:: Las Fuentes del Derecho.

LAS FUENTES DEL DERECHO.

1. Las Fuentes del Derecho. 1. 2. 3. 4. Las Leyes de Andaluca. Decretos Legislativos. Los Decretos-Leyes. Los Reglamentos.

1. Las Fuentes del Derecho. 1. Las Leyes de Andaluca.

El nuevo Estatuto no afecta, como es lgico, al rgimen jurdico de las leyes de Andaluca. Las leyes de Andaluca, como las de las otras CCAA, tienen el mismo valor y se someten al mismo rgimen jurdico que las leyes estatales. En el mbito de sus competencias, las leyes de Andaluca pueden regular todas aquellas materias que, sometidas a reserva de ley por la Constitucin, no lo estn a una ley especficamente estatal. Por otra parte, la ley autonmica regula sus relaciones con la Administracin y con el resto de las fuentes inferiores, en su mbito, del mismo modo que la ley estatal. Es, por tanto, fuente superior dentro del ordenamiento autonmico. Carece adems de lmites especficos en su relacin con el reglamento, ya que puede regular cualquier materia (dentro del mbito de competencias de la Comunidad Autnoma) incluso las que se refieren a cuestiones de mera organizacin, a efectos de ejecucin de las leyes estatales. Esta equivalencia con la ley estatal se manifiesta tambin en su publicacin oficial. De acuerdo con el artculo 116 del nuevo Estatuto (31.2 del anterior), relativo a la promulgacin y publicacin de las leyes, <<Las leyes de Andaluca sern promulgadas, en nombre del Rey, por el Presidente de la Junta, el cual ordenar la publicacin de las mismas en el Boletn Oficial de la Junta de Andaluca en el plazo de quince das desde su aprobacin, as como en el Boletn Oficial del Estado. A efectos de su vigencia regir la fecha de publicacin en el Boletn Oficial de la Junta de Andaluca>>. Igualmente, la ley autonmica, como la estatal, slo puede ser controlada por el Tribunal Constitucional, y vincula a los jueces y tribunales. Este sometimiento exclusivo al control del TC se deriva de la propia Constitucin [art. 153. a) CE], aunque los Estatutos de Autonoma han incluido clusulas de garanta de la ley autonmica en el mismo sentido, como es el caso del nuevo Estatuto que reitera en el artculo 115 la disposicin ya contenida en el anterior (artculo 45.1), de acuerdo con la cual, <<El control de constitucionalidad de las disposiciones

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normativas de la Comunidad Autnoma con fuerza de ley corresponde exclusivamente al Tribunal Constitucional>>. La reforma contiene, sin embargo, importantes novedades respecto del Estatuto de 1981 porque introduce en nuestro ordenamiento fuentes con valor de ley: Decretos Legislativos y Decretos-Leyes. La primera de estas fuentes exista ya en los otros ordenamientos autonmicos, pero no en Andaluca. La segunda se est introduciendo ahora mediante los actuales procesos de reformas estatutarias. Al mismo tiempo, el nuevo Estatuto incorpora tambin un nuevo tipo de leyes reforzadas similares a las leyes orgnicas estatales que exigen, para su aprobacin, el voto de la mayora absoluta del Pleno del Parlamento. As, en el artculo 108, relativo a la potestad legislativa, se establece que: <<El Parlamento ejerce la potestad legislativa mediante la elaboracin y aprobacin de las leyes. Las leyes que afectan a la organizacin territorial, al rgimen electoral o a la organizacin de las instituciones bsicas, requerirn el voto favorable de la mayora absoluta del Pleno del Parlamento en una votacin final sobre el conjunto del texto, salvo aquellos supuestos para los que el Estatuto exija mayora cualificada>>. La regulacin de la iniciativa legislativa, sin embargo, se mantiene en los trminos del anterior Estatuto. As, en el apartado 1 del artculo 111 se indica (como anteriormente en el apartado 1 del artculo 33) que <<La iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, en los trminos previstos en el Reglamento del Parlamento, y al Consejo de Gobierno>>. Igualmente, en el apartado 2 del artculo 111 se establece (como en el apartado 2 del antiguo artculo 33) que <<Una ley del Parlamento de Andaluca, en el marco de la ley orgnica prevista en el artculo 87.3 de la Constitucin, regular tanto el ejercicio de la iniciativa legislativa de los Ayuntamientos como la iniciativa legislativa popular>>. El nuevo Estatuto contiene tambin novedades en relacin con el procedimiento legislativo. As, el artculo 113 relativo a la participacin ciudadana en el procedimiento legislativo, establece que <<Los ciudadanos, a travs de las organizaciones y asociaciones en que se integran, as como las instituciones, participarn en el procedimiento legislativo en los trminos que establezca el Reglamento del Parlamento>>. Igualmente, no slo para el procedimiento legislativo sino tambin para la elaboracin de disposiciones reglamentarias, el artculo 114 relativo al impacto de gnero le da rango estatutario a los informes sobre esta materia cuando establece que <<En el procedimiento de elaboracin de las leyes y disposiciones reglamentarias de la Comunidad Autnoma se tendr en cuenta el impacto por razn de gnero del contenido de las mismas>>.

2. Decretos Legislativos.
El Estatuto de 2007 incorpora como nuevas fuentes del Derecho los Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes. Este tipo de fuentes con valor de ley estn presentes en la Constitucin para el ordenamiento estatal y tambin lo estaban, en lo que se refiere a los Decretos Legislativos, en las otras Comunidades Autnomas. Su utilidad es innegable si tenemos en cuenta el desarrollo del Estado autonmico y la amplitud de las competencias que les corresponden a las Comunidades Autnomas. A lo largo de estos aos hemos podido ver como algunas

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materias que antes correspondan al Estado y haban sido reguladas mediante Decretos Legislativos no podan ser disciplinadas por la Comunidad Autnoma mediante la misma fuente por carecer nuestro ordenamiento de esta figura. Ejemplo paradigmtico y contundente de esta necesidad lo tenemos en la ordenacin urbanstica. Para resolver esa situacin se incluyen ahora los Decretos Legislativos en el artculo 109 del nuevo Estatuto, con una regulacin que recuerda claramente la que la propia Constitucin establece de esta figura por relacin al Gobierno de la Nacin. De acuerdo con el apartado 1 del artculo 109, <<El Parlamento podr delegar en el Consejo de Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley de conformidad con lo previsto en este artculo>>. El apartado 2 del artculo 109 establece los lmites materiales de la delegacin legislativa: <<Estn excluidas de la delegacin legislativa las siguientes materias: a) Las leyes de reforma del Estatuto de Autonoma. b) Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autnoma. c) Las leyes que requieran cualquier mayora cualificada del Parlamento. d) Las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en este Estatuto. e) Otras leyes en que as se disponga en este Estatuto>>. Por su parte, el apartado 3 regula una de los dos tipos de delegacin, la relativa a la formacin de textos articulados, as como los lmites a que est sometida la delegacin: <<La delegacin legislativa para la formacin de textos articulados se otorgar mediante una ley de bases que fijar, al menos, su objeto y alcance, los principios y criterios que hayan de seguirse en su ejercicio y el plazo de ejercicio. En su caso, podr establecer frmulas adicionales de control. La delegacin legislativa se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma correspondiente. No podr entenderse concedida de modo implcito o por tiempo indeterminado. La ley de bases no podr autorizar, en ningn caso, su propia modificacin, ni facultar para dictar normas de carcter retroactivo>>. El apartado 4 regula el otro tipo de delegacin, relativo a la refundicin de textos legales y sus lmites: <<La delegacin legislativa para la refundicin de textos articulados se otorgar mediante ley ordinaria, que fijar el contenido de la delegacin y especificar si debe formularse un texto nico o incluye la regularizacin y armonizacin de diferentes textos legales>>. Por ltimo, el apartado 5 del artculo 109 contiene la exigencia de que la revocacin de la delegacin legislativa sea expresa o, ms bien, que lo sea si el Gobierno hace uso de esta previsin, al establecer que: <<Cuando una proposicin de ley o una enmienda fuere contraria a una delegacin legislativa en vigor, el Gobierno est facultado para oponerse a su tramitacin. En tal supuesto podr presentarse una proposicin de ley para la derogacin total o parcial de la ley de delegacin>>. Como ocurre con los Decretos Legislativos estatales, la obligacin de revocar expresamente la delegacin debe entenderse limitada al supuesto en que el Gobierno se oponga a la tramitacin de una proposicin de ley o una enmienda susceptible de provocar una revocacin implcita.

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Como se puede observar, la regulacin de los Decretos Legislativos autonmicos es muy similar a la estatal, lo que facilitar, sin duda, la aplicacin de la jurisprudencia constitucional sobre la materia as como el control que realice el Tribunal Constitucional en el futuro sobre este tipo de normas.

3. Los Decretos-Leyes.
A diferencia de los Decretos Legislativos, los Decretos-Leyes no se han incorporado a los ordenamientos autonmicos hasta el actual proceso de reformas estatutarias. El importante volumen de competencias que tienen las Comunidades Autnomas y que antes eran estatales y podan ser reguladas mediante esta figura, si se daban las circunstancias previstas en la Constitucin, justifica tambin que se incorpore a los ordenamientos autonmicos. El nuevo Estatuto regula esta figura en el artculo 110, cuyo apartado 1 establece el presupuesto habilitante para que el Consejo de Gobierno pueda dictar Decretos-Leyes as como sus lmites materiales: <<En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podr dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrn afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al rgimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andaluca. No podrn aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andaluca>>. Por su parte, el apartado 2 del artculo 110 regula la convalidacin de los Decretos-Leyes por el Parlamento as como su posible conversin en Ley. De acuerdo con este precepto, <<Los decretos-leyes quedarn derogados si en el plazo improrrogable de treinta das subsiguientes a su promulgacin no son convalidados expresamente por el Parlamento tras un debate y votacin de totalidad. Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento podr acordar la tramitacin de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia>>. La regulacin de los Decretos-Leyes autonmicos es, al igual que ocurre con los Decretos Legislativos, muy similar a la estatal, lo que facilitar, tambin la aplicacin de la jurisprudencia constitucional sobre la materia as como el control que realice el Tribunal Constitucional en el futuro sobre esta fuente.

4. Los reglamentos.
El nuevo Estatuto contiene una regulacin muy sucinta de la potestad reglamentaria, lo que es habitual si tenemos en cuenta que sta es una materia habitualmente regulada por las leyes y no por la Constitucin o los Estatutos. Tal y como hacia el Estatuto de 1981 (artculo 32), se atribuye al Consejo de gobierno la potestad reglamentaria, con carcter general. As, en el artculo 112, relativo a la potestad reglamentaria, se establece que Corresponde al Consejo de Gobierno de Andaluca la elaboracin de reglamentos generales de las leyes de la Comunidad Autnoma>>.

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Por su parte, el artculo 119.3 del nuevo Estatuto incorpora una novedad como es la atribucin directa de potestad reglamentaria a los miembros del Consejo de Gobierno <<En el mbito de las competencias de la Comunidad Autnoma corresponde al Consejo de Gobierno y a cada uno de sus miembros el ejercicio de la potestad reglamentaria>>. Junto a la atribucin de esta potestad, el Estatuto conecta su ejercicio con las competencias de la Comunidad Autnoma. As, en el artculo 42.2.1 se establece que la Comunidad Autnoma asume mediante el Estatuto <<Competencias exclusivas, que comprenden la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funcin ejecutiva, ntegramente y sin perjuicio de las competencias atribuidas al Estado en la Constitucin>>. Igualmente, en el artculo 42.2.2 se indica que le corresponden a Andaluca: <<Competencias compartidas, que comprenden la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funcin ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitucin. En el ejercicio de estas competencias, la Comunidad Autnoma puede establecer polticas propias>>. Estas referencias, desde el punto de vista de la conexin entre la potestad reglamentaria y las competencias exclusivas o compartidas de la Comunidad Autnoma, estaban ya en el Estatuto de 1981. En el apartado 2 del artculo 41.2 se estableca que <<En el ejercicio de las competencias exclusivas de Andaluca corresponden al Parlamento la potestad legislativa y al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria y la funcin ejecutiva, en los trminos del presente estatuto>> mientras que en el apartado 3 del mismo artculo se indicaba que <<En aquellas materias donde la competencia de la Comunidad consista en el desarrollo legislativo y la ejecucin de la legislacin bsica del Estado, compete al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria, as como la administrativa e inspeccin>>. La principal novedad que contiene el nuevo Estatuto, desde el punto de vista del ejercicio de la potestad reglamentaria y, por tanto, de la capacidad de la Comunidad Autnoma para aprobar normas reglamentarias, es la relativa a las competencias de ejecucin de la legislacin estatal. En este punto el Estatuto de 1981 limitaba esas competencias, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 4 del artculo 41, en virtud del cual, <<En las materias en que la Comunidad Autnoma slo tenga competencias de ejecucin, corresponde al Consejo de Gobierno la administracin y la ejecucin, as como, en su caso, la facultad de dictar reglamentos internos de organizacin de los servicios correspondientes, de conformidad con las normas reglamentarias de carcter general que, en desarrollo de su legislacin, dicte el Estado>>. Frente a la limitacin de las competencias ejecutivas a <<la facultad de dictar reglamentos internos de organizacin de los servicios>> del anterior Estatuto, el nuevo Estatuto incorpora tambin ahora la posibilidad de dictar reglamentos ejecutivos. As, en el artculo 42.2.3 se establece que la Comunidad Autnoma de Andaluca asume mediante el Estatuto: <<Competencias ejecutivas, que comprenden la funcin ejecutiva que incluye la potestad de organizacin de su propia administracin y, en general, aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administracin Pblica y, cuando proceda, la aprobacin de disposiciones reglamentarias para la ejecucin de la normativa del Estado>>. Como hemos indicado al analizar este tipo de competencias, la potestad para <<la aprobacin de disposiciones reglamentarias para la ejecucin de la normativa del Estado>> no puede considerarse incompatible con la doctrina del Tribunal Constitucional siempre que permita

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una regulacin unitaria de la materia por parte del Estado, que ser completada por la Comunidad Autnoma mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria externa, complementaria de la estatal. Esta nueva redaccin hace posible, por tanto, que la Comunidad Autnoma de Andaluca pueda dictar reglamentos de ejecucin no ya <<de las leyes>> estatales sino <<de la normativa>> estatal. De acuerdo con esa formulacin, los reglamentos ejecutivos del Estado podran ser completados con los reglamentos ejecutivos de la Comunidad Autnoma. Estos ltimos no podrn, como es lgico, contradecir lo establecido en la normativa estatal. En definitiva, a travs del nuevo Estatuto se han ampliado las posibilidades de establecer normas reglamentarias (reglamentos ejecutivos) por parte de la Comunidad Autnoma que ahora ya no slo abarcan a las competencias exclusivas y a las competencias compartidas de desarrollo legislativo y ejecucin sino que se extienden a las competencias de ejecucin de la legislacin estatal. En relacin con el procedimiento de elaboracin de las disposiciones reglamentarias autonmicas, que es competencia de la Comunidad Autnoma, es de destacar el otorgamiento de rango estatutario a los informes sobre impacto de gnero en el artculo 114, ya mencionado, de acuerdo con el cual <<En el procedimiento de elaboracin de las leyes y disposiciones reglamentarias de la Comunidad Autnoma se tendr en cuenta el impacto por razn de gnero del contenido de las mismas>>.

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Sntesis

El Estatuto de 2007 incorpora un nuevo tipo de leyes reforzadas similares a las leyes orgnicas estatales que exigen, para su aprobacin, el voto de la mayora absoluta del Pleno del Parlamento. Las leyes que afectan a la organizacin territorial, al rgimen electoral o a la organizacin de las instituciones bsicas, requerirn el voto favorable de la mayora absoluta del Pleno del Parlamento en una votacin final sobre el conjunto del texto, salvo aquellos supuestos para los que el Estatuto exija mayora cualificada. El nuevo Estatuto contiene tambin novedades en relacin con el procedimiento legislativo, al recoger el principio de participacin ciudadana en ese procedimiento. Igualmente, se otorga rango estatutario a los informes sobre impacto de gnero en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones normativas, incluidas las leyes. Como novedad absoluta hay que calificar la incorporacin de los Decretos Legislativos y Decretos-Leyes al sistema de fuentes del Derecho de la Comunidad Autnoma de Andaluca. La regulacin de los Decretos Legislativos y de los Decretos-Leyes autonmicos es muy similar a la estatal, lo que facilitar, sin duda, la aplicacin de la jurisprudencia constitucional sobre la materia as como el control que realice el Tribunal Constitucional en el futuro sobre este tipo de normas. Desde el punto de vista del ejercicio de la potestad reglamentaria y, por tanto, de la capacidad de la Comunidad Autnoma para aprobar normas reglamentarias, la principal novedad que contiene el Estatuto de 2007 es la relativa a las competencias de ejecucin de la legislacin estatal, cuando al Estado le corresponde la competencia sobre legislacin. Frente a la limitacin de las competencias ejecutivas a la facultad de dictar reglamentos internos de organizacin de los servicios del anterior Estatuto, el nuevo Estatuto incorpora tambin ahora la posibilidad de dictar reglamentos ejecutivos que complementen a los estatales. Tambin como novedad, se otorga rango estatutario a la atribucin directa de potestad reglamentaria a los miembros del Consejo de Gobierno y a los informes sobre impacto de gnero en el procedimiento de elaboracin de los reglamentos.

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Recursos

-Francisco Balaguer Callejn (Coordinador) Gregorio Cmara Villar, Jos Antonio Montilla Martos, ngel Rodrguez y Agustn Ruiz Robledo: El nuevo Estatuto de Andaluca. Editorial Tecnos, Madrid, 2007. -Francisco Balaguer Callejn (Coordinador), Gregorio Cmara Villar, Jos Antonio Montilla Martos, ESTATUTO DE ANDALUCA. Novedades respecto del Estatuto de 1981. La nueva configuracin del Derecho Autonmico de Andaluca. Instituto Andaluz de Administracin Pblica, Sevilla, 2007. -Francisco Balaguer Callejn (Director), Lus Ortega, Gregorio Cmara Villar, Jos Antonio Montilla Martos, (Coordinadores), Reformas estatutarias y distribucin de competencias, Instituto Andaluz de Administracin Pblica, Sevilla, 2007. -Francisco Balaguer Callejn, Gregorio Cmara Villar, Constitucin Espaola y Estatuto de Andaluca. Editorial Tecnos, Madrid, 2007.

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