Estudio introductorio

familiar del proceso de la poltica nos ha acostumbrado a ver en la legislatura y el gobierno el punto central de la hechura de la poltica pblica: la decisin de lo que hay que hacer y de cmo hacerla. Nos ha acostumbrado tambin a creer que, despus, a manera de una orden obligatoria, la poltica es simplemente ejecutada por el aparato burocrtico, una pirmide escalonada de funcionarios expertos, dedicados, sometidos e imparciales. A esta visin contribuy la "cientfica" dicotoma entre poltica y administracin pblica, segn la cual los polticos decidan y los administradores y empleados pblicos ejecutaban o, en el mejor de los casos, decidan cmo ejecutar las decisiones. En esta perspectiva, la decisin de la poltica era por definicin institucionalmente perfecta, por cuanto haba sido adoptada por titulares legalmente competentes y conforme a procesos legalmente establecidos. Y si perfecta, no proceda legal y administrativamente ms que ejecutarla tal cual, cumplirla en el sentido de obedecerla al pie de la letra, no en el sentido de llevarla a cabo, a su cumplimiento y plenitud, "implementarla". Por consiguiente, los incumplimientos de la poltica, tales como que no ocurrieran las cosas que se buscaba realizar o que se realizaran mal, defectuosamente, a destiempo, ocasionando nuevos y mayores problemas, fueron sin ms imputados a los defectos morales e intelectuales de funcionarios y empleados pblicos, a los burcratas. Habra sido su incompetencia y/o su irresponsabilidad la fuente del mayor o menor fracaso de la poltica.
AVISIN MS

Obviamente fue cada vez ms difcil creer que la decisin misma no tena nada que ver con el hecho de que no salieran las cosas como se haba pensado, a pesar de que la puesta en prctica de la decisin haba devorado recursos, agotado el esfuerzo de servidores pblicos de buena voluntad y restringido a travs de pesadas regulaciones la libr accin de los ciudadanos. Los fracasos (relativos o absolutos) de las polticas se fueron apilando tristemente y arrojaron evidencia que muchos de ellos se deban a los errores de las grandes decisiones ms que a los comportamientos de los operadores. El crecimiento del estado obligaba a atender un mayor nmero de situaciones y problemas que se consideraban de inters general. El sinfn de problemas, su heterogeneidad, complejidad, escala, conflictualidad, variabilidad ..., planteaba cada vez ms cuestiones no slo de definicin de los problemas sino de su tratabilidad. En muchas reas, los gobiernos terminaron por ahogarse intelectual y administrativamente -por no decir polticamente. Ante la magnitud y urgencia de los problemas decidieron improvisada y reactivamente. Y cuando decidieron inteligentemente, basndose en informacin confiable y conocimiento probado, en experiencias exitosas previas, la puesta en prctica de las polticas corri a cargo de organizaciones saturadas, incontrolables, a veces incompetentes y no raramente en el filo de la legalidad. Hay una triste historia de polticas fracasadas. En parte por errores de diseo, en parte por defectos de implementacin de las polticas. Por un lado, si se acepta que de suyo toda poltica es .una hiptesis que espera realizar ciertos objetivos .mediante ciertas acciones y que en consecuencia es susceptible de error, se impone un extremo cuidado en la definicin y explicacin del problema pblico: hay que contar con teora causal (o proceder con rigurosa lgica de induccin a la manera' del "mtodo de comparacin sucesivas limitadas" de Lindblom). Por otro lado, si se acepta que los problemas pblicos son escabrosos, de dificilsimo

manejo,pluridimensionales y cambiantes, y que en su atencin concurren numerossimos actores, con diversos intereses, puntos de vista y motivaciones, se impone encontrar frmulas inteligentes de coordinacin que integren la actividad de .1osdiversos participantes sin perder de vista el objetivo a alcanzar. Sin embargo, es lgico pensar que frente a muchas. situaciones apremiantes los gobiernos han decidido sin teoras de apoyo o se han sustentado en teoremas, tecnologas, modelos inadecuados; en estos casos, la ms puntillosa y entusiasta puesta en prctica de la poltica no podr corregir el error de su concepcin y diseo, condenando la implementacin a ser un esfuerzo sin sentido. Asimismo, la poltica, en el momento en que se echa a andar, desata muchas oportunidades y expectativas, poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y decisiones; la implementacin se vuelve entonces un proceso muy complejo y elusivo, tambin conflictivo, y es casi imposible encontrar una frmula de coordinacin que integre las diferencias y configure una accin colectiva armnica y efectiva. Los errores de diseo y los defectos de implementacin son ms comunes, obviamente, en las polticas sociales que enfrentan problemas cuyos componentes y factores explicativos arraigan en realidades vitales de difcil acceso e incidencia gubernamental. Aqu estudiaremos especficamente el proceso de implementacin de las polticas, sus dificultades y oportunidades, sus explicaciones y recomendaciones. En primer lugar, expondremos el contexto sociopoltico norteamericano que ocasion .1osestudios de implementacin y que llev a descubrir su centralidad para el xito o fracaso de una poltica: las polticas de reforma social de los aos sesenta. Siempre recordar la sorpresa que me caus el hecho de que los investigadores norteamericanos de mediados de la dcada de los setenta, hayan tenido un estado de nimo similar al que tuve a mediados de la dcada de los ochenta, cuando me , asom por piimera vez a los estudios de polticas pblicas. Nos

sentamos frustrados Y quiz irritados por tantas polticas y programas gubernamentales sin xito, por tanto desperdicio de dinero pblico, por tanta ineficiencia administrativa, por tantos problemas irresueltos y siempre profusamente tratados, portanto discurso fantasiosamente prometedor de respuestas y bienes abundantes. En . mucho el reclamo por el redimensionamiento del estado se debi a la percepcin de los fracasos, relativos o absolutos, de las polticas emprendidas por un gobierno que invocando la necesidad y justicia de las reformas sociales se extenda por todos lados y controlaba improductivamente demasiados espacios. de accin individual y social. Hoy se ha aprendido que las funciones estatales de reforma y bienestar social pueden realizarse sin el agobio gubernamental, con su regulacin e iniciativa, pero sin dispendio, burocratizacin y paternalismo. En segundo lugar, expondremos la primera generacin de los estudios de implementacin, que desencaden toda una serie de investigaciones y recomendaciones. Se trata de los trabajos pioneros y fundamentales de los berkeleyanos, Pressmann, Wildavsky, Bardach, que han circunscrito el mbito de la problemtica y dado el tono a los estudios. La principal razn de exponer brevemente sus posiciones obedece a que sus importantes trabajos no pudieroI1 formar parte de la antologa. Los textos seleccionados pertenecen a la segunda y tercera generacin de estudios, la que reacciona a los enfoques jerrquicos de implementacin y propone proceder a la inversa: desde los operadores a los decisores (Berman, Elmore, Lipsky). Y la generacin que con mayor distancia del tiempo de las frustraciones y los entusiasmos, elabora modelos del proceso de implementacin, con la finalidad de orientar los diferentes estudios y de corregir en la prctica defectos y obstculos (Van Horn y Van Meter, Rein y Rabinowitz, Mazmanian y Sabatier, O'Toole).

L Las decepciones de los anos sesenta: Great Society y War on Poverty

Al revisar los primeros estudios norteamericanos que a comienzos de los aos setenta se ocupan de la implementacin de las polticas pblicas, llama la atencin el hecho de que todos ellos fueron escritos con un nimo de desencanto en la capacidad del gobierno para resolver los viejos y patentes problemas sociales de la pobreza, la desigualdad, la discriminacin en los Estados Unidos. Son estudios que nacen de "promesas incumplidas" y "esperanzas frustradas" ante el malogro de los programas de reforma social de los aos sesenta. Son libros crticos, quiz pesimistas, pero no capitulan ni terica ni polticamente. Quieren saber por qu buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales, abundantes y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron alcanzar. Quieren saber por qu el gobierno fracas, con el fin de llegara saber cmo el gobierno podra ser eficaz en sus tareas y promesas; Y, mucho ms radicalmente, tratan de saber si en definitiva el gobierno posee la capacidad (y en qu medida) de ofrecer soluciones a las cuestiones sociales y, por consiguiente, si tiene sentido y plausibilidad su intervencin, sus cargas fiscales y regulaciones jurdicas y el crecimiento de sus agencias administrativas o si, por lo contrario, es altamente improbable que leyes, presupuestos y programas de accin gubernamental posean eficacia alguna en muchas de las reformas sociales que anuncian emprender y prometen realizar. El problema de fondo es entonces el de saber cul es el mbito de factibilidad de la accin gubernamental? Qu puede hacer y qu no puede hacer el gobierno? y por qu no es eficaz en el terreno de lo que razonablemente parece serIe accesible?

'Aaron Wildavsky, pionero de los,estudios sobre la implementacin de polticas pblicas, atestigua con claridad la actitud predominante del tiempo: Todos los que vivieron las promesas exaltadas y las esperanzas frustradas de los programas sociales de los aos sesenta han qedado marcados hasta hoy en da por esa experiencia. El trabajo intelectual de los aos setenta, el mo incluido, ha sido un esfuerzo por entender en dnde estuvo el error del gobierno, por aprender qu habra que hacer para que el gobierno pudiera funcionar mejor o por saber si no sera mejor que el gobierno simplemente no emprendiera accin alguna. En efecto, las dificultades del gobierno crecen en proporcin a la magnitud de sus i:{tentos. Ms grandiosos son los intentos gubernamentales, mas el gobierno est obligado a intervenir en las conductas de las personas y ms debe extraer de los ingresos personales. Sin agravio de Digenes, fue ms fcil encontrar un hombre honesto que un programa eficaz. Por qu? (1979:4). La dcada de los aos sesenta se abre en un momento de altsima confianza norteamericana en la capacidad directiva y operativa del gobierno. La tradicional sospecha conservadora acerca del poder estatal, su resistencia a intervenciones innecesarias del gobierno en la esfera de las libertades privadas, haba cedido en favor del "consenso liberal".1 Los liberales reclamaban reformas sociales en conformidad con el principio de la igualdad, valor bsico de -la cultura poltica norteamericana y consideraban al go1 Despus de 1932 (New Deal),por "liberal" o "liberalismo" suele entenderse en los Estados Unidos las corrientes polfticas que reconocen la igualdad intrnseca de los individuos en dignidad, libertades y derechos (civiles y polticos), pero que, ante el hecho de la desigualdad social de oportunidades y condiciones -la existencia de privilegios, monopolios, distinciones-, que impide el ejercicio efectivo de las libertades a grandes nmeros de poblacin, sostienen tambin la necesidad de reformas econmicas, sociales y polticas a travs de una mayor actividad distributiva y asistencial del gobierno mediante reglamentacin, fiscalizacin y gasto pblico. Sinnimo de reformismo social e intervencionismo

bierno estatal como eL protagonista de la magna tarea reformista. El tiempo de la Depresin y los aos -de la Segunda Guerra haban difundido y acendrado una actitud de confianza en la rectitud y en la capacidad del gobierno. La conclusin de la guerra de Carea dio paso a una nacin ms vuelta hacia s misma y fue la ocasin para pensar que _ existan ya las condiciones para lanzar el ataque final a la pobreza y a la discriminacin. Haba llegado la hora de llevar a trmino las ideas-del New Deal de Roosevelt. Elproyecto liberal tuvo sus primeros asomos en la poltica de Jl{ewFrontier de la presidencia Kennedyy encontr su gran oportunidad en 1964, con el ascenso arrollador de Lyndon B. Johnson a la presidencia y la mayora demcrata en las dos cmaras. La Social Security Act de 1935, con su doble programa de "seguridad social" y de "asistencia pblica", resucit en la ms amplia y audaz reformasocial emprendida por la poltica Johnson de Creat Society yWar on Poverty. Una Nueva legislacin dio inicio y direccin al combate con,tra la desigualdad, la discriminacin y la pbreza (Economic Opportunity Act, 1964; Elementary and Secondary Education Act, 1965;Public Works and Economic Development Act, 1965; Housing and Urban Development Act, 1965; Medicare and Medicaid, 1965; Civil Rights Act, 1964; Voting Rights Act, 1965). Desde los tiempos de la primera presidencia de Franklin Roosevelt ninguna administracin \haba tenido tan pocas restricciones polticas como la del presidente Johnson. El nuevo presidente ... decidi declarar la guerra a la pobreza, extender los programas de salud, vivienda, educacin y capacitaciil para el trabajo, as como aumentar los aportes gubernamentales
estatal, el liberalismo norteamericano fue criticado por el (neo)conservadurismo -en el lenguaje latinoamericano, en sentido inverso, por el neoliberalismo-, que le imput el estancamiento econmico, el dficit pblico, el dispendio y desvo de fondos pblicos, la ineficiencia de los programas sociales ..., y reivindic conforme a su tradicin los valores del individualismo racional, el gobierno limitado y el libre mercado. Por eJl:ensin,y no sin exageracin, suele decirse que el partido demcrata es liberal y el partido republicano conservador.

en efectivo y en especie. Para alcanzar estas metas, el gobierno federal busc que los gobiernos estatales y locales se convirtieran en instrumentos a travs de transferencias que por su monto difcilmente podran rehusar los gobernadores, alcaldes y -legisladores locales. Segn la apreciacin comn, -la alegre legislacin liberal haba hecho crecer enormemente al sector federal. Se pusieron en prctica nuevas armas administrativas para atacar problemas que finalmente, despus de dcadas de confuso entendimiento, se enfocaban con claridad. Los liberales esperaron que los resultados de sus polticas seran el pleno empleo, el rpido crecimiento econmico, la distribucin equi~ tativa de los frutos del desarrollo entre las minoras antes despreciadas y entre los sectores sociales marginados. de las mayoras, un mayor nmero de vivjendas y menos barrios bajos, una mejor atencin a la salud, especialmente a la de los ancianos y los pobres, alimentos para los que no podan comprarlos, capacitacin laboral para los que poda serles de provecho, asistencia en dinero y en especie para los que no se poda apoyar de ninguna otra manera. Los conservadores temieron en cambio que el resultado fuera un crecimiento explosivo del sector pblico y un aumento de las intromisiones en las libertades econmicas y personales. Proliferaron las. agencias. Creci el gasto pblico. Contada era la pobreza y 'pareca estar en descenso. Grandes fueron las esperanzas" (Aaron, 1978: 2-3). Ms all de esta visin del New Welfare de la presidencia de Johnson, el hecho es que el gasto pblico en "recursos humanos", concepto que inclua los gastos directos y los grants-in-aid eneducacin, salud, vivienda y capacitacin, laboral, as como los varios pagos de seguridad social y asistencia pblica, en efectivo y en especie, creci de 33957 millones de dlares en 1961 a 42 817 en 1965, a 60177 en 1967 y a 105 983 en 1971, cifras equivalentes

respectivamente a un 34, 36, 38 Y42% del gasto total del presupuesto federal y a un 6.28, 6.43, 7.91 y 10,05% del PNB. Dentro del gasto total la parte canalizada especficamente a los pobres (familias con ingresos inferiores a los tres mil dlares anuales) fue de 4 552 millon es de dlares en 1961, de 6 136 en 1965, de 10 637 en 1967 yde 22 972 en 1971, equivalente respectivamente a un 13.42, 14.33, 1768 Y 21.68% del gasto pblico en "recursos humanos" (Lowi, 1969, 1979). Caracterstica relevante de las polticas gubernamentales de "Gran Sociedad" y "Guerra a la pobreza" fue la participacin amplia y determinante de acadmicos e intelectuales. Las ciencias sociales norteamericanas durante la posguerra, particularmente la economa, la ciencia poltica yla sociologa, haban tenido un desarrollo impresionante e influyente. Haban logrado afinar y fundamentar sus mtodos de conocimiento, introduciendo protocolos formales y cuantitativos de conceptualizacin y haban avanzado en la produccin de explicaciones causales (o en su caso modelos) acerca del comportamiento de las ms significativas relaciones econmicas, polticas y sociales. Al comienzo de los aos sesenta ya estaba disponible una gran cantidad de estudios sobre poblacin, desempleo, educacin, discriminacin, pobreza, salud pblica, desarrollo urbano ..., adems de formidables investigaciones tericas y empricas de micro y macroeconoma. Los estudios ofrecan abundante informacin y proponian explicaciones (correlaciones estadsticamente sustentadas entre diversos hechos sociales de inters poltico-gubernamental, por ejemplo, entre educacin y empleo, discriminacin y movilidad socioeconrnica, gasto pblico e inflacin...). Por consiguiente, se atrevan tambin a ofrecer pronsticos sobre las consecuencias que resultaran de ciertos tipos de decisiones, presentando estimaciones de su costo y beneficio. El programa terico-poltico de las Policy Sciences, esbozado por H. Lasswell y D. Lerner, en 1951, pareca haberse vuelto realidad una dcada despus.

Sin precedentes fqe la incorporacin de. acadmicos' en el diseo, la planeacin y la evaluacin de los programas de Great Society y War on Poverfy. Las polticas gubernamentales se basaban no slo-en las investigaciones sociales sobre empleo, educacin, desarrollo de zonas econmicas deprimidas, participacin poltica local, discriminacin y pobreza ... sino que tambin las promovan. La nueva legislacin social exiga un permanente ejercicio de investigacin de apoyo y asignaba recursos especficos para las tareas de investigacin y evaluacin de las polticas en curso. El entrelazamiento de poltica e inteligencia, tan tpico del estado asistencial, alcanz su mxima expresin en el Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) de 1965, tcnica de anlisis y asignacin de recursos, proveniente del Departamento de Defensa. La Oficina de Oportunidades Econmicas (OEO) y la Direccin deSalud, Educacin y Asistencia (HEw), las dos agencias federales alrededor de cuales gir toda la poltica social, tuvieron a su cargo el diseo y la evaluacin de las opciones polticas. El masivo y miscelneo ingreso de policy analysts (economistas, socilogos, politlogos, ingenieros, mdicos, matemticos aplicados, investigadores de operaciones ...) en el aparato gubernamental tuvo consecuencias decisivas en laideaque de las polticas sociales se form gran parte del pblico norteamericano. El consenso en torno del New Welfare se fundamentaba indudablemente en los valore culturales de la libertad del individuo y de la igualdad de oportunidades que inspiraban las polticas gubernamentales, pero tambin en la supuesta correccin del conocimiento cientfico acerca de los problemas sociales y de la manera de abordados. Las medidas legales y administrativas no eran efecto de polticas voluntaristas, discrecionales, sino procedan de ponderaciones y decisiones racionales del gobierno, respaldadas por los teoremas, modelos y tecnologas de los acadmicos y compartidas por los grandes e influyentes publicistas de los medios de opinin. Las

reformas del sistema social y poltico, que se haba propuesto el gobierno alcanzar, procedan de proposiciones cientficas probadas y frecuentemente de cuidadosos diseos de innovacin basados en "IilVestigacin y Experimento", "Investigacin y Desarrollo". Este aire intelectual, tcnico, de las polticas reformistas contribuy a aumentar la confianza en la capacidad del gobierno. Gran Sociedad y Guerra a la Pbrez eran polticas no slo legtimas, justas, sino correctas. Esta actitud explicar la magnitud del escepticismo. posterior en el gobierno. Las numerosas investigaciones que las oficinasgubernamentales, las universidades y las fundaciones emprendieron para evaluar la operacin y los resultados de las diferentes polticas comenzaron a mostrar retrasos, incumplimientos, inefectividad, desproporcin entre los recursos invertidos y los logros obtenidos, desrdenes y resistencias en la ejecucin, consecuencias imprevistas y contraproducentes, derroches. Los efectos su-. cedidos quedaban lejos de los efectos esperados. De todas las polticas sociales brotaban sorpresas, frustraciones, cuestionamientos, decepciones. Se pas entonces a criticar primero la idoneidadde los mtodos de evaluacin, para despus cuestionar los mismos diseos de las polticas. Se modificaron las evaluaciones y se redisearon los programas, procurando que en simultaneidad con su operacin se investigaran sus componentes, instrumentos, circunstancias, restricciones. Investigacin, experimentacin, desarrollo, evaluacin, aprendizaje, fue la consigna. Proceder investigando favoreca correcciones bportunas y, sobre todo, favorecera un proceso de aprendizaje extrapolable a otros programas y otras situaciones. Sin embargo, los resultados decepcionantes que arrojaban las evaluaciones de las polticas federales de educacin, empleo, salud, capacitacin laboral, desarrollo urbano, mostraron cada vez con mayor claridad que el problema central se localizaba en la implementaCn de las polticas pblicas ms que en su diseo.

Sin duda, la prisa de la voluntad presidencial y la fuerte mayora demcrata en las cmaras haban provocado legislaciones y programas con buenas intenciones pero sin objetivos especficos y sin conexiones precisas entre las diversas operaciones. Pero esta baja planeacin de la accin. federal no era la caracterstica de otros programas, que haban sido cuidadosos y hasta detallados en su diseo. De todos modos, el defecto de la vaguedad o el exceso de pormenorizacin conducan igualmente a la conclusin de que las ms nobles intenciones y las ms generosas promesas de reforma .social eran derrotadas en el trnsito de la decisin a las operaciones, en la puesta en prctica de leyes y programas. Pareca que un destino fatal acompaaba a las polticas sociales, sin importar el diseo operativo o la secuencia de esfuerzos y actores. "AprendimoS que la implementacin no era el breve interludio entre una brillante idea y el abrir las puertas para brindar el servicio" (Williams, 1975: 531). Las investigaciones fueron descubriendo los diversos factores que afectaban la puesta en marcha de las polticas gubernamentales. Estos factores (distorsiones burocrticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales, heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones, indiferencia de los beneficiarios ...) demostraban que la promulgacin de leyes buenas o elbuen diseo (cientfico-tecnolgico) de un programa gubernamental no eran condiciones suficientes. para el xito efectivo de una poltica. Esta conclusin, slo a la apariencia obvia y trivial, llam la atencin sobre el hecho de que en el policymaking, despus de la "gran" decisin, entraban en juego factores, tal vez menores, que no haban sido previstos por leyes y programas y que, sin embargo, distorsionaban las leyes y los programas o simplemente los hacan a un lado. Ms an, el proceso de implementacin fue tambin la ocasin para descubrir la inconsistencia de muchas relaciones causales espurias que la le'gislacin y el programa de gobierno haban incorporado, confiando en los teoremas de la economa, la sociologa, la pedagoga, la ciencia poltica, el

urbanismo. Las conexiones causales entre fenmenos, contempladas por teoras, modelos y tecnologas, o simplemente no sucedieron o tuvieron lugar en formas imprevistas, con un cortejo de consecuencias secundarias indeseadas. "El artculo de f que une a los analistas de la implementacin es la creencia que el llevar a cabo una poltica, la instalacin de una tecnologa, la realizacin de un plan, la ejecucin de una ley no es algo ni automtico ni asegurado. Al contrario, la investigacin sistemtica y la observacin espontnea indican que los resultados de las polticas sociales y de los planes ms innovadores han sido generalmente imprede~ cibles y desafortunados, cuando menos a los ojos de sus diseadores" (Berman 1978: 160) Gross, Giacquinta y Bernstein (1971), Murphy (1971), Berman y Mcumghlin (1974, 1976), Elmore (1975), McLaughlin (1975, 1976) son autores de multicitados estudios sobre las reformas educativas: la implementacin del ttulo 1 de La Ley de Educacin Elemental y Secundarias (ESEA) de 1965 (subsidios federales por billones de dlares para las escuelas locales con gran poblacin de nios de familias pobres y dispuestas a emprender "programas educativos especiales para los desfavorecidos"), el programa Head Start (servicios de educacin preescolar yde atencin a la salud para nios de familias en desventaja) y el programa FolZow Through (servicios de reforzamiento educativo en los primeros aos de la escuela pblica, con particular atencin a los nos en desventaja). A pesar de las interminables discusiones sobre , las escalas de medicin y los procedimientos de anlisis utilizados por los evaluadoresde los programas, estaba a la vista la baja efectividad de los programas educativos emprendidos bajo el principio de la igualdad de oportunidades. Las habilidades cognoscitivas y lingsticas eran casi tan pobres como antes y no mantenan una relacin significativa con las tcnicas educativas empleadas ni con los gastos y los esfuerzos invertidos. "Despus de dos aos de esfuerzo concertado, los evaluadores no pudieron

documentar la efectividad del ttulo implementacin y tampoco determinar si hubo algn programa en operacin en el nivel 10cal. Los fondos del ttulo implementacin haban simplemente desaparecido en el pantano de los sistemas escolares locales,con algunas trazas aqu y all de algo que pudo haber sido un programa educativo de carcter compensatorio" (Williams y Elmore; 1976: 102). El libro de Martha Derthick New Towns In-Town: fVhyaFederal Program Failed (1972) es un ensayo clsico sobre la ms importante poltica urbana de la presidencia de J ohnson, fruto de su idea y compromiso personal. Las metas del programa fueron mejorar las decadentes condiciones de vida y habitacin de los pobres de la ciudad, foco de creciente violencia y criminalidad, as como reconstruir la imagen de un gobierno pasivo ante el deterioro urbano de las principales ciudades norteamericanas. Un desarrollo urbano y habitacional integral a travs de l~ venta de terrenos de propiedad federal en las reas metropolitanas a precios baratos fue considerado el nuevo y decisivo instrumento, que vena a sumarse a los tradicionales subsidios gubernamentales de renta, compra, subsidios para construCcin, mantenimiento y renovacin. El programa estuvo a cargo del Department 01 Housing and Urban Development (HUD), que intent lanzado en siete ciudades americanas. "El intento de la administracin Johnsonpor crear nuevas comunidades modelo en terrenos de propiedad federal en las reas metropolitanas comenz en el verano de 1967. Sin embargo, cuatro aos ms tarde, no se haban an terminado de construir ninguna de las comunidades ... El programa fue inequvocamente un fracaso. No slo no alcanz sus objetivos, sino que tampoco dej resultados visibles. Tres proyectos (en San Antonio, New Bedford y San Francisco) murieron de inmediato., Los otros cuatro (en Washington, Atlanta, Louisville, Clinton Township) e.ncontraron enormes dificultades yretrasos. En.la primavera de 1971 estaban apenas enconstruc-

cin trescientas unidades. Si se iba a terminar algn proyecto Ysi, una vez terminado, se realizara la concepcin federal de la comunidad modelo, era algo totalmente incierto" (Derthick, 1972:
XIII-XIV). .

El ensayo de J. Pressman y A. Wildavsky, Implementatwn (1973), centr su atencin en los programas de la Economic Development Agency (EDA), orientados a la creacin de emp:eo.s per- , manentes para las minoras a travs del desarrollo econonnco de las localidades. Para ello revisaron el experimento de Oakland (1966-1970) que buscaba mostrar ejemplarmente cmo la c~nstruccin de obras pblicas junto con financiamientos atractLvos para las empresas privadas era un ptimo incentivo para que los empleadores dinamizaran sus negocios y desencadenaran procesos de contratacin de las minoras. En 1966, EDA anunci la voluntad del gobierno federal de invertir 23 millones de dlares e~ Oakland con el fin de crear tres mil empleos entre los reSIdentes des:mpleados. Tres aos despus se haban canalizado slo cuatro millones y cread apenas 63 empleos. "A este paso, pasaran otros veinte aos antes de que esta operacin de emergencia gastara el dinero destinado a crear los empleos y pudiera evitar que la gente provocara revueltas en las ciudades o tomara parte en ellas. Parte de los tres millones se fueron para la construccin de un paso a desniveL. y el resto se gast en los honorarios de los arquitectos. El Congreso aprob los fondos necesarios, las autoridades de la ciudad y las empresas dieron su aprobacin, se anunci el programa al pblico con bombos y platillos. Pero, aos ms tarde, las ~onstrucciones no haban sido terminadas, los financiamientos se haban agotado y los resultados en trminos de empleo para las minoras eran magros y decepcionantes" (Pressman yWildavsky,
1973: XIX-XX). '

Todas. estas evaluaciones oficiales y acadmicas de las polticas y sus resultados fueron socavando la esperanza en la capacidad del gobierno como el agente de la gran reforma social. La decep-

. tuvo comienzos intelectuales, se volvi total y penosa cuando la Guerra de Vietnam devor los recursos econmicos y morales de la poltica de Johnson. El "consenso liberal" entr irremediablemente en crisis. Ms tarde, los escndalos de la presidencia de Nixon terminaron por sepultar la confianza de la posguerra en la ~apacidad y honestidad del gobierno federal. El New Fede'ralism nixoniano corrigi, reorient, atenu los programas sociales, no los cancel, pero las iimovaciones desaparecieron en el mar de ilegitimidad en que desemboc su gobierno. Concedamos que esta historia estadounidense tiene de sobra analogas en la historia poltico-administrativa mexicana, latinoamericana y de tantos otros pases. Exhibir el incumplimiento de objetivos, los retrasos impensa. bles y los costos excesivos de las polticas sociales fue la tnica de los primeros estudios de la implementacin de polticas. En opinin de Bardach (1977) propiciaron una conciencia "escptica, sofisticada, anti-ideolgica, tal vez post-liberal", y originaron las "herejas post-liberales". La primera hereja es el escepticismo respecto de los fundamentos intelectuales de la reforma liberal. La segunda hereja afirma que, aun si sabemos 10 que se puede hacer y podemos encontrar los lderes polticos dispuestos a hacerla, el gobierno est probablemente mal cortado para llevar a cabo el trabajo. En el fondo, es probable que las estrategias regulatorias y burocrticas que han empleado con toda confianza los gobiernos sean ineficaces si no es que dainas ... La tercer hereja, con base en las dos primeras, afirma que, aun si se sabe lo que se debe hacer, se encuentran los lderes polticos dispuestos a hacerla y se puede disear una estrategia apropiada de intervencin gubernamental (esto es, mnimamente burocrtica), no se puede asegurar queJa estrategia ser bien llevada a cabo... La ms simple estrategia gubernamental puede implicar activida-

des complejas e interrelacionadas de muchos niveles de oficinas y agencias de gobierno, organizaciones privadas, asociaciones profesionales, grupos de inters y poblaciones de beneficiarios (1977: 4-5). Para ningn autor las razones del "fracaso" de las polticas sociales fueron de orden moral, corrupcin, mentira, pereza, irresponsabilidad ... de funcionarios altos o menores. "Si ellos decepcionaron las expectativas que el pblico puso en el gobierno es porque ellos tambin se engaaron a s mismos" (Derthick, 1972: XIII). Las razones invocadas fueron de orden poltico-administrativo. A la izquierda, los "radicales" indicaron que el cambio social impulsado por los liberales tena necesariamente que ser mucho menor del esperado y estaba condenado al fracaso, por cuanto las polticas del New Welfare dejaban inalterada la estructura desigual y contradictoria del sistema capitalista norteamericano. A la derecha, los "neoconservadores" denunciaron la incapacidad del gobierno liberal (demcrata) y reivindicaron los mecanismos correctivos del libre mercado. Se afirm que cualquier gobierno corporativo-pluralista-incrementalista es un "gobierno que no puede planear ni alcanzar la justicia", un "gobierno impotente, que no por ser ms grande es ms poderoso" (Lowi, 19: XVI). Todas las reformas sociales que emprende son capturadas y explotadaspor poderosos grupos particularistas de inters, al margen de la ley y al abrigo de transacciones ocultas.

n. Los

primeros estudios sobre la implementacin.

A la distancia de diez o quince aos es fcil afirmar irnicamente que los primeros estudios sobre la implementacin se llevaron a cabo desde la ptica del "nada funciona" (Rein, 1983) o desde "los horrores de la guerra" (Linder y Peters, 1987). Sin duda, la

"primera generacin" de investigadores no fue optimista. Vitalmente no tenan razn para seda, aunque su presuncin inicial de las polticas federales como "zona de desastre" los condujo a generalizaciones tericamente discutibles. No slo descubrieron y explicaron los defectos, conflictos, retrasos, distorsiones ... que acarreaban las polticas. Afirmaron tambin que esas situaciones eran inherentes a la puesta en prctica de toda poltica. "Hasta la poltica ms robusta -la que est tan bien diseada que parecera poder sobrevivir al proceso de implementacin- tender a malograrse. Los sntomas clsicos de bajo desempeo, retraso y escalada de costos aparecern forzosamente" (Bardach, 1977: 5). Con ello, deliberada o inadvertidamente, la primera literatura llev agua a los molinos del neocnservadurismo (entre nosotros, neoliberalismo) norteamericano de los aos ochenta. Pero, posiciones ideolgicas y polticas aparte, fue su mrito innegable mirar con ojos nuevos un hecho tan viejo como limitadamente entendido, a saber, que la accin gubernamental arrastra siempre un dficit en sus resultados. Es evidente que los fracasos pueden deberse a muchos factores, pero uno fundamental es que es inexistente o defectuosa la implementacin de las polticas. Los gobiernos suelen ser mejores cuando discurren y legislan acerca de las reformas sociales que cuando las efectan. Por ende, rescataron y destacaron la importancia que para el xito de la poltica tiene la implementacin y no slo su diseo. Con ello cuestionaron la tendencia del policy analysis a encerrarse en el momento de la decisin y a considerado el paso sustantivo de la poltica y el determinante de su xito. Cuestionaron particularmente la perspectiva economicista, ingenieril y contable en la que se haba confinado la toma de de.Csin de la poltica. En segundo lugar, localizaron los factores que inciden en la implementacin y ocasionan su fracaso. Antes de estos estudios, pocos haban percibido el problema o lo.haban entendido restringidamente como un simple problema administrativo u organizacional

a manejar. 11 ellos se debe el nfasis en el carcter poltico de la implementacin. El fracaso de las polticas tiene obviamente muchas causas. El error en la decisin gubernamental es la causa ms invocada. El precio que paga elliderazgo gubernamental por su sobreactuacin es el que se le constituya en el origen de los males. El error puede ser terico o tcnico, en el sentido de que laestrategia de accin diseada no produce el efecto esperado y aspirado como fin. En los casos ms impugnados se imputa el error a determinadas predisposiciones, proclividades, del gobierno por ciertas pautas de anlisis de los problemas y de seleccin de al~ ternativas, o bien, a las caractersticas rgidas del sistema poltico que obligan a considerar y desahogar los asuntos pblicos dentro de un mismo arreglo de intereses ... En esta perspectiva "poltica" la cuestin bsica es la equivocacin de la decisin gubernamental y, por tanto, se trata de prevenida o reparada. Es la cuestin del diseo de la "buena" poltica. Si se puede proyectar un objetivo con consenso y si se puede disear unobjetiv,o factible, todo est resuelto enteramente para presidentes, asesores, legisladores y clientela. Pero, ms frecuentemente, se han imputado los defectos y fracasos a la ejecucin de las decisiones. En esta perspectiva "administrativa" o "burocrtica" los determinantes son la desorganizacin de las agencias, la impropiedad y rutina de los procedimientos, la incompetencia tcnica o la apata de los agentes, los vicios norales que rodean el desempeo ... La cuestin bsica es entonces la direccin y el control para lograr una ejecucin disciplinada y productiva (intercomunicacin, incentivos, supervisiones ...). Ambas perspectivas, la del diseo y la de la ejecucin, heredan la tradicional separacin entre la poltica y la administracin, entre los decisoresy los operadores (simples ejecutores). No hay e:ptonces un objeto de conocimiento independiente denominable "implementacin". Antes hay una decisin poltica, despus slo

simple ad~inistracin. A la ciencia poltica interesa slo elmomento de la decisin pblica, el estudio del proceso conflictivo y/o concertado de las opciones polticas y el de la eleccin vinculante. Lo que sucede despus de ella no es materia de politologa sino asunto de las "ciencias administrativas", de tcnicas gerenciales y desarrollos organizacionales. Sin embargo, no es as. "En principio algunos actos administrativos simplemente ejecutan una decisin poltica previa. Si es as, nos podemos olvidar de ellos por cuanto no forman parte del policymaking. Sin embargo, la mayor parte de los actos administrativos o quiz todos ellos hacen poltica y cambian la poltica al intentar inipTemeiifarlaEii este caso debemos analizar la implementacin como parte del policymaking" (Lindblom, 1980: 64). La tendencia a reducir el estudio de la poltica al gran momento decisorio de gobierno, al diseo y seleccin de la mejor opcin de conducta respecto de los fines, lleg a su apogeo en. 1965 con lanstauracin del "presupuesto por programas", en el gobierno federal norteamericano. Economistas, investigadores de operaciones, analistas polticos, administradores cientficos, procedieron a desagregar los grandes fines de la legislacin y administracin federal en objetivos precisos (con resultados mensurables para fines de comprobadn y evaluacin) y a dibujar cursos de accin eficientes y controlables (recursos, tcnicas, agentes, situaciones, tiempos y movimientos ...) para realizar los objetivos. PPBS hizo que la atencin de decisores y analistas polticos se concentrara en la ponderacin y eleccin entre varias opciones competitivas de realizacin eficiente de objetivos. Un clima de normatividad y prescripcin era respirable, con exigencias tanto ms amplias cuanto ms se consideraba que eran polticas de inters nacional general.'Ms an, este enfoque no slo privi,legi el momento del diseo de las polticas. Tambin privilegi el nivel supremo de la decisin de las polticas, el de la presidencia federal. Presupona entonces que la decisin "racio-

nal", una veztomada, se desarrollara al pie de la letra del programa y que las decisiones de la Casa Blanca descenderan'inal'teradas dentro del cauce y en el tiempo estimado por los diversos escalones de las direcciones federales, de los gobiernos estatales y locales, de las agencias operadoras de los servicios, hasta los street-level bureaucrats. Esta suerte de jacobinismo tecnocrtico, tan intelectual' como veleitario, fue el derrotado en los aos sesenta. La literatura de laimplementacin, pese asu crtica y decepcin .gubernamental, reivindic la naturaleza poltica de las .polticas. Ms all del diseo est la implementacinde la decisin. Y ms all del presidente y de la legislatura est la compleja red de organizaciones pblicas, con sus intereses y sus hbitos, que se encargan de transformar las decisiones en hechos efectivos. Estos dos recordatorios son pertinentes y decisivos para el destino de las polticas pblicas si han de llegar a ser efectivamente polticas, componentes de la historia social real, y no simplemente discursos de gobierno y escritos deleyes, una simple "coleccin de palabras", para usar la expresin de Bardach. Los primeros estudios pudieron haber exagerado sus pretensiones tericas y sus pronsticos. No deja de sorprender su juicio tan drstico comO infundado que toda poltica, por el hecho de tener que ser implementada, est condenada al fracaso, al incumplimiento. Pudieron tambin haber dado inicio a una moda intelectual que us el trmino implementacincomo una nueva manera de decir las mismas cosas que desde siempre los estudios tradicionales deadministfacin y organizacin pblica haban dicho con diverso lenguaje. Ambas cosas de hecho sucedieron. Sin embargo, ello no menoscaba su mrito de haber llamado la atencin sobre el problema de la implementacin de polticas, haber reivindicado su especificidad cognoscitiva, haber generado nue~ vos conceptos y explicaciones de un fenmeno restringidamente entendido y, en particular, haber enriquecido el policy analysis

sacndolo de su confinamiento en el anlisis de costo-beneficio y en su pretensin de identificar indifer~nciadamente racionalidad econmica y racionalidad poltica. Umplementation analysis es un vino nuevo o slo un vino viejo en botellas nuevas? Es slo una nueva etiqueta? En realidad es un poco ambas cosas cuando se revisa el campo de estudio. En su forma ms superficial es slo una nueva etiqueta para la vieja observacin de que los mejores planes de los ratones y los hombres se frustran. Despus del desastre de Vietnam y las decepciones de Great ~ociety no sorprende que haya tenido gran aceptacin el estribillo que adetezala sabidura prctica con trminos racionalistas y que sirve de descripcin, explicacin, racionalizacin y excusa de los frq,casosdel diseo de las polticas ... En su forma cabal, el anlisis de la implementacin puede ser una botella nueva para un vino viejo. Y sera grave error pasar por alto el valor de la nueva botella. Al insistir en que, para cumplir con las responsabilidades del diseador de polticas, se requiere contar con juicios acerca de 10 que realmente pueda acontecer si se elige una opcin poltica en lugar de otra, los analistas de la implementacin obligan a los economistas a ir ms all de sus supuestos complacientes y sirnplificadores acerca de cmo el gobierno puede actuar si se adopta una determinada poltica. Del mismo modo obligan a los especialistas en organizaciones y a os politogos a ir .ms all de su manida advertencia: "el asunto' es mucho ms complicado" ... Ir ms all del trabajo ordinario de la ciencia poltica, de la teora de la organizacin, de la economa, con el.fin de llegar a inferencias tiles para el diseo de las polticas no es un logro insignificante ... (Esto) sugiere que hay fermentos en el implementation analysis que pueden eventualmente producir un vino nuevo (Moore y Allison, 1978: 154-155).

n. t Los defectos y excesos de las polticas federales: M Derthick

Uno de los trabajos ms citados en l6s aos setenta, adems' de ser cronolgicamente uno de los primeros, es el de Martha Dert.., hick (1972), New Towns In~Town. Su mrito eS'haber lanzado por primera vez la pregunta terica Why a federal program failed?, por qu fallan los programas federales, y haber inauguradouI1 nuevo inters de conocimiento y una nueva direccin de respuesta. Su planteamiento lleva al concepto un estado de conciencia generacional y abre una lnea de estudio dentro de la ciencia poltica norteamericana. Su investigacin puso de relieve "los lJ;nitesde la centralizacin", cuestionando el supuesto de la fcil y subordinada articulacin de los gobiernos est<\talesy locales al gobierno federal. En consecuencia, critic que los planificadores y analistas federales hayan dejado fuera de toda consideracin en el diseo de la poltica comunitaria-habitacionallas resistencias e indiferencias de autoridades y grupos de nivel local, que el programa enfrentara en el momento de ser puesto en operacin. La tesis especfica es que: "el fracaso se debi principalmente ala limitada capacidad del gobierno federal para influir en las acciones de los gobiernos locales y a su tendencia a proyectar metas ideales. Estas dos incapacidades son inherentes a la posicin que el gobierno central ocupa en el sistema federal americano" (1972 :83). Para realizar sus polticas nacionales la presidencia no puede ms que pasar a travs. de la red de los gobiernos subnacionales y, por ende, necesita actuar exitosamente en el nivel de la poltica local. En un sistema federal esto significa frecuentemente ofrecer incentivos en forma de subsidios y determinar las condiciones de su entrega. Todo elloimplca: "tener un conocimiento suficiente de la poltica local con el fin de determinar cules pueden ser los incentivos idneos y necesarios, poseer los incentivos en cantidad suficiente y canalizarlos oportunamente hacia los centros del po-

d local cuyo apoyo se necesita para poder alcanzar el propsito federal" (1972: 84); Estas tres condiciones no fueron cumplidas en el programa federal conocido como New TOW11SIn- Town. Hubo "conocimiento limitado" del sistema poltico local (las autoridades locales no estaban interesadas en desarrollar el programa, ni dis-' puestas a provocar o enfrentar una previsible oposicin local que acarreara mayores daos que los beneficios del programa ...). Hubo tambin "limitada provisin de ayuda", en el sentido de que el incentivo de la compra de tierras federales a bajo precio pero a cambio de acept ar desarrollos habitacionales para los pobres y las minoras fue considerada una transaccin poltico-econmica desventajosa o muy poco atractiva. Por ende, hubo tambin "limitado uso de la ayuda", la cual no pudo despertar grupos de apoyo ni disuadir alas movimientos de oposicin local. Si a estas condiciones incumplidas se suma "la inflacin de los objetivos" se tiene el cuadro completo de porqu tal poltica estaba condenada al fracaso. Objetivos inflados, desmesurados, parecen ser una inclinacin del gobierno federal en la ideacinde sus polticas. No se contenta con alcanzar determinadas metas concretas, sino que aspira a que sus logros sean innovadores, ejemplares y edificantes, portadores de un poderoso "valor simblico para toda la sociedad". Idealismo y federalismo parecen ir de la mano. Esto qued de manifiesto en el programa habitacional de la presidencia de Johnson. No se trataba slo de construir casas.para los pobres de las ciudades principales de los Estados Unidos, sino de "crear una comunidad modelo para la sociedad urbana de la segunda mitad del siglo xx". Ahora bien, el objetivo de una zona habitacional con integracin social y racial, con nuevos estilos de vida yde interaccin, con participacin comunitaria en su gestin, con instalaciones de desarrollo educativo y expresin artstica ... forz a .un plan de tal complejidad econmica, poltica, cultural y tcnica quenecesariamente tena. que sobrepasar la capacidad gubernamental de

su.realizacin. La dificultad de llevar a cabo muchos planes federales reside precisamente en que sus objetivos tienden a ser grandiosos, .excesivos, por la magnitud de su cobertura y de su idealidad (de su "efecto demostracin"). Esta propensin se debe a la "posicin central" que el gobierno federal ocupa en el sistema poltico. "Su escala de jurisdiccin y su lejana de la ejecucin material de los programas nacionales" lo lleva a proyectar objetivos que trascienden los asuntos singulares de las localidades (los cuales adems desconoce), y objetivos supuestamente capaces de sacudir la rigidez y hasta mezquindad del arreglo de los intereses, usos y poderes locales. La idea cultural del "gobierno central como activista. social" es paradjicamente una de las fuentes de su ineficiencia. El programa de venta de los terrenos federales no es ms que un ejemplo de un fenmeno general que requiere explicacin: la tendencia del gobierno federal a ser el innovador de las polticas pblicas y la fuente de las definiciones ideales del bien pblico. La divisin de autoridad en el sistema federal ha tendido a asignar al gobirno central el papel del reformador de los asuntos locales ... Su separacin de la poltica y de la administracin locales ha permitido que los polticos federales tiendan a formular objetivos ideales e iImovadores ... Ellos son libres, mucho ms libres que las autoridades locales para ponerse pblicamente delldo del progreso yde los grandes principios. No teniendo que decidir ordinariamente sobre casos concretos, no tienen tampoco por qu hacer los compromisos que los casos singulares implican. Ms lejos estn de la casustica, ms capaces son de principios (1972: 94). Su anlisis arroja algunas observaciones tendientes a evitar que las polticas nacionales fracasen. Se exige "una buena representacin de los intreses locales"" "generar un apoyo local creando organizaciones aliadas", "promover ajustes entre el programa

federal y los intereses locales", condiciones todas ausentes en el progrmaurbano enestudiQ. Lareivindicacirt de la descentralizacin ~s una de las lecciones que dej la administracin altamente centralizada de Johnson y que motiv el Nuevo Federalismo de. Nixon. Derthick insiste en la adaptacin recproca y enriquecedora de las perspectivas federal y local. Ello va a significar que "ningn programa federal va a alcanzar un xito total. En el proceso de ajuste a los intereses locales, se comprometen los propsitos puramente fed~ra1es... con el resultado neto de que los programas nacionales no son ni 'federales' ni 'locales' sino una mezcla de ellos' (1972:97). Esta mezcla consiste en el aporte productivo de diversas perspectivas al diseo y desarrollo de las polticas. La perspectiva federal, nacional, trasciende el provincianismo de los intereses locales y expresa objetivos innovadores y universales. La perspectiva local representa las posiciones de los intereses polticos activos y fija el punto de referencia fundamental.de las polticas, que no puede ser ignorado ni hostilizado sin que la poltica sea penalizada con distorsiones e inefectividad. Los "lmites de la centralizacin" saltan a la vist en los incumplimientos, retrasos y aumento de gastos, que son los compaeros de viaje de la poltica en su recorrido por el mundo local. Es obvia lo generico de la recomendacin o propuesta de solucin, que no resuelve ms que verbalmente el problema de la implementacin. Sin embargo, este estudio primero recupera el carcter poltico del diseo y del desarrollo de las polticas, rozando una eterna cuestin de la teora poltica, a saber: cmo "el proceso de gobierno ha de reconciliar los ideales abstractos y los intereses tangibles, particulares" (1972:102). Contra las esperanzasespera en la capacidad del sistema federal de gobierno. Y deposita el puntocrucial del xito o del fra~aso en la estructura de las relacionesintergubernamentales. Apunta tambin las cuestiones de la adaptacin y del ajuste entre programa federal y circunstanciaJocaL de gobierno, tpico que aos despus estarn en el

centro del debate terico y prctico de los estudios de implementacin(Berman, 1978,1980; Elmore, 1978, 1979; McLaughHn, 1976, 1978; Majone y Wildavsky, 1979; Browne y Wildavsky 1983). Por ltimo, ert aos duramente polmicos contra el estilo personal de gobernar de Johnsony contra la desbordada administracin demcrata, insiste en la tesis de que ni la idiosincrasia presidencial ni las posiciones ideolgico-polticas de los partidos son los principales determinantes del desvo y del fracaso de las polticas. El factor causal decisivo son "las limitadas capacidades del gobierno federal". Un problema de estructura institucional, no de diferencias de personalidades y de orientaciones, est en la . base del problema. En tanto esfuerzo por ofrecer habitacin a los pobres y, ms an, por construir comunidades modelo, era ms probable que el programa surgiera de una administracin liberal que de una conservadora. Se puede argumentar que al menos una de las incapacidades -la tendencia a proyectar objetivos ideales e innovadores- no es caracterstica de la administracin federal en general sino slo 'de las administraciones que son 'progresistas'. Dicho crudamente, el fracaso del programa de los terrenos federales slo poda sucederles a los Demcratas. Otros tipos de fracaso, los que se derivan del hacer demasiado poco en lugar del intentar hacer demasiado, afectan presumiblemente a los Republicanos ... Sin embargo, lo que de aqu se desprende es que las diferencias entre las administraciones federales son slo diferencias de grado y no de gnero (172:99).

n. 2.

"La complejidad de la accin conjunta": Pressrhan y Wildavsky

El ensayo que recoge el clima del tiempo, que inaugura la literatura sobrela implementacin, que ofrece los primeros ~onceptos

y explicaciones y cuyos teoremas son hasta la fecha un punto de referencia, es el de Jeffrey L Pressmany Aaron Wildavsky (1973) Implementation.(Su largo subttulo irnico lo dice todo: "Cmo las grandes expectativas de Washington se malograron en. Oakland, o por qu.,resulta asombroso que los programas federales funcionen. Saga de ,la oficina de Administracin del Desarrollo Econmico, narrada por dos.observadores compasivos que desean reconstruir.la moral sobre la base de esperanzas frustradas"). Su novedad y mrito consiste en su aporte terico al entendimiento y a la explicacin del problema-proceso de la implementacin pues introduce distinciones conceptuales fundamentales, acota con precisin su objeto de estudio y construye las primeras categoras e hiptesis de su desarrollo. Se trata de un libro conceptualmente fro en la superficie; pero agitado su fondo par la frustracin, por la sensacin de que los fracasos gubernamentales no han enseado nada a nadie: Tocamos un nervio muy sensible. Nuestra preocupacin por los obstculos con que toparon .los numerosos programas de gobierno, intentados recientemente paraaliger,ar la pobreza, no se debi slo l hecho de que haban sido un fracaso. En efecto, de entrada era esperable una cierta decepcin. El malestar pblico procede ms bien de la percepcin que, en trminos generales, no hemos aprendido nada del fracaso y, en consecuencia, que estamos hoy tan necesitados y confundidos como lo estbamos antes (1973: 127-128). El fracaso de las polticas federales es el horizonte del ensayo. Pero no el fracaso que es imputable a la oposicin o a la ausencia de apoyo a una determinada poltica. Tampoco el que sucede debido a criterios legislativos contradictorios o ambiguos o a falta de financiamiento adecuado en calidad, monto y oportunidad. Estas fuentes de fracaso de una poltica, aunque reales y frecuentes

(el trabajo de Derthick lo haba mostrado recientemente), nada tienen que ver propiamente con la implementacin. Son fracasos por aborto, dado que las polticas nunca se iniciaron de verdad o no tuvieron la oportunidad de desplegarse. Tampoco es sorprendente su fracaso pues su explicacin es obvia. En cambio, hay sorpresa y, por tanto, impulso a la bsqueda de explicacin, cuando se malogra una poltica que desde su comienzo goz de consenso serio, disponibilidad de recursos, criterios legislativos precisos y compatibles, y la oposicin fue inexistente ... (1973: 87-93). Cuando se cumplen estas condiciones y, pese a ello, sobrevieneel fracaso, porque los resultados nunca llegaron o quedaron muy lejos de los efectos esperados, se est entonces en sentido propio y estricto en el campo del problema de la implementacin. No todos los fracasos de las polticas son reconducibles a -la implementacin, pero sta es una de sus fuentes ms graves y desconcertantes, por cuanto los factores que nos parecen decisivos para el buen desarrollo y cumplimiento de la poltica estuvieron presentes. Con este recorte conceptual, el campo de estudio de la implementacin queda mejor circunscrito y constituye unoqjeto de conocimiento original. Dar su concepto a la implementacin y a lo que debe ser considerado problema de implementacin es la primera tarea. El significadoprimero del trmino "implementar" es derivado del lenguaje ordinario (ingls): llevar a cabo, llevar a efecto, efectuar, realizar, producir, cumplir, culminar, completar. .. El verbo denota la accin que se ejerce sobre un objeto, considerado falto, defec~ tuoso, desde un cierto punto de vista, con el fin de dotarlo de todos los elementos necesarios para que llegue a superfeccin o acabamiento. En este contexto es obvio que lo que se implementa, el objeto de la accin denotada por el verbo implementar, es la poltica. Procede entonces, lgicamente, una clara distincin entre la poltica y el acto de implementarla. Esta distincin no suele hacerse con nitidez en las concepciones prevalecientes de polticos

yanalistassobre lo que hay que entender por poltica, con el resultadode privar de consistencia terica (e inters prctico) al acto de implementacin de la poltica, descalificndolo como un objeto de estudio propio y distinto. Este defecto conceptual ha tenido, a su vez consecuen<;iasprcticas nocivas en el diseo, desarrollo y evaluacin de las polticas, al ignorar el papel crucil que la implementacin tiene para la efectividad de la poltica. Por "poltica" se entiende frecuentemente "una declaracin de intenciones", "una declaracin general de metas y objetivos". Es el caso de la afirmacin "nuestra poltica es generar empleo para las minoras;', en el sentido de anunciar lo que se quiere hacer. El discurso poltico est repleto de declaraciones de nobles propsitos pblicos y buenas intenciones. Por otro lado, tambin se entiende por "poltica" el "comportamiento actual", "la meta y su actual cumplimiento". Es el caso de la afirmacin "huestra poltica es generar empleo para las ,minoras", y se relatan enseguida las acciones de creacin de puestos de trabajo, de contrataciones realizadas, de poblacin empleada. Entre el extremo de un concepto de poltica como "declaracin de intenciones" -anterior a toda accin- y el extremo del otro concepto de poltica como "declaracin de resultados" ~posterior a toda accin- hay que reivindicar y recuperar el espacio intermedio del actuar, el conjunto de acciones que transform las intenciones en resultados obser- vables. Este espacio intermedio del actuar es precisamente el acto de implementacin. Pressman y' Wildavsky proponen una definicin formalizada de la poltica como teora o hiptesis causal, como "una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si X, entonces Y" (1973 : XV). Para el caso especfico de Oakland la hiptesis es: "Si el gobierno federal... proporciona 23 millones de dlares en prstamos y subsidios a ~mpresas y si stas aceptan contratar minoras despus de emplear el dinero, entonces se construirn instalaciones que crearn nuevos empleos destinados

a las minoras .(1973 : XIV). Segn esta conceptualizacin, perspicaz pero imprecisa y no. refinada en. el texto, la poltica es la formulacin de una hiptesis de relacin causal entre acciones humanas (no entre eventos naturales segn una "regla de acontecimiento" fija y univeral) y como tal formula una relacin causal todava por efectuarse y .. todava por comprobarse si es efectiva.o simplemente inexistente. La poltica comienza a abandonar el cielo de los proyectos y deseos y ar tocar el mundo real slo cuando ocurren las "condicionesiniciales", y por consiguiente desatan el proceso de causacin. Las "'condiciones iniciales" parecen ser dos hechos: el consenso en torno del objetivo de la poltica, por ende, en torno del acontecimiento que se desea ocurra (en su estudio de caso, el empleo de las minoras) y el conseI1so en torno de los recursos e instrumentos a utUizar para producir el aconteciriento preferido (en su estudio, prstamos y subsidios pblicos). En el fondo, son los medios y los fines de un curso de accin o, dicho en lenguaje causal, son los factores productivos y los efectos esperados de un curso de accin. Obviamente, las condiciones iniciales, al determinar la orientacin y la capacidad productiva de la accin, restringen las opciones de accin. Slo la clase de acciones congruentes con esa determinada orientacin y compatible con el empleo de esos recursos e instrumentos son las que se podrn poner en juego para realizar el acontecimiento esperado y aspirado por la poltica. La implementacin ser precisamente el conjunto de las acciones a encontrar, disear, llevar acabo y concatenar que, siguiendo el sentido y empleando la capacidad productiva de las condiciones iniciales, se considera tendrn como consecuencia o efecto el acontecimiento terminal previsto y preferido. El esquema conceptual, parece ser: condiciones iniciales -accin de implementacin- efecto ltimo esperado. "Laimplementacin consiste en la capacidad de realizar las consecuencias previstas despus de que las condiciones iniciales han' sido cum-

plidas ... No se puede terminar lo que ni siguiera ha comenzado. Defecto de implementacinnosera la falla en la puesta en marchasino en la incapacidad de seguir adelante" (1973 : XIV). Este "seguir adelante" consiste en "la capacidad de forjar los eslabones siguientes de la cadena causal, de modo que se consigan los re~ sultados deseados. Una vez que se depositaron los fondos y se lograron los acuerdos locales, la tarea es construir instalaciones para crear nuevos empleos y controlar a las minoras" (1973 : XV). Si en el mundo de la naturaleza se procede segn regularidades inmediatas y universales de conexin entre condiciones y consecuencias, en el mundo social de las polticas, la implementacin es el proceso que intencionalmente establece y realiza la conexin causal y que, s1 cae en defectos oen incumplimientos, rompe el nexo causal y lleva al fracaso la poltica. En este sentido, opera como el proceso de falsacin de esa hiptesis causal que es toda poltica. "Llamaremos implementacin al grado en que las consecuencias previstas (el momento del 'luego entonces') sucedan"
(1973: XV).

En el caso de Oakland, segn la conceptualizacin de Pres- . sman y Wildavsky, las condiciones iniciales de la poltica son el consenso en torno. de la generacin de empleo para las minoras negras y mexicoamericanas y los financiamientos federales dispo~ nibles para empresas interesadas en la construccin de obras pblicas de infraestructura o para empresas interesadas en la ampliacin de sus negocios. La implementaCin ser entonces esa _secuencia programada de acciones ("la cadena subsiguiente de causalidad") que conlleva muchos' actores y muchas operaciones, reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con esos medios especficos (financiamientos y subsidios pblicos) producir el evento aspirado como fin (empleo de minoras). A manera de ejemplo, la.implementacin abarca estudios sobre desempleo y situacin social de las minoras en Oakland, decisin sobre la oficina federal que se encargar de desarrollar la poltica,

selecCin del personal y nombramiento de los directivos,.reumo~es con las autoridades locales y grupos polticos de la ciudad para fmes de presentacin de ideas y obtencin de consenso, diseo del programa y.calendario de la accin gubernamental, anuncios y convocatorias, determinacin de requisitos que garanticen la articulaCin del financiamientocon el empleo de las minoras (por tanto, fijac~n de criterios para la elegibilidad de empresas, para la aprobaCIn de proyectos, para la continuacin o suspensin de fondos gubernamentales ...), revisin tcnica de los proyectos de co.nstrucCinde obras pblicas, actividades de aprobacin y seguiIDlento de los proyectos, actividades de informacin en casos de malos entendidos y de negociacin en casos de conflictos, programas de capacitacin de mano de obra... stos y otros pasos ms, por los que una poltica atraviesa, son puntos de reunin de muchos actores con diversos intereses y puntos de vista sobre la poltica en su conjunto o sobre las ventajas o costos que se desprenden de cada uno de los pasos de su implementacin. Es evidente que, en el proceso emprico de implementacin de una poltica, las fases que conceptualmente pueden ser tal vez distin- guidas eonmtidez yprogresividad tienden a sobreponerse ya ser reversibles, formando un "tejido sin costuras". Esta profundizacin y aclaracin de las tesis de Pressman y Wildavsky nos lleva a afirmar que lo que se implementa, en sentidoamplio, es la:hiptesis causal que constituye la poltica. Pero, en sentido circunscrito, es el objetivo, el evento an irrealizado pero esperado y calculado como efecto ltimo de un proceso causal,~uesto en marcha por determinadas condiciones iniciales y contlhuado por la cadena de acciones de implementacin. Hay as un doble sentido de implementacin: es el proceso de convertir u~ mero enunciado mental (legislacin, plan o programa de gobIerno) en un curso de accin efectivo y es el proceso de convertir algo que es slo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva. Son dos as los significados del "llevar a cabo ,. a efecto ,

a culminacin", del "implementar": el trnsito ,del oncepto(lo abstracto) a lo real (lo concreto) y el trnsito de lo probable (el ' objetivo, la expectativa) a lo efectuado. El lo del pasar de un dicho a un hecho. Con la finalidad de precisar con nitidez el problema de la implementacin, los autores supusieron en su anlisis la ausencia de todo un conjunto de factores que suelen incidir negativamente en la realizacin de las polticas. Por un lado, se supuso que no exista ni ambigedad ni inconsistencia interna entre los objetivos de la poltica ni tampoco oposicin poltica a los mIsmos, que haba adems consenso sobre el empleo de los medios bsicos y que el financiamiento era suficiente. Por otro lado, se supuso que las organizaciones e individuos encargados de llevar a cabo la poltica tenan la competencia tcnica para desempear sus tareas y la in~egridad moral para cumplir con sus compromisos. Desde esta perspectiva, no seran entonces problemas de implementacin en sentido propio los problemas que surgieran debido a que no se cumplieron estas condiciones. Estos problemas deberan ser llamados con su nombre propio: oposicin poltica, financiamien~o errado, incompetencia tcnica, indolencia burocrtica ... Sobre todo en el punto que concierne a las acciones que se desprenden de las condiciones iniciales, stas pueden ser mal cumplidas o nunca efectuadas por causas de incompetencia, desorden, corrupcin, pereza ... de las burocracias pblicas o de las organizaciones privadas que (por ejemplo, va favoritismos dientelistas) recibieron el encargo de llevar a la prctica las decisiones gubernamentales. A estos incumplimientos, en cuanto afectan la puesta en prctica de las decisiones, se les puede llamar en sentido amplio defectos o problemas de implementacin. Pero, considerados en sentido propio, son defectos o problemas de administracin, organizacin, aptitud y tica profesional... y.como tales deben ser nombrados, conceptualizados y explicados. En sentido propio y estricto existe un problema de implementacin cuando, a pesar de ser indudable

la aptitud tcnica y la responsabilidad de las organizaciones participantes, a pesar de haber consenso en torno de los objetivos y los medios (las "condiciones iniciales"), el desarrollo de la poltica se desva, atrasa, frena ... con el resultado final del incumplimiento o fracaso de la poltica. Ahora bien, si se presupone que se han salvado los escollos ms peligrosos y frecuentes para el xito de una poltica, por qu entonces aparece el "problema de implementacin", en qu consiste ste, cules son los factores que transforman un proceso que sup~estament~ debera ser fluido y simplemente operativo en un curso de accin desviado, lento e inconc1uyente. El estudio del caso Oak1and ofrece una serie de factores relevantes que van a ser resumidos por la expresin the complexity of joint action La complejidad dela co-operacin es el determinante de queno sucedan o sucedan fuera de tiempo y sin impacto las acciones que era previsible y esperable sucedieran, dado que eran congruentes con las condiciones iniciales, por todos aceptadas sin reparo. El primero de estos factores es "la multiplicidad de participantes y perspectivas": diferentes individuos y organizaciones, gubernamentales y civiles, intervienen por las ms diversas razones e intereses (a manera de ejemplo, porque poseen jurisdiccin sobre la materia de la poltica o de su implementacin, perciben que sus intereses pueden ser reforzados o debilitados en el proceso, tienen una opinin sobre cmo hacer las cosas, se encargan tcnicamente de la puesta en prctica ...).E intervienen con diversas actitudes y grados de compromiso. Son variadsimos empricamente los modos y resultados de estas intervenciones de muchos actores en muchos tramos del proceso. En lneas generales, el resultado de esta plural participacin es pormenorizar objetivos, recursos y procedimientos, adaptados a circunstancias y operadores. Aunque sus observaciones y propuestas no caigan fuera del marco global de l orientacin y de la instrumentacin de la poltica, sus especificaciones (esta prioridad en este momento, esta urgencia aqu y

ahora, este adelanto de fondos, esta precisa metodologa contable o tcnica, este perfil profesional, este modo de hacer las cosas...) suelen generar conflictos, malos entendidos, confusiones, retrasos, quiz menores pero aniquiladores. No hay ruptura de los acuerdos fundamentales sobre los fines y los medios, pero los' rboles de los pequeos poderes, intereses, opiniones, jurisdicciones, profesiones, costumbres, experiencias .... terminan por perder de vista el bosque. Los grandes fines u objetivos sonretraducidos en metas y prioridades particulares. Los grandes medios terminan desparramados en un mar de instrumentos, tcnicas, artes, procedimientos, rutinas ... para los diversos pasos y sobre cuya eficacia y oportunidad se tienen siempre debates que, si no siempre son bizantinos, resultan inevitablemente prolongados ep el mejor de los casos. La incontable casustica de los desencuentros entre los agentes gubernamentales y entre stos y los participantes civiles, pese a su incuestionable compromiso y capacidad profesional, es imputable a la siguiente clase de fenmenos: los participantes en el programa gubernamental perciben: a) "directa incompatibilidad con otros compromisos", b) no hay incompatibilidad pero s "preferencia por otros programas", c) tienen "compromisos simultneos. con otros proyectos", d) dependen de "otros que no comparten el mismo nimo de urgencia en la realizacin del proyecto", e) "diferencias de opinin sobre elliderazgo y las funciones propias de la organizacin", f) "diferencias legales y procedurales", g) "acuerdos acompaados de falta de poder" para llevados a cumplimiento. Para averiguar empricamente "la complejidad de la accin conjunta" presente o probable de la imple~ mentacin de una determinada poltica, se procede: a) a localizar y enumerar las instancias gubernamentales y no gubernamentales que intervienen en el programa de impIementacin; b) a det~rminar su tipo de "conexin con el programa", es decir, qu papel juegan y qu peso tienen en el desarrollo de las acciones; c) a identificar su "perspectiva y mayores objetivos" dentro del

programa; d) y su "sentido de urgencia" en el desempeo de sus actividades de colaboracin. Este mapeo de agentes, actitudes y acciones arroja como resultado la presencia de un buen nmero de actores divergentes en la ejecucin de la decisin poltica ms simple. Este movimiento de "la simplicidad a la compiejidad" es ms claro y agudo cuando se toma conciencia que todos esos actores con perspectivas diversas sobre diversos tramos y modos de la implementacin tienen que compatibilizar sus diferencias y encontrar arreglos estabilizadores de cooperacin para poder continuar el programa. Exigencia tanto ms ineludible, cuanto ms importante sea la decisin a tomar en un punto y ms polarizada la divergencia entre los participantes. El segundo factor es the multiplicity oi decision and clearance points. "Cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el program pueda seguir adelante se le llamar un >punto de decisin<. Cada punto en el que se requiere que un participante por separado d su aprobacin se le llamar >claro<"(1973: XVI). Dicho de otro modo, todo proceso de implementacin tiene varios "puntos de decisin" -conlleva determinadas decisiones de accin colectiva- y cada decisin a tomar tiene varios "claros" -conlleva la aprobacin de varios actores que tienen la capacidad de vetar la forma, el contenido o el tiempo de la decisin cooperativa. Si no se toman decisiones conjuntas (y si no se obtiene el consenso de cada uno de los actores participantes en torno de la decisin tomada), el proceso de implementacin no puede seguir~delante. Se interrumpe o se desva del rumbo previsto. Para la averiguacin de estas aduanas y retenes de la poltica se procede, en la investigacin emprica, a la tarea de localizar y enlistar: a) las decisiones de colaboracin que son indispensables para que la implementacin de la poltica avance; b) los actores personales o las organizaciones cuya intervencin en los diversos puntos de decisin sea indispensable para la marcha de la poltica; c) identificar y sumar

los puntos de decisin; d) identificar y sumar los "claros", las. aprobaciones que es indispensable concedan los participantessingulares: Podramos aadir e) la identificacin de cules actores pueden ser calificados de "independientes" en sentido estricto y cules son dependientes (por razones econmicas, polticas, ideolgicas ...) de otrOs en el momento de las decisiones de cooperacin. El estudio emprico del programa de empleo de Oakland arroj 30 puntos de decisin que comportaban un total de 70 "claros". Segn un clculo aritmtico (presentado como ejercicio, ms que como procedimiento cannico), Pressman y Wildavsky demuestran que, aun si se otorga una muy alta probabilidad al caso favorable de que los diversos actores den sin reparos su aprobacin en cada punto de decisin, es debilsima la probabilidad final de xito de una poltica, cuya estimacin resulta del producto de la multiplicacin de todas las probabilidades de aprobacin de cada participante. La probabilidad de xito final despus de 70 "claros", suponiendo un 80% de consenso por parte de los participantes, es de una en un milln y bastan slo cuatro eventos necesitados de aprobacin para que la poltica est ya por debajo de la mitad de la probabilidad de ser completada con xito. Es de seis en diez mil y de cuatro en mil si la probabilidad de consenso asciende a 90 y 95% respectivamente, as como bastan 7 y 14 "claros" para que el xito de t'a poltica sea inferior al de su fracaso. La multiplicidad de actores participantes, de puntos de decisin, de aprobaciones requeridas en cada decisin, provocan dos efectos negativos: "la pluralidad de objetivos y trayectorias de decisin" y "la aparicin de decisiones inesperadas". Frecuentemente las polticas contienen varios objetivos que en el.concepto fino de sus diseadores forman una unidad interdependiente, pero que en la prctica prosaica. de su desarrollo comienzan primero a diferenciarse, despus a separarse y terminan enfrentndose como opciones excluyente s con trayectorias propias de realizacin. (En el estudio de Oakland, la construccin de obras pblicas y la ge-

neracin de empleos formaban una unidad, en el sentido de que la realizacin de un objetivo conducira al otro; sin embargo, lo que a la postre sucedi fue la concentracin de la mayor parte de los participantes en el programa de construccin de obras pblicas con independencia de la generacin de empleo, obj~tivoprincipal del gobierno federal y de algunos grupos polticos locales). Del mismo modo, las acciones programadas conllevan puntos y materias de decisin imprevistos. Las diferentes perspectivas de los actores durante el proceso y particularmente sus diferentes "sentidos de urgencia" dan origen a muchas solicitudes de informacin, estimaciones, consultas, negociaciones ... Esto lleva a que la agenda gubernamental incluya la necesidad de nuevas rondas de conversacin y decisin, con todas las discusiones y vetos que acarrean y con las urgencias o las rutinas establecidas de los diversos participantes. El resultado final ser, por lo menos, "el retraso en el tiempo que puede ser equivalente a derrota en la sustancia" (1973: 113). La anatoma del retraso es entonces un estudio ineludible de toda implementacin de polticas que implique una pluralidad de actores independientes. ' Si se parte del supuesto que la posicin de los participantes en un programa gubernamental est determinada por "la direccin de su preferencia" (positiva o negativa; posicin afavor o en contra), por "la intensidad de su preferencia" (alta o baja: dedi-, cacin o indiferencia) y por "los recursos disponibles para afectar los resultados" (fuertes o dbiles), se puede afirmar que elTetraso del programa es en funcin del nmero de puntos de decisin, del nmero de participantes independientes en las decisiones, de la direccin e intensidad de sus preferencias, y de la magnitud de los recursos que estn dispuestos a invertir para influir en las decisiones. Habra entonces participantes que contribuiran al xito del programa por ser portadores del "mnimo retraso" (positivos, altos y fuertes) junto a otros que contribuiran a su fracasopor ser los causantes del "mximo retraso" (negativo, altos y fuertes).

Con exclusin de estos dos ltimos que, por definicin no son objeto de consideracin en el problema de la implementacin, los dems actores quedaran escalonados en dos rangos, los que contribuyencon "retrasos menores" (positivos pero con intensidad baja e inversin dbil de recursos) y los que aportan "retrasos moderados" (negativos, con intensidad baja e inversin dbil de recursos). Estas clases relevantes de actores tendran en ciertos puntos de decisin desencuentros y conflictos que, para poder seguir adelante con el programa de gobierno, tendrn que buscar puntos de concertacin, no siempre fciles de alcanzar (por ejemplo, los participantes "positivos e intensos" negociarn casi nada en las materias esenciales de la poltica o del programa de implementacin)y cuya bsqueda de un arreglo satisfactorio provoca por lo menos la suspensin o el relajamiento de las acciones: el retraso. Si, en simulacin, se atribuye un valor temporal (da-semanames) a los retrasos que pueden suceder en los "claros" de los diversos puntos de decisin, se puede proyectar el calendario que requiere objetivamente el programa para poder ser terminado. El resultado de la simulacin temporal es desastroso. En el clculo de Pressman y Wildavsky, que asignan realistamnte una semana para el retraso mnimo, tres para el retraso menor y seis semanas para el moderado, la duracin para concluir el programa Oakland sera de cuatro aos y medio, si se calcula a partir de los setenta "claros". En cambio, sera de cuatro aos y tres meses, si se calcula a partir de los treinta puntos de decisin y si se supone que la aprobacin de un participante en un punto determinado puede incluir simultneamente la de otros puntos y que los problemas de inieraccin pueden ser allanados en tres rondas globales de negociacin. En los clculos empricos se procedera segn las siguientes operaciones: a) identificar los tipos de actores que intervienen en la implementacin de la poltica, caracterizando la direccin eintensidad de su voluntad y la magnitud de los recursos

a su disposicin; b) asignar un valor temporal a los diversos tipos de retraso mnimo, menor, moderado ...; c) localizar y enumerar "puntos de decisin" y "claros"; d) estimar el tiempo que sumaran los diversos retrasos de los diversos actores. Identificar retraso y fracaso del programa depende .de las ca~ ractersticas y gravedad del problema a resolver, del tipo de programa gubernamental y de los plazos fijados para la realizacin del programa. De hecho, frecuentemente, el desborde de los lmites de tiempo es sntoma de fracaso, pero sobre todo de grave descuido del "sentido del tiempo" en el diseo de los programas. Hay una interpretacin instantanesta de la poltica por parte de sus autores, sobre todo si son autoritarios. El olvido de la dimensin temporal de la poltica, el recurso no renovable y escaso por excelencia, es un hecho que sorprende pero que es explicable (tambin) por las prisas a las que obligan los problemas sociales que han saltado al escenario pblico en forma de demandas y amenazas polticas, as como por las prisas de gestin en las que cae todo gobierno a causa de los inexorables plazos de ejercicio del cargo legislativo y ejecutivo. De todos modos, las races del retraso se ubican bsicamente en la diversa prioridad que los varios participantes asignan a la implementacin de una poltica. La diferente prioridad conllevar una diversa urgencia de accin y una diversa inversin de tiempo en el programa. En lugar de presuponer en el diseo que entre los participantes existe unidad de intereses y la misma intensidad del compromiso, hay que partir con la idea de su divergencia de inters, nfasis, entrega. Pero, en la base de todas estas consideraciones, el foco ltimo del fracaso de la implementacin de una determinada poltica -ms an, su fracaso a pesar de una implementacin exitosa- se encuentra en la teora causal" (la relacin entre condiciones iniciales y consecuencias esperadas) que presupone y en la cual se asienta.el diseo del programa. En el caso de Oakland, una equivocada teora del empleo, de la generacin de empleo, condujo a establecer

un programa de accin no conducente al fin, el cual se caracteriz adems por una innecesaria secuencia de pasos que complic y termin por extraviada realizacin del fin. La agencia federal EDA afront el problema del desempleo de las minc;>ras tnicas en una ciudad en transicin de industria manufacturera a industria de servicios, extrapolando el esquema terico que tradicionalmente haba empleado para las "regiones deprimidas" rurales y que consista en crear las condiciones de un desarrollo regional autosostenido (creacin de infraestructura, facilidades para la fundacin de empresas ...), lo cual provocara espontneamente la dinmica de la economa y la generacin de empleos. Pero el enfoque de "subsidio al capital" en una ciudad que se mueve dentro de un entorno econmico en expansin no lleva necesariamente al objetivo esperado y deseado. Porejemplo, esms probable que provoque la aparicin de industrias intensivas. en capital y no en mano de obra, agravando el desempleo de las minoras carentes de calificaCin productiva de punta. Lo que aqu hubiera procedido era "el subsidio al trabajo o premio al empleo que se paga sobre rendimientos cumplidos ... Un subsidio al trabajo, que sepaga contra rendimientos, tiene el atractivo adicional que el eventual fracaso del programa no cuesta excesivo dinero" (1973: 159). Cuando menos, hubiera permitido un diseo simple y directo del proceso de implementacin, evitando toda esa secuencia de acciones que se vuelve altamente contingente por la sobrecarga de participantes y acciones. Aqu la teora causal de. referencia era improcedente. Se esper equivocadamente que a ciertas condiciones seguiran ciertas consecuencias. Y estos defectos tericos originaron problemas polticos y exacerbaron los problemas burocrticos. Es muy frecuente descubrir que teoras econmicas o sociolgicas defectuosas o mal aplicadas a las circunstancias estn en el origen de programas de accin no implementables y, por ende, condenados al fracaso. Pero tambin se puede observar o suponer

que empresas de iinplementacin exitosas, que se cierona la letra y al espritu del programa, se tiraron a la basura, debido a loserrores de las teoras y las tecnologas que dieron su base y orientacin a las polticas. La observacin inicial dePressman y Wildavsky acerca de la poltica como hiptesis o teora causal aqu se consuma y prueba. Todas las polticas introducen procesos causales en la sociedad, que no siempre pueden. desarrollarse en la direccin y con la eficacia esperada, desatando en cambio otros nexos de causa-efecto, que generan nuevos e inesperados problemas agudizan los viejos. Sabemos que muchas polticas se deciden para poner remedio a los problemas ocasionados por decisiones polticas previas. Polticas que causan otras polticas. De todos modos, conviene recordar aqu la advertencia de Lindblom sobre la imposibilidad prctica de contar con teoras probadas para cada: decisin pblica. Si la implementacin es "la capacidad de forjar los eslabones subsiguientes dela cadena causal", entonces la lgica recomendacin general es la de contar con una teora causal precisa, que logre establecer una relacin (la ms) dl.. ecta entre .causay efecto (medio-fin), sin la mediacin de muchos eslabones causales. Si se cree que hay muchos caminos para llegar a la realizacin del fin, habr de escogerse el directo, sin rodeos, el sencillo, sin un laberinto de pasos. Ms agentes y operaciones causales introducimos en la cadena causal, ms aumentamos "la complejidad de la accin conjunta" y ms alto es el riesgo de que esos pasos operativo s, atiborrados de agentes, retrasen el proceso o, peor an, lo desven, terminando por introducir acciones diferentes a las previstas yprovocandoefectos incalculados. La prescripcin es entonces la invitacin a minimizar los eslabones causales del nexo causal.

La experiencia de innumerables pasos en un programa de implementacin sugiere que la sencillez en las polticas es la cualidad ms deseada. Menos pasos comporta llevar a cabo el

programa, menores son las oportunidades de que sobrevenga el desastre. Ms directamente se dirigela poltica a su meta y menor es el nmero de las decisiones que implica su realizacin, mayor es entonces la probabilidad de que su objetivo sea cumplido" (1973: 147). Pero ms all de esta recomendacin operativa, importante, la central del libro, en oposicin a la posicin convencional de analistas y polticos, es procurar la articulacin !entre el diseo y la implementacin de las polticas pblicas. A ello contribuy la definicin de poltica como "hiptesis que contiene condiciones iniciales y consecuencias previstas". En esta perspectiva, disear una poltica significa prever e incluir esa secuencia de acciones que es justamente el proceso de implementacin y cuyo efecto ltimo es la produccin del estado de cosas buscado como objetivo. Estrictamente no se puede hablar de diseo de la poltica si no es a la vez el diseo de su proceso de implementacin. Para que la poltica sea realidad concreta y no una inteligente idea, no basta la definicin ms inteligente de las "condiciones iniciales" (la conexin fines-medios), si no incluye el proceso de accin que les da cuerpo, efectividad, continuidad y que remata en el efecto terminal buscado. En un tiempo en que la clarificacin delos objetivos y la determinacin de los medios, bajo el principio de la eleccin racional (economa), era casi la tarea nica del policy analysis, el ensayo de Pressmany Wildavsky fue un saludable cuestionamiento. Demostr que esa supuestamente fina y ejemplar eleccin racional no tena productividad real y movimiento propio, como si divinamente descendiera' a .la historia social e inconteniblemente desplegara su verdad y eficacia. Se podr decir que esto es algo desentido comn, a pesar de griegos, cristianos y Hegel,obsesionadas por la irrealizacin de la idea. Pero, entonces, este sentido comn no parece ser la virtud de 1 prncipe y de su corte, implementacin es tambin la reivindicacin de lacotidmeidad social

("los males que afligieron al programa EDA en Oakland fueron de carcter prosaico y cotidiano"). Y, ms profundamente, la eter'" na reivindicacin de la historia social, plural y contingente, compleja, ante la universalidad y pureza del concepto racional. La implementacin no debiera estar divorciada de la poltica. No tiene mucho sentido tener buenas ideas si no pueden ser realizadas. Dichas en forma de homila, todos estn de acuerdo. Pero en el programa Oakland ... la formulacin de la poltica estuvo divorciada de su intento de ejecutada. Desde el comienzo se puso el nfasis en el diseo del programa, en la obtencin del consenso inicial a nivel local y en la asignacin de fondos... Los pasos posteriores de la implementacin fueron percibidos como 'cuestiones tcnicas' que se resolveran por s mismas sise negociaban los acuerdos bsicos y se llevaban a cabo oportunamente las asignaciones financieras. Los aos mostraron que esas cuestiones aparentemente de rutina fueron los escollos en el que naufrag el program a... Las dificultades de la implementacin deben formar parte de la formulacin inicial de la poltica. La implementacin no debe ser concebida como un proceso que sucede despus independientemente del diseo (1973: 143). Por un lado, la interdependencia entre el diseo y la implementacin de la poltica y, por el otro, la bsqueda de simplicidad en el diseo, son las dos recomendaciones fundamentales. Sin duda contribuirn a disminuir la magnitud de los fracasos que, empero, son inevitables. No hay implementacin perfecta y, por ende, tampoco poltica perfecta. Este destino no celestial de las polticas, este escepticismo, descansa "en caractersticas inherentes de la vida poltica que no pueden ser enteramente abolidas". La complejidad, el desencuentro, el conflicto, la imprevisibilidad, el error... son caractersticas de la poltica y, mejor dicho,caracters-

ticas de la vida social misma. Ms especfica y programticamente, el rgimenfederal, si vital y genuino, provocar los incumplimientos de las polticas federales. Con ello, quedan sugeridas dos proposiciones que rescatan el carcter poltico de la implementacin. La primera es que no hay ciencia, modelo, teorema que llegue al punto ltimo de conectar verdad, bien y felicidad, situacin que suele esperarse de la poltica en las sociedades tradicionales. Tiene lmites la accin gubernamental, no puede ser utpicamente transformada en un punto de resolucin final de los problemas de la sociedad. Este sueo eterno de. la perfecta racionalizacin de la poltica, que reaparece bajo diversas formas, es excluido y sustituido por la invocacin y la invitacin al "aprendizaje" (colecti'vo), un tema alRue no slo Wildavsky dedicar posteriormente mucha atencin. La segunda es que la centralizacin del poder, argumentada frecuentemente como una estrategia necesaria para corregir la fragmentacin y la debilidad de los poderes de un sistema federal, no slo es ms improductiva sino que tambin es incapaz de resolver los problemas ms numerosos y agudos que un federalismo inhibido o menoscabado termina, en revancha, por provocar y dejar crecer. Los defectos de la implementacin ates. tiguan, por ltimo, la vitalidad de los valores de la democracia pluralista. Una "implementacin perfecta", por lo contrario, exigira controles pormenorizados tan autoritarios que el sentido liberal-democrtico del gobierno federal quedara aniquilado. Ninguno cree que el sistema federal est por desaparecer. Si el principio federal mantiene su vitalidad, ello significa precisamente que las organizaciones estatales y locales deben ser capaces de rechazar, enfrentar y retardar las iniciativas federales. Si ya no sern capaces de emprender este tipo de acciones, entonces no habr ya independencia estatal o local y, en consecuencia, tampoco federalismo operativo. Su forma podra seguir siendo visible pero su sustancia habra desaparecido ...

No importa cmo se organice y reorganice el gobierno federal, todos los programas sociales tendrn virtualmente que atravesar lasjurisdicci0nes de las diferentes oficinas, departamentos e instancias supervisoras. Aunque se pueda abatir el nmero de ~claros'... no hay empero ningn ordenamiento en el pasado y en el futuro que pueda reducir al mnimo los claros en los programas. (1973: 162).

Aunque cronolgicamente posterior a otros ensayos relevantes (Hargrove, 1975; Van Meter y Van Horn, 1975; Williams y Elmore, 1976), el ensayo de Eugene Bardach, 1he Implementation Game (1977), al da de hoy con seis ediciones, es un buen ejemplo del clima de frustracin, a comienzo de los setenta, pero tambin el primer intento de traducir los resultados de las investigaciones primeras en un marco conceptual (tipologas y explicaciones) de validez ms general que la de los estudios de caso. La estructura del ensayo de Bardach es clara: "llegar a una concepcin precisa del proceso de implementacin, antes de intentar especificar sus problemas y especular sobre lo que se debe hacer para enfrentarlos" (1977: 37). Se establece entonces una clara distincin entre el "problema de la implementacin", definido como un "problema de control y direccin de una multitud de actividades", y el "proceso de implemeritacin". La perspectiva del libro es "la pluralidad de intereses", perspectiva incmoda para el que busca ser fielmente obediente los objetivos ordenados por la ley o el diseo original. En contraste, el proceso de implementacin es "algo terriblemente frustrante, tedioso, que adems regala un buen nmero de enemigos polticos a los que quieren dirigir con energa su rumbo y desenvolvimiento" (1977: 9). El primer acercamiento al concepto del proceso de implementacin es dado por la metfora del "proceso de ensamblaje" de

una "mquina" (la poltica o el programa), cuyas "partes" o componentes son, entre otros, los recursosfinancieros y los procesos administrativos, las fuentes de los fondos, las dependencias pblicas, las empresas privadas proveedoras de bienes ) srvicios, los grupos de apoyo, las regulaciones de autoridades gubernamentales, la actitud de los beneficiarios o clientelas ... La implementacin es entonces "el proceso de ensamblar numerosos y diversos elementosdel programa ... que se encuentran en manos de diferentes partes que ... son independientes entre s, razn por la cual la persuasin y la negociacin son el nico modo de lograr que cada .parte coopere proporcionando los elementos del programa que estn bajo su control" (1977: 37). Visto as, el proceso es intrnsecamente politizado, pero pertenece a una "determinada especie de poltica", ya que "la existencia de un mandato poltico bien definido, que ha sido autorizado legalmente en una etapa previa del proceso poltico, condiciona la estrategia y la tctica de la lucha. Su efecto ms relevante es hacer que la poltica del proceso de implementacin sea altamente defensiva. Una gran cantidad de energa se va en. maniobras para evitar la responsabilidad, la supervisin, la acusacin".(1977: 37). "Ensamblaje" y "poltica" son las dos caractersticas fundamentales del proceso, a las que hay que sumar. una tercera y decisiva, la de ser "un sistema de juegos que se relacionan entre s de manera laxa" (1977: 38). Con la "metfora maestra" de "juegos" no se entiende el concepto de la "teora matemtica de juegos", hoy tan productivamente empleada en las ciencias sociales. Es en cambio una representacin conceptual descriptiva, que procura enumerar y ordenar las caractersticas de los jugadores, lo que est en juego, las apuestas, las estrategias y tcticas, los recursos necesarios para poder entrar al juego, las reglas de juego y las de juego limpio, la naturaleza de las comunicaciones permitidas entre los jugadores, el grado de incertidumbre respecto del resultado del juego, tambin los que no tienen inters de participar en el juego, los espec-

tadores o lo que exigen cambios en los parmetros del juego ~omo condicin para entrar a jugar. .. Por juego(s), entonces, hay que entender aqu "las estrategias y tcnicas" de interaccin-la interaccin estratgica~ por medio de las cuales entran en relacin recproca actores independientes, poseedores de diversos recursos que el programa o la poltica contempla como componentes necesarios para la produccin del evento deseado. Mediante estas interacciones estratgicas se determinan "los trminos particulares bajo los que se entregarn o se retirarn los elementos que integran el proceso de ensamblaje del programa" (1977: 58). Se trata, por consiguiente, delas relaciones que determinan de hecho la orientacin, la eficacia y el alcance de una poltica. Dicho de otra'manera, son las estrategias y tcticas que los actores, desde sus propios intereses y poderes (que pueden ser o no ser compatibles con los objetivos y medios de una poltica), emplean en sus interacciones con el fin de ganar control sobre los elementos que componen el programa de .implementacin de una poltica y que estn bajo el control de otros actores independientes. "Juego" es un "refinamiento til de la idea original de 'control' que ...es central en el problema de la implementacin. El control, por tanto, se transforma en estrategia y tctica, de aqu lo apropiado del 'juego' como la caracterizacin de los aspectos de conttol del proceso" (1977: 56). En sntesis: El proceso de impementacin se caracteriza por el maniobrar de muchos actores semiautnomos, cada uno de los cuales intenta tener acceso a los elementos del programa y tenerlos bajo su control, intentando al mismo tiempo extraer las mejores ventajas de otros actores que tambin buscan tener acceso a elementos que les den el control. (1977:51). Segn Bardach, la nocip. de "juego" permite dar una "forma abstracta y sistemtica" a los resultados de los estudios de caso

que ofrecen conceptos cargados indudablemente de rico contenido emprico, pero que suelen no captar lo fundamental y especficodelprocesoy,por ende, no ofrecen definiciones, explicaciones y recomendaciones extrapolables a otras circunstancias. El defecto lgico de los conceptos y la estrechez del mbito de las explicaciones hace muy vulnerables las pretensiones tericas y prcticas de la primera literatura. Obviamente no se trata de producir "proposiciones legiformes", algo de suyo "inalcanzable y no realista", "dada la naturaleza fragmentaria y disyuntiva del mundo real" (1977: 57), pero s conceptos consistentes y heursticamente fecundos. El concepto "juego" es, entonces, en su apreciacin y en comparacin con los dems conceptos producidos, un concepto lgica y metodolgicamente confiable. Despus de refutar las conceptualizaciones y explicaciones ofrecidas por otros investigadores, pasa a identificar los "juegos de implementacin" y los efectos negativos que generan en el desarrollo de la poltica:, Los efectos adversos son de cuatro tipos: 1) el desvo de recursos, especialmente del dinero, que deberan ser usados para obtener o crear ciertos elementos del programa. 2) La distorsin de los objetivos de la poltica, estipulados en el mandato original. 3) La resistencia. a los esfuerzos que de manera explcita y hasta institucionalizada se llevan a cabo con el fin de lograr un control administrativo de las conductas. 4) La disipacin de energas personales y polticas en jugar juegos que hubiera sido mejor canalizar hacia acciones constructivas del programa (1977: 66). Bardach procede a localizar, describir y nombrar estas diversas estrategias y tcnicas de interaccin, aunque no formula un esquema heurstico para su invencin emprica y construccin conceptual. Los juegos sern aqu expuestos a grandes trazos, sugiriendo

ms que desarrollando su concepto. Losjuegos que producen el "desvo de fondos" son: Easy Money, Budget Game, EasyLife, Pork Barre!. Son juegos que nacen de las oportunidades econmicas que las decisiones polticas generan y que conectan los negocios privados con los asuntos pblicos. Son juegos eternos yuniversales. La gran masa de dinero de la hacienda estatal es lo que est en juego. Gastos multimillonarios estn siempre listos para ser dirigidos hacia objetivos sociales cuya realizacin es siempre polticamente "insoslayable e inaplazable", suele decirse. Cmo obtener, aumentar, controlar, manejar el dinero pblico, desde la ptica de los intereses particulares, es la finalidad del juego. Esa gran masa de dinero pronta a ser gastada permite que diversos proveedores privados hagan clculos de ganancia fcil a cambio de proporcionar determinados bienes y servicios. Son innumerables las formas en que los privados pueden aprovechar las oportunidade del gran dinyro pblico, negociando trminos' de intercambio que le son no slo favorables sino, con frecuencia, desproporcionadamente favorables. Una de las consecuencias ms comunes de este juego es la escalada de costos sinrelacin alguna con las prestaciones efectuadas. Este juego del "dinero fcil" se conecta y acumula con el "juego del presupuesto". ste es el juego que juegan las dependencias y los funcionarios gubernamentales con miras a definir la orientacin, el monto y las condiciones de utilizacin del dinero pblico. Ms que obedecer a criterios de optimizacin -en el fondo, los dineros no son suyos y una rigurosa e intachable gestin de los gastos poco o nada les significa ~n trminos de reconocimiento o ventaja personal-, siguen otros ciiterios, tales como el favor a c1ientelasfieles y generosas, el fortalecimiento de sus grupos polticos, el quedar bien ante sus superiores, alianzas con colaboradores del mismo o inferior nivel jerrquico, la sobrevivencia en la red de las burocracias .., Si a .esto se aaden las limitaciones de los cuadros superiores para vigilar la forma en la que los niveles inferiores y otros organismos extra-

gubernamentales gastan el dinero pblico, se tiene una idea de las altas probabilidades de inflacin, derroche, bajos desempeos y grandes retrasos ... Las mismas actitudes y razones llevan a que los funcionarios gubernamentales determinen la cantidad y la calidad de sus prestaciones de acuerdo con sus rutinas establecidas de operacin y sean reacios a incrementar sus cargas de responsabilidad a menos de recibir contraprestaciorres en ingresos y estatus. Es el juego poltico de la "vida fcil", tan conocido como padecido por derechohabientes y beneficiarios de los servicios pblicos. "Barril sin fondo" es otro juego de desvo y dispersin de los recursos estatales. Tiene innumerables causas y manifestaciones y es fundamentalmente el juego que gustan o al que estn obligados a jugar los lderes polticos, autoridades elegidas, sobre todo, si son populistas. En razn de compromisos con sus electoresy clientelas, gobernadores, diputados, lderes, presidentes, tienden a recoger sus demandas y a reclamar su urgente tratamiento. Todo problema particular que inquieta a su electorado, independientemente de su origen y alcance, suele ser asumido y traducido como problema poltico, pblico, y objeto de accin gubernamental. La imaginacin de un dinero pblico inagotable y siempre disponible es la ocasin para despertar expectativas, levantar demandas y presionar con amenazas disuasivas. Es as tarea comn de lderes y representantes exigir que los beneficios de algunos sectores se extiendan a los dems y sean conservados en el tiempo. La inagotabilidad de los recursos o la inconCiencia d~ los costos de la decisin pblica es la ilusin fiscal. Pero hay otra familia de juegos que se urden en relacin con los fines de una poltica. Los objetivos dela poltica cambian a lo largo del proceso de implementacin, sobre todo si se trata de objetivos genricos, imprecisos, yno gozan de un consenso fuerte y amplio. En efecto: "intereses opuestos a las finalidades del mandato original de una poltica pueden haber estado quietos .durante la polmica de su adopcin, precisamente porque calculaban que

tendran oportunidades posteriores para alcanzar, durante la batalla de la implementacin, victorias ms decisivas aunque menos pblicas ... La implementacin es la continuacin de la poltica por otros medios. El juego poltico de la renegociacin de los fines . puede irse por muchas direcciones. Puede recortar o reajustar los fines, distorsionarlos o inhibirlos, sobrecargarlos de tal modo que se vuelvan un peso poltico insoportable". (1977: 85). Los juegos que producen el efecto de "desviacin de los fines" son: Piling On, Up for Grabs, Keeping the Peace. El primero, el del "apilamiento", tan propio de los reformadores sociales, consiste en ir sumando en torno de una poltica, nuevos objetivos y metas, cada vez ms ambiciosas y generales, que le dan a la poltica una mayor integracin conceptual y quiz un mayor consenso (movilizacin), pero que justamente por esa sobrecarga la debilita y la hace inalcanzable. Es "la inflacin de objetivos", indicada por Derthick. Por ejemplo, un programa de alfabetizacin de adultos termina por englobar tareas de organizacin productiva y poltica, de salud pblica, de modernizacin de la vida... Aunque los nuevos objetivos pueden complementar y completar el objetivo inicial ms limitado, provocan tambin tal dispersin y costo, por lo ambicioso del proyecto, que se vuelve imposible llevarlo a cabo. El ejemplo de Bardach son las polticas demcratas reformistas de los aos sesenta norteamericanos. Objetivos socioeconmicos precisos se transformaron en fines tan grandiosos y complejos como imposibles. El juego de "Al mejor postor" desea, por lo contrario, que los objetivos de una poltica sean legal y programticamente genricos y ambiguos, para sacar provecho de las omisiones, iIidefiniciones e incompatibilidades. En este caso, los pocos elementos claros y objetivos del programa (presupuestos, recursos, bienes y servicios, plazas de trabajo ...) se vuelven una oportunidad para que diversos actores (clientelas, gobernadores, lderes, grupos opositores, advenedizos ...), desde la ptica de sus intereses exclusivos, traten de allegrselos como recursos polticos o econmicQs

significativos. La inyeccin de estas perspectivas e intereses particulares. en el cuerpo de una poltica imprecisa y laxa tiene el efecto de distorsionarla y dispersarla, atraparla en pequeos y heterogneos objetivos y metas, dejndola inconclusa. El fenmeno ms frecuente de este juego es la captura de las dependencias por sus clientelas y los conocidos problemas del agente principal. No habiendo nada preciso y perentorio en las rdenes, es fcil que ocurran interjuegos tendientes a intervenir en los nombramientos de los directivos, recibir un trato privilegiado (permisos, crditos blandos, procedimientos excepcionales ...) por parte de la dependencia gubernamental, reorientar su patrimonio y actividad hacia otros objetivos ... Lamentablemente, mucha legislacin y muchos programas de gobierno con el fin de prevenir oposiciones y aplazamientos en las cmaras y en la opinin pblica, redactan docu~entos cuya letra y espritu quedan suficientemente 'flojos y plurvocos, sin ordenamiento de preferencias, para que los inte- . resados puedan filtrar despus todo tipo de iniciativas y encontrar todo tipo de oportunidades. Es frecuentemente en el terreno del ."hacer como si", el de las polticas retricas y permisivas. Al contrario, cuando las polticas se dirigen a resolver los grandes males sociales, tratando de innovar estructuras y comportamientos, el efecto no previsto es la intervencin de activistas, zelotas, idealistas,y tambin fanticos. Aqu el juego de "mantener la paz en casa", que deber jugar el gobierno, no obstante su resuelta voluntad de cambio social, ser cuestionado por los militantes que calificaran. al gobierno de "contrarreformista". Los promotores de los cambios, que vencieron en el momento parlamentario, querrn controlar el proceso de implementacin de las1eyes y chocarn contra los que defienden el orden de cosas o contra los que consideran que las reformas son lentas, tibias y menores. La polarizacin poltica termina por atrapar toda ley y programa de reforma. Para seguirade1ante, si se quiere evitar el enfrentamiento, se analizarn, recortarn o reajustarn los objetivos, con el

efecto probable de desfigurar hi poltica, atenuada, desvirtuada o aplazarla indefinidamente. Los juegos que provocan "dilemas de administracin" son empricamente multiformes y tambin inevitables, por cuanto el proceso de implementacin ocurre normalmente bajo la direccin de una oficina gubernamental que slo muy limitadamente posee o controla las piezas a ensamblar para que suceda el efecto buscado. ITokenism, Massive Resistance, Social Entropy, Management Game. Los tres primeros son juegos de cara a los administradores y con frecuencia en su contra. El ms comn, tan utilizado por los polticos. experimentados como rpidamente. aprendido por los recin llegados, es la "simulacin" de adhesin y contribucin al programa a travs de pomposas declaraciones y manifestaciones pblicas, aunque de hecho slo hacen concesiones simblicas, formales, de poco valor y fuera de tiempo. Juego tremendamente destructor si el aparente apoyador no entrega o retira "componentes clave" del programa que, por alguna razn, monopoliza. Este obstruccionismo, combatible y reversible pero a caro precio, puede ser protagonizadopor grupos privados influyentes que controlan recursos econmicos y polticos pero tambin por familias polticas rivales y otras instancias gubernamentales competidoras con jurisdiccin en el mbito de una poltica dada. Otro juego de obstruccin, mediante retiro o no entrega de elementos clave del programa, es la "resistencia masiva". Este juego consiste en evadir responsabilidades y reglamentaciones desfavorables y en derrotar la capacidad de una dependencia para perseguidos incumplimientos e imponer sanciones. Grandes movilizaciones y paros son los aspectos ms espectaculares de esta resistencia, pero toma tambin formas ms silenciosas y cotidianas de boicot y resistencia dentro y fuera de las oficinas gubernamentales, que hacen perder todo sentido y eficacia a los eventuales actos de control y coaccin. Estos dos juegos son jugados por actores claramente identificables y con papeles pblicos, pero el tercero tiene detrs fuerzas impersonales, difusas

y capilares. La "entropasocial" se manifiesta en la incompetencia presente en todos los niveles de las organizaciones, en las incontables dificultades de coordinacin de actividades, organizaciones, personalidades, en el alto grado de discrecionalidad de los niveles operativos. Sus efectos son los excesos,defciencias y retrasos en las operaciones: una clara desproporcin entre recursOs y resultados. El contrajuego, frecuentemente puesto en pr~tica, es el de una "mejor gestin", que busca establecer impecables sistemas de informacin y rgidos procedimientos de auditoras y contraloras, detallados manuales de procedimientos, instrucciones escritas precisas y pblicas, reclutamientos rigurosos ... Esta estrategia de centralizacin directiva, tarde o temprano, por convicciones valorativas de los jefes o por evaluacinde su inefectividad,da paso a iniciativas de descentralizacin de instancias gubernamentales, a una mayor autonoma de las autoridades locales y de los niveles operativos y a una mayor confianza en la accin de los grupos privados, inicindose as otro crculo en la espiral de los juegos administrativos. Hay tambin todo un conjunto de juegos extremadamente defensivos en prevencin o en ,contra de las movidas presuntas o presentes de otros jugadores, con el fin de evitar desventajas y daos a sus intereses ... Sus efectos ms importantes son el retraso y el bajo desempeo de una poltica. Son llamados por Bardach: Tenacity, Territory, Not our Probleni, Odd man out, Reputation. La "tosudez" es la interaccinque se caracteriza por la disponibilidad y el deseo de cooperar pero con la condicin de que los trminos de participacin (ciertas prioridades, personas, estilos de gestin, facilidades financieras ...) sean previa y completamente satisfechos. Aunque no siempre provoca la ruina del programa, s le substrae recursosy apoyos, provocando retrasos. El juego habitual del "territorio" es la defensa del propio mbito dejurisdiccin y competencia en la implementacin de una poltica. Debido a la competitividadque este tipo de interaccin genera entre los di-

v~rsos organismosgubernamental~s y entre los diversos actores de una poltica, puede provocar efectos positivos (mejores desempeos, calidad de los productos, ahorros, tiempos oportunos ...), pero tambin puede- conducir a improductivas guerrillas intestinas entre los diversos colaboradores. Otra cara del celo por el propio dominio de influencia es la actitud del "no es nuestro problema". Dentro y fuera de las burocracias hay un cultivado esmero por no meterse en tareas que impliquen sobrecarga de trabajo, controversias, hostilidades o que pongan al descubierto las incompetencias y debilidades mantenidas en secreto. Esta habilidad para esquivar o resbalar responsabilidades afecta la prestacin de servicios pblicos y la reglamentacin deconductas.que una poltica intenta alcanzar. Este juego puede derivar en otro tan comn como mezquino que consiste en imputar errores y defectos a los comportamientos de los dems. De todos modos, el nudo problemtico de todas las interacciones es la incertidumbre que captura a cada actor acerca de si los dems harn sus contribuciones al programa de accin colectiva mediante el cual seimplementa la poltica. En la medida en que la incertidumbre disminuye tiende a aumentar entrega y viceversa. Buscarn entonces mantener su opcin a retirarse del juego, en caso de que los otros co-autores no den seales de sus actitudes y se mantengan titubeantes. Este juego cerrado de la incertidumbre, por el cual se decide no actuar hasta que los otros acten, as como no manifestar la propia disposicin a meno que los otros enseen sus intenciones y ,asuman compromisos, es la invitacin a la parlisis o a dejar que los eventos sobrevepgan. Jugado con toda intransigencia, el programa nunca arrancara o se frenara a cada paso para averiguar, vez por vez, si existe la voluntad de seguir adelante. Por ello "excluir al tipo raro" (el que acta "a la libre"), reticente, sin compromisos y acuerdos, que no da seales de su comportamiento futuro ni est dispuesto a expresar su actitud o a encontrar arreglos, es un juego de todas las

jugadas. Esos hombres individualistas, "sin equipo", que no despiertan confianza, provenientes frecuentemente de las filas de los intelectuales, ms dispuestos a defender su teorerpa, su tecnologa y su clculo, por razones de "verdad" que a hacer transacciones, son objeto y vctimas de este juego sin el cual la poltica no se pone en movimiento. Por ltimo, hay muchas interacciones que nacen del impulso de rescatar, promover o fortalecerla imagen del funcionario o del poltico o de un determinado organismo gubernamental. El juego de la "reputacin" es un compaero de viaje de toda poltica. Demasiados poderes, intereses, carreras personales, imgenes pblicas, estn en juego, como para aceptar pasivamente que otros aotores protagonicen.el proceso de implementacin de una ~eterminada poltica o que, contribuyendo igual o menos que otros participantes, obtengan el mximo reconocimiento pblico y los mejores beneficios polticos y econmicos; El anlisis de Bardach se acompa con algunas consideraciones sobre la forma de evitar algunos juegos de efectos dainos. "Se ofrecieron algunas sugerencias, aunque a desgano y de manera ms bien escptica: seis recursos antimonoplicos, cuatro sistemas para que los pocos pueden controlar a los muchos, tres mtodos para acelerar el proceso de ensamblaje del programa y dos tcnicas para suavizar y agilizar los rituales de la negociacin" (1977: 250). En efecto, para evitar obstrucciones por parte de actores que detentan en monopolio determinados elementos clave del programa, se propuso: a) prescindir de ellos, mediante un diseo de programa que no incluya los elementos monopolizados por actores adversos o apticos; b) "crear un nuev~ monopolio" que sea aliado o quede sujeto a control; c) "promover la competencia"; d) "soborno"; e) "cooptacin"; f) "contrapeso" mediante la creacin o la promoc{n de organizaciones capaces de presionar o de vigilar a los monopolizadores del mercado econmico-poltico (1977: 103-108).

Para evitar las obstrucciones procedentes de la "resistencia masiva", pueden ser de alguna manera tiles: a) la "prescripcin", rdenes claras y notorias, cuyos efectos usualmente dbiles pueden ser incrementados en la medida en que la autoridad goce de apoyo, influencia, coactividad; b) la "habilitacin", un instrumento de control que consiste en ofrecer los recursos que desea pero de . los que carece un actor importante para llevar a cabo sus aspiraciones y, de esta manera, inducirlo a que entregue sus contribuciones al programa colectivo de accin; su punto dbil consiste en que su empleo presupone compartir los objetivos de una poltica en un ambiente de confianza; c) "incentivos"; d)"disuasin" (1977: 109-124).Los tres mtodos para acelerar el proceso de ensamblaje, disminuyendo costos y retrasos, son: a) "la asignacin de prioridades", acto casi de sentido comn pero que en el diseo de proyectos y la puesta en prctica fcilmente olvidan; b) "ingenirselas", promover la capacidad, derivada del conocimiento y la experiencia, para encontrar soluciones sobre la marcha de problemas y necesidades: una invitacin a la discrecionalidad creativa; c) intentarla tcnica de la "gestin de proyectos" (1977: 187-195). Por ltimo, las dos tcnicas recomendables para aligerar los rituales barrocos de la negociacin son: a) "usar intermediarios para facilitar las negociaciones" y b) "cerrar el rango de las opciones mediante maniobras" (1977: 240~244). Estas sugerencias, conocidas por tericos y prcticos de las organizaciones, aplicadas por maestros y aprendices de la poltica, se presentan ms como intentos de enfrentar problemas que como recetas de solucin. En el fondo, son tambin juegos para obtener el control de otros jue- . gos. Su xito, fracaso o empate depender de las situaciones en que se juegan y de la bravura del jugador. La invitacin a "escribir un escenario" re capitula la recomendacin de que los juegos de la implementacin sean previstos desde el momento mismo del diseo de la poltica. Si el "problema de la implementacin" es cmo lograr el control de las acciones

de muchos individuos y organizaciones, para configurar una accin, colectiva, con el fin de alcanzar los objetivos de una poltica, no disparar sus costos y reducir los retrasos, entonces el diseo deber prever lo ms exactamente posible cules son (deberan ser) los probables jugadores, juegos y apuestas. Para ello invita a escribir un "escenario". Este mtodo implica una construccin imaginaria de las secuencias futuras de acciones - condiciones consecuentes acciones ~ condiciones consecuentes ~. Se trata de inventar una historia plausible acerca de "lo que suceder si..." o, ms precisamente, de inventar muchas historias, El contar estas historias , a uno mismo o a los colegas ayuda a iluminaralgunas .de las pistas de implementacin que el diseador no desea trazar. Ello permite redisear algunas caractersticas del sistema de los juegos de implementacin que permitan contar historias con happy endings. Prueba y error, a travs de reiteraciones, produce cada vez ms mejores finales (1977: 254).
.

Este Scenario- Writing, que tanto recuerda el mtodo weberiano de "posibilidad objetiva" y "causacin adecuada", requiere obviamente informacin, imaginacin, experiencia, oficio, pero tambin por la inclusin de secuencias causales una "buena teora". Teoras econmicas, politolgicas y sociolgicas son necesarias. Tanto ms necesarias cuanto ms los problemas que tratan de enfrentar las polticas gubernamentales no son de pequea escala ni de fcil solucin. Muy acertadamente recuerda que la caracterstica del "problema poltico" es su magnitud, su complejidad, su conflictualidad, su variabilidad, sobre todo su estar por encima de las capacidades de individuos y grupos de la sociedad civil. "El gobierno intenta encontrar solucin a las escorias de nuestros problemas sociales. Los problemas fciles son los que tienen que ver con los intereses singulares de las personas, con los intereses de las fami-

lias y de otros grupos y con los intercambios ventajosos de bienes y trabajo que las unidades econmicas tratan de alcanzar en el mercado" (1977: 251). Lamagnitud del problema poltico exige entonces teoras sociales probadas, aunque es evidente que tales teoras nonos son todava accesibles. La implementacin ms bien, acrecenter nuestros problemas tericos. En conexi~ con la teora causal se indica la conveniencia de disminuir la extensin de la cadena causal mediante la eliminacin de agentes innece~arios. Se, exige "diseo simple, programas directos que reqUIeren la menor gestin ...' pues si el 'juego de la gerencia' es una propuesta perdedora, la mejor estrategia es evitar jugarlo" (1977: 253). . El "escenario" se escribe con la finalidad prctica de localizar "las tensiones y las restricciones que la poltica puede encontrar durante el proceso de implementacin" (1977: 262). Nos dice qu "funciona bien", en el entendido que contribuye a identificar los problemas que la implementacin no podr esquivar durante su recorrido. Pero de ninguna manera cae en la ingenuidad de pensar que la escritura del escenario garantice una implementacin correcta y fluida. La utilidad heurstica del escenario no slo no es garanta de solucin prctica sino que deja sin respuesta muchos interrogantes cognoscitivos. En particular -y nada menos- no puede cabalmente responder con certeza a las preguntas fundamentales de "quines jugarn, cmo jugarn, por cunto tiempo jugarn y cules efectos desencadenarn sus juegos" (1977: 273). Las preguntas ms significativas tendrn slo respuestas aproximativas y no perfectamente ciertas. Iluminarn, sin duda, la adopcin de una cierta poltica pero problemas por defectos y errores saltarn inevitablemente en el trayecto. Habr entonces que introducir modificaciones oportunas en el programa para no liquidar su probabilidad de xito. Ahora bien, "se puede pensar en trminos generales que estas modificaciones podran ser provocadas por las intervenciones en el juego de la

implementacin, de los jugadores identificados ntimamente con las metas proyectadas por los patrocinadores 'idealistas' de la poltica original" (1977: 273). Los lmites cognoscitivos del diseo del escenario invocan entonces la prctica de la voluntad y la habilidad poltica para encontrar la salida: "fixing the game", en el sentido de "reparar", "ajustar", "arreglar". Para llevar a puerto la implementacin se requiere reparar los desgastes, deficiencias, vacos, daos, averas, distorsiones, retrasos... que los juegos provocan. Ello significa ajustar ciertos elementos del sistema de juegos (intereses, personalidades, poderes, contribuciones, tiempos ...). Se requiere, entonces, un faer) un poltico de altura, comprometido enteramente con el xito de una determi~ada poltica, por conviccin ms que por inters. El mediador-reparador-ajustador posee un gran capital de recursos polticos {informacin, autoridad formal y/o real, influencia en el presupuesto y en los medios de comunicacin, relaciones y amistades en puestos polticos y burocrticos clave ...) y es capaz de convocar a las partes morosas o conflictivas, sentarlas a negociar, disuadir a opositores, derrotar adversarios, sumar consensos, atraer contribuciones, derribar obstculos ... En cuanto forma de "gobierno de hombres que no de leyes", esta personalidad poltica, la estrella del juego y su rbitro, actuar segn las necesidades ", tanto en secreto comO en pblico, no se preoGUpar por , usar mano dura, legalmente apoyado, o por echar mano de otros . medios impropios aunque no necesariamente ilegales; Puede ser la tarea de una persona polticamente dotada o "tarea de una coalicin de socios polticos con recursos complementarios. No es diversa de cualquier otro tarea poltica. Los juegos de la implementacin son juegos polticos" (1977: 278). La invocacin de la voluntad y de la habilidad poltica de un lder reconocido o de una coalicin poderosa, para que una poltica pueda ser exitosa,' no debe parecer algo asombroso e inusitado en la teora poltica. Es la condicin primera, por todos sabida y hasta molesta. Lo que

sorprende es que el esfuerzo terico por llevar al concepto la implementacin remate en la postulacin de una prctica (hiper) politizada, que se deja sin conceptualizar, explicar y corregir. Resulta ing~nuo pensar que estos empresarios polticos no tengan intereses, sean todopoderosos y no queden capturados por las redes de inters. Suena a una suerte de deus ex machina para poner orden y dar sentido a una historia sin respuesta. Si no se abdica de la teora, se la remueve en la prctica. En efecto, lo que se deja entre lneas es la idea de que la:implementacin exitosa depende de un gran hombre poltico ms que de un buen anlisis y de un servicio pblico responsable. Unos aplaudirn, otros se rasgarn las vestiduras. La conclusin del ensayo es doble. Por un lado, se pide un sentido de mayor mesura respecto de lo que los gobiernos pueden llevar a cabo, particularmente en lo que concierne a las reformas sociales. Por el otro, pide la produccin de teoras econmicas y ~ociales. La primera conclusin forma parte del consenso poslibe~al (demcrata) estadounidense reciente que argumenta con razn la creciente y peligrosa desproporcin entre las demandas sociales y las ofertas gubernamentales, invocando un repliegue del Estado yun retorno al.mercado. La segunda conclusin es la razn de ser de los estudios politolgicos en su afn de ilustrar la poltica. El gobierno no debera hacer muchas de las cosas que le ha pedido tradicionlmente la reforma. Aun si el gobiernoi en abstracto, persigue fines apropiados, no est muy capacitado para llevarlos a cabo. Los mercados y las costumbres son ms firmes y sensibles. El gobierno es probablemente menos sensible y confiable que lo que estn dispuestos a aceptar los xeformadores liberales. Sin embargo, los problemas ms importantes que afectan a las polticas. pblicas no son empero los de la implementacin, sino los de la carencia de teora bsica social, econmica y poltica. En el corto plazo es necesario invertir una gran can-

tidad de energa en disear polticas y programas implementables. De todos modos, en el largo plazo es esencial que seamos mucho ms modestos en nuestras demandas y xpectativas respecto de las instituciones del gobierno representativo (1977: 283).

n. 4. La

implementacin desde abajo: la segunda generacin de estudios

Al final de los aos setenta un grupo de autores, que haban estudiado especficamente las polticas sociales, lleg tambin a la conclusin de que el proceso de implementacin influa determinantemente en los resultados de la poltica y comenzaron a cuestionar los supuestos en los que se haban basado los diseos de las polticas y las evaluacin de las polticas. Colegas de investigacin e institucin, Williams y Elmore, Berman y McLaughlin, reelaborar'on y desarrollaron, en continuidad con los resultados de sus investigaciones, las tesis de Lipsky (1971 1977, 1978) sobre la importancia que la ccin de los street-Ievel bureaucrats tiene en la efectuacin de las polticas. Los conceptos resultantes de sus observaciones y anlisis dieron origen a un "enfoque conceptual alternativo" que tuvo el mrito de renovar la produccin terica y ofrecer un nuevo modo de ver el proceso de implementacin, sus problemas y rumbos de respuesta. Estos autores coincidieron en afirmar que fuertes supuestos jerrquicos haban influido en el diseo y la investigacin de la implementacin. Polticos, altos funcionarios y asesores partan de la premisa de que la fase realmente problemtica de una poltica era la toma de decisin. Por consiguiente, el curso de accin a seguir por una poltica, para ser efectiva, es el que procede de conformidad con la decisin ilustrada y panormica de los gobernantes, ejecutando fielmente sus indicaciones tcnicas, organizativas y operativas. El esquema conceptual jerrquico no cambia

porque algunos ingenuamente piensen que la decisin gubema~ental sea autosuficiente y baste hacerla pblica para que recorra. mal,~er~da. e inc~ntenible los e~calones de l pirmide de "empleados publIcos, SImplemente eJecutores de rdenes, o bien por el hecho de que se aprecie con irritacin o resignacin que la decisin es obstaculizada y distorsionada por la resistencia, impericia ap~ta de los funcionarios "menores" o de otras organizaciones mfenores en autoridad. En este enfoque dominante ,.llamado des.' pues top-down, se Imputan los problemas de la implementacin o la intervencin de muchos poderes durante el proceso a la desorganizacin de las organizaciones, al comportamiento 'irresponsable de los operadores, puesto de manifiesto en la evasin de tareas, resistencia a reglamentaciones, bajo desempeo ... En consecuencia, la solucin recomendable es fundamentalmente la creacin de un aparato (espectacular o sutil) de controles mediante reglamentos, hombres de confianza, sanciones, incentivos ... estableci?o y mane~ado por un cuerpo directivo enrgico y supervISor, con el fm de garantizar la fidelidad y la conformidad de los operadores en los trminos de la decisin o del programa de gobierno. .

.,;

El modelo jerrquico y sistmico concentra la atencin de los analistas en los puntos crticos del mando, el control y la coordinacin en los organismos gubernamentales. Las nicas luces que este tipo de anlisis arroja son propuestas de una mayor racionalidad y simplicidad en el sistema poltico, as como los esfuerzos por una mayor coordinacin y responsabilidad en las instancias pblicas. Las recomendaciones basadas en este enfoque difcilmente sern eficaces, por cuanto desconocen las funciones polticas que cumplen el retraso, la pobre coordinacin, la incoherencia de los objetivos y su conflictualidad (Lipsky, 1980: 396).

Pero no slo esta matriz de pensamiento es propia de los planificadores y analistas. Tambinsubyace en las primeras inv~stigaciones de la implementacin, que estudiaron el proceso baJo el supuesto explcito o implcito de que la implementacin e~ el trnsito dejos programas Yobjetivos decididos en los altos lllveles de gobierno a las operaciones de organizaciones e individu?s en un.a localidad concreta. Por ello, se calific como fracaso e mcumphmiento el hecho de que las accines efectivas y sus consecuencias se distanciaran de los trminos previstos por el programa o se retrasaran respecto del tiempo calculado. Se ubic entonces el problema en la limitada capacidad de control del gobierno feder~ sobre elementos y acciones fundamentales del proceso y, especlficamente, sobre las conductas de las burocracias, los mbitos de autoridad de los gobiernos locales, los movimientos de oposicin poltica. La "complejidad de la accin conjun~a", ~?s,:'ju~go~ de la implementacin", los "lmites de la centralIzaclOn ... mdlc~ban justamente fenmenos que escapaban al control de una autondad central superior. xito de la poltica y control de la imple~entacin fueron sinnimos. En consecuencia, para tomar las nendas del control, se recomendaba minimizar el nmero de participantes (puntos de decisin, oportunidades de veto) o reforzar los controles. Slo Derthick(1972) haba puesto el nfasis en la "descentralizacin" yen la necesidad de "ajuste entre el programa federal y los intereses locales". \ Poco se puede hacer si analistas y polticos persisten en ver la implementacin como un conjunto ordenado de relaciones, de autoridad. En efecto, en la medida en que el proceso de lmplementacin est dominado por la reglamentacin, la estructura organizativa formal y el control directivo, es de esperar que los ,problemas de la complejidad crezcan. Cuanto ms rgida sea la estructura de las relaciones jerrquicas y mayor el nmero de puntos de control y decisin para asegurar la con-

formipad, ms oportunidades hay para la desviacin y el retraso, mayores la propensin de los subordinados a descansar en sus superiores y buscar de ellos la orientacin, y menor la confianza en el criterio y la capacidad individual para resolver los problemas. Una de las mayores ironas del gran inters actual por la implementacin es que cuanto ms intentamos gobernarla con Jos instrumentos convencionales del control jerrquico, menos capaces somos de lograrlo (Elmore, 1979: 608). Este grupo de investigadores desubri y formaliz otra manera de estudiar el problema de la implementacin y otra manera deabordarlo en la prctica.Walter Williams (1975, 1976, 1980) acentu la idea de que implementar una poltica social significaba a fin de cuentas poner en operacin a travs de ma organizacin concreta y de unos operadores concretos, en una localidad' determinada; un conjunto de acciones cuyas consecuencias previsibles, benficas para una poblacin, eran consideradas la realizacin de los objetivos ordenados por la polticas. Su reivindicacin de la field implementation, del final point oi selVce delivery, como ellugar en que toda poltica se consuma ose frustra, aun la perfectamente diseada, signific rescatar y resaltar la importancia determinante de la organizacin local (la "agencia") y de los acto~es empricos que prestan los servicios gubernamentales al pblIco y que suelen ocupar los escalones ,ms bajos de la administracin, los de piso, ventanilla y calle. Cuando se repasan los objetivos y programas de las reformas sociales ms ambiciosas o de las medidas sociales compensatorias, uno encuentra siempre que su realizacin depende directa e inmediatamente de la accin del personal de una agencia .local en interaccin con un demandante, derechohabiente, beneficiario, con problemas, exigencias y expectativas singulares. El reconocimiento de las circunstancias e iniciativs locales es ya un notable desplazamiento en el abordaje terico y prctico de la cuestin de la implementacin y ms par-

ticularmente de la cuestin acerca de lo que se debe entender por xito o por fracaso de una poltica, En este nuevo enfoque se busca peiformance not conformance, rendimientos no subordinacin. A la inversa, en la visin cannica de la administracin pblica, inspirada por el supuesto de la jerarqua, se juzga como xito el cumplimiento oportuno y cabal de los trminos de ia legislacin y del programa de gobierno. Ha de esperarse que la actividad implementadora se asemeje a los trminos de la decisin? Cuando se trata de llevar a la prctica en diferentes contextos locales paquetes complejos de medidas, los decisores no esperan ni cosa ms importante ni desean una reproduccin precisa de los. detalles. El objetivo es el rendimiento no la conformidad. Para aumentar laprobabilidad de alcanzar los objetivos bsicos de una poltica, la implementacin debera ser el desarrollo realista de la decisin de acuerdo con las 'condiciones del contexto local. En la situacin ideal, los encargados de la implementacin deberan tomar la idea bsica y modificada segn las condiciones locales especficas. El resultado debera tener una semejanza razonable con la idea bsica, estimada en los trminos de los insumos y productos esperados, y debera incorporar lo mejor de la decisin y lo mejor de las ideas locales (Williams, 1. 1975: 843). El nfasis en el "contexto local" fue retraducido y refinado por Paul Berman (1974, 1978, 1980) con el concepto del institutional setting como el determinante del desarrollo y resultado de una poltica. La estructura del contexto institucional es introducida en dos niveles de anlisis y explicacin: macro y microimplementacin. Por "macroimplementacin" se entiende todo el proceso de generacin y cumplimiento de las condiciones necesarias para que una poltica pueda ser puesta en prctica en el mbito determinado de una localidad. Por "microimplementacin" se entiende

el proceso concreto de prestacin de servicios, ordenado por una poltica y que las organizaciones y agentes locales llevan a cabo con sus patrones particulares de gestin y rendimiento para una poblacin determinada.' Berman insiste en la funcin decisiva de la microimplementacin, por cuanto el xito global de una poltica depende del desempeo y las consecuencias de la prestacin local de servicios, y lo conceptualiza como la "adaptacin mutua" (Berman y McLaughlin, 1974; McLaughlin, 1976; Berman, 1978, 1980) que existe entre las condiciones de la agencia local y el programa de accin diseado en las alturas. La adaptacin es entonces tanto una prescripcin normativa como una variable observable y decisiva en el desarrollo de una poltica. A la inversa de los supuestos que subyacen a muchas estrategias y polticas federales de reforma, hemos descubierto que la implementacin no es simplemente la aplicacin directa de una tecnologa o de un plan. La implementacin es, ms bien, un proceso organizacional dinmico cuya configuracin resulta de las recurrentes interacciones entre las metas y los mtodos del proyecto y el contexto institucional. Como tal, la implementacin no es un proceso automtico ni cierto ... En breve, ah donde la implementacin fue exitosa y donde ocurrieron cambios significativos en las aptitudes, actitudes y conducta de los participantes, la implementacin se caracteriz por un proceso de adaptacin mutua. Los objetivos y mtodos del proyecto se modificaron para ajustarse a las necesidades e intereses de los directivos y operadores locales y stos a su vez cambiaron para poder ajustarse a los requerimientos del proyecto (McLaughlin, 1976: 169). Berman (1980) dio un paso ms adelante y despleg las potencialidades terico-prcticas de la "adaptacin mutua" en el modelo llamado adaptative implementation, que pretende ser

heursticamente productivo para los estudios empricos y las acciones prcticas. Contraria en sus caractersticas a la llamada programmed implementation, en la que el esquema del control jerrquico vertical se expresa y ejecuta, la adaptativa funciona en el caso de polticas ambiciosas de reforma social a realizarse en contextos organizacionales conflictivos, diferenciados y entorno S sociales inestables. . .Richard Elmore (1978, 1979) tambin llam la atencin sobre el hecho, de que las organizaciones encargadas de realizar las decisiones polticas son determinantes en la suerte de stas. Se vuelve entonces imprescindible el estudio del funcionamiento de las organizaciones pblicas (y de su interaccin con las organizaciones privadas), as como la averiguacin de los diversos modelos de estructuracin y funcionamiento que estn en la base de las organizaciones. El enfoque de organizaciones que introduce Elmore en el estudio de la implementacin es otro camino para descubrir los lmites del modelo jerrquico, segn el cual gobernantes y altos funcionarios pueden desde las alturas determinar y controlar los agentes que intervienen en el proceso y los diversos aspectos tcnicos, procedurales y polticos de sus iniciativas. Este tipo de organizacin y con autoridad y gerencial intenta dirigir el proceso impulsando una estrategia de forward mapping, un programa prospectivo y racionalista de accin que pretende calcular y prever de antemano las diversas operaciones y resultados que una poltica tiene que alcanzar para poder llegar a su realizacin cabal. La frecUente debilidad terica y prctica de este modelo vertical y predeterminante debe ser la ocasin para introducir la estrategia alternativa del backward mapping que parte, a la inversa, retrospectivamente, desde el suelo, desde las interacciones especficas que suceden entre sociedad y gobierno en los niveles operativos directos ("inferiores") de una organizacin pblica local. A partir de esta base realsima, se disean los objetivos y operaciones de la poltica, buscando introducir alas medidas de apoyo, califica-

dny correccin en las organizaciones locales. De nuevo aqu cuenta "rendimiento no conformidad", el ajuste de los operadores a las circunstancias concretas en las que la accin pblica sucede y llega efectivamente a la ciudadana ms que la conformidad a los trminos de un programa diseado desde el escritorio y desde u.na visi~ jerrquica o aristocrtica de la organizacin pblica, SImple umverso de empleados neutros y subordinados a las decisiones de la cspide. Lo que los libros de texto no discuten son las debilidades del diseo prospectivo lforward mapping) y sus severas limitaciones como tcnica de anlisis. Su problema ms serio se ubica en la suposicin implcita y acrtica de que los decisores de las polticas controlan los procesos organizacionales, polticos y tecnolgicos que afectan la implementacin. La nocin que las autoridades ejercen -o deberan ejercer- algn tipo de control directo y decisivo sobre el proceso de implementacin de la poltica es, sin ms, la mentira piadosa de la administracin pblica convencional y del anlisis de polticas. Los administradores justifican sus decisiones discrecionales diciendo que su autoridad es delegada y que es controlada por autoridades elegidas o legalmente designadas. Losanalistaspolticosjus-' tifican su existencia arguyendo que se requieren decisiones racionales e informadas para guiar y controlar a los administradores. En cualquier caso, administradores y analistas se .sienten incmodos ante"la eventualidad de que las intenciones y directrices de las autoridades no sean la clave de explicacin del proceso de implementacin(Elmore, 1979: 603). La argumentacin en favor del enfoque terico-prctico co-=: ' munmente llamado bottom-up, tiene su origen en los escritos de Lipsky. A l se debe la reivindicacin de la posicin crucial que los "burcratas al nivel de la calle" (expresin suya, 1976) ocupan
,

en el proceso de implementacin. Su tesis contradice una tradicin intelectual predominante que estudia problemas y recomienda soluciones desde la perspectiva de la "estructura jerrquica de las organizaciones". En esta concepcin lo realmente determinante es ladecision poltica que se toma en los altos niveles del gobierno y que desciende a los niveles inferiores para ser simplemente ejecutada. Sin embargo, el anlisis de diversos estudios de caso y sus estudios propios sobre las polticas de educacin especial para nios con dificultades fsicas, emocionales o mentales (Weatherley y Lipsky, 1977) ofrecan evidencia contraria a la versin oficial de los lderes polticos yde los altos dirigentes administrativos, resaltando el papel decisivo que en la puesta en prctica de las polticas sociales jugaban las' evaluaciones de los casos (era este nio un sujeto de educacin especial?) y 13.sdecisiones correspondientes que tenan quehacer maestros, mdicos, trabajadores sociales, policas y abogados ... para resolver las interrogantes que los muchos casos singulares levantaban. "stos y otros empleados pblicos, que comparten semejantes situaciones de trabajo, los hemos llamado 'burcratas al nivel de la calle'. En su trabajo interactan directamente con los ciudadanos y gozan bsicamente de gran discrecionalidad en el desempeo de sus funciones ... Muy apropiadamente se puede decir quelos burcratas menores, de ventanilla, piso, a nivel de calle, son en verdad los policymakers en sus respectivas reas de trabajo" (1977: 172). Son comunes las caractersticas de trabajo de este conjunto de empleados pblicos en contacto directo con los ciudadanos (derechohabientes, beneficiarios, usuarios, clientes.,.). Las leyes ylos programas gubernamentales les asignan continuamente nuevas y mayores tareas que los obligan a cambios constantes en sus condiciones de trabajo y les exigen ajustes importantes en sus habilidades y conductas tanto personales como de grupo. La demanda de servicios tiende a ser no slo amplia, incesante y apremiante (sobrecarga de trabajo), sin tambindiversificada casusticamen-

te. Por otro lado, no reciben indicaciones precisas y operativas sobre metas, prioridades y casos extraordinarios, tanto menos criterios o escalas de rendimiento. Suelen adems no gozar de gran reconocimiento en su organiztcin y en la sociedad, sus remuneraciones directas e indirectas no son comparativamente altas y sus expectativas de carrera no son rpidas. Por ltimo, sus recursos ~a~eriales, organizativos y personales son comparativamente muy lUllitados respecto de la magnitud e intensidad de la tarea social que se les asigna. La imprecisin de fines, la limitacin de los recursos disponibles ante la presin poltico-administrativa que encaran los empleados pblicos, motiva que tengan que actuar con discrecionalidad en la prestacin de los servicios y procedan a inventar esquemas de conducta rutinaria para poder controlar el flujo de la demanda y manejar la presin de las demandas sobre el cumplimiento de su trabajo. Para poder cumplir con los requerimientos de sus tareas, los burcratas de los niveles operativos deben encontrar sus modos de acomodar las demandas con la realidad de recursos limitados. Para ello rutinizan procedimientos, modifican objetivos, racionalizan servicios, determinan prioridades y limitan o controlan clientelas. En otras palabras, procuran desarrollar prcticas que les permitan de alguna manera procesar el trabajo que se les exige. Su trabajo es intrnsecamente discrecional. Las medidas que podran dar direccin a su conducta son de muy poca eficacia. Por ejemplo, los objetivos que se marcan a los empleados pblicos suelen ser vagos y contradictorios. Es adems difcil establecer o imponer medidas de productividad en la prestacin de servicios. Los consumidores de sus servicios suelen ser relativamente irrelevantes como grupo organizado. Los empleados de ventanilla son constreidos ms que ~iados en su trabajo. Los ajustes y mecanismos de regulacin, que libremente desarrollan, originan patrones de con-

dueta que para la percepcin del pblico son sin ms el programarle gobierno (Lipsky, 1977: 172). Las evidencias que Lipsky acumula a sus tesis sonaccesibles~ Una comn en nuestro medio y, pese a ello, desatendida, es la tendencia de las polticas sociales a aumentar y mejorar las medidas compensatorias de edllcacin, vivienda, salud, empleo ... en un acercamiento alideal de la justicia sociaL Aulllentan las leyes y se radicalizan los programas de asistencia, seguridad y promocin social, pero sus operadores directos suelen ser el mismo personal de siempre, ubicado mayoritariamente en los niveles inferiores de las dependencias federales y de las organizaciones gubernamentales locales, ignorados en su trabajo o abandonados a s mismos, portadores de las mismas habilidades, destrezas y rutinas, apenas si actualizados mediante cursos rpidos academizantes y las exhortaciones morales de los altos funcionarios. La tesis de que hay que "enfocar la atencin en los encargados de llevar a cabo la poltica, ms que en los que la formulan y la transmiten" significa polmicamente "poner de cabeza al estudio de la implementacinde polticas pblicas" (Lipsky, 1978: 391) y proponer una visin alternativa, la del "enfoque de la estructura de trabajo" en la que actan los prestadores de los servicios pblicos. En efecto, son demasiadas las excepciones que padecen las dos premisas del modelo predominante de decisin pblica, a saber, la jerarqua y la interdependencia de las organizaciones. En su ptica, todos los problemas son defectos de controlo de coordinacin y, en los enfoques ms audaces, de negociacin entre las organizaciones de inters para llegar a un consenso. Muy perspicazmente aade que este supuesto jerrquico est en el origen de muchos de los estudios iniciales sobre la implementacin, que apresuradamente calificaron de fracaso el incumplimiento al que se condenaba lgicamente esta concepcin tan jerrquica como ingenua del desarrollo de la poltica, sin observar

y apreciar las modificaciones importantes que en las condiciones de vida de demandantes y usuarios introducan los servicios pblicos de empleados annimos. Si el modelo aspira a validez positiva, entonces las observaciones de los estudios de caso le son abrumadoramente adyersas. Lo mismo pude decirse del otro supuesto, el de la complementariedad e interdependencia de las organizaciones, que concibe la implementacin como "sistema" de accin. Saltan en seguida a la vista la divergencia y el conflicto de intereses, las negociaciones nunca resolutorias, las.contribuciones slo simuladas, las diferentes motivaciones y urgencias en el cumplimiento de las funciones ... Si el modelo, en vez de validez descriptiva, pretende ser normativo, entonces encajona todas sus prescripciones en solicitar mayores supervisiones, reglamentaciones,contraloras, sanciones. Este recetaro de utilidad dudosa , provoca adems fenmenos de resistencia y oposicin, abierta o silenciosa, ante los cuales es impotente o contraproducente. Un enfoque alternativo al estudio de la implementacin de polticas es concentrar la atencin del anlisis en los encargados de llevar a cabo la poltica ms que en los que la formulan y la transmiten. Antes de analizar las interferencias en la subordinacin, tendencia presente en la mayor parte de los estudios, se debera conocer el niodo como perciben y efectan su trabajo los operadores directos de la poltica ... Ms que tomarlos en consideracin como el eslabn final de la cadena de, una poltica, los prestadores de los servicios deberan ser considerados como sus protagonistas ... A diferencia de otros enfoques de implementacin de polticas, ste sera el apropiado en contextos donde la capacidad de influencia efectiva de una poltica es diversa a la jerarqua de autoridad en la organizacin y en donde la conexin entre los elementos de la poltica no es tan estrecha como para pensar que sean partes de un mismo sistema de accin poltica (Lipsky, 1978: 398).

En conclusin, lo que los estudios de la implementacin dejan en claro es la importancia que la dimensin poltica y organizativa tienen para que la poltica logre tener un impacto claro y constructivo en las condiciones reales de vida y no sea slo una buena intencin o un hermoso proyecto de expertos. El momento del diseo, que tanto significado atribuy a los aspectos tericos, tecnolgicos y econmicos, debe complementarse con la previsin de los problemas poltico-organizacionales que aparecern con mayor o menor dureza en el momento en que la poltica abandone los papeles llenos de anlisis, clculos y reglamentos, las reuniones de elaborados especialistas, y se le eche a andar en el mundo real. Si la puesta en prctica seguir la lnea jerrquica del top-down o si proceder segn el criterio del bottom-up, eso depende normalmente de las caractersticas y tradiciones del sistema poltico-administrativo en cuyo marco se deciden y. efectan las polticas. Pero de todos los. estudios se desprende aleccionadoramente que sera ms inteligente organizarse y actuar segn las caractersticas especficas de las situaciones problemticas y las expectativas de los ciudadanos. Hay experiencias vetustas y novsimas que muestran cmo desarrollos no burocrticos de programas gubernamentales resultan ser comparativamente ms eficientes y ms consensuales. El involucramiento de los ciudadanos en la atencin de sus problemas, la revaloracin de los servidores pblico~ en contacto. directo con la ciudadana, la delegacin de la prestacin de determinados servicios pblicos a las comunidades ... suelen ser enfoques organizacionales alternativos de la implementacin de polticas. Y son particularmente valiosos en el dominio de las polticas sociales que atacan problemas ancestrales de na- , turaleza compleja, con races y componentes que se sustraen a los instrumentos convencionales del gobierno. Cada vez ms se pone de manifiesto que la homologacin de instrumentos y comportamientospirde sentido frente a circunstancias, reclamos y expectativas tan' especficas como variables. De nuevo, desde la

perspectiva de los problemas de implementacin, las seales po": ltico-administrativas se remiten a la pluralidad y diferenciacin, a las polticas. La homologacin y compactacin de la gestin pblica, con un mismo formato para todas las situaciones no parece ser ya la respuesta a los problemas pblicos de una sociedad con iniciativa.

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A finales de 1968 llam nuestra atencin el esfuerzo que a favor del empleo emprendi en Oakland la Administracin de Desarrollo Econmico (Economic Development Administration), motivada por la aparicin de un libro que ostentaba el llama tiva ttulo de Oakland's Nat {ar Burning. Escrito por un destacado participante en la riesgosa empresa que la ADE llev a cabo en Oakland,1 el libro se public para sealar el hecho de que la ciudad se haba salvado 'recientemente de motines y la ruina por haber recibido una inyeccin de 23 millones de dlares de fondos federales. Y como dicha ayuda financiera favoreci la creacin de empleos para grupos minoritarios -enviando as un rayo de esperanza a una nacin atribuladael programa de la ADE fue muy elogiado como modelo digno de imitarse. Dado que los miembros del Proyecto de Oakland no estaban enterados de que la ciudad se haba librado del mal, investigamos la situacin legal del programa y descubrimos que en 1969, tres aos despus de su iniciacin, se haban gastado realmente alrededor de tres millones de dlares. A ese ritmo, pasaran otros veinte aos antes de que esta operacin de urgencia hubiera agotado el dinero destinado a crear empleos para la gente que podra evitar los motines o, por lo menos, su participacin en ellos. Una parte de los tres millones haba ido a parar a la ciudad para la construccin del paso de Hegenberger al coliseo (obra que, en nuestra opinin, se habra realizado de cualquier modo). El resto se haba destinado al pago de honorarios de los arquitectos. Nos permitimos brevemente unas discretas fantasas en que los arquitectos locales estaban a punto de derrocar al Ayuntamiento de la ciudad de Oakland en un incruento golpe de Estado, slo para que a ltima hora se dejaran comprar con fondos de la ADE. Pero una investigacin ulterior sugiri que no haba blancos fciles ni villanos indudables. La implementaI

Amory Bradford, Oakland's Not {or Burning (Nueva York, McKay, 1968). 51

cin del programa de la ADE fue mucho ms difcil de le.. que hubiera credo cualquiera de nosotros. Este libro empieza por el final: nos concentraremos en esa parte de un programa pblico que sigue al establecimiento inicial de metas, a la consolidacin de un acuerdo y a la entrega de fondos. El Congreso de los Estados Unidos crea una nueva agencia con el nombre de Administracin del Desarrollo Econmico (ADE), la cual decide intervenir en las ciudades con el fin de proporcionar trabajos nuevos y permanentes a las minoras, mediante el desarrollo econmico. Oakland es la ciudad que se elige para experimentar y demostrar la manera por la cual la provisin de obras pblicas y prstamos para la construccin de edificios puede procurar incentivos para que los empresarios contraten grupos minoritarios de la poblacin. El Congreso asigna los fondos necesarios; se obtiene la aprobacin de los funcionarios y de los hombres de empresa de la ciudad, y el programa se anuncia al pblico con las fanfarrias de costumbre. Aos ms tarde, la construccin slo ha avanzado parcialmente; han desaparecido por completo los prstamos mercantiles y los resultados en cuanto al empleo de minoras son mseros y desalentadores. Por qu? Algunos programas abortan porque no ha sido posible lograr el consenso poltico. Otros languidecen porque no han podido asegurarse los fondos. Otros ms se desvanecen debido a que no se ve prximo el acuerdo inicial con los funcionarios locales o con las empresas privadas. Todas estas condiciones fueron satisfechas en el programa de empleo de la ADE instituido en Oakland, pero no fue posible implementar el programa a tiempo para obtener los resultados anhelados. En nuestro estudio sobre la implementacin hemos seleccionado deliberadamente un caso del cual se han excluido sus elementos dramticos que en esencia se explican por s solos. No hubo una gran pugna. Todos estuvieron de acuerdo. La publicidad fue mnima. El tema no revisti una importancia poltica preponderante. Se dispuso de los fondos esenciales en el momento oportuno. Los males que afectaron al programa ADE en Oakland fueron de naturaleza trivial y cotidiana. Haba que mantener los convenios despus de haberse pactado. Tambin haba que obtener numerosas aprobaciones y autorizaciones

de una diversidad de participantes. El hecho de no reconocer que estas circunstancias, sumamente comunes, presentan serios obstculos a la implementacin inhibe el aprendizaje. Alguien que vaya siempre en busca de circunstancias inslitas y acontecimientos dramticos no puede apreciar lo difcil que es hacer que acontezca lo ordinario. Al parecer, la gente cree ahora que la implementacin debe ser fcil; as que se preocupan cuando no ocurren los sucesos que se esperaban o cuando resultan mal. Creeramos que nuestro esfuerzo ha tenido xito si fuera ms la cantidad de gente que empezara a comprender que la implementacin, en las mejores circunstancias, es excesivamente difcil, as que se sorprenderan agradablemente al observar que realmente han sucedido algunas cosas buenas. A pesar de que, en aos recientes, la implementacin ha sido objeto de grandes discusiones, rara vez se la ha estudiado. Presidentes y sus consejeros, secretarios de departamentos y sus subordinados, as como funcionarios locales y grupos asentados en sus comunidades se quejan de que las buenas ideas se disipan en el proceso de ejecucin. Sin embargo, con excepcin del excelente libro de Martha Derthick2 no hemos podido localizar ningn anlisis minucioso de la implementacin.3 Las quejas acerca de la implementacin no constituyen esfuerzos serios de abordar el problema. Es indudable que un enfoque comparativo a los problemas de la implementacin sera idealmente preferible al que hemos adoptado. Pero esta materia no se conoce lo suficiente para establecer categoras apropiadas, y no disponemos de ninguna
2

Martha Derthick, New Towns in-Town (Washington, D.C.: Urban Institu-

te), 1972.
3 El.esplndido relato que hacen Stephen Bailey y Edith Mosher sobre la Ley de Educacin Primaria y Secundaria revela una aguda sensibilidad hacia los problemas de la implementacin. Pero el propsito de los autores no es analizar la implementacin como un fenmeno aparte. Vase su publicacin ESEA: The Office of Education Administers a Law (Syracuse: Syracuse University Press, 1968). Jerome T. Murphy, en su artculo "Ttulo 1de ESEA: The Poltics of Implementing Federal Education Reform", Harvard Educational Review 41 (I 971): 35-63, aborda directamente la cuestin de la implementacin. Si bien este artculo no contiene un anlisis tan completo de la implementacin como el que se incluye en el estudio de Derthick, el autor ofrece abundantes ideas profundas sobre el problema.

bibliografa previa en la cual nos apoyemos como gua. No estamos pretendiendo haber acometido un anlisis extenso de la implementacin. No estamos seguros de saber en qu consisten todos los problemas, mucho menos de aportar sus soluciones. Pero de alguna parte ha de arrancar un principio, y confiamos en que este libro lo sea. Para nosotros, implementacin significa precisamente lo que Webster y Roget dicen que hace: llevar a cabo, lograr, realizar, producir, completar. Pero, qu es lo que se est implementando? Una poltica, naturalmente. Debe haber algo con anterioridad a la implementacin; de otro modo, no habra nada que avanzara hacia el proceso de sta. Un verbo como "implementar" debe tener un sujeto como "poltica". Pero, normalmente, las polticas implican tanto las metas como los medios de alcanzarlas. Cmo es, entonces, que hacemos una distincin entre una poltica y su implementacin? En nuestra charla diaria, cuando nos referimos a decisiones, utilizamos la palabra "poltica" de varios modos notablemente diferentes. A veces, poltica quiere decir una declaracin de intencin: nuestra poltica consiste en aumentar el empleo entre grupos minoritarios. En nuestro estudio, la poltica es tratada como una declaracin general de metas y objetivos.Nada se ha dicho acerca de lo que podra hacerse, o de si se ha hecho o se har algo para lograr ese propsito. Otras veces hablamos de poltica como si este trmino equivaliera a una conducta real. Nuestra poltica estriba en contratar minoras, lo que significa que verdaderamente lo hacemos. En este sentido, poltica abarca la meta y su consecucin. Ambos significados de poltica descartan la posibilidad de estudiar la implementacin. Cuando la palabra "poltica" subsiste como un objetivo desencamado, sin especificar a los ejecutores o los actos con los cuales stos tengan que comprometerse para lograr el resultado conveniente, no hay ninguna implementacin que estudiar. Cuando la declaracin del objetivo incluye la consecucin, la implementacin resulta innecesaria. No podemos trabajar con una definicin de poltica que excluya toda implementacin, ni con una que incluya todas las implementaciones. Debe haber un punto de partida. Si no se inicia alguna accin, la implementacin no tiene lugar. Asimismo, debe haber un punto final. La implementacin no puede

tener xito ni fracasar si no cuenta con una meta contra la cual pueda juzgrsela. Convengamos en referimos a la poltica como una hiptesis que conlleva condiciones esenciales y consecuencias previstas. Si x se lleva a cabo en un tiempo t J' Y resultara en el tiempo t 2' Si por conducto de la Administracin del Desarrollo Econmico el gobierno federal otorga 23 millones de dlares en prstamos y concesiones a empresas de OakIand, y si stas convienen en contratar grupos minoritarios despus de agotar el dinero, se construirn instalaciones encaminadas a la creacin de nuevos empleos para las minoras. En este caso, la implementacin constituira la capacidad de alcanzar las consecuencias previstas, despus de haberse satisfecho las condiciones esenciales. La implementacin no se refiere a crear las condiciones esenciales. Es necesario que se apruebe la legislacin correspondiente, y que los fondos se comprometan antes de que tenga lugar la implementacin para obtener el resultado pronosticado. De manera semejante, debe llegarse a acuerdos con las empresas locales antes de esforzarse en llevarlos a cabo. Despus de todo, el mundo est lleno de propuestas de polticas que abortan. No es posible terminar lo que no se ha comenzado. La falta de implementacin no debe atribuirse a la incapacidad de avanzar sino a la de seguir hasta el fin. Para recalcar la existencia real de las condiciones esenciales debemos distinguir entre programa y poltica. Un programa consiste en una accin gubernamental que se inicia con la mira de lograr objetivos cuya consecucin es problemtica. Un programa existe cuando se han satisfecho las condiciones esenciales -o sea, la etapa "si" de la hiptesis sobre la poltica-o La palabra "programa" significa la conversin de una hiptesis en una accin gubernamental. Se han autorizado las premisas fundamentales de la hiptesis. Designaremos como implementacin el grado en que han ocurrido las consecuencias previstas (la etapa "entonces"). La implementacin puede considerarse como un proceso de interaccin entre la fijacin de metas y las acciones engranadas para alcanzadas. Considerando en conjunto, un programa puede concebirse como un sistema en el cual cada elemento depende del otro. Si no se suministra dinero, no es posible construir instalaciones, y

de stas no pueden derivar nuevos empleos y tampoco se puede contratar a un personal minoritario para ocupados. Por lo tanto, una interrupcin que ocurra en una etapa debe repararse antes de que sea posible pasar a la siguiente. Sin embargo, las etapas se relacionan de atrs adelante, as corno de adelante atrs. La incapacidad de llegar a un acuerdo respecto a los procedimientos para contratar grupos minoritarios puede ocasionar que el gobierno retenga los fondos, imponiendo as un paro a la construccin. En esas condiciones, la implementacin del programa se convierte en una tela inconstil. Las polticas implican teoras. Ya sea que se declaren explcitamente o no, las polticas apuntan hacia una cadena de causas que aparecen entre las condiciones esenciales y las consecuencias futuras. Si hay x, sigue la y. Las polticas se vuelven programas cuando, por un acto autorizado, se crean las condiciones esenciales. Ahora x existe. Los programas hacen que las teoras funcionen de manera que forjen el primer eslabn de la cadena causal que conecta las acciones con los objetivos. Dada la existencia de x, actuamos para obtener y. As pues, implementacin es la capacidad de forjar eslabones subsecuentes de la cadena causal a fin de obtener los resultados que se desean. Tan pronto corno se asignan los fondos y se logran los convenios locales, la tarea estriba en construir instalaciones para crear nuevos empleos, de modo que se contraten grupos minoritarios. Estamos simplificando en exceso. Nuestra definicin funcional de implementacin sirve como bosquejo de las etapas iniciales del programa, pero el paso del tiempo produce estragos en los esfuerzos hechos para mantener distinciones claras. Como las circunstancias cambian, las metas se alteran y las condiciones esenciales son propensas a sufrir deslizamientos. En medio de la accin empieza a desvanecerse la distincin entre las condiciones esenciales y la cadena subsecuente de causalidades. Una vez que el programa est en marcha, los implementadores se hacen responsables tanto de las condiciones esenciales corno de los objetivos hacia los cuales se supone que aqullas conducen.4
4 Despus de muchas discusiones, hemos llegado a entender por qu, al parecer, nadie ms haya tratado de establecer una distincin entre poltica e implementacin. Una persona dice que le agrada pensar en la implementacin

Cuanto ms larga sea la cadena de causas, ms numerosas sern las relaciones recprocas que se establezcan entre los eslabones y ms compleja se volver la implementacin. Los cuatro primeros captulos muestran el movimiento que va de la simplicidad a la complejidad, por lo que el lector interesado en la implementacin debe estar consciente de las etapas necesarias para lograr cada eslabn de la cadena. Quin tuvo que actuar para iniciar la implementacin? Quin dio el consentimiento para continuada? .Cuntosparticipantes hubo? Cunto tiempo ocuparon en la labor que emprendieron? Denominamos punto de decisin a cada ocasin en que tenga que registrarse un convenio para que el programa contine. Y le damos el nombre de certificacin a cada caso en el cual se requiera que un participante exprese su consentimiento por separado. La suma del nmero de certificaciones necesarias que se contienen en los puntos de decisin durante toda la vigencia del programa, da al lector una idea de la tarea que se emprende para lograr la implementacin. Y en su provecho acometemos esta faena en el captulo v.
como problemas que surgen cuando las metas se fijan en altos niveles de decisin organizacional, pero que no se alcanzan debido a la resistencia o a la distorsin que ocurre en los niveles bajos del funcionamiento organizacional. No podemos obligar a nadie a aceptar nuestra seleccin de palabras o conceptos, pero s creemos que tiene ms sentido concebir la "organizacin" con un significado extenso, de manera que incluya a todos aquellos cuya cooperacin sea necesaria para poner en prctica determinado programa. A nosotros nos parece extrao que se hable de un programa implementado solamente por el hecho de que los participantes que ocupan el nivel ms bajo de la organizacin patrocinadora hayan intentado llevado a cabo aunque no les llegara la ayuda esencial que pueden aportar otros. El respaldo a un programa dentro de una organizacin no es ms que una etapa de la implementacin, tal como nosotros la entendemos. Alguien ms sostiene que los trminos poltica e implementacin no son diferenciables. Poltica implica efectos intentados: es decir, abarca la implementacin, por lo que una poltica no es real hasta que han ocurrido los cambios intentados. Tampoco en este caso nos oponemos a que otras personas empleen el vocabulario con el cual se sienten cmodas, pero opinamos que esta seleccin de palabras confunde ms que aclara. Si el trmino poltica incluye su propia implementacin, entonces, por mera definicin no es posible consumar una investigacin referente a la implementacin de una poltica. Suponemos que lo importante reside en que hay diferencias entre derivar metas u objetivos, elaborar una teora sobre la manera de alcanzados, incorporar dicha teora a la accin gubernamental y ejecutada como se ha pensado. Consideramos que Webster (el diccionario) est de nuestra parte, pero cualquiera otra persona podr trasladar su vocabulario a nuestros campos de inters.

Cuando los objetivos no se alcanzan, ello puede explicarse aseverando que la implementacin ha sido defectuosa; es decir, que las actividades que supuestamente iban a emprenderse no se llevaron a cabo, o que estuvieron sujetas a demoras excesivas. Otra explicacin adecuada consiste en enunciar que las aspiraciones se pusieron muy en lo alto. En lugar de preguntar la razn de que el proceso de implementacin resultara defectuoso, nosotros queremos saber por qu se esperaba tanto de l. As pues, el estudio del proceso de implementacin incluye la fijacin de las metas (polticas, de acuerdo con su significado inicial) hacia las cuales se orienta la implementacin. Prestando atencin a la posicin estructural de quienes establecen los objetivos -funcionarios federales de alta categora-, que anhelan grandes logros con pocos recursos y en un tiempo breve y de quienes deben implementarlos -burcratas de carrera y participantes locales caracterizados por tener grandes necesidades y poca cohesin-, en el captulo VI buscamos la manera de descubrir las causas que hay para fijar objetivos cuyo alcance es improbable. La posibilidad de que haya un desajuste entre los medios y los fines pone en duda lo adecuado del diseo original de la poltica. Quiz la implementacin fue buena, pero mala la teora en la cual se bas. Podra una serie distinta de condiciones esenciales haber logrado los resultados pronosticados? Para explorar esta posibilidad, concluimos el libro con un anlisis de la teora econmica en la que se funda el programa de la ADE en OakIand. Como lo proponemos en el captulo VII, tal vez hubiera sido mejor subvencionar directamente la nmina de salarios de las firmas privadas para aumentar el empleo que aplicar el mtodo indirecto, que consiste en otorgar prstamos y concesiones para construir instalaciones con el fin de crear empleos que se daran a grupos minoritarios. El estudio de la implementacin exige comprender el hecho de que secuencias de acontecimientos aparentemente sencillas dependen de cadenas complejas que ejercen una interaccin recproca. Por tanto, cada parte de la cadena debe construirse teniendo las dems a la vista. Resulta fatal la maniobra de separar de la implementacin el diseo de la poltica. No es mejor que una implementacin descuidada, carente de un sentido de

direccin. Si bien podemos aislar la poltica y la implementacin para presentar una exposicin separada, la finalidad de nuestro anlisis es ubicarlas en una mutua correspondencia ms ntima. El presente libro se basa en entrevistas y en una diversidad de documentos. La primera serie de entrevistas corri a cargo de Louise Resnikof, estudiante graduada en el Departamento de Ciencias Polticas de Berkeley, quien present un informe narrativo de casos, antes de salir del pas para continuar sus estudios en Tanzania. Owen McShane, estudiante graduado en planeamiento de ciudades, dirigi otras entrevistas. Su informe, que termin antes de regresar a su natal Nueva Zelanda, se concentr en la historia legislativa y en la teora econmica que sustentan los programas de obras pblicas de la ADE. SUtrabajo se refleja en los captulos IV y VII. Jeffrey Pressman dirigi otra serie de entrevistas, que en esta ocasin llegaron hasta la oficina de la ADE en Washington, y Aaron Wildavsky concluy volviendo a entrevistar a los participantes principales. Nos sentimos profundamente agradecidos a McShane y a Resnikof por su inapreciable trabajo, ya que sin su disposicin a compartir con nosotros su tiempo y su informacin no hubiera sido posible la publicacin de este libro. En particular, damos las gracias a Andrew Bennett, Amory Bradford, Douglas Costle, Eugene Foley, George Karras y Hugh Taylor por concedernos repetidas entrevistas y, en algunos casos, extensos comentarios sobre los borradores de este manuscrito. Nuestros colegas de Berkeley, Eugene Bardach, Frank Levy, Bart McGuire, Arnold Meltsner y Frankl, hicieron tiles sugerencias, as como Judith May, quien se encuentra ahora en la Universidad de California en Davis. La colaboracin de los miembros del Proyecto de Oa~land al suministrarnos algunos fragmentos de informacin de los que carecamos, y al reforzar nuestra moral, tiene igual importancia, aunque es tan constante y tan profunda que no puede singularizarse a nadie. Kate Pressman comput las probabilidades y aport un asesoramiento til en cuanto a las grficas asociadas a ellas. Agradecemos a Mary Ellen Anderson y al personal del Proyecto de OakIand su competencia, la utilidad de sus servicios y su paciencia para mecanografiar numerosos borradores del manuscrito. Como siempre, Pat O'Don-

nell, secretario del decano de la Graduate School of Public Policy, cuid la copia original y cuid del manuscrito hasta su publicacin. Esperamos que todas las personas que nos ayudaron sientan que han contribuido a la apertura de un anlisis sostenido de los problemas de implementacin, que durante mucho tiempo ha contado con vilipendiados participantes y confundidos observadores. Ningn libro que aborde el tema de la asignacin de recursos ser completo si no contiene una expresin de agradecimiento por el indispensable apoyo financiero que recibe. Una parte del trabajo inicial dedicado a este estudio se llev a cabo gracias a una donacin de la National Aeronautics and Space Administration (Administracin Nacional de Aeronutica y del Espacio). De julio de 1969 a septiembre de 1971, el Proyecto Oakland fue sostenido por el Urban Institute utilizando los fondos puestos a la disposicin por el Department of Housing and Urban Development (Departamento del Desarrollo Urbano y de la Vivienda). Tal arreglo hizo posible la publicacin del presente libro. Durante el ao pasado el proyecto se benefici con la generosidad de Melvin Webber y de su Institute of Urban and Regional Development (Instituto de Desarrollo Urbano y Regional). La autorizacin de reproducir las caricaturas de Rube Goldberg procedi del King Features Syndicate, y fue cortesa de la Biblioteca Bancroft de la Universidad de California en Berkeley, donde pasamos muchas horas agradables.

EN LA maana del 25 de abril de 1966 el Wall Street Journal public el siguiente titular: "Comienza la Ayuda Urbana: el Gobierno Elige a Oakland como Primera Ciudad para el Programa de Reconstruccin".1 El artculo del Journal mostraba su sorpresa por el hecho de que "el primer paquete de ayuda de la Gran Sociedad, en su campaa para la proteccin de las ciudades", "no se destinara a Nueva York, Chicago, Los ngeles, o a otras urbes importantes, en las cuales la pobreza y las tensiones raciales han estallado en manifestaciones pblicas o en motines". Ms bien, dicha ayuda "sera para Oakland, Califomia, ciudad que mostraba un alto ndice de desempleo e inquietudes raciales, y a la que los agentes federales consideraban un polvorn potencial". Como ayuda para resolver los problemas de desempleo e inquietud racial, el nuevo programa financiara las obras pblicas y los prstamos mercantiles que resultaran en la creacin de trabajos para los desempleados, principalmente los negros. Segn el Journal, otra sorpresa era que "el donante no ser el nuevo Departamento del Desarrollo Urbano y de la Vivienda. Ser una dependencia gubernamental con antecedentes rurales y, sobre todo, jurisdiccin rural: la Administracin de Desarrollo Econmico del Departamento de Comercio, "Eugene P. Foley, el entusiasta, incansable e imaginativo subsecretario de Comercio, que dirige la ADE, har el aviso oficial esta semana". El 29 de abril, Foley anunci formalmente el programa en una conferencia de prensa celebrada en el aeropuerto de Oakland. El gobemador de California, Edmund G. Brown, present a Foley como "el subsecretario de Comercio para el Desarrollo Econmico que ha resuelto efectuar en Oakland un experimento popular para resolver el principal problema urbano: el desempleo".2 En seguida, Foley ley su declaracin a la prensa.
The Wall Street JournaZ (25 de abril de 1966), p. 1. Citado en OakZand's Not {or Burning, de Amory Bradford (Nueva York: McKay, 1968), p. 123.
I

d al Consejo. Durante el litigio, pensamos que podra entablarse un juicio que congelara los activos del Consejo, as que pagamos a los acreedores directamente para mantener en curso el proyecto". Varias demoras impidieron al contratista terminar el Centro en la fecha fijada, el 15 de junio de 1969. Los subcontratistas tuvieron tropiezos tratando de encontrar un nmero adecuado de obreros competentes, y tambin cometieron errores de programacin. Luego el ensamble de accesorios acarre problemas en la instalacin. Aunque el contratista original haba intentado colocar la plomera en los mdulos de la fbrica, el Departamento de Construccin de Edificios de la ciudad de Oakland dispuso que dichos accesorios se instalaran en el sitio de la obra. Finalmente, se resolvieron estos problemas, y la obra del Centro se concluy el20 de agosto de 1969.30 Para diciembre de 1970, el Centro haba creado 160 empleos, incluyendo 150 para minoras.

CUANDO decimos que los programas han fracasado, esto insina que nos sentimos sorprendidos. Si desde un principio pensamos que era improbable que tuvieran xito, su incapacidad de alcanzar las metas fijadas o funcionar de alguna manera no exigira una explicacin especial. Si cremos que habra violentos conflictos de intereses, si era de esperar que quienes tenan que cooperar estuvieran en desacuerdo, si los recursos necesarios eran muy superiores a los disponibles, podra sorprendernos bastante ms el que los programas se hubiesen siquiera intentado, en lugar de mostrar asombro por sus omisiones. El problema se disipara con slo exponerlo. No se necesitara ingenio para explicarlo. Una pregunta trillada y comn tendra una respuesta evidente. Aun si los iniciadores de los programas no valoraron el enconado conflicto que desencadenaran, nosotros debamos investigar simplemente sus fallas de percepcin, despus de explicar as los resultados lamentablemente inevitables. Por ejemplo, no nos sorprende que haya fracasado el programa de prstamos de la ADE en Oakland. Conociendo las normas legislativas contradictorias, los antagonismos administrativos entre las dependencias federales, y la incertidumbre de la accin local por parte de numerosas empresas, no asombra a nadie que el programa no alcanzara sus propsitos. Con respecto a las ob'ras pblicas, por lo menos, la ADEtena la ventaja de tratar con un beneficiario importante -el Puerto de OakIand-, cuya excelente administracin y ptima capacidad de crdito eran de todos sabidas. No haba duda de que el puerto estaba calificado, pero s de que se cumpliera lo prometido. Por otra parte, los prstamos mercantiles tenan que pasar a travs de una variedad de empresas locales, varias de las cuales operaban con administraciones de dudosa calidad. Y las solici171

tudes deban ser aprobadas por una junta de empresarios locales, que criticaban todo el esfuerzo de la ADE. Adems, las normas reglamentarias de elegibilidad de los prestatarios eran estrictas a la vez que incompatibles. A un prestatario potencial se le dificultaba demostrar que su empresa pudiera crear nuevos empleos en el rea de tal manera que no compitieran con los negocios existentes. An ms difcil le era demostrar que no poda financiar su propuesta recurriendo a prstamos particulares (lo que hara que lo consideraran un mal riesgo), mientras intentaba convencer a la ADE y a la SBA de que pagara el prstamo. Empero, los funcionarios de la ADE en Oakland se enfrentaron a un reto adicional al decidir que el plan de empleos se aplicara a los proyectos de prstamos. Un ex funcionario de prstamos de la ADE en Washington coment los efectos de esta decisin: "Ustedes comienzan con deudores pobres, quienes, en seguida, tienen que contratar a la fuerza obrera ms pobre del mundo. A continuacin, esperamos que compitan con empresarios ricos que cuentan con fuerzas laborales experimentadas". Cuando la oficina de prstamos de la ADE trat de prestar a un abrumado empresario de Oakland (que haba contratado a algunos obreros desempleados, de las minoras) suficiente ayuda administrativa para mantener a flote su negocio, un funcionario de asistencia tcnica de la ADE vet el proyecto. Al fin y al cabo, razon el funcionario, si el hombre necesita toda esa ayuda, no debe ser un buen empresario. La ADE puede prestar un capital de edificacin, pero no capital de trabajo. Bajo la mirada vigilante de banqueros de la Administracin de Negocios Pequeos, que puede prestar capital de explotacin, la empresa finalmente cay en bancarrota. Frente a un numeroso grupo de solicitantes, e impulsados a relacionarlos mediante una serie de normas complicadas, los funcionarios de la ADE muy bien pudieron comenzar a aorar la relativa sencillez de los proyectos de obras pblicas. Quin se hace esta clase de cosas a s mismo? Es posible que, en pleno entusiasmo, dichos funcionarios no se hayan percatado de aquello en que se haban metido cuando unieron raza y pobreza con direccin de negocios y empleos. Pero s tenan una larga historia legislativa para advertirles que los programas de prstamos implicaban conflictos de intereses profundamente arraiga-

dos. Las normas establecidas para los prstamos, que parecan aptas para una parodia, son el producto de un acomodo a los conflictos que surgieron cuando el gobierno federal descubri por primera vez que no siempre era fcil ayudar a unos sin perjudicar a otros. Y un conflicto ms ha surgido en el programa con el requerimiento de que la ADE y la SBA -agencias cuyas prioridades difieren marcadamentedeben compartir la responsabilidad de administrar el programa de prstamos. Debido a los continuos conflictos que se suscitan dentro del programa de prstamos mercantiles, sus reglas para tomar decisiones fueron complejas; haba que tener en cuenta la competencia de intereses. La idea de que el empleo para minoras es buena en s misma tuvo que ceder ante lo deseable de limitar la competencia con las firmas existentes, a fin de permitir que la Administracin de Negocios Pequeos tratara con los solicitantes dentro de su jurisdiccin para no asumir la funcin del mercado privado de financiar las compaas que pudieran utilizar sus instalaciones. Sin embargo, la propia complejidad de las reglas para tomar decisiones milit contra su uso satisfactorio, pues eran pocos los solicitantes que podan cumplidas. En efecto, las normas empezaron a ahuyentar solicitantes. Los encargados de poner en accin el dinero tuvieron que simplificar su proceder. Terminaron decidiendo (muy razonablemente dentro de sus propios trminos) tomar un poco de esto y otro poco de aquello, y observar lo que pudiera suceder. Siguiendo la direccin de la opinin local, llegaron incluso a hacer una concesin, al insistir en que se formara un grupo de ciudadanos que contribuyera a evaluar las propuest?s, pero no ayud el hecho de pedir a los ciudadanos de la localidad que tomaran decisiones ms all de su capacidad. Adems, haba poco espacio para seleccionar pues no fueron muchas las propuestas presentadas. Hay un nombre para eso, pero poner sellos de goma a documentos no equivale en modo alguno a la participacin ciudadana. Cuando un programa se caracteriza por tantas normas contradictorias, relaciones antagnicas entre los participantes y un alto nivel de incertidumbre hasta de la posibilidad de xito, no es difcil predecir o explicar el fracaso del esfuerzo. Bailey y Mosher escriben: "Cuando, como en el caso de la ESEA, una ley de alcance sin precedentes tiene que administrarse por conduc-

to de dependencias estatales y locales, dentro de un plazo imposible, y por una dependencia cuyo personal es insuficiente, desorganizada en su estructura y acosada por un diluvio de quejas y demandas de esclarecimiento de la legislacin, as como de la legislacin afn consignada ya en los libros, no es sorprendente que se cometan equivocaciones; lo asombroso es que la ley se implemente siquiera". I Nos sorprende ms que un programa fracase cuando hay un aparente acuerdo al principio, y luego, muy pronto, surgen desavenencias que bloquean el programa. Un caso de esta naturaleza se present en el programa "nuevas ciudades dentro de la ciudad", que es el tema de un anlisis excelente hecho por Martha Derthick.2 A finales del verano de 1967, el gobiemo de Johnson inici un programa para construir nuevas comunidades modelo en un terreno sobrante de propiedad federal, ubicado en un rea metropolitana. En el transcurso del ao siguiente, la Casa Blanca y el Departamento de Desarrollo Urbano y Vivienda anunciaron siete proyectos, que se ubicaran en Washington, D.C., San Antonio, Atlanta, Louisville, Clinton Township (Michigan), New Bedford y San Francisco. Casi tres aos despus se hizo evidente el fracaso del programa. Tres de los proyectos se haban descartado y el resto se enfrentaba a graves problemas. Casi no haba llegado a iniciarse ninguna construccin.3 Por qu querra ver alguien el diente a caballo regalado? Por qu rechazara las buenas intenciones del presidente Johnson, de la Casa Blanca y del Departamento de Desarrollo Urbano y Vivienda, quienes ofrecan subsidios sobre un terreno excedente, de propiedad federal, situado en reas metropolitanas, con el loable propsito de construir nuevas comunidades que uniran a negros con blancos, a ricos con pobres, para que convivieran en armona con la nueva tecnologa? Aunque el acuerdo inicial pareca, por lo menos, a los funcionarios federales, haberse difundido, pronto afloraron las discrepancias.
J Stephen K. Bailey y Edith K. Mosher, ESEA: The Office of Education Administers a Law (Syracuse, N.Y.: Syracuse University Press, 1968), p. 99. 2 Martha Derthick, New Towns In-Town (Washington, D.C.: Urban Institute, 1972). 3 lb id. , p. XIV.

Varios grupos locales se opusieron firmemente a la edificacin de viviendas pblicas de bajo costo; los funcionarios locales preferan otros tipos de desarrollo urbano que produjeran ms ingresos por impuestos, y los conservadores se opusieron a los planes de construccin. Cuando el acuerdo aparente cedi ante el desacuerdo agudizado, el programa se interrumpi. Podemos justificar an ms nuestra sorpresa por el fracaso del programa (acrecentando as el inters de preguntar la razn por la que fallan los programas) presentando un caso en que los acuerdos iniciales se disiparon lentamente en el curso del tiempo y de maneras impredecibles. En un principio no habra antagonismos obvios, y tampoco surgiran bruscamente. Ms bien, los conflictos se encubriran y apareceran slo despus de pasado un tiempo. Los intereses y las organizaciones participantes pensaban que queran hacer algo, pero la experiencia les enseara que se haban equivocado. Pocos programas podran emprenderse si se tuvieran que especificar de antemano todos los participantes, si todas las diferencias futuras se resolvieran desde el principio, y si todos los pactos futuros se celebraran en las condiciones de ayer. Algo tiene que dejarse al avance de los acontecimientos. As, a medida que los conflictos latentes se ponen de manifiesto, hay que renegociar los convenios originales y surge una nueva situacin, posiblemente ms antagnica. La dependencia federal puede descubrir que los beneficiarios de sus financiamientos no estn dispuestos a acatar los acuerdos iniciales; o bien los beneficiarios pueden interpretar los acuerdos de forma que entran en pugna con las interpretaciones federales. Una agencia gubemamental que parezca ser una organizacin nica, con un solo mandato, se convierte en varias suborganizaciones que se rigen por mandatos diferentes. La firmeza aparente de los propsitos y entendimientos originales cede ante los cambios que experimentan la gente, las organizaciones y las circunstancias. Hasta aqu, muy bien. Pero no tanto. Podra decirse que el Programa de Obras Pblicas de la ADE se caracteriz por la lenta disolucin del acuerdo. Al suceder una demora a otra, los principales participantes cambiaron, as como los acuerdos que haban pactado. Se lleg a convenios que' luego fueron socavados y volvieron a formularse. Los fre-

cuentes llamados a establecer una coordinacin (que analizaremos en el captulo siguiente) reflejaron la incapacidad de la maquinaria de implementacin para movilizarse con rapidez suficiente para alcanzar los acuerdos mientras duraban. Si en un mundo exterior, de cambios acelerados, se deja que transcurra demasiado tiempo, es difcil imaginar que sigan siendo firmes los acuerdos que se hayan celebrado. Esperamos que la economa nacional (y la posicin de las empresas incluidas en ella) se someta a rpidas fluctuaciones. Por qu los convenios, pactados en lo que debe parecer una era pasada, deben conservar su original obligatoriedad? Cualquiera puede entender la razn de que con el correr del tiempo los convenios se sujeten a modificaciones; todos quieren saber por qu se ocup tanto tiempo en la implementacin del Programa de Obras Pblicas y Empleos que todo el mundo quera en un principio. Es ms fcil explicar por qu los acuerdos se desbaratan aos despus de que se han celebrado, que descubrir por qu es tan difcil implementarlos cuando se pactan. En nuestra opinin, creemos que es ms interesante llevar la sorpresa al mximo. Hemos escogido el anlisis del Programa de Obras Pblicas de la ADE en Oakland precisamente porque carece de los elementos que permiten dar explicaciones fciles. En comparacin, por ejemplo, con las actividades comunitarias o con el Redesarrollo urbano, al compromiso de la ADE en Oakland le falta tanto drama como conflicto. A diferencia de los prstamos mercantiles, no hubo evidentes intereses en conflicto ni normas legislativas contradictorias. Y tambin, a diferencia del proyecto "nuevas ciudades dentro de la ciudad", no hubo oposicin a nivel local. En las obras pblicas de la ADE los participantes principales que intervinieron en todo el curso del programa insistieron en que crean en el programa y que entre ellos no haba discrepancias fundamentales. Los sucesos que registramos tienen importancia para nosotros debido a su prosaica naturaleza cotidiana. stas son las clases de cosas -diferentes protagonistas, perspectivas diversas, mltiples aclaraciones- que se encuentran en cualquier programa. En realidad, la ADE hizo esfuerzos especiales por superar los obstculos de los que saba que haban bloqueado otros programas. La innovacin de la ADE consista, desde su propio

punto de vista, precisamente en tratar de evitar la fragmentacin institucional, las metas mltiples y confusas y el financiamiento inadecuado que haban caracterizado programas anteriores, tanto federales como de ciudades. Los proyectos de la Terminal de la Marina y del hangar de la aerolnea, en los cuales nos concentraremos con fines analticos, incluan de manera deliberada precisamente una sola agencia federal en una ciudad; haba slo un beneficiario local importante, el Puerto de Oakland, cuyos inquilinos estaran obligados a cumplir con un plan de empleo, escrito y firmado; y habra un compromiso inmediato que ascenda a 23 millones de dlares. La construccin ntegra de obras pblicas creadoras de empleos era el alma del programa de la ADE en Oakland. Es improbable que haya muchos programas ms sencillos en cuanto a que impliquen un menor nmero de participantes, o menos arreglos complicados. Pocos programas especificaran, como ste, y con tanta claridad, los beneficios que recibiran los participantes -dinero barato, empleos, crdito poltico-o As, puede esperar que las dificultades que surgieron en este caso afecten casi todo nuevo programa. Si comprendemos la razn de que este programa haya tropezado con dificultades, podemos confiar en que llegaremos a algunos de los factores subyacentes que hacen fracasar a los programas cuando no hay ninguna razn evidente para que as sea. Lo que esperamos demostrar es que lo aparentemente sencillo y directo es realmente complicado y retorcido. En primer lugar, nos sorprende que no empecemos por considerar el nmero de etapas, el nmero de participantes cuyas preferencias deben tenerse en cuenta, yel nmero de decisiones separadas que forman parte de lo que cremos que era una sola. Todava menos apreciamos el desarrollo geomtrico de las interdependencias a lo largo del tiempo, cuando cada negociacin incluye varios participantes dispuestos a tomar decisiones, cuyas implicaciones se ramifican con el tiempo. Qu hay tan difcil en construir una terminal y un hangar para una aerolnea cuando el dinero est ah, los planos se han firmado y la gente est de acuerdo con que las minoras participen en los trabajos? Mostraremos cmo lo que pareca ser un programa sencillo se convirti en un programa muy complejo, que inclua a numerosos

participantes, una multitud de perspectivas diferentes y una trayectoria larga y tortuosa de puntos de decisin que haba que aclarar. Dadas estas caractersticas, se redujeron notablemente las oportunidades de que el programa se concluyera con la rapidez con la que haban contado sus diseadores, incluso las oportunidades de concluido de alguna manera.

Si bien la ADE haba intentado llevar a cabo su programa de manera directa y sencilla, sin extender su participacin a otras dependencias gubernamentales, un gran nmero de organizaciones del gobierno y ajenas a ste, as como de personas, con el tiempo intervinieron en el proceso de implementacin. Quedaramos agotados, y tambin nuestros lectores, si enumersemos a todos los que llegaron a intervenir en uno u otro aspecto del programa de la ADE. As, pongmonos de acuerdo en simplificar la situacin. Limitaremos los participantes a la ADE, el resto del gobierno federal y la ciudad de Oakland, junto con sus elementos constitutivos. Por lo que toca a la ADE, estos elementos comprendan la misin especial inicialmente formada por Foley y por Bradford, los departamentos de operacin de la ADE en Washington, los jefes de la agencia posteriores a Foley, la oficina regional de Seattle y la oficina de campo en Oalcland. Otras agencias federales que llegaron a intervenir en el proceso de implementacin fueron: la Oficina de la Contadura General; el Departamento de Salud, Educacin y Bienestar; el Departamento del Trabajo y la Armada. Los participantes por parte de Oakland fueron: el alcalde, los administradores de la ciudad, la World Airways, el Puerto de Oakland, varios de los dirigentes negros de la ciudad, grupos de conservacin e inquilinos del Puerto de Oakland. Algunos de estos participantes (como los departamentos del Trabajo y de Salud, Educacin y Bienestar) participaron porque posean autoridad jurisdiccional sobre partes importantes del proyecto; otros (como la Armada) entraron en el proceso cuando consideraron que se estaban violando sus intereses, y otros ms (como los negros de OakIand) fueron introducidos

Participante
ADE-Foley,Bradford, misin especial en Oakland

Relacin con el programa

Programa diseado, maquinaria del proyecto instalada en Oakland

Perspectiva y objetivos principales

Sentido de urgencia
Muy grande

ADE-Departamentos funcionales en Washington

ADE-Jefesdespus de Foley

Es necesario iniciar, en un tiempo relativamente breve un programa de desarrollo econmico que genere trabajos para minoras desempleadas Implementacin del Dirigido a la construccin proyecto-construccin, de instalaciones financiamiento, de manera eficiente proceso, etc. yadministrativamente apropiada Autoridad ejercida sobre los Intento de salvar proyectos despus del otoo las metas originales de empleo del proyecto de 1966 Oakland

Alto (algn resentimiento de la misin especial; insistencia en que el proceso satisfaga las normas administrativas) Moderado (no idel.tificado personalmente con el programa; el Secretario de Comercio Connor indic falta de entusiasmo)

ADE-Oficina Regional en Seattle

Confusa; documentacin tramitada pero sin una autoridad final que entregue los fondos Vigilancia de los proyectos a nivel local Cuestionamiento de la norma de la ADErespecto a la proporcin entre la subvencin y el prstamo en los proyectos del Puerto Control conjunto sobre los fondos destinados a la capacitacin de la mano de obra en el proyecto del hangar Control conjunto sobre los fondos destinados a la capacitacin de la mano , de obra en el proyecto del hangar

Intentado para lograr una funcin administrativa ms amplia en el proyecto Esperanza de salvar las metas iniciales de empleo y concluir el proyecto Inters en las normas que rigen el desembolso de los fondos federales

Moderado

ADE-Oficina en Oakland

Vara en cada empleado de la oficina Bajo

Oficina de la Contadura General de Estados Unidos

Departamento de Salud, Educacin y Bienestar de Estados Unidos

Departamento del Trabajo de Estados Unidos

Apoyo a la meta de capacitacin en el trabajo en Oakland, pero con el compromiso que tena con centros de capacitacin establecidos El inters principal se puso en la capacitacin en el trabajo

Bajo (el Centro de Capacitacin del Este de la Baha fue pasado por alto en el programa de capacitacin de la aerolnea) Bajo

Participante
Armada de Estados Unidos

Relacin con el programa

Objecin a la construccin de la terminal por sus efectos sobre la seguridad de los vuelos

Perspectiva y objetivos principales

El inters principal se concentr en los efectos de la construccin del puerto sobre las operaciones de la Estacin Aeronaval de Alameda Se apoyaron firmemente las metas de desarrollo econmico y de creacin de empleos El financiamiento de la ADE se consider como una ayuda potencial a proyectos de obras pblicas en la ciudad Bajo

Sentido de urgencia

Ciudad de Oakland (administracin)

La ciudad estuvo representada en las negociaciones con la ADE; se procur cimentar la ayuda para el programa Se elaboraron solicitudes de financiamiento, a la ADE, para obras pblicas (se aprob el camino de acceso al coliseo)

Bajo (se concluy pronto el camino de acceso; no se aprob ningn otro proyecto patrocinado por la ciudad)

Puerto de Oakland

Beneficiario local de proyectos de obras pblicas importantes

Lderes negros de Oakland

Grupos de conservacin

Puerto de Oakland (inquilinos)

Reunidos por Foley y Bradford en las primeras visitas de stos; algunos trabajaron en la Junta Revisora de Planes de Empleo Protesta del Puerto de Oakland por las maniobras de relleno en la baha El beneficiado con el financiamiento de la ADE tena que subscribir el convenio de empleo

El programa de la ADE se consider como ayuda vital para el programa de construccin en el Puerto, pero disgust por contener mltiples guas federales Necesidad de crear empleos para minoras

Moderado (el Puerto est implicado con la construccin y la operacin de muchas otras instalaciones) Alto

Protesta enrgica contra el relleno por ser perjudicial para baha y sus alrededores Necesario para el funcionamiento de buenos negocios

Bajo

Bajo

intencionalmente en el programa por la ADE con el fin de cimentar una ayuda local para los proyectos. Como se muestra en el cuadro V.l, cada uno de los numerosos grupos participantes tena una perspectiva distinta de la que sustentaba la operacin de la ADE, y los grupos discrepaban en cuanto a la urgencia del programa. Aun dentro de una unidad organizacional poda haber diferencias considerables en las perspectivas. En esas condiciones, la misin especial de la ADE en Oakland se interes principalmente por consolidar un compromiso, rpido y dramtico de la agencia con un programa de crear empleos para las minoras, mientras que los departamentos operantes de la oficina de la ADE en Washington concentraban su inters en la solidez administrativa y financiera de la construccin del proyecto. En Oakland, dentro del gobierno de la ciudad, la atencin del alcalde Reading, enfocada en los aspectos del programa relativos a la produccin de trabajos, no era compartida por los administradores de la ciudad, quienes vean en la ADE una posible fuente de finanzas para las obras pblicas del gobiemo de la ciudad. Cuando las perspectivas difieren, tambin difiere la valoracin del xito. Por lo que se refiere al liderato original de la ADE, la valoracin del xito resida en el nmero de empleos creados para la minora de desempleadas crnicos de Oakland. Pero otros participantes sustentaban otras normas del xito: el Puerto de Oakland se interesaba principalmente en la expansin de sus instalaciones, en tanto que el Departamento de Salud, Educacin y Bienestar presionaba para que se aumentara el financiamiento de sus centros de capacitacin ya establecidos. Ninguno de los participantes discrep seriamente de la poltica que favoreca la creacin de empleos para las minoras desempleadas de Oakland; asimismo, ninguno cuestion la conveniencia de crear empleos por medio de subvenciones a obras pblicas. Por qu, ante esta ausencia de oposicin al impulso de la poltica de la ADE, tropez el programa con tantos obstculos? Cuando los programas no se estn implementando, es tentador concluir que los participantes disintieron acerca de los fines especiales a que aspiraban, ms que por los medios ordinarios para alcanzados. Empero, el pensar en medios y fines por

separado impone una distincin artificial, especialmente cuando esto implica ms de un programa. Los fines de un participante, por ejemplo una institucin de capacitacin, pueden ser los medios de otro. Tan pronto como se ponen en operacin inIiumerables programas, la corriente de transacciones que circula entre los que participan simultneamente en ella no puede mostrar ni un comienzo ni un fin claros, sino nicamente altibajos. Mientras los administradores de cada programa traten de imponer a los dems la secuencia de acontecimientos que prefieran, pueden entrar en pugna sus prioridades para la etapa siguiente, la cual difiere para cada quien y no puede tener la misma importancia para todos. Los medios parecen ms grandes cada vez, porque son lo que la accin est a punto de acometer. En realidad, es ms fcil disentir en cuanto a los medios, porque estn ah para provocar disputas, mientras que los fines se encuentran siempre a la vuelta de la esquina. Para que una nocin, por lo dems abstracta, se vuelva concreta, proporcionamos una lista de razones de por qu los participantes pueden estar de acuerdo con respecto a los fines esenciales de una propuesta y, a la vez, oponerse (o simplemente dejar de facilitar) los medios para realizarla. 1. Incompatibilidad directa con otros compromisos. Los participantes pueden estar de acuerdo con los mritos de una propuesta, pero descubrir que es incompatible con otras metas de la organizacin. El HEW lleg a opinar que la propuesta sobre el adiestramiento en la aerolnea competa por obtener fondos escasos con el East Bay Skills Center, el cual figuraba en la propia lista del HEW que enumeraba las instituciones aprobadas. Y el Puerto de Oakland, aunque manifestaba su apoyo a las metas de empleo de la ADE, segua insistiendo en la necesidad de "vender su propiedad". Un representante del puerto observ que: "los mtodos del puerto y los de la ADE son diferentes, pero ... sus principios son los mismos". El vocero del puerto dijo que su organizacin quera hacer algo en favor de la minora desempleada, pero que la ADE no haba entendido que no es lo mismo elaborar un proyecto que hacerlo funcionar. Los funcionarios del puerto consideraban que las restricciones de la ADE -particularmente el plan de empleo'-:"eran molestas. Este juicio fue se-

cunda do por la Matson Navigation Company, la cual no deseaba utilizar las instalaciones del puerto que estuvieran sujetas al plan de empleo de la ADE. 2. No hay ninguna incompatibilidad directa, pero s una preferencia por otros programas. Muchos empleados de la ADE, especialmente quienes haban trabajado en la ARA, opinaron que las zonas rurales y las poblaciones pequeas eran el centro apropiado de la agencia, apreciacin que tambin era sustentada por la Oficina Federal de Administracin y Presupuesto. Estos participantes no se oponan a la idea de crear empleos en zonas urbanas, pero no consideraban que esa fuera tarea de la ADE. 3. Compromisos simultneos con otros proyectos. Los participantes pueden estar de acuerdo con una propuesta, no establecer compromisos contradictorios y no mostrar preferencia por otros programas, pero pueden tener otros proyectos de su incumbencia que exijan tiempo y atencin. El arquitecto/ingeniero del Puerto de Oakland demor su trabajo en los planos de la Terminal de la Marina, debido a que su personal estaba ocupado en otros proyectos del puerto. Y la World Airways quera desarrollar un programa general de construccin antes de que ste se asentara sobre normas especficas para el hangar. Dichas demoras desagradaron a la ADE, as como las demoras administrativas de la agencia decepcionaron al puerto. 4. Subordinacin a otras entidades que no ven la urgencia del proyecto. Durante la implementacin de un programa, puede recurrirse a otras personas u organizaciones que tengan experiencia y autoridad jurisdiccional, pero que no vean la urgencia del programa general. En esta categora podra incluirse a los ingenieros consultores que disean los planos para los beneficiarios locales, as como al Departamento del Trabajo, cuyo asentamiento fue necesario para llevar a cabo el programa de capacitacin de la lnea area, conforme a la Seccin 241 de la
MDTA.

acordada a la misin especial de Bradford en Oakland, as que despus de la partida de Foley y Bradford, todo el Proyecto Oakland fue tratado con menos apremio. Tanto el secretario de Comercio Connor, como Ross Davis, sucesor de Foley, consideraron que el Proyecto de Oakland era un proyecto personal de Foley; no compartieron el entusiasmo de ste por un impulso dramtico de la ADE en zonas urbanas. Los funcionarios regionales de la ADE, perturbados por la relacin directa establecida entre Oakland y Washingt9n, trataron de convencer a los representantes de Oakland de que encauzaran las solicitudes de financiamiento hacia la oficina regional situada en Seattle. Las diferencias ocasionadas por el liderato del programa dieron pie a nuevas razones que justificaban la demora. 6. Diferencias legales y de procedimiento. Alexponer las frustraciones experimentadas durante los primeros das de implementacin del programa de obras pblicas, un miembro de la misin especial de la ADE hizo notar que
... Haba toda clase de cosas tcnicas que tenan que resolverse. El tema del empleo se present despus. Haba tambin varias preguntas que hacer acerca de la poltica de la ADE: cmo hay que tratar esas cosas; hasta dnde llegara la intromisin de la ADE en ese aspecto. En septiembre, octubre y noviembre de 1966 hubo una hostilidad manifiesta entre la ADE y el puerto sobre asuntos de la construccin, por ejemplo la calidad del relleno del terreno ... En cada punto, el puerto y la ADE esgriman sus propias opiniones tcnicas. Haba un endurecimiento. pero no sobre los temas debidos. Se peleaban por el relleno del terreno, pero habran debido preocuparse por el empleo.

5. Diferencias de opinin sobre la jefatura y las funciones propias de la organizacin. Los participantes que convienen en las metas de un programa pueden, sin embargo, discrepar en lo que respecta a las personas o las unidades organizacionales que deben dirigir los programas. Los miembros de las divisiones funcionales de la ADE se resintieron por la posicin especial

Por ms razonable que parezca, el hecho de aceptar este punto de vista depende de la intensidad de nuestro inters por el empleo. Otra persona situada en otro lugar, con la responsabilidad de proteger la vida y la navegacin en la baha, se mostrara autnticamente preocupada por la clase de los materiales que se vierten en ella. Lo mismo puede decirse del inters de la Armada por reducir riesgos para sus aviones. Aunque es fcil desdear estas preocupaciones, la cada de un avin, o un escndalo por una mayor contaminacin de la baha causara una severa reprimenda a los funcionarios responsables. As, nadie aceptara

el argumento de que lo primordial unos cuantos aos antes consista en crear empleos para grupos minoritarios, construyendo algo. Una manera paralela de enfocar el mismo problema es decir que el conflicto interno de las organizaciones gubemamentales superiores, como la jefatura de contadores dedicados a investigar la legalidad de los egresos, y las organizaciones de lnea que tienen responsabilidades directas de operacin, tendra que ser resuelto en este caso. Son importantes y posibles los ajustes que se hagan entre las dos perspectivas, pero tiene que quedar un residuo esencial del conflicto. Despus de todo, la finalidad de las organizaciones superiores, ya se refiera al personal, a la contabilidad o a lo que sea, estriba precisamente en comprobar la conducta de los funcionarios de lnea. Los detalles tcnicos de rellenar el terreno y el financiamiento provisional paralizaron el proyecto de la Terminal de la Marina. En el verano de 1969, las licitaciones para el relleno y el dragado en el proyecto de la terminal fueron postergadas por el abogado del puerto, por causa de complicaciones legales. En ninguno de estos casos hubo desacuerdo respecto a la meta bsica del programa, consistente en proporcionar empleos a las minoras; aun as, las complicaciones legales y de procedimiento ocasionaron retrasos. Aunque el inters de algunos participantes en el proyecto era superficial, pues no expresaban acuerdo ni desacuerdo con sus metas esenciales, s estaban capacitados para detener la implementacin si consideraban que se estaban perjudicando sus intereses. Por tanto, la Oficina de la Contadura General de los Estados Unidos cuestion las polticas de subvenciones y prstamos aplicados a los proyectos del puerto, en tanto que la Marina presentaba quejas sobre el efecto de la terminal sobre los vuelos de jets de la cercana estacin aeronaval. Es posible que estas agencias hayan soslayado su inters en el proyecto, pero sus inquietudes tenan que ser consideradas seriamente por la Administracin de Desarrollo Econmico. 7. Acuerdo junto con falta de poder. Algunos participantes pueden convenir entusisticamente con una propuesta, pero tal vez carezcan de recursos suficientes para apoyada. El alcalde Reading defendi firmemente el programa de la ADEpara crear empleos, pero no tuvo el poder poltico y administrativo

necesario para obligar a otros participantes a impulsar el programa. Igualmente, los miembros de la comunidad negra de Oakland con quienes se haban puesto en contacto los funcionarios de la ADE,apoyaban fuertemente el programa, pero no ejercan ninguna funcin efectiva. Eran los beneficiarios del inters de la ADE, pero el puerto era el designado para recibir los fondos para el proyecto. Tanto el alcalde como los lderes negros apoyaban a la ADE, pero su falta de recursos los volvi entidades perifricas con relacin al programa. Aunque haba tendido a la sencillez, con el tiempo el programa de la ADE involucr a un grupo numeroso de diversos participantes. Y si bien ninguno manifest estar en desacuerdo con la meta de crear empleos para miembros de grupos minoritarios mediante la construccin de obras pblicas, ello no significa que estuvieran dispuestos a tomar las decisiones, hacer las aclaraciones y llegar a los acuerdos necesarios para acelerar el programa.

LAMULTIPLICIDAD DEDECISIONES Y LAMENGUANTE PROBABILIDAD DEXITO DELPROGRAMA Al trazar la ruta de las decisiones y de los puntos de aclaracin incluidos en el Programa de Obras Pblicas de la ADE,volveremos a sobresimplificar la situacin. En vez de tratar de aislar cada decisin en la cual un participante importante tuvo una oportunidad perceptible de hacer elecciones, nos concentraremos en aquellos puntos de decisin principales que determinaron el curso del programa, o que tuvieron que aprobarse para que ste continuase (asimismo, supondremos, pero slo momentneamente, que cada punto de decisin es independiente de los otros). El cuadro V.l, que contiene estos puntos de decisin e identifica a los participantes implicados en cada uno de ellos, muestra 1<;\ manera en que la multiplicidad de participantes y perspectivas se combin para producir una formidable carrera de obstculos para el programa. Cuando un programa depende de tantos protagonistas, son muchas las posibilidades de que surjan desacuerdos y demoras. Podemos observar que, al arrancar el Programa de Oakland y determinar su curso inicial, la ADE,tuvo que adoptar varias

CUADRO V.2.

Puntos de decisin y aclaraciones necesarias para completar el programa de obras pblicas

Total acumulativo de acuerdos

de la ADE
Puntos de decisin
1. Decisin para implicar a la ADE en ciudades (otoo de 1965) 2. Seleccin de Oakland como la ciudad destinada a llevar a cabo el experimento (inverno de 1965) 3. Se pasa por alto al alcalde y se buscan primeros contactos en la comunidad negra de Oakland (diciembre de 1965) 4. Seleccin para formar la misin especial como entidad organizacional para el proyecto (enero de 1966) 5. Seleccin de un plan de empleo como mecanismo para canalizar trabajos hacia los desempleado s (febrero de 1966)

Participantes
Eugene Foley

Bradford-Foley, de la ADE

misin especial

6. Seleccin de beneficiarios locales

de proyectos de obras pblicas (primavera de 1966) 7. Negociacin y aprobacin de los planes de empleo (abrilnoviembre de 1966)

Foley, misin especial de la ADE Washington Misin especial de la ADE Washington, World Airlines, otros inquilinos, Junta Revisora de los Planes de Empleo (escasa representacin) Misin especial de la ADE Washington, World Airways

11

16

8. Decisin de establecer un
programa de capacitacin (segn la Seccin 241 de la Resolucin Sobre el Desarrollo y la Capacitacin de la Mano de Obra) en World Airways y no en Sklls Center (verano-otoo de 1966) 9. Acuerdos requeridos para implementar el programa de capacitacin (1967-1968)

19

Comit local de la MDTA,alcalde, Departamento Estatal de Educacin Vocacional, Oficina Regional-DOL, Oficina en Washington-HEW, Oficina en Washington-HEW, ADE Washington

28

Puntos de decisin 10. Acuerdo requerido sobre rellenar la baha para la construccin de la Terminal de la Marina (verano-otoo 1966) 11. Acuerdo requerido sobre el arreglo de financiamiento provisional (verano-otoo 1966) 12. Negociacin de las condiciones impuestas al contrato de arrendamiento del hangar de la World Airways 13. Decisin sobre la solicitud del puerto para reubicar el proyecto de la terminal (enero-abril 1967) 14. Aprobacin de los contratos con el AII para la terminal y el hangar (marzo-junio 1967) 15. Aprobacin de los planos preliminares para la terminal
ADE

Participantes Washington, ADE, consultor, Puerto de Oakland

Total acumulativo de acuerdos

ADE

Washington, Puerto de Oakland

Puerto de Oakland, World Airways

16. Decisin sobre la solicitud del puerto para hacer cambios en el proyecto de la terminal, y para obtener un anticipo del prstamo (enero-febrero 1968) 17. Bsqueda de un acuerdo con la armada, despus de que sta se quej de los efectos de la construccin del puerto sobre la seguridad de los vuelos (abril 1968-abril 1969) 18. Decisin requerida sobre la solicitud de un financiamiento adicional para el hangar (abril 1968-febrero 1969) 19. Decisin requerida sobre la solicitud del puerto para obtener fondos para la construccin de un restaurante giratorio (abril 1968-diciembre 1969) 20. Acuerdo requerido sobre las proporciones entre subvenciones y prstamos para proyectos de obras pblicas (abril 1968)

ADE

ADE

Oakland, ADE Seattle, Washington

Armada de los Estados Unidos, Puerto de Oakland, ADE Washington

Puerto de Oakland, World Airways, Arquitectos/ ingenieros, ADE Oakland, Seattle, ADE Washington
ADE

ADE

Seattle,

ADE

Oakland

Oficina de la Contadura General, ADE Washington

Puntos de decisin
21. Decisin contraria a un financiamiento excedente para el hangar; insistencia en imponer condiciones de empleo ms estrictas al puerto ya la World Airways (febrero 1969) 22. Permiso para celebrar contratos respecto al dragado y al relleno en la terminal Uunio 1969) 23. Acuerdo sobre el plan de empleo del Puerto de Oakland y respecto al funcionario encargado de la igualdad en los empleos (enero-septiembre 1969) 24. Decisin de oponerse al restaurante giratorio en la terminal, y convenio para solicitar financiamiento para el excedente en el costo de la construccin (otoo 1969)
ADE

Participantes
Washington (Davis)

Total acumulativo de acuerdos

Puerto de Oakland, Washington

ADE

ADE

Washington, de Oakland

Puerto

ADE

Washington (Podesta-Sinnott), deOakland

Puerto

25. Seleccin de contratistas para la construccin de la terminal (diciembre 1969) 26. Veto a la solicitud del puerto para que una firma disee y construya el hangar (febrero 1969) 27. Decisin de continuar el proyecto del hangar, pero a un costo reducido, y con guas de empleo ms estrictas (febrero 1970) 28. Seleccin de otro arquitecto para el hangar (abril 1970) 29. Aprobacin de planos y especificaciones preliminares para el hangar Uunio 1970) 30. Permiso para celebrar contratos respecto a la construccin del hangar Uunio 1971)

Puerto de Oakland, ADE Washington

ADE

Oakland,

Puerto de Oakland, Washington

ADE

decisiones importantes: en primer lugar, introducirse en el campo urbano; seleccionar a Oakland como sitio para efectuar su experimento urbano; escoger el puerto como principal agencia destinataria dentro de la ciudad, y vincular la construccin con los trabajos mediante un plan de empleo. Algunas de estas primeras decisiones se discutieron acaloradamente en la propia agencia. Por ejemplo, hubo quienes opinaron que la ADE, dependencia originalmente rural, no tena nada que hacer en las ciudades. Y varios funcionarios de la agencia expresaron dudas acerca de un plan de empleo que, segn ellos, sera difcil de poner en prctica. Ms all de estas difciles decisiones iniciales, a lo largo de la ruta fueron muchos los puntos que haba que aclarar, si se decida continuar el programa. Algunas de estas aclaraciones eran de la incumbencia de la ADE: aprobacin de los planos y de los contratos de obras arquitectnicas de los beneficiarios; autorizacin de anticipo s de fondos y reglas respecto a cambios en el diseo del proyecto. Otros puntos de decisin requirieron de aclaraciones favorables por parte de numerosos participantes, distintos de la ADE. Por ejemplo,el programa de capacitacin propuesto para mecnicos de la aerolnea necesit ser aprobado por nueve organizaciones federales, estatales y locales. A fin de tener a la mano todos los puntos de decisin, el programa requiri que una vasta gama de participantes se dedicara a hacer docenas de compensaciones. En situaciones de gran controversia y de antagonismo mutuo, es muy reducida la probabilidad de que estos esfuerzos resulten favorables o de que se lleven a cabo en un tiempo razonable. Pero nosotros hemos descartado esta especie de drama; en su lugar, supondremos lo mejor. Deliberadamente, nos desviaremos hacia el lado en el cual se presume que hay ms acuerdo y mejor voluntad de lo que realmente podra haber. Cargaremos los dados en favor de que el programa contine. As pues, supongamos que ponemos las probabilidades en favor de que cada participante emprenda una accin favorable en cada punto de decisin. Podemos probar con cuatro: 80,90,95 y 99% (los cmputos correspondientes a cada una de estas probabilidades se sintetizan en el cuadro V.3). Comoquiera que se considere, la probabilidad ltima de xito es muy baja.

CUADRO V.3. Resulta dudosa la consumacin del programa, a menos que sea extremadamente alto el nivel de acuerdo entre los participantes

Porcentaje de la probabilidad de acuerdo en cada punto de compensacin

Probabilidad de xito despus de 70 . compensaciones 0.000000125 0.000644 0.00395 0.489

Nm. de acuerdos que reducen la probabilidad a menos del 50%

Concluimos diciendo que la probabilidad de acuerdo por parte de cada participante en cada punto de decisin debe ser excesivamente grande para que haya si acaso una oportunidad de que un programa se termine. En el supuesto de que la probabilidad sea de 80% (vase el cuadro V.3), las oportunidades de que se termine el programa son de un poco ms de una en un milln despus de haberse llegado a 70 acuerdos, y disminuye a menos de la mitad despus de cuatro. Si la probabilidad de acuerdo sube a un saludable 90%, aumentamos la ltima probabilidad de lograr una aprobacin a un poco ms de seis en diez mil, y permitimos siete acuerdos antes de que caiga abajo de la marca de 50-50. El hecho de avanzar hacia el 95% hace que aumente la probabilidad de consumacin a casi cuatro en un millar, y permite 14 movimientos antes de que las ocasiones de que fracase superen a sus oportunidades de xito. Tenemos que avanzar hasta el 99% de coincidencia (10 que significa llegar a una situacin extraordinaria, mediante algn clculo) para permitir que se alcancen 68 acuerdos ms convenientes, antes de que la probabilidad de consumacin disminuya a menos de la marca media. Resulta evidente que los datos que consignamos no slo se interpretan por s mismos, sino que requieren ser aclarados por nuestra parte.

Entre los letrados en la materia no hay ningn acuerdo sobre lo que constituye un punto de decisin, por lo que nos sera difcil demostrar que hay una cantidad precisa en el caso que estudiamos. Sin ninguna dificultad podramos duplicar el nmero de puntos de decisin si reducimos nuestro juicio sobre lo que constituye un acto separable. Reduciendo a 30 el nmero de puntos de decisin, hemos procurado caer del lado que presenta menos puntos, en lugar del que tiene ms. Pero la extensin de cada uno de ellos debe aumentar con el nmero de tomadores individuales de decisiones que intervengan. La mejor defensa de nuestro procedimiento, burdo pero eficaz, estriba en que los resultados no son afectados en gran manera por algn cambio (salvo los muy drsticos y apenas concebibles) que ocurra en el nmero de participantes cuyo consentimiento sea preciso en varias decisiones. Una mirada al cuadro V.3 nos mostrar que, hasta que se pasa del 95% de probabilidades de acuerdo sobre cada tema, se necesitan nicamente 14 aclaraciones por separado para que la probabilidad de consumacin se reduzca a menos de un valor de igualacin. Si hay una probabilidad de 95% de contar con una accin favorable en cada punto, y suponemos la presencia de slo 30 puntos de aclaracin -nmero ilusoriamente bajo-, la probabilidad de que un programa alcance un xito total es de 0.215. Si hay 50 de esos puntos, la probabilidad global de consumacin decae apenas 1 por ciento. Si hacemos hincapi en los conflictos que tienen lugar dentro de cada uno de los participantes principales, as como entre ellos, con facilidad podremos disminuir las probabilidades de acuerdo. O bien, podramos determinar el grado de urgencia y de compromiso manifestado por cada participante, y reducir o aumentar su probabilidad de accin favorable sobre esa base. Pero ya hemos decidido conceder el beneficio de la duda al xito del programa. La altsima probabilidad de acuerdo que se requiere en cada etapa para producir una moderada probabilidad de llegar a una consumacin satisfactoria hace innecesario conocer la probabilidad precisa de una etapa particular. Indudablemente, con el tiempo, las probabilidades varan de un participante a otro y de una organizacin a otra, as como dentro de la misma organizacin y entre niveles diferentes del gobierno y privados

contra representantes gubernamentales. Pero si suponemos lo mejor -y el 99% para todos y cada uno de los puntos de aclaracin parece lo ms cerca que podamos avanzar si no negamos la existencia del problema-, las probabilidades siguen estando contra la implementacin del programa. Los problemas computacionales son semejantes a los polticos. Consideramos a cada participante como una entidad separada, de manera que la probabilidad final sea sencillamente el producto de las probabilidades de una accin favorable de cada participante? O demostramos que las probabilidades se enlazan, en tal forma que una respuesta favorable dada en un tiempo inicial hace aumentar la probabilidad de que se produzca una respuesta anloga en un tiempo posterior? En lenguaje poltico (as como estadstico), estamos preguntando si cada participante es independiente. Hasta qu grado es controlada esta cuestin por otros, y hasta qu punto esto puede determinar su propia posicin? Dando vuelta a la cuestin, preguntamos cun poderoso es el participante con relacin a un tema. Una accin emprendida por su parte hace aumentar la probabilidad de que otros convengan en lo que podran no estar de acuerdo? Dentro del contexto estadunidense de poder fragmentado, la posicin ms razonable se refiere ciertamente a la independencia de los participantes. En ese caso, la probabilidad de xito final es terriblemente baja. Si modificamos dicha posicin para decir que se espera que los participantes federales obedezcan el liderato de la ADE, de modo que se acreciente la probabilidad de xito en el campo federal, nos queda an el hecho evidente de que ello no puede controlar a organismos locales. A nivel federal, el resultado ms probable es que, observando que no hay ninguna razn de peso para oponerse a la posicin central de la ADE, los otros participantes deduzcan los grados de oposicin mediante demoras. Si expresamos que no slo hay una pugna sino un inters comn entre los participantes federales y locales, como notoriamente es el caso, sera de esperar una demora, as como un ejemplo mixto de acuerdo, dependiendo de cmo vieran ellos sus intereses de un periodo a otro. En consecuencia, podemos argir que, si bien el acuerdo final es posible, pero en modo alguno seguro, probablemente es inevitable una demora considerable.

Nuestra expectativa normal consiste en que los nuevos programas no llegarn siquiera a "despegar", y que, en el mejor de los casos, pasar muchsimo tiempo antes de que empiecen. En este mundo, las cartas estn marcadas contra la realizacin de las cosas, y se necesita un esfuerzo enorme para hacer que se muevan. Lo notable es que nuevos programas funcionen siquiera. Naturalmente, las decisiones que se tomen respecto a los programas no siempre consisten en responder claramente "s" o "no". Los programas pueden demorarse, modificarse, reducirse de acuerdo con una escala y adaptarse o distorsionarse de otro modo para ajustarse a su medio. Las posibilidades se calcularn en breve. Deseamos ahora profundizar en los acontecimientos inesperados que reducen an ms las escasas perspectivas de implementacin de un programa. Hemos visto que, dado el gran nmero de puntos de aclaracin ocupados por diversos participantes independientes, es poca la probabilidad de que un programa alcance sus metas. Pero en el caso del programa de la ADE, no podemos sencillamente calcular la probabilidad de xito general basndonos en la sola consideracin del producto de las probabilidades de decisin individuales, ya que este programa no debe verse como una fila de luces verdes que, en su totalidad, tienen que seguir encendidas para que el programa logre sus objetivos. La situacin se ha complicado ms. Si a un programa se le dotara de metas mltiples, se incluiran dos filas distintivas de decisiones; y dentro de cada una de stas deberamos establecer una distincin entre las decisiones que orientan el proyecto en direccin de su meta y las que fueron desviaciones no planeadas del curso.

FIGURA V.l.

La ADE aspira a dos metas y establece dos cursos de decisiones

___

c_o_n_st_ru_cc_i_n_c_o_m_PI_et_a __

~I"

En lugar de avanzar en lnea recta hacia una meta, el programa de la ADE aspir a alcanzar dos objetivos importantes: la construccin de obras pblicas y la creacin de empleos para los desempleados crnicos. En relacin con este ltimo objetivo, la ADE propuso implementar un programa de capacitacin, con objeto de que dichos desempleados ocuparan los empleos que

se ponan a su disposicin. Tal como lo imagin la ADE, la figura V.l muestra las dos secuencias de decisiones que conduciran a las metas deseadas. Aunque, en un principio, la agencia federal insisti en que las dos metas deban alcanzarsejuntas, siempre hubo la posibilidad de que una fila de acciones se completara mientras la otra se estancaba. Es cierto que el plan de empleo trataba de ligar la construccin de obras con la creacin de empleos al nivel local, pero un elemento crucial de la estrategia de empleo -el programa de capacitacinera, en su organiza-

FIGURA V.2.

Acontecimientos inesperados ocasionan divergencias en los cursos de decisin =-=:::::::::=~,----Objeciones de la Armada

Elaboracin de gufas de empleo ms estrictas para el puerto y la World Airways

cin, sumamente distinto del resto de las actividades del programa. Los participantes federales y estatales en ese programa -HEW, Departamento del Trabajo, Departamento de Empleo en Califomia- no intervinieron en otros elementos de la gestin de la ADE en Oakland, y no tenan ninguna razn para compartir su urgencia. Por lo tanto, en 1968, cuando se demostr que era imposible llevar a cabo el programa de capacitacin, se perdi un elemento clave de la estrategia de empleo. Aun si el hangar de la aerolnea se hubiera terminado segn el plan, y si la World Airways hubiera creado empleos, an no habra la cantidad de mecnicos capacitados con que la ADE haba contado. Inicialmente, la ADE haba declarado que las metas de construccin y empleo iran de la mano. Pero al transcurrir el tiempo y con el programa de capacitacin estancado sin remedio, sobre la agencia se ejerci presin para que se concentrara en completar la construccin. Despus de todo, una dependencia que gasta dinero tiene que movilizar el numerario y los proyectos de construccin, o el Congreso podr sospechar que no est haciendo su trabajo. "Al pasar el tiempo", un funcionario de la ADE hizo notar que: "cada vez se le dificulta ms a la ADE tomar una lnea dura. Trabajamos bajo presin para concluir el proyecto, y empieza a parecer mal para la agencia si no termina. De modo que hay una gran tentacin de (decimos) que suavicemos nuestras demandas". Con los contratiempos ocasionados por las crecientes demoras, siempre hubo la posibilidad de que ocurriera un desplazamiento de la meta, y que el objetivo referente a la construccin se mantuviera slo para la ADE. Pero bajo la direccin de Ross Davis, y despus la de Robert Podesta, la agencia reafirm enrgicamente su determinacin de alcanzar ambas metas: la construccin y el empleo. Se conservaban as los dos objetivos iniciales, pero tambin la necesidad de completar dos filas separadas de decisiones, cada una de las cuales se prolongaba ms todo el tiempo.

No slo fue necesario completar dos cursos de decisin para as alcanzar las metas del programa de la ADE, sino que, dentro de cada curso, la agencia descubri que aumentaba constante-

mente el nmero de decisiones y de aclaraciones requeridos. La figura V.l, muestra los grupos de decisiones que, segn confiaba la ADE, conduciran a la consumacin del programa. Pero la figura V.2 muestra la manera en que un gran nmero de decisiones y de puntos de aclaracin inesperados lleg, con el tiempo, a formar parte de la implementacin del proyecto. Estas decisiones no haban intervenido en los planes de la ADE, y no contribuyeron a que el programa avanzara directamente a alcanzar sus objetivos. No obstante, fueron necesarias para despejar bloqueos y favorecer la continuacin del programa. El resultado fue que en cada curso de decisiones surgieran numerosas desviaciones no esperadas por los patrocinadores del programa. Como puede verse, los cursos de las decisiones requeridas se caracterizaron pronto por la aparicin de ms elementos que los esperados: eran todo, menos lneas rectas que conducan directamente a las metas. En un caso -el no implementar el programa de capacitacin de la aerolnea-, una va de decisin se haba roto en un punto crucial. Adems, el diagrama de la figura V.2 no muestra -y no puede mostrar- un programa terminado. Mientras se escribe esta obra, no se ha terminado an la construccin del proyecto, y el proceso creador de empleos yace en el futuro. Es indudable que vendrn ms sorpresas. . Lo que pareca un programa relativamente sencillo, urgente y directo -que implicaba a una agencia federal, una ciudad y un compromiso de financiamiento considerable e inmediato- incluy finalmente a numerosos participantes diversos, y una serie de decisiones mucho ms larga de la planeada. En realidad, ninguno de los participantes discrep de la meta, consistente en proporcionar empleos a las minoras pero sus diferentes perspectivas y sentidos de urgencia dificultaron que un acuerdo explcito general se tradujera en una efectiva implementacin de polticas. No slo fue la direccin de sus decisiones -favorable o desfavorable- sino la orientacin de los participantes en cuanto al ritmo -rpido o lento, urgente o aptico--la que determin las perspectivas de terminacin. Cuando tantas decisiones futuras dependen de acciones pasadas, la demora puede equivaler a una derrota en esencia.

Las expectativas acerca de nuevos programas gubernamentales violan la experiencia comn cotidiana. Quienes normalmente manejan objetos inanimados, como programas de computadora, jams esperaran que un nuevo programa funcionara la primera vez. La "eliminacin de obstculos" no es algo que se haga en la rara ocasin en que las cosas salen mal, sino que es parte esperada de hacer que funcione un programa. Es posible que se requieran numerosas repeticiones, que se extiendan durante prolongados periodos, antes de que el nuevo programa opere adecuadamente. El hombre prudente, que sabe que la implementacin de un programa exigir una inversin considerable aunque no pueda precisar de antemano el monto, har por lo menos un clculo informal para ver si los probables beneficios merecen el esfuerzo. No le sorprendera la no implementacin del programa en un plazo breve, trabajando bajo presin. Tiene simplemente la fortuna de que, al estar oculto a la vista del pblico, es menos probable que se le reprenda por la falta de resultados. Y la mquina no hablar para quejarse de cmo ese hombre abus de ella. Las apariencias engaan. Mirando hacia atrs, al mismsimo conjunto de programas gubernamentales que estn en operacin, concluimos que deben haberse implementado. Por qu, entonces, no ser implementado nuestro nuevo programa, cuando tantos otros que ocupan el paisaje han tenido un xito evidente? Es fcil olvidar sus difiCultades iniciales (tal vez porque nunca las supimos). Se han perdido de vista los aos de tanteos que condujeron al actual estado de operacin. La enorme cantidad de recursos que pueden haberse gastado en diferentes alternativas antes de dar con la buena, forma parte conveniente de la historia pasada, de la cual no somos responsables. Unos programas que se iniciaron para alcanzar una serie de objetivos concluyeron alcanzando otro, al cual, mucho despus, damos crdito indebido por su implementacin. Todo lo que existe debe tener ciertas consecuencias, aunque no sean las previstas, aun si no son las previstas, o si nadie est muy seguro de cules son. Es probable que cada programa afecte a alguien,

en alguna parte, en algn momento. Tiene que haberse logrado una adaptacin al medio ambiente; pues de otro modo, por definicin, los programas no existiran. No se necesita ningn genio para hacer que los programas funcionen, si no ponemos atencin al tiempo que tomarn, a la suma que requerirn, as como a la frecuencia con que se modificarn los objetivos o al hecho de que se modifiquen los medios para obtenerlos. En realidad, la ley de promedios sugiere que si se aportan suficientes iniciativas nuevas, algunas de ellas deben desarrollarse y prosperar en el mundo, aunque el adulto imperfecto muestre poco parecido con el nio prometedor. Nuestra labor no es imprimir romanticismo al pasado, sino aprender de sus errores para mejorar el futuro. Una razn esencial de la supervivencia de los programas es que se adaptan a su medio durante lapsos prolongados. Alconsiderar la secuencia de acontecimientos necesarios para implementar un programa, suponemos que al llegar a cada punto de decisin los diversos participantes emiten un simple "s" o "no". Si bien esta suposicin puede ser cierta en el caso de algunos participantes durante un tiempo, sera raro que todos ellos actuaran as durante todo el tiempo. Por muy til que pueda ser la suposicin de "todo o nada" para iniciar el anlisis, sin duda es insuficiente para concluir nuestra exposicin. Sabemos que un acto negativo cometido por un participante en un punto de decisin no necesariamente significa que el programa est muerto; se le puede resucitar retrocediendo despus y buscando una opinin favorable. Los vetos no son permanentes, sino condicionales. Es posible concertar arreglos, celebrar pactos o debilitar resistencias. El precio del acuerdo final consiste en demorar o modificar el programa existente. Veamos qu pasa con nuestro anlisis original cuando modificamos nuestra suposicin a fin de incluir la posibilidad de numerosos intentos de obtener aclaraciones por parte de participantes cuya venia es necesaria para el avance del programa. Para nuestros fines de momento, cada relacin que se entabla entre un participante y un programa puede caracterizarse a 10 largo de tres dimensiones. Cul es la direccin de su preferencia sobre el asunto en cuestin? Est en pro o en contra? Con qu intensidad se manifiesta su preferencia? Le dedica la

Positiva Negativa

1. Demora mnima,

2. Demora menor,

sin negociacin 4. Demora mxima, negociacin respecto a puntos esenciales

sin negociacin
3. Demora moderada,

negociacin respecto a puntos perifricos

atencin necesaria, o es relativamente indiferente? Qu recursos puede aportar para apoyar el resultado? Es el participante fuerte o dbil? Por lo tocante a los recursos, en realidad no queremos saber cun fuerte es un participante en general, sino qu proporcin de sus recursos est dispuesto a comprometer para influir sobre un programa determinado. Por lo tanto, sin menoscabo del anlisis, podemos suponer, simplificando, que el empleo de recursos es funcin directa de la intensidad de la preferencia. Quienes manifiesten una gran intensidad agotarn sus recursos para controlar los resultados, lo que no harn quienes muestren poca intensidad. El cuadro VA ilustra cmo los diferentes tipos de relaciones entre estos participantes dan lugar a diversas demoras. El participante 1 muestra una direccin positiva y una gran intensidad. Da su consentimiento ill.mediatamente. Al participante 2 le gusta el programa, pero sin que signifique mucho para l. Tendr que esperar su tumo en su escritorio, pero l actuar afirmativamente despus que ocurra una demora en el proceso. Aunque el participante 3 evala negativamente el programa (o la parte que le afecta), no est sumamente interesado en l. Cabe esperar una demora moderada y, mientras sta transcurre, l negocia con los directores sobre aspectos perifricos del programa. Cuando est satisfecho, o se le ha ganado de algn otro modo, el programa puede continuar hacia la etapa siguiente. Una demora mxima se presenta cuando un participante es negativo y se empea en 10 que ha opinado. Segn los recursos de que disponga, tratar de bloquear el programa, a menos que

se hagan concesiones esenciales. El participante 4 puede ser capaz de extender una demora mxima hasta ser un fin permanente. La demora es, por tanto, una funcin del nmero de puntos de decisin, el nmero de participantes en cada punto y la intensidad de sus preferencias. El programa de empleo de la ADE no se caracteriz por la presencia de participantes con puntos de vista intensamente negativos, por tanto no fue forzado otra vez a los comienzos, pero fue notable por la presencia de nmeros sustanciales de demora de tipo menor y moderado. Ya que ninguna demora sobresale de otras excesivamente, la combinacin de demoras ha evitado al programa desarrollar todo su potencial. Supongamos que durante los aos que abarc nuestro estudio, o sea de 1966 a 1970, no hubo participantes que impusieran demoras mximas, y que los otros tres tipos de demora fueran divididos equitativamente entre los protagonistas, a quienes se les hubiera pedido en una u otra ocasin, manifestar su asentimiento. Cun prolongada sera la demora? Cada aclaracin entraa un potencial de demora, as que debemos contar la presencia de cada participante no como una vez, sino como cada vez que se necesite su consentimiento. Por tanto, comenzamos con 70 aclaraciones. De modo arbitrario, asignamos un valor de una semana a cada demora mnima, de tres semanas a una demora menor y de seis semanas a una demora moderada, y llegamos as a un total de 233 semanas y un tercio. (Una semana por cada demora mnima es igual a 23-1/3; tres semanas por cada demora menor da 70, y seis por cada demora moderada da un total de 140.) Conforme a estas suposiciones, la demora resultara hasta hoy de cuatro aos y medio, aproximadamente, lo cual no est lejos del blanco. Ahora bien, esperemos un momento. An no hemos considerado dos aspectos de situaciones reales que afectan la demora. Es posible que, durante el mismo periodo, se pidan varias aclaraciones, lo cual reducir la demora total implicada. Cada punto de decisin puede aceptar simultneamente varias aclaraciones, por lo que, dada por sentada esta suposicin, el nmero apropiado no sera el de las 70 aclaraciones, sino el de los 30 puntos de decisin. Empero, tambin se da el caso de que la

falta de un primer acuerdo no sea necesariamente fatal para un programa, ya que las partes pueden intentado (y, de hecho, lo intentan) de nuevo. Tenemos que considerar la necesidad de participar en varias rondas de negociaciones, si no con todos los participantes, por lo menos con los que se inclinan hacia una demora moderada. He aqu cmo sern nuestros clculos si tenemos en cuenta estos dos nuevos factores: las aclaraciones simultneas y las mltiples negociaciones repetidas. Nuestro nmero de partida est integrado por 30 puntos de decisin. Tambin en este caso, asignamos una semana a una demora mnima, tres semanas a una demora menor y seis semanas a una demora discreta. Por tanto, la demora mnima sera de diez semanas, y de treinta la menor, a medida que se procurara y al mismo tiempo se lograra el asentimiento de muchos participantes. Pero ahora debemos considerar que, por ejemplo, se necesitarn tres series de negociaciones por cada uno de los 10 participantes de demoras discretas, lo cual hace que, por su parte, haya una demora de 180 semanas (es decir, 10 tiempos de participantes por seis semanas de veces de demoras por tres rondas de negociaciones a cada vez). La demora total es de 220 semanas, lo que significa pocos meses ms de cuatro aos. Cualquiera puede jugar a este juego de nmeros y hacer que los totales resulten como lo desee. Nosotros no damos (y el lector tampoco debe dar) crdito a estas cifras especficas. Creemos que hemos asignado muy poco tiempo a cada tipo de demora, ya que preferimos desviamos hacia el lado conservador. La demora total de alrededor de cuatro aos es demasiado pequea, posiblemente porque nadie, por favorablemente inclinado que est, puede adoptar en realidad una decisin en una sola semana. O tal vez hayamos descubierto algo acerca de la dedicacin que caracteriz a los funcionarios de la ADE para acelerar la marcha de este programa lo mejor que pudieron. Sin embargo, hemos ilustrado las clases de variables que se debieron introducir en las teoras que pretenden explicar la demora de los programas gubemamentales. Ahora estamos capacitados a complicar ms el anlisis reintroduciendo la variable recursos. Podemos omitir la mayor parte de las relaciones que aparecen en la figura V.3, por haber-

I
Direccin

Recursos Demora mxima

Demora mnima

_________________________

Poca

Dbil .Demora menor

las considerado previamente. Por ejemplo, los participantes que muestran una direccin positiva, gran intensidad y fortaleza de recursos, causan una demora mnima, y quienes poseen las caractersticas opuestas causan la obstruccin mxima. Los participantes caracterizados por tener la direccin negativa, gran intensidad y pocos recursos podran ser interesantes, pero ninguno de ellos apareci en nuestro estudio: por ello, deseamos concentramos en los que muestran una actitud favorable al programa, grandes recursos que podran comprometerse u oponerse a aqul, pero poca intensidad. En esta categora pueden haberse inc!uido varios de los patrones de minoras a quienes simpatiz la idea de empleo para personas de grupos minoritarios -o que por lo menos evaluaron la perspectiva de un financiamiento a bajo costo-, pero sin comprometerse intensamente. Es seguro que, de haberse opuesto desde el principio no se habra involucrado. Empero, tan pronto como decidieron tomar parte, decay su entusiasmo. Otra manera de exponedo sera decir que hemos localizado el problema esencial de la poltica o plan de accin: cmo ofrecer incentivos para cambiar una situacin de poca intensidad a una de gran intensidad o, ms precisamente, cmo mantener una gran intensidad positiva durante demoras prolongadas. Hemos tratado la intensidad como constante. Sin embargo, para todos los participantes, excepto para los ms dedicados, es una variable. Cuanto ms largas sean las demoras, ms tiempo habr para que la intensidad decaiga. Este argumento puede exponerse grficamente. Tal como la hemos concebido, la demora es funcin de los recursos, de la

FIGURA VA.

Demora como funcin de la direccin del inters, de la intensidad del inters y de la aportacin de recursos

Direccin positiva del Inters (apoyo)

~demora Direccin negativa del inters (oposicin)

intensidad y de la direccin del inters. En virtud de que la "direccin", o sea, el apoyo o la oposicin, es una variable dicotmica, podemos trazar dos series de curvas para ilustrar sus relaciones con las dems fuerzas que operan en el campo. Por la naturaleza de nuestro argumento, podramos esperar que la forma de las curvas y la separacin entre ellas seran como aparecen en la figura VA. Por ejemplo, cuando los recursos se mantienen constantes, la demora disminuye y hay una intensidad positiva de inters; cuando la intensidad se mantiene constante, la demora decae y se registra a la vez un mayor compromiso de recursos. La configuracin de las curvas sugiere que hay una ley de rendimientos decrecientes en cuanto a la aplicacin de la intensidad o del nivel de los recursos. Hay tambin rendimientos decrecientes, graduados, en el sentido de que el aumento de proporcin de cada variable (digamos, la duplicacin de los recursos y de la intensidad) no afectar la proporcin de la demora. "El tiempo es dinero", reza el viejo dicho. Una expresin equivalente modema podra ser: "Las demoras son oportunidades perdidas". Vale la pena dedicar un poco de tiempo a aplicar ms directamente nuestro modelo de demora a la experiencia de la ADE en Oakland. El tiempo es un recurso que escasea, tanto para los hombres como para las organizaciones. Si queremos saber qu quiere ms un hombre, observemos cmo pasa su tiempo. Si queremos saber qu es lo que ms importa a una organizacin, inscribamos en un diagrama las actividades a las cuales dedican sus miembros su preciosa dotacin de horas. La

distribucin del tiempo merece, aunque no reciba, la misma atencin que damos a la asignacin de los recursos financieros. Enfocndonos en la poltica que ms nos interesa en un momento dado, tendemos a querer disfrazar las dimensiones temporales del problema que produce tantas de las dificultades que experimentamos. Al paso del tiempo olvidamos recordar el sentido del tiempo que motiv la poltica en la cual estamos interesados. Por ejemplo, no cuestionaramos la falta de un diseo experimentalmente desarrollado, si recordsemos que dicha poltica fue creada en unas cuantas semanas y que las decisiones se tomaron en menos de 19 das. El cuidado en la formulacin y la rapidez de la ejecucin pueden ser incompatibles si estos dos elementos coinciden. Es fcil olvidar el hecho de que el sentido de urgencia manifestado por el observador puede diferir del participante, y que, en realidad, los participantes pueden diferir mucho en cuanto al tiempo y, por tanto, la importancia que puedan atribuir al programa de que se trate. Debemos preguntar si el problema fue central o perifrico. Si fue central, tambin debemos saber cuntas otras cosas de gran importancia tuvo que hacer el participante al mismo tiempo. Si fue perifrico, queremos saber qu lugar ocup realmente en sus prioridades de tiempo. Aun en puntos en que los participantes estn de acuerdo acerca de los mritos de un programa, pueden discrepar en lo tocante a la prioridad que cada cual est dispuesto a atribuirle. Multiplicar el nmero de participantes, darles diversos grados de importancia, arreglar de modo diferente sus presupuestos de tiempo establecer un modelo tpico de paro y arranque, caracterizado por un pequeo paso adelante y por una gran cantidad de demoras. Concretaremos este anlisis ilustrando las diversas causas de las innumerables demoras que abatieron el programa de empleo de la ADE en Oakland. No todas las demoras carecieron de un plan, es decir, no ocurrieron accidentalmente; algunas fueron causadas intencionalmente porquienes queran suspender una accin inconveniente o retroceder y volver a fijar el desarrollo del programa. Obstrucciones o paros intencionados durante el proceso se presentaron cuando la ADE objet el relleno de la baha del puerto en 1966, y cuando la agencia rechaz la solicitud del puerto de que una

sola firma diseara y construyera el hangar en 1970. Las demoras debidas a la redeterminacin del programa fueron ordenadas por la ADE, y por el nuevo gobierno republicano, para volv,er a evaluar la totalidad del Programa de Oaldand en 1969. Ademas, el derrotero de los planes y las solicitudes de financiamiento por conducto de la oficina regional ocasionaron demoras de procedimiento; al llegar 1968,la ADE estaba tratando de hallar una funcin til para sus representantes en el campo. Varias demoras provinieron de las diversas prioridades; nadie las orden especficamente; obedecieron al hecho de que los participantes tenan otras cosas que hacer en un tiempo. La demora de once meses de la ADE para dar al puerto una respuesta a su solicitud de financiamiento adicional por el hangar reflej la poca prioridad del Proyecto de Oaklan? para la agencia. Hubo una racha de actividad en 1966,a ~a.cualSIguieron prolongados periodos de inactividad. Los part~cIpantes no se volvieron de lleno contra el proyecto, pero teman otras cosas que hacer. La atencin del puerto y de la World Airways estaba puesta en otras empresas comerciales; la ADE tena centenares de proyectos de obras pblicas que supervisar; y otras dependencias federales tenan muchos proyectos referente~ al potencial humano que aprobar y financiar. Despus de la salIda de Foley y de Bradford, la ADE se preocup menos por o~tener la aprobacin constante del programa de Oakland. Nadie plane estas demoras, pero de todos modos ocurrieron. A menudo, es difcil distinguir entre la demora de un programa y el fracaso de un programa. Si se adopta ,:na decisin favorable, aunque sea despus de un retraso de anos, cuenta este hecho como xito o como fracaso? La respuesta depende, en gran parte. del criterio que sustenten los patrocinadores de un programa. En el caso del programa de la ADE en Oakland, la rapidez se consider esencial. Eugene Foley sostuvo elocuentemente que la necesidad de crear trabajos era urgente, y que haba que proceder al punto. En un discurso pronunciado en 1966 dijo Foley:
Santo Dios! Cuntos motines? En cuntas ciudades de este pas los necesitamos para que se desvanezca la idea de que todos nuestros programas destinados al ghetto son de largo plazo? ... Las voces

del negro diciendo "Ahora!" no son demandas irracionales ni amenazas; son un grito de desesperacin. una splica de ayuda ... El meollo del problema es el desempleo de los negros. Los empleos son lo ms necesario en una tierra donde la gente es juzgada por lo que hace ... A menos que se ofrezcan trabajos, ... trabajos dignos, con posibilidades de hacer carrera ... todos (los dems) programas resultan prcticamente intiles.4

A la luz de este modelo superior -la creacin. ahora, de trabajos para gente negra-, la demora constituye un fracaso. Pero otras personas pueden afirmar razonablemente la mxima de que "Ms vale tarde que nunca". En forma diferente surge el mismo problema cuando se intenta determinar la probabilidad de xito de un programa. Si las decisiones no se toman con la misma rapidez con que se planean; si un programa tarda cinco o diez aos en implementarse, cmo podemos determinar si el programa ha tenido xito? Si no sabemos si 10 ha obtenido y hasta qu grado, realmente no podremos calcular la probabilidad de alcanzar esa situacin inexistente. Por muchas razones -la existencia de cursos separados de decisiones, la constante desviacin de decisiones inesperadas que se desprenden de cada curso, as como la dificultad de saber si la demora constituye un fracaso- sera muy difcil calcular de antemano la probabilidad de xito de un programa, aun cuando conociramos la probabilidad de recibir una decisin favorable en cada punto individual. Somos como viajeros a quienes se pide que se encuentren con gente que no conocen en ocasiones que ignora y en lugares cuya representacin en los mapas de caminos parece un laberinto. Hasta qu grado nuestros descubrimientos relativos a los problemas de implementacin son aplicables a otros programas federales que incluyan localidades? El Programa de Obras Pblicas de la ADE es fundamental: casi cualquier otro que pudiramos imaginar implicara la formacin de un mayor conflicto a causa de los propsitos finales o un mayor debate pblico, as como menos recursos adecuados a las finalidades que se consideren. y otras caractersticas que mostrarn la razn del fracaso de los programas. Por tanto, hemos afirmado que los
4

Citado en Oakland's Not For Burning, de Amory Bradford,

pp. 2-3.

problemas de implementacin descubiertos en el Programa de Oakland probablemente se encuentran en otros casos que ocurren en circunstancias menos favorables. Por supuesto, una demostracin emprica sera preferible a una hipottica. Nos vemos impedidos a este respecto ya que hemos sido incapaces de establecer una investigacin apropiada. Ninguno de los intentos que conocemos de abordar los problemas planteados por largas secuencias de decisiones incluy a mltiples participantes; cada uno de dichos intentos dependi de lo que haba pasado antes, y fue incapaz de controlar a los dems o de vaticinar la probabilidad de obtener resultados satisfactorios en puntos siguientes, o siquiera de cerciorarse de lo que seran esos puntos o adnde conduciran sus ramificaciones. Pero el Programa de Obras Pblicas de la ADE no surgi ya completo, del vaco. Fue parte del espritu de su tiempo. Surgi ante un fondo de caractersticas estructurales: instituciones separadas (el gobiemo federal y las ciudades), cada una de ellas fragmentada en su interior y esforzndose por participar en la bsqueda de objetivos sociales inmediatos. Hay comparaciones pertinentes, tanto nacionales como extranjeras, con el inmenso golfo que se extiende entre el sndrome de propsitos excelentes y resultados innobles que brotan de estas condiciones.

el que no aprende de la experiencia est perdido para siempre en un mundo catico. Repite sus errores. Y lo que es peor, carece de los medios para navegar entre las rocas y los bajos de la vida. Un rumbo es tan bueno o tan malo como otro. No puede encontrarle ningn sentido a su mundo porque es incapaz de aprovechar sus experiencias pasadas para actuar mejor en lo futuro. Ciertas organizaciones, consagradas a los esfuerzos colectivos de los hombres, se dedican a tratar la informacin ya generar conocimientos. Su efectividad se deriva de su capacidad de probar el medio ambiente a fin de corregir errores y reforzar la verdad. La incapacidad de aprender es fatal. Sin embargo, el aprendizaje se dificulta ms por ser muchos los hombres que deben hacerlo juntos. Una crtica importante que puede hacerse al Programa de Obras Pblicas de la ADE en Oakland es que bloque todas las posibilidades de aprendizaje. Lejos de ser un modelo del cual la organizacin pudiera aprender a lograr el xito, ni siquiera fue un experimento en que la organizacin pudiera aprender del fracaso.
TODO

Hasta ahora, nuestras suposiciones de nuevos programas pblicos distan mucho de la realidad. Suponemos que la gente ostensiblemente al mando puede predecir las consecuencias de sus actos, lo que, con frecuencia, no ocurre. Puesto que hay un problema, suponemos que debe haber una solucin y que sta ya est incorporada en el programa. Razonamos que, para que un programa se establezca, se debe contar con un conocimiento que enlace las actividades del gobierno con resultados convenientes obtenidos en la sociedad. Esperanzas y plegarias, as como el deseo general de hacer el bien sin saber cmo, nos pa217

96

indicando sus logros y defectos; es elartculo de ~aurence J.'!ole Jr. (1989), Recomendaciones prcticas para la lmplementac.l~n de laspolticas que involucran a mltiples actores: una evaluacwn del campo. Es rtlUY posible que muchos no estn conformes co~ ,el uso del neol~gismo "implementacin", que carga conla denotaclOn angloamericana de llevar a efecto, a cabo, a cumplimiento. Sin embargo, si algo dejan en claro las investigaciones es ~u~,e~proceso no ~~e,?e ser definido como "implantacin", "eje~uclOn , mst:umentaclOn o simple "puesta en prctica". Es mucho ms compleJo.

1. El proceso deimplementacin de las polticas. Un marco conceptuar

os POLITLOGOS han comenzado a prestar cada vez ms atencin al estudio de las poltiC'JS pblicas. Los temas qne tratao y las metodologas que emplean reflejan la diversidad de sus intereses. Las grandes diferencias en la literatura de las polticas pblicas dificultan la definicin de su campo de estudio y hacen difcil lograr una visin coherente. Sin embargo, se puede poner un poco de orden en esta variada produccin si se introduce un modelo sistmico de la ejecucin de las polticas (vase la Figura 1).1 Este modelo identifica las relaciones que existen entre las distintas reas . de inters de los analistas, presta atencin a los factoresdeterminantes y a las consecuencias dejas polticas pblicas, y pone nfasis en la imperfecta correspondencia entre las polticas adoptadas y los servicios realmente ofrecidos. Los componentes .de este modelo son: 1) un ambiente que estimula el trabajo de los funcionarios de gobierno y que recibe, a su vez, los resultados de su trabajo; 2) las demandas y recursos que los estmulos del ambiente trasladan a quienes elaboran las polticas; 3) un proceso de transformacin de las demandas y los recursos en polticas pblicas, que incluye tambin las estructuras formales
" Publicado originalmente con el ttulo "Tht<Policy Implementation Process. A conceptual Framework", en Administration & Society, vol. 6, no. 4,1975, pp, 445-488. Traduccin al espaol de Gloria Elena Bernal. 1 El modelo del sistema de ejecucin de polticas fue creado inicialmente pOr Sharkansky (1972) y seutliza como unmarco de anlisis en Sharkansky y Van Meter (1975).
[ 97]

---------demandas y recursos
FIG.

El el ntomo del sistem a l

-----_

proceso d~ 'transformacin

--PO-I-tica--'

retroalimentacin 1. El sistema de ejecucin de las polticas

y los procedimientos guberna:nenta?e~~:~ ~:: ~~~~~~:~i~~:/~~~~~ sentan las metas formales, lals1~t5e)nlc01So resultados de la poltica tal y ,. .os gubernamenta es, . ., f unClOnan . . 1 'bl' . Y6) la retroalimentaclOn como en realidad se. ofrecen a pu 1C~~S olticas inducen en el la ejecucin y los resultados de P. ,/ que. '. 'te de vuelta al proceso de converSlOn en ambiente y que se transm1 . En muchos sentidos, este forma de nuevas demandas y recursoS. . ." .... odelo marco conceptual difiere poco de. otr~s ,a?a Ptac1 ones~l :aston.2 lmen e t pOr . . rr laborado 111lCJa original de SIstema po 1 1CO, e ." rtica" (policy) y Su rasgo distintivo consiste en propone: qU:da~oc~mo categoras d er "desempeo" (performance) sean conS1 diferentes. dI' t .a de eJ' ecucin delas polticas han sido Algunos rasgos e SlSem 1 '1 ' f d' d d que otros. Durante e u tlmo estudiados con mayor pro un l. a f o desproporcionado para de si lo se ha hecho un es uerz ,

La atendna los factores determinantes y a las consecuencias de las polticas pblicas nos ha hecho comprender mucho mejor el proceso de la poltica. Sin embargo, ninguno de los enfoques nos explica cmo es que las decisiones polticas se transforman en servicios pblicos. Nos dicen muy poco sobre la aplicacin o implementacin de las polticas pblicas. En pocas palabras, no han prestado atencin suficiente al vnculo entre la poltica y su realizacin. Una cosa es examinar los factores que determinan las decisiones polticas e identificar los impactos o consecuencias de stas, y otra muy diferente es elaborar explicaciones sobre las consecuendas observadas. El propsito de este ensayo es explorar l proceso de implementacin de las polticas. Con este fin, definimos el concepto de implementadn y revisamos la bibliografa existente, tratando de averiguar si el conocimiento alcanzado podra ayudamos a una mejor conceptualizacin del proceso ..Presentamos un modelo que puede ser til para analizar la implementacin de las polticas, sea que se trate de una sola organizacin o de muchas.

Para una definicin de la implementacin de las polticas.

En la bibliografa existente se encuentran diversos significados del concepto de implementacin a menudo incompatibles.3 Nuestra definicin es explCita: la implementacin de las polticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) pblicos y privados, con miras a la realizacin de objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentneos por traducir las decisiones en propuestas operativas, como
3 Examn'ese, por ejemplo, las distintas interpretaciones del concepto de implement2cin implcitas en Pressman y Wildavsky (1973), Smith (1973), Lazin (1973), Bunker (1972), Derthick (1972), Gross et al. (1971) y DOlbeare y Hammond (1971). Vase tambin los siguientes estudios, en los ljue se utilizan diversos conceptos para examinar el concepto de la irnplementacin: Jones (1970), Gergen (1968), Gross (1966) y Dror (1968).

la manera como se rf~~:~s~:

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e~~boracin de las polticas. Ms han impactos o efectos que tienen las polticas en la gente y en os p blemas que pretendan resolver.
. '. a orfrecuenciaen 2 El trabajo tenco quese cI~a con ~ Easton (1965). sistemtico aplicado a la cienc13 pohtlca, es e e relacin con el enfoque

los esfuerzos prolongados para realizar los cambios, grandes y pequeos, ordenados porlasdecisiones polticas. Williams (1971: 144) lo ~xpres~ de manera sucinta: En su forma ms general, una investigcin sobre la implementacin ... pretende establecer si una organizacin es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y si puede motivar a los operadores de manera tal, que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explcitos de la.organizacin. Debemos insistir en que la fase de implementacin no comienza sino hasta despus de que las decisiones previas han establecido (o identificado) los objetivos y las metas. De igual forma, la implementacin tiene lugar slo despes de que la legislacin ha sido promulgada y de que los fondos han sido asignados (o, en su caso, despus de la emisin de un fallo judicial y de su correspondiente decreto). Como dicen Pressman y Wildavsky (1973: XIV): "Despus de todo, el mundo est Heno de propuestas polticas fallidas. No puede terminarse lo que no se ha iniciado. La ausencia de implementacin no debera atribuirse a un fracaso en el momento del arranque, sino a la incapacidad de seguir adelante" . Por lo tanto, el estudio de la implementacin examina aquellos factores que contribuyen a que se realicen o no los objetivos de la poltica. Establecemos una clara distincin entre la implementacin de la poltica, la ejecucin o desempeo, y 10 que generalmente Se denomina impacto de la poltica. stos son conceptos diferentes aunque estn interrelacionados. El estudio del impacto se ocupa de las consecuencias de las decisiones poticas. Cambian las prcticas de oracin en las escuelas corno resultado de una decisin de la Suprema Corte? Mejoran sus habilidades para la lectura o para las matemticas los nios en desventaja a causa de la aplicacin de un programa educativo innovador? Al concentrarse en las actividades

que inciden en la prestacin de servicios pblicos (es decir en el desempeo), el estudio de la implementacindestaca una 'de las fuerzas que van a determinar el impacto de las polticas. De ah que, como observa Dolbeare (1974), los estudios sobre el impacto por lo re~lar preguntan" qu ocurri?", en tanto que los estudios sobre la Implementacin preguntan "por qu ocurri de esta manera?". No estamos sosteniendo que el estudio de la implementacinde las polticas sea capaz de resolver los problemas relacionados con e? impacto "real" (por ejemplo, .si la educacin compensatoria tIe~e efecto~ benficos, o n~). ~uestro modelo y la investigacin que de el se der~va,no estan dJsenados para medir ni para explicar los result~dos fmales de las polticas gubernamentale~, sino para medir y e~hcar lo que preferimos llamar desempeo del programa (es declf, el grado de cumplimiento real de la prestaciQn de los servicios prop~estos). Reconocemos que algunos servicios pueden llegar efectIvamente a su destino sin tener ningn impacto sustancial en el problema que se supone atiende la poltica. Puede darse el caso de que una poltica sea puesta en prctica con gran eficiencia y oue ap~sar de ello, no l~gre un impacto sustancial, sea porque fu~ erroneamente concebIda o porque sucedieron circunstancias imprevistas: En consecuencia, el buen desempeo del programa es una condicin necesaria pero no suficiente para la obtencin de resultados finales positivos.

El estudio de la implementacin
~n la actuali~ad sabemos relativ~mente poco sobre el proceso de Implementacln de las polticas. Esta es una deficiencia desafortunada e~ nues.tra concepcin del proceso de la poltica y puede conducIr a qmenes elaboran las polticas a conclusiones desafortunadas; Cuando se enfrentan con un programa fallido, muchos observadores tienden a atribuir el fracaso auna planeacin insuficiente o a la inadecuacin del programa mismo. Est imputacin esa

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menudo injustificada. Al observar las polticas sociales de la Gran Sociedad, Levine (1968: 86)conclua que la mayor parte del problema de la Guerra contra la Pobreza, haba sido resultado "no tanto de la naturaleza de los programas, cuanto de las dificul~ades ?e su administracin". Sealando la posible brecha entre las mtencIOnes y las declaraciones de los funcionarios (las po~ticas), por un lado, y la prestacin de servicios pblicos (desempeno), por el otro. Dolbeare y HaIIlffiond (1971: 149) afirmaban que: ...en realidad es muy poco lo que las plabras conte~da~ en una decisin o en una ley pueden determinar por SI ffilsmas y .que enunciar cualquier poltica es apenas el primer mome~t~ de todo un proceso crucial en el que se determm~ lo que ocumra y quines sern los afectados positiva o ne~atlvamente. por lo que ocurrir. Comprender esta etapa postenor es esenClal para entender cabalmente la poltica. De esta manera, el estudio de la implementacin a~de una nueva dimensin al anlisis de las polticas. Ofrece al estudIOSO y al responsable de las polticas un punto. de vista. diferente sobre .la manera en que el sistema logra, o no, convertIr los grandes obJetivos generales de las polticas en servicios pblicos concretos y significativos. Por qu sabemos tan poco acerca de los problemas de la implementacin de las polticas? Si es tan importante este pr~ceso, por qu no se han hecho mayores esfuerzos por descubnr sus caractersticas fundamentales? Este descuido obedece, en parte, a la suposicin ingenua, implcita en muchos estudios, "unavez que una poltica ha sido adoptada por un gobiern?,' sta ser llevada .a cabo y sus resultados coincidirn en gran medIda con las expectatI~ vas de quienes elaboraron la poltica". (Smith, 1973.: ,197-19~). AsI pues, se presupone que el proceso de impl~n:entacIOn conSIste en una seriede decisiones einteracciones tan tnvIales, que no merecen

la atencin de los acadmicos, interesados en cuestiones ms elevadas. La implementacines engaosamente se~cilla, no parece implicar ninguna cuestin de fundamental importancia. Con frecuencia se considera que la mayora de los problemas polticos cruciales han sido ya resueltos por las decisiones previas de los ejecutivos, legisladores y jueces. En segundo lugar, es posible que el desarrollo del Sistema de Presupuestacinpor Programas, la tcnica analtica ms importante de la dcada de los sesenta, haya inducido a los analistas polticos a ignorar los problemas de la implementacin. La presupuestacin por programas concentraba la atencin en la seleccin de los mtodos ms adecuados para lograr losobjetivos y metas previamente establecidos, al poner el mayor nfasis enlas decisiones de la cpula del gobierno,. en detrimento de los peldaos inferiores de la' jerarqua, ubicados' en las dependencias encargadas de la imple;. mentacin. El inters de la presupuestacin por programas en mejorar los fundamentos de la elaboracin de las polticas dejaba de lado los problemas que tenan que ver con la prestacin directa de los servicios pblicos. Como seala Williams (1971: 139), la presupuestaCin por programas subraya la importancia de los objetivos de los programas y de los medios alternativos para lograrlos, pero no presta una atencin cuidadosa a la implementacinu operacin de los programas pblicos. En tercer lugar, la dificultad misma que entraa la tarea ha desalentado e~estudio detallado del proceso de implementacin de las polticas. Los problemas de la implementacin son complejos y los acadmicos han sido disuadidos a menudo de su estudio por consideraciones metodolgicas. El anlisis del proceso de implementacin plantea serios problemas para establecer sus lmites respecto del estudio de la formulacin de las polticas. Con frecuencia resulta difcil identificar los actores ms relevantes. Por aaddura, muchas de las variables que deben tomarse en cuenta para llevar a trmino cualquier estudio sobre implementacin son de

medicin muy difcil o imposible. A diferencia de 10que sucede en las arenas legislativa yjuddal, en donde los Votossuelen registrarse, es difcil aislar las decisiones que se toman en un contexto adminis.trativo. Por ltimo, un anlisis completo de la implementacin exige que se preste atencin a una multiplicidad de acciones durante periodos prolongados, lo cual supone un enorme despliegue de tiempo y recursos. Esto no quiere decir que el proceso de implementacin haya sido ignorado por quienes elaboran las polticas ni por los analistas, ni tampoco significa que los obstculos mencionados sean insuperables.Los responsables de la elaboracin de las polticas s han puesto atencin a los problemas de laimplementacin, quiz como consecu.enciade los resultados frustrantes de los programas sociales de la Gran Sociedad. Algunas de las publicaciones ms importantes sobre implementacin de las polticas son: el estudio de Kaufman(1960) sobre el Servicio Forestal de los Estados Unidos; el examen que hace Baileyy Mosher (1968) de la administracin de la Ley de Educacin Elemental y Secundaria de 1965; el anlisis de Derthick (1970) sobre los programas federales de subvencin de fondos; el examen de Gross y asociados (1971) sobre la innovacin planificada en las organizaciones; el estudio de Berke y Kirst (1972) sobre el apoyo federal a los programas educativos; el anlisis que hace Derthick (1972) del intento de la administracin Johnson por crear comunidades nuevas en terrenos federales ubicados en reas metropolitanas en decadencia; y el desarrollo comunitario de la ciudad de Oakland. stos y otros estudios han permitido identificar algunos de los factores que contribuyen a una mejor comprensin del proceso deimplementacin de las polticas. Sin embargo, a pesar de la gran cantidad de informacin que nos aportan, la contribucin de estos estudios es limitada debido a su carencia de una perspectiva terica definida. Hasta la fecha, ninguno ha propuesto un marco terico en relacin con el cual pueda examinarse la implementacin de las polticas. Sin un marco de esa

naturaleza, resulta muy difcil aplicar nuestra comprensin del proceso a otras reas de polticas en distintos contextosjurisdicciona1es. Los escasos esfuerzos que se han hecho (Smith, 1973; Bunker, 1972) por elaborar tal perspectiva han sido muy poco satisfactorios. Por ejemplo, Smith afirma que la implementacin constituye un proble,. ma exclusivo de las naciones del Tercer Mundo, en las que los intereses privados pretenden impedir que una burocracia asediada implemente las polticas pblicas. El mismo autor (1973: 199) argumenta que esa situacin se presenta en muy raras ocasiones en las sociedades occidentales del Primer Mundo. Obviamente, es muy difcil sustentar esta opinin, puesto que los problemas que entraa la implementacin son igualmente profundos en las naciones desarrolladas, porque son propios de las organizaciones complejas.

Los fundamentos de una perspectiva terica

En su estudio sobre el Proyecto para el Desarrollo Econmico de la Ciudad de Oakland (Economic Development Administration's Oakland Project), Pressman y Wildavsky (1973: 166) anotan: Existe (o debe existir) en las ciencias sociales una gran cantidad de estudios sobre implementacin; por lo menos eso nos ha dicho mucha gente ... Debe estar por ah, debera estar por ah, pero en realidad no est. En este caso parece haber una . suerte de ilusin semntica en operacin, ya que se considera que virtualmente todo lo que se ha hecho en la administracin pblica debera tener, en cierta medida, alguna vinculacin con la implementacin ... Sin embargo, con excepcin de los escasos estudios mencionados a lo largo de este libro, no hemos podido encontrar ningn trabajo analtico significativo que trate ese tema.

Aunque compartimos la preocupacin dePressman y Wildavsky respecto a que no se ha dado suficiente atencin a la cuestin de la implementacin delas polticas, pensamos que su crtica ala bibliografa es innecesariamente spera y limitada. Nosotros sostenemos, sencillamente, que existe una rica herencia proveniente de las ciencias sociales, frecuentemente ignorada por quienes se proponen estudiar el proceso de implementacin de las polticas. Contamos con trabajos tericos y empricos en diversas reas disciplinarias, incluyendo la sociologa, la administracin pblica, la psicologa socialy la ciencia poltica. A pesar de que la mayorparte de esos estudios no analiza expresamente el proceso de implementacin de las polticas, una revisin cuidadosa nos demostrara que no necesitamos gran .imaginacin para perca tamos de su importancia para la comprensin de ese proceso. Nuestro marco terico muestra la influencia de tres grupos de estudios que pueden dividirse en las siguientes categoras: 1) la teora de la organizacin - ms especficamente los trabajos sobre el control y el cambio en las organizaciones (innovacin); 2) el impacto de las polticas pblicas, particularmente el de las decisiones judiciales; y 3) algunos estudios selectos sobre relaciones inter,:" gubernamentales. La tarea de esta seccin consiste en delinear las aportaciones que se han producido en esos campos de estudio. Se dar atencin especiala los escritos sobr,e el cambio y el control en las organizaciones, ya que consideramos que son las que ofrecen las mayores contribuciones tericas y las que han sido ignoradas habitualmente por quienes estudian el proceso de implementacin de las polticas. Los estudios de la teora de las organizaciones, han tratado ampliamente el tema del cambio (Bennis, 1966; Downs, 1967; Gross, 1971; Katzy Kahn, 1966). Un anlisis penetrante de este tipo es el de Kaufman (1971), que estudia los diversos impedimentos para la innovacin en la estructura y accin de las organizaciones. Examina varios factores (como las limitaciones de recursos, los

costos irrecuperables, los beneficios colectivos de la estabilidad, los costospsquicos y la acumulacin de restricciones oficiaes y no oficiales sobre el comportamiento) que "tienden a mantener a las organi~aciones haciendo lo que haban estado haciendo en el pasado reciente, y hacindolo en la misma forma en la que lo haban venido haciendo" (Kaufman, 1971: 39). Kaufman reconoce las mltiples ventajas de la estabilidad y trata de identificar las fuerzas que conducen al cambio en las organizaciones, tanto las que se presentan involuntariamente como las intencionales. A pesar de ello, el autor no puede menos que llegar a la conclusin de que la mayora de las organizaciones "son prisioneras del presente y se muestran generalmente incapaces de cambiar el futuro que las amenaza con la destruccin si no se transforman" (Kaufman, 1971: 40). El control en las organizaciones tambin ha sido tema frecuente de investigacin. Su relevancia para el problema de la .implementacin puede identificarse en varias de las definiciones .que se encuentran en. la bibliografa. Por ejemplo; Wilensky (1967: 3) define el control como "el problema de lograr que se efecte el trabajo y el de asegurar el cumplimiento de las reglas de la organizacin". Anthony (1965: 17), define el "control gerencial" como "el proceso mediante el que los directivos aseguran la obtencin de los recursos y su uso eficaz y eficiente en favor del cumplimiento de los objetivos de la organizacin". Finalmente Etzioni (1964: 68), define el control en las organizaciones como un proceso cuyo propsito es "asegurar que las reglas sean obedecidas y las rdenes cumplidas". Se han utilizado diversas denominaciones para el anlisis de este aspecto de la vida de las org'anizaciones. El control ha sido discutido destacando los elementos de liderazgo, coordinacin, jerarqua; relaciones humanas, democracia, incentivos y acatamiento. Para nuestros.propsitos; este ltimo concepto es el ms til. El acatamiento puede ser visto como un caso especial en el estudio de la imp1ementacin- generalmente relacionado con la obediencia o

desobediencia especfica a una ley o directriz. Los estudios sobre el proceso mediante el que se obtiene o se elude el acatamiento, arrojan luz sobre el problema de la implementacin de polticas complejas en sistemas polticos fragmentados. En A Comparative Analysis of Comple.x Organizations (1961), Etzioni utiliza el concepto de acatamiento como una base para la comparacin de las organizaciones. Efectivamente, este elemento permite comparar muchas de las caractersticas de las organizaciones complejas: las metas que persiguen, sus estructuras, sus mecanismos de motivacin, el poder y la interaccin que ejercen sus lites, el nivel y los tipos de consenso que logran y sus sistemas de comunicacin y de socializacin. Un rasgo central dela tesis de Etzioni es la idea de que distintos tipos de organizaciones requieren distintos sistemas de acatamiento y obediencia. Por ejemplo, cuando los rfriembros de una organizacin se encuentran enemistados y tienen una actitud hostil frente a la organizacin, el poder coactivo -es decir, la aplicacin o la amenaza de aplicacin de sensaciones punitivas- puede ser necesario para conseguir la adhesin a las. reglas y objetivos de la organizacin. Cuando la mayora de los participantes tienen actitudes positivas y estn muy compromentidos con los objetivos y las metas de la organizacin, el acatamiento puede obtenerse mediante el uso del podernonnativo -la asignacin y manipulacin de recompensas y privaciones simblicas. Por ltimo, cuando los participantes no muestran actitudes intensamente favorables hacia la organizacin y cuando su participacin depende de los costos y beneficios percibid os. El medio que con mayor probabilidad permitir lograr el acatamiento, es el uso del poder remunerativo) es decir, la distribucin de recursos materiales tales como salarios, comisiones, ganancias adicionales y servicios. Un aspecto esencial del pensamiento de Etzioniy de las discusiones sobre el control es la relacin entre superiores y subordinados enlas organizaciones complejas. La interpretacin weberana

clsica de esta relacin sostiene que el papel ideal de los subordinados consiste en implementar fielmente las decisiones de sus superiores. Las polticas se elaboran en los ms altos niveles; posteriormente son ejecutadas por participantes de nivel inferior Cuya discrecionalidad est severamente restringida. (El "tipo ideal" clsico ha sido descrito por Max Weberensus estudios sobre la "dominacin racional" o "legal-burocrtica"). A pesar de que esta interpretacin ha sido aceptada ampliamente, la mayora de las organizaciones se desvan considerablemente de ella. Numerosos estudios han demostrado que los operadores de los niveles inferiores, como los ayudantes en hospitales psiquitricos (Scheff, 1961), los trabajadores de mantenimiento en las fbricas (Crozier, 1964) y los reclusos en las prisiones (Sykes, 1961), pueden ejercer poder y, consecuentemente, afectar el desempeo de las organizaciones complejas. Con freCuencia, se descartan estos casos en calidad de excepciones a la regla. Mechanic(1962) propone, por el contrario, que sean considerados cpmo manifestaciones de un patrn general. Al adquirir control sobre personas, informacin y medios, los operadores de los niveles inferiores pueden ejercer un considerable margen de poder que no corresponde con el asignado a susposiciones formales dentro de la organizacin. Este autor sostiene (1962: 351) que, "en cierto sentido, las organizaciones estn permanentemente a merced de sus operadores delos niveles inferiores". Reconociendo que el control jerrquico nunca es perfecto y que los encargados de la implementacin de las polticas pueden tener mucho poder, Baum (1974) construy una teora sobre el impacto judicial, contraria a la interpretacin tradicional de la jerarqua en las organizaciones. Baum propone que "en lugar de considerar como una anomala el poder que pudieran poseer los agentes de los niveles inferiores, podramos comenzar por presuponer que son ellos quienes de hecho determinan el contenido de las polticas que llevan a cabo". Baum acepta que esta premisa no puede, tal vez,

sostenerse empricamente, pero afirma que su uso "nos permite descubrir las fuerzas que contrarrestan la autonoma, en vez de darlaspor sentado". (Baum 1974: 6). El poder que tienen los participantes de nivel inferior en las organizaciones aumenta a cauSade las actividades de sus superiores; quienes suelen tener muy poco conocimiento de lo que sus subordinados hacen. Po.r eso; la supervisin del comportamiento de los subordinados, resulta ser una cuestin muy importante en el estudio de las organizaciones complejas. Existen muchos mecanismos me~ diante los cuales los superiores se mantienen informados sobre las actividades operatlvas, entre stos destacan los informes, las inspecciones, los contactos personales y las investigaciones formales. Sin embargo, como lo revelae1 estudio de Kaufman (1973), los sistemas de retroalimentacin administrativa suelen ser inadecuados y es frecuente quelos superiores no quieran saber nada sobre las actividades operativas: S610se lograr in~rementar el nivel de acatamiento por parte de los subordinados, si se otorgan superiores accesibles. (Para una discusin ms completa sobre este asunto, consltese: Kaufman, 1960; Dow, 1967: cap. 12; Wilensky, 1967). La bibliografa sobre el impacto de las decisiones judiciales, tiene tambin mucho que aportar al diseo de una teora sobre la imjJ1ementacin de las polticas. Hasta la fecha, la mayora de os estudiosos del impacto judicial se han dedicado ms a la investigacin emprica que al desarrollo terico.Sin embargo, algunos han enumerado variables que podran servir para explicar. sus obserVaciones y otros han elaborado teoras parciales sobre el impacto judicia1.4 Tomando como bas~ la teora de la re1aci11entre superiores (la Suprema Corte y los tribunales de apelacin) y subordi~ nadas (juzgados y agencias administrativas), Krislov (1965) postula que los subordinados aceptan y acatan las directrices de los superiores, cua~doexisten los incentivos para obedecer. Kris10v identi-'
Comoejemplos,vanse lossiguientes textos: Wasby (1970), Johnson (1967), Petriek (1968), Dolbeare y Hammond (1971 ),Grossman (1970), Brown y Stover (1974).
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fica tres reas de posible motivacin a favor del acatamiento -los beneficios personales, psicolgicos y coletivos- y argumenta que: el acatamiento alcanza su mayor nivel cuando las ventajas personal~s son las mayores posibles, cuando los mecanismos de sancin c<;mtra la oposicin son contundentes y severos, y cuando la legitimidad de la autoridad que imparte los incentivos y sanciones es conocida. A la inversa, el acatamiento estar en su punto ms bajo cuando todas las ventajas individuales favorezcan el surgimiento de actitudes de oposicin, cuando las sanciones de la organizacin sean indulgentes y -an ms importante- cuando la aplicacin sea errtica y la legitimidad de la ms alta autoridad est en duda (Krislov, 1965: 136).5 Otro estudio importante, en relacin con nuestros propsitos, es el anlisis de Dolbeare y Harrnmond (1971) sobre el impacto de las decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos en las prcticas de oracin en las escuelas. Los autores identifican cuatro categoras de actores que moldean la respuesta a las resoluciones de las cortes: la naturaleza de la decisin, los mecanismos y procedimientos institucionales, el contexto poltico-cultural y los intereses, prioridades, preferencias y .comportamiento de los actores polticos. Al hacer este planteamiento seala (1971: 134) que "ca~ tegoras similares o anlogas pueden aplicarse a otros tipos de polticas generadas por otras instituciones del gobierno nacional". Por ltimo, existen varios estudios acerca de las relaciones intergubernamentales, que tratan directamente el problema de la implementacin y que permiten identificar los problemas de las relaciones en y entre las organizaciones. Algunos de esos estudios son los de Bailey y Mosher (1968), Sundquist (1969), Derthick (1970,
S El trabajo de Krislov se basa en los estudios de Barnard (1938), March y Simon (1958), Biau y Seott (1962). Para ver cmo se ha desarrollado recientemente estas nociones vase Baum (.1974). '

1972), Pressman y Wildavsky (1973). Estas.obra~ ofrec~n diversas perspectivas sobre los conflictos entre funcIOnarIOSnacIOn~les, ~statales,! locales, y sealan la interdependencia de los funcIOnan~s pblicos en todos los niveles del gobierno. Adems, y esto es lo mas importante, identifican los factores que pert~rb~~l p.roceso de implementacin en organizaciones que no estanrn bIen mtegradas ni autocontenidasc Por ello, insisten en la autonoma de los subordinados, tanto parla que se refiere al tratamiento de los asuntos internos como al de los interorganizacionales.

Una perspectiva terica

El punto de partida ms apropiado para la elaboracin .de,nuestro marco terico, es la poltica misma que establece l.osobJetIVOS ~ ~as metas. Es aqu donde comienza el proceso de Imp1ementacIOn. Siguiendo a Lowi (1964) y a Froman (1968), entendemos qu~ ~l proceso de implementacin variar de acuerdo con las cara~tenstLcas de la poltica a ponerse en prctica. A diferentestlpos de decisin, correspondern determinados procesos,. estr~~turas y relaciones entre los factores que influyen en .la eJecucIOn de la poltica pblica. '. . '" Clasificaremos las polticas de acuerdo con dos caractenstlcas distintivas: la magnitud del cambio requerido y el grado de cansen'" so en torno de las metas por parte de los participantes en el proceso de implementacin.El elemento del'cambio es i~portante po~ ~o menos por dos razones. La primera, es que la ImplementacIOn estar condicionada por el grado en que la poltica a implementar difiera de polticas anteriores .. Como sugieren diversos autores (Braybrooke y Lindb10m1963; Lindblom, 1965; Wi1dav.s~: 1974), los cambios graduales acumu1ativos tienen mayor pOSIbIlIdad de . producir respuestas positivas que los cambios drsticos. En ese mismo sentido, Derthick (1970: 63) afirma que la ,respuesta de los gobiernos estatales a lasiniciativas federales "depende en parte de

si la subvencin est destinada a alguna actividad en la que. ellos ya estaban involucrados o no". La segunda razn es que el proceso de implementacines influido por la magnitud del cambio requerido en las organizado-' . nes. El anlisis de Kaufman (1971) sugiere que es ms probable que laimplementacin sea efectiva c\lando no se le exige a la dependencia pblica responsable ninguna reorganizacin drstica. Esta opinin es reforzada por la argumentacin de Levine (1968) en el sentido de que muchos de los errores de los programas sociales de la Gran Sociedad, durante la administracin Johnson, fueron resul- . tado de las ingentes demandas que se plantearon a las estructuras y a los procedimientos administrativos vigentes. Ser ms difcil poner en prctica aquellas polticas que obligan a cambios profundos de las relaciones entre los participantes durante la implementacin, que aquellas otras que demandan nicamente cambios marginales en las relaciones establecidas. El otro rasgo crtico de la poltica es el grado de conflicto o consenso en torno a sus objetivos y metas. Hasta qu punto concuerdan los funcionarios responsables respecto a las metas del programa? Dolbeare y Hammond(l971: 137-138) insinan la importancia que para un programa puede tener el conflicto entorno a las metas, cundo sugieren que "las posiciones valorativas de funcionarios y lderes ...pueden ser determinantes para el resultado final de la poltica". Al hacer una revisin de la bibliografa sobre el cambio programado en las organizaciones, Gross y asociados (1971: 24-29) identifican varios de los factores que condicionan el consenso en torno a las metas y que, por esa va, afectan a la implementacin misma. Uno deesos factores es la medida en la que los subordinados-o los responsables de la implementacin- han participado en Jaelaboracin de la decisin poltica. El estudio bibliogrfico descubre que existen razones para sostener las siguientes afirmaciones:

1) la participacin favorece el surgimiento de un buen espritu de equipo entre el personal, y un buen espritu es una condicin nece'saria para que la implementacin tenga xito; 2) la partici~ pacin permite que haya mayor compromiso, y un alto grado de compromiso es necesario para realizar el cambio; 3) la participacin permite comprender mejor las razones para introducir una innovacin dada, y unamayor claridad es requisito indispensable para la implementacin; 4) tomando en consideracin el postulado de la resistencia bsica al cambio, puede afirmarse que la participacin permitir reducir la resistencia inicial y, en consecuencia, facilitar el xito en la implementacin; y 5) los subordinados tendern a oponerse a cualquier innovacin, cuando sta haya sido puesta en marcha por iniciativa exclusiva de los superiores. Sin embargo, no se puede sostener que la participacin de los subordinados en la elaboracin de la decisiones necesariamente redunde en el consensd en torno a las metas. Tampoco puede concluirse que se eliminarn los problemas inherentes a la implementacin una vez ~canzado el consenso en torno a las metas. La combinacin de estos dos rasgos permite elaborar una tipologa de las polticas pblicas como la que se muestra en la Figura 2. No es sorprendente que la mayora de las polticas se localicen en las categoras "grandes cambios/consenso bajo" y "cambios menores/consenso alto". 'Los programas que requieren grandes cambios ocasionan frecuentemente conflictos en torno a las metas por parte de los actores principales, en tanto que el consenso en torno a las metas suele ser muy alto cuando se exigen bajos niveles de cambio. Las polticas correspondientes a la categora de "grandes cambios/consenso bajo" evolucionan en medio de prolongadas controversias; ste ha sido el caso de la Ley sobre Educacin Elementaly Secundaria de 1965, de la Ley de Oportunidad Econmica de 1964, de la legislacin sobre Atencin Mdica de 1965, delas reformas

grandes

cambios

cambios
menores

fiscales ms importantes, de las reformas radicales de las estructuras burocrticas y del transporte diario de escolares. En contraste, las pugnas que provocan las polticas correspondientes a la categora de "cambios menores/consenso alto" son menos graves. Este tipo de polticas corresponde al incrementalismo, un enfoque que estipula que las decisiones polticas en curso dependen en gran medida de las decisiones previas. Por definicin, las polticas incrementales desalientan la controversia recurriendo a la estrategia de desviarse en muy pequea medida de la ruta trazada por los arreglos y prcticas anteriormente establecidos (Braybrooke y Lindblom, 1963; Wildavsky, 1974). Estos dos tipos de polticas caracterizan al sistema poltico norteamericano. Sin embargo, tambin suelen encontrarse excepciones a este patrn. Aunque las polticas adoptadas inmediatamen"' te despus del ataque a Pearl Harbor, en 1941, estipulaban grandes cambios (las fbricas fueron reestructuradas para producir armamento y se introdujo el racionamiento de bienes escasos y de materias primas), haba un amplio consenso respecto a la'pertinencia de tales acciones. El programa espacial y el Cuerpo de Paz son otros ejemplos de polticas de "grandes cambios/consenso alto". Por

ltimo~a pesar de que el consenSo suele acompaar a la mayora de las polticas que implican cambios menores, no es rarp encontrar casos de polticas que corresponden a la categora de "cambios menores/consenso bajo". Esto ocurre con frecuencia cuando a algunos programas polmicos, como el de apoyo federal a la educacin, el de la atencin mdica y Tosde bienestar social, se les vuelve a conceder autorizacin de operar con algunas pequeas modificacionesenlos niveles de asignacin de recursos o en las fnnulas de distribucin de fondos. Por lo tanto, aunque la poltica adoptadase aleje muy poco de las diseadas en el pasado puede iniciar una controversia duradera. Al desarrollar esta tipologa de las polticas pblicas estamos partiendo del supuesto de que la eficiencia de la implementacin depende, parcialmente, del tipo de poltica en cuestin y de que los factores especficos que facilitan o impiden la realizacin de los objetivos de un programa suelen variar de un tipo de poltica a otro. Ms especficamente, nuestra hiptesis apunta que la implementacin ~endr ms xito cuando' slo se requieran cambios marginales y cuando el consenso en torno a las metas sea alto. A la inversa, cuando se ordenan grandes cambios y el consenso respecto a las metas es muy escaso, las perspectivas de una implementaci6nefectivasern sumamente dudosas. Ms an, podemos afir~ mar que las polticas que impliquen grandes cambios y, simultneamente, un alto grado de consenso, sern implementadas con mayor xito que aquellas que supongan cambios menores pero tambin escaso consenso. Nuestras previsiones indican que el consenso en torno a: las. metas ejerce una. mayor influencia sobre el proceso de implementacin que el elemento del cambio. Teniendo en cuenta estas sugerencias (o hiptesis), es indispensable que prestemos ahora atencin al examen de los factores (o variables independientes) implicados en el proceso ,de implementacin.

Un modelg del proceso de implementacin de las polticas

Nuestro modelo bsico -descrito en la Figura 3- postula la exis. tencia de seis variables que definen los vnculos entre la poltica y su desempeo. Este modelo especifica las relaciones entre las variables independientes y la variable dependiente, as como tambin las relaciones entre las variables independientes mismas. Los vnculos que se exponen representan hiptesis implcitas que podran .ser puestas a prueba empricamente, en caso de que pudieran cons truirse indicadores satisfactorios y se pudiera reunir la informacin adecuada. Si se aborda el problema de esta manera, hay mayores posibilidades de captar los procesos mediante los cuales. las decisiones polticas se ponen en prctica, que si slo se relacionan superficialmente las variables independientes y las dependientes (Van Meter y Asher, 1973). El modelo ha sido elaborado sobre la base de los tres conjuntos de obras ya mencionadas y apartir de la investigacin e intuiciones de los propios autores en su estudio del proceso de implementacin. N aRMAS
y OBJETIVOS DE LAS POLTICAS

Como nuestro inters principal se concentra en los factores que determinan el desempeo de las polticas, la identificacin de indicadores adecuados de desempeo es una etapa decisiva en el .. anlisis. Los indicadoresde desempeo permiten determinar el grado de cumplimiento de las normas y los objetivos. Los estndares y los objetivos estn contenidos en las metas generales enunciadas en la decisin poltica. Sin embargo, trascienden las generalidades .del documento legislativo, ya que proporcionan reglas concretas y ms especficas para la evaluacin de la ejecucin del programa. En ciertos casos, estas normas y objetivos aparec;:en claramente estipulados y son fcilmente medibles. Por ejemplo, el Proyecto para el Desarrollo Econmico de Oak1and pretenda crear

puestos de trabajo para los desempleadosa travs denumerosos proyectos de obras pblicas .:..... como, la construccin de. un hangar en el aeropuerto, de una terminal martima, de un parque industrialportuario y de una va de acceso al recientemente construido coliseo de laciudad(Pressman y Wildavsky,' 1973). Para conocer si la implementacin haba sido exitosa, bastaba con determinar el nmero de empleos creados, la identidad de quienes fueron contratados y el grado de avance en los proyectos de 6bras pblicas. En la mayora de los casos, sin embargo, es mucho ms difcil identificar y medir el desempeo. Esto puede deberse a la extensin del programa oa la naturaleza compleja y de largo alcance de sus metas. Puede tambin ser consecuencia de ambigedades y contradicciones enla enunciacin de las normas y los objetivos. Sin embargo, es preciso reconocer queJa ambigedad puede ser propiciada deliberadamente por quienes elaboran las polticas, can e]fin de contar con el consenso de los responsables de la implementacin en los otros niveles de la organizacin o del sistema de ejecucin de las polticas. An as, "el estudio de la implementacin no puede tener xito nifracasar si no existe alguna meta en relacin con la cual pueda ser valorada" (Pressman y Wildavsky, 1973: XIV). Para determinar,cules ~on los estndaresylos objetivos se.puede recurrir a las declaraciones de quienes, elaboran las polticas, las cuales se encuentran diseminadas en diversos documentos o a los reglamentos y lineamientos del programa, en los que se establecen los criterios para la evaluacin de la poltica. Sin embargo, en algunos casos los estndares y los objetivos de la poltica tendrn que ser construidos por el propio investigador. Podra incluso resultar deseable utilizar los criterios de evaluacin que emplean los grupos a los que se dirige la poltica. En ltima instancia, la eleccin de las unidades para medir el desempeo depende de los propsitos que alientan la investigacin (Rivlin, 1971; Rossi yWilliams, 1972).

Los RECURSOS

DE LA POLTICA

indispensable preocupamos por la claridad con que losestndares

y objetivos han sido formulados, la exactitud con que son comunicados a los encargados' de .la implementacin y la congruencia (o

Las polticas contienen otros elementos, adems de los estndares y objetivos para juzgar la implementacin. Tambirtproveen de los recursos necesarios para administrarlas.Estos recursos pueden incluir fondos u otros incentivos para estimular o facilitar la implementacin efectiva. (Una exposicin ms detallada de la utilidad de los incentivospuedeencbntrarse en Levine, 1972y Schultze,1969). Es evidente que los fondos no suelen ser suficientes. As por ejemplo, el estudio de Derthick (1972: 87) sobre Nuevas Comunidades, programa desarrollado durante los aos de Johnson, indica que la limitacin de los incentivos federales fue uno de los factores que ms contribuyeron al fracaso de ese programa: Para inducir alos gobiernos locales a aceptar el peso que supona desarrollar nuevas comunidades dentro de las ciudades, el gobierno federal tena que ofrecer les algo valioso a cambio. El Presidente supuso que los terrenos federales a bajo precio seran idneos para este fin, pero la suposicin result errnea. En nuestro modelo se incluyen cuatro factores adicionales: la . comunicacin entre las organizaciones y las actividades de induccin, las caractersticas de las agencias responsables de la implementacin, la influencia del ambiente econmico, social y poltico sobre la jurisdiccin u organizacin donde la implementacin tiene lugar y la disposicin de los encargados de la misma. C~da uno de estos facton~s est coinpuestopor diversas variables, algunas de las cuales sern identificadas en este texto. LA
COMUNICACIN ENTRE ORGANIZACIONES Y LAS

ACTIVIDADES

PARA OBLIGAR A LA ACCIN

La eficiencia de la implementacin exige que las normas y los objetivos de un programa sean .comprendidos cabalmente por los individWJsa quienes corresponde su relacin. De ah que resulte

uniformidad) con que diversas fuentes de informacin los difundan. Ni los estndares ni los objetivos pueden ponerse en prctica a menos que se les exprese con claridad suficiente, de modo que los responsables de la implementacin puedan saber qu es lo que realmente se espera de ellos.,La comunicacin en y entre las organizaciones es un proceso.complejo y difcil. Al transmitir mensajes hacia los niveles inferiores de una organizacin, ode una organizacin a otra, los comunicadores los distorsionan inevitablemente - ya sea voluntaria o involuntariamente (Downs, 1967: 133-136) -. Ms an, cuando diferentes fuentes de comunicacin elaboran interpretaciones contradictorias de las normas y los objetivos, o cuando la misma fuente ofrece interpretaciones sucesivas incompatibles entre s, los responsables de la implementacin enfrentarn grandes dificultades para poder dar cumplimiento a las intenciones de la poltica. Por eso es que las perspectivas de una implementacin efectiva aumentarn de acuerdo a la claridad con quelosestndares y objetivos sean definidos y de acuerdo con la exactitud y coherencia con que sean comunicados . Frecuentemente el xito de la implementacin requiere mecanismos y procedimientos institucionales que permitan a lasautoridades incrementar la probabilidad de que los responsables de la implementacin (los subordinados) acten de acuerdo con las normas y los objetivos de la poltica. Como ha observado Neustadt .(1960: 18), las instrucciones presidenciales no son de efecto inmediato, requieren la presencia de algn mecanismo que obligue a la accin. Enel contexto de una sola organizacin, los superiores pueden tener acceso a una' amplia gama de mecanismos de enforcement. Cuentan con amplio poder sobre las personas: el reclutamiento y la seleccin, la asignacin y lareubicacin, el ascenso y la promocin

y, en ltima instancia, el despido. Adems, tienen control sobre las asignaciones presupuestales de las oficinas y del personal operativo y pueden incrementarlas o reducirlas en respuesta al desempeo, sea ste satisfactorio o deficiente. As pues, aunque no puedan obligar a la obediencia, los superiores tienen la posibilidad de influir en el comportamiento de sus subordinados. En cambio, muchos de esos mecanismos estn ausentes cuando se trata de las relaciones entre miembros de diferentes organizaciones- o cuando las relaciones se dan entre funcionarios federales, estatales y locales. Schultze (1969: 202) ha resumido la situacin de la siguiente manera: en tales situaciones no se puede ordenar la ejecucin de las acciones. No existe jerarqua alguna de funcionarios ubicados en la misma lnea de mando que pueda ser invocada para impulsar la accin hacia un conjunto de objetivos predeterminados. En esos casos, la especificacin cuidadosa de planes y objetivos por parte de una instancia pblica no ser suficiente para garantizar la eficiencia d los programas. En el contexto de las relaciones entre organizaciones (o gobiernos) resultan de suma importancia dos tipos de actividades de induccin o seguimiento. EIl primer lugar, las actividades de aseso., ray de asistencia tcnica. Frecuentemente, los funcionarios de ms alto nivel pueden hacer mucho para facilitar el xito de la implementacin si auxilian a los subordinados en li,l. interpretacin de los reglamentos y linearnientos federales, si estructuran sus respuestas a las varias presiones polticas y si obtienen los recursos fsicos y tcnicos necesarios para poner en prctica una poltica. En segundo lugar, los superiores (o los funcionariosJederales) pueden respaldarse en una gran variedad de sanciones, tanto positivas como negativas. Podemos analizar este aspecto recurrieftdo a la distincin que hace Etzioni (1961: 5-8) entre poder normativo,

poder remunerativo y poder coactivo. A pes~ de que el gobierno federal no es, en el sentido que hemos utilizado el trmino, un "superior" en sus relaciones con los estados y las localidades, podemos usar analgicamente esta nocin como un instrumento para organizar nuestro pensamiento en torno a las relaciones entre' organizaciones y el papel de la induccin. El uso de los poderes. normativo y remunerativo es sumamente frecuente. Por ejemplo, el gobierno federalprocura ejercer influencia en las actividades estatales y locales a travs de la asignacin y el manejo de recompensas simblicas y materiales. Una de las tcnicas ms importantes para el ejercicio de la influencia federal es la socializacin, persuasin y cooptacin de los actores estatales y locales. Al intentar establecer alianzas profesionales en torno de sus organizaciones y de sus cargos, los funcionarios federales tratan de cultivar aliados dispuestos a implementar voluntariamente sus polticas en los niveles estatal y local. Este procedimiento es muy importante, ya que la fragmentacin del sistema federal hace virtualmente imposible una supervisin efectiva (vase por ejemplo Kaufman, 1960; Derthick, 1970; Bailey y Mosher, 1968 y Etzioni, 1965). Otra manera de ejercer influencia, es lograr que los estados ylas localidades participen activamente en un programa. La perspectiva de recibir recursos monetarios del gobierno federal suele ser un buen incentivo para asegurar que los gobiernos locales acepten los objetivos de la poltica federal. ste puede ser un buen punto de partida. La investigacin ha demostrado que la influencia federal en aspectos determinados de un programa aumentan a medida que la magnitud de la contribucin financiera federal se eleva (Porter, 1973: 85; Derthick, 1970: 69;-70). Por ltimo, los funcionarios federales p:ueden incidir en la participacin y la cooperacin estatales y locales cuando les ofrecen servicios valiosos. Por ejemplo, muchas subvenciones federales logran adhesin al destinar un porcentaje considerable del

financiamiento del programa a cubrirJosc~stos de administracin de los niveles estatal y local. Adems, pueden ofrecer a las organizaciones participantes servicios de apoyo tan importantes como asesora tcnica, prstamos al personal, investigacin. Los funcionarios federales tienen tambin a su disposicininstrumentos ms apremiantes, que van desde las formas ms amables hasta las ms contundentes de poder coactivo. Una prctica comn consiste en solicitar a los estados.y a las localidade.s que diseen con todo detalle 'sus planes para administrar programa federal. Una vez que cuenta COIl garantas suficientes, el gobierno federal asigna los fondos sobre la base de que podrn ser revocados si las condiciones especificadas del plan no se cumplieran. A travs de este mecanismo, los funcionarios federales buscan "el acatamiento por adelantado" (Derthick, 1970: 209). Otra estrategia similar consiste en especificar las condiciones y los requisitos procedurales que acompaan la aprobacin de los fondos federales, tales como la presentacin de informes detallados y el establecimiento de sistemas de contabilidad muy precisos. Por esta va; el gobierno federal puede asegurar que se cumplan las intenciones esenciales de sus objetivos. Sin embargo, como apunta Derthick (1970: 200), este procedimiento no est exento de peligros: La especificidad acarrea riesgos ... Mientras ms especfico sea el lenguaje de los requisitos federales, menor ser la capacidad de adaptacin del gobierno federal alas peculiaridades estatales yrnayor ser el peligro de queJas limitaciones federales queden. al descubierto para obligar a la obediencia. Ms an, reglamentos y lineamientos muy estrictos pueden induCir a cierto desvo de las metas: los funcionarios estatales y locales pueden empearse en cumplir las exigencias con la intencin de obtener fondos y evitar sanciones, ignorando losobjetivos centrales del programa. Para enfrentar estos problemas, los

funcionarios federales tienden a emplear los mtodos de vigilancia mas confiables a su disposicin: visitas al lugar de la implementacin, evaluaciones del programa, inspecciones administrativas y controles de gestin, auditoras y otros mecanismos de informacin - como la elaboracin de informes por parte de asesores nogubernamentales, con el encargo de vigilar la operacin deJs Unidades gubernamentales estatales y locales (vase, porejempl, Downs, 1967: 145-153;Blau y Scott, 1962: 170-172; Kaufman; 1973). Wilensky(1967: 60-61) aade, empero, una importante advertencia sobre las limitaciones de la vigilancia: Dondevaran los productos del trabajo o donde las condiciones locales de operacin son cambiantes, suelen proliferar los sistemas de vigilancia. Esta maquinaria suele ser ineficaz, especialmente cuando el personal local tiene que someterse a continuas inspecciones ya sea por parte de gente ajena a su profesin o especialidad o por parte de quienes tienen diferentes convicciones ideolgicas ... Cuando ... la distancia doctrinal entre los inspectores y el personal es grande, el bloqueo de informacin resultante puede impedir que los altos directivos tomen conciencia de la problemtica local y que se adapten a ella, as cOmO tambin puede debilitar su habilidad para comunicar nuevas metas a las diversas unidades locales. Es probable que la forma ms amenazante de la influencia federal sea el poder retirar o retener los fondos destinados a los estados y a las localidades. sta es el arma de uso extremo en el arsenal de influencia del gobierno federal. Sin embargo, rara vez se utiliza. Puede causar desconcierto entre todos los involucrados y daar al nico aliado que el gobiernoresponsablefederal tiene en la zona de implementacin: las instancias estatales o locales de implementacin. Habitualmente, el gobierno negocia con los funcionarios ~statales y locales en un esfuerzo por obtener el mayor

nivel de adhesin posible, sin retener el financiamiento. De esta manera, los funcionarios federales suelen abstenerse de lanzar amenazas directas que pudieran deteriorar las relaciones de cooperacin con los encargados de la implementacin y generar hostilidad en el Congreso, con el resultado de malograr las metas delprograma.(Derthick, 1970: 207-214). Una prctica ms generalizada es la de realizar auditoras excepcionales, que tienen lugar cuando se requiere que ciertas sumas de dinero sean devueltas a las arcas federales. Por ltimo, el mero conocimiento de la capacidad del gobierno federal para retener fondos y la conciencia de que existe un proceso regular de auditoras, pueden actuar como poderosos disuasivos de comportamientos equivocados (equivocados, desde el punto de vista de los superiores). LAs
CARACTERSTICAS DE LAS INSTANCIAS RESPONSABLES

a) la competencia yel tamao del personal de una agencia; b) el grado de control jerrquico de las decisiones ylos procesos de las subunidadesde las agencias responsables; c} los recursos polticos de una agencia (como por ejemplo, el apoyo de legisladores y ejecutivos); d) la vitalidad de una organizacin; e) el grado de comunicacin "abierta" que exista en una organizacin (es decir, las redes de comunicacin con intercambios horizontales y verticales libres y un margen relativamente amplio de discrecionalidad en el trato con personas ajenas a la organizacin); f) los nexos formales e informales de la instancia con el grupo encargado de la elaboracin de las polticas o de su induccin. Y POLTICAS El impacto de las condiciones econm.j.cas,sociales y polticas en las polticas pblicas ha sido objeto de granatenci6n durante la dcada pasada. Los estudios de poltica estatal comparada y de polticas pblicas han mostrado un inters particular en identificar la influencia que estas variables del entorno ejercen en los resultados de las decisiones polticas (vase, por ejemplo, Sharkansky, 1967,1971; Sharkanskyy Hofferbert, 1969; CnuddeyMcrone, 1969; Dye, 1966; Hofferbert, 1964). El impacto de estos factores en la implementacin de las decisiones polticas ha recibido muy escasa atencin, a pesar de que ejercen una profunda influencia en el desempeo deJas organizaciones responsables. Con el fin de ilustrar este aspecto proponemos que se consideren las siguientes preguntas, relacionadas COIl el entornoeconmico, social y poltico que puede afectar a la jurisdiccin u organizacin donde la implementacin tiene Jugar:
CONDICIONES ECONMICAS, SOCIALES

DE LA IMPLEMENTACIN

LAs

En este componente del modelo se incluyen numerosos factores. Los estudiosos de la poltica burocrtica han identificado muchasdelas caractersticas de las agencias administrativas que influyen en su desempeo poltico. Ripley et. al. (1973:10), por ejemplo, define la estructura burocrtica como el conjunto de aquellas "caractersticas, normas y patrones de relacin en las dependencias ejecutivas, que tienen relacin potencial o real con el desarrollo de las polticas". Al igual que Ripley, nosotros consideramos que este componente incluye tanto los rasgos estructurales formales de 'as organizaciones como los atributos informales de su personal. Tambin nos interesan los vnculos de la instancia responsable con otros participantes en la puesta en prctica de las polticas. Sin tratar de hacer una lista exhaustiva de estos elementos, sugerimos algunas, caracte;sticas que pueden tenerefectos diversos enla capacidad de una organizacin para implementar una poltica:

a) Son suficientes los recursos econmicos disponibles en la jurisdiccin (u organizacin) para sostener con xito un proceso de implementacin? b) En qu medida (y de qu manera) afectar la implementacin de la poltica las condiciones socioeconmicas prevalecientes? c)Cules el estado de la opinin pblica? Qu tanta atencin se presta al problema que enfrenta la poltica? d) Favorecen o se oponen laslites a la implementacin de la poltica? . e) Cul es la inclinacin poltica de la jurisdiccin (u organizacin) responsable de la implementacin? Hay oposiciones o apoyos hacia la poltica? .. f) En qu medida se han movilizado a favor o en contra de la poltica los grupos de inters privados? LA ACTITUD DE LOS ENCARGADOS DE LAIMPLEMENTACIN Cada un de los componentes del modelo que hemos expuesto debe Ser visto a trasluz de las percepciones de los responsables de la implementacindentro de la jurisdiccin de la que se est llevandoa cabo la poltica. Hay tres elementos del comportamiento de los encargados de la implementacin que pueden afectar su capacidad y buena voluntad para ejecutar la poltica: su conocimiento (comprensin, discernimiento) de la poltica, la orientacin de su respuesta a la misma (aceptacin, neutralidad, rechazo) y la intensidad de su respuesta. Es muy importante el conocimiento que los responsables tienen de la intencin general de la poltica, as como de sus nOrmas y objetivos especficos. Ms an, el xito de la implementcin puede malograrse cuando los funcionarios no son conscientes de desacuer,. do con la poltica. Ya hemos analizado algunos de los aspectos. de este fenmenO. Sin embargo, queremos insistir en el riesgo de que los encargados de la implementacin malinterpreten un mensaje

claro si la decisin parece contravenir sus convicciones ms profundas. En condiciones de "disonancia cognoscitiva" (Festinger, 1957), el indivuduo puede intentar hacer contrapeso al mensaje desagradable recurriendo a su propia percepcin de lo que debera ser la decisin (vase, por ejemplo, Wasby, 1970: 98). . Tambin es de importancia decisiva la disposicin de los responsables hacia las normas y los objetivos. Los encargados de la implementacin pueden hacer fracasar la ejecucin de una poltica cuando rechazan los objetivos contenidos en ella (vase, por ejemplo, Peltason, 1961; Dolbeare y Hammond, 1971; Etzioni, 1961; Wasby, 1970; y Derthick, 1970). A la inversa, la aceptacin amplia de normas y objetivos por parte de los responsables de la administracin de la poltica incrementar considerablemente el potencial de una ejecucinexitosa (Kaufman, 1960). Lo menos que puede decirse es que las actividades compartidas parecen facilitar el proceso deimplementacin. Los objetivos de una poltica pueden ser rechazados por muy diversas razones: pueden ofenderlos sistemas de valores personales de los responsables, lesionar lealtades externas a la organizacin, poner en riesgo el inters propio, o afectar relaciones ya existentes al otorgarles preferencia. Sintetizando este fenmeno, Petrick (1968: 7) ha escrito acerca "de la dificultad que enfrentan los grupos humanos para realizar eficaz~ mente acciones de las que no estn profundamente convencidos". Por ltimo, la intensidad de la actitud de los encargados puede afectar tambin la ejecucin de la poltica. Aquellos que tienen una preferencia completamente opuesta pueden llegar a desafiar directa y abiertamente los objetivos del programa. Cuando esto ocurre, la implementacin quedaen entredicho, ya que los subordinados - como los estados o las localidades - pueden negarse, por completo a participar en el programa (vase Bailey y Mosher, 1968). Actitudes de menor intensidad pueden provocar que los responsables intenten desviar o evadir clandestinamente sus obligaciones, cosa que suele ser un patrn de conducta generalizado (vase, por

ejemplo, Lazin, 1973). En estas condiciones, uno deber indagar qu papel juega la vigilancia y la coercin, con el fin de explicar las variaciones en la eficacia de la implementacin. En suma, el investigador deber reunir mltiples indicadores sobre diversos elementos relacionados con la actitud de los encargados de la implementacin.
VINCULOS HIPoTTICOS ENTRE LOS COMPONENTES

DEL MODELO

A pesar de que presentamos nuestra argumentacin en trminos estticos, es importante que se reconozca el carcter dinmico del proceso de implementacin. Factores capaces de afectar la ejecucin de una poltica en sus etapas iniciales, pueden tener muy poca relevancia en algn momento posterIor. En consecuencia, es fundamental que el estudio de la implementacin sea diacrnico. Las relaciones que pudieron haberse identificado en algn momento no deben aplicarse indiferentemente a distintos periodos del proceso. Con esta advertencia, vamos a describir y a justificar brevemente algunas relaciones hipotticas (vase la Figura3). Los estndares y los objetivos de las polticas ejercen.un efecto indirecto en el desempeo; su influencia en la variable dependiente est mediada por otras variables independientes. Evidentemente, la prestacin de servicios pblicos estar influida por la forma en la que las normas y los objetivos sean comunicados a los responsables de la implementacin y por el grado en que esas mismas normas y objetivos faciliten la supervisin y el condiciona- . miento dela conducta. Los estndares y objetivos tienen un impacto indirecto en la actitud de los responsables a travs de las actividades de comunicacin entre las organizaciones. Las respuestas de los responsables frente a la poltica estarn basadas, en parte, en las percepciones e interpretaciones que tengan de los objetivos. Esto no quiere decir que un buen nivel de comunicacin contribuya necesarialllente a una disposicin positiva por parte de los encarga-

dos de laimplementacin. Sin embargo, las variaciones en el apoyo que los operadores prestan a las polticas Jederales pueden ser explicadas parcialmente atendiendo a su entendimiento e interpretacin de las normas y los objetivos. as como a la manera en la que stos les fueron comunicados. Los estndares y los objetivos tienen tambin un impacto indirecto en la disposicin de los responsables a travs de las actividades que tratan de obligar a su cumplimiento. En efecto, aportan los fundamentos que permiten a las autoridades sustentar su relacin con los encargados de la implementacin, pertenecientes a otras organizaciones. Po'r ejemplo, las normas y los objetivos imponen lmites a las sanciones alas que las autoridades pueden recurrir legtimamente; de igual manera, ayudan a definir los mrgenes de discrecionalidad concedidos a las agencias responsables. Cuando se autoriza la retencin de fondos, es tambin posible ejercer diversas modalidades de poder coactivo. Por el contrario, cuando no se permite la retencin de fondos, los superiores se ven 9bligados a valerse exclusivamente de los poderes normativo y remunerativo. Las actividades que buscan hacer cumplir las normas y objetivos pueden alterar la actitud de los responsables, mostrndoles las ventajas de la participacin y, muy posiblemente, las desventajas de oponerse a una implementacin efectiva. Por lo dems, al emplear la coaccin, los funcionarios encargados del control pueden asegurar slo pasajeramente la subordinacin de los funcionarios responsables, sin que cambien sus actitudes hacia el programa. Por ejemplo, el recurso a las auditoras excepcionales puede disuadir a los encargados de la implementacin de usar los fondos de manera incompatible con las normas y los objetivos de un programa, aun cuando no pueda impedirles que continen cuestionando su conveniencia. Proponemos la existencia de vnculos entre los recursos de las polticas y otros tres componentes del modelo. El tipo y la magnitud de los recursos disponibles ejercern influencia sobre las activida-

des de comunicacin y de obligatoriedad. La asistencia tcnica y otros servicios pueden suministrarse nicamente cuando han sido previstos en la decisin poltica. An ms, las actividades para hacer cumplir normas y objetivos slo pueden aplicarse si los recursos accesibles son suficientes para sostener esa actividad. Cuando se percibe que vastas cantidades de dinero o de otros recursos estn disponibles, los encargados de la implementacin pueden tener una actitud ms favorable hacia el programa y es posible lograr su adhesin hacindoles notar la posibilidad de tener parte de esos recursos. Por el contrario, difcilmente aumentara el apoyo a un programa si los responsables percibieran que su participacin activa arroja muy escasos beneficios. La vinculacin entre los recursos y el entorno econmico, social y poltico de la jurisdiccin (u <:>rganizacin) responsable de la implementacin, sugiere que la disponibilidad de recursos fiscales y de otro tipo puede ocasionar que ciertos ciudadanos particulares y ciertos grupos de inters organizados quieran participar en el programa. En efecto, la perspectiva de obtener beneficios del progrmpa puede hacer que grupos que en otras circunstancias se mantendran neutrales. presionen para que se' les conceda la mxima participacin. En cambio, cuando se ponen a disposicin recursos muy limitados, los ciudadanos particulares y los intereses organizados pueden optar por oponerse a la poltica, con el pretexto de que los beneficios que reportara su participacin seran mnimos en comparacin con los costos potenciales que implicara (por ejemplo, alguna prdida de autonoma estatal o local, ola recomposicin de la correlacin existente de fuerzas)~ Tambin se propone la hiptesis de que el entorno econmico, social y poltico de la jurisdiccin (ti organizacin) afectar el carcter de las instancias encargadas de la implementacin, la actitud de los encargados y el desempeo mismo. Las condiciones del entorno pueden tener un efecto significativo en la disposicin y la capacidad de una jurisdiccin (u organizacin) para desarrollar

su estructura burocrtica, as como para mantener la vitalidad y la experiencia de las agencias administrativas y el nivel de apoyo poltico. Las condiciones del entorno tendern tambin ainfiuir la disposicin de los encargados de la implementacin. Cuando los problemas de un programa son graves y se han movilizado en su apoyo ciudadanos y grupos de inters, existe mayor probabilidad de que los encargados de la implementacin lleguen a ver con animadversin el programa. Las condiciones del entorno pueden ser asimismo la causa de que los responsables de la implementacin lleven a la prctica una poltica sin modificar sus preferencias personales. El deseo de los responsables de minimizar la hostilidad pblica o su inclinacin ideolgica a responder positivamente a los deseos de la ciudadana pueden tener influencia en su comportamiento, aunque resulte contrario a sus propias preferencias. Finalmente, consideramos que estas variables del entorno ejercen influencia directa en la prestacin de los servicios pblicos. Ms all de la disposicin . de los responsables y de la accin del resto de las fuerzas que contempla el modelo, las condiciones del entorno pueden mejorar o restringir el desempeo de la poltica Las diversas caractersticas de las instancias responsables de la implementacin pueden tambin afectar la disposicin de su personal. La naturaleza de la red de comunicaciones, el' grado de control jerrquico y el estilo de liderazgo pueden influir en el grado en el que los individuos se identifican con las metas y los objetivos de la organizacin, facilitando u obstaculizando la eficacia de la implementacin. La disposicin del personal tambin puede ser influida por los nexos formales e informales que mantienen con el cuerpo directivo encargado de elaborar o hacer cumplir las polticas (a saber, si ambos operan o no en el mismo nivel del gobierno, o si se ha establecido o no una alianza activa entre las altas autoridades y los funcionarios responsables de la implementacin). Proponemos asimismo la posibilidad de que exista una interdependencia entre las actividades de comunicacin y subordinacin

entre las organizaciones y las caractersticas de las agencias responsables. Las actividades qu'ebuscan se cumplan las normas y objetivos de una poltica pueden aportar vitalidad y experiencia adicional.a las dependencias, mejorando su capacidad para desarrollar los programas. Tambin puede ser una fuente de apoyo poltico que facilite la eficacia de la implementacin. La naturaleza de las actividades de enfon;ement, incluyendo el suministro de asistencia tcnica, estar a su vez influida por las caractersticas de las instancias encargadas de la implementacin, Debido a que muchos de los mecanismos de.oblgatoriedad asequibles a los superiores de una organizacin no pueden ser utilizados cuando la implementacin requiere la cooperacin interorganizacional o intergubernamental, el tipo de poder al que recurren los superiores - sea normativo, remunerativo o activo - se ver afectadopor las relaciones formales e informales existentes entre las organizaciones que elaboran y las que implementan la poltica. Asimismo, cuando eligen mtodos alternativos de control y seguimiento, se puede esperar que los superiores estn siendo sensibles a las caractersticas de las instancias encargadas de la implementacin. Las dependencias que cuentan con personal competente y con un buen liderazgo requerirn formas de asisten~ia diferentes a las que necesitan las agencias con personal in~ompetente y con liderazgo deficiente. De manera similar, las agencias que tienen recursos polticos limitados pueden ser ms vulnerables al poder coactivo que las que gozan de amplio apoyo entre los ciudadanos particulares y los funcionarios pblicos.

Vale la pena subrayar alg~mosde los rasgos distintivos del modelo que hemos presentado. Este modelo delinea varios factores que modelan los nexos entre la poltica y su desempeo, asimismo especifica qu tipo de relaciones existen entre estas variables independientes. Es tambin un auxilar en la descripcin del proceso de implementacin de las polticas y sirve como gua para la investigacin, formulando hiptesis sugerentes. Aunque el modelo es relativamente complejo, sostenemos que un anlisis de los vnculos propuestos por l puede conducir a la elaboracin de explicaciones .ms .'sistemticas sobre el desempeo de las polticas. Aunque no es nuestro propsito exponer con detalle cada uno de los vnculos incluidos en el modelo, podemos ilustrar su utilidad. Si empleamos las tres explicaciones generales sobre el fracaso de la implementacin que propuso Kaufman{1973: 2) por vez primera, podremos destacar su importancia al hacer un resumen de nuestro modelo.
EL PROCESO
DE COMUNICACIN

6 Aunque nuestro esquema ha sido elaborado sobre la base de variables dicotmicas, el cambio y el consenso en torno a las metas deben ser considerados como continuos a largo de los cuales se ubican las polticas. A pesar de que hemos decidido hablar en trminos de "tipos ideales", reconocemos que las decisiones poltcas quedaran ubicadas a lo largo de diversos puntos en las dos dimensiones.

La eficac.ia.de la implementaciIi exige que los subordinados (encargados) sepan lo que estn obligados a hacer. A medida que los' mensajes pasan a travs deeualquier red de comunicaciones, corren el riesgo de distorsionarse y dar lugar a directrices contradictorias, ambigedades, incongruencias en las instrucciones y exigencas incompatibles entre s. Pero aun cuando las directrices y los requisitos son claros, pueden surgir problemas si los subordinados (los encargados) uo logran comprender cabalmente lo que se espera de ellos. Cuatro de los componentes de nuestro modelo abordan este problema: los estndares y los objetivos de la poltica, la comunicacn interorganizacional y las actividades de enforcement, las caractersticas de la dependencia responsable y la actitud de los

encargados de la implementacin. Nos interesa particularmente el grado hasta el cual los estndares y los objetivos de la poltica son transmitidos con claridad, exactitud, congruencia y oportunidad a los encargados de la implementacin. Varios estudios han analizado el impacto que tiene el proceso de comunicacin en el desempeo de la poltica. Los estudios sobre impacto judicial (Milner, 1971; Canon y Kolson, 1971; Wasby, 1973; Dolbeare y Hammond, 1971) han sealado con frecuencia que la incapacidad de los jueces de juzgados menores para acatar las decisiones de los tribunales superiores puede atribuirse, en parte, a su desconocimiento de las resoluciones de esos ltimos o a la imposibilidad de comprender plenamente la naturaleza de esas decisiones. Los problemas inherentes al proceso de comunicacin se manifiestan claramente en el caso del Ttulo lde laLeyde Educacin Elemental y Secundaria de 1965 (ESEA).7 Los funcionarios de las oficinas de educacin en los niveles estatal y local anticiparon que iba a ser una ley de "ayuda general". Muchos de ellos fueron inducidos a creer que, una vez aprobado y sancionado, el programa ofrecera apoyo a una gran diversidad de programas educativos -impresin reforzada por la amplia difusin que se dio a un documento errneo que enlistaba los programas "permisibles bajo la ley". Sin embargo, el programa contemplaba una serie de requisitos importantes, que destacaban el "enfoque exclusivo" de la ayuda a nios en desventaja. Aunque la frmula del Ttulo 1para la asignacin de los fondos federales precisaba, efectivamente, que la ayuda estara destinada a los nios en desventaja, no se especificaban ni en la ley original ni en los primeros reglamentos desarrollados por la Oficina Estadounidense de Educacin los tipos de programas educativos que podran cumplir los requisitos para recibir el financiamiento; as, se
7 La informacin relativa a la implementacin del Ttulo 1 del Decreto sobre Edu,cacin Elemental y S~cundaria de 1965 (ESEA) fue tomada del proyect de investigacin de los autores sobre la implementacin de la poltica federal en educacin.

otorgaba un amplio margen de decisin a las instancias estatales y locales para definir sus propios criterios respecto al tipo de beneficiarios y de programas susceptibles de recibir apoyo. Segn un funcionario federal, hubo cuando menos un estado que defini al estudiante "en desventaja" como aquel que careca de educacin artstica, musical y fsica. Ese estado aplic pruebas a los estudiantes de sus sistemas escolares utilizando criterios de "evaluacin de las necesidades" y encontr que casi todos estaban "en desventaja". Posteriormente, asign los fondos del Ttulo 1 para apoyar programas en aquellas tres reas y distribuy el financiamiento alejndose de los propsitos fundamentales de la legislacin. En este caso, la ambigedad y la confusin iniciales se debieron, engran medida, a que las disposiciones estatutarias tendan principalmente a asegurar la responsabilidad fiscal y slo tangencialmen,. te se referan a los estndares y los objetivos del programa. En las autorizaciones subsiguientes, el Congreso pudo exponer con mucha mayor especificidad y claridad sus propsitos. Al final, la Oficina de Educacin reelabor sus reglamentos estipulando que deban desarrollarse programas que contribuyeran al mejoramiento de las habilidade,s cognoscitivas bsicas (como las de la lectura y matemticas). Como resultado, el estado que mencionamos adopt nuevos criterios de "evaluacin de las necesidades", situndose as dentro de los lineamientos federales.
EL PROBLEMA DE LA CAPACIDAD

El xito de la implementacin depende tambin de la capacidad que tenga la organizacin responsable para realizar su encomienda. La capacidad de implementar polticas puede verse entorpecida por factores tales como la sobrecarga de trabajo y la preparacin deficiente del personal, la insuficiencia de informacin y de recursos financieros, las restricciones de tiempo. Comentando la incapacidad habitual de los subordinados para cumplir con exactitud las instrucciones de su,ssuperiores, Kaufmali (1973:3) escribe: "Al
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enfrentarse con exigencias que no puede satisfacer (el subordinado), desarrollar sus propias polticas para manejar la situacin. El problma consiste en que sus polticas rara vez coinciden con las de los jefes". Cuatro de los componentes de nuestro modelo estn relacionados con la incapacidad: los recursos de la poltica (su carcter y cantidad), la comunicacin entre organizaciones y las actividades de induccin (el suministro de apoyo poltico, la asesora y, la asistencia tcnica), las caractersticas de las dependencias responsables (la competencia del personal, la capacidad de liderazgo, la vitalidad, los nexos formales e informales con quienes -elaboran las polticas) y el entorno eOnnllco, social y poltico (la opinin pblica, los gruposde inters organizados, la situacin econmica de la jurisdiccin). El anlisis de Derthick (1972) sobre el programa de laAdministracin Johnson de creacin de comunidades nuevas dentro de las ciudades, ofrece evidencias sobre la forma en la que la incapacidad puede inhibir la implementacin. La autora informa que los funcionarios federales enfrentaron obstculos legales insuperables cuando intentaron vender los terrenos excedentes abajo precio. Adems, el gobierno federal no pudo hacer un uso eficiente de los recursos e incentivos de que dispona. Como el gobierno dependa de los funcionarios locales en la medida en la que ellos eran los agentes de su intencin bsica, todas las deficiencias de estos funcionarios para actuar eficazmente - ya fuera para conseguir apoyo pblico, para superar la oposicin o para conformar una OFganizacin administrativa - se convertan en impedimentos propios del gobierno federal mismo (Derthick, 1972: 88). El fracaso de las activades regulatorias del gobierno suele ser explicado tambin como una consecuencia de la incapacidad. Por

ejemplo, en el informe que rindi sobre las instancias reguladoras independientes del gobierno federal (1971) el Consejo Asesor sobre Organizacin Ejecutiva del Presidente Nixon concluia que las debilidades de las dependencias .se deban a deficiencias organizativas y estructurales. Asimismo, el monopolio virtual de la industria petrolera sobre la informacin relativa a las reserVas de combustible ya los suministros para el futuro hace extremadamente difcil, si no imposible, la supervisin de las polticas y de las prcticas de las industrias por parte de los funcionarios gubernamentales. Es posible sostener tambin que los intereses privados pueden ser incapaces de someterse totalmente a los estndares y objetivos de la -poltica gubernamental. Un caso sera el de las compaas de servicios pblicos, que al enfrentar las demandas de la Agencia de Proteccin Ambiental y de otros cuerpos del gobierno, han llegado a alegar que el-acatamiento a las normas no es ni econmica ni tecnolgicamente factible.
CONFLICTOS RELACIONADOS CON LA ACTI"nJD

ANTE LA POLTICA

La implementacin corre tambin el riesgo de fracasar si los responsables se rehsan a hacer lo que se espera de ellos. Los conflictos relacionados con las actitudes surgen cuandp los subordinados (los encargados de la implementacin) rechazan las metas propuestas por sus superiores. Las metas ylos objetivos puden ser rechazados por diversas' razones: porque atentan contra los valores personales de los responsables o contra sus relaciones de lea~tad con agentes externos a la organizacin, porque violentan su inters propio o porque alteran rasgos o procedimientos de la organizacin que los encargados de la implementacin desean conservar (Kaufman,1971). Si bien nos preocupa especialmente el problema de la actitud de los responsables de la implementacin, tambin nos interesan los otros cuatro componentes del modelo que ejercen influencia

directa sobre ese factor: los recursos dela poltica, lacomunicadn entre organizaciones y las actividades de induccin, las caractersticas de la agencia responsable y el entorno econmico, social y poltico de la organizacin (o jurisdiccin) responsable. La biblio~ grafa existente muestra que hay una preocupacin muy extendida respecto al impacto de los conflictos en las actitudes ante laejecucin de la poltica. Allison (1971: 127-132) sugiere que un conflicto entre el presidente Kennedy y la marina, en torno a la ubicacin del bloqueo a Cuba durante la crisis de misiles de 1962, fue la causa del fracaso en la implementacin de la deoisin poltica presidencial. "La resistencia de la marina a la orden presidencial de situar el bloqueo a menor distancia de Cuba oblig al Presidente a permitir que un~ ovarias embarcaciones soviticas cruzaran la lnea de bloqueo despus de que se haba identificado oficialmente su posicin" (Allison, 1971: 130). En contraste con la opinin del Consejo, segn la cual las debilidades de la reglamentacin pll:eden remediarse reformando la estructura organizativa,Noll (1971: 15) propone que "el desempeo de las instancias Teguladoras resulta insatisfactorio cuandolos reguladores optan por perseguir objetivos contrarios al inters pblico". Al hacer esta afirmacin, Noll aduce implcitamente que los cambios estructurales diseados con el propsito de mejorar la capacidad de las agencias gubernamentales para regular la actividad privada pueden tener muy escasas consecuencias. En otras palabras, el problema puede no residir en la incapacidad sino en la actitud de los encargados de la implementacin respecto al cumplimiento de los objetivos de la poltica.

A pesar de que hemos prestado muy poca atencin l proceso mediante el cual las decisiones polticas se transfonnan en servicios pblicos, hemos logrado en cambio identificar un buen nme-

ro de estudios que estudian directamente los problemas de la implementacin de las polticas. La mayora de ellos se fundarnentan.en alguna de las tres explicaciones generales del fracaso de la implementacin que hemos discutido ms arriba. Sin embargo, pocos investigadores han intentado integrar todas las explicaciones en su anlisis. El marco conceptual que exponemos en este ensayo integra estas explicaciones parciales e insuficientes, procurando establecer las bases para una comprensin ms completa del proceso de implementacin. Especficamente, el modelo enfoca su atencin en seis agruparnientos de variables que afectan la prestacin de servicios pblicos: seala la importancia de las normas y los objetivos de la poltica, de los recursos, de la comunicacin entre organizaciones y las acti~idades de induccin,' de las caractersticas de los responsables, del entorno econmico, social y poltico que afecta a la jurisdiccin u organizacin responsable de la implementacin,yde las actitudes de los encargados frente a la ejecucin de las decisiones polticas. . Este modelo ofrece, en nuestra opinin, un esquema adecuado para la decripcin y el anlisis del proceso de implementacin de las polticas y propone explicaciones plausibles de los logros y . fracasos de los programas. Si los estudios en torno a la implernentacin se realizan sobre esta base, podrn decir mucho a los analistas y a quienes elaboran las polticas. Este tipo de estudios permite a . los analistas polticos trascender la simple medicin de los impactos de las polticas pblicas y elaborar explicaciones sobre los resultados observados. Adems, estos estudios llaman la atencin de quienes elaboran las polticas sobre variables que pueden ser manipuladas con el fin de mejorar la prestacin de los servicios pblico's.

RIPLEY, R. Y Franklin, G. (1982), Bureaucracy and policy implementation. Homewood, IL: Dorsey Press. ROSSITER, C. (1961), The federalist papers. New York: The New American Library Inc. SABATIER, P. (1986), "Top-down and bottom-up approaches to implementation research". Journal of Public Policy, 6 (part 1), pp. 21-48. ___ Y KIosterman, B. (1981), "A comparative analysis of policy implementation under different statutory regimes: The San Francisco Bay Conservation and DeveIopment Commission, 1965-1972". En D. Mazmanian y P. Sabatier (Eds.), Effective Policy (pp. 169-206). Lexington, MA: D.C. Heath. ___ y Mazmanian, D. (1983), "The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives", en F. Nigro y L. Nigro (Eds.), Readings in Public Administration (pp. 93-107). New York: Harper and Row. SALAMON, L. (1981), "Rethinking public management: Third-party government and the changing forms of government action". Public Policy, 29 (3), pp. 255-275. SHARP,E. (1981), "Models of implementation and policy evaluation: Choice and its implications", en D. Palumboy M. Harder (Eds.), Implementing Public Policy (pp. 99-115). Lexington, MA: Lexington Books. STONE, C. (1980), "The implementation of social programs: Two perspectives". Journal of Social1ssues, 36 (4), pp. 13-34. . STONE, C. (1987), "Summing up: Urban regimes, development policy, and political arrangements" en C. Stone y H.Sanders (Eds.), The politics of urban development (pp. 269-290). Lawrence: University Press of Kansas. THOMPSON, F. (1984), "Policy implementation and overhead control", en G. Edwards (Ed.), PublicPolicy Implementation (pp. 3-26). Greenwich, CT: lA! Press. VANHORN,C. y Van Meter, D. (1976), "The implementation of intergovernmental policy", en C. lones y R. Thomas (Eds.), Policy Making in a Federal System (pp. 36-92). BeverIy HilIs, CA: Sage Publications. WEIKART, D. y Barret, B. (1976), "J>lannedvariationfrom the perspective of a model sponsor", en W. WilIiams y R. Elmore (Eds.), Social program implementation (pp. 125-148). New York: Academic Press. YOUNG,O. (1980), "International regimes: Problems of concept formation". World Politics, 32 (3),331-356.

8. Recomendaciones prcticas para la implementacin de las polticas que involucran a mltiples actores: una evaluacin del campo*
de los ao~ setenta, la literatura acadmica en torno a la implementacin delas polticas se ha expandido a una velocidad vertiginosa. Aun antes de la aparicin del estudio de Pressman y Wildavsky 0973, 1979, 1984), que despert tanto inters entre estudiosos y profesionaJes, se haban realizado ya diversos estudios de caso e intentado las primeras incursiones en el anlisis terico. Sin embargo, el volumen y, en muchos sentidos, la calidad de los esfuerzos aumentaron notoriamente despus de la publicacin de aquel libro. La produccin abarca casos exitosos y fallidos de implementacin en distintos mbitos de las polticas, as como numerosos estudios predominantemente tericos. En gran parte de los. trabajos ms recientes se observa la intencin de combinar el anlisis emprico con la elaboracin terica. Por lo dems, el campo de estudio ha recibido grandes beneficios de diversas investigaciones que se han orientado a desarrolJar los instrumentos metodolgicos del anlisis de la implementacin, a estudiar las variaciones en el proceso de implementacin segn las diversas ramas del gobierno, a definir detalladamente los rasgos de la implementacin intergubernamental y a analizar las posibles diferencias en la implementacin que pudieran derivarse de los
ESDE PRINCIPIOS

* Publicado originafmente con el titulo "Policy Recomm~ndat~ons for Multi-Actor Implementaton: An Assesment of the FicW', en Joumal ofPubltc Pohcy, va!. 9, no. 1, 1989, pp. 181-210. Traduccin al espatiol de Glona Elena Berna!.
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distintos tipos de polticas. Algunos ipvestigadores -aquellos que adoptan una perspectiva "de arriba hacia abajo" (top-down)- se han concentrado principalmente en los aspectos del proceso de implementacin que supuestamente son accesibles a quienes deciden formalmente las polticas y pueden controlarlos. Otros autores -que sostienen la perspectiva "de abajo hacia arriba"(bottom-up)han lanzado severas y mltiples, crticas tanto de orden metodolgico como poltico, al enfoque "de arriba hacia abajo". En algunos casos se reconoce la necesidad de conjuntar las ventajas de ambos enfoques (vase, por ejemplo, Wittrock, 1985); actualmente se est desarrollado cuando menos un proyecto de investigacin que pretende lograr esa combinacin en un contexto emprico (Sabatier y Hanf, 1985).1 Generalmente, la implementacin requiere la accin conjunta de diversas organizaciones, Desde la perspectiva de los investigadores de la imp1ementacin, los problemas analticos y prcticos ms interesantes son los que se refieren a la implementacin cuando sta tiene lugar en contextos que involucran a diversos actores y, habitualmente, a distintas organizaciones y no los que se refieren a una nica entidad responsable de la implementacin. En los espacios polticos densos, la regla es que participen en la implementacin mltiples organizaciones; esta misma regla tambin quiere seguirse en el caso de problemas pblicos complicados, a menudo imbricados con otros problemas adicionales, as como eulos sistemas polticos en los que el poder y, frecuentemente, la autoridad, son compartidos por diversas unidades. Aun cuando los investigadores de la implementacin no sean explcitos al respecto, la mayora parece suponer que su trabajo tiene una gran relevancia directa para los contextos en los que opera una gran cantidad de organizaciones.2
1 Como este ~nsayo e~t ya sobrecargado de referencias a la bibliografa sobre implem~ntacln, se omiten aqul las citas correspondIentes a las dJVersascategoras de estudios. O Toole y MomJoy, 1984, presentan parte de las referencias para cada tipo de contribucion. . . 2 Ha.bJtualmeme los estudios de implementacin de las polticas no establecen distincIones cUJdado~~sentr~ los procesos en los que intervienen mJtiples actores, los procesos en los que partl?pan diversas organizaciones y los procesos a travs deJos que las organizaciones mteractuan.

Pero exactamente de qu manera esperan que resulte til la investigacin que estudia las formas de implementacin en las que intervienen mltiples actores? Un objetivo de la mayora de los estudios recientes es alcanzar el nivel de la explicacin, es decir, desarrollar o contribuir al desarrollo de una teora emprica de la implementacin. El hecho es que no existe hasta la fecha una teora de la implementacinque goce de consenso general; los investigadores siguen trabajando desde diversas perspectivas tericas y empleando variables diferentes para sustentar sus descubrimientos (O'Toole y Montjoy, 1984). Otro de los propsitos reconocidos, relacionado con el anterior aunque diferente, consiste en auxiliar a . quienes estn realmente implicados en los procesos polticos; para ello se pretende elaborar recomendaciones fundamentadas empricamente, que sean valiosas, viables y, por lo mismo, susceptibles de aplicacin. El principal objetivo de este ensayo es indagar hasta qu punto se han logrado avances en la consecucin de ese ltimo propsito. Algunas de las preguntas que se plantean son: Qu tipo de recomendaciones han sido planteadas por los investigadores que estudian casos de implementacin en los que intervienen mltiples actores? Cul es el grado de coherencia de esas propuestas? De qu manera parecen haber sido aplicadas por los implernentadores? y a que podran atribuirse esos hallazgos? Como una posible va de respuesta a estas cuestiones, examinar en este ensayo la bibliografa producida en el campo de la implementadn. Existen, desde luego, vas alternativas -por ejemplo, la de la interaccin directa entre el investigador y el cliente- a travs de las cuales las recomendaciones sustentadas en la investigacin pueden ser utilizadas por quienes elaboran y aplican las polticas. Sin embargo, vale la pena examinar la literatura porque, como afirman Lindblom y Cohen (1979:2), "cuando se utiliza la investigacin social, habitualmente no hay de por medio ninguna relacin entre el investigador y el usuario. Por el contrario, ste obtiene sus lineamientos del trabajo publicado por cientficos sociales que le son desconocidos".
.

Este ensayo pretende hacer una revisin crtica del campo de investigacin, tal y como se refleja en los productos publicados. Los datos del anlisis son, pues, los textos mismos, en particular sus correspondientes recomendaciones y la informacin que ofrecen sobre el uso de esas recomendaciones en la prctica. Situndose~el estudio en un campo de activo desarrollo, y tomando en cuenta la diversidad de corrientes acadmicas y tericas que influyen en la literatura, resultara presuntuoso exigir la exhaustividad. El material de investigacin que aqu ha sido ignorado es el que se ha producido fuera del mbito de la lengua inglesa. En efecto, no se ha hecho una revisin cuidadosa del trabajo basado en experiencias europeas y otros pases. Sin embargo, la muestra analizada incluye ms de 300 textos3 que cubren los principales campos de implementacin de las polticas (con excepcin de las polticas de seguridad y defensa nacionales, temas virtualmente ignorados por los acadmicos que hacen investigacin sobre la implementadn). Se incluyen en el anlisis la mayor parte de los asuntos ms prominentes mencionados por la bibliografa. A ello se aade una revisin sistemtica de aproximadamente 40 publicaciones peridicas especializadas aparecidas durante los ltimos diez aos; esta revisin se realiz con el fin de asegurar que quedaran incorporadas la mayora de las tendencias importantes en el campo. Todas estas contribuciones fueron analizadas para identificar cualquier informacin que pudieran contener respecto a las recomendaciones para la implementacin de las polticas y . su uso prctico.
I

En nuestro caso, definir el campo de investigacin no es tan fcil como pudiera parecer. Por ejemplo, los investigadores de la implementacin no han llegado a acuerdos sobre lo que constituye el objeto comn de sus estudios. Algunos consideran que la implementacin se refiere a todo 10 que forma parte del procesp que se
3 Buena parte del material al que hacemos referencia ro fue incluido en la bibliografa que se presenta al final de este captulo.

desarrolla entreJa declaracin inicial de una poltica y el ltimo de sus impactos en el mundo circundante. Otros restringen la nocin de implementacin a las acciones de quienes son los responsables formales de la ejecucin de una poltica, excluyendo de este modo 1) a los actores no designados oficialmente, aunque sean participantesindispensables -desde el punto de vista tcnico y/o pbltico- para . la implementacin de la poltica, y 2) la cuestin de si las acciones prescritas tienen posibilidades de lograr el efecto esperado en el mundo real. (Para una discusin sobre algunos aspectos relativos a la definicin de la impleme~tacin vanse, por ejemplo, los trabajos de Sabatier y Mazmanian, 1983; O'Toole y Montjoy, 1984). No es posible examinar aqu todas las obras relacionadas con el tema. Con el fin de limitar el alcance de nuestra empresa dndole dimensiones razonables y, tambin, con el propsito de restringir el anlisis al asunto que nos interesa en particular (es decir, las recomendaciones orientadas a perfeccionar los procesos de implementaCn en los que intervienen mltiples actores), se omiti una porcin significativa de los estudios interorganizacionales; slo se incluyeron aquellos estudios que abordaran expresamente el problema de la implementacin. De igual manera, se excluy la literatura ms general en torno al proceso de las polticas y su anlisis. Por ltimo, aunque contienen recomendaciones basadas en la investigacin, algunas obras han restringido sus proporciones de ma.nera muy especfica a la poltica particular que estudian y al contexto poltico, econmico y temporal singular del proceso de implementacin sobre el que trabajan. As pues, tambin se han excluido las recomendaciones extremadamente especficas que no pretenden ofrecer conclusiones tiles de tipo general a los diversos agentes que pudieran estar interesados en la implementacin de las polticas. De cualquier modo, este tipo de recomendaciones suele ser muy escaso, con la excepcin de cuatro o cinco estudios.

1. Loshallazgos: el estadodel campo de investigacin

Imaginemos la poco probable situacin de que algn participante en un proceso determinado de implementacin de mltiples actores estuviera interesado enla sabidura acumulada de los investigadores. Nuestro sujeto pretendera obtener esa sabidura tal y como se presenta en 'las publicaciones, con el propsito de ampliar sus perspectivas de xito -no hace falta aqu definir lo que el xito pudiera significar para el sujeto en cuestin- (cf. Barrett y Fudge, 1981: 25-26). Si el actor examinara la bibliografa, qu es lo que encontrara en ella? Algo que seguramente le llamara la atencin de manera inmediata es la gran cantidad y confusin de puntos de vista que existen en torno de los principales componentes de la implementacin y la operacin misma del proceso. En efecto, los investigadores no coinciden en los principios que deberan regir unareora de la implementacin, ni tampoco en lo que respecta a la~'variables cruciales para el xito del proceso. Inclusive, si bien en su mayora no lo asumen explcitamente, los investigadores tampoco concuerdan en lo que podra considerarse como el xito de la implementacin, especialmente cuando se refieren a contextos en los que interviene una multiplicidad de actores. Pero aun entre aquellos investigadores que pareceran estar de acuerdo sobre ciertos supuestos bsicos -por ejemplo, los que parten de una perspectiva precisa "de arriba hacia abajo" y que pretenden que se d cumplimiento a la voluntad de una autoridad central-, parece haber una considerable divergencia de opinin. Este ensayo no tiene como principal propsito hacer un anlisis de la literatura emprico-terica sobre la implementacin que involucra a mltiples actores. No obstante, dado el vnculo existente entre losesfurzos empricos y las recomendaciones de los analistas, este asunto adquiere cierta relevancia para nuestro tema.La Tabla

1 despliega de manera muy resumida las variables que los investigadores consideran ms importantes para el estudio de la implementacin. Esta tabla incluye las variables que aparecen como determinantes en ms de 100 estudios. La mayora de los trabajos citados se limitan a identificar variables importantes ya presentadas . en forma de lista de verificacin o como elementos de las discusio'" nes tericas en torno al proceso de implementaCin, sin ofrecer modelos acabados del proceso. Sigue siendo cierto que hasta ahora, el campo de investigacin manifiesta una fuerte preferencia por la induccin. Lo que se ha producido son numerosos estudios de caso; por lo dems, la mayor parte del trabajo conceptual consiste en hiptesis muy vagamente vinculadas entre s y en esfuerzos por identificar las variables determinantes que se derivan de los materiales de caso (Sabatier y Mazmanian, 1983: 152). Sin embargo, varios investigadores llegan, sin lugar a dudas, a establecer relaciones entre las variables, si bien a menudo de manera extremadamente complicada (tales son los casos de MazmanianySabatier, 1981, 1983; Sabatiery Mazmanian, 1979, 1981,1983; Mitnick y Backoff, 1984; Van Meter y Van Horn, 1975; Van Horn y Van Meter, 1976). La tabla presenta nicamente las variables importantes, sin esbozar los modelos en los que se incluyen y sin resumir las propuestas prcticas planteadas por los investigadores.

RECOMENDACIONES

PRCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIN

TABLA 1 VARIABLES CONSIDERADAS COMO IMPORTANTES EN LA BIBLIOGRAFiA SOBRE IMPLEMENTACIN

TABLA 1 (Continuacin)

Variables Tensin . ,elementos del contexto, (por ejemplo, factores econmicos).

Ackermanny Steinmann (1982) Alexander(1985) Estmulos, poltica, programa, implementacin; variables relacionadas con el contexto, las organizacioc nes, el medio y la percepcin. Ambigedad en el planteamiento de las metas. Claridad, consenso y reiteracin de las decisiones' actitudes del personal, recursos coactivos, autoridad basada en la buena reputacin, homogeneidad de los problemas pblicos, costos de la cancelacin, papel de los medios de comunicacin locales. Claridad de las directrices, exactitud con la que se comunican las decisiones, intereses de los subordinados, preferencias polticas de los subordinados autoridad, aislamiento, sistema de sanciones, m;dios de persuasin, rama del gobierno, estructura de la interdependencia entre las organizaciones, lista de verificacin propuesta por Sabatier y Mazmanian. El contexto institucional (local) ejerce una influencia de la mayor importancia, especialmente en el caso del ambiente organizativo y de las motivaciones de l?s participantes (desarrollo de materiales, capacitaCindel personal, planeacin, reuniones frecuentes); por el contrario, la poltica federal, la tecnologa y los recursos ejercen una influencia mnima. las ~ari~bles importantes dependen del contexto (orgalllzatlvo, poltico, social y legal). Claridad en las metas de la poltica, cantidad de actores participan~es, grado de resistencia de los encargados de la Implementacin, ineficacia o ineficiencia; grado de control ejercido por los niveles superiores. Aprobcin, tiempo. nmero de actores, persistencia, .

Browney Wildavsky (1984)

Poltica formal (claridad en los objetivos y prioridades validez de la teora casual, suficiencia de los rec~rsos financieros, suficiencia de poder); aprendizaje/adaptacin. El conteXto local es una variable principal (especialmente la orientacin de los objetivos locales y la ideolo~a de las coaliciones local.es ~ominantes); el estatuto,es una variable secundana; tiempo. Claridad del estatuto, nivel del apoyo poltico ge neral. Claridad en las normas o en los objetivos del estatuto, grado de apoyo por parte de la agencia, "presencia o ausencia de prejuicios en el programa que favorezcan o atenten contra el cumplimiento de las responsabilidades de la agencia", "actitudes de las autoridades de la agencia". "El grado hasta l cual una organizacin a) teng~ claridad consensual acerca de su tarea, b) este adecuadamente dividida en partes relacionadas apropiadamente con los sub-ambie~tes corre:pondientes, c) est integrada a travs de mtcrcambl?s de informacin y de mecanismos efectivos de mane]? de los conflictos, d) cuente con conocimientos ~reClsos acerca de su desempeo y e) posea capaCIdad d.e reflexin ysea capaz de realizar los ajustes correctlvos que requiera su propio comportamiento"; relevancia del problema, recursos de poder, acuerdo. Demandas operativas, recursos, autorida.d apoyo: 44 "factores a considerar"; estructura de la mterdependencia. Complejidad del mecanismo de cambio, grad? de cambio cantidad de actores involucrados en cahdad de obje~ivos,nmero de metas, claridad de las metas, duracin.

Altenstetter y Bjorkman (1976, 1977) Ball (1976)

Browning, Marshall y Tabb (1981, 1984); Browning y MarshalI (1976) Bryner (1981)

Bermany McLaughlin (1976); Berman (1978); MacLaughlin (1976)

RECOMENDACIONES

PRCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIN

TABLA 1 (Continuacin) Al/tor(es)

Davies y Mason (1982) Durant (1984)

La economa, los recursos, la legitimidad .. Dimensin del cambio conductual requerido, complejidad de la aycin conjunta, ambiente sociopoltico, "el efecto dilatara de la desobediencia", actitudes de los responsables, validez de la teora casual de la poltica, "adecuacin y credibilidad de los recursos coactivos". Comunicacin (transmisin, claridacl, consistencia), recursos (personal, informacin, autoridad, capacidad instalada), disposicin o actitudes de los responsables, estructura burocrtica (procedimientos estandarizados, fragmentacin), complejidad.

Conflictos polticos locales, grado de mediacin de la agencia local. Condiciones del campo de implementacin en el que opera la agencia. Grado de demanda de la poltica, teora casual precisa, incentivos. Diferencias entre las organizaciones polticas locales. Complejidad del programa, capacidad de las organizaciones. Kirst y Jung (1982) Larson (1980) Tiempo. Metas de las polticas, procedimientos de implementacin, complejidad, cambios en el ambiente econmico. Vnculos administrativos. Escala de tiempo para la introcluccin de' poder~s legales, poltica de gasto ~blico, cost? d~ ~port~~ldad, la poltica como "vctIma del sacnfic~o ,preSlOn externa instrumentos de la poltica, certidumbre de que se derivarn beneficios de la ~ccin, fon~~lacin de la poltica como un fin en s misma, establhdad de las relaciones entre organizaciones, elementos de sorpresa y poder posteriores al c~m?io g~b~:na~e~tal, imgenes, consultas, aprendizaJe, opllllon pubhca tendencias en las percepciones de los grupos de inters, medios de comunicacin, elaboracin de polticas internacionales. Incentivos. Especificidad de las metas, grado de centralizacin, participacin de los grupos de inters, confianza pblica. Objetivos, recursos, teora subyacente a la p~ltica, restricciones surgidas durante el proceso de Implementacin. Papel de intermediario entre las diversas partes.

Elmore (1976, 1977, 1978, 1979-80, 1985) Goodwin y Moen (1981)

Estructura de las relaciones de poder e incentivos, discrecionalidad, recursos. Teora tcnica adecuada, apoyo del electorado, ambiente socioeconmico, aprendizaje. Contenido de la poltica (intereses afectados, tipo de beneficios, grado de transformacin previsto, sitio de la toma de decisiones, yncargados de la implementacin del programa, recursos) y contexto de la implementacin (poder, intereses, estrategias de los actores involucrados, caractersticas de la institucin y del rgimen, obediencia y sensibilidad). Comprensin de los responsables respecto de la innovacin, habilidades y conocimientos requeridos, accesibilidad de los recursos necesarios, compatibilidad entre las caractersticas organizativas y la innovacin, grado de mtivacin del personal.

Lazin (1980) Levitt (1980)

Gunn (1978); Hogwood y Gunn (1984)

Naturaleza de la poltica, estructura de la implementacin, interferencia fornea, control sobre los responsables de la implementacin, recursos, teora vlida. Mensaje de la poltica, multiplicidad de agentes, perspectivas e ideologas, recursos, polticas de planeacin. Tipo de poltica (distributiva, regulatoria, redistributiva).

Luft (1976) McLanahan (1980)

Majone y Wildavsky (1978)

Marve1 (1982) Mazmanian y Sabatier (1981, 1983);Sabatier y Mazmanian (1979, 1981, 1983); Sabatier y KIosterman (1981) Mead (1977)

Nmero de niveles gubernamentales involucrados. Tratabilidad (tractability) del problema (cuatro variables), capacidad del estatuto para estructurar la implementacin (siete variables), variables no estatutarias (cinco), xito inicial en la implementacin. Fuerzas econmicas y sociales del entorno nivel de financiamiento, estructura de los incentivs debilidad de las instituciones proveedoras, debilidades administrativas, restricciones polticas. Incertidumbre tcnica, conflicto interno. Lmites de tiempo impuestos por el estatuto "configuracin de las relaciones intergubernam~ntales" rela~i~nes de apoyo entre los electores, estructura; admmlstracin de las organizaciones, reglas, estilos de coercin, oportunidad. Modelo complejo del sistema de incentivos, incluyendo las caractersticas del emisor, de la relacin entre el em!sor y el receptor, del receptor, del contexto orgalllzativo y del ambiente circundante. Nixon (1980) Q'Brien (1980) Pesso (1978) Porter (1976) Pressman y Wildavskv (1984)

burocrticas, recursos, motivaciones,redes de comunicacin, mecanismos para alterar el acatamiento. Claridad y coherencia en la comunicacin. Superposicin e incompatibilidad entre las disposiciones legales. Reglas, supervisin. Tecnologa requerida por la tarea, tipo de interdependencia, medio ambiente. Multiplicidad de participantes, perspectivas, instancias de decisin, intensidad de las preferencias, recursos. Distribucin de los poderes, niveles de autoridad y mandatos, cantidad de organizaciones, liderazgo de las redes, nivel de competencia y conflicto. Claridad en las metas de las organizaciones, apoyo de los lderes de las organizaciones, grado de discrecionalidad respecto de medios y fines, organizaciones nuevas vs. organizaciones ya establecidas. Reiny Rabinovitz (1978) Ripleyy Franklin (1982) Rodgersy Bullock (1976) Relevancia de las metas, complejidad, naturaleza y nivel de los recursos, nmero de niveles, cantidad de agencias, nmero de participantes. Tipo de poltica. Percepcin de las normas legales, grado de simpata hacia las normas legales, costos y beneficios percibidos por los responsables, factores ambientales, grado hasta el cual la ley define con precisin quin es responsable, si la ley especifica o no el tipo e intensidad de acatamiento que se requiere, sanciones percibidas, si los beneficiarios tienden o no a unificarse y sison o no capaces de asumir acciones enrgicas. Especificidad del estatuto (cuatro variables) y graclo hasta el cual se puede forzar el cumplimiento del estatuto (cuatro variables).

Mechling (1978) Menzel (1981, 1983)

Montjoy y O'Toole (1979); O'Toole y Montjoy (1984); O'Toole (1983)

Especificidad de la poltica, recursos, metas de la ~gencia, rutinas, visin del mundo, estructura de la mterdependencia, requerimientos tcnicos de la tarea, facilit.ador, riesgo percibido para los responsables de la lmplementacin. Incentivos, cantidad de aprobaciones, especificidad de los criterios, recursos. Grado .de ~rans~orma~inrequerida, .nivel de apoyo comumtano, eXIstenCIade personas capaces de resolver los problemas sobre la marcha (fixers).

Murphy(1971, 1973, 1974, 1976)

Grado ?e apoyo entre los responsables de la implementacln, ?decuacin del personal, energa con la que se practIca la supervisin, leyy tradicin, presin del electorado. Especificidad d~ la poltica, limitaciones tcnicas actores, arenas, estructuras organizativas, norma~

Nakamuray Smallwood (1980)

Estratcgia de implementacin, tratabilidad del problema que aborda la poltica, contenido de la poltica, estructura dc los sistemas sociopolticos y gubcrnamental ms amplios, cantidad de actorcs, grado de difusin del poder, actitudes personales e institucionales de los actores, claridad, adecuacin de los recursos, apoyo de los lderes, rutinas institucionales. Medio ambiente, rccursos, habilidades para descnvolverse en la poltica burocrtica, capacidad de ma. nejar la complejidad. Scharpf (1977, 1978), Scharpf et al. (1978) Nivel de conflicto, capacidad disponible para la resolucin de conflictos, variables estructurales u organizativas. Procesos de decisin y de control, recursos, relaciones con el entorno, expectativas respecto a la supervisin, rutinas, requerimientos tcnicos, flujo tle comunicacin, normas de los grupos de trabajo, habilidades conductuales, incentivos, apoyos cognoscitivos. Skelcher, Hinings, Leach y Ransom (1983) Smith (1973) Estructura de los vnculos entre organizaciones.

J. Thompson (1982) Van Meter y Van Horp. (1975), Van Horn (1978, 1979a, 1979b), Van Horn y Van Meter (1976) Weatherley y Lipsky (1977) Weiler et al. (1982)

Jerarqua, variables socioeconmicas. Normas de la poltica, recursos, coercin, comunicaciones, caractersticas de las agencias responsables de la implementacin, condiciones polticas, cotidicioneseconmicas y sociales, actitudes de los encargados de la implementacin. Recursos, comportamientos adaptativos de los burcratas del nivel operativo. Disponibilidad de informacin bsica, grado hasta el cual son afectados los programas individuales por las normas de desempeo establecidas, actitudes de la agencia, recursos. Tiempo, sistema de servicio civil, ambiente burocrtico. Negociaciones y actividades de solucin de problemas (fixing), disposicin institucionales, competencia de personal, presiones similares a las del mercado, proceso de informacin, recursos. Estatuto (carcter prohibitivo).

Tensiones diversas entre polticas idealizadas, organizacin ,responsable de la implementacin, grupoobjetivo, factorcs ambientales. Comportamientos individuales de los encargados de la implementacin. Disposicin local a aceptar el programa, mezcla de los incentivos que ofrece la poltica y las condiciones, forma en la que e1problema se desenvuelve. Nivel de discrecionalidad que ofrece la poltica, consenso, ethos/actitudes y liderazgo en la agencia, tipo de presin que ejerce el entorno, capacidad de los agentes responsables de la supervisin.

La revisin del material resumido en la tabla anterior indica que hay posibilidades de llegar a ciertos acuerdos en este campo de investigacin. Sin embargo, hasta ahora se ha hecho muy poco para sumar conocimientos. Aproximadamente la mitad de los estudios publicados identifican como variables significativas las caraCtersticas de la poltica misma (especialmente, los r.asgos concernientes a la claridad, especificidad y/o flexibilidad de las metas y los procedimientos y la validez de la teora casual de la poltica); ms o menos la misma proporcin de estudios aducen que los recursos (tanto financieros como de otro tipo) son determinantes. Otras categoras de variables identificadas con frecuencia incluyen: los actores responsables de la implementacin o de las estructuras que abarcan a

una multiplicidad de actores, el nmero de actores involucrados ,las actitudes y percepciones del personal responsable de la implementacin, las simpatas polticas del electorado y la oportunidad con la que se realiza el proceso -incluyendo la capacidad de aprendizaje de los responsables-o No obstante lo anterior, un rasgo tpico de la investigacin sobre implementacin, mucho ms notorio en ste que en otros campos de la ciencia social, ha sido el poco esfuerzo realizando conscientemente por desarrollar y someter a prueba sistemtica las intuiciones surgidas en otros trabajos anteriores. En c.onsecuencia, tampoco se han podido establecer distinciones pertmentes entre los trabajos potencialmente fecundos y los meramente plausibles pero improductivos. Este descubrimiento coincide con las observaciones de otros autores recientes, que sealan la carencia de una t~ora general de la implementacin, (vanse,por ejemplo, los estudIOS de Alexander, 1982, 1985; Yde Mitnick y Backoff, 1984). . Si algn responsable de polticas en busca de orientacin prctIca se desplazara del material emprico-terico a los textos que abordan cuestiones de inters ms inmediato -por ejemplo, las recomendaciones que ofrece la literatura-, qu es lo,que encontrara?' \
i

2. Evidencia aderca de la aplicacin de las recomendaciones

Antes de analizar las recomendaciones de los investigadores, vale la pe.na pr.eg~ntar -independientemente del carcter de esas sugerenCIas- SIeXIste o no evidencia de que las recomendaciones delos analistas hayan sido conocidas y puestas en prctica por los actores de los procesos polticos. En otras palabras, las preguntas a plantear seran de este tipo: qu informacin ofrece la literatura acerca de los esfuerzos que pudieran haber hecho las autoridades por utilizar los resultados de la investigacin? Ha habido una buena cantidad de intentos? Son ms bien escasos? Puede considerarse que las

recomendaciones de los analistas hayan sido de gran ayuda para quienes tiene responsabilidades especficas? O, por el contrario, han resultado irrelevantes? Han llamado en alguna forma la atencin de los responsables las propuestas desarrolladas a travs de la investigacin? Qu tipo de respuestas han sido registradas en los estudios? Para comenzar, no parece que ninguna de las preguntas anteriores haya sido formulada efectivamente enlas investigaciones sobre implementacin ni, mucho menos, que haya recibido respuesta satisfactoria. El campo de investigacin carece absolutamente de informacin respecto del grado en el cual ha sido aprovechado -y con qu fines- el conocimiento cientfico sobre la implementacin en ~a que intervienen mltiples actores (e incluso sobre la variante de un solo actor). Aunque algunos estudios tratan acerca del grado y tipo de conocimientos que se han aplicado en otros campos, ste no es el caso en nuestra rea paiticular de invstigacin. Entre lo materiales examinados, se identific solamente una discusin en torno a un intento particular de aplicacin de las recomendaciones. La literatura no incluye ningn estudio destinado a auxiliar a los investigadores para que sus resultados y consejos puedan llamar la atencin de quienes participan en los procesos polticos, ni para formular sus anlisis de manera que ofrezcan mayor utilidad prctica a los responsables de las polticas. En el nico estudio que examina un esfuerzo por poner en la prctica los resultados de la investigacin sobre implementacin, Kelman (1984), estudioso de las polticas pblicas, aporta un informe personal de sus propios intentos por sacar provecho de los hallazgos de la investigacin, durante el periodo en el que abandon su puesto acadmico para prestar sus servicios en el gobierno nacional de los Estados Unidos. (Es muy posible que el mecanismo de difusin de la informacin de las ciencias sociales acerca delproceso de implementacin sea principalmente el desplazamiento de investigadores hacia organizaciones involucradas ms directamente en

el desarrollo de las polticas). En opinin de Kelman, "gran parte de la insatisfaccin respecto a las aportaciones que ha hecho la investigacin sobre implementacin se debe a que sus resultados no abordan con suficiente profundidad los problemas especficos de la implementacin ... La literatura no ofrece casos en los que se hayan aplicado, prospectiva yprescriptivamente, las generalizaciones existentes, con el propsito de desarrollar planes de implementacin" (p. 77). Kelman informa sobre su intento de apoyar el diseo de una poltica de la burocracia federal encargada del rea de energa; su ?ropsito era aprovechar las lecciones de la investigacin sobre Implementacin como un recurso heurstico. Pero hasta esta forma particular de aplicacin result muy poco estimulante. Desde la perspectiva de Kelman, la literatura slo ofrece "generalizaciones muy vagas" (p. 88), correspondientes principalmente a la variedad "de arriba hacia abajo". Aspues, no podemos extraer conclusiones ni si~uiera del.esfuerzo personal de Kelman por poner en prctica una lIsta reducIda de propuestas. Cuando el autor tuvo oportunidad de d~sarrollar un plan para la implementacin y aplicacin de una p?ItiC~For parte del gobierno, pero su plan no fue nunca puesto en ejecqcIOn. Kelman tampoco extrajo de esta experiencia ninguna c.on~~usin~ue se refiera a la validez de su muy elemental perspectIva. de arnba hacia abajo". ~s all de este ejemplo, no parece haber bibliografa alguna ~elacIOnada con el problema del uso de la investigacin sobre Implementacin. Si los responsables de las polticas examinaranla literatura en busca de pistas tiles que otros pudieran haber aprovechado, no encontraran ninguna. Buena parte del material publicado sobre los procesos de implementacin con mltiples actores explora el comportamiento de las organizaciones y existe evidencia ?e que el problema de la aplicacin prctica tambin ha sido Ign~rado en los text~ssobre las organizaciones. Beyer y Trice (1982) realIzaron un estudIO sobre el particular. Estos autores descubrieron que, "a pesar de que la bibliografa en torno a la utilizacin de

la investigacin generada en ciencias sociales es extensa yaume.nta rpidamente, el conjunto de estudios empricos acerca de la a~II~~cin prctica es relativamente pequeo y discontinuo. Una reVISI?n de la bibliografa demostr que haban nicamente 27 estudIoS empricos que incluan alguna informacin significativa sobre el problema de cmo mejorar la utilizacin prctica de la investigacin de organizaciones" (p. 591). Muy pocos de los estudios consignados 'por estos autores trataban asuntos relacionados con los contextos en los que operan mltiples organizaciones, y ninguno de ellos se centraba en el tema de la implementacin de polticas a cargo de una multiplicidad de actores.
EVIDENCIAS SOBRE LAS PRCTICAS

RECOMENDACIONES

. Qu recomendaciones relacionadas con el proceso de la poltica han planteado realmente las investigaciones sobre la implementacin a cargo de mltiples actores? La nica respuesta breve que podemos dar es: no muchas. Las recomendaciones ms precis~s y directas que contiene la literatura se resumen en la Tabla 2. Sm duda, algunos de los textos registrados constituyen contribuciones' muy importantes y ms adelante discutiremos algunas de ellas. Sin embargo, a pesar de la apariencia voluminosa de las orientaciones, manifiesta en la longitud misma de la tabla, parece razonable afirmar que hay menor cantidad de recomendaciones tiles de lo que pudiera pensarse a primera vista.

RECOMENDACIONES pRcncAs

PARA LA IMPLEMENTACIN

TABLA 2
RECOMENDACIONES PRCTICAS DE LA LITERATURA SOBRE IMPLEMENTACIN

TABLA 2

(Continuacin)

Autores Este estudio aporta numerosas recomendaciones para los responsables de la implementacin, relacionadas con: el aprovechamiento y sentido de la oportunidad, la anticipacin de los mltiples escenarios de la implementacin, la reduccin de los componentes de los programas, la cantidad de instancias y, tiempos de aprobacin, el efecto de sumar otr~s al programa y el aprovechamiento de las probabilidades. "La implementacin dual, parcialmente retrospectiva y parcialmente prospectiva, el diseo simultneamente retrospectivo y prospectivo, es resultado de negociaciones y compromisos". "Nadie tiene tanta certidumbre acerca de la manera de mejorar la ejecucin de las polticas como Sabatier y Mazmanian. Sus prescripciones se derivan claramente del diagnstico -el cual, a su vez, se centra en la fortaleza del estatuto ..." "Los problemas polticos tanto como los tcnicos pueden obstaculizar seriamente la implementacin de polticas que imponen un fuerte control central!zado sobre sist~mas polticos de grandes dimenSIOnes y compleJidad". "En algn momento, este tipo de investigacin aplicada puede fusionarse con la investigacin pura que aborda los procesos de cambio en los sistemas polticos; as, la idea optimista de que la poltica sea una palanca fcilmente manipulable, comicnza a desvanecerse. Pensamos que el estudio de la implementacin est llegando a ese punto". "Los esfuerzos de regulacin que hace el gobierno ... deben fundamentarse en una concepcin clara de los imperativos de la implementacin. Requieren de una base estatutaria precisa, sustentada en un apoyo poltico generalizado. La responsabilidad de tomar y dar forma a las decisiones polticas fundamentales no puede ser delegada a los tribunales ni a las agencias administrativas. Si no se toma en cuenta el aspecto

Bardach(1977, 1980)

Asegurarse de contar con una buena teora; "elegir una estrategia adecuada para enfrentar la entropa social" (esto significa "disear programas sencillos y directos que requieran e! mnimo posible de tareas administrativas", utilizar -de ser posible- mecanismos similares a los del mercado, distribuir efectivo ms que servicios en especie, ejercer la comunicacin a travs de unidades de organizacin social de dimensiones reducidas, reducir al mnimo la cantidad de instancia de probacin); "disear escenarios"; contar con alguien que desempee la funcin de resolver los problemas que aparezcan e~ los "juegos de la impleh:\entacin"; establecer fases y tiempos para la ejecucin de la poltica. "La implementacin, sea programada o adaptativa, pueda resultar efectiva si se aplica a la situacin apropiada; en contraste, un desajuste entre el enfoque y la situacin slo agravara aquellos problemas que los diversos enfoques de la implementacin se proponen superar". En el caso de! enfoque de la "implementacin programada", se debe establecer lmites a la discrecionalidad, supervisar el comportamiento, modificar los incentivos. Si e! enfoque es de "implementacin adaptativa", "se procurar lograr solamente acuerdos de tipo general, quiz imprecisos o hasta tcitos, en torno a los objetivos. En caso de que no se consiga el acuerdo respecto de los objetivos, bastar entonces el consenso respecto de los medios". Este tipo de enfoques tambi.n "reclaman la participacin activa de los actores ms relevantes"en la solucin de los problemas y en la aportacin de estmulos para una mayor motivacin .. El autor confaen la pertinencia de otorgar "un nivel considerable de autonoma a 10s responsables de la implementacin", y delinea cinco parmetros para contribuir a definir el tipo de situacin.

Browne y Wildavsky (1984)

Browning, Marshall y Tabb (1980, 1984)

Berman (1978, 1980)

estrictamente poltico de la implementacin, es probable que los objetivos de la poltica -independientemcnte de su importancia o validez- resulten dbiles e ineficaces". Se recomienda que los responsables de la implementacin tomen en consideracin 44 factores. Los remedios que podran ser apropiados para enfrentar los problemas de la implementacin, incluyen: disear los programas de tal forma que se reduzca la participacin de otros actores (por ejemplo, mediante los contratos con terceros o la participacin de empresas pblicas), establecer una slida relacin con el funcionario de ms alto nivel y lograr su apoyo, y comportarse como si la obtencin de ayuda por parte de los actores clave fuese sumamente difcil. Se discuten explcitamente diversas tcticas. Que las instituciones responsables de la implementacin tengan pleno poder. Dar seguimiento a la poltica a travs de todas las ramas gubernamentales; sin embargo, no debe esperarse grandes progresos. Elmore (1976, 1977, 1978, 1979-80, 1985) Las concepciones verticales (de arriba hacia abajo) no son muy tiles, aunque "cierto tipo de problemas son ms susceptibles de solucin cuando se adopta una perspectiva que cuando se adopta otra". Se requieren estrategias. Sugerencia: practicar el diseo retrospectivo inquiriendo, en cada nivel, "qu capacidad tiene esta unidad de afectar el comportamiento objeto de la poltica? y qu recursos requiere esta unidad para conseguir ese efecto? En la ltima etapa del anlisis, el analista o la autoridad describen una poltica que oriente los recursos haci~ aquellas unidades organizativas que tengan ms posibilidad de lograr el mayor efecto posible". En un trabajo posterior (1985), el autor sugiere practicar el diseo en ambas direcciones: retrospectiva y prospectivamente.

"Teniendo siempre a la vista la Ley de Murphy, los partidarios de la poltica podran preguntarse repetidamente qu es lo que puede fallar, a medida que se disean las polticas y se establecen mecanismos para la ejecucin del programa. En ltima instancia, la implementacin de los programas de desarrollo rural exige prudencia y perspicacia poltica en el diseo, y reclama que se les ejecute con compromiso, ingenio y no poca buena suerte". Lista de verificacin: darIe precisin a la poltica; reducir al mnimo los vnculos en la cadena de la implementacin; impedir la interferencia externa y ejercer un estrecho control sobre los encargados de la implementacin; asegurarse de que los recursos sean adecuados y oportunamente provistos; fundamentar la poltica en una teora vlida de causaefecto; obtener el consenso y la obediencia. "...los factores que Gunn propone controlar son precisamente aquellos que con mayor dificultad pueden someterse a control". Se requieren prescripciones que no estn sujetas a prejuicios liberal-democrticos, y se necesita eliminar el supuesto de que el establecimiento de los objetivos precede a la implementacin. Elegir cuidadosamente a los analistas -quiz se requieran distintos analistas para las diferentes tareas del proceso-. Difundir ampliamente la informacin concerniente a proyectos exitosos que puedan servir como ejemplo. Hjern (1982); Hjern y Hull (1982, 1985); Hjern y Porter (1981) "Aunque es necesario adoptar una perspectiva legalista, la estructuracin de las relaciones entre las organizaciones es una condicin indispensable para el anlisis de la implementacin". "Constitucionalismo emprico": consiste en identificar los patrones organizativos y en averiguar "cules de todas esas formas diversas de organizacin son o podran llegar a ser la ptimas desde una perspectiva prescriptiva constitucional".

TABLA

2 (Continuacin)
Recomendaciones

Concretar la atencin en el programa, a travs de la estructura de la implementacin (1981) o en el problema (1982). Tomar en cuenta la importancia del papel de la intermediacin. "...si lo que se desea es la igualdad social, lo mejor sera establecer normas reguladoras nicamente en aquellas reas en las que el poder de negociacin de los sujetos sea escaso en comparacin con el poder de las agencias, o cuando el poder de negociacin est distribuido equilibradamente entre los sujetos. Una solucin adecuada para los sectores en los que esas condiciones estn ausentes podra consistir en utilizar otros recursos legales, tales como los incentivos, los impuestos o la solucin colectiva de los problemas por parte de quienes estn sometidos a las regulaciones". U ti!izar las generalizaciones propuestas por la investigacin para formular nuevos planes de implementacin. El diseo de los programas debe ser sencillo. !dentifquense todos los pasos necesarios para I~ lmplementacin. Las "habilidades de la organizacin" deben estar "previamente establecidas o ser susceptibles de creacin expedita". :'...mediante la identificacin de los diversos grupos mvolucrados y de lo que cada uno puede ganar o perder, quien toma las decisiones puede determinar no solamente las ganancias agregadas netas en favor de la sociedad en su conjunto, sino tambin la distribucin de esas ganancias entre los grupos, incluidos aquellos beneficios que no sean de tipo econmico ... El anlisis aportar la informacin necesaria para que los responsables de la elaboracin de las polticas puedan identificar los problemas de implementacin y predecir las reacciones de los grupos afectados ... Este mtodo puede ayudar a determinar los incentivos que se requieren para asegurar la culminacin exitosa de Un proyecto". Una vez hecho esto, procdase a trabajar.

McMahon, Barrett y Hill (1982)

Utilizar o aumentar el poder de negociacin de los partidarios del programa cuyos intereses sean considerados apropiados por quienes inician la transformacin. Los analistas de las polticas deberan atender a sus propias convicciones ticas y no "contribuir a perfeccionar, alegre y acrticamente, las armas del controlo de la subversin ...". La implementacin debe tomarse en cuenta desde la etapa de formulacin de la poltica. Los que van aser los responsables de la implementacin deben ser incorporados en la formulacin de la poltica, no de manera simblica, sino real. Otrguese tambin al analista de las polticas un "papel ms prominente"en el proceso de elaboracin de la poltica.

Mazmanian y Sabatier (1981, 1983); Sabatier y Mazmanian (1979, 1981, 1983)

Se propone una lista de verificacin ~erivada del modelo de implementacin. Realcense esfuerzos por estructurar la poltica de tal manera que 1) el mandato tenga objetivos claros y coherentes, 2) el mandato se fundamente en una teora adecuada, 3) el mandato otorgue a los responsables de la implementacin un nivel suficiente de autoridad y estructure el proceso de implementacin con el fin de maximizar "la probabilidad de que los grupos-objetivo se desempeen de acuerdo con lo deseado", 4) los lderes del proceso de implementacin tengan "habilidades administrativas y polticas sustantivas y se comprometan con las metas estatutarias", (5) el programa sea respaldado por un electorado organizado y por "unos cuantos legisladores prominentes o bien un alto funcionario", y (6) la prioridad relativa de los objetivos estatutarios no corra riesgo de ser socavada con el tiempo por el surgimiento de polticas pblicas incompatibles o por transformaciones de las condiciones socioeconmicas, que debiliten la teora casual del estatuto y el apoyo poltico que recibe. En caso de que las variables aqu incluidas no puedan ser manipuladas, se ofrecen recomendaciones adicionales (por ejemplo, si no hay acceso a una teora vlida, procrese lograr el aprendizaje a partir

TABLA

2 (Continuacin)
Recomendaciones

de la implementacin; si no se puede asignar la implementacin a unidades operativas que apoyen la poltica, dispngase la intervencin de agentes externos, etctera. Delegar con absoluta precisin las responsabilidades; llevar a cabo una supervisin permanente; contar con recursos adecuados; si hay conflicto, asegurar el apoyo de consultores especializados. Evitar los plazos estatutarios rgidos que puedan impedir la implementacin; es preciso "tomar en consideracin la configuracin de las relaciones intergubernamentales y/o interinsttucionales" al disear la poltica; es necesario "generar relaciones de apoyo mutuo entre los diversos grupos de beneficiarios involucrados". En el estudio proporciona tambin algunas recomendaciones para imprimir nueva direccin a la poltica durante la implementacin. Evitar una coordinacin jerrquica simplista; hacer nfasis en las relaciones colaterales e informales' conceder importancia a la diversidad. ' Montjoy y O'Toole (1979); O'Toole y Montjoy (1984); O'Toole (1983) Analizar las polticas prospectivas con el fin de determinar si son o no susceptibles de implementacin; prestar atencin a los objetivos de las agencias y a las visiones del mundo; estructurar, de acuerdo con las necesidades, la interdependencia entre organizaciones, para llegar a acuerdos sobre la velocidad de la accin y la coordinacin (la variable clave aqu no es simplemente el nmero de actores involucrados); proveer recursos adecuados para la implementacin; procurar la correspondencia entre la estructura de la implementacin y los requerimientos tcnicos de la poltica; recurrir al uso de facilitadores. Utilizar "estimaciones de factibilidad'" reducir las expectativas. ' Murphy (1971, 1973, 1974,1976) Se requiere una mejor administracin en los niveles estatal y federal; generar "fuerzas locales capaces de hacer contrapeso, para estimular a los funcionarios

federales, estatales y locales a actuar con ms energa"; organizar a los electorados los niveles estatal y nacional. Nakamura (1980) Nelson (1977) Recrrase al buen liderazgo. "...debemos revisar y perfeccionar la manera en la que caracterizamos y analizamos las alternativas de organizacin, puesto que en muchas de las arenas ms importantes son estas alternativas las que definen el campo real de la eleccin". Se requiere claridad y coherencia en la comunicacin de la poltica. Porter (1976); Porter y Olsen (1976) Establecer correspondencia entre la estructura administrativa y la tecnologa. "Las tareas basadas en tecnologas que requieran de ajustes mutuos y/o que se realicen en ambientes cambiantes y heterogneos necesitan de una estructura organizativa que incluya unidades pequeas y localizadas". La impIementacin no debera estar divorciada de la poltica. Considrese la necesidad de utilizar "medios ms directos" de implementacin, dada "la complejidadde la accin conjunta". Se requiere tener en cuenta el proceso de implementacin durante el diseo de la poltica. U tilizar el recurso de la negociacin; involucrar a los funcionarios estatales y locales y a los beneficiarios. No es necesariamente aconsejable tomar en cuenta la implementacin durante el diseo de la poltica; de hacerla as, se correra el riesgo de comprometer a la poltica con los intereses de los burcratas. Ripley y Franklin (1982) Emplear las donaciones en bloque (sobre la base de casos individuales); recurrir a la conformacin de redes en el nivel local. Prestar atencin a la implementacin durante el periodo de diseo del programa. Recurrir a la ley para la implementacin de ciertos tipos de transformacin social.

Pressman y Wildavsky (1984)

Radian y Sharkansky (1979) Radin (1977)

Rodgers y BuIlock (1976)

LAURENCEJ.

O'TOOLE, JR.

RECOMENDACIONES

PRCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIN

TABLA

2 (Continuacin)
Autores

TABLA

2 (Continuacin)

La eleccin de la estrategia de implementacin (burocrtic~, segn mecanismos de mercado o de tipo exhortatIvo) debe estar sometida a variaciones dependiendo de las circunstancias. ' Scharpf (1977, 1978); Scharpf et al. (1978) Reorganizar la estructura de la toma de decisiones para adoptarse a los requerimientos tcnicos de la poltica; buscar polticas alternativas que puedan ser adoptadas e implementadas dentro de estructuras determinadas; trasladar las responsabilidades a estructuras ms apropiadas; recurrir a la "activacin sele~tiva" de d!~erentes partes de la red (lo cual reqUIere de habIlIdad en el trazo y manejo de la red). Los responsables de la elaboracin de las polticas ~~beran dedicar mayores esfuerzos a la comprenSIOnde las estrategias de implementacin. Suavizar los supuestos jerrquicos cuando 1) exista consenso entre los encargados de la implementacin en torno a la misin comn, 2) el entorno no sea a:I:~rso a la implementacin 3) los equipos de superVISIOn estn fragmentados, agotados, o se muestren propensos a culpar a los responsables de la implementacin. Van Horn y Van Meter (1976); Van Meter y Van Horn (1975); Van Horn (1978, 1979a, 1979b) El modelo apunta hacia la identificacin de "variab,le~susceptibles de manipulacin". Tiene valor heuns~I~~. Se requiere mejorar el clima a favor del analIsls de las polticas en el nivel local. Las autoridades .c~~trales deberan separar las funciones de supervlslon de las de asistencia tcnica. Las autoridades centrales deberan especificar los fines pero no los medios. ' "... pue~to que la implementacin est esencialmente deter~lllada por los comportamientos adaptativos de qUIenes Son responsables de poner en prctica la nueva ley, sera. til analizar esos comportamientos Co? e.1fin de e~tlmular los que se ajusten mejor a los obJetI;o~ p~lIcos ms importantes y desestimular las practIcas lllconvenientes".

Aflojar las estimaciones rgidas de los recursos necesarios (incluyendo entre ellos el tiempo); reformar el servicio pblico; contar con un grupo disponible de analistas; prestar "atencin cuidadosa al ambiente organizativo de los nuevos programas". Hacer de la negociacin y de las tareas de arreglo y ajuste las principales guas de decisin de las agencias; reducir la complejidad y la confusin en el campo de operacin por medio de acuerdos institucionales; elevar el nivel de competencia del personal; aumentar las instancias de presin del tipo de mercado; desarrollar procesos efectivos de informacin. (El estudio proporciona breve resumen de las recomendaciones planteadas en las investigaciones sobre implementacin. Propone tres tipos de estrategias que rebasan las que se limitan a recurrir al mercado o a la jerarqua del Estado. Estas otras estrategias son: las que implican la reduccin de las alternativas a considerar -concentrndose en los casos cruciales y en las arenas determinantes-; las que contiene "meta-decisiones"; y las que "rebasan las fronteras administrativas tradicionales", permitiendo un margen considerable de discrecionalidad). La poltica de tipo prohibitivo puede utilizarse como recurso para corregir los desequilibrios en las negociaciones que la implementacin requiere.

Weatherley y Lipsky (1977)

En primer lugar, la mayora de los textos registrados aqu -aunque no todos-, ofrecen recomendaciones sumamente generales y poco detalladas. Se trata de trabajos de corte emprico que habitualmente concluyen en una reducida y superficial discusin en torno a ciertas implicaciones o sugerencias; algunas de stas estn supuestamente dirigidas a quienes participan de manera directa en el proceso poltico. En muy escasas ocasiones los estudios sobre im-

e LAURENCEJ.O'TOOLE,JR a pleI1J ntacin I1J nifiestanesfuerzos serios por proporcionar prescripciones adecuadas. Hay, desde luego, excepciones a la regla; tal es el caso del trabajo de McMaholl, Barrett y ffill (1982). Pero en gener;d, I1JUclwsde las sugerencias prcticas que propouen los iuvestigadores sou poco precisas, poco persuasivas o ambas casas. La evaluacin que hizo Elmore bace ya varjos aflos, sigue estando vigente en lo esencial: "... las investigaciones sobre la implementa_ cin de las Po/[ticas COntienen mucba descripcin y muy pocas prescripcioues ... CUando acudimos a las investigaciones ms sobre_ salientes en busca de apoyo Para prever problemas eventuales de implementacin, encoutramos opiniones inconexas y deliberada_ mente vagas" (1979-80: 601), En seguodo trmino, parecera que la mayora de las recomen_ daciones que se ofrecen no esto SUstenradas slidamente en la iovestigacin empirica. Es evidente que existan algunas difiCUltades seras para generar informacin til en un campo tan fuertemente dominado por los estudos de caso y pUr la induccin. Esta caracte_ ristica tiene gran importancia eu nuestro campo de investigacio y podria atribuirse a la COmplcjidad de los fenmenos que se a nal izan. Cada nuevo estudio nos ofrece COnsej", basados en la muy endeble evidencia empirica de uno o muy pocos casos; entre esos COOsejos se enCUentran los relacionados Con las diversas variables qne se COnsi deran determinan tes en la implementacin real izada por m l. tiples actores. No es raro enCOntrarrecomendaciones originadas en investigaciooes empricas en las que la cantidad de factores Considerados como particularmente relevaotes rebasa, can mUcho, el n(unero de 19casos analizados, (Ejemplo de ello Son los estudios de Bardach, 77; Mechling, 1978; OToole, 1983 YWeimer, 1983). Se advierte que en el caso de estos estudios se PUdieron haber heCho muchas otras inferencias a partir de la informacin fctica. En tercer lugar, lasrecomendaciones que aporta la literatura de la implementacin en la qUeintervienen mltiples actores, /legan a ser COntradictorias entre.si: algooas de la"ugereocias prcticas que

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alistas se oponen ra iza a las re comen hacen ciertos an , nsistencia caracter , mente aseverar ' e la mco l' necesana ,

Pue las propuestas

aceptadas. SI mucbo del trabajo de os 1979). Paradjicamente, cin aprenden f 1985' Lindblom y Coben, .os contradictooos e (Sabatiery Han, 'los estudios y los canse) . '0 tambin es cierto que eden prestar algn ser~cl ~e las prescripincluso incoherentes ~~podria darse al becho ~ ~an contradictoQu explicacl~~a sobre la imPlemen:ac~ucirse y que valdra ciones de la blbiJog chas causas que podoa a orias generales: el rias? De entre las mu texto elegir dos categ guarda la teOla
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torno a as , .. detallado de este pro valores que alguno luego, un anabsls Baste decir que cIertos tantes para el proce. dores conSl e investIga "n
la rapIdez y de nuestro ensayo"d ran normalmente

ales estaoa (po entrelos Cti olrcto con otro 1

e

Impor / n la coordinacin,

so de la imPlemehntaeCnI:ia~pueden entrar en COI'smIo proceso perci-

biTan como

de valores qu fundamen tales -a saber, a participaCIOTI, duna amp l'a 1 ia a la locabda y . 1984). entido de pertenenc 79' O'Toole y MontJoy, s (MonJ t'oy y O'Toole, 19 ,

la co er , s participantes e diverso

n ese m I , 'dad el acceso, e l dlversl, ..

LAURENCEJ.O'TOOLE ,JR . D . e Igual forma, diferentes estruct d' (Hjern y Porter 1981) tend' ., uras e Implementacin . ' eran a electuar d " los llltereses de los part' , e manera dIfere.ncIal , IClpantes Por es lllvestigadores que propo' . ,o es que algunos de los rCIOnanconsejos 1 ' les pueden entrar en cont d' " a as autondades centra, ra ICCIOn con qui f dacIOnes explcitamente d' . 'd enes ,o recen recomenope~ativo, a los administrad~r::; d~ : los, bu~ocratas. del nivel partIcipan en al rgalllzaclOnes pnvadas que guna estructura de im le ., comunit~rios o a los polticos locales, p mentacIOn, a los grupos

Un ejemplo de cmo difieren las . ' tre los investigadores dI' perspectIvas normativas ene a Impleme t ' , , entre los conjuntos de pro n aCIOn,es la dIvergencia puestas que ofrece' , a la tradicin vertical (de a 'b h' ,n qUIenesse adhIeren rn a aCIaabaJ) , la perspectiva inversa de la b h' ,o y qmenes trabajan en una simplificacin e~ageradase ~bCI~ arnba, Aunque constituira , . a atn mr la bre h POSIcIOnesa las diferencI' . c a entre esas dos , , as normatIvas o por!' Ulllcas o principales ya p . d 1 lcas como sus causas " esar equelos d" ambas posturas han recono 'd ,aca emlCOS que suscriben CI o en CIerta m d'd . las dos puede reclamar el m ' e 1 a que nmguna de p.robable que la investigacI'o?nnOpol~o. sobre la verdad, parece poco ' empmca logre '1 1 e abIsmo existente entre 1 ' por SIso a, Superar as recomendac' d 1 Un examen de la Tabla 2 ' , IOnes e os dos grupos. serVlra para de algunas divergencias muy a d mostrar que persisten , 'gu as entre amb concIerne a las sugerencias 1 ', os grupos en 10 que para a aCCIOnMu h dI' gadores que sostienen la p " , . c os e os mvesti. , OSICIOn vertical . mcomodos ante la com 1 "d se SIenten sumamente perdido" de la' 1 p eJl ~~ y la heterogeneidad del "eslabn lmp ementacIOn Con 'l' 1 1982), creyendo ident'f' mu tlp es actores (Hjern 1 Icar en esa aparente" f' , ' mas del fracaso estatal P con USlOn" los snto, '. or otro lado al " '. el Impacto irreal ya m d ' cntlcar mSlstentemente , enu o contraprod ClOnes formuladas por 10 d" ucente de las recomenda1982), se deducira que m~c~~;entes .(McMahon, Barret y Hill, tiva "de abajo hacia a 'b" de qUIenes sostienen la perspecrn a no solamente se dedican a catalogar

la diversidad de los sistemas en los que participan mltiples actores, sino que encuentran en ella grandes virtudes. La teora emprica y los proverbios para la implementacin . El desacuerdo en torno a las normas no planteara problemas especiales a nuestro hipottico personaje responsable de las polticas, interesado en obtener consejos prcticos de la literatura de la implementacin. Siempre y cuando los valores y los intereses de los investigadores se hagan explcitos (condicin que no se cumple en todos los casos), el participante en el proceso puede seleccionar de entre las recomendaciones ofrecidas aquellas que le parezcan las ms adecuadas. Sin embargo, hay una dificultad adicional que constituve una seria amenaza contra este campo de investigacin: a pesar de la riqueza de los estudios realizados durante la dcada pasada, la teora emprica no se ha desarrollado debidamente. Por lo menos en parte, esta afirmacin parecera corresponder al estado natural de las cosas: corno han observado algunos investigadores de la implementacin, antes de que la teora emprica pueda evolucionar hacia un mayor refinamiento y de que puedan proponerse recomendaciones pertinentes a quienes participan en el proceso de la poltica, los investigadores deben asumir la tarea de registrar la complejidad y la diversidad de los patrones de organizacin a travs de los cuales tiene lugar la implementacin (Hjern y Porter, 1981; Hjern, 1982; Hjern y HuIl, 1982; Nelson, 1977). Sin embargo, independientemente de las justificaciones que pudieran aducirse, el hecho es que el grado de desarrollo que ha alcanzado nuestro campo de investigacin an impone restricciones muy reales a la calidad de las recomendaciones disponibles para quienes participan en el proceso de la poltica, No slo ha habido una muy pobre creacin terica, corno se indicaba anteriormente, sino que las pautas e ideas ms prometedoras desarrolladas por algunos estudiosos han sido ignoradas por el resto. Es posible que ste sea un problema comn a toda la ciencia social. Sin embargo, parece especialmente grave en el caso de un terna corno el de la

446 . LAURENCE J. O'TOOLE, IR.

Implementacin a cargo de mlti 1 tado inters hasta fecha ~ es actores, campo que ha concimediante el recurso s m~y reCIentes~ que se est desarrollando enumeracin incomp~e:u~ a; perspectIv~s tericas distintas. Una influencia en los estudi e ~s.perspectIvas que podran ejercer mltiples actores inclu~;=~~lfIC?S s~bre la implementacin con n organizaciones y la teo' d . la CIenCI~ poltica, la teora de las na e as relacIOnes entr " -especialmente algunas de s . d d . e orgaruzaclOnes usvane a escomo 1 T' de transaccin (que se t e ana ISIS de costos las or aniza' ' nu re a su vez de la economa, la teora de la teo;a del ~:~;~:~~~~7~s ~o~tractuales; cf. WilIiamson, 1981), las relaciones intergubern e a ~pende~cia del poder, teoras de blica y materiales sobre lamenta e~, ~eonas sobre la eleccin pe corpOratIVIsmo la te ' d 1 (por ejemplo, Mitnick y Backoff 19 ' ,ona. e ~ agencia torno a la disposicin a obedecer' 84), Y las InVestIgacIOnesen La afirmacin de que el cam' d' . de un enfoque organizador po e Inves~I~acincarece todava conocimientos, se puede c;or muestra sU~IcIenteacumulacin de elaboracin terica de p. oba~ menCIOnando el caso de una Sumo Interes que h .d . completo en la literatura sobre la im le a.,SI o Ignorada por la contribucin de Bowen (1982) p ,mentaclOn.Nos referimos a terica muy precisa que . A~Ul encontramos una posicin Pressman y Wildav~ky so~e fone d~rec~~mentea la hiptesis de probabilsticas del fracaso ~: i:p;IcacIOn-~~ediccin con bases las circunstancias en las q' .p ementaclOn en la mayora de uemtervlenen mltiple t asume directamente el ra' s ac ores. Bowen rebate desde el interior m~onamdlentode Pressman y Wildavsky y lo Ismo e su marco de ref . ( d esde la teora probabilst' ) 1 erenClas es decir, Ica, a autora ofrece . proposiciones realistas y verif bl. d . un conjunto de cin explcita sobre las reco Ica e~,Y esarrolla una argu mentamen d aCIOnesque su t ' f responsables de la im 1 .'. eona o rece a los p ementaclOn A dif . d Pressman y Wildavsky la d B . . erenCIa e la teora de incontestable de que 'm ~ owe? .contnbuye a explicar el hecho uc as polItlcas en las que participa una

1:

multiplicidad de actores resultanexitosas (afirmacin que se cumple para casi cualquier conjunto de criterios de xito que pueda adoptarse). Adems, propone estratagemas para darle la vuelta a diversos problemas de implementacin. No solamente no se ha dado seguimiento sistemtico a las propuestas de Bowen, sino que su trabajo ni siquiera ha sido citado en las revistas que enlistan las investigaciones especializadas.4 En contraste, se sigue haciendo referencia al anlisis de Pressman y Wildavsky en numerosas publicaciones como la obra clsica sobre la implementacin compuesta por mltiples actores. Un ejemplo reciente de ello es el estudio de Kelman (1984). En la ltima edicin del libro de Pressman y Wildavsky (1984), este ltimo incluye una cita del trabajo de Bowen en una bibliografa sobre la implementacin, pero no menciona el argumento de la autora ni tampoco reformula en absoluto su propia posicin terica sobre el tema. Otro ejemplo importante de la falta de continuidad y de acumulacin de conocimientos es un rasgo del trabajo mismo de la mayora de los investigadores norteamericanos sobre la implementacin. A pesar de la extensa produccin de los acadmicos europeos, especialmente la de quienes estn vinculados a la tradicin "de abajo hacia arriba" y la de algunos investigadores que han hecho anlisis comparativos importantes, gran parte de la investigacin en los Estados Unidos se lleva a cabo ignorando esos avances. De ello existen muchos ejemplos. Consltense simplemente los estudios de Alexander, 1985; Mitnick y Backoff, 1984; y Ripley y Franklin, 1982. En este ltimo trabajo, los autores comentan: "Desearamos poder concluir determinando si la implementacin en los Estados Unidos, tal y como la hemos escrito, constituye un caso nico o si, por el contrario, tiene similitud con la que se lleva a cabo en otras sociedades. En realidad, no lo sabemos; esto se debe principalmente a
4 Resulta considerablemente ms difcil mostrar la ausencia de uso de una propuesta, que mostrar su presencia. Sin embargo, hay un hecho revelador: la publicacin Social Science Cita/ion Inde'C todava no ha registrado ninguna cita de la investigacin de Bowen.

RECOMENDACIONES pRCfICAS PARA LA IMPLEMENTACIN

449

que ninguna atencin se ha prestado a la implementacin fuera de los Estados Unidos" (p. 207). En la ltima edicin de este trabajo (1985) ya no aparece esta afirmacin, pero tampoco hay mencin alguna acerca de la investigacin sobre implementacin que se desarrolla ampliamente fuera de los Estados Unidos, ~xiste un pro?lem~ adicional que trasciende la responsabilidad dIrecta de los mvestIgadores de la implementacin. Muchos de los ca,mp.osde investigacin mencionados ms arriba, que podran con,tnbmr a! desarrollo de la teora emprica de la implementacin, estan expenmentando dificultades internas; por tanto puede espe:arse que las trasladen, de una u otra manera, al estudio de la Imple~e~tacin. B~ste ~encionar un solo ejemplo. En el campo de la t~on~ I.nterorgamzaclOnal se ha intentado trazar la distribucin y el eJercIcI~ del poder en sistemas compuestos por mltiples unida?es, medI~nte la aplicacin de los principios de la teora del mtercamblO y la dependencia del poder (vase, por ejemplo, ~~erson, 1962, 1972, 1976; en Cook, 1977, se encontrar una discuSlOnsobre las ~plic~ciones.de la teora interorganizacional). Puesto ~ue el mayor mteres conSIste en explicar el ejercicio del poder la Ide~ de centra.Iidad es uno de los conceptos bsicos de esta teo;a. ~~ I~portancIa de .las implicaciones que esta lnea de investigaClOntlene para lo~ sIstemas interorganizacionales de polticas, junto con la relevanCIa?e la~ocin de centralidad, han sido notadas ya por ~lgunos de los lllvestlgadores interesados en el anlisis de 1 poltlcas con ;nltiples actores (como es el caso de Milward, 198~~ 471~.Aun aSI, el concepto de centralidad, tal y como es utilizado habltu~lment~ en la teora del intercambio, resulta incapaz de ~:edecIr las d~s:rib~ciones de poder, inclusive cuando es trata de SImples escemf1caclOnes de laboratorio (vase Cook el al., 1983) ~gunos de los conceptos fundamentales de la teora del intercam~ blOy d~ la dependencia del poder estn sufriendo reformulaciones sustanciales , .,. en la actualidad (en Willer ' 1985 ,. se encontrara~ una aportaclOn muy Importante). Por esta razn, no debera sorpren-

demos que la investigacin sobre implem~ntacin, parcialme~te basada en campos tericos que estn expenmentando sus propIas dificultades, no logre aportar prescripciones slidas a quienes participan en los procesos polticos. . Habr que aadir a las dificultades mencIOnadas el hecho. ~e que, aun cuando diferentes investigadores concretan su atenclOn en problemas similares Ypretenden apoyarse e~ los esfuerz~s de los dems, el campo de investigacin ha tendIdo a pro~uc:r no proposiciones comprobadas -lo qu.~redu~dara en pr~sc.npcIO~es precisas y coherentes para la aCCIOn-,SIllOdescubnmIentos mcompatibles entre s; esto ocurre in.cluso en los ca~os en lo,s ~ue los investigadores disean sus estudIOSdesde las mIsmas o sImIlares perspectivas. Como resultado, las rec~n:endaciones sue:en tener un carcter proverbial ms que heunstIcO. Usamos. aqUl el trmino "proverbial" con toda intencin, a l~ ~aner~, d~ SImon e,n su anlisis sobre los "proverbios de la admmIstracIOn . No sena una exageracin sustituir la palabra "administracin" por la ,de "implementacin" en el siguiente pasaje de su muy conocIda crtica a la administracin pblica ortodoxa: Uno de los defectos funestos de los principios administrativos en boga es que, como los proverbios, se presentan po~ pares. Para casi toda prescripcin podemos encontrar su eqUlval~nt~ opuesto, igualmente plausible Yaceptable. Aunque l~s pnncIpios que conforman el par conduciran a recomendaclOn~s organizativas exactamente contrarias, no hay nada en la teona que nos pueda indicar cul de ellos es el correcto (1976: 20). En apoyo a esta conclusin bastara un breve. anlisis de,lo que podemos denominar como la sabidura convencIOnal, prop:a, de la perspectiva vertical de arriba hacia abajo. Nuestro proposIto ~s demostrar que, aun desde el interior de este marco de referencIa, varias de las prescripciones resultan contradictorias; de ah que

-------

afirmemos que las recomendaciones son como proverbios que apuntan frecuentemente en direcciones opuestas y que no permiten estrechar el margen de decisin para dar lugar a una mayor precisin. Si los estudios sobre implementacin realizados desde la perspectiva vertical contienen algn tipo de sabidura convencional-es decir, algn conjunto de principios que aparezcan tan razonables que puedan ser adoptados como gua para la accin~, posiblemente sus'prescripciones podran resumirse de la manera siguiente: a fin de maximizar las probabilidades de xito en la implementacin, desde el punto de vista de la autoridad central, se debe: 1) disear polticas que reduzcan la magnitud del cambio conductual requerido (por ejemplo, Mazmanian y Sabatier, 1981; 1983); 2) simplificar la estructura de la implementacin y reducir el numero de actores (por ejemplo, Kelman, 1984;Pressmany Wildavsky, 1984); 3) tratar de considerar en mayor medida los problemas de la implementacin desde las etapas iniciales del diseo de las polticas (por ejemplo, Bryner, 1981; O'Toole y Montjoy, 1984; Pressman y Wildavsky, 1984); y 4) tener cuidado de poner las responsabilidades de la implementacin en manos de unidades operativas que muestren simpata hacia la poltica (por ejemplo, F. Thompson, 1982; Van Horn y Van Meter, 1976). Se sabe muy bien que quienes se adhieren a la perspectiva opuesta, la de abajo hacia arriba, han hecho diversas crticas a stas y parecidas sugerencias. Los grandes esfuerzos tendientes a centralizar el control del proceso -subrayan los crticos- orientan la atencin ~e l?s involucrados hacia variables de difcil, si no imposible, maneJO;Ignoran que necesariamente hay conflicto, negociacin y transaccin poltica durante la implementacin, as como ignoran los efectos positivos que pueden arrojar estos fenmenos; excluyen a much?; de los participantes importantes en el proceso de implementaclOn; no logran adaptarse al surgimiento de muchos problemas en el curso de la poltica que slo pueden resolverse

concediendo amplios mrgenes de libre iniciativa a los responsables del proceso, intensificando su presencia en las localidades (Porter, 1976), e impulsando un estilo de implementacin adaptativo (Berman, 1978, 1980); finalmente, intentan conseguir lo imposible: tomar decisiones acerca de todos los problemas importantes desde el inicio mismo del proceso, ignorando de esta manera el aprendizaje que necesariamente tiene lugar a medida que se encaran los problemas que conlleva el desarrollo de toda poltica. Aun haciendo de lado tales crticas, no se reconoce ampliamente el hecho de que la investigacin emprica sobre la implementacin en la que intervienen mltiples actores ofrece conclusiones y recomendaciones contradictorias: 1. Acerca de la dimensin de los cambios en el comportamiento. Las polticas, que suelen generar grandes cambios conductuales, pueden implementarse de maneras muy diversas por los mismos actores. Algunas pueden ser implementadas de forma sumamente suave y fluida. Es posible que el grado de cambio conductual requerido -independientemente de su magnitud- tenga un impacto mucho menor en el proceso de implementacin que el que tiene el "efecto dilatorio de la desobediencia" (Durant, 1984, 1985). 2. Acerca de la simplificacin de la implementacin. El trabajo de Bowen (1982), mencionado anteriormente, demuestra que el anlisis probabilstico de Pressman y Wildavsky distorsiona muchas de las situaciones reales en las que intervienen mltiples actores. Mediante un anlisis adicional de las probabilidades -basado en la incorporacin de probabilidades agregadas y condicionales-, el trabajo de Bowen a) conduce a aumentar notablemente el optimismo respecto de la posibilidad de tener xito en la implementacin, b) incluye tcticas empricamente razonables tales como la persistencia en el intento, la compactacin de las

LAURENCEJ.

O'TOOLE, JR.

instancias de aprobacin, estrategias para motivar la adhesin y para lograr la reduccin de los pasos de la poltica y c) aporta consejos -algunos no muy obvios- a los responsables de la implementacin que an no han perdido las esperanzas (p. 1). Otras investigaciones han demostrado que el anlisis de Pressman y WiIdavsky -y particularmente su conclusin segn la cual a mayor cantidad de actores y n:-ayor complejidad del proceso menores sern las oportumdades de accin- parece aplicable nicamente a una categora limitada de estructuras en las que intervienen mltiples actores (O'Toole y Montjoy, 1984). Por ltimo, un tercer tipo de investigaciones, que estudian las polticas regulatorias, concluye que, bajo ciertas condiciones la complejidad puede facilitar la implementacin, hacie~do que el acatamiento por parte de gran cantidad de actores resulte mucho ms atractivo. La sabidura convencional a la que se oponen estas observaciones, puede deberse a ':la incapacidad de apreciar los muchos problemas que el retraso .e~ las instancias de veto plantea para el logro de los obJetIVOS regulatorios" (Durant, 1984: 311; 1985). 3. Acerca de que la implementacin sea tomada en consideracin durante las etapas iniciales de formulacin de las polticas. Regan, quien ha estudiado las polticas de los Estados Unidos y de la Gran Bretaa, llega a la conclusin de que "cuando se plantean problemas relacionados con la implementacin durante el diseo de las polticas, aparece la tendencia a sacrificar los objetivos programticos en aras de las e~igenc.i~sde su ~jecucin ... Esto ocurre debido a que la consIderaclOn de la lmplementacin en el momento del diseo de una poltica introduce explcitamente la cuestin de cmo afectar su implementacin los patrones existentes de poder de la burocracia y la estructura burocrtica misma" (p. 21).

4. Acerca de la importancia de llevar a cabo la implementacin con actores que sean partidarios de la poltica. En el proyecto de investigacin arriba mencionado (incisos 1 y 2), Durant seala otra de las diferencias de Ja sabidura convencional: en realidad, el apoyo o la oposicin a la poltica por parte de los actores slo es determinante en mnima medida durante el proceso de la implementacin. "El hecho de saber que existe un clima poltico adverso y de reconocer que ese mismo ambiente podra tambin generar aliados potenciales capaces de movilizacin inmediata, no nos ofrece informacin alguna acerca de las estrategias prospectivas ms adecuadas para lograr la obediencia ajos objetivos" (p. 312). Aqu tenemos pues un conjunto de aseveraciones incompatibles entre s, que se presentan por pares y que se han generado -m.s o menos todas ellas- en el marco de la perspectiva vertical de arnba hacia abajo. A pesar de los juicios externados por algunos anaIistas (como Kelman, 1984),en la literatura sobre implementacin prevalecen recomendaciones contradictorias y contraintuitivas. No queremos decir con esto queja teora en torno a la implementaci.rt sea intil, que el problema se reduzca a lo que plantea la perspectIva vertical, que lo mejor que podemos esperar sea asumir una actitud pragmtica ingenua y carente de teora, y que resulte imposible producir buena teora. Sostenemos, por el contrario, que el mundo de la implementacin en la que intervienen mltiples actores es a tal punto complejo, que las prescripciones simplistas surgidas de unos cuantos estudios de caso estn destinadas irremediablemente a tener un carcter de proverbios. Esto parece especialmente cierto si se toma en cuenta que gran parte de las investigaciones han pretendido edificar teoras sobre la base de muy escasa informacin obtenida en proyectos de investigacin sumamente limitados en el tiempo (cL Rose, 1977; Sabatier y Hanf, 1985). El campo de la implementacin tiene que enfrentar aun, como parte de su estrate-

gia de investigacin, el reto de la contextualizacin (vase especialmente el trabajo de Wittrock, 1985) y tiene todava que superar las prescripciones vacuas que dirige a las autoridades, a los responsables de la implementacin y a los investigadores, cuando simplemente afirma que hay que abordar los aspectos sociales, econmicos, polticos y legales de contextos.

Una agenda para la investigacin de la implementacin

Como hemos visto, la literatura emprica en torno a la implementacin con mltiples actores impone gran cantidad de limitaciones a la calidad de las recomendaciones propuestas. El campo experimenta carencia de acumulacin y continuidad de conocimientos. Las dificultades que se presentan en algunos de los campos bsicos de la elaboracin terica (como el de la teora del intercambio) provocan, necesariamente, problemas en el campo de investigacin aplicada del anlisis de la implementacin. Muchas de las recomendaciones disponibles hoy en da parecen carecer de validez externa como lo demuestra la naturaleza contradictoria y proverbial de l~ ~ran m~yora de los consejos dirigidos a quienes elaboran las poltIcas. Sm embargo, sera un error pensar que una lectura cuidadosa de la bibliografa sobre implementacin producira un desaliento inevitable. Existen muchas razones para afirmar que un pesimismo tal resultara inadecuado. En primer lugar, declarar que el objetivo de la investigacin sobre la implementacin de las polticas a cargo de mltiples actores deba ser el de apoyar la prctica de los profesionales, no obliga en absoluto a los investigadores a desarrollar una teora predictiva susceptible de ser empleada por los actores del proceso de la poltica y de la implementacin. La opinin de que los investigadores debe:an descubrir verdades que los responsables de los procesos podnan aprovechar posteriormente, implica trabajar con un

modelo de elaboracin de las polticas mucho ms racionalista y limitado de lo que sera pertinente. En suma, como ocurre con otras variantes de la ciencia social, la investigacin sobre la implementacin puede prestar servicio a los propsitos de orden prctico esclareciendo los problemas, sensibilizando a los dems ante tales problemas y llamando la atencin hacia los ncleos de variables y relaciones ms persistentes e importantes. Es as como la investigacin cumple genuinamente su propsito heurstica. En este sentido, un proyecto prctico consistira en indagar cmo podra este tipo de informacin ms limitada atraer adecuadamente la atencin de los actores de la poltica. En segundo lugar, como podrn atestiguar muchos de quienes han estudiado la utilizacin del conocimiento, no existe razn alguna para suponer que los actores del proceso poltico toman, pueden tomar o deberan tomar decisiones en torno a las polticas pblicas sobre la base de los hallazgos de la investigacin. Los responsables pueden aprovechar en la prctica muchas otras fuentes de informacin sobre el proceso de implementacin, como la propia experiencia, los datos adicionales que aportan los propios colegas, los aliados polticos y hasta los opositores. Muchas de estas fuentes aportan informacin especfica de gran valor prctico. An ms, la implementacin de mltiples actores es una denominacin genrica para un conjunto de diversos procesos de interaccin, algunos de los cuales pueden tener la capacidad de resolver por su propia cuenta los problemas de las polticas (cf. Lindblom y Cohen, 1979). Uno de los temas de la agenda de los investigadores debera ser la investigacin sistemtica de los patrones de implementacin que favorecen de hecho diversas formas de comportamiento capaces de resolver problemas. Pero, en tercer lugar, los acadmicos que estudian la implementacin pueden hacer mucho a favor del desarrollo de la teora emprica en este campo. Los desacuerdos valorativos en torno a las normas, tales como los que se manifiestan en algunos aspectos

RECOMENDACIONES LAURENCE J. O'TOOLE, JR.

PRCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIN

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en:re quien~s sostienen la perspectiva "de arriba hacia abajo" y de q~Ienes defIe~den la "de abajo hacia arriba", son una consecuenc:a ~~tural e mcluso deseable en toda empresa vigorosa de investIgacI~n. No obstante, los investigadores de la implementacin deb.~nan pr~~cuparse ms bien por las dificultades de la investigaclOn ~~plfl~a,. en la que debe fundamentarse cualquier recomendaclOn practIca digna de confianza. Y aun cuando algunos de estos problemas ~rovienen de la investigacin terica bsica, hay una agend~, propIa para los investigadores del proceso de la imple~e~taclO~. A pesar de todas estas limitaciones, parece vlida la sIgUlent~ lIsta. de propuestas para superar el estado actual del campo de lllvestlgacin. 1. La revisin de la literatura emprica seala que existe un acuerdo implcit? en t~rno.a algunos grupos de variables que merecen ma~or m~e.StlgacIn.Se deben hacer esfuerzos por desarrollar sIstematIca y acumulativamente investigaciones sobre las cara~tersticas de las polticas, los recursos, la estructura de la Implementacin, las actitudes de los responsa?les, las relaciones entre los responsables de la Implementacin y sus beneficiarios, y el sentido del tiempo con el que se llevan a cabo los procesos. 2. Muchos .~elo.sesfue~zos realizados en el estudio de la imple~~nta~:on SIguen SIendo promisorios y merecedores de venfIcaclOn y desarrollo ms cuidadoso. Algunos (como los de Van Metery Van Horn, 1975;Van Horn, 1978, 1979a,'1979b; Van Horn y.Van Meter 1976; Mazmanian y Sabatier, 1981, 1983: Sabatler y Mazmanian, 1979, 1981, 1983; Sabatier y Klost~rman, 1981.; ~ontjoy y O'Toole, 1979; O'Toole y ~ontJoy, 1984; MItmck y Barchoff, 1984) esbozan modelos ~nteresantes ~/teoras rudimentarias acerca del proceso de Impleme~taclOn. Unos cuantos, especialmente el trabajo de Mazmaman y Sabatier, ya han dado lugar a ciertos intentos

preliminares de comprobacin Yreproducci~ (para un l!stado de tales intentos, vase Sabatier, 1986). CIertos trabajOS aportan ejemplos particularmente claros de perspectivas importantes: el de Mazmanian YSabat.ier en el caso del enfo~ue "de arriba hacia abajo" Y el de HJern para el enfoque de abajo hacia arriba" (vanse, por ejemplo, los textos de Hjern, 1982; Hjern y Hull, 1982, 1985; Y Hjern y Porter, 1981). Algunas investigaciones recientes de Durant y otros han insistido en la forma en la que la dimensin temporal puede vincularse a otras variables de la implementacin mencionadas con frecuencias (Durant, 1984, 1985; Durant el al., 1986). Finalmente, algunos investigadores han dedicado atencin al desarrollo de estrategias para la implementacin en la que intervienen mltiples actores. Los ejemplos ms estimulantes incluyen el trabajo de Berman (1980), quien ha trazado las pautas de una teora de la contingencia en la imple:ne~tacin; el trabajo de Elmore (1979-80; 1985), cuyo ~Iseno retrospectivo Ylgica reversible proporcionan los ru~lIr:entos de una estrategia para la aplicacin de los descubnll1lentos de la perspectiva de "abajo hacia arriba" en el diseo de las polticas; y los trabajos de Scharpf y otros -como los de 1977 y 1978; YScharpf, Reissert y Schnabel, 1978~ q~~ han intentado trazar el mapa de los problemas de las polItIcas y vincu1arlo a las estructuras de implementacin integradas por mltiples actores, sugiriendo diversas posibilidades de diseo de polticas y de diseo institucional. Todos estos marcos de referencia Y estas perspectivas diversas deben recibir atencin sostenida y sistemtica. 3. Se requieren esfuerzos ulteriores para desarrollar ~asvirtudes de las perspectivas tericas divergentes. Un caso Import~nte en este sentido es la brecha que existe entre las perspectIvas "de arriba hacia abajo" y "de abajo hacia arriba". A pesar de que el argumento de este ensayo sostiene que no es realista

LAURENCE J. O'TOOLE,JR.

~~::~;~: lq:i:::s~igaCinfutura llega a unificar los marcos . . yacen en estos dos ent ., IDSIsteen que vale la' oques, tambIen problemas em ' . pena Intentar su sntesis en algunos tos fuertes y llTlCOS, 10 cual supondra desarrollar los puns aspectos contextuales de d perspectivas. Cualquier esfuerzo d ,ca a una de las do recientemente por S b t' ( e este tIPO,como el iniciacin y apoyo. a a Ier 1986), debera recibir aten4. Irnicamente una o o . para la investigacI'o'nePmrt~~IdadhParti.cularmente fructfera plTlcase alla 1" rasgos ms desalentad. . Imp ICItaen uno de los ter proverbial de algu oresdde la lIteratura existente: el carcgran utilidad para la in~::ti :~~" r~co~endaciones. Sera de recomendaciones raza br n edIcarse a transformar en incompatibles que ema~: ;s / coherentes la~ propuestas d~seados aparentementende:d~s proyect~s de I?V~stigacin ejemplo particularmente perspectIvas SImIlares, Un rant, que ha buscado' prometedor es el trabajo de Duadicionales con el f' IDdcorporarselectivamente variables , ID e resolver algu d 1 debatidos de la literatura ' , nos e os puntos ofrece tambin la p 'b'l~mdplTlca.Este tipo de esfuerzo nos OSIlIad de reducir 1 ' nuestra especialidad acad . e nesga de que propsito de apuntalar la mI~a.sea utIlIzada con el nico actores que participa . ~POSIcIOnes :~ establecidas de los 5 C' n en a arena pohtIca . amo la IDvestigacin sobre im le :, sariamente de la qu P mentaclOn se nutre nece, e se produce en nu cIencia social se deb' . meros os campos de la . ' enan realIzar may f dIsear vnculos y elab ores es uerzos para orar comparacione ' t campos. Desde luego l' s en re esos varios ,e estudIO de las polt' 'b . b enefIciara de interc b" lcas pu lIcas se am lOSmas prod t' con otras disciplinas pues d'f' '1 uc IVOS y numerosos cos pueden ser abordad 1 ICImente los problemas poltio acadmica Las ve t ?S por una sola especialidad terica . n ajas que tales esfuerzos reportaran
o,

seran especialmente notorias en el caso de la implementacin que involucra a mltiples actores. 6. Finalmente, como es obvio, se requiere que el campo mismo de la implementacin inicie de manera coherente y sistemtica su propia investigacin. Hasta ahora los funcionarios y operadores no han publicado estudios ni crnicas de sus procesos de implementacin en los que examinen las cuestiones relacionadas con la aplicacin de la investigacin, No se sabe siquiera si talo cual investigacin presta o no algn servicio; tampoco se conocen las preocupaciones ni las perspectivas ms determinantes de quienes actan en el mundo de las polticas, En pocas palabras, a pesar de las grandes dificultades que inundan el campo de investigacin tal y como se encuentra en el presente, nuestro anlisis no propone la suspensin ni la desviacin de los esfuerzos de investigacin. Seala, en cambio, la necesidad de emprender el desahogo de una agenda cuidadosamente diseada para el estudio de la implementacin. sa es la nueva orientacin que puede rendir beneficios mayores para el mundo real en el que se llevan a cabo las polticas.

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