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AMMINISTRATIVO .

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Provvedimenti della P.A.

Il danno da ritardo: tra risarcimento ed indennizzo


CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 7 marzo 2013, n. 1406 - Pres. ff. Leoni - Est. Taormina - F. s.r.l. c. Comune di D.

amministrativo

Il ritardo nellemanazione di un provvedimento amministrativo e ` elemento sufficiente a configurare un danno ingiusto, ristorabile, quante volte il procedimento sia da concludere in senso favorevole per il privato, atteso che anche il tempo costituisce, di per se , un bene della vita. Nondimeno, la risarcibilita ` della lesione di tale interesse pretensivo, iscrivendosi nellalveo dellart. 2043 c.c., necessita della prova, a cura del danneggiato, ai sensi dellart. 2696 c.c., di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, oggettivi e soggettivi, costituendo il superamento del termine di definizione del procedimento solo un mero indice presuntivo, ma non integra la piena prova del danno.

(Omissis). ` parzialmente fondato, e deve essere parzial1. Lappello e mente accolto, nei termini che verranno analiticamente indicati nella motivazione che segue. 1.1. Contrariamente a quanto richiesto dallappellata amministrazione comunale non ritiene il Collegio di aderire alla richiesta di riunione del gravame in epigrafe n. 5419/ ` F. s.r.l. avverso la sentenza n. 2010 proposto dalla societa 859/2009 con i ricorsi in appello n. 5223/2008 e n. 5493/ ` odierna appellante F. 2008 proposti dalla stessa societa s.r.l. e dallamministrazione comunale di Desenzano avverso la sentenza n. 279/2008 e del pari chiamati in decisione alla odierna pubblica udienza trattandosi di fattispecie connesse unicamente sotto il profilo storico che presentano problematiche giuridiche e fattuali distinte e che, pertanto, ` opportuno esaminare separatamente. e ` premesso, la prima complessa doglianza che e ` op2. Cio portuno scrutinare riguarda i capi della gravata decisione i quali il primo giudice ha ritenuto di respingere la merce censura incentrata sulla asserita mancanza di un titolo vin` la cessione colante che imponesse alla appellante societa al Comune dellarea destinata a parcheggio pubblico dal PRG. ` palesemente in2.1. Tale porzione del ricorso in appello e fondata. Lappellante supporta la propria critica alla gravata sentenza attraverso tre prospettazioni, richiamandosi addirittura alle disposizioni di cui allart. 23 e 42 della Costituzione. ` sostenuto infatti che non vera alcun obbligo di legge Si e incombente sulla stessa che la onerasse a cedere le dette aree al comune; che alla dichiarazione di cessione sottoscritta dal proprio legale rappresentante non poteva attribuirsi il detto significato (e che, sostanzialmente, detta dichiarazione era stata dal Comune forzosamente ottenuta) e che neppure un simile obbligo era ascrivibile alla propria ridante causa, tanto che non era mai stato trascritto ne portato nel permesso di costruire a questultima rilasciato. In ogni caso per i contratti sottoscritti dallamministrazione

era prevista la forma scritta (imposta ad substantiam, a pena ` dellatto) per cui ogni pattuizione relativa era di nullita nulla. 2.2. Rileva il Collegio (seppur nei limiti della cognizione spettante sulla questione che la difesa dellappellante pone) che gli argomenti difensivi - a tratti confondendo la que` a terzi delle pattuizioni stipulate stione della opponibilita in materia urbanistica dallamministrazione con i privati con quella del vincolo nascente sullacquirente o sulla parte che per prima ebbe ad impegnarsi - prospetta censure del tutto inconsistenti. Stabilisce lart. 1489 del codice civile che se la cosa ven` gravata da oneri o da diritti reali o personali non duta e apparenti che ne diminuiscono il libero godimento e non sono stati dichiarati nel contratto, il compratore che non ` domandare la risoluzione ne abbia avuto conoscenza puo del contratto oppure una riduzione del prezzo secondo la disposizione dellarticolo 1480. ` essere obiettato se la previsione Ne discende che nulla puo sia contenuta nellatto di acquisto e/o se della sussistenza ` anzi tedel vincolo lacquirente fosse stato edotto: egli e nuto a rispettare detta previsione. Nel caso di specie nel rogito di acquisto dellarea del 20 novembre 1997 rep. 13070 notaio Rottoli era espressamente specificato, al punto 5 che esiste lobbligo di cedere gratuitamente al Comune di Desenzano del Garda le parti dei terreni acquistati come risulta dalla planimetria allegata al citato atto di provenienza sotto la lettera B e che parte acquirente si dichiara edotta ed accetta tutti i patti e le condizioni riportati nel citato atto di provenienza o dallo stesso richiamati. Appare incontestabile pertanto che: lobbligo predetto era sussistente in capo alla dante causa dellacquirente, e non risulta che la cedente lo abbia mai contestato innanzi al giudice civile competente; che di detto obbligo lodierna appellante fu resa edotta; che esso vincolava espressamente questultima; che, coerentemente con detto impegno anche questultima abbia provveduto a darvi corso con sepa-

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Da qualsiasi angolo prospettico la si valuti, la doglianza va sicuramente disattesa. 3. Vanno adesso partitamente vagliate le ulteriori doglianze articolate dallappellante ed investenti i capi della impugnata decisione reiettivi (o soltanto parzialmente accoglitivi) delle censure articolate nel mezzo di primo grado ed investenti le limitazioni introdotte dal Comune nel permesso di costruire n. 12893 del 30 luglio 2007 rispetto al progetto presentato, la determinazione del contributo di costruzione e la quantificazione risarcitoria. 3.1. Possono essere esaminate congiuntamente le censure rubricate ai nn. 2 e 3 dellatto di appello. ` volta a ribadire la tesi secondo cui 3.2. La prima di esse e la pretesa del Comune di computare il seminterrato adibito a ristorante nella SLP, e quindi nella volumetria, violerebbe lart. 2 comma 1 della L.R. 12/1997 e lart. 4 delle NTA vigenti allepoca dei fatti. La disposizione di cui allart. 2 comma 1 della L.R. ` prevedeva (essa risulta confermata dalla 12/1997 cos sopravvenuta legge n. 15/2007, art. 22). Sono aziende alberghiere le aziende organizzate per fornire al pubblico, con gestione unitaria, alloggio in almeno sette camere o appartamenti, con o senza servizio autonomo di cucina, ed altri servizi accessori per il soggiorno, compresi eventuali servizi di bar e ristorante. Le aziende alberghiere si distinguono in: a) alberghi quando offrono alloggio prevalentemente in camere; b) residenze turistico-alberghiere (R.T.A.) quando offro` locali, no alloggio in appartamenti costituiti da uno o piu dotati di servizio autonomo di cucina. Lappartenenza alluna o allaltra tipologia viene determi` ricettiva nata dalla prevalenza nel computo della capacita tra camere ed appartamenti, fermo restando che per le ` essere RTA, la durata del periodo di permanenza non puo inferiore a sette giorni. ` contrasto, atteso che, Sulla valenza di tale disposizione ve ` ad avviso del primo giudice, la definizione delle attivita ` clasaccessorie data dalla legislazione regionale con finalita sificatorie non implica che sul piano urbanistico labbina` alberghiere e attivita ` di ristorazione veda mento di attivita sempre le prime come principali e le seconde come acces` deve comunque essere valusorie. Il vincolo di accessorieta tato in concreto sulla base della prevalenza economica. Diversamente vi sarebbe sovrapposizione di un criterio legale alla situazione effettiva con il rischio di risultati urbanistici irragionevoli. Il punto nodale della motivazione reiettiva, non si ravvisa, tuttavia, nella sopradetta affermazione, in quanto il responsabile dellArea Servizi al Territorio nella nota del 21 feb` di ristorazione braio 2006, aveva preso atto che lattivita era meramente ausiliaria di quella alberghiera. ` in relazione alla Superato lostacolo della accessorieta ` avrebbe implipresa di posizione dellAmministrazione cio ` di avvalersi della deroga cato in via teorica la possibilita di cui allart. 4 delle NTA vigente al momento del rinnovo della concessione edilizia il quale escludeva dal computo della SLP le parti interrate o seminterrate che fossero ` accessorie a quella alberghiera state vincolate ad attivita mediante un atto di asservimento registrato e trascritto. , ha osservato il primo giudice, quando il perSenonche messo di costruire era stato rilasciato (30 luglio 2007) questa norma era ormai stata sostituita dal nuovo art. 7 delle NTA, il quale introduceva un limite ulteriore consenten` anche do la deroga soltanto per i locali interrati e non piu

rata e successiva dichiarazione indirizzata allamministrazione comunale. In contrario senso rispetto alle emergenze processuali, lappellante ipotizza che - quanto allatto del 2007 dalla stessa sottoscritto - il significato del medesimo non fosse quello desumibile dal tenore letterale; che questultimo le sia stato sostanzialmente estorto dal comune; che nessun vincolo incombeva su se stessa e neppure sulla propria dante , in disparte la circostanza che la preesicausa. Senonche ` mai stenza del vincolo a cedere larea al comune non e ` agevole riscontrare in base stata contestata, davvero non e a quale iter logico possa essere prospettata la detta domanda. ` espositiva ipotizzando Argomentando per pura comodita che lobbligo non preesistesse a carico della propria dante causa, una volta inserito nellatto di acquisto lo stesso integra obbligo perfetto ed efficace in capo allacquirente. Lappellante sostiene che non si era in presenza di alcuna convenzione urbanistica e che pertanto non sarebbe traslabile alla vicenda il principio per cui lobbligo di facere, previsto in una convenzione a carico della parte lottizzante, consistente nella realizzazione delle opere e nella conseguente cessione delle aree, ai sensi dellart. 8, comma 5, n. 2 e comma 7, della legge 6 agosto 1967, n. 765 ha natura di prestazione patrimoniale imposta e di obbligazione ambulatoria o propter rem dal lato passivo, gravante, quindi, sugli aventi causa degli originari lottizzanti, per cui, di norma e salva diversa pattuizione negoziale, lavente causa del lottizzante assume tutti gli oneri a carico di questultimo in sede di convenzione di lottizzazione, compresi quelli di urbanizzazione ancora dovuti. In sintesi, la natura reale dellobbligazione riguarda i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, quelli che realizzano ledificazione e poi i loro aventi causa. (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. I, 19 settembre 2011, n. 12259). ` non integra affatto lunico titolo valido in base Ma cio ` possibile convenire una cessione di aree allamal quale e ministrazione comunale. ` in disparte la circostanza che lappellante medesima, Cio con un atto di univoco tenore, cedette larea stessa al Comune: il Collegio ritiene che la censura sia del tutto sforni`. ta di qualsivoglia fumus di accoglibilita riveste possibile motivo di accoglimento della pretesa Ne la (asseritamente vana) ricerca del titolo sotteso in base al quale la propria dante causa ritenne di essere obbligata alla cessione di unarea al Comune: detto elemento infatti risulta del tutto ininfluente, ben potendo la propria dante causa essersi determinata alla detta cessione per qualsivo` ed anche in glia ragione e, financo, per spirito di liberalita carenza di alcun preesistente impegno, per la prima volta, cedette larea alla odierna appellante. allorche La circostanza che tale obbligo sia stato inserito nel titolo ` divenuta proin base al quale lappellante avente causa e prietaria, e che la detta appellante, stipulando il negozio di compravendita, si sia impegnata a rispettare, tra laltro, detta pattuizione implica che sia incontestabile la sussistenza di un obbligo sulla stessa incombente, a tutto concedere secondo lo schema del contratto a favore di terzo. ` - lo si ripete - a tacere del fatto che successivaTutto cio mente il legale rappresentante dellappellante sottoscrisse un analogo atto dobbligo avente identico contenuto e che non risulta sia stato chiesta innanzi al competente giudice civile la declaratoria di inefficacia dello stesso in quanto affetto da vizio del consenso.

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per i seminterrati come il ristorante in questione. In salvaguardia lart. 7 delle NTA era in vigore dal 7 febbraio la valutazione circa il computo della SLP e 2005, e poiche della volumetria si era svolta allinterno dellesame della variante presentata il 23 dicembre 2005 non vi erano elementi che potessero collegare laspettativa della originaria ` favorevole disciplina anteriore. Il fatto ricorrente alla piu che la prima concessione edilizia fosse del 1990 e il rinnovo del 2004 non poteva cambiare questa conclusione. Nellatto di appello ci si duole di tale argomentare e, in sintesi, si sostiene che il diritto era sorto in capo allappellante nel 2004 in quanto i titoli illo tempore formatisi prevedevano che il ristorante fosse ubicato nel seminterrato, in forza della equiparazione tra interrato e seminterrato illo tempore esistente. ` fondata per due ordini di ragioni: una di esse La censura e ` endemicamente connessa alla specifica situazione di fate to; laltra si fonda sul principio desumibile dallinvocato art. 15 del d.P.R. n. 380/2001. ` incontestato tra le parti, la necessita ` in capo alCome e lappellante di presentare una variante nel dicembre 2005 si fondava sulle sopravvenute disposizioni (poi annullate i dal T.A.R. con la decisione n. 279/2008 gravata merce ricorsi n. 5223/2008 e n. 5493/2008 proposti dalla stessa ` odierna appellante F. s.r.l. e dallamministrazione societa comunale di Desenzano e del pari chiamati in decisione al` quindi non condivisibile la odierna pubblica udienza). E laffermazione per cui - a fronte di una previsione di alloca` contenuta nel perzione del ristorante nel seminterrato gia messo di costruire del 2004 - possa affermarsi che non vi sono elementi che potessero collegare laspettativa della ` favorevole disciplina anteriooriginaria ricorrente alla piu ` si coniuga con il principio generale previsto ex re. Cio art. 15 comma 4 del d.P.R. n. 380/2001 (Il permesso decade con lentrata in vigore di contrastanti previsioni urba` iniziati e vengano nistiche, salvo che i lavori siano gia completati entro il termine di tre anni dalla data di ini` che, a particolari condiziozio) espressivo della possibilita ni, anche una costruzione collidente con sopravvenute disposizioni possa essere comunque portata a compimento. `e `, non potendo la necessita ` di presentare una vaSe cos riante al permesso di costruire (discendente dalla introdu illogica zione di una norma poi reputata illegittima perche ed arbitraria in sede giudiziale) ridondare in pregiudizio delloriginario ricorrente vincitore, e non potendosi fare carico a questi della circostanza di avere presentato una variante, pare al Collegio che non fosse applicabile, nello specifico caso, la disciplina in salvaguardia sopravvenuta ex art. 7 delle NTA. ` appena il caso di precisare, per altro, che lodierna appelE lante non avrebbe dovuto impugnare la disposizione della neointrodotta Nta in salvaguardia in quanto - secondo il proprio angolo prospettico - la propria posizione non soggiaceva alla disposizione in ultimo introdotta in epoca successiva al rilascio del permesso di costruire ed antecedente alla presentazione della detta variante. La censura va quindi accolta, non essendovi alcuna neces` (come dal primo giudice ipotizzato) di estendere la sita previsione dellart. 7 delle NTA superveniens ai seminterrati in via interpretativa ma dovendosi applicare allappellante la antevigente previsione contenuta di cui allart. 4 delle NTA (certamente vigente al momento del rinnovo della concessione edilizia) il quale escludeva dal computo della SLP le parti interrate o seminterrate che fossero state ` accessorie a quella alberghiera mevincolate ad attivita

diante un atto di asservimento registrato e trascritto (come, peraltro,in prima battuta ritenuto dallo stesso comune, che richiese latto di asservimento). ` ovviamente, tenendo conto della circostanza che lacCio ` dellattivita ` di ristorazione a quella alberghiera cessorieta era stata positivamente riconosciuta dallAmministrazione con la nella nota del 21 febbraio 2006 del responsabile dellArea Servizi al Territorio. 3.3. Quanto invece alla connessa doglianza - relativa al contestato obbligo di inserire lalloggio del custode nella cubatura - rubricata al n. 3 dellappello, il Collegio non condivide la critica dellappellante. Linvocato art. 22 delle NTA si limita a consentire nelle zone destinate agli alberghi (edificate e inedificate) la rea` di 95 mq lizzazione di un alloggio di servizio di non piu netti: la circostanza che esso venga definito alloggio di ` di per se decisiva per assimilarlo alle altre servizio non e parti accessorie escluse dal computo della volumetria. ` ne e ` la circostanza che detto alloggio non e ` Prova di cio certo neutro sotto il profilo del peso insediativo, a differenza delle altre parti accessorie (scale, vano ascensore, etc.) cui lappellante ritiene esso debba essere assimilato. ` visto prima, il Collegio concorda con la tesi Come si e esposta dal primo giudice secondo la quale lesclusione di una particolare tipologia di locali dal computo della SLP e della volumetria, ha natura eccezionale e deve quindi essere espressamente prevista: lart. 22 delle Nta non si presta a tale espressa esclusione e, pertanto, la doglianza va disattesa, non risultando probante in senso contrario la normativa fiscale in punto di categoria di accatastamento. 4. La quarta censura si incentra sul disposto di cui allart. 48 della legge regionale lombarda n. 12 del 2005. ` statuisce: Il costo Tale prescrizione in ultimo citata cos ` determinato dalla Giundi costruzione per i nuovi edifici e ta regionale con riferimento ai costi massimi ammissibili per ledilizia agevolata. Nei periodi intercorrenti tra i provvedimenti della Giunta ` aderegionale, di cui al comma 1, il costo di costruzione e guato annualmente ed autonomamente dai comuni, in ragione dellintervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dallIstituto nazionale di statistica (ISTAT), con decorrenza dellimporto aggiornato dal 18 gennaio successivo. Il contributo relativo al costo di costruzione comprende una quota di detto costo, variabile dal 5 al 20 per cento, che viene determinata dalla Giunta regionale in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione. Per gli interventi con destinazione commerciale, terziario ` pari direttivo, turistico-alberghiero-ricettivo, il contributo e ad una quota non superiore al 10 per cento del costo documentato di costruzione da stabilirsi, in relazione alle diverse destinazioni, con deliberazione del consiglio comunale. Per gli interventi destinati ad impianti sportivi e ricreativi ` rapportato unicamente al il contributo del 10 per cento e costo degli edifici posti al servizio o annessi allintervento. Per gli interventi di ristrutturazione edilizia non compor` tanti demolizione e ricostruzione il costo di costruzione e determinato in relazione al costo reale degli interventi stes` come individuato sulla base del progetto presentato si, cos ` superare il valore determinato per le e comunque non puo nuove costruzioni ai sensi dei commi da 1 a 5. La quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata allatto del rilascio, ovvero per effetto della pre-

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` , per Il Collegio ribadisce il detto convincimento, che pero ` chiarite ragioni non puo ` riguardare lalloggio del cule gia stode, ma soltanto la parte seminterrata adibita a ristorante in applicazione dellart. 4 delle NTA vigenti al momento del rinnovo della concessione edilizia. 5. Restano adesso da scrutinare - con riguardo alle censure di merito - le critiche relative alla quantificazione del contributo relativo alla piscina non realizzata e quelle relativi allo spostamento della fognatura. 5.1. Ritiene il Collegio che quanto alla problematica della ` dato parpiscina, si rammenta che il primo giudice ha gia zialmente ragione allappellante, affermando il diritto della stessa ad esigere che il costo della piscina al piano terra sia compensato, in tutto o in parte, con il costo della piscina ` utilizzato in precedenza come basul piano di copertura gia se di calcolo per definire il contributo sul costo di costruzione. Lappellante censura la seconda parte del ragionamento svolto dal primo giudice, che -in termini che appaiono al Collegio del tutto condivisibili- ha affermato che detta compensazione poteva riguardare solo il costo di costruzione della piscina vera e propria sul piano di copertura e non quello dei pilastri rinforzati e delle altre opere accessorie, che essendo al servizio dellintero edificio devono rimanere al loro posto e non possono essere oggetto di rivisitazione nei calcoli. Il costo di costruzione della piscina del piano di copertura deve poi essere ridotto dellimporto corrispondente alla struttura che sulla copertura ha sostituito la suddetta piscina. Pare al Collegio che la pretesa dellappellante non sia corretta: se i pilastri vennero originariamente progettati in previsione di dovere sopportare un carico maggiore la scel` esclusivamente ta di eliminare il detto carico superiore e ascrivibile ad una opzione della appellante: come esattamente rilevato dal T.A.R. in primo grado i pilastri rinforzati e le altre opere accessorie, che essendo al servizio dellintero edificio devono rimanere al loro posto non possono essere oggetto di rivisitazione nei calcoli. ` di sottrarre Del pari merita conferma la affermata necessita dal valore da scomputare il costo della pavimentazione apposta in luogo della piscina: lappellante non contesta la logica di tale affermazione (che ritiene puntigliosa) ma vi oppone circostanze (la diminuizione di tre voci di spesa effettuata, a suo dire, pro bono pacis) che, oltre a non essere oggetto di compiuta dimostrazione non elidono la fondatezza dellaffermazione giudiziale (fondata sulla mera con statazione della sostituzione di un opera con unaltra): ne possono assumere rilievo le eventuali opere di contorno alla piscina stessa (scalini, etc.) in quanto non mai realizzate. La censura va dunque respinta, nei termini suindicati. 5.2. Deve del pari essere integralmente respinta la doglianza relativa al preteso diritto di parte appellante a scomputare gli oneri relativi allo spostamento della fognatura: non ` prova che il sussiste elemento alcuno per affermare che ve Comune ha occupato una porzione di area di pertinenza dellappellante per la realizzazione del marciapiedi e della pista ciclabile. La incontestata circostanza che lappellante ` non puo ` non abbia proposto azioni a tutela della proprieta che determinare (anche) la conseguenza che la spesa per lo spostamento della fognatura comunale interferente con puo ` essere il parcheggio interrato gravi su questultima: ne contestata la circostanza che loccasione che ha determina` dello spostamento della fognatura sia stata to la necessita determinata dal progetto in variante presentato in carenza di una statuizione accertativa della circostanza che il co-

`, e ` corrisposta in sentazione della denuncia di inizio attivita ` e le garanzie stabilite dal cocorso dopera, con le modalita mune e comunque non oltre sessanta giorni dalla data dichiarata di ultimazione dei lavori. Il primo giudice ha motivato in senso reiettivo considerando i precetti di cui ai commi 4 e 6 una specificazione del disposto di cui al comma 1. ` non appare al Collegio, in adesione alle doglianze di Cos parte appellante che ha buon giuoco nel sottolineare che il costo reale e documentato (ovviamente presumibile secondo un giudizio ex ante) previsto ai commi 4 e 6 (che, stante la natura dellintervento, e la tipologia e destinazione dellimmobile certamente trovano applicazione alla fattispecie in esame) costituisce un parametro diverso da quello previsto al comma 1 ed escludente questultimo. La esigenza di uniformare il costo di costruzione che deriverebbe dalla natura di questa prestazione patrimoniale, ` che deve essere ascritta alla categoria dei tributi locali e stata evidentemente ritenuta dal legislatore regionale recessiva rispetto ad una quantificazione caso per caso che ten` delle opere progettate. ga conto della specificita Di tale diversa aspirazione, che rientra nella lata discrezio` del legislatore regionale, afferendo alle modalita ` denalita ` che tenere conto, e pertanto la priterminative non si puo ma parte della doglianza, afferente al criterio determinativo fondato sul costo reale documentato va accolta. Non colgono nel segno, invece, le doglianze articolate nella seconda parte della motivazione contenuta nel decisum di primo grado: ivi il T.A.R., seppur con un ragionamento di natura ipotetica, ha evidenziato che (si riporta integralmente il testo del decisum di primo grado in parte qua) loperazione di calcolo del costo di costruzione effettuata dalla ` essere condivisa neppure nel metodo, ricorrente non puo in quanto se lo scopo perseguito era di ottenere la spesa effettiva la verifica doveva essere effettuata su ogni singola voce di costo. La ricorrente ha invece effettuato una generalizzazione della media del risparmio calcolato su 13 voci senza dare alcuna dimostrazione della congruenza di questa percentuale rispetto alla parte residua dei costi. Il Collegio condivide in pieno tale articolazione della motivazione: non si tratta, come ingenerosamente sostenuto ` di pretendere la massima da parte della appellante societa `. analiticita Si tratta invece di applicare la norma a buon diritto invocata dallappellante medesima: il costo reale degli interventi stessi di cui al sesto comma del citato art. 48 non ` essere determinato ricorrendo a valutazioni di sintesi puo e/o forfettarie, siccome preteso dallappellante. In questultimo percorso argomentativo la doglianza deve essere quindi disattesa ed in sede di rideterminazione successiva alla rieffusione del potere il meccanismo di deter` analiticamente tenere consto di ogni vominazione dovra ce di costo e congruentemente dimostrata. 4.1. Va del pari parzialmente accolto (con riguardo ai locali adibiti a ristorazione e con esclusione dellalloggio del custode, non ritenuto accessorio) il riproposto originario settimo motivo di censura con il quale ci si doleva della circostanza dalla base di calcolo degli oneri di urbanizzazio` acne non sia stata scorporata la SLP relativa alle attivita cessorie. Il primo giudice ha affermato il principio per cui dovendo i locali accessori essere computati nella SLP e ` corretto anche il loro insenella volumetria complessiva, e rimento nella base di calcolo degli oneri di urbanizzazione, in quanto si tratta di edificazioni che accrescono le esigenze di infrastrutturazione del territorio.

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mune abbia abusivamente occupato unarea dellappellante e vi abbia edificato il marciapiedi e la pista ciclabile, lone` a questi essere dello spostamento della fognatura non puo re addossato. Anche tale doglianza, pertanto, va pertanto, disattesa. ` conclusa la disamina delle singole doglianze affe6. Cos renti le partite obiezioni mosse dallappellante avverso i capi della impugnata decisione che avevano ritenuto legittimo loperato dellamministrazione comunale in sede di rilascio del permesso di costruire in punto di computo degli ` prooneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, puo cedersi allesame delle residue critiche investenti il quantum del petitum risarcitorio riconosciuto in primo grado. 6.1. A tal proposito, il Collegio deve farsi carico in via prioritaria di esaminare la obiezione mossa dallamministrazione comunale secondo la quale la domanda risarcitoria ` del tutto nuova e diversa da quella articolata in appello e articolata in primo grado e, come tale, sarebbe inammissibile impingendo nel disposto di cui allart. 345 c.p.c. e 104 del c.p.a. 6.2. La eccezione coglie soltanto parzialmente nel segno. 6.2.1. Muovendo dalla incontestata ed incontestabile con prostatazione per cui la odierna parte appellante, allorche pose il ricorso di primo grado, procedette ad una analitica elencazioni delle voci di danno risarcibile il Collegio condivide e fa proprio il costante orientamento della giuri` che, a far data dalla imporsprudenza civile di legittimita tante decisione della Terza Sezione della Cassazione Civile 9 maggio 1988, n. 3403, ha costantemente affermato il principio per cui in tema di risarcimento dei danni da re` civile, lunitarieta ` del diritto al risarcimento ed sponsabilita ` del il suo riflesso processuale dellordinaria infrazionabilita giudizio di liquidazione comportano che, quando un soggetto agisce in giudizio per chiedere il risarcimento dei danni cagionatigli da un determinato comportamento del convenuto, la domanda si riferisce a tutte le possibili voci di danno originate da quella condotta; tuttavia, tale princi` trovare applicazione quando lattore ab initio pio non puo o durante il corso del giudizio abbia esplicitamente escluso il riferimento della domanda a tutte le possibili voci di ` danno, dovendosi coordinare il principio di infrazionabilita della richiesta di risarcimento con il principio della domanda. Ne consegue che, qualora nellatto di citazione siano indicate specifiche voci di danno e tra le stesse non sia indicata quella relativa ai danni materiali, leventuale do` inammissibile per novita `, manda proposta in appello e mentre deve intendersi abbandonata se precedentemente formulata e non riproposta nella precisazione delle conclusioni. (Cass. civ., Sez. III, 7 dicembre 2004, n. 22987, in punto di danno biologico, ma si veda anche, ancora di recente, Cass. civ. Sez. III Sent., 22 agosto 2007, n. 17873 e, soprattutto, Cass. civ. Sez. III Sent., 20 febbraio 2007, n. 3936). Alla stregua del superiore principio (e con esclusivo riferimento alle richieste articolate nellatto di appello, non potendosi a fortiori proporre domande nuove con semplice memoria in corso di giudizio) deve essere dichiarato inammissibile, in quanto nuovo e non mai proposto in primo grado il petitum di cui al punto 3.1. esposto alle pagg. 35 e 36 dellatto di appello (relativo alla perdita di valore aziendale concernente alla perdita di cubatura relativa allarea ristorante ed allalloggio del custode- peraltro con riferi` stata respinta nel mento a tale ultimo locale la censura e merito-). 6.2.2. Quanto alle ulteriori doglianze investenti la quantifi-

cazione del danno ed elencate nellatto di appello, queste ultime non integrano domanda nuova ma specificazione ` articolata in primo grado e, pertanto sodella domanda gia no certamente ammissibili e possono essere scrutinate nel merito. 6.3. A tal proposito, non ritiene il Collegio che sia accoglibile la censura fondata sullasserito danno da ritardo con riguardo alla tempistica del rilascio del permesso di costruire da parte del Comune. ` in passato 6.3.1. Rimarca a tal proposito il Collegio che gia la Sezione ha affermato che una volta ammessa la risarci` del danno per lesione di interessi legittimi, non puo ` bilita ` del danno subito dallamministrato negarsi la risarcibilita in presenza di una lesione direttamente conseguente dallatto illegittimo. Il solo ritardo nellemanazione di un atto ` elemento sufficiente per configurare un danno ingiusto, e con conseguente obbligo di risarcimento, nel caso di procedimento amministrativo lesivo di un interesse pretensivo dellamministrato, ove tale procedimento sia da concludere con un provvedimento favorevole per il destinatario (Cons. Stato, Sez. IV, 23 marzo 2010, n. 1699). ` in quanto il risarcimento del danno ingiusto cagionaCio to dalla pubblica amministrazione in conseguenza dellinosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del ` un bene della viprocedimento presuppone che il tempo e ta per il cittadino e il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento ha sempre un costo (si veda Cons. Stato, Sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271 proprio con riferimento al caso di ritardo nel rilascio di un permesso di costruire in variante). La successiva evoluzione giurisprudenziale ha chiarito che la richiesta di accertamento del danno da ritardo ovvero del danno derivante dalla tardiva emanazione di un provvedimento favorevole, se da un lato deve essere ricondotta al danno da lesione di interessi legittimi pretensivi, per lontologica natura delle posizioni fatte valere, dallaltro, in ` dellillecito civile, costiossequio al principio dellatipicita tuisce una fattispecie sui generis, di natura del tutto specifica e peculiare, che deve essere ricondotta nellalveo dellart. 2043 c.c. per lidentificazione degli elementi costituti`. Di conseguenza, lingiustizia e la susvi della responsabilita sistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nelladozione del provvedimento amministrativo favorevole, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda (si veda Cons. St., sez. IV, 4 maggio 2011, n. 2675, ma si veda anche Cons. Stato Sez. V, 21 marzo 2011, n. 1739). In particolare, occorre verificare la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): in sostanza, il mero superamento del termine fissato ex lege o per via regolamentare alla conclusione del procedimento costituisce indice oggettivo, ma in integra piena prova del danno. ` di natura relativistica, deve tenere conto La valutazione e ` procedimentale, ma anche - in della specifica complessita senso negativo per le ragioni dellamministrazione intima` detto pertanto che ta- di eventuali condotte dilatorie: si e ` essere giustificato con esiil ritardo della P.A. non puo genze di sentire e risentire gli addetti ai lavori. La mancata organizzazione dellufficio e il ritardo nelle risposte alle le` gittime esigenze del privato comporta una responsabilita

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alle attivita ` istruttorie necessarie per progetto nonche ` anchesse, per quanto sopra provvedere sullistanza (attivita evidenziato, tali da rendere congrui i tempi impiegati), davvero non si ravvisa nella condotta dellAmministrazione la sussistenza di manifeste violazioni di legge colposa` del danno mente commesse, il che esclude la risarcibilita lamentato (ex multis: la domanda di risarcimento del dan` essere accolta no da ritardo, azionata ex art. 2043 c.c., puo dal giudice solo se listante dimostra che il provvedimento ` favorevole avrebbe potuto o dovuto essergli rilasciato gia ab origine e che sussistono tutti i requisiti costitutivi dellillecito aquiliano, tra i quali elementi univoci indicativi della sussistenza della colpa in capo alla pubblica amministrazione. Cons. Stato Sez. IV, 29 maggio 2008, n. 2564). Vanno pertanto respinte le censure proposte sub parte B del ricorso in appello, al punto 2 (pagg. 28 - 35) ed ai punti da 3.2. ai punti 3.2.7. in quanto costituenti specificazione delle voci riconducibili al ritardo nellapprovazione della variante al permesso di costruire. 6.4. In ultimo, parte appellante contesta nel quantum la statuizione risarcitoria relativa al motivo del mezzo di primo grado accolto, per la mancata installazione dellimpianto fotovoltaico. 6.4.1. A tale proposito, lappellato comune ha riproposto la eccezione secondo cui la sentenza di primo grado (che ha riconosciuto fondato nellan il petitum avanzato con il mezzo di primo grado) sarebbe errata, non avendo tenuto conto della circostanza che lappellante ebbe a rinunciare alla realizzazione dellimpianto medesimo sponte propria. Leccezione (pagg. 10 ed 11 della memoria del comune datata 20 dicembre 2012) non ha pregio, in quanto a fronte di un intendimento negativo dellamministrazione manife` avere priostato su una parte di un progetto il privato puo ritario interesse a modificare il progetto secondo le indicazioni ricevute per determinare il pronunciamento definiti` di contestavo dellamministrazione ma conserva la facolta re il provvedimento finale nelle parti non condivise. Pertanto il fatto che la originaria ricorrente abbia cancellato dal progetto limpianto fotovoltaico non poteva impedire la proposizione del ricorso non integrando in alcun modo definitiva acquiescenza. ` premesso, sostiene parte appellante censura il 6.4.2. Cio punto c) della specifica motivazione del primo giudice ` stabilito che in via quanto a tale aspetto, laddove si e equitativa la durata della perdita risarcibile decorre dal 1 ottobre 2007 (ossia circa due mesi dopo il rilascio del permesso di costruire, per tenere conto dei tempi di installa` alla data in zione e attivazione dellimpianto) e terminera ` competente gli cui inizieranno a essere erogati dallautorita ` onere della ricorrente incentivi per limpianto realizzato. E (e condizione per conservare il diritto al risarcimento per la durata sopra indicata) chiedere tempestivamente lapplicazione dei suddetti incentivi. `, il danno sarebbe perLappellante sostiene che, in realta manente (e di durata ventennale) ed ormai irrimediabile ` dalla stessa in quanto gli incentivi non sarebbero ormai piu conseguibili: essa tuttavia non ha dimostrato alcuna di tali circostanze. ` ormai revocabile in dubbio - in In particolare se non e quanto regiudicato - il punto di partenza della statuizione risarcitoria favorevole allappellante che costituiva il pre`, che i detsupposto originario della doglianza (il fatto, cioe ti incentivi le sarebbero stati certamente erogati ove linstallazione del fotovoltaico fosse stata tempestivamente la circoautorizzata dal comune) non risulta provata ne

del Comune che ritarda il rilascio del permesso di costruire in variante con il risarcimento a favore del privato non solo del danno patrimoniale, ma anche di quello non patrimoniale. (Cons. Stato, Sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271). 6.3.2. Secondo lappellante, lapprodo reiettivo del primo giudice sarebbe errato in quanto: il procedimento sotteso alla variante presentata non era complesso; i termini di definizione del procedimento furono abbondantemente superati; lAmministrazione andrebbe censurata anche per il suo indulgere in atteggiamenti dilatori. 6.3.3. Il Collegio non condivide tali valutazioni e non ritiene ravvisabile alcuna colpa nelloperato dellamministrazione comunale appellata. 6.3.4. La tempistica procedimentale, (si fa riferimento alla compiuta ricostruzione dei passaggi procedimentali sottesi al rilascio del permesso di costruire contenuta ai punti 310 della gravata decisione del T.A.R. Brescia n. 859/2009, da intendersi in parte qua integralmente trascritti in questa sede ed il cui materiale richiamo si omette al solo fine di non appesantire il presente elaborato) consente agevol` di modifiche premente di comprendere che la pluralita sentate, i successivi esami che si resero necessari, le integra` richiedente zioni documentali predisposte dalla societa escludono alcun atteggiamento dilatorio in capo al comune. Il Collegio condivide la tesi per cui il danno da ritardo potrebbe in via teorica sussistere anche nel caso di riscontrata ` della statuizione finale reiettiva o parzialmente legittimita in un caso quale quello allesame dal reiettiva: senonche Collegio, caratterizzato dalla continua interlocuzione tra le ` bene che sia, al fine di evitare il proliferare parti (come e ` certo afferdi inutili e dispendiosi contenziosi) non puo ` o dilatori eta ` delle richieste di chiarimarsi la speciosita menti del Comune, sol che si consideri che taluni di essi erano diretti a provvedere a richieste dellimpresa appellante che hanno poi formato oggetto di domanda giudiziale e che sono state in parte respinte dal T.A.R. e da questo Collegio. dicasi - come sostiene parte appellante - che dalla cirNe costanza che il progetto di variante riguardava soltanto il 10% della superficie complessiva dellimmobile, e che tratta vasi di semplice variante di completamento possa inferirsi la circostanza che ci si trovava al cospetto di una pratica facile da adempiere. Al contrario, il progetto era ben complesso, e presuppone appare ex se va il necessario esame di molti dettagli: ne censurabile il metodo seguito dalla competente Amministrazione riposante nella parziale disamina delle singole parti del progetto, apparendo lo stesso semmai, manifestazione di accurata attenzione. Secondo lappellante (pag. 34) il primo giudice avrebbe individuato in F. S.r.l. lunico responsabile del ritardo. Il Collegio non rinviene alcuna affermazione atta ad avvalorare tale arbitraria conclusione: il primo giudice - e questo Collegio condivide tale approdo - ha unicamente escluso che il ritardo nella definizione del procedimento, seppur sussistente, fosse colposamente ascrivibile allente, ` che non irragionevoli, del resto, erano apparsi tanto piu anche gli argomenti posti dal Comune a sostegno dei pa` reri sospensivi (ai quali la ditta ben frequentemente presto sostanziale acquiescenza) a riprova della non palese illegit` di tale modus operandi. timita In considerazione di quanto fin qui esposto, appare evidente che, tenuto anche dei tempi tecnici legati allesame del

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stanza che in tempo successivo non siano state previste ul` notorio invece che sono state teriori forme di incentivi (e previste delle tariffe incentivanti, pari a 0,365 per Kwh prodotto, previste dai decreti ministeriali per gli impianti il mancato messi in esercizio entro 31 dicembre 2010) ne conseguimento degli stessi. ` stato dimostrato che tale impossibilita ` In particolare non e ` anche in a godere degli incentivi consegua di necessita ipotesi di presentazione del progetto approvato/approvabile a seguito della statuizione del T.A.R., mentre il danno da decremento di valore dellimmobile discendente dalla penalizzazione nella classificazione energetica costituisce una fattispecie accessoria che segue la previsione principale. Esso avrebbe potuto essere risarcibile nella ipotesi in cui lappellante avesse dovuto alienare limmobile durante larco temporale (esattamente individuato dal primo giudice) necessario per realizzare limpianto giovandosi della prescrizione accoglitiva contenuta nella sentenza del T.A.R.: tale ` stata neppure prospettata, di guievenienza, tuttavia non e sa che levento dannoso resta prospettazione del tutto ipo-

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` stato dimostrato che tetica, mentre, per il prosieguo, non e ` ) in aluna migliore classificazione energetica non sia (piu cun modo conseguibile laddove vengano/venissero installati i pannelli fotovoltaici, siccome consentito a seguito della statuizione demolitoria del T.A.R., mentre i danni da omesso ritorno pubblicitario a cagione dellavvenuta costruzione di un hotel energeticamente autosufficiente costituiscono, per il vero, evenienza indimostrata ma, pare potersi affermare, anche indimostrabile e come tale non risarcibile. quantificabile ne Le censure da 3.3.1. a 3.3.3 vanno pertanto disattese, mentre la infondatezza di quella di cui al punto 3.4. discende dalla non ritenuta sussistenza di un ritardo colposo nella definizione del procedimento di rilascio del permesso di costruire ascrivibile allamministrazione comunale. 7. Conclusivamente, lappello va parzialmente accolto, nei termini di cui alla motivazione che precede e, in parziale riforma della decisione di primo grado, deve essere accolto il ricorso di primo grado. (Omissis).

Il commento
di Paola Cosmai
Ormai sdoganata, sotto il profilo dogmatico, lannosa questione della risarcibilita ` degli interessi legittimi, pretensivi, e, tra questi, soprattutto quelli correlati al danno da ritardo, negli ultimi tempi il dibattito, tanto politico, quanto giurisprudenziale, si e ` incentrato sulla ricerca di un punto di equilibrio in grado di evitare, per un verso, di accordare ristori in assenza di danno effettivo, colpevole, e, per laltro, di denegarlo in toto. Baricentro quanto mai instabile, risentendo della mutata concezione sociale dellAmministrazione pubblica, sotto il duplice profilo della necessita ` e della correttezza del suo potere funzionale, e, tuttavia, quanto mai necessario, essendo evidente la ricaduta economica, collettiva, oggi insostenibile, insita nellopzione di una risarcibilita ` spinta fino ad includere il danno da ritardo.

La questione
Con la decisione in commento i Giudici di Palazzo Spada fissano con estrema linearita ` i presupposti e i limiti del risarcimento dei danni agli interessi legittimi, di natura pretensiva, cagionati dalla pubblica amministrazione, trovando un sapiente punto di equilibrio tra le piu ` estreme teoriche, di segno opposto, che nel corso dellultimo decennio si sono fronteggiate, anche in ragione della latitanza legislativa. Tema, quello che ne occupa, quanto mai spinoso, investendo i rapporti tra cittadini ed Amministrazione, con implicazioni economiche potenzialmente serie, cui fa da sfondo il modo stesso di concepire la pubblica amministrazione e lo svolgimento del suo potere funzionale, oggi sempre piu ` incline al liberismo e, indi, a ritenerlo se non dannoso, quanto meno superfluo e da ridimensionare.

La genesi della problematica


` noto che, prima dello storico intervento delle Sezioni E Unite che, con la sentenza n. 500, del 22 luglio 1999, abbatterono il dogma dellirrisarcibilita ` degli interessi legittimi, tanto la dottrina, quanto la giurisprudenza li ritenevano esclusi dallambito applicativo dellart. 2043 c.c., riferibile, secondo la predominante cd. concezione soggettiva dellillecito aquiliano, esclusivamente alle ipotesi di

nocumento ingiusto arrecato a diritti perfetti, lunico integrante il duplice requisito del danno non jure (ossia, ingiusto) e contra jus (ossia, lesivo di una posizione giuridicamente riconosciuta e tutelata dallordinamento) (1). Corroborava la citata impostazione anche la tradizionale struttura bifasica del sistema di giustizia amministrativa, in ragione della quale nel mentre il giudice ordinario aveva il potere di conoscere dei danni arrecati ai fini risarcitori, era tuttavia sfornito di giurisdizione laddove correlati ad interessi legittimi, i quali, non di meno, seppure sindacati da quello amministrativo, ove pure indebitamente compressi, risultavano sprovvisti di siffatta forma di tutela essendo il giudice privo del potere di condanna al risarcimento del danno. Conclusioni che, sul piano pratico, non risultavano diverse anche nella successiva variante giurisprudenziale della Suprema Corte, secondo cui, pur avendo il Giudice ordinario potere cognitorio, avrebbe dovuto non di meno rigettare nel merito la domanda di ristoro in caso di lesione di interesse legittimo, non essendo essa contemplata in senso favorevole dallordinamento (2). Note:
(1) Cass. civ., sez. un., 23 novembre 1985, n. 5813. (2) Cass. civ., sez. un., 23 ottobre 1997, n. 10453.

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teresse legittimo si correla, e che il detto interesse sia meritevole di tutela alla luce dellordinamento positivo (5). La predetta impostazione, dunque, che assegna natura extra contracto (6) alla responsabilita ` della Pubblica Amministrazione, a ` ncora tuttavia la risarcibilita ` dellinteresse legittimo alla ricorrenza in concreto di tutti i presupposti di cui allart. 2043 c.c., vale a dire: lantigiuridicita ` della condotta (rectius: lagere illegittimo della P.A.), lesistenza di un evento dannoso (7) ingiusto, eziologicamente riconducibile alla condotta della P.A., in base al principio della cd. causalita ` ipotetica (8), ed alla stessa colpevolmente imputabile a titolo di dolo o colpa, cui, nel caso di lesione di interessi legittimi pretesivi si aggiunge la verifica, mediante giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa di settore, della fondatezza o meno dellistanza rivolta allamministrazione e, indi, delleffettiva spettanza del bene della vita ingiustamente da questa denegato. Giudizio tanto piu ` arduo, quanto piu ` ampio e ` il margine di discrezionalita ` che il legislatore riconosce alla P.A. nellambito di riferimento e, percio ` , secondo il Giudice di legittimita ` da condurre in riferimento alla normativa di settore, sulla fondatezza o meno dellistanza, onde stabilire se il pretendente fosse titolare non gia ` di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, bens ` di una situazione suscettibile di determinare un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva, e, cioe ` , una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, secondo un criterio di normalita ` , ad un esito favorevole e risultava quindi giuridicamente protetta (9). Modus procedendi, che, tuttavia, mostra il fianco laddove finisce con lintersecare il sindacato giurisdizionale, con lesercizio del potere amministrativo, rispetto al Note:
(3) Sebbene, per un breve scorcio di tempo, fino alla declaratoria di incostituzionalita ` della Consulta, con sentenza 8 maggio 1998, n. 165, lart. 35, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, avesse espressamente attribuito alla giurisdizione al Giudice amministrativo il potere di conoscere delle questioni risarcitorie riconnesse alle materie di sua competenza e di cui agli artt. 33 e 34 del medesimo decreto. (4) A. Di Majo, La tutela civile dei diritti, Milano, 2003, 212 e ss. (5) Cass. civ., sez. un., 22 luglio 1999, n. 550. (6) Conf. Chieppa, Viaggio di andata e ritorno dalla fattispecie di responsabilita ` della Pubblica Amministrazione alla natura della responsabilita ` per i danni arrecati nellesercizio dellattivita ` amministrativa, in Dir. proc. amm., 2003, 683. (7) T.A.R. Napoli, 23 gennaio 2013, n. 479, secondo cui: in tema di responsabilita ` della P.A. per atto illegittimo, la domanda di risarcimento del danno e ` regolata dal principio dellonere della prova di cui allart. 2697 c.c., in virtu ` del quale spetta al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi del danno di cui si invoca il ristoro per equivalente monetario, con la conseguenza che, laddove la domanda di risarcimento danni non sia corredata dalla prova del danno da risarcire, la stessa deve essere respinta. Conf. Cons. Stato, Sez. III, 30 novembre 2011, n. 6342 e n. 6343; T.A.R. Potenza, 11 maggio 2012, n. 205; T.A.R. Firenze, 29 agosto 2011, n. 1315; T.A.R. Roma, 1 agosto 2011, n. 6887. (8) Cons. Stato, Ad. Plen., 23 marzo 2011, n. 3; T.A.R. Bologna, 7 gennaio 2013, n. 6; Cass. civ., sez. III, 16 ottobre 2007, n. 21619. (9) In termini, piu ` di recente: Cass. civ., sez. III, 23 febbraio 2010, n. 4326.

Ordinamento che, invero, in parte qua, aveva precorso il diritto pretorio nel settore degli appalti pubblici, prevedendo allart. 13, della legge 19 febbraio 1992, n. 142, il ristoro delle posizioni, ritenute di interesse legittimo, dei concorrenti che avessero subito danni per violazione del diritto comunitario o delle norme di recepimento interne, sia pure nel rispetto dei tradizionali criteri di riparto delle giurisdizioni, pocanzi ricordati. Tuttavia, lintervento parlamentare non e ` valso ad indurre gli operatori ad aprire alla risarcibilita ` degli interessi legittimi, ritenendolo, piuttosto, confermativo del piu ` generale diniego, in ragione della sua eccezionalita ` , non essendo esteso, peraltro, a tutto il settore, ma solo a quello degli appalti di rilievo comunitario, con esclusione, dunque, di quelli sottosoglia. ` pero E ` risultato sufficiente ad incrinare il granitico diniego, poi definitivamente abbandonato sul finire degli anni novanta, attraverso la graduale inclusione nel novero dei diritti soggettivi, perfetti, ristorabili, anche di quelli cd. suscettibili di affievolimento, quali gli interessi oppositivi, nonche , in prosieguo, dei diritti fievoli ab origine. Posizioni giuridiche, entrambe, che, in quanto intaccate da provvedimenti autoritativi, poi dichiarati illegittimi ed annullati dal Giudice amministrativo, avevano attitudine a riespandersi nei diritti soggettivi originari, suscettibili, questi, di ristoro innanzi al Giudice ordinario (3) per lindebita compressione medio tempore subita. Lenta evoluzione, quella sinteticamente tratteggiata, culminata nel revirement delle Sezioni Unite, che, muovendo dal definire lart. 2043 c.c. quale clausola generale, primaria, atta a disciplinare qualsivoglia ipotesi di danno ingiusto, conclude per la risarcibilita ` di qualunque posizione cui lordinamento attribuisce rilevanza giuridica, ivi incluso, quindi, linteresse legittimo, definito dalla Corte come la posizione giuridica di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo e consistente nellattribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione dellinteresse al bene. Definizione attraverso la quale, dunque, il Giudice del riparto gli conferisce, accanto alla tradizionale valenza processuale, sub specie di legittimazione al ricorso avverso gli atti amministrativi, lesivi, anche una natura sostanziale, correlandolo al bene della vita agognato e rispetto al quale la Pubblica Amministrazione si interpone, in quanto titolare del potere o di assegnarlo o di denegarlo, oppure, ancora, di comprimerlo o conformarlo.

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La natura della responsabilita ` della P.A.: aquiliana ...


Agere publicum (4), che, allorquando in violazione del principio del neminem laedere, abbia determinato la lesione dellinteresse al bene della vita al quale linteresse legittimo effettivamente si collega e che risulta meritevole di protezione alla stregua dellordinamento radica, a giudizio delle Sezioni Unite, la responsabilita ` risarcitoria della Pubblica Amministrazione, dovendo ritenersi, infatti, che la lesione dellinteresse legittimo e ` condizione necessaria, ma non sufficiente, per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., poiche occorre altres ` che risulti leso, per effetto dellattivita ` illegittima (e colpevole) della P.A., linteresse al bene della vita al quale lin-

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quale, salve le ipotesi di giurisdizione di merito, il primo e ` cd. debole o estrinseco, non potendo spingersi sino a scelte di tipo comparativo e discrezionale. Esposizione che, pero ` , il diritto pretorio ha prudentemente risolto, per un verso, sottraendo la cd. discrezionalita ` tecnica da quella cd. amministrativa pura, cos ` da ricondurla nellalveo del suo potere cognitorio, anche, se del caso, per tramite del consulente tecnico, e, per laltro, ricorrendo alla tecnica della chance (10), ossia del grado, serio, di probabilita ` (11) per il privato di conseguire materialmente il bene anelato, apprezzabili o comunque superiori al cinquanta per cento, per limpostazione piu ` prudente (12). La verifica della spettanza del bene della vita ai fini risarcitori, e ` stata, di contro, ritenuta dai piu ` superflua nel caso di lesione di interessi legittimi oppositivi, stante la gia ` dimostrata acquisizione del bene della vita nella sfera giuridica del titolare, ancorche successivamente ablatone per effetto di un provvedimento amministrativo, poi annullato. Conclusione che, in tempi piu ` recenti, e ` stata tuttavia in parte rivisitata, sullonda delle preoccupazioni (13) manifestate dalla dottrina e tuttaltro che peregrine, del rischio di dilatare (14) il perimetro della risarcibilita ` di quegli interessi oppositivi riespansi a seguito di provvedimenti ablatori dichiarati s ` illegittimi, ma solo in ragione di vizi esclusivamente formali, tali da non poter escludere la non spettanza del bene della vita indebitamente acquisito al patrimonio dellamministrato. Preoccupazioni accolte e condivise dalla giurisprudenza di prossimita ` e, soprattutto, dal Consiglio di Stato, laddove ha prudentemente concluso che, anche nel caso degli interessi legittimi oppositivi, il giudice deve vagliare la definitiva spettanza del bene della vita affinche possa accordare il ristoro dei danni postulati, non essendo a tal fine sufficiente lannullamento del provvedimento ablatorio, essendo necessario riscontrarne anche lingiustizia sostanziale, cos ` da escludere che, nel riesercizio del potere, lAmministrazione possa adottarne uno di analoga portata (15). Ancorche , in tempi ancor piu ` recenti, i Giudici di Palazzo Spada, in un revirement, hanno viceversa statuito che in caso di nocumento ad interessi oppositivi il ristoro e ` sempre ammesso, non essendo necessaria una prognosi sullesito favorevole delle aspettative dellinteressato, in quanto il collegamento con il bene della vita si e ` gia ` consolidato in virtu ` di un precedente provvedimento e tanto basta a pretendere la riparazione delle conseguenze sfavorevoli dellillegittimita ` dellazione amministrativa, anche in ipotesi di successivo (legittimo) ri-esercizio del potere amministrativo sempre in senso sfavorevole al privato (16); precisando, altres `, quanto al nesso psicologico, che nel caso di acclarata illegittimita ` dellatto lesivo al privato non e ` richiesta alcun altro sforzo probatorio, costituendo detta illegittimita ` una presunzione semplice della presenza della colpa, salvo che lAmministrazione dimostri essersi trattato di un errore scusabile, per contrasti giurisprudenziali di carattere interpretativo sulla norma applicata, ovvero per la sua recente introduzione nellordinamento, ovvero, ancora, per la sua successiva espunzione per incostituzionalita ` dalla Consulta (17).

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tenimento della spesa pubblica e, per leffetto, del prezzo sociale dellillegittimo uso del potere, e ` stata successivamente soggetta a revisione da quella parte della dottrina e, in minore misura, di quella parte della giurisprudenza piu ` inclini a ripensare in chiave paritetica al rapporto tra cittadino ed amministrazione, evidenziando la funzione strumentale della seconda rispetto alle esigenze del primo, anche sulla scorta delle radicali, quanto complessive, innovazioni introdotte nellultimo decennio dal legislatore nellapparato burocratico statale e non solo, nonche nella disciplina della relativa azione. Sotto il primo profilo, infatti, lassetto burocratico e ` stato profondamente rivisitato attraverso lintroduzione della cd. contrattualizzazione del rapporto di lavoro con le Pubbliche amministrazioni, che, iniziata sul finire degli anni novanta, con accelerate ed arresti, tra il D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (18), e il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (19), culminata con il varo del Testo Unico nei primi anni duemila, con il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e ` poi terminata in fase discendente con il D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 (20), che ha piuttosto introdotto principi di Note:
(10) Tecnica impiegata soprattutto in materia di appalti e, piu ` in generale, di concorsi pubblici: T.A.R. LAquila, 29 gennaio 2003, n. 13; T.A.R. Veneto, 27 aprile 2002, n. 1605; T.A.R. Milano, 11 dicembre 2000, n. 7772. In altri ambiti: Cons. Stato, Sez. VI, 29 aprile 2013, n. 2335; T.A.R. Firenze, 20 dicembre 2012, n. 2075; T.A.R. Catania, 11 luglio 2013, n. 2005. (11) In termini, la recente Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2013, n. 2399, secondo cui: il riconoscimento del danno da perdita di chance non puo ` intendersi subordinato allofferta in giudizio da parte dellinteressato di una prova in termini di certezza, perche cio ` e ` oggettivamente incompatibile con la natura di tale voce di danno, risultando quindi sufficiente che gli elementi addotti, in virtu ` del principio contenuto nellart. 2697 c.c., consentano una prognosi concreta e ragionevole circa la possibilita ` di vantaggi futuri, invece impediti a causa della condotta illecita altrui. Conf. Cons. Stato, 2 maggio 2013, n. 2388 e Cons. Stato, 18 aprile 2012, n. 225. (12) Cons. Stato, Sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2974; Cons. Stato, Sez. VI, 7 febbraio 2002, n. 686. (13) Caranta, La pubblica amministrazione nelleta ` della responsabilita ` , in Foro it., 1999, I, 3201. (14) Sul danno in re ipsa: T.A.R. Bari, 10 gennaio 2011, n. 19 e T.A.R. LAquila, 17 giugno 2010, n. 481. (15) Cons. Stato, Sez. VI, 12 marzo 2004, n. 1261, con nota di Carparelli, Il risarcimento del danno da disturbo, in www.lexitalia.it. In termini T.A.R. Brescia, 9 luglio 2007, n. 616. Contra: T.A.R. Lecce, 18 aprile 2002, n. 1569, nonche Cons. Stato, Sez. V, 30 giugno 2009, n. 4237, in tema di cd. danno da disturbo, ossia del danno cagionato dalla Pubblica Amministrazione per lindebita compressione dellesercizio di un diritto gia ` in godimento del privato e rispetto al quale la colpa di questa e, indi, il diritto al ristoro, si presume, salva la prova contraria. Sul danno da disturbo, piu ` di recente, T.A.R. Catanzaro, 15 novembre 2011, n. 1376, in www.dirittoilsole24ore.it e www.ilmerito.it con nota della scrivente. (16) Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 2013, n. 265. (17) Sub 16. (18) Su legge delega 23 ottobre 1992, n. 241, che segna la cd. prima privatizzazione del pubblico impiego. (19) Su legge delega 15 marzo 1997, n. 59, che ne segna la seconda tappa. (20) Su legge delega 4 marzo 2009, n. 15, che, per quanto in rilievo in parte qua ha introdotto rilevanti modifiche anche sullazione amministrativa.

E da contatto
Il suesposto impianto, frutto di un prudente equilibrio tra le istanze risarcitorie del privato e le esigenze di con-

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giormente assimilabile alla responsabilita ` contrattuale, e induce a poter affermare che linteresse al rispetto di queste regole che costituisce la vera essenza dellinteresse legittimo, assume un carattere del tutto autonomo rispetto allinteresse al bene della vita: linteresse legittimo si riferisce a fatti procedimentali. Questi, a loro volta, investono il bene della vita, che resta, pero ` , ai margini, come punto di riferimento storico. Tuttavia questultima teorica (25), attualmente rimasta, infatti, residuale, non e ` stata immune da critiche, segnatamente incentrate sul rischio di dover risarcire anche danni da violazioni di interessi legittimi di tipo esclusivamente procedimentale prive, pero ` , di sostanziale nocumento; sulla paventata reviviscenza dellinteresse alla legalita ` dellagere publicum in quanto tale, prescindendo da un effettivo interesse personale, attuale e concreto del suo destinatario; e, non ultime, sulle difficolta ` applicative, essendo evanescenti i criteri di quantificazione di danni meramente procedimentali scevri di una ricaduta lesiva effettiva e concretamente misurabile.

gestione e valutazione aziendale in ambito pubblico, nel tentativo di ridurre la spesa dellapparato pubblico e, al contempo, di incrementarne la produttivita ` marginale e la trasparenza di gestione, sia delle risorse economiche, che umane. In tale, mutato, contesto normativo, quindi, sul presupposto che nel caso dellagere publicum difetterebbe lestraneita ` tra danneggiante e danneggiato propria della responsabilita ` aquiliana, in ragione dellidentificabilita ` dei due soggetti in ragione del loro coinvolgimento in un determinato procedimento amministrativo, una parte della dottrina (21) e della giurisprudenza (22) hanno ritenuto di assimilare la responsabilita ` in cui lamministrazione incorrerebbe in caso di illegittimo esercizio del potere a quella contrattuale, ove il vincolo obbligatorio sarebbe insito nelliter che astringe ed interessa entrambi, sebbene in ruoli differenti. Legame, inoltre, particolarmente qualificato, in quanto nellespletamento delle sue funzioni la Pubblica Amministrazione non sarebbe libera di agire coi soli limiti, generali, degli obblighi di correttezza e buona fede che astringono i privati secondo il codice civile, bens `e ` fortemente conformata dai piu ` stringenti criteri della economicita ` , efficienza, efficacia e trasparenza, di matrice costituzionale e declinati in dettaglio dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e ss. mm. ed ii. In tal guisa, il menzionato orientamento, da un lato, allarga le maglie della risarcibilita ` dei danni da lesione di interesse legittimo (tanto pretensivo, quanto oppositivo) svincolandola dai rigidi presupposti richiesti dallart. 2043 c.c. e riconducendola nellambito applicativo dellart. 1218 c.c. e, dallaltro, la sottrae ai limiti ed ai rischi dellaccertamento prognostico, con giudizio ex ante, per laccertamento delleffettiva spettanza del bene della vita che il privato assuma denegato dal potere pubblico. Sottrazione che reca in se anche la dequotazione della natura formale o sostanziale dei vizi riscontrati nel provvedimento compressivo, in quanto in ogni caso ex se sufficienti ad accordare il ristoro postulato dallamministrato che ne sia stato destinatario, in quanto riconducibile in ogni caso alla violazione dei cd. obblighi di protezioni, che, secondo la dottrina civilistica, caratterizzano tutti i rapporti senza obblighi primari di prestazione, quali quelli di specie, e che rinvengono il loro fondamento giuridico nellart. 1173 c.c. (23). Lorientamento, peraltro, e ` stato condiviso anche dal Giudice di legittimita ` (24), sebbene in isolate pronunce nelle quali ha rimarcato la sopravvenuta insufficienza del tradizionale paradigma della responsabilita ` aquiliana per inquadrare quella in cui incorre la Pubblica Amministrazione nel dispiegare il suo potere funzionale nei riguardi del cittadino, atteso che esso si dipana attraverso un iter procedimentale seguito da un complesso apparato strutturato ormai in chiave aziendalistica, che non puo ` non avere riflessi sullimpostazione del problema della responsabilita ` della Pubblica Amministrazione, laddove il contatto del cittadino con lAmministrazione e ` oggi caratterizzato da uno specifico dovere di comportamento nellambito di un rapporto che in virtu ` delle garanzie che assistono linterlocutore dellattivita ` procedimentale, diviene specifico e differenziato. Di talche , il fenomeno della violazione delle regole dellagere publicum tradizionalmente ricondotte nellalveo della responsabilita ` contrattuale, e ` viceversa mag-

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Le tesi mediane e le conseguenze derivanti dalle diverse opzioni


Tra i due orientamenti, poi, se ne sono formati alcuni mediani, tra i quali quello che riconduce la responsabilita ` de qua nellambito di quella precontrattuale (26), ex art. 1337 c.c., che, tuttavia, essendo assimilata gia ` dalla dottrina civilistica a quella aquiliana (27), ne partecipa dellimpostazione e delle critiche; nonche quello che la definisce una forma di responsabilita ` sui generis, non assimilabile ne a quella contrattuale, ne a quella extracontrattuale, come del resto comprovato dal mancato richiamo, da parte dellart. 35, commi 1 e 4, del D.Lgs. n. 80, del 31 marzo 1998, delle disposizioni e dei principi del codice civile su cui si incentrano dette forme di responsabilita ` (28). Teoriche in ogni caso recessive rispetto alle due pocanzi prospettate, dalle quali non di poco rilievo sono le differenze sostanziali e processuali conseguenti. Infatti, optando per la natura extra contracto, sotto il profilo sostanziale, ne discenderebbe il piu ` breve termine di prescrizione quinquennale dellazione risarcitoria, il suo accoglimento solo in presenza di tutti i requisiti preNote:
(21) Scoca, Per unamministrazione responsabile, in Giur. Cost. 1999, III, 4045; Vaiano, Pretesa di provvedimento e processo amministrativo, Milano, 2002. (22) Cons. Stato, Sez. IV, 14 giugno 2001, n. 3169, Cons. Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2003, n. 340. (23) Castronuovo, Lobbligazione senza prestazione ai confini tra contratto e torto, in La nuova responsabilita ` civile, Milano, 1997. (24) Cass. 10 gennaio 2003, n. 157. (25) Cons. Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2003, n. 204, T.A.R. Venezia, 20 novembre 2003, n. 5778. (26) Per un dettagliato excursus Roberto Garofoli e Giulia Ferrari Manuale di diritto amministrativo ed. Nel Diritto Editore, 2009, nonche Francesco Caringella, Corso di diritto amministrativo, Milano, 2008. (27) Massimo Bianca, Diritto Civile, voll. 3 e 5, ed. Milano. (28) Tesi, questa, seguita dal Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2005, n. 1047.

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scritti dallart. 2043 c.c., innanzi citati, mentre, sotto il profilo processuale, il relativo onere probatorio ricadrebbe sullamministrato - danneggiato, alla stregua dellart. 2697 c.c., col temperamento dellapplicazione della regola della cd. pregiudizialita ` , che, dunque, in ultima analisi, porterebbe ad escludere il ristoro quante volte il giudice amministrativo accertasse la non spettanza del bene della vita, pur se lAmministrazione non avesse provveduto ovvero avesse provveduto con un atto legittimo. Gli interessi legali, inoltre, sarebbero computabili a decorrere dal fatto illecito (29). Viceversa, aderendo alla tesi della responsabilita ` ex contacto ovverosia contrattuale, il termine di prescrizione sarebbe decennale, lonere probatorio sarebbe piu ` facilmente assolto, dovendo lamministrato - danneggiato provare esclusivamente lesistenza di un provvedimento illegittimo, ovvero lomessa emanazione del provvedimento da parte della Pubblica Amministrazione, cui residuerebbe la probatio quasi diabolica dellimpossibilita ` di fare altrimenti, ex art. 1218 c.c., sarebbe assolutamente ininfluente il previo accertamento della spettanza o meno del bene della vita denegato dallamministrazione, come pure sarebbe irrilevante guardare alla natura e alla portata del vizio inficiante latto di diniego, essendo sufficiente il mancato rispetto di una delle regole procedimentali dettate dal legislatore. Gli interessi, infine, sarebbero esigibili a far data dalla domanda e la rivalutazione sarebbe liquidabile nei limiti dellart. 1224 c.c.

Il particolare caso del danno da ritardo e da ritardo mero ante riforma ...
Premesso che tra i due prevalenti orientamenti su esposti quello maggiormente consolidato e ` il primo, che qualifica la responsabilita ` per i danni cagionati nellesercizio del potere funzionale come aquiliana, a lungo si e ` discusso se vi potesse trovar spazio, oltre alla specie del danno da ritardo, anche la sub-specie del danno da ritardo mero. Il primo derivante dalla ritardata adozione di un atto ampliativo della sfera giuridica del destinatario, il secondo conseguente allomesso rispetto del termine a provvedere, indipendentemente dallesito finale del relativo iter. Secondo la tradizionale impostazione dei Giudici di Palazzo Spada (30) la fattispecie de qua si configura e allorquando vi sia mera inerzia nel provvedere, e quante volte il provvedimento venga adottato tardivamente, in questultimo caso, poi, potendo avere contenuto tanto sfavorevole al destinatario, ancorche legittimo, quanto favorevole. Nel primo caso, potendo laspirante trovare piena tutela tramite lo specifico rimedio del ricorso avverso il silenzio, conseguendo, se del caso, il provvedimento postulato, cui, in caso di lassismo colposo o doloso, sommare il ristoro economico medio tempore subito, ove provato (31). Nel secondo caso, viceversa, nellipotesi di provvedimento favorevole, ma tardivo, gli sara ` del pari accordabile il ristoro alle condizioni anzidette, mentre, qualora sia di contenuto sfavorevole, ma legittimo, si profila il ritardo mero, come tale, secondo la legislazione ratione temporis applicabile, privo di tutela risarcitoria, stante lacclara-

ta, mancata spettanza del bene della vita auspicato, non costituendo il rispetto del termine in se un valore assurto a dignita ` giuridica nel nostro ordinamento (almeno sino alla recente novella del 2009). Gli assunti pocanzi delineati sono stati peraltro confermati dallAdunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la pronuncia 15 settembre 2005, n. 7, nella quale, pur ammettendo che un sistema giuridico particolarmente attento alla tempestivita ` dellazione amministrativa potesse attribuire particolare rilievo al rispetto dei tempi di emanazione dei provvedimenti da parte della Pubblica Amministrazione, sanzionandone in vario modo la lentezza, cio ` non di meno aveva fermamente escluso siffatta possibilita ` difettando uno specifico riferimento normativo sul punto ed evidenziando che il sistema di tutela degli interessi pretensivi consente il passaggio a riparazioni per equivalente solo quando linteresse pretensivo, incapace di trovare realizzazione con latto, in congiunzione con linteresse pubblico, assuma a suo oggetto la tutela degli interessi sostanziali e, percio ` , la mancata emanazione o il ritardo nellemanazione di un provvedimento vantaggioso per linteressato (suscettibile di appagare un bene della vita). Il Supremo Consesso, tra laltro, traeva dette conclusioni anche dal mancato esercizio della delega pur contenuta nellart. 17, comma 1, lett. f), della legge 15 marzo 1997, n. 59 a tenore della quale il Governo avrebbe potuto prevedere forme di indennizzo automatico e forfettario per i casi di mancato rispetto del termine del procedimento e di mancata o ritardata adozione del provvedimento. Conforme la prevalente giurisprudenza successiva, che ha negato strenuamente autonomo rilievo e dignita ` giuridica al mero decorso del termine ed alla certezza dei tempi di conclusione del procedimento amministrativo (32), malgrado le aperture mostrate dalla dottrina piu ` autorevole, incline a conferire piena dignita ` al tempo, quale autonomo bene della vita, di guisa da ammetterne il ristoro quante volte la burocrazia sforasse i tempi di conclusione del procedimento, in ragione della violazione dellaffidamento del privato sulla certezza degli stessi, dovendo prescindersi dellaccertamento della meritevolezza o meno del bene della vita che la sua istanza mira a conseguire (33). Conclusioni sorrette da una postulata essenza contrattuale o da contatto della responsabilita ` della Pubblica amministrazione. Nonostante in una successiva apertura, ancorche anteriore alle riforme legislative in materia, il Consiglio di Stato, riguardo alla risarcibilita ` del danno da ritardo meNote:
(29) Dies a quo che decorre dal passaggio in giudicato della sentenza che abbia accertato lillegittimita ` del silenzio serbato dalla P.A. ed il correlato obbligo di provvedere, ovvero che abbia annullato il provvedimento impugnato. Conf. Ex plurimis: Cons. Stato, Sez. V, 2 marzo 2009, n. 1162. (30) Cons. Stato, Sez. IV, 7 marzo 2005, n. 875. (31) T.A.R. Milano, 17 giugno 2013, n. 1574, che accorda il ristoro per il mancato conferimento di un incarico professionale. (32) Conf. Cons. Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2006, n. 321, nonche Cons. Stato, Sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 248. (33) Scoca, Risarcibilita ` e interesse legittimo, in Dir. Pubbl. 2000, 1, 35.

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stabilita in misura fissa ed eventualmente progressiva, tenuto conto anche della rilevanza degli interessi coinvolti nel procedimento stesso. Disponendo, altres `, che la mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisse elemento di valutazione della responsabilita ` dirigenziale, anche ai fini della corresponsione dellindennita ` di risultato (39).

ro, ha ritenuto esistente e tutelabile linteresse del privato allesercizio tempestivo e nel rispetto delle regole procedimentali della funzione amministrativa, indipendentemente dal contenuto dellatto finale (34). Prima dellintervento parlamentare del 2009, dunque, la giurisprudenza amministrativa maggioritaria, tanto di prime, quanto di seconde cure, ha, da un lato, teso ad escludere il danno da ritardo mero e, dallaltro, a contenere il risarcimento dei danni da ritardo sia riconducendoli nellalveo dellart. 2043 c.c., sia richiedendo la stringente prova, a carico del ricorrente, secondo i rigidi criteri di riparto prescritti dallart. 2697 c.c., di tutti gli elementi costitutivi dellillecito aquiliano, ivi incluso il previo accertamento giurisdizionale dellillegittimita ` dellinerzia della P.A. (35), nonche il positivo accertamento, a mezzo di giudizio prognostico, sulla spettanza del bene della vita (36). Per tale via, quindi, ha escluso che il ritardato conseguimento di questultimo arrecasse danni risarcibili quante volte fosse imputabile ad obiettivi impedimenti, quali un reticolato normativo particolarmente complesso o nuovo da applicarsi ed atto a rendere scusabile ed immune da colpa lerror in procedendo incorsa la P.A. (37), alla stregua dellart. 1227 c.c., ovvero laddove il danno emergente o da lucro cessante, del pari, non fossero stati sufficientemente comprovati nellan e nel quantum (38). Portata dirompente sugli argini imposti dalla piu ` accorta giurisprudenza amministrativa, hanno tuttavia avuto i successivi tentativi di apertura legislativa, nel solco della rilevanza, anche ai fini risarcitori, del rispetto del termine finale del procedimento da parte della P.A. Invero, un primo tentativo, si era gia ` manifestato con la legge delega 1997, n. 59, che ipotizzava forme di indennizzo automatico e forfettario per i casi di mancato rispetto del termine del procedimento e di mancata o ritardata adozione del provvedimento, disposizione, tuttavia, rimasta priva di seguito governativo e, pertanto, fallita, che, non di meno, conteneva lesposizione debitoria dellapparato pubblico attraverso la previsione di un indennizzo forfettario e non gia ` della forma succedanea di adempimento integralmente satisfattiva, senza al contempo frapporre distinzioni tra danni ingiusti o meno, tutti accomunati dalla previsione indennitaria, atta a coprire il rischio insito nellattivita ` burocratica. Tentativo reiterato, altrettanto infruttuosamente, a distanza di quasi dieci anni, con il disegno di legge, mutuato dal decaduto d.d.l. cd. Nicolais (A.S. 1859), a suo tempo approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 22 settembre 2006, a tenore del quale, introducendo lart. 2 bis, nella L. 7 agosto 1990, n. 241, rubricato Conseguenze per il ritardo dellamministrazione nella conclusione del procedimento: 1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui allarticolo 1, comma 1 ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dellinosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto. 2. Indipendentemente dal risarcimento del danno di cui al comma 1 e con esclusione delle ipotesi in cui il silenzio dellamministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento dellistanza, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento, le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui allarticolo 1, comma 1 ter, corrispondono ai soggetti istanti, per il mero ritardo, una somma di danaro

E post riforma del codice di rito


Sul finire dello scorso decennio, il legislatore ha recepito le istanze emerse in dottrina e in giurisprudenza, cogliendo le insofferenze ormai sempre piu ` spinte avverso un certo, sia pur limitato, modus operandi della compagine pubblica, positivizzando il diritto al ristoro di quanti fossero vittime del suo ingiustificato lassismo. Segnatamente, lart. 7, comma 1, lett. c), della legge 18 giugno 2009, n. 69 (40), ha introdotto lart. 2 bis, nella legge sul procedimento amministrativo, disponendo, testualmente, al primo comma, che 1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui allarticolo 1, comma 1 ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dellinosservanza colposa o dolosa del termine di conclusione del procedimento, e, al secondo comma, fissando il relativo termine di prescrizione in cinque anni ed assegnandone le controversie al Giudice amministrativo, in via esclusiva. Comma secondo poi abrogato dal D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, recante il nuovo Codice del processo amministrativo (di qui in poi anche c.p.a.), e trasfuso, con modifiche, in parte nellart. 30 ed in parte nellart. 133 del medesimo decreto. Note:
(34) Cons. Stato, Sez. VI, 12 gennaio 2009, n. 65. (35) Previa notifica dal ricorrente dellatto di diffida, necessaria ai fini della formazione del silenzio - rifiuto prima della modifica dellart. 2, della L. n. 241/90 ad opera dellart. 3, del D.L. n. 35, del 14 marzo 2005, conv. con L. n. 80, del 14 maggio 2005. ` da registrarsi che a fronte di un costante orientamento (36) E giurisprudenziale che esclude la rilevanza della cd. pregiudiziale amministrativa nei casi di danno da ritardo, il T.A.R. Bari, 13 gennaio 2005, n. 56, ha deciso in segno opposto, peraltro con approfondita argomentazione. (37) Per una compiuta disamina degli elementi dellillecito aquiliano e dei criteri di riparto dellonere probatorio, si veda: Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2008, n. 5124, che mutua il proprio restrittivo convincimento anche dalla giurisprudenza comunitaria che riconosce portata esimente allerrore di diritto, in analogia allelaborazione penale in tema di buona fede nelle contravvenzioni (Corte di Giustizia CE 5 marzo 1996, nei giudizi nn. 46 e 48 del 1993, ivi citati). (38) In tal senso T.A.R. Roma, 16 marzo 2009, n. 2694, che, tuttavia, pronunciandosi in maniera opinabile per linammissibilita ` della domanda, piuttosto che per la sua infondatezza, ha aperto la strada alla riproponibilita ` della domanda risarcitoria in primo grado, allorquando ledificio venga ad esistenza, coi soli limiti della prescrizione, eventualita ` viceversa esclusa in caso di una pronuncia di merito, di rigetto. (39) Atti Senato n. 1082/09. (40) Zerman, Il risarcimento del danno da ritardo: lart. 2 bis della legge 241/199 introdotto dalla legge n. 69/2009, in www.giustizia-amministrativa.it; Fusco, Brevi note sul risarcimento del danno da ritardo alla luce del nuovo codice del processo amministrativo, ibidem.

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Disponendo, questultimo, che il risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dellinosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo sia devoluta al Giudice amministrativo, in via esclusiva, ed il primo, per quanto qui in rilievo, che 4. Per il risarcimento delleventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dellinosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma tre (ossia il termine di decadenza di centoventi giorni per la proposizione della domanda, n.d.r.) non decorre fintanto che perdura linadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere (41). La traslazione nel codice di rito, in uno alle su viste addende sostanziali, di dettaglio, ha indotto parte della dottrina (42) ad enfatizzarne la portata dirompente sullormai pacifica esclusione del diritto pretorio del ristoro dei danni da ritardo mero. Orientamento innovativo basato soprattutto sulla scelta legislativa di codificazione espressa e sulla positiva valenza giuridica del tempo, assurto ad autonomo bene della vita (43), indipendentemente dallesito del procedimento cui afferisce (44), nonche sulla cognizione esclusiva delle questioni del Giudice amministrativo, sintomatica della sua natura di diritto soggettivo, autonomo rispetto contenuto del provvedimento auspicato e tardivamente intervenuto o non intervenuto affatto. Conclusioni, viceversa, contestate dalla piu ` attenta dottrina e giurisprudenza che, ridimensionando la portata innovativa della legge 2009 cit., piuttosto enfatizzandone quella ricognitiva, hanno optato per la coerenza della novella con i collaudati approdi del diritto pretorio, soprattutto nella permanenza degli elementi psicologici (45) ed eziologici richiesti ai fini della fondatezza della domanda, nonche dellingiustizia del danno postulato, in continuita ` con il generale paradigma della responsabilita ` aquiliana, soprattutto a fronte della distonia del precedente, fallito, tentativo di riforma recato dal disegno di legge Nicolais che testualmente indennizzava il ritardo puro, prescindendo dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento auspicato, in applicazione del principio ubi lex voluit, dixit.

Segnatamente dovendo allegare la sussistenza dei presupposti di carattere sia oggettivo, quali il danno (sotto il duplice elemento dellan e del quantum), la sua inNote:
(41) In dottrina: Chieppa, Il danno da ritardo (o da inosservanza dei termini di conclusione del procedimento, in www.giustiziaamministrativa.it; Caringella - Protto, Codice del nuovo processo amministrativo, Roma 2010; Caringella - Protto, Manuale di diritto processuale amministrativo, Roma 2011; Fusco, Brevi note sul risarcimento del danno da ritardo alla luce del nuovo codice del processo amministrativo, in www.giustizia-amministrativa.it; Quinto, Il risarcimento del danno da ritardo: un passo avanti ed uno indietro, ibidem; id., Il codice del processo amministrativo ed il danno da ritardo: la certezza del tempo e lincertezza del legislatore, ivi; Soricelli, La codificazione della disciplina speciale della responsabilita ` della P.A. per danno da ritardo?, ibidem; Spezzati, Giurisdizione in materia di risarcimento del danno da ritardo della P.A., in Urb. App., 2010, 7, 791; Galvagno, Ancora unoccasione mancata per il danno da ritardo: lerrore scusabile esclude il risarcimento del tempo perduto, in Giur. it., 2009, 4, 1004. (42) Zerman, Il risarcimento del danno da ritardo: lart. 2 bis della legge n. 241/1990 introdotto dalla legge n. 69/2009, in www.giustizia-amministrativa.it. (43) Consiglio di Stato, 28 febbraio 2011, n. 1271, secondo cui anche il tempo e ` un bene della vita per il cittadino e il ritardo nella conclusione di qualsiasi procedimento e ` sempre un costo, ristorabile. (44) In termini: C.G.A. Sicilia, 4 novembre 2010, n. 1368, che, a proposito deliter per lammissione a finanziamenti pubblici, ha ritenuto che linosservanza del termine massimo di conclusione del procedimento comporta, quale immediata e pregiudizievole conseguenza, lassoluta imprevedibilita ` dellazione amministrativa e quindi limpossibilita ` per il soggetto privato di rispettare la programmata tempistica dei propri investimenti. (45) In termini la recentissima T.A.R. Piemonte, 16 settembre 2013, n. 1007, secondo cui secondo un principio comunemente affermato, non vi e ` luogo per la condanna al risarcimento del danno da ritardo nel caso in cui non sia ravvisabile alcuna colpa nelloperato dellAmministrazione e la ricostruzione dei fatti consenta agevolmente di comprendere che le modifiche apportate e le integrazioni documentali imposte al richiedente escludono un atteggiamento dilatorio in capo al responsabile del procedimento. Conf. Cons. Stato, Sez. IV, 7 marzo 2013, n. 1406. (46) Conf. Cons. Stato, Sez. IV, 23 marzo 2010, n. 1699, secondo cui una volta ammessa la risarcibilita ` del danno per lesione di interessi legittimi, non puo ` negarsi la risarcibilita ` del danno subito dallamministrato in presenza di una lesione direttamente conseguente dallatto illegittimo. Il solo ritardo nellemanazione di un atto e ` elemento sufficiente per configurare un danno ingiusto, con conseguente obbligo di risarcimento, nel caso di procedimento amministrativo lesivo di un interesse pretensivo dellamministrato, ove tale procedimento sia da concludere con un provvedimento favorevole per il destinatario. In termini Cons. Stato, Sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271, che, spingendosi oltre, ha affermato che: il risarcimento del danno ingiusto cagionato dalla pubblica amministrazione in conseguenza dellinosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento presuppone che il tempo e ` un bene della vita per il cittadino e il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento ha sempre un costo. Tra i Giudici di prossimita ` : T.A.R. Catanzaro, 14 maggio 2012, n. 450; T.A.R. Umbria, 9 marzo 2012, n. 80; T.A.R. Napoli, 26 ottobre 2011, n. 4942. (47) Piu ` recentemente, in punto di danno per ritardata assunzione: Cons. Stato, Sez. III, 4 giugno 2013, n. 3049. (48) In termini: T.A.R. Lecce, 12 luglio 2012, n. 1544.

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Le recenti precisazioni del Consiglio di Stato


Il Consiglio di Stato, fugando ogni dubbio, con la recente pronuncia in epigrafe, torna a riaffermare la validita ` della piu ` prudente e testuale soluzione ermeneutica seguita dalla giurisprudenza in punto di danno da ritardo (46), ribadendone la risarcibilita ` solo nei limiti in cui vi sia uneffettiva lesione sofferta dal privato nel ritardato conseguimento dellatto ampliativo della sua sfera giuridica (47), rimarcando che, posta la natura aquiliana della relativa responsabilita ` dellAmministrazione, esso non puo ` essere disgiunto dal paradigma delineato dallart. 2043 c.c., con il correlato sistema probatorio a carico del, presunto, danneggiato, alla stregua dellart. 2697 c.c. Di conseguenza, lingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum (48), in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nelladozione del provvedimento amministrativo favorevole, essendo il danneggiato onerato della rigorosa prova, ex art. 2697 c.c., di tutti gli elementi costitutivi richiesti al fine dellaccoglimento della domanda di ristoro.

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costanze di fatto precise e, quando il soggetto onerato di tale allegazione non vi adempie, non puo ` darsi ingresso alla valutazione equitativa del danno a norma dellart. 1226 c.c. perche tale norma presuppone limpossibilita ` di provare lammontare preciso del pregiudizio subito, ne puo ` essere invocata una consulenza tecnica dufficio, diretta a supplire al mancato assolvimento dellonere probatorio da parte del privato (54). Prova, quella inerente al danno, che deve intervenire allesito di una verifica del caso concreto che faccia concludere per la sua certezza, la quale, a sua volta, presuppone: lesistenza di una posizione giuridica sostanziale; lesistenza di una lesione che e ` configurabile, non solo nellevento di fatto, ma anche allorquando, come innanzi precisato, vi sia una rilevante probabilita ` di risultato utile frustrata dallagire o dallinerzia illegittima dellAmministrazione. Condotta, che, tuttavia, dovra ` essere valutata nellorbita dellart. 2 della Costituzione e dei canoni di solidarieta ` sociale e di dovere di correttezza, tenendo cioe ` in debita considerazione anche quella serbata dalle parti allo scopo di prevenire disfunzioni o errori.

giustizia ed il nesso eziologico, che soggettivo, sub specie di dolo o colpa. Costituendo lo sforamento del termine di conclusione ex lege del procedimento un mero indizio (49), di per se non sufficiente a fondare lesistenza del danno non jure, affatto implicito o presumibile. Indizio, viceversa, che dovra ` essere corroborato, chiarisce il Collegio, tenendo conto della specifica complessita ` procedimentale, come pure delle eventuali condotte sterilmente dilatorie serbate dallAmministrazione procedente, o imputabili esclusivamente alla sua disorganizzazione o incapacita ` gestionale (50). I citati approdi sono stati ripresi e dettagliati dalla successiva giurisprudenza, tanto di primo (51), quanto di secondo grado (52), per quanto concerne lassolvimento dellonere probatorio ed la qualificazione giuridica del danno. Esso, a mente degli artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a. (53), nel giudizio risarcitorio che si svolge davanti al giudice amministrativo, deve rispondere al principio generale sancito dal combinato disposto degli artt. 2697 c.c. (secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda) e 63, comma 1 e 64, comma 1, c.p.a. (secondo cui lonere della prova grava sulle parti che devono fornire i relativi elementi di fatto di cui hanno la piena disponibilita ` ), non potendo, dunque, avere ingresso il c.d. metodo acquisitivo tipico del processo impugnatorio. Di talche il ricorrente che chiede il risarcimento del danno da cattivo (o omesso) esercizio della funzione pubblica, deve fornire la prova dei fatti base costitutivi della domanda. Quanto alla qualificazione giuridica del danno de quo, essa rientra nello schema della responsabilita ` extra contrattuale disciplinata dallart. 2043 c.c., di guisa che, per accedere alla tutela, e ` indispensabile, ancorche non sufficiente, che linteresse legittimo sia stato leso da un provvedimento o da un comportamento illegittimo dellamministrazione reso nellesplicazione o nellinerzia di una funzione pubblica e la lesione deve incidere sul bene della vita finale, che funge da sostrato materiale dellinteresse legittimo e che non consente di configurare la tutela degli interessi c.d. procedimentali puri, delle mere aspettative o dei ritardi procedimentali, salvo quanto sancito dallart. 2 bis, della legge n. 241 del 1990. Disposizione, questultima che, riconoscendo che anche il tempo e ` un bene della vita per il cittadino, rafforza la tutela risarcitoria nei confronti dei ritardi dellagere publicum laddove stabilisce il ristoro del danno ingiusto cagionato in conseguenza dellinosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, a condizione che tale danno: sussista, sia ingiusto (ovvero incida su un interesse materiale sottostante), venga provato e sia escluso che vi sia stato il concorso del fatto colposo del creditore ex art. 1227 c.c. Ne consegue, chiarisce la consolidata giurisprudenza amministrativa, che, in relazione ai danni da mancato tempestivo esercizio dellattivita ` amministrativa, spetta al ricorrente fornire in modo rigoroso la prova dellesistenza del pregiudizio, specie perche ha natura patrimoniale, non potendosi invocare il c.d. principio acquisitivo in quanto surroga lonere di allegazione dei fatti; e se anche puo ` ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici per fornire la prova dellesistenza del danno e della sua entita `, e ` comunque ineludibile lobbligo di allegare cir-

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Le nuove aperture del cd. decreto del fare


Evidente essendo il risvolto negativo sul funzionamento e lo sviluppo economico-sociale del cronico ritardo della Pubblica amministrazione nellesercizio delle sue funzioni, di recente il d.l. 21 giugno 2013, n. 69, recante Disposizioni urgenti per il rilancio delleconomia, anche denominato cd. decreto del fare, ha introdotto allart. 28, lindennizzo da ritardo nella conclusione dei procedimento, in buona parte recependo gli insegnamenti giurisprudenziali formatisi in materia. In particolare, stigmatizzando il lassismo di certa burocrazia, che, evidentemente, nemmeno la privazione o riduzione dellindennita ` di risultato dirigenziale, gia ` contemplata dal D.Lgs. n. 69/2009, ha spronato, il menzionato articolo, cos ` come modificato in sede di conversione dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, innovando lart. 2 bis della legge sul procedimento, sancisce che: 1. La pubblica amministrazione procedente o, in caso di procedimenti in cui intervengono piu ` amministrazioni, quella responsabile del ritardo e i soggetti di cui allart. 1, comma 1 ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241 in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento amministrativo iniziato ad istanza di parte, per il quale sussiste lobbligo di pronunziarsi, con esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, corrispondono allinteressato, a titolo di indennizzo per il mero riNote:
(49) Sulla possibilita ` di ricorrere alle presunzioni semplici di cui allart. 2729 c.c., sia pure nei limiti in cui il danneggiato abbia pero ` allegato circostanze di fatto precise: Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2012, n. 3441. (50) Al riguardo: Cons. Stato, Sez. IV, 29 maggio 2008, n. 2564. (51) T.A.R. Bari, 10 settembre 2013, n. 1318. (52) Cons. Stato, Sez. V, 21 giugno 2013, n. 3405. (53) Ex multis: Cons. Stato, Ad. Plen., 19 aprile 2013, n. 7; Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2012, n. 1441 e 28 febbraio 2011, n. 1271; Cons. Stato, Sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2974 e 2 aprile 2012, n. 1957. (54) Cons. Stato, Sez. V, 21 giugno 2013, n. 3405.

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tardo, una somma pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo con decorrenza dalla data di scadenza del termine del procedimento, comunque complessivamente non superiore a 2.000 euro. 2. Al fine di ottenere lindennizzo, listante e ` tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dallart. 2, comma 9 bis, della legge n. 241 del 1990 nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Nel caso di procedimenti in cui intervengono piu ` amministrazioni, linteressato presenta istanza allamministrazione procedente, che la trasmette tempestivamente al titolare del potere sostitutivo dellamministrazione responsabile del ritardo. 2. I soggetti di cui allarticolo 1, comma 1 ter, della medesima legge individuano a tal fine il responsabile del potere sostitutivo. 3. Nel caso in cui anche il titolare del potere sostitutivo non emani il provvedimento nel termine di cui allarticolo 2, comma 9 ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241, o non liquidi lindennizzo maturato fino alla data della medesima liquidazione listante puo ` proporre ricorso ai sensi dellarticolo 117 del codice del processo amministrativo di cui allAllegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e successive modificazioni, oppure, ricorrendone i presupposti, dellarticolo 118 dello stesso codice. 4. Nel giudizio di cui allarticolo 117 del codice di cui allAllegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e successive modificazioni, puo ` proporsi, congiuntamente al ricorso avverso il silenzio, domanda per ottenere lindennizzo. In tal caso, anche tale domanda e ` trattata con rito camerale e decisa con sentenza in forma semplificata. 5. Nei ricorsi di cui al comma 3, nonche nei giudizi di opposizione e in quelli di appello conseguenti, il contributo unificato e ` ridotto alla meta ` e confluisce nel capitolo di cui allarticolo 37, comma 10, secondo periodo del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e successive modificazioni. 6. Se il ricorso e ` dichiarato inammissibile o e ` respinto in relazione allinammissibilita ` o alla manifesta infondatezza dellistanza che ha dato avvio al procedimento, il giudice, con pronuncia immediatamente esecutiva, condanna il ricorrente a pagare in favore del resistente una somma da due volte a quattro volte il contributo unificato. 7. La pronuncia di condanna a carico dellamministrazione e ` comunicata, a cura della Segreteria del giudice che lha pronunciata, alla Corte dei conti al fine del controllo di gestione sulla pubblica amministrazione, al Procuratore regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di competenza, nonche al titolare dellazione disciplinare verso i dipendenti pubblici interessati dal procedimento amministrativo. 8. Nella comunicazione di avvio del procedimento e nelle informazioni sul procedimento pubblicate ai sensi dellarticolo 35 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, e ` fatta menzione del diritto allindennizzo, nonche delle modalita ` e dei termini per conseguirlo, e sono altres ` indicati il soggetto cui e ` attribuito il potere sostitutivo e i termini a questo assegnati per la conclusione del procedimento. 9. Allarticolo 2 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, dopo il comma 1 e ` inserito il seguente: 1bis. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste lobbligo di pronunziarsi, listante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalita ` stabilite

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dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai sensi dellarticolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal caso le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento. 10. Le disposizioni del presente articolo si applicano, in via sperimentale e dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ai procedimenti amministrativi relativi allavvio e allesercizio dellattivita ` di impresa iniziati successivamente alla medesima data di entrata in vigore. 11. Gli oneri derivanti dallapplicazione del presente articolo restano a carico degli stanziamenti ordinari di bilancio di ciascuna amministrazione interessata. 12. Decorsi diciotto mesi dallentrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e sulla base del monitoraggio relativo alla sua applicazione, con regolamento emanato ai sensi dellarticolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro delleconomia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, di cui allarticolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, sono stabiliti la conferma, la rimodulazione, anche con riguardo ai procedimenti amministrativi esclusi, o la cessazione delle disposizioni del presente articolo, nonche eventualmente il termine a decorrere dal quale le disposizioni ivi contenute sono applicate, anche gradualmente, ai procedimenti amministrativi diversi da quelli individuati al comma 10 del presente articolo (55).

Conclusioni
Le recenti riaffermazioni di principio del massimo Consesso amministrativo risultano non solo aderenti al tenore della riforma del 2009, ma valgono ad individuare lesatto baricentro tra lapprezzamento del decorso, infruttuoso, del termine e leffettiva imputabilita ` dello stesso a fatto e colpa del plesso burocratico procedente, mediata dal principio di autoresponsabilita ` del privato, presunto danneggiato, che, in sede giudiziaria, dovra ` fornire prova rigorosa di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie di cui allart. 2043 c.c. e, per converso, di assenza di quelli contemplati dallart. 1227 c.c. in tema di riduzione del danno per fatto o concorso causale dello stesso debitore. Quanto innanzi, tenuto conto, sotto il profilo strettamente processuale, che, mutuando gli approdi della giurisprudenza civilistica, nel mentre la totale ascrivibilita ` a fatto e colpa del creditore - danneggiato e ` eccezione rilevabile anche dufficio, interrompendo il nesso causale e, indi, incidendo su uno degli elementi costitutivi della fattispecie, il concorso di responsabilita ` , come pure laggravamento del danno, sono rilevabili su eccezione di parte. In tale ultimo caso significando che dovra ` essere cura dellAmministrazione sollevarla con tempestivita ` , fornendo le relative allegazioni, pena, in caso di condanna, un ulteriore profilo di danno erariale oltre quello gia ` insito nel colposo o doloso sforamento del termine per lemanazione del provvedimento. A cio ` dovendo aggiungersi, sullo sfondo e sotto il diverso aspetto sostanziale, che, allo stato, le esigenze di Nota:
(55) Volpe, Silenzio inadempimento e tutela indennitaria - note a margine dellart. 28 del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, in www.giustamm.it.

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introduce un indennizzo forfettario, massimo, di duemila euro, essendo tuttaltro che assimilabile al risarcimento da attivita ` illegittima (sub specie di sforamento dei termini di conclusione del procedimento), piuttosto inquadrandosi tra le ipotesi di compensazione di una compressione della sfera giuridica del privato non tale da assurgere ad apprezzabile nocumento, secondo il tradizionale paradigma dellart. 2043 c.c. La qual cosa, per un verso, esime lamministrato, dallassolvimento del rigoroso onere probatorio richiesto in tema di risarcimento danni da illecito aquiliano, conseguendo automaticamente una somma tangibile, anche in ipotesi di scarsa o pressoche nulla serieta ` degli effetti derivanti dallinerzia pubblica; e, per laltra, non esclude che, in caso di un ben piu ` concreto sacrificio, egli possa agire, nel rispetto delle incombenze sostanziali e processuali innanzi esplicitate, per il risarcimento delleffettivo ed ulteriore pregiudizio subito.

contenimento finanziario e di spending review, che hanno imposto tagli anche allapparato burocratico ed alle risorse strumentali ed economiche della Pubblica Amministrazione, sia pure con linvarianza dei servizi e delle funzioni erogate alla collettivita ` , rendono necessario, per un verso, tenere fermi i prudenti approdi giurisprudenziali atti a contemperare la dignita ` giuridica del bene tempo, con lesigenza, realistica, di evitare uningiusta locupletazione del privato, in danno del pubblico erario e, per altro verso, di ripensare, nel momento applicativo dei cardini pocanzi tratteggiati, alleffettiva incidenza scriminante dellaspetto organizzativo sulle dinamiche procedimentali de quibus, atteso che, oltre un certo limite, e ` noto che la produttivita ` marginale di ciascun elemento concorrente (sia esso umano o meno) tende a decrescere, di guisa che, non e ` realistico attendersi il raggiungimento efficace ed efficiente degli obiettivi (anche temporali) prefissati stressando oltre misura i soggetti deputati a raggiungerlo (56), salvo aumentare proporzionalmente il termine finale dei procedimenti o di un cospicua parte di essi (57). Essendo, altres `, evidente che i costi sociali derivanti dal riconoscimento della risarcibilita ` del danno da ritardo, in ultima analisi ripartiti tra tutti i cittadini, e ` opportuno che vengano limitati ai cd. rischi di impresa, secondo il principio dellhomo ejusdem professionis et condicionis, nonche ai soli danni concretamente ed ingiustificatamente patiti dal singolo cittadino, per le chiare ricadute sulla finanza pubblica. Limiti da garantirsi mediante la previsione di meccanismi di controllo interno ed esterno alla P.A. piu ` incisivi ed obiettivi, nonche mediante un miglioramento dellapparato burocratico - amministrativo che giocoforza passa attraverso un diverso modo di intendere e di gestire la P.A., sotto il duplice aspetto delle risorse strumentali ed umane, oltre che delle modalita ` di reclutarle (58). Peraltro, non impinge la validita ` degli approdi la recente novella recata dal cd. decreto del fare laddove

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Note:
(56) Sugli effetti delle recenti riforme di stabilizzazione finanziaria: Cosmai, Palazzo Vidoni spiega i tagli alle P.A., in Guida pubblico impiego, 2013, n. 1-2, 44, id., Il Ministero dellEconomia indirizza sui tagli alle spese, ibidem, 2013, n. 3, 20; id., Incostituzionali la tassa di solidarieta ` e lopera di previdenza in danno dei soli dipendenti pubblici, Azienditalia - Il Personale, 2012, 12, 583. (57) Procedimenti molti dei quali dilatati per il Ministero dellInterno oltre il termine di novanta giorni con il recente D.P.C.M. 21 marzo 2013, n. 58 in G.U. 27 maggio 2013, n. 122. (58) Ripensamento che include, ab interno, al contempo, diverse e piu ` selettive forme di accesso e progressione del personale, unitamente alla predisposizione di incentivi destinati alla sua parte piu ` meritevole e, ab esterno, un miglioramento nellottica della razionalizzazione e della semplificazione del sistema normativo, spesso caotico e recante una serie di sovrapposizioni di competenze e di adempimenti tali da impattare negativamente sul corretto ed efficiente operato delle amministrazioni.

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