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Participao Cidad
NOVOS CONCEITOS E ME TODOL OGI AS

Participao Cidad
NOVOS CONCEITOS E ME TODOL OGI AS
Fundao Konrad Adenauer
Fortaleza, Cear - 2004
Copyright 2004 by FUNDAO KONRAD ADENAUER
ORGANIZADOR E EDITOR RESPONSVEL
Klaus Hermanns
COORDENAO EDITORIAL
Miguel Macedo
Angela Kster
Traduo do texto de Benno Trtken
Tito Lvio Cruz Romo
REVISO
Miguel Arajo
PROJETO GRFICO E CAPA
Wiron Teixeira
Todos os direitos desta edio reservados
FUNDAO KONRAD ADENAUER
Av. Dom Lus, 880 - Salas 601/602 - Aldeota.
60160-230 - Fortaleza - CE - Brasil
Telefone: 0055 - 85 - 261.9293 / Telefax: 00 55 - 85 - 261.2164
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e-mail: kas-fortaleza@adenauer.com.br
Impresso em papel reciclado
Impresso no Brasil - Printed in Brasil
ISBN 857504053-7
Fundao Konrad Adenauer
F977p Participao Cidad: Novos conceitos e
Metodologias. Fortaleza: Expresso Grfica e
Editora, 2004
168p.
1. Cincias Politicas I. Ttulo
CDD: 320
Bibliotecria: Aparecida Porto - CRB-3/770
ndice para Catlogo Sistemtico
1. Sociologia: 301
2. Cincias Polticas: 320
ndice
OS AUTORES........................................................................ 07
APRESENTAO................................................................... 11
1. PARTICIPAO CIDAD NAS POLTICAS PBLICAS.... 15
Maria do Carmo Albuquerque
2. GESTO PBLICA E TRANSFORMAO SOCIAL ........ 61
NO BRASIL
Gustavo Tavares da Silva
3. DESAFIOS DA PARTICIPAO POPULAR
NO PODER LOCAL ............................................................. 87
Francisco Mesquita de Oliveira
4. PARTICIPAO POPULAR NO PLANEJAMENTO URBANO
E NA GESTO ORAMENTRIA MUNICIPAL NO BRASIL:
UM BALANO E ALGUMAS QUESTES....................... 101
Marcelo Lopes de Souza
5. EXPERINCIAS DE PARTICIPAO NA GESTO
DO GOVERNO DO ESTADO DO CEAR 1995 - 1998... 111
Angela Kster
6. MANUAL DE PARTICIPAO CIDAD......................... 141
Benno Trtken
Participao Cidad - NOVOS CONCEITOS E METODOLOGIAS
6
7
Os autores
Maria do Carmo Albuquerque Mestre em Cincia Poltica
(UNICAMP). Integra a equipe tcnica do Instituto Plis, coorde-
nando o projeto Participao Cidad na Gesto de Polticas Pblicas.
Participa da coordenao dos fruns Nacional e Paulista de Participa-
o Popular. As reas de atuao so: Participao Cidad, Educao
Popular, Movimentos Sociais, Conselhos Gestores de Polticas Pbli-
cas. Publicaes: Movimentos Sociais e a Construo da Democracia
no Brasil, Campinas, UNICAMP (dissertao de mestrado), 1997;
Participao Social no Brasil Hoje. Plis Papers, n.3, 1999; Experi-
ncias de Participao Popular no ABC (com Carla C. Almeida Sil-
va). Plis Papers, n.2, 1999.
Gustavo Tavares da Silva Mestre em Cincias Sociais pela Uni-
versidade Federal da Paraba, Joo Pessoa e Doutor em Cincias Pol-
tica pela Universit de Picardie Jules Verne, Frana. Desde 1996,
quando retornou do doutorado e ingressou na UFPE, se dedica
anlise das polticas pblicas, especialmente aos processos inovado-
res de elaborao e implementao de polticas participativas, na dis-
cusso terica e no estudo de casos sobre o tema. Na UFPB coorde-
nador de um programa de gesto pblica e faz parte do Ncleo de
Polticas Pblicas do PPGP-UFPE.
8
Francisco Mesquita de Oliveira natural de Esperantina (PI) e
tem 39 anos. Na Escola de Formao Quilombo dos Palmares -
EQUIP, Recife, foi diretor e coordenador administrativo entre os
anos de 1993 e 1998. Atualmente trabalha como educador no Pro-
grama Desenvolvimento e Democracia. Foi membro da coordenao
nacional do Frum de Participao Popular FNPP, entre 2001 e
2002, no mesmo perodo, coordenador do Frum de Participao
Popular Regional Nordeste FNPP/NE e cursa o mestrado de Ci-
ncia Poltica na UFPE.
Marcelo Lopes de Souza Doutor em Geografia e professor do
Departamento de Geografia da Universidade Federal do Rio de Ja-
neiro, onde coordena o Ncleo de Pesquisas sobre Desenvolvimento
Scio-Espacial/NuPeD e pesquisador do CNPq e, desde 2001,
membro associado do Ncleo de Pesquisas sobre Participao Popu-
lar e Instrumentos de Planejamento da Universidade de Wuppertal,
na Alemanha, a convite do Prof. Dr. Peter Dienel. Publicaes: O
desafio metropolitano. A problemtica scio-espacial nas metrpo-
les brasileiras, Rio de Janeiro, Bertrand Brasil; Mudar a cidade. Uma
introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janei-
ro, Bertrand Brasil; ABC do desenvolvimento urbano, Rio de Janei-
ro, Bertrand Brasil.
Angela Kster Doutora em Cincia Poltica pela Universidade
Livre de Berlim. Desde 2001 coordena projetos da Fundao Konrad
Adenauer, escritrio Fortaleza. diretora de projetos da ONG Ofi-
cina do Futuro - Ecologia Comunitria e trabalha nas reas de de-
senvolvimento local sustentvel, metodologias de participao cida-
d e arte-educao ambiental.
Benno Trtken formado em Geografia pela Universidade
Onsnabrck. Desde 1994 trabalha como moderador. De 1995 a
1997 trabalhou no Escritrio de Pesquisa Participao cidad &
Mtodos de planejamento da Universidade Wuppertal (Prof. Peter
C. Dienel). Desde 1997 diretor da BT Beteiligungsverfahren
9
(Metodos de Participao) nas reas de consultoria municipal, parti-
cipao cidad, moderao e processos de Agenda 21. Publicaes:
Planungszelle und Brgergutachten - Beteiligungsverfahren als Mittel zur
Belebung der Demokratie (Clula de planejamento e pareceres cida-
dos como meio para ativar a democracia), em: politicum - Josef-
Krainer-Haus-Schriften, N 79, Graz 1998. Leitfaden
Brgerbeteiligung Urban_Graz West, Studie fr das EU-
Stadtteilprogramm Urban_Graz West Raum fr Zukunft (Manual
participao cidad Urban_Graz Oeste, pesquisa para o programa de
bairro Urban_Graz Oeste Espao para futuro), Graz, 2002.
10
11
Apresentao
A Fundao Konrad Adenauer realizou em maio de 2003, em par-
ceria com a ONG Cearah Periferia, uma oficina sobre condies e
metodologias da participao cidad em Fortaleza. O consultor ale-
mo Benno Trtken atendeu ao convite, de apresentar as metodologias
da oficina do futuro e da clula de planejamento aos representan-
tes do movimento popular e das organizaes no governamentais e
instituies governamentais.
Os objetivos foram discutir as condies e mtodos para a partici-
pao cidad na busca de solues para problemas pblicos, intro-
duzir lideranas dos movimentos populares e representantes das
ONGs nas metodologias participativas utilizadas com sucesso na
Alemanha e sensibilizar autoridades do poder pblico sobre instru-
mentos para melhorar a participao na administrao pblica.
Na avaliao dos participantes, foram trs dias de um intercmbio
intensivo e frutfero, que levaram a uma reflexo sobre as metodologias
participativas experimentadas no Brasil e na Alemanha. Esta publi-
cao tem o intuito de aprofundar esta troca de experincias e colocar
o material disposio dos interessados no assunto.
J foram elaborados muitos mtodos que tm o objetivo de ensinar
os caminhos para chegar a um fim bem objetivo: diagnosticar as cau-
sas de problemas atuais e definir estratgias para solucionar tais si-
tuaes para chegar ao bem estar coletivo e melhorar a qualidade de
vida, dentro da viso de um desenvolvimento sustentvel. Entretan-
to, no podemos desvincular a metodologia, o estudo dos mtodos,
que ensinam estes caminhos de forma tcnica, do processo poltico.
A democracia somente se concretiza com participao cidad no pro-
cesso poltico, muitas vezes impregnado de contedo ideolgico e
12
utilizado de vrias formas, desde as aes coletivas do movimento
popular para reivindicar polticas pblicas mais coerentes, que aten-
dam as necessidades da populao, at a manipulao da participa-
o para finalidades polticas. A constituio brasileira define e
institucionaliza alguns instrumentos de participao, como os con-
selhos setoriais de sade ou assistncia social, mas a prtica ainda
deixa a desejar.
Entretanto, diante da crise do Estado, com recursos cada vezes
mais escassos para atender as demandas, aumentou a cobrana por
eficincia e eficcia das aes governamentais. Sem a participao
dos cidados fica cada vez mais difcil formular e executar projetos e
programas, que estejam de acordo com as reais necessidades da po-
pulao. E tambm as organizaes no governamentais precisam de
um melhor desempenho na realizao dos projetos, nos quais o p-
blico alvo tem que participar desde a concepo at a realizao das
aes. Neste caso, muitas vezes trazem experincias com novas for-
mas de solucionar problemas sociais e ambientais, que tm o intuito
de se tornarem - no caso do xito - polticas pblicas.
Neste sentido, Maria do Carmo Albuquerque, do Instituto Plis,
traz uma reflexo sobre a participao cidad nas polticas pblicas,
numa perspectiva histrica sobre as reivindicaes e conquistas de
espaos participativos da sociedade. Na segunda parte, analisa os
limites e potencialidades das principais formas de participao, como
os conselhos, o oramento participativo ou as parcerias entre gover-
no e sociedade civil.
Gustavo Tavares Silva, da Universidade Federal de Pernambuco,
contextualiza esta discusso no mbito da cultura poltica do modelo
tradicional de gesto pblica e prope alguns elementos para o de-
senvolvimento de um modelo inovador de elaborao e de implemen-
tao das polticas pblicas.
Francisco Mesquita de Ol iveira, da Escol a de Formao
Quilombo dos Palmares (Equip), complementa estas reflexes,
contextualizando os desafios da participao popular no poder
local dos municpios, onde o prefeito no deve governar para o
13
povo, mas sim, com o povo.
Os desafios se concretizam no caso do planejamento urbano e na
gesto oramentria dos municpios. Marcelo Lopes de Souza pro-
pe indicadores de consistncia para avaliar a evoluo das experi-
ncias e facilitar a comparao.
A pesquisa sobre as experincias no Estado do Cear, de Angela
Kster, mostra que a participao cidad provocou mudanas na re-
lao entre o governo e a sociedade, caracterizada pelo clientelismo e
paternalismo, mas tornou-se invivel sem a abertura para o debate
sobre o modelo de desenvolvimento adotado pelo Governo, onde
prevalecem os investimentos no crescimento econmico, com altos
custos sociais e ambientais.
Benno Trtken, diretor do Forum B - Bro fr Beteiligungsverfahren
(Escritrio para Mtodos de Participao), traz um manual de parti-
cipao cidad, com diversos mtodos para conduzir o processo de
comunicao, desde o levantamento de opinies at o planejamento
dialgico, e vrios mtodos de participao. No final, apresenta o
exemplo de caso de um Parecer Popular em Graz, na ustria, mos-
trando como os cidados podem ser envolvidos efetivamente no
planejamente da cidade, atravs da combinao de vrios mtodos.
Com esta publicao, a Fundao Konrad Adenauer pretende con-
tribuir para a discusso sobre conceitos e metodologias da partici-
pao cidad, dentro do seu objetivo maior do fortalecimento da
democracia.
Klaus Hermanns
Diretor da Fundao Konrad Adenauer
no Nordeste e Norte do Brasil
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Participao Cidad nas Polticas Pblicas - MARIA DO CARMO ALBUQUERQUE
15
Participao Cidad nas Polticas Pblicas*
Maria do Carmo Albuquerque
1.Reivindicao e construo da participao popular: o
protagonismo dos movimentos sociais e outras contribuies
participao
Assistimos, desde os anos 90, a uma generalizao do discurso da
participao. A participao social, a gesto participativa, o con-
trole social sobre o Estado e a realizao de parcerias entre o Estado e
a sociedade civil esto no discurso dos movimentos sociais, das esco-
las modernas de administrao pblica, das ONGs, do terceiro se-
tor, da filantropia empresarial, de muitos governos e diversos parti-
dos polticos, das agncias multilaterais como o Banco Mundial e at
mesmo do FMI.
Participao, democracia, controle social e parceria parecem ser,
portanto, conceitos com significado muito diverso, para os diversos
atores sociais que os empregam. A generalizao deste discurso en-
volve uma disputa pela prevalncia de certas concepes e significa-
dos e sugere a necessidade de se refazer alguns percursos histricos
relativos construo de conceitos e prticas de participao social
no Brasil.
Pode-se dizer, de incio, que a participao democrtica nas deci-
ses e aes que definem os destinos da sociedade brasileira tem sido
conquistada pela prpria sociedade, de um Estado tradicionalmente
* Este texto uma verso revista e atualizada de um artigo publicado no livro das editoras PUC Minas e
Autntica Figura Paterna e Ordem Social - Tutela, autoridade e legitimidade nas sociedades contemporneas, cujos
organizadores so: Jos Newton Garcia de Arajo, La Guimares Souki e Carlos Aurlio Pimenta de Faria.
16
privatista, que mantm relaes simbiticas e corporativas com gru-
pos privilegiados.
Nosso pas constituiu-se dentro de uma tradio autoritria e
excludente, de modo que seu povo foi mantido sempre estrangeiro
em sua prpria terra, margem da poltica, considerada pelos ditos
populares como coisa de branco. Um dos autores que estudou a
formao dessa cultura autoritria e excludente comenta, de modo
crtico, uma opinio disseminada de que o povo brasileiro assistiu
bestializado proclamao da Repblica
1
.
Essa atitude aptica ou bestializada no corresponde, porm,
realidade, mas a um discurso que desqualifica a cultura, as formas de
ao e de participao social do povo brasileiro. Mesmo reprimida
como caso de polcia, ocupando apenas as pginas policiais dos
peridicos, a participao popular sempre existiu, desde que existem
grupos sociais excludos que se manifestam e demandam aes ou
polticas governamentais. Nesta perspectiva, todas as mobilizaes e
movimentos sociais so formas de participao popular que se dife-
renciam segundo as questes reivindicadas, segundo as formas poss-
veis de ao, definidas tanto pelos usos e costumes de cada poca,
pela experincia histrica e poltica dos atores protagonistas, assim
como pela maior ou menor abertura dos governantes ao dilogo e
negociao.
Deste ponto de vista podemos analisar a participao conquista-
da e possvel nas diversas fases e observar os diferentes tipos de movi-
mentos sociais que percorrem a histria do Brasil, desde as primeiras
resistncias indgenas e negras, como a Confederao dos Tamoios e
os Quilombos, passando pelos chamados movimentos camponeses
messinicos, como Canudos, pelas lutas abolicionistas, pela Inde-
pendncia, pelas revoltas urbanas contra a carestia e contra a vacina
antivarilica, pelas mobilizaes de inquilinos e tantas outras.
Na virada para o sculo XX, o movimento operrio, de inspirao
anarquista e socialista, juntamente com o movimento campons e os
movimentos urbanos vm caracterizar, mais propriamente, o que
1 CARVALHO, Jos Murilo de. Os Bestializados. O Rio de Janeiro e a Repblica que no foi. 3. ed. Rio de
Janeiro: Companhia das Letras.
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chamamos movimentos sociais. Esses movimentos sofrem, princi-
palmente nos anos 30 a 60, fortes presses cooptadoras por parte de
partidos polticos, de parlamentares e governos que buscam
instrumentaliz-los e submet-los a seus interesses e diretrizes.
Esse perodo, conhecido na histria do Brasil como populismo,
caracteriza-se por relaes clientelistas, de tutela, de concesso de
favores, como a forma principal de relao entre Estado e sociedade.
As relaes autoritrias, clientelistas, paternalistas, de compadrio e
de favor j eram, no entanto, fortemente enraizadas na tradio pol-
tica brasileira do coronelismo e em toda uma gama de relaes pro-
mscuas entre o pblico e o privado. Por isso, pode-se talvez dizer
que, no Brasil, nunca se constituiu um Estado em que o pblico
fosse claramente dissociado do privado.
Apesar das relaes de tutela e do atrelamento dos movimentos
sociais promovidos tanto pelos polticos tradicionais e populistas como
pelo centralismo democrtico do Partido Comunista, os anos 50 e
60 so marcados por uma intensa mobilizao social, que se expressa
no movimento sindical, nas Ligas Camponesas e numa ampla reivin-
dicao por Reformas de Base de cunho democrtico, popular e
nacionalista. A implantao da ditadura em 1964 faz-se s custas de
uma pesada represso, com o fechamento de sindicatos, a cassao,
tortura e banimento de lideranas sociais e polticas, a censura da
imprensa, o fechamento do Congresso e dos partidos, o engessamento
das eleies e da poltica, a destruio dos espaos pblicos e da cida-
dania. Essa destruio da cidadania e da democracia no se d, no
entanto, sem a resistncia e o enfrentamento de movimentos sociais,
especialmente do movimento estudantil e dos grupos que optam pela
luta armada, pelas guerrilhas urbanas e camponesas, inspirados pelas
Revolues Cubana e Chinesa.
Os anos 70 foram, no Brasil, tempos de profundas mudanas eco-
nmicas, polticas e culturais, que provocaram a emergncia vigorosa
de novas demandas sociais. O Estado burocrtico e autoritrio, que
se estabeleceu com a ditadura militar, fechou, no entanto, at mes-
mo os precrios canais de expresso e de negociao de interesses e
18
conflitos mantidos pelo populismo
2
Nesse contexto de ausncia de
canais de interlocuo, emergem novos movimentos sociais como
organizadores destas novas e candentes demandas sociais. Sua ao
abre novos espaos ou lugares para a ao poltica. Na ausncia de
espaos legtimos de negociao de conflitos, o cotidiano, a msica, o
cinema, o local de moradia, a periferia, o gnero, a raa tornam-se
espaos e questes pblicas, lugares de ao poltica, constituindo
sujeitos com identidades e formas de organizao diferentes daquelas
do sindicato e do partido.
Eder Sader
3
destaca o papel especial desempenhado, na constitui-
o desses novos sujeitos, por algumas matrizes discursivas com-
prometidas com projetos de ruptura, provenientes do sindicalismo,
da Igreja e da esquerda marxista. Essas matrizes renovam-se, nos
anos 70, em decorrncia de crises geradas por grandes derrotas -
como a derrota da luta armada - ou pela perda da capacidade de
apelo da Igreja ao seu pblico tradicional. Fragilizadas, elas
relativizam suas verdades; sua racionalidade totalizadora fragmen-
tada e abre-se espao para o reconhecimento de outros sujeitos e
outros significados. Ao invs de fechar-se em conceitos abstratos e
impostos sobre o fazer histrico-social do proletariado, deixam-se
educar por ele
4
. Tornam-se significativos os silncios e o fazer at
ento interpretados de modo totalizante por vanguardas polticas,
eclesiais ou intelectuais.
Deixar-se educar mutuamente emerge como nova referncia, a par-
tir da educao popular, fundamentada nos trabalhos de Paulo
Freire
5
, o que gera uma relao mais permevel entre estas matrizes
discursivas e os sujeitos populares. Afirmando a reciprocidade entre
educador e educando, a educao popular abre lugar para a elabo-
rao coletiva e a crtica da vida individual e social das classes popu-
2 ODONNELL, Guillermo. (1976) Sobre o corporativismo e a questo do Estado. Cadernos Departamento de
Cincia Poltica. FFCH, UFMG, n. 3, maro.
3 SADER, der. (1988) Quando novos personagens entraram em cena. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
4 CASTORIADIS, Cornelius. (1979) La Experincia del Movimiento Obrero. vol. 1. Barcelona : Ed. Tusquets
5 Paulo Freire um dos maiores educadores brasileiros, cuja obra fundamenta a educao popular ou
educao para a cidadania, detacando-se a Pedagogia do Oprimido, Educao como Prtica da Liberdade, Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1974; e a Pedagogia da Esperana, Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1993, obras
traduzidas em inmeros idiomas.
19
lares, constituindo espaos onde se dessacralizam hierarquias e auto-
ridades, onde se constroem conhecimentos coletivamente, onde se
elaboram conjuntamente projetos de transformao social, processos
que levam esses setores, excludos da agenda pblica, a ocup-la,
possibilitando a constituio de uma esfera pblica
6
.
As CEBs, os clubes de mes, as pastorais populares das igrejas, os
movimentos populares por creches, por sade e Contra a Carestia,
que se alastram por todo o pas, o novo sindicalismo que emerge do
cotidiano dos grupos de oposio sindical, a partir da Oposio Sin-
dical Metalrgica de So Paulo e do Sindicato dos Metalrgicos de
So Bernardo, so fortes exemplos de espaos de recusa das hierarqui-
as que encapsularam amplos setores populares na condio de cida-
dos de segunda classe, no-cidados, prias polticos e sociais. Ao
lado de uma emergente contracultura que se alastra pelo pas e fora
dele, os novos movimentos tornam-se espaos de rompimento de
subordinaes, de dessacralizao de hierarquias e autoridades, de
recusa de um lugar e de uma cidadania regulados
7
e restritos; luga-
res onde a construo de uma equivalncia
8
cidad o processo que
faz desses movimentos sociais construtores de uma nova esfera pbli-
ca no Brasil.
Ao lado da educao popular, e profundamente imbricado com
ela, destaca-se o papel das igrejas na constituio dos novos movi-
mentos que emergem na cena pblica brasileira. Esse novo papel
decorre de uma mudana na viso eclesial sobre o modo como se d
o desenvolvimento. Ana Doimo
9
assinala essa mudana na Igreja Ca-
tlica a partir da Encclica Mater et Magistra, passando pelo Conclio
Vaticano II e pelas Conferncias Episcopais latino-americanas
(Medellin e Puebla) que substituem a viso de desenvolvimento ba-
6 HABERMAS, J. (1984) Mudana estrutural na esfera pblica. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro.
7 A cidadania regulada o tema do livro Cidadania e Justia, de Wanderley Guilherme dos Santos (Rio de
Janeiro: Editora Campus, 1979), que mostra como a carteira de trabalho e a regulao, tutelada pelo
governo populista, dos direitos trabalhistas, excluindo o trabalho informal e rural, constitui-se numa
primeira experincia de cidadania, restrita, circunscrita, regulada.
8 PAOLI, Maria Clia.(1995) Movimentos sociais no Brasil: em busca de um estatuto poltico. In
HELLMANN, Micaela (org.). Movimentos sociais e democracia no Brasil Sem a gente no tem jeito. So Paulo:
Marco Zero, Ildesfes, Labor.
9 DOIMO, Ana Maria. (1995) A Vez e a Voz do Popular - Movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-
70. Rio de Janeiro: Relume Dumar, ANPOCS.
20
seado na ao do Estado por uma concepo centrada na participa-
o do povo, entendido como sujeito das conquistas. Essa mudana
fundamentada pela Teologia da Libertao, que redimensiona a ao
pastoral de parte da Igreja Catlica e de outras Igrejas crists, geran-
do uma cultura que valoriza a insero de padres, freiras e outros
agentes de pastoral no meio do povo. Essas pessoas, inconformadas
com as injustias e contaminadas pelo fervor da Teologia da Li-
bertao, dedicam-se a movimentar o povo, acompanhando e apoi-
ando o dia-a-dia de greves e ocupaes, motivando e dinamizando
processos organizativos de defesa e conquista de direitos.
Temos assim, nos anos 70 e 80, uma fase de emergncia muito
vigorosa do que temos chamado de novos movimentos sociais; mo-
vimentos que se organizam como espaos de ao reivindicativa, que
recusam relaes subordinadas, de tutela ou de cooptao por parte
do Estado, dos partidos ou de outras instituies. Esses novos sujei-
tos constroem uma vigorosa cultura participativa e autnoma, mul-
tiplicando-se por todo o pas e constituindo uma vasta teia de orga-
nizaes populares que se mobilizam em torno da conquista, da ga-
rantia e da ampliao de direitos, tanto os relativos ao trabalho como
melhoria das condies de vida no meio urbano e rural, ampliando
sua agenda para a luta contra as mais diversas discriminaes, como
as de gnero e de raa.
Essa nova cultura participativa, construda pelos movimentos soci-
ais, coloca novos temas na agenda pblica, conquista novos direitos e
o reconhecimento de novos sujeitos de direitos, mas mantm, ainda,
uma posio exterior e antagnica ao Estado, pois as experincias de
dilogo e as tentativas de negociao realizadas at ento levavam,
sistematicamente, cooptao ou represso.
Nos anos 80 temos a articulao de federaes municipais, estadu-
ais e nacionais desses movimentos, cujas expresses mais fortes so a
construo da CUT (Central nica dos Trabalhadores) e do Partido
dos Trabalhadores, um partido que, no dizer de Lula, seu fundador,
nasce da percepo de que os trabalhadores precisam tambm fazer
poltica partidria, para garantir na lei as conquistas obtidas nas
lutas reivindicativas; um partido que se pensa como expresso, na
21
poltica maior, de toda a mobilizao social desse perodo, do espa-
o pblico construdo pelas lutas dos trabalhadores.
O processo constituinte e o amplo movimento de Participao
Popular na Constituinte, que elaborou emendas populares Cons-
tituio e coletou subscries em todo o pas, marcam este momento
de inflexo e uma nova fase dos movimentos sociais. o momento
em que as experincias da fase anterior, predominantemente
reivindicativa, so sistematizadas e traduzidas em propostas polticas
mais elaboradas e levadas aos novos canais institucionais conquista-
dos, como a prpria iniciativa popular de lei que permitiu as emen-
das constituintes. Na luta fazemos a lei era o slogan de muitos
candidatos do campo democrtico-popular ao Congresso Constitu-
inte, revelando seu carter de espao de afirmao das mobilizaes
sociais no plano dos direitos institudos.
A emergncia dos novos movimentos sociais, que se caracterizou
pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da
redefinio dos direitos e da gesto da sociedade, culminou com o
reconhecimento, na Constituio de 1988, em seu artigo 1, de que
Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, atravs de
seus representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Cons-
tituio. Essa Constituio cidad
10
prev a participao direta
dos cidados atravs dos chamados institutos de democracia direta
ou semi-direta como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de
lei, as tribunas populares, os conselhos e outros canais institucionais
de participao popular
11
.
1.1. A democracia participativa
O processo Constituinte um momento de inflexo, em que
emerge claramente, nas reivindicaes dos movimentos sociais, a idia
de participao tal como a estamos entendendo neste texto. A par-
tir da Constituinte, e ao longo da dcada de 90, torna-se cada vez
mais clara para os movimentos sociais a reivindicao de participar
10 Assim foi chamada a nova Constituio por Ulisses Guimares, presidente do Congresso Constituinte.
11 BENEVIDES, Maria Vitria. (1991) A Cidadania Ativa. So Paulo: tica.
22
da redefinio dos direitos e da gesto da sociedade. No reivindicam
apenas obter ou garantir direitos j definidos, mas ampli-los e par-
ticipar da definio e da gesto desses direitos; no apenas ser inclu-
dos na sociedade, mas participar da definio do tipo de sociedade
em que se querem includos e de participar da inveno de uma
nova sociedade
12
.
Culminam na Constituinte e no reordenamento institucional que
a ela se seguiu diversas lutas que tm razes na dcada de 60, quando
distintos atores sociais pleiteavam as Reformas de Base. Assim, a
luta pela Reforma Sanitria, aliando a ao dos profissionais da sade
- os sanitaristas - aos emergentes movimentos populares e sindicais
na rea de sade, consegue aprovar o SUS (Sistema nico de Sade),
que institui um sistema de co-gesto e controle social tripartite (Es-
tado, profissionais e usurios) das polticas de sade, que se articula
desde os conselhos gestores de equipamentos bsicos de sade at o
Conselho Nacional, regido pela Conferncia Nacional de Sade.
A Emenda Popular pela Reforma Urbana articulou uma ampla gama
de movimentos sociais que lutavam por moradia, saneamento, trans-
porte e outros direitos urbanos e, em conjunto com diversas associa-
es profissionais, sindicais e acadmicas, elaboraram e trouxeram
opinio pblica uma nova viso da produo social da cidade. Defi-
niram uma plataforma de Reforma Urbana que afirma trs princpios
fundamentais: o direito e o acesso aos direitos urbanos, a funo so-
cial da propriedade e a gesto democrtica da cidade. Apesar de der-
rotada em aspectos fundamentais, esta luta inscreveu na Constitui-
o um captulo indito sobre a questo urbana que prev o planeja-
mento e a gesto participativa das polticas urbanas. No entanto,
somente em 2001 conseguiu-se aprovar o Estatuto da Cidade, lei
federal que regulamenta a Poltica Urbana, instituindo os Conselhos
de Poltica Urbana e outros espaos de gesto democrtica da cidade.
Merecem tambm destaque, pela participao da sociedade orga-
nizada, pressionando e construindo espaos de co-gesto, as reas
que envolvem polticas de defesa da criana e do adolescente e de
12 DAGNINO, Evelina. (1994) Os Movimentos Sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania.
In: DAGNINO, Evelina (org.). Os anos 90: Poltica e Sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense.
23
assistncia social. Atravs de novas leis como o ECA (Estatuto da
Criana e do Adolescente) e a LOAS (Lei Orgnica da Assistncia
Social), estas polticas, marcadas tradicionalmente pelo paternalismo
e pelo clientelismo, so redefinidas de modo mais universal e demo-
crtico e submetidas ao controle social exercido por movimentos so-
ciais e entidades profissionais.
Alm dos Conselhos setoriais, destacam-se especialmente no Brasil
os Oramentos Participativos, experincias que resgatam processos
de debate do oramento municipal provocados por movimentos co-
munitrios em diversos municpios como Vitria e Vila Velha, no
Esprito Santo, j na primeira metade dos anos 80, e que passaram a
ser implementados a seguir por governos municipais comprometi-
dos com programas democrticos e populares.
O Oramento Participativo constitui-se em um processo de con-
sultas e debates sobre o oramento pblico municipal que tm se
ampliado a cada ano. Atravs deste processo, a populao de algumas
cidades brasileiras especialmente os seus setores mais pobres pas-
sa a discutir os problemas que afetam suas vidas, as prioridades de
investimento do governo municipal e a decidir o que deve ser feito,
onde e quando. Organizam-se grupos de acompanhamento da exe-
cuo das obras realizadas com esses recursos. Esse procedimento
repete-se a cada ano: realizam-se assemblias nos bairros, nas regies
e no municpio, elegem-se as prioridades e os delegados que repre-
sentaro cada regio. Um Conselho Municipal de Oramento dis-
cute ento a que prioridades devero ser destinados os recursos dis-
ponveis para o investimento e os delegados de cada bairro ou regio
acompanham e fiscalizam a realizao das obras aprovadas
13
.
Estas experincias tm tido grande repercusso, dada a forma ino-
vadora de gesto pblica, seu carter modernizador e democratizador
e sua grande capacidade de aumentar a eficcia e a legitimidade do
governo. Elas tm sido premiadas por escolas de gesto pblica e
aplaudidas por organismos internacionais.
Pode-se notar, entre os diversos processos de Oramento
Participativo implementados, uma grande diversidade na sua am-
13 CACCIA BAVA, Slvio. (1998) O Oramento Participativo. Plis, mimeo.
24
plitude e alcance. So distintos os graus de compromisso do conjun-
to do governo com as deliberaes do Conselho do Oramento
Participativo, a porcentagem dos recursos oramentrios que sub-
metida sua avaliao, assim como o papel dessa instncia, que pode
ser deliberativo ou consultivo. Em funo desses diferentes fatores,
temos experincias de maior ou menor alcance como poltica
participativa e democratizadora. Estas prticas tm, apesar destes li-
mites, um grande potencial para contribuir na superao do
particularismo que caracteriza as organizaes populares. Ao propici-
ar o conhecimento e a disputa entre as demandas das diversas regies
da cidade, contribuem para que as lideranas sociais desenvolvam
uma compreenso mais geral dos problemas da cidade, um sentido
de solidariedade, a capacidade de construir parmetros pblicos, pro-
cedimentos de transparncia e regras de funcionamento que tensionam
prticas corporativas, construindo uma racionalidade mais universal
que evita e pode superar critrios particulares, comunitrios, ideol-
gicos ou partidrios
14
.
Os Oramentos Participativos podem contribuir tambm para a
articulao das polticas setoriais do municpio, para a superao da
segmentao e setorizao tecnocrtica e clientelista a que tendem as
diversas secretarias de governo. Tocam ainda num ponto nevrlgico
do neoliberalismo, que a reduo da destinao de recursos pbli-
cos para as polticas sociais. Na medida em que se tornam prticas
eficazes, ampliando seu carter democrtico e possibilitando uma
ampla e efetiva disputa da renda da cidade
15
, os Oramentos
Participativos possibilitam uma inverso de prioridades, contribuin-
do para a melhoria das condies de vida da populao tradicional-
mente excluda dos servios pblicos.
To importante quanto a construo destes e de inmeros outros
espaos de gesto participativa foi a construo, que marca este per-
odo de forte mobilizao social, de uma cultura participativa que
admite, reivindica e valoriza a participao direta e o controle social
14 PONTUAL, Pedro. (1996) Desafios pedaggicos na construo de uma parceria: a experincia do MOVA-SP
(1989-1992), trabalho apresentado na PUC-SP, mimeo.
15 GENRO, Tarso. (1997) O Oramento Participativo e a democracia. In GENRO, Tarso e SOUSA, Ubiratan
de. Oramento Participativo - A experincia de Porto Alegre. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo.
25
por parte dos usurios e outros segmentos interessados nas polticas
pblicas.
O aprofundamento da democracia que temos visto no Brasil no
pode ser explicado somente como obra de engenharia institucional,
pois afirma o importante significado da mobilizao social como fa-
tor de transformao das instituies a partir dos espaos de organi-
zao da sociedade. Sem a forte presena dos movimentos sociais no
se pode explicar uma visvel mudana cultural, que se ope aos ve-
lhos padres da poltica clientelista, elitista e corrupta e que contri-
bui para a conformao de uma sociedade que, em diversas de suas
atitudes recentes, enfatiza a representatividade e exige maior trans-
parncia e respeitabilidade nas aes governamentais
16
. Estas atitu-
des ousam mudar radicalmente a tradicional subordinao s elites
paternalistas e corruptas.
A articulao da democracia representativa parlamentar com canais
institucionais de gesto participativa tem contribudo para
desprivatizar a gesto pblica, alterando os arranjos e espaos
institucionais definidores das polticas, contribuindo para
desestabilizar tradicionais relaes simbiticas entre o Estado e gru-
pos de interesse, para publicizar e democratizar as polticas sociais.
Essa articulao entre democracia representativa parlamentar e novos
canais de participao direta tem gestado uma nova concepo de
democracia, mais densa e abrangente; tem construdo uma concep-
o de democracia participativa potencialmente capaz de ampliar a
democracia atravs de uma efetiva partilha do poder de gesto da
sociedade.
Tornar real essa nova concepo de democracia, possibilitar uma
efetiva partilha do poder de gesto com a sociedade, um processo
lento, complexo e descontnuo. Exige transformaes dos movimen-
tos sociais, provocadas pela sua relao com o mundo da poltica
real; propicia mudanas culturais que geram transformaes das
instituies. Estes processos de aprofundamento da democracia e de
16 GRAHAM, Lawrence S. (1995) Democratization and grassroots in Brasil: Using State and Local Policy Arenas
to Bypass System Constraints. Paper apresentado no 19 Congresso Internacional da Associao de Estudos
Latinoamericanos, 28-30/ setembro, Washington D. C.
26
ampliao da cidadania devem, no entanto, ser cuidadosamente olha-
dos ainda por outros ngulos.
1.2. O papel das ONGs - as redes movimentistas
Desafiados por novas possibilidades de participar na proposio,
negociao e gesto de polticas pblicas, os movimentos sociais vi-
vem uma nova fase, que exige um novo patamar de capacitao
tcnica e poltica para que as suas lideranas possam ocupar de modo
qualificado os espaos conquistados.
As novas exigncias de capacitao para o debate e os espaos de
negociao de polticas pblicas contriburam fortemente para a
emergncia e maior visibilidade das ONGs que, nas dcadas anterio-
res, mantiveram-se no discreto papel de apoio aos movimentos ou de
agentes de educao popular. Essa visibilidade e sua nova postura de
no mais se definir como subsidirias dos movimentos sociais, mas
como atores com papel especfico e independente na construo de-
mocrtica, tm gerado a opinio de que os anos 90 foram a dcada
das ONGs ou de que, desde ento, os movimentos sociais esto
sendo substitudos por elas. O perfil dos movimentos seria mais
adequado s lutas pela reconstruo de canais democrticos de repre-
sentao e seu papel seria minimizado no momento atual, em que a
estabilizao, o desenvolvimento e o aprofundamento da democra-
cia favorecem a interlocuo com atores dotados de maior
institucionalidade e saber tcnico.
No h dados precisos, mas estima-se que o nmero de ONGs
tenha se multiplicado durante a dcada de 90. O surgimento de
novas organizaes e a conquista de visibilidade por parte das antigas
foram acompanhados por um duplo processo.
De um lado, aps o restabelecimento da democracia, houve a cria-
o e a consolidao de espaos de interlocuo entre Estado e socie-
dade civil, tais como os conselhos gestores de polticas pblicas nos
vrios nveis de governo e os oramentos participativos em diversas
cidades brasileiras. Alm disso, proliferam vnculos mais pontuais, as
chamadas parcerias entre organizaes da sociedade e Estado para a
realizao de projetos especficos. Com a abertura desses canais, vri-
27
as ONGs viram-se obrigadas a aumentar a sua qualificao, especial-
mente aquelas que pretendiam influenciar na formulao de polti-
cas pblicas. Essa mudana trouxe tenses entre as organizaes mais
formalizadas e os movimentos mais informais.
De outro lado, as ONGs passaram a ser vistas como mais geis e
eficazes, bem como passveis de dar legitimidade a programas e pol-
ticas governamentais. Por isso, passaram a ser includas como parte
fundamental em programas de governo, especialmente nas reas so-
ciais. Neste caso, pretende-se que as ONGs sejam mais executoras de
projetos do que propriamente idealizadoras ou parceiras na gesto de
polticas pblicas.
De todo modo, ao invs de entender as ONGs como os atores
predominantes neste momento da construo de novos espaos de-
mocrticos, podemos entend-las como entidades inseridas num con-
junto de atores e formas de participao que se interligam e integram
redes. Estas redes conformam um tecido movimentista, heterog-
neo e mltiplo, que tm uma certa permanncia e articulao, com
perodos de maior ou menor mobilizao
17
. Talvez seja uma descri-
o mais adequada do que se observa nos conselhos, fruns e plenri-
as, bem como em inmeras outras articulaes em que, ao lado dos
movimentos sociais, encontramos ONGs e diversas outras entidades
e instituies como universidades, centros de pesquisa, entidades
profissionais, rgos da mdia e at mesmo empresas, bem como
militantes e profissionais que atuam individualmente. As redes in-
corporam sujeitos mais ou menos coletivos e podem ser organizadas
de modo mais ou menos formal, incorporando tambm, hoje, novas
formas de participao ou manifestao cidad, que enfatizam a ex-
presso cultural e artstica e as tecnologias da comunicao como o
telefone, a televiso e a internet. Elas estendem-se crescentemente
no apenas sobre o terreno da sociedade civil, mas abrangem tam-
bm setores de partidos e do Estado
18
.
17 ALVAREZ, Sonia. (1992) Movimentos Sociais e Alternativas Democrticas, O Brasil em Perspectiva Comparada,
seminrio de pesquisa, mimeo.
18 ALVAREZ, Sonia e DAGNINO, Evelina (1995). Para alm da Democracia Realmente Existente Movimentos
Sociais, a Nova Cidadania e a Configurao de Espaos Pblicos Alternativos. Mimeo. Trabalho apresentado no
XIX Encontro Nacional da ANPOCS.
28
A crescente necessidade de qualificao tcnica e poltica e a convi-
vncia entre atores distintos, muitos dos quais organizados com mai-
or institucionalidade, exercem uma grande influncia nos movimen-
tos sociais. Tambm as ONGs do norte, agncias de cooperao
internacional que contribuem significativamente com o financiamento
de ONGs, e movimentos sociais do sul tm contribudo para esta
institucionalizao e, quem sabe, para uma mudana de paradigmas
e de estratgia, valorizando a construo democrtica e seus espaos
de participao e negociao de polticas pblicas.
A exigncia de eficcia e eficincia, que caracteriza a atualidade,
coloca-se tambm para as ONGs e movimentos sociais. Essas exign-
cias so entendidas, muitas vezes, como burocratizao desnecess-
ria, abandono dos ideais transformadores, do estilo informal, da re-
beldia e da valorizao das organizaes autnomas da sociedade como
centro das estratgias de mudana social. Essas mudanas tm sido
vistas como provocadas de fora, pela mentalidade das ONGs do
norte, que estariam sendo cada vez mais influenciadas pelo controle
neoliberal proveniente dos governos de seus pases.
As exigncias de eficcia e a valorizao dos espaos de gesto
participativa podem ser vistas tambm, no entanto, a partir dos no-
vos desafios das lutas sociais. J no bastam hoje a vontade, a mstica
e o empenho que caracterizaram os movimentos nas dcadas passa-
das. Qualificar-se tcnica e politicamente e buscar eficcia com base
numa certa institucionalizao so exigncias colocadas por um novo
patamar na luta pela ampliao da cidadania.
verdade, no entanto, que vrias ONGs, em alguns pases lati-
no-americanos, passaram a privilegiar de modo extremado aes de
assessoria ou parceria com governos, entendendo que no mais
tempo do protagonismo dos movimentos sociais e assumindo, in-
clusive, a avaliao, corrente entre muitos ex-intelectuais de esquerda,
de que se acabaram as utopias solidrias e igualitrias e que as estra-
tgias adotadas pelos governos neoliberais so as nicas viveis den-
tro de uma utopia possvel. H um novo entendimento do papel
das ONGs e de outras organizaes sociais que se entendem como
um terceiro setor, o qual assume para a sociedade, de forma filan-
trpica, as responsabilidades pblicas do Estado. A concepo de
29
que um terceiro setor deveria assumir como atividade de bene-
merncia e filantropia as responsabilidades pelas polticas sociais
uma outra forma de entender a participao cidad que dever tam-
bm ser melhor analisada.
1.3. A participao como oferta estatal: a generalizao do dis-
curso da participao, da democracia e da cidadania
Se por um lado, as experincias e espaos participativos foram
reivindicao e conquista da sociedade, pode-se verificar tambm
que sempre houve alguma participao como oferta estatal.
Mesmo as ditaduras, os governos conservadores ou liberais necessi-
tam de alguma legitimao e interlocuo com setores sociais que
os sustentem. Num sentido mais amplo, a participao da socieda-
de no governo dos interesses pblicos se confunde com a histria
da democracia, especialmente da democracia parlamentar ou re-
presentativa. Esta tem sua histria peculiar, marcada pela constru-
o de institutos reguladores do exerccio do poder, de mecanismos
de participao dos cidados e pela cultura de cidadania que carac-
teriza cada sociedade.
A oferta de participao social por parte do Estado brasileiro ,
no entanto, historicamente muito restrita e geralmente vinculada a
grupos privilegiados. No Brasil, a democracia parlamentar nunca
conseguiu fazer da poltica uma coisa pblica. Mesmo em outros
pases, onde a democracia tem razes mais profundas, os ltimos
anos foram marcados por crises de legitimidade que vm gerando
propostas de Reforma do Estado em busca de adequar a mquina
estatal a novas demandas e cultura moderna. A participao ci-
dad ou comunitria um discurso que acompanha essas Re-
formas, criando espaos de participao, com maior ou menor
amplitude e efetividade, como a criao de conselhos consultivos e
fruns cidados e a realizao de aes governamentais em parce-
ria com a sociedade.
Conselhos que incorporam personalidades ou entidades notveis
ou convenientes aos grandes interesses so uma prtica j antiga no
Brasil. Como exemplos podemos citar o Conselho federal e os Conse-
30
lhos estaduais de educao, o Conselho Nacional de Sade, que data
de 1937, bem como os diversos conselhos na rea econmica
19
.
Mesmo a ditadura de 64 teve o seu vis conselhista, constituindo
conselhos que expressavam vnculos entre o Estado e a tecnocracia
representante do grande capital que esse modelo desenvolvimentista
privilegiou
20
.
A progressiva abertura poltica construiu uma cultura mais demo-
crtica, que se alastrou por toda a sociedade. Vrios conselhos foram
abertos a uma participao mais democrtica, como o Conselho do
FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio), passando a contar
com a participao das centrais sindicais que se organizaram nesta
poca. Tambm datam dessa abertura os Conselhos Nacional e esta-
duais da Condio Feminina e uma srie de experincias participativas
promovidas por diversos governos municipais como o de Lages, em
Santa Catarina, e estaduais como o de Franco Montoro, em So Pau-
lo, conduzidas por partidos de centro como o PMDB.
Esta cultura democrtica e participativa se enraza nas dcadas de
70 e 80, quando a ditadura militar lenta e gradualmente
deslegitimada pelos mais diversos atores sociais. As denncias inter-
nacionais de violao dos direitos humanos, a incapacidade de equi-
librar as contas pblicas, os novos rumos do capital internacional, o
fantasma da convulso social e do comunismo internacional so
elementos que articularam diversos atores na crtica ditadura, recu-
sando especialmente sua centralizao, sua impermeabilidade ao di-
logo com os mais diversos segmentos sociais, seu isolamento polti-
co. Um anseio generalizado pela democratizao do regime emerge
dessa crtica, unindo sob a bandeira das oposies os mais diversos
segmentos e atores sociais. Essa articulao de distintos atores, dis-
cursos e expectativas e essa mobilizao, nova na histria do Brasil,
de uma sociedade civil ativa e democrtica, expressam-se especial-
mente numa grande campanha social e poltica pelas eleies diretas,
o movimento das Diretas J, em 1984.
19 NEDER, Carlos A. P. (1996) Os conselhos de Sade. In: A participao popular nos conselhos de gesto.
Cadernos ABONG, n. 15, julho.
20 ODONNELL, Guillermo. (1976) op. cit.
31
Uma vez alcanada a abertura lenta e gradual, quebra-se essa
momentnea unio, explicitando-se os diversos significados e proje-
tos democrticos constitudos enquanto oposio ditadura e ao
centralismo caracterstico dos governos militares. No projeto de al-
guns setores sociais transitoriamente alijados do poder, bastava a res-
taurao da democracia representativa tradicional. Na expectativa de
grupos polticos locais, bastava uma descentralizao que permitisse
seu acesso s polticas regionais. J os setores populares, articulados
pelos movimentos sociais, destacam-se, nessa ampla e diversa socie-
dade civil mobilizada em oposio ditadura militar, como aqueles
que esperam da participao e da descentralizao o rompimento dos
vnculos centenrios do Estado brasileiro com interesses oligrquicos
e a permeabilidade do Estado participao dos segmentos tradicio-
nalmente excludos de seus projetos e de sua interlocuo.
A unio de distintos setores sociais, com projetos polticos diferen-
ciados, na oposio a um inimigo comum, ditatorial, centralizador,
que a todos alijava do poder de participar da definio dos rumos de
um projeto nacional, dissemina um discurso aparentemente unni-
me que valoriza a cidadania e a democracia, a descentralizao, a
participao da sociedade na gesto de seus interesses comuns, o con-
trole social sobre o Estado e que teme e condena o monoplio do
Estado sobre a gesto da coisa pblica. A definio da abrangncia
dessa participao, de quem deve participar e em que amplitude
essa participao desejvel, o divisor de guas que passa a explicitar
projetos, numa permanente disputa de significados.
A permeabilidade da sociedade como um todo, assim como de
amplos setores de partidos e do Estado, a este novo iderio democr-
tico e participativo torna mais permeveis as relaes entre Estado e
sociedade. A atitude dos setores democrtico-populares, predomi-
nantemente reativa, antagnica e contestadora da legitimidade do
Estado na gesto da sociedade, d lugar a uma postura mais propositiva,
que passa a entend-lo como espao de disputa. Estes setores passam
a disputar e conquistar espaos no seu interior, alargando o leque de
interlocutores e ampliando a legitimidade do Estado. A participao
entendida e realizada como confronto d lugar participao enten-
dida como disputa e negociao. A reivindicao de participao po-
32
pular, formulada pelos movimentos sociais, torna-se a reivindicao
de participar da gesto da sociedade.
A essa mudana de postura e de expectativas dos setores democr-
tico-populares em relao ao Estado correspondem tambm mudan-
as no Estado, embora expressando projetos polticos diversos, de
acordo com o perfil poltico dos partidos no governo.
Apesar dessas diferenas, nota-se, aps a Constituio de 88, uma
apropriao e generalizao, por parte do Estado e dos partidos no
poder, das propostas de gesto participativa e de controle social for-
muladas pela sociedade e pelos parlamentares no processo constitu-
inte e no reordenamento jurdico que se seguiu. Em conseqncia,
temos uma grande oferta de canais institucionais de participao,
principalmente conselhos vinculados ao repasse de verbas federais
aos municpios.
Esta oferta estatal , em muitos casos, maior que a demanda de
participao da sociedade. Por um lado, os movimentos sociais, forja-
dos num tempo de ditadura, quando as possibilidades de dilogo
eram quase inexistentes ou, em geral, cooptadoras, desenvolveram
um forte perfil reativo, reivindicativo, habituado a uma relao de
confronto com o Estado. A histria deste perodo, bem como toda a
tradio autoritria brasileira, produz uma sociedade civil frgil, com
dificuldades tcnicas e polticas para a proposio e a negociao de
polticas pblicas, que ocupa de forma precria os canais participativos
conquistados. Por outro lado, especialmente nos lugares (municpios
ou bairros) com menor tradio organizativa e capacidade propositiva,
a sociedade no consegue articular-se para ocupar com qualidade os
espaos criados por iniciativa legal e governamental.
Criam-se, ento, muitos canais participativos burocratizados, esva-
ziados de contedo democrtico, alm de muito segmentados. Nota-
se tambm, em todo o leque dos partidos no governo, mesmo na
esquerda, um despreparo dos governos e do Estado para a transpa-
rncia, isto , para tornar acessveis sociedade as informaes, os
procedimentos, as decises de governo, e tambm para estabelecer
relaes de parceria com a sociedade. As regras estabelecidas para as
relaes de convnio ou de parceria mostram-se excessivamente
burocratizadas, geralmente mais adequadas a relaes com grandes
33
grupos econmicos do que com organizaes populares pequenas e
informais.
preciso ainda apontar, tanto em governos de direita como de
esquerda, uma falta de vontade e de cultura poltica que favorea a
partilha do poder, a co-gesto das polticas pblicas em que partici-
pem efetivamente o Estado e a sociedade. A resistncia ou a dificul-
dade de repartir o poder com a sociedade devem-se, em alguns casos,
a compromissos fisiolgicos que beneficiam elites econmicas e/ou
polticas ou ao clientelismo, ao corporativismo e centralizao que
tradicionalmente regeram as relaes entre Estado e sociedade. Em
outros casos, devem-se ao tecnicismo, que privilegia uma otimizao
de resultados baseada em avaliaes tcnicas em detrimento do risco
que se corre ao partilhar decises, submetendo-as a critrios sociais e
polticos.
Os governos, principalmente municipais, tm, de forma geral, usa-
do a crise financeira do Estado, a falta de recursos para atender a
demanda cada vez mais explcita de servios pblicos mais universais
(sade, educao, moradia, transporte), para justificar a importncia
e a necessidade de implementar prticas participativas que viabilizem,
de forma mais barata, polticas e servios pblicos sociais.
A crise financeira dos municpios est ligada a diversos fatores.
Esconde, por um lado, opes polticas que no priorizam a funo
social e redistributiva do Estado. Por outro lado, a descentralizao
definida pela Constituio de 1988 ficou restrita a uma chamada
prefeiturizao de responsabilidades sociais, que no foi acompa-
nhada de uma efetiva descentralizao de recursos. A recente Lei de
Responsabilidade Fiscal veio agravar as dificuldades financeiras dos
municpios. Acentuam-se tambm a cada dia as necessidades de uma
profunda reforma tributria que possa compatibilizar oramentos e
responsabilidades dos municpios.
1.4. A participao como poltica neoliberal
Ao lado de todos os componentes acima analisados na constituio
e na generalizao de um discurso participativo, preciso ainda apontar
um outro uso desse discurso, que tem sido apropriado pelos gover-
34
nos neoliberais, em todo o mundo, e que vem acentuar a diversidade
e a disputa de significado j apontadas.
O movimento dos governos neoliberais de desobrigar-se de encar-
gos sociais gera uma transferncia de responsabilidades s instncias
locais, ao mercado e sociedade. Este um tipo de reforma do Esta-
do fundado em concepes e aes que no privilegiam o fortaleci-
mento da cidadania, que, ao invs de garantir direitos, retorna aos
favores e caridade, que no produz polticas universais mas polticas
compensatrias, verdadeiras cestas bsicas de sade, educao, pre-
vidncia, etc., para os mais pobres, privatizando tudo o mais.
Os processos de descentralizao, embora defendidos pelos setores
democrtico-populares, pois favorecem o controle social nos espaos
locais, foram muitas vezes mecanismos de transferncia de responsa-
bilidades federais aos estados e municpios, que produziram o enco-
lhimento das polticas sociais, reduzindo-as a polticas compensat-
rias voltadas apenas queles que no tm acesso aos servios privados.
Este tipo de descentralizao, que no acompanhado de
descentralizao de recursos, tem sido chamado, no Brasil, de
prefeiturizao, processo esse que impede uma verdadeira
descentralizao de poder, acompanhada de controle social.
Os conselhos de polticas pblicas tm sido largamente usados para
respaldar esses processos, ratificando polticas municipais suposta-
mente democrticas e possibilitando repasses de recursos suposta-
mente submetidos a um controle social. Uma certa moralizao da
poltica e a eliminao de mecanismos fisiolgicos e corruptos tm
sido mesmo exigidas pelos bancos multilaterais de desenvolvimento,
como garantia de eficcia e da eliminao de mecanismos de fuga
de recursos ligados a critrios da velha poltica clientelista, substitu-
indo-os por uma racionalidade capitalista moderna. Se essa nova
racionalidade, por um lado, recusa razes clientelistas, ela no inclui
a participao dos setores excludos. Origina-se assim uma subver-
so nos significados de conceitos como participao, controle social
e cidadania, reduzidos s finalidades dessa modernizao excludente.
Emerge, dessa forma, um significado neoliberal de cidadania, que
a entende como a incluso das pessoas ao conjunto dos consumido-
res, esvaziando-a do seu significado instituinte e poltico, que garan-
35
te e alarga continuamente o escopo dos direitos, que afirma, acima
de tudo, o direito a participar da definio e da gesto de novos
direitos. Ao contrrio, assistimos a uma progressiva destituio de
direitos, principalmente dos direitos trabalhistas, do direito ao tra-
balho e dos direitos sociais, a uma deslegitimao das formas de or-
ganizao e participao social, acusadas de corporativas, de repre-
sentantes do atraso e promotoras de baderna, ao esvaziamento de
conselhos, cmaras setoriais e outros canais de gesto participativa
construdos com a forte participao democrtica da sociedade. As-
sistimos ao alastrar, como se fosse uma unanimidade avassaladora, de
uma outra concepo de modernidade que pretende minimizar o
Estado, desqualificando-o enquanto promotor de polticas sociais
redistribuidoras de renda, reduzindo drasticamente os oramentos
dessas polticas e eximindo-o destas responsabilidades.
O significado neoliberal de cidadania, democracia, descentralizao,
participao ou parceria, que conferido a inmeros projetos gover-
namentais, no define, no entanto, de forma mecnica e absoluta o
seu alcance. A disputa de significado e de espao permanente e
consegue, em muitos casos, uma reapropriao desses espaos na pers-
pectiva de uma participao mais substantiva, inclusiva, instituinte.
2. Principais formas de participao social no Brasil hoje: limites e
potencialidades
Vamos, nesta segunda parte, analisar diferentes prticas do que se
entende hoje no Brasil por participao, identificando seus limites
e potencialidades frente a alguns critrios: at que ponto a participa-
o social melhora efetivamente as condies de vida da populao;
em que medida efetivamente democratiza a poltica; at que ponto
fortalece o tecido social.
Deve-se inicialmente lembrar que h hoje, no Brasil, uma tendn-
cia de entender-se como prticas participativas aquelas que envolvem
a co-gesto entre Estado e sociedade, o que se revela inclusive pelos
exemplos at agora analisados. Para uma anlise mais minuciosa, va-
mos, nesta seo, destacar trs tipos de experincias deste tipo: os
Oramentos Participativos, os Conselhos Gestores e as relaes de
parceria entre Estado e sociedade.
36
Alm dessas preciso tambm apontar outras formas de participa-
o, que no se voltam para a co-gesto e cuja incidncia sobre as
polticas pblicas, embora muito relevante, no se d atravs de ca-
nais institucionalizados. Dentre estas, vale a pena destacar o MST
(Movimento dos Sem Terra), a Pastoral da Criana, os fruns de ini-
ciativa civil, como, por exemplo, o Frum Nacional da Reforma Ur-
bana e campanhas como a Ao da Cidadania. So aes que provo-
cam mudanas na agenda pblica, incluindo nela novas questes
pertinentes e relevantes como a Reforma Agrria, o combate morta-
lidade infantil, a segurana pblica e a segurana alimentar.
Alm dessas formas de participao, mais centradas na sociedade que
no Estado, preciso ainda reconhecer o significado de novas formas de
manifestao cidad, muito mais informais, como as redes de militncia
virtual, as consultas e pesquisas realizadas por telefone, questionrios
ou internet, os movimentos de consumidores e usurios. A participa-
o meramente formal propiciada pelas tecnologias da comunicao
pode integrar-se a uma participao mais substantiva, desde que ar-
ticulada a outras formas de participao, e os Oramentos Participativos
j comeam a incorpor-las. preciso destacar ainda a participao de
grupos culturais como os anarcopunks, que em alguns casos partici-
pam da defesa e divulgao do movimento mexicano dos Zapatistas, e
o movimento hip-hop, que agrega jovens ligados msica rap e ao
grafitti no debate sobre a violncia e o racismo.
A ao desses grupos influencia a opinio pblica e a cultura da
sociedade e eles podem ou no se relacionar mais diretamente com o
universo das polticas pblicas. Destacam-se, neste sentido, tambm
os movimentos feministas, negros, de gays, lsbicas e travestis, dos
povos indgenas, dos portadores de deficincia, ecologistas, como
movimentos explicitamente voltados a mudanas culturais na socie-
dade, que constroem uma cultura de tolerncia e de respeito ao dife-
rente, um pensamento multicultural, que d visibilidade a padres
culturais minoritrios e que so, por isso mesmo, muito importantes
ao contnuo reconstruir da cultura que predomina numa sociedade.
Estas so formas de participao que incorporam opinio pblica
novos critrios de justia, de relevncia e de pertinncia e trazem
novos temas agenda pblica.
37
Embora no analisada neste texto com o devido cuidado, destaca-se
ainda, com uma relevncia cada vez maior, a participao social filan-
trpica, que foi tradicionalmente realizada por grupos religiosos e por
entidades sociais e recentemente vem adquirindo nova amplitude e
significado com a incorporao substantiva de iniciativas empresariais.
A responsabilidade empresarial, concepo formulada por instituies
como a Fundao Abrinq e o Instituto Ethos
21
, passa a integrar o
debate sobre os significados da participao, trazendo novas propostas
como o balano social das empresas e a premiao de governos com-
prometidos com os direitos das crianas, atravs de conhecidas campa-
nhas como a do Prefeito Criana ou campanhas pela erradicao do
trabalho infantil como a da Empresa Amiga da Criana. No fcil
distinguir o sentido de cidadania e de direitos que subjaz estas aes
que, muitas vezes, se alinham perspectiva de um terceiro setor que
substitui a ao pblica e universal do Estado e, outras vezes, parecem
alinhar-se a uma sociedade civil que se posiciona pela conquista de
direitos e de polticas pblicas universais.
Vamos, a seguir, analisar com mais detalhes os limites e
potencialidades que tm revelado algumas das formas mais
institucionalizadas de participao social no Brasil contemporneo.
2.1. Conselhos gestores de polticas pblicas
Como vimos pelo seu histrico, pode-se dizer, talvez, que esta , de
todas, a forma institucional de participao e controle social mais
enraizada na reivindicao dos movimentos sociais, especialmente os
conselhos gestores das polticas de sade, dos direitos da criana e do
adolescente e de assistncia social. Alm desses, tambm relevante a
participao social na conquista e na constituio de conselhos gestores
de polticas urbanas, de meio ambiente, dos direitos da mulher, das
pessoas portadoras de necessidades especiais e de idosos, alm de
outras temticas que ganham relevncia nas diferentes regies do Pas.
21 A Fundao Abrinq e o Instituto Ethos so entidades no governamentais constitudas por empres-
rios e sediadas em So Paulo, que tm participado ativamente de diversas iniciativas democrticas da
sociedade como o Frum Social Mundial.
38
O enraizamento dos conselhos nas lutas populares e democrticas
lhes d uma qualidade especial enquanto uma das formas de partici-
pao mais duradouras, e que resistem s mudanas e aos diferentes
graus de abertura dos governos participao social. Existem muitos
conselhos slidos e democrticos construdos a partir de iniciativas
sociais; eles persistem na sua atividade, mesmo sem apoio significati-
vo de governos, conseguindo inclusive pression-los contra atitudes
privatistas, obter subsdios financeiros, alm da disponibilizao de
funcionrios pblicos, de imveis e equipamentos pblicos para uso
do conselho. Estas conquistas no passam de direitos legais, mas,
especialmente, quando se relacionam com governos conservadores,
somente so obtidas pela ao de conselheiros muito fortes, articula-
dos e competentes.
claro que os conselhos dependem de uma resposta governamen-
tal mnima. Sem a participao dos representantes governamentais e
um acesso mnimo s informaes do governo, eles deixam de ser
espaos de negociao e co-gesto, reduzindo-se a espaos de luta
social reivindicativa, como os demais movimentos sociais. Em So
Paulo, o Conselho Municipal de Sade, eleito na 7 Conferncia
Municipal de Sade, nunca foi sancionado pelo prefeito Celso Pitta,
que, ao invs disso, constituiu outro conselho, desrespeitando as re-
gras legais de gesto do sistema de sade. O antigo conselho conse-
guiu no entanto, no ano 2000, junto ao mesmo prefeito, a realizao
de nova conferncia de sade e a restaurao de um conselho paritrio
e legtimo.
No caso dos Conselhos de Defesa da Criana e do Adolescente, da
Sade e da Assistncia Social, na medida em que se esto construin-
do sistemas articulados de conselhos, desde a esfera local at a fede-
ral, a inter-relao com esferas e estruturas de governo diversificadas
contribui para uma maior independncia dos conselhos.
Os conselhos so instncias de definio e controle social sobre
polticas pblicas que gozam de um alto conceito de respeitabilidade
enquanto espaos transparentes e comprometidos com o interesse
pblico, espaos que tornam a poltica mais pblica. Estudo recente,
envolvendo 1.422 secretrios municipais de sade, revela mudanas
importantes na cultura democrtica, as quais se expressam na expec-
39
tativa de responsabilizao dos governos frente sociedade. 62,7%
desses secretrios consideram o Conselho de Sade como a fora
municipal mais influente na definio das prioridades em sade, bem
acima do Legislativo, de polticos isolados e de outros rgos munici-
pais
22
. Quando se quer tomar decises corporativas, clientelistas, ba-
seadas em acordos polticos privados e escusos, procura-se burlar,
esvaziar ou desqualificar os conselhos.
Em muitos conselhos so travados pesados embates contra esse tipo
de relaes, principalmente quando se trata de enfrentar grupos de
medicina privada, empresrios da construo civil, do transporte co-
letivo ou as grandes entidades assistenciais. O sucesso desses emba-
tes, no entanto, no freqente e exige, como primeira condio, a
transparncia, o acesso s informaes sobre os trmites estatais e
sobre o que se passa no governo. Mesmo que no acumulem poder
para enfrentar mais decisivamente as tradicionais distores da pol-
tica, os novos espaos participativos propiciam o aumento da trans-
parncia, um maior conhecimento pblico da mquina e dos cami-
nhos da poltica e so uma importante conquista democrtica da
sociedade. A publicizao da poltica e a construo de um sentido
de interesse pblico, tanto no interior dos movimentos sociais - em
geral particularistas e corporativos - como entre os governantes - com
seus vnculos privados elitistas e clientelistas -, so importantes
potencialidades dos conselhos como experincias democratizadoras
da poltica.
A segunda condio para a eficcia dos conselhos a capacitao
tcnica das lideranas sociais para formulao e anlise das polticas
pblicas e sua capacitao poltica para melhor avaliar os interesses
envolvidos e para realizar as alianas - eventuais ou estratgicas - ne-
cessrias para a negociao de prioridades e decises. A capacitao
tcnica e poltica pode provocar um salto de qualidade nos movi-
mentos sociais e um desafio necessrio e difcil, uma vez que os
movimentos so majoritariamente constitudos de segmentos siste-
maticamente excludos da escola e de todo tipo de acesso a informa-
22 FLEURY, S.; CARVALHO, A. I. et. al. (1997) Municipalizao da Sade e poder local no Brasil. Relatrio de
Pesquisa, FGV/ FIOCRUZ, Rio de Janeiro, mimeo, citado em CARVALHO, Antnio Ivo de. Os Conselhos de
Sade, Participao Social e Reforma do Estado. In: Cincia e Sade Coletiva III (1), 1998.
40
es, alm de tradicionalmente avessos a relaes institucionalizadas
com o Estado.
Capacitar-se tcnica e politicamente condio para que os conse-
lheiros possam argumentar, fundamentar as demandas sociais em
critrios de racionalidade pblica e explicitar interesses e conflitos.
Essas so caractersticas essenciais de espaos pblicos como os con-
selhos, e geram uma nova forma de lidar com dissensos, com diferen-
as e com antagonismos, qual o professor Francisco de Oliveira tem
chamado de confronto propositivo ou de antagonismo convergen-
te
23
. Nestes espaos, regulados por normas pactuadas pelas partes
em conflito, preciso buscar denominadores comuns: apesar da exis-
tncia de interesses divergentes e at mesmo antagnicos, preciso
buscar acordos, mesmo que limitados ou provisrios, que interessem
a ambas as partes.
Outra potencialidade caracterstica dos conselhos a capacidade
de incorporar os movimentos organizados, fortalecendo, mais que
outras formas de participao, o tecido social organizado de forma
autnoma. Nascidos da reivindicao dos movimentos, os conselhos
tm sido assumidos, nos locais onde aqueles tm maior consistncia,
como espao prioritrio de atuao.
Entretanto, apesar de nascidos da reivindicao ou mesmo da ini-
ciativa dos movimentos, muito ntida a falta de preparo dos mes-
mos para ocupar de maneira qualificada estes espaos, nos quais
necessria uma maior capacidade tcnica e poltica para a elaborao
e a negociao de propostas frente a interlocutores distintos quanto a
seus interesses, seu grau de capacitao tcnica e acesso ao poder. A
capacitao tcnica e poltica de lideranas sociais para ocupar espa-
os de proposio e negociao de polticas tem sido assumida pelos
prprios conselhos e movimentos, em parceria com ONGs e univer-
sidades, mas ainda um grande desafio do momento atual, apesar
dos inmeros cursos, oficinas e seminrios de capacitao para conse-
lheiros que so realizados nos municpios brasileiros.
O aprendizado tcnico e poltico sobre as polticas pblicas, sobre
os trmites burocrticos e polticos de negociao, aprovao e enca-
23 OLIVEIRA, Francisco. (1993) Quanto melhor, melhor: o acordo das montadoras. In: Novos Estudos,
CEBRAP, n 36, julho.
41
minhamento de decises absorve fortemente as lideranas de movi-
mentos sociais que atuam nos conselhos. Absorvidas pela chamada
luta institucional, faltaria tempo s lideranas para informar e
mobilizar as bases sociais de seus movimentos, fragilizando-se a ca-
pacidade de presso social que garantiria sua fora e sua
representatividade nas negociaes. Apesar da importncia da capa-
cidade para uma boa argumentao e para explicitar critrios de
racionalidade pblica para a realizao das negociaes, tambm
indispensvel aos atores que delas participam contar com uma reta-
guarda de mobilizao que respalde sua legitimidade social. A fragi-
lidade da mobilizao social apontada freqentemente como fator
que limita a fora dos conselhos.
As assimetrias de saber, de acesso ao poder e s informaes, colo-
cam os conselheiros que representam a sociedade civil, particular-
mente os representantes populares, numa grande dependncia das
informaes, dos recursos materiais e da boa vontade dos governos.
grande, portanto, a capacidade dos governos de esvaziar o papel
dos conselhos, seja tomando decises por fora, seja desmobilizando-
os, retirando-se destes espaos ou indicando para os conselhos funci-
onrios pouco representativos, com grande rotatividade e/ou com
pouca capacidade de tomar decises.
Decorre dessa dependncia o perigo de que os conselhos se limi-
tem discusso de assuntos perifricos, principalmente face ten-
dncia dos governos neoliberais, que recusam terminantemente a
vinculao de recursos financeiros a polticas especficas, tendo redu-
zido drasticamente os recursos oramentrios e os gastos pblicos
com polticas sociais. Esta poltica de desobrigar-se do social, prati-
cada durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, assentou-se
numa postura sistemtica de deslegitimao dos espaos de controle
social, praticada contra o extinto Conselho de Segurana Alimentar,
contra as Conferncias de Sade, de Defesa da Criana e da Assistn-
cia Social, impedindo a participao social na definio dos ora-
mentos dessas reas. Dessa forma, estes conselhos foram impedidos,
apesar de constiturem redes com uma boa densidade em todo o
pas, de deter processos como a privatizao da sade, da educao e
da previdncia social.
42
Estes limites geram a necessidade de uma melhor avaliao do al-
cance desses espaos participativos. Nota-se que a participao po-
pular ainda est restrita a debates sociais, municipais, perifricos e
entravados pela burocracia estatal. Os conselhos ainda no desempe-
nham um papel relevante em assuntos nacionais e fundamentais,
como o oramento, as polticas econmica, tributria e industrial.
Verifica-se, ainda, uma grande proliferao de conselhos, uma cha-
mada febre conselhista, que absorve um grande nmero de lide-
ranas, alm de segmentar a participao social, setorizando o en-
caminhamento de polticas, reduzindo a capacidade da sociedade
de ocup-los todos com qualidade, democratizando-os e tornando-
os mais eficazes
24
. Escolher e priorizar os espaos que permitem
uma participao mais efetiva pode garantir maior qualidade nessa
participao. A criao de espaos de articulao e inter-relao entre
os conselhos pode levar tambm superao dessa multiplicao
de espaos estanques. J se conhecem numerosas experincias de
fruns de conselhos, de casas ou salas dos conselhos e de conse-
lhos intersetoriais que buscam constituir-se enquanto espaos de
articulao dos conselhos
25
.
2.2. Oramentos Participativos (OPs)
Os Oramentos Participativos (OPs) compartilham com os con-
selhos gestores de polticas setoriais muitas das potencialidades aci-
ma descritas, particularmente a capacidade de publicizao da po-
ltica e especialmente a construo de um sentido de interesse p-
blico, tanto nos governantes (executivo e legislativo) - quando so
submetidos ao controle social - como na populao e nos movi-
mentos sociais - que so desafiados a superar sua viso imediatista,
particularista e corporativa.
Estas experincias, que se disseminaram por todo o pas a partir do
sucesso do OP de Porto Alegre, multiplicam-se em municpios gran-
24 TEIXEIRA, Elenaldo Celso. (1996) Movimentos Sociais e Conselhos. In: A participao popular nos
conselhos de gesto. Cadernos ABONG, n. 15, julho.
25 O Instituto Plis publicou e disponibilizou em sua home page, em 2000 e 2001, um nmero do boletim
Dicas e do boletim Repente dedicados ao tema da intersetorialidade dos Conselhos.
43
des e pequenos, urbanos e rurais e envolvem uma grande diversidade
de partidos no governo
26
. Tambm tm sido realizadas algumas ex-
perincias de dimenso estadual, especialmente no Rio Grande do
Sul e no Mato Grosso do Sul. A grande maioria destas experincias
ainda bastante frgil e o seu alcance e consistncia variam muito e
esto ligados tanto coeso da equipe de governo em torno da pro-
posta participativa quanto ao vigor e ao envolvimento da sociedade
civil local na experincia. Tambm so bastante diversas as
metodologias usadas no processo de mobilizao da sociedade e de
definio das prioridades para o oramento. Apesar das diferenas,
podemos identificar um ciclo de funcionamento dos OPs, que repete
a cada ano as Assemblias de seleo das prioridades, a sua negocia-
o no Conselho do OP e na Cmara Municipal, a realizao das
obras e o seu acompanhamento por parte dos representantes eleitos.
Os OPs, talvez mais que os conselhos setoriais, podem propiciar a
interlocuo e a negociao entre atores com grande diversidade de
interesses, que os desafiam na sua capacidade de ouvir atores diferentes
e de pautar-se por argumentaes que fundamentam racionalmente
esses interesses conflitantes. Esta viso mais ampla das demandas e
interesses em disputa tem sido favorecida, em muitas das experincias,
pelas chamadas caravanas da cidadania, que so visitas coletivas a
toda a cidade, realizadas com a presena dos conselheiros representan-
tes dos diversos bairros e das secretarias de governo, e que geram uma
viso mais ampla dos problemas da cidade e um sentido de solidarie-
dade que permite, inclusive, que se abra mo de algumas reivindica-
es corporativas em funo de prioridades mais importantes.
Os OPs, desde que realmente submetam parte substancial do ora-
mento deliberao pblica, so instrumentos com grande potenci-
al de democratizao do poder e de inverso de prioridades, garan-
tindo que a agenda e os recursos pblicos se voltem para os interesses
realmente pblicos, ao invs de vincular-se de modo privatista a in-
teresses de elites privilegiadas. Os OPs, em sua maioria promovidos
26 O Frum Nacional de Participao Popular realizou uma pesquisa que identificou 103 experincias de
OP na gesto 1997-2000, nas diversas regies do Brasil. Ver: RIBEIRO, Ana Clara Torres; GRAZIA, Grazia
de. Experincias de Oramento Participativo no Brasil. Editora Vozes, 2003.
44
pelos executivos municipais, so processos que podem ainda provo-
car nestes governos um processo de modernizao e democratizao
da mquina administrativa, quebrando uma tradicional rigidez na
setorizao das secretarias. Esta setorizao, geralmente justificada
pela questo da especializao tcnica, gera a constituio de verda-
deiros feudos de poder.
A possibilidade de garantir o atendimento de suas reivindicaes
tem gerado grande afluncia de pessoas dos setores populares s As-
semblias de Oramento, de modo que os OPs tm se tornado co-
nhecidos como espao dos mais pobres, sendo grande a sua dificul-
dade de atrair a participao das camadas mdias e empresariais. Tal-
vez esses segmentos, em parte por seu maior acesso mdia e aos
polticos tradicionais, no precisem participar do Conselho do Or-
amento para pleitear seus interesses. Porm, medida que alguns
governos democratizam os processos de tomada de decises, elimi-
nando-se espaos fisiolgicos de negociao poltica, esses setores tm
passado a participar de outros fruns e espaos de negociao, como,
por exemplo, os Fruns de Reurbanizao do Centro da Cidade ou o
Frum da Cidadania, na regio do ABC paulista. As experincias de
Oramento Participativo tm se caracterizado, ento, pela presena
da populao mais pobre, abrindo espao tambm para os no orga-
nizados, para aqueles cidados que no so mobilizados pelos movi-
mentos sociais.
Os processos de Oramento Participativo tm sido muito critica-
dos pelas Cmaras Municipais legislativas, que tradicionalmente ne-
gociam emendas proposta de oramento apresentada pelo executi-
vo, com base em vnculos e compromissos clientelistas estabelecidos
pelos vereadores com seus currais eleitorais. Este questionamento
tem se apresentado com base na suposta maior legitimidade dos ve-
readores, decorrente do maior nmero de votos com que estes foram
eleitos. Os Oramentos Participativos tendem a corrigir esses desvios
clientelistas do legislativo, posto que tensionam a compreenso tra-
dicional do papel do vereador, visto usualmente como intermedi-
rio nas barganhas entre a populao e o executivo, e no como legis-
lador e fiscalizador.
45
Os Oramentos Participativos tambm se ressentem da falta de
qualificao tcnica e poltica das lideranas sociais para uma ao
propositiva, para a negociao e a superao de particularismos
corporativos e ideolgicos. Por outro lado, tambm falta capacitao
e fortalecimento da vontade poltica do executivo e do legislativo
para a transparncia, para a superao da tradio tecnocrtica, bu-
rocrtica e setorizada da chamada mquina administrativa, a dis-
posio para o dilogo com os critrios e prioridades definidos com
base num saber popular, a disposio para a partilha do poder
entre Estado e sociedade. Modernizar a mquina administrativa
adequando-a a servir aos interesses pblicos, transparncia e ao
dilogo com a sociedade indispensvel para que se possa
implementar uma experincia de Oramento Participativo. H di-
ferentes graus de comprometimento dos governos com o Oramen-
to Participativo. Para certos governos, ele se reduz a marketing e
fachada democrtica, a cargo de alguma secretaria de relaes
com a comunidade, enquanto as demais secretarias continuam
imersas em setorizaes tecnocrticas e feudais. A superao das
assimetrias de poder e de saber pode ser considerada um desafio de
aprendizado para ambas as partes.
Outra questo relevante a avaliar a capacidade dessas prticas
participativas de efetivamente melhorar as condies de vida da po-
pulao, provocando uma real inverso de prioridades, sua capacida-
de de efetivamente democratizar a poltica, desprivatizando os pro-
cessos de formulao e gesto de polticas pblicas. Esta efetividade
depende do grau de comprometimento do conjunto do governo com
essa poltica participativa, da qualidade com que a populao ocupa
esses espaos e da presso social na defesa de propostas e na busca de
garantia da continuidade do processo.
Em geral, os OPs discutem apenas a parcela dos recursos oramen-
trios destinada aos investimentos e, em muitos casos, se submete
apenas uma pequena porcentagem destes recursos deliberao do
Conselho do Oramento, subtraindo do controle social a principal
fatia dos recursos disponveis. A crise fiscal dos municpios brasilei-
ros, muitas vezes decorrente de uma prefeiturizao das responsa-
bilidades sociais, desacompanhada de uma efetiva reforma e
46
descentralizao tributrias vem pesando cada vez mais sobre os OPs,
reduzindo sua capacidade de realizar as obras que foram decididas.
Estes desafios, bem como o aprendizado que acompanha o avano
das experincias de Oramento Participativo, comeam a provocar
um maior debate sobre o montante de recursos oramentrios sub-
metidos ao controle social. Questiona-se hoje, tambm, a prpria
natureza do Oramento Participativo: deveria o processo participativo
se restringir apenas aos recursos oramentrios destinados aos inves-
timentos ou a parte deles ou o controle social deveria se estender a
todo o oramento, incluindo a folha de pagamentos e outras despe-
sas fixas ou de custeio dos servios j implantados e mesmo ao
debate sobre a arrecadao fiscal e sobre o parcelamento das dvidas
do municpio?
Alm dos fatores acima, o grau de autonomia e de capacidade de
deliberao do Conselho, bem como o desenho institucional, ou a
metodologia dos processos de Oramento Participativo (que inclui
a composio e os critrios de eleio dos conselheiros, os critrios de
escolha de prioridades, os critrios de funcionamento do Conselho, e
o grau de participao da sociedade na definio de todos esses crit-
rios), contribuem para fazer com que essas experincias sejam mais
ou menos democrticas e democratizadoras, apresentando uma mai-
or ou menor efetividade.
Diversos dos fatores acima citados dependem, por sua vez, da cor-
relao de foras entre os interlocutores sociais e governamentais en-
volvidos no processo, bem como do enraizamento de uma cultura e
de uma experincia democrtica.
Cabe perguntar ainda: at que ponto os Oramentos Participativos
fortalecem o tecido social, at que ponto contribuem para constituir
ou fortalecer organizaes sociais autnomas, que permaneam atu-
antes mesmo quando no mais puderem contar com o apoio e a ini-
ciativa de governos comprometidos com o interesse pblico, com os
interesses populares e democrticos?
Surgem algumas avaliaes negativas sobre este aspecto. A articula-
o territorial tpica dos processos de Oramento Participativo e o
zoneamento da cidade proposto pela prefeitura poderiam entrar em
47
conflito com os formatos e formas de organizao tpicos dos movi-
mentos sociais. Segundo esse ponto de vista, o Oramento Participativo
poderia reformatar a participao segundo zoneamentos e critrios
da prefeitura, sob sua iniciativa e coordenao, o que estaria frag-
mentando, desorganizando e imobilizando os movimentos. Alm
disso, os Oramentos Participativos recebem forte investimento fi-
nanceiro e tcnico do governo, enquanto as organizaes populares
quase no podem contar com recursos para articular e fortalecer sua
prpria identidade, trajetria e capacitao. Questiona-se, nesse sen-
tido, o fato de os processos de Oramento Participativo tenderem a
promover mais a participao individual do que o fortalecimento do
tecido social organizado. Existem avaliaes de que em Porto Alegre
algumas regies j apresentam sinais de desconstituio de espaos
prprios que, em outras pocas, foram bastante atuantes e funda-
mentais para a concretizao do prprio Oramento Participativo
27
.
Cabe ponderar, neste aspecto, a dificuldade das lideranas dos
movimentos tradicionais em superar seus critrios corporativos e
ideologizados, face necessidade de pensar a cidade como um todo,
de governar para todos, sem privilegiar a minha rua, o meu movi-
mento. freqente a reivindicao das lideranas populares no sen-
tido de que sejam privilegiados os movimentos mais conscientes, lu-
tadores ou combativos
28
. No obstante, fica o desafio de construir
uma interlocuo que fortalea sujeitos sociais autnomos, capazes
de enfrentar e contrapor-se a governos, de esquerda ou de direita,
visando a garantia da continuidade do processo participativo.
Nesse sentido so muito importantes outras iniciativas que partem
da sociedade, propondo e negociando com o executivo e o legislativo
a criao de um processo de democratizao de oramentos. Entre
elas destacam-se diversos Fruns de acompanhamento de oramen-
tos municipais. So espaos fortemente protagonizados por atores da
sociedade civil, como os Conselhos Regionais de Economia, sindica-
tos e federaes de Associaes de Moradores.
27 POZZOBON, Regina Maria. (1998) Os desafios da gesto democrtica Porto Alegre. So Paulo: Plis.
28 GENRO, Tarso (1997). op. cit.
48
2.3. Parcerias entre governo e sociedade civil
Parceria um dos conceitos cujo significado est em disputa,
assumindo contedos extremamente diversos nos discursos e prti-
cas de diferentes atores. Os movimentos sociais atribuem-lhe em ge-
ral um sentido que se define a partir de experincias em que papis
complementares so claramente propostos e assumidos por organiza-
es comunitrias, por agncias do Estado e pela iniciativa privada.
Dentre as experincias de co-gesto ou de parceria em programas
governamentais, vamos destacar os programas de alfabetizao de
adultos (chamados projeto MOVA, inicialmente em So Paulo e
hoje em diversos outros municpios), as cooperativas e mutires
habitacionais e outras obras ou servios realizados em mutiro. Esses
programas tm sido desenvolvidos conjuntamente por governos mu-
nicipais e organizaes comunitrias, as quais, administrando recur-
sos pblicos, realizam cursos de alfabetizao, constroem casas po-
pulares e urbanizam praas ou vielas. Quando as relaes entre os
parceiros so mais democrticas, o planejamento dos programas e a
definio de regras e critrios para a administrao e a prestao de
contas dos recursos utilizados so tambm realizados em conjunto.
O cooperativismo, os mutires e outras atividades autogestionrias
favorecem geralmente os processos de construo de identidade e
aprendizado de gesto da vida coletiva, que se inicia com a convivn-
cia e a tomada de decises cotidianas, abarcando processos mais com-
plexos de construo e administrao das obras, de gesto dos recur-
sos pblicos e outras atividades cotidianas de operacionalizao dos
programas. A qualificao profissional, a formao de cooperativas
profissionais (de pedreiros, eletricistas, marceneiros etc.), a elabora-
o de currculos escolares mais adequados a uma dada comunidade,
a valorizao da esttica e da cultura popular, a construo de vncu-
los afetivos e identitrios e at mesmo a recuperao de indivduos
marginalizados so potencialidades dessas experincias de gesto co-
munitria, assim como a captao de recursos pblicos para o inves-
timento na formao profissional, na educao para a cidadania e na
capacidade organizativa da comunidade.
49
O aprendizado da auto-organizao e a capacidade de autogesto
mais ampla da vida comunitria vo emergindo dessa prtica conti-
nuada. Algumas dessas experincias, como as coordenadas pela ONG
CEARAH Periferia, no estado do Cear, levam esse processo at a
formao de um conselho gestor do bairro, no qual participam as
organizaes comunitrias, as ONGs e o poder pblico municipal,
potencializando ainda mais a capacidade de iniciativa cidad dos
moradores. Os projetos habitacionais coordenados por essa ONG
caracterizam-se tambm pela incorporao de escolas tcnicas, uni-
versidades e diversas instncias do poder pblico nas parcerias.
As ONGs tm assumido cada vez mais esse tipo de relaes de
parceria atravs de convnios com rgos governamentais, bem como
com empresas privadas que se interessam em investir em aes de
cunho social. Temos como exemplos algumas empresas que promo-
vem a alfabetizao de seus funcionrios atravs de parcerias com
universidades ou prefeituras municipais e ainda os convnios firma-
dos entre o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), o INCRA
(Instituto Nacional de Reforma Agrria) e algumas universidades
29
.
Os movimentos e as ONGs sabem que, ao participar destas parce-
rias, esto fazendo apostas de risco, cujos resultados so ambguos.
So muitas vezes acusados de virar reformistas, de incorporar a ter-
minologia neoliberal, o conceito de Estado mnimo, a idia de que o
Estado est falido e de que os movimentos, as Igrejas e as ONGs
devem substitu-lo, realizando tarefas que no so sua obrigao.
A avaliao de experincias em que se sentiram usados como mo-
de-obra barata ou como um prestador de servios tem levado mo-
vimentos e ONGs a elaborar melhor seu conceito de parceria, seus
critrios para entrar numa relao deste tipo, suas exigncias quanto
s responsabilidades do parceiro, especialmente quando este o po-
der pblico. Ao contrrio do pensamento neoliberal, que v nas par-
cerias uma forma de desobrigar o Estado dos servios que deve ofere-
cer como pblicos, muitos movimentos e ONGs entendem as parce-
rias como corresponsabilidade entre atores diversos na gesto e
implementao de polticas ou servios de interesse pblico
30
.
29 Ver Maria Antonia em Sociadade Civil e Espaos Pblicos no Brasil.
30 As citaes entre aspas so retiradas de depoimentos citados pela autora em sua dissertao de mestrado.
50
Repartir o poder de intervir e de decidir uma meta e um resulta-
do que se pode esperar das experincias de parceria. Ana Paula Paes
de Paula, estudando as relaes entre o Estado e as ONGs, chega a
uma definio mais precisa do conceito de parceria, presente nessas
relaes: a parceria como responsabilidade e poder compartilhado,
como um engajamento das partes envolvidas e no somente como
uma transferncia de funes tpica dos processos de terceirizao
31
.
Para diferenciar-se do pensamento neoliberal, evitando participar
de parcerias que so simples transferncia de funes ou processos
de terceirizao, movimentos e ONGs tm afirmado que as polticas
bsicas tm que ser feitas pelo Estado, embora possam ser feitas
com participao da sociedade, e que, ao lado dessa participao, o
movimento deve continuamente brigar por polticas pblicas do
Estado e pela vinculao legal de recursos pblicos a essas polticas.
Este tem sido o objetivo da luta de alguns movimentos pela criao
de um Fundo Nacional vinculado a polticas de moradia popular
(FNMP)
32
.
A realizao de parcerias que atendam aos critrios acima depende,
porm, da disposio dos governos ao dilogo democrtico. Isto ex-
pe a fragilidade da sociedade nessa forma de participao. O empe-
nho na manuteno dos convnios pode gerar tambm uma postura
muito pragmtica e subserviente nos movimentos e ONGs, reduzin-
do sua independncia, sua autonomia e sua capacidade de crtica aos
governos parceiros.
Outra importante crtica s parcerias que elas geralmente uti-
lizam o trabalho da populao mais pobre, j excessivamente
sobrecarregada, enquanto os mais ricos obtm mais facilmente os
servios pblicos necessrios sua qualidade de vida. Mantm-se
assim o desfavorecimento dos pobres no acesso aos recursos e pol-
ticas pblicas. Se as parcerias no so apenas formas mais econ-
micas de se cumprir as obrigaes pblicas, se so importantes
como partilha de poder e de responsabilidades sobre o bem co-
31 PAULA, Ana Paula Paes de. (1998). Experincias de parceria entre o Estado e as ONGs: uma alternativa para
reinventar a gesto pblica? Mimeo.
32 As citaes entre aspas so retiradas de depoimentos citados pela autora em sua dissertao de
mestrado.
51
mum, seria tambm importante induzir a formao de mutires
que mobilizem classes mdias e profissionais liberais no trabalho
voluntrio pelo bem comum.
Com o objetivo de fazer dos mutires espaos de construo de
uma noo de bem pblico, algumas experincias priorizam a cons-
truo de equipamentos pblicos ao invs de casas particulares. No
entanto, mesmo os mutires de construo de moradias, quando
buscam reduzir o tempo de trabalho dos mutirantes diretamente na
obra, podem visar a ampliao do tempo a ser gasto com a gesto e
com a capacitao de lideranas, o que maximiza o significado dessas
experincias.
Construir o controle pblico da sociedade sobre o Estado sem
desconstruir o Estado um objetivo permeado de dificuldades e ten-
ses tanto para o poder pblico como para a sociedade organizada
que participa destas relaes. A construo desses espaos de gesto e
implementao de polticas, que podem ser pblicos sem serem esta-
tais, e o aprimoramento das relaes entre ONGs e movimentos,
com sua lgica menos burocratizada, so desafios que, apesar das
dificuldades, contribuem, no dizer de Ana Paula, para oxigenar o
aparato estatal e para uma reinveno do Estado.
O aprendizado da gesto pblica por parte de grupos comunitri-
os vem sendo realizado em meio a fortes tenses e contradies. H
falhas na definio de regras de prestao de contas, falta de adequa-
o da burocracia estatal para a relao com grupos comunitrios
33
,
falta de capacitao gerencial e administrativa por parte dos movi-
mentos, fragilidade de uma cultura de gesto da coisa pblica, defi-
cincias essas que se traduzem, muitas vezes, no tratamento privado
dado coisa pblica, de ambas as partes. Apesar dessas e de muitas
outras dificuldades e contradies, estas experincias tm levado os
movimentos que delas participam construo de parmetros pbli-
cos, de procedimentos de transparncia e de regras de funcionamen-
to que tensionam prticas corporativas. Tm provocado nos movi-
mentos o aprendizado de uma lgica mais universal e racional que
33 BONDUKI, Nabil. (1994) Entrevista. In: SILVA, Ana Amlia da (Org.). Moradia e Cidadania: um debate em
movimento. S. Paulo : Publicaes Plis, n 20.
52
pode contribuir para a superao de critrios particularistas, comu-
nitrios, ideolgicos ou partidrios
34
.
2.4. Participao no-institucionalizada na gesto da sociedade
Mesmo sem nos dedicarmos, neste artigo, analise de outras for-
mas de participao social importante recordarmos, contudo, que a
participao social no ocorre hoje unicamente em espaos
institucionais, em instncias formalmente reconhecidas de
interlocuo entre sociedade e Estado, ainda que esses espaos se des-
taquem na atualidade.
Nem todas as questes ou aspectos da gesto da sociedade podem
ou devem ser normatizadas ou assumidas pelo Estado. A tolerncia e
o respeito ao diferente, a diviso do trabalho domstico entre o ho-
mem e a mulher e o cuidado com doentes mentais so exemplos de
questes ou problemas coletivos, ou pblicos, que podem e devem
ser objeto de aes participativas da sociedade e para a sociedade.
Quando o Estado ditatorial, muito pouco permevel s demandas
da sociedade, a tendncia dos movimentos e da participao social
centrar-se neste tipo de ao auto-referida, s vezes at mesmo
substitutiva da ao estatal. Mas em tempos mais democrticos, em
que o Estado, os partidos e os espaos polticos institudos se tornam
mais permeveis sociedade, a participao social busca uma demo-
cratizao efetiva do Estado e das polticas pblicas. Esta democrati-
zao tem retirado do Estado o monoplio da gesto da sociedade,
que assumida cada vez mais pela prpria sociedade. No se pode
esquecer, ento, que participar da gesto da coisa pblica no se res-
tringe a democratizar o Estado mas tambm a prpria sociedade.
Aqui reside a importncia das formas de participao que se carac-
terizam como espaos menos referidos ao Estado, que se voltam tan-
to a influenciar polticas pblicas como tambm a causar um impac-
to sobre a sociedade. Entre elas destacam-se, como afirmamos anteri-
ormente, as aes de movimentos sociais ou ONGs como o MST e a
pastoral da criana, iniciativas que provocam mudanas na agenda
34 PONTUAL, Pedro. Op. Cit.
53
pblica, incluindo nelas novas questes pertinentes e relevantes quanto
Reforma Agrria, ao combate mortalidade infantil, segurana
pblica e segurana alimentar. Destacam-se tambm aqueles movi-
mentos sociais e ONGs em que a dimenso cultural mais explcita,
como os movimentos feministas, raciais, tnicos, de juventude, que
tm contribudo para alterar a cultura da sociedade, tornando pbli-
cas novas demandas e novos valores.
3. Consideraes Finais
O panorama que traamos, - enfatizando a construo de uma cul-
tura participativa, que reivindica uma cidadania ativa e contribui
para criar os inmeros canais de democracia participativa, como Fruns
e Conselhos Gestores de equipamentos, polticas e fundos pblicos,
os Oramentos Participativos, as Iniciativas Populares Legislativas,
as Audincias Pblicas e tantos outros espaos de Participao ci-
dad que caracterizaram os anos 90 - no , porm, a nica forma de
se compreender o estgio da participao social no momento atual.
Existe, nos meios acadmicos e polticos e entre as prprias lide-
ranas dos movimentos sociais, uma outra forma de avaliao do
momento atual, que enfatiza um refluxo dos movimentos sociais.
Segundo essa perspectiva, a participao dos movimentos na poltica
institucional envolveria uma ameaa de cooptao e institucionalizao
burocrtica dessas organizaes, em decorrncia de uma necessria
contaminao pela lgica ou racionalidade estatal. Esta participa-
o acarretaria, nesta viso, a perda da vitalidade rebelde e revoluci-
onria dos movimentos sociais e o afastamento de suas lideranas das
demandas e da dinmica social das suas bases. Os canais
institucionais de participao popular so vistos, nesta perspectiva,
como iniciativa predominantemente estatal, a qual visa recuperar uma
legitimidade que o Estado e a poltica tm perdido. Sublinha-se a
assimetria de poder e de conhecimento tcnico e poltico dos repre-
sentantes populares frente aos representantes do governo e dos seto-
res profissional ou politicamente mais capacitados, para apontar a
pouca eficcia e o baixo potencial inovador e transformador destes
canais. Indica-se, nesta perspectiva, uma necessria volta s bases,
54
uma urgncia em recuperar a capacidade de mobilizao e o vigor
das lutas populares e sindicais dos anos 70 e 80. Neste sentido, o
Movimento dos Sem Terra (MST) muitas vezes apontado como o
nico movimento social que consegue escapar do refluxo e mostrar-
se como alternativa capaz de impor s elites no poder uma agenda de
questes de interesse popular.
No queremos subestimar o peso dessas assimetrias e da fragilidade
das novas prticas de gesto participativa. claro que a participao
popular, principalmente a participao nos espaos de gesto
participativa de polticas, de equipamentos e de recursos pblicos,
um processo em construo, que apenas se inicia com a construo
de um marco legal e de uma cultura democrtica e participativa,
requerendo a construo de habilidades e metodologias que possam
fazer desses espaos instrumentos eficientes e eficazes de melhoria da
qualidade de vida e de democratizao dos processos de tomada de
decises polticas.
Estes so processos marcados pela precariedade e pela fragilidade,
tanto de parte da sociedade civil como da parte dos rgos pblicos e
dos governos que deles participam. Muitas das aes e dos canais
participativos esto longe da eficincia e da eficcia desejadas. Pres-
tam-se muitas vezes legitimao de governos e prticas cuja demo-
cracia se limita a um verniz de fachada. No incomum, por outro
lado, vermos movimentos sociais que no conseguem se adaptar aos
novos desafios tornarem-se enfraquecidos, desarticulados ou mesmo
se dissiparem.
Vamos resgatar aqui, para finalizar, alguns dos candentes desafios
que se colocam, de modo geral, para que a participao possa de fato
significar mais democracia e justia social.
3.1. Aperfeioar os canais de participao
Analisamos acima os limites e o potencial de algumas das prticas
participativas mais significativas no Brasil contemporneo. Alguns
desafios so comuns a todas, como a qualificao tcnica e poltica
dos atores envolvidos, tanto dos governos como da sociedade, assim
como a ampliao e a consolidao de uma cultura democrtica e sua
55
traduo em mtodos e procedimentos concretos que potencializem
a gesto compartilhada da sociedade.
Ampliar a eficincia e a eficcia dos espaos de gesto participativa
supe ainda uma modernizao democrtica da mquina adminis-
trativa capaz de tornar mais permevel a burocracia estatal e garantir
o acesso aos segredos de Estado, que fazem do saber tcnico um
bunker intransponvel de poder; significa, assim, romper a tendn-
cia de limitar a participao aos assuntos perifricos, dispersando-a
em inmeros espaos de um conselhismo segmentado.
Considerada por muitos como coisa do passado, a questo de classe
se repe nos fruns e conselhos, que so ocupados preferencialmente
pelos mais pobres ou pelos segmentos mdios e empresariais. A difi-
culdade de dilogo e negociao numa mesma mesa, envolvendo in-
teresses e pontos de vista muito distintos e mesmo antagnicos, tem
se mostrado um desafio difcil de superar em diversos municpios
que promovem espaos de gesto e deciso compartilhadas com a
sociedade.
O clientelismo e o corporativismo no so traos de uma cultura
poltica do passado, pois eles se repem e se insinuam mesmo entre
os novos espaos de democracia participativa, como os conselhos. Na
medida em que as assemblias de bairros dos Oramentos Participativos
ou os processos eleitorais dos conselhos tornam-se importantes espa-
os de disputa de poder, a velha cultura poltica clientelista e
corporativa reaparece. Vereadores mobilizam seus apoiadores, orga-
nizando lobbies em torno de suas propostas ou de candidatos com
quem firmaram compromissos e alianas eleitorais.
A dependncia destas experincias das iniciativas e da disposio
democrtica dos executivos outra questo que coloca srias preocu-
paes quanto continuidade, permanncia e ao aperfeioamento
da democracia participativa. Para garantir essa continuidade preci-
so priorizar prticas menos dependentes da iniciativa governamen-
tal, buscar o fortalecimento do tecido social, identificando e qualifi-
cando as organizaes populares autnomas e outros atores da socie-
dade civil, como igrejas, grupos culturais, clubes, entidades profissi-
onais, enquanto sujeitos promotores da cidadania.
56
Algumas avaliaes apontam a necessidade de uma maior instituci-
onalizao dos Conselhos Gestores e Oramentos Participativos como
garantia da continuidade e da consolidao da democracia
participativa. Tambm a construo de metodologias mais adequa-
das a cada contexto e s distintas correlaes entre as foras sociais e
governamentais parte do processo de aperfeioamento e consolida-
o destes mecanismos. Esta busca contnua de aperfeioamento dos
canais participativos muito relevante. No acreditamos, porm, que
determinado arranjo institucional seja necessariamente mais demo-
crtico. Mais que a institucionalizao, acreditamos que o aperfeio-
amento e a continuidade dos processos de gesto democrtica e
participativa dependem da relao, sempre tensionada e
crescentemente qualificada, entre a sociedade organizada e o Estado.
Superar a tradicional fragmentao e setorizao das polticas p-
blicas um desafio que se destaca neste aspecto. Para superar o cha-
mado conselhismo que dispersa esforos das comunidades e dos
governos preciso articular os diferentes espaos participativos vol-
tando-os para os principais desafios do desenvolvimento local. Algu-
mas experincias tm sido realizadas, atravs de fruns e congressos
que articulam os diversos conselhos, o OP e outros espaos de parti-
cipao. Em alguns municpios como Belm, Recife e Santo Andr
realizam-se congressos e conferncias que procuram superar a viso
de curto prazo dos oramentos anuais e pensar no planejamento da
cidade em longo prazo. Por outro lado, um novo governo federal,
aclamado com grande esperana quanto participao popular e ao
resgate dos direitos universais, d incio neste prximo ms a uma
consulta da sociedade civil sobre o seu Plano Plurianual. Ele nos
deixa a expectativa de podermos participar da definio de ques-
tes menos perifricas, e mais substantivas.
3.2. Novos desafios para os movimentos sociais
O salto de qualidade que desafia os movimentos sociais a partir das
experincias de participao em espaos institucionais muito exi-
gente, e no so todos os movimentos sociais que conseguem se ade-
quar s novas demandas.
57
O desafio da qualificao tcnica e poltica, que j apontamos, tem
gerado uma relao mais cotidiana das lideranas populares com as-
sessores, ONGs, universidades e entidades profissionais, com o obje-
tivo de apropriar-se tanto de conhecimentos tcnicos relativos s po-
lticas pblicas como dos trmites administrativos que lhes so pr-
prios. Alm desse conhecimento tcnico, preciso aprender a prtica
da negociao, uma outra forma de lidar com o conflito, o confronto
propositivo, diferente dos confrontos caractersticos da fase mais
reivindicativa dos movimentos. Estas duas formas de qualificao exi-
gem das lideranas que revejam a forma desconfiada com que tradi-
cionalmente relacionavam-se com o saber tcnico, com as negocia-
es e alianas polticas. Acumular conhecimento e experincia sufi-
cientes para poder mover-se seguramente nos espaos de governo,
sem o temor de perder sua identidade, ou de ser manipulado por
atores com maior acesso ao saber e ao poder, um processo longo e
difcil. tambm um processo muito absorvente, e da decorre o
temor, freqentemente justificado, de que as lideranas se afastem do
trabalho cansativo e demorado de levar informaes, de promover
processos educativos e mobilizadores das bases sociais dos movimen-
tos. Acomodar-se ao circuito dos conselhos e fruns, que se multipli-
ca em geral exageradamente, acomodar-se aos estreitos limites do
que parece vivel face s burocracias e s negociaes com atores mais
poderosos so tentaes a que so continuamente submetidas as
lideranas sociais.
Novos tipos de liderana, mais pragmticas, mais qualificadas, quase
profissionalizadas; nova maneira de lidar com atores mais
institucionalizados, como partidos, ONGs, universidades, rgos
pblicos e outros setores do Estado; maior institucionalizao dos
prprios movimentos; novos temas, novas demandas, todos so desa-
fios colocados aos movimentos em sua nova fase.
Quando se fala em refluxo dos movimentos sociais, de sua menor
visibilidade nas ruas e na mdia, ao lado de um certo recolhimento
desses atores, que passam a ocupar espaos de gesto participativa e a
capacitar-se para seu novo papel propositivo e negociador, no se
pode negar uma grande queda no nimo, no entusiasmo e na cultura
participativa que caracterizaram as dcadas anteriores. E a inegvel
58
o impacto causado pelo fracasso das experincias socialistas do leste
europeu e das revolues africanas e nicaragense. O questionamento
dos modelos revolucionrios, especialmente aps a queda do muro
de Berlim, abalou fortemente a confiana daqueles que viam nos
movimentos sociais um caminho para a transformao da sociedade.
Novos paradigmas de transformao social, os papis do Estado, da
sociedade e da cultura nesta transformao, o papel dos movimentos
sociais, novas formas de organizao e de luta, novas formas de mani-
festao cidad, tudo isso so reconstrues a fazer.
Alm de todos esses ns crticos e cruciais, que envolvem as capaci-
dades e as disposies democrticas do Estado e da sociedade, desta-
ca-se especialmente o embate com o neoliberalismo. Diversos gover-
nos desconstruram e esvaziaram canais participativos como conse-
lhos e conferncias de polticas pblicas, estimularam a destituio
de direitos trabalhistas, previdencirios e sociais, fazendo deles meras
polticas compensatrias e filantrpicas, reduziram drasticamente os
gastos sociais. Hoje olhamos com muita expectativa o incio de um
novo governo federal, que ainda temos dificuldade de avaliar e que
vemos deparar-se com srias dificuldades para reverter este quadro.
Tudo isso faz com que sejam muito precrias quaisquer previses
sobre o futuro da participao. O que podemos fazer uma aposta,
baseados no contnuo esforo dos excludos desse pas na construo
de uma sociedade que reconhea seu direito a ter direitos. Investir
fortemente na qualificao dos movimentos sociais e de outros atores
da sociedade civil para uma ao propositiva e capaz de participar
eficazmente de negociaes; qualificar agentes governamentais, con-
tribuindo para fortalecer neles uma cultura democrtica e participativa
e a capacidade de implementar polticas inovadoras quanto melhoria
das condies de vida de toda a populao e democratizao dos
processos de gesto. Potencializar as aes instituintes da sociedade,
suas prticas democrticas e ampliadoras da cidadania. Essas so as
apostas que se podem fazer, esperando, com elas, fortalecer a ampliar
as possibilidades da participao social.
59
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Participao Cidad nas Polticas Pblicas - GUSTAVO TAVARES DA SILVA
61
Gesto Pblica e Transformao
Social no Brasil
Gustavo Tavares da Silva
Resumo
Este trabalho faz uma discusso sobre o modelo tradicional de gesto pblica e prope
alguns elementos para o desenvolvimento de um modelo inovador de elaborao e de
implementao das polticas pblicas. Enquanto o modelo tradicional identificado por uma
estrutura vertical e centralizada, o modelo inovador se define por uma estrutura horizontal e
descentralizada. O processo de descentralizao poltico-administrativa abriu caminho para
novas experincias na relao Estado-sociedade, sobretudo no plano municipal. Fica cada vez
mais evidente a necessidade de superar o paradigma tecnocrtico, atravs da afirmao e do
empoderamento da sociedade civil organizada. O gestor pblico no pode ser apenas um
tcnico, mas, tambm, tem que ser poltico. As polticas pblicas devem ser elaboradas
levando em considerao os atores sociais beneficiados, com um planejamento estratgico de
mdio e longo prazo. As aes de governo devem ser dotadas de legitimidade, atravs da
participao social, para viabilizar uma boa governana.
1. Introduo
Este trabalho faz algumas reflexes sobre a chamada democracia
participativa
2
. Esta ltima pressupe o fortalecimento dos grupos de
interesse organizados (movimentos sociais, associaes, ONGs, etc.),
atravs da participao social no processo de elaborao e
implementao de polticas pblicas. No Brasil, essas experincias
ocorrem sobretudo no mbito municipal. O estudo das polticas
pblicas tem se desenvolvido bastante no mbito da Cincia Poltica,
ao mesmo tempo que as escolas de Administrao Pblica percebem
2. PATEMAN, Carole (1992); TAVARES DA SILVA, Gustavo (1997).
62
que no mais possvel planejar e implementar polticas pblicas
sem interagir com as cincias humanas. Isso representa um avano
importante na formao dos futuros gestores pblicos, pois eles sero
peas fundamentais na mudana cultural, metodolgica e poltica da
organizao do Estado.
O enfoque aqui adotado para abordar o tema centrado no aspecto
poltico do processo de elaborao e implementao das mesmas,
fazendo uma interface com a administrao pblica. Num primeiro
momento, vou abordar as origens do Estado contemporneo no Bra-
sil e o modelo de gesto pblica que definido aqui como sendo
tradicional. Ou seja, o Estado que se quer mudar ou reformar nos
anos 90, tem sua origem nos anos trinta e est associado a uma deter-
minada cultura poltica. O objetivo fazer uma breve discusso so-
bre o novo paradigma que se busca para o Estado
3
.
O diagnstico da necessidade de se reformar o Estado no surge do
nada. A sociedade civil se organiza e pressiona para ocupar novos
espaos pblicos
4
atravs de novos movimentos sociais e a emergn-
cia de um novo conceito de cidadania
5
. Esse processo representa um
novo marco nas relaes entre o Estado e a sociedade civil, fomentan-
do as experincias da chamada democracia participativa
6
. So essas
novas experincias que introduzem os elementos considerados aqui
como sendo inovadores no processo de elaborao e implementao
das polticas pblicas.
As discusses sobre a participao social remetem a uma questo de
fundo, que a cultura poltica
7
que permeia as relaes sociais. Ou
seja, no basta mudar as regras do jogo, ou as instituies polticas,
pois, preciso avanar na mudana de comportamento e nas prticas
dos indivduos, dos grupos, dos gestores, etc., que compe o apare-
lho de Estado
8
. Isso pode ser feito atravs de programas de reciclagem,
capacitao e realizao de concurso pblico. Mas importante, so-
bretudo, valorizar o gestor pblico com a introduo de novos con-
3 . DINIZ, Eli (1997).
4 . TELLES, Vera (1994).
5 . DAGNINO, Evelina (1994).
6 . DOWBOR, Ladislau (1998); Gustavo Tavares da Silva (1997).
7 . MOISS, Jos A. (1995).
63
ceitos sobre o seu papel enquanto cidado ativo de um processo de
transformao social.
Em suma, as mudanas no podem ser apenas l egais,
institucionais ou formais. As reformas tm um alcance social e
informal que apontam para um novo conceito de cidadania
9
que
est associado ao controle social sobre o Estado e sobre os resulta-
dos das polticas pblicas
10
.
No existe frmula milagrosa para dar conta das demandas sociais,
que so tratadas num novo ambiente poltico, chamado de esfera
pblica no-estatal; so os conselhos, os fruns, o oramento
participativo, etc., que envolvem a participao direta dos cidados
no processo de elaborao e de implementao de polticas pblicas
municipais. Esse instrumento de participao social nas polticas
pblicas foi institucionalizado pela Constituio de 1988, e existem
experincias bem sucedidas em muitas prefeituras, entre as quais Porto
Alegre o caso que se tornou referncia. Trata-se, na verdade, de uma
inovao na gesto pblica.
No entanto, existem alguns problemas e limites da esfera pblica
no-estatal
11
que merecem ser abordados e discutidos. Alm dos li-
mites impostos pelo processo de implementao de novas prticas de
gesto pblica, envolvendo a sociedade civil organizada, existem pro-
blemas de ordem estrutural da sociedade que dificultam e limitam a
ao dos gestores, principalmente nos governos municipais
12
.
Finalmente, este trabalho tem como eixo central a diferenciao
entre o que vou denominar de modelo tradicional de gesto pblica e o
modelo inovador de gesto pblica. Esses modelos podem ser, ou no,
excludentes (como veremos mais adiante), e a mudana de um para o
outro no se d por meio de um decreto, mas sim atravs de um
processo de construo histrica.
8 . NOGUEIRA, Marco A. (1998).
9 . VIEIRA, Liszt (2000).
10 . LEVY, Evelyn (1999).
11 . LANDER, Edgardo (1999); VIEIRA, Liszt (2000).
12 . COHN, Amlia (1998).
64
2. Um Estado para ser (re)formado
No final do governo Sarney, nos anos 80, havia um consenso nega-
tivo quanto ao modelo desenvolvimentista. A necessidade de se refor-
mar o Estado estava sendo colocada como uma forma de consolidar a
democracia e fortalecer a governabilidade; o debate passou a girar
ento em torno da racionalidade governativa versus os imperativos
democrticos
13
. O modelo de Estado centralizador e intervencionista
se esgotou, e foi ento que a concepo da primazia do mercado -
como fator de eficincia e racionalidade - surgiu como alternativa
possvel para a soluo da crise de governabilidade
14
.
A necessidade de ruptura com o paradigma tecnocrtico
15
- caracteri-
zado pela centralizao administrativa, e pelo insulamento burocrti-
co, que isola o Estado das presses do mundo da poltica - comeou a
ficar cada vez mais evidente. A eficcia da ao estatal passou a ser
identificada no apenas pela capacidade de tomar decises, mas, so-
bretudo, na adequao da implementao das polticas pblicas; isso
requer uma viabilidade poltica das propostas e dos programas gover-
namentais que devem ser dotados de legitimidade
16
. Neste sentido, a
criao de arenas de negociao e a capacidade de articular alianas e
coalizes assumem um papel de destaque na gesto da coisa pblica.
Os anos 80 so marcados pela ascenso de governos conservadores
nos Estados Unidos e na Inglaterra, e isso criou as condies favor-
veis para o diagnstico neoliberal, acompanhado do desmantelamento
do modelo corporativo de controle do Estado
17
. A soluo apontada
ento para a crise do Estado em pases como o Brasil a reduo do
tamanho do prprio Estado. Este ltimo apontado como sendo a
origem de todos os problemas devido a sua incapacidade de atender
as demandas de uma sociedade civil que se expandiu aceleradamente
no decorrer das dcadas de 70 e 80 e adquiriu uma grande densidade
13 . DINIZ, Eli (1997).
14 . Sobre o conceito de governabilidade no contexto do Governo Sarney, vide o trabalho de MELO, Marcus
A. C. B. de (1995).
15 . DINIZ, Eli (1997).
16 . O conceito de legitimidade est vinculado ao conceito de participao social no processo de
elaborao e de implementao das polticas pblicas.
17. Sobre a transio do modelo corporativo de Estado para o modelo denominado neocorporativo, ver
TAVARES DA SILVA, Gustavo (1999).
65
organizacional, numa estrutura cada vez mais complexa.
A prioridade atribuda a planos econmicos, com a urgncia do
controle da inflao, deixou de lado os projetos sociais e frustrou as
expectativas depositadas no regime democrtico ps-ditadura mili-
tar; o que se assistiu foi a diminuio cada vez mais significativa dos
investimentos na rea social. Isso implicou num distanciamento cada
vez maior entre o Estado e a sociedade, e justamente isso que pode
ser considerado como um dos principais fatores que geraram a crise
de governabilidade dos anos 80 no Brasil.
O aumento das demandas sociais, no contexto da democratizao,
foi acompanhado de uma incapacidade do governo de implementar
as polticas pblicas e fazer valer as suas decises, pois, as mesmas
no eram dotadas de legitimidade. Ao contrrio de pases onde ocor-
reram polticas de ajuste nos anos 80 apoiados em pactos polticos e
concertao social, o Brasil optou pelas medidas provisrias do Exe-
cutivo. As decises polticas foram tomadas com total liberdade sem
consulta e sem transparncia por pequenos grupos isolados nos gabi-
netes ministeriais. Ou seja, as decises se pautaram pela legalidade
dos atos e no pela legitimidade das aes: no governo Sarney tive-
mos os planos Cruzado, Bresser e Vero; na seqncia, tivemos o
plano Collor.
A administrao da crise foi concebida ento na contramo da ne-
cessidade do reforo da institucionalidade democrtica. Ao invs de
criar espaos democrticos para a negociao sistemtica envolvendo
as principais foras polticas e sociais, para se estabelecer a co-respon-
sabilidade e a criao de um consenso mnimo de um projeto de
sociedade, optou-se pela chamada reforma pelo alto
18
; ou seja, op-
tou-se pela imposio da distribuio de perdas e sacrifcios em de-
trimento do pacto e da negociao.
A ausncia de dilogo entre o Estado e a sociedade no mbito naci-
onal acabou por produzir um conflito marcado pela incapacidade do
governo de implementar as suas polticas. O bloqueio dos canais de
negociao com os interlocutores sociais e polticos limitou as possi-
18 . DINIZ , Eli (1997).
66
bilidades e alternativas das decises polticas. Essa herana dos go-
vernos Sarney e Collor influenciou a disseminao de prticas alter-
nativas de negociao na relao Estado-sociedade.
No diagnstico da crise fica evidente a necessidade de gerar adeso
e de garantir sustentabilidade poltica s decises. O objetivo passa a
ser ento maximizar a eficcia da ao estatal, buscando o xito dos
programas governamentais atravs da mobilizao dos meios polti-
cos de execuo. Ou seja, ficou evidente a necessidade de suprir o
dficit de accountability e de responsabilidade pblica, com transpa-
rncia e exposio pblica das polticas, atravs da implantao de
uma boa governana
19
.
A viso tecnocrtica de que o confinamento seria um fator capaz de
aprimorar a qualidade das decises superada pela noo de
governana, que se define pela capacidade da ao Estatal na
implementao das polticas pblicas, atravs de um conjunto de
mecanismos e procedimentos participativos. A governana implica
em aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo
de interesses, recuperando a noo de interesse pblico, no sentido
da responsabilidade do poder pblico, e na responsabilizao da so-
ciedade civil organizada.
3. Uma gesto pblica democrtica
Historicamente, existe um modelo de gesto pblica no Brasil que
centralizador, baseado no legalismo das prerrogativas do poder Exe-
cutivo, e que marcado pela prtica poltica autoritria, clientelista e
patrimonialista. Para substituir esse modelo tradicional, recorre-se a
uma alternativa de modelo descentralizado, que no deixa de ter o
amparo legal, mas que tem como diferencial a superao da formali-
dade burocrtica, de acordo com a realidade concreta da comunida-
de. O exemplo mais significativo desse processo o chamado ora-
19 . Sobre o conceito de governance ou governana, vide MELO, Marcus Andr B. C., in: Licia Valladares
e Magda Coelho (1995); ver tambm DINIZ, Eli (1997).
67
mento participativo implementado por vrias prefeituras no pas.
O novo modelo de gesto do Estado depende de uma administra-
o pblica democrtica e flexvel, onde as decises so descentraliza-
das numa dinmica participativa. Esse processo de descentralizao
transfere para os municpios grande parte da responsabilidade pela
soluo dos problemas estruturais que dizem respeito aos servios
pblicos essenciais. No novo cenrio que se desenha, os municpios
assumem uma importncia cada vez maior; as cidades assumem um
papel central na sociedade, e a construo da capacidade de governo
local tornou-se fundamental.
Os municpios assumem a responsabilidade de uma realidade explo-
siva que exige intervenes geis em reas que extrapolam as tradicio-
nais rotinas de cosmtica urbana, tendo que dar respostas para proble-
mas de infra-estrutura, polticas sociais e programas de gerao de
emprego e renda. Nesse contexto o empowerment
20
ou empoderamento
deixa a sociedade gerir-se de forma mais flexvel, estabelecendo meca-
nismos de comunicao mais geis com a populao
21
.
Para evitar que o poder local
22
se transforme num reforo do
caciquismo e do clientelismo torna-se necessrio que haja uma mu-
dana significativa na cultura poltico-administrativa centralizadora,
dominante no modelo de gesto tradicional. No entanto, impor-
tante evitar que a descentralizao provoque uma falta de coordena-
o. Para isso, preciso se criar uma dinmica participativa, com
mecanismos simplificados e diretos envolvendo a sociedade civil or-
ganizada do municpio, empresrios, sindicatos, associaes comu-
nitrias, a populao de um modo geral, etc., flexibilizando os meca-
nismos financeiros, criando um controle social da coisa pblica atra-
vs de comits e conselhos paritrios.
O poder municipal tem o papel indutor do processo de participa-
o social, mas as mudanas no se operam apenas na esfera governa-
mental e administrativa. preciso levar em considerao que existe
uma mudana social que redefine o papel do cidado, que deixa de
20 . FRIEDMAM, John. Empowerment: The Politics of Alternative Development. Blackwell, Cambridge, 1992;
citado por DOWBOR, Ladislau (1998).
21 . DOWBOR, Ladislau (1998).
22 . O poder local se define pela relao existente entre a sociedade civil organizada e o poder pblico
municipal.
68
ser apenas um eleitor para ser um interlocutor ativo no processo de
gesto das polticas pblicas.
4. A in(ter)veno do social
A construo da cidadania est associada possibilidade de partici-
pao ativa da sociedade civil organizada no processo de transformao
social. A sociedade vem se modificando muito rapidamente tornando-
se cada vez mais complexa, com formas distintas de sociabilidade.
A sociedade brasileira se constituiu ao revs do imaginrio igualit-
rio e nem mesmo chegou a garantir o princpio bsico de equivaln-
cia jurdica que a noo de sociedade supe
23
. Isso representa uma
dificuldade importante mas no pode ser considerado um entrave
para o estabelecimento de novas prticas e relaes sociais na gesto
das polticas pblicas.
O que est em questo a possibilidade de se construir uma nova
noo de bem pblico e de responsabilidade pblica que tenham
como parmetro a garantia dos direitos bsicos de toda a populao.
O que est em jogo uma nova contratualidade que se construa com
base na eqidade e na participao popular descentralizada e
pluralizada
24
.
O conceito de cidadania compreendido aqui como estratgia po-
ltica para a construo democrtica, com um nexo constitutivo en-
tre as dimenses da cultura e da poltica
25
. A construo da cidada-
nia aponta para a construo e a difuso de uma cultura democrtica
da participao.
O autoritarismo dominante na histria do pas engendrou uma cul-
tura autoritria de excluso que reproduz a desigualdade social. A eli-
minao do autoritarismo social
26
fundamental para democratizar
a sociedade brasileira, numa concepo de democracia que transcende
o nvel institucional e formal. Portanto, mais que um regime democr-
24 . HABERMAS, Jurgen. Soberania popular como procedimento. So Paulo, Novos Estudos CEBRAP, 26:
100-113, 1990; citado por Telles, Vera (1994).
25 . DAGNINO, Evelina (1994).
69
tico, preciso construir uma sociedade democrtica que elimine a
hierarquizao das relaes sociais que reproduzem a excluso.
As prticas polticas onde os setores populares tm participao
efetiva na gesto das polticas pblicas, como no oramento
participativo, apontam para uma nova fase dos movimentos sociais,
representada pelo reforo de adequao institucionalidade demo-
crtica, que revela uma mudana qualitativa fundamental. Esse tipo
de processo contribui para a criao de um espao pblico onde os
interesses comuns e particulares podem ser discutidos.
O espao pblico o ambiente onde os conflitos se manifestam e o
locus de construo da base de legitimidade de todo governo demo-
crtico. No entanto, no se pode esquecer que esses espaos pblicos
tambm podem ser institudos pelo Estado com intenes
autolegitimadoras e como instrumento de cooptao dos movimen-
tos sociais.
O fato de haver uma interveno social, por si s, no assegura a
democratizao do processo, sobretudo no que diz respeito cidada-
nia enquanto estratgia poltica de transformao social. A vontade
poltica e a metodologia adotada na relao Estado-sociedade so va-
riveis intervenientes fundamentais para a democratizao efetiva do
processo de gesto das polticas pblicas.
A mudana paradigmtica do processo participativo de interven-
o social definida pela passagem de uma relao Estado-sociedade
baseada numa estrutura vertical de autoridade, para uma estrutura
de redes interativas horizontais. As redes buscam ao mesmo tempo a
sua regulao prpria e os resultados positivos globais
27
.
O poder regulador do mercado obedece em boa parte a este
paradigma. No entanto, um sistema que tende a se auto-eliminar
evoluindo para o poder dos grandes grupos que, com a concentrao
do poder econmico, mdia e governo, acabam desequilibrando o
processo
28
. Isso possvel ocorrer entre grupos de interesse mais ou
menos organizados. preciso ficar atento porque os grupos mais
organizados podem realizar as suas demandas em detrimento dos
27 . DOWBOR, Ladislau (1988)
28 . Idem.
70
grupos menos organizados, gerando assim novos desequilbrios. O
papel do Estado como mediador e guardio dos interesses gerais co-
letivos e universais fundamental.
O eixo comunitrio de organizao social marca o desenvolvimento
de uma sociedade governada por representantes eleitos pelo sufrgio
universal para um sistema no qual o cidado adquire um peso muito
mais importante na gesto da coisa pblica. Essa participao da
sociedade no processo de gesto das polticas pblicas refora o papel
do Estado.
O receiturio neoliberal no a soluo para uma sociedade como
a brasileira. A sada para a crise no passa pela reduo do Estado,
com a privatizao e a estrita lei do mercado. A grande questo no
mais a opo entre privatizar e estatizar e sim a reconstruo ou
reestruturao da relao entre a sociedade civil e as diversas organi-
zaes estatais e privadas que gerem as polticas pblicas.
Muitos passaram a raciocinar em termos de um Estado mnimo e
eficiente para justificar o processo de privatizaes, deixando de lado
a questo essencial de como funciona e a quem serve o Estado. Na
sociedade brasileira o Estado tem que deixar de servir a grupos priva-
dos patrimonialistas e induzir o processo de participao, com
tranparncia e responsabilizao social.
5. Mudando os gestores pblicos
O Estado no est dissociado da sociedade e tem que estar sintoni-
zado com as mudanas. No adianta mudar as regras do jogo, fazer
uma reforma administrativa, sem alcanar aqueles que compe o apa-
relho de Estado. Ou seja, para que haja uma mudana efetiva pre-
ciso transformar a mentalidade daqueles que trabalham no aparelho
de Estado. No possvel pensar uma mudana de modelo de gesto
com velhas prticas centralizadoras, com processos verticais e estru-
turas hierarquizadas de organizao e com a primazia de uma postura
tecnocrtica isolada da realidade social. preciso mudar a mentalida-
de e a prtica dos gestores pblicos em todos os nveis, includos a os
polticos eleitos e/ou nomeados para o exerccio de cargos executivos.
Para a opinio pblica, o servidor pblico um grande entrave
71
para as mudanas, pois o mesmo est associado ineficincia, ao
privilgio, e seria o responsvel pelas mazelas do Estado
29
. A reforma
do Estado passa necessariamente por uma poltica de recursos huma-
nos que privilegie os servidores como personagens ativos da reforma,
no bojo de um processo de requalificao do aparato administrativo.
Isso vlido para todas as esferas e nveis de governo.
A prefeitura de uma cidade, por exemplo, no pode se organizar
para atender as demandas sociais se a mesma no dispe de um qua-
dro tcnico competente capaz de dar respostas s questes que lhes
so colocadas; essa ausncia de pessoal qualificado no exceo na
realidade brasileira, mas sim a regra. As contrataes sempre foram
feitas, historicamente, atravs de mecanismos de apadrinhamento
poltico e de redes de clientela, e no em funo da competncia dos
funcionrios. O quadro de funcionrios, na maioria esmagadora das
vezes, composto por pessoas desqualificadas e sem formao ade-
quada para exercer as funes da burocracia estatal. Foi somente nas
dcadas de 80 e 90 que a difuso de concursos para o preenchimento
dos cargos pblicos se tornou comum.
A reforma do Estado busca uma eficincia com desenvolvimento e
justia social. Esse processo passa necessariamente por uma nova
modalidade de gesto de recursos humanos que implica na difuso
de novas informaes, conhecimentos e inovaes tecnolgicas.
O Estado tem um papel fundamental na vida nacional e deve se
adequar modernidade em termos de justia social e de desenvolvi-
mento econmico sustentvel. As mudanas implicam modificaes
socioculturais e um novo padro de relao trabalho/trabalhador.
As mudanas no dependem tanto de tecnologias gerenciais, mas
sim da capacidade de se operar na tnue fronteira entre tcnica e
poltica
30
. As mudanas requerem novos e melhores conhecimentos,
com novos mtodos, novos procedimentos e uma nova perspectiva,
estratgica, cooperativa, democrtica, participativa e solidria.
necessrio que se trabalhe com uma nova perspectiva que tenha
conexes e dinmicas entre sistema e ambiente, e entre partes e todo;
29 . NOGUEIRA, Marco A. (1998).
30 . Idem.
72
impe-se uma viso inovadora para que as organizaes no se limi-
tem a poucos princpios de ordem ou a poucas leis. A organizao do
tipo tradicional formal, burocrtica e auto-referida no pode dar
conta das novas exigncias que so colocadas para o Estado.
O gestor pblico tem que ser diferenciado dos gestores do passado
e da iniciativa privada. O gestor tem que ser tcnico e poltico, ou
seja, um planejador que trabalha fora dos escritrios sintonizado com
o processo social. Ele tem que ser um difusor de estmulos favorveis
democratizao, transparncia governamental, cidadania,
redefinio das relaes entre governantes e governados, Estado e so-
ciedade civil organizada.
O novo papel do gestor pblico faz dele um profissional de articu-
lao competente para negociar com interlocutores sociais dos mais
diferentes tipos desagregados, fragmentados, carentes, fragilizados,
excludos, mais conscientes dos seus direitos no processo de gesto
das polticas pblicas. Para isso importante romper o hiato entre a
tcnica e a poltica, atravs de um processo que Pierre Levy chamou
de tecnodemocracia
31
; o tcnico fornece sugestes, sadas parciais,
encaminhamentos e sistematizaes integrando a tcnica com as de-
cises democrticas.
Os funcionrios pblicos so gestores sociais que precisam se con-
verter em lderes e tecnopolticos capazes de pesquisar, negociar,
planejar, executar e avaliar. Os gestores precisam se transformar em
profissionais competentes para pensar a crise, os movimentos da eco-
nomia, da cultura, da poltica, e a dinmica dos indivduos, dos gru-
pos e da comunidade. No se trata mais de saber gerenciar ou admi-
nistrar, mas sim de atuar como elemento ativo de governar
32
. Mais
do que nunca s governa quem conhece, seleciona informaes, pla-
neja, decide e sabe implementar as polticas pblicas.
O novo tipo de gestor pblico precisa de uma nova organizao,
mais gil, bem informada, centrada nas pessoas e nos resultados. No
se pode pensar a reforma do Estado sem promover mudanas no seu
formato organizacional, nas suas prticas e nas suas aes. No se
31 . Citado por NOGUEIRA, M. A. (1998), p.195.
32 . NOGUEIRA, M. A. (1998).
73
trata apenas de treinar o funcionrio, mas sim promover uma ruptu-
ra radical na sua mentalidade e na sua postura. o que Marco A.
Nogueira chama de modernidade radicalizada.
O Estado precisa ser democratizado atravs de mecanismos de trans-
parncia administrativa, agilidade legislativa e participao popular
nas decises e operaes estatais. O foco do Estado deve ser o cida-
do. Para isso, nenhuma modalidade de Estado mnimo seria com-
patvel com a realidade brasileira.
Para se construir um Estado inteligente
33
preciso alcanar uma
nova performance do setor pblico atravs da formao e do recruta-
mento de dirigentes - de quadros de nvel superior capazes de de-
sempenhar atividades de direo, liderana, coordenao e planeja-
mento - que sejam iniciados nos cdigos administrativos e na tica
da vida pblica. A administrao no pode sobreviver apenas com a
reciclagem interna.
A soluo encontrada por governos em diversos nveis para suprir a
carncia de profissionais qualificados a contratao de assessores
especiais, de organizaes no governamentais, que no fazem parte
dos quadros do Estado mas prestam servios, numa espcie de
terceirizao. Essa soluo de curto prazo para suprir as carncias
mais imediatas no resolve o problema a mdio e longo prazo. Sem
uma poltica de investimento nos recursos humanos o Estado ficar
sempre vulnervel aos movimentos do mercado.
Uma prefeitura, por exemplo, de um pequeno municpio, no tem
como arcar com os custos de uma assessoria competente formada por
profissionais de nvel superior. Isso a coloca em desvantagem para se
adequar s demandas sociais, s prerrogativas institucionais e res-
ponsabilidade fiscal.
O gestor pblico deve ser capaz de dominar conhecimentos e habi-
lidades que vo alm dos modelos tradicionais. O paradigma gerencial
tradicional centrado no desenho organizacional, nos organogramas,
na diviso do trabalho, no planejamento normativo e na estrutura,
33 . KLIKSBERG, Bernardo. La reforma administrativa en America Latina. Administractin y Desarllo, Bogot,
vol. 11, n 21, novembro de 1983, pp. 155-183; O Desafio da excluso. Para uma gesto social eficiente.
So Paulo: Fundap, 1997; citado por NOGUEIRA, M. A. (1998).
74
no condizente com a realidade atual.
O Brasil precisa acelerar a constituio de uma burocracia de novo
tipo atravs da definio de polticas de recursos humanos e de crit-
rios para a profissionalizao do gestor pblico. Se no houver um
engajamento poltico dos governos nesse processo, no ser possvel
avanar, pois o problema no tcnico e sim poltico. A reforma do
Estado um projeto poltico, bem mais do que tcnico gerencial;
trata-se de um prolongamento de uma reforma da prpria sociedade
que busca o controle social sobre o Estado atravs da esfera pblica
no-estatal.
6. A esfera pblica no-estatal e o controle social
Alm das reformas institucionais e organizacionais, o Estado preci-
sa mudar a sua relao com a sociedade. nesse contexto que a esfera
pblica no-estatal surge como alternativa inovadora. No entanto,
necessrio observar alguns limites e potencialidades da esfera pblica
no-estatal; esta ltima pode contribuir para o processo de
deslegitimao do Estado, sem oferecer alternativas efetivas para a
defesa dos interesses dos grupos mais vulnerveis da sociedade
34
. A
idia do pblico no-estatal no pode ser compreendida se no for
pensada como parte de um processo de rearticulao do Estado com
a sociedade.
A proposta sobre a reformulao das relaes entre o Estado e a
sociedade, e do papel que nesse processo tem a esfera pblica no-
estatal, no podem fugir de respostas adequadas nas quais se com-
pensem, do ponto de vista da igualdade, os efeitos do debilitamento
ou retraimento do Estado. preciso ficar atento para que os proces-
sos participativos no acabem sendo transformados numa desonerao
do Estado na gesto das polticas pblicas. Ao contrrio, necessrio
reforar o seu papel de indutor do processo participativo, como
interlocutor ativo, respeitando a regra da paridade.
A passagem de uma matriz estadocntrica para uma matriz
sociocntrica no um processo simples, ainda mais se tratando de
34 . LANDER, Edgardo (1999).
75
uma sociedade com as desigualdades sociais abissais como a brasilei-
ra, formada por uma cultura fortemente autoritria. preciso se avan-
ar na cultura poltica democrtica da participao, da negociao e
do respeito mtuo para se alcanar um patamar democrtico mni-
mo que favorea as transformaes sociais.
O que est em jogo o controle social democrtico sobre o Estado.
Nem sempre so claros os limites entre a participao e o controle da
ao estatal por parte da sociedade civil organizada no que diz respei-
to sua autonomia em relao ao Estado. O que de um ponto de
vista pode ser analisado como incremento da participao e do con-
trole social sobre o Estado, tambm pode, de outro ngulo, ser inter-
pretado como incremento do controle estatal sobre a ao cidad.
Um incremento da participao pode alcanar maiores nveis de
eficincia e honestidade. No entanto, esses mecanismos ainda no
so suficientes para influir de forma efetiva na agenda pblica. No
basta criar mecanismos institucionais para garantir um crescimen-
to significativo dos nveis e tipos de participao. preciso consi-
derar as diferenas de nveis de financiamento, assim como a capa-
cidade das diferentes comunidades de controlar a dotao dos ser-
vios pblicos. No se pode tratar o cidado participativo como
um cliente exigente.
A sociedade civil como ambiente social diferente do mercado, con-
tinua sendo um lugar de embates culturais, incluso e excluso. O
aspecto mais significativo tanto da sociedade civil como da esfera
pblica so as profundas desigualdades e heterogeneidade. Sem essa
percepo, a esfera pblica no-estatal perde valor analtico e corre o
risco de repetir o maniquesmo do Estado do mal versus a sociedade
do bem. No centro do debate esto as condies nas quais possvel
uma comunicao efetivamente democrtica.
So muitos os obstculos que podem antepor-se ao objetivo do
controle democrtico dos espaos pblicos no-estatais. As organi-
zaes no-governamentais tm um papel importante nesse pro-
cesso de articulao do Estado com a sociedade, mas podem, por
exemplo, se burocratizar, ou ainda organizar as suas atividades de
obteno de recursos e de dotao de servios em termos
prioritariamente auto-referentes. O discurso da esfera no-estatal
76
pode servir ainda de prova convincente para os processos de
privatizao e retraimento do Estado
35
.
Os desafios da construo democrtica so muito mais complexos
que os referentes s modalidades de organizao do Estado ou aos
mecanismos institucionais da participao cidad. Ainda mais que a
realidade da maioria dos municpios brasileiros, que constituem a
base da democracia, formada por administraes com baixa capaci-
dade tcnica, confrontadas com grandes problemas sociais, e com
populaes sem cultura poltica de participao. O desafio ento
enorme.
7. O poder local
O maior problema para as administraes municipais, que lidam
diretamente com as contradies mais violentas da sociedade brasilei-
ra, a questo da pobreza, que envolve o desemprego e a falta de infra-
estrutura bsica. O que est em jogo superar esses problemas com
medidas distributivas, que vo alm das polticas compensatrias das
desigualdades sociais, com a participao da sociedade civil. No entan-
to, existem obstculos e constrangimentos para alcanar tal objetivo
que so de natureza econmica, poltica, social e cultural
36
.
Diante do cenrio catico das cidades marcadas pela pobreza e desi-
gualdades sociais, o Estado assume um papel central e fundamental na
regulao e na produo de determinados servios bsicos. Nesse con-
texto emerge o tema da descentralizao e o papel do poder local no
processo de construo de uma sociedade mais justa e democrtica.
A criao de novos espaos institucionais de participao social com
poder deliberativo, ampliando o espao pblico, visa fomentar uma
nova relao entre o Estado e a sociedade. O Estado se v incapaz de
solucionar os problemas sem o respaldo da sociedade. Trata-se de
uma situao semelhante a uma panela de presso prestes a explodir,
tamanho o dficit social. Paralelamente a isso, existe um dficit p-
blico financeiro que no tem capacidade de dar conta das necessida-
35 . LANDER, Edgardo (1999).
36 . COHN, Amlia (1998).
77
des e demandas sociais. Da emerge a estratgia de se chamar a soci-
edade e mostrar o estado da coisa pblica e tentar trabalhar alterna-
tivas criativas num cenrio adverso.
Existem duas vertentes conflitantes sobre os objetivos da
descentralizao. De um lado, ela compreendida como um meio
que o Estado encontrou para diminuir o dficit pblico atravs de
uma racionalidade econmica e administrativa, com a reduo dos
custos e com o aumento dos benefcios obtidos pelos servios presta-
dos; de outro lado, a descentralizao sinnimo de democratizao
da gesto, assumindo uma dimenso poltica que visa construir uma
cidadania ativa. Portanto, essa contradio permeia todos os proces-
sos de descentralizao e de participao social que sofrem de uma
grande cota de desconfiana por parte dos participantes.
O tema da descentralizao surge no centro da discusso sobre as
desigualdades sociais e a necessidade de integrao social;
concomitantemente, surge o tema do poder local como locus de cons-
truo de uma nova ordem democrtica
37
. No entanto, os governos
locais tm uma capacidade limitada para combater a pobreza e criar
programas de gerao de emprego e renda. Isso no implica que no
devam, e possam, enfrentar a questo. Mas preciso que haja vonta-
de poltica para combater os desequilbrios sociais.
Existem possibilidades e limites no processo de descentralizao. A
maior possibilidade o aprendizado democrtico atravs da partici-
pao da populao no processo de gesto da coisa pblica; isso tem
um papel pedaggico importante porque constri no seio da socie-
dade uma nova concepo de Estado que ultrapassa a viso
assistencialista e clientelista, pois diversifica os interlocutores sociais
e compatibiliza a democracia representativa com a democracia
participativa
38
.
No entanto, existem riscos reais de que o processo de
descentralizao se restrinja a uma pauta relativa ao financiamento e
repartio de recursos financeiros escassos; isso pode ser um meca-
nismo de legitimao de algum governo que no esteja comprometi-
37. COHN, Amlia (1998).
38 . Sobre o papel pedaggico da participao, ver FORESTER, John (2000).
78
do com os objetivos de mudanas estruturais da sociedade.
Verifica-se uma tenso e uma difcil conciliao entre demandas de
carter mais imediato e de curto prazo e polticas pblicas de carter
mais geral e de mdio prazo. O desafio atender as demandas sem
cooptar os movimentos sociais. Para tanto, necessrio ultrapassar o
modelo tradicional de gesto pblica - clientelista, patrimonialista,
centralilizador, burocrtico, autoritrio e corrupto - e investir num
modelo de gesto inovador, que seja criativo, transparente,
participativo, e sobretudo democrtico.
8. Os desafios de um novo modelo de gesto
O Estado tem um potencial transformador, pois ocupa uma posi-
o estratgica. A falncia do modelo de administrao pblica re-
sultado da impulso de novas foras no espao poltico da sociedade.
As reformas do setor pblico representam uma mudana social de
grande alcance.
O eixos bsicos de um novo modelo de gesto podem ser encontra-
dos nos seguintes elementos: legitimidade das decises;
descentralizao administrativa; integrao social; planejamento de
curto, mdio e longo prazo; valorizao do funcionrio pblico; e
avaliao de desempenho
39
.
O gestor deve buscar promover um ambiente democrtico, com
transparncia, para que seja construda uma cidadania ativa e envol-
vida pelas questes pblicas. De um lado, o gestor precisa provocar o
interesse da sociedade pela coisa pblica; de outro lado, a sociedade
civil organizada precisa encontrar no gestor pblico algum que te-
nha uma postura favorvel e aberta participao social, que esteja
disposto a prestar informao e que no tenha medo de ser cobrado,
monitorado e fiscalizado.
A legitimidade a base da democracia e todas as decises devem ser
legitimadas no somente no plano institucional, atravs dos organis-
mos representativos, mas tambm no plano informal, comunitrio.
A legitimao se d atravs da consulta e do voto. A participao s
39 . TEIXEIRA, Hlio Janny e SANTANA, Solange Maria (1995).
79
pode ser assegurada se houver a difuso da informao e da adoo de
sistemas de deciso do tipo assemblias.
O objetivo consiste em tornar cada vez mais transparentes e siste-
mticos os mecanismos de deciso, abrindo espao na estrutura da
administrao para fortalecer o sistema governamental e administra-
tivo e ao mesmo tempo fomentar uma mudana na cultura poltica
da sociedade no que diz respeito ao papel do Estado.
A sociedade brasileira sempre teve muito medo do Estado porque
sempre foi muito reprimida. A curta histria democrtica brasileira
ainda tem muito o que avanar para conseguir eliminar os resqucios
autoritrios que fazem parte da nossa cultura de um modo geral.
A adoo de uma nova metodologia centrada na gesto de aes
planejadas fundamental para a implantao de sistemas de controle
para avaliar o que foi planejado e o que foi executado. Devem ser
estabelecidos: sistemas integrados de planejamento estratgico; sistemas de
planos integrados de curto, mdio e longo prazo; sistema de informao
gerencial para anlise estratgica, em substituio aos mtodos atuais, que
desprezam a informao estratgica e qualitativa para deciso; formao
de Comisses entre diferentes poderes e determinados nveis, com vista
elaborao dos planos e polticas especficas, para assegurar a transparn-
cia e a continuidade da gesto pblica
40
.
A inexistncia de um modelo sistmico de articulao entre os se-
tores do governo dificulta o estabelecimento de uma intersetorialidade,
ou seja, de uma comunicao e de um trabalho coletivo em equipe. A
Figura 1 (p.11) ilustra um modelo alternativo para superar essa defi-
cincia organizacional, onde todos os secretrios se relacionam entre
si e com o Executivo, adequando polticas e optimizando os recursos
humanos e financeiros.
Alm da falta de comunicao entre as secretarias no seio do pr-
prio governo, existe uma falta de comunicao com a sociedade que
pode ser superada atravs da democratizao das relaes entre o Es-
tado e a sociedade, conforme ilustra a Figura 2 (p.11). preciso
40 . Idem.
80
Figura 1. Modelo Inovador de Gesto Pblica (estrutura horizontal
de governo).
Figura 2. Modelo Inovador de Relao Estado-Sociedade (horizontal).
mudar a relao existente na administrao, de um modelo vertical
para um modelo horizontal. Os secretrios de governo, por exemplo,
na maior parte dos casos, tendem a se relacionar somente com o
Executivo e chegam at a competir com outras secretarias provocan-
do, muitas vezes, superposio de polticas, conforme ilustra a Figura
3 (p.11), que representa o modelo tradicional de gesto pblica.
81
Figura 3. Modelo Tradicional de Gesto Pblica (estrutura vertical
e centralizada).
41. Entre as quais se destaca a pesquisa de ASSUNO, Vera (2001), sob minha orientao.
Os modelos acima mencionados j foram testados na prtica, atra-
vs de pesquisas empricas
41
. O estudo de caso sobre a participao
popular no processo de elaborao e de implementao de polticas
pblicas permitiu visualizar de forma clara os modelos de gesto no
processo de elaborao e implementao das polticas pblicas.
Numa tentativa de sistematizar de forma bastante didtica o mo-
delo de gesto pblica tradicional e o modelo de gesto inovador,
elaborei o Quadro 1 (p.12), que representa uma polarizao que ilus-
tra as diferenas entre os dois modelos, no que diz respeito aos se-
guintes aspectos: a base decisria; a metodologia; a definio de pri-
oridades; o conflito de interesses; a utilizao dos recursos pblicos;
e a base de sustentao do governo.
82
Os modelos so considerados excludentes porque um existe em
detrimento do outro. No entanto, possvel encontrar num mesmo
governo exemplos de prticas inovadoras em determinadas polticas,
e prticas tradicionais em outras. Isso decorre de um processo de
transio e de transformao da gesto pblica.
No modelo de gesto pblica tradicional a base decisria a
tecnocracia, e a participao da sociedade civil na gesto pblica um
elemento secundrio e at mesmo inexistente. A administrao cen-
tralizada em torno do Executivo, ao mesmo tempo que dispersa, pois
no capaz de implementar as polticas de forma coordenada.
No modelo inovador, as decises so tomadas atravs da negociao
entre os tcnicos e a comunidade, com a participao efetiva da socie-
dade. A gesto descentralizada no sentido da diviso de atribuies a
diferentes setores do governo; mas, as aes so concentradas no senti-
do da densidade, da intensidade e da convergncia das decises.
Quanto metodologia, o modelo tradicional vertical, baseado no
legalismo, nas hierarquias e na troca de favores, onde os interesses
Tradicional/conservador
Base decisria:
- Tecnocracia
- Discurso da participao
- Centralizada/dispersa
Metodologia: vertical
- Legalismo
- Troca de favores e interesses
- Avaliao quantitativa
Definio de prioridades:
- Centralizada pela Burocracia
- Baseada nas prerrogativas do Executivo
Conflito de interesses:
- Barganhas/conchavos interesses privados, de
grupos aumento das desigualdades sociais;
predomnio dos interesses privados
Utilizao dos Recursos Pblicos:
- Desperdcio, falta de transparncia;
- Ausncia de prestao de contas;
- Patrimonialismo
Base de sustentao:
- A cidadania exercida atravs do voto
- Redes privadas e clientelismo
- Polticas compensatrias
- Manuteno do status quo
Base decisria:
- Tcnicos/Comunidade
- Prtica da participao
- Descentralizada/concentrada
Metodologia: horizontal:
- Participativa
- Autodeterminao; legitimao
- Avaliao quantitativa e qualitativa
Definio de prioridades:
- Descentralizada, baseada na Parceria/
Compromisso com a comunidade
Conflito de interesses:
- Negociao/convergncia de interesses setoriais e
sociais; reduo das desigualdades sociais e
predomnio dos interesses coletivos
Utilizao dos Recursos Pblicos:
- Otimizao, transparncia, prestao
de contas
- Princpio republicano res pblica
Base de sustentao:
- A cidadania construda atravs do voto
- Redes sociais e participao direta
- Polticas estruturadoras
- Transformao poltica, social, econmica e cultural
Quadro 1 - Modelos de Gesto Pblica (excludentes)
Alternativo/Inovador
83
particulares sempre se sobrepem aos interesses coletivos; a prestao
de contas, quando existe, feita em termos quantitativos sem que se
avalie a qualidade das polticas.
O modelo inovador adota uma metodologia horizontal, que passa
pelo crivo da participao e da autodeterminao da sociedade e que
busca a legitimidade para os atos administrativos. A avaliao no
meramente quantitativa, pois existe uma preocupao com a quali-
dade dos servios prestados.
A definio das prioridades no modelo tradicional decidida pela
burocracia que se baseia nas prerrogativas do poder Executivo; afinal,
o argumento mais forte de gestores que adotam essa prtica o fato
de terem sido eleitos com programas de governo. Isso no justifica
estabelecer como prioridade, por exemplo, o investimento em gran-
des e onerosas obras de concreto, que atendem aos interesses de gran-
des empreiteiras e que so de necessidade duvidosa, diante de um
cenrio de misria e falta de infra-estrutura bsica para a populao.
No modelo alternativo inovador, a palavra de ordem a inverso de
prioridades. As polticas so decididas de forma descentralizada, atra-
vs de parcerias e do compromisso com a comunidade.
Uma prtica comum no modelo tradicional o conchavo em defesa
dos interesses privados para conciliar os conflitos. Essa prtica con-
tribui para o aumento das desigualdades sociais e para o predomnio
dos interesses privados sobre os interesses pblicos. No modelo ino-
vador, os conflitos so negociados entre os diferentes setores sociais,
visando sempre a reduo das desigualdades sociais e o predomnio
dos interesses sociais coletivos.
No que diz respeito a utilizao dos recursos pblicos, existe uma
diferena substancial entre os dois modelos. Existe um consenso sobre
a necessidade de se banir a corrupo e o patrimonialismo, que
permeiam as prticas habituais do modelo tradicional; neste modelo,
no h preocupao com o desperdcio dos recursos pblicos e, por-
tanto, no h interesse pela transparncia nem pela prestao de con-
tas. No modelo inovador, ao contrrio, a otimizao dos recursos p-
blicos prioridade e o instrumento de controle social sobre o Estado
a transparncia e a prestao de contas, como meio de defender os
interesses da coisa pblica, que de todos e no somente de alguns.
84
A base de sustentao do modelo tradicional a quantidade de
votos; a cidadania exercida atravs do voto. Para se alcanar a maio-
ria so utilizadas as mais variadas prticas de clientelismo e de polti-
cas compensatrias de curto prazo, que tm efeitos eleitorais e garan-
tem a manuteno do status quo. No modelo inovador, a cidadania
construda atravs do voto e das redes sociais de participao. As pol-
ticas pblicas estruturam uma sociedade diferente, que pensada
em curto, mdio e longo prazo. O objetivo buscar a transformao
poltica, social, econmica e cultural atravs da democracia e da su-
perao das desigualdades sociais abissais.
Neste sentido, no h como se falar de menos Estado na socieda-
de brasileira. Ao contrrio, toda discusso sobre as polticas pbli-
cas e a gesto pblica destacam o seu papel de interlocutor privile-
giado e necessrio para promover as mudanas imperativas da soci-
edade brasileira.
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Desafios da Participao Popular no Poder Local - FRANCISCO MESQUITA DE OLIVEIRA
87
Desafios da Participao Popular
no Poder Local
Francisco Mesquita de Oliveira
1. Premissas
A partir do governo Collor, no incio da dcada de 90, as fronteiras
econmicas do Brasil foram abertas ao capital externo e, da em dian-
te, estamos vivendo cada vez mais as conseqncias do processo de
globalizao. Com as vrias medidas econmicas dos dois governos
de FHC, entre 1995 e 2002, o processo de globalizao implementado
no Brasil tem se acelerado, junto com a reforma poltico-administra-
tiva do Estado e a disseminao do projeto poltico-econmico
neoliberal.
Na verdade, a reforma poltica e administrativa do Estado brasilei-
ro a materializao da concepo poltica neoliberal, na medida em
que as mudanas no Estado seguem risca o receiturio neoliberal:
Estado mnimo, gil, moderno, mais gerencial e menos
patrimonialista. Em outras palavras, aos poucos o Estado livra-se de
sua responsabilidade de promover o bem-estar social e da tarefa de
criar normas, critrios e parmetros para regular o funcionamento do
mercado, repassando-as para os empresrios e outros setores da soci-
edade.
Esses processos desenvolvem-se concatenados: a concepo poltica
neoliberal permeia o processo de globalizao econmica e norteia a
reforma poltico-administrativa do Estado. Por sua vez, a globalizao
impulsiona a reforma poltica do Estado, a exemplo das privatizaes
88
das empresas pblicas (patrimnio do povo brasileiro) que foram
vendidas, por meio de um processo repleto de suspeitas de fraude e
sem nenhum controle da sociedade.
2. Conseqncias da globalizao
Estes processos tm imprimido mudanas sociais, polticas, econ-
micas e culturais profundas na sociedade brasileira, cujas conseqn-
cias so de natureza objetiva e subjetiva. As conseqncias objetivas
j so bastante conhecidas da populao: desemprego estrutural e
conjuntural; aumento da excluso social; e a desresponsabilizao
do Estado com a rea social. Alm disso, por conta da globalizao e
do neoliberalismo, o Governo FHC usou da estratgia de remanejar
recursos do oramento pblico, destinados s polticas sociais para
gerar saldo e realizar pagamento da dvida pblica interna, que passa
dos R$ 700 bilhes, e externa na ordem de US$ 233 bilhes
1
, sem
contar com o repasse da execuo de polticas compensatrias para a
sociedade civil organizada (ONGs, movimentos sociais, fundaes).
As conseqncias subjetivas da globalizao e do neoliberalismo
so sutis e provocam grandes danos populao: extingue valores e
princpios historicamente construdos na sociedade, como: a solida-
riedade, os princpios ticos e morais, o companheirismo e a sociabi-
lidade. Em contrapartida, outros valores so cotidianamente estimu-
lados: o individualismo, o personalismo, a concorrncia que forta-
lece a idia de que para as pessoas provarem competncia tm de
disputar, at mesmo com um irmo, um amigo, um vizinho, um
colega. na disputa que se prova a competncia que se tem, inclusi-
ve, descartando princpios ticos e morais.
As conseqncias objetivas atuam fortemente nas pessoas no cam-
po material, porm existem tambm outros impactos. Por exemplo,
o desemprego - que afeta diretamente a condio econmica de so-
brevivncia das pessoas -, contribui para a excluso social de alguns
grupos e acarreta a perda de autonomia, de autoconfiana e de sade
fsica e psicolgica (Amartya Sem, 2000), jogando as pessoas para
1 BERNAL, Cleide. Caderno do Nordeste, N 11, EQUIP, Recife, 2001.
89
baixo, causando-lhes sentimento de abandono e inutilidade socie-
dade. As conseqncias subjetivas tambm implicam num processo
de desconstruo e construo simultnea de valores, acima citados,
e que faz as pessoas sentirem-se indivduos fragmentados.
3. Novos modelos de administrao
No bojo dessas mudanas macro-polticas, desenvolve-se, no Bra-
sil, h mais de dez anos, formas diferentes de se fazer o exerccio da
gesto pblica municipal, um novo modelo de administrar os bens
materiais pblicos, ou seja, de todos os cidados(s) do municpio.
uma nova gesto do poder local. O poder local no se resume ges-
to pblica ou governo municipal; bem mais amplo; constitui-se
de diversas foras nas reas poltica, econmica, social e cultural. Po-
rm, o governo municipal assume uma posio de destaque nessa
relao de foras, pela sua condio favorvel de mobilizar recursos
financeiros, humanos e sociais para o desenvolvimento do municpio
que, uma vez realizado, conseqentemente, fortalece o poder local.
As experincias de administraes municipais participativas tive-
ram incio nas cidades de Santo Andr e Diadema (SP), Icapu (CE),
Porto Alegre (RS) e foram, nos ltimos anos, irradiando-se para ou-
tros municpios e Estados brasileiros, constituindo-se numa marca
registrada, conhecida como o Modo Petista de Governar. Hoje,
segundo Jos Dirceu, Deputado Federal e Ministro da Casa Civil do
Governo Lula, essas experincias so possveis em 187 municpios
governados pelo Partido dos Trabalhadores PT, incluindo seis capi-
tais (So Paulo, Porto Alegre, Belm, Goinia, Aracaju e Recife) e
mais trs Estados (Piau, Acre e Mato Grosso do Sul), todos adminis-
trados na perspectiva da participao popular.
Esse modo diferente de governar tem como marca a participao
da sociedade civil no exerccio do controle social da gesto pblica,
que se efetiva por meio da ao concreta de cidados(s)
organizados(as)em movimentos sociais populares como: associaes
de moradores de bairros, sindicatos, conselhos populares de bairros,
conselhos setoriais de polticas pblicas, clubes de mes, de jovens e
por meio da ao individual de cidados. O principal instrumento
90
de participao tem sido o Oramento Pblico Participativo, processo
de eleio de demandas prioritrias da comunidade municipal na rea
dos servios pblicos e alocao de recursos para a execuo das mesmas.
Mas no podemos esquecer que essas experincias, apesar dos xi-
tos conseguidos tanto no campo da cultura poltica que rompe com
antigos modos de governar, como no aproveitamento dos escassos
recursos pblicos, servindo inclusive de exemplo gesto pblica
brasileira, so muito novas frente tradio poltica administrativa
brasileira. Elas so posteriores ao regime poltico da ditadura militar
(1964-1985), que bloqueou quase todos os canais e formas de parti-
cipao poltica, desarticulou a sociedade civil e implantou valores,
crenas e costumes que fortaleceram o regime ditatorial.
Aps a ditadura, a sociedade civil tem passado por um largo pro-
cesso de formao de conscincia poltica, no qual os resultados e
impactos da sua participao so visveis e mensurveis. Entre eles, o
envolvimento de grande parte da populao em momentos histri-
cos na tomada de decises polticas do Pas
2
e a participao de
cidados(s) nos conselhos setoriais (espaos institucionais) de fisca-
lizao, proposio e gesto de polticas pblicas.
4. O direito participao
A participao de cidados(s) nos mecanismos de proposio e
controle de polticas pblicas est garantida na Constituio Federal
do Brasil de 1988 (CF). Ela foi precedida por um intenso processo
de mobilizao da sociedade civil organizada, contribuindo, assim,
para assegurar, na Lei Maior do Pas, direitos sociais, polticos e eco-
nmicos. Mas, tambm, a institucionalizao de ca nais de negocia-
o entre a sociedade e o Estado, como os conselhos setoriais de pro-
posio, gesto e fiscalizao de polticas pblicas
3
.
2 Entre os momentos fortes da participao poltica nos anos 80 e 90, ressalta-se: o processo de
redemocratizao poltica do pas, em fins dos anos 70 at meados da dcada de 80; as campanhas pelas
Diretas J, na primeira metade da dcada de 80 (84-85); a Assemblia Nacional Constituinte (1986 a
1988); a mobilizao nacional pr- impeachment do Presidente Collor, em 1992.
3 Confira na Constituio: Sade, Art. 198, Inciso III; Educao, art. 206, Inciso VI; Assistncia Social,
Art. 204; Criana e Adolescente, Art. 227. Na rea de fiscalizao das contas pblicas, Art. 31 pargrafo
3. Na organizao de cidados, Art. 10. Na proposio de projeto de lei de iniciativa popular, Art. 29,
Inciso XI e proposio de ao popular (CF 1988).
91
Essas garantias constitucionais no s asseguram o exerccio da par-
ticipao ativa no poder local, como oferecem ao cidado instrumen-
tal jurdico para o exerccio do controle social da gesto pblica. Por
conseqncia, faz nascer nas pessoas um sentimento de cidadania,
atravs do qual a pessoa se sente no apenas um simples indivduo,
mas um cidado/cidad poltico ativo, empoderado.
Participar da vida poltica do seu municpio, tomar conhecimento
das decises administrativas, acompanhar os gastos (uso dos recursos
pblicos) municipais, solicitar informaes s autoridades munici-
pais (prefeito, vice-prefeito, vereadores, secretrios) sobre qualquer
assunto que envolve a coletividade, o interesse pblico e do cidado
mais que um dever: uma obrigao de cidadania ativa.
Se no fazemos uso dos nossos direitos, eles sofrem um processo de
descredibilidade, deixam de ter sua importncia, de cumprirem sua
funo, tornam-se letra morta. medida que o direito no efeti-
vado, podemos dizer que a luta para garanti-lo - quando ele resul-
tado de luta popular -, no teve conseqncia, est incompleta, foi
uma luta parcial. Da a necessidade de desencadear novas lutas e
parcerias para pressionar as autoridades competentes a cumprirem
com seu dever de fazer valer as leis. No basta ter direito, necessrio
efetiv-lo; para efetivar, imprescindvel ter conhecimento dos mes-
mos; e, para tomar conhecimento, as pessoas tm que buscar infor-
maes. Nessa tarefa de fazer valer os seus direitos, se necessrio, o
cidado pode e deve solicitar ajuda do promotor de justia que aten-
de no municpio.
O promotor de justia , no municpio, o defensor dos interesses
da comunidade. Entre suas atribuies, a Constituio Federal no
Art. 129 Inciso II determina como sua tarefa zelar pelo efetivo res-
peito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados na CF, promovendo as medidas necessrias sua garantia
(CF, 1988).
Ainda o mesmo artigo, inciso III, explicita outra importante fun-
o do promotor de justia: promover o inqurito civil e ao civil
pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambien-
te e de outros interesses difusos e coletivos (CF, 1988).
92
Porm, para o promotor agir necessrio que as pessoas denunci-
em, ou seja, comuniquem ao promotor, por escrito ou verbalmente a
violao dos direitos; a depreciao do patrimnio pblico munici-
pal, estadual e federal; a depredao do meio ambiente; o no cum-
primento das leis por parte das autoridades competentes. O promo-
tor age a partir da ao da sociedade. Neste sentido, a Promotoria de
Justia um instrumento a servio dos interesses da sociedade, por-
tanto, dos cidados.
obrigao de cada cidado() comunicar promotoria o desres-
peito aos seus direitos e dever do promotor fazer as autoridades res-
peitarem as leis, para garantir os direitos. Como a participao na
gesto pblica um direito assegurado na Constituio Federal (1988)
e poucos prefeitos promovem ou incentivam a atuao cidad na ges-
to municipal, cabe populao fazer valer esse direito, recorrendo
ao promotor de justia que atende no municpio para efetivar a par-
ticipao popular, especialmente no campo da proposio e fiscaliza-
o das polticas pblicas atravs dos conselhos setoriais.
5. Efetivando a participao
Cada cidado() vive no municpio, a menor unidade da federao.
Ali o principal espao para o exerccio da participao poltica, pro-
pondo e fiscalizando as aes da gesto pblica e os bens pblicos,
ou seja, bens da comunidade municipal. A escola pblica tambm
sua, o posto de sade lhe pertence, os carros que os funcionrios da
prefeitura usam so seus tambm, pois todos esses bens, e muitos
outros, foram adquiridos com recursos pblicos oriundos da arreca-
dao dos impostos que as pessoas pagam ao Estado, e estes devem
voltar para a populao em forma de bens e servios pblicos para
todos. Por isso, necessrio que as pessoas adquiram a conscincia de
que os bens pblicos materiais e imateriais so da coletividade, dos
cidados(s) e no do prefeito, como ocorre, no imaginrio popular,
na maioria dos municpios brasileiros.
Na nossa sociedade, ultrapassa classes e geraes o consentimento
de que os bens pblicos pertencem ao governante em cada uma das
instncias onde ele atua: federal, estadual e municipal. Pelo fato do
93
governante ter sido eleito atravs do voto popular da maioria da po-
pulao, muitos pensam que ele pode distribuir os bens da coletivi-
dade a quem lhe convm, mas isso no passa de um grave engano.
Aproveitando-se desse falso consentimento, pessoas entram para a
poltica j com a inteno de se darem bem: enriquecer com os
recursos pblicos no menor espao de tempo possvel, em vez de
administrar com transparncia, envolvendo a populao em proces-
sos polticos deliberativos e no desenvolvimento do municpio.
No por acaso que os jornais e telejornais vm, ultimamente,
denunciando inmeros casos de corrupo em prefeituras e outros
rgos pblicos espalhados pelo Brasil. Por outro lado, para agravar
ainda mais a situao, em razo desse desvio da cultura poltica de
que os governantes podem tudo, a sociedade civil, em geral, pouco
tem assumido seu papel de fiscalizar a ao dos gestores pblicos.
Parece que a sociedade civil se sente inibida, pouco questiona os atos
dos gestores pblicos, eles tambm no se sentem com a obrigao
de dar satisfao populao, especialmente nos municpios peque-
nos e pobres, onde a poltica clientelista e assistencialista o meca-
nismo que move a administrao.
Nos municpios onde a gesto pblica tradicional, centralizada e
burocratizada, que no admite a participao da populao, o cida-
do em vez de ser um agente poltico independente e autnomo,
torna-se refm da administrao no mximo um sujeito passivo
e, para os prefeitos, quanto mais ele acomodado mais faz bem
administrao. A participao, quando ocorre, pr-forma, muitas
vezes, instrumentos so criados apenas para cumprir exigncias legais
do Governo Federal no acesso a recursos de programas governamen-
tais. Na maioria dos casos, os participantes dos conselhos setoriais de
polticas pblicas so parentes do prefeito, dos vereadores, do cha-
mado primeiro escalo de governo ou mesmo funcionrios da pre-
feitura que so indicados pelo prefeito, ocupando o lugar de repre-
sentantes da comunidade nos conselhos. A comunidade no toma
conhecimento do processo de escolha e menos ainda do que fazem os
conselheiros.
Nos poucos municpios com gestes democrticas participativas
de carter inovador, concretizam-se instrumentos de participao
94
popular no poder local de maneira independente, tais como: os con-
selhos setoriais de polticas pblicas, conselhos de delegados de ora-
mento participativo e organizaes sociais populares. Essas experin-
cias confirmam a idia de que: o elemento determinante da democrati-
zao a participao de representantes da sociedade civil nos processos
decisrios de governo (Tavares da Silva, 1998:88).
As pessoas, atravs de organizaes populares e de outros mecanis-
mos, participam da tomada de decises polticas, em reunies e as-
semblias pblicas, contribuem com a construo de estratgias que
orientam a gesto e opinam na aplicao dos recursos pblicos. Para
os participantes, o prefeito o gestor pblico, portanto, um funcio-
nrio com mais funes e responsabilidades, com um mandato tem-
porrio, dado pelo povo a cada quatro anos, atravs do voto popular,
e no o dono do poder. Nesses municpios, a cultura do clientelismo,
do assistencialismo, do comodismo e do personalismo, paulatina-
mente vem sendo transformada. Uma nova cultura poltica de parti-
cipao, compromisso com a coisa pblica, partilha do poder, trans-
parncia e responsabilidade esto se firmando.
As gestes democrticas participativas que envolvem os movimen-
tos sociais populares e cidados em processos de discusso e delibera-
o na gesto pblica, conseqentemente, fortalecem a sociedade ci-
vil, afirmam sujeitos sociais coletivos (movimentos populares, associ-
aes, grupos de cidados) e aumentam a conscincia poltica no
municpio. Na conferncia dos prefeitos eleitos pelo Partido dos Tra-
balhadores (PT), em Braslia, realizada logo aps o segundo turno
das eleies de 2000, o prefeito reeleito da cidade de Ribeiro Preto
(SP), Antonio Palocci, hoje Ministro da Fazenda no governo Lula,
lanou uma cartilha para os novos prefeitos do Partido com treze
pontos de como governar. Entre eles, destacam-se as seguintes afir-
maes: o prefeito deve lutar para realizar os compromissos de cam-
panha solicitando (...) ajuda ao povo, a entidades e aos empresrios
(...). O prefeito no deve se afastar nunca do povo (...), se afastar-se
demais do povo pode nunca mais conseguir reatar com ele (...), para
governar (...) chame toda a sociedade a participar da sua gesto.
Distribua o poder que conquistou, no tema a democracia (...), voc
95
vai descobrir que juntando problemas e pessoas nascem solues sim-
ples, baratas e criativas (Antonio Palocci, 2000).
Essas afirmaes indicam os fundamentos da gesto pblica
implementada na concepo do Modo Petista de Governar. O
povo pode tornar-se sujeito ativo da gesto. A equao problema +
cidado = soluo pode ser traduzida na perspectiva de que as pesso-
as que devem resolver seus problemas. Ao prefeito, atravs do
governo, cabe viabilizar os meios e condies apropriadas. Por mei-
os e condies apropriadas entende-se, por exemplo, processos que
possam disponibilizar informaes sistematizadas aos cidados(s)
sobre a gesto; aprimorar e expandir os mecanismos de divulgao
das informaes; potencializar e ampliar os espaos de participa-
o, entre outros. Sobre a necessidade da informao, Pedro Demo
nos diz: pobreza poltica no se lutar pelo direito de informao,
de expanso, de comunicao. Faz parte dos contedos mais legti-
mos da democracia a transparncia da informao evitando-se pro-
cessos administrativos vedados ao conhecimento do pblico (Pedro
Demo, 1996).
Na sociedade em que se vive atualmente, possuir informaes ou
mesmo dispor de meios para acess-las ter poder. Neste sentido, a
informao um elemento determinante para viabilizar a participa-
o dos cidados no poder local. Sem informao no h participao
conseqente. Nos processos de participao popular no poder local,
atravs dos movimentos sociais populares, tem se observado que a
qualidade da participao do cidado e da cidad na tomada de deci-
so proporcional quantidade e qualidade das informaes que
cada um domina. Assim, quanto mais os sujeitos processam informa-
es, mais autonomia eles adquirem e mais dinamizam os processos
de participao. Ou seja, a participao propositiva depende direta-
mente das informaes que os sujeitos dispem.
6. Concluindo...
Para concluir, cabe aqui aquele provrbio bblico: no se deve dar o
peixe, mas sim ensinar a pescar. Dar o peixe torna o cidado depen-
dente e viciado, ensinar-lhe a pescar possibilitar meios, oferecer
96
oportunidades, liberdade, independncia e autonomia. Na gesto
democrtica participativa o prefeito no deve governar para o povo,
mais sim, governar com o povo.
Pela primeira vez na histria do Brasil, com o Governo Lula, as es-
querdas deixaram de ter governos somente de mbito local. Milhes
de brasileiros depositam suas esperanas na possibilidade do Governo
Federal de Lula dar certo e ter um pas mais justo e solidrio.
preciso que os movimentos sociais populares e a sociedade civil,
como um todo, se percebam como parte desse processo de mudana,
construtores do novo projeto de nao que se inicia. Mas, sem fazer
defesa incondicional dos governos, garantindo sua autonomia e in-
dependncia. Por outro lado, o fato de se ter governos de esquerda no
poder poltico no dispensa as lutas sociais e polticas da sociedade
civil. Pelo contrrio, assumindo a responsabilidade de ter ajudado a
eleger governos locais, estaduais e federal comprometidos com os
anseios do povo em alguns casos, propostas construdas conjunta-
mente que se precisa trabalhar no projeto estratgico democrtico
popular, alternativo ao projeto neoliberal e a este tipo de globalizao
a que estamos dependentes.
Isso indica que os sujeitos sociais populares coletivos tero o papel
- especialmente nas cidades com administrao democrtica
participativa, que no so somente do PT - de intervir estrategica-
mente no poder local, propondo aos governos aes concretas no
sentido de:
Potencializar e disseminar experincias que melhorem a qualidade
de vida da populao infantil, juvenil e idosa, nas reas de sade,
educao, moradia e assistncia social;
Reforar os espaos de construo, execuo e fiscalizao de polti-
cas sociais, como os conselhos setoriais de polticas pblicas, os fruns
de conselheiros, redes e articulaes de movimentos populares e
ONGs;
Desenvolver aes educativas que quebrem a cultura do
clientelismo poltico, do favoritismo e do personalismo e criem uma
nova cultura da participao ativa, da transparncia, da
impessoalidade e da cidadania;
97
Potencializar, com a participao qualificada, os espaos existentes e
incentivar a criao de novos mecanismos que democratizem o poder
pblico, reforando a democracia participativa;
Criar poltica de informao das administraes de acesso fcil para
a comunidade.
7. Riscos e desafios
A conjuntura atual aponta possibilidades de impulsionar a partici-
pao popular nos governos, mas apresenta tambm srios riscos,
entre eles destacam-se:
O esvaziamento dos movimentos sociais, motivado pela ida de lide-
ranas para as administraes, nas cidades de governos democrticos
populares;
O acirramento de posies polticas ideolgicas que podem disper-
sar os sujeitos, enquanto que o momento exige unidade na diversida-
de em torno da construo de uma nova nao;
A perda dos referenciais de construo de um projeto estratgico
democrtico popular nacional, em detrimento de conquistas pontu-
ais e locais e do encantamento com o poder poltico federal;
O receio da cooptao, burocratizao e institucionalizao, frente
a uma eminente relao mais aberta entre Estado e sociedade civil;
A possibilidade da estrutura do poder e sua institucionalizao
inviabilizarem mudanas estruturais necessrias;
A reproduo do autoritarismo nas prticas do campo poltico-
democrtico popular.
Finalmente, podemos apontar srios desafios que exigem dos sujei-
tos sociais populares coletivos um rigor maior na concepo de suas
aes, dando a elas carter poltico-pedaggico inovador, para en-
frentar a problemtica social da excluso, da fome, da pobreza e da
pobreza poltica, mas sobretudo para se construir uma sociedade ra-
dicalmente democrtica. Neste sentido, tais desafios exigem respos-
tas adequadas na perspectiva da construo de um projeto nacional
radicalmente democrtico:
98
Implementao de processos formativos que possibilitem a reciclagem
e renovao de lideranas, dos agentes de transformao social, com
efeito multiplicador, para uma maior atuao propositiva e qualifica-
da no poder pblico;
Desenvolvimento de metodologias de sistematizao e divulgao
de experincias inovadoras de parcerias entre Estado e sociedade ci-
vil;
Fortalecimento dos sujeitos sociais coletivos atravs de articulao
em redes, fruns, alm de articulaes em mbito estadual, regional
e nacional;
Construo de alianas e parcerias entre os sujeitos sociais popula-
res urbanos e rurais, e destes com o Estado, sem perder sua autono-
mia e independncia;
Fortalecimento institucional e aperfeioamento constante das for-
mas de atuao e proposio poltica;
Transformao das estruturas arcaicas, viciadas e obsoletas de po-
der, no adequadas s novas formas do exerccio do poder com a par-
ticipao do povo nas tomadas de decises.
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100
Participao Popular no Planejamento Urbano e na Gesto Oramentria Municipal
no Brasil: um Balano e Algumas Questes - MARCELO LOPES DE SOUZA
101
Participao Popular no Planejamento Urbano
e na Gesto Oramentria Municipal no
Brasil: um Balano e Algumas Questes
*
Marcelo Lopes de Souza
1. Nota introdutria
O planejamento e a gesto urbanos no Brasil variam incrivelmente
em qualidade, intensidade e estilo, no interior do territrio nacional,
e essa diversidade reflete a enorme heterogeneidade socioeconmico-
espacial do pas (j apelidado, por conta dessa heterogeneidade, de
Belndia e Ingladesh).
Diante desses contrastes, fazemos face, hoje, a uma situao na
qual, na maioria dos municpios, as condies econmicas,
institucionais e polticas so desfavorveis, existindo uma escassez
de planejamento e reduzindo-se a gesto ao trivial simples da admi-
nistrao municipal. H tambm muitas outras situaes onde o
quadro diferente, e at vrias em que, alm de existir um planeja-
mento e uma gesto consistentes, so, inclusive, inovadoras e pro-
gressistas. O melhor exemplo , justamente, Porto Alegre, graas ao
seu internacionalmente conhecido oramento participativo.
possvel e desejvel fazer uma espcie de balano das experincias
desenvolvidas dos anos 90 at agora em matria de planejamento e
*O presente texto uma verso, ampliada e modificada, de um texto apresentado em Porto Alegre, durante
o II Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico (julho de 2002), e no publicado.
102
gesto urbanos progressistas, focalizando, mais detidamente, a ques-
to da participao popular e sua consistncia. Isto ser feito, nas
pginas que se seguem, de maneira extremamente sucinta e
introdutria, mais a ttulo de convite reflexo que com a pretenso
de oferecer um tratamento detalhado do assunto abordado.
2. A participao popular no planejamento urbano e na gesto
oramentria municipal no Brasil atual
Com o enxugamento das propostas da Emenda Popular da Re-
forma Urbana no mbito do Congresso Constituinte e a sua reduo,
na Constituio de 1988, a um captulo com apenas dois magros
artigos, sendo que o principal deles, o 182, no fundo remete res-
ponsabilidade de se garantir as funes sociais da cidade e a fun-
o social da propriedade ao plano diretor municipal, a dcada de
90 assistiu a numerosas tentativas, com graus de consistncia vari-
veis, de elaborao e implementao de planos diretores que incor-
porassem princpios e instrumentos preconizados no iderio da re-
forma urbana.
Qual o saldo? positivo, mas est longe de estar altura da
euforia que, pelo menos at meados da dcada passada, caracterizava
aqueles que apresentavam o plano diretor como um instrumento de
reforma urbana, tentando fazer de uma coisa que no havia sido
desejada (a excessiva centralidade atribuda aos planos diretores) algo
de til. Em alguns casos, planos consistentes foram elaborados, a
despeito de alguns percalos; foram, posteriormente, razoavelmente
bem implementados e tiveram sua execuo monitorada, inclusive
na base da participao popular (p. ex. Angra dos Reis, no Rio de
Janeiro); em outros, houve uma absoro apenas bastante parcial dos
princpios da reforma urbana, alm de existirem problemas tcnicos
- e, em alguns casos, o plano, mesmo sendo uma lei municipal, foi
solenemente ignorado pelas administraes subseqentes quela que
patrocinou a sua elaborao (p. ex. o Rio de Janeiro dos prefeitos Cesar
Maia e Conde, que praticamente engavetaram o plano diretor apro-
vado em 1992) -; em So Paulo, onde aquele que foi possivelmente o
melhor exemplo de proposta de plano diretor progressista foi elabo-
103
rada, no contexto da administrao Erundina, a derrota foi ainda
mais acachapante, com o plano esbarrando na resistncia da Cmara
Municipal.
interessante notar que, paralelamente a esse processo de
mobilizao em torno da elaborao e aprovao de novos planos
diretores, um outro processo vinha ocorrendo, desde a virada da
dcada de 80 para a de 90: o do ressurgimento dos oramentos
participativos como experincia inovadora de gesto urbana progres-
sista. Ressurgimento porque, na verdade, as primeiras experincias
nesse sentido datam ainda dos anos 70, com Lages (em Santa Catarina),
e do comeo e meados dos anos 80, com Vila Velha (no Esprito
Santo) e Pelotas (no Rio Grande do Sul). Essas experincias pioneiras
tiveram, contudo, vida curta em sua maioria, e o contexto (regime
militar) no era favorvel. com Porto Alegre, em 1989, que os ora-
mentos participativos deixam a sua pr-histria e reaparecem em
um outro patamar qualitativo.
Curiosamente, apesar do bvio interesse que os oramentos
participativos deveriam despertar nos intelectuais e tcnicos progres-
sistas envolvidos com a reforma urbana e das fortes relaes de
complementaridade entre os instrumentos preconizados pelos de-
fensores da reforma urbana e a gesto oramentria participativa, os
dois temas - reforma urbana e oramentos participativos - foram, ao
longo de uma dcada, tratados por pessoas diferentes e em ambien-
tes diferentes, ressalvadas as rarssimas excees de praxe, ainda assim
muito parciais. S a partir de muito recentemente pode-se falar de
um dilogo significativo, embora ele ainda esteja muito longe de ser
denso (vide, a respeito, SOUZA, 2003).
Os nveis de consistncia das experincias de participao popular
no planejamento urbano e na gesto oramentria municipal so
muitssimo variados. No caso dos oramentos participativos, isso vai
ficando mais e mais evidente medida que experincias auto-rotula-
das de oramentos participativos se difundem pelo Brasil afora (fala-
se, atualmente, em cerca de uma centena e meia de municpios que
teriam adotado um oramento participativo, embora seja muitssi-
mo difcil controlar esses nmeros, no s por dificuldades de levan-
104
tamento, mas tambm devido a problemas de critrios - a partir de
que ponto uma experincia de gesto , realmente, participativa?...
1
).
Porto Alegre uma experincia arrojada, referncia no Brasil e no
exterior, superior esmagadora maioria das experincias de partici-
pao popular no planejamento e na gesto encontrveis no Primei-
ro Mundo (digo isso luz do que conheo com base na literatura e,
no que se refere aos casos da Alemanha e do Reino Unido, tambm
na base de um longo contato direto com essas realidades). O ora-
mento participativo de Porto Alegre um exemplo bastante convin-
cente de delegao de poder, em que pesem suas imperfeies (vide, a
esse respeito, SOUZA, 2002); j o mesmo no se pode dizer do tipo
mais usual de Brgerbeteiligung (participao popular) no planeja-
mento urbano na Alemanha, ou de sua equivalente britnica, que
possuem um carter mais propriamente consultivo que deliberativo.
Contudo, Porto Alegre, com seu arrojo e sua consistncia, mais
uma exceo que uma regra. A esmagadora maioria das experincias
brasileiras no parece ir alm da parceria (conselhos, paritrios ou
no, atravs dos quais os representantes do Estado tm direito a voto,
diferentemente do que ocorre em Porto Alegre) ou, mesmo, da sim-
ples consulta.
Voltemos pergunta: o que define a consistncia de um oramento
participativo, ou de uma experincia de planejamento ou gesto ur-
banos participativos em geral? Tenho tentado responder a isso h
algum tempo, inclusive propondo indicadores de consistncia, com a
1 Um levantamento realizado recentemente, coordenado pelo Frum Nacional de Participao Popular,
trouxe interessantes dados a propsito de pouco mais de uma centena de experincias (cf. RIBEIRO e
GRAZIA); tal tipo de levantamento, contudo, possui srias limitaes, s passveis de serem supridas por
estudos mais aprofundados. A minha experincia, de sua parte, abrange a seguinte amostra: um
projeto de pesquisas apoiado financeiramente pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico/CNPq, em cujo mbito trs experincias de oramento participativo so investigadas e
comparadas (Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife), vem sendo coordenado por mim desde maro de 2000
(de fato, as pesquisas se iniciaram no ano anterior). Afora esse projeto maior, em 2000 foi desenvolvido,
paralelamente a ele, um outro, menor, financiado pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio
de Janeiro/FAPERJ, com perfil idntico, tendo como referenciais empricos os municpios fluminenses de
Barra Mansa e Rio das Ostras. Alm disso, eu venho tendo, adicionalmente, a oportunidade de conhecer
pessoalmente vrias outras experincias de oramento participativo, na esteira de sua atuao como
consultor; por exemplo, no mbito dos amplos painis proporcionados pelos seminrios Experincias de
oramento participativo no Nordeste (Recife, novembro de 2001) e Experincias de oramento participativo
no Maranho (So Lus, abril de 2002), onde atuei como palestrante e consultor, a convite, respectiva-
mente, das prefeituras de Recife e So Lus. Por fim, vale a pena o leitor consultar, a propsito da questo
da muito varivel consistncia dos oramentos participativos, SOUZA (2000).
105
ajuda dos quais a avaliao da evoluo de uma experincia ao longo
do tempo e a comparao entre experincias pode ser facilitada. No
entanto, devido a limitaes de espao, vou restringir-me a sugerir,
aqui, que as pessoas se faam a si prprias algumas perguntas, diante
de cada experincia:
1) Qual o percentual da despesa total e, sobretudo, dos novos
investimentos, que est sendo realmente disponibilizado para a esfera
da participao popular, em se tratando de um oramento
participativo?
2) O mecanismo consultivo ou deliberativo?
3) No caso de ser deliberativo, cabe indagar: em que instncias e
sob quais circunstncias ele se apresenta como realmente deliberativo?
4) A diviso espacial do municpio para fins de implementao
do processo de participao popular baseou-se em quais critrios?
Critrios pretensamente objetivos, definidos em gabinete (top-
down), ou essa diviso foi, ela prpria, participativa, definida pela
sociedade civil ou, pelo menos, negociada com esta ltima (bottom-
up)? (A maneira como o territrio municipal vier a ser subdividi-
do em espaos de referncia para a organizao da populao com
vistas a participar do processo influenciar, com certeza, a quali-
dade do mesmo. Tenses e descaminhos podem ser evitados ou,
pelo contrrio, engendrados, dependendo do modo como a cons-
tituio dos novos espaos de referncia para o exerccio do poder
deliberante da sociedade organizada no oramento participativo
ou nas discusses sobre planejamento urbano - espaos esses que,
enquanto projees de poder, so, em um sentido rigoroso, terri-
trios - vier a se dar.)
5) Qual o efetivo grau de transparncia e accountability? (De
nada adianta uma disposio para delegar poder, por parte do apa-
relho de Estado, se os cidados no puderem decidir com conheci-
mento de causa. E decidir com conhecimento de causa pressupe
acesso a informaes fidedignas e em quantidade suficiente. O grau
de transparncia da mquina estatal e a sua real disposio em pres-
tar contas de seus atos so um indicador importante de consistn-
cia participativa, portanto.)
106
6) Qual o grau de suporte ativo participao de grupos vulner-
veis? (A participao precisa incluir, com especial ateno, aqueles
grupos que, por qualquer razo, apresentam maiores dificuldades para
tomar parte em reunies e assemblias, como mes com crianas pe-
quenas, os deficientes fsicos e os mais pobres dentre os pobres.)
Decerto, muitas outras perguntas relevantes podem e devem ser
feitas; esses so apenas alguns exemplos.
Em que pese a heterogeneidade da experincia dos oramentos
participativos, inclusive com uma aparente tendncia difuso mais
acelerada de um tipo de experincia menos ousado e menos consis-
tente, dos exemplos mais arrojados, com destaque para o de Porto
Alegre, podem ser extradas algumas lies para aqueles que estive-
ram e esto envolvidos com a questo dos novos planos diretores
enquanto ferramentas para avanos rumo a uma reforma urbana. Fi-
nalizo, assim, com algumas questes, que creio terem um alcance
bastante geral, e tambm com alguns desafios para o futuro:
Questes:
1) A participao popular no planejamento urbano, que deve-
ria, inclusive, estar devidamente prevista e ancorada nos prprios pla-
nos diretores (embora tenhamos vrios exemplos de planos diretores
progressistas totalmente omissos a esse respeito!), no chegou a ser
suficientemente elaborada, terica e estrategicamente. Na maioria
dos casos, contudo, seja nas formulaes de cunho terico, seja nos
exemplos concretos de planos, a participao popular preconizada
no vai alm da parceria, com conselhos de desenvolvimento urbano
(ou seja l o nome que tenham em cada local) onde o peso decisrio
dos representantes do aparelho de Estado enorme, e mesmo, s
vezes, com a previso de cadeiras cativas para certos segmentos
corporativos da sociedade civil: o que acontece, por exemplo, com
os planos de Angra dos Reis (RJ), cultuado h vrios anos como um
exemplo inconteste de plano diretor progressista, e mesmo com o
atual plano diretor de Porto Alegre. Compare-se, agora, esses conse-
lhos com o Conselho do Oramento Participativo (COP) de Porto
Alegre, smbolo e expresso de uma delegao de poder...
107
2) Ser necessria ou conveniente a existncia de dois conselhos
distintos - um conselho de desenvolvimento urbano, nos moldes
preconizados pelo iderio da reforma urbana para fins de aperfeioa-
mento do plano diretor e monitoramento da aplicao dos instru-
mentos nele previstos, e um conselho de oramento participativo -,
sem contar os outros conselhos previstos em lei? Como garantir uma
integrao tima entre planejamento urbano e gesto oramentria,
nos marcos da participao popular, evitando uma possvel duplica-
o de esforos e, at mesmo, possveis atritos por conta de rivalida-
des e conflitos de competncia?
Desafios:
1) Evitar a degenerescncia das experincias de participao po-
pular em geral, e de oramento participativo em especial, devido a
fatores como burocratizao, manipulao clientelista e incompetncia
gerencial. Disso depender, em grande parte, aquilo que muitos es-
peram do oramento participativo em primeiro lugar: a sua capaci-
dade de afrontar os padres patrimonialistas e clientelistas que mar-
cam a presena do Estado na vida pblica e as relaes Estado/socie-
dade civil no Brasil.
2) Investir na capacitao da sociedade civil, em especial de dele-
gados e conselheiros do oramento participativo e do conselho de
desenvolvimento urbano (no caso de existirem dois conselhos distin-
tos, um cuidando do planejamento urbano strictu sensu, e outro cui-
dando da gesto oramentria). Quanto mais qualificada for a parti-
cipao, maior ser a possibilidade de a sociedade civil cobrar o
aprofundamento da experincia. Essa capacitao , em parte, res-
ponsabilidade do Estado (e comprometer-se com ela , em si, um
indicador de consistncia), mas a prpria sociedade civil deve procu-
rar articular-se para viabiliz-la. Esperar que o Estado faa tudo
apostar em uma dependncia de nefastas conseqncias.
3) Ganhar, de maneira satisfatria, os coraes e as mentes do
corpo tcnico da Prefeitura, quebrando as suas eventuais resistncias
tecnocrticas (por exemplo, dos tcnicos ligados ao ambiente de pla-
nejamento urbano em sentido estrito). Esse um problema ainda
108
presente mesmo em experincias mais avanadas, como o autor deste
texto pde constatar in loco.
4) Sobretudo no que se refere a esquemas de oramento
participativo, aumentar a capacidade de investimento da Prefeitura.
Por um lado, a disponibilizao de um grande percentual das despe-
sas (totalidade dos investimentos, mas tambm contemplando o cus-
teio) no depende, apenas, do volume arrecadado, mas, acima de
tudo, da real vontade das foras polticas que controlam o Estado em
se abrirem consistentemente para uma co-gesto com a sociedade
civil; por outro lado, todavia, no adianta gerar elevadas expectativas
entre a populao, se houver muito pouco para investir, devido
baixa arrecadao. O efeito pode ser uma frustrao enorme e uma
desmoralizao da experincia.
5) Integrao satisfatria entre planejamento urbano strictu
sensu (plano diretor etc.) e gesto oramentria. Mesmo em expe-
rincias avanadas (incluindo Porto Alegre) isso ainda um desa-
fio a ser vencido.
6) Investir mais na divulgao da prpria experincia, e investir
em uma divulgao qualificada, que v alm de cartilhas simplistas
e publicidade. Essa exigncia se entrelaa, obviamente, com aquela
de investimento na capacitao.
As questes levantadas (e muitas outras) e os desafios arrolados pre-
cisam ser objeto de meditao, se quisermos que o planejamento ur-
bano e a gesto oramentria participativos avancem ainda mais -
inclusive na base de uma crescente integrao e de um aprendizado
mtuo entre esses dois vetores de transformao positiva da vida nas
nossas cidades.
RIBEIRO, Ana Clara Torres e GRAZIA, Grazia de. Experincias de
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SOUZA, Marcelo Lopes de. Para o que serve o oramento participativo?
Disparidade de expectativas e disputa ideolgica em torno de uma
109
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zonte), 2003.
110
111
Experincias de participao cidad na gesto do
Governo do Estado do Cear 1995 - 1998- ANGELA KSTER
Experincias de participao cidad na gesto
do Governo do Estado do Cear 1995 - 1998
1
Angela Kster
O governo deve ser o grande animador e promotor do desenvolvimen-
to, com a participao ativa do setor privado, da sociedade civil organiza-
da e das comunidades.
Tasso Jereissati
To transform dependence into autonomy requires deep structural changes
in the relationship between the state and civil society.
Manfred Max-Neef
Tasso Jereissati ganhou, em 1986, as eleies com um discurso
moralizante e moderno, denunciando o impedimento do desenvol-
vimento do Estado pela centralizao excessiva do poder poltico,
pela prtica do clientelismo e pela ineficincia administrativa. Uma
das promessas eleitorais foi a participao efetiva da populao no
Governo das Mudanas. Aps as eleies, o Governo recuou, fe-
chando as portas para o Movimento Pr-mudanas, que havia sus-
tentado a campanha eleitoral, j com propostas elaboradas para o
programa de governo do candidato
2
.
1 Resumo dos captulos 5 e 7 da tese de doutorado Democratizao e participao como estratgia do
desenvolvimento sustentvel as experincias do Estado do Cear no Nordeste do Brasil, apresentada em julho
de 2000 na Faculdade de Cincias Polticas e Sociologia, Universidade Livre de Berlim, Alemanha.
2 O movimento contou com a participao de lideranas polticas, sociais e empresariais, integrando
associaes de profissionais, com comits eleitorais em todo o Estado.
112
Mesmo assim, a participao das comunidades tornou-se estratgi-
ca para a execuo de aes governamentais. Logo no incio da pri-
meira gesto, em 1987, confrontado com a situao de emergncia
no interior causada pelo perodo da seca verde , no programa
Aes Permanentes de Combate s Secas, foram formados Grupos
de Ao Comunitria (GAC) nos municpios, para a execuo de
certas tarefas, mas sem poderes para tomar decises (Pontes Gondim,
1998: 56). No mbito deste programa, deu-se incio ao Programa
de Agentes de Sade (PAS), com a contratao de 6.000 agentes
para orientar as famlias em questes bsicas de sade uma experi-
ncia bem sucedida, que atraiu o interesse internacional e serviu de
modelo para outros estados brasileiros.
3
Outro caso foi o Programa
de Creches Comunitrias, tambm com resultados expressivos em
abrangncia e participao comunitria.
Mas somente no terceiro mandato do Governo das Mudanas, de
1995 a 1998, foi dada uma abertura para incluir mecanismos de par-
ticipao popular administrao pblica de forma sistematizada. O
modelo de gesto participativa tornou-se elemento integrante do
Plano de Governo de Desenvolvimento Sustentvel do Cear, no
mbito da reforma da administrao do Estado, introduzindo meca-
nismos de coordenao e participao para uma maior eficincia das
aes governamentais (Governo do Estado do Cear, 1995: 103).
A implementao deste modelo participativo foi um resultado da
evidncia de que o governo precisa no somente da legitimao de-
mocrtica, mas tambm da colaborao da sociedade para colocar
suas aes em prtica. Alm disso, o Governo Tasso Jereissati tam-
bm correspondeu, com a proposta, aos critrios das agncias inter-
nacionais de financiamento, que exigem a participao do pblico
alvo nos programas e projetos sociais.
As experincias tornaram as relaes polticas no Cear visveis e
alertam para o fato de que a participao pode sofrer distores que
prejudicam a organizao da sociedade to necessria para garantir
a sustentabilidade do desenvolvimento.
3 Para a pesquisadora do MIT, Judith Tendler, estes Programas levaram a constatar, que era possvel realizar
um bom Governo nos Trpicos, mesmo em condies adversas (Tendler, 1997). Ver tambm Linda Maria
de Pontes Gondim, 1998: 56-59.
113
1. O modelo do desenvolvimento sustentvel do Cear
No Plano do Governo de Desenvolvimento Sustentvel, que visa
melhorar a qualidade de vida de todos os cearenses dentro de uma
viso prospectiva para o ano 2020, foram sistematizados pela primei-
ra vez os programas estruturantes e vertentes para o desenvolvimento
do Cear (Governo do Estado do Cear, 1995: iii).
O conceito de sustentabilidade foi internacionalmente divulgado
durante a Conferncia da ONU sobre Desenvolvimento e Meio
Ambiente, realizada em 1992 no Rio de Janeiro. Entretanto, j ti-
nha nascido nos anos 80 das crticas ao projeto de modernizao,
baseado na idia do crescimento ilimitado da economia. Os limites
deste crescimento ficaram bvios pela escassez dos recursos naturais e
pelos perigos da degradao ambiental. Precisava-se de um novo mo-
delo de desenvolvimento que fosse sustentvel a longo prazo. Porm,
at agora no existe uma definio deste modelo, nem do que pode
ser considerado realmente sustentvel. A mais aceita e difundida
definio do desenvolvimento sustentvel diz que no podemos es-
gotar os recursos naturais que so necessrios para as geraes atuais e
futuras
4
. Essa definio ampla facilitou o reconhecimento do concei-
to por atores opostos como ambientalistas e empresrios, deixando
margem para que alguns possam manter o crescimento econmico
como estratgia e finalidade superior, considerando somente alguns
critrios sociais e ambientais ao invs de promover uma profunda
transformao da sociedade para evitar o colapso dos sistemas sociais
e ecolgicos (Acselrad, 1995).
Desta forma tambm o Governo do Cear baseia-se no Plano de
Governo na idia, que a
sustentabilidade tem a ver com a possibilidade de obteno
de resultados permanentes no processo de desenvolvimento,
preservando a capacidade produtiva dos recursos naturais,
4 O conceito do desenvolvimento sustentvel foi primeiro definido pela Comisso Mundial para Meio
Ambiente e Desenvolvimento, financiada pela ONU, para definir um conceito do desenvolvimento global.
No chamado Relatrio Brundtland afirma-se: Desenvolvimento sustentvel um desenvolvimento, que
satisfaz s necessidades do presente, sem arriscar que as futuras geraes no possam satisfazer as suas
necessidades (Hauff, 1987: 46).
114
maximizando os seus efeitos sobre a criao de renda e de
emprego e assegurando apoio poltico capaz de garantir a
continuidade das polticas (Governo do Estado do Cea-
r, 1995: 35).
Nesta perspectiva, o processo de transformao considerado uma
conseqncia do efeito sinergtico dos investimentos, no somente
na economia, mas tambm na sade, na educao, na cultura, no
esporte e na infra-estrutura bsica. Entretanto, os investimentos nas
reas sociais no so colocados como objetivos para melhorar a quali-
dade de vida dos cearenses diretamente, mas como pr-condio para
atrair empresas e turistas, que precisam de um ambiente saudvel
(Governo do Estado do Cear 1995: 36)
5
.
Calcula-se que a maioria dos empregos oferecida pela indstria. Os
investimentos do Governo na construo de uma infra-estrutura mo-
derna, com grandes obras, como um aude gigantesco, um porto de
guas profundas, um aeroporto internacional e rodovias estruturantes,
fazem parte da estratgia para atrair investimentos. A agricultura no
semi-rido considerada invivel, os investimentos nessa rea so mni-
mos. Em 1999, a participao no oramento estadual ficou em 2%, a
participao no PIB era de apenas 3,27% (cf. O Povo, 14.12.1999).
Esta falta de investimentos foi lamentada na avaliao do Banco Mun-
dial pelo fato de aproximadamente 46% da populao economicamen-
te ativa ainda estar trabalhando no campo (Worldbank, 1999: 13).
O resultado desta poltica foi que o PIB do Estado aumentou, entre
1985 e 1999, 62,5% (Governo do Estado do Cear, 2000: 45). Mas
tambm aumentou a desigualdade social e a destruio ambiental. O
que poderia ter sido um modelo alternativo, pelo fato de o Cear ter
comeado a investir no desenvolvimento com muito atraso quando
as falhas nos outros pases j eram conhecidas , est tornando-se mais
um exemplo dos efeitos negativos do crescimento econmico, com o
aumento da desigualdade social e da baixa qualidade de vida para a
maioria da populao. O Governo do Estado do Cear mostrou-se
pouco aberto a discutir o modelo de desenvolvimento, que a sociedade
5 Atravs de incentivos fiscais, foram atradas mais de 300 indstrias para o interior do Estado, na
tentativa de descentralizar o desenvolvimento.
115
deseja. Com suas atitudes autoritrias, o Governo deixou o debate para
os fruns que surgiram na sociedade, como o Pacto de Cooperao e o
Planefor, exemplos de cidadania, que precisam ser considerados, quan-
do se fala em participao no Cear (ver quadro 1).
Quadro 1: O Pacto de Cooperao e o Planefor
O Pacto de Cooperao foi fundado em 1991 por um grupo de
empresrios, insatisfeitos com o Governo, que no cumpriu a pro-
messa da abertura para a participao da sociedade. Sua misso
catalisar energias de pessoas, equipes, movimentos e organizaes in-
teressadas no desenvolvimento includente, integrado e sustentvel do
Cear, nas esferas econmicas, social, poltica, cultural e ambiental.
(Paiva, 2001: 22) O Pacto promove reunies semanais o caf da
manh onde se discutem temas emergentes e so definidas
estratgias para a soluo dos problemas. Ao longo dos anos, for-
maram-se diversos fruns setoriais e temticos, preocupados, por
exemplo, com o turismo, a agricultura ou a situao dos peniten-
tes e das pessoas com deficincias fsicas. Alm disso, existem seis
Pactos regionais no interior do Cear. O sucesso do Pacto j levou
os coordenadores a apresentarem a proposta em nvel nacional e
internacional.
Neste mbito da participao cidad surgiu o Plano Estratgico
da Regio Metropolitana de Fortaleza (Planefor), incentivado pe-
las experincias de cidades como Barcelona, Lisboa e Rio de Janei-
ro, onde o planejamento participativo do desenvolvimento urbano
deu bons resultados. O Planefor tem uma estrutura fixa com Con-
selhos da Comunidade, um Comit Diretor, um Comit Executi-
vo e Grupos de Trabalho. Vrias entidades e empresas apiam o
Planefor. Foi elaborado um diagnstico, com definies de estrat-
gias e propostas de objetivos e aes. Atualmente negocia-se a rea-
lizao dos projetos selecionados junto s prefeituras da Regio
Metropolitana de Fortaleza.
116
2. A reformulao da relao entre governo e sociedade
Aps os anos da ditadura militar, a relao entre o governo e a
sociedade civil foi reformulada com a Nova Constituio, considera-
da uma das mais progressistas e modernas do mundo, dando maior
espao para a participao popular. A Nova Constituio prev a cri-
ao de conselhos populares municipais, com a tarefa de formular e
acompanhar as polticas pblicas
6
. Nos anos 90 foram criados con-
selhos municipais nas reas de sade, educao e assistncia social,
alm de conselhos tutelares para garantir os direitos das crianas e
adolescentes.
Estas experincias so expresso de uma busca por novas formas de
uma democracia mais direta e participativa, pelo fato de a participa-
o poltica reduzida ao ato da eleio dos representantes no
corresponder mais aos desafios da sociedade moderna com sua com-
plexidade. O politlogo americano Benjamin Barber v nesse ato a
deciso entre diferentes ofertas, enquanto que, com a participao, os
grupos desenvolvem propostas criativas e experimentam vrias possi-
bilidades (Barber, 1994: 127). O seu conceito de uma democracia
forte contm uma poltica que saiba transformar conflitos sociais
atravs da participao cidad, da consulta pblica e da educao
para a cidadania (1994: 126).
Na tica do Governo do Cear, a mudana das relaes polticas faz-
se necessria para uma reforma efetiva do governo e da administrao.
Reconheceu-se que j no mais possvel solucionar os problemas so-
ciais e executar as tarefas pblicas de forma centralizada e autoritria,
sem uma maior participao do setor privado e da sociedade civil (Go-
verno do Estado do Cear, 1995: 6).
7
Entretanto, a tentativa de rever-
ter as estruturas que foram implantadas a partir da colonizao do pas,
de cima para baixo, encontra inmeras dificuldades.
6 J nos anos 70, tinham surgido conselhos populares no mbito dos movimentos sociais, na maioria nas
periferias das metrpoles. Sua estrutura informal e suas aes eram direcionadas para dar nfase s suas
reivindicaes. Em algumas cidades, o poder pblico criou por sua vez conselhos como forma de canalizar
estes movimentos e atender s demandas (Oliveira et al, 1998: 78).
7 No seu Plano, o Governo se refere a Ted Gaebler e David Osborne, consultores americanos que divulgaram
formas inovadoras de governar nos Estados Unidos, onde a cooperao com empresas privadas e o
terceiro setor aumentou a eficincia da administrao pblica.
117
3. O sistema poltico dos municpios do Cear
Caractersticas da poltica local nos municpios do interior do Ce-
ar so o clientelismo e o comportamento paternalista dos polticos.
O prefeito o nico poder personificado no lugar, quase mstico
enquanto o Governador e o Presidente da Repblica so percebidos
somente como abstrao (Teixeira, 1997: 2). Todos os problemas so
tratados diretamente com o prefeito, seja uma ponte destruda, a
casa inundada, os culos quebrados, um medicamento necessitado
ou outras dificuldades enfrentadas pelos muncipes no seu cotidia-
no. O indivduo acaba acreditando que somente as autoridades po-
dem resolver seus problemas ou se revolta e tenta oprimir outros
(Gois, 1993: 64). A falta de autoconfiana leva as pessoas a uma
posio fatalista frente s autoridades.
No se conscientizam que eles tambm conhecem as coisas,
que aprenderam na sua relao com o mundo e com outras
pessoas. Contando com as condies que levaram sua des-
crena parece lgico que eles no se julgam capazes,
explicou Paulo Freire o fenmeno (1978: 49). Pela falta de informa-
o e educao, a dependncia poltica e o hbito da troca de favores
se mantm, e as pessoas dependem da boa vontade dos funcionrios
e dos polticos, sem saber reclamar os seus direitos (Pontes Gondim,
1998: 15).
Os prefeitos, mas tambm vereadores e deputados estaduais e fede-
rais, dependem por sua vez dos favores do poder centralizado em
Braslia, onde procuram recursos para a realizao de projetos nos
seus municpios. Esses projetos nem sempre correspondem s neces-
sidades do municpio, quando optam pela construo de um hospi-
tal ou uma ponte, somente porque existe um contato pessoal com
algum secretrio que viabiliza a obra. Esta posteriormente divulgada
como sucesso pessoal, para afirmar a sua autoridade e poder (Braga,
1998: 196)
9
. Enquanto isso, problemas existenciais, como a falta de
9 Construes visveis como edifcios, praas e estradas so os investimentos preferidos, porque mais
difcil mostrar os resultados dos investimentos invisveis, como na educao e na sade, nas campa-
nhas eleitorais.
118
gua, de alimentos e habitaes adequadas, no so solucionados,
sendo essa escassez til aos polticos, facilitando a compra de votos
em troca de favores. Visto como o principal obstculo para a moder-
nizao da economia e a melhoria da qualidade de vida dos cearenses,
o Governo Tasso Jereissati se props a mudar o sistema tradicional.
Isto requer uma mudana no pensamento e no comportamento tan-
to dos polticos como da populao, o que se procurou incentivar
atravs do modelo de gesto participativa.
4. O modelo de gesto participativa
O Plano de Governo de 1995 institui um modelo de gesto
participativa com o objetivo de aumentar a eficcia da administrao
e a eficincia no uso dos recursos pblicos. A participao da socieda-
de foi considerada essencial na definio de prioridades e no acompa-
nhamento das aes governamentais, para que o governo reagisse s
necessidades da populao e as aes do Governo encontrassem apoio
poltico e tivessem continuidade (Governo do Estado Cear, 1995:
104)
10
. Para tanto, foram criados conselhos em trs nveis de Gover-
no, sendo a coordenao vinculada a trs secretarias diferentes (ver
figura 1):
Os trs Conselhos para a Participao da Sociedade (CPS) foram
criados no nvel estadual para tratar do desenvolvimento sustentvel,
da famlia e da cidadania, alm do desenvolvimento cultural. Consti-
tudos por conselheiros que foram convidados individualmente pelo
Governador, sem estabelecer maiores vnculos com a comunidade e
sem a sua legitimao como representantes de organizaes da socie-
dade civil, os conselhos no corresponderam aos seus objetivos e no
tiveram continuidade.
Os 20 Conselhos Regionais de Desenvolvimento Sustentvel
(CRDS), implementados nas 20 regies administrativas do Cear,
foram conceituados seguindo o exemplo do Rio Grande do Sul, onde
estes conselhos atuam desde 1991. As reunies, com a participao
10 A descontinuidade de aes polticas um problema no Brasil, onde, na mudana de governo, muitas
vezes projetos so parados ou anulados.
119
de representantes do Governo e instituies atuantes nas regies, dos
prefeitos, dos deputados mais votados e de representantes da socie-
dade civil, tinham o objetivo de facilitar o planejamento e a coorde-
nao do desenvolvimento regional. Mas vrios fatores foram desfa-
vorveis, iniciando pela implementao no momento do planejamento
plurianual, dando pouco tempo aos representantes dos municpios
para a definio das prioridades regionais. Alm disso, os CRDS no
avanaram pelo individualismo dos prefeitos e dos polticos e pela
falta de costume de um planejamento regional. No final, os conse-
lhos foram esvaziados e as reunies serviam somente como frum ao
Governo, para informar sobre programas das Secretarias estaduais
previstos para os municpios
11
.
J os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel
(CMDS) foram implantados entre 1996 e 1998 em quase todos os
184 municpios do Estado, dos quais alguns continuam suas ativida-
des at hoje. Faz-se ento necessria uma avaliao crtica dessa pro-
posta do Governo do Cear da participao nvel local.
11 Ver Cordeiro (1998), Braga (1998) e entrevistas concedidas autora pelos coordenadores da gesto
participativa da Secretria de Planejamento, (09/96).
120
Figura 1. O modelo de gesto participativa na fase da implementao
121
4.1. A concepo e implementao dos Conselhos Municipais do
Desenvolvimento Sustentvel
Os CMDS foram conceituados como frum para promover o di-
logo entre o Governo municipal, a Cmara dos Vereadores e a popu-
lao. O diretor do Programa de Acompanhamento do Conselho
Municipal de Desenvolvimento Sustentvel CMDS, vinculado
Secretaria do Governo (SEGOV), definiu trs objetivos principais:
1. A construo democrtica de uma viso de futuro;
2. O fortalecimento e o desenvolvimento da participao para a
execuo efetiva da cidadania;
3. A introduo de uma nova mentalidade de planejamento e
integrao de aes da administrao e da populao em relao ao
desenvolvimento auto-sustentvel do municpio (Prata, 1996: 5).
Como uma das tarefas do CMDS foi definida a coordenao dos
projetos comunitrios do Programa de Apoio aos Pequenos Produ-
tores Rurais, o Projeto So Jos.
12
Em trs anos foram implantados 160 CMDS. A mobilizao atin-
giu diretamente 160.898 pessoas, com a realizao de 324 encon-
tros dos Fruns, 3.276 encontros setoriais e 2.422 encontros comu-
nitrios entre 3 de junho de 1995 e 11 de agosto de 1998 (Instituto
ParticipAo, 1998).
A implementao dos CMDS iniciou com a assinatura do conv-
nio entre a Prefeitura Municipal, o Governo Estadual, a Universida-
de Federal do Cear (UFC) e o Instituto ParticipAo.
13
O Instituto
Participao, uma organizao no-governamental (ONG), desen-
volveu um mtodo especial para a implementao dos CMDS, base-
ado na psicologia comunitria, o mtodo da ao municipal
14
. Re-
alizaram-se reunies com os representantes da prefeitura, das associ-
aes, dos grupos setoriais e das comunidades locais, nas quais os
12 Para os CMDS o Projeto So Jos at ento a nica possibilidade concreta de financiar projetos
comunitrios.
13 O acompanhamento da Universidade limitou-se participao de estudantes das reas de psicologia
e sociologia
14 A psicologia comunitria foi desenvolvida, a partir da psicologia social, como psicologia para os
marginalizados. O indivduo visto como produto social-histrico, que no pode ser visto separado das
suas relaes sociais (Gois, 1994: 43).
122
participantes foram informados sobre as finalidades do CMDS e ele-
geram-se os representantes de cada grupo. No final aconteceu uma
primeira reunio do Frum da Municipalidade, com uma reflexo
sobre a funo do CMDS e as relaes dos diversos nveis de governo
com o municpio.
O mtodo da implementao foi muito questionado. O esquema
rgido no ofereceu espao nem tempo suficiente para que as comu-
nidades pudessem responder nova proposta
15
. O conceito do de-
senvolvimento sustentvel como objetivo do conselho no foi
esclarecido. Nem sempre foram detectadas as organizaes j exis-
tentes nos municpios ou no deu tempo para identificar as lideran-
as comunitrias
16
. Em alguns municpios j existiam conselhos, fun-
dados pelo governo local, como no caso de Santana do Acara, Icapu
e Baturit, o que provocou algumas discusses sobre se esses fruns
deveriam ser mantidos ou substitudos pelo CMDS.
Alm de mostrar pouca flexibilidade para uma adaptao do mo-
delo a cada realidade local, em todos os encontros aplicaram-se din-
micas de grupo como a biodana para promover um contato
emocional entre as pessoas, o que gerou constrangimentos. O objeti-
vo da mistura de mtodos populares, conhecidos entre os participan-
tes, com mtodos modernos da dinmica de grupos, era provocar
processos de conscientizao individuais e coletivos
17
. O coordena-
dor do programa constatou que os encontros provocam verdadeiras
ebulies nas pessoas que deles participam, e quando da implantao, h
uma grande mobilizao e as pessoas saem mexidas (Flvio Prata, cit.
em: Oliveira, 1998: 81). Mas os conflitos existentes no foram con-
siderados, o que atrapalhou o processo em muitos casos. Um acom-
panhamento a longo prazo no era previsto; entretanto, a equipe teve
que retornar muitas vezes para ajudar na soluo de conflitos e
viabilizar o funcionamento do CMDS.
15 Uma tcnica da SEGOV, que participou das implantaes, constatou que no era permitida nenhuma
abertura, dentro do esquema metodolgico e sua cronologia, a adaptaes s realidades locais
(entrevista 06/99).
16 Assim constata-se, na leitura das atas, que os fruns j existentes no foram respeitados, e s vezes
descobriu-se depois que convocaram as pessoas erradas para o CMDS, enquanto as lideranas comunitrias
j estavam resistindo ao projeto.
17 Ver O Procedimento de apoio Implantao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentvel
CMDS nos municpios do Estado do Cear, da Secretaria do Governo/Instituto ParticipAo, 1995.
123
4.2. Reaes nos municpios
A chegada dos CMDS provocou em muitos municpios um verda-
deiro choque cultural. A Secretaria do Governo recebeu, quase todos
os dias, queixas de polticos, que reclamaram serem os representantes
legtimos e no aceitaram os conselheiros do CMDS como parceiros
na intermediao entre a populao e o Governo do Estado. Os pol-
ticos tradicionais tambm interferiram nas reunies ou bloquearam
as propostas dos conselhos e no reconheceram os CMDS como ins-
tncias de tomada de decises.
Para superar as resistncias, tentou-se eliminar a influncia dos
polticos locais, criando um canal direto entre os CMDS e o Governo
estadual. Mas, como observa uma funcionria da SEGOV, (...) ficou
claro que tambm o Governo do Estado no independente da poltica
local, como na poltica todos esto dependentes entre eles, somente na
teoria so poderes autnomos (...). O Governo no pode contradizer o
poltico local, somente porque a comunidade quer e precisa de alguma
coisa do Governo (...)
18
.
Se o Governo teve a inteno de eliminar as influncias polticas
uma estratgia pouco vivel pergunta-se: por que, ento, no forta-
leceu as organizaes locais, capacitando-as para a coordenao do
CMDS, garantindo a independncia da prefeitura e o desempenho
dos fruns a longo prazo? Ao contrrio, a postura dos prefeitos mos-
trou-se decisiva para o desempenho do CMDS. Na maioria dos mu-
nicpios, foi a prefeitura que colocou um espao disposio e ofere-
ceu a alimentao durante os encontros e, s vezes, tambm o trans-
porte para os conselheiros dos distritos mais distantes. Essa depen-
dncia da prefeitura comprometeu os CMDS, ainda pelo fato de a
palavra final do prefeito ainda ser vlida para os muncipes que no
costumam questionar as decises da autoridade. Houve casos em que
os prefeitos recm-eleitos trocaram os conselheiros por pessoas de sua
confiana. O coordenador do programa tentou convencer os prefei-
tos de que um bom conselho caracterizado pela pluralidade do
pensamento e pela universalidade da participao, princpio da de-
18 Entrevista (06/99).
124
mocracia ainda pouco aceito pelos tradicionais polticos locais. Cons-
tatou-se tambm, que esses no estavam dispostos a apoiar os conse-
lhos, temendo no por menos o aparecimento de lderes mais
autnticos
19
. A relao do CMDS com os vereadores tambm no foi
esclarecida pelos coordenadores do programa, ficando deciso dos
conselheiros dos CMDS a integrao dos representantes eleitos. Em
alguns municpios, de onde eles foram exclusos, os vereadores briga-
ram pela sua participao, mas recuaram depois. Outros CMDS con-
vidaram os vereadores em vo, reclamando da pouca importncia dada
ao frum pelos representantes da Cmara Municipal.
4.3. Dificuldades e avanos no funcionamento dos CMDS
As primeiras avaliaes mostram as restries no funcionamento do
CMDS. Ao contrrio do previsto no modelo de gesto participativa,
os conselhos no foram integrados administrao do Governo es-
tadual. O fluxo de informao e a comunicao, tanto entre as di-
versas instncias como entre os conselhos municipais, no foi ga-
rantido. Mesmo o acesso s informaes tambm sendo importante
para o Governo, este no soube assumir bem a sua funo de coor-
denao. Assim, a legitimidade dos conselhos ficou fragilizada quan-
do integraram suas demandas, sem receber resposta. Uma funcio-
nria da SEGOV observou que (...) coisas, que so prioridades para
os municpios como uma pequena ponte, que liga um municpio ao
outro coisas vitais, no so considerados, porque no esto dentro do
cronograma do governo. Onde est ento a legitimao? Esse canal fun-
ciona realmente?
20
Mesmo os responsveis pela execuo do programa avaliaram a ex-
perincia de forma bastante crtica, constatando que o Governo no
valorizou os conselhos. Nos discursos polticos quase no foram men-
cionados e, na prtica, foram pouco considerados.
O carter consultivo prejudicou o funcionamento dos CMDS, que,
em vez de formular estratgias para o desenvolvimento sustentvel,
125
somente souberam apontar projetos e demandas pontuais e limita-
das. Os conselheiros no foram esclarecidos sobre os objetivos do
conselho e tambm no foram capacitados para corresponder s suas
tarefas, ficando ainda limitados nas suas aes pela sobrecarga com
inmeros encontros dos vrios conselhos municipais, alm das difi-
culdades do cotidiano
21
.
Alm disso, difcil avaliar o funcionamento dos CMDS, por causa
da grande heterogeneidade dos municpios, quanto ao seu tamanho e
s suas estruturas sociais, econmicas e polticas, e pela prpria din-
mica do processo. Tambm no existem indicadores que tenham per-
mitido uma avaliao como constata um grupo de pesquisadores da
UFC, que tambm alerta ao fato de no se poder esperar uma relao
linear e automtica entre o funcionamento formal das instituies de-
mocrticas e a democratizao da sociedade (Oliveira, 1998: 80).
Apesar das dificuldades, constatam-se mudanas nas relaes soci-
ais nos municpios. No existem ainda avaliaes quantitativas; no
entanto, diversos estudos de casos e a avaliao interna do programa
apontam que em algumas cidades acontecem reunies regulares dos
CMDS, que podem ter a durao de quatro horas at um dia inteiro.
Educadores, estudantes, agentes de sade, trabalhadores rurais, co-
merciantes, pequenos produtores, representantes das igrejas, assis-
tentes sociais, funcionrios pblicos, lideranas comunitrias,
governantes, artistas, pescadores e outros atores sociais se renem,
muitas vezes com a participao do prefeito. Os temas discutidos nos
CMDS abrangem levantamentos scio-econmicos para a elabora-
o de planos de aes, a elaborao de planos para os diversos setores
ou at o oramento participativo, experimentado em alguns munic-
pios, como Icapu ou Sobral. Outras atividades so o cadastro das
associaes locais, a capacitao das associaes comunitrias ou a
organizao de seminrios sobre participao
22
.
21 Essas crticas baseiam-se em avaliaes realizadas na Universidade Federal do Cear (UFC), por Maria
Neyra de Arajo e Elza Maria Franco Braga, entre outras, e na Universidade do Cear (UECE), por Celeste
Cordeiro. Alguns pontos se baseiam nas observaes durante encontros do CMDS em Baturit e Aquiraz e
nas entrevistas com participantes e discusses em vrios seminrios.
22 Os temas tratados nos CMDS foram levantados a partir dos protocolos de encontros.
126
Os encontros neste frum promoveram a troca de informaes e
experincias entre comunidades distantes, associaes, diversos seg-
mentos profissionais e o governo local. Isto uma nova base para
aes coletivas. Os problemas no so mais vistos de forma isolada e
individual, mas dentro de um contexto maior.
Alguns prefeitos aproveitam-se do novo frum, prestando contas,
dando informaes sobre aes polticas e recebendo informaes sobre
os problemas das comunidades locais
23
. Com este acesso a informa-
es sobre as questes administrativas, as aes da prefeitura ficam
mais transparentes e os cidados tomam conhecimento de seus direi-
tos e deveres. A desconfiana em relao ao governo diminuiu em
alguns casos, o que abriu possibilidades para uma reformulao das
relaes e deu um novo impulso para a cooperao entre a prefeitura
e as organizaes da sociedade civil.
Nesses casos, onde o governo municipal sabe utilizar-se do CMDS
na procura de apoio para as reformas administrativas e a moderniza-
o de sua gesto, os CMDS podem funcionar como um espao de
aprendizagem democrtica. Num ambiente coletivo, muda o com-
portamento das pessoas, que tomam conhecimento de seus direitos
como cidados e no esperam mais passivamente os benefcios trazi-
dos por algum poltico. um processo, ao longo do qual os partici-
pantes, com suas dificuldades de falar, comeam a expressar-se, como
ilustra um participante do CMDS de Baturit: Eu no sabia nada,
no conhecia nada, no dizia nada. A foi indo, foi indo e um dia
aquela palavra veio (cit. em: Oliveira, 1998: 105).
Tambm se constatou a mudana no comportamento poltico de
prefeitos e vereadores. A sociloga Elza Braga comenta as observaes
de um dos participantes do programa:
O que se via anteriormente era o prefeito, o vereador ou o
presidente da associao comunitria, com a pasta debaixo
do brao, se dizendo representante de uma comunidade,
municpio ou localidade, para barganhar uma ao, um
23 Isso pde ser observado numa reunio do CMDS de Baturit e relatado em outros CMDS, onde tambm
critica-se a manipulao do CMDS por alguns prefeitos, que vem no CMDS uma ameaa (Cordeiro, 1998: 79).
127
servio. Hoje, no tem mais a pasta debaixo do brao; as
prioridades so definidas em ampla discusso no muni-
cpio e so elaborados os projetos (...) (cit. em: Braga,
1998: 194).
Onde as comunidades conseguem reivindicar direitos e so ouvidas
pela administrao, a situao comea a mudar. O CMDS pode assim
fortalecer as relaes horizontais, que so considerados, por Robert D.
Putnam, a base da confiana, da ajuda mtua e da cooperao. Aumen-
ta, desta forma, o capital social nos municpios (Putnam, 1996: 183).
Ao final, a atuao dos CMDS foi bastante imprevisvel para o
Governo. No queria estruturar e acompanhar os CMDS de forma
paternalista, mas jogou uma semente que brotou em alguns munic-
pios. Cabe a pergunta: por que se investiu to pouco na preparao
do solo? Ao contrrio de outros programas e projetos governamen-
tais, os CMDS no foram divulgados na mdia. O Governo no pro-
curou o apoio das Universidades e a parceria da sociedade cearense.
No foi por acaso que a iniciativa do Governo foi considerada com o
mesmo descrdito de qualquer outra ao poltica; e o Governo no
soube utilizar-se do momento para uma aproximao.
lamentvel que para o Governo do Cear as falhas afirmaram
a tese de que no possvel promover a participao de cima para
baixo, de forma paternalista, com um povo faminto e analfabeto.
Acredita-se que seria preciso primeiro de um crescimento econmico
e investimentos na educao para viabilizar a democracia
24
. Talvez
seja esta uma concluso precipitada, em vista das mudanas positivas
em alguns municpios, que foram frustradas pela falta de continui-
dade do que antes lhes fora proposto. A nova edio do Plano do
Governo de Desenvolvimento Sustentvel, com o ttulo Consoli-
dando o Novo Cear, nem sequer menciona a experincia do mode-
lo de gesto participativa (Governo do Estado do Cear, 2000). Des-
ta forma, a participao ficou reduzida ao apoio s aes planejadas
pelas agncias internacionais, pelas instituies estaduais e pelos go-
vernos municipais.
24 Entrevista com o diretor do sistema de gesto participativa (07/98) e com o Vice-Governador (05/99).
128
Quadro 2: Fatores positivos e negativos que influenciam o funcio-
namento dos CMDS (protocolo do CMDS de Itapipoca, SEGOV)
5. A participao comunitria no Projeto So Jos
Um outro exemplo de distores da participao o Programa
de Apoio para Pequenos Produtores Rurais (PAPP), chamado Pro-
jeto So Jos (PSJ), que vem sendo executado desde 1987 no
Nordeste brasileiro com financiamento do Banco Mundial. Hou-
ve vrias reformulaes baseadas nas avaliaes durante esse tem-
po. Na verso atual, o programa financia projetos de associaes
comunitrias do meio rural com valores at US$ 40.000. So acei-
tos projetos de infra-estrutura (abastecimento com eletricidade e
gua, pontes, estradas, etc.), para a construo de unidades pro-
dutivas (moinhos, fbricas de gelo, tratores, etc.) ou para instala-
es comunitrias (postos de sade, escolas, creches, centros cul-
turais, etc.). De 15% a 20% dos custos devem ser levantados
pelas associaes, o que se realiza na maioria dos casos atravs do
trabalho ou dos materiais, 59% so financiados pelo Banco Mun-
dial e o restante pelos Estados. No Cear, somente em 1998 fo-
ram financiados 1.406 projetos no valor de R$ 49.541.000
25
.
25 Destes, 88% foram destinados infraestrutura, 11,6% para a produo e 0,5% para projetos sociais
(SDR, 1998).
Fatores positivos:
- Boa comunicao entre
os participantes
- Objetivo comum
- Apoio da prefeitura e do
governo estadual
- Motivao dos participantes
- Integrao entre os conselheiros
- Tomada de deciso democrtica
- Flexibilidade
- Trabalho em benefcio do coletivo
Fatores negativos:
- Falta de compromisso
- Influncia da poltica partidria
- Falta de infra-estrutura
- Individualismo
- Falta de integrao entre os conselhos
- Distncia entre teoria e prtica
- Formao de faces no perodo de eleies
- Falta de credibilidade das autoridades
- Formao de subgrupos que no consideram
a coletividade
- Politicagem
- Falta de conscincia do que significa
"desenvolvimento sustentvel"
- Desinteresse dos segmentos
- Desconfiana entre conselheiros, conselho e sociedade
- Desconsiderao de horrios
129
Como foi dito, o CMDS aqui a instncia onde os projetos co-
munitrios so avaliados antes de serem entregues s secretarias
26.
Desde que a participao das comunidades tornou-se, nos anos 70,
um critrio para o financiamento de programas de desenvolvimento
das instituies internacionais, estas foram envolvidas em projetos que
correspondem pouco s suas necessidades reais. So raros os casos nos
quais a participao torna-se realmente um instrumento para a auto-
organizao e a realizao dos projetos de interesse da populao local.
Assim tambm neste caso em que as avaliaes mostraram que os pro-
jetos muitas vezes no coincidiram com as demandas reais
27
. Rodrigo
Berthet, do Massachusetts Institute of Technology (MIT), constatou
na sua pesquisa que as empresas prestaram consultoria na elaborao
dos projetos, fazendo valer os seus interesses particulares. Poucas em-
presas dividiram o mercado e levaram projetos pr-elaborados s co-
munidades. Uma conseqncia da influncia de polticos e empresri-
os na formulao dos projetos foi que, no final, nem o governo, nem as
comunidades assumiram a propriedade e no deram continuao
(Berthet, 1996: 28). Um efeito negativo foi, tambm, o dos critrios
do programa, aos quais os grupos comunitrios tiveram que se ade-
quar, provocando uma verdadeira febre de criao de associaes para
executar projetos
28
. Desta forma, aumentou o descrdito no
associativismo, e o clientelismo reproduzido dentro das comunida-
des (Jar, 1996, 40f. [1]). Alm disso, os critrios para o financiamen-
to dos projetos so incompatveis com os princpios de organizao
comunitria. Com a introduo da contabilidade, a confiana mtua,
ainda vlida nas pequenas comunidades rurais, substituda pela des-
confiana institucionalizada de um mundo, onde um no conhece o outro,
onde precisa do documento e da sua validade sem o reconhecimento da
pessoa (Lhr, 1987: 122). Desta forma, aumenta a desconfiana em
relao aos diretores das associaes, enquanto estes reclamam da falta
de participao dos membros (Fontinele, 1996: 16).
26 Como pde ser observado nas reunies dos CMDS, os conselheiros no sabem avaliar os projetos,
sendo estes decididos seguindo o lema eu votei em vocs, agora votem em mim.
27 Por exemplo, foi dada prioridade compra de tratores, sendo que os agricultores no precisam destes
nas suas pequenas parcelas.
28 Na pesquisa de campo, foram relatados casos de associaes criadas por prefeitos ou lideranas, das
quais os associados nem sabiam que eram membros.
130
O Secretrio de Planejamento do Estado, que coordenou o progra-
ma at 1997 e visitou muitos projetos pessoalmente, viu a importn-
cia do processo pedaggico, compreendendo o PSJ como um projeto
de cidadania que estava proporcionando experincia para as pessoas,
o que elas podiam conquistar com a sua unio. Ele tentou evitar
influncias polticas informando populao atravs de programas
de rdio, o que provocou conflitos com polticos tradicionais
29
.
Ao contrrio, experincias frustradas podem atrapalhar a organiza-
o comunitria a longo prazo. As interferncias nas comunidades
atravs de financiamentos requerem bastante sensibilidade. Por ou-
tro lado, existem inmeras iniciativas comunitrias que no encon-
tram financiamento para os seus projetos, porque no se adaptam aos
programas pr-moldados, no conseguem vencer os obstculos da
burocracia ou encontram empecilhos polticos. Os critrios para a
ajuda externa deveriam ser repensados, j que existem outras formas
de financiamentos com bons resultados, como por exemplo, os fun-
dos rotativos de bancos populares.
6. O desafio da gesto participativa para as prefeituras municipais
O nmero de candidatos a prefeito que se comprometeram com
reformas administrativas e uma gesto participativa aumentou desde
os anos 90, de eleio em eleio. Mas poucos conseguiram cumprir
com a sua promessa, confrontados com a realidade da poltica muni-
cipal. Embora as condies sejam bastante favorveis para as refor-
mas, com a descentralizao da administrao pblica e a autonomia
dada pela nova Constituio de 1988 na formulao das suas polti-
cas, existem limitaes pela falta de recursos especialmente para os
pequenos municpios do Nordeste brasileiro e pelas estruturas e
relaes tradicionais
30
. Mesmo assim, alguns municpios no Cear
souberam aproveitar as novas oportunidades e avanaram na propos-
ta, a exemplo de Icapu ou Santana do Acara.
30 Somente entre 1985 e 1995, foram fundados 32 novos municpios, com a legislao facilitando a
emancipao (Tinoco, 1998: 73), muitas vezes por causa de conflitos polticos, sem que os novos
municpios tivessem estrutura para sua independncia. No universo dos 184 municpios do Estado, onde
os CMDS foram implantados, somente 18 municpios tm mais de 50.000 habitantes.
131
A descentralizao e a municipalizao, e ainda a interiorizao das
indstrias como estratgia de desenvolvimento, apoiada pelo Gover-
no do Cear atravs de incentivos fiscais, promovem mudanas eco-
nmicas, sociais, culturais e ambientais nos municpios. Nesta situ-
ao, um novo modelo de desenvolvimento local, integrado e sus-
tentvel somente pode ser construdo com a participao da comu-
nidade local, favorecida pelo fato de que a fora da cidadania se loca-
liza no municpio, onde o cidado nasce, vive e constri a sua histria
(Javochelovitch e Franco, 1997: 32).
O desenvolvimento local no depende somente de recursos finan-
ceiros. Fatores imateriais, como uma administrao eficiente e eficaz,
a transparncia, a democracia, a educao ou a vida cultural e reli-
giosa ganharam mais importncia. A garantia dos direitos das crian-
as e adolescentes, a preservao do meio ambiente e do patrimnio
histrico ou a promoo de atividades culturais e esportivas contri-
buem para o bem estar social, aumentam a qualidade de vida e po-
dem trazer, por conseqncia, investimentos pblicos e privados. Para
atingir estes objetivos, os prefeitos eleitos, que substituem, na maio-
ria das vezes antigas oligarquias, enfrentam uma longa caminhada. A
resistncia s vezes da prpria famlia, como em Santana de Acara
ou Icapu contra as inovaes na administrao requerem muita
persistncia. O sucesso das reformas depende da capacidade do pre-
feito de encontrar novos aliados e uma base poltica para poder mu-
dar as estruturas tradicionais. Alm disso, o prefeito precisa poder
contar com pessoas qualificadas para ocupar os cargos na prefeitura,
rompendo com o esquema do nepotismo, que levou ao amadorismo
e deu administrao municipal uma caracterstica familiar, facili-
tando o desvio de bens pblicos (S Gadelha, 1996: 15). Outro
passo para os municpios a reduo dos funcionrios pblicos, uma
medida difcil, sendo a prefeitura, em muitos lugares, o maior em-
pregador. Mas tambm se precisa investir na qualificao e na moti-
vao dos funcionrios pblicos, valorizando os seus servios presta-
dos para a comunidade (Soares e Gondim, 1998: 69). A sua orienta-
o baseada em novos princpios e valores ticos uma preparao
para a gesto participativa, em cujo contexto os cidados no devem
ser mais tratados como pedintes, mas como pessoas com direitos.
132
O apoio dos vereadores imprescindvel para o xito das reformas,
podendo bloque-las bastante. Os representantes polticos usufruem
o sistema clientelista e tm pouco interesse em acabar com os seus
privilgios. Convencer os vereadores, por exemplo, de que a ambu-
lncia no deve ser usada para fins polticos, mostra-se difcil e pro-
voca conflitos, no somente com os polticos, mas tambm com a sua
clientela. Como o ex-prefeito de Icapu, Jos Airton Cirilo, constata:
(...) o rompimento com estes costumes, que esto enraiza-
dos profundamente, (...) um processo longo, e muitas vezes
traumtico. So muitos fatores envolvidos. As relaes de
parentesco pesam muito nas cidades pequenas. A pobreza
significa uma situao de emergncia constante. O
assistencialismo e o paternalismo so vistos como estado na-
tural das relaes com o poder pblico. E tudo isto se soma
com a desconfiana frente ao PT (Almeida, 1993: 40).
Os dois principais obstculos para a mobilizao da populao so
a apatia e o ceticismo e este comportamento (...) resultado da sua
histrica submisso a um tratamento paternalista de parte do poder p-
blico, e de viver anos a fio vendo os polticos prometerem uma coisa em
poca de campanha e fazerem outra quando j eleitos (Instituto Equa-
torial, 1993: 41). Portanto a mudana destas relaes requer muita
sensibilidade e coerncia dos governantes. Uma sada para os prefei-
tos encontra-se na aliana com aqueles que tm, ainda, esperana de
um futuro melhor e na realizao de aes que abrem novas perspec-
tivas para o desenvolvimento local. Um passo importante a garantia
dos direitos bsicos de cidadania como uma das precondies para
introduzir uma gesto participativa. A ruptura com as prticas do
clientelismo acontece quando a vaga na escola ou o acesso aos medi-
camentos no depende mais do favor de algum vereador, mas so
garantidos para todas as pessoas (Cirilo, 1996: 79).
Outra questo que a participao torna-se mais difcil, quando a
populao local desorganizada e pouco informada. A desigualdade
de renda e de formao, resultando em estruturas assimtricas de
133
poder, levam tambm a conflitos em grupos microsociais (Heimpel,
1996: 16) e dificultam a definio de prioridades para as comunida-
des. Os atores polticos muitas vezes usam estes conflitos nas comu-
nidades para os seus interesses. Mas, como observa o psiclogo Cezar
Wagner Gis,
(...) para que ocorra a atividade comunitria, no ne-
cessrio que exista a comunidade (enquanto um lugar que
apresenta um certo nvel de participao e ao comum).
Basta existir no lugar um grupo de pessoas que atuem desse
modo (1994: 87).
Neste sentido, em muitos lugares se constituram grupos locais
que contribuem para a organizao das comunidades e que merecem
ser apoiadas.
31
E estas iniciativas so tambm importantes, porque,
sem elas, a descentralizao corre perigo de reforar a oligarquia lo-
cal, oferecendo novos meios e mtodos para manter os seus privilgi-
os, como alguns autores advertem (Oliveira, 1996: 9). Enfim, os
governos locais de boa vontade mostram-se bastante criativos na bus-
ca de novas formas para incentivar a participao. A realizao de
seminrios de planejamento, a construo de centros comunitrios e
o oramento participativo so instrumentos, para descentralizar o
processo decisrio e promover a participao na formulao das pol-
ticas municipais. decisivo, neste processo, que as comunidades con-
sigam colocar em prtica princpios da democracia e encontrem lide-
ranas autnticas que atuem no interesse de todos, para no correr o
risco de reproduzir as relaes polticas e cair nos mesmos vcios.
Para canalizar o processo de participao, a prefeitura de Icapu
instalou j em 1988 o conselho de planejamento comunitrio e, em
Santana do Acara, foi fundado o Conselho, diferente dos CMDS,
que ficaram sem poder decisrio, estes conselhos foram integrados
administrao municipal.
31 Conhecidos pelo seu elevado nvel de organizao so, por exemplo, Redonda (Icapu), Prainha do
Canto Verde (Beberibe) ou Tatajuba (Camocim).
134
Especialmente o oramento participativo um instrumento para
democratizar e descentralizar o processo de planejamento. Para tan-
to, a nova Constituio abriu possibilidades com a Lei Oramentria
Anual (LOA), que prev a deciso parlamentar sobre projetos e obje-
tivos, com a participao social atravs da representao parlamentar
ou de mecanismos constitucionais da participao direta (Lopes, 1996:
4). O processo demorado e trabalhoso, mas as comunidades que
podem colocar as suas prioridades e entender melhor como os recur-
sos pblicos so aplicados, ganham novas perspectivas. Isto uma
mudana significativa para o desenvolvimento local, que muitas
vezes definido pela disposio de recursos que vm de fora, levando
os governos locais a improvisar e executar projetos sem demanda. Ao
contrrio, a procura de financiamentos a partir das prioridades locais
leva a uma definio mais sustentvel do desenvolvimento.
Neste sentido, alguns dos municpios j podem contar com peque-
nas e grandes conquistas. A municipalizao da educao e da sade
est dando a oportunidade de adaptar os servios pblicos realida-
de local, com a formulao de projetos pedaggicos e a introduo de
estruturas horizontais no sistema de sade desde os postos de sa-
de comunitrios at os hospitais regionais (Almeida, 1996). Nos ser-
vios, esto mudando as atitudes assistencialistas e paternalistas. A
qualidade de vida nos municpios melhora com a ampliao do abas-
tecimento de gua e energia, alm do saneamento bsico. Os investi-
mentos na cultura local com a restaurao do patrimnio histrico
ou a construo de centros culturais, bibliotecas e museus valori-
zam a cultura popular, at ento desqualificada como folclore (Pon-
tual, 1994: 64). Certamente os desafios ainda so enormes, mas os
governos locais, que saram na frente, mostraram que possvel en-
contrar solues criativas, mesmo com um oramento reduzido.
7. Concluses
A transformao de um sistema clientelista e paternalista de-
pende da mudana de valores, atitudes e relaes sociais para efe-
tivar a participao no processo democrtico da tomada de deci-
ses. O Governo Tasso Jereissati pronunciou a necessidade da par-
135
ticipao da sociedade no sentido de garantir a eficincia do go-
verno, mas no abriu para um debate sobre o modelo de desenvol-
vimento, as estratgias e aes para as quais a sociedade deveria
contribuir. Desta forma a participao proposta tornou-se dema-
ggica, e serviu mais como veculo para legitimar e viabilizar a
poltica governamental
32
.
O Governo avanou com o modelo de gesto participativa, sendo
este uma proposta para a democratizao e a descentralizao da to-
mada de decises, mas na prtica, a distribuio do poder para as
comunidades levaria ao confronto inevitvel com os polticos locais,
que formam a base poltica do Governo Jereissati. Assim, apareceram
vrias contradies nesse processo entre o projeto de modernizao
do Estado necessariamente no mbito de um sistema democrtico
e as estratgias para manter o poder centralizador. Defende-se a
idia de que o desenvolvimento se tornar sustentvel, somente me-
lhorando as condies para o crescimento econmico e aumentando
a eficincia da administrao pblica sem mexer nas estruturas
polticas e sociais.
Com sua viso empresarial, o Governo Tasso Jereissati no soube
desenvolver estruturas para incluir os mecanismos participativos na
sua administrao. Preferiu apostar nas respostas imediatas, atraindo
investimentos de fora, que determinam o desenvolvimento do Esta-
do a longo prazo, deixando as dvidas dos programas estruturantes
para os sucessores.
Futuramente, a descentralizao das polticas pblicas e a partici-
pao ativa devem ser promovidas no somente com a reforma das
estruturas e dos processos administrativos, mas dentro de uma outra
viso de desenvolvimento, na base de uma relao aberta e verdadeira
entre os representantes do governo e da sociedade civil. Precisa-se
confiar mais nas capacidades das pessoas de se organizar e na sua
criatividade de adaptar-se s novas condies, sem serem foradas,
dando o apoio necessrio para as iniciativas. O desenvolvimento deve
ser visto como um processo de aprendizagem, que conduzido por
32 Outro exemplo para o abuso da participao foi o envolvimento da populao de Jaguaribara, cidade
extinta com a construo da barragem do Castanho, sendo esta deslocada para um outro lugar. O processo
participativo inviabilizou a resistncia contra o projeto, mas foi um passo frente em relao ao antigo
procedimento do despacho da populao atingida por barragens.
136
princpios como a autonomia e a integrao dos atores, a informao
e a comunicao, a coordenao e a cooperao e no por ltimo
pela tolerncia. O que importa no a garantia do acesso ao poder,
mas a transformao do poder em responsabilidade (Dustar, 1996).
Neste sentido, a qualidade da participao cidad deve ser medida:
- pela transparncia das aes governamentais atravs da informa-
o, transferindo o controle social sobre a sua execuo para a popu-
lao atingida;
- pelo dilogo e pela abertura do sistema governamental para pro-
postas da sociedade e a implementao de canais diretos para a co-
municao e
- pela motivao das pessoas para participarem ativamente na for-
mulao das polticas pblicas.
Novos comportamentos no podem ser introduzidos atravs de leis,
mas tm que ser interiorizados pelas pessoas. A aspirao para uma
convivncia harmnica com as outras pessoas e com a natureza
inicia na infncia e por isso importante pensar na educao da pr-
xima gerao. No final no importa apenas quantos recursos naturais
vamos deixar, mas tambm quais valores e quais rumos esto sendo
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to: lies que vm do poder local. In: SOARES, Silvio Caccia-Bava
(org.). Os desafios da gesto municipal democrtica. So Paulo: Cortez,
1998. p. 61-96.
TEIXEIRA, Francisco Jos. Descentralizao da gesto das polticas
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da Escola de Governantes.
WORLDBANK. Brazil - Poverty Reduction, Growth, and Fiscal
Stability in the State of Cear Document of the World Bank. Report
n 19217-BR, Volume 1: Policy Report, 1999.
140
Manual de participao cidad - BENNO TRTKEN
141
Manual de participao cidad
Benno Trtken
1. Participao cidad e comunicao
Nas pginas a seguir, sero apresentados trechos do trabalho
intitulado Participao Cidad Urban_GrazWest Um Manual* .
No referido estudo, so abordados os diferentes nveis da comunica-
o, estabelecendo-se como foco central a participao cidad basea-
da em mtodos informais. Para informaes sobre outros mtodos e
tcnicas, recomenda-se a obra fundamental de Bischof / Selle /
Sinning
1
, que serviu de base terica para os contedos metodolgicos
apresentados no presente trabalho.
1.1 Do levantamento de opinies ao planejamento dialgico
O processo de comunicao abrange diferentes momentos, que vo
desde o levantamento de interesses e opinies (atravs de question-
rios, por exemplo), passando pela transmisso de informaes e pela
formao de opinio, at chegar aos processos de participao e coo-
perao. Alm destes, outras duas componentes merecem destaque:
o trabalho de relaes pblicas (atravs de anncios, de infotainment
etc.), com sua funo catalisadora de informaes, e o servio de ori-
* Nota do tradutor: ttulo original: Brgerbeteiligung Urban_GrazWest Ein Leitfaden
1 Arianne Bischoff / Klaus Selle / Heidi Sinning: Informieren, Beteiligen, Kooperieren Kommunikation in
Planungsprozessen. Eine bersicht zu Formen, Verfahren, Methoden und Techniken [Informar, Participar,
Cooperar Comunicao em Processos de Planejamento. Um Panorama de Formas, Processos, Mtodos e
Tcnicas], Dortmund: 1995.
142
entao, encarregado de esclarecer especificamente determinadas in-
formaes destinadas a interesses diferenciados. Este vasto leque de
atividades conta com a especial ateno de peritos e especialistas de
cada rea. No estudo supracitado, procedeu-se a uma diviso entre
comunicao de planejamento e planejamento dialgico, em que fo-
ram contemplados dez diferentes nveis. Aqui sero apresentados
apenas os nveis de seis a dez, ou seja, aqueles referentes ao planeja-
mento dialgico.
1.2. Novos resultados atravs de novos modelos de comunicao
Para cada um dos nveis, sero dados exemplos de alguns mtodos,
seguidos de uma breve explanao. Alm disso, vale observar que o
bom mediador sempre guarda em sua caixa de ferramentas muitos
instrumentos que podero vir a ser de grande serventia.
Via de regra, estes mtodos apresentam um ponto comum, ou seja,
rompem com modelos de comunicao e de conflito j existentes,
mediante os seguintes fatores:
apoio a mudanas de perspectiva,
explorao de potenciais criativos,
desenvolvimento conjunto de perspectivas,
(formao de uma identidade grupal).
1.3. Efeitos da participao
Graas aos processos comunicativos de participao cidad, obtm-
se resultados:
que, no nvel temtico, so enriquecidos atravs dos conhecimen-
tos dos indivduos envolvidos / usufruturios / conhecedores da rea-
lidade local;
que, no nvel de aceitao, com base em um processo transparen-
te, apontam para melhores condies preliminares;
que, no nvel de execuo, graas a um maior grau de identifica-
o por parte dos indivduos, logram contar com um maior nmero
de apoiadores.
143
Ressalte-se ainda que processos comunicativos e participao cida-
d realizados com seriedade acarretam efeitos secundrios, tais como:
formao poltica,
eliminao de preconceitos (no contato interpessoal),
reduo de agressividade mediante atividades fomentadoras do
intelecto.
2. Condicionantes da comunicao
Antes de se dar incio a um processo de comunicao, faz-se neces-
srio esclarecer algumas condicionantes:
1. Com quem quero me comunicar?
2. Qual dever ser a meta da comunicao?
3. Qual o grau de abertura do processo de comunicao (condies
bsicas)?
4. Quais so os recursos disponveis?
5. Qual o prazo disponvel?
6. Quais so os mtodos adequados para o processo de comunicao?
Cada uma destas perguntas pode ser acrescida de muitas outras
indagaes. Todavia, somente se poder dizer qual o mtodo correto
a ser utilizado, aps terem sido esclarecidas as perguntas anteriores.
Se j se dispuser de experincia suficiente nos campos de comunica-
o e de participao cidad, a matriz apresentada neste trabalho (v.
Avaliao Poltica) poder ser til na busca de respostas s perguntas
supramencionadas.
2.1. Parceiros da comunicao
Caso os sujeitos envolvidos sejam conhecidos, ser possvel averi-
guar se todos precisam ser includos no processo, ou se bastaria esta-
belecer a comunicao apenas com pessoas-chave ou com uma
amostragem do grupo. Para tanto, deve-se dar especial ateno so-
bretudo s caractersticas sociais dos sujeitos envolvidos, bem como
s suas possibilidades de articulao, que normalmente esto ligadas
a tais caractersticas.
144
Perguntas complementares
Sujeitos envolvidos:
Quem afetado pelo planejamento (nmero de indivduos e ca-
ractersticas sociais)?
Os indivduos afetados pelo planejamento j so auto-organizados?
O grupo dispe de pessoas-chave (multiplicadores, lderes de opi-
nio, agentes sociais)?
necessrio uma participao de todos no processo?
Grau das informaes:
Os indivduos envolvidos j tm conscincia de seu envolvimento?
Precisam receber mais informaes sobre seu envolvimento?
Qual o grau das informaes dos indivduos envolvidos?
Qual o momento certo para mais informaes?
Que informaes podem ser disponibilizadas ou precisam ser abor-
dadas com discrio?
Interesses:
Que interesses possuem os indivduos envolvidos?
Que interesse poderia motiv-los a cooperar (estariam dispostos a
faz-lo)?
Os indivduos envolvidos j manifestaram expectativas quanto
participao?
Agentes deliberadores:
Em que momentos a poltica pode ou precisa ser includa?
Em que momentos lideranas administrativas podem ou preci-
sam ser includas?
Que outros agentes deliberadores deveriam ser includos?
2.2. Objetivos da comunicao
Todo processo de comunicao dever estar voltado para um obje-
tivo. O primeiro nvel da comunicao consiste em realizar um le-
vantamento das posies e dos interesses do parceiro de comunica-
o, visando a utilizar tais conhecimentos para suas prprias refle-
145
xes. Informar seu parceiro de comunicao sobre um planejamento
atual tambm pode ser um outro objetivo da comunicao,
notadamente visando a:
a) ajud-lo a formar sua prpria opinio ou
b) convenc-lo de seu prprio ponto de vista.
Se no ocorrer por motivos meramente publicitrios, a informao
deixa de ter mo nica, para mais uma vez remeter ao levantamen-
to dos interesses do parceiro de comunicao, levando, desta forma,
ao dilogo. Se a comunicao passar para o nvel do planejamento
dialgico, normal que sejam utilizados mtodos informais de parti-
cipao cidad. Ela alcanar sua intensidade mxima, to logo se
instale um planejamento cooperativo, em que os parceiros de comu-
nicao participem no apenas do planejamento, mas tambm de
sua execuo.
Grfico 1: Von der Kommunikation zur Kooperation [Da comunicao
para a cooperao] (Trtken 2002, com base em Selle)
Comunicao
Planejamento dialgico
Cooperao
146
Perguntas complementares:
Quero averiguar / informar / ativar / discutir opinies? Desenvol-
ver idias? Avaliar / planejar alternativas dialogicamente? Planej-las
e execut-las coletivamente?
Quero melhorar as oportunidades de determinados grupos (p.ex.
crianas, mulheres, migrantes) na comunicao ou inclu-los de uma
melhor forma na comunicao?
Quero primeiramente esforar-me por um nvel ou completar
todo o processo de comunicao?
Existem grupos com conhecimentos (cotidianos) de especial im-
portncia para o processo de planejamento?
De que informaes j se dispe com base em processos comuni-
cativos anteriores?
Em que pontos se pode assegurar com firmeza a realizao dos
objetivos?
A comunicao pode ser realizada revelia de disputas poltico-
partidrias?
Em que reas os prprios envolvidos podem contribuir para a
realizao dos objetivos?
2.3. Grau de abertura da comunicao
No planejamento dialgico, deve-se definir claramente aquilo que
est disposio e aquilo que existe como premissa incontestvel. Se
isto no for esclarecido, surgiro deficits, seja porque se far mau uso
do tempo disponvel para a comunicao, seja porque sero frustra-
das as expectativas dos parceiros de comunicao (um dos parceiros
obtm resultados excessivos, enquanto o outro acha que seu trabalho
no foi devidamente considerado). Em geral, quanto mais cedo co-
mear a ser aplicado ao processo, mais aberto ser o processo de co-
municao. normal que, no incio do processo, os sujeitos envolvi-
dos demonstrem pouco interesse pela comunicao. Porm, medi-
da que se vai concretizando o processo, o interesse deles tende a au-
mentar. Infelizmente, um maior grau de concretizao do planeja-
mento tambm significa custos mais elevados com o desenvolvimen-
to de novas alternativas de planejamento. Por este motivo, no raro,
147
s se admitem correes de pequena monta, o que nos leva a reco-
mendar que se inicie o processo o mais cedo possvel. verdade que,
no princpio, isto pode gerar aumentos nos gastos com a comunica-
o, mas evita, em contrapartida, grandes despesas com mudanas
ou correes futuras.
Grfico 2: Trtken (1988 com base em Reinert)
A comunicao est aberta a todos os resultados?
At que ponto o planejamento j progrediu?
Que situaes de conflito j aconteceram?
Que elementos no se encontram disposio?
Que condicionantes bsicas precisam ser conhecidas?
Para que tipo de resultados existe competncia deliberatria prpria?
148
2.4. Recursos da comunicao
Quando se fala de recursos da comunicao, no se tm em men-
te apenas os meios de comunicao disponveis (imprensa, exposi-
es, audincias pblicas, processos participativos, etc.), mas tam-
bm os recursos financeiros. Neste sentido, tanto as verbas destina-
das ao processo de comunicao propriamente dito quanto os re-
cursos financeiros destinados execuo ulterior do planejamento
so de grande relevncia. Se o processo comunicativo apontar para
expectativas no realizveis no momento dado, ou seja, para resul-
tados no financiveis no momento em questo, isto acabar geran-
do frustraes e estimativas erradas relativamente ao grau de aber-
tura dos resultados.
Que recursos financeiros se encontram disponveis para a
comunicao?
Que recursos financeiros se encontram disponveis para a execuo?
Que meios de comunicao se encontram disponveis para a
comunicao?
Que peritos (internos e/ou externos) se encontram disponveis
para prestar informaes?
Que peritos em comunicao se encontram disponveis?
Que dependncias fsicas se encontram disponveis para eventu-
ais processos participativos?
Que infra-estrutura se encontra disponvel para eventuais proces-
sos participativos?
2.5. Prazo de durao da comunicao
Numa poca marcada por rpidas transformaes, a maioria das
decises e dos planejamentos realizada sob presso de tempo.
Dentre as causas deste problema, podemos apontar as despesas
decorrentes do processo (p.ex. custos de financiamento), bem como
a perda de lucros e o acelerado ritmo dos ciclos de produo. Para
fazer frente a este entrave, podemos citar complexos processos de
149
planejamento dotados de um grande potencial de conflito e mar-
cados por embates sociais e jurdicos. Diante desta problemtica,
atualmente se chega at a decretar leis, visando a uma agilizao
dos processos de planejamento. Ser que ainda sobra algum tem-
po para processos comunicativos adicionais? s vezes, devido a
uma fraca participao dos usufruturios ou dos indivduos dire-
tamente envolvidos com o planejamento, ocorrem falhas de pla-
nejamento. Isto significa que os recursos financeiros e o tempo
consagrados a eventuais correes e/ou processos judiciais nor-
malmente no so proporcionais ao tempo realmente necessrio
ao processo de comunicao.
Qual o total de tempo disponvel para o planejamento?
Em que momentos dever ocorrer participao?
Que etapas do planejamento ou da comunicao podero trans-
correr paralelamente ou podero ser reunidas em uma nica etapa?
Em que horizontes de tempo os diferentes indivduos envolvidos
fazem seu planejamento?
Quanto tempo transcorre desde o processo comunicativo at
execuo do planejamento?
Quanto tempo os diferentes indivduos envolvidos podem ou
querem empregar no processo comunicativo?
At que ponto o planejamento est aberto a falhas ou capaz de
realizar correes?
2.6. Mtodos de comunicao
Assim que as condies bsicas tiverem sido esclarecidas, pode-
r ser tomada uma deciso no tocante aos processos, aos mtodos
e s tcnicas a serem aplicadas. Dependendo do estgio em que se
encontrarem os planejamentos, o processo de comunicao pode-
r ser iniciado em diferentes nveis, para em seguida passar por
vrias etapas. Todavia, antes de o processo de comunicao ser
iniciado, as questes supramencionadas j devero estar mais ou
menos esclarecidas.
150
Com que mtodos comunicativos j se obtiveram experincias
positivas ou negativas?
Como foi o empenho participativo dos indivduos em processos
j realizados?
Quais foram os principais motivos para participar ou no partici-
par (caso sejam conhecidos) nos processos?
necessrio ou oportuno um acompanhamento do processo co-
municativo por um agente externo?
Que itens so mais apropriados para discusses individuais ou
grupais?
J est em andamento algum processo comunicativo sobre fatos
semelhantes?
Podem ou deveriam acontecer interligaes a outros processos
comunicativos?
2.7. Estimativa de custos e de benefcios
Antes da escolha definitiva do mtodo a ser adotado, recomenda-se
um estudo comparativo dos eventuais custos advindos do mtodo, rela-
tivamente aos custos oriundos do planejamento e do projeto, bem como
aos riscos representados por falhas de planejamento. Estas podero ocor-
rer, por exemplo, caso no sejam levados em considerao os interesses
dos usufruturios. No tocante a este objetivo, deve-se primeiramente
considerar a aplicao dos recursos, para se obterem dados sobre os pro-
vveis gastos e tambm para se averiguar se os meios de comunicao
disponveis (v. pergunta 4) so suficientes para o processo escolhido, ou
se dever ser efetuada alguma realocao (v. grfico abaixo).
Grfico 3
Aplicao dos recursos
financeiros
Participao de recursos humanos prprios
baixa elevada
Baixa favorvel sobrecarga de recursos
humanos
Elevada sobrecarga financeira elevada sobrecarga
151
Contudo, a sobrecarga sozinha no decisiva. Precisa ser conside-
rada em relao ao processo como um todo e em relao aos benefci-
os que se espera obter ou que forem evitados (v. grfico abaixo).
No

apenas os custos e os benefcios so decisivos para a aplicao
do mtodo, mas tambm a avaliao poltica.
Grfico 4
Quota-parte dos
custos do projeto
Eventuais custos devido a falhas planejamento
baixa elevada
Baixa teis necessrios
Elevada minimizar averiguar
152
Grfico 5: Trtken 1998
Processo de Participao Cidad
Esferas de Problemas
Assuntos polticos roteiros: Projetos de importncia central:
participao qualificada
ocorre logo e apresenta
resultados abertos
participao padronizada
esclarecimento dos dados,
audincia pblica etc.
Consequncias do Planejamento para:
toda a prova
determinante grupos
oficinas para
grupos-alvos; mediao
Inteno da Participao:
participao qualificada de poucos participao simples de muitos
Plebiscito
audincia pblica e
fruns de discuso;
plataformas de internet
Surgiram recomendaes atravs de:
intermediao de intereses
atravs de terceiros:
neutralizao de interesses
parciais em grupos:
mesas-redondas;
planejamento jurdico
clulas de planejamento
153
2.8. Avaliao poltica
Ao se proceder avaliao poltica, primeiramente se faz necessrio
esclarecer o nvel do problema. Caso se trate de um assunto poltico
rotineiro, normalmente se efetua uma participao padronizada, na
qual se empregam diferentes processos de comunicao e quase no
se recorre a mtodos informais de participao cidad. Em se tratan-
do de projetos de importncia central, deve-se retornar questo
inicial (v. parceiros de comunicao), que trata dos indivduos afeta-
dos pelo planejamento. Complementada pelas questes envolvendo
a inteno da participao e o tipo de resultados obtidos, surge uma
rvore de avaliao, atravs da qual eventuais questionamentos po-
dem ser relacionados a um processo qualificado de participao.
Obtm-se uma complementao da base deliberatria atravs da clas-
sificao dos diferentes mtodos em uma matriz, na qual surgem, em
primeiro plano, as questes acerca dos parceiros e dos objetivos da
comunicao.
Grfico 6
parceiros
objetivo
grande nmero
quantitativo
representantes
qualitativo
especific. individuais
1 = levantamento
das opinies
enquetes
padronizadas
enquete
semipadronizada
entrevistas arrativas
2 = indagar e ativar XXX enquetes ativadoras
3 = informar impressos, cartazes,
trabalho meditico, srie de palestras
exposies
4 = informao + esclarecimento dos dados palestra seguida de
feed-back audincia pblica discusso
5 = informao com dilogo plataforma de Internet excurso / visita especifica
seminrios para
grupos-alvos
passagem automtica da comunicao de planejamento para a comunicao dialgica
6 = indivduos afetados (concursos com prmios)
pelo problema planning for real oficina do futuro
desenvolvem idias conferncia do futuro
7 = indivduos afetados
pelo problema e peritos oficina de perspectivas oficina de planejamento
desenvolvem idias
8 = avaliao de entrevista dos cidados clula de planejamento mtodo Delphi
alternativas consultas Internet
plebiscito
9 = desenvolver e
avaliar idias
10 = planejamento e
execuo cooperativas
(open space)
crculo de planejamento
mesa-redonda (frum)
planejamento jurdico
mediao
oficina cooperativa
public-private partnership
parcerias locais
154
Os cinco primeiros nveis da matriz acima mostram mtodos de
comunicao que, com diferentes quotas-partes, j so elementos in-
tegrantes da participao cidad formal. Todavia, atravs desta
metodologia, raramente chega a ocorrer um verdadeiro dilogo. Nor-
malmente, o dilogo s ter incio a partir dos prximos cinco nveis,
atravs dos mtodos de participao (informal).
Na prtica, entre os diferentes nveis e processos, no h uma deli-
mitao to forte quanto sugere a matriz. Desta maneira, a participa-
o (informal) sempre dever ser complementada atravs da comuni-
cao clssica. Por outro lado, problemas de ordem prtica podem
exigir a aplicao pragmtica de uma combinao de mtodos.
3. Mtodos de comunicao
3.1. Levantamento de opinies
Mediante enquetes padronizadas e semipadronizadas e entrevistas
narrativas, pode-se fazer um levantamento das opinies e dos interes-
ses da populao ou de um determinado grupo-alvo. A qualidade
dos resultados depende muito da qualidade das perguntas e do rotei-
ro de entrevistas.
3.2. Indagar e ativar
Atravs de um trabalho perscrutador, a indagao ativadora tenta
motivar os cidados a se engajarem. So consultadas pessoas-chave
que devero motivar outros cidados. Seus anseios e suas necessida-
des so detectados, ao passo que se fomenta o engajamento prprio
de cada indivduo atravs de perguntas especficas.
3.3. Informar
Por meio do trabalho meditico clssico, pode-se alcanar uma ex-
tensa massa da populao. Sries de palestras podem complementar
155
este trabalho e expandi-lo qualitativamente. Contudo, em virtude do
crculo de participantes, em geral, as palestras acabam sendo seletivas.
3.4. Informao com feed-back
Normalmente, a participao cidad formal consiste numa infor-
mao com feed-back. Por meio de exposies e debates, pode-se prestar
informaes aos cidados e ouvir suas propostas e crticas. Raramente
ocorre um verdadeiro dilogo.
3.5. Informao com dilogo
Se, atravs de uma discusso de alternativas, visitas ou eventos es-
pecficos, for intensificada a participao clssica para diferentes gru-
pos-alvos, o feed-back acaba gerando um dilogo. Este dilogo tam-
bm pode ocorrer via Internet ou ser complementado atravs de con-
sultas de informaes ou de uma plataforma de discusso via Internet.
4. Mtodos de Participao
4.1. Planejamento jurdico
No planejamento jurdico, grupos menos favorecidos so represen-
tados por advogados da justia cidad, que se encarregam de incluir
os interesses destes grupos nos processos de planejamento. Isto acon-
tece de comum acordo com os interessados. Isto tambm vale para
questes que envolvem interesses complexos (p.ex. geraes futuras,
tutores de crianas), ou seja, tambm nestes casos se pode lanar mo
de procuradores, que representaro seus mandatrios em grmios
deliberatrios.
Custos: relativamente altos; levantamento dos interesses, escritrio
localizado em rea urbana, pessoal disponvel para tarefas externas;
Observaes: pode ser utilizado como acompanhamento perma-
nente de projetos de longo prazo; participao mediadora; na Ale-
manha, Hannover considerada a cidade do planejamento jurdico
156
(funes parciais podem ser assumidas por escritrios distribudos
pelos bairros).
4.2. Entrevistas dos cidados /Consultas Internet / Plebiscito
Para a avaliao de diferentes alternativas, faz-se necessrio um n-
mero de diferentes informaes que s podem ser transmitidas a uma
grande quantidade de pessoas s custas de elevadas despesas. Eis, por-
tanto, um fator que restringe tanto esta rea temtica em geral quanto
a freqncia da aplicao de entrevistas / consultas / plebiscitos.
Custos: relativamente altos; deve-se facilitar o acesso a todas as in-
formaes necessrias e despertar o interesse dos indivduos no to-
cante a informaes e participao;
Observaes: mtodos adequados para questionamentos centrais
com alternativas de soluo limitadas.
4.3. Mtodo Delphi
Uma base de planejamento passa por diversas sesses de coment-
rios feitos por pessoas-chave especialmente escolhidas (peritos,
multiplicadores). Desta forma, poder ocorrer uma dessas alternati-
vas: a) ser alcanado um consenso coletivo ou b) ser tomada uma
deciso conclusiva por meio de um grmio competente / ocorrer
mais um processo participativo.
Custos: relativamente baixos; seleo das pessoas-chave, avaliao
dos comentrios;
Observaes: mtodo especialmente adequado para tarefas que en-
volvam muitos conhecimentos tcnicos e grande rigor no tocante s
formulaes.
4.4. Oficina Cooperativa
Nesta oficina, a maior variedade possvel de agentes envolvidos no
planejamento e na execuo dever elaborar uma soluo conjunta,
no intuito de evitar prejuzos causados por incompatibilidades entre
diferentes participantes durante as fases de incluso e de votao.
157
Nesta oficina, os participantes vem-se mais vinculados a resultados
palpveis do que na oficina de planejamento.
Custos: relativamente baixos; coordenao da agenda, infra-es-
trutura;
Observaes: s se pode trabalhar com um reduzido nmero de
participantes; mtodo limitado aos agentes; pode personalizar os
detentores de causas pblicas.
4.5. Mediao
Em princpio, a mediao um processo de soluo de conflitos.
Opera de maneira semelhante mesa-redonda, mas sempre contan-
do com um mediador externo. Os representantes de interesses envol-
vidos nesta atividade devem ser muito bem definidos. Alm disso,
necessrio que estejam dispostos a trocar idias e a aceitar o media-
dor. No cabe a este proferir sentenas nem produzir nenhum tipo
de acordo. Sua tarefa simplesmente consiste em criar condies para
um processo de esclarecimento, que dever possibilitar um empate
para todas as partes envolvidas, ou seja, ningum dever sair perden-
do. Mas isto s poder realmente ter xito, se todas as partes envolvi-
das contarem com os mesmos direitos.
Custos: relativamente baixos; mediao externa com intenso pro-
cesso preparatrio, agendas de mediao coletivas; compilao dos
resultados;
Observaes: todos os participantes devero aceitar os processos e o
mediador; se os participantes forem dotados de competncias
executrias, a mediao tambm poder servir ao planejamento coo-
perativo obrigatrio.
4.6. Open Space
Na maioria das vezes, a melhor parte das conferncias so as con-
versas informais durante os intervalos. Esta experincia foi
institucionalizada por Harrison Owen no processo denominado open
space. De 10 a 10.000 pessoas organizam um processo aberto. Esta-
belece-se o tema principal do processo, e os participantes citam te-
158
mas colhidos nos grupos de trabalho, que se renem em horrios
negociados livremente. De acordo com a lei dos ps, os participan-
tes tm toda a liberdade para trocar de grupos. Desta forma, o evento
transcorre sobretudo com base na auto-organizao. Assumindo suas
prprias responsabilidades, cada grupo trata imediatamente de pro-
tocolar os resultados e p-los em prtica.
Custos: relativamente baixos; processo de convite, infra-estru-
tura de jornada, documentao;
Observaes: muito apropriado para esclarecer questes de
infra-estrutura e para realizar debates acerca do convvio social
4.7. Oficina de Perspectivas
A oficina de perspectivas um desdobramento da oficina do futu-
ro. Na oficina de perspectivas, so comprimidas as fases de crtica e
de imaginao, para que, durante a fase de execuo, se possa ganhar
tempo nas mesas de planejamento. Por meio de um grupo coordena-
dor, as idias coletadas por cidados, especialistas internos e exter-
nos, polticos, membros da administrao e turistas do planejamen-
to so reduzidas a uma perspectiva realista.
Custos: relativamente altos; intenso processo preparatrio, alta de-
manda de infra-estrutura, participao de muitos especialistas, com-
pilao dos resultados;
Observaes uma combinao entre experincia externa e conheci-
mento interno podem fazer surgir, atravs do filtro do grupo coorde-
nador, uma perspectiva voltada para solues, a qual, em determina-
dos casos, pouco tem em comum com as idias dos cidados envolvi-
dos na atividade.
4.8. Planning for Real
Planning for real um processo participativo desenvolvido na Gr-
Bretanha, que j foi experimentado com xito em Berlim. Utilizando
papelo, fabrica-se uma maquete porttil do bairro, que em seguida
mostrada em lugares pblicos (bares, bondes, metrs etc.), com o
intuito de fazer as pessoas trocarem idias. A partir da, so desenvol-
159
vidas propostas de mudanas e novas formas de atividades para a
vizinhana.
Custos: relativamente baixos (uma simples maquete feita de pa-
pelo), trabalho meditico em torno das agendas locais;
Observaes: o planning for real presta-se sobretudo como intro-
duo a um outro processo participativo, visando a atrair a ateno
do pblico em geral para a rea objeto do projeto e a obter pontos de
partida para uma discusso mediada.
4.9. Oficina de Planejamento
Na oficina de planejamento, indivduos previamente selecionados
(multiplicadores) juntam-se a especialistas, a fim de elaborarem um
modelo ou alternativas concretas de planejamento para um determi-
nado projeto. A intensidade dos resultados depende dos objetivos
perseguidos, podendo chegar at o planejamento cooperativo (com
execuo coletiva).
Custos: relativamente baixos; coordenao da agenda da oficina de
planejamento, infra-estrutura;
Observaes: vivel apenas para um nmero de participantes
reduzido.
4.10. PPP / Parcerias locais
As cooperaes entre executores de projetos pblicos e privados so
denominadas public-private partnership. O ideal que estas parcerias
aconteam em conjunto ao longo de todas as fases do planejamento.
Para tanto, podem ser utilizados elementos de diferentes mtodos de
comunicao. Tambm poder haver parcerias locais na forma de re-
des cooperativas, sem contar com a presena de parceiros oriundos
de rgos pblicos.
Custos: depende das condies de cada projeto; esclarecimento das
competncias e efeitos sinergticos;
Observaes: a eficcia depende de uma diviso de tarefas bastante
clara; so empregados diferentes mtodos de comunicao.
160
4.11. Mesa-Redonda
Mesas-redondas tm duas caractersticas principais: ou esto volta-
das para o problema (neste caso, geralmente contam com um medi-
ador), ou atuam permanentemente como uma espcie de conselho
consultivo. Com respeito primeira alternativa, na mesa-redonda, os
representantes de todos os grupos de indivduos diretamente afeta-
dos pelo problema gozam de igualdade de direitos. Alm dos repre-
sentantes de interesses preestabelecidos, existe a possibilidade de
quaisquer cidados, inclusive polticos, participarem de um crculo
externo. Quanto segunda alternativa, um crculo de cidados
engajados efetuar trabalhos preliminares voltados para a poltica,
paralelamente s questes polticas cotidianas.
Custos: relativamente altos; mediao com intenso processo prepa-
ratrio; as datas das plenrias podem ser complementadas atravs de
grupos de trabalho; compilao dos resultados;
Observaes: durante o processo, pode-se muito bem separar as
reas consensuais dos pontos de dissenso; atravs de recursos huma-
nos adicionais no crculo externo, a participao consegue ir alm da
participao formal da mediao.
4.12. Conferncia do Futuro
O ponto de partida da conferncia do futuro no reside nos pro-
blemas (v. Oficina do Futuro), mas sim nos pontos em comum. Por-
tanto, partindo de prioridades comuns, dever ser desenvolvido um
modelo destinado organizao do futuro coletivo. Portanto, a idia
central deste mtodo consiste na organizao conjunta de uma pers-
pectiva exeqvel. De 30 a 72 participantes (multiplicadores), repre-
sentando todos os grupos sociais relevantes, devero elaborar diretizes
mais duradouras voltadas para o futuro.
Custos: relativamente altos; mediao com intenso processo prepa-
ratrio; compilao dos resultados;
Observaes: antes de pr em prtica esta atividade, deve-se verifi-
car se todos os grupos relevantes encontram-se representados.
161
5. Clula de planejamento / Parecer popular
O modelo de clula de planejamento foi desenvolvido por Peter C.
Dienel, professor titular de Sociologia da cidade alem de Wuppertal.
Uma clula de planejamento consiste em um grupo de aproximada-
mente 25 cidados escolhidos aleatoriamente, que so dispensados
de suas obrigaes trabalhistas durante cerca de uma semana, para
elaborarem, no mbito de pequenas equipes e em permanente rod-
zio, propostas de solues destinadas a um problema de planejamen-
to preestabelecido. Durante seu trabalho, so assistidos por uma equi-
pe de mediadores, recebendo, por intermdio de especialistas e de
pessoas envolvidas com o problema, as informaes (controversas)
necessrias. Os resultados de suas orientaes so apresentadas em
forma de resumo contido em um chamado parecer popular.
Custos: relativamente altos; mediao externa com intenso pro-
cesso preparatrio, compilao dos resultados;
Observaes: muito eficaz na busca de consenso e na avaliao
de diferentes alternativas; atravs da seleo aleatria, alto grau de
aceitao dos resultados.
5.1. Crculo de Planejamento
O crculo de planejamento uma combinao de elementos
da oficina do futuro e da clula de planejamento. Utiliza-se a
metodologia da oficina do futuro para ativar idias e criatividade em
torno de uma determinada situao-problema, enquanto se procura
atingir, atravs dos elementos da clula de planejamento, uma maior
harmonizao dos resultados com as necessidades e os recursos exis-
tentes para a execuo.
Custos: depende do grau de abrangncia; mediao externa com
intenso processo de acompanhamento, compilao dos resultados;
Observaes: combina os pontos fortes da oficina do futuro com
os da clula de planejamento.
162
5.2. Oficina do Futuro
A oficina do futuro uma forma de trabalho especialmente conce-
bida por Robert Jungk, com o objetivo de desenvolver idias coleti-
vamente atravs de grupos e de elaborar possibilidades para sua exe-
cuo prtica. Na fase crtica (1), elencam-se os problemas e as falhas
encontrados em uma determinada rea temtica, para, em seguida,
serem avaliados segundo seu grau de importncia. Na fase de idias e
de imaginao (2), procura-se a elaborar propostas que apontem como
poderia ser a situao apresentada. J na fase de execuo ou realiza-
o (3), tem-se como meta encontrar as melhores maneiras de se
realizarem as idias propostas.
Custos: relativamente baixos; so necessrias dependncias do-
tadas da devida infra-estrutura; possibilidade de atividades em pe-
quenos grupos; na maioria das vezes, mediao externa; compilao
dos resultados;
Observaes: muito eficaz na busca de idias; mesmo aps a
terceira fase, os resultados podem ser interpretados parcialmente como
uma lista de desejos natalinos; por este motivo, extremamente
necessrio um feed-back voltado para a execuo.
6. Exemplo de Parecer Popular: Graz-Neutorgasse
Ao discutir uma eventual ampliao da zona de pedestres da cida-
de de Graz, a Cmara Municipal daquele municpio austraco, que
quela poca detinha o ttulo de capital cultural europia, decidiu
unanimemente dar seu contributo cultura poltica por meio de
uma ampla participao cidad. Para tanto, escolheu-se uma combi-
nao de mtodos relativamente onerosos, voltados para projetos em
um pequeno setor de uma chamada Neutorgasse. Ali, o trfego de
veculos passa inevitavelmente por uma ponte histrica, a Hauptbrcke,
que atravessa o rio Mur. Trata-se, portanto, de uma rea de vital im-
portncia para o trnsito, encravada no centro histrico de Graz.
Antes de o processo de comunicao ser comeado, as cinco per-
guntas iniciais por ns apresentadas no presente trabalho obtiveram
as respostas a seguir.
163
Perguntas centrais acerca da participao cidad na Neutorgasse
Objetivo quanto ao contedo: determinao de zona de pedestres: SIM/NO;
recomendaes e sugestes sobre a futura organizao da rea;
quanto a aspectos polticos: dados sobre a viabilidade de novos
mtodos de participao cidad
Participantes os moradores da rea (enquanto indivduos diretamente afetados
pelo problema), especialistas e representantes de interesses, bem
como cidados do municpio em geral, devido importncia da rea
para a cidade
Condicionantes uma rua eventualmente destinada ao trfego de bondes no deveria
ser descaracterizada
Recursos disponveis Recursos limitados para a participao cidad; especialistas da rea
administrativa para a coleta de informaes e os recursos destinados
consecuo do projeto: dependendo da qualidade dos resultados
Prazo 6 meses para a participao cidad; primeiras realizaes do projeto:
provavelmente ainda no decorrer de 2003
Com relao pergunta acerca do mtodo correto a ser utilizado
no processo comunicativo, houve trs respostas, que acarretaram um
processo de participao em duas fases.
6.1. Primeira fase: Participao de grupos-alvo e de representantes
de interesses
Na primeira fase, organizou-se um encontro informativo, em que
foram prestadas informaes acerca da participao cidad que se pla-
nejava realizar. Realizaram-se, em seguida, uma oficina do futuro com
os moradores da Neutorgasse e uma mesa redonda com representantes
de interesses. O ponto central destes trabalhos foi a oficina do futuro,
durante a qual os moradores puderam elaborar idias voltadas para o
desenvolvimento futuro de suas perspectivas de moradia e de traba-
lho. Havia a preocupao de que os moradores, por serem as pessoas
diretamente afetadas pelas eventuais mudanas, pudessem exercer
grande influncia sobre os projetos que viessem a ser concretizados.
Desta forma, as idias dos moradores serviram de base essencial para
as reflexes posteriores nas clulas de planejamento.
Grfico 7
164
6.2. Segunda fase: clulas de planejamento
Na segunda fase, 65 cidads e cidados de Graz, escolhidos aleato-
riamente atravs do registro de moradores do municpio, dedicaram-
se a um trabalho durante dois dias e meio, visando a elaborar propos-
tas destinadas a um parecer popular. Nesta fase, as informaes coletadas
nas atividades at ento realizadas foram comparadas com os dados
fornecidos por especialistas, com as impresses observadas durante
visitas rea e ainda com as experincias de vida dos prprios partici-
pantes.
O cerne deste trabalho residiu nas discusses realizadas em grupos
de cinco indivduos, que se revezavam constantemente para formar
novas equipes. Um dos objetivos principais consistia no cotejo das
informaes com as experincias cotidianas dos moradores. Os resul-
tados obtidos nas clulas de planejamento foram resumidos em for-
ma de um parecer popular. Este foi ento apresentado Cmara Mu-
nicipal guisa de orientao, para quando a Cmara fosse deliberar
sobre a matria. Na primeira reunio vespertina, fez-se uma introdu-
o ao mtodo. Antes de receberem novas informaes, os partici-
pantes tiveram a oportunidade de se reunir, numa primeira fase, em
pequenas equipes de cinco membros, a fim de discutirem suas idias
acerca da Neutorgasse. Na sexta-feira, primeiramente foram fornecidas
algumas informaes bsicas, que foram ento debatidas nos diferen-
tes pequenos grupos. No mbito de uma visita rea, a Neutorgasse
foi observada e avaliada sob diferentes aspectos. Apresentou-se ento
um plano, desenvolvido a partir das idias dos prprios moradores,
que deveria servir de base para o trabalho ulterior. Outros grupos
interessados manifestaram suas opinies sobre o futuro da Neutorgasse.
Suas opinies tambm foram levadas s reunies dos pequenos gru-
pos, que trataram de compar-las com as experincias cotidianas dos
indivduos. No sbado pela manh e tarde, os pareceristas popula-
res reuniram-se em pequenos grupos, para redigir um nico texto,
em que constassem as informaes recm obtidas.
165
7. Resultados
O executor responsvel tratou de condensar os resultados obtidos
em um parecer popular. Alguns participantes da clula de planeja-
mento revisaram o parecer, antes de este ser enviado Cmara e aos
participantes do processo.
Atravs do mtodo dialgico em diferentes nveis, os moradores da
rea desenvolveram uma perspectiva do futuro da Neutorgasse. Res-
saltem-se, da, trs aspectos:
1. A oficina dos grupos-alvo de moradores chegou a um resultado
consensual que
2. encontrou aprovao, junto aos jurados escolhidos aleatoriamente,
em quase todos os pontos nas clulas de planejamento, e que
3. contm idias inovadoras.
As complementaes e transformaes surgidas atravs das clulas
de planejamento podem ser justificadas e explicadas pelo fato de se-
rem aceitas por todos os participantes. A diferena principal consis-
tiu na maneira diferenciada de se ver a rua. Diferentemente dos
pareceristas, os moradores consideraram o trfego de veculos, inclu-
indo as possibilidades de estacionamento, um fator de maior rele-
vncia. Os pareceristas acabaram concordando com a necessidade de
estacionamentos, mas, por outro lado, escolheram uma rea da pra-
a, situada na zona norte da rea do projeto, que dever ser ampliada,
e cujos prdios histricos (inclusive arcadas) no devero ficar escon-
didos por trs de carros estacionados. Desta forma, houve um equil-
brio entre os interesses vitais dos moradores e as exigncias da popu-
lao como um todo, no tocante a uma parte do centro histrico de
Graz, que faz parte do patrimnio cultural da UNESCO.
A seqncia dos mtodos participativos oficina do futuro e clula de
planejamento corresponde definio de crculo de planejamento em
sentido mais amplo. Aps a fase de realizao da oficina do futuro, as
idias foram repassadas a especialistas e representantes de interesses,
para que se pronunciassem a respeito delas. Passaram tambm pelo
166
crivo de participantes da clula de planejamento. Como as idias no
foram elaboradas por seus mentores intelectuais, no se pode afirmar
que se tratasse de um crculo de planejamento em sentido restrito,
pois, para tanto, os prprios moradores, e no os jurados escolhidos
aleatoriamente, deveriam ter prestado a devida assessoria acerca de
novas informaes. Todavia, complementando a oficina do futuro, as
clulas de planejamento no tinham como objetivo otimizar fatores
tecnicamente exeqveis a partir da fase de realizao, mas sim filtrar
aquilo que fosse adequado para a sociedade em geral.
Enquanto os moradores, por serem indivduos diretamente envol-
vidos com o problema, tm, obviamente, o direito legtimo de parti-
cipar da oficina de grupos-alvo, tal direito sempre volta a ser tema de
discusso nas clulas de planejamento, no tocante a pareceristas po-
pulares. Nos debates, discute-se sobretudo a respeito de
representatividade. Embora seja comum que o Executivo e os polti-
cos recorram a servios de especialistas pagos para garantir uma boa
fundamentao de seus planejamentos, as experincias de cidados e
cidads carecem, todavia, de uma comprovao de capacidade bas-
tante especial: a representatividade.
Clulas de planejamento possibilitam um verdadeiro retrato da soci-
edade a que se referem. Isto se pode ver ao se comparar a estrutura
etria e a distribuio dos participantes de acordo com o sexo. Outros
dados sobre os participantes, sobre o desenvolvimento do trabalho e
sobre os resultados obtidos com os mtodos aplicados podem ser en-
contrados nos diferentes pareceres populares. Estes dispem de trans-
parncia legitimadora, pois seu acesso facilitado a qualquer cidado.
Grfico 8
167
8. Concluso
No estudo original, conclui-se que somente poder ocorrer uma
coordenao de medidas que levem a processos de comunicao e de
participao cidad, se aquelas perguntas iniciais supramencionadas
estiverem devidamente esclarecidas. Se este no for o caso, o manual
no estar oferecendo uma base suficientemente boa para uma sele-
o de fatores condizentes com a realidade. Nesse sentido, os parcei-
ros responsveis pelo projeto devero selecionar as peas corretas do
quebra-cabeas (p. ex. atravs de uma oficina), para assim compor a
moldura do futuro quadro de comunicao. Somente a partir deste
momento que ser possvel recorrer a um parceiro externo que po-
der ajudar na composio do quadro. Alm disso, este manual
Grfico 9
168
oferece uma orientao para pessoas que disponham de experincias
bsicas no tocante a comunicao e participao. Uma vez esclarecidas
estas questes, a correta seleo do mtodo ou das combinaes de
mtodos depender da sensibilidade do executor responsvel pelo pro-
jeto. Como a prpria comunicao no esttica, mas sim um proces-
so dotado de muitas variveis, seu planejamento sempre deveria contar
com opes para possveis mudanas no decorrer do processo.
O exemplo do Parecer Cidado Graz - Neutorgasse mostra como
uma combinao adequada de mtodos podem conduzir a um pro-
cesso de comunicao otimizado, criando, para o restante do plane-
jamento, uma base fundamentada objetivamente e legitimada atra-
vs de seu procedimento.
Planungszelle und Brgergutachten - Beteiligungsverfahrn als Mittel
zur Belebung der Demokratie; in: politicum - Josef-Krainer-Haus-
Schriften N 79; Graz 1998.
Leitfaden Brgerbeteiligung Urban_Graz West, Studie fr das EU-
Stadtteilprogramm Urban_GrazWest Raum fr Zukunft; Graz,
2002.

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