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PNGRD PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES DIAGNÓSTICO OUTUBRO 2012
PNGRD PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES DIAGNÓSTICO OUTUBRO 2012
PNGRD PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES DIAGNÓSTICO OUTUBRO 2012

PNGRD

PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

DIAGNÓSTICO

OUTUBRO 2012

FGV PROJETOS Diretor Cesar Cunha Campos Diretor Técnico Ricardo Simonsen Diretor de Controle Antônio Carlos

FGV PROJETOS

Diretor Cesar Cunha Campos

Diretor Técnico

Ricardo Simonsen

Diretor de Controle Antônio Carlos Kfouri Aidar

Vice-Diretor de Projetos Francisco Eduardo Torres de Sá

Vice-Diretor de Estratégia e Mercado Sidnei Gonzalez

EQUIPE TÉCNICA

Coordenação geral Carlos Augusto Costa

Coordenação técnica Irineu Frare | Margareth Mascarenhas Alheiros

Especialistas Antonio Pinto | Baiena Feijolo | Carlos Nogueira Claudia de Sanctis Viana | Eduardo Soares de Macedo Fernando Rocha Nogueira | Lais Paixão Leonardo Andrade de Souza | Marcia Ribeiro | Silvia Midori Saito

EQUIPE EDITORIAL

Editor-Chefe

Sidnei Gonzalez

Coordenação

Melina Bandeira

Produção e edição Manuela Fantinato

Projeto Gráfico Laura Sugimoto Gonçalves | Maria João Macedo | Patricia Werner

Revisão

Gabriela Costa

Fotos SEDEC | Corbis

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

Costa Fotos SEDEC | Corbis FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS Ministro da Integração Nacional Fernando Bezerra Coelho

Ministro da Integração Nacional Fernando Bezerra Coelho

Secretário Nacional de Defesa Civil Humberto Vianna

Diretor do Departamento de Articulação e Gestão Alziro Alexandre Gomes

Coordenadora-geral do Departamento de Articulação e Gestão Karine Lopes

Diretor do Departamento de Minimização de Desastres Rafael Schadeck

Coordenador-geral do Departamento de Minimização de Desastres Wandemberg Venceslau Rosendo Dos Santes

Diretor do Departamento de Reabilitação e de Reconstrução Eduardo Dubaj

Coordenadora-geral do Departamento de Reabilitação e de Reconstrução Rosilene Vaz Cavalcanti

Chefe do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres – CENAD Armin Augusto Braun

de Riscos e Desastres – CENAD Armin Augusto Braun Sede Praia de Botafogo, 190, Rio de

Sede Praia de Botafogo, 190, Rio de Janeiro – RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Postal 62.591 CEP 22257-970, Tel: (21) 3799-5498, www.fgv.br

Primeiro Presidente Fundador Luiz Simões Lopes

Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal

Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque

CONSELHO DIRETOR

Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal

Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque

Vogais Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvêas, José Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Corrêa Jr., Marcílio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade.

Suplentes Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Júnior, José Ermírio de Moraes Neto, José Júlio de Almeida Senna, Marcelo José Basílio de Souza Marinho e Mauricio Matos Peixoto.

CONSELHO CURADOR

Presidente Carlos Alberto Lenz César Protásio

Vice-Presidente João Alfredo Dias Lins (Klabin Irmãos e Cia)

Vogais Alexandre Koch Torres de Assis , Angélica Moreira da Silva (Federação Brasileira de Bancos), Ary Oswaldo Mattos Filho, Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Dante Letti (Souza Cruz S/A), Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda), Marcelo Serfaty, Marcio João de Andrade Fortes, Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S .A), R aquel F erreira (Publicis Brasil C omunicação L tda), Raul C alfat (Votorantim Participações S.A), Rodrigo Valnísio P ires d e Azevedo (IRB-Brasil Resseguros S.A), Ronaldo Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Previdência Complementar e de Capitalização nos Estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo), Sandoval Carneiro Junior, Sérgio Ribeiro da Costa Werlang e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul).

Suplentes Aldo Floris, Brookfield Brasil Ltda, José Carlos Schmidt Murta Ribeiro , Murilo Pinto de Oliveira Ferreira (VALE S.A.), Luiz Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crédit Suisse S.A), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participações S.A), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul América Companhia Nacional de Seguros), Rui Barreto (Café Solúvel Brasília S.A) e Sergio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.). Victório Carlos De Marchi

Rui Barreto (Café Solúvel Brasília S.A) e Sergio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.). Victório Carlos De

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Sumário

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17

41

63

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81

Apresentação

Introdução

Conhecimento e gestão pública

Modelos para a gestão de risco

Entrevistas individuais

Conclusões

Anexos

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APRESENTAÇÃO

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SEDEC

Historicamente, os esforços dos órgãos de Defesa Civil no país têm sido direcionados para ações emergenciais durante os desastres, além da recuperação pós-desastre dos espaços impactados. Mas a ocorrência frequente de desastres naturais de grande magnitude, como as inundações ocorridas em Santa Catarina, em 2008; em Pernambuco e em Alagoas, em 2010; além das enxurradas e deslizamentos que assolaram a Região Serrana do Rio de Janeiro, em 2011, tem alçado o tema “Defesa Civil” ao nível de prioridade na agenda governamental.

Mais do que isso, a temática tem ganhado um caráter multidisciplinar com ênfase na prevenção. Assim, houve o envolvimento de diversos órgãos em busca de uma solução integrada para a gestão do risco, no Brasil. Em nível federal, o assunto tornou-se uma prioridade da Presidenta da República, que ordenou a criação de um Grupo de Trabalho, coordenado pela Casa Civil, para tratar do tema.

O trabalho desse grupo, constituído em 2011,

culminou no Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres – PNGRD, lançado pela

presidenta no dia 8 de agosto de 2012, data em que também foi inaugurado o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres – CENAD. O Plano aborda a questão da prevenção de diversas maneiras e prevê um investimento

de R$ 18,8 bilhões até 2014.

Este diagnóstico é mais um produto do empenho do governo federal em buscar a gestão integral de riscos, com ênfase na prevenção. Ele subsidiará a elaboração de um segundo Plano, com um horizonte mais amplo, para as ações de gestão integral de risco.

Humberto Vianna Secretário Nacional de Defesa Civil.

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FGV PROJETOS

A ocorrência frequente de desastres naturais

de magnitudes cada vez maiores impõe

a necessidade de elaborar estratégias de

prevenção e redução de riscos. Recentemente,

o país foi testemunha de várias ocorrências

desse tipo, que resultaram em mortes e perdas irrecuperáveis, além de altos impactos em custos. A repercussão desses desastres chamou a atenção de toda a sociedade e o Governo Federal inseriu o tema na agenda prioritária.

Nesse contexto, a Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), órgão do Ministério da Integração Nacional responsável pela coordenação e articulação dos programas, projetos e ações de

proteção e defesa civil no país, tem a incumbência

de coordenar ações voltadas primordialmente à

redução de fatores de risco, à preparação para

A FGV Projetos, com reconhecida atuação

na assessoria técnica a instituições públicas e privadas, especialmente na proposição de modelos e práticas de gestão eficientes e políticas públicas eficazes, está auxiliando a SEDEC na elaboração do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Respostas a Desastres (PNGRD). Ao participar dessa iniciativa, a Fundação Getulio Vargas segue colaborando para o aprimoramento das práticas de planejamento e gestão do país, sempre em busca das melhores e mais eficazes soluções.

Esta publicação, fruto de um esforço inédito de levantamento de informações sobre diferentes aspectos da gestão dos riscos e dos desastres no Brasil, contém os resultados sumarizados do diagnóstico que orientou a elaboração

o

enfrentamento de situações de desastres e

do

PNGRD.

ao

fortalecimento da cultura de prevenção de

riscos, em todo o país.

Boa leitura!

Cesar Cunha Campos Diretor FGV Projetos

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INTRODUÇÃO

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Introdução

Diversos fatores contribuem para a ocorrência dos desastres naturais no Brasil. As características do relevo brasileiro, com suas planícies, depressões, patamares, tabuleiros, chapadas, planaltos, morros e serras, decorrentes dos contextos geológicos nessas áreas, favorecem a ocorrência natural de diferentes processos geomecânicos e hidrológicos. O processo de ocupação nessas áreas, muitas vezes realizado de forma inadequada, sem planejamento, aumenta a vulnerabilidade das populações, promovendo uma combinação perigosa. Soma-se a esse contexto a atuação de sistemas atmosféricos distintos em diferentes épocas do ano, que são causadores de tornados, chuvas intensas e concentradas, granizos, secas e estiagens prolongadas resultando em danos severos à sociedade.

De acordo com o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais (BRASIL, 2011) foram registrados no Brasil 31.909 desastres naturais no período 1991-2010, relacionados com as secas, inundações bruscas e graduais, vendavais, granizo, movimentos de massa, incêndios florestais, geadas, tornados, erosões linear, marinha e fluvial. Este levantamento foi baseado nos documentos da Secretaria Nacional de Defesa Civil - SEDEC, nas defesas civis estaduais e do Distrito Federal.

CLASSIFICAçÃO DOS GRUPOS E SUBGRUPOS DOS DESASTRES NATURAIS (COBRADE). RISCOS NATURAIS

GRUPO

SUBGRUPO

1. Geológico

1. Terremoto

2. Emanação vulcânica

3. Movimento de massa

4. Erosão

2. Hidrológico

1. Inundação

2. Enxurrada

3. Alagamento

3. Meteorológico

1. Sistemas de grande escala/Escala regional

2. Tempestades

3. Temperaturas extremas

4. Climatológico

1. Seca

5. Biológico

1. Epidemias

2. Infestações / Pragas

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O maior número de registros (16.944) está relacionado às secas e estiagens. As regiões Nordeste e Sul são as mais afetadas, tendo como período de ocorrência respectivamente, o trimestre março- abril-maio e o quadrimestre dezembro a março. Os impactos decorrentes desses processos não se refletem somente na economia, mas geram diversas consequências sociais como o endividamento dos agricultores, as migrações, as enfermidades, a desnutrição, dentre outras.

As inundações bruscas constituíram-se como o segundo tipo de desastre mais frequente no Brasil, totalizando 6.771 registros. A região Sul, principalmente o noroeste gaúcho e o oeste catarinense, foi

a mais afetada por esse fenômeno, cuja incidência se dá desde a primavera até o final do verão, mas com maior pico de ocorrências no mês de janeiro, totalizando 228 vítimas.

A região Sudeste também foi muito afetada pelas inundações bruscas e alagamentos, cujas

ocorrências concentraram-se no mês de janeiro, totalizando 580 vítimas. No Nordeste oriental, terceira região brasileira mais afetada, os dados mostram ocorrências no inverno (abril a julho), com maior concentração em junho.

Os desastres provocados por vendavais e granizos afetaram majoritariamente a região Sul, com destaque para o noroeste do Rio Grande do Sul e o oeste de Santa Catarina, devido à incursão de sistemas frontais mais intensos, sobretudo na primavera. Os vendavais e granizos possuem alto poder de destruição, afetam moradias, infraestruturas públicas e particulares, plantios e podem causar mortes.

Os movimentos de massa (quedas, tombamentos e rolamentos de rochas, deslizamentos e corridas

de massa), afetam principalmente as regiões Sul, Sudeste e Nordeste, com maior incidência no verão

(Sul e Sudeste) e de abril a junho (Nordeste). Alguns eventos se tornaram históricos pelo seu porte

e prejuízos sociais e econômicos como, por exemplo, os do Rio de Janeiro (1966), Caraguatatuba e

Serra das Araras (RJ) em 1967, Serra de Tubarão (SC) em 1974, Serra de Maranguape (CE), em 1975, Cubatão (1985), Petrópolis (1988), Santa Catarina (2008), Região Serrana do Rio de Janeiro (2011).

Outros desastres, de origem geológica, hidrológica, meteorológica e climatológica, com menor número de registros, também causaram prejuízos sociais e econômicos ao país:

Os tornados, concentrados sobretudo na região Sul, provocaram 5 mortes, totalizando 41 registros em todo o Brasil, as geadas, também com maior incidência na região Sul, provocaram enfermidades, como doenças respiratórias que afetam principalmente crianças e idosos e grandes prejuízos econômicos às lavouras;

Os incêndios florestais, além dos impactos ambientais, causaram enfermidades à população do entorno. A região Norte foi a mais afetada no período;

A

erosão fluvial provocou danos à infraestrutura e moradias. A região Norte foi a mais afetada;

A

erosão linear afetou significativamente os estados de São Paulo, Paraná, Minas Gerais e

o

Centro-Oeste do país ocasionando perdas materiais relacionadas com a infraestrutura,

moradias e aos recursos hídricos;

A

erosão marinha apresentou maior número de registros nos estados do Espírito Santo e

Pernambuco. Além de afetar diretamente os moradores, provocou perdas econômicas relativas

às propriedades públicas e privadas e ao potencial turístico da área.

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Desastres Biológicos embora pouco divulgados no país, podem também causar prejuízos sociais e econômicos, como a proliferação descontrolada do Mexilhão Dourado que obstrui dutos e danifica estruturas; as pragas de Gafanhotos, que causam danos importantes na agricultura; o caramujo africano que avançou sobre 24 dos 26 estados brasileiros; a Maré Vermelha, fenômeno produzido pela intensa proliferação de algas, que pode causar intoxicações e mortandade da fauna e flora.

Em relação aos desastres de origem Tecnológica, destacam-se aqueles que envolvem a radiotividade; a fabricação, armazenamento, manipulação e transporte de produtos perigosos, em todos os modais; os incêndios urbanos; os colapsos de edificações e barragens; o transporte de passageiros e cargas não perigosas. Embora algumas tipologias sejam de menor frequência no país, como os colapsos, ressalta-se que são profundamente traumáticos, já que em geral envolvem perda de vidas.

CLASSIFICAçÃO DOS GRUPOS E SUBGRUPOS DOS DESASTRES NATURAIS (COBRADE). DESASTRES TECNOLÓGICOS

GRUPO

SUBGRUPO

1. Substâncias Radioativas

1. Desastres siderais

2. Substâncias e equipamentos radioativos

3. Resíduos radioativos

2. Produtos Perigosos

1. Extravasamento de produtos

2. Contaminação da água

3. Conflitos bélicos

4. Transporte

3. Incêndios Urbanos

1. Incêndios urbanos

4. Obras Civis

1. Colapso de edificações

2. Rompimento/colapso de barragens

5. Transporte de Passageiros e Cargas não Perigosas

1. Rodoviário

2. Ferroviário

3. Aéreo

4. Marítimo

5. Aquaviário

Fonte: Instrução Normativa MI Nº 1, de 24/8/2012

A recorrência desses eventos mostra a urgente necessidade de desenvolvimento de instrumentos eficazes para a prevenção de riscos e resposta a desastres. Nesse contexto, a Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração (SEDEC) solicitou o apoio da FGV Projetos para a elaboração de um Plano Nacional de Gestão de Riscos e Respostas a Desastres (PNGRD).

Para a construção do PNGRD mostrou-se indispensável o conhecimento prévio de ações e procedimentos adotados no Sistema Nacional de Defesa Civil coordenado pela SEDEC, pelos parceiros institucionais nas esferas federal, estadual e municipal, pelas instituições de pesquisa e pelos setores organizados da sociedade civil, para compor o Diagnóstico Situacional que expresse a realidade nacional quanto à gestão de riscos e desastres.

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Assim, foram analisadas políticas e planos nacionais e setoriais dos temas de maior convergência com os riscos e desastres, bem como experiências internacionais referentes e sua efetividade na obtenção de resultados positivos frente aos desastres naturais. Outras experiências exitosas levantadas em vários estados brasileiros também mostraram resultados importantes na redução dos riscos e desastres. Foram ainda realizadas entrevistas, para a escuta de pessoas com papel relevante nas suas diferentes áreas de atuação.

O Diagnóstico Situacional para o PNGRD é um trabalho inédito e abrangente de levantamento da

situação em que se encontra o país quanto aos riscos e desastres de origem natural ou tecnológica. Desenvolvido ao longo do primeiro semestre de 2012, o trabalho considerou o nível e a abrangência do conhecimento sobre os processos naturais no Brasil, o arcabouço legal que dá suporte às ações públicas, as ações desenvolvidas pelos diversos órgãos da administração brasileira nas três instâncias federativas, os modelos de gestão adotados e a sua efetividade no atendimento aos desastres.

Esta publicação está dividida em três seções: Conhecimento e Gestão Pública, Modelos para a

Gestão de Risco e Entrevistas Individuais. A primeira trata do arcabouço institucional e legal que

o Brasil desenvolveu, ao longo dos anos, sobre o tema da gestão de riscos. Incluído nessa seção

está o levantamento da produção e do envolvimento acadêmico sobre o tema. Na segunda seção está o levantamento das experiências nacionais e internacionais que podem ser tomadas como modelos para a elaboração do PNGRD. Por fim, a última seção é dedicada à análise e a fragmentos das entrevistas individuais realizadas com diversos atores, em busca de melhor compreensão das necessidades e demandas no Brasil.

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DIAGNÓSTICO SITUACIONAL

SEÇÃO I

CONHECIMENTO E GESTÃO PÚBLICA

ANÁLISE DOCUMENTAL

BASE LEGAL

Leis, Decretos e outros instrumentos legais

POLÍTICAS E PLANOS

Políticas e Planos Nacionais setoriais

PESQUISAS

Grupos de Pesquisa da base de dados do CNPq

SEÇÃO II

MODELOS PARA A GESTÃO DE RISCO

BOAS PRÁTICAS

Experiências exitosas com bons resultados em redução de riscos (perdas e danos

BENCHMARKING

Análise comparativa com outros países que possuem Planos e Políticas de Gestão de Riscos e Desastres

INSTRUMENTOS TÉCNICOS

MI-SEDEC

MCID-SNPU

MMA-DQAI

MS-Vigidesastres

Manuais, Planos, Livros, Apostilas;

Manuais, PMRR, Livros, Apostilas

COPASQ - P2R2

Manuais, Livros, Vídeos, Apostilas;

SEÇÃO III

ENTREVISTAS INDIVIDUAIS

SETORES ENTREVISTADOS

Órgãos Públicos Federais;

Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil;

Legislativo e Judiciário;

Especialistas e formadores de opinião.

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I.

CONHECIMENTO E GESTÃO PÚBLICA

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I. CONHECIMENTO E GESTÃO PÚBLICA

A primeira parte desse trabalho dedicou-se a agregar um amplo conjunto de informações sobre o

arcabouço legal brasileiro, assim como dados técnicos, operacionais, educacionais, entre outros, obtidos em órgãos e setores da administração federal, estadual e municipal brasileira. Seus resultados mostraram uma contextualização realista sobre o que é e como se faz gestão de risco e defesa civil

no país, para servir de referencial e embasamento à construção do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Respostas a Desastres – PNGRD. Foram consultados documentos formalmente produzidos

e fornecidos por órgãos da administração pública e por setores técnicos e acadêmicos, bem como

aqueles disponibilizados em homepages oficiais. Fizeram também parte dessa análise, os planos

e políticas nacionais e setoriais de habitação, saneamento, saúde, educação, recursos hídricos,

desenvolvimento social e mudança do clima.

1.1 LEGISLAÇÃO

As primeiras estruturas de Defesa Civil, em todo o mundo, foram criadas em decorrência da Segunda Guerra, tendo como pioneira a da Inglaterra em 1941. Nesse período o governo brasileiro editou o Decreto-Lei Nº 4.624/42, criando o Serviço de Defesa Passiva Antiaérea, alterado para Serviço de Defesa Civil em 1943 e extinto em 1946.

A primeira Defesa Civil Estadual do Brasil foi criada através do Decreto Estadual nº 722, de 18.11.1966,

no então Estado da Guanabara, como consequência dos grandes desastres ocorridos no Sudeste. Sua finalidade era estudar a mobilização dos diversos órgãos estaduais em casos de catástrofes. O grupo que a compunha elaborou o Plano Diretor de Defesa Civil do Estado da Guanabara, definindo atribuições para cada órgão componente do Sistema Estadual de Defesa Civil. O Decreto Estadual nº 722, de 18/11/1966, que aprovou este plano, estabelecia ainda a criação das primeiras Coordenadorias Regionais de Defesa Civil (REDEC), no Brasil.

A organização da Defesa Civil no Brasil de forma sistematizada e com abrangência nacional aconteceu

com a edição do Decreto nº 97.274, que criou o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), em

16/12/1988. Em agosto de 1993, a estrutura e organização foram atualizadas, bem como estabelecidas

as

diretrizes para o funcionamento do SINDEC e do Conselho Nacional de Defesa Civil (CONDEC).

O

CONDEC era constituído por representantes dos Ministérios e de órgãos da Administração Pública

Federal, designados pelo Ministro de Estado da Integração Nacional mediante indicação dos orgãos representados. Com a reestruturação, foi criado o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos

e Desastres – (CENAD), o Grupo de Apoio a Desastres (GADE) e ampliado o fortalecimento dos órgãos de Defesa Civil locais (COMDECs).

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A Política Nacional de Defesa Civil do Brasil foi instituída pela Resolução nº 2, de 12.12.1994, que define

a Defesa Civil como “o conjunto de ações de prevenção e de socorro, assistenciais e reconstrutivas,

destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar a integridade física e moral da população, bem como restabelecer a normalidade social”. Sua finalidade principal é promover a segurança global

da população em consonância com os objetivos fundamentais definidos no artigo 3º da Constituição

Federal de 1988. É um documento que norteia todos os órgãos de Defesa Civil. Estabelece diretrizes, planos e programas prioritários para o desenvolvimento de ações de redução de desastres em todo

o país, bem como a prestação de socorro e assistência às populações afetadas por desastres.

Em 2005, as ações da Defesa Civil foram descentralizadas, sendo a responsabilidade distribuída entre os governos federal, estaduais e municipais. A criação dos Núcleos de Defesa Civil (NUDECs) pretendeu trazer uma mudança cultural, com a maior participação da comunidade na sua própria segurança.

O Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP), instituído pelo Decreto Lei nº. 950, de 13

de outubro de 1969, é descrito no Manual Segurança Global da População (2007). Os recursos destinados a esse fundo devem compreender atividades relacionadas ao socorro a pessoas em situação de risco iminente; à assistência a populações afetadas por desastres e à reabilitação (imediata) dos cenários dos desastres.

A Lei n° 12.340/10, objeto da Medida Provisória nº 494, de 2 de julho de 2010, dispõe sobre o SINDEC,

trata das transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento

de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e do FUNCAP. Os recursos

federais para execução das ações pós-desastres devem ser solicitados, via transferência obrigatória, dentro do prazo estipulado pela Lei.

A partir da Lei n°12.340/10, houve também a determinação para que os estados e o Distrito Federal

encaminhem anualmente à SEDEC o mapeamento atualizado das áreas de risco de seu território e disponibilizem apoio para a elaboração de plano de trabalho aos municípios que não disponham de

suficiente capacidade técnica. Esse dispositivo legal foi regulamentado pelo Decreto nº7.257, de 4 de agosto de 2010, possibilitando, entre outras situações, reconhecimento de situações de emergência

e estado de calamidade pública, transferências de recursos para ações de socorro, assistência às

vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre.

A Lei n°12.608/12 orienta a elaboração do PNGRD, ao estabelecer de forma abrangente, uma

política pública para a gestão de risco como resultado do trabalho conjunto de técnicos, políticos

e formadores de opinião. Esta Lei institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC,

estabelecendo competências através do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC, de caráter amplo, que inclui órgãos e entidades da administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e entidades públicas e privadas e estabelece como seu órgão consultivo, o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC, com representação de órgãos públicos e da sociedade organizada. Abrange todos os aspectos fundamentais da gestão dos riscos e desastres, que podem ser assim agrupados:

Conhecimento (estudos, mapeamento de riscos, capacitação e treinamento, informação pública e sistema de informações);

Redução do risco (medidas estruturais e não estruturais); e

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Mitigação dos desastres (planejamento, preparação, resposta, recuperação e reconstrução) nas áreas atingidas.

1.2 INSTRUMENTOS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO

O

Ministério da Integração Nacional foi a principal fonte de informações e perpassa todo o Diagnóstico.

A

documentação foi fornecida e também coletada, na homepage da SEDEC, no link “Publicações”

e

os materiais analisados constaram de relatórios, manuais e livros didáticos, que tratam sobre o

funcionamento, os aspectos conceituais da Defesa Civil e a descrição de ações desenvolvidas pela

Secretaria. Também foram analisados relatórios sobre os eventos mais marcantes e com grande integração entre os entes federados, como a 1 a Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária em março de 2010, que reuniu 1.177 delegados, resultando em 104 Diretrizes aprovadas;

o I Seminário Internacional sobre Gestão Integrada de Riscos e Desastres em abril de 2012, que reuniu representantes de vários países para compartilhar suas experiências, entre outros.

O Manual de Planejamento em Defesa Civil – Volume I aborda o tema da prevenção. Essa publicação

apresenta estudos de ameaças e vulnerabilidades, e de estimativa de riscos. As ações preventivas de

identificação e avaliação (ou análise) do risco são realizadas por meio da avaliação da possibilidade

de ocorrência dos processos perigosos e as possíveis consequências sociais e econômicas. Tal

diagnóstico permite a concepção das medidas que deverão ser adotadas para ações de prevenção

e mitigação dos riscos.

A intensidade dos danos causados pelos desastres é diretamente relacionada ao grau de

vulnerabilidade, isto é, a insegurança dos sistemas. Em relação ao estudo da variável vulnerabilidade,

o documento elenca importantes medidas não estruturais e estruturais para redução do grau de

vulnerabilidade e o incremento do nível de segurança. O estudo engloba ainda medidas relacionadas

ao planejamento do território urbano e rural dos municípios e à definição das áreas de preservação

ambiental, proteção ambiental e das áreas não edificáveis em acordo com posturas do código de

obras municipais. Foi também instituído o cadastramento das comunidades em risco e a importância

da

análise política e cultural das comunidades locais.

O

Manual de Planejamento em Defesa Civil – Volume II trata de aspectos básicos sobre Plano

de

Contingência e de Operações. É sabido que planos como esse foram elaborados por muitos

municípios, aeroportos, ou empresas que lidam com eventos adversos. Esses instrumentos são desenvolvidos previamente e são úteis para pronta resposta em caso de desastres. O Plano Diretor em Defesa Civil, por sua vez, constitui-se em outra estratégia, mas diferencia-se dos planos anteriores, dado seu caráter mais amplo, que visa atender todas as fases da gestão de risco.

O Manual de Planejamento em Defesa Civil – Volume III trata do Programa de Preparação para

Emergências e Desastres (PPED), estabelecido pela Política Nacional de Defesa Civil. Ainda que de

maneira pontual, o Manual aborda a importância do monitoramento, alerta e alarme em áreas de risco, com o propósito de otimizar a previsão de desastres e reduzir a margem de surpresa decorrente

da sua ocorrência extemporânea. Essa publicação também apresenta aspectos relacionados ao

planejamento logístico para socorro, tais como administração de recursos materiais e prestação

de serviços.

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O Plano Nacional de Defesa Civil (PNDC), de 2008, apresenta duas diretrizes que visam à

prevenção, estabelecendo critérios relacionados a estudos e avaliação de riscos, com a finalidade de hierarquizar e direcionar o planejamento da redução de riscos de desastres para as áreas de maior vulnerabilidade do território nacional, e estímulo para estudos e pesquisas sobre desastres.

Duas metas do PNDC abordam o diagnóstico de riscos:

Meta nº 4: promover o estudo aprofundado de riscos, bem como a organização de banco de dados e de mapas temáticos relacionados com ameaças, vulnerabilidades e riscos, em 80 municípios situados em áreas de maior risco de desastres; e

Meta nº 5: promover, em todos os municípios com mais de 20 mil habitantes, estudos de

riscos de desastres, objetivando o microzoneamento urbano, com vistas à elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal, de acordo com o previsto na Constituição Federal de

1988.

Publicada em 2009, a Apostila sobre Operacionalização de Coordenadoria Municipal de Defesa

Civil (COMDEC) destaca as contribuições das coordenadorias para manter atualizadas e disponíveis

as informações sobre ameaças, vulnerabilidades e riscos de desastres; capacitar recursos humanos

para as ações de defesa civil; implantar programas de treinamento para voluntariado; promover campanhas públicas e educativas para estimular o envolvimento da população, motivando ações relacionadas à Defesa Civil com a mídia local; e promover mobilização comunitária visando à implantação de NUDEC, ou entidades correspondentes. Nessa publicação, ainda é apresentado o papel da COMDEC em período de normalidade, enfatizando, especialmente, o desenvolvimento de atividades amplas de informação e divulgação sobre a gravidade dos desastres e de campanhas educativas.

Vale citar também o curso “Comunicação de riscos e desastres” que tem como objetivo incentivar a

participação da mídia na gestão de desastres, com ênfase no risco e não apenas no desastre; o livro- texto “Gestão de riscos e de desastres: contribuições da psicologia”, que aponta a importância

da preocupação da saúde mental não somente da população afetada, como para a própria equipe

envolvida no atendimento; e o livro-texto “Construindo comunidades mais seguras: preparando para a ação cidadã em defesa civil”, que procura aplicar os temas internacionais difundidos pela Estratégia Internacional à Redução de Desastres (EIRD).

Na publicação sobre a Conferência Geral sobre Desastres (2007), foram relacionados, em uma postura crítica, os principais problemas no Brasil para atendimento às emergências e desastres, dentre os quais podemos destacar: falta de decisão política sobre a gravidade e importância dos desastres; falta de participação da população em decisões importantes; falsa ideia de que o

controle de desastre se dá apenas na iminência ou depois de ocorrido; e ausência ou insuficiência

de estudos ou revisão de riscos de desastres e identificação de vulnerabilidades. As publicações

analisadas mostram que as iniciativas voltadas ao ensino ainda são incipientes para atender as demandas existentes.

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23

HOMEPAGES DAS CEDECs

Essa foi outra fonte de pesquisa importante disponível na internet, onde foi possível verificar que apenas 12 CEDECs possuíam homepages atualizadas, três estavam indisponíveis e uma não dispunha de informações relevantes. A deficiência desses sites dificulta o acesso da população às principais informações em seu estado ou município. Atualmente, a internet se constitui num importante canal de informação e pode ser um instrumento bastante útil em gestão de riscos e desastres.

Algumas CEDECs tinham suas páginas redirecionadas para o Corpo de Bombeiros dos respectivos estados e algumas delas têm páginas com bom conteúdo e bastante informativo. Os sites reúnem dados históricos de ocorrências, procedimentos para decretação de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública, informações sobre como agir em momento de desastres, e, também, pesquisas acadêmicas em andamento. Tais informações são pertinentes não apenas para técnicos em Defesa Civil, como também à população.

Apenas três delas possuíam informações sobre alertas, avisos e boletins meteorológicos em suas homepages. Três CEDECs possuem link para “a previsão do tempo de instituições estaduais ou

particulares”. Minas Gerais elabora boletim meteorológico diário, o qual possui previsão do tempo

e informações adicionais, como também número de decretos, danos humanos, óbitos e envio de Notificações Preliminares de Desastres (NOPREDs).

A partir da análise das ações em gestão de risco desenvolvidas pelas CEDECs no Brasil e divulgadas

pelas suas respectivas homepages, destacam-se algumas iniciativas como o Paraná, Espírito Santo, Ceará e Minas Gerais.

24

SÃO PAULO

 

PARANÁ

A

CEDEC/SP está vinculada à Casa Militar

A

iniciativa da CEDEC/PR que mais se destaca

e

construiu parcerias com diversos órgãos

é a ferramenta denominada Sistema de Defesa

técnicos, tais como o Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), Instituto Geológico (IG), Departamento de Águas e Energia Elétrica do Estado de São Paulo (DAEE), Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (CPTEC/INPE) e Imprensa Oficial do Estado de São Paulo (IMESP). Destaca-se o Centro de Gerenciamento de Emergências (CGE), o qual funciona 24h por dia e dispõe de meteorologistas de plantão que emitem diariamente boletins meteorológicos ou alertas. Além dos PPDCs, a CEDEC implantou em caráter experimental

Plano de Contingência para o período

o

Civil do Paraná (SISDC), que permite consulta ao histórico de ocorrências de diversos tipos de desastres naturais, antrópicos ou tecnológicos, ocorridos no Paraná, desde 1980. O sistema permite a solicitação de abertura do processo de decretação em casos

de

situação de emergência ou de calamidade

pública, por qualquer município do Estado,

diretamente através da homepage. Também disponibiliza os resultados da primeira etapa de um projeto de mapeamento de risco no Paraná. Os dados dos desastres de maior recorrência desde 1980 foram organizados

e,

posteriormente, elaborados os respectivos

mapas temáticos. As demais fases do projeto compreendem a busca da base de dados junto a outras instituições como a

Mineropar, o Instituto das Águas, Companhia de Habitação do Paraná (COHAPAR), entre outras importantes agências públicas. Na terceira fase, serão organizados os dados levantados pelas Coordenadorias Regionais de Defesa Civil (COREDEC) em conjunto com os municípios, envolvendo aqueles locais com maior recorrência de eventos

sua tipologia. A quarta e última fase

e

da estiagem na região Metropolitana de Campinas. Segundo relatório publicado no

site, as atividades desenvolvidas compõem

o

curso básico de combate a incêndio em

coberturas vegetais, campanha do dia da prevenção e distribuição de folhetos de orientação sobre a operação estiagem. Disponibiliza material desenvolvido nos municípios de Itanhaém e Araraquara. Mogi das Cruzes apresenta Plano de Contingência para o Verão 2011/2012, com informações estratégicas para ação durante alagamentos, inundações e deslizamentos.

compreende a organização dos dados, atualização dos mapas de risco e o contato, caso seja necessário, com especialistas que proporcionarão eventuais ajustes técnicos.

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25

SANTA CATARINA

A Secretaria de Estado de Defesa Civil/SC

se destaca pela sua atuação em projetos de identificação e análise de riscos, bem como em programas de capacitação, em defesa civil e percepção de risco. Tais atividades são apoiadas pelo Centro de Estudos e Pesquisas em Desastres (CEPED), da Universidade Federal de Santa Catarina

(UFSC). Na homepage da Secretaria, é possível acessar cartilhas da série “Nossa Segurança, sobre Defesa Civil”, abordando tempestades, comunicação, produtos perigosos e prevenção. Outro destaque, é

a disponibilização de decretos municipais por situação de emergência ou estado de calamidade pública dos municípios catarinenses, desde o ano de 1998.

RIO GRANDE DO SUL

A CEDEC/RS trabalha em parcerias com

grupos de pesquisa, a exemplo do Núcleo

de Pesquisa e Aplicação de Geotecnologias

em Desastres Naturais e Eventos Extremos (GEODESASTRES-SUL), do INPE, e do Centro de Estudos e Pesquisas em Desastres (CEPED), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). A que mais se destaca é a sistematização de informações dos índices pluviométricos de diversos municípios no Rio Grande do Sul, realizada através de pluviômetros instalados nos quartéis do Corpo de Bombeiros. Na sua homepage também são disponibilizados alguns mapas referentes às ocorrências de acidentes com produtos perigosos (de 2003 a 2011), inundações (de 1982 a 2011) e evolução da estiagem no ano de 1982 a 2011, e 2011/2012. No que se refere às atividades de capacitação, no ano de 2009 foram

realizados em diversos municípios, com apoio

da Coordenadoria, o Curso Operacional em

Defesa Civil (CODC), visando à formação de agentes municipais em defesa civil.

26

MINAS GERAIS

A CEDEC/MG está vinculada ao Gabinete Militar do Governador e possui parceria com diversas instituições como Corpo de Bombeiros, Policia Militar, Polícia Civil, Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de Minas Gerais (EMATER/ MG), Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG), entre outras. As ações de defesa civil são divulgadas no site da CEDEC, que também disponibiliza diariamente em sua homepage um boletim contendo informações meteorológicas, principais ocorrências na área de defesa civil, e os municípios que se encontram em situações adversas. Outra ação bastante positiva é a criação da Escola Permanente de Defesa Civil, incentivando a criação de COMDECs e capacitação de recursos humanos para a prática das ações em defesa civil. São oferecidos os cursos básicos em Defesa Civil e em Sistema de Comando em Operações. Os cursos são oferecidos mensalmente, e a CEDEC disponibiliza calendário para todo o ano de 2012.

ESPÍRITO SANTO

A CEDEC/ES está vinculada à Secretaria

de Segurança Pública e Defesa Social do governo. As atividades de capacitação realizadas pela CEDEC/ES são cursos em Percepção de Risco Geológico, Defesa Civil, Formação de Núcleos em Defesa Civil, Plano de Contingência e Análise de Risco Estrutural. O calendário, com a programação desses cursos de abril a setembro de 2012, é disponibilizado no site da CEDEC. Ainda é

possível consultar planos de contingência de municípios de Vitória, Ibiraçu, Linhares, Santa Maria do Jetibá, Bom Jesus do Norte, Aracruz, Marechal Floriano, Santa Teresa, Serra e Viana; planos emergenciais do aeroporto de Vitória, Aracruz Celulose e CANEXUS; Plano Diretor de Defesa Civil/ES e Plano Estadual

de Contingência para desastres hídricos.

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CEARÁ

A CEDEC/CE possui em sua homepage um

link denominado “Monitoramento” em que é

possível acessar informações sobre a previsão do tempo realizada pela Fundação Cearense de Meteorologia e Recursos Hídricos (FUNCEME) e INPE, radares meteorológicos, reservatórios de água da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos (COGERH) e do Departamento Nacional de Obras Contras

as Secas (DNOCS), sobre raios, focos de calor

e tremores de terra. Essa é uma importante iniciativa, tendo em vista que permite à população em geral ter conhecimento das condições meteorológicas desencadeadoras de desastres.

28

A CEDEC/AP, por sua vez, disponibiliza em seu site, um link denominado alertas preventivos que informa

a previsão do tempo no estado. A CEDEC/MA oferece em seu site os boletins meteorológicos, que

informam a precipitação acumulada no mês e nas últimas 24h, em alguns municípios maranhenses e na divisa com Tocantins. A CEDEC/SE possui programa de cadastramento de voluntários, viabilizada

pela Lei do Voluntariado no 9608, de 18/2/1998. Outras iniciativas em voluntariado também foram identificadas nas CEDECs da Paraíba, Rio Grande do Sul, e do Paraná. Embora sem muitas informações em sua homepage, a CEDEC/AL promoveu um simulado com os moradores em União dos Palmares, sendo esta uma importante ação para o preparo das comunidades que enfrentam recorrentes eventos adversos naquela região.

Uma iniciativa de ação interestadual foi constituída pelo Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina

e Rio Grande do Sul, que formaram o Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul (CODESUL),

em 1996. A sua concepção teve o objetivo de facilitar o intercâmbio entre os Estados do Sul, com vistas ao desenvolvimento econômico, social, político etc., além da adoção de medidas comuns nas áreas de polícia, saúde, defesa civil, entre outros.

As iniciativas em gestão de risco pelas coordenadorias estaduais representam importante subsídio para a elaboração do PNGRD.

ATLAS BRASILEIRO DE DESASTRES NATURAIS

O objetivo da publicação do Atlas Brasileiro de Desastres Naturais foi o de suprir a lacuna existente sobre informações de desastres naturais no país. A publicação contém 26 volumes referentes a cada estado (o Distrito Federal foi incluído no volume Goiás) e um sobre o Brasil. O levantamento foi realizado junto aos órgãos estaduais de Defesa Civil, Ministério da Integração Nacional, Secretaria Nacional de Defesa Civil, Arquivo Nacional e Imprensa Nacional. Os documentos utilizados como insumo foram, avaliações e relatórios de danos (AVADAN e NOPRED), Portarias, Decretos municipais ou estaduais e outros documentos, como tabelas e ofícios.

De acordo com os dados apresentados no Atlas, foram registrados no Brasil 31.909 desastres naturais no período 1991-2010, relacionados com as secas, inundações bruscas e graduais, vendavais, granizo, movimentos de massa, incêndios florestais, geadas, tornados, erosões linear, marinha e fluvial. A análise foi feita por tipologias mais recorrentes, municípios mais afetados e os danos humanos registrados que levaram ao decreto de situação de emergência e calamidade pública durante o período analisado.

Para cada tipo de desastre, foi elaborado um mapa temático. No volume Brasil, para que os eventos menos expressivos fossem considerados, adotou-se a representação por mesorregião brasileira. O Atlas apresenta vários gráficos e tabelas que contribuem para a melhor compreensão do panorama espaço-temporal dos desastres no país.

As limitações do Atlas quanto à disponibilidade de dados oficiais, mostra a subnotificação no Brasil quanto à ocorrência de desastres e as perdas e danos decorrentes. Esse problema vem sendo progressivamente resolvido, com a modernização das bases de dados da SEDEC através do Sistema Integrado de Informações sobre Desastres – S2ID cujo objetivo é qualificar e dar transparência

à gestão de riscos e desastres no Brasil, garantindo o acesso a informações sobre desastres em diversos níveis.

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RELATÓRIO NACIONAL DE PROGRESSO NA IMPLEMENTAÇÃO DO MARCO DE AÇÃO DE HYOGO (MAH 2009-2011)

Para o acompanhamento dos progressos experimentados pelos países no esforço da redução dos desastres, foi estabelecido pelo protocolo de Hyogo um conjunto de 4 Indicadores a serem avaliados para cinco Prioridades, como mostra o Quadro. Para cada indicador, há cinco níveis de progresso alcançado.

 

PRIORIDADE 1

PRIORIDADE 2

PRIORIDADE 3

 

PRIORIDADE 4

PRIORIDADE 5

Garantir que a redução dos riscos de desastres (RRD) seja uma prioridade nacional e local, com uma sólida base institucional para sua implemen- tação.

Identificar, avaliar e monitorar os riscos de desastres e mel- horar os sistemas de alerta

Utilizar o conheci- mento, a inovação e a educação para criar uma cultura de segurança e resiliência em todos os níveis.

Reduzir os fatores fundamentais do risco

Fortalecer a pre- paração para os desastres, para uma resposta eficaz em todos os níveis

 

1.1. Política Nacional

2.1. Avaliações de

3.1. Informações relevantes sobre desastres estão disponíveis e aces- síveis para todos os interessados, em todos os níveis (formação de redes, desenvolvimento de sistemas compartil- hados de informa- ções etc.)

4.1. A redução do

5.1. Há força política, técnicas e capacid-

existência de uma base legal para a redução do risco de desastres, com

e

risco nacionais e locais com base em informações disponíveis de vul-

risco de desastres

é

um objetivo es-

ades institucionais

sencial das políticas

e

mecanismos de

e

planos relaciona-

gestão do risco de desastres, para a redução do risco de desastres.

INDICADOR 1

responsabilidades

nerabilidade, inclu-

dos ao ambiente, incluindo a gestão

descentralizadas

indo avaliações de

e

capacidades em

risco para setores críticos.

dos solos, utilização de recursos naturais

todos os níveis.

 
 

e

adaptação à mu-

dança climática.

 

1.2.

Recursos

2.2.

Há sistema de

3.2.

Currículos es-

4,2. Políticas e Pla- nos de desenvolvi- mento social estão sendo implemen- tadas para reduzir

5.2.

Planos de pre-

adequados estão disponíveis para implementar planos de redução de risco de desastres e atividades em todos os níveis administra- tivos.

informação no lo- cal para monitorar, arquivar e difundir dados chave sobre

colares, material de ensino e treinamen- tos relevantes in- cluem a redução do risco de desastres e os conceitos e práti- cas de recuperação.

paração para desas- tres (planos de con- tingência) estão em vigor em todos os

a

vulnerabilidade

níveis administrati- vos e são realizados exercícios regulares de treinamento para testar e desenvolver programas de res- posta a desastres.

INDICADOR 2

riscos e vulnerabili- dades.

das populações de maior risco.

 

1.3.

Participação

2.3.

Os sistemas

3.3.

Métodos de

4.3.

Política

5.3.

Reservas finan-

INDICADOR 3

comunitária e descentralizada é assegurada através da delegação de au- toridade e recursos para os níveis locais.

de alerta estão em vigor para todos os grandes riscos, com divulgação nas comunidades.

pesquisa e in- strumentos para multiavaliações de risco e análise custo-benefício são desenvolvidos e reforçados.

econômica e planos setoriais para o setor produtivo foram implementa- dos para reduzir a vulnerabilidade das atividades econômi- cas.

ceiras e mecanis- mos de contingên- cia chegam ao local para apoiar a resposta eficaz e re- cuperação, quando necessário.

 

1.4.

A Plataforma

2.4.

Avaliações

3.4.

Existe estra-

4.4.

Planejamento e

5.4.

Existem pro-

National multiseto- rial para desastres está funcionando.

nacional e local de risco levam em conta os riscos de fronteira, com vista ao desenvolvimento regional e coopera- ção para redução de riscos.

tégia de ampla sensibilização da opinião pública para estimular uma cultura de resiliência a desastres, exten- siva a comunidades urbanas e rurais.

gestão dos assenta- mentos humanos incorporam elemen- tos de redução de risco de desastres, incluindo a aplica- ção de códigos de construção.

cedimentos para tr- oca de informações relevantes durante

INDICADOR 4

os eventos de risco

e

desastres e para

realizar revisões

pós-evento.

30

A análise do relatório brasileiro enviado para a Organização das Nações Unidas (ONU) sobre os

progressos do Brasil, na implementação do Marco de Ação de Hyogo (2009-2011), mostrou uma visão otimista. Para todos os indicadores, o nível de progresso alcançado pelo país foi avaliado com nota mínima 4 (alcance substancial obtido, mas com limitações reconhecidas em aspectos-chave,

como recursos financeiros e/ou capacidades operacionais), chegando a 5 (alcance abrangente com comprometimento sustentado e capacidades em todos os níveis) em algumas ações.

Em relação à Ação 1 - “Existência de Política Nacional e de uma base legal para a redução do risco de desastres, com responsabilidades descentralizadas e capacidades em todos os níveis”, o relatório refere: implantação de algumas diretrizes da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária (CNDC); capacidade de fiscalização da aplicação de recursos pelos municípios; ampliação do Conselho Nacional de Defesa Civil, que passa a incluir as 3 esferas de governo, além da sociedade civil organizada.

Em relação à Ação 2 - “Identificar, avaliar e observar de perto os riscos dos desastres, e melhorar os alertas prévios”, o relatório relaciona os progressos aos mapeamentos, gerenciamento de informações de riscos e de desastres, consolidação do CENAD e realização de eventos, como o VII Fórum Nacional de Defesa Civil.

Em relação à Ação 3 - “Utilizar o conhecimento, a inovação e a educação para criar uma cultura de segurança e resiliência em todos os níveis”, o relatório refere a divulgação em sua homepage de mapa de ocorrências de desastres utilizando banco de dados históricos, diversas atividades educativas, realização de eventos técnicos e a criação de parcerias entre universidades e órgãos de defesa civil para o desenvolvimento de estudos e implementação de projetos de extensão.

Em relação à Ação 4 - “Reduzir os fatores fundamentais do risco”, o relatório relata a dificuldade da implantação de um plano de ação para discussão de responsabilidade social e Defesa Civil, junto ao setor produtivo e de articulação entre os diferentes níveis de governo, para a reconstrução e recuperação de moradias para as populações de baixa renda.

Em relação à Ação 5 - “Fortalecer a preparação em desastres para uma resposta eficaz em todos os níveis”, foram destacadas a realização do V Seminário Internacional de Defesa Civil, a participação do governo federal na elaboração de planos de contingência e a regulamentação da Medida Provisória 494.

1.3 INSTRUMENTOS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO DAS CIDADES

O levantamento dos documentos técnicos elaborados e publicados pelo Ministério das Cidades

buscou identificar as informações já desenvolvidas e disponibilizadas em gestão de risco. A análise foi baseada em documentos coletados na sua homepage (http://www.cidades.gov.br/).

Com o propósito de reduzir riscos em assentamentos precários no país, o Ministério das Cidades (MCID) e a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) priorizaram o apoio ao planejamento territorial urbano e à política fundiária dos municípios, destacando como missão implantar o Estatuto das Cidades (Lei n° 10.257/2001), que regulamenta os artigos da Constituição Federal referentes à

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Política Urbana, constitui um dos maiores avanços da legislação urbanística brasileira através de ações diretas, com transferência de recursos do OGU e ações de mobilização e capacitação.

Entre as áreas de atuação da SNPU, especificamente em relação aos objetivos do PNGRD, destacam-

se a Redução de Riscos em Assentamentos Precários, além de outras três áreas de atuação: Apoio à

Elaboração de Planos Diretores, Regularização Fundiária, e Reabilitação de Áreas Centrais.

No que se refere à Redução de Riscos em Assentamentos Urbanos, foram desenvolvidos os Planos

Municipais de Redução de Risco em mais de 60 municípios críticos do Brasil; foram realizados cursos

de capacitação presenciais e à distância para mais de 3.000 técnicos municipais em Defesa Civil, e

produzidos Manuais Técnicos, Livros e Guias para a gestão de risco pelos gestores municipais.

1.4 INSTRUMENTOS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE

O levantamento de documentos técnicos elaborados e publicados pelo Ministério do Meio Ambiente

(MMA) buscou identificar as informações já desenvolvidas e disponibilizadas em gestão de risco. A

análise foi baseada em documentos coletados na homepage do Ministério do Meio Ambiente (http:// www.mma.gov.br/).

O

principal tema relacionado à Gestão de Riscos e Desastres, sob a responsabilidade do MMA, refere-

se

à segurança química e, em especial, às emergências ambientais com produtos químicos perigosos

e

o Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com

Produtos Químicos Perigosos (P2R2).

Quanto à segurança química, o MMA criou, por meio da Portaria nº 319, de 27 de dezembro de 2000, a Comissão Coordenadora do Plano de Ação em Segurança Química (COPASQ), oficialmente instalada em 9 de abril de 2001.

A COPASQ faz a articulação para o fortalecimento, divulgação e desenvolvimento de ações

intersetoriais relacionadas à segurança química. Conta com a participação de ministérios, órgãos

federais, universidades e entidades privadas. Dentre os participantes, destaca-se a representação

da

SEDEC.

O

Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Acidentes Ambientais com

Produtos Perigosos (P2R2) traduz a preocupação crescente relacionada aos riscos potenciais de contaminação para a saúde humana e o meio ambiente, pelo uso desses produtos. A estruturação

do Plano alinha-se à necessidade de estabelecimento de um esforço integrado entre os vários níveis

de governo, o setor privado, representações da sociedade civil e demais partes interessadas na construção de um modelo de desenvolvimento que tenha como pauta principal a sustentabilidade das atividades humanas.

O P2R2 foi criado pelo Decreto do Presidente da República nº 5.098 de 2004, com o objetivo de

prevenir a ocorrência de acidentes com produtos químicos perigosos e aprimorar o sistema de preparação e resposta a emergências químicas no país. Sua elaboração ocorreu através de uma integração intersetorial, partindo do pressuposto da transversalidade, contando com membros dos

32

seus grupos técnicos distribuídos entre representantes do governo federal, técnicos das instituições estaduais de meio ambiente, e representantes da Agência Nacional de Águas (ANA).

Em relação a sua abrangência, o P2R2 é direcionado para o aperfeiçoamento do processo de prevenção, preparação e resposta rápida a emergências ambientais com produtos químicos perigosos no país, com a proposta de abranger quaisquer empreendimentos/atividades que potencialmente possam causar emergências ambientais pelo uso destes produtos em todo território nacional. Assim, prevê

o envolvimento dos governos federal, estaduais e municipais, além de parcerias com organizações

não-governamentais, setor privado, instituições acadêmicas e a comunidade, através de uma execução compartilhada na busca de resultados efetivos na melhoria da qualidade ambiental, e, consequentemente, uma maior qualidade de vida para a população brasileira.

São instrumentos para a operacionalização do P2R2:

Mapeamento de áreas de risco: o conhecimento prévio das áreas mais propensas à ocorrência de acidentes com esses produtos é fundamental aos órgãos públicos, setor privado e à comunidade, de forma a prepará-los tanto para a ocorrência de acidentes como para seu atendimento, visando conter ou minimizar os efeitos danosos ao meio ambiente e à população.

Sistema de Informação: adotando o modelo do Sistema Nacional de Informação do Meio Ambiente (SINIMA), o Sistema de Informação do P2R2 visa disponibilizar e atualizar informações ao sistema de atendimento a emergências e integrar todos os atores distribuídos pelo território nacional.

Plano de ação de emergência (PAE): conjunto de planos de ação previamente elaborados para

atender a ocorrência de acidentes com produtos químicos. O objetivo é estabelecer estratégias

e requisitos mínimos de planejamento das ações que serão empregadas no atendimento de

situações de emergências entre órgãos e instituições públicas, privadas e comunidade.

Mecanismos financeiros: após a implantação inicial do plano, busca sua sustentabilidade financeira amparada no arcabouço legal para as atividades requeridas, como a prevenção

e preparação; a resposta rápida e a remediação de passivos ambientais.

Também na homepage do MMA está disponível Banco de Dados de Ocorrências de Acidentes Ambientais, onde podem ser feitas notificações e comunicações de acidentes. A comunicação de

acidentes é pública devendo-se preencher formulário disponível no site. A notificação de acidentes

é privativa de profissionais cadastrados. A página disponibiliza, também, gráficos e tabelas sobre os dados do banco. Esses mesmos materiais também estão disponíveis na homepage do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) (http://www.ibama.gov. br/acidentes-e-emergencias-ambientais).

ATLAS DAS ÁREAS SUSCEPTÍVEIS À DESERTIFICAÇÃO DO BRASIL

Essa publicação foi desenvolvida para o MMA, pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). As Áreas Suscetíveis à Desertificação no Brasil abrangem o trópico semiárido, subúmido seco e áreas de entorno, ocupando cerca de 1.340.000 km e atingindo diretamente 30 milhões de pessoas. Desse total, 180 mil quilômetros quadrados já se encontram em processo grave e muito grave de desertificação, concentrados principalmente nos estados do Nordeste, que têm 55,25% do seu

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território atingido em diferentes graus de deterioração ambiental. Processo de causas naturais e antrópicas, a degradação das terras e a desertificação trazem consigo consequências dramáticas e, em muitos casos, de difícil recuperação, gerando altíssimos custos sociais, econômicos e ambientais.

O Atlas contem 66 mapas que traçam o perfil ambiental, produtivo e demográfico dessa região que

engloba os nove estados do Nordeste, Espírito Santo e Minas Gerais, acompanhados cada um por um compreensivo texto interpretativo que possibilita acesso a um amplo público.

VULNERABILIDADE AMBIENTAL DESASTRES NATURAIS OU FENÔMENOS INDUZIDOS?

O livro, editado pelo projeto “Estratégia de Apoio à Gestão Ambiental Urbana”, em uma parceria do

MMA, MCID, Programa das Nações Unidas para Meio Ambiente (PNUMA) e Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat), direcionado a técnicos municipais e dos ministérios, deixa clara a relevância da avaliação de vulnerabilidades ambientais no planejamento

municipal e no ordenamento do espaço urbano.

Questões como deslizamentos, inundações, desertificação, erosão e assoreamento produzem grandes impactos no cotidiano da população, gerando significativas perdas ambientais e financeiras, tanto públicas como privadas. O livro contém 11 capítulos, que tratam de desastres, uso da terra, estudos de processos, vegetação e planejamento.

1.5 INSTRUMENTOS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE

O levantamento dos documentos técnicos elaborados e publicados pelo Ministério da Saúde buscou

identificar as informações já desenvolvidas e disponibilizadas em gestão de risco, no caso, com foco

na saúde. A análise foi baseada em documentos coletados na homepage do Ministério da Saúde (http://portalsaude.saude.gov.br/).

O principal tema relacionado à gestão de riscos e desastres, sob responsabilidade do Ministério da

Saúde, refere-se à Vigilância em Saúde Ambiental relacionada aos riscos decorrentes de desastres naturais, sistema conhecido como Vigidesastres.

Os trabalhos são baseados nas determinações da Portaria nº 372, de 10/03/2005, que constituiu uma comissão para o atendimento emergencial aos estados e municípios acometidos por desastres naturais e/ou antropogênicos. A finalidade da comissão é executar as atividades de planejamento, gerenciamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações de saúde no atendimento emergencial. As principais linhas de ação da Comissão são:

Vigilância Epidemiológica e Ambiental;

Assistência Farmacêutica;

Engenharia de Saúde Pública;

Vigilância Sanitária;

34

Assistência Hospitalar e Ambulatorial; e

Ajuda Humanitária Internacional.

Na homepage do Ministério da Saúde, pode-se acessar diversos materiais, como um vídeo sobre a atuação do Ministério nos eventos da Região Serrana do Rio de Janeiro, em janeiro de 2011 (http:// www.youtube.com/watch?v=HVx8McRXxRE), e folhetos e cartilhas sobre saúde e desastres naturais.

1.6 PESQUISA DE SUPORTE À GESTÃO DE RISCO NO BRASIL

O levantamento da produção acadêmica sobre temas relacionados à gestão de riscos e desastres é de

fundamental importância à construção do PNGRD, além de eficiente instrumento para o intercâmbio

e a troca de informações. Fez-se necessária a pesquisa do que foi e está sendo produzido nas

diversas instituições que fomentam pesquisas no Brasil, de caráter inter, multi e transdisciplinar, envolvendo aspectos relacionados a desastres naturais e tecnológicos; análise, mapeamento e gerenciamento dos riscos naturais; monitoramento e alerta de cheias e movimentos gravitacionais de massa; previsão do tempo; ensino e extensão.

No Diretório dos Grupos de Pesquisa no Brasil do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) foram localizados 105 grupos de pesquisa desenvolvendo trabalhos relacionados aos temas “Gestão de Risco, Riscos Geológicos e Desastres”, e localizados em universidades, instituições isoladas de ensino superior, institutos de pesquisa científica, institutos tecnológicos e laboratórios de pesquisa e desenvolvimento de empresas estatais, seja no nível das instituições, seja no das sociedades científicas, ou, ainda, no das várias instâncias de organização político- administrativa no país. Este diagnóstico, no entanto, não esgota a relação de grupos de pesquisa e pesquisadores desenvolvendo trabalhos de forma direta ou associada aos temas selecionados, que deverá ser continuamente atualizada.

Complementando o levantamento dos documentos técnicos sobre os grupos de pesquisa, um significativo número de trabalhos publicados no país foi avaliado, além de referências internacionais de interesse, relacionadas à gestão de risco, mapeamento de riscos, planos municipais de redução de risco, cartografia geotécnica e geoambiental, entre outros.

A lista de referências, disponível para consulta no Banco de Dados de Cartografia Geotécnica e

Geoambiental da ABGE (HYPERLINK “http://www.abge.com.br/” \t “_blank” www.abge.com.br), além de ser um referencial técnico, contribui para a elaboração de programas voltados à aplicação em um grande número de municípios brasileiros, consideradas as suas especificidades e a importância da gestão do risco como parte integrante da política municipal, estadual e nacional.

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1.7 POLÍTICAS E PLANOS NACIONAIS

Para este diagnóstico, foram analisadas várias políticas públicas, especialmente aquelas mencionadas no art. 3º, parágrafo único da Lei n° 12.608/12, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC:

A PNPDEC deve integrar-se às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável.

Estatuto das Cidades - Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001

Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA (Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, Decreto de Regulamentação em 1990)

Programa Nacional de Educação Ambiental – PRONEA (2005)

Plano Nacional de Educação – PNE (2012)

Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC (Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009)

Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997)

Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR (2010)

Política Nacional de Assistência Social – PNAS (2004)

36

PLANO NACIONAL DE HABITAÇÃO (PNH)

2009

Trata da moradia, que é um elemento da maior relevância para a redução dos riscos

naturais, especialmente deslizamentos, erosão

e inundações, como sendo um elemento

dissociado do solo e do contexto urbanístico, desconhecendo a importância da oferta

habitacional como fator de prevenção e redução

de risco. Apenas na Linha Programática para

Integração Urbana de Assentamentos Precários, Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários, o plano destaca como objetivo o estabelecimento de padrões mínimos de habitabilidade e a integração do assentamento à cidade, por meio da adaptação

da configuração existente, de forma a viabilizar

a implantação e funcionamento das redes de

infraestrutura básica, melhorar as condições

de acesso e circulação e eliminar situações de

risco, de forma compatível com a proteção e recuperação do meio ambiente. Segundo o

PNH, essa ação abrange a integração de ações

de habitação, saneamento ambiental, inclusão

social, ações jurídicas e de registros imobiliários.

PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO (PLANSAB)

Em fase de discussão para aprovação

Conduzido pelos órgãos federais que atuam ou têm interface com o saneamento, contou com a contribuição de pesquisadores, consultores e especialistas em saneamento, no intuito de nivelar os entendimentos e identificar ações de interesse; identificar as interfaces entre o saneamento e outras políticas públicas; e iniciar o processo de pactuação, para a aplicação efetiva do plano. Embora a área de saneamento básico, numa visão sistêmica, tenha forte influência sobre a segurança das comunidades pobres, no que se refere aos riscos em áreas de encostas e planícies, este documento não faz nenhuma menção a esse tema. É importante procurar, nessa fase de análise do PLANSAB, uma interface com a nova Política de Gestão de Riscos e Desastres.

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PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL (PRONEA)

2005

Desenvolvido pelo MMA, tem por objetivo

promover a educação ambiental integrada aos programas de conservação, recuperação

e melhoria do meio ambiente, bem como

àqueles voltados à prevenção de riscos

e danos ambientais e tecnológicos. Uma ação de grande alcance na gestão dos

riscos e desastres é definida como “criar, constituir e disponibilizar bancos de dados

e informações em forma impressa, CD-Rom,

Internet, cartilhas, vídeos, na rede de escolas

e bibliotecas municipais, estaduais e federais,

e quaisquer outros meios de difusão, inclusive estimulando a criação de locais de acesso comunitário gratuito à Internet (

POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA (PNMC)

2008

Define o Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (INCT) para Mudança do Clima, como responsável pela implantação e desenvolvimento de uma abrangente rede de pesquisas interdisciplinares em mudança do clima, que conta com a cooperação de 76 grupos de pesquisa nacionais, de todas as regiões do país, e 16 grupos de pesquisa

internacionais da Argentina, Chile, EUA, Europa, Japão e Índia. Envolve, na sua totalidade, mais de 400 pesquisadores, estudantes e técnicos,

e constitui-se na maior rede de pesquisas

ambientais implantada no Brasil. Espelhando- se na estrutura do Painel Intergovernamental de Mudança do Clima, este INCT organiza-se

em três eixos científicos principais relativos

à Base científica das mudanças ambientais

globais; Estudos de impactos-adaptação e vulnerabilidade; e Mitigação. Além disso, tem um forte componente de inovação tecnológica nas áreas de Modelos do sistema climático; Geossensores; e Sistema de prevenção de desastres naturais. Deve, portanto, constituir numa instância importante para o desenvolvimento do PNGRD, em articulação com os setores mais diretamente envolvidos, como o MCTI/CEMADEN, por exemplo.

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PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (PNE)

2012

Recentemente aprovado pelo Congresso Nacional, para vigorar até 2020, tem uma forte conotação social e política. O documento determina a ampliação progressiva do investimento público em educação, até atingir o mínimo de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do país, com revisão desse percentual em 2015, embora não especifique como o novo plano dá relevo à diversificação de conteúdos curriculares, o que vai ao encontro do que estabelece a PNPDC (Lei n° 12.608/12), quando, em seu art. 29, acrescenta o parágrafo 7 ao art. 26 da Lei n° 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional: “§ 7º - Os currículos do ensino fundamental e médio devem incluir os princípios da proteção e defesa civil e a educação ambiental de forma integrada aos conteúdos obrigatórios.”

POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL (PNDR)

Em reavaliação

Mostra no documento “A PNDR em Dois Tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010”, um total descolamento

dos problemas das cidades. Não se refere a riscos e desastres urbanos no contexto do desenvolvimento regional, desconhecendo

as vultosas perdas financeiras associadas aos

desastres urbanos, que abalam fortemente as economias dos municípios e estados e, consequentemente, o panorama regional. Refere-se às secas destacando que houve

uma mudança de olhar sobre a temática do “combate às secas”, para a “convivência com as secas”, deixando outra vez escapar

a oportunidade de analisar o risco social

e econômico que advém desse desastre natural. Refere-se às inundações para serem debatidas no âmbito dos recursos hídricos e tem seu foco nas perdas de produção agrícola.

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POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (PNAS)

2004-2013

Estabelece que “a assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”. Dentre as prerrogativas dessa política, está a situação de acolhimento pela “necessidade de separação da família ou da parentela por múltiplas situações, como violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego prolongado e criminalidade. Podem ocorrer também em situações de desastre ou acidentes naturais (

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II.

MODELOS PARA A GESTÃO DE RISCO

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II. MODELOS PARA A GESTÃO DE RISCO

O desenvolvimento de um Plano com alcance nacional para este tema, ainda não consolidado no âmbito da gestão pública e sem o necessário debate na sociedade brasileira, deve considerar experiências exitosas que vêm sendo desenvolvidas de forma pontual no país e, também, buscar em outros países a referência de Planos e Políticas aplicados na gestão dos riscos e desastres, com bons resultados sobre a redução de perdas e danos provocados por desastres para a formulação do modelo nacional.

Desse modo foram levantadas as boas práticas brasileiras, cujos resultados encorajadores devem ser reproduzidos em maior escala no nosso país, e, além dessas, as experiências internacionais em gestão de riscos e desastres, especialmente em países latinoamericanos, onde se observa uma forte tendência de modernização e consolidação das políticas públicas nessa área.

2.1 EXPERIÊNCIAS NACIONAIS

Na busca por referências brasileiras para a elaboração do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Desastres (PNGRD), foram identificadas as boas práticas de gestão que apresentassem, como norteadoras dos trabalhos desenvolvidos, as seguintes características:

Seguir minimamente o elenco de ações de gestão internacionalmente aceito (identificação, avaliação e mapeamento dos riscos, adoção de medidas estruturais e não estruturais de prevenção e mitigação, preparação para ações emergenciais de resposta aos desastres, e informação pública para a autodefesa e capacitação técnica);

Mostrar continuidade das práticas adotadas por tempo suficiente para se verificar sua eficácia; e/ou,

Apresentar algum diferencial exitoso em relação às demais experiências existentes no Brasil.

Historicamente, o esforço dos órgãos de Defesa Civil no país tinha como foco as ações emergenciais durante os desastres e a recuperação pós-desastre dos espaços impactados. Apesar de terem sido pesquisados todos os órgãos estaduais de Defesa Civil do país e um grande número de municípios, foram observadas poucas experiências exitosas que atenderam aos pré-requisitos estabelecidos e que pudessem ser consideradas exemplares ou diferenciadas para subsidiar a formulação do PNGRD.

Instituições de ensino e organizações não governamentais também foram citadas quando apresentavam alguma inovação ou atividade capaz de contribuir para a mudança de paradigma que se espera com a implantação deste Plano. As experiências foram agrupadas por Estado da Federação, para facilitar a descrição das interrelações entre os órgãos responsáveis pela gestão dos riscos e desastres em cada lugar.

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Observa-se que as experiências exitosas são, conceitualmente, muito similares. Todas partem de um mesmo referencial, e são alinhadas às diretrizes mundiais propostas pelo organismo de atenção a desastres das Nações Unidas (UNDRO) e fundamentadas no conhecimento do problema, em sua divulgação para a população, na adoção de medidas preventivas e no atendimento a situações emergenciais.

Entretanto, dadas as diversidades e possibilidades locais, cada município/estado apresenta particularidades, o que agrega êxito às experiências locais. Buscou-se então destacar as experiências onde essas diretrizes são executadas de forma mais completa, ou aquelas que, mesmo parcialmente, apresentam diferenciais que podem ser utilizados como modelo para a proposição do PNGRD.

Foram consideradas essenciais, para um modelo adequado de gestão de risco, as seguintes ações:

Mapeamentos de Áreas de Risco – Atualizados periodicamente, pois não é possível “conviver” com situações de risco, principalmente quando numerosas, sem conhecer bem o problema e monitorá-lo cotidianamente;

Ampliação e Capacitação de Equipes Técnicas – Equipes especializadas e tecnicamente aptas para mapear e tomar decisões em situações complexas - para cada diagnóstico temático (risco geológico, inundações, seca etc.), os estudos para avaliação de risco devem ser feitos por profissionais específicos. O monitoramento das situações diagnosticadas pode ser feito por

equipes diversas, porém capacitadas para o tema, e que devem recorrer a especialistas quando

a situação extrapolar sua capacidade de análise;

Uso de Banco de Dados Georreferenciado – Organização das vistorias, relatórios e atendimentos realizados através de uso de banco de dados, preferencialmente georreferenciado, garantindo

a manutenção do histórico das ocorrências efetivas do município/região;

Gestão de Proximidade – Presença contínua da gestão pública nas áreas de risco, com monitoramento dessas áreas durante todo o ano;

Investimentos em Obras Preventivas, com ênfase em Habitações – Realização de obras preventivas, a serem discutidas com a comunidade; e de obras de urbanização, garantindo assim o controle dos fatores potencializadores de risco;

Gestão Compartilhada com as Comunidades – Normalmente, através de Núcleos de Defesa Civil

– NUDEC – o que exige trabalho contínuo e equipes especializadas para manter a mobilização desses grupos;

Campanhas de Mobilização Social – Visando divulgar indícios de risco, telefones de atendimento emergencial, opções de atendimento dos órgãos públicos e outras informações de utilidade, o que pode ser feito com cartilhas e/ou reuniões e/ou mídia etc.;

Oferta de Abrigamento Temporário Humanizado – Oferecimento de opções de abrigamento/ remoção, envolvendo abrigos preparados para o recebimento humanizado de famílias, bolsa-

moradia/bolsa-aluguel, reassentamento ou inserção em programas habitacionais voltados para

a população de baixa renda;

Previsão Meteorológica na Escala dos Municípios – Acesso à previsão meteorológica de qualidade. Repasse de alerta de chuva, que deve ser ponderado com o histórico de chuva dos últimos dias, eventos já ocorridos nas áreas (processos já deflagrados), resiliência da população etc.;

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Resposta Qualificada aos Desastres – Agilidade para chegar ao local atingido e disponibilidade de material de atendimento emergencial; e

Planejamento e Controle urbano – Para garantir a credibilidade e o controle das ações de remoção de famílias em áreas de risco, é fundamental garantir que não haja reocupação dessas áreas, ou que não haja novas ocupações em áreas de risco. Entretanto, esta é uma das ações preconizadas pelos municípios avaliados que possuem menor experiência prática efetiva. Normalmente, a ineficiência dessa ação esbarra em questões legais que dificultam sua execução no prazo devido.

Observa-se portanto que as experiências exitosas em gestão de risco no Brasil reduzem danos ou evitam mortes e, embora não impeçam a ocorrência de desastres, controlam o risco em uma determinada região exposta, com procedimentos de simples execução, enquanto não são executados programas urbanísticos estruturadores. Fica evidente que o planejamento e gerenciamento do meio urbano precisa manter estreita relação com ações de redução de riscos e desastres.

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SÃO PAULO

Após os graves deslizamentos ocorridos em São Paulo na década de 1980, o governo estadual criou, em Cubatão, a Comissão de Restauração da Serra do Mar. Embora o início desse trabalho tenha se dado como resposta a acidentes, as graves condições daquelas encostas e o alto risco envolvendo o polo industrial e a população

nº 57.512, de 11 de novembro de 2011, que criou o Plano Estadual de Prevenção de Desastres Naturais e de Redução de Riscos Geológicos. Este Plano, ainda em fase de elaboração, pretende reunir e organizar os trabalhos do governo do estado, com o objetivo de melhorar a gestão de risco no Estado.

induziram a comissão a desenvolver um sistema de gestão e monitoramento da situação que, além de ações de recuperação ambiental da Serra do Mar, envolveram também um Plano

No município de São Paulo, destaca-se a existência de um Centro de Gerenciamento de Emergências que emite alertas de inundações,

de Contingência para o polo industrial. Esse

alagamentos e trânsito. Além desses problemas,

sistema propiciou os estudos desenvolvidos pelo

os

dados meteorológicos são utilizados pela

Instituto de Pesquisas Tecnológicas de São Paulo

Coordenadoria Municipal de Defesa Civil

(IPT), relacionando chuvas e deslizamentos, que

-

COMDEC para gerenciar as ocorrências

foram a base para vários planos de Defesa Civil

e

possibilidades de ocorrências em áreas

operacionalizados posteriormente em várias partes do país. O mais representativo desses planos foi implantado em 1988, com o nome de

de encostas, em todas as 31 subprefeituras da cidade, onde existem equipes locais da Defesa Civil.

Plano Preventivo de Defesa Civil (PPDC), para os municípios da Baixada Santista e Litoral Norte

Ainda no Estado de São Paulo, a região do Vale

do Estado de São Paulo. A concepção do PPDC

do

Paraíba, incluindo o Município de São Luiz do

baseia-se na possibilidade de medidas prévias

Paraitinga, possui um projeto (Projeto Chuva)

à deflagração de deslizamentos, a partir da análise de condições potencialmente favoráveis

que realiza o monitoramento pluviométrico, com capacidade de previsão de chuvas com 2 horas

à sua ocorrência, por meio do acompanhamento

de

antecedência, além de se encontrar também

dos seguintes parâmetros: precipitação

sob a responsabilidade do PPDC do Vale

pluviométrica (chuvas), previsão meteorológica e observações a partir de vistorias de campo. Nos municípios onde é aplicado, o PPDC envolve as Defesas Civis municipais, a população que habita as áreas de risco e a sociedade organizada. O PPDC é um sistema estruturado em quatro níveis (Observação, Atenção, Alerta e Alerta Máximo), cada qual com procedimentos diferenciados. Para a deflagração dos níveis, são simultaneamente considerados os seguintes indicadores: índices pluviométricos registrados, previsão meteorológica e manifestações das encostas (trincas no solo e moradias, degraus de abatimento, estruturas rígidas inclinadas, deslizamentos, entre outras). Atualmente, o PPDC em São Paulo, sob a coordenação da Defesa Civil Estadual, atua em 127 municípios. O Estado de São Paulo lançou o Decreto Estadual

do

Paraíba.

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SANTA CATARINA

Um dos principais exemplos de pesquisas diretamente relacionadas à gestão de risco no país é o trabalho desenvolvido pelo Centro Universitário de Pesquisa e Estudos sobre Desastres (CEPED) da Universidade Federal de Santa Catarina que, desde 2000, desenvolve diversas pesquisas na área. O CEPED/SC desenvolve pesquisas e trabalhos em todos os campos de gestão de risco e atua prestando consultoria ao estado e a seus municípios, na capacitação e formulação de suas políticas públicas voltadas para o tema. Dentre esses municípios, destaca-se Blumenau que, assim como outros municípios já descritos, atua com:

mapeamento de risco geológico; sistema de alerta de chuvas intensas ( AlertaBlu ), através de um convênio com o Ministério da Integração ; obras de estabilização de encostas; captação de recursos para obras; e demolição de moradias em risco. Em 2011, o município inovou ao criar a Secretaria Municipal de Geologia, em substituição à antiga Diretoria de Geologia, o que representa a importância dada pelo poder público local à gestão do risco geológico. Outro diferencial da cidade é a obrigação de avaliação prévia da Secretaria de Geologia para a liberação de alvarás para todas as novas construções.

RIO DE JANEIRO

O Estado do Rio de Janeiro conta com o Núcleo

de Análise e Diagnóstico de Escorregamento do Departamento de Recursos Minerais (DRM)

– o Serviço Geológico do Estado do Rio de

Janeiro – que, desde 2007, dá atendimento emergencial aos municípios do estado, além de oferecer mapeamentos do risco geológico, estudos, orientação técnica e laudos durante períodos de emergência. Na capital fluminense,

a Fundação Instituto de Geotécnica (Geo-

Rio) , fundada em 1966, representa um dos institutos de maior renome nacional no estudo, mapeamento e intervenções de redução de risco geológico. Corresponde a um órgão da Secretaria Municipal de Obras do Rio de Janeiro e possui corpo técnico de engenheiros e geólogos que realizam vistorias e definem obras

necessárias para eliminação do risco. Desde 1996, a Geo-Rio implantou o Sistema Alerta Rio , que mantém estações pluviométricas para monitorar

as chuvas e emitir alertas para a população por

meio da imprensa e para os órgãos municipais responsáveis pela retirada das famílias das áreas de risco geológico, além de outras ações preventivas. Outro município fluminense que realiza ações de gestão de risco é Angra dos Reis que, desde 2007, possui uma Secretaria Especial de Defesa Civil e Trânsito, que alerta líderes comunitários via SMS, define pontos de reunião para situações de emergência, capacita servidores voluntários, possui ambulância- lancha, Núcleo de Defesa Civil (NUDEC) para monitoramento fluviométrico e pluviométrico, realiza campanhas educativas como a “encosta sem lixo” e vistorias técnicas.

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MINAS GERAIS

O Município de Belo Horizonte implantou, em

1993, seu “Programa Estrutural em Áreas de Risco (PEAR), com a consultoria do Instituto de Pesquisas Tecnológicas de São Paulo (IPT), desenvolvendo três planos de ação: Plano de Obras (visando executar obras de redução de risco); Plano de Mobilização Social (objetivando capacitar e informar a população exposta e toda a sociedade civil); e Plano Emergencial (visando atender às emergências do período chuvoso). Com esse programa, todo o rol de atividades de gerenciamento de risco tem sido aplicado na gestão de risco da cidade. São realizadas

vistorias, obras de redução de risco, atualização do mapeamento das áreas de risco, distribuição de cartilhas pré-chuva, fórum de debates em vilas e favelas, instalação de pluviógrafos, reassentamentos, concessão de bolsa- moradia, implantação de postos avançados de atendimento e abrigamento (Centro de Referência em Áreas de Risco - CREAR), além

da aplicação do Plano Municipal de Redução de

Risco (PMRR), criação de um banco de dados de

vistoria, instalação de NUDECs e criação de um grupo gestor multissetorial (Grupo Executivo para Áreas de Risco - GEAR), para a tomada de decisão no período chuvoso. O desenvolvimento

de ferramentas tecnológicas, como a instalação

de pluviógrafos com leitura remota para todo

o GEAR, implantação de banco de dados

interligado entre a Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL), regionais e COMDEC, e

alertas meteorológicos específicos para a cidade também vêm contribuindo para o avanço do programa em Belo Horizonte. Além do município de Belo Horizonte, destaca-se também neste diagnóstico o município de Contagem, onde

a gestão de risco é compartilhada entre a

Secretaria Adjunta de Habitação, a COMDEC e

as Administrações Regionais, envolvendo ações

de vistorias, bolsa-moradia, reassentamento através de programas habitacionais, obras de redução de risco, distribuição de cartilhas pré- chuva, fomento de NUDEC e instalação de pluviógrafos. Um diferencial dos mecanismos

de gestão de Contagem é que o Comitê Gestor de Áreas de Risco, que envolve diversos órgãos municipais e estaduais, se reúne nos períodos pré-chuva para revisão dos fluxos, capacitação de novos servidores e repactuação das atribuições de cada entidade.

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PERNAMBUCO

No Estado de Pernambuco, o Programa Viva o Morro resultou de um trabalho iniciado pela Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (CONDEPE/FIDEM), após os desastres de julho-agosto de 2000, impulsionado pela articulação dos prefeitos dos municípios da Região Metropolitana do Recife (RMR), em busca de solução para a implantação de medidas estruturais, como resposta aos desastres vivenciados. Esta unidade política de integração metropolitana com o governo de Estado, em parceria técnica com a Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), garantiu ao Recife e aos 14 municípios da Região Metropolitana um diferencial em relação ao modelo anteriormente adotado. Foram desenvolvidos estudos e pesquisas, ainda em continuidade, voltados para a solução de problemas específicos dos municípios, nos quais as Defesas Civis municipais buscam soluções técnicas e conhecimento dos territórios de risco. O Programa Viva o Morro repassa aos municípios e fiscaliza os projetos de contenção executados com recursos estaduais e federais (PAC e PAC2), além de acompanhar e orientar os municípios da RMR na captação de recursos para mapeamento de risco e elaboração do PMRR. Como contrapartida, os municípios se comprometem a executar os programas educativos como o NUDEC Jovem nas Escolas, para a disseminação de práticas de prevenção entre os estudantes de escolas que atendem crianças e jovens situados nas imediações de morros ocupados. A CONDEPE/FIDEM apoia ainda o desenvolvimento institucional, sendo responsável pelo programa de capacitação de agentes de Defesa Civil, apoiado pelo Ministério das Cidades e na produção de material educativo (cartilhas, folders) e de apoio técnico (Manual de Ocupação de Encostas da RMR). O Programa Guarda-Chuva, desenvolvido no município do Recife, a partir de 2001, tem “exportado” boas práticas para outros municípios, como: a criação de postos avançados de atendimento (Sedes Regionais); o trabalho com professores e alunos da rede pública na construção do NUDEC Jovem

nas Escolas; o Programa Parceria nos Morros, que conta com a mão de obra da população beneficiada nas obras de contenção e drenagem, sob a orientação técnica dos agentes; os Planos por Localidades (assentamentos precários), nos quais o planejamento das ações locais

é compartilhado com a população em risco.

Gerenciado pela Coordenadoria de Defesa Civil de Recife (CODECIR), o programa Guarda- Chuva consiste em avaliação e monitoramento permanente de risco, mapeamentos, vistorias, obras de pequeno porte, ações educativas, participação comunitária nas avaliações e nas decisões sobre soluções de redução de risco, na aplicação das recomendações do PMRR. Além disso, aplicou o conceito de Gestão de Proximidade, pelo qual o corpo técnico, formado por geólogos, engenheiros, assistentes sociais e

arquitetos, contratado por concurso, trabalha em conjunto, sendo distribuído espacialmente por sedes regionais. Cada um dos grupos responde por um conjunto de localidades, criando laços

e ganhando a confiança das comunidades.

Os pequenos serviços de redução de risco, especialmente de drenagem, executados pelos

profissionais de apoio (pedreiros, ajudantes), em conjunto com os moradores do local, conta com a orientação técnica da regional e tem mostrado resultados significativos de redução de risco.

A presença de equipamentos voltados para a

gestão de risco – confirmando a participação do poder público nas áreas de risco – e a participação comunitária na decisão e acompanhamento dos serviços, garantem o êxito em suas ações.

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ESPÍRITO SANTO

A Prefeitura de Vitória desenvolve, desde 1995, –

por meio do convênio entre a Secretaria Municipal de Obras e as Fundações Ceciliano Abel de

Almeida e Espírito-Santense de Tecnologia –, o Projeto Mapeamento das Áreas de Risco das Encostas do Município de Vitória (MAPENCO), cujo principal objetivo é a realização de vistorias pontuais de caráter geológico-geotécnico para a tomada de decisões do poder público municipal quanto à necessidade de intervenções estruturais. Em decorrência do seu vínculo com a Universidade Federal do Espírito Santo (UFES), a prefeitura busca, também, avançar nas pesquisas relativas a sistemas de alerta e monitoramento das encostas em nível local, e

a disponibilização de todos os dados gerados

em um ambiente SIG. A Prefeitura de Vitória também elaborou o PMRR a partir do qual várias ações de gestão foram iniciadas e, também, o Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU). Desenvolve ainda o Projeto TERRA - Programa Integrado de Desenvolvimento Social, Urbano e de Preservação Ambiental em Áreas Ocupadas por População de Baixa Renda do Município de Vitória. O programa é uma iniciativa de política pública que visa promover a inclusão socioterritorial, cujo modelo de gestão se apoia na integração intersetorial e no fortalecimento dos processos de participação popular na elaboração, além da implantação e avaliação dos planos de desenvolvimento humano sustentável.

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EXPERIÊNCIAS DE EXERCÍCIOS SIMULADOS COM SISTEMAS DE ALARMES

A Defesa Civil, por meio de sistemas de comunicação por alarme, com a instalação de sirenes em

várias áreas de risco, tem se esforçado continuamente no preparo das comunidades visando à proteção de desastres. Essa experiência foi levada para os municípios da Região Serrana do Estado do Rio de Janeiro, fortemente afetados pelos eventos de janeiro de 2011.

Outros municípios brasileiros também implantaram sistemas de monitoramento e gestão de risco que, embora ainda com pouca experiência para revelar práticas exitosas, já demonstram uma tendência em relação à necessidade de melhorias no sistema de previsão de eventos chuvosos extremos no país e de emissão de alerta e alarme para as populações expostas. Esses locais apoiaram-se no mapeamento de risco e em trabalhos de simulações de cheias para a definição dos pontos de instalação de medidores e sistemas de alarme para a população. Alguns exemplos dessas práticas são: Nova Friburgo, entre outros municípios do Rio de Janeiro; São Luiz de Paraitinga, SP; municípios do Vale do Itajaí, SC; municípios do Vale do Rio Doce, MG/ES; e municípios costeiros do Rio Grande do Sul (Programa de Gerenciamento Costeiro - GERCO).

Os programas de monitoramento, alerta e alarme exemplificados acima, são gerenciados por instituições de diferentes origens, construindo, de forma espontânea e não planejada, sistemas públicos que poderão ser aproveitados e aperfeiçoados para a gestão de riscos e desastres do país.

OUTRAS EXPERIÊNCIAS

A Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), o serviço geológico brasileiro, com a

participação das suas superintendências regionais, é responsável pela indicação de áreas de risco alto e muito alto em 286 cidades brasileiras, trabalho que deverá ser realizado até o final do ano de 2012, em caráter emergencial, para dar suporte ao monitoramento de riscos do CEMADEN e desenvolver CENAD. O projeto deverá ter continuidade até o ano de 2014, com o objetivo de atingir 821 municípios. A CPRM desenvolve, ainda, trabalhos de monitoramento fluviométrico como suporte à gestão dos recursos hídricos da Agência Nacional de Águas (ANA), bem como às ações estruturais na região semiárida, voltadas para a oferta de água subterrânea.

O sistema de alerta de cheias da bacia hidrográfica do Vale do Rio Doce, MG/ES, desenvolvido

pela CPRM, conta com ferramentas avançadas de modelagem de propagação de cheias e previsão/ registros climatológicos, mas não tem domínio sobre a deflagração das ações de resposta locais.

O Departamento de Água e Energia Elétrica do Estado de São Paulo (DAEE), que atua na gestão das

inundações, tem atualmente três centrais de gerenciamento de emergências (Região Metropolitana de São Paulo, região de Piracicaba e região do Vale do Paraíba) que executam a emissão de alertas enviados por Short Message Service (SMS). O DAEE, além de possuir o Radar Meteorológico de Ponte Nova (SP), é o detentor de extensa rede de medidores de chuvas e nível de rios.

(CEMADEN) foi criado

através do decreto 7.513, de 1 de julho de 2011, constituído com a missão de desenvolver, testar

O Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais

e implementar um sistema de previsão de ocorrência de desastres naturais em áreas suscetíveis

a processos que geram desastres, em todo o território brasileiro. O CEMADEN está vinculado à

Secretaria de Políticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento (SEPED), do Ministério da

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Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), e situa-se em Cachoeira Paulista, São Paulo, no campus do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE).

O Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD) foi criado através do

decreto Nº 5.376 de 17 de fevereiro de 2005 e reestruturado em 2012, com a finalidade de qualificar

a resposta do Estado aos desastres naturais. O CENAD conta com equipe multidisciplinar e dispõe

de instrumental para integrar informações de diversas agencias no monitoramento de situações críticas, e coordenar a ação dos diferentes organismos do governo federal nas ações preparação e

resposta a desastres.

Desde dezembro de 2011, a equipe operacional do Centro funciona 24horas por dia e é constituída por especialistas em desastres naturais, hidrologia, geociências e meteorologia. O sistema de monitoramento é baseado em uma plataforma que integra dados meteorológicos obtidos em tempo real e mapeamentos das áreas de risco, oriundos de diversas fontes como CPRM, Ministério das Cidades, Instituto Geológico de São Paulo e Coordenadorias Municipais de Defesa Civil. Outros fatores também são considerados na emissão do alerta para o município, como nível dos rios, histórico de ocorrências de desastres e condicionantes geológico-geomorfológicas. Diante de condições propícias à ocorrência de desastres, a equipe operacional emite o alerta, que é imediatamente encaminhado ao CENAD/SEDEC e sucessivamente aos estados e municípios.

Até maio de 2012, 163 municípios brasileiros com risco de deslizamentos e inundações já haviam sido monitorados pelo CEMADEN. Tal número é constantemente atualizado, pois está vinculado à indicação de áreas de risco alto e muito alto nos municípios, realizada pela CPRM e aos setores de

risco alto e muito alto identificados nos Planos Municipais de Redução de Risco e nas cartas de risco

a escorregamentos em encostas elaboradas no Estado do Rio de Janeiro pelo serviço geológico. Com a aquisição de novos pluviômetros, radares e estações meteorológicas pelo CEMADEN, há

previsão de que o Centro passe a monitorar outros fenômenos, tais como secas e tempestades. Para

a melhoria do monitoramento de encostas, também está previsto o investimento em sensores de umidade de solo.

Outras instituições e organizações não governamentais vêm desempenhando um importante papel

na redução de riscos e danos por desastres, em especial através da Articulação do Semiárido (ASA),

que reúne um grande número de ONGs em parceira com o governo, no trabalho de construção de cisternas e disseminação de práticas agrícolas alternativas para a subsistência nas áreas secas. Embora atuando em locais onde a falta de água se caracteriza como uma questão crônica a ser remediada, este tipo de trabalho no semiárido brasileiro pode ser considerado, também, uma ação preventiva, uma vez que age de forma sistemática na captação de água para esta região brasileira, através de iniciativas como o Programa 1 Milhão de Cisternas (P1MC), que atua na construção de cisternas unifamiliares para dessedentação humana e animal, e, ainda, para o pequeno cultivo familiar.

O Comitê de Gestão de Riscos Ambientais do Acre, organização formada por 26 instituições

governamentais e não governamentais, monitora as queimadas e incêndios florestais, trabalhando não apenas no combate a incêndios, mas também na prevenção, com campanhas educativas para as comunidades locais, mostrando métodos alternativos às queimadas e certificando propriedades agrícolas.

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53

54

A Cruz Vermelha também deve ser citada pelo esforço que desenvolve atualmente no campo da

prevenção, atuando em preparação de comunidades para resposta a desastres, e, principalmente, pelo trabalho voluntário que desenvolve durante a ocorrência dos desastres de grande porte.

2.2. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS

A análise comparativa (benchmarking) em seu senso amplo é um recurso para a analogia de

desempenho, processo ou produto entre empresas ou instituições, buscando-se espelhar naquelas que ofereçam modelos mais eficazes e eficientes. Nesse caso, consistiu em comparar o desempenho da gestão de riscos e desastres no Brasil com o de alguns países da América Latina, no intuito de obter um ganho de tempo, com a aplicação de experiências desenvolvidas com sucesso e já consolidadas. A escolha da América Latina como base da análise deveu-se às similaridades de contexto histórico e cultural e também ao histórico de desastres. Os países selecionados tiveram como critério de escolha a existência e continuidade e a atualidade de políticas públicas e Planos Nacionais para a gestão dos riscos e desastres.

Como as informações foram obtidas pela internet, nas homepages do portal institucional de cada país, onde usualmente não dispõe de mecanismos formais de segurança ou de compromisso quanto ao seu conteúdo, esta análise utilizou-se de algumas referências internacionais, especialmente aquelas expressas nos relatórios de avaliação do Marco de Ação de Hyogo (Informe Nacional de Progresso na Implementação do Marco de Ação de Hyogo, 2009-2011).

Foram analisados os seguintes instrumentos legais referentes a políticas e planos para a gestão de riscos e desastres, conforme quadro abaixo:

INSTRUMENTOS LEGAIS DOS PAíSES CONSULTADOS

PAÍSES

PLANOS E POLÍTICAS

 

PRINCIPAIS DESTAQUES PARA O DIAGNÓSTICO

ARGENTINA

Proyecto de Ley de 06/10/2004 – Camara de Diputados – Ley de Protección Civil de la Republica Argentina.

A

proteção civil, conduzida pela

Comissión Cascos Blancos, tem sua ação predominantemente voltada para a resposta aos desastres.

BOLÍVIA

Ley N° 2140 de 25/10/2000 – Ley de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y/o Emergencias D.S. N° 26739 – cria el Sistema Nacional para la Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y/o Emergencias (SISRADE).

Apesar de dispor de instrumentos legais para

a

Gestão de Riscos que criam uma condição

formal de comprometimento, a Bolívia não mostra uma atuação significativa nesse campo, tendo maior foco nas questões políticas relativas

à

proteção civil.

COLÔMBIA

Ley 1523 de 24/04/2012 – Política y Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Decreto 4147 de 3/11/2011 – Cria a UNGRD para implementar a Gestão do Risco de Desastres e coordenar o funcionamento e o desenvolvimento contínuo do “Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – SNPAD”.

Esse foi o país latinoamericano que demonstrou

maior consistência quanto às políticas públicas de gestão integral de riscos e desastres. Há um relacionamento estrutural entre as políticas de ordenamento territorial, de meio ambiente

e

de gestão dos riscos e seu processo de

consolidação avança há mais de 10 anos de forma contínua. A nova Política de 2012 atribui a coordenação da gestão dos riscos a um órgão ligado diretamente à presidência da república.

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55

PAÍSES

PLANOS E POLÍTICAS

PRINCIPAIS DESTAQUES PARA O DIAGNÓSTICO

COSTA RICA

Decreto Legislativo 8488 de 22/11/2005 (publicado em 2006) – Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) – Plan Nacional para la Gestión del Riesgo 2010-2015 - Marco estrategico para la aplicación de la política de Gestión del Riesgo.

A

Costa Rica construiu seu Plano Nacional,

fortemente embasado na sua relação com outras políticas públicas, dentro de um processo participativo, com validação coletiva. Define com clareza as principais ações, dentro de uma matriz de responsabilidades, também validada e tem respaldo direto da presidência da república.

EQUADOR

Ley de 2009 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos – Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos. Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos – Organismo Técnico Rector.

O

Sistema Nacional Descentralizado de

Gestão de Riscos do Equador tem caráter interinstitucional e intersetorial e integra as entidades do setor público e privado nos tres niveis de governo. O Nivel Nacional é constituído pelo Presidente da República, e o organismo técnico responsável é o Comitê Nacional para a Gestão de Riscos.

MÉXICO

Nueva Ley DOF de 06/06/2012 – Ley General de Protección Civil. Presidencia de la República. Programa Nacional de Protección Civil 2008- 2012 (19/09/2008).

O

México é reconhecidamente um país com

sólida estrutura de gestão de riscos e desastres,

e

tem, na nova lei de 2012, forte componente

de integração desse tema, com outras políticas públicas.

NICARÁGUA

Ley Nº 337 de 07/04/2000 – Cria el Sistema Nacional para la Prevencion, Mitigacion y Atencion de Desastres (SINAPRED). Asamblea Nacional de la Republica de Nicaragua - La Gaceta – Diario Oficial. Em 20/05/2010, foi constituída formalmente a Red Humanitaria de Respuesta ante Desastres Naturales de Nicaragua.

A

Nicarágua, embora venha fazendo um

grande esforço na direção do alinhamento com a política internacional de redução de

riscos e desastres, tem nas suas fragilidades institucionais uma das maiores dificuldades para

consolidação de uma política pública com foco na gestão dos riscos.

a

PERU

Ley Nº 29664 de 08/02/2011 – Cria o Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres - SINAGERD. Poder Legislativo – Congreso de la Republica. Instituto Nacional de Defensa Civil. Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI).

O

Peru tem forte tradição de relacionamento

internacional na área de gestão dos riscos. Conduziu desde 2005 a LaRED, rede para discussão e troca de informações sobre a

gestão dos riscos e desastres na América Latina. Institucionalmente tem como órgão máximo

 

Conselho Nacional de Gestão de Risco de Desastres.

o

Fonte: FGV

Dos países selecionados para a consulta – Argentina, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Equador, México, Nicarágua e Peru –, foram escolhidos para aprofundamento a Colômbia e o México, que são unanimemente referendados como os que apresentam o melhor modelo de gestão e de estrutura pública para sua aplicação, apesar das dificuldades por que passam todos os países em desenvolvimento. No caso específico da Colômbia, a análise foi feita também através de uma visita do grupo técnico à Bogotá, entre 11 e 15 de junho de 2012, para participar do “Taller para el Intercambio de Experiencias de Ciudades Colombianas en Gestión del Riesgo de Desastres”, com o apoio do Banco Mundial.

Além das experiências latinoamericanas, foram pesquisados, a partir das homepages dos órgãos responsáveis, três países emblemáticos em Defesa Civil – EUA, Canadá e Itália. Os dois primeiros por disporem de serviços geológicos importantes como suporte às ações de Defesa Civil, e a Itália pelo reconhecido trabalho da Defesa Civil voltado para os deslizamentos.

56

EUA: FEDERAL EMERGENCY MANEGEMENT AGENCY (FEMA)

A Agência Federal de Gerenciamento de

Emergência (FEMA) é ligada ao Departamento

de Segurança Interna dos EUA, e é um órgão

CANADÁ: GEOLOGICAL SURVEY OF CANADÁ (GSC) - COMMISSION GÉOLOGIQUE DU CANADA 2

O Serviço Geológico do Canadá é ligado ao

Departamento de Ciências da Terra, do Ministério

de Recursos Naturais. O GSC é responsável

essencialmente destinado ao gerenciamento de

pela execução de pesquisas geológicas no país,

desastres, com reconhecida competência nesse

pelo desenvolvimento de recursos naturais

setor. A missão da FEMA é apoiar os cidadãos

do Canadá e proteção do ambiente. O GSC

e

socorristas americanos, para assegurar a

é a mais antiga agência científica do país e

segurança da nação. Tem a responsabilidade

uma das suas organizações governamentais

de

construir, manter e melhorar a capacidade

mais importantes. Ligado ao Ministério de

de

proteção, através da preparação, resposta,

Segurança Pública do Canadá, o GSC trabalha

recuperação e a mitigação de todos os tipos

com resposta a desastres. Sua Defesa Civil se

de

riscos. Embora não possua um arcabouço

destaca por eficientes brigadas de incêndio

institucional para a gestão integral dos riscos

florestal, chamadas muitas vezes para atender

e

desastres, as ações são distribuídas nos

a

outros países. Os principais desastres estão

diversos órgãos da administração americana. Por sua vez, o órgão que qualifica esse trabalho e apoia o conhecimento sobre os componentes da gestão de risco é o Serviço Geológico dos Estados Unidos (United States

Geological Survey - USGS 1 ), criado por ato

do Congresso em 1879, que se desenvolveu e

aperfeiçoou ao longo desses anos, investindo em pesquisa científica e tecnológica, e em conhecimento num sentido mais amplo, a fim

de dar suporte qualificado às várias demandas

pelo conhecimento geológico, entre elas: a avaliação de processos, riscos e medidas de

mitigação para a redução de desastres, embora não exerça o papel de Defesa Civil. O USGS é a única instituição científica americana a atender continuamente às demandas do Ministério do Interior dos EUA. Tem um vasto acervo de dados geológicos, abrangendo também as ciências naturais de modo geral, disponibilizado em seu site. Sua missão é prover informação científica

de

qualidade para minimizar as perdas e danos

por

desastres naturais.

1 Disponível em: <http://www.usgs.gov/>.

relacionados a tornados, incêndios florestais e

frio extremo (chuva de granizo), distinguindo-se

bastante dos problemas enfrentados no Brasil.

2 Disponível em: <http://www.nrcan.gc.ca/earth-sciences/ home> <http://www.publicsafety.gc.ca/index-eng.aspx>.

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

57

ITÁLIA: DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE 3

Na Itália, embora exista capacidade científica

e tecnológica para atender aos estudos e

pesquisas necessários para dar suporte à gestão de riscos e desastres, esse know-how não provém de um órgão específico, mas dos

centros de pesquisa que atuam em universidades

e institutos especializados. O Departamento

de Proteção Civil é ligado à Presidência do Conselho de Ministros e fornece a orientação técnica ao Serviço Nacional de Proteção Civil, em

cooperação com os governos regionais e locais,

na prevenção, previsão e no monitoramento de

riscos. Promove atividades de informação para os cenários nacionais, em colaboração com outras instituições e associações, além de treinamentos e estudos sobre previsão e prevenção de riscos naturais e antrópicos. São promovidas ações de capacitação em colaboração com as autoridades locais, enquanto programas de voluntariado são conduzidos junto às regiões, províncias, municípios e escola.

3 Disponível em: <http://www.protezionecivile.gov.it/>.

58

PLATAFORMAS NACIONAIS PARA REDUÇÃO DE RISCOS DE DESASTRES (PNRRDs)

Em 2005, foi realizada no Japão a I Conferência Mundial para a Redução de Desastres, promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU), sendo selado um Protocolo de Intenções definindo ações a serem adotadas pelos países signatários, intitulado Hyogo Framework Action (HFA), ou Marco de Ação de Hyogo (MAH), para o período 2005-2015. As ações são voltadas à redução dos desastres e ao aumento da resistência das comunidades ameaçadas, ou seja, sua capacidade de enfrentar, conviver e recuperar-se após a ocorrência de desastres. Esse compromisso deveria ser formalizado pela implantação das PNRRDs, respaldadas pela construção de políticas, programas,

ferramentas administrativas, além de investimentos e pesquisas, necessários à preparação dos países

e das comunidades em risco.

As PNRRDs podem ser estruturadas sob a forma de conselho, fórum, comitê ou rede, por exemplo. Os países apresentam um documento oficial à sede do programa ou às unidades regionais da Estratégia

Internacional para a Redução de Desastres (EIRD), emitida pelos canais diplomáticos responsáveis pela RRD no país, com o compromisso político para a constituição da plataforma, que, segundo

o MAH, pode servir como instrumento para discussão, apoio à tomada de decisão, e provisão de

informações para análise sistemática e definição de ações prioritárias em relação à redução de riscos

e respostas a desastres. A partir da legitimidade conferida pelos respectivos governos, as PNRRDs podem servir como mecanismos eficazes para promover o trabalho no nível internacional, com o acesso e intercâmbio de conhecimentos e recursos, em cooperação com o sistema EIRD.

Para o acompanhamento das ações nos países signatários do Protocolo, foram estabelecidos quatro Indicadores Básicos para cada uma das cinco Prioridades de Ação do MAH, a serem avaliados através de relatórios denominados “Informes Nacionais de Progresso na Implementação do Marco de Ação de Hyogo”, correspondentes aos períodos 2005-2008, 2009-2011 e 2012-2015. Essas prioridades foram estabelecidas a partir de três objetivos estratégicos, que tratam, respectivamente, do planejamento, do fortalecimento institucional e da execução de medidas estruturadoras que reduzam o risco.

Atualmente, cerca de 80 países possuem plataformas nacionais registradas, com modelos diferenciados em função de sua respectiva configuração político-institucional, distribuídos como mostra a Figura. Figura a seguir:

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59

DISTRIBUIçÃO DOS PAíSES COM PLATAFORMAS NACIONAIS IMPLANTADAS
DISTRIBUIçÃO DOS PAíSES COM PLATAFORMAS NACIONAIS IMPLANTADAS

Fonte: Elaboração FGV (Prevention web, agosto de 2012).

Os relatórios dos países analisados mostram as dificuldades enfrentadas para manter os acordos e arranjos internos que permitam a aplicação plena de seus planos e políticas na consolidação de um modelo de gestão de riscos e desastres, compatível com a incidência e ocorrência destes. Foram destacados os aspectos mais relevantes sobre a implantação e funcionamento das plataformas, apresentados no Quadro seguinte.

CONSTITUIçÃO E COMPROMISSOS DAS PLATAFORMAS

PAÍSES

 

MISSÃO

VISÃO

ARGENTINA

Organizar as comunidades, preparar voluntários

 

e

sua incorporação a equipes de trabalho;

desenvolver a prevenção e a gestão local do risco e preparar-se para enfrentar os desastres, incorporando às formas de resposta, as próprias comunidades e protagonistas locais.

Atender tanto ao país como a outros países em situações de calamidade, através de Missões.

BOLÍVIA

Contribuir para o aumento da resiliência do

Ser um mecanismo nacional, multissetorial e interdisciplinar de promoção da RRD nos diferentes setores e níveis territoriais, através da coordenação, análises e assessoria em áreas prioritárias que requerem ações concertadas.

Estado Boliviano ante os desastres de origem natural e/ ou antrópicos, para viabilizar o desenvolvimento sustentável, incorporando

e

atuando de forma transversal à Redução

de Riscos e Resposta a Desastres (RRD) nas instâncias nacionais, setoriais, regionais, departamentais, municipais, comunitárias de mais alto nível, através de políticas, planos, estratégias de desenvolvimento e assistência humanitária.

 

60

PAÍSES

 

MISSÃO

 

VISÃO

COLÔMBIA

A Missão da Plataforma Nacional Colombiana

A

visão do Plano Nacional da Colômbia é

é orientar a gestão e coordenar as instituições

proporcionar maior segurança e bem-estar por meio da redução dos desastres gerados pela ocorrência de eventos naturais e ações antrópicas, incorporando o conceito de prevenção e mitigação de riscos nos planos de desenvolvimento.

envolvidas no Sistema Nacional de Prevenção

e

Atenção de Desastres (SNPAD), focando a

prevenção e mitigação dos riscos e, ainda, a organização dos preparativos para respostas em situação de emergência, a reabilitação e reconstrução em caso de desastre. Incorpora o conceito de prevenção no planejamento e nos setores de educação e cultura do país.

COSTA RICA

A

missão da CNE é exercer a coordenação

Consolidação do Sistema Nacional de

e

promover o funcionamento do Sistema

Prevenção de Riscos e Atenção de Emergências

Nacional de Prevenção de Riscos e Atenção

e

da CNE como sua entidade coordenadora,

de Emergências e a aplicação concertada do Plano Nacional para a Gestão de Risco, com

que tem a responsabilidade de planejar, dirigir, controlar e executar eficientemente ações concertadas, efetivas e ágeis para a prevenção, atenção de desastres e reconstrução, além de coordenar e integrar as contribuições de demais órgãos do Estado, de instituições do setor privado e sociedade civil.

o

propósito de evitar ou reduzir os fatores

e

condições de ameaça e vulnerabilidade

sobre a vida, os bens e o ambiente, assim como contribuir para conservar e melhorar os potenciais de desenvolvimento sustentável da população.

EQUADOR

Liderar o Sistema Nacional Descentralizado de Gestão de Riscos para garantir a proteção de pessoas e coletividades dos efeitos negativos de desastres de origem natural ou antrópico, mediante a geração de políticas, estratégias e normas que promovam capacidades orientadas

identificar, analisar, prevenir e mitigar riscos para enfrentar e manejar eventos de desastre; bem como para recuperar e reconstruir as condições sociais, econômicas e ambientais afetadas por eventuais emergências ou desastres.

a

Ser reconhecida, no âmbito nacional

e

internacional, pela implementação

e

consolidação do Sistema Nacional

Descentralizado de Gestão de Riscos no Equador, provido de um conglomerado humano competente dentro de cada uma das entidades responsáveis e com recursos suficientes e oportunos para seu funcionamento.

MÉXICO

Ser um conjunto orgânico e articulado de estruturas, relações funcionais, métodos

Proteger a pessoa e a sociedade ante a eventualidade de um desastre, provocado por agentes naturais ou humanos, através de ações que reduzam ou eliminem a perda de vidas, os danos à planta produtiva, a destruição de bens materiais, ou dano à natureza e a interrupção das funções essenciais da sociedade, assim como o de procurar a recuperação da população e seu entorno às condições de vida que tinham antes do desastre.

e

procedimentos que estabelecem os

departamentos e entidades do setor público entre si, e com as organizações dos diversos

grupos voluntários, sociais, privados, com as autoridades dos estados, do Distrito Federal

e

dos municípios, a fim de efetuar ações

coordenadas, destinadas à proteção, contra os perigos que se apresentem, e à recuperação da população, na eventualidade de um desastre.

NICARÁGUA

Reduzir a vulnerabilidade das pessoas em risco de sofrer desastres, causados por fenômenos naturais e/ou gerados pela tarefa humana, que coloquem em perigo a vida dos cidadãos, seus bens, os ecossistemas e a economia nacional.

Sistema Nacional para a Prevenção, Mitigação

Atenção de Desastres, assumido pelo povo nicaraguense.

e

PERU

Coordenar e articular políticas e estratégias, analisar aspectos estratégicos e assessorar o INDECI, em sua condição de instituição regente do Sistema Nacional de Defesa Civil para Redução de Riscos de Desastres no Peru.

Contribuir com o cumprimento das atividades do Sistema, permitindo tomar decisões para mobilizar o compromisso político e estabelecer centros de promoção e cooperação regional para redução do risco de desastres.

Fonte: FGV.

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

61

62

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

63

III.

ENTREVISTAS

INDIVIDUAIS

64

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

65

III. ENTREVISTAS INDIVIDUAIS

A realização de entrevistas individuais representou importante subsídio para a elaboração do Plano Nacional de Redução de Riscos e Resposta a Desastres (PNGRD) e possibilitou a participação direta de atores relevantes nas diferentes frentes de gestão de riscos de desastres no Brasil.

Considerando a diversidade dos entrevistados nesse processo, foram elaborados cinco modelos de roteiros específicos para as entrevistas, diferenciados para cada um dos grupos pesquisados. Cada um destes roteiros utilizou questões estruturadas para coleta de informações e questões abertas que possibilitaram aos entrevistados a expressão de avaliações, conceitos e propostas.

As entrevistas individuais tiveram como objetivo:

Analisar as perspectivas e expectativas dos segmentos investigados para a construção de um panorama da gestão de riscos de desastres no país;

Identificar potencialidades e vulnerabilidades da atuação das Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil e sua relação com as políticas federais e as organizações municipais de defesa civil;

Levantar demandas e sugestões que pudessem subsidiar um desenho preliminar do PNGRD;

Ampliar a participação de segmentos representativos da gestão e do conhecimento de riscos de desastres no processo de elaboração do PNGRD.

PERFIL DOS ENTREVISTADOS

PERFIL

ATUAÇÃO

AMOSTRA

Defesa Civil dos 26 Estados e Distrito Federal

Gestores de CEDECs.

26

Órgãos Federais Executivos

Gestores do Ministério da Integração e de Ministérios e órgãos federais cuja ação está ou deva estar relacionada à redução de riscos de desastres.

24

Promotores Estaduais

Ação nas áreas de habitação/urbanismo e meio ambiente, com atuação e determinação de medidas sobre redução de riscos de desastres.

2

Comissões Temáticas do Congresso

Representantes de Comissões Especiais sobre prevenção de desastres naturais.

2

Atores de Interesse

Profissionais de Universidades e Centros de Pesquisa, personalidades de municípios e especialistas com destaque local/regional em gestão de riscos e desastres.

16

Total de entrevistas realizadas

70

66

Assim como o levantamento documental, as entrevistas individuais disponibilizaram elementos concretos para um Diagnóstico Situacional da Gestão de Riscos de Desastres no Brasil e consolidaram diretrizes para a proposição do PNGRD. As informações coletadas junto aos gestores estaduais e federais, das estruturas institucionais que respondem hoje pela GRD no Brasil, expressaram a necessidade de estabelecimento, integração e articulação de responsabilidades institucionais; de qualificação dos recursos para sua consecução, bem como a necessidade de desenvolvimento, atualização e uniformização conceitual que superem o foco de ação voltado para o desastre e possibilitem a constituição de uma Plataforma Nacional de Redução de Riscos. Os parlamentares entrevistados expressaram a disposição legislativa em dar suporte às alterações necessárias e indispensáveis à política de gestão de riscos de desastres, dentro do panorama de desenvolvimento, em curso no país. Os promotores entrevistados, ainda que pouco representativos no universo dos ministérios Públicos dos estados, atentam para a importância de articulação desse setor para a implementação das Políticas Públicas de RRD em construção e resumem as dificuldades de

As entrevistas feitas com pesquisadores e especialistas

revelaram diversas sugestões e conceitos que muito contribuíram para a proposição do PNGRD.

responsabilização legal pelos desastres

No conjunto das 70 entrevistas obtidas, é possível destacar os seguintes aspectos representativos de diagnóstico:

 

FRAGILIDADES:

 

AVANÇOS:

ALGUMAS DEMANDAS E PROPOSIÇõES:

Ausência de uma cultura de prevenção de riscos no país, resultante da baixa percepção dos mesmos e dos poucos registros de desastres no sistema nacional e na memória coletiva;

Dada à visibilidade recente dos desastres, os esforços

Organização institucional das Coordenadorias de Proteção e Defesa Civil em relação à estrutura política, técnica e instrumental de

governamentais para o setor têm sido mais significativos em termos

de

recursos, capacitação, e obras

cada estado, dissociada do Corpo

de

contenção e mitigação;

de Bombeiros;

A

percepção de riscos dos

A

experiência adquirida com as

Instituição de uma política integrada de gestão de desastres,

tomadores de decisão e da população brasileira ainda é pouco consolidada, apesar do grande impacto social que se registra frente aos recentes grandes desastres ocorridos no Brasil;

últimas ocorrências melhorou

a

capacidade de respostas a

articulando os diversos órgãos e atores nos mais diversos setores:

desastres, o que possibilitará

maior rapidez em operações emergenciais;

saúde, educação, meio ambiente, planejamento, etc.;

Desenvolvimento do sistema nacional nos níveis estratégico, tático e operacional; e

 

Houve uma evolução no tratamento do tema quando se fala em gestão do risco e não apenas dos desastres ocorridos, numa atitude voltada também para a prevenção e mitigação do risco;

Não existe uma política nacional de gestão de riscos no país. As ações e planos são associados à Defesa Civil e aplicados de forma isolada, tanto a nível estadual quanto municipal;

Implantação de um Sistema de Banco de Dados nacional que permita registrar as experiências, formatar um histórico dos eventos ocorridos e compartilhar informações sobre o impacto dos desastres.

Ainda não está consolidada uma cultura de gestão voltada para a redução do risco de desastres, especialmente no campo da ação prospectiva (prevenção);

A Lei n° 12.608/2012, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, bem como as propostas da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil (CNDC), são consideradas iniciativas significativas para a modernização e estruturação

política que o sistema nacional

demanda.

Apesar de reconhecerem avanços,

 

a

imagem dos organismos

de

totalidade dos entrevistados é

Defesa Civil para a quase

associada a muitas fragilidades

O

PPA 2012-2015 foi considerado

no

que tange à capacidade

pelos especialistas como um grande estímulo para a gestão

gerencial.

 

dos riscos no Brasil.

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

67

3.1 PERFIS ENTREVISTADOS

3.1.1 ÓRGÃOS DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

O roteiro de entrevistas para os representantes de órgãos do Poder Executivo Federal buscou coletar

informações, opiniões e sugestões que possibilitassem a identificação do seu estágio de articulação em torno da temática de RRD e a construção de -propostas de matriz de responsabilidades e da plataforma nacional de RRD.

A entrevista foi subdividida em três partes: uma avaliação do cenário nacional de gestão de riscos

de desastres pelo representante do órgão federal; a coleta de sua opinião sobre a integração institucional para a RRD, e suas sugestões e expectativas sobre alguns itens de importância para elaboração do PNGRD. Foram entrevistados, com o emprego do roteiro, representantes dos seguintes órgãos federais:

Gabinete de Segurança Institucional – GSI / Casa Civil;

Secretaria de Infraestrutura Hídrica – SIH / Ministério da Integração Nacional;

Secretaria de Desenvolvimento Regional – SDR / Ministério da Integração Nacional;

Secretaria Executiva / Ministério da Integração Nacional;

Secretaria Nacional de Defesa Civil / Ministério da Integração Nacional;

Secretaria Nacional de Programas Urbanos – SNPU / Ministério das Cidades;

Secretaria Nacional de Saneamento – SNSA / Ministério das Cidades;

Secretaria Nacional de Habitação – SNH / Ministério das Cidades;

Secretaria de Coordenação e Organização Institucional – SEORI / Ministério da Defesa;

Comando de Operações Terrestres – COTER/EB / Ministério da Defesa;

Companhia Nacional de Recursos Minerais – CPRM/ Serviço Geológico do Brasil, vinculada ao Ministério de Minas e Energia;

Vigilância em Saúde – Vigidesastres, vinculado ao Ministério da Saúde;

Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano – SRHU / Ministério do Meio Ambiente;

Agência Nacional de Águas – ANA, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente;

Secretaria de Políticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento / Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação;

Agência Brasileira de Cooperação – ABC, vinculada ao Ministério das relações Exteriores;

Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico – SPI / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS / Ministério do Desenvolvimento Social;

Secretaria de Assuntos Federativos – SAF/ Secretaria de Relações Institucionais – SRI;

Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo / Tribunal de Contas da União – TCU;

68

Secretaria Federal de Controle Interno – SFC / Controladoria Geral da União – CGU;

Conselho Federal de Engenharia e Agronomia – CONFEA

A partir das entrevistas com representantes dos órgãos federais, é possível perceber uma diversidade, por vezes conflitante ou antagônica, de compreensão do que deva ser a gestão nacional de riscos e de desastres, do arranjo institucional necessário e do papel de cada um dos componentes institucionais desse arranjo. Esta diversidade aponta para a necessidade de uma matriz de responsabilidades claramente definida e de maior homogeneização de conceitos, objetivos e metas dos envolvidos.

Prevenção precisa fazer muito, prevenção a gente precisa coordenar políticas: não é ação, é política. A política de urbanismo tem que estar correlacionada com a política de saneamento, que tem que estar correlacionada com a política de desastres, que tem que estar correlacionada em tirar as pessoas de áreas de risco. ( )

Então, essas políticas têm que estar coordenadas, são processos que estão acima do técnico. O técnico não vai resolver o problema da prevenção, ele pode ter um bom plano de contingência,

mas ele vai atuar bem na resposta. Agora, a prevenção não é o técnico que resolve, é o político, com investimentos, é ter a coragem de tirar as pessoas das áreas de risco e encontrar uma

solução, (

)

então, isso mexe com varias pastas.

tivemos um período grande da década de 80 até 2005, que praticamente não tivemos

política habitacional no Brasil, não tivemos recursos destinado à habitação de direito social, e teve um processo acelerado de habitação, que levou a uma grande parte das ocupações irregulares, em áreas de risco

) (

) (

virou um

hábito. A partir do momento que tenho resposta para a área habitacional, área de desastre e

risco, tenho que exercer uma fiscalização rigorosa (

importantes. Mas a cultura de não fiscalizar, que está no âmbito dos municípios (

Agora, a situação mudou muito com o PAC e com a Minha Casa, Minha Vida, temos resposta

)

)

Nós de certa forma estamos numa fase de avanço nesse projeto, principalmente de 2009 pra

cá. (

o Governo Federal tomou mais iniciativa em pensar que tipo de ações poderiam ser

feitas, no sentido de contribuir pra minimizar esse caos urbano que tem se instalado de maneira

quase que rotineira, todos os anos. (

pluviais (

próximos anos.”

têm sofrido uma prioridade bem acentuada com a tendência de fortalecimento nos

Então, hoje as intervenções de manejo das águas

)

)

)

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

69

Eu diria que nós desenhamos o processo, criamos uma metodologia e, ainda, não criamos uma estrutura. Ela está emergente.

“Essa é a grande surpresa positiva desse trabalho. A equipe do Ministério da Integração Nacional está fazendo um grande trabalho de integração de inteligência. De conhecimento. De informação. De equipe, equipes federais, estaduais, municipais. Está fantástico esse trabalho.”

“Esse é um campo que não foi desenvolvido, tá muito atrasado, mas com a recente edição da Lei nº12.608, que foi sancionada quarta-feira passada, se estabeleceu um marco de incorporação do planejamento urbano na prevenção de desastres.

“Eu acho que além de manter um programa de obras, a gente tem que ampliar muito o programa de planejamento urbano, com a implantação de recursos pros municípios elaborarem Cartas Geotécnicas e aplicar este conhecimento geológico no planejamento urbano, e a instituição de um programa de monitoramento da ocupação urbana por meio de satélites, que permita contribuir pra montagem de programas municipais de fiscalização e controle da ocupação nas áreas perigosas. Eu acho que estes dois campos têm que ser aprofundados.”

“A agência está fazendo o atlas de vulnerabilidade para inundações que é uma ferramenta

a união sozinha não vai

ter condições de enfrentar a questão dos desastres, tem que sercompartilhado em diversos níveis da sociedade, mas também ao nível municipal, estadual e federal“

importante para o país, que vai ficar pronto no prazo de dois anos (

)

Eu avalio que hoje há uma consciência muito mais clara da necessidade de atuar na prevenção

e na gestão do risco: compreender o fenômeno do risco, interagir com outras instituições,

porque não é o ministério da integração sozinho que vai equacionar essa questão. Isso requer

um envolvimento de outros ministérios, requer um envolvimento com outros entes da federação.

) (

O problema do risco envolve muitos atores da federação e do próprio governo federal”.

Não é focado. Nada nosso é focado na questão do risco.

na verdade, a

gente espera que os nossos proponentes tenham, porque são eles que trazem pro Ministério o problema identificado lá no âmbito local. Agora todos os nossos programas têm como critério eleger prioritariamente áreas cujas famílias estão sujeitas a isso. Então assim, é um foco do Ministério em termos de critério de prioridade, tá, mas quem identifica, quem mapeia, quem traz o problema pra gente é o município ou o estado.”

O conhecimento dos perigos e riscos e desastres naturais existentes no país, (

)

70

3.1.2 CONGRESSO NACIONAL

Foram entrevistados membros de comissões temáticas do Congresso Nacional, relativas à temática de RRD. As comissões implantadas, no Senado Federal, foram a Comissão Mista Permanente Sobre Mudanças Climáticas do Senado (CMMC) e a Comissão Temporária de Alterações no Sistema Nacional de Defesa Civil. Na Câmara Federal, foram implantadas a Comissão sobre Prevenção de Desastres Naturais e a comissão especial destinada a efetuar estudo e apresentar propostas em relação às medidas preventivas e saneadoras diante de catástrofes climáticas. O principal resultado destas comissões, que deverá se refletir no conjunto do PNGRD, foi a promulgação da Lei 12604/2012.

O roteiro de entrevistas empregado buscou coletar, dos representantes destas comissões temáticas, avaliações do cenário nacional de gestão de riscos e desastres, informações sobre os resultados (até o momento da entrevista) dos trabalhos destas comissões e sugestões e referências para a elaboração do PNGRD.

A ação preventiva é quase inexistente, é preciso um plano nacional de gestão de risco (

área de risco não é só encosta, não é só área alagada, há outras formas de riscos, por exemplo, a seca.

e

)

Não, isso é de responsabilidade do município; há uma série de questões que é de responsabilidade da União, dos estados e outras dos municípios, O controle da ocupação do solo é uma prerrogativa municipal.

3.1.3 MINISTÉRIOS PÚBLICOS ESTADUAIS

Foram entrevistados promotores, com envolvimento recente em ações no campo da RRD, atuantes nas áreas de Habitação e Urbanismo e Meio Ambiente. O roteiro de entrevistas aplicado aos dois promotores públicos tratou de:

1. Uma avaliação do cenário nacional de RRD;

2. Coleta de relato de experiências positivas resultantes de ações do MPE;

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

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4. Papel dos MPEs neste campo; e

5. Outros itens de interesse para o PNGRD.

“Eu acho que a gente se responsabiliza pouco. Eu desconheço caso de prefeito que tenha sido processado por improbidade administrativa. A responsabilidade tem recaído sobre o município – pessoa jurídica. E, enquanto os cofres públicos pagarem, os prefeitos não vão se sentir incomodados. Então, eu acho que a gente tem também que mudar um pouco o foco e cobrar deles uma atuação mais positiva, gerando essa responsabilidade - criminal, se for o caso - de improbidade administrativa. Se ficar comprovado que ele é um gestor ineficiente, vai perder os direitos políticos e fica afastado da vida pública.”

3.1.4 COORDENADORIAS ESTADUAIS DE DEFESA CIVIL – CEDECS

As Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil constituem o principal componente do Sistema Nacional de Defesa Civil em nível nível estadual, âmbito estadual, e se responsabilizam pelo acompanhamento dos órgãos de Defesa Civil dos municípios. As entrevistas foram aplicadas a gestores das CEDECs.

O roteiro para essas entrevistas pautou-se na organização institucional das CEDECs, na avaliação da Defesa Civil no conjunto do estado, no conhecimento e nas medidas para a redução de riscos e desastres e nos recursos existentes para o financiamento das atividades de RRD no âmbito estadual. Coletou-se, também, expectativas, opiniões e sugestões sobre itens de importância para a elaboração do PNGRD.

Todos os gestores estaduais enfatizaram tentativas de aproximação com os municípios de seu estado. No entanto, tecem críticas à baixa adesão a convocações para conferências e capacitações e à falta, ou ineficiência, de resposta aos contatos.

Segundo as informações expressas nas entrevistas, cerca de 1.600 municípios não têm COMDECs formalizadas ou essas não funcionam declaradamente. O número de COMDECs formalizadas é de aproximadamente 70% dos municípios brasileiros. Nas avaliações mais críticas, considera-se que a formalização das COMDECs não é uma referência adequada para a garantia de seu funcionamento e que muitas das estruturas locais não possuem equipe que atue unicamente para isso.

As entrevistas também expressam a demanda pela implementação de uma política nacional que legitime o papel do Estado junto aos municípios. Nesse sentido, argumentam que o repasse de verba deveria ser coordenado por eles, orientando a solicitação e aplicação de recursos federais.

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Ao mesmo tempo, acreditam que a política local precisa ser definida por quem mais conhece os problemas e demandas: o município. Entendem que cabe aos municípios viabilizar ferramentas que possibilitem essa autonomia, uma vez que não sabem como responder ou aplicar as diretrizes.

“Minha expectativa é que ele (o PNGRD) sirva como uma ferramenta para auxiliar os estados e

municípios na prevenção e preparação para os desastres (

)

e até mesmo na gestão”

“Porque a comunidade estando preparada, nosso serviço se torna mais eficiente ”

é feita pela Secretaria de planejamento a partir desse

levantamento de situações de riscos. A Secretaria de Habitação é acionada para que eles

planejem as ações de relocação ou de convivência com o risco.”

“No que diz respeito à prevenção (

),

“Não existe uma forma de ação preventiva, ( R$ 3 a 6,00 na resposta.”

)

se investir R$ 1,00 na prevenção, economiza de

“Quando acontece algum tipo de desastre, a gente tenta correr para mobilizar.”

3.1.5 . ATORES DE INTERESSE PARA O PNGRD

Foram entrevistados atores de interesse, objetivando a contribuição com análises e sugestões para o PNGRD. O roteiro para estas entrevistas constituiu-se de questões sobre o cenário atual de gestão de riscos e desastres, e coleta de expectativas, sugestões e opiniões sobre itens de importância para a elaboração do PNGRD.

ATORES DE INTERESSE PARA O PNGRD ENTREVISTADOS

ESTADO

LOCAL / ATIVIDADE DE TRABALHO

Distrito Federal

Corpo de Bombeiros Militar do DF

Distrito Federal

Banco Mundial - Gerenciamento de Riscos de Desastres

Rio Grande do Sul

UFRGS - Gestão de Risco de Desastres (GRID)

Rio Grande do Sul

INPE- Núcleo de Pesquisa e Aplicação de Geotecnologias em Desastres Naturais e Eventos Extremos (GEODESASTRES-SUL)

Rio de Janeiro

UFF - Mestrado Defesa e Segurança Civil

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

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ESTADO

LOCAL / ATIVIDADE DE TRABALHO

Rio de Janeiro

IBGE - Comissão Nacional de Cartografia

Rio de Janeiro

UERJ e PUC/RJ

Rio de Janeiro

DRM e ABGE – RJ

Pernambuco

CONDEPE – FIDEM

Pernambuco

Economista

Pernambuco

CODECIR

Santa Catarina

UFSC – CEPED

São Paulo

Câmara de Vereadores de Santos

São Paulo

Coordenação de Defesa Civil da Baixada Santista

São Paulo

USP - Faculdade de Saúde Pública

São Paulo

Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais - CEMADEN

“Gestão de desastre é uma área extremamente multidisciplinar que vai ter interface com todas as ações e com todas outras áreas dentro do município, com habitação, com o tráfego, obras de engenharia e de drenagem, a questão do lixo; a gestão integrada dos problemas. E essa articulação é difícil porque você trabalha com um número imenso de atores, e você não tem uma relação hierárquica, cada um faz como bem entende, como acha melhor”.

para saber quais são os desastres que

acontecem no Brasil, onde acontecem, quantas pessoas foram atingidas. A análise dessa informação é extremamente importante pra gente aprender. É da experiência de como foi um atendimento e como foi o problema que a gente vai poder avançar, corrigir. E se a gente não tem registro, parece que não tem problema”.

“A gente não tem um sistema de informações, (

)

74

3.2 ANÁLISE DE CONTEÚDO DAS ENTREVISTAS

Foi realizada uma análise qualitativa automática de conteúdo (Atlas TI) utilizando palavras-chave, encontradas nas entrevistas, para construir uma rede de inter-relação dos temas tratados, com base na frequência e nas associações entre essas palavras, conforme figura a seguir.

Os resultados mostram que a estrutura institucional se relaciona de modo direto e linear com a nova Política (Lei n° 12.608/12) e com o próprio PNGRD.

No que se refere à articulação institucional, as relações mostram-se mais complexas, com associações diretas entre o planejamento e a base de dados, para permitir aplicação de medidas de redução de riscos e resposta a desastres. Essa categoria possui a maior força e a maior densidade, por estar associada a categorias mais representativas, possuindo também um maior número de associações com as demais categorias.

Chama a atenção o fato de que a redução de danos e mortes está presente, no entendimento dos entrevistados, como sendo fruto de um modelo de gestão que privilegie a urbanização e o conhecimento dos problemas (mapeamento e base de dados), bem como a aplicação das medidas preventivas e emergenciais. Essa categoria, pelo papel que desempenha na gestão de riscos e desastres, assume também grande importância para o PNGRD.

ESTRUTURA ANALíTICA DAS CATEGORIAS - REDE (ATLAS TI)

PLANOS ESTADUAIS

PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E DESASTRE associado a ESTRUTURA ORGANIZACIONAL FLEXÍVEL CAPAZ DE
PLANO NACIONAL DE GESTÃO
DE RISCOS E DESASTRE
associado a
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL FLEXÍVEL CAPAZ
DE RESPONDER RAPIDAMENTE A DESASTRES
é
parte de
associado a
é causa de
associado a
ARTICULAÇÃO INSTITUCIONAL
MEDIDAS EMERGENCIAIS
DEFESA CIVIL NACIONAL
ESTRUTURADA
associado a
associado a
é causa de
é
causa de
BASE DE DADOS
ESTRUTURADA
URBANIZAÇÃO
POLÍTICA
MEDIDAS PREVENTIVAS
NACIONAL
é parte de
MAPEAMENTO DE RISCO
associado a
associado a
é parte de
associado a
é causa de
é causa de
é causa
de
LEGISLAÇÃO
é causa de
ESPECÍFICA
PLATAFORMA NACIONAL
DIMINUIÇÃO DE DANOS E MORTES

FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

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FGV PROJETOS | PNGRD - PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES

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CONCLUSõES

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Conclusões

1. A ocorrência de desastres representa enormes riscos de perdas e danos, tendo impacto direto

na economia de estados e municípios, além da vida dos cidadãos comuns. Desse modo, desastres precisam ser reconhecidos como elementos estratégicos para o planejamento do país. Atuar de modo imperativo na prevenção dos riscos significa desenvolver e aplicar políticas mais agressivas

e contínuas para o planejamento e controle da ocupação urbana e do uso do solo rural. Significa, ainda, criar um modelo de Gestão Integral de Riscos e Desastres abrangente, que vá além do simples cumprimento do papel da Defesa Civil nacional.

2. Embora os riscos naturais sejam os de maior visibilidade no país, caso das históricas secas e

estiagens no Semiárido Nordestino e dos movimentos gravitacionais de massa e inundações nas regiões Sudeste e Sul, há diversas modalidades de riscos pouco difundidas no país. Esse é o caso dos riscos associados a manuseio, transporte e destinação de produtos químicos perigosos, de substâncias radioativas de amplo uso na medicina, que precisam de maior visibilidade e estudos, no sentido de preparar a população quanto às formas de autoproteção, reduzindo assim a vulnerabilidade das comunidades ameaçadas.

3. A maior parte das políticas públicas setoriais brasileiras, como é o caso da Habitação, Saneamento

Básico, Educação, Desenvolvimento Regional, Assistência Social, ignoram a importância da componente “riscos e desastres” em suas diretrizes e linhas de ação. São exceções o Estatuto das Cidades, o Plano Nacional de Saúde e a Política Nacional sobre Mudança do Clima. Isso tem dificultado a formação de uma cultura de prevenção, cujo sucesso depende de ações com efeito sinérgico sobre os vários fatores geradores dos riscos.

4. Em consulta à base de dados dos grupos de pesquisa do CNPq observou-se uma importante

produção da pesquisa em algumas áreas referentes a processos naturais que geram desastres, especialmente os movimentos gravitacionais de massa e inundações graduais. Por outro lado, verifica-