Perfil de Gobernabilidad de Perú

Perfiles nacionales de gobernabilidad

República de Perú

Julio 2005

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 Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya

CRÉDITOS

DIRECCIÓN DEL PERFIL DE GOBERNABILIDAD

Joan Prats

COORDINACIÓN

Andrea Costafreda e Íñigo Macías

EQUIPO DE ANALISTAS

Marc Bou
Germán Burgos
Óscar del Álamo
Mila Gascó
Marc Navarro
Joan Oriol Prats

DISEÑO Y MAQUETACIÓN

Mariano Fernández

Agradecimientos

El equipo de analistas agradece la colaboración de la

Organización Civil Transparencia y del Instituto de
Estudios Peruanos y, en especial, las apreciaciones de
Percy Medina, Carlos Meléndez y Martín Tanaka.

También agradece la ayuda financiera recibida por la

Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología
(CICYT) a través del proyecto de investigación
SEC2003-09773-C02-01/CPSO para la elaboración
de los documentos base de este perfil.
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 Perfil de Gobernabilidad de Perú

ÍNDICE
Índice 5

Introducción 7

1. Perú desde su historia 11

1.1. La historia que marca el presente: sociedad dual y estado fragmentado 11

1.2. Presiones demográficas y el fenómeno de las migraciones 14
1.3. Una tradición de inestabilidad, militares y violencia política 16

A modo de conclusión... 18

2. Economía y desarrollo humano en el Perú: balance y perspectivas 21

2.1. Algunas luces y sombras de la economía peruana 21

2.2. Insuficiente y desigual avance de las capacidades sociales 23
2.3. Altos niveles de pobreza y desigualdad económica 28

A modo de conclusión… 31

3. Oportunidad democrática tras una década de fujimorismo 33

3.1. Construir democracia sin tradición democrática 33

3.2. El Perú post-fujimorista: avances y desafíos pendientes 38

A modo de conclusión... 45

4. Una descentralización en curso 47

4.1. El país bajo el centralismo de Fujimori 47

4.2. Post-fujimorismo y construcción de instituciones subestatales 50

A modo de conclusión... 56

5. La administración de justicia después de Fujimori 59

5.1. Cobertura y desempeño de la administración de justicia 59

5.2. El desigual acceso a la justicia peruana 64
5.3. El arduo camino hacia la independencia judicial 65
5.4. El lastre de la corrupción 68

A modo de conclusión... 71
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 Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya

6. Crecimiento competitivo en Perú: el papel de las instituciones 73

6.1. Las consecuencias de la inestabilidad política y de la estructura empresarial 73

6.2. Las raíces de la informalidad económica 76
6.3. Seguridad jurídica económica en el Perú 80

A modo de conclusión... 83

Conclusiones finales: avances, desafíos y oportunidades para la

gobernabilidad en Perú 85

Fuentes de información 93
Perú desde su historia 93
Economía y desarrollo humano en el Perú: balance y perspectivas 94
Oportunidad democrática tras una década de fujimorismo 95
Una descentralización en curso 96
La administración de justicia después de Fujimori 97
Crecimiento competitivo en Perú: el papel de las instituciones 99

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Presentación
Nos es grato presentar el primero de una co-
lección de estudios nacionales sobre
gobernabilidad en América Latina que está
realizando la Red Eurolatinoamericana de
Gobernabilidad para el Desarrollo, con apo-
yo del Banco Interamericano de Desarrollo y
el Gobierno de la Generalitat de Catalunya.
Esta Red, cofundada por el Institut Interna-
cional de Governabilitat de Catalunya, la
Universidad de Oxford y el Instituto de Estu-
dios Iberoamericanos de Hamburgo, se ha
creado con la pretensión de aportar una vi-
sión europea al análisis de los retos y oportu-
nidades de América Latina.
Nadie discute hoy que la gobernabilidad es
uno de los temas prioritarios para el desarro-
llo. Disponemos de multitud de estudios e in-
formación que así lo avalan. Sin embargo,
sabemos bastante poco sobre las característi-
cas particulares de la gobernabilidad por paí-
ses y cómo afectan a sus condiciones de de-
sarrollo. De ahí que resulte de gran interés
un estudio como éste, que aporta una visión
general del estado de la gobernabilidad en Bo-
livia en el momento actual, sus principales
problemas y desafíos, a la vez que se resaltan
las oportunidades para fortalecer el desarro-
llo institucional en el país.
Por todo ello, creemos que el Perfil de
Gobernabilidad de Bolivia será bienvenido
entre todas aquellas personas, grupos y enti-
dades involucradas en el desarrollo del país.
Carlo Binetti
Representante Especial en Europa
Banco Interamericano de Desarrollo
Perfil de Gobernabilidad de Perú
Presentació
Ens plau presentar el primer d’una col·lecció
d’estudis nacionals sobre governabilitat a
l’Amèrica Llatina que està realitzant la Red
Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el
Desarrollo, amb el suport del Banc
Interamericà de Desenvolupament i el Govern
de la Generalitat de Catalunya. Aquesta Red,
cofundada per l’Institut Internacional de
Governabilitat de Catalunya, la Universitat
d’Oxford i l’Institut d’Estudis Iberoamericans
d’Hamburg, s’ha creat amb la pretensió
d’aportar una visió europea a l’anàlisi dels
reptes i oportunitats d’Amèrica Llatina.
Ningú no discuteix avui que la governabilitat
és un dels temes prioritaris per al
desenvolupament. Disposem de nombrosos
estudis i informació que així ho avalen. No
obstant això, sabem bastant poc sobre les
característiques particulars de la
governabilitat per països i com afecten a les
seves condicions de desenvolupament. D’aquí
que resulti de gran interès un estudi com
aquest, que aporta una visió general de l’estat
de la governabilitat a Bolívia en el moment
actual, els seus principals problemes i
desafiaments, alhora que es ressalten les
oportunitats per a enfortir el
desenvolupament institucional al país.
Per tot això, creiem que el Perfil de
Gobernabilidad de Bolivia serà benvingut en-
tre totes aquelles persones, grups i entitats
involucrades en el desenvolupament del país.
Jesús Maestro
Secretari de Cooperació Exterior
Generalitat de Catalunya
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 Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya

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 Perfil de Gobernabilidad de Perú

Introducción
El informe sobre gobernabilidad de la República del Perú forma parte de una
serie de estudios aplicados sobre las características de la gobernabilidad en
diversos países latinoamericanos auspiciada por la Agencia Catalana de Co-
operación para el Desarrollo del Gobierno de Cataluña y realizado por el Institut
Internacional de Governabilitat de Catalunya (IIG).

Los Perfiles Nacionales de Gobernabilidad: a qué inquietud respon-

den y a quiénes van dirigidos

Los Perfiles Nacionales de Gobernabilidad responden a la necesidad que exis-

te de un mayor conocimiento específico de las características de la
gobernabilidad por país, especialmente por la importancia que ello tiene para
el desarrollo económico y el bienestar. La gobernabilidad se refiere a la capaci-
dad de una sociedad para resolver sus conflictos y problemas, canalizar y aten-
der a las demandas sociales, de acuerdo con unas determinadas instituciones.
La gobernabilidad depende en gran medida de las instituciones existentes en
un país (políticas, jurídicas, sociales y económicas) y por ello éstas constituyen
el foco principal de atención de los Perfiles.

Durante la década de los noventa, el descubrimiento de la importancia de las

instituciones para el desarrollo económico y el bienestar ha llevado a la necesi-
dad de entender mejor su funcionamiento. En la actualidad, si bien abundan
los estudios que a nivel estadístico muestran la relevancia de la calidad de las
instituciones para el desarrollo, todavía resultan escasos los análisis
pormenorizados sobre el funcionamiento de las instituciones en un país con-
creto. Atender a las peculiaridades nacionales y al funcionamiento de sus pro-
pias instituciones permite conocer en mayor medida los avances y las caren-
cias del entramado institucional.

Los Perfiles Nacionales de Gobernabilidad van dirigidos a un público amplio,

entre el que se encuentran políticos, funcionarios y consultores, así como otros
actores del desarrollo. Este Perfil provee información para favorecer el conoci-
miento de la agenda política e institucional de un país; particularmente, sobre
el funcionamiento de sus principales instituciones políticas, jurídicas y econó-
micas y el contexto en el que éstas operan. Esta información puede servir de
apoyo a los planes y programas de reforma institucional en el país que impli-
can a diferentes organizaciones, como partidos políticos, agencias de desarro-
llo, gobiernos o administraciones públicas.

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 Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya

Marco teórico

Los Perfiles Nacionales de Gobernabilidad pretenden analizar las causas e

implicaciones del funcionamiento de las instituciones políticas, jurídicas y eco-
nómicas de un país. Partiendo de una aproximación institucionalista, el aná-
lisis distingue entre el contexto institucional (institutional environment) y el
diseño o arreglos institucionales (institutional arrangements). Esta doble pers-
pectiva se representa en el diagrama siguiente.

Instituciones y desarrollo: marco analítico.

Contexto Institucional
(Presiones históricas, territoriales y
socioeconómicas)

Diseño Institucional
(Instituciones políticas, jurídicas y económicas)

Desarrollo y bienestar

Fuente: elaboración propia.

De acuerdo con el diagrama, se analiza, en primer lugar, el contexto

institucional y más concretamente la influencia de los condicionantes históri-
cos, territoriales y socioeconómicos (por ejemplo, la existencia de pautas histó-
ricas de exclusión social o el nivel de fragmentación etnolingüística) sobre el
entramado institucional de un determinado país. En este análisis, se muestran
las presiones que las condiciones iniciales y el entorno ejercen sobre la agenda
política actual de los países y la capacidad de las instituciones de dar respues-
ta a las necesidades sociales. Especialmente relevante en este punto es la in-
fluencia de la desigualdad y la polarización sobre la representatividad y el
acceso de la mayoría de la población a las instituciones.

En segundo lugar, se examinan los principales arreglos institucionales existen-

tes en un país. En concreto se analizan por separado las instituciones políticas,
jurídicas y económicas resaltando la influencia que ejercen sobre el desarrollo
en el país. Junto al análisis del diseño de las instituciones, es importante exami-
nar la interacción de estas instituciones con los actores nacionales (partidos,
sociedad civil, etc.) que se someten a ellas pero que también tienen capacidad
para cambiarlas.

Así pues, un análisis institucional contempla múltiples canales de causalidad:

el contexto institucional influye sobre el diseño institucional de maneras muy
diversas y éste, a su vez, sobre el desarrollo. Los Perfiles Nacionales de
Gobernabilidad pretenden contribuir a identificar los canales de causalidad
entre contexto, instituciones y desarrollo que operan en un país.

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 Perfil de Gobernabilidad de Perú

Metodología

Los Pefiles Nacionales de Gobernabilidad se basan en la aplicación práctica de

un amplio conocimiento de la realidad latinoamericana y la literatura sobre
instituciones y desarrollo. Durante los últimos años, el IIG ha desarrollado una
gran experiencia y un conocimiento aplicado en la realización de diagnósticos
y consultorías sobre desarrollo institucional, así como en la gestión de infor-
mación y conocimiento en materia de gobernabilidad democrática.

El equipo de analistas del IIG utiliza una amplia variedad de fuentes interna-
cionales y nacionales de índole cualitativa y cuantitativa. Desde el punto de
vista cualitativo, se tiene presente la literatura relevante sobre cada una de las
instituciones trabajadas en el Informe, prestando especial atención a los traba-
jos académicos desarrollados por autores locales; los informes y evaluaciones
realizadas por las principales agencias y organismos nacionales e internacio-
nales; así como consultas pormenorizadas y entrevistas en profundidad con
expertos locales sobre aspectos concretos que requieren de una información
más sutil y refinada.

Desde el punto de vista cuantitativo, los Perfiles Nacionales de Gobernabilidad

tienen en cuenta las principales fuentes nacionales —como los Institutos Na-
cionales de Estadística y otros centros de estudio—, así como internacionales
—Banco Mundial, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), BID, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
Latinobarómetro y otros muchos. Mientras que las fuentes internacionales se
utilizan para contextualizar el país dentro de la región, las fuentes nacionales
se utilizan para conocer en mayor medida la problemática específica del país y
su evolución en el tiempo.

El proceso de realización del informe consiste en la elaboración de documen-

tos base previos que luego son discutidos y revisados por un conjunto de
analistas para, después, elaborar un documento final.

Contenidos

Dadas las numerosas reformas institucionales emprendidas en Perú tras la

finalización de la etapa fujimorista, este informe ha puesto el acento en el
alcance de las reformas y las oportunidades actuales para lograr un mejor
desarrollo institucional y social.

En concreto, el Perfil de Gobernabilidad de Perú consta de seis capítulos. Los

dos primeros capítulos describen el contexto institucional. En el primero, se
muestra cómo la agenda política actual depende en gran medida de la senda
marcada por las presiones que se derivan de la historia y del territorio. En el
segundo capítulo se ofrece una visión general del estado económico y social de
Perú y su evolución en los últimos años, poniendo énfasis en las limitaciones
que ello implica para un apropiado desarrollo de las instituciones del país.

A partir del tercer capítulo se realiza un análisis de las instituciones políticas,

jurídicas y económicas del país. Las instituciones políticas se abordan en dos
capítulos, en ellos se examinan los avances y el estado del proceso de democra-
tización, los principales avances y desafíos de la institucionalidad política y el

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 Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya

alcance del proceso de descentralización. A continuación, se analizan las ins-

tituciones jurídicas y, más concretamente, la eficacia, eficiencia y accesibilidad
de la administración de justicia. El último bloque de instituciones que se exa-
mina es el que afecta al desarrollo de los mercados y la creación de tejido
empresarial productivo.

Finalmente, tras el análisis del contexto y las instituciones políticas, económi-

cas y jurídicas se hace una identificación de los principales desafíos para la
gobernabilidad en Perú, así como de las oportunidades existentes para afron-
tar dichos desafíos.

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