SERVIR - El Servicio Civil Peruano - Cap1

EL
SERVICIO CIVIL
PERUANO
ANTECEDENTES, MARCO NORMATIVO ACTUAL Y DESAFOS PARA LA REFORMA Mayo 2012
PER
Presidencia del Consejo de Ministros
Autoridad Nacional del Servicio Civil
HERRAMIENTA DEL PER QUE CRECE
Resumen Ejecutivo
E
l presente documento busca contribuir al debate acerca del desarrollo y situacin en que se encuentra el servicio civil peruano para desarrollar de estrategias y acciones que apoyen al fortalecimiento de la democracia y la institucionalidad en el Per. Las personas constituyen el elemento ms valioso en cualquier organizacin y en la administracin pblica ello no debe ser la excepcin. El servicio civil, antes llamado empleo pblico, engloba a todas las personas que trabajan para el Estado y debe contar con un sistema administrativo de gestin de servidores pblicos que articule y gestione el personal al servicio del Estado, armonizando los derechos de este personal con los intereses de la sociedad. Sin embargo, a pesar de la importancia reconocida del rol que deben desempear los servidores pblicos, an no se cuenta con un servicio civil eficaz con una clara orientacin hacia el ciudadano. La gestin de los servidores pblicos en el Per se ha caracterizado por su complejidad y por la falta de una planificacin y direccin coherente, producto de la coexistencia de distintos regmenes laborales con diferentes reglas de juego, de la distorsin del sistema de remuneraciones, del abuso de contrataciones ii EL SERVICIO CIVIL PERUANO temporales, de la alta dispersin legislativa existente, de la ausencia de un ente rector y de la ausencia de una poltica de Estado en esta materia. Por ello, han sido varios los intentos de reforma en esta materia en los ltimos aos, pero los resultados no han sido los esperados. A partir del ao 1990, producto de los cambios de contexto en materia poltica y econmica en el pas, ha habido cuatro intentos de reforma del servicio civil con el fin de consolidar el sistema de gestin de recursos humanos en el Estado. El primer intento de reformas (1990 y 1992) apunt a reducir el tamao del Estado y redefinir su papel. Fueron seis las principales medidas implementadas. La primera fue la reduccin de personal y ceses colectivos a travs de evaluaciones de servidores pblicos y programa de compra de renuncias. Las evaluaciones semestrales, al no contar con criterios claros, dieron lugar a los ceses colectivos sin contar con el incentivo que se otorgaba a la renuncia voluntaria. La segunda medida fue el cierre del ingreso a la carrera administrativa desde la Ley de presupuesto de 1992 para mantener bajo control el gasto de personal. La tercera medida fue la creacin del rgimen laboral de la actividad privada, siendo uno de los cambios ms significativos en la legislacin laboral la
aprobacin de la Ley de fomento del empleo (Decreto Legislativo 728), que tuvo como objetivo flexibilizar el marco legal rgido que caracterizaba a nuestro pas en materia de trabajo y propiciar una legislacin flexible que permitiera un mayor acceso al trabajo. La cuarta medida fue el establecimiento de la modalidad de contratacin por servicios no personales para satisfacer las necesidades de contratacin de personal al interior de las entidades pblicas, en un contexto de prohibicin de incorporar personal permanente en ellas. El uso de esta modalidad de contratacin de personal en el Estado comenz a proliferar desde los aos 90, llegando en el ao 2004 a representar el 10 por ciento del total de servidores pblicos activos. La quinta medida fue la utilizacin de modalidades de contratacin a travs PNUD y Fondo de Apoyo Gerencial para el pago de funcionarios de alto nivel y personal que prestara servicios tcnicos y profesionales. Estas modalidades han contribuido con el desorden y heterogeneidad de pagos de remuneraciones en la administracin pblica. La sexta medida fue la aprobacin de conceptos no remunerativos como mecanismo alterno que permitiera un incremento de los ingresos de los trabajadores bajo el rgimen laboral pblico administrativo. El concepto ms significativo como CAFAE tampoco contribuy a ordenar los ingresos de los trabajadores ya que el mismo se daba de manera discrecional y no homognea en las entidades pblicas. El segundo intento de reformas (1995-1997) tuvo apunt a la modernizacin del Estado, flexibilizando y simplificando los sistemas administrativos mediante una importante desregulacin de los mismos y, de esta manera, hacer ms eficiente el aparato estatal. Sin embargo, la reforma recibi escaso apoyo poltico por el eventual incremento del gasto en planillas que supona producto
del sinceramiento de los contratos SNP y su conversin a contratos de naturaleza laboral. Por ello, la reforma en este periodo se redujo a la aprobacin de proyectos de ley, tales como la Ley de contrataciones y adquisiciones del Estado, la Ley del servicio diplomtico y la Ley sobre la prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento y contratacin de personal en casos de parentesco. El tercer intento de reformas (2000-2006) se inici en un contexto que requera la creacin de espacios de concertacin de polticas pblicas que permitieran superar la desconfianza de la ciudadana en sus instituciones y hacer ms eficiente el aparato estatal. As, en el ao 2002, se inici un nuevo proceso de modernizacin y descentralizacin del Estado. En el ao 2004, se promulg la Ley Marco del empleo pblico (LMEP) como norma transversal al empleo pblico que implicaba un solo y nico rgimen para los empleados estatales y nueva clasificacin de los grupos ocupacionales al interior del servicio civil. Uno de los aspectos resaltantes de la LMEP fue el cambio de enfoque en la clasificacin de los trabajadores del sector pblico a partir de las funciones que desempeaban y no por el nivel acadmico alcanzado. La implementacin de las polticas complementarias a la LMEP no se llev a cabo por la incertidumbre respeto de los efectos negativos de una variacin en la poltica remunerativa o el incremento del gasto de la planilla pblica. Para atraer y retener al mejor talento humano a la administracin pblica, es necesaria la implementacin de manera integral de una nueva Ley del servicio civil que rija al sistema administrativo de gestin de recursos humanos. En la actualidad, existen 15 regmenes laborales en las entidades del Estado, entre generales y especiales, que conllevan a un desorden en la RESUMEN EJECUTIVO iii
administracin pblica porque cada rgimen implica distintos derechos y deberes para los servidores pblicos. Los regmenes laborales generales son tres: carrera administrativa (Decreto Legislativo 276), rgimen de la actividad privada (Decreto Legislativo 728) y contratacin administrativa de servicios CAS (Decreto Legislativo 1057). El rgimen de la carrera administrativa constituye un sistema cerrado por niveles, donde se ingresa al ltimo nivel por concurso pblico de mritos. Se organiza en tres grupos ocupacionales (profesionales, tcnicos y auxiliares) segn formacin, capacitacin y/o experiencia reconocida. Los directivos y los funcionarios no estn comprendidos en la carrera administrativa, pero s en las disposiciones de la Ley de bases de la carrera administrativa en lo que les sea aplicable. En la prctica, los puestos de direccin estn siendo ocupados por servidores de carrera, muchas veces a travs de designaciones discrecionales realizadas por la autoridad competente. La promocin de servidores pblicos se realiza bajo criterios de antigedad, capacitacin y evaluacin. Sin embargo, la posibilidad de que las entidades realicen procesos de promocin interna se redujo sustancialmente durante los ltimos aos debido a que las plazas disponibles fueron destinadas, en primer trmino, para reponer a exservidores pblicos afectados irregularmente por los ceses colectivos y, solo en segunda instancia, a ser cubiertas por concursos pblicos. En cuanto a las remuneraciones, existe una elevada dispersin del promedio de ingresos de los servidores pblicos por la incompatibilidad legal existente, siendo CAFAE el concepto no remunerativo ms significativo para el incremento de sus ingresos. Por ltimo, en cuanto a la desvinculacin de servidores, no existe perodo de prueba y el cese solo se produce por causales de ley. iv EL SERVICIO CIVIL PERUANO
El rgimen de la actividad privada constituye un sistema abierto a un puesto determinado donde se incorpora personal capacitado en posiciones de responsabilidad, siendo exonerados del requisito de ascender peldao a peldao en la estructura de niveles. Se organiza bajo un sistema de puestos, por lo que no existen mecanismos formales de promocin o ascensos de personal. Al igual que en el rgimen laboral pblico administrativo, existe una disparidad de sueldos, originando que las brechas de salarios sean altas por tipo de entidad y grupo ocupacional. En el caso de ministerios, organismos reguladores, organismos tcnicos y organismos ejecutores, esta brecha est alrededor de los 15 mil nuevos soles, mientras que en los organismos constitucionalmente autnomos, se presenta una diferencia significativa de 31 mil nuevos soles. Por ltimo, en cuanto a desvinculacin de servidores, este rgimen establece un periodo de prueba y compensacin econmica frente al despido arbitrario como nica reparacin por el dao sufrido. El rgimen especial de contratacin administrativa de servicios CAS constituye un sistema abierto a un puesto determinado. Supone una contratacin temporal por un periodo restringido a un ao fiscal, renovable. A partir del ao 2010, adquiere su naturaleza laboral y, en 2012, mediante Ley 29849, se establece que el servidor bajo este rgimen se considera dentro del mbito de la Ley Marco del empleo pblico y la Ley del cdigo de tica de la funcin pblica, debiendo ajustarse a la misma y completar su regulacin en trminos de los derechos laborales que le competen. Al ser un sistema de puestos, no existe la promocin o ascenso. No existen escalas remunerativas, por lo que las remuneraciones son negociadas contrato por contrato. La remuneracin mensual promedio vara en funcin del nmero de aos de permanencia y por tipo de entidad,
sin embargo, el rango de dispersin de los ingresos es menor que en los regmenes de la carrera administrativa y de la actividad privada. Por ltimo, en cuanto a la desvinculacin de servidores, cuenta con compensacin econmica frente al despido arbitrario y existe perodo de prueba. La actual reforma del servicio civil se inici en el ao 2008 por la ausencia de una poltica de recursos humanos, que trajo como consecuencia un servicio civil desestructurado y desordenado producto del desorden normativo en materia de gestin de recursos humanos en el Estado. Existe ms de 500 normas sobre el servicio civil, ms de 102 escalas remunerativas en 82 entidades del Poder Ejecutivo, ms de 400 reglas diferentes que regulan el pago a los servidores pblicos y ms de 198 conceptos de pago, entre remunerativos y no remunerativos. El Estado peruano emplea alrededor de 1 milln 300 mil servidores pblicos y, en promedio, 42 mil personas ingresan a trabajar al Estado cada ao a pesar de las normas de austeridad y sin una previsin de las necesidades de personal que responda a una poltica de Estado articulada con los planes nacionales o sectoriales. Un aspecto preocupante es que el crecimiento del nmero de servidores pblicos se estara dando a raz de los contratos temporales. El presupuesto pblico destinado al pago de planilla del personal del Estado se concentra en el gobierno nacional (56%), seguido del gobierno regional (34%) y del gobierno local, a donde se dirige el 10% de este presupuesto. La concentracin de servidores en el gobierno regional se da porque el pago de planilla de las carreras especiales (a donde pertenecen los profesionales de educacin y salud) depende de los gobiernos regionales. En este contexto, se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR - como un organismo
tcnico especializado y rector del sistema administrativo de gestin de recursos humanos del Estado, encargado de establecer, desarrollar y ejecutar la poltica del Estado respecto del servicio civil. El proceso de reforma del servicio civil es integral e involucra a todos los grupos ocupacionales. Se realizar de manera gradual utilizando un criterio de eficiencia y priorizando los temas referidos a funcionarios y directivos pblicos en la medida que constituyen un grupo clave para la implementacin de la reforma. La posicin que ocupan, as como su nivel de responsabilidad y acceso a la toma de decisiones los convierten en aliados necesarios para impulsar el proceso de reforma. SERVIR ha venido desarrollando acciones en los ltimos tres aos enmarcadas en los aspectos ms urgentes que fueron identificados para iniciar la reforma del servicio civil: (i) capacitacin, (ii) rendimiento, (iii) profesionalizacin del cuerpo directivo y (iv) resolucin de controversias. Normas de capacitacin y rendimiento del sector pblico que regulan la capacitacin y evaluacin del rendimiento en el servicio civil, transversal a todos los regmenes laborales. Se viene implementando 20 redes de oficinas de recursos humanos, nueve de ellas en gobiernos regionales y se viene acompaando en la gestin de las entidades pblicas en la aplicacin de las normas sobre servicio civil. Se ha definido perfiles especficos por competencias, sobre todo, para cargos transversales en el Estado, como aquellos asociados a los sistemas administrativos. Se est realizando estudios, conjuntamente con el MEF, que permitan plantear los lineamientos para iniciar un proceso de reforma del sistema remunerativo, el que deber implementarse de manera gradual RESUMEN EJECUTIVO v
por razones de responsabilidad fiscal y en funcin del avance en el desarrollo de instrumentos e institucionalidad en la definicin de perfiles, seleccin, capacitacin y evaluacin del desempeo. Se ha desarrollado evaluaciones de los operadores de los sistemas administrativos a travs de Diagnsticos de Conocimientos desde finales del ao 2009. A la fecha, se ha evaluado a los servidores pblicos en los sistemas administrativos de inversin y compras pblicas de los tres niveles de gobierno, lo cual ha permitido reconocer capacidades, determinar quines necesitan capacitacin e identificar los temas de las mismas. Se cre el cuerpo de gerentes pblicos con el objetivo de incorporar al servicio civil a profesionales altamente capacitados. Mediante el cuerpo de gerentes pblicos, SERVIR ha probado el impacto positivo que puede tener en la gestin de una institucin la incorporacin de profesionales en el nivel directivo que cumplan con perfiles y competencias ad hoc para el puesto a realizar. Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunal del Servicio Civil, rgano integrante de SERVIR, tiene a su cargo la solucin de las controversias individuales que se presenten entre las Entidades y las personas a su servicio. A la fecha, se ha emitido, aproximadamente, ms de 28,000 resoluciones que han generado jurisprudencia sobre diversos temas controvertidos en las materias de competencia del TSC. Son seis los grandes temas que debe abarcar la reforma del servicio civil en los prximos meses. En primer lugar, se encuentra el tema de
tica, incompatibilidades y responsabilidades para ser ms efectivos en la lucha contra la corrupcin, sin importar el vnculo y modalidad contractual de las personas vinculadas al Estado. En segundo lugar, est el tema de funcionarios y empleados de confianza, donde se requiere definir requisitos mnimos para la profesionalizacin de los funcionarios pblicos y empleados de confianza y establecer reglas claras para lograr una gestin transparente, eficaz, eficiente y orientada al ciudadano. El tercer tema es el de gestin del servicio civil, que implica definir las reglas del nuevo sistema de servicio civil, bajo los principios de orientacin al ciudadano, meritocracia, transparencia, igualdad de oportunidades, eficiencia y eficacia para mejorar la administracin pblica y tener impacto en el bienestar de la ciudadana. En cuarto lugar, se encuentra el tema de grupo directivo para establecer las reglas para la franja directiva, poniendo nfasis en el buen desempeo del sector pblico, teniendo como principio fundamental el mrito en el acceso y el cumplimiento de metas para su permanencia. El quinto tema est referido a la carrera del servicio civil para homogenizar los derechos y deberes de los servidores pblicos, priorizando el servicio al ciudadano y promoviendo la meritocracia, transparencia e igualdad de oportunidades en el acceso, progresin, gestin de la compensacin y salida del servicio civil. Por ltimo, se encuentra el tema de gestin de las compensaciones para definir un sistema nico, pero flexible para la gestin de las compensaciones para todos los servidores pblicos y, as, manejar de manera ordenada y transparente el gasto en planilla y promover el bienestar del trabajador y la generacin de incentivos para el logro de los objetivos institucionales.
vi
EL SERVICIO CIVIL PERUANO
ndice
LISTA DE CUADROS...................................................................................................ix LISTA DE GRFICOS....................................................................................................x ABREVIATURAS........................................................................................................xii PREFACIO................................................................................................................ xiv INTRODUCCIN.................................................................................................... xviii 1. EL SERVICIO CIVIL EN EL PER............................................................................ 1 1.1 Las Reformas del Servicio Civil en el Per................................................... 4 1.1.1 Primer intento de reformas (1990-1992): cierre de la carrera administrativa, expansin de nuevas modalidades de contratacin y nuevas formas de ingresos en la administracin pblica............................................................................................. 5 1.1.2 Segundo intento de reformas (1995-1997): Modernizacin del Estado............................................................... 9 1.1.3 Tercer intento de reformas (2000-2006): Institucionalidad pblica............................................................... 10 1.1.4 La actual reforma (2008-a la fecha): Reforma del servicio civil creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil..................... 16 2. LOS REGMENES LABORALES EN EL PER......................................................... 19 2.1 La Carrera Administrativa en el Per......................................................... 20 2.1.1 Organizacin de la carrera............................................................. 21 2.1.2 Los procesos de gestin de servidores.......................................... 25 2.2 El Rgimen Laboral de la Actividad Privada. .............................................. 47 2.2.1 Organizacin del rgimen laboral de la actividad privada............. 48 2.2.2 Los procesos de gestin de servidores.......................................... 49 2.3 El Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios............ 56 2.3.1 Organizacin del rgimen de contratacin administrativa de servicios. .................................................................................. 56 2.3.2 Los procesos de gestin de servidores.......................................... 57 2.4 Las Carreras Especiales.............................................................................. 63 2.4.1 La carrera de los profesionales de la salud.................................... 63 2.4.2 La carrera de los tcnicos y auxiliares asistenciales de la salud.... 68
NDICE
viii
2.4.3 La carrera pblica del profesorado y la carrera pblica magisterial........................................................ 70 2.4.4 La carrera de los docentes universitarios...................................... 81 2.4.5 La carrera diplomtica................................................................... 85 2.4.6 La carrera judicial.......................................................................... 85 2.4.7 Las carreras especiales de las fuerzas armadas............................. 85 2.4.8 La carrera policial.......................................................................... 87 2.4.9 La carrera penitenciaria. ................................................................ 87 2.4.10 La carrera fiscal. ............................................................................. 88 3. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL. ....................................................... 89 3.1 El Punto de Partida.................................................................................... 89 3.1.1. Ausencia de una poltica de gestin de recursos humanos........... 89 3.1.2. El servicio civil peruano en cifras.................................................. 90 3.2 Creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil................................. 96 3.3 Acciones Desarrolladas por SERVIR........................................................... 99 3.4 Acciones por Implementar para Reformar el Servicio Civil..................... 104 BIBLIOGRAFA....................................................................................................... 112 CONSULTORAS..................................................................................................... 114 MARCO LEGAL...................................................................................................... 115 ANEXO 1 LOS SUBSISTEMAS DE GESTIN DE RECURSOS HUMANOS................... 119 ANEXO 2 COMPONENTES DE LA REMUNERACIN Y ESTRUCTURA REMUNERATIVA EN EL SECTOR PBLICO SEGN DECRETO LEY 22404................ 121 ANEXO 3 RESUMEN DE LAS CUATRO LTIMAS REFORMAS DEL SERVICIO CIVIL PERUANO (1990 2008)....................................................... 123
viii
Lista de cuadros
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13 Cuadro 14 Cuadro 15 Cuadro 16 Cuadro 17 Cuadro 18 Cuadro 19 Cuadro 20 Cuadro 21 Cuadro 22 Cuadro 23 Cuadro 24 Cambios Normativos para el Proceso de Modernizacin y Descentralizacin del Estado.............................................................. 11 Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo Pblico.................... 15 Problemas y Propuestas Vinculados con el Servicio Civil. ................... 17 Requisitos para el Ingreso a la Carrera Administrativa....................... 26 Modalidades de Ingreso a la Carrera Administrativa.......................... 26 Gasto del Estado en Capacitacin por Nivel de Gobierno.................. 30 Formas de Desplazamiento en la Carrera Administrativa................... 34 Tipos de Responsabilidad Contemplados en la Carrera Administrativa........................................................................ 36 Los Conceptos Remunerativos del Rgimen Laboral Pblico Administrativo........................................................................ 41 Rango de Dispersin del Promedio de los Ingresos Totales Mensuales de los Servidores Pblicos por Tipo de Entidad. ............... 42 Remuneracin Mensual Promedio e Ingresos Totales Anuales en Seis Ministerios. ............................................................................ 42 Porcentaje del CAFAE en el Ingreso Total por Nivel Remunerativo en Dos Entidades del Poder Ejecutivo................................................ 44 Rango de Dispersin de los Ingresos Promedio de los Servidores Pblicos del Rgimen Laboral de la Actividad Privada por Tipo de Entidad............................................................................ 54 Causales de la Extincin del Contrato de Trabajo............................... 55 Proceso de Contratacin CAS............................................................. 59 Rango de Dispersin de los Ingresos Promedio de los Servidores Pblicos del Rgimen CAS por Tipo de Entidad................ 62 Criterios de Seleccin de los Profesionales de la Salud...................... 66 Criterios de Promocin de los Profesionales de la Salud.................... 66 reas de Desempeo Laboral de la Carrera Pblica Magisterial........ 75 Etapas del Concurso Pblico para el Ingreso al Primer Nivel Magisterial................................................................................. 77 Niveles Remunerativos de la Carrera Magisterial............................... 78 Organizacin de la Carrera de los Docentes Universitarios................ 82 Clasificacin de los Oficiales de las Fuerzas Armadas......................... 86 Resumen de Actores del Servicio Civil.............................................. 107 LISTA DE CUADROS ix
Lista de grcos
Grfico i Grfico ii Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Grfico 16 Grfico 17 Grfico 18 Grfico 19 x Regmenes laborales y formas de contratacin de personal bajo el mbito de SERVIR.....................................................................xv Procesos de gestin de servidores pblicos.......................................xvi Cronologa de creacin de entidades a cargo de la gestin de recursos humanos en el servicio civil.............................................. 1 Intentos de reforma del servicio civil.................................................... 4 Principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica de la funcin pblica. .......................................................................... 12 Clasificacin de las sanciones en el Cdigo de tica de la funcin pblica................................................................................... 13 Regmenes laborales para servidores pblicos en el Per.................. 19 Estructura de la carrera administrativa segn la Ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector pblico......... 21 Servidores del rgimen laboral pblico administrativo por grupo ocupacional.............................................................................. 22 Correspondencia de clasificacin entre la Ley de bases de la carrera administrativa y la Ley Marco de empleo pblico.................. 24 Procesos de gestin de servidores (DLeg 276)................................... 25 La progresin en la carrera administrativa......................................... 32 Fases del proceso disciplinario (DLeg 276)......................................... 37 Proceso administrativo sancionador para el sector pblico............... 38 Remuneraciones de funcionarios y servidores pblicos (DLeg 276). .. 39 Estructura de la remuneracin de la carrera administrativa. .............. 40 Remuneracin promedio, CAFAE promedio e ingreso total promedio de los servidores pblicos del rgimen laboral administrativo pblico........................................................................ 44 Faltas de carcter disciplinario que pueden sancionarse con cese temporal o destitucin............................................................... 46 Servidores pblicos bajo el rgimen laboral de la actividad privada por grupo ocupacional (en porcentaje)................................. 49 Procesos de gestin de servidores (DLeg 728)................................... 49 Ingresos promedio de los servidores pblicos del rgimen laboral de la actividad privada por ministerio................................................ 54
Grfico 20 Grfico 21 Grfico 22 Grfico 23 Grfico 24 Grfico 25 Grfico 26 Grfico 27 Grfico 28 Grfico 29 Grfico 30 Grfico 31 Grfico 32 Grfico 33 Grfico 34 Grfico 35 Grfico 36 Grfico 37 Grfico 38 Grfico 39 Grfico 40 Grfico 41 Grfico 42 Grfico 43 Grfico 44
Servidores pblicos bajo el rgimen CAS por grupo ocupacional. ...... 57 Procesos de gestin de servidores (CAS)............................................ 58 Remuneracin mensual promedio segn aos de permanencia en el rgimen CAS............................................................................... 62 Estructura de la carrera del mdico cirujano...................................... 64 Procesos de gestin de servidores (profesionales de la salud)........... 65 Procesos de gestin de servidores (asistenciales de la salud)............ 69 Procesos de gestin de servidores (Profesorado)............................... 71 Tipos de capacitacin para el profesorado......................................... 72 Aspectos comprendidos para la evaluacin del profesorado............. 72 Estructura de la remuneracin total mensual del profesorado.......... 73 Procesos de gestin de servidores (Magisterio)................................. 76 Componentes de los ingresos del magisterio..................................... 79 Conceptos de asignaciones temporales o permanentes.................... 80 Procesos de gestin de servidores (Docentes universitarios)............. 83 Evolucin del nmero de servidores pblicos, 2004-2010 (en miles).......................................................................... 91 Empleo pblico como porcentaje de la fuerza laboral ocupada (PEA sector pblico / PEA ocupada)................................................... 92 Servidores pblicos por rgimen laboral............................................ 93 Proporcin de servidores pblicos por rgimen laboral y nivel de gobierno (excluye carreras especiales)................................. 94 Monto de presupuesto para personal segn nivel de gobierno (en nuevos soles)................................................................................ 95 Gasto en personal del Estado............................................................. 96 Gerencias de lnea de SERVIR............................................................. 98 Nmero de expedientes ingresados y resueltos............................... 103 Distribucin de los expedientes resueltos segn temas................... 103 mbito del sistema administrativo de gestin de recursos humanos............................................................................ 104 Temas para la reforma del servicio civil............................................ 105
LISTA DE GRFICOS
xi
Abreviaturas
BCR BID BNP CAFAE CAP CAS CGR CONASEV COSEP CTS DGSC DL DLeg DS ESAP ESSALUD FAG INAP INDECOPI INPE IPAP IPSS LOPE LMEP MEF MIMDES Banco Central de Reserva (institucin) Banco Interamericano de Desarrollo (institucin) Biblioteca Nacional del Per (institucin) Comit de Administracin del Fondo de Asistencia y Estmulo (concepto remunerativo) Cuadro de Asignacin de Personal (instrumento administrativo) Contrato Administrativo de Servicios (modalidad contractual) Contralora General de la Repblica (institucin) Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (institucin) Consejo Superior del Empleo Pblico (institucin) Compensacin por Tiempo de Servicio (beneficio remunerativo) Direccin General del Servicio Civil y Pensiones (institucin) Decreto Ley (norma jurdica) Decreto Legislativo (norma jurdica) Decreto Supremo (norma jurdica) Escuela Superior de Administracin Pblica (institucin) Seguro Social de Salud (institucin) Fondo de Apoyo Gerencial (modalidad contractual) Instituto Nacional de Administracin Pblica (institucin) Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (institucin) Instituto Nacional Penitenciario (institucin) Instituto Peruano de Administracin Pblica (institucin) Instituto Peruano de Seguridad Social (institucin, ahora ESSALUD) Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (norma jurdica) Ley Marco del Empleo Pblico (norma jurdica) Ministerio de Economa y Finanzas (institucin) Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (institucin)
xii
MINEDU MININTER MINSA MOF MTPE OCA ONP OSINERGMIN OSIPTEL OSITRAN PAP PCM PDP PIM PNUD PROMPERU RJ RM ROF SAPFP SBS SENAMHI SENASA SERVIR SNP SUNARP SUNASS SUNAT TLC
Ministerio de Educacin (institucin) Ministerio del Interior (institucin) Ministerio de Salud (institucin) Manual de Organizacin y Funciones (instrumento administrativo) Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (institucin) Organismo Constitucionalmente Autnomos (institucin) Oficina de Normalizacin Previsional (institucin) Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (institucin) Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (institucin) Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (institucin) Presupuesto Analtico de Personal (instrumento administrativo) Presidencia del Consejo de Ministros (institucin) Planes de Desarrollo de Personas al servicio del Estado Presupuesto Institucional Modificado (instrumento administrativo) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (institucin) Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo (institucin) Resolucin Jefatural (norma jurdica) Resolucin Ministerial (norma jurdica) Reglamento de Organizacin y Funciones (instrumento administrativo) Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (institucin, ahora parte de la SBS) Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (institucin) Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per (institucin) Servicio Nacional de Sanidad Agraria (institucin) Autoridad Nacional del Servicio Civil (institucin) Servicios No Personales (modalidad contractual) Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (institucin) Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento (institucin) Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (institucin) Tratado de Libre Comercio (acuerdo comercial)
ABREVIATURAS
xiii
Prefacio
E
l presente informe busca establecer el punto de partida en el conocimiento sobre el desarrollo y situacin en que se encuentra el servicio civil peruano. El enfoque de anlisis es normativo, es decir, se describe los principales aspectos del marco normativo que rige al servicio civil y los casos en donde existan discrepancias con el marco legal son presentados en recuadros dentro de las secciones correspondientes. A continuacin, se definir algunos conceptos que sern clave para facilitar la lectura del presente documento. Anteriormente, se utilizaba el trmino empleo pblico para designar al sistema de gestin de personas que trabajan en el Estado. As, con este trmino, se enfatizaba en los derechos de los trabajadores y se otorgaba poca relevancia a los deberes de quienes trabajan en el Estado hacia la sociedad. Por ello, en el presente informe, se cambia dicho enfoque al utilizar el trmino servidor pblico para enfatizar en la naturaleza de servicio hacia los ciudadanos de la labor que realizan quienes trabajan en el Estado. La gestin de los servidores pblicos es compleja producto de la coexistencia de distintos regmenes laborales con diferentes reglas de juego y que distorsionan el sistema de remuneraciones. Asimismo, este desorden normativo conduce a que algunos regmenes especiales no se encuentren bajo el mbito del
1
sistema administrativo de gestin de recursos humanos1, sino que se rigen por sus normas y bajo la competencia de sus propias autoridades, tal como se puede apreciar en el Grfico i. Los grupos ocupacionales son las categoras que permiten organizar a los servidores pblicos. Sin embargo, la definicin y terminologa utilizadas varan de acuerdo con los distintos regmenes existentes, pudiendo organizarse en razn de su formacin, capacitacin, experiencia reconocida y/o funciones desempeadas. Para la homogenizacin de las estadsticas presentadas para los distintos regmenes laborales, se ha tomado como referencia los tres grupos ocupacionales de la carrera administrativa adicionando al grupo de funcionarios y directivos. La reforma integral del servicio civil supone una reforma en los procesos involucrados para atraer y retener al talento humano. Estos procesos de gestin de servidores pblicos se presentan en el Grfico ii y la descripcin del modelo integrado de gestin de recursos humanos se encuentra en el Anexo 1. Como se ver en el presente documento, la gestin de los servidores pblicos vara segn el rgimen laboral en el que se encuentren, sin cumplirse todas los procesos establecidos, lo cual conlleva a un desorden en el servicio civil y, por tanto, a ineficiencias en el funcionamiento del Estado.
DLeg 1023.
xiv
Regmenes laborales y formas de contratacin de personal bajo el mbito de SERVIR
Grfico i
Personas que prestan servicios al Estado

Servicio civil Con carrera: Militares y policas (Ley 28359 - 2004 y Ley 27238 - 1999) Magistrados (Ley 29277 - 2008) Fiscales (DLeg 052 - 1981 y modificado 2010) Diplomticos (Ley 28091 - 2003 y modificada 2005)
mbito de SERVIR Con carrera: Sin carrera: Vnculo laboral: Vculo civil: Administrativos (DLeg 276 - 1985) Profesorado y Magisterial (Ley 24029 - 1984 y Ley 29062 - 2007) Docentes universitarios (Ley 23733 - 1983) Profesionales de la salud (Ley 23536 - 1982) Asistenciales de la salud (Ley 28561 - 2005)
Rgimen de la actividad privada (DLeg 728 - 1991) CAS (DLeg 1057 - 2008 y modificado 2011) Gerentes pblicos (DLeg 1024 - 2008) Convenios de administracin con PNUD Fondo de Apoyo Gerencial (DL 25650 - 1992)
Sin carrera y con vnculo civil: Locadores de servicio (2009)
PREFACIO
xv
Procesos de gestin de servidores pblicos
Grfico ii
Desarrollo organizacional
Desvinculacin Compensacin Gestin del rendimiento
de puesto
Sanciones Desarrollo
Capacitacin Incorporacin
Administracin de personas
Fuente: Longo (2004) Elaboracin: SERVIR - GPGRH
Por ltimo, son varios los instrumentos de gestin vinculados con los servidores pblicos, los cuales se dividen en registros y documentos de gestin.
Registros
Registro Nacional de Personal del Servicio Civil Herramienta que compila la informacin de todas las personas que brindan servicios al Estado, independientemente xvi EL SERVICIO CIVIL PERUANO
del rgimen laboral estatutario u otras formas de contratacin. Su administracin y actualizacin est a cargo de la Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema de SERVIR (DLeg1023).
Registro Nacional de Sanciones, Destituciones y Despidos Herramienta que permite a las entidades del Estado registrar y consultar acerca de servidores sancionados por destitucin y despido, as como infracciones del Cdigo de tica, inhabilitaciones ordenadas por el Poder Judicial, entre otros. Su administracin y actualizacin est a cargo de la Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema de SERVIR.
de trabajo de una entidad, de acuerdo con el nivel adquirido, nombramientos y ascensos efectuados en la entidad, independiente del rgimen laboral al que pertenezca la entidad. Se formula a partir del ROF de la entidad. Presupuesto Analtico de Personal (PAP) Documento de gestin institucional que refleja, en trminos presupuestarios y financieros, el gasto unitario y global que representa contar con determinada cantidad de servidores pblicos. Comprende, a su vez, el grupo ocupacional al que pertenece cada cargo, niveles remunerativos, conceptos remunerativos desglosados ms las bonificaciones eventuales, aguinaldos y gratificaciones que percibe un trabajador. Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) Documento que contiene toda la informacin ordenada y sistematizada relativa a los procedimientos y trmites administrativos incluyendo responsables, requisitos y costos, que el pblico usuario debe realizar para obtener alguna informacin o servicio de las entidades pblicas. Manual de Procedimientos (MAPRO) Documento interno de cada institucin en el que se establecen los procedimientos y servicios administrativos (incluyendo responsables y fases).
Documentos de Gestin
Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) Documento tcnico normativo de gestin institucional que establece la estructura orgnica de la entidad, funciones generales y especficas de la entidad, de cada uno de sus rganos, unidades orgnicas, as como las relaciones de coordinacin y control entre rganos, unidades orgnicas y entidades cuando corresponda (DS 043-2006-PCM). Manual de Organizacin y Funciones (MOF) Instrumento de gestin administrativa interno que consigna la estructura orgnica y descripcin especfica de los cargos que integran las diversas entidades del Estado. Cuadro de Asignacin de Personal (CAP) Instrumento normativo de gestin que clasifica cada uno de los cargos y/o puestos
PREFACIO
xvii
Introduccin
L
as personas constituyen el elemento ms valioso en cualquier organizacin y en la administracin pblica ello no debe ser la excepcin. El servicio civil engloba a todas las personas que trabajan para el Estado. As, el sistema administrativo de gestin de recursos humanos es el conjunto de medidas institucionales por las cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, debiendo armonizar los derechos de este personal con los intereses de la sociedad. El trmino servicio civil hace hincapi en la naturaleza de servicio hacia los ciudadanos, de la labor que realizan quienes trabajan en el Estado. Para el caso peruano, esto se formaliza a partir del ao 2008, cuando se establece que toda referencia a empleo pblico debe ser entendida como servicio civil, el cual constituye un elemento clave en la reforma y modernizacin del Estado, dada la centralidad que tiene en el diseo e implementacin de las polticas pblicas y en la relacin que establece con los ciudadanos2. La gestin de los servidores pblicos en el Per se ha caracterizado por la falta de una planificacin y direccin coherente que permita contar con un servicio civil eficaz y orientado hacia el ciudadano. La complejidad de la gestin de los servidores pblicos ha
2 3
sido producto de la coexistencia de distintos regmenes laborales con diferentes reglas de juego, de la distorsin del sistema de remuneraciones, del abuso de contrataciones temporales, de la alta dispersin legislativa existente, de la ausencia de un ente rector por 16 aos y de la ausencia de una poltica de Estado en esta materia. Por ello, se gener la necesidad de una nueva reforma integral del servicio civil que permita mejorar la administracin de los servidores en el Estado. Los intentos de reforma del servicio civil peruano han tenido ciertos logros, pero el balance general no ha sido el esperado. A la fecha, no se ha logrado consolidar una reforma estructural del servicio civil. Los primeros intentos de reforma a inicios de los noventa apuntaron a reducir el tamao del Estado y a redefinir su papel. Posteriormente, hubo intentos de hacer eficiente la gestin de las polticas de administracin de los recursos humanos, pero fracasaron debido, principalmente, a los costos polticos y econmicos3. La falta de organizacin en el Estado para contar con polticas de gestin de recursos humanos coherentes y sostenibles dio lugar a un sistema en el que confluyen diferentes regmenes laborales y contractuales de los servidores pblicos (rgimen laboral pblico administrativo, rgimen laboral de
A partir de la promulgacin del Decreto Legislativo 1023. Ugarte (2011).
xviii
la actividad privada, rgimen especial CAS, regmenes especiales), con distintas reglas de juego, crecimiento inercial del nmero de servidores pblicos y un sistema de compensaciones inequitativo a nivel interno y externo (al interior de una misma entidad pblica y entre entidades pblicas y niveles de gobierno)4. En el ao 2008, se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR - como organismo tcnico especializado y rector del sistema administrativo de gestin de recursos humanos del Estado, encargado de establecer, desarrollar y ejecutar la poltica del Estado respecto del servicio civil en materia de organizacin del trabajo y su distribucin, gestin del empleo, rendimiento y evaluacin, compensacin, desarrollo y capacitacin, entre otros. Una de sus funciones centrales est relacionada con la elaboracin de propuestas normativas del sistema, incluyendo la propuesta de un modelo de servicio civil para la reforma.
El presente documento busca contribuir al debate acerca del desarrollo y situacin en que se encuentra el servicio civil peruano para poder realizar las reformas correspondientes. El documento se divide en tres captulos. En el primero, se describe las distintas iniciativas por parte del Estado para ordenar el servicio civil peruano hasta el ao 1990 para, posteriormente, describir los cuatro intentos de reforma por las que ha transitado el servicio civil hasta la actualidad. En el segundo captulo, se describe los diferentes regmenes laborales vigentes en las entidades del Estado, en trminos de organizacin y procesos de gestin de servidores, que conllevan a un desorden en la administracin pblica en la medida que cada rgimen implica distintos derechos y deberes para los servidores pblicos. Por ltimo, en el tercer captulo, se describe la actual reforma del servicio civil a partir de la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, las acciones que ha venido desarrollando SERVIR durante los ltimos tres aos, as como tambin las principales acciones por implementar para reformar el servicio civil.
SERVIR (2011).
INTRODUCCIN
xix
El Servicio Civil en el Per

E
l servicio civil engloba a todas las personas que trabajan para el Estado. En este sentido, se debe realizar una adecuada gestin de los servidores pblicos con el fin de lograr una administracin pblica profesional eficaz al servicio de la ciudadana. Desde hace 75 aos, son varias las entidades en el Per que han estado encargadas de la gestin
1
Grfico 1
1989 INAP como rgano autnomo 1990 Reglamento de la Carrera Administrativa
de los servidores pblicos a nivel central y del marco legal relativo a la gestin de dichas personas (ver Grfico 1). De esta manera, en el presente captulo se apreciar, en primer lugar, las distintas iniciativas por parte del Estado hasta el ao 1990 dirigidas a ordenar el servicio civil peruano para, luego, describir los procesos de reforma en esta materia.
Cronologa de creacin de entidades a cargo de la gestin de recursos humanos en el servicio civil

1958 Ley del Estatuto y Escalafn del Servicio Civil DGSCP: rectora del servicio civil 1968 Creacin Consejo Nacional Escuela del Servicio Civil, Instituto Superior de Peruano de Administracin Administracin Pblica Pblica 1964 Oficina de Racionalizacin y Capacitacin de la Administracin Pblica 1979 Constitucin Poltica: carrera administrativa, estabilidad laboral, rgimen nico homologado de igualdad salarial absoluta
1937 Creacin de la Intendencia General de Hacienda
1973 Instituto Nacional de Administracin Pblica
1960 Ley del Estatuto y Escalafn del Servicio Civil
1969 Oficina de Racionalizacin y Capacitacin de la Administracin Pblica
1978 Rgimen de Remuneraciones a todos los trabajadores de la Administracin Pblica
1984 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Pblico
Bsqueda de establecimiento de criterios tcnicos uniformes para fijar las remuneraciones de todo el sector
Elaboracin: SERVIR - GPGRH
EL SERVICIO CIVIL EN EL PER
En 1937, se cre la Intendencia General de Hacienda, adscrita al Ministerio de Hacienda, encargada del manejo de la administracin pblica y de la creacin del Sistema de Escalafn y Pensiones. Posteriormente, la Intendencia General de Hacienda fue denominada Direccin General del Servicio Civil y Pensiones y traspasada al Ministerio de Justicia y Culto (hoy en da Ministerio de Justicia). En 1950, la Ley del Estatuto y escalafn del servicio civil y su reglamento5 definieron y normaron, por primera vez y de manera integral, la carrera administrativa en el Per. Estas normas regularon los deberes y derechos de los empleados pblicos, el ingreso de personal bajo la modalidad de concurso a travs de un examen oral y escrito, el escalafn, la clasificacin del personal en tres grupos (oficiales, auxiliares y ayudantes) y la categorizacin de los trabajadores pblicos segn su tipo de relacin contractual (empleados de carrera, a contrata, adscritos y de servicio). Estas normas no incluyeron aspectos relacionados con remuneraciones e incentivos. Por otro lado, se le confiri a la Direccin General del Servicio Civil y Pensiones la rectora del servicio civil y la responsabilidad de velar por el cumplimiento de los aspectos relacionados con los derechos y obligaciones de los empleados pblicos y pensionistas, as como de resolver en primera instancia los conflictos. Asimismo,
se cre el Consejo Nacional del Servicio Civil6, cuyas atribuciones fueron velar por el estricto cumplimiento de la normatividad, proponer al Poder Ejecutivo las modificaciones pertinentes, atender reclamos de los servidores y resolver las resoluciones disciplinarias. Posteriormente, con el fin de capacitar a los servidores pblicos, se cre en 1958 el Instituto Peruano de Administracin Pblica - IPAP, el cual cambi su nombre en 1964 por Oficina de Racionalizacin y Capacitacin de la Administracin Pblica y, en 1968, por Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP. En 1973, la ESAP fue absorbida por el Instituto Nacional de Administracin Pblica INAP, nueva entidad rectora de la administracin pblica7, cuya misin era administrar los sistemas de personal, racionalizacin, capacitacin y abastecimiento. En 1989, se adscribi el INAP8 como rgano autnomo a la Presidencia de la Repblica y se le otorg a su jefe la categora de Ministro con derecho a voz en las sesiones del Consejo de Ministros. Si bien el INAP dict una serie de disposiciones relacionadas a la gestin del personal del Estado y a la gestin institucional9, los asuntos remunerativos del personal del Estado seguan siendo definidos por el Ministerio de Economa y Finanzas. En materia remunerativa, entre los aos 1969 y 1973, se busc establecer criterios tcnicos uniformes para fijar las remuneraciones en todo
El Decreto Ley 11377 y su reglamento DS 522 definieron por primera vez la carrera administrativa, a la cual luego se hace referencia en las Constituciones Polticas de 1979 y 1993. Anteriormente, era el propio Presidente de la Repblica quien tena a cargo el nombramiento de los servidores pblicos. 6 El Consejo Nacional del Servicio Civil estaba compuesto, como mnimo, por 4 miembros: el Ministro de Justicia y Culto, un Fiscal administrativo designado por la Corte Suprema, un delegado de los empleados con 15 aos de servicio como mnimo y el Director de la DGSCP, quien actuaba como secretario. 7 Creada mediante Decreto Ley 20316. 8 Mediante Decreto Legislativo 560. 9 El INAP dict disposiciones relacionadas con el manual de clasificacin de cargos del sector pblico, disposiciones sobre asistencia, ingreso, desplazamiento, capacitacin, rgimen disciplinario y normas sobre el reglamento de organizacin y funciones, manual de organizacin de funciones y presupuesto analtico de personal.
5
el sector pblico, dado que hasta esa fecha cada sector tena su propia regulacin sobre la materia, generando desigualdad10. Posteriormente, en el ao 1978, se complementaron estas medidas con la aprobacin del rgimen de remuneraciones a todos los trabajadores de la administracin pblica11, el cual defini remuneracin como la compensacin econmica que se otorgaba por la prestacin de servicios en la administracin pblica. Asimismo, estableci los componentes de la remuneracin y una estructura remunerativa dividida en 8 grados, cada uno de los cuales divididos, a su vez, en 5 subgrados (ver Anexo 2). Con la aprobacin de la Constitucin Poltica de 1979, se elev a rango constitucional la existencia de la carrera administrativa y el derecho a la estabilidad laboral para funcionarios y servidores pblicos12. Asimismo, se instituy un rgimen nico homologado de igualdad salarial absoluta, en la cual se precisaba que la ms alta jerarqua corresponda al Presidente de la Repblica, seguido de los senadores y diputados, ministros de Estado y vocales supremos, disposicin que se mantiene en la Constitucin Poltica actual13. Sin embargo, tan pronto empez a regir la Constitucin Poltica de 1979, las entidades pblicas implementaron mecanismos para minar el principio de igualdad de remuneraciones, dando lugar a la actual dispersin de ingresos entre entidades pblicas, invocando la existencia de caractersticas particulares de cada sector14.
Con el fin de mejorar la eficiencia de la administracin pblica, en 1984, se dict la Ley de bases de la carrera administrativa y remuneraciones del sector pblico15, la cual recogi la esencia de la Ley del estatuto y escalafn del servicio civil y su reglamento16. El reglamento de la carrera administrativa, aprobado por el DS 005-90-PCM17, estableci las siguientes disposiciones: La carrera administrativa se estructura por grupos ocupacionales y niveles: Tres grupos ocupacionales (profesionales, tcnicos y auxiliares). Los funcionarios directivos no estn comprendidos en la carrera administrativa. Catorce niveles remunerativos Mayores requisitos para ingresar a la administracin pblica como, por ejemplo, de estudios primarios a educacin secundaria completa; El principio de mrito para el ingreso a la carrera y, en consecuencia, la obligatoriedad de concursos pblicos; Tiempo mnimo de servicios (antigedad) como requisito para el ascenso; La capacitacin como requisito para el ascenso. El principio de estabilidad laboral recogido en la Constitucin Poltica de 1979 llev a establecer que, si bien los servidores pblicos ingresaban a la carrera administrativa por concurso pblico, la estabilidad laboral absoluta era adquirida desde el primer da,
MINSA, 2009, p. 34 Decreto Ley 22404 que establece el rgimen de remuneraciones a todos los trabajadores de la administracin pblica. 12 Para mayor detalle ver los artculos 58 y 59 de la Constitucin Poltica del Per de 1979. 13 Ver Artculo 39 de la Constitucin Poltica del Per de 1993. 14 Comisin Multisectorial, 2001, p. 17. 15 Decreto Legislativo 276 aprobado el 24 de marzo de 1984. No se derog el Decreto Ley 11377 debido a que fue tomado como base. 16 Decreto Ley 11377 y su reglamento DS 522 promulgados en 1950. 17 La implementacin del reglamento inicial del Decreto Legislativo 276 aprobado mediante el DS 018-85-PCM fue nula.
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mediante el nombramiento, sin que exista perodo de prueba. Del mismo modo, el principio de proteccin a los trabajadores estatales obliga a incorporar a la carrera administrativa a aquellos contratados que cuentan con tres aos de servicio ininterrumpidos. En este contexto, se aprob una nueva escala remunerativa unificada para el rgimen general, en donde la remuneracin est constituida por el haber bsico, las bonificaciones y los beneficios. Hasta los aos noventa, la Ley del estatuto y escalafn del servicio civil18 y su reglamento19 y la Ley de bases de la carrera administrativa y remuneraciones del sector pblico20 fueron los principales intentos de ordenamiento del servicio civil peruano. Sin embargo, durante los aos siguientes, el Per experiment una serie de cambios, que tendrn como consecuencia el fracaso de estos primeros pasos para organizar adecuadamente el servicio civil.
1.1 Las Reformas del Servicio Civil en el Per

Como se ha podido apreciar, han sido varias las iniciativas dirigidas a ordenar adecuadamente el servicio civil en el Per. A partir del ao 1990, producto de los cambios de contexto en materia poltica y econmica en el pas, ha habido cuatro intentos de reforma del servicio civil con el fin de consolidar el sistema de gestin de recursos humanos en el Estado. Esta seccin explica los cuatro intentos de reforma del servicio civil peruano, desde los aos noventa hasta la actualidad. En el primero, se cierra la carrera administrativa y se crea nuevas modalidades de contratacin; en el segundo, se explica la modernizacin del Estado y la propuesta de una nueva carrera administrativa; en el tercero, se trata de establecer la institucionalidad pblica y las normas sobre tica e integridad pblica y, la actual reforma del servicio civil se inicia con la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (ver Grfico 2).
Grfico 2
Intentos de reforma del servicio civil 1990-1992

Cierre de carrera administrativa Expansin de nuevas modalidades de contratacin Nuevas formas de ingreso a la administracin pblica
1995-1997
Modernizacin del Estado
2000-2006
Institucionalidad pblica
2008-actual
Reforma del servicio civil Creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil
18 19 20
DL 11377. DS 522. DLeg 276.
1.1.1 Primer intento de reformas (1990-1992): cierre de la carrera administrativa, expansin de nuevas modalidades de contratacin y nuevas formas de ingresos en la administracin pblica.
A inicios de los aos noventa, la crisis econmica del pas y el sobredimensionamiento del Estado hicieron necesario redefinir el rol del Estado, implementndose un plan de estabilizacin macroeconmica, basado en las medidas promovidas por el Consenso de Washington21, que inclua acciones tanto en materia econmica como en materia de empleo. Las principales acciones en materia econmica fueron la liberalizacin econmica y las privatizaciones y la principal accin en materia de empleo fue la flexibilizacin del mercado laboral. Esta ltima medida trajo como consecuencia cambios significativos en la legislacin laboral a travs de la aprobacin de la Ley de fomento del empleo y su reglamento22, que tuvo como objetivo flexibilizar el marco legal rgido que caracterizaba a nuestro pas en materia de trabajo y propiciar una legislacin flexible que permitiera un mayor acceso al trabajo. En este mismo contexto, se inici la redefinicin del rol del Estado. As, en 1993, se aprob la Constitucin Poltica vigente, la cual tiene una orientacin a favor del libre mercado, pero manteniendo un captulo especialmente dedicado a la funcin pblica bajo los preceptos contenidos en la Constitucin Poltica de 1979.
Particularmente, la Constitucin Poltica de 1993 cambi totalmente el panorama de la legislacin laboral, al establecer en su artculo 27, en materia de estabilidad laboral, lo siguiente La Ley otorga al trabajador adecuada proteccin contra el despido arbitrario. Por otro lado, se implement, como complemento a las reformas econmicas, una serie de reformas organizativas a nivel estatal que tuvieron su correlato en el servicio civil. Estas reformas incluyeron la reduccin de personal, compra de renuncias, evaluaciones masivas, congelamiento de salarios (DL 20530), suspensin de ascensos y cierre de la carrera administrativa23. Las principales medidas adoptadas en este primer intento de reforma del servicio civil fueron seis: (i) reduccin de personal; (ii) cierre del ingreso a la carrera administrativa; (iii) creacin del rgimen laboral de la actividad privada; (iv) establecimiento de la modalidad de contratacin por servicios no personales; (v) utilizacin de modalidades de contratacin a travs de organismos internacionales y (vi) aprobacin de conceptos no remunerativos. Estas medidas son explicadas brevemente a continuacin.
Reduccin de personal
El Estado se caracterizaba por ser burocrtico, pobre e ineficaz24 . A pesar de ello, entre 1985 y 1990, la planilla pblica creci dramticamente de 614,837 a 736,000 empleados pblicos25. Por ello, producto de la crisis econmica, la caja
La Ley 25187, promulgada el 17 de junio de 1991, deleg facultades al Poder Ejecutivo para que adecue, modifique o sustituya, segn sea el caso, las normas que regulan la organizacin y funciones del Poder Ejecutivo. 22 Decreto Legislativo 728 promulgado en 1991 y su reglamento DS 001-96-TR aprobado en 1996. 23 Ugarte (2011). 24 Cortzar, 2002, p. 7. 25 Hammergen, 2002, p. 15.
21
fiscal no poda seguir afrontando el costo del sobredimensionamiento de la planilla pblica. Como consecuencia, en 1992, se dispuso la programacin semestral obligatoria de evaluaciones de los servidores pblicos26 con el objetivo de declarar como excedente a quienes no calificaran sobre los niveles mnimos. El personal excedente sera despedido sin contar con el incentivo que se otorgaba a la renuncia voluntaria. No obstante, los
criterios de evaluacin fueron poco claros, dejando un amplio rango de discrecionalidad al evaluador, dando lugar as a ceses masivos. Debido a la estabilidad laboral de los servidores pblicos, no era fcil reducir la planilla de manera rpida. En este contexto, se decidi aplicar un programa de compra de renuncias mediante el cual los empleados renunciaban voluntariamente a cambio de una compensacin extraordinaria, as como medidas relacionadas con ceses colectivos27.
Programa de compra de renuncias El programa de compra de renuncias, si bien fue concebido como un sistema de incentivos para la renuncia voluntaria, en la prctica, fue utilizado para efectuar ceses colectivos compulsorios del personal excedente en la administracin pblica. Solo entre los aos 1990 y 1993, el nmero de servidores pblicos se redujo en un 14 por ciento28.
Cierre del ingreso a la carrera administrativa

Desde la Ley de Presupuesto de 199229 , todas las leyes de presupuesto han considerado normas de austeridad orientadas a mantener bajo control el gasto de personal. Estas normas incluyeron las siguientes prohibiciones30: Efectuar nombramientos y reasignaciones de personal, Celebrar nuevos contratos de personal bajo cualquier forma o modalidad, Crear, modificar o recategorizar plazas, Incrementar remuneraciones y efectuar gastos por concepto de horas extraordinarias, Efectuar pagos provisionales con cargo a remuneraciones, bonificaciones, pensiones
y adelantos por compensacin de tiempo de servicios (CTS), Acordar reajustes de beneficios sociales, mejoras de condiciones de trabajo u otros beneficios cualesquiera que fuera su modalidad y periodicidad y Realizar incrementos de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos, refrigerios y movilidad en los gobiernos locales sujetos a ingresos propios.
Coexistencia del rgimen laboral de la actividad privada

Se permiti el uso del rgimen laboral de la actividad privada31 en el sector pblico32 con el objetivo de atraer personal calificado a determinadas entidades pblicas consideradas
26 27 28 29 30 31 32
Decreto Ley 26093 promulgado en 1992. Decreto Supremo 004-91-PCM y RJ 094-91-INAP. Prada, s/a, p. 8. Ley 25388. Snchez, 2003, p. 40. Decreto Legislativo 728. Cortzar (2002).
claves debido a que sus funciones estaban vinculadas con el logro de los objetivos del programa econmico, as como contar con una gestin de los recursos humanos ms flexible y eficiente. Estas instituciones pblicas, denominadas islas de eficiencia33, conformadas por tcnicos de alto nivel, gozaron de mecanismos especiales para contratar nuevo personal y ofrecer remuneraciones por encima del margen de las restricciones presupuestarias aplicables a toda la administracin pblica34, generndose tantas escalas remunerativas como entidades bajo el rgimen laboral de la actividad privada existan.
del Estado, por tanto, constituan una relacin civil autnoma y no reciban ningn beneficio propio de una relacin laboral (ni social ni pensionario). El uso de esta modalidad de contratacin de personal en el Estado comenz a proliferar desde los aos 90, llegando en el ao 2004 a representar el 10 por ciento (61 mil trabajadores) del total de servidores pblicos activos36. El pago de honorarios a trabajadores bajo la modalidad de SNP era particularmente desordenado, incluso ms que en las entidades regidas por el rgimen laboral de la actividad privada, pues al tratarse de una relacin no laboral, no exista la obligacin de las entidades pblicas de contar con escalas de pago para los SNP. Por ello, la retribucin mensual era establecida de forma particular en el contrato de cada persona.
Las contrataciones por servicios no personales (SNP)

Las entidades que no adoptaron el rgimen laboral de la actividad privada recurrieron a otra modalidad de contratacin llamada servicios no personales (SNP) para satisfacer las necesidades de contratacin de personal al interior de las entidades pblicas, en un contexto de prohibicin de incorporar personal permanente en ellas. El rgimen laboral de la actividad privada y contratos por SNP se sujetan a principios, criterios y normas disimiles entre s. Mientras que el primero est regulado por el derecho laboral Decreto Legislativo 728, los SNP no corresponden a ninguna regulacin especfica35. Los SNP son contratos de naturaleza civil, bajo el amparo del Cdigo Civil y la Ley de contrataciones
33
Los contratos PNUD y FAG

Paralelamente al rgimen laboral de la actividad privada y a los contratos por servicios no personales, se utilizaron otras modalidades de contratacin efectuadas a travs de organismos internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de Apoyo Gerencial (FAG). En el caso del PNUD, los contratos son utilizados para financiar gasto de personal que presten servicios profesionales en el Estado, principalmente, de funcionarios de alto nivel. El pago de planillas es administrado directamente
Ugarte (2000) defini a las islas de eficiencia como No eran otra cosa que oficinas no orgnicas en los ministerios, las cuales se financiaban con recursos de cooperacin o eran creadas con un rgimen laboral privado y bajo un rgimen especial de gestin (diferentes reglas de presupuesto y adquisiciones, principalmente) (p. 401). 34 Un ejemplo de ello es la SUNAT, que gracias al DLeg 673 de 1991 migr hacia el rgimen privado. Posteriormente, se incorporaron al rgimen laboral privado la SBS, SAPFP, IPSS, SUNASS, SUNARP, OSIPTEL, CONASEV, ONP, INDECOPI, la Comisin Nacional de Zonas Francas, Industriales, Tursticas y de Tratamiento Especial, las Empresas pertenecientes a los Gobiernos Regionales y Locales, PROMPERU, CGR y Aduanas (Comisin Multisectorial, 2001). 35 USAID, 2005, p. 18. 36 Censo de Empleados Pblicos, realizado por el MEF en febrero 2005, citado en la Presidencia del Consejo de Ministros (2004).
por cada entidad y, en consecuencia, coexisten tantas formas de pago como entidades existentes37. El FAG38 se diferenci del resto en que no estuvo dirigido a dotar de personal a las entidades pblicas, sino a financiar gastos de personal que prestara servicios tcnicos y profesionales, bsicamente, de la plana directiva. El sistema de planillas es administrado por el MEF, sin que existan requisitos mnimos para el personal FAG. Estas modalidades generan mayor desorden y heterogeneidad de pagos de remuneraciones en la administracin pblica.
La administracin de este fondo estaba a cargo de un Comit conformado, por lo menos, por un representante de la mxima autoridad de la entidad, el Jefe de la Oficina de Personal y un representante de los trabajadores. Sin embargo, en 1992, se autoriz a las entidades del Estado bajo el rgimen laboral pblico administrativo a utilizar el CAFAE como instrumento para estimular la permanencia voluntaria de los trabajadores40 como consecuencia del dficit fiscal en nuestro pas y la prohibicin de las leyes de presupuesto pblico de incrementos remunerativos. As, el CAFAE se emple como un mecanismo complementario de pago de conceptos diversos como, por ejemplo, incentivos, estmulos y bonos, que tienen la finalidad de elevar las remuneraciones de los servidores pblicos administrativos sujetos al Decreto Legislativo 27641, pero sin afectar la planilla del Estado y la consecuente multiplicacin de los costos laborales42. En este contexto, el MEF se convirti en su fuente principal de financiamiento mediante transferencias presupuestales a cada entidad pblica. Los pagos que se efectan por CAFAE no se realizan de manera homognea. En algunas entidades, la diferencia de la planilla de pago respecto de esta modalidad de pago vara entre las proporciones de 1 a 10 y de 1 a 3, existiendo inclusive algunas entidades que no tienen este beneficio43. Asimismo, se registra diferencias significativas entre los CAFAE que reciben las distintas entidades pblicas, debido, principalmente, a las mayores o menores posibilidades de negociacin de los directivos de
CAFAE como concepto no remunerativo para la carrera administrativa

Como consecuencia de la prohibicin de mejoras remunerativas, se aprob diversos conceptos no remunerativos (bonificaciones y beneficios especiales) en las distintas entidades, como mecanismo alterno que permitiera un incremento de los ingresos de los trabajadores bajo el rgimen laboral pblico administrativo. Esto produjo el incremento de las remuneraciones en forma diferenciada. Es, as, que el Fondo de Asistencia y Estmulo (CAFAE)39 se cre como un sistema de apoyo a los trabajadores, cuyos fondos estaran constituidos por los descuentos por conceptos de tardanzas e inasistencia al centro laboral y por los montos presupuestales que cada entidad asignara anualmente. Los conceptos iniciales de esta bonificacin estaban relacionados con la recreacin, los premios honorficos, la asistencia familiar, inversiones colectivas para beneficios de los trabajadores y las becas de perfeccionamiento y capacitacin.
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Presidencia del Consejo de Ministros (2004). Creado en 1992 por el DL 25650. Creado por el DS 522 y su reglamento DLeg 11377. Regulado de forma especfica por el DS 006-75-PM-INAP. Para mayor detalle ver el Artculo 2 del DS 135-94-EF. Presidencia del Consejo de Ministros (2004). MEF, 2011, p. 43. Ibd.
cada sector con el MEF. Por otro lado, en 1994, se estableci que los pagos por CAFAE que reciben los trabajadores sean exonerados de descuentos por los conceptos de aporte al seguro social (hoy en da ESSALUD) y al sistema de pensiones. De esta manera, el mecanismo del CAFAE se convirti en una fuente de informalidad y caos remunerativo en la administracin pblica.
1.1.2 Segundo intento de reformas (1995-1997): Modernizacin del Estado

La preocupacin por resolver los problemas que afectaban a la administracin pblica continu pese a lo resultados de la reorganizacin integral del Estado impulsada por el INAP y la PCM y a la desarticulacin del primero44 cuyas funciones fueron descentralizadas en cada entidad, inicindose un periodo orientado a la desregulacin del Estado. En 1995, un diagnstico de la situacin de las entidades del Poder Ejecutivo45 mostr que la PCM fue interesndose crecientemente en los problemas relacionados con la gestin pblica. Ese mismo ao, se transfiri a la PCM la supervisin del sistema administrativo de gestin de recursos humanos y la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP46. En el primer caso, el liderazgo del sistema de recursos humanos fue asignado a una instancia supraministerial con el objetivo de
44 45
que sea administrada con independencia de los sectores (Comisin Multisectorial, 2001)47. En el caso de la ESAP, adscrita a la PCM, dej de ejercer funciones paulatinamente hasta que, finalmente, desapareci en el ao 2008, cuando se aprob las normas para la capacitacin y la evaluacin del personal al servicio del Estado, como parte del sistema administrativo de gestin de recursos humanos48. En 1996, se inici el proceso de modernizacin de la administracin pblica, mediante la delegacin de facultades al Poder Ejecutivo para legislar sobre la materia para llevar a cabo un proceso de modernizacin integral en la organizacin de las entidades que lo conforman, en la asignacin y ejecucin de funciones y en los sistemas administrativos, con el fin de mejorar la gestin pblica49. De esta manera, el programa de modernizacin pretendi reducir y hacer ms eficiente el aparato estatal, principalmente, respecto de la utilizacin de los recursos pblicos para prestar los servicios bsicos que los ciudadanos requieren50. Este proceso de modernizacin del Estado fue liderado por la PCM, quien elabor un conjunto de principios y objetivos resumidos en la Ley Marco de modernizacin51. Esta Ley Marco52 estableci lo siguiente: Reorganizar el Estado y crear entidades con un rgimen especial, as como eliminar varios organismos autnomos,
Mediante la Ley 26507. El documento diagnstico normativo-institucional del Poder Ejecutivo fue elaborado por Leonie Roca, Pierina Pollarolo y Rosa Mara Palacios. Citado en Cortzar, 2002, p. 29. 46 Mediante la Ley 26507 fue transferida a la PCM. 47 No fue hasta el ao 2008 con la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR, mediante el DLeg 1023, que el liderazgo de la supervisin del sistema administrativo de recursos humanos del Estado fue otorgado nuevamente a una institucin con autonoma tcnica y administrativa. 48 Mediante DLeg 1025 aprobado el 11 de junio de 2008. 49 Ley 26553, Ley de presupuesto del sector pblico para el ao 1996, Octava Disposicin Transitoria. 50 Ugarte, 2000, p. 422. 51 DLeg 834. 52 Reemplazada en 2002 por la Ley Marco de la gestin de la modernizacin (Ley 27658).
Mejorar los sistemas administrativos del Estado y crear nuevos entes rectores, Reorganizar la carrera pblica mediante el sinceramiento de los contratos SNP y la implementacin de una nueva Ley de carrera pblica, Mejorar la cobertura de servicios pblicos mediante una Ley de descentralizacin. La propuesta recibi escaso apoyo poltico y de la opinin pblica. Asimismo, el eventual incremento del gasto en planillas como resultado del sinceramiento de los contratos SNP y su conversin a contratos de naturaleza laboral redujo la reforma a la aprobacin de proyectos de ley, tales como la Ley de contrataciones y adquisiciones del Estado53, la Ley del servicio diplomtico54 y la Ley sobre la prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento y contratacin de personal en casos de parentesco55. La opcin fundamental expresada en ellos consista en flexibilizar y simplificar los sistemas administrativos mediante una importante desregulacin56.
eficiente el aparato estatal. En este contexto, en el ao 2002, se inici un nuevo proceso de modernizacin y descentralizacin del Estado con los siguientes objetivos: (i) reconciliacin entre los ciudadanos y las instituciones pblicas y la democracia; (ii) otorgamiento de servicios eficaces y de calidad; (iii) utilizacin de los escasos recursos de manera eficiente y transparente, rindiendo cuentas de manera peridica; (iv) mejoramiento de los espacios de participacin ciudadana y (v) implementacin de mecanismos de transparencia de la gestin pblica. Para tal fin, se adopt una serie de cambios normativos que se detallan en el Cuadro 1. La reforma del servicio civil se consider fundamental para el xito del proceso de modernizacin y descentralizacin del Estado. Por tal motivo, en febrero de 2001, se conform una Comisin Multisectorial encargada de elaborar un informe sobre la situacin del personal de la administracin pblica central57. En su informe final, la Comisin recomend, entre otras, lo siguiente58: Incorporar al personal SNP a un nuevo rgimen especial que otorgue de forma restringida ciertos beneficios laborables, como vacaciones, seguro social y rgimen pensionario, Establecer un rgimen especial para profesionales y servidores de mando medio, con reglas que aseguren sus posiciones sin perder la meritocracia como principio rector, Disear un rgimen ms flexible, similar al rgimen privado, para el personal en los niveles ms altos y bajos.
1.1.3 Tercer intento de reformas (20002006): Institucionalidad pblica

A inicios del ao 2000, se evidenciaba una profunda desconfianza por parte de los ciudadanos ante el desprestigio de la administracin pblica como prestadora de servicios y por los altos niveles de corrupcin, debido a la falta de mecanismos de transparencia y control de la gestin. Por ello, fue necesaria la creacin de espacios de concertacin de polticas pblicas que permitieran superar la desconfianza de la ciudadana en sus instituciones y hacer ms
53 54 55 56 57 58
DS 059-96-PCM. DS 040-97-RE. Ley 26771. Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica, 1996, pp. 6-7 citado por Cortzar, 2002, p. 39. Comisin creada mediante DS 004-2001-TR e integrada por representantes de la PCM, MTPE y MEF. En USAID, 2005, p. 18-19; y en Comisin Multisectorial, 2001, p. 70-73.
10
Cambios Normativos para el Proceso de Modernizacin y Descentralizacin del Estado Cambio normativo Acuerdo Nacional (22 de julio de 2002) Ley Marco de modernizacin de la gestin del Estado (Ley 27658 promulgada en enero de 2002) Ley de bases de la descentralizacin (Ley 27783 promulgada en abril de 2002)
Cuadro 1
Descripcin Documento con 29 polticas nacionales en temas vinculados con la democracia y el Estado de derecho, equidad, justicia social y competitividad del pas. Declara al Estado en proceso de modernizacin con la finalidad de mejorar la gestin pblica y construir un Estado democrtico y descentralizado al servicio del ciudadano. Regula la estructura y organizacin del Estado en forma democrtica, descentralizada y desconcertada, correspondiente al gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales. Asimismo, define las normas que regulan la descentralizacin administrativa, econmica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. Establece y norma la estructura, organizacin, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organizacin democrtica, descentralizada y desconcentrada del gobierno regional conforme a la Constitucin y a la Ley de bases de la descentralizacin. Determina los principios que rigen el empleo pblico, los deberes y derechos generales de los servidores, su clasificacin, acceso, gestin del empleo, rgimen disciplinario y ente rector del empleo pblico que sera despus modificado. Reinstala la necesidad de descentralizacin y la inclusin de gobiernos regionales en las polticas pblicas.
Ley Orgnica de gobiernos regionales (Ley 27867 promulgada en noviembre de 2002) Ley Marco del empleo pblico (Ley 28175 promulgada en febrero de 2004)
Modificacin del Captulo de descentralizacin de la Constitucin Poltica de 1993 (Ttulo III - ao 2005)
Asimismo, la Comisin Multisectorial elabor las siguientes normas relacionadas con la tica en la administracin pblica: Ley sobre prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores pblicos59,
59 60 61
Ley sobre la gestin de intereses en la administracin pblica60, Ley sobre el cdigo de tica de la funcin pblica61.
Aprobada por Ley 27588 del 22 de noviembre de 2001. Aprobada por Ley 28024 del 12 de julio de 2003. Aprobada por Ley 27815 del 12 de agosto de 2002.
11
La Ley sobre prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores pblicos obliga a los funcionarios y servidores pblicos a guardar secreto y/o reserva en los temas que la ley mande y en lo que la ley no sea explcita, pero cuyo uso de informacin pueda ser usado en beneficio personal. Adicionalmente, seala que los funcionarios y servidores pblicos quedan impedidos de aceptar representaciones remuneradas respecto de las empresas comprendidas en el mbito de su funcin, formar parte del directorio de una empresa privada y otras medidas que limiten su imparcialidad. Por su parte, la Ley sobre la gestin de intereses en la administracin pblica reglamenta los procesos formales, reglas, deberes y prohibiciones que se deben cumplir en el mbito de la gestin de intereses, entendido como las acciones que realiza un gestor de inters con
el propsito de influir en una decisin pblica. La gestin de intereses debe ser transparente, por lo cual tanto el gestor como el tema, obligatoriamente, deben estar registrados. Las sanciones a los servidores pblicos estn contempladas en el cdigo de tica de la funcin pblica y en la carrera administrativa62. El cdigo de tica de la funcin pblica es de alcance transversal a todos los servidores pblicos, independientemente del rgimen jurdico que tenga la entidad y del rgimen laboral o de contratacin al que est sujeto el servidor pblico63, y establece un conjunto de principios, deberes y prohibiciones64 que, de ser transgredidos, son sujeto de sancin. La carrera administrativa establece sanciones y procedimientos de aplicacin exclusiva a los servidores del rgimen laboral pblico administrativo.
Grfico 3
Principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica de la funcin pblica
PRINCIPIOS
Respeto Probidad Eficiencia Idoneidad Veracidad Lealtad y obediencia Justicia y equidad Lealtad al Estado de derecho
DEBERES
Neutralidad Transparencia Discrecin Ejercicio adecuado del cargo Uso adecuado de los bienes del Estado Responsabilidad
PROHIBICIONES
Mantener intereses de conflicto Obtener ventajas indebidas Realizar actividades de proselitismo poltico Hacer mal uso de informacin privilegiada Presionar, amenazar y/o acosar
Fuente: Cdigo de tica de la funcin pblica Elaboracin: SERVIR - GPGRH
Los servidores civiles pueden tener responsabilidad civil o penal. No se ha desarrollado esos casos porque su proceso y resolucin estn a cargo del Poder Judicial. 62 Artculo 4 de la Ley 27815. 62 Para mayor detalle, ver el documento Resumen de Principios, Deberes y Prohibiciones del Cdigo de tica para la funcin pblica, publicado en la pgina web de SERVIR.
62
12
Los tipos de sanciones contemplados en el Cdigo de tica de la Funcin Pblica son en total seis (ver Grfico 4) cuya aplicacin depende de: (i) perjuicio ocasionado a los servidores o a la administracin pblica, (ii) afectacin a los procedimientos, (iii) naturaleza de las funciones
desempeadas, (iv) cargo, (v) jerarqua del infractor y (vi) reincidencia65. Las multas se determinan en funcin de la gravedad de la infraccin y sobre la base de una proporcin de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT), llegando, en algunos casos, a representar hasta 12 UIT.
Clasificacin de las sanciones en el Cdigo de tica de la funcin pblica
Grfico 4
Infracciones leves
Amonestacin Suspensin Multa
Infracciones graves
Resolucin contratual Destitucin o despido Multa
Fuente: Cdigo de tica de la Funcin Pblica Elaboracin: SERVIR - GPGRH
Una vez aprobadas estas normas relacionadas con la tica en la administracin pblica, el proceso de reforma del servicio civil no continu, quedando las recomendaciones de la Comisin Multisectorial concernientes a la profesionalizacin del servicio civil nuevamente abandonadas. El principal argumento para postergar dicha reforma fue el costo fiscal del proceso. En el ao 2003, el Banco Interamericano de Desarrollo -BID - public el ranking sobre la
calidad del servicio civil en Amrica Latina, ubicando al servicio civil peruano en el puesto 17 de 21 pases de la regin66. Como consecuencia, la necesidad de la reforma del servicio civil se coloc nuevamente en agenda, promulgndose en el ao 2004 la Ley Marco del empleo pblico67 - LMEP - como norma transversal al empleo pblico. La LMEP tuvo como objetivo determinar los aspectos generales que rigen al empleo pblico, siendo de aplicacin a la prestacin de los
65 66 67
Artculo 10 del DS 033-2005-PCM. Reglamento del Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Cortzar (2003). Ley 28175 aprobada el 19 de febrero de 2004.
13
servicios personales, subordinada y remunerada entre una entidad de la administracin pblica y un empleado pblico, cualquiera fuera la clasificacin que este tenga68. Es decir, la ley establece un solo y nico rgimen para los empleados estatales, cualquiera sea el sistema laboral en el que se encuentren, dado que en los organismos pblicos conviven dos regmenes laborales69. Un aspecto resaltante de la LMEP es el cambio de enfoque en la clasificacin de los trabajadores del sector pblico a partir de las funciones que desempea y no por el nivel acadmico alcanzado. La LMEP es una norma transversal a todas las entidades de la administracin pblica70, la cual alcanza a todo funcionario y servidor pblico. Sin embargo, esta Ley no incluye a los trabajadores que se
relacionan con el Estado mediante los contratos de servicios no personales ni los contratos civiles71. El Cuadro 2 muestra los principales aportes de la LMEP, donde esta establece una nueva clasificacin de los grupos ocupacionales al interior del servicio civil. Asimismo, incorpora al interior del grupo de directivos pblicos a los directivos superiores, en donde se establece que a este grupo se ingresa por concurso de mritos y capacidades de los servidores ejecutivos y especialistas. Adicionalmente, la LMEP fija que el porcentaje de directivos superiores no debe superar el 10% del total de puestos de una entidad y que la ineficiencia en este cargo da lugar al regreso a su grupo ocupacional.
Artculo 3 de la Ley 28175. Esta Ley no incluye a las personas contratadas temporalmente, a los trabajadores de las empresas del Estado ni a los obreros municipales. 69 Iacoviello & Zuvanic (2006). 70 De acuerdo con el Artculo 3 de la Ley 28175, las entidades de la administracin pblica son: - El Poder Legislativo, conforme a la Constitucin y al Reglamento del Congreso de la Repblica - El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos pblicos descentralizados, proyectos especiales y, en general, cualquier otra entidad perteneciente a este Poder - El Poder Judicial, conforme a lo estipulado en su ley orgnica - Los Gobiernos Regionales, sus rganos y entidades - Los Gobiernos Locales, sus rganos y entidades - Los organismos constitucionales autnomos 71 Segn la Presidencia del Consejo de Ministros (2004), los contratos de servicios no personales representaban el 26.5% del total de empleados pblicos en el ao 2004.
68
14
Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo Pblico Materia Regulacin
Cuadro 2
Clasificacin del personal
Acceso al empleo pblico Derechos y obligaciones de los trabajadores Sistema de Administracin del Empleo Pblico Resolucin de controversias
Fuente: LMEP Elaboracin SERVIR - GPGRH
Funcionario pblico - de eleccin popular directa y universal o confianza poltica originaria - de nombramiento y remocin regulados - de libre nombramiento y remocin Empleado de confianza Servidor pblico - Directivo superior - Ejecutivo - Especialista - Apoyo Concurso pblico como forma exclusiva de ingreso a la administracin pblica Derechos: Igualdad de oportunidades, proteccin adecuada contra el cese arbitrario, capacitacin, otros Obligaciones: cumplir normas ticas y de conducta, no practicar actividades polticas en entidades pblicas, otras Creacin del Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), cuyas funciones eran vigilar, normar y supervisar el cumplimiento de las normas y procesos tcnicos del empleo pblico. Adscrito a la PCM Tribunal del Empleo Pblico, rgano independiente que resolvera los recursos de apelacin relativos al empleo pblico
Del mismo modo, conjuntamente a la LMEP, se proyect implementar las siguientes acciones: Revisin y reformulacin de los CAP, Incorporacin del personal permanente a la nueva carrera administrativa y Concursos pblicos abiertos para puestos presupuestados no cubiertos, a los cuales podran postular los SNP.
Finalmente, el desarrollo de la LMEP requera de la formulacin e implementacin de cinco normas72: Ley de carrera del servidor pblico, Ley de los funcionarios pblicos y empleados de confianza, Ley de gestin del empleo pblico, Ley de incompatibilidades y responsabilidades, Ley del sistema de remuneraciones del empleo pblico.
72
Segunda Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 28175.
15
A pesar de la aprobacin de los cinco proyectos de Ley por parte del Consejo de Ministros entre los aos 2004 y 2005, ninguno de ellos fue aprobado por el Congreso de la Repblica por el la incertidumbre respecto de los efectos negativos de una variacin en la poltica remunerativa o el incremento del gasto de la planilla pblica73. Esta decisin consider el hecho que el gasto en planilla se duplic entre 1999 y 2005 debido a aumentos remunerativos a docentes, mdicos, policas y trabajadores estatales, llegando a representar el 26% del gasto total del presupuesto pblico74.
carrera magisterial75 fue promulgada en el ao 2007 en reemplazo de la carrera del profesorado, buscando revertir la desvalorizacin de las remuneraciones de los profesores y mejorar su reconocimiento social. Por tal motivo, la Ley supone el mejoramiento sustancial de sus remuneraciones y competencias, as como el aumento de la calidad, eficiencia y equidad de la carrera. Del mismo modo, la Ley establece una evaluacin constante a los profesores. En el ao 2008, se abre una ventana de oportunidad para la mejora y modernizacin del Estado a raz de la implementacin del tratado de libre comercio Per Estados Unidos. De esta manera, se propuso fortalecer la gestin del Estado mediante la promulgacin de una serie de decretos legislativos vinculados con el servicio civil como parte de la estrategia para mejorar la eficacia y eficiencia del Estado y con la finalidad de facilitar la implementacin del acuerdo de promocin comercial Per Estados Unidos (ver Cuadro 3).
1.1.4 La actual reforma (2008-a la fecha): Reforma del servicio civil creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil
La Ley de la carrera magisterial constituy un paso importante de reforma en el sector educacin, sin embargo, fue considerada como una reforma aislada del servicio civil. La Ley de la
De acuerdo con estimaciones de la PCM, el impacto fiscal sera de 266 millones de soles, pero de acuerdo con cifras del MEF, se estim un costo de 2,000 millones de soles y que adems debera considerarse el efecto que la homogenizacin de las remuneraciones tendra en las expectativas y demandas de otros grupos de empleados pblicos. 74 Iacoviello & Zuvanic (2006). 75 Ley 29062 aprobada en 2007 y su reglamento (DS 003-2008-ED) aprobado en 2008.
73
16
Problemas y Propuestas Vinculados con el Servicio Civil Problema Ausencia de: un organismo rector que gestione los recursos humanos y un tribunal de resolucin de controversias Ausencia de reclutamiento formal de profesionales altamente capaces Propuesta Creacin e implementacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR como organismo rector y del Tribunal del Servicio Civil
Cuadro 3
Norma DLeg 1023
Creacin y regulacin del cuerpo de gerentes pblicos
DLeg 1024
Ausencia de sistemas de evaluacin
Ausencia de polticas y programas de capacitacin Inflexibilidad del rgimen de carrera limita esfuerzos para racionalizar personal, especialmente en regiones y municipalidades
Elaboracin SERVIR - GPGRH
Evaluacin permanente para: DLeg 1025 Capacitar a los de rendimiento insuficiente Reconocer y premiar al eficiente a travs de ascensos, retribucin y reconocimiento moral Contar con personal idneo. Aprobacin de normas de capacitacin y DLeg 1025 fondo de capacitacin DLeg 1026 Establecimiento de un rgimen especial facultativo para que los gobiernos regionales y locales implementen procesos de modernizacin integral
Paralelamente, el Congreso aprob la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - LOPE76 - con el objetivo de: (i) establecer los principios y normas bsicos de organizacin, competencias y funciones de los ministerios, precisando las funciones exclusivas y las compartidas con otras entidades del Estado y (ii) reordenar las polticas y funciones sectoriales en los tres niveles de
gobierno. Asimismo, reconoci como uno de los sistemas administrativos de aplicacin nacional al sistema administrativo de gestin de recursos humanos, cuya finalidad es regular la utilizacin de los recursos en las entidades de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso77.
DLey 29158 promulgada el 20 de diciembre de 2007. Por su alto costo poltico, no fue aprobada en el ao 2003 conjuntamente con la Ley Marco de modernizacin de la gestin del estado y la Ley de bases de la descentralizacin. 77 Artculo 46 de la Ley 29158.
76
17
Del mismo modo, en el ao 2008, se aprob y regul el rgimen especial de contratacin administrativa de servicios CAS78, el cual reemplaz a los contratos de servicios no personales. A diferencia de los trabajadores con contrato de SNP, los trabajadores bajo la modalidad de contratacin CAS gozan de algunos derechos laborales como vacaciones, afiliacin a ESSALUD y rgimen pensionario, sin embargo, se estableci que es una modalidad contractual administrativa y no laboral. Actualmente, el rgimen especial de contratacin administrativa de servicios debe ser entendido como un contrato laboral y no como un contrato administrativo, es decir, como un rgimen laboral especial de la administracin pblica independiente de los dems regmenes laborales ya existentes en el Estado79. Este rgimen especial de contratacin es aplicable a todas las entidades de la administracin pblica, con excepcin de las empresas del Estado.
Desde la creacin de SERVIR, toda referencia al empleo pblico se entiende sustituida por servicio civil. As, el tema central no es empleo pblico o carrera administrativa sino el Estado al servicio del ciudadano a travs del servicio civil. Adicionalmente, se dej sin efecto el Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), el Tribunal del Empleo Pblico y la Escuela Nacional de Administracin Pblica, creados a partir de la Ley Marco del empleo pblico, pero ninguno implementado. En el captulo 3 del presente documento, se desarrolla en detalle las funciones y las acciones que ha venido desarrollando la Autoridad Nacional del Servicio Civil durante los ltimos tres aos. En Anexo 3, se presenta un cuadro resumen de las cuatro ltimas reformas del servicio civil en el Per.
78 79
Leg 1057 y su reglamento el DS 075-2008-PCM. Para mayor detalle, ver la Ley 29849 con fecha 06 de abril de 2012.
18

SERVIR - El Servicio Civil Peruano - Cap1

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HERRAMIENTA DEL PER QUE CRECE

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Regmenes laborales y formas de contratacin de personal bajo el mbito de SERVIR

Personas que prestan servicios al Estado

Sin carrera y con vnculo civil: Locadores de servicio (2009)

Procesos de gestin de servidores pblicos

Desvinculacin Compensacin Gestin del rendimiento

Fuente: Longo (2004) Elaboracin: SERVIR - GPGRH

A partir de la promulgacin del Decreto Legislativo 1023. Ugarte (2011).

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El Servicio Civil en el Per

Cronologa de creacin de entidades a cargo de la gestin de recursos humanos en el servicio civil

1937 Creacin de la Intendencia General de Hacienda

1973 Instituto Nacional de Administracin Pblica

1960 Ley del Estatuto y Escalafn del Servicio Civil

1969 Oficina de Racionalizacin y Capacitacin de la Administracin Pblica

1978 Rgimen de Remuneraciones a todos los trabajadores de la Administracin Pblica

1984 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Pblico

Elaboracin: SERVIR - GPGRH

EL SERVICIO CIVIL EN EL PER

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

EL SERVICIO CIVIL EN EL PER

1.1 Las Reformas del Servicio Civil en el Per

Intentos de reforma del servicio civil 1990-1992

DL 11377. DS 522. DLeg 276.

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

EL SERVICIO CIVIL EN EL PER

Cierre del ingreso a la carrera administrativa

Coexistencia del rgimen laboral de la actividad privada

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Las contrataciones por servicios no personales (SNP)

Los contratos PNUD y FAG

EL SERVICIO CIVIL EN EL PER

CAFAE como concepto no remunerativo para la carrera administrativa

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

1.1.2 Segundo intento de reformas (1995-1997): Modernizacin del Estado

EL SERVICIO CIVIL EN EL PER

1.1.3 Tercer intento de reformas (20002006): Institucionalidad pblica

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

EL SERVICIO CIVIL EN EL PER

Principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica de la funcin pblica

Fuente: Cdigo de tica de la funcin pblica Elaboracin: SERVIR - GPGRH

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Clasificacin de las sanciones en el Cdigo de tica de la funcin pblica

Amonestacin Suspensin Multa

Resolucin contratual Destitucin o despido Multa

Fuente: Cdigo de tica de la Funcin Pblica Elaboracin: SERVIR - GPGRH

EL SERVICIO CIVIL EN EL PER

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo Pblico Materia Regulacin

Clasificacin del personal

Segunda Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 28175.

EL SERVICIO CIVIL EN EL PER

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Norma DLeg 1023

Creacin y regulacin del cuerpo de gerentes pblicos

Ausencia de sistemas de evaluacin