Indicadores Aseguramiento de La Calidad

Gua para la construccin de indicadores de gestin
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP)
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA ELIZABETH RODRGUEZ TAYLOR Directora

SILVIA CRISTINA PUENTE ALVAREZ-CORREA CLAUDIA PATRICIA HERNNDEZ LEN Secretaria General Subdirectora (e) (E)
CLAUDIA PATRICIA HERNNDEZ LEN Directora Jurdica MARA DEL PILAR GARCA GONZLEZ Directora de Control Interno y Racionalizacin de Trmites CLAUDIA MOLANO VARGAS Directora de Empleo Pblico JOS FERNANDO BERRO BERRO Director de Desarrollo Organizacional CELMIRA FRASSER ACEVEDO Jefe Oficina Asesora de Planeacin LUZ STELLA PATIO JURADO Jefe de Control Interno VICTORIA EUGENIA DIAZ ACOSTA Jefe Oficina de Sistemas
Gua para la Construccin de Indicadores de Gestin
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA

Elizabeth Rodriguez Taylor Directora EQUIPO TCNICO DE TRABAJO: Myrian Cubillos Benavides Santiago Nez Ramrez ISBN: 978-958-8125-57-2 Versin 2 Bogot, D.C., Octubre 2012
Contenido
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 I. Evaluacin de la gestin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 II. Importancia de la medicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 III. Conceptualizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Qu es un indicador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Caractersticas de los indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Beneficios de los indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 IV. Tipologa de los indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Indicadores de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Indicadores de eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Indicadores de efectividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Indicadores de economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Indicadores ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 V. Construccin de los indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Identificacin y/o revisin de productos y objetivos que sern medidos . . 35 Establecer medidas de desempeo claves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Asignar las responsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Establecer referentes comparativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Construir frmulas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Validar indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
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Repblica de Colombia
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Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Comunicar e informar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 VI. Interpretacin de indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 VII. Dificultades en el uso de indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
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Presentacin
Es de vital importancia entender que en el contexto actual los ciudadanos, usuarios o beneficiarios son conscientes de su papel frente al desarrollo gubernamental nacional y regional, por lo que con mayor exigencia evalan la cantidad, oportunidad y calidad de los bienes y/o servicios que reciben, por lo que se constituyen en una fuente de informacin clave para la mejora de los mismos. En este sentido los indicadores de gestin o desempeo cobran una gran importancia para la mejora en el desempeo institucional; sin embargo, su diseo e implementacin implican en la mayora de los casos un desafo, dada la complejidad de las entidades que requieren aplicarlos, por lo que el presente documento se constituye en una herramienta bsica para entender su desarrollo, tomando como punto de partida el concepto de medicin, como marco general para su desarrollo conceptual.
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La accin gubernamental como se encuentra planteada hoy da a nivel mundial, exige a los pases fortalecer el desarrollo de mecanismos que permitan medir los programas y proyectos desarrollados a travs de sus entidades y organismos, esto es que se cuente con mecanismos de evaluacin a la gestin, orientndose hacia una gestin pblica orientada a resultados, es necesario por lo tanto que se cuente no solamente con sistemas de indicadores de nivel macro, sino tambin que se faciliten las herramientas para aquellos indicadores que implican el da a da en las operaciones que realizan las mencionadas entidades y organismos.
Introduccin
Como parte esencial de dicha gestin por procesos, la medicin y anlisis de resultados permite realizar el control de la gestin y monitorear de manera permanente el desempeo a lo largo de toda la organizacin; es importante mencionar que dada la condicin de entidades pblicas, el manejo de recursos pblicos implica controlar y mejorar su ejecucin en trminos de eficacia, eficiencia y efectividad. En este sentido para dicho control es necesario contar con informacin administrable que permita su anlisis gil y facilite la toma de decisiones; este tipo particular de informacin proviene y se desarrolla a travs de los INDICADORES DE GESTIN. Diferentes literaturas especializadas muestran diversas maneras de definir los indicadores, as como diferentes recomendaciones acerca de su aplicacin y metodologa, luego de un anlisis de dichos estudios y especialmente de las metodologas desarrolladas desde entidades formuladoras de poltica en Colombia como son el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Departamento Nacional de Estadstica (DANE) y los aportes de documentos y guas desarrollados por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco del Programa CEPAL/GTZ Modernizacin del Estado, Administracin Pblica y Desarrollo Econmico Local y Regional, de acuerdo a los cuales se busca actualizar la presente gua con una serie de conceptos bsicos orientadores que permitan a las entidades facilitar su formulacin, seguimiento y evaluacin.
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La gestin basada en procesos como enfoque bsico para el desarrollo de las organizaciones, es determinado y promovido desde herramientas como el Modelo Estndar de Control Interno (MECI) y la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica NTCGP1000, permitiendo identificar y gestionar diversas actividades relacionadas entre s, lo que proporciona los vnculos entre los diferentes procesos que desarrollan las entidades, su interaccin es la que permite crear valor para los usuarios o beneficiarios y dar cumplimiento a la funcin administrativa de cada una de ellas.
Cabe aclarar que la metodologa sugerida se constituye en una orientacin bsica para el desarrollo de los indicadores, dado que para su aplicacin prctica, cada entidad debe tener en cuenta su naturaleza, funciones, estructura y procesos, con el fin de establecer las variables, las unidades de medida y los parmetros o metas frente a los cuales ser ms adecuada la medicin de su gestin.

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I. Evaluacin de la Gestin Pblica

Con el fin de enmarcar el tema de indicadores de gestin, es importante precisar la conceptualizacin existente acerca de la evaluacin de la gestin, al respecto el Comit de Gerencia Pblica (PUMA) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), de acuerdo a varios estudios realizados en pases miembros de dicha organizacin, la define como: Medicin sistemtica y continua en el tiempo, de los resultados obtenidos por las instituciones pblicas y la comparacin de dichos resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los estndares de desempeo de la institucin1. Ahora bien, dada la naturaleza diversa de las entidades pblicas y con el fin de delimitar el alcance de la presente gua, la evaluacin a que se hace mencin puede verse desde diferentes mbitos2: SEGN EL OBJETO DE EVALUACIN: Evaluacin de polticas pblicas Evaluacin de gestin y resultados de las entidades pblicas Evaluacin del desempeo individual SEGN LOS MANDANTES DE LA EVALUACIN: Evaluacin externa desarrollada por entes independientes a la entidad. Evaluacin interna desarrollada por la propia entidad como instrumento de apoyo a la toma de decisiones.
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ARMIJO, Marianela; BONNEFOY, Juan Cristbal. Indicadores de desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005, p.13. Ibd, pp. 14, 15.
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SEGN LA ETAPA DE INTERVENCIN Evaluacin ex-ante: se realiza previamente a la implantacin de la accin gubernamental, en la cual se encuentran los estudios de diseo de programas, estudios de preinversin, etc. Evaluacin de procesos: se realiza durante el ejercicio de la accin gubernamental y tiene que ver con el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, el ajuste a la programacin de la generacin de los productos, entre otros aspectos. Evaluacin ex post: se realiza una vez finalizada la intervencin o accin gubernamental, o la gestin de un determinado perodo, e involucra el anlisis y pronunciamiento de los resultados inmediatos, intermedios e impactos o resultados finales.

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Es importante resaltar que al delimitar el objeto de la evaluacin, esto determinar cmo se direccionan los esfuerzos en cuanto a definicin de propsitos u objetivos, recursos y metodologas para poder realizar todo el proceso o medicin. En este sentido la evaluacin de polticas busca identificar los efectos finales de una intervencin pblica, a partir de la implantacin de proyectos o programas en un grupo especfico o poblacin objetivo, las metodologas requeridas para su evaluacin son complejas y requieren para su desarrollo de una disposicin importante de recursos y tiempo para poder llegar a anlisis que mejoren o modifiquen las polticas implantadas. Para la evaluacin de resultados y gestin de las instituciones pblicas en diferentes niveles (Nacional, Regional, Local), se usan indicadores de desempeo, apoyados en procesos previos de planeacin estratgica, con el propsito de evaluar la gestin, uso de los recursos y en general el desarrollo ptimo de las entidades en busca de fines mayores gubernamentales. De este modo, a partir del siguiente captulo se abordar lo relacionado con este tipo de evaluacin (resultados y gestin de las instituciones), aclarando que de acuerdo a la naturaleza de la entidad y la medicin requerida, se podrn plantear evaluaciones de poltica pblica o de intervencin de programas especficos, pero para estos efectos ser necesario ahondar en conceptos y herramientas adicionales a las que a continuacin se presentan.
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II. Importancia de la Medicin
ES NECESARIO MEDIRLO TODO? La decisin sobre cules proyectos, procesos o actividades especficas van a ser medidos o evaluados, depender del anlisis de variables clave, adecuadas y suficientes para que suministren informacin relevante sobre el objeto de evaluacin, por lo que no es deseable medirlo todo. Como premisas antes de decidir sobre cules indicadores utilizar es importante tener en cuenta: Evitar el diseo de indicadores que inducen a resultados no esperados o incentivos perversos. Ejemplo: N de comparendos/N de conductores. No se debe medir atendiendo el criterio de quedar bien. Ejemplo: Total ejecutado/Total programado. Medir no garantiza el xito de una actividad sino que evidencia los atributos que hemos decidido monitorear. La esencia y existencia de un indicador solo se da y justifica si este sirve para la toma de decisiones.
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). Gua para diseo, construccin e interpretacin de indicadores.
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La importancia de la medicin parte del entendido en que existe un vnculo entre esta y la planeacin estratgica o planeacin institucional, toda vez que la medicin permite comparar una magnitud con un patrn preestablecido, lo que permite observar el grado en que se alcanzan las actividades propuestas dentro de un proceso especfico3. Los resultados obtenidos a travs de la medicin permiten mejorar la planificacin, dado que es posible observar hechos en tiempo real, logrando tomar decisiones con mayor certeza y confiabilidad.
En consecuencia, una adecuada medicin requiere ser (i)PERTINENTE, esto significa que las mediciones que se lleven a cabo debern ser relevantes y tiles para facilitar las decisiones que sern tomadas sobre la base de sus resultados; (ii)PRECISA, debe reflejar fielmente el comportamiento de las variables de medicin, en este punto interviene la adecuada eleccin del instrumento de medicin; (iii)OPORTUNA, que los resultados de la medicin estn disponibles en el tiempo en que la informacin es importante y relevante para la toma de decisiones, tanto para corregir como para prevenir y (iv)ECONMICA , debe existir una proporcionalidad y racionalidad entre los costos incurridos en la medicin y los beneficios o la relevancia de la informacin suministrada4.
Los indicadores y la administracin del riesgo

Es relevante recordar que la Administracin del Riesgo se introduce en las entidades pblicas, teniendo en cuenta que todas las organizaciones independientemente de su naturaleza, tamao y razn de ser estn permanentemente expuestas a diferentes riesgos o eventos que pueden poner en peligro su existencia5, dentro del proceso que se plantea para su gestin efectiva, se determina que el monitoreo y revisin es un elemento transversal y dinamizador de todo el proceso; para su ejecucin los indicadores de gestin se convierten en una herramienta objetiva que le permite a la organizacin: Garantizar que los controles son eficaces y eficientes tanto en el diseo como en la operacin; Obtener informacin adicional para mejorar la valoracin del riesgo; Analizar y comprender lecciones a partir de los eventos (incluyendo los cuasi accidentes), los cambios, las tendencias, los xitos y los fracasos; Detectar cambios en el contexto externo e interno, incluyendo los cambios en los criterios del riesgo y en el riesgo mismo que pueda exigir revisin de los tratamientos del riesgo y las prioridades; Identificar los riesgos6.
Ibd, p. 12. Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Gua para la Administracin del Riesgo. Bogot. 2011, p. 10. Instituto Colombiano de Normas Tcnicas (Icontec). Norma Tcnica Colombiana NTC31000. Bogot. 2011. p. 41
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Por lo tanto, la identificacin de indicadores orientados al seguimiento de los riesgos, permite establecer la efectividad de los controles y sus posibles ajustes, determinar nuevos riesgos o bien establecer cambios o actualizaciones a los riesgos ya identificados. Para su construccin y aplicacin se debern seguir los lineamientos ac presentados, sin desconocer las orientaciones y metodologa que sobre Administracin del Riesgo existe.
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III. Conceptualizacin
Qu es un Indicador?
Un INDICADOR es una expresin cualitativa o cuantitativa observable que permite describir caractersticas, comportamientos o fenmenos de la realidad a travs de la evolucin de una variable o el establecimiento de una relacin entre variables, la que comparada con periodos anteriores o bien frente a una meta o compromiso, permite evaluar el desempeo y su evolucin en el tiempo7. Los indicadores sirven para establecer el logro y el cumplimiento de la misin, objetivos, metas, programas o polticas de un determinado proceso o estrategia, por esto podemos decir que son ante todo, la informacin que agrega valor y no simplemente un dato8, ya que los datos corresponden a unidades de informacin que pueden incluir nmeros, observaciones o cifras, pero si no estn ligadas a contextos para su anlisis carecen de sentido. Por su parte la informacin es un conjunto organizado de datos, que al ser procesados, pueden mostrar un fenmeno y dan sentido a una situacin en particular. Grficamente se puede expresar como sigue:
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). Gua para diseo, construccin e interpretacin de indicadores, p. 13. PARDO M., Clara Ins. Evaluacin del Desempeo Integral del Sector Transporte. Revista de Investigacin de la Universidad de la Salle. Volumen 7, 2007.
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Tal como se especific en el captulo I - Evaluacin de la Gestin Pblica de la presente gua, la metodologa que se plantea tiene que ver con la evaluacin de resultados y gestin de las instituciones pblicas, haciendo uso de indicadores de desempeo o INDICADORES DE GESTIN.
Grfico 1. Datos e Informacin
DATOS
INFORMACIN
Fuente: DANE. Gua para diseo, construccin e interpretacin de indicadores.

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En este sentido, los indicadores se convierten en uno de los elementos centrales de evaluacin de los diferentes sistemas que implementan y desarrollan las entidades, ya que permiten, dada su naturaleza, la comparacin en la organizacin (Referenciacin interna) o al exterior de la misma (Referenciacin externa colectiva) desde el sector donde se desenvuelve. Los indicadores permiten evidenciar el nivel de cumplimiento acerca de lo que est haciendo la organizacin y sobre los efectos de sus actividades, a travs de la medicin de aspectos tales como: Recursos: Como talento humano, presupuesto, planta y equipos. Cargas de Trabajo: Como estadsticas y metas que se tengan para un perodo de tiempo determinado y el tiempo y nmero de personas requeridas para realizar una actividad. Resultados: Como ciudadanos atendidos, oficios respondidos, ejecucin del cronograma, nios vacunados, kilmetros construidos, etc. Impacto: De los productos y/o servicios, tales como enfermedades prevenidas, impuestos recolectados, niveles de seguridad laboral alcanzados.9 Productividad: Como casos atendidos por profesionales, solicitudes procesadas por persona, llamadas de emergencia atendidas. Satisfaccin del Usuario: Como el nmero de quejas recibidas, resultados de las encuestas, utilizacin de procesos participativos, visitas a los clientes.
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BARBOSA C., Octavio. Los Indicadores de Gestin y su Contexto. ESAP, p. 59.

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Calidad y Oportunidad del Producto y/o Servicio: Como tiempos de respuesta al usuario, capacidad para acceder a una instancia, racionalizacin de trmites.
Caractersticas de los Indicadores

Los indicadores deben cumplir con unos requisitos y elementos para poder apoyar la gestin en el cumplimiento de los objetivos institucionales. Las caractersticas ms relevantes son las siguientes: Oportunidad: Deben permitir obtener informacin en tiempo real, de forma adecuada y oportuna, medir con un grado aceptable de precisin los resultados alcanzados y los desfases con respecto a los objetivos propuestos, que permitan la toma de decisiones para corregir y reorientar la gestin antes de que las consecuencias afecten significativamente los resultados o estos sean irreversibles. Excluyentes: Cada indicador evala un aspecto especfico nico de la realidad, una dimensin particular de la gestin. Si bien la realidad en la que se acta es multidimensional, un indicador puede considerar alguna de tales dimensiones (econmica, social, cultural, poltica u otras), pero no puede abarcarlas todas. Prcticos: Que se facilite su recoleccin y procesamiento. Claros: Ser comprensible, tanto para quienes lo desarrollen como para quienes lo estudien o lo tomen como referencia. Por tanto, un indicador complejo o de dificil interpretacin que solo lo entienden quienes lo construyen debe ser replanteado. Explcitos: Definir de manera clara las variables con respecto a las cuales se analizar para evitar interpretaciones ambiguas. Sensibles: Reflejar el cambio de la variable en el tiempo. Transparente/Verificable: Su clculo debe estar adecuadamente soportado y ser documentado para su seguimiento y trazabilidad.
Beneficios de los indicadores

Para el sector Pblico la importancia de la medicin ya precisada en un captulo anterior, cobra una mayor importancia, dado que las entidades pblicas por su complejidad, diversidad de productos y/o servicios que ofrecen, diversidad de usuarios, entre otros
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aspectos, requieren determinar con mayor precisin el nivel de su desempeo. De este modo, algunos de los beneficios para las entidades son los siguientes10: Apoya el proceso de planificacin (definicin de objetivos y metas) y de formulacin de polticas de mediano y largo plazo. Posibilita la deteccin de procesos de la institucin en las cuales existen problemas de gestin tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en la entrega de los productos, asignacin del personal a las diferentes tareas, etc. Posibilita a partir del anlisis de la informacin entre el desempeo efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de accin eliminando inconsistencias entre el quehacer de la institucin y sus objetivos prioritarios.
Aun cuando no es posible establecer una relacin automtica entre resultados obtenidos y la asignacin de presupuesto, contar con indicadores de desempeo sienta las bases para una asignacin ms fundamentada de los recursos pblicos. Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos pblicos y sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de la direccin. Apoya la introduccin de sistemas de reconocimientos al buen desempeo, tanto institucionales como grupales e individuales. Otros de los beneficios derivados de los indicadores de gestin son: La satisfaccin del cliente: La identificacin de las prioridades del cliente para una organizacin marca la pauta para el cumplimiento de los objetivos institucionales, en la medida en que se logre monitorear a travs de los indicadores la satisfaccin del cliente, permitiendo el logro de los resultados deseados. Seguimiento del proceso: El mejoramiento continuo solo es posible si se hace un seguimiento exhaustivo a cada eslabn de la cadena que conforma el proceso. Las mediciones son las herramientas bsicas no solo para detectar las oportunidades de mejora, sino adems para implementar las acciones.
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ARMIJO, Marianela. Planificacin estratgica e indicadores de desempeo. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Junio de 2011, p. 59.
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Gerencia del cambio: Un adecuado sistema de medicin les permite a las personas conocer su aporte en las metas organizacionales y cules son los resultados que soportan la afirmacin de que lo est realizando bien.
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IV. Tipologa de los Indicadores

Para la clasificacin de indicadores, es necesario precisar que desde diferentes metodologas, se plantean diversas clasificaciones; sin embargo, la presente gua establece una clasificacin en las dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economa, en el entendido de que dichas valoraciones tienen una interrelacin con las actividades que se desarrollan a partir del modelo de operacin por procesos, los cuales soportan toda la operacin de la entidad pblica. La clasificacin planteada busca responder preguntas como: () en qu medida se cumplieron los objetivos, cul es el nivel de satisfaccin de la calidad percibida por los usuarios, cun oportunamente lleg el servicio. Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economa y calidad es cun aceptable ha sido y es el desempeo del organismo pblico, cuya respuesta sirve para mejorar cursos de accin y mejorar la gestin, informar a los diferentes grupos de inters y tener una base sobre la cual asignar el presupuesto11. En relacin con el desarrollo de los procesos, grficamente puede expresarse de la siguiente manera: Grfico 2. Interrelacin entre los procesos y los tipos de indicadores
ECONOMA EFICIENCIA EFICACIA
COSTO
RECURSOS
PRODUCTOS
RESULTADOS
NIVEL DE SERVICIO
UTILIZACIN SATISFACCIN
CALIDAD
Fuente: Adaptado de: Indicadores de desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005.
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ARMIJO, Marianela. Planificacin estratgica e indicadores de desempeo. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Junio de 2011. p. 26.
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EFECTIVIDAD
Indicadores de Eficacia
Cuando se habla de eficacia, se busca establecer el cumplimiento de planes y programas de la entidad, previamente determinados, de modo tal que se pueda evaluar la oportunidad (cumplimiento de la meta en el plazo estipulado), al igual que la cantidad (volumen de bienes y servicios generados en el tiempo). Los indicadores de eficacia llevan de forma inherente la definicin previa de objetivos y el seguimiento de estos a travs de un sistema mnimo de informacin que permita informar sobre aspectos bsicos del programa o la gestin a ser evaluada, entre los que se mencionan:
Productos que entrega el programa o el servicio. Usuarios a quienes de dirige (nmero, caractersticas). Objetivos principales o estratgicos (logro que se pretende obtener, mejorar, ampliar, optimizar, etc.). Metas concretas con las cuales hacer el seguimiento (cundo, dnde, en qu condiciones).
Lo importante aqu es destacar que la ambigedad en la definicin de los objetivos y las metas, no permitir posteriormente realizar una evaluacin til y confiable, anulando los esfuerzos y costos incurridos en dicha evaluacin12. Este concepto plantea en qu medida la organizacin como un todo, o un rea especfica de esta, cumple con sus objetivos estratgicos; se puede asociar a aspectos como: Cobertura: Se puede definir como el grado en que las actividades que se realizan, o los productos/servicios que se ofrecen son capaces de cubrir o satisfacer la demanda que de ellos existe. Esta cobertura se puede expresar en trminos de nmero de usuarios atendidos o bien zonas geogrficas cubiertas, respecto de un universo o una demanda potencial a cubrir.
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GUINART y SOL (2003), Indicadores de Gestin para las entidades pblicas. VIII Congreso del CLAD. Citado en ARMIJO, Marianela; BONNEFOY, Juan Cristbal. Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005. p. 33.
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Focalizacin: Se relaciona con el nivel de precisin con que los productos/servicios son entregados a la poblacin objetivo. Se puede determinar mediante la revisin de los usuarios que reciben los beneficios de un programa o proyecto y los que se han establecido como poblacin objetivo, se verificar si corresponden, si se estn dejando de cubrir personas, si existen personas que no pertenecen al grupo objetivo, pero reciben los beneficios; en cualquier caso permitir tomar medidas de ajuste. Capacidad de cubrir la demanda: Se plantea si la entidad cuenta con capacidad para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que tienen sus productos/ servicios, en condiciones de tiempo y calidad. Resultado final: Permite comparar los resultados obtenidos respecto de un ptimo o mximo posible, es decir que va ms all de mostrar los resultados obtenidos respecto de los esperados, requiere por lo tanto un planteamiento de metas superior o ambiciosas para una buena comparacin. Cuadro 1. Ejemplos de indicadores de eficacia INDICADOR Nmero de desempleados capacitados/Total de desempleados inscritos en Sistema de Reconversin Laboral. Porcentaje de egresados del programa de reinsercin/Total inscritos programa de reinsercin. Porcentaje de alumnos que se emplean despus de finalizar los cursos de capacitacin. Nmero de beneficiarios/ Universo de beneficiarios. Porcentaje infracciones que termina en sancin efectiva. Conflictos colectivos solucionados/conflictos colectivos planteados. Incremento total de puestos de trabajo abiertos con el servicio pblico de empleo. ASPECTO ASOCIADO FOCALIZACIN
COBERTURA RESULTADO FINAL COBERTURA RESULTADO FINAL RESULTADO FINAL RESULTADO FINAL
Fuente: Adaptado de Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005.
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Ahora bien, teniendo en cuenta que las entidades vienen desarrollando sus operaciones de acuerdo a un modelo basado en procesos, es importante recordar que en dicho modelo las partes interesadas o Stakeholder quienes pueden afectar o son afectados por las actividades de una empresa13, juegan un papel significativo para definir los requisitos de entrada necesarios para la elaboracin del producto o prestacin del servicio de dichas entidades. Al tiempo, su satisfaccin frente a la entrega o prestacin de los mismos, permite evaluar una dimensin especfica y determinante para las entidades pblicas, la cual se encuentra relacionada con un principio fundamental de ENFOQUE AL CLIENTE, en donde se establece que la razn de ser de las entidades es prestar un servicio dirigido a satisfacer a sus clientes; por tanto es fundamental que las entidades comprendan cules son las necesidades actuales y futuras de los clientes, que cumpla con sus requisitos y que se esfuerce por superar sus expectativas14. En este sentido la calidad del servicio se convierte es una dimensin especfica del desempeo y se refiere a: () la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son extensiones de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad y cortesa en la atencin. La calidad de servicio se puede mejorar por la va de mejorar los atributos o caractersticas de los servicios que se entregan a los usuarios. Entre los medios disponibles para sistematizar la medicin y evaluacin de estos conceptos se cuentan la realizacin de sondeos de opinin y encuestas peridicas a los usuarios, la implementacin de libros de reclamos o de buzones para recoger sugerencias o quejas.
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FREEMAN, R.E. Strategic Management: A Stakeholder Approach (Pitman, 1984). Departamento Administrativo De La Funcin Pblica (DAFP) e Icontec. Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica NTCGP1000:2009. Bogot. Diciembre de 2009, p.23.
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Cuadro 2. Ejemplos de indicadores relacionados con la calidad del servicio OPORTUNIDAD % Respuestas a los usuarios antes del cumplimiento de los trminos de ley. % Contratos revisados y aprobados en los trminos establecidos, respecto del total de contratos en trmite. % Autorizaciones mdicas especiales en menor tiempo al lmite establecido. ACCESIBILIDAD % Poblacin vulnerable cubierta con el programa, respecto del total vulnerable censado. No. Puntos de atencin para trmites y procedimientos a nivel nacional. % Viviendas de inters social construidas y entregadas a los beneficiarios, respecto del total de viviendas programadas PERCEPCIN DE LOS USUARIOS % Quejas y Reclamos en un periodo determinado, respecto del total de encuestados. % Satisfaccin de los usuarios frente a la prestacin del servicio, respecto al total de encuestados.
Indicadores de Eficiencia
Los indicadores de eficiencia, se enfocan en el control de los recursos o las entradas del proceso; evalan la relacin entre los recursos y su grado de aprovechamiento por parte de los mismos. Consisten en el examen de costos en que incurren las entidades pblicas encargadas de la produccin de bienes y/o la prestacin de servicios, para alcanzar sus objetivos y resultados. Es posible obtener mediciones de eficiencia, relacionando por ejemplo nmero de subsidios entregados, cantidad de usuarios atendidos, inspecciones realizadas, etc., con nivel de recursos utilizados para tales actividades, como son gastos de infraestructura, personal requerido para la atencin, horas hombre requeridas, etc.
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Este tipo de indicadores miden la forma de cmo se utilizaron los recursos durante el proceso de generacin del producto y/o servicio. El anlisis de la eficiencia se refiere a la adquisicin y el aprovechamiento de los insumos (entradas del proceso), que deben ser adquiridos en tiempo oportuno, al mejor costo posible, en la cantidad adecuada y con una buena calidad. Por lo que se incluyen medios humanos, materiales y financieros. Cuadro 3. Ejemplos de indicadores de eficiencia INDICADOR
Costo de un servicio en relacin al nmero de usuarios Costo total programa de becas /Total de beneficiarios Costo por tonelada de basura recogida Costo de la recogida de basura por usuario Costo por kilmetro de carretera construido Costo de la inspeccin por nmero de visitas efectuadas
Indicadores de Efectividad
Para el anlisis de este tipo de indicadores es necesario involucrar la eficiencia y la eficacia, es decir el logro de los resultados programados en el tiempo y con los costos ms razonables posibles .
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Se relaciona con la medicin del nivel de satisfaccin del usuario que aspira a recibir un producto o servicio en condiciones favorables de costo y oportunidad, y con el establecimiento de la cobertura del servicio prestado.
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Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). Gua para diseo, construccin e interpretacin de indicadores, p. 19.
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La efectividad est relacionada con las respuestas que demos al interrogante para qu se hizo?; este tipo de indicadores miden los resultados alcanzados frente a los bienes o servicios generados a los clientes y usuarios.
Cuadro 4. Ejemplos de indicadores de efectividad INDICADOR Nivel de satisfaccin del usuario durante un perodo determinado % Disminucin en quejas y reclamos en un periodo determinado % Disminucin en accidentes laborales durante un periodo determinado % Disminucin en infecciones intrahospitalarias durante un periodo determinado
Fuente: Elaboracin propia DAFP (actualizacin 2012).
Si bien este tipo de indicadores se han planteado desde diferentes metodologas como indicadores de IMPACTO de los productos o servicios ofrecidos por las entidades, es preciso aclarar que evaluaciones de este tipo (impacto), tal como se introdujo en el captulo I Evaluacin de la Gestin Pblica de la presente gua, se tratara de un tipo de evaluacin expost, la cual se debe realizar una vez finalizada la intervencin o accin gubernamental, o la gestin en un determinado perodo. Este tipo de evaluacin involucra el anlisis y pronunciamiento de los resultados e impactos, es decir que estara ms orientada a evaluaciones de poltica, ms que al tipo de anlisis planteado en el tipo de indicadores de efectividad, ac relacionados.
Indicadores de Economa
Este concepto se puede definir como: La capacidad de una institucin para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos. Todo organismo que administre fondos, especialmente cuando estos son pblicos, es responsable del manejo eficiente de sus recursos de caja, de ejecucin de su presupuesto y de la administracin adecuada de su patrimonio. Indicadores tpicos de economa son la capacidad de autofinanciamiento (cuando la institucin tiene atribuciones legales para generar ingresos propios),
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la ejecucin de su presupuesto de acuerdo a lo programado y su capacidad para recuperar prstamos y otros pasivos .
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Cuadro 5. Ejemplos de indicadores de economa

INDICADOR Aumento de costos por errores en contratos (Procesos) Ahorros realizados en contratos y propuestas a partir del uso de tcnicas de innovacin de compras. Porcentaje de recursos privados obtenidos a travs de cooperacin o alianzas estratgicas con otros sectores
Indicadores Ambientales
A nivel mundial en los ltimos aos se viene avanzado de manera considerable en la agenda ambiental y el desarrollo sostenible, este ltimo orientado a dos aspectos esenciales para alcanzar los objetivos propuestos: El uso racional de los recursos naturales y la proteccin del ecosistema mundial, en las figuras de los ciudadanos (respeto al medio, cambio de hbitos), ciencia (conocimientos y soluciones) y poderes pblicos (legislacin y cooperacin con otros pases) .
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Si bien esta visin abarca una serie de estrategias gubernamentales de amplio alcance, e involucra a entidades formuladoras de poltica en la materia, quienes deben trabajar para encontrar las sinergias que van a permitir detener el deterioro ambiental en todo el mundo, este esfuerzo requiere as mismo que se sumen acciones particulares desde todos los sectores y de la sociedad en general. Dichas acciones desarrolladas desde lo local, responden a un mandato constitucional determinado en el artculo 8, donde se establece la obligacin del Estado y de las personas para la conservacin de las riquezas naturales y culturales de la nacin; es
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ARMIJO, Marianela; BONNEFOY, Juan Cristbal. Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005, p. 35. MARCOS, Fernndez Ivn. El concepto de Desarrollo Sostenible. Disponible en: http://www.ecoportal.net/Temas_Especiales/ Desarrollo_Sustentable/El_Concepto_de_Desarrollo_Sostenible.
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por lo tanto relevante que todas las entidades inicien con el desarrollo de diferentes actividades para una gestin ambiental al interior de las mismas, por lo que se sugiere iniciar con indicadores relacionados con: () El uso eficiente de materiales, insumos, agua y energa, La reduccin de los costos, mediante la reduccin del consumo, La reduccin de los residuos y las emisiones, mediante la separacin de residuos y la planeacin en el uso de vehculos para desplazamiento de funcionarios. ()18 Para ahondar ms en el tema, es necesario consultar la normatividad vigente aplicable a todas las entidades sobre el manejo ambiental y las guas relacionadas con el tema, donde es posible encontrar orientaciones sobre los planes de gestin ambiental en oficinas e incluso para aquellas entidades que desarrollan proyectos en campo, con el fin de iniciar con su construccin, desarrollo y mantenimiento.
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IHOBE Sociedad Pblica Gestin Ambiental. Gua Indicadores Medioambientales para la Empresa. Ministerio Federal de Medio Ambiente, Bonn. Agencia Federal Medioambiental, Berln, p. 24.
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V. Construccin de los Indicadores
Las siguientes son actividades propuestas para lograr estructurar un sistema de indicadores dentro de la organizacin: Grfico 3. Ciclo bsico para el proceso de construccin de indicadores 1. Identificacin y/o revisin de:
Misin, Objetivos Estratgicos; Usuarios o Beneficiarios, Productos o Servicios.
7. Comunicar e Informar
2. Establecer medidas de desempeo claves:

(Revisar tipologa indicadores)
4. Establecer referentes comparativos 5. Construir frmulas 6. Validar los indicadores
3. Asignar Responsabilidades
(De acuerdo a cada nivel de la organizacin)
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Qu puede ser controlado con los indicadores? Procesos Productos Resultados intermedios Resultados finales y su impacto
Para la construccin de indicadores es necesario hacer una reflexin profunda de la organizacin dando respuesta a las siguientes preguntas :
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Qu se hace?
Con esta pregunta se pretende que la entidad describa sus actividades principales que permiten cumplir con la razn de ser por la cual fue creada.
Qu se desea medir?
Debe realizarse la seleccin de aquellas actividades que se consideren prioritarias. Para ello se trata de establecer una relacin valorada (por ejemplo, de 0 a 10) segn el criterio que se establezca que permita priorizar todas las actividades. En esta reflexin puede analizarse bajo el tiempo dedicado por el personal de la organizacin en cada actividad, dado que resulta recomendable centrarse en las tareas que consuman la mayor parte del esfuerzo.
Quin utilizar la informacin?

Una vez descritas y valoradas las actividades se deben seleccionar los destinatarios de la informacin, ya que los indicadores deben definir sustancialmente en funcin de quin los va a utilizar.
Cada cunto se debe medir?

En esta fase de la reflexin debe precisarse la periodicidad con la que se desea obtener la informacin. Dependiendo del tipo de actividad y del destinatario de 34
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GUINART I., Joseph Mara. Indicadores de Gestin para las Entidades Pblicas. Ponencia VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Panam, 2003.
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la informacin, los indicadores habrn de tener una u otra frecuencia temporal en cuanto a su presentacin.
Con qu se compara?
Finalmente, deben establecerse referentes respecto a su estructura, proceso o resultado, que pueden ser tanto internos a la organizacin, como externos a la misma y que servirn para efectuar comparaciones. Una vez resueltas estas preguntas es posible proceder con los pasos planteados en el grfico 3 como sigue:
Identificacin y/o Revisin de Productos y Objetivos que sern medidos

Este primer paso responde a la pregunta: Cules son los productos estratgicos y objetivos que sern evaluados? Este ser el punto de partida para asegurar la coherencia de los indicadores que se pretende construir, su anlisis definir el tipo de medicin y los esfuerzos necesarios para obtener la informacin, pero cmo determinar lo que se considera estratgico para la organizacin, este interrogante se ilustra a travs de las siguientes caractersticas: Es el principal bien o servicio que la institucin proporciona directamente a un usuario externo. La provisin de un producto estratgico o relevante es responsabilidad de la institucin ya sea en forma directa o subcontratado. La demanda de los usuarios de productos estratgicos es continua, sistemtica, permanente y cautiva. Los recursos que se consumen en la generacin de un producto estratgico son importantes, ya sea como porcentaje del presupuesto destinado a la provisin del servicio, o bien por el porcentaje de funcionarios afectados a la provisin del servicio .
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ARMIJO, Marianela; BONNEFOY, Juan Cristbal. Indicadores de desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005, p. 46.
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En este punto es importante as mismo precisar las metas asociadas a dichos objetivos; una meta se define como la expresin concreta y cuantificable de los logros que la organizacin planea alcanzar en el ao (u otro periodo de tiempo) con relacin a los objetivos estratgicos previamente definidos; para su identificacin se debe tener en cuenta: Abarcar el conjunto de dimensiones de desempeo de la gestin: eficiencia, eficacia, calidad y economa. Debe estar definida con base a la generacin de compromisos internos, por lo tanto su cumplimiento no debe depender de otras entidades o de factores exgenos. Deben tener un componente de realismo, es decir que puedan ser alcanzadas con los recursos humanos y financieros disponibles .
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Establecer medidas de desempeo claves

Para este paso se responde a la pregunta: Cuntos indicadores construir? El nmero y tipo de indicadores depender de los objetivos determinados para la evaluacin de las caractersticas de la entidad y del nivel de la organizacin que se pretendan desarrollar. En general, los criterios para decidir el nmero de indicadores tienen que ver con los siguientes aspectos :
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El nmero de indicadores debe limitarse a una cantidad que permita apuntar a lo esencial, que permita captar el inters de los diferentes usuarios a los cuales va dirigido. Que cubran los diferentes procesos de la organizacin: estratgicos, misionales y de apoyo. Que cubran las dimensiones del desempeo de manera integrada: eficiencia, eficacia, efectividad y economa (Ver tipologa de indicadores, captulo IV). Que permitan conocer el desempeo de los procesos resultados intermedios, donde a travs del monitoreo o seguimiento se trata de verificar si lo que se est
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Ibd. p. 48. Ibd. p. 50.

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realizando es conforme con el plan de accin establecido con anterioridad , con el fin de identificar debilidades, demoras, etc.
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Junto con lo anterior, estos resultados intermedios sirven para construir indicadores de calidad, que posibiliten tener antecedentes sobre la eficacia y la oportunidad del producto final.
Asignar las responsabilidades

En concordancia con el punto anterior, donde se menciona que los indicadores se desarrollan a lo largo de la entidad, en todos los niveles y dado que se asocian a los resultados sobre los productos/servicios de cada nivel, se incluyen entonces los directivos o lderes a cargo que son responsables por ellos. Por lo que el paso siguiente a la identificacin de lo que se medir es establecer las responsabilidades institucionales para el cumplimiento en el manejo de la informacin, tanto para alimentar el indicador como para su anlisis y presentacin de resultados.
Establecer referentes comparativos

El referente comparativo se encuentra asociado al punto 1, en el se establecieron las metas asociadas a los objetivos que se pretenden medir, por lo que un primer referente lo constituye lo planeado por la entidad; sin embargo, tambin es posible establecer un referente respecto de otras entidades similares o comparables o respecto de datos histricos, todo depender de las necesidades planteadas desde los objetivos iniciales.
Construir frmulas
La construccin de la frmula debe asegurar que su clculo obtenga informacin de las variables que se estn tratando de medir, es decir el resultado del indicador.
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ALBURQUERQUE, Francisco; DINI, Marco; PREZ Roxana. Gua de aprendizaje sobre integracin productiva y desarrollo econmico territorial. Sevilla (Espaa). 2008. p. 10.
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Se sugiere la siguiente estructura bsica para el indicador y la respectiva hoja metodolgica: Estructura Bsica de un Indicador
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Objetivo. Sealar el para qu se establece el indicador y qu mide. Definicin. Debe ser simple y clara, e incluir adems solo una caracterstica. Responsabilidad. Indica el proceso dueo del indicador y, por lo tanto, los responsables de las acciones que se deriven del mismo. Recursos. De personal, instrumentos, informticos, entre otros.
Periodicidad. Debe ser la suficiente para informar sobre la gestin. Nivel de referencia. Pueden ser metas, datos histricos, un estndar establecido, un requerimiento del cliente o de la competencia, o una cifra acordada por consenso en el grupo de trabajo. Puntos de lectura. Debe tenerse claro en qu punto se llevar a cabo la medicin, al inicio, en una etapa intermedia o al final del proceso. Grfico 4. Ejemplos de estructura de un indicador
Sujeto Kilmetros de red vial nacional Nuevos cupos de educacin superior Proyectos de Investigacin y desarrollo Municipios Hectreas + + + + + + Vinculados Tituladas + + Verbo en participio pasado Construidos Generados Financiados
A territorios digitales A poblacin desplazada
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Gua metodolgica para la formulacin de indicadores. 2009.
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GUINART I., Joseph Mara. Indicadores de Gestin para las Entidades Pblicas. Ponencia VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Panam, 2003.
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Hoja Metodolgica del Indicador La siguiente Hoja Metodolgica sugerida se constituye en un instrumento que permite identificar los factores importantes al documentar un indicador. Tales como entidad, proceso, objetivo, frmula, variables, unidad de medida, metas, entre otros aspectos. Grfico 5. Hoja Metodolgica del Indicador
Fuente: Universidad del Quindo. Sistema Integrado de Gestin, 2011.

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Para el diligenciamiento se tienen en cuenta los siguientes aspectos: Identificacin ficha tcnica (cdigo, versin, fecha): Permite asignar un cdigo, fecha de creacin y versin de la ficha, en caso de posteriores ajustes a la misma. Corresponder o se asignarn de acuerdo al sistema de gestin documental o del sistema de gestin de la calidad de la entidad. Nombre del proceso: Identifica el nombre del proceso al cual corresponde el indicador. Tipo de proceso: Se establece si se trata de un proceso Estratgico, Misional, de Apoyo o de Medicin y Anlisis. Objetivo del proceso: Identifica el objetivo del proceso al cual corresponde el indicador.

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Procesos que suministran informacin y datos al indicador: Se debe establecer la fuente de los datos, con el fin de que el responsable conozca de dnde se alimenta el indicador, seala la(s) fuente(s) de las cuales se obtiene la informacin para el clculo del indicador. Por ejemplo: Sistemas de informacin, resultados encuestas del cliente externo, interno, verificacin del servicio y control de visitantes. Responsable de calcular: Identifica el responsable de alimentar los datos necesarios para el anlisis posterior de la informacin. Responsable de analizar: Identifica el responsable de realizar el anlisis de la informacin (si aplica, ya que el responsable de calcular podra ser el mismo responsable de analizar la informacin). Usuarios de la informacin recolectada y analizada: Se determina si existe ms de un usuario que requiera hacer uso de la informacin del indicador. Objetivo del indicador: Seala el para qu se establece el indicador y qu mide. Tipo de indicador: De acuerdo a la tipologa de los indicadores: Eficacia, Eficiencia, Efectividad, Economa. Frmula del indicador: Frmula matemtica utilizada para el clculo del indicador. Frecuencia de la recoleccin: Se determina cada cunto tiempo se debe hacer recoleccin de los datos para alimentar el indicador.
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Frecuencia del anlisis: Se determina cada cunto tiempo se debe realizar el anlisis de los datos recolectados. Fuente de datos: Se relaciona con los procesos que suministran informacin o datos al indicador, en este punto sin embargo se hace necesario precisar si provienen de un sistema de informacin, encuestas, registros histricos fsicos de la entidad u otros que existan y den soporte a la informacin que alimenta el indicador. Escala: Magnitud de referencia para la medicin. Ejemplo: Porcentaje, Cantidades Totales. INFORMACIN PARA EL ANLISIS
Meta del periodo: Es el valor que se espera alcance el indicador. Valor numerador/Valor denominador/Resultado: Datos que alimentan el indicador y se van mostrando grficamente en la parte superior. % de cumplimiento: Permite comparar los resultados respecto de la meta. Anlisis y Observaciones: Consideraciones respecto de los resultados arrojados por el indicador. Acciones de Mejora: En caso de que los resultados no sean los esperados o no se estn alcanzando las metas propuestas, podr plantearse acciones puntales de mejora dependiendo del caso.
Validar Indicadores
La etapa de validacin, es muy importante, ya que deben permitir asegurar su transparencia y confiabilidad del indicador para que se constituya en una herramienta para la toma de decisiones y la rendicin de cuentas. Para poder realizarla a continuacin se determina un conjunto de criterios, sobre los cuales se deben examinar los indicadores para analizar su coherencia y la capacidad de cumplir los fines para los cuales fueron construidos.
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Este espacio permite ir alimentando el indicador con los datos necesarios y al final del periodo determinado ser posible determinar el anlisis correspondiente de acuerdo a la informacin que arroja el indicador. Incluye:
Cuadro 6. Criterios de validacin para la construccin de indicadores

CRITERIO Pertinencia DESCRIPCIN Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla cada institucin para reflejar el grado de cumplimiento de sus objetivos institucionales. La medicin de todos los productos o actividades que realiza la institucin genera una saturacin de informacin, tanto en la organizacin como fuera de esta. Relevancia Asegurarse de que estoy midiendo los objetivos vinculados a lo estratgico. Cuando se trata de organizaciones que tienen ms de un producto o servicio, es conveniente desarrollar un conjunto de indicadores globales que represente su accionar estratgico vinculado a su misin. Este criterio implica preguntarse cul es la unidad de producto (atenciones mdicas, asesoras legales, visitas inspectivas, etc.) y, ms importante, procurar que dichas unidades de producto sean equivalentes entre s en trminos de los recursos institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.). Si no se da la equivalencia para alcanzar las metas se tender a ejecutar solo las acciones que demandan relativamente menos recursos, postergando o anulando las ms costosas o complejas, que a menudo son las que tienen un mayor impacto sobre la gestin institucional. Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que desarrolla y controla la institucin o a las variables del entorno que se vean afectadas directamente por esas acciones. No puede estar condicionado a factores externos, tales como la situacin general del pas, la labor legislativa del parlamento o la actividad conexa de terceros (pblicos o privados). Costo La obtencin de la informacin para la elaboracin del indicador debe ser a costos que tengan correlacin con los recursos que se invierten en la actividad. Digno de confianza, independiente de quien realice la medicin. En principio la base estadstica de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada por las autoridades de la institucin y examinada por observadores externos.
Homogeneidad
Independencia
Confiabilidad
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CRITERIO Simplicidad y Comprehensividad
DESCRIPCIN Existe una tensin entre ambos criterios: se deben cubrir los aspectos ms significativos del desempeo, pero la cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de anlisis de los usuarios, tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fcil comprensin, libre de complejidades. Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo de indicador y de la necesidad de su medicin y difusin. Debe ser nico y no repetitivo. Focalizado en reas susceptibles de corregir en el desempeo de los organismos pblicos, generando a la vez responsabilidades directas en los funcionarios y el personal. Su elaboracin debe involucrar en el proceso a todos los actores relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e indicadores resultantes. Esto implica adems que el indicador y el objetivo que pretende evaluar sea lo ms consensual posible dentro de la organizacin.
Oportunidad No redundancia Focalizado en reas controlables
Participacin
Fuente: Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005.
Comunicar e Informar
Es importante precisar que los indicadores pueden ser utilizados para diferentes propsitos, dependiendo del objetivo de la evaluacin, el mbito en que se realiza y los usuarios a los que se dirige, por lo que para la comunicacin de los resultados es necesario tener en cuenta que los indicadores no siempre podrn dar cuenta en forma integral del desempeo institucional, requirindose de otros antecedentes complementarios para esto, lo que refuerza un uso prudente de esta informacin , razn por la cual se hace necesario trabajar bateras de indicadores, que permitan desde diferentes puntos de vista realizar el anlisis de la situacin y las medidas correctivas de ser necesario.
25 25
DIPRES (2003) Gua Metodolgica- Planificacin Estratgica en los Servicios Pblicos, Chile. Citado en ARMIJO, Marianela; BONNEFOY, Juan Cristbal. Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005, p. 69.
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As mismo es necesario enfocar la comunicacin de acuerdo a los interesados, si los resultados estn orientados a la rendicin de cuentas a la ciudadana, su presentacin exige en lo posible un componente educativo, un lenguaje sencillo y entendible, para que puedan cumplirse con las expectativas de dichos usuarios frente a la informacin suministrada. Por su parte, los informes para la Alta Direccin o Gerencia, requiere una periodicidad frente a la presentacin de informes, de modo tal que pueda dar una lnea base para el anlisis o una continuidad de los procesos para efectos de una acertada toma de decisiones.

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VI. Interpretacin de Indicadores
Cmo interpretar el valor de un indicador?

Una vez se lleve a cabo la evaluacin del indicador es fundamental relacionar dicho resultado con la tendencia histrica que se presenta, como parmetro para la toma de decisiones y generacin de acciones de tipo preventivo o correctivo segn sea el caso. El anlisis de la tendencia se puede clasificar en dos categoras, de la siguiente manera:
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Tendencia a la maximizacin: Cuando el indicador tiene un comportamiento creciente, es decir va aumentando a medida que pasa el tiempo. Ejemplo: Indicadores relacionados con productividad, bienestar, percepcin del cliente respecto de productos y servicios que se le ofrecen, imagen de la entidad. Grfico 6. Tendencia Mxima
Fuente: DAFP
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BELTRN J., Jess Mauricio. Indicadores de gestin. Herramientas para lograr la competitividad. 2003. 3R Editores. p. 47 a la 57.
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Tendencia a la Minimizacin: Cuando el valor del indicador muestra un comportamiento que va disminuyendo con el tiempo. Ejemplo: Disminucin de quejas y reclamos, disminucin en accidentes de trabajo, disminucin en prdidas y desperdicios de insumos o papelera, disminucin en consumos de energa, agua u otros servicios. Grfico 7. Tendencia Mnima
Fuente: DAFP
Estas tendencias deben llevar a preguntarse las razones y circunstancias de por qu se obtuvo ese nivel de resultado y si se encuentra fuera de los lmites planteados al inicio de la construccin del indicador. La evaluacin que se realiza a partir de los resultados obtenidos, entrega insumos para los siguientes tipos de anlisis :
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Revisar las metas que fueron definidas, estableciendo si estas fueron o no realistas. Priorizar la asignacin de los recursos hacia determinados programas o productos, justificar la asignacin de mayores recursos; disminuir o abandonar los programas o la provisin de determinados bienes y servicios por otras alternativas ms eficientes y con el mismo grado de eficacia, son un ejemplo.
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ARMIJO, Marianela; BONNEFOY, Juan Cristbal. Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Santiago de Chile. Noviembre de 2005, pp. 60 y 61.
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No hay una medida nica que demuestre por s sola el desempeo de la institucin. En general se requiere una combinacin de ellas que permita demostrar la eficacia, eficiencia, calidad, economa con que se llegue a los productos o resultados. Las desviaciones entre los productos que se obtienen y los esperados (medidas de cobertura, focalizacin, capacidad de cubrir la demanda, etc.). A partir de la interpretacin de la evaluacin del desempeo a nivel de eficacia es importante dar explicaciones por qu se producen las diferencias. Algunas posibles causas pueden ser: --Se sobre o subestim la capacidad de proveer los bienes y servicios. Hubo una mayor demanda por factores exgenos (capacidad de cubrir la demanda, no en focalizacin, ni cobertura, dado que previamente se definen los parmetros).
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VII. Dificultades en el uso de indicadores
Las dificultades para definir y seleccionar indicadores adecuados resultan de dos causas bsicas: Porque existe la tendencia a utilizar series de indicadores preelaborados sin un anlisis previo de su utilidad. Por el uso indiscriminado de indicadores construidos fuera del contexto de lo que se quiere evaluar. Por lo tanto, si bien los indicadores son una herramienta indispensable en el proceso de evaluacin, es preciso insistir sobre todo en el caso de los indicadores de tipo cuantitativo, que tanto en su estructura como en su operacin inciden factores que pueden desdibujar los resultados, o bien dar lugar a sesgos en la interpretacin, por lo tanto debe evitarse sobrevalorar su expresin numrica, ya que no son un fin en s mismos y esta actitud puede derivar en que los indicadores se conviertan en obstculos para el cambio. En todo caso cuando la evaluacin se apoye en indicadores, debe partirse del hecho de que una institucin es un todo, compuesto de entorno (medio ambiente socioeconmico) e interno (estilos de direccin, sistemas de operacin, disponibilidad de recursos, cultura organizacional), del cual el sistema de indicadores es solo un componente. Por tal razn las acciones preventivas o correctivas a que haya lugar, no pueden tomarse exclusivamente basados en indicadores, deben complementarse con un estudio de las condiciones generales que llevaron a un determinado resultado, con el fin de analizar la incidencia de fenmenos exgenos.
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PRINCIPALES DIFICULTADES EN EL DESARROLLO DE LOS INDICADORES DE DESEMPEO. ESTUDIO REALIZADO POR LA ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO (OCDE) EN 1994 EN LOS PASES MIEMBROS La ausencia de objetivos pertinentes y medibles en materia de productos finales, de calidad y de eficacia. La ausencia de correlacin entre los objetivos globales con los objetivos especficos, lo cual disminuye el valor como herramienta de gestin para evaluar los programas. La relativa inexperiencia de los funcionarios, tanto en el diseo como en la utilizacin de las medidas de desempeo. La ausencia de inters en la utilizacin de los altos funcionarios. La complejidad del trabajo consistente en integrar y sintetizar rpida y eficazmente las numerosas fuentes de los datos. Formulacin de indicadores que dependen de acciones de terceros, dificultando la recoleccin de informacin y posterior anlisis.

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Grfico 1. Datos e Informacin

Fuente: DANE. Gua para diseo, construccin e interpretacin de indicadores.

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica

BARBOSA C., Octavio. Los Indicadores de Gestin y su Contexto. ESAP, p. 59.

Caractersticas de los Indicadores

Beneficios de los indicadores

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IV. Tipologa de los Indicadores

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Cuadro 5. Ejemplos de indicadores de economa

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V. Construccin de los Indicadores

Misin, Objetivos Estratgicos; Usuarios o Beneficiarios, Productos o Servicios.

2. Establecer medidas de desempeo claves:

4. Establecer referentes comparativos 5. Construir frmulas 6. Validar los indicadores

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Quin utilizar la informacin?

Cada cunto se debe medir?

Identificacin y/o Revisin de Productos y Objetivos que sern medidos

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Establecer medidas de desempeo claves

Ibd. p. 48. Ibd. p. 50.

Asignar las responsabilidades

Establecer referentes comparativos

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