De Apoyo al Consejo de Gobernadores y otras Asociaciones de Gobiernos Locales

Plataforma de Descentralizacin
desde la perspectiva de los Gobiernos Departamentales y Municipales

Paraguay 2001

Chemonics International Inc.

Plataforma de Descentralizacin

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Al lector: Esta publicacin es el producto de cinco meses de esfuerzo, de la Unidad Tcnica de Descentralizacin, conformada sobre la base de un memorando de entendimiento entre el Consejo de Gobernadores y la A encia para el Desarrollo de los Estados Unidos, conjuntamente con !"AC#, A$U%"A y A$UDE"A& 'a Direccin del esfuerzo estu(o a car o del Urban #nstitute y C)emonics #nternational #nc&, bajo contrato financiado por la A encia para el Desarrollo de los Estados Unidos& Esta publicacin resume el sentir y los an)elos de los obiernos subnacionales del "ara uay, con respecto a sus competencias y recursos y a las reformas *ue deben lle(arse a cabo en plena aplicacin de lo establecido en la Constitucin "ol+tica del Estado )acia la descentralizacin administrati(a y la justa distribucin y recaudacin de recursos financieros& Este documento ad*uiere a,n mas (alor, por*ue adem-s de )aber sido desarrollado con la plena participacin de obernadores, intendentes y miembros de juntas departamentales y municipales, despus de un dia nstico e.)austi(o de las condiciones locales y re ionales, )a sido (alidado por los mismos con la e.presin de representar fielmente el sentir de los obiernos sub nacionales& Un rupo de profesionales altamente calificados, coordinados por el Dr& /ictor0jacinto 1lec)a, por el Dr& Eusebio Ayala y el Dr& Enri*ue 2osa como asesores le ales, el Dr& 3einaldo "enner como asesor econmico y %arcelo %ancuello como asistente e in(esti ador, )an culminado esta obra de rele(ancia en un corto tiempo con un resultado cualitati(amente superior& Apro(ec)o esta oportunidad, para a radecer a la A encia para el Desarrollo de los Estados Unidos, su Director 2r& 4ayne Tate, y el 2r& 2te(e %arma 'ider del Grupo de Democracia, por el apoyo brindado y su presencia en el transcurso de las diferentes acti(idades& 2olo esperamos, *ue esta contribucin al tema de descentralizacin allane el camino del dialo o para la consecucin de una ley de descentralizacin *ue beneficie el desarrollo del pa+s con la reforma y aplicacin de las leyes de la 3ep,blica del "ara uay& 1inalmente mis e.presiones de ratitud a los se5ores obernadores, intendentes, miembros de juntas municipales y departamentales y las asociaciones de obiernos locales, *uienes a pesar de las abrumadoras tareas de sus car os, nos brindaron su tiempo y acti(a participacin en la preparacin de este importante documento& 4alter 2& Galindo Director del "royecto

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1. Introduccin. 'os Gobernadores, #ntendentes, Concejales Departamentales y %unicipales manifestamos nuestra preocupacin ante la profunda crisis estructural por la *ue atra(iesa la 3ep,blica, y como le +timas autoridades electas por nuestros conciudadanos y en representacin de los mismos presentamos una "ropuesta de Descentralizacin, desde la perspecti(a de los Gobiernos subnacionales& 'a Constitucin 6acional de 7889 dise5 una nue(a estructura pol+tica y administrati(a del Estado para uayo y lo defini como unitario y descentralizado con tres ni(eles de obierno ele idos en comicios populares& 2in embar o, a pesar de este postulado constitucional, el Estado para uayo si ue reflejando una acentuada concentracin de funciones y recursos en el ni(el del Gobierno Central y la ausencia de una actuacin coordinada entre ste y las otras instancias ubernamentales territoriales& 'a situacin descripta contribuye a acentuar la crisis econmica y social, *ue desde )ace unos a5os e.iste en el pa+s y *ue actualmente se perfila )acia una ra(e crisis de representati(idad pol+tica y de obernabilidad& En efecto, a nosotros, autoridades departamentales y municipales, se nos dificulta encarar respuestas re ionales y locales *ue pudieran re(ertir este proceso por la ausencia de competencias claramente definidas y por la falta de recursos, deficiencia *ue aumenta el descrdito de la ciudadan+a )acia las instituciones de la democracia& Ante la ur ente necesidad de responder a las crecientes demandas de nuestro pueblo por los embates de la crisis econmica y social, estamos con(encidos *ue la descentralizacin del Estado )a de contribuir a solucionar muc)os de los problemas sociales, pol+ticos, econmicos y culturales *ue (i(e el pa+s, por cuanto: "rimero, la descentralizacin afianza la obernabilidad del pa+s, pues distribuye las responsabilidades y roles del Estado en instituciones *ue conocen las necesidades reales de las comunidades& 'a descentralizacin facilita la canalizacin de demandas y propuestas de la ciudadan+a, y permite la satisfaccin de las necesidades en forma m-s eficaz y eficiente& 2e undo, la descentralizacin contribuye a disminuir la corrupcin, pues las Gobernaciones y %unicipalidades est-n muc)o mejor controladas *ue las autoridades del Gobierno Central& En efecto, la accin de los obiernos subnacionales est- en la mira cotidiana de sus $untas inte radas por todos los partidos pol+ticos& Adem-s de ello, la pro.imidad de sus autoridades con la comunidad permite un mejor control de la ente y de los rupos or anizados de la sociedad ci(il& Tercero, la descentralizacin permite una mayor e*uidad social en los campos de la salud, la educacin, el trabajo y el campesinado, pues posibilita una mejor identificacin de las necesidades y una adecuada atencin de los problemas en base a las demandas concretas de la poblacin& Cuarto, la descentralizacin contribuye a racionalizar el "resupuesto General de la 6acin al canalizar el asto p,blico )acia las necesidades reales de la poblacin y al posibilitar : reiteramos0 un mejor control de la comunidad en el destino del asto&

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2. La Constitucin Nacional y la descentralizacin. 'a plataforma *ue formulamos tiene un slido sustento constitucional, e.presado en di(ersos art+culos de nuestra carta ma na *ue desarrollan con claridad el principio de descentralizacin y consa ran la autonom+a y autar*u+a de los obiernos subnacionales& ;a en su art+culo 7 la Constitucin establece te.tualmente *ue: !a "ep#blica del Paraguay es para siempre libre e independiente$ Se constituye en Estado social de derec%o& unitario& indivisible y descentralizado$$$'& De esa manera, la Constitucin considera a la descentralizacin como uno de los principios fundamentales del ordenamiento del Estado para uayo, marcando una tendencia *ue incide profundamente en su estructuracin pol+tica y administrati(a 7& <ablamos de descentralizacin del Estado y no solo del Gobierno, por*ue este principio plantea la reor anizacin de elementos *ue trascienden el -mbito de la or anizacin ubernamental& #mplica un ordenamiento pol+tico y territorial, (ale decir, una estructuracin del poder con relacin al elemento territorio& Cabe acotar *ue el principio de descentralizacin no se contradice con la forma unitaria del Estado tambin consa rada en el art+culo 7 de la Constitucin& "or el contrario, la unidad del Estado para uayo es claramente compatible con la b,s*ueda de una mayor descentralizacin de la estin administrati(a, *ue redistribuya las funciones ejecuti(as del Estado, en atencin a criterios de eficiencia, participacin y pro.imidad& 'a compatibilidad de ambos principios puede notarse en el desarrollo de la propia Constitucin, cuyas disposiciones arantizan la autonom+a de los entes territoriales y la posibilidad de *ue stos asuman nue(as competencias ejecuti(as, sin *ue ello impli*ue la creacin de estados o pro(incias con potestades le islati(as o judiciales& El car-cter unitario del Estado "ara uayo se manifiesta, en primer lu ar, con la centralizacin de la funcin le islati(a en el "arlamento 6acional= (ale decir, solo este poder del Estado puede dictar leyes y no e.iste la posibilidad de establecer "arlamentos re ionales o departamentales con facultades para dictar normas con ran o de ley, *ue coe.istan con las leyes nacionales 9& En se undo lu ar, la unidad del Estado se refleja en la concentracin de la funcin judicial en la Corte 2uprema de $usticia, y en los Tribunales y $uz ados 6acionales& > En efecto, tampoco es posible or anizar una justicia re ional o departamental, *ue cuente con sus respecti(as Cortes 2upremas, como sucede en los Estados 1ederales& En nuestro sistema, e.iste una sola Corte 2uprema de $usticia *ue ejerce la superintendencia administrati(a de todo el cuerpo judicial y es la m-.ima autoridad judicial para toda la 3ep,blica?&
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Acerca de las implicancias de la consa racin constitucional del principio de descentralizacin (ase el @Diccionario de "ol+ticaA de 6orberto Bobbio, 6icola %ateucci y Gianfranco "as*uino, dos tomos, editado en espa5ol por 2i lo CC# editores, 788D, Espa5a E7F edicin en espa5ol en 78G7H, p- & ?I>&
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'as $untas %unicipales y Departamentales no dictan normas le ales sino actos administrati(os de car-cter re lamentario, jer-r*uicamente inferiores a las leyes&
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2il(ero 2al ueiro, $or e& @Aspectos constitucionales de la descentralizacin en el "ara uayA "onencia presentada en el 2eminario or anizado por el CE""3! y la Comisin de Asuntos %unicipales y Departamentales de la C-mara de Diputados, bajo auspicios de U2A#D, con la presencia de Gobernadores y Concejales Departamentales& E2an Bernardino, mayo del 9JJJH
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'a or anizacin de la justicia por circunscripciones territoriales constituye solo una desconcentracin territorial&

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"or su parte, el car-cter descentralizado del Estado "ara uayo se traduce en el fortalecimiento de la capacidad de estin de los obiernos subnacionales, a tra(s de un proceso de transferencias de recursos y competencias administrati(as *ue )istricamente fueron ejercidas por el Gobierno Central& 2e busca con ello un mejor ordenamiento territorial de la Administracin ",blica, asi nando nue(os roles a entes subnacionales, *ue por su pro.imidad a los ciudadanos, pueden estionar los ser(icios p,blicos con un mejor conocimiento de las necesidades y bajo un mejor control de la comunidad& El principio de descentralizacin ri e entonces en el -mbito de la Administracin ",blica, sin afectar el car-cter unitario del Estado, *ue est- arantizado con la unidad de la funcin judicial y le islati(a& Es dable mencionar la di(ersidad de e.periencias de descentralizacin *ue se dieron en pa+ses unitarios, al unas de ran intensidad, como las encaradas en 1rancia, a partir del a5o 78G9= en Colombia, a partir de su nue(a Constitucin "ol+tica E*ue tambin consa ra el car-cter unitario y descentralizado del EstadoH= y en Boli(ia, a partir de la ley de participacin popular *ue transfiere las competencias en educacin y salud a las %unicipalidades= etc& Ello demuestra *ue la contradiccin entre el Estado Unitario y el Estado descentralizado es mas aparente *ue real y no supone un obst-culo para la construccin de un modelo de estado m-s pr.imo a los ciudadanos D& El desarrollo constitucional de la descentralizacin est- e.puesto en el Cap+tulo #/ de la Constitucin referido al ordenamiento territorial de la 3ep,blica& Este cap+tulo contempla en sus disposiciones enerales la estructuracin pol+tica y administrati(a del Estado, consa rando enf-ticamente la autonom+a administrati(a y normati(a y la autar*u+a de los departamentos y %unicipios& Dice el art+culo 7DK: ) los efectos de la estructuracin poltica y administrativa del Estado & el territorio nacional se divide en departamentos& Municipios y distritos& los cuales& dentro de los l*mites de esta +onstitucin y de las leyes& gozan de autonoma poltica, administrativa y normativa para la gestin de sus intereses, y de autarqua en la recaudacin e inversin de sus recursos '$ "or su parte, el art+culo 7DG establece la posibilidad de creacin de ser(icios de car-cter nacional en la jurisdiccin de los %unicipios y Departamentos, reforzando con ello la posibilidad de encarar un proceso de descentralizacin& 'as secciones ## y ### del Cap+tulo #/ desarrollan las disposiciones referentes a los Gobiernos Departamentales y %unicipales& En estas secciones se refuerza el car-cter autnomo de estas entidades y se establecen las competencias, la or anizacin del obierno y el r imen de recursos& 'a enumeracin de competencias y recursos formulada en la Constitucin es meramente enunciati(a, pues en el caso de ambas entidades territoriales, la ley puede disponer *ue asuman otras funciones y *ue reciban otras fuentes de in resos& K
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%ayores referencias sobre el Estado Unitario descentralizado pueden (erse en la obra @Derec)o Constitucional ComparadoA de %anuel Garc+a "elayo, Editado en 7887 por Editorial Alianza Uni(ersitaria, Espa5a, E7F& Edicin 78DJH, p- & 9?9& /ase tambin en 6orberto Bobbio, 6icola %ateucci y Gianfranco "as*uino, op&cit&, p- & ?I7 y s tes&
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2i bien el art+culo 9>G inciso 7de la Constitucin establece como atribucin del "oder Ejecuti(o la direccin de la administracin eneral del pa+s, el art+culo 9J9 de la Constitucin dispone como atribucin del Con reso la de @dictar leyes para la or anizacin de la administracin de la 3ep,blica&&&A Eart&77H& En concordancia con ello, los art+culos 7K> inciso D, 7K? inciso ? y 7KG inciso 8 dele an en la ley la determinacin de otras competencias y recursos para las Gobernaciones y %unicipalidades, adem-s de las establecidas e.presamente en la Constitucin&

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En lo *ue respecta a los Gobiernos Departamentales, nos parece necesario realizar un comentario puntual sobre lo dispuesto en el art+culo 7K7, se undo p-rrafo *ue dice: @El Gobernador representa al "oder Ejecuti(o en la ejecucin de la pol+tica nacionalA, cuya lectura aislada se presta frecuentemente a interpretaciones e*u+(ocas acerca de la naturaleza de las Gobernaciones& Cabe decir *ue dic)a disposicin no afecta la autonom+a *ue estas entidades tienen en el ejercicio de sus competencias propias= en todo caso, posibilita a las Gobernaciones asumir otro tipo de competencias, adems de las establecidas en su propia Carta !r -nica y en la Constitucin& En efecto, la disposicin mencionada permite *ue la Gobernacin tambin desempe5e tareas propias del Poder E ecuti!o, bajo el control y super(isin de ste, sin per uicio de las competencias propias de las Gobernaciones& En ese sentido, puede decirse *ue las Gobernaciones tienen una @naturaleza jur+dica dualA I: EaH "or un lado, son entidades autnomas y como tales tienen competencias propias, asi nadas por la Constitucin y las leyes y ejercidas sin injerencias del "oder Ejecuti(o y= EbH "or el otro, pueden tener competencias nacionales dele adas, ejercidas en representacin del "oder Ejecuti(o y bajo el control y tutela de ste Erelacin mandante0mandatarioH& "or ende, resultan improcedentes las interpretaciones restrin idas *ue pretenden (er a las Gobernaciones como meras a encias desconcentradas del "oder Ejecuti(o, soslayando la naturaleza autnoma de estas entidades, tan claramente consa rada en el Art+culo 7DK de la Constitucin 6acional& De lo e.puesto puede afirmarse *ue la descentralizacin propu nada en nuestra Constitucin es: EaH de carcter pol"tico, por*ue los Gobiernos 2ubnacionales cuenta con autoridades electas por el (oto popular de sus respecti(as comunidades= Eb # de carcter administrati!o, por*ue las transferencias se limitan a potestades propias de la funcin ejecuti(a Eno se transfieren las potestades del "oder 'e islati(o ni del $udicialH= y EcH de carcter territorial, por*ue la distribucin de potestades se realiza )acia entidades con jurisdiccin sobre un territorio espec+fico G& En definiti(a, el proceso de descentralizacin pol+tica y administrati(a est- cate ricamente sostenido y propu nado por la Constitucin 6acional& 2olo resta la sancin de leyes *ue permitan la concrecin y el impulso de las transferencias de competencias y recursos )acia los Gobiernos 2ubnacionales y una firme (oluntad pol+tica del "oder Ejecuti(o para implementar las leyes *ue se dicten y reestructurar profundamente la Administracin ",blica& $. %acia una nue!a &r'uitectura Pol"tica y &dministrati!a del Estado. 'le(ar a la pr-ctica los preceptos constitucionales supone una (erdadera reformulacin de la ar*uitectura administrati(a del actual Estado para uayo& 'a descentralizacin debe ser uno de los ejes trans(ersales de la 3eforma del Estado, tal como lo fuera planteado por la ciudadan+a de todo el pa+s a tra(s de los @Di-lo os Democr-ticosA impulsados por el Consejo de Gobernadores y la "residencia de la 3ep,blica, en no(iembre de 7888, y reco idas en el "ro rama de Gobierno de Unidad 6acional& En ese sentido, el nue(o modelo de Estado descentralizado debe ser enfocado en el marco de un proceso lobal de reestructuracin de la Administracin p,blica, en el cual se redefinan los roles de
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2il(ero 2al ueiro, $or e& !p&cit&

Distinta es la descentralizacin funcional, *ue consiste en la transferencia de funciones a unidades administrati(as dotadas de personalidad jur+dica, para la estin de determinados ser(icios& Ej& A6DE, C!3"!2A6A, etc&

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los di(ersos ni(eles territoriales, los recursos disponibles, las pautas de or anizacin y las formas de relacionamiento, buscando un mayor acercamiento entre las autoridades y la ciudadan+a& !b(iamente, ello debe estar complementado con las otras tareas pendientes de la reforma del Estado, en especial las *ue uarden relacin con la modernizacin de la Administracin ",blica en su conjunto y al buen manejo de los recursos del Estado& De lo contrario, se corre el ries o de encarar un proceso de descentralizacin *ue reproduzca las actuales falencias y los desajustes institucionales, tornando a,n m-s ineficiente la estin p,blica& Como ya fuera planteado, la nue(a ar*uitectura del Estado debe articularse a tra(s de la descentralizacin y sostenerse sobre al unos principios b-sicos, *ue son las columnas del edificio& a$ .l principio de la subsidiariedad En (irtud de este principio, la plataforma plantea lo rar una mayor apro.imacin de la Administracin ",blica )acia los ciudadanos, asi nando a los Gobiernos 2ubnacionales las competencias *ue estn en condiciones de estionar eficazmente por s+ mismos, especialmente, las competencias de ejecucin Efiscalizacin, sancin, administracin de determinados ser(iciosH& El Gobierno 6acional solo deber+a actuar a re*uerimiento de los Gobiernos subnacionales, cuando stos no puedan ejercer las competencias de manera satisfactoria, o en determinados casos e.presamente establecidos en la ley& b$ .l principio del e/uilibrio En el marco de la descentralizacin, este criterio si nifica *ue debe )aber concordancias entre competencias y recursos= entre competencias municipales, departamentales y centrales= entre recursos propios y transferidos= entre responsabilidades y capacidad institucional= entre el control y la autonom+a& "or ello, cuando las competencias son atribuidas le almente a un determinado ni(el de Gobierno, este debe condicionar su realizacin a la obtencin de los recursos, la capacidad institucional, etc& c$ .l principio de la coordinacin En (irtud de este principio, todas las administraciones p,blicas est-n obli adas a armonizar sus planes y pol+ticas, a facilitarse informacin y a concertar la ejecucin de sus proyectos, cuando estos afecten las competencias de otras instituciones& d$ .l principio de la concurrencia $ 'a concurrencia e.i e la participacin de todos los ni(eles territoriales en la elaboracin y ejecucin de los planes y pol+ticas p,blicas en pos de objeti(os comunes, sin perjuicio de las competencias propias *ue corresponden a cada ni(el& e$ .l principio de la eficiencia$ En (irtud del principio de eficiencia, el sector p,blico debe ejercer sus competencias administrando con racionalidad sus recursos financieros, tcnicos y )umanos, y buscando alcanzar las metas y resultados pre(istos&

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.l principio de la gradualidad

Este principio e.i e *ue las competencias sean asi nadas en forma radual y fle.ible, conforme a las capacidades de estin de las administraciones p,blicas y a los recursos disponibles& g$ .l principio de la 1olidaridad y e/uidad territorial Este principio arantiza el desarrollo armnico del pa+s& 'a administracin nacional como los obiernos subnacionales de mayor capacidad administrati(a, econmica y fiscal, deber-n tener la obli acin de apoyar a a*uellas entidades de menor desarrollo relati(o, en procura de arantizar el acceso e*uitati(o a las oportunidades y beneficios del desarrollo, para ele(ar la calidad de (ida de la poblacin& %$ .l principio de la participacin ciudadana 'a descentralizacin como ejercicio del poder no tiene razn sin *ue los obiernos subnacionales no promue(an la participacin, concertacin y cooperacin para *ue los ciudadanos tomen parte acti(a en las decisiones, derec)os y deberes, *ue inciden en la orientacin, or anizacin, erenciamiento y control de las administraciones territoriales& (. Competencias. )e*las *enerales. +elimitacin. 'a construccin de un Estado moderno supone un orden de re las bien definidas en cuanto a la funcin *ue cumple cada ni(el de su estructura, lo cual re*uiere una delimitacin clara de competencias entre los ni(eles institucionales *ue componen el ordenamiento territorial del Estado& En ese sentido, puede decirse *ue el .ito del proceso depende en muc)o de la capacidad de distribuir armnicamente las competencias, e(itando de esa manera, posibles conflictos entre los entes territoriales Esta plataforma entiende por competencia como la aptitud *ue tiene una administracin o autoridad p,blica para ejercer potestades, dentro de un territorio espec+fico, con respecto a determinados asuntos= (ale decir, es el -mbito dentro del cual se ejerce el poder p,blico de la autoridad& En cuanto a la clasificacin de las competencias en lo referido a la descentralizacin se puede )ablar de los si uientes tipos: Competencias e,clusi!as: 2on a*uellas ejercidas por un solo ni(el territorial, el cual abarca la totalidad de atribuciones sobre un sector determinado Epotestad re lamentaria, ejecuti(a, fiscalizadora y sancionadoraH& Ejemplos: Defensa 6acional o 3elaciones E.teriores, en el Gobierno 6acional o el cobro de #mpuesto #nmobiliario, en los %unicipios& Competencias compartidas: son a*uellas ejercidas por m-s de un or anismo o entidad del estado, en planos distintos de responsabilidad y funcin de acuerdo a las normas jur+dicas& EEjemplo, salud, educacin, medio ambiente, etc&H Competencias dele*adas: son a*uellas *ue, por acuerdo pre(io, son transferidas de un ni(el territorial, titular de una responsabilidad, a otro, sin perder la titularidad, con la finalidad de *ue sean

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ejecutadas con mayor eficacia y eficiencia& Ejemplo& 'a inscripcin del re istro ci(il, competencia del Gobierno Central, dele ada a los %unicipios& "ara lo rar una delimitacin adecuada se re*uiere: aH identificar con precisin las materias de la descentralizacin& Es decir, cuales son los asuntos *ue ser-n encomendados a cada ni(el territorial& EEj& Educacin primaria= Contaminacin ambiental de cursos de a ua= transporte municipal, departamental, nacional, etc&H& bH identificar la potestad del ente& /ale decir, cu-l es la atribucin o funcin *ue le corresponde )acer para cumplir con la materia asi nada& Estas potestades pueden clasificarse en: 0 potestades normati(as o re lamentarias& Estas a su (ez pueden precisar las potestades normati(as enerales Eplanificacin eneral, re lamento marco o base= etc&H y las potestades normati(as de desarrollo Eplanificacin departamental en base a los planes nacionales= atribucin re lamentaria de desarrollo en base a la normati(a marcoH& 0 potestades de ejecucin& Dentro de estas atribuciones pueden precisarse: la atribucin sancionadora, la fiscalizadora= la atribucin de conceder autorizaciones y permisos= en al unos casos, la estin del ser(icio& cH identificar el territorio& /ale decir, cual es el -rea eo r-fica dentro de la cual se ejercen las atribuciones& El territorio de los %unicipios y Departamentos est- determinado en las respecti(as leyes de creacin o modificacin de l+mites& 6o obstante, la delimitacin de competencias puede establecer atribuciones espec+ficas para cada ni(el se ,n criterios territoriales& "or ejemplo: la construccin de caminos (ecinales o troncales en las -reas rurales puede *uedar bajo la estin del Gobierno Departamental, reser(ando las obras urbanas a la %unicipalidad, a,n cuando es sabido *ue el territorio del %unicipio tambin incluye zonas rurales& (.1. -rdenamiento de las competencias

"ara definir las competencias, se )an realizado tres encuentros re ionales *ue se denominaron @Construyendo una "lataforma de Descentralizacin desde la perspecti(a de los Gobiernos Departamentales y %unicipales& 'os mismos se )an tenido lu ar en la ciudad Concepcin, el 9> de $ulio, participando autoridades electas departamentales y municipales de los departamentos de Concepcin, 2an "edro, Amambay, Alto "ara uay Bo*uern y /illa <ayes= en la ciudad de Coronel !(iedo, el 9K de $ulio con participantes de los departamentos de Caa uaz,, Caazap-, Guair-, "ara uari, Cordillera y Central= y por ,ltimo, en la ciudad de Encarnacin, el >J de $ulio, con representantes de los departamentos de #tap,a, Leembuc,, %isiones, Alto "aran- y Canindey,& De esta forma, se dio cobertura a los 7I departamentos del pa+s& 'a plataforma de descentralizacin *ue formulamos en este documento toma como base las propuestas sur idas de las discusiones eneradas en estos talleres, y los principios b-sicos y criterios de delimitacin de competencias desarrollados en los puntos > y ? del presente trabajo& Un resumen sencillo se puede obser(ar en los si uientes cuadros:

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Competencias *enerales se*.n ni!el de *obierno /obierno Nacional 1ormulacin de las pol+ticas enerales y de los planes nacionales en colaboracin con la participacin de los obiernos subnacionales& Determinacin de las normas marco y de armonizacin re lamentaria& Asesoramiento tcnico y apoyo financiero a los Gobiernos 2ubnacionales& Coordinacin de las pol+ticas enerales, e(aluacin y monitoreo de los planes nacionales& Distribucin de los recursos de coparticipacin establecidos en el "resupuesto General de la 6acin& Ejecucin subsidiaria o complementaria de competencias municipales o departamentales, a re*uerimientos de stos& "restacin de ser(icios *ue por su complejidad son asi nados al ni(el nacional& Ejecucin de obras de ni(el nacional E*ue por su complejidad son asi nadas a este ni(elH /obierno +epartamental "restacin de ser(icios de ni(el departamental E*ue afectan a m-s de un %unicipioH, incluyendo la administracin de los recursos financieros y el personal asi nados a dic)o ser(icio& Construccin y mantenimiento de la infraestructura necesaria para la prestacin de los ser(icios& Ejecucin de obras de ni(el departamental E*ue afectan a m-s de un %unicipioH& Coordinacin y e(aluacin de los ser(icios ejecutados en el Departamento& Elaboracin de planes departamentales, conforme a los planes nacionales y en base a los planes o demandas de las comunidades locales& "articipacin en la elaboracin de los planes nacionales, canalizando las necesidades e iniciati(as de sus respecti(os departamentos& Ejecucin subsidiaria o complementaria de competencias municipales, cuando los obiernos municipales no se encuentren en condiciones de )acerlo y a re*uerimiento de stos Determinacin de las normas de desarrollo re lamentario en materias de su competencia y en base a las normas marco dictadas a ni(el nacional& /obierno 0unicipal "restacin de ser(icios de ni(el municipal, incluyendo la administracin de los recursos financieros y el personal asi nados a dic)o ser(icio& Construccin y mantenimiento de la infraestructura necesaria para la prestacin de los ser(icios& Ejecucin de obras en el distrito del %unicipio& Ejecucin de pro ramas sociales& Elaboracin de los planes municipales, en armon+a con los planes nacionales y departamentales y en base a las demandas de la ciudadan+a& "romocin y fomento de la participacin ciudadana& "articipacin en la elaboracin de los planes nacionales y departamentales, canalizando las necesidades e iniciati(as de los (ecinos del %unicipio& Determinacin de las normas de desarrollo re lamentario en base a las normas marco dictadas a ni(el nacional& Control del cumplimiento de las normas nacionales, incluyendo la acti(idad de fiscalizacin, la concesin de licencias y la imposicin de sanciones administrati(as a los infractores&

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4.2. Competencias sectoriales +etalles de las Competencias 1ectoriales /obierno Nacional Educacin

/obierno +epartamental

/obierno 0unicipal

1ormulacin de las pol+ticas enerales y de los planes nacionales, & Determinacin de las normas tcnicas, curriculares y peda icas& Asesoramiento tcnico y apoyo financiero a los obiernos subnacionales y a las instituciones no ubernamentales prestadoras de ser(icios de educacin p,blica& "restacin de ser(icios de educacin uni(ersitaria, post uni(ersitaria e in(esti acin& Coordinacin y e(aluacin del sistema educati(o nacional& 2uper(isin de los ser(icios de educacin pri(ada& Distribucin de los recursos de coparticipacin establecidos en el "resupuesto General de la 6acin&

"restacin de ser(icios de educacin secundaria, tcnica, y de 1ormacin Docente en respuesta a las necesidades de mano de obra re ional& 'a administracin de los establecimientos educati(os departamentales, incluyendo la construccin y mantenimiento de la infraestructura y el nombramiento del personal docente y administrati(o& Coordinacin de los ser(icios educati(os del departamento& Elaboracin de planes departamentales de educacin, en armon+a con los planes nacionales& "articipacin en la elaboracin de los planes nacionales, canalizando las necesidades e iniciati(as de sus respecti(os departamento& E(aluacin de la calidad de la educacin en el departamento, sin perjuicio de las competencias ministeriales& "restacin de ser(icios a car o de las %unicipalidades cuando stas no se encuentren en condiciones de prestarlos Eprincipio de subsidiariedadH

"restacin de ser(icios de educacin primaria, y preescolar& Administracin de las escuelas p,blicas, incluyendo la construccin y mantenimiento de locales escolares y el nombramiento del personal administrati(o y docente& Elaboracin de planes municipales de educacin, en armon+a con los planes nacionales y departamentales& "articipacin en la elaboracin de los planes nacionales y departamentales, canalizando las necesidades e iniciati(as de sus respecti(as comunidades& E(aluacin de la calidad de la educacin en los %unicipios, sin perjuicio de las competencias ministeriales&

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/obierno Nacional Salud

/obierno +epartamental

/obierno 0unicipal

1ormulacin de las pol+ticas enerales y del plan nacional de salud& Determinacin de las normas tcnicas enerales sobre ser(icios de salud= Coordinacin y e(aluacin del sistema nacional de salud& Asesoramiento tcnico y apoyo financiero a los obiernos subnacionales y a las entidades pri(adas prestadoras de ser(icios de salud p,blica& "restacin de ser(icios mdicos especializados y de alta complejidad E<ospital del C-ncer y del Muemado, etc&H& 2uper(isin de los ser(icios de medicina pri(ada& Distribucin de los recursos de coparticipacin establecidos en el "resupuesto General de la 6acin& #mpulsar, coordinar y financiar campa5as nacionales y pro ramas de emer encia& Coordinacin del Consejo 6acional de 2alud&

"restacin de ser(icios de salud p,blica de ni(el departamental E)ospitales p,blicos departamentalesH,incluyendo la administracin de los )ospitales y el nombramiento del personal mdico y administrati(o& Direccin de la 3e in 2anitaria y coordinacin de los ser(icios de salud del departamento& Elaboracin de planes departamentales de salud, en armon+a con los planes nacionales& "articipacin en la elaboracin de los planes nacionales, canalizando las necesidades e iniciati(as de sus respecti(os departamento& E(aluacin de la calidad de los ser(icios de salud en el departamento& "restacin de ser(icios a car o de las %unicipalidades cuando stas no se encuentren en condiciones de prestarlos Eprincipio de subsidiariedadH Coordinacin de los Consejos Departamentales de 2alud&

"restacin de ser(icios p,blicos de salud de ni(el local& Administrar los centros y puestos de salud, boti*uines y dispensarios mdicos& #ncluye la construccin y mantenimiento de la infraestructura, la administracin de los recursos financieros y el nombramiento del personal administrati(o y mdico& Atencin primaria de la salud& Elaboracin de planes municipales de salud, en armon+a con los planes nacionales y departamentales& "articipacin en la elaboracin de los planes nacionales, canalizando las necesidades e iniciati(as de sus respecti(as comunidades& E(aluacin de la calidad de la salud en los %unicipios& Coordinacin de los Consejos 'ocales de 2alud&

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/obierno Nacional Obras P blicas !ransporte P blico Servicio de abastecimi ento de agua, desag"e pluvial y alcantarilla do sanitario.

/obierno +epartamental

/obierno 0unicipal

Ejecucin de obras p,blicas de ni(el nacional E*ue por su complejidad sea con(eniente encararlas desde este ni(elH& 1ormulacin de la pol+tica nacional de transporte Determinacin de las normas tcnicas b-sicas& 3e ulacin, concesin y control del ser(icio de transporte p,blico nacional e internacional& Control del tr-fico en las rutas nacionales& Aeropuertos y puertos nacionales& 3e ulacin del ser(icio de abastecimiento de a ua& /obierno Nacional

Ejecucin de obras de ni(el departamental Econstruccin y mantenimiento de caminos (ecinales y troncalesH Elaboracin de los planes departamentales y determinacin de las prioridades de la re in& 3e ulacin, concesin y control del ser(icio de transporte p,blico departamental Eitinerarios interdistritalesH Coordinacin y monitoreo de las obras y ser(icios ejecutados en el Departamento& "osibilidad de asociarse con otros departamentos para formar re iones de modo a encarar conjuntamente obras *ue afecten a m-s de un departamento o de ran en(er adura

Ejecucin de obras de ni(el municipal de calles y a(enidas Elaboracin de los planes municipales y determinacin de las prioridades locales& 3e ulacin, concesin y control del ser(icio de transporte p,blico municipal Eitinerarios dentro del distritoH "restacin de ser(icios de "ro(isin de a ua potable y cloacas&

/obierno +epartamental Ejecuta y controla las pol+ticas de produccin, de promocin y comercializacin conforme a las caracter+sticas y naturaleza territorial& 2er(icio de e.tensin a r+cola, distribucin de semillas y pol+ticas de produccin y auto sustento& Administra y ejecuta los pro ramas de Asistencia tcnica a los productores EDEA, e.tensin a raria, D#6CA"H

/obierno 0unicipal "romue(e y fomenta la produccin en eneral a ni(el local, conforme a pol+ticas definidas en otros ni(eles de obierno& Coordinar con la Gobernacin la asistencia tcnica a los productores

#gricultur ay $anadera

Definicin de pol+ticas enerales de desarrollo producti(o& Apoyo tcnico y asistencia financiera a los Gobiernos subnacionales para la ejecucin de pro ramas& Determinacin de las normas tcnicas &

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Gobierno 6acional %ndustria y &omercio

Gobierno Departamental "lan de desarrollo Departamental: zonas producti(as y comerciales, utilizacin racional de recursos naturales& Consejos re ionales de la ma*uila *ue definan pol+ticas re ionales& Coordinacin de la comercializacin con re iones lim+trofes& Dele ar al ni(el departamental las funciones de "ro0"ara uay&

Gobierno %unicipal Determinacin de las normas urban+sticas para la instalacin de f-bricas y otros establecimientos comerciales e industriales y de ser(icios& Control del cumplimiento de las normas urban+sticas, re*uiriendo las licencias correspondientes& Gobierno %unicipal

Define pol+ticas nacionales de produccin y comercializacin de bienes y ser(icios& Establece normas enerales conforme a normas internacionales&

Gobierno 6acional 'edio #mbi ente

Gobierno Departamental

1ormulacin de las pol+ticas enerales y de los planes nacionales& Determinacin de las normas b-sicas Coordinacin y e(aluacin de la ejecucin de los planes y pro ramas nacionales& 2uper(isin de la actuacin de los Gobiernos subnacionales en materia ambiental& Control subsidiario de las normas ambientales Ecuando los Gobiernos 2ubnacionales no se encuentren en condiciones de )acerlo, o cuando por su complejidad deban *uedar a car o del Gobierno 6acionalH&

1ormulacin de los planes departamentales, conforme a los planes nacionales& "articipacin en la elaboracin de los planes nacionales& Coordinacin y e(aluacin del cumplimiento de las normas a ni(el departamental& Control de normas ambientales en -reas rurales Eforestal, r+os y arroyos, etc&H incluyendo la fiscalizacin, otor amiento de licencias y aplicacin de sanciones& Control subsidiario de las normas ambientales a car o del Gobierno %unicipal Ecuando stos no se encuentren en condiciones de )acerloH

1ormulacin de los planes municipales, conforme a los planes nacionales& "articipacin en la elaboracin de los planes nacionales y departamentales& E(aluacin del cumplimiento de las normas a ni(el municipal& Canalizacin de las prioridades a los ni(eles departamental y nacional& Control de normas ambientales a ni(el urbano, incluyendo la fiscalizacin, otor amiento de licencias y aplicacin de sanciones&

2uente3 Encuentros 3e ionales @Construyendo una plataforma de Descentralizacin desde la perspecti(a localA&

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Con estas competencias, los Gobiernos Departamentales y %unicipales pueden impulsar el desarrollo social y econmico& Esta descentralizacin de competencias (iene a acompa5ar las tendencias *ue de )ec)o ya se dan en la realidad: la econom+a y la sociedad para uaya tiene una fuerte (inculacin re ional y local& Es as+ *ue en los temas relacionados al desarrollo econmico, las Gobernaciones deber+an ser las principales instituciones impulsoras del proceso, apoyando la di(ersificacin producti(a y acercando informacin de mercados para utilizacin de los distintos n,cleos producti(os& 'a asistencia tcnica a la poblacin rural es una competencia compartida con las %unicipalidades& 'a coordinacin entre las Gobernaciones y las %unicipalidades )an de potenciar una mejor atencin a las demandas poblacionales, impulsando un desarrollo sostenido del pa+s& 4. La +istribucin de los )ecursos 'a e.periencia de Amrica 'atina demuestra *ue la descentralizacin pol+tica y administrati(a no funciona sin *ue la misma est substanciada por una descentralizacin fiscal y financiera& "ara uay es uno de los pa+ses de mayor concentracin de recursos en el Gobierno Central por lo *ue solo una reforma fiscal puede establecer un e*uilibrio financiero territorial& E.isten al unos principios para de la descentralizacin fiscal y financiera *ue deber+an tomarse en cuenta en "ara uay, especialmente cuando otros pa+ses pasaron por e.periencias similares E(er Cuadro abajoH& "ara e(itar *ue el proceso de descentralizacin se torne en una nue(a fuente de presin sobre el Gasto ",blico, es indispensable dar a los Gobiernos subnacionales si nificati(as atribuciones tributarias&

3e las de la Descentralizacin 1iscal basadas en E.periencias de Amrica 'atina

7& 9& >& ?& D& K& I& G& 8& 7J& 77& 79& 'a descentralizacin fiscal debe (erse como un sistema eneral= 'o financiero debe se uir a lo funcional= Tiene *ue )aber una fuerte capacidad central para el monitoreo y la e(aluacin de la descentralizacin= Un solo sistema inter ubernamental no puede satisfacer las necesidades de los sectores tanto urbano como rural= 'a descentralizacin fiscal re*uiere *ue el obierno local cuente con si nificati(as atribuciones tributarias= 'os obiernos centrales deben cumplir con las re las *ue formulan para la descentralizacin fiscal= 'a descentralizacin fiscal debe formularse de un modo sencillo= El dise5o del sistema para las transferencias inter ubernamentales debe coincidir con los objeti(os de reforma= 'a descentralizacin fiscal debe considerar los tres ni(eles del obierno= #mponer duros l+mites presupuestarios= 3econocer *ue los sistemas inter ubernamentales siempre est-n en transicin= Debe )aber un defensor de la descentralizacin&

2uente: 3oy Ba)l, @3e las de Ejecucin para la Descentralizacin 1iscalA, en #EA2AN4B#N#U'ANCE'CADE', Curso sobre 3elaciones 1iscales #nter ubernamentales y Gestin 'ocal, I07K junio 7888, Caracas& Actualmente, el 2ector ",blico padece de un crnico dficit fiscal, mayor al ?O del "roducto #nterno Bruto E"#BH, lo cual est- paralizando ran parte de los ser(icios elementales de salud, educacin y obras p,blicas en el interior del pa+s& A pesar de una ran e(asin impositi(a del #/A y del #mpuesto a la 3enta, el %inisterio de <acienda se resiste a cruzar su base de datos con los re istros de pa o de

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"atentes en las distintas %unicipalidades del pa+s& 'a recaudacin impositi(a en las empresas situadas en los %unicipios y Departamentos podr+a )aber ele(ado el in reso fiscal de todo el 2ector ",blico& 'a necesidad de asumir una mayor responsabilidad recaudadora, dando competencias tributarias a los Departamentos y %unicipios, no in)ibe al Gobierno 6acional de complementar las mismas con transferencias directas a los Gobiernos 2ubnacionales& Actualmente, los Gobiernos Departamentales ejecutan un presupuesto de unos U2P >J millones, las %unicipalidades un presupuesto de unos U2P DJ millones y el Gobierno Central un presupuesto de unos U2P >&JJJ millones, lo cual denota el alto rado de ine*uidad& Ante esta situacin, los Gobernadores, #ntendentes y Concejales Departamentales y %unicipales, reunidos en talleres re ionales )an elaborado un es*uema para la desarrollar la descentralizacin fiscal y financiera E(er Cuadro abajoH&

Propuesta de la +escentralizacin de )ecursos se*.n Ni!el de /obierno Gobierno Central 3ecaudacin #mpuesto a la 3enta 3oyalties Derec)os y ra(-menes aduaneros #/A recaudado en Aduanas !tros Gobierno Departamental #/A recaudado a ni(el de los comercios Tributo ,nico #%AG3! #mpuesto selecti(o al consumo Eentre otras bebidas y tabacosH y de combustibles Gobierno %unicipal #/A recaudado a ni(el de los comercios "atentes #mpuesto inmobiliario Tr-nsito urbano Tributo ,nico #mpuesto a $ue os de Azar #mpuestos selecti(os al consumo

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Transferencias de una porcin de #mpuestos, Tasas, Contribuciones

El "resupuesto General de la 6acin, confeccionado con criterios de Estado descentralizado, fijando al+cuotas a cada ni(el de obierno & "ara transferencias a los obiernos subnacionales debe fijarse se ,n par-metros de necesidades b-sicas insatisfec)as, superficie territorial y densidad

!tros

"orcentaje del #/A recaudado a ni(el de los comercios "orcentaje de los royalties de las <idroelctricas, eliminando los re*uisitos establecidos en el Decreto re lamentario& 3ecursos del presupuesto de astos de la nacin *ue acompa5an las competencias descentralizadas 3ecursos de la D#BE6 Canon sobre recursos naturales Epor ejemplo, Concepcin: in resos enerados por la e.plotacin del cementoH "orcentaje del peaje, diferenciado para los departamentos afectados y "orcentaje para los no afectados Canon sobre e.plotacin de turismo "orcentaje del impuesto a $ue os de Azar Endeudamiento )asta un ?JO de los in resos reales Acceso directo a donaciones

"orcentaje del #/A a ni(el de los comercios "orcentaje de los royalties de las <idroelctricas, eliminando los re*uisitos establecidos en el Decreto re lamentario& "orcentaje del #%AG3! #mpuesto a $ue os de Azar "orcentaje de #mpuestos #nmobiliarios para %unicipios de %enor desarrollo relati(o se ,n par-metros de necesidades b-sicas insatisfec)as, superficie territorial y densidad

Acceso directo a donaciones

2uente3 Encuentros 3e ionales @Construyendo una plataforma de Descentralizacin desde la perspecti(a localA& 4.1. E emplo de un Presupuesto descentralizado A modo de ejercicio financiero, en el si uiente cuadro, se analizan las implicancias presupuestarias de la descentralizacin de las competencias de educacin, salud y obras p,blicas, tal como fue planteado en los talleres mencionados& 2i tom-ramos el "resupuesto General de la 6acin del a5o 9JJJ, para definir la descentralizacin de la salud, educacin y obras p,blicas resultar+a *ue un ?9O de los astos )oy ejecutados por los correspondientes ministerios, pasar+a a ser ejecutado por los Gobiernos 2ubnacionales ECuadro abajoH&

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E emplo de un Presupuesto descentralizado de Educacin5 1alud y -bras P.blicas Tomando como base al "resupuesto del a5o 9JJJ En millones de Gs& Presupuesto 6otal Educacin /obierno Central /obierno +epartamental /obierno 0unicipal K??,I??

1alud

-bras P.blicas

15$275489Educacin Terciaria 3esto del "resupuesto 47$5(81Asistencia 6acional y Especializada 3esto del "resupuesto 8245:7$3utas 6acionales e #nternacionales 3esto del "resupuesto 25:(;58$(Total 199<

9G,9>8%edia y Tcnica >I?,>?J 9>7,>IKAsistencia General 9?7,G9J

9G9,9?IEscolar B-sica

79J,9ID

?J>,7J9Caminos /ecinales y 3urales 9D8,II> 7,D>G,KDJ DGO

K9,G7G

6otal

7,77J,JG? ?9O

2uente3 Elaborado en base al "resupuesto General de la 6acin del a5o 9JJJ Tambin, si se estudiara la posibilidad de *ue la descentralizacin sea financiada no slo por transferencias del "resupuesto General de la 6acin, sino *ue tambin por una porcin del #/A, del #mpuesto #nmobiliario y del #%AG3!, (er+amos como resultado un sistema mi.to y e*uilibrado de transferencias y atribuciones para recaudar& "or ejemplo, el #/A se podr+a recaudar en los tres ni(eles de Gobierno: el Gobierno Central recauda en las aduanas Ecomercio de importacinH y las Gobernaciones y %unicipios recaudan el #/A de los contribuyentes internos Ecomercio domsticoH& Un ejemplo de lo analizado podemos encontrar en el cuadro abajo&

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E ercicio sobre +escentralizacin de )ecursos Tomando como base el "resupuesto del a5o 9JJJ, en %illones de Gs& )ecursos 6otales I=& /obierno +epartamental 152895999 #/A K>D,JJJ DJO del #/A 3ecaudado 3ecaudado en en /entas Aduanas7 Domsticas :$85999 DJO >7G,DJJ 7JO 7DO 1(95999 $45999 7JJO >D,JJJ /obierno Central /obierno 0unicipal >7I,DJJ DJ O del #/A 3ecaudado en /enta Domstica K>,IJJ ?JO 97,JJJ GDO >7I,DJJ

)oyalties Impuesto Inmobiliario I0&/)-

9D?,GJJ 778,JJJ

6-6&L

259;25999 199<

Total

8D>,DJJ ?KO

?>I,9JJ 97O

K87,>JJ >>O

2e parte del supuesto de *ue el DJO del #/A se recauda en las distintas Aduanas del pa+s& El restante DJO del #/A se recauda en los comercios& 2uente3 Elaborado en base al "resupuesto General de la 6acin 9JJJ Despus de estos an-lisis )abr+a *ue reafirmar *ue la re la *ue sur e de la e.periencia latinoamericana es *ue la descentralizacin mejora substancialmente los ser(icios brindados a la poblacin& El mecanismo de subsidiariedad y el ac)icamiento de los ministerios puede enerar una mejora substancial en la cobertura de los ser(icios mencionados& "or ejemplo, el problema de la educacin en "ara uay no es tanto el monto *ue se in(ierte, sino la baja cobertura del sistema& El Gobierno 6acional asta el 7JO del "#B per c-pita a i ual *ue el promedio de Amrica 'atina, se ,n datos de la U6E2C!& "ara uay tiene una poblacin en edad escolar b-sica EK a 7? a5osH de 7,> millones cuya educacin b-sica demanda actualmente unos U2P 7G9 millones Ese ,n la re la 7JO . U2P 7&?JJ . 7&>JJ&JJJ alumnos Q U2P 7G9 millonesH, sin embar o, por efectos de la e.cesi(a centralizacin, no lo ra una cobertura efecti(a, especialmente en el #nterior del pa+s, donde la desercin escolar es preocupante& Este simple ejemplo demuestra la necesidad imperiosa de una reforma presupuestaria y fiscal *ue contemple el car-cter descentralizado del Estado para uayo& 2e ,n los ejemplos arriba indicados un 9J O de los recursos corresponder+a a las Gobernaciones, un >?O a las %unicipalidades y un ?KO al Gobierno Central& "orcentajes de esta naturaleza corresponder+an m-s a una distribucin e*uitati(a de los recursos enerados en el pa+s a ni(el de las entidades territoriales y no la actual distribucin de U2P >J millones, U2P DJ millones y U2P >&JJJ millones entre Gobernaciones, %unicipalidades y Gobierno Central, respecti(amente&

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:. )elaciones Interinstitucionales. 'a plataforma de descentralizacin e.i e dise5ar un marco de relaciones entre los diferentes ni(eles territoriales en un conte.to compatible con el principio de autonom+a consa rado en la Constitucin, *ue implica, cuanto menos, arantizar un -mbito de competencias propias para cada ni(el territorial, y descartar los controles de tipo jer-r*uico sobre los obiernos municipales y departamentales en el ejercicio de dic)as competencias& Ello no implica una estin p,blica desinte rada en compartimentos estancos y desconectados entre s+, pues simult-neamente, entran a tallar los principios de coordinacin y solidaridad, a fin de armonizar la planificacin y estin de las pol+ticas p,blicas en aras del bienestar eneral de toda la poblacin, m-s all- de los intereses meramente locales o re ionales& "or tanto, el sistema de relaciones interinstitucionales debe tender a facilitar la coordinacin y cooperacin entre los diferentes ni(eles territoriales, re ulando los procedimientos y espacios de concertacin, con respeto a las respecti(as autonom+as de competencias& A la par, dic)os procedimientos deben contemplar (+as alternati(as de solucin de conflictos, sin perjuicio de las competencias *ue constitucionalmente corresponden al "oder $udicial& 2e uidamente, se e.ponen los aspectos b-sicos *ue inte ran una plataforma de descentralizacin en el -mbito de las relaciones interinstitucionales: :.1. Principios.7 'os principios rectores *ue u+an las relaciones interinstitucionales son los si uientes: a& 3espeto rec+proco del ejercicio le +timo de las competencias, en (irtud del principio de la autonom+a constitucional, *ue arantiza a los Gobiernos 2ubnacionales la libre estin en materia de sus competencias& b& 'a coordinacin, *ue conlle(a: 0 la obli acin de considerar todos los intereses p,blicos en jue o, incluso a*uellos cuya satisfaccin est- a car o de otras instituciones= 0 la armonizacin de los planes y pol+ticas= 0 la obli acin de pro(eerse informacin *ue cada entidad necesite para el ejercicio de sus competencias& Eello incluye, la pro(isin de los planes y normas administrati(as *ue cada entidad dicte o elaboreH= 0 la concertacin sobre las condiciones y modalidades de estin de ser(icios y ejecucin de obras de competencia compartida& c. 'a solidaridad, *ue implica la cooperacin y asistencia a otras entidades, sobre todo a a*uellas de menor capacidad y desarrollo econmicos& 7J

1uente: Art& ? de la 'ey 6R >JN89& 3 imen $ur+dico de las Administraciones ",blicas y del "rocedimiento administrati(o Com,n EEspa5aH
10

Este p-rrafo tiene su fuente en el proyecto de ley or -nica de ordenamiento territorial& Colombia&

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:.2. Procedimientos. 'os procedimientos se enfocan fundamentalmente )acia tcnicas de concertacin y ne ociacin, considerando la i ualdad jur+dica de las di(ersas entidades territoriales, y la autonom+a constitucional *ue arantiza a dic)as entidades el ejercicio de materias de su competencia sin intromisiones jer-r*uicas de la Administracin Central& 'as tcnicas de relacionamiento *ue se mencionan en esta plataforma se proponen: a& Establecer el marco jur+dico para la formalizacin de los acuerdos interinstitucionales, contemplando un m+nimo de cl-usulas obli atorias *ue aranticen re las claras de relacionamiento& b& "osibilitar las transferencias de atribuciones, recursos, personal, etc& superando los obst-culos *ue e.isten en las di(ersas normati(as, especialmente en las referentes a la administracin financiera, presupuesto y personal& c& Establecer la atribucin de las entidades subnacionales de participar en la elaboracin de los planes nacionales, lo *ue e.i e m+nimamente establecer modalidades y plazos para la canalizacin de las propuestas& d& Concomitantemente, establecer la atribucin de los obiernos subnacionales de elaborar planes locales o departamentales, en consonancia y armon+a con los planes nacionales& a. 0arco ur"dico para la >ormalizacin de acuerdos interinstitucionales. En este punto, la plataforma propone la re ulacin de las si uientes fi uras jur+dicas& a.1. Los con!enios interinstitucionales3 'os con(enios son acuerdos (oluntarios suscriptos por dos o m-s obiernos territoriales, con el objeto de establecer las obli aciones de las partes para encarar obras o ser(icios en forma conjunta, o delimitar las atribuciones en materias compartidas& 'a ley debe precisar las cl-usulas m+nimas de los con(enios, el procedimiento de aprobacin y la jurisdiccin en caso de conflictos a.2. Los consorcios3 2on personas jur+dicas de derec)o p,blico, conformadas por la asociacin de dos o m-s entes p,blicos, con el objeto de encarar obras y ser(icios comunes o de estionar competencias compartidas& 2e ri en por sus propios estatutos, aprobados de com,n acuerdo entre las partes& 'a ley debe establecer e.presamente la personalidad jur+dica de estas instituciones, y los re*uisitos o procedimientos para su conformacin& b. 0odalidades y procedimientos para las trans>erencias de recursos y atribuciones. 'as relaciones de cooperacin e.i en una pre(isin m+nima sobre los procedimientos para las transferencias de recursos, atribuciones, infraestructura, personal, bienes, etc&, incluyendo dentro de estos procedimientos, la posibilidad de transferencias por la (+a administrati(a&

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A tal efecto, es necesario dictar un marco le al *ue: Contemple la fi ura de la dele acin de competencias propias de la Administracin Central )acia los Gobiernos subnacionales& Esta modalidad de transferencias no implica la cesin de la titularidad de la competencia, sino la cesin temporal y re(ocable del ejercicio de las competencias de un ente a otro, bajo cierta fiscalizacin& 6o re*uiere, por ende, de una autorizacin le islati(a e.presa, bastando *ue se contemple el procedimiento en la ley y *ue se implementen acuerdos espec+ficos entre las instituciones in(olucradas& Establezca la posibilidad de dele ar atribuciones de recaudacin, incluyendo la fiscalizacin y el control= "osibilite la in(ersin de la suma recaudada por el ente descentralizado por dele acin del ente nacional, en ser(icios p,blicos locales o re ionales, sin necesidad de efectuar el depsito del total recaudado en las arcas del tesoro nacional& A tal efecto, es necesario modificar la ley de administracin financiera *ue obli a a depositar el total de lo recaudado en concepto de rentas fiscales en la Tesorer+a 6acional& Establezca un r imen pr-ctico *ue posibilite la transferencia - il y oportuna de los rubros, m-s a,n de a*uellos *ue por imperati(o le al corresponden a las %unicipalidades y Gobernaciones& c. Establecer la participacin de las entidades subnacionales en la elaboracin de los planes nacionales. A fin de )acer efecti(a esta atribucin es preciso abrir espacios, establecer obli aciones y definir pautas, distribuyendo claramente los roles de cada ni(el territorial A tal efecto, los planes nacionales deben ser elaborados en base a las si uientes pautas: Establecer un periodo o plazo para la identificacin de las prioridades re ionales y locales y la canalizacin de propuestas de las entidades subnacionales& 'os Gobiernos Departamentales ser-n responsables de recabar, dentro de los plazos determinados, las demandas de las respecti(as %unicipalidades y canalizarlas )acia la autoridad nacional responsable de definir el plan nacional& A su (ez, las %unicipalidades ser-n responsables de identificar y reco er las demandas ciudadanas, definir las prioridades locales con la participacin de la comunidad, y canalizarlas al Gobiernos Departamentales& 'a autoridad nacional ser- responsable de armonizar las propuestas re ionales y locales y de definir el plan nacional& El plan nacional aprobado deber- ser distribuido a los Gobiernos Departamentales, por el %inistro respecti(o& A su (ez, los Gobiernos Departamentales ser-n responsables de facilitar los planes nacionales a los obiernos municipales& 'os Gobiernos 2ubnacionales podr-n re*uerir al Gobierno 6acional todas las e.plicaciones e informaciones referentes a la elaboracin, aprobacin e implementacin de los planes&

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d. Elaboracin de planes departamentales y municipales. Esta atribucin debe ser ejercida dentro del marco de los planes nacionales, a fin de arantizar la implementacin de pol+ticas p,blicas inte radas y armnicas, en pos de un objeti(o com,n& A los efectos de arantizar la armonizacin de los planes locales y departamentales con los planes nacionales, cuanto menos, es preciso establecer la obli atoriedad de informarse rec+procamente acerca de las propuestas elaboradas, y contemplar la posibilidad de formular objeciones en caso de falta de inadecuacin de estas propuestas, ya sea con la planificacin departamental o nacional& 8. Participacin ciudadana 'a plataforma incluye como un eje central la participacin amplia de la comunidad, a tra(s de la apertura de espacios de participacin *ue permitan a la ciudadan+a e.presar sus demandas y proyectos, conocer las pol+ticas y planes, debatir las prioridades y controlar la ejecucin y super(isin de los pro ramas en ejecucin& 'a participacin ciudadana, no solo implica una mayor democratizacin de la estin, sino tambin constituye un medio eficaz para lo rar consensos amplios en la definicin de las pol+ticas y canalizar las in(ersiones p,blicas )acia las necesidades mas sentidas de la poblacin& Asimismo, la participacin ciudadana act,a como un medio importante de control de la estin p,blica, contribuyendo con la transparencia administrati(a y la utilizacin racional del asto p,blico& A criterio de sta plataforma, el -mbito propicio para el desarrollo de la participacin ciudadana es el ni(el subnacional, dada la pro.imidad de las autoridades locales con las or anizaciones de la comunidad y las comisiones (ecinales& 'a plataforma plantea con respecto a este punto las si uientes propuestas: EaH 3econocer la libertad de asociacin (ecinal, bajo las formas le ales de or anizacin *ue los ciudadanos estimen mas apropiadas& EbH "romo(er la labor de las or anizaciones (ecinales, brind-ndole la m-s amplia informacin y apoyo& EcH 'a labor de los Consejos o $untas de /ecinos no debe limitarse a tareas de cooperacin y colaboracin con la #ntendencia en la estin de obras y ser(icios p,blicos& Deben asumir tambin funciones consulti(as y de contralor& EdH Establecer un relacionamiento fluido entre las autoridades locales y los inte rantes del Consejo o $unta /ecinal& Cuanto menos ello incluye rele(ar los re*uerimientos de las $untas, facilitarles toda la informacin de los proyectos, debatir con ellas las propuestas e in*uietudes, y rendirles cuentas de la estin para posibilitar la participacin ciudadana en la e(aluacin de los pro ramas& EeH promo(er la participacin acti(a de las or anizaciones no ubernamentales, recibiendo y analizando los di(ersos proyectos, y pro(eyendo fondos para a las or anizaciones beneficiarias

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de pro ramas aprobados& A tal efecto, se plantea rele(ar y coordinar las iniciati(as de las or anizaciones de la comunidad y dise5ar pro ramas de apoyo y fomento EfH E(aluar nue(as modalidades de estin de ser(icios con la participacin de la comunidad& "or ejemplo, podr+a promo(erse la conformacin de entes de estin bajo el r imen de asociaciones de derec)o pri(ado, para determinados proyectos sociales, con la participacin de las 1undaciones, Asociaciones, %unicipalidades y Gobernaciones& E H <abilitar etapas de informacin p,blica en los procedimientos de aprobacin de los planes nacionales, departamentales y locales, con el objeto de brindar la posibilidad de formular objeciones o su erencias a cual*uier ciudadano, sea o no parte del procedimiento& E)H 3ealizar audiencias p,blicas, en forma sistem-tica y or anizada, con el objeti(o de recabar las demandas ciudadanas, de brindar informacin amplia sobre los fines y planes concretos de las autoridades y los resultados de los pro ramas lle(ados a cabo con financiamiento p,blico& ;. El control Uno de los aspectos fundamentales en todo proceso de reformas radica en el control sobre la Administracin ",blica, entendido ste no solo en su acepcin limitada : como control de le alidad *ue se enfoca en (elar por una actuacin ajustada al ordenamiento jur+dico 0 sino tambin como medio para lo rar una mayor eficacia de la estin y una mejor in(ersin del Gasto ",blico& Desde esta perspecti(a, puede decirse *ue una descentralizacin bien encarada contribuye a mejorar el control sobre las autoridades y sus funcionarios, al apro.imar la estin administrati(a a las comunidades y sus or anizaciones y canalizar el asto p,blico a las necesidades reales de cada colecti(idad& En contrapartida, un proceso de descentralizacin sin controles y con poca transparencia, corre el ries o de reproducir las pr-cticas corruptas nacionales a ni(eles locales y re ionales e incrementar los ni(eles de ineficiencia del sector p,blico& A)ora bien, los controles deben ser compatibles con el principio constitucional de autonom+a, *ue arantiza a las %unicipalidades y Gobernaciones la libre estin en materia de sus competencias sin intromisiones jer-r*uicas del "oder Ejecuti(o& 'a compatibilidad de un control e.terno con la naturaleza autnoma de dic)as entidades es, sin embar o, perfectamente admisible dada su inte racin a la or anizacin territorial del Estado y a la sujecin de sus actuaciones al marco constitucional y le al (i entes& En el sentido se5alado precedentemente, cabe decir *ue los Gobiernos 2ubnacionales est-n sujetos a di(ersos controles institucionales pre(istos en la Constitucin, *ue pueden sintetizarse de la si uiente manera: a& El control judicial, en especial de la jurisdiccin contenciosa administrati(a, de competencia del Tribunal de Cuentas, 7F 2ala, para el control de los actos administrati(os dictados por cual*uier administracin p,blica& Asimismo, los funcionarios p,blicos pueden ser sometidos a procesos criminales impulsados por la propia 1iscal+a General del Estado, por delitos cometidos en el desempe5o de sus funciones, as+ como a demandas ci(iles de indemnizacin de da5os y perjuicios por actos il+citos& "or otra parte, las cuentas de dic)as instituciones est-n sujetas al control y juz amiento del Tribunal de Cuentas, 9F 2ala&

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b& El control administrati(o no jurisdiccional de la Contralor+a General de la 3ep,blica, r ano de ran o constitucional, *ue tiene potestades amplias para realizar e.-menes, auditor+as, obser(aciones y denuncias& c& El control de la C-mara de Diputados, a tra(s de la fi ura de la #nter(encin de los Gobiernos %unicipales y Departamentales, pre(ista e.presamente en el art+culo 7KD de la Constitucin 6acional& d& El control ejercido por las $untas %unicipales y Departamentales& Esta plataforma se enfoca en fortalecer los mecanismos de control de le alidad, *ue fueron detallados precedentemente& A la par, se plantea posibilitar : siempre dentro del respeto a las autonom+as : la implementacin de controles interinstitucionales rec+procos entre las diferentes entidades territoriales, y el potenciamiento de los espacios de participacin ciudadana& a. El control udicial. 2obre este aspecto, la plataforma plantea los si uientes puntos: 'a desconcentracin del Tribunal contencioso administrati(o, a fin de facilitar el acceso a la justicia a las personas particulares afectados por actos administrati(os dictados por los Gobiernos 2ubnacionales&77 'a re lamentacin le islati(a de la responsabilidad ci(il, pre(ista en el art+culo 7JK de la Constitucin 6acional, a fin de )acer personalmente responsables con sus bienes a las autoridades y funcionarios *ue cometen trans resiones a las normati(as (i entes y causan un perjuicio al erario p,blico o a los ciudadanos& 'a coordinacin entre la 1iscal+a General y la Contralor+a General de la 3ep,blica para la formulacin de denuncias por )ec)os punibles cometidos por funcionarios p,blicos& %odernizacin de la normati(a referente a las rendiciones de cuentas& 'a le islacin (i ente data del a5o 78J8 y presenta numerosas la unas y contradicciones *ue impiden una adecuada actuacin de los r anos competentes enerando conflictos, especialmente entre la Contralor+a General de la 3ep,blica y el Tribunal de Cuentas, 9R 2ala& b. El control de la Contralor"a /eneral de la )ep.blica 'a plataforma su iere los si uientes puntos& %ejoramiento de la coordinacin entre la Contralor+a General de la 3ep,blica, el Tribunal de Cuentas, 9R 2ala y la 1iscal+a General del Estado& #n(esti acin de las declaraciones de bienes de los funcionarios p,blicos, para perse uir el enri*uecimiento il+cito de los funcionarios EEn coordinacin con la 1iscal+a General del EstadoH& Delimitacin de los roles y potestades del Tribunal de Cuentas, 9R 2ala en el e.amen de las cuentas y en las auditor+as, para e(itar conflictos y superposicin de actuaciones con la Contralor+a General de la 3ep,blica&

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En el anteproyecto elaborado por el Dr& 2indulfo Blanco, se crea la primera instancia en lo contencioso administrati(o, *ue estar- a car o de los jueces electorales de cada circunscripcin territorial& De aprobarse este proyecto, se concretar+a la desconcentracin de la instancia contenciosa administrati(a&

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Control de mrito, (ale decir, (erificar no solo la le alidad de lo actuado, sino tambin si el acto es con(eniente para los intereses p,blicos 79&

c. El control de la Cmara de +iputados ?Inter!encin# 'a plataforma plantea los si uientes criterios para su aplicacin:

'a inter(encin debe adoptarse con criterio restricti(o, como un medio de control e.cepcional, cuando su determinacin sea ineludible e imposter able para sal(a uardar la estin normal de la institucin, afectada ya sea por la @e.istencia continuada de una situacin EcomportamientoH anormalA7>, o en situaciones de e.trema ra(edad& En otras circunstancias deben implementarse los otros medios de control administrati(os y judiciales& El procedimiento debe arantizar la participacin de los afectados, d-ndole la posibilidad para acceder a las actuaciones de la inter(encin y ofrecer su descar o& 3e lamentar los casos calificados como de ra(e irre ularidad& 3ecurdese *ue sta causal es determinante a los efectos de decidir la culpabilidad o no de la autoridad& "or tanto, la ley debe precisar en forma clara cuales son los casos de irre ularidades calificables como ra(es, a fin de e(itar interpretaciones subjeti(as o partidistas *ue moti(en una inter(encin o destitucin sin sustento al uno7?& "recisar claramente las atribuciones del #nter(entor, afectando lo menos posible a los ciudadanos del %unicipio o Gobernacin *ue reciben los ser(icios de estas instituciones& 7D

d. El control interinstitucional. Esta forma de control se refiere al *ue se ejercen rec+procamente los di(ersos entes territoriales entre s+& 'as propuestas referidas a este punto ya fueron detalladas en el punto K de la presente plataforma& e. El control ciudadano. Esta forma de control ya fue desarrollada en el punto I de la presente plataforma, a la cual nos remitimos&

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E.isten actos *ue a,n siendo le ales son manifiestamente incon(enientes& Ej&: Una licitacin en la cual se adjudica a la menor oferta, pero sta es ostensiblemente incon(eniente para la Administracin en comparacin a los precios del mercado&
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/ase %i uel 2& %arien)off, Tratado de Derec)o Administrati(o, Tomo #, ?R Edicin actualizada, 788J, Abeledo0"errot, Buenos Aires, Ar entina, pa & KKD&
7? 7D

/ase como ejemplo la 'ey de enjuiciamiento de ma istrados *ue re lamenta los casos de mal desempe5o de funciones

'as funciones enumeradas en la ley EDireccin de "ersonal y ejecucin presupuestariaH son insuficientes para una adecuada estin Eno incluye, por ejemplo, la potestad de otor ar licencias, resol(er recursos de apelacin y de reconsideracin, etc& H& "or tanto, adem-s de las funciones propias de la inter(encin, el #nter(entor debe tener potestades para atender las necesidades normales o diarias, sin perder de (ista *ue sus funciones son de mera conser(acin y no de inno(acin&

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;. )e>orma del marco ur"dico. El proceso jur+dico de la descentralizacin implica una profunda transformacin del funcionamiento del Gobierno Central y de la Administracin ",blica en su conjunto, )acia un nue(o ordenamiento jur+dico *ue contemple la participacin de las %unicipalidades y Gobernaciones como parte de una nue(a estructuracin pol+tica administrati(a& En esa tesitura, la reforma jur+dica re*uiere una re(isin eneral de la le islacin, enfoc-ndose en los si uientes puntos& aH 3e(isin de las leyes enerales *ue ri en a la Administracin ",blica en su conjunto y elaboracin de propuestas *ue tomen en cuenta los principios de la eficacia, eficiencia, transparencia y descentralizacin& bH 3e(isin de las leyes marco y elaboracin de propuestas *ue re ulen la participacin de las %unicipalidades y Gobernaciones en los ser(icios y acti(idades re uladas, conforme al principio de descentralizacin y subsidiariedad& cH 3e(isin de las leyes or -nicas de los %inisterios, 2ecretar+as y entes aut-r*uicos y formulacin de un nue(o ordenamiento *ue tome en cuenta la descentralizacin territorial del Estado& dH 3e(isin de la le islacin tributaria nacional y elaboracin de propuestas *ue contemplen la coparticipacin de las %unicipalidades y Gobernaciones& eH 3e(isin de la le islacin de los obiernos subnacionales, especialmente las leyes or -nicas 6R 798?NGI y ?9KN8? y las leyes tributarias municipales& Cuanto menos, las normati(as sobre descentralizacin deben abarcar los si uientes aspectos: 'a delimitacin clara de las competencias, definiendo los roles *ue corresponden a cada ni(el ubernamental territorial, e(itando en lo posible la superposicin de atribuciones y los conflictos interinstitucionales& 'a distribucin racional de los recursos para la estin de los ser(icios *ue la delimitacin de competencias )a asi nado a cada ni(el ubernamental, diferenciando los de fuente tributaria y no tributaria, y los recaudados por las entidades locales y las transferencias del Gobierno 6acional& 'a propuesta debe estar diri ida a ampliar la base de contribuyentes a tra(s de la participacin de las %unicipalidades y Gobernaciones en la recaudacin o fiscalizacin, y financiar los ser(icios descentralizados sin incrementar el asto p,blico lobal del sector p,blico& 'a re ulacin de las relaciones interinstitucionales, tomando en cuenta la naturaleza autnoma de las %unicipalidades y Gobernaciones& 'a re ulacin debe tratar las relaciones de coordinacin y cooperacin, como las de conflicto& 'a determinacin de las modalidades y procedimientos para las transferencias de recursos y atribuciones& Dentro del marco de relaciones, la propuesta debe contemplar los procedimientos

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para las transferencias de recursos, atribuciones, infraestructura, personal, bienes, etc&, incluyendo dentro de estos procedimientos, la posibilidad de transferencias por la (+a administrati(a&

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