JULIANA VIEIRA DOS SANTOS

A gesto dos resduos slidos urbanos: um desafio.

Tese apresentada Faculdade de Direito do
Largo So Francisco da Universidade de So
Paulo para a obteno do ttulo de doutor em
Direito do Estado.

Professora Orientadora: Eunice Aparecida de
Jesus Prudente







So Paulo
Dezembro de 2009



Juliana Vieira dos Santos
A gesto dos resduos slidos urbanos: um desafio.
Tese de doutorado
Faculdade de Direito do Largo So Francisco
Universidade de So Paulo
rea de concentrao: Direito do Estado









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So Paulo, ___ de ______________ de 2010





















Ao meu sobrinho por nascer,
para quem espero deixar um mundo mais sustentvel.

AGRADECIMENTOS


minha orientadora, Professora Eunice, pela liberdade e autonomia com que
permitiu que eu conduzisse este trabalho, semeando meu caminho com sua generosidade e
confiana.
A Rubens Naves que com sabedoria e palavras de incentivo me manteve no prumo
para enfrentar meus moinhos de vento.
A Antonio Mercado Neto pela acolhida afetuosa quando de minha pesquisa em
Portugal e pelas longas conversas (que j me fazem falta), importante fonte de inspirao,
sempre regadas ao bom vinho da Bairrada.
Professora Maria Alexandra Arago pela essencial contribuio para o encontro
do foco deste trabalho.
A Flavia Schilling cujas aulas e anotaes preciosas ajudaram imensamente na
configurao do projeto de pesquisa.
A meus pais, Ia e Beli, pela reviso final do texto, mas, antes, por meus primeiros
livros, pela tica, pela poesia, por terem me bordado em suas almofadas, e por tudo o mais
que permitiu possvel sonhar um mundo mais justo.
Ao grande amigo Pedro Abi-Eab que, mesmo distante, foi interlocutor crtico e
atento de cada linha que escrevi.
A Eduardo Pannunzio, Helena Lobo da Costa e Maria Beatriz Correa Salles pela
amizade incondicional nos momentos de angstia.
Aos meus amigos de escritrio, Helosa Couto, Rafael de Almeida, Daniel Trindade
e Juliana Suter, por se desdobrarem para permitir que eu terminasse este trabalho.
E ao Gabriel, meu heri e companheiro, sobretudo e por tudo.

RESUMO
A proposta deste trabalho consiste em inserir as polticas de gesto de resduos slidos
urbanos num contexto de desenvolvimento sustentvel que se preste efetivao dos
direitos fundamentais inscritos na Constituio Federal de 1988, sobretudo o direito a uma
vida digna, sade e a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Esse caminho ser trilhado a partir da compreenso da noo de desenvolvimento
sustentvel como alternativa para romper com a lgica de excluso social, permitindo
avanos na qualidade de vida (individual e da sociedade como um todo), a possibilidade de
exerccio de todas as liberdades e direitos, a implementao de uma solidariedade social,
econmica e inter-geracional, e a realizao da justia social a partir da repartio da
prosperidade e das responsabilidades.
Esse novo paradigma para o Sculo XXI, forjado nas fraturas do sistema capitalista
produtor de uma legio de miserveis e uma imensido de lixo, cujas bases j esto
assentadas na Constituio Federal de 88, pressupe um componente tico e a interface
entre meio ambiente, economia e direitos humanos.
Os resduos slidos urbanos sero o pano de fundo para demonstrar a insustentabilidade do
sistema, em primeiro lugar pela incapacidade de incorporao, por parte da natureza, das
sobras dos processos de produo e consumo. Isso gera um problema de espao para
disposio final desses resduos, notadamente nos centros urbanos. Invariavelmente esses
materiais so perigosos e geram poluio do solo e subsolo. E, ademais, a utilizao de
matrias-primas em velocidade maior do que a natureza consegue reciclar representa um
desperdcio significativo de materiais suscetveis de aproveitamento, levando exausto
dos componentes naturais.
Este trabalho se prope a fazer com que esse tema eminentemente urbano possa receber o
tratamento adequado, a partir de uma viso mais ampla da questo e de solues prticas
vinculadas interpretao de normas constitucionais e de direito internacional, suficientes
para a mudana que grupos humanos menos favorecidos, o meio ambiente e as futuras
geraes exigem e merecem.
Palavras chave: Desenvolvimento sustentvel, resduos slidos urbanos, meio ambiente,
direitos humanos, solidariedade, cidade, urbanizao, funo social da propriedade, servio
pblico, preveno, consumidor, regio metropolitana.

ABSTRACT
The proposal of this paper is to include management policies towards urban solid waste in a
context of sustainable development that is fit for the enforcement of the fundamental rights
prescribed by the Federal Constitution of 1988, especially the right to an existence worthy of
human dignity, the right to health and an ecologically balanced environment.
This path will be trodden starting from the understanding of the idea of sustainable development
as an alternative way to rupture the logic of social exclusion, allowing the quality of life to
improve (for individuals and the society as a whole), as well as the possibility to exercise all
liberties and rights, the implementation of social, economic and intergenerational solidarity and
the fulfillment of social justice based on sharing prosperity and responsibilities.
This new paradigm for the 21
st
century, forged in the fractures of the capitalist system that
produced a legion of destitute people and an immensity of waste, and whose bases are already
established in the 1988 Federal Constitution, assumes an ethic component and the interface
between environment, economy and human rights.
The urban solid waste will be the backdrop to show the unsustainability of the system, first
because of the incapacity of absorption, by nature, of the waste resulting from the production
processes and the consumption. This brings on a problem of space for the final disposition of
waste, particularly in urban centers. These materials are invariably hazardous and generate soil
and subsoil pollution. Furthermore, the use of raw-materials in a more speedy way than nature
can recycle represents a significant waste of materials that are susceptible of being utilized, and
such practice leads to the exhaustion of natural components.
This paper proposes to make this highly urban theme receive an adequate treatment from a
broader perspective on the issue and the practical solutions tied to the construction of
constitutional rules and international law, which are sufficient to make the changes less favored
groups of human beings, the environment and the future generations require and deserve.
Key words: Sustainable development, urban solid waste, environment, human rights, solidarity,
city, urbanization, the social function of property, public service, prevention, consumer,
metropolitan region.

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas
a.C. antes de Cristo
ADIn Ao direta de inconstitucionalidade
ARSESP Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So
Paulo
art. artigo
BNH Banco Nacional de Habitao
CETESB Companhia Ambiental do Estado de So Paulo
cf. confira
CF/88 Constituio Federal de 1988
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CPLA Coordenadoria de Planejamento Ambiental da Secretaria do Meio
Ambiente do Estado de So Paulo
DF Distrito Federal
Ed. Edio
EUA Estados Unidos da Amrica
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FMI Fundo Monetrio Internacional
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
HABITAT United Nations Human Settlement Program
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Pesquisa e Estatstica
Ibid. ibidem, na mesma obra
ISO International Organization for Standardization
IPHAN Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
IUCN International Union for Conservation of Nature

Kg quilograma
Min. Ministro
n. nmero
OCDE Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmicos
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONG organizao no-governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
Op. cit. obra citada
p. pgina
par. pargrafo
PL Projeto de Lei
PLANASA Plano Nacional de Saneamento
PNSB Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
Rel. Relator
SABESP Companhia de saneamento bsico do Estado de So Paulo
SFS Sistema Financeiro de Saneamento
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
Trad. traduo
USP Universidade de So Paulo
UNCED Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento
UNCTAD Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
WWF World Wildlife Fund

SUMRIO

1. APRESENTAO................................................................................................ 12
1.1 Introduo............................................................................................................ 12
1.2 Delimitao do tema ............................................................................................ 18
1.2.1 Um esclarecimento necessrio: o recorte no direito ambiental. .................. 19
1.3 A estrutura da tese................................................................................................ 22
2. SOBRE OS RESDUOS SLIDOS ..................................................................... 29
2.1 Uma questo urbana............................................................................................. 29
2.1.1 Os conceitos de cidade. ............................................................................ 29
2.1.2 O fenmeno da urbanizao. ....................................................................... 37
2.1.3 Resduos e saneamento: um problema historicamente preocupante............ 42
2.2 Introduo temtica dos resduos. ..................................................................... 49
2.2.1 Em busca de uma definio jurdica para o termo....................................... 52
2.2.2 A distino entre resduos e subproduto. ..................................................... 58
2.2.3 Classificao dos resduos slidos e o recorte deste trabalho: os resduos
slidos urbanos. ........................................................................................................... 59
2.2.4 Os dados sobre os resduos no Brasil........................................................... 61
2.2.5 Os nmeros dos resduos slidos na RMSP................................................. 67
2.3 A evoluo da poltica recente de saneamento no Brasil e a no incorporao
efetiva do problema dos resduos..................................................................................... 70
2.4 Uma introduo teoria do ciclo dos materiais.................................................. 73
3. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E O DESAFIO AMBIENTAL NAS
CIDADES ...................................................................................................................... 77
3.1 A incorporao da temtica ambiental no modelo de desenvolvimento. ............ 77
3.1.1 O desenvolvimento sustentvel no cenrio internacional............................ 81
3.2 O que entendemos por desenvolvimento sustentvel. ......................................... 96
3.2.1 Os elementos que definem a sustentabilidade. .......................................... 101
3.2.2 O antropocentrismo alargado..................................................................... 104
3.2.3 A interface entre meio ambiente e direitos humanos................................. 107
3.2.4 O princpio da solidariedade...................................................................... 115
3.2.5 Um novo paradigma para o sculo XXI. ................................................... 118
3.3 Os resduos slidos urbanos nas declaraes e agendas globais das Naes
Unidas. ........................................................................................................................... 123
3.3.1 A compreenso do direito a uma gesto adequada dos resduos slidos na
Agenda 21. ................................................................................................................. 125
3.3.2 A Agenda Habitat. ..................................................................................... 128
3.4 A influncia nas polticas nacionais A Agenda 21 Brasileira......................... 130
4. A BASE CONSTITUCIONAL PARA GESTO DOS RESDUOS COMO
POLTICA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL..................................... 134
4.1 A ecologizao da constituio brasileira.......................................................... 134
4.1.1 O direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. .... 141
4.1.2 Responsabilidade pela consecuo do direito e sua titularidade. .............. 147

4.1.3 A proteo do meio ambiente artificial, o direito cidade e sua funo
social................................................................................................................. .151
4.1.4 A interferncia na estrutura do direito de propriedade. ............................. 158
4.1.5 A promoo ambiental como servio pblico ........................................... 164
4.1.6 Sobre competncia dos entes da federao e a formao de regies
metropolitanas............................................................................................................ 175
4.2 O princpio do desenvolvimento sustentvel na CF/88 ..................................... 186
4.2.1 A jurisprudncia do STF............................................................................ 190
4.2.2 A legislao federal sobre resduos slidos urbanos. ................................ 195
5. A MUDANA DE PARADIGMA POSSVEIS SOLUES PARA O
PROBLEMA DOS RESDUOS SLIDOS URBANOS........................................... 199
5.1 A teoria do ciclo de materiais ............................................................................ 204
5.2 O desafio da materializao da teoria do ciclo de materiais.............................. 209
5.2.1 A preveno............................................................................................... 209
a. Os padres de consumo e a responsabilidade do consumidor. ...................... 210
b. O Estado consumidor..................................................................................... 216
c. O aproveitamento........................................................................................... 220
5.2.2 Os princpios norteadores de uma gesto adequada de resduos slidos. .. 223
5.2.3 Uma poltica nacional de resduos slidos................................................. 226
d. Algumas crticas ao projeto de lei em tramitao no Congresso................... 230
5.3 Mais dificuldades a serem enfrentadas .............................................................. 233
5.3.1 As regies metropolitanas.......................................................................... 233
5.3.2 Coleta, seleo e aproveitamento: em busca de quem gerencie
adequadamente os resduos slidos urbanos.............................................................. 236
e. Indicadores..................................................................................................... 241
f. Um marco regulatrio para os resduos. ........................................................ 241
6. CONSIDERAES FINAIS.............................................................................. 246
7. REFERNCIAS.................................................................................................. 251

































On peut dire que tout ce que nous savons, cest-a-dire tout ce
que nous pouvons, a fini par sopposer ce que nous
sommes.
- Paul Valry

12

1. APRESENTAO
1.1 INTRODUO
A Terra, em breve, no ser mais azul. A Terra, a prpria quintessncia da condio
humana (nas palavras de Hannah Arendt
1
), ao que se sabe singular no universo, e
ambiente nico em que o homem pode viver sem artifcios, ser coberta de lixo. Essa
previso apocalptica, do planeta conspurcado, revela a inexistncia de dvida de que
sejamos capazes de destruir toda vida orgnica da Terra e que h potencial para que isso
ocorra neste prximo sculo.
Desejamos usar o conhecimento tcnico e cientfico nessa direo? Entendemos
que ainda h tempo de evitar a profecia. Mas isso pressupor escolhas eminentemente
ticas de todos e de cada um de ns.
A tragdia grega, que muito antes da psicanlise representou a primeira grande
introspeco nos subterrneos da alma humana, povoados de paixes, sentimentos e
emoes, de carter irracional e incontrolvel
2
, j trazia inmeras referncias aos
perigos do desenvolvimento da tcnica sem um correspondente progresso tico
3
.
Na Antgona de Sfocles, reafirmado o lado divino do ser humano, com a sbia
concluso:
Todavia, ao se tornar assim senhor de um saber cujos engenhosos
recursos ultrapassam toda esperana, ele pode em seguida tomar o
caminho do mal como o do bem. Que o homem inclua, pois, nesse saber,
as leis da sua polis e a justia dos deuses, qual jurou fidelidade.
4

Essa a encruzilhada do Homem no incio deste Sculo XXI.

1
ARENDT, Hannah. A condio humana. 10 Ed. Trad. Roberto Raposo. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2005, p. 12.
2
COMPARATO, Fabio Konder. tica direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo:
Companhia das Letras, 2006, p. 39.
3
Em Protgoras, mito da criao do homem, Plato ilustra a realidade sistmica da estrutura social: a
ligao da tcnica com o iderio e as instituies polticas e, em particular, o papel eminente da tica como
fator de preservao da vida na face na Terra. (Apud COMPARATO, Fabio Konder. tica..., op. cit.).
4
SFOCLES. Antgona. So Paulo: L&PM, 2000, versos 364 a 369, entoados pelo Coro.

13
O progresso tecnolgico que reduziu a mortalidade com o avano da medicina
preventiva e curativa, que permitiu a revoluo agrcola evitando o colapso da falta de
alimentos, que incrementou a expectativa de vida a partir de tcnicas de saneamento
bsico, teve como contrapartida a exploso demogrfica e o desenvolvimento de um
capitalismo predatrio que se apia no uso irracional de recursos naturais e no consumo
desenfreado. Entre as conseqncias perversas desse sistema esto a obscena
concentrao de renda, o risco de esgotamento dos bens naturais que garantem a vida
digna do ser humano na Terra, a gerao incomensurvel de poluio e lixo
5
.
E a surge a necessidade de um novo paradigma da relao entre homem e natureza
e da relao entre os prprios homens que consiga dar respostas adequadas a essas
conseqncias e mudar o rumo em direo catstrofe acima prenunciada e igualmente
referida por Eric Hobsbawm, uma dcada antes do final do sculo passado:
[T]udo o que podemos dizer acerca do sculo 21 que ele ter que
enfrentar pelo menos trs problemas que esto piorando: a crescente
diferena entre o mundo rico e o mundo pobre (e provavelmente entre os
ricos e pobres no interior do mundo rico); a ascenso do racismo e da
xenofobia; e a crise ecolgica que nos afetar a todos. Os modos pelos
quais estes problemas podem ser enfrentados ainda no esto claros, mas
a privatizao e o mercado livre no fazem parte deles.
6

E o ponto de inflexo para o novo paradigma, entendemos, no ser a Revoluo,
mas o Direito (ambas estratgias polticas que corporificam a tenso entre regulao
social e emancipao social apresentada por Boaventura de Sousa Santos
7
). Trata-se de
uma transformao institucional como estratgia de uma reforma revolucionria
8
.

5
A atividade humana j degradou at mesmo locais desabitados, como a Antrtida e a prpria estratosfera,
como nos casos do buraco na camada de oznio e do agravamento do efeito estufa, causadores de profundas
mudanas climticas que colocam em risco a vida como um todo em nosso planeta, sem mencionar o lixo
espacial que j orbita em torno do planeta. (PHILIPPI JR., Arlindo; Rodrigues, Jos Eduardo Ramos. Uma
introduo ao direito ambiental: conceitos e princpios. In: ALVES, Alar Caff; PHILIPPI JR., Arlindo
(Ed.). Curso Interdisciplinar de direito ambiental. So Paulo: Manole, 2005, p. 3-26, p. 4.
6
HOBSBAWM, Eric. 1989 O que sobrou para os vitoriosos. Folha de So Paulo, 12 de novembro de
1990, Tendncias/Debates, p. 3, Apud CARVALHO, Marcos Bernardino de. Perspectivas para o sculo XXI:
Nova natureza, nova cincias, nova utopia. In: A Terra gasta A questo do meio ambiente (obra
coletiva). So Paulo: Educ, 1990, p. 27-37, p.33.
7
SANTOS, Boaventura de Sousa. Toward a new legal common sense. Law, globalization, and
emancipation. Londres: Butterworths LexisNexis, 2002.
8
UNGER, Roberto Mangabeira. A alternativa transformadora: como democratizar o Brasil. Rio de
Janeiro: Guanabara, 1990.

14
Partir de um redesenho do papel do Estado conduzido pelas exigncias da nova
sociedade e nova cultura do sculo XXI, cujo comportamento ser igualmente
influenciado por medidas desse mesmo Estado. O movimento ter incio em questes
aparentemente menores, mas que se mostraro fundamentais no jogo de xadrez da
cidadania contra o sistema por ela mesma conformado.
A temtica dos resduos, como procuraremos demonstrar ao longo deste trabalho,
uma dessas questes menores cujo potencial transformador significativo pelas
propores sociais, culturais e econmicas que ela revolve.
O papel do Direito e do jurista na construo desse novo paradigma ser
fundamental.
O Brasil j vem sofrendo profundas mudanas nas ltimas dcadas com alteraes
significativas da gesto econmica e de seu perfil de atuao. As exigncias da
sociedade, cada vez maiores por qualidade e eficincia no servio pblico, transparncia
no gasto dos recursos, em conjunto com a crise financeira do setor pblico, esto
colocando na agenda do dia a discusso sobre novas maneiras de gerir esses servios, de
um modo geral.
E no contexto das cidades que esse debate se fortalece. unanimidade entre
tcnicos e estudiosos da questo urbana que os setores de infra-estrutura (transportes,
energia, telecomunicaes, saneamento etc.) constituem o principal vetor de induo do
desenvolvimento do Estado.
E o papel do Direito passa a ser expressivo, nesse contexto, para conceber solues
institucionais criativas para as questes urbanas, que dialoguem com as regras rigorosas
de responsabilidade fiscal e com as novas tecnologias. O Direito passa a ser a ferramenta
no apenas para moldar os sistemas de gesto do urbano, mas fundamentalmente para
definir papis e responsabilidades na nova ordem a ser criada neste Sculo XXI.
O Direito, funcionalmente vocacionado para a organizao da vida em sociedade e
para a tutela das condies fundamentais do seu livre desenvolvimento
9
, no poderia

9
Como ensina Miguel Reali, o direito deve ser entendido como ordenao heternoma, coercvel e bilateral
atributiva das relaes de convivncia, segundo uma integrao normativa de fatos e valores (Lies
Preliminares de Direito. 22 Ed., So Paulo: Saraiva, 1995, p. 46 e ss.).

15
ficar indiferente perante os incontveis problemas ambientais e a urgncia para garantir
uma vida futura e digna na Terra.
Alar Caf Alves afirma ser dos juristas a responsabilidade na formulao e
construo do prprio objeto que se estuda: o direito (...), [cujo objeto] no uma coisa
que est pronta e acabada
10
. Aos aplicadores do direito caber interpretar as normas
abstratas e neutras da forma mais apropriada s situaes concretas, imprevisveis.
Mas toda interpretao, embora possa parecer neutra num primeiro momento,
engajada e comprometida com os fatos sociais contextualizados
11
. Ento, no se deve
buscar a explicao da obscuridade ou indeterminao jurdica na mera interpretao
formal dos textos, mas sim nos fatos sociais que a condicionam.
No caso deste trabalho, os fatos sociais relevantes esto relacionados (i) aos
processos de urbanizao que leva a inevitveis mudanas de qualidade e dimenses na
extenso e prestao de servios urbanos, (ii) a um sistema capitalista baseado em
relaes desiguais e na produo e no consumo insustentveis, bem como (iii) aos
instrumentos de uma poltica exigida para dar conta dos problemas ambientais causados
por esse sistema.
Em verdade, trata-se de encontrar as fraturas do sistema capitalista que produz
desigualdades e, a partir delas, construir um Estado no sentido de uma utopia
democrtica, conformado por uma repolitizao da realidade, do exerccio de uma
cidadania coletiva, da aplicao da solidariedade econmica e social.
A interpretao sob essa tica traduz um direito emancipatrio
12
, profundamente
ligado a questes extra-jurdicas, cuja tarefa ser tambm organizar e movimentar as
comunidades populares e compatibilizar as reivindicaes setoriais e comunitrias com
as nacionais
13
.

10
ALVES, Alar Caff. Fundamentos do direito e meio ambiente. In: ______; PHILIPPI JR., Arlindo (Ed.).
Curso Interdisciplinar de direito ambiental. So Paulo: Manole, 2005, p. 297-357, p. 298.
11
Idem, Parecer Jurdico. So Paulo, maro de 2009, solicitado pela Agncia Reguladora de Saneamento e
Energia do Estado de So Paulo ARSESP, para instruir as ADIs 1842, 2077 e 4028 em julgamento perante
o STF, p. 5.
12
SANTOS, Boaventura de Sousa. Poder o direito ser emancipatrio? Revista Crtica de Cincias Sociais.
N. 65, maio de 2003. Coimbra: CES, 2003, 3-76.
13
FALCO, Joaquim. Democratizacin y servicios legales en Amrica Latina. In: Represion politica y
defensa de los derechos humanos. Santiago: Programa de Derechos Humanos Academia de Humanismo
Cristiano;Centro de Estudios Sociales, 1986, p. 333-346.

16
E no contexto da relao entre normas e meio ambiente, o jurista no poder
prosseguir sem considerar a estrita relao dos componentes do tema com outros ramos
da cincia e com a tecnologia. As discusses atinentes ao meio ambiente necessariamente
devem assumir seu carter multidisciplinar, sob pena da criao de solues
impraticveis ou ineficientes.
Da mesma forma, invariavelmente na rea ambiental, mesmo tratando-se de
problemas comuns, no haver soluo universal que possa ser implantada e reproduzida
em todas as localidades. O jurista ser, portanto, obrigado a considerar e compreender as
constantes evolues cientficas e tecnolgicas, que fornecem dados novos, problemas
inusitados e solues criativas, na elaborao das normas e equacionamento das questes
ambientais.
H que se iniciar a tarefa herclea de discutir e assumir o desafio de construir um
modelo sustentvel de sociedade e vida urbana, baseado nos princpios da solidariedade,
liberdade, igualdade, dignidade e justia social, e fundamentado no respeito s diferenas
culturais urbanas e o equilbrio entre o urbano e o rural.
O papel do jurista construir o direito cidade e ampliar o tradicional enfoque
sobre a melhoria da qualidade de vida das pessoas centrado nas questes individuais do
direito moradia, e abarcar a qualidade de vida escala da cidade como um todo, dos
direitos de lazer, de ir e vir com facilidade, de respirar, de ter contato com a natureza, de
fazer escolhas conscientes, enfim, de criar mecanismo para que as populaes urbanas
possam desenvolver-se em todo o seu potencial. Isso implica em enfatizar uma nova
maneira de promoo, respeito, defesa e realizao dos direitos civis, polticos,
econmicos, sociais, culturais e ambientais garantidos nos instrumentos regionais e
internacionais de direitos humanos, no contexto urbano cada vez mais complexo.
E falamos tambm em deveres. Na cidade, a correlao entre esses direitos e a
necessria contrapartida de deveres exigvel de acordo com as diferentes
responsabilidades e situaes scio-econmicas de seus habitantes, como forma de
promover a justa distribuio dos benefcios e responsabilidades resultantes do processo
de urbanizao; o cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade; a
distribuio da renda urbana; a democratizao do acesso terra e aos servios pblicos
para todos os cidados, especialmente queles com menos recursos econmicos ou em

17
situao de vulnerabilidade. a solidariedade social e ambiental (dizamos exatamente
que a interpretao da norma no neutra, como no o sua elaborao
14
).
Escolhemos como pano de fundo para aprofundar essas questes um dos problemas
ambientais urbanos que afetam da forma mais perversa e preocupante o planeta: a
questo dos resduos gerados nos processos de produo e consumo, que assume papel
absolutamente relevante neste incio do sculo que decidir se a vida sobre o planeta est
fadada ao fim ou se o homem ser capaz de reverter as conseqncias negativas de seus
prprios inventos.
A produo de resduos no uma caracterstica prpria do homem, pois
relacionada com o metabolismo

e a gerao de subprodutos, o que ocorre tanto no reino
animal quanto no vegetal. Porm, os resduos produzidos pelos processos de
metabolismo no constituem um problema verdadeiro, na medida em que se incorporam
facilmente nos sistemas ecolgicos.
O que prprio do homem o fato dos resduos gerados por suas atividades
impactem significativamente nos sistemas ecolgicos, transformando-os. E isso porque:
(i) a incorporao desses resduos pela natureza imensamente lenta; (ii) essa lentido
gera um problema de armazenamento e disposio, notadamente nos centros urbanos em
que a quantidade diria imensa; (iii) invariavelmente esses resduos so perigosos e
geram poluio do solo e subsolo; (iv) a utilizao de matrias-primas ocorre em
velocidade maior do que a natureza consegue reciclar os resduos gerados; (v) a simples
eliminao de resduos representa um desperdcio significativo de materiais suscetveis
de aproveitamento, levando exausto dos componentes ambientais, entre muitos outros
fatores.
O problema no novo para a humanidade, embora hoje assuma papel expressivo
nas questes ambientais em funo da urbanizao e do enraizamento dos sistemas
produtivos, que deram problemtica novos contornos. Os resduos slidos tornaram-se
importante fator de contaminao ambiental, influenciam a qualidade de vida e exigem a
interveno do Poder Pblico para sua gesto adequada. Trata-se de um desafio

14
A norma jurdica produto de deciso, ela pressupe contingncia, risco, ideologia e embate de
interesses. Por esse motivo, as possibilidades de sentido dos institutos jurdicos so reveladas principalmente
pelas convenincias e interesses em jogo (ALVES, Alar Caff. Parecer Jurdico. So Paulo, maro de
2009, op. cit., p. 8).

18
vinculado a um emaranhado de problemas muito mais complexos que definem o rumo do
pas.
O tema ambiental e o desenvolvimento sustentvel esto na moda. As questes e
reflexes saem dos crculos tcnicos e dos especialistas e passam para o domnio pblico
pelos jornais e livros ao alcance de ambies diferentes. Mas as reflexes aprofundadas
sobre os problemas reais e incmodos esto em falta.
A temtica dos resduos, que um tpico problema de todos contra todos, no
plenamente conhecida e reconhecida e no assumiu a importncia poltica que deveria
ter, numa sociedade de risco
15
e de tempos que exigem mudanas rpidas e significativas,
sob pena de simplesmente ser tarde demais.
Este trabalho se prope, portanto e exatamente, a caminhar nessa direo, fazer
com que esse tema eminentemente urbano possa receber o tratamento adequado, a partir
de uma viso mais ampla da questo e de solues prticas vinculadas interpretao de
normas e princpios constitucionais e de direito internacional, suficientes para a mudana
que as sociedades mais pobres, o meio ambiente e as futuras geraes exigem e
merecem.
Pretendemos acrescentar uma pea ao quebra-cabea que formar a nova ordem
pblica amparada no desenvolvimento socialmente justo e ambientalmente sustentvel.
Esse o pano de fundo sobre o qual foi desenvolvido este trabalho que procura contribuir
para o debate atual sobre a gesto dos resduos slidos, apresentando-o como um
problema de desenvolvimento sustentvel, alterando o paradigma sobre o qual
examinada a questo e identificando potenciais solues para o problema.

1.2 DELIMITAO DO TEMA
A proposta deste trabalho consiste em inserir as polticas de gesto de resduos
slidos urbanos num contexto de desenvolvimento sustentvel que se preste efetivao
dos direitos fundamentais inscritos na Constituio Federal de 1988, especialmente o

15
Sobre sociedade de risco, ver BELLO FILHO, Ney de Barros. Teoria do direito e ecologia: Apontamentos
para um direito ambiental no sculo XXI. In: FERREIRA, Heline Sivine; LEITE, Jos Rubens Morato
(orgs.). Estado de direito ambiental tendncias. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p. 71-108.

19
direito a uma vida digna, sade e a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, que
se desdobra em muitos outros direitos.
Nas questes ambientais e especificamente no que tange os resduos, ganha cada
vez mais fora o princpio do nvel mais adequado de ao, pelo qual os problemas
devem ser tratados segundo suas especificidades intrnsecas, repudiando-se metodologias
gerais, padronizadas para situaes similares. Com esta viso afastam-se as perspectivas
universais e unificadoras. nesse sentido que vamos trabalhar a questo no para
apresentar uma soluo nica para o problema, mas sim princpios e sugestes de aes
gerais para a construo de uma poltica para gesto adequada dos resduos urbanos que
dever ser conformada em cada caso especfico.
1.2.1 Um esclarecimento necessrio: o recorte no direito ambiental.
O direito ambiental, via de regra, tem sido estudado sob uma perspectiva de sua
relao entre as pessoas (a responsabilidades por danos ambientais, a possibilidade da
pessoa jurdica cometer crime, a tutela judicial dos interesses difusos etc.).
Quando so abordadas questes preventivas, a temtica normalmente se conecta aos
impactos gerados por novas atividades industriais ou produtivas, ou juridicidade desses
estudos de impacto ambiental. H um vazio em relao ao papel do direito na formulao
de polticas pblicas, notadamente sobre temas mais cotidianos (e talvez menos
glamorosos), mas cujo impacto ambiental significativo.
Esse o caso dos resduos. Gerados normalmente por atividades lcitas, cotidianas,
de consumo, os resduos tm se mostrado como um dos principais problemas das grandes
metrpoles, notadamente pelo esgotamento dos aterros, quando existentes, e pela imensa
quantidade gerada por uma indstria despreocupada com a destinao final daquilo que
produz, e por populao deseducada seja do ponto de vista do prprio consumo, em que
h o descarte prematuro de uma srie de bens, seja em relao ausncia de informaes
sobre a separao apropriada dos resduos.
Vrios doutrinadores europeus iniciam este sculo fazendo uma distino entre
direito ecolgico e o tradicional direito ambiental. Essa distino diz respeito exatamente
ao recorte que se pretende dar a este trabalho, ainda que no se aceite completamente a
terminologia apresentada para definir um novo ramo do direito, o direito ecolgico.

20
A Diretiva 2004/35/CE, de 21 de abril de 2004, do Parlamento Europeu e do
Conselho relativa responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de
danos ambientais apresenta essa distino: o direito ambiental seria um ramo do direito
pblico que se ocuparia dos princpios e normas destinados a impedir a destruio ou a
degradao dos elementos da Natureza, complementado pelo direito ecolgico, ramo do
direito destinado a estudar o desenvolvimento das comunidades humanas em suas
relaes com o meio ambiente e sua conseqente adaptao a ele, assim como os novos
aspectos que os processos tecnolgicos ou os sistemas de organizao social possam
acarretar para as condies de vida do homem.
Trata-se de uma distino entre justia ambiental (problemas que ocorrem entre os
homens por conta do ambiente) e justia ecolgica (problemas que decorrem das
relaes diretas dos homens com o ambiente que os rodeia; que visa estabelecer limites
atuao do homem na terra, ou seja, explorao da natureza pelo homem, para criao
de uma relao equilibrada e sustentvel)
16
:
O direito ecolgico um conjunto de normas e princpios jurdicos
provenientes de fontes diversas (de fonte legal, desde logo, mas tambm
muito de origem jurisprudencial e doutrinar) e de provenincias variadas
(de origem nacional, internacional e comunitria) que regem os
comportamentos ecologicamente relevantes dos homens na perspectiva
da continuidade ou sustentabilidade ecolgica. Por contraposio, o
direito ambiental o conjunto de normas e princpios jurdicos que
regulam as relaes jurdicas ambientalmente mediatizadas, isto , as
relaes jurdicas que, tendo como sujeitos as pessoas humanas, tm,
como objeto ou como causa, componentes ambientais.
17

Mas a grande diferena apresentada pelos doutrinadores europeus, sempre com base
nas diretivas, que o direito ecolgico no teria um vis relacional, ou seja, no serviria
para regular as relaes jurdicas intersubjetivas, mas to somente as condutas humanas
cujas conseqncias ecolgicas justifiquem a orientao por um conjunto de normas e
princpios.

16
Essa distino apresentada e explorada por Maria Alexandra de Sousa Arago, em sua tese de doutorado,
baseada nas distines apresentadas nas Diretivas da Comunidade Europia sobre o assunto (ARAGO,
Maria Alexandra de Sousa. O princpio do nvel elevado de proteo ecolgica resduos, fluxos de
materiais e justia ecolgica. 2004. 899 f. Tese (doutorado em cincias jurdico-polticas). Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra, 2004).
17
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. O princpio do nvel elevado..., op. cit., p. 22.

21
Ao direito ambiental estaria designada a preocupao com as contaminaes e a
poluio, a responsabilidade pelos danos, a legitimidade processual, os meios
sancionatrios (os chamados problemas ambientais de primeira gerao
18
). E o direito
ecolgico erguer-se-ia como um ramo integrador, relacionado a questes globais
(aquecimento global, camada de oznio, acidificao), gesto do ciclo de vida dos
materiais, promoo de meios produtivos mais limpos, produo de energia limpa
(problemas ambientais de segunda gerao). Daria mais importncia preveno e
precauo, do que remediao.
Nesse contexto de surgimento do direito ecolgico no direito europeu, juristas de
vrios pases j falam em direito dos resduos, ou direito dos fluxos dos materiais
19
,
ramos especficos do direito ocupado em lidar com as normas que regulam esse ciclo de
vida dos materiais e produtos (que incorporam a gesto dos resduos).
A ecologia, a rigor, a cincia que estuda as relaes dos seres vivos entre si e
como seu meio fsico
20
. Mas o termo tem evoludo para ser compreendido numa
acepo mais abrangente, em intercmbio com outros saberes tericos e prticos,
incorporando conotaes econmicas, polticas e culturais. a que surgem
denominaes como ecologia humana, ecologia social, ecologia urbana etc.
Edis Milar afirma que
[e]ssas ramificaes denotam cada vez mais o papel ativo do ser humano
no ordenamento do planeta Terra. Elas tendem a exemplificar melhor o
papel consciente do homem em relao tanto aos ambientes naturais e
construdos quanto esfera da vida em sociedade.
a partir dessa concepo ampla de ecologia que Nelson Mello e Souza sugere
uma nova definio para o termo, que tenha o condo de contornar as imprecises
conceituais contemporneas:
Ecologia a cincia que estuda as relaes entre o sistema social e
produtivo e o de valores que lhe serve de legitimao, caractersticas da

18
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. O princpio do nvel elevado..., op. cit., p. 23.
19
Arago assenta ser esta, precisamente, a perspectiva da lei Alem de 1994, na expresso por ela citada:
Kreislaufwirtschafts-und Abfallgesetz (O princpio do nvel elevado..., op. cit., p. 25).
20
MILAR, dis. Direito do ambiente: gesto ambiental em foco. 6 Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009, p. 110.

22
sociedade industrial de massas, bem como o elenco de conseqncias que
este sistema gera para se manter, usando o estoque de recursos naturais
finitos, dele se valendo para lograr seu objetivo econmico. O campo de
ao da ecologia, como cincia, o estudo das distores geradas na
natureza pela ao social deste sistema; seu objetivo maior identificar
as causas, no sentido de colaborar com as polticas no encaminhamento
das solues passveis nossa poca.
21

Assim, embora entendamos a distino entre ambiental e ecolgico, no
acreditamos que se tratam de ramos distintos do direito, mas to somente divises dentro
do prprio direito ambiental.
De toda forma, a distino relativamente aos assuntos cabe para efeito do recorte a
ser feito neste trabalho, j que no vamos analisar o tema dos resduos da perspectiva da
reparao, mas das comunidades humanas em suas relaes entre si, com o meio
ambiente, sua adaptao a ele.

1.3 A ESTRUTURA DA TESE
O presente trabalho estruturado em 6 captulos.
Aps esta introduo, o Captulo 2 apresenta o tema dos resduos slidos,
contextualizando seu aspecto urbano. Para tanto foi necessrio um mergulho na evoluo
dos conceitos de cidade, uma vez que a questo dos resduos est umbilicalmente
vinculada aos processos de urbanizao e capacidade (ou incapacidade) de sua
absoro pelos sistemas naturais, problema agravado nos espaos urbanos (sobretudo nas
regies metropolitanas) em que ocorre seu maior acmulo pelo adensamento da
populao.
As condies de produo e consumo e a posio dos cidados na cadeia produtiva
do pistas para entender a temtica considerada, explicando a relao entre o habitante da
cidade e a forma, a quantidade e o destino dos resduos por ele gerados. Constataremos,
ainda, que a urbanizao no se constituiu num processo de superao do atraso, mas

21
SOUZA, Nelson Mello e. Educao ambiental: dilemas da prtica contempornea. Rio de janeiro:
Thex, 2000.

23
antes representou o acmulo de problemas de vrias ordens (enchentes, lixo, poluio do
ar, violncia, discriminao). O carter intensivo do desenvolvimento urbano foi
acompanhado por uma natureza altamente predatria desse mesmo desenvolvimento.
Relataremos como a diversidade, intensidade e gravidade dos problemas urbanos so
caractersticas da prpria sociedade que lhes d origem. Mas, nesse mesmo contexto, a
cidade surge igualmente como o espao ideal para a participao dos seus habitantes e
tambm o mbito no qual as decises que afetam o tema podero se produzir.
Evidenciaremos a urgncia de transitar desse modelo para um novo, mais
planejado, com sustentabilidade social, econmica, espacial e cultural, dimenses pelas
quais perpassa a gesto adequada dos resduos slidos.
Foi importante relacionar resduos com saneamento e sade. Essa a relao que se
estabelece por fatores histricos, que so analisados e exemplificados.
Demonstraremos que, historicamente, a questo do lixo sempre preocupou, sem,
porm, nunca receber uma soluo definitiva. Primeiramente ligada a sade e
saneamento, evoluiu para ser, mais tarde, incorporada ao que chamamos hoje de
saneamento ambiental. Mas nesse quadro, a temtica dos resduos permaneceu sempre
como ator secundrio nas questes de infra-estruturao do pas, merecendo ser realada
a ausncia de uma poltica articulada para a gesto dos resduos slidos no Brasil. As
aes do Estado limitaram-se sempre a servios de sua coleta e disposio final o mais
longe possvel dos centros urbanos.
Antes de analisar os dados e nmeros no Brasil e na Regio Metropolitana de So
Paulo RMSP, que do mostra da importncia e do tamanho do problema, buscou-se
apresentar os vrios conceitos de resduos slidos, definindo o que juridicamente seria o
mais adequado. Apresentaremos, ainda, sua classificao e o recorte desse trabalho: os
resduos slidos urbanos.
Constataremos que a evoluo das polticas recentes de saneamento no Brasil no
incorporou efetivamente em sua integralidade o tema dos resduos. E ao final do
Captulo introduziremos brevemente a teoria do ciclo dos materiais que, mais adiante,
verificaremos de grande importncia para o fornecimento de pistas e solues possveis
ao problema, considerando um atuar preventivo do Estado, de organizaes no estatais e
dos cidados.

24
O Captulo 3 dedica-se a obter uma melhor insero da questo dos resduos slidos
urbanos ao tema do desenvolvimento sustentvel, visto que as reas de sade e
saneamento no se revelaram suficientes para abarcar toda sua complexidade.
Relataremos os problemas do atual modelo de desenvolvimento, sua desconexo
com a questo ambiental e de como o custo da depreciao do meio ambiente nesse
sistema no tem sido considerado nas decises das unidades econmicas. Os benefcios
do crescimento econmico e dos avanos trazidos pela globalizao no esto sendo
partilhados igualmente entre todos os atores envolvidos nesse processo, o que representa
o paradoxo da civilizao globalizada e tecnologicamente evoluda que, em contrapartida
prosperidade, produz uma legio de miserveis e uma imensido de lixo.
E, sendo certo que os mecanismos de desenvolvimento tradicionais, o livre
mercado, a urbanizao sem qualquer planejamento no tm se mostrado suficientes para
produo de resultados sustentveis para o meio ambiente mundial e para suas
comunidades mais pobres, surge a necessidade de conectar os temas desenvolvimento e
meio ambiente.
Ser explanada a incorporao dessa necessidade por documentos de direito
internacional pblico, cunhando-se a expresso desenvolvimento sustentvel, que se
consolidou como aquele que atende s necessidades das geraes atuais sem
comprometer a capacidade das futuras geraes terem suas prprias necessidades
atendidas.
Sendo a sustentabilidade um critrio fundamental para a gesto do meio ambiente,
buscaremos esclarecer a que nos referimos quando utilizamos esse conceito, para o qual
existem diferentes referenciais tericos.
Os elementos que definem a sustentabilidade sero definidos ao longo do captulo,
em que manifestaremos a opo pelo antropocentrismo alargado, um dos eixos
principais para sua integral compreenso, superando a antinomia antropocentrismo
tradicional e ecologia profunda. Vrias referncias para essa opo so localizadas em
inmeros instrumentos internacionais de direitos humanos, que consideramos imbricada
com a questo ambiental e o direito ao meio ambiente sadio.

25
O direito ao desenvolvimento enunciado, afirmando-se ser ele indissocivel de
uma dimenso tica e solidria. Avanaremos na apresentao de uma noo de
desenvolvimento sustentvel relacionada com um processo de produo de riquezas que
garanta e amplie uma qualidade de vida digna para geraes atuais e futuras (o duplo
imperativo tico da solidariedade), e que considere a preservao da diversidade cultural
e da integridade ecolgica, rompendo com a lgica de excluso social.
O captulo cogita igualmente, pelo acoplamento do tema de resduos slidos idia
de desenvolvimento sustentvel, de buscar deslindar qual poderia ser um novo paradigma
de enfrentamento da questo para o Sculo XXI. Observaremos como a Agenda 21
apresenta o que seria gesto adequada dos resduos slidos urbanos (em carter
programtico) e sua influncia nas polticas nacionais.
Esse captulo ter pretendido demonstrar que as decises relativas questo dos
resduos slidos esto intrinsecamente ligadas ao modelo de desenvolvimento escolhido e
que as solues que buscamos iro refletir a perspectiva de direitos humanos que as
cidades devem repercutir. a partir desse contexto e dessa perspectiva que
apresentaremos uma anlise das disposies constitucionais no captulo seguinte.
O Captulo 4, ento, tratar da ecologizao da constituio brasileira e como ali
estabelecida uma nova ordem pblica ambiental, assentada no rompimento do paradigma
constitucional anterior que compreendia a natureza de forma coisificadora, exclusivista e
individualista, historicamente relacionado questo de sade.
Demonstraremos a caracterstica de fundamental do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sua relao com a dignidade da pessoa humana.
Avanaremos, ainda, nas responsabilidades pela consecuo do direito e sua titularidade,
e as conseqncias da caracterizao do meio ambiente como bem de uso comum do
povo.
Apresentando o meio ambiente artificial como uma modalidade de meio ambiente,
restar configurada a proteo constitucional do ambiente urbano, de onde deriva o
direito cidade e sua funo social e ambiental.
Ainda no Captulo 4, comentaremos como a Constituio alterou a natureza do
direito de propriedade, prevendo que devem ser exercidos em conformidade com as

26
exigncias de manuteno dos atributos essenciais do meio ambiente, e as conseqncias
dessa inovao para a temtica dos resduos. E, ainda, buscaremos decifrar o contedo
constitucional que determina a promoo ambiental como servio pblico.
A boa gesto dos resduos slidos urbanos deve, especialmente, ser compreendida
como servio pblico, por razes de ordem social, ambiental e econmica, que
demonstraremos ao longo do captulo.
O ltimo dos elementos de fratura do paradigma constitucional anterior refere-se
repartio de competncias relativas s questes ambientais e possibilidade de
agrupamento compulsrio dos municpios de regies metropolitanas para a prestao de
servios comuns.
Uma rpida viso da jurisprudncia no STF sobre questes ambientais e uma
incurso sobre referncias feitas na legislao federal a resduos slidos urbanos,
completam esse captulo preparando os alicerces para uma mudana de paradigma cujas
formas de viabilizao sero tratadas no captulo seguinte.
O objetivo desse captulo ter sido demonstrar como a complexidade do tema deve
influenciar na tomada de posio em relao a questes dogmticas. No se trata,
portanto de criar solues isoladas a partir de uma leitura rpida e literal da Constituio
ou da legislao aplicvel.
O Captulo 5 ir dedicar-se a apresentar essas solues gerais para o problema dos
resduos. Em primeiro lugar, explicitaremos a teoria do ciclo dos materiais, a considerar
todos os momentos dos materiais (elaborao do projeto, produo, consumo, ps-
consumo), tentando reinserir o resduo na cadeia produtiva, como insumo, diminuindo o
que vai para disposio final, como rejeito.
O principal objetivo demonstrar a importncia da reduo da reduo da gerao
de resduos pela preveno, que pode ser alcanada pela reduo do consumo e pelo
aproveitamento dos resduos. A anlise verificar as conseqncias no meio ambiente
dos padres de consumo da sociedade contempornea, quais sejam, (i) o esgotamento dos
recursos naturais decorrente da produo necessria para atender a esses padres, bem
como (ii) a problemtica dos resduos gerados ao longo de todo o processo produtivo.

27
Iremos nos referir responsabilidade dos consumidores, do Estado (como fiscalizador,
regulador e igualmente como consumidor), bem como a dos produtores.
A boa gesto dos resduos implica a preveno de um impacto ambiental negativo,
a considerao do resduo como parte integrante dos fluxos energticos e como matria
prima no complexo circuito do uso e transformao dos recursos naturais, alm da
necessidade de interveno do Estado no direcionamento do comportamento seja dos
produtores, seja dos consumidores.
Apresentaremos a inevitabilidade de uma poltica nacional de gesto dos resduos
slidos, fornecendo suas principais bases e estratgias. Sugeriremos, ainda, para as
regies metropolitanas a criao de empresas pblicas ou de capital misto, lucrativa, para
o correto gerenciamento dos resduos slidos urbanos, analisando as muitas dificuldades
a serem enfrentadas nessa cruzada.
O Captulo 6, por fim, a concluso geral desta pesquisa.
Vamos, pois, ao desafio.

28















Vejo duas cidades: uma do rato, uma da andorinha.
O orculo foi interpretado da seguinte maneira: atualmente
Marsia uma cidade em que todos correm pelas galerias
de chumbo, como bandos de ratos que comem restos cados
dos dentes de ratos mais ameaadores; mas ainda est para
comear um novo sculo em que todos os habitantes de
Marsia voaro como andorinhas pelo cu de vero (...).
hora de concluir o sculo dos ratos e iniciar o das
andorinhas (...).
- talo Calvino. As cidades invisveis.


29

2. SOBRE OS RESDUOS SLIDOS
2.1 UMA QUESTO URBANA.
O estudo dos resduos deve ser precedido de um debate a respeito do entendimento
do conceito do espao urbano.
E isso porque a temtica dos resduos slidos est inteiramente ligada aos processos
de urbanizao e ao aspecto concentrador das relaes do modo de produo capitalista,
bem como incapacidade de absoro, pelo sistema urbano, destes resduos.
basicamente no espao urbano contemporneo que se uniro a produo e o consumo
desenfreados e os impactos dos resduos provenientes dessas atividades no meio
ambiente.
2.1.1 Os conceitos de cidade.
Na definio de Sales e Gondim, as cidades so organismos vivos, diversificados,
pulsantes em sua dinmica, semblantes de um tempo circunstanciado, caracterizadas pelo
perfil de seus habitantes
22
.
So arenas de poder ordenadas por normas disciplinadoras
23
e desordenadas pelo
enfrentamento entre includos e excludos, numa teia de relaes inditas e limtrofes entre
as noes de poder e violncia
24
. As cidades so formas seculares de expresso cultural do
ser humano, que se descolam e se reinventam pela produo de um novo discurso social
25
.
Uma rpida anlise da histria de surgimento e desenvolvimento das cidades
demonstra a complexa transformao de seu conceito. A cidade, que se inicia como uma
associao formada por um forte senso de comunidade, e de identificao com a defesa de

22
SALES, Gabrielle Bezerra; GONDIM, Raquel Viana. Direito cidade: um estudo sobre o
assentamento/ regularizao fundiria da favela do pau fininho (Fortaleza-CE) no nordeste do
Brasil. Trabalho apresentado no IX Congresso Anual de Investigacin sobre el Tercer Sector en Mxico,
julho de 2009.
23
KEHL, Maria Rita. As mquinas falantes. In: NOVAES, Adauto (Org.). O homem-mquina: a cincia
manipula o corpo. So Paulo: Companhia das Letras, 2003.
24
LAFER, Celso. A Reconstruo dos Direitos Humanos: um Dilogo com o Pensamento de Hannah
Arendt. So Paulo: Companhia das Letras, 1988.
25
ALEXY, Robert. Constitucionalismo discursivo. Trad. Lus Afonso Heck. Porto Alegre: Livraria do
advogado, 2008.

30
propriedade, passa a ter uma crescente conotao jurdico-administrativa como entidade
autorizada pelo estado para resolver problemas polticos puramente localizados
26
.
Os antigos faziam a distino entre urbe, o local de domiclio, de reunio, onde se
erguia o santurio, e cidade, como uma associao religiosa e poltica que reunia as
famlias:
[T]al como o altar domstico que agrupava em torno de si os membros da
famlia, o mesmo sucedia na cidade, que nada mais era,
fundamentalmente, do que o agrupamento dos que tinham os mesmos
deuses protetores e celebravam em comum o mesmo culto.
27

sintomtico verificar que na polis grega o conceito de cidade (cidade-Estado) no
tinha conotao de um lugar geogrfico, mas designava uma prtica poltica exercida
pela comunidade e seus cidados
28
. A polis grega talvez tenha sido a aglomerao
humana que melhor expressou a dimenso poltica do urbano
29
.
As primeiras cidades surgiram h aproximadamente 5.500 anos, nos vales dos rios
das antigas civilizaes: Nilo no Egito, Tigre-Eufrates na Mesopotmia, Ganges no norte
da ndia, e Huang Ho (Amarelo) na China
30
.
Porm, a populao concentrada no espao urbano somente comeou a crescer
significativamente a partir do sculo XIX, como um fenmeno tipicamente moderno
31
. O
aparecimento das cidades acelerou a transformao social e cultural. Elas se tornaram
reduto de novas idias religiosas, filosficas e cientficas.

26
Sobre a evoluo do conceito legal de cidade, desde as cidades medievais at a formao das primeiras
cidades norte-americanas, ver: FRUG, Gerald E. The city as a legal concept. Harvard Law Review, n. 93,
1057-1154, 1980; sobre o desenvolvimento das cidades europias, ver: MARTINDALE, Don. Theory of the
city. In: IVERSON, Noel. Urbanism and Urbanization views, aspects and dimensions. Leiden: E.J.
Brill, 1984.
27
COMPARATO, Fabio Konder. tica..., op. cit., p. 51.
28
ROLNIK, Raquel. O que cidade? So Paulo: Brasiliense, 1988, p. 22.
29
Da mesma forma referiam-se os romanos civitas, ou seja, a cidade como participao dos cidados na
vida pblica (ROLNIK, Raquel. O que cidade?, op. cit., p. 22).
30
MARTINDALE, Don. Theory of the city, op. cit., p. 14.
31
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 4 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 20.

31
Viver na cidade como um im, como define Raquel Rolnik, que atrai, rene e
concentra os homens
32
, ou como escrita num sentido de construo da histria
33
em
verdade, implica necessariamente viver de forma coletiva.
Para oferecer aos seus habitantes um padro de vida adequado, a cidade precisa
garantir uma base econmica vivel que proveja acesso a emprego, servios essenciais,
segurana, um padro adequado e acessvel de moradia e transporte. O desenvolvimento
aumenta a demanda por ruas, esgoto, gua potvel, sade, disposio adequada de
resduos, controle de enchentes, escolas, parques, espaos pblicos, controle do trnsito
etc..
O desenvolvimento igualmente gera demanda por espaos culturais como bibliotecas,
museus, entretenimento, bem como hospitais, corpo de bombeiros, auditrios, centros de
convenes, ginsios de esportes, tribunais e delegacias. O crescimento das cidades deveria
ocorrer proporcionalmente capacidade de adequao de sua infra-estrutura (gua, luz,
telefone, esgoto, vias, guias, sarjetas) e seus equipamentos (escolas, hospitais, creches,
parques, play-grounds)
34
.
E a necessidade da gesto coletiva dessa vida pblica na cidade faz nascer um poder
urbano, uma autoridade poltico-administrativa para cumprir essa funo. Isso faz com que
a cidade, desde sua origem, signifique ao mesmo tempo, uma forma de organizar um
territrio e uma relao poltica.
As demandas dos cidados fazem surgir um direito cidade, assim definido por
Henry Lefebvre:
O direito cidade no pode ser concebido como um simples direito de
visita ou de retorno s cidades tradicionais. S pode ser formulado como
direito vida urbana, transformada, renovada. Pouco importa que o
tecido urbano encerre em si o campo e aquilo que sobrevive da vida
camponesa conquanto que o urbano, lugar de encontro, prioridade do
valor de uso, inscrio no espao de um tempo promovido posio de

32
ROLNIK, Raquel. O que cidade?, op. cit., p. 12.
33
Ibid., p. 15.
34
Ibid., p. 64.

32
supremo bem entre os bens, encontre sua base morfolgica, sua
realizao prtico-sensvel.
35

Mas essa gesto coletiva no atende necessariamente a demanda de seus cidados de
forma uniforme pelo territrio urbano. Voltaremos a isso mais adiante.
Gideon Sjoberg afirma serem trs os estgios de evoluo das cidades, relacionados
com o nvel de organizao humana e os padres tecnolgicos, econmicos, sociais e
polticos
36
: (i) o estgio pr-urbano, da sociedade gentlica, uma organizao simples de
base familiar; (ii) a sociedade pr-industrial, em que o homem j dispunha da escrita e de
elementos adequados para multiplicar a produo e permitir a distribuio dos bens; (iii) e
o terceiro estgio, da cidade industrial moderna.
Segundo Jos Afonso da Silva, a cidade (industrial) moderna est associada a uma
organizao humana complexa, caracterizada pela educao de massa, um sistema de
classes fluido e um tremendo avano tecnolgico que usa novas fontes de energia
37
.
A expresso da urbanizao ps-industrializao no deve ser tomada apenas pelo
elevado nmero de pessoas que passaram a viver em cidades, mas sobretudo porque o
desenvolvimento do capitalismo industrial provocou fortes transformaes nos moldes da
urbanizao, no que se refere ao papel desempenhado pelas cidades e em sua estrutura
interna.
Nesse sentido, para o autor, para que um centro habitacional seja considerado urbano,
necessrio o preenchimento de alguns requisitos, quais sejam,
(1) densidade geogrfica especfica; (2) profisses urbanas para comrcio
e manufaturas, com suficiente diversificao; (3) economia urbana
permanente, com relaes especficas com o meio rural; (4) existncia de
camada urbana com produo, consumo e direito prprios.
38

Est claro, portanto, que nem todo ncleo habitacional pode ser considerado um
ncleo urbano, o que nos faz refletir sobre qual seria, ento, o conceito de cidade.

35
LEFEBVRE, Henry. O direito cidade.Trad. Rubens Eduardo Frias. So Paulo: Centauro, 2001, p. 117.
36
SJOBERG, Gideon. Origem e evoluo das cidades. In: Cidades, a Urbanizao da Humanidade (obra
coletiva). Trad. Jos Reznik. 2 Ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1972, p. 38.
37
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico..., op. cit., p. 21.
38
Ibid., p. 24.

33
Lefebvre definiu a cidade como a projeo da sociedade sobre um dado territrio
39
.
Essa afirmao um ponto de partida indispensvel, uma vez que a descrio geogrfica
ir influenciar a ao dos personagens sociais e das instituies em funo dos obstculos
que se lhes ope. Essa concepo demogrfica, de que cidade seria o aglomerado urbano
com determinado nmero de habitantes bastante difundida
40
e seguida por Sjoberg, para
quem a cidade uma comunidade de dimenses e densidade populacional considerveis,
abrangendo uma variedade de especialistas no-agrcolas, nela includa a elite culta
41
.
J Max Weber apresenta uma concepo econmica de cidade, como uma
localidade de mercado
42
.
A cidade, nessa concepo , fundamentalmente, um centro de produo e consumo,
que traz outra dimenso ao espao urbano, onde tudo uma mercadoria, incluindo as
foras produtivas de seus cidados.
Recuperando novamente o pensamento de Henry Lefebvre, pode-se afirmar que a
emergncia dos tempos modernos pode ser imputada a um sujeito: a cidade, que
superando a si prpria, rompe com o sistema medieval e passa para a relao de produo
capitalista (cuja emergncia indubitvel) entrando assim num outro modo de produo: o
capitalismo
43
.
As questes urbanas vo surgindo medida que o capitalismo avana no seu estgio
intensivo (de pleno desenvolvimento):
So, na verdade, questes colocadas pela prpria crise do capitalismo
contemporneo, cujo desenrolar alimenta transformaes em germinao,
e da qual os movimentos sociais, os problemas ecolgicos ou do meio
ambiente, ou os inmeros grupos de presso, formados e dissolvidos ao
sabor do vento, so meramente epifenmenos.
44


39
LEFEBVRE, Henry. O direito ..., op. cit..
40
Para a ONU, 20.000 habitantes fazem uma cidade; nos Estados Unidos, esse nmero de 50.000; na
Frana necessrio um mnimo de 2.000 habitantes e na Espanha, 10.000 mil. No Brasil, esse conceito no
serve para definir cidade, pois o centro urbano s adquire a categoria de cidade quando seu territrio se
transforma em Municpio, o que implica numa deciso poltica.
41
SJOBERG, Gideon. Origem e evoluo..., op. cit., p. 38.
42
WEBER, Max. Economia e Sociedade. Vol 2. 5 Ed.. Trad. Regis Barbosa; Karen Elsabe Barbosa.
Braslia: Universidade de Braslia, 1991.
43
LEFEBVRE, Henry. O pensamento marxista e a cidade. Lisboa: Ulisseia, 1972.
44
DEK, Csaba. A cidade do burgo metrpole. Revista Espao e Cidade. n. 34. So Paulo, 1991, p. 118.

34
Em outras palavras, a diversidade e intensidade dos problemas urbanos so
caractersticas da prpria sociedade que lhes d origem.
As condies de produo e consumo e posio dos cidados na cadeia produtiva
constituem uma varivel importante na definio da relao cidado/cidade, introduzindo o
fenmeno da segregao urbana, assim relatado por Raquel Rolnik:
[A] cidade capitalista ao mesmo tempo gera e rejeita este territrio
popular precrio. A indstria voraz em sua fome de fora de trabalho a
baixo custo e a cidade grande um enorme mercado de mo de obra para
ela. Mas a heterogeneidade e segregao na cidade fazem do territrio
popular uma regio explosiva: a histria da cidade industrial marcada
pela violncia. (...) [A violncia est] na criminalidade, expresso clara
da cidade dividida; na tenso permanente em que vivemos na cidade
tudo isso faz da cidade industrial um barril de plvora, pronto para
explodir de tempos em tempos.
45

A passagem do capitalismo produtivo para o capitalismo especulativo, relatado por
Raquel Rolnik, a que ela caracteriza pela debilitao da presena do Estado no controle do
territrio (pelo crime organizado, por exemplo) e por um enorme rol de desigualdades
sociais, traz um aumento significativo aos plos de tenso entre includos e excludos dos
benefcios da vida urbana.
E os fenmenos contemporneos da urbanizao e da globalizao fazem surgir as
megacidades
46
e as cidades globais
47
, que levaram formao de novos tipos de territrios

45
ROLNIK, Raquel. O que cidade?, op. cit., p. 82.
46
Conforme definio da ONU, esse o termo normalmente empregado para se definir uma aglomerao
urbana com mais de dez milhes de habitantes. At 1950 apenas Nova York e Tquio tinham populao
superior a 10 milhes. A partir de 1975, Xangai e Cidade do Mxico tambm ultrapassam essa marca. Em
2004, j so 22 megacidades ao redor do mundo que, juntas, detm 9% da populao urbana mundial.
47
A expresso cidades globais foi cunhada pela sociologista urbana Saskia Sassen (The Global City. New
York, London, Tokyo: Princeton University Press, 1991). Esse o termo que define as cidades aptas a se
tornarem elos de conexo entre economias locais ou regionais com a economia global. Mas as cidades
globais percorridas pelos homens de negcios, na Amrica Latina e em boa parte do mundo em
desenvolvimento, escondem seus conflitos herdados de sua formao historicamente desigual e excludente. A
definio de cidade-global que ganhou fora conceitual nos meios acadmicos que debatem o urbanismo nos
ltimos anos preocupa-se sobremaneira com as novas configuraes espaciais dos espaos urbanos, dando
pouca ou nenhuma importncia s desigualdades sociais que caracterizam as cidades contemporneas dos
pases da Amrica Latina e outros pases menos desenvolvidos. H, porm, outras definies, bem mais
realistas. Milton Santos, por exemplo, prope que o conceito de cidade global deve envolver os antagonismos
da desigualdade e da excluso que esto fundamentalmente associados s grandes metrpoles, e que devem
ser considerados nessa nova dinmica dos tempos de globalizao.

35
urbanos (extensos, multipolarizados, heterogneos, descontnuos) fazendo com que as
cidades sejam basicamente zonas de conflitos.
As cidades, portanto, que outrora congregavam os indivduos formando uma
coletividade, passou a significar um espao cada vez mais individualista que incorpora o
chamado mal-estar da civilizao
48
que vivemos hoje, caracterizado pela fragmentao das
relaes e dos conflitos privados entre a multiplicidade de atores e papis sociais, pela
perda de referncias locais ou culturais, pelos processos de desurbanizao (marcados pela
contradio do crescimento controlado dos centros e desenfreado nas periferias)
49
, e pelos
crescentes problemas ambientais urbanos que impactam diretamente na qualidade de vida
de seus habitantes (como a poluio do ar, sonora, visual, o lixo, as ocupaes de reas de
mananciais, a alterao dos micro-climas etc.).
O objetivo deste tpico no apresentar um estudo aprofundado da formao das
cidades, mas ressaltar que nesses espaos h um embate dirio entre o exerccio de
dominao da autoridade administrativa sobre o conjunto de moradores
50
e a luta cotidiana
pela apropriao do espao urbano, que contribui para definir a dimenso poltica da
cidade. E a temtica dos resduos slidos urbanos est completamente mergulhada nesse
debate e, como um dos grandes problemas enfrentados pelas cidades na atualidade, traduz
boa parte desses conflitos sociais urbanos.
Mas, ao mesmo tempo, vislumbramos no espao urbano um apoio importante para
alavancar mudanas culturais e de comportamento que sero fundamentais para a adequada
gesto dos resduos e gesto de um ciclo de materiais, conforme desenvolveremos ao
longo deste trabalho.
E isso porque o espao urbano capitalista , ao mesmo tempo, fragmentado e
articulado
51
.
Muito embora seja um espao de tenses, a heterogeneidade dos habitantes dos
centros urbanos igualmente permite avanos sociais e culturais
52
, enquanto a globalizao

48
JUREGUI, Jorge Mario. Mundializacin-globalizacin y procesos de desarrollo urbano en Amrica
Latina. In: A cidade global existe no Mercosul? (obra coletiva) Memria do VI Seminrio Internacional da
Unidade Temtica de Desenvolvimento Urbano. Buenos Aires, 3 e 4 de julho de 2003, p. 49.
49
Ibid., p. 51.
50
Raquel Rolkik apresenta uma interessante alegoria do poder urbano relativo a tudo o que acontece na
metrpole, outrora fixado nas pedras do palcio e hoje, menos visvel, travestido em emisso eletrnica
desprovida de dimenses espaciais (O que cidade?, op. cit., p. 24).
51
CORREA, Roberto Lobato. Redes urbanas. So Paulo: tica, 1995.

36
econmica e a digitalizao das informaes produzem uma modificao significativa do
territrio urbano que ultrapassa seus limites legais com a capacidade de acionar
infinitamente os recursos disponveis em outras partes.
Esse fenmeno no completamente novo, j que ao longo dos sculos foram
observados outros processos de conexes de escalas intercontinentais entre cidades. Porm,
o que diferente hoje a intensidade, a complexidade e a abrangncia global dessas redes
e a extenso em que parcela significativa da economia pode transitar de forma digital e em
alta velocidade por elas. As dinmicas locais passam a ser conduzidas pelos processos
globais e vice-versa.
Mas a cidade pode igualmente se transformar, se considerarmos o potencial do
espao urbano do novo sculo como produtivo e inclusivo, num espao que permita novas
configuraes da sociedade da era digital
53
. As cidades tm, nesse sentido, a capacidade de
servirem de veculo para alcanar propsitos eventualmente frustrados na esfera nacional,
podendo responder o que Hannah Arendt chamou de liberdade pblica, ou seja, a
habilidade de participar ativamente nas decises bsicas de uma sociedade que afetam
diretamente a vida de cada um
54
.
A cidade , portanto e efetivamente, o espao ideal para propiciar a oportunidade de
participao e influenciar a tomada de decises e realizaes dela decorrentes, no sentido
de construo coletiva da cidade, em que o poder local compreendido como fora capaz
de promover as transformaes necessrias conquista dos direitos de cidadania
55
. Esse
o conceito alargado de poder local: no significa apenas os poderes executivo e legislativo
dos municpios, mas o poder conjunto da sociedade civil (conselhos, associaes etc.) na
construo da gesto coletiva do espao das cidades.

52
SASSEN, Saskia. Reading the city in a global digital age between topographic representation and
spatialized power projects. In: KRAUSE, Linda; PETRO, Patrice. Global Cities: cinema, architecture, and
urbanism in a digital age. New Jersey: Rutgers University, 2003, 15-48.
53
Alguns autores deste sculo comeam a refletir sobre as boas notcias que acompanham a globalizao e a
era digital, inclusive do ponto de vista da transformao cultural da sociedade de massa. Com a
automatizao e a internet, por exemplo, fica vivel a venda de produtos para poucas pessoas. No h mais os
custos de estoque, de gerenciamento de mercadorias, de manuteno de lojas, o que assinalado como fim
dos top hits e a possibilidade das pessoas escolherem entre outros produtos que no aqueles poucos
selecionados pelas distribuidoras (na indstria cinematogrfica, por exemplo). Sobre isso sugerimos ver:
ANDERSON, Chris. The Long Tail: Why the Future of Business is Selling Less of More. New York:
Hyperion, 2006.
54
ARENDT, Hannah. Da revoluo. Trad. Fernando Ddimo Vieira. So Paulo: tica, 1988.
55
INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL IPARDES.
Encontro para Avaliao do Habitat II, 1996. Curitiba: IPARDES, 1997.

37
Este, ento, passa a ser o espao ideal para o desenvolvimento da sociedade
sustentvel que assinala mltiplas e novas possibilidades. Inclusive, em funo de sua
condio de reclamar uma maior legitimidade na representao de determinadas situaes,
mais dos que tm conseguido as ONGs tradicionais
56
, as cidades pouco a pouco vo se
tornando pea chave na nova tendncia internacional de substituir governo por
governana, fortemente encorajado pelas organizaes internacionais (ONU, Banco
Mundial etc.)
57
.
Este um cenrio que coloca as cidades como atores centrais na busca pelo
desenvolvimento sustentvel, conforme definiremos no captulo seguinte, e na necessria
mudana de rumo em relao ao tema dos resduos.
2.1.2 O fenmeno da urbanizao.
O processo de urbanizao, entendido como a transferncia da populao do campo
para a cidade (ou a passagem de forma diluda de populao para uma concentrao em
centros urbanos
58
), conjugado com o crescimento vegetativo da populao urbana, vem
ocorrendo de maneira intensa ao longo do mundo, mas mais significativamente nos
pases em desenvolvimento.

56
H alguns anos estudiosos dos temas das cidades vm relatando um fenmeno relativamente novo: as
cidades, e associaes transnacionais de cidades, vm emergindo como novos atores no cenrio internacional.
Uma certa independncia em relao aos Estados, a estratgica associao com organizaes no-
governamentais, o argumento de seu maior potencial democrtico (por tratar-se de governo mais prximos
das pessoas e de suas necessidades), so as questes que tem colocado as cidades como interlocutores
legtimos na agenda internacional. E isso tem contribudo para a canalizao de recursos internacionais,
inclusive na forma de investimento direto, para as cidades, fortalecendo seu papel frente aos governos
federais (Ver BLANK, Yishai. The City and the World. Columbia Journal of Transnational Law, n. 44,
875-939, 2006; SASSEN, Saskia. The State and Globalization: Denationalized Participation. Michigan
Journal of International Law, n. 25, 1148-50, 2004; FRUG, Gerald E. The city as a legal concept. Harvard
Law Review, n. 93, 1057-1154, 1980).
57
Sobre a distino entre governo e governana: First, governance is a neutral concept; it can come in
many forms, tyrannical or benevolent, effective or incompetent. Second, governance is not government. As a
concept, it recognizes that power exists inside and outside the formal authority of government. In many
formulations, governance includes government, the private sector and civil society. Third, governance
emphasizes process. It recognizes that decisions are made based on complex relationships among many
actors with different priorities. (UN-HABITAT, Concept Paper: The Global Campaign on Urban
Governance. Environment & Urbanization, Vol. 12, No 1, Abril/2000, p. 199). Ver ainda:
BRAITHWAITE, John. DRAHOS, Peter. Global Business Regulation (2000). TRUBEK, David M..
MOSHER, James S.. New Governance, Employment Policy and the European Social Model. In: Governing
Work and Welfare in a New Economy: European and American Experiments (2003); DANIELSEN,
Dan. How Corporations Govern: Taking Corporate Power Seriously in Transnational Regulation and
Governance. Harvard International Law Journal (2005).
58
DAVIS, Kingsley. A urbanizao da humanidade. In: Cidades a urbanizao da humanidade (obra
coletiva). Trad. Jos Reznik. 2. Ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1972, p. 15.

38
Os dados indicam que o homem passou cerca de 120.000 anos vagando pelo globo,
e apenas desde o final da ltima era do gelo, cerca de 11.000 anos atrs, que comeou a
se estabelecer nas primeiras aglomeraes humanas. Apenas 6 milnios depois que
surgiram as primeiras cidades com mais de 100.000 habitantes, na Antiguidade. No
sculo XVIII, apenas 3% da populao mundial vivia em cidades. A populao mundial
urbana era de aproximadamente 750 milhes de pessoas em 1950 (o que representava
30% do total de 2,5 bilhes) e passou para 2,9 bilhes em 2001, o que representa 47,7%
da populao
59
(de um total de 6 bilhes).
E, no ltimo ano de 2008, praticamente metade da populao mundial passou a
morar em cidades, transformando esse espao em indiscutvel posio de proeminncia.
Estima-se que no ano de 2030, chegaremos a 4,89 bilhes vivendo em cidades
60
.
A urbanizao um processo irreversvel, conforme ficou assentado nas discusses
da Habitat II, ocorrida em Istambul, em 1996, confirmando a previso de Kingsley
Davis, de 1972, que seria evidente que, brevemente, todo o mundo estar
completamente urbanizado
61
. Na brincadeira do jornalista: Wisely or not, Homo
sapiens has become Homo urbans.
62

A cidade provavelmente a maior criao humana. Essa frase de Leonard
Reissman, professor de sociologia da Universidade de Tulane, em sua obra clssica The
Urban Process, em que caracteriza a urbanizao como importante processo de mudana
social, com implicaes sobre a estrutura do poder, as transformaes econmicas etc. A
anlise da natureza das cidades transcende, em muito, o simples estudo das migraes do
campo para a cidade. Ou seja, o processo de urbanizao provoca mudanas profundas em
todos os setores da sociedade.
Mas a mudana igualmente fsica. A urbanizao cria um ecossistema urbano
cujas caractersticas so:

59
ONU. Department of Economic and Social Affairs. World Urbanization Prospects: The 2001 Revision.
New York, 2002, disponvel em: http://www.un.org/esa/population/publications/wup2001/, acessado em 18
de agosto de 2009.
60
Ibid.
61
A urbanizao da humanidade. In: Cidades a urbanizao da humanidade (obra coletiva). Trad. Jos
Reznik. 2. Ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1972, p. 14.
62
THE WORLD goes to town. The Economist, 5 de Maio de 2007, U.S. Edition.

39
A alta densidade demogrfica; a relao desproporcional entre ambiente
construdo e ambiente natural; a importao de energia para manter o
sistema em funcionamento; o elevado nmero de resduos; a alterao
significativa da diversidade biolgica nativa, com a retirada das florestas
e a importao de espcies vegetais e animais; o desbalanceamento dos
principais ciclos biogeoqumicos, como o ciclo da gua, do carbono, do
nitrognio e do fsforo; a impermeabilizao do solo e a alterao de
cursos dgua.
63

Nos pases desenvolvidos a urbanizao se intensificou com a Revoluo
Industrial
64
. Nos pases em desenvolvimento houve uma urbanizao industrial, referida
por Milton Santos como a urbanizao provocada pela necessidade de industrializao,
mesmo se esta se realizar em qualquer outra parte (o que no incio freqente)
65
. Ou
seja, nos pases em desenvolvimento, as cidades nascem j inseridas num contexto de
urbanizao. As conseqncias de ambos os processo so necessariamente diferentes.
O processo desordenado de urbanizao ocorrido principalmente nos pases em
desenvolvimento, o ritmo acelerado de industrializao e conseqente transformao
social geraram reflexos: a pobreza, a degradao ambiental, a imensa demanda por
moradia entre tantos outros problemas, como a produo de lixo e destinao inadequada
dos resduos slidos, incompatvel com a sistemtica sugerida nos instrumentos
internacionais
66
.
Na dcada de 40, apenas 31% da populao brasileira era urbana, e as cidades eram
vistas como o lado moderno e avanado de um pas predominantemente agrrio e atrasado.
De 1940 a 1980, o processo de urbanizao e industrializao parecia representar um

63
PHILIPPI JR., Arlindo. MALHEIROS, Tadeu F. Saneamento e sade pblica: integrando Homem e
Ambiente. In: ______(Ed.). Saneamento, sade e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento
sustentvel. Barueri: Manole, 2005, p. 3-31, p. 5.
64
Henry Lefebvre aponta que [q]uando a industrializao comea, quando nasce o capitalismo
concorrencial com a burguesia especificamente industrial, a Cidade j tem uma poderosa realidade (O
direito cidade. Trad. Rubens Eduardo Frias. So Paulo: Centauro, 2001, p. 4).
65
SANTOS, Milton. A urbanizao desigual: especificidade do fenmeno urbano em pases
subdesenvolvidos. 2 Ed. Petrpolis: Vozes, 1982, p. 57.
66
Milton Santos apresenta um estudo detalhado sobre como as formas de acumulao demogrfica urbana
nos pases em desenvolvimento so muito diferentes daquelas verificadas nos pases desenvolvidos,
afirmando que as constataes apresentadas em seu estudo permitem (...) explicar que as formas de
crescimento urbano materializadas nos pases industrializados foram opostas quelas concretizadas nos
pases subdesenvolvidos. (Ibid.).

40
caminho para a independncia de sculos de dominao e mando coronelista
67
. Mas no foi
isso o que ocorreu.
A urbanizao tardia no Brasil, predominantemente rural at a dcada de 50, deu-se
de forma heterognea e desequilibrada e foi caracterizada pelo crescimento populacional
significativo nos centros urbanos, reflexo do fluxo migratrio campo-cidade e da falta
de condies para fixao do homem no campo e por uma especulao imobiliria que
produziu um processo de segregao espacial, levando a uma ocupao do solo urbano
nas cidades brasileiras em grande parte espontnea e desordenada
68
.
Ao contrrio do que era esperado, de superao do atraso pela urbanizao, do
arcaico e da marginalidade pelo capitalismo
69
, o desenvolvimento urbano desigual
reproduziu essa herana do atraso (ao invs de elimin-la) e lhe deu novas conformaes:
O capitalismo, na sua expresso, no s redefine antigas relaes
subordinando-as reproduo do capital, mas tambm engendra relaes
no capitalistas igual e contraditoriamente necessrias a essa
reproduo.
70

O processo de urbanizao do Brasil, portanto, como caracterizou Florestan
Fernandes, representou a arcaizao do moderno, e tem cobrado um preo alto por suas
conseqncias na ao predatria ao meio ambiente, no impacto na qualidade de vida das
populaes e na disseminao da misria social e da violncia.
Neste incio de sculo, quando mais de 80% da populao brasileira urbana, h
muito ficou para trs a imagem glamorosa da dcada de 40. Os problemas so incontveis:
enchentes, lixo, poluio do ar, violncia etc.. Em 50 anos a populao urbana brasileira
cresceu mais de 100 milhes de indivduos. Porm as desigualdades foram reproduzidas e
acirradas nesse modelo de desenvolvimento sem qualquer planejamento.

67
PRESSBURGER, T. Miguel. Na caverna, no taxi: Algumas reflexes metodolgicas sobre o
estatuto da cidade. In: O Direito para o Brasil Socioambiental (obra coletiva). Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris Editor, 2002, p. 56.
68
Sobre os processos de urbanizao das cidades brasileiras e compilao de autores que estudam o tema,
sugerimos ver VIANA, Monica Antonia. Proteo Ambiental e desenvolvimento: uma reflexo sobre a
bacia hidrogrfica Billings. 2003. 309 f. Dissertao (mestrado em Estruturas Ambientais Urbanas).
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, Universidade de So Paulo, 2003.
69
MARICATO, Ermnia. Metrpole na periferia do capitalismo. So Paulo, HUCITEC, 1996.
70
MARTINS, Jos de Souza. O coletivo da terra. So Paulo: Cincias Humanas, 1979, p. 19.

41
Visando originalmente dar suporte industrializao no pas, um processo intensivo
e altamente predatrio de desenvolvimento urbano tem provocado a concentrao massiva
de populaes e atividades econmicas em poucas reas do territrio nacional, ao longo
das ltimas sete dcadas
71
.
urgente a elaborao de propostas de transio desse modelo. No no sentido de
reverter o processo da urbanizao ou reduzir os aglomerados urbanos, mas numa
perspectiva realista de minimizar os impactos negativos dessa urbanizao no planejada.
Como revelou Ignacy Sachs, um planejamento para o sculo XXI contempla cinco
dimenses: sustentabilidade social, cujo objetivo construir uma civilizao do ser,
em que exista maior eqidade na distribuio do ter e da renda; sustentabilidade
econmica a partir da alocao e gesto mais eficiente dos recursos e por um fluxo
regular do investimento pblico e privado; sustentabilidade ecolgica em que haja
regulao dos meios de produo e padres de consumo; sustentabilidade espacial
para uma configurao rural-urbana mais equilibrada e uma melhor distribuio
territorial de assentamentos humanos e atividades econmicas...; e sustentabilidade
cultural, pela busca das razes endgenas dos modelos de modernizao e dos sistemas
rurais integrados de produo
72
.
A gesto adequada dos resduos slidos perpassa por vrias dessas dimenses.
Mas h um fator mais significativo a ser considerado nas regies urbanas
brasileiras. As cidades tradicionais representam aglomeraes urbanas no centro dos
Municpios (cuja rea geogrfica acaba englobando alm da parte urbana central uma
rea rural que a circundava at a confluncia com os demais municpios). O avano das
foras produtivas e a o fortalecimento do fenmeno da urbanizao tem desafiado essa
estrutura tradicional e produzido as conurbaes, em que a cidade, em vrias regies,
ultrapassa o limite do Municpio. Ou seja, no temos mais uma cidade dentro do
Municpio, mas vrios Municpios dentro de uma grande mancha urbana
73
. E a que
fica evidente que algumas questes que envolvem o espao urbano como um todo, como

71
FERNANDES, Edsio. Desenvolvimento sustentvel e poltica ambiental no Brasil: confrontando a
questo urbana. In: LIMA, Andr (Org.). O Direito para o Brasil Socioambiental. Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris, 2002, p.351-370, p. 353.
72
SACHS, Ignacy. Estratgias de transio para o sculo XXI: desenvolvimento e meio ambiente. So
Paulo: Studio Nobel; Fundao do desenvolvimento administrativo, 1993, p. 25 e ss..
73
ALVES, Alar Caff. Meio ambiente e a questo metropolitana. In: Meio Ambiente, Direito e Cidadania
(obra coletiva). So Paulo: USP/FSP/FAU/FADUSP/Signus, 2002, p. 11-24.

42
o problema dos resduos slidos, no podem ser resolvidas pelas estruturas tradicionais
(por cada Municpio individualmente, por exemplo).
Voltaremos a esse tema adiante, mas desde j ressaltamos que as questes
ambientais, onde inserimos o problema dos resduos, esto diretamente relacionadas
forma de atuao e apropriao do espao urbano, e busca de novas possibilidades, de
alternativas para redefinir a ligao do homem com a natureza e com si mesmo,
reintegrando cidade e meio ambiente e buscando a sociedade sustentvel desenhada por
Sachs.
2.1.3 Resduos e saneamento: um problema historicamente preocupante.
O objetivo deste tpico no fazer uma reconstruo histrica da questo dos
resduos, mas to somente demonstrar que este tema sempre esteve, de uma forma ou de
outra, na ordem do dia, bem como apresentar sua relao com o saneamento e a sade.
Essa relao dependeu de fatores histricos decorrentes dos processos de
urbanizao que ainda no foram suplantados em funo da destinao incorreta dos
resduos, o que ainda traz problemas de sade pblica e impede que os atores pblicos
percebam que a temtica dos resduos est ligada a questo maior, ambiental e de
sustentabilidade da prpria sociedade.
certo que as comunidades humanas sempre rejeitaram materiais que no mais lhe
serviriam
74
, mas foi apenas com a quantidade produzida pelas aglomeraes urbanas
que os resduos urbanos se transformaram em assunto relevante em funo de sua
nocividade em termos sanitrios e ambientais
75
.
O desenvolvimento do comrcio na Idade Mdia foi o motor para o crescimento das
aglomeraes urbanas e formao das cidades medievais. O aumento da concentrao
populacional, o hbito de lanar os resduos nas ruas e a ausncia de uma gesto desses

74
A primeira lixeira de que se tem notcia surgiu em Atenas, no ano 500 a.C. (cf. MARTINHO, Maria da
Graa Madeira. GONALVES, Maria Graa Pereira. Gesto de resduos. Lisboa: Universidade Aberta,
1999, p. 14).
75
Muito embora desde a Grcia antiga j sejam narrados os problemas decorrentes dos resduos urbanos.
Lewis Mumford, analisando as cidades helnicas (Atenas e Delfos) afirmou que a ausncia absoluta de
melhoramentos sanitrios era escandalosa, quase suicida (...), com o lixo e os excrementos humanos
depositados nas ruas (A cidade na Histria, suas origens transformao e perspectivas. So Paulo:
Martins Fontes/EdUnB, 1982, p. 183).

43
materiais, conduzem propagao de uma sria de doenas pela Europa Ocidental, entre
as quais a peste negra
76
, no sculo XIV.
Metade da populao da Europa foi dizimada pela peste disseminada pela pulga dos
ratos que se proliferavam nos aglomerados populacionais, devido ao hbito dos
habitantes de jogarem o lixo pelas ruas das cidades. A peste contaminou populaes
inteiras, chegando a causar 43 milhes de mortes
77
, razo pela qual se comeou a enterrar
o lixo como forma de conter o avano das epidemias.
E relao direta entre os dejetos e resduos e a sade pblica levou os
administradores das cidades a adotar algumas normas na tentativa de controlar as
epidemias.
No ano de 1354, na capital inglesa, exigia-se que o lixo fosse removido da frente
das casas uma vez por semana, e a partir de 1414 foi institudo pelas autoridades inglesas
um servio de fiscalizao para detectar situaes em que as pessoas deitavam o lixo nas
ruas ao invs de cumprir a ordem estabelecida, de removerem o lixo para os lugares
apropriados
78
.
Tambm consta que em Paris, desde a idade mdia, foram feitas campanhas de
limpeza pblica, entre 1506 e 1508, possveis a partir da cobrana de um imposto
institudo especificamente para suportar os encargos dessa atividade
79
.
De toda forma, no obstante essas previses legais, os preceitos de higiene da poca
eram extremamente inadequados em todas as classes sociais
80
o que no contribua para a
melhoria da situao de imundcie das cidades
81
.

76
A relao das doenas que assolaram as cidades na Idade Mdia e a ausncia de gesto de resduos aparece
na obra Integrated solid waste management. Engeneering principles and management issues, de George
Tchobanoglous, Hilary Theisen e Samuel A. Virgil (McGraw-Hill, Inc. 1993, p. 5). Apud ARAGO, Maria
Alexandra de Sousa. O princpio do nvel elevado..., op. cit., p. 63.
77
Ibid..
78
Consta que o pai de Shakespeare foi punido, em 1551, com pena de priso, por colocar lixo em lugares
pblicos (CUNHA, Paulo Alexandre Matos. Enquadramento jurdico dos resduos slidos urbanos.
Dissertao de Mestrado, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, novembro de 2000, p. 41).
79
Ibid., p. 42.
80
Um exemplo disso a situao sanitria dos reis da Frana: apenas nos ltimos anos do reinado Lus XIV
(prximos de 1710) que foi ordenada uma retirada semanal do material fecal do Palcio de Versailles
(ILICH. I. H
2
O and the waters of forgetfulness. London: Marion Boyars, 1086. Apud REZENDE, Cristina
Sonaly. HELLER, Lo. O saneamento no Brasil: polticas e interfaces. Belo Horizonte: Editora UFMG,
2008, p. 59).
81
JUUTI, P. S; KATKO, T.S. (Ed.). Water time and European cities. History matters for the future

44
Com a Revoluo Industrial, e o xodo rural, a situao piora, pois a urbanizao se
intensifica trazendo uma mudana demogrfica nos pases ocidentais que impacta
diretamente as condies sanitrias das cidades.
Mas tambm nessa poca, com o movimento iluminista, cuja participao no
progresso social foi decisiva, que se fazem evolues significativas no campo da sade
pblica (com estudos estatsticos e probabilsticos sobre mortalidade, por exemplo
82
).
A partir do sculo XIX, ento, quando a questo dos resduos passou a ser tratada
diretamente como um problema de sade pblica, surgiram nas cidades europias
algumas obras de saneamento bsico (como sistemas de esgotos, usinas de reduo de
detritos etc.)
83
. As doenas, em verdade, passaram a ser vistas como forte ameaa ao
sistema produtivo, o que acarreta uma ateno para a sade dos trabalhadores (em funo
de sua importncia no contexto do capitalismo) e leva expanso de reformas sanitrias
com forte vis preventivo em pases como Inglaterra, Frana, Alemanha, EUA, entre
outros
84
.
Esse processo que foi progressivo nos pases europeus e nos EUA permitiu uma
universalizao dos servios de gua e esgoto e a eliminao de grande parte das
enfermidades infecto-contagiosas, que deixaram de fazer parte da agenda dos pases
desenvolvidos. nesse sentido que foi possvel a esses pases avanar em outras
questes ligadas ao saneamento ambiental, tal como a questo dos resduos.
Marcelo Coutinho Vargas ensina que, de modo geral, nos pases desenvolvidos, as
redes de abastecimento de gua na Europa e Amrica do Norte teriam sido orientadas, at
a primeira metade do sculo XIX, por um modelo liberal (ou privatista), dando origem
a companhias de gua e distribuio. As crises de sade pblica com o crescimento da
urbanizao levaram paulatina municipalizao dos servios de gua a partir da
segunda metade do sculo XIX, enquanto os servios de esgotamento sanitrio foram
implantados tambm por iniciativa do Poder Pblico
85
.

[online]. disponvel em: http://www.watertime.net/docs/wp3/WTEC.pdf, acessado em 21 de novembro de
2009.
82
REZENDE, Cristina Sonaly. HELLER, Lo. O saneamento..., op. cit., p. 61.
83
FIGUEIREDO, Paulo Jorge Moraes. A sociedade do lixo..., op. cit., p. 97.
84
REZENDE, Cristina Sonaly. HELLER, Lo. O saneamento..., op. cit., p. 50.
85
VARGAS, Marcelo Coutinho. O negcio da gua: riscos e oportunidades das concesses de
saneamento iniciativa privada: Estudos de caso no Sudeste brasileiro. So Paulo: Annablume, 2005, p.

45
dessa forma que [e]m todos esses pases (Europa e EUA), a primeira expanso
capilar da infra-estrutura de saneamento bsico foi largamente subsidiada pelo Estado,
sendo que as tarifas mal cobriam sequer os custos operacionais dos servios
86
.
No Brasil, a histria de desenvolvimento dos servios de saneamento no foi muito
diferente.
A preocupao com o tema remonta ao sculo do descobrimento. Pesquisas
anteriores apontam que o mais antigo documento brasileiro sobre o saneamento
referente poluio do solo: Acta da Cmara de Santo Andr da Borda do Campo,
assinada pelo alcaide-mr Joo de Ramalho, datada de 12 de setembro de 1556
87
.
Mas essas iniciativas no Brasil colnia estavam fortemente associadas
transitoriedade, precariedade e provisoriedade do modo de vida da populao
88
. Ou seja,
as intervenes eram de carter completamente individual
89
.
A ttulo de exemplo: em funo das pestes que assolavam o Rio de Janeiro, em
1624 foi determinada a limpeza das valas onde era lanado o lixo urbano; em 1727, a
cada seis meses, os moradores eram convocados para o trabalho comunitrio de manter
as ruas limpas (a desobedincia era punida com pena de privativa de liberdade)
90
.
O crescimento populacional das cidades e o aumento de densidade demogrfica nas
vilas em funo da descoberta do ouro e das primeiras ondas imigratrias pioraram muito
a situao nas aglomeraes urbanas brasileiras.

38.
86
VARGAS, Marcelo Coutinho. O negcio da gua..., op. cit., p. 39.
87
ROCHA, Aristides Almeida. A histria do Lixo. In: Resduos Slidos e Meio Ambiente no Estado de
So Paulo (obra coletiva). So Paulo: Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, 1993, p. 15-22,
p. 18.
88
NOVAIS, Fernando A. Condies da privacidade na colnia. In: SOUZA. L Mello e (org.). Histria da
vida privada no Brasil 1: cotidiano e vida privada na Amrica Portuguesa. So Paulo: Companhia das
letras, 1997.
89
curioso notar que os cargos de fsico-mor e cirurgio-mor criado pelo Conselho Ultramarino portugus
no sculo XVII no foram ocupados inicialmente porque no havia atrativos suficientes para que os mdicos
portugueses viessem trabalhar na colnia, visto que metrpole no interessava crias um ncleo de
colonizao efetiva, mas exclusivamente de explorao (REZENDE, Cristina Sonaly. HELLER, Lo. O
saneamento..., op. cit., p. 105).
90
No Rio de Janeiro e em Recife foram aprovadas leis que tornavam obrigatrio o uso da expresso gua
vai!, antes do lanamento de dejetos pelas janelas, para avisar os transeuntes (REZENDE, Cristina Sonaly.
HELLER, Lo. O saneamento..., op. cit., p. 105).

46
So vrios os documentos do sculo XVIII que apontam para problemas de limpeza
de ruas
91
. Em 1732 surgem os primeiros servios de limpeza urbana, terceirizados,
conforme narram historiadores que tiveram acesso aos editais de contratao de empresas
e particulares para execuo de servios de limpeza (compreendendo a coleta de dejetos
sanitrios e de lixo, e limpeza de logradouros)
92
.
Entre os anos de 1721 e 1737, tambm na cidade de So Paulo
93
, vrios editais
exigiam a limpeza, como o texto do edital de 15 de outubro de 1722, referente ao lixo:
Os oficiais do Senado da Cmara desta cidade de So Paulo que presente
ao servimos pela ordenao de Sua Majestade que Deus guarde, fazemos
saber a todos, que daqui em diante faam botar os ciscos e os lixos de
suas casas nas paragens declaradas, a saber, nas covas que ficam abaixo
das casas de Garcia Roiz Velho e nas covas que esto atrs da
Misericrdia Nova e nas covas que esto defronte de Santa Tereza e
somente o faam nestas paragens e as pessoas que fora destes lugares
botarem os tais lixos sero condenadas por cada vez em seis mil ris sem
que lhes sirva de desculpa o ignorarem onde seus servos botam os tais
lixos, pois o devero examinar e fazer executar como pelo que o presente
quartel ordenamos.
94

Mas ao longo do sculo XIX, a m limpeza das ruas persistia
95
: em todas as
cidades, o lixo e os dejetos eram recolhidos por escravos, em barris conhecidos como
tigres (j que ainda no havia sistemas de esgoto), e transportados e vertidos nas praias
e nas margens de rios para que as guas os afastassem. Parte desse material ficava pelas
ruas
96
.
certo que a vinda da corte portuguesa para o Brasil (em 1808) motivou as
primeiras polticas sanitrias no Rio de Janeiro (o poder local da colnia ainda era
desprovido de recursos e aparelhamento tcnico)
97
.

91
ROCHA, Aristides Almeida. A histria do Lixo. Op. cit., p. 19.
92
AIZEN, Mario; PECHMAN, Robert M.. Memria da limpeza urbana no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro:
Coopin, Comlurb, 1985.
93
Foi em 11 de julho de 1711 que a vila de So Paulo foi elevada categoria de cidade.
94
Apud ROCHA, Aristides Almeida. A histria do Lixo. Op. cit., p. 19.
95
Ibid..
96
CARREGAL, Lucia Thereza Lessa. O lixo, uma interpretao. In: Falas em torno do lixo (obra coletiva).
Rio de Janeiro: Pedro Benjamin Garcia, 1992, p. 12-27, p. 13
97
REZENDE, Cristina Sonaly. HELLER, Lo. O saneamento..., op. cit., p. 85.

47
D. Joo VI cria a primeira forma de autoridade sanitria no Brasil, em 1808 (cargo
de Diretor-Geral de Sade Pblica)
98
. A partir da outros servios relacionados foram
criados, mas sempre restritos capital do Imprio.
A urbanizao do pas gera a necessidade de constituio de redes de infra-
estrutura, o que inicialmente realizado por empresas privadas. Aos poucos, a partir do
sculo XIX, esse encargo vai sendo assumido pelo Estado.
De fato, o crescimento da populao em funo da imigrao e a formao de uma
elite brasileira (com a consolidao das escolas de medicina e direito) propiciaram uma
multiplicao das aes sanitrias. Mdicos e sanitaristas, como o engenheiro Saturnino
de Brito, trabalharam pela modificao da estrutura urbana com o objetivo de promover a
higienizao das cidades.
Foi a partir de 1900, no esprito de recuperao do Rio de Janeiro, iniciado pelo
sanitarista Oswaldo Cruz e pelo urbanista Pereira Passos, que So Paulo tambm
vivenciou as primeiras campanhas e programas de saneamento urbano.
Como j havia atentado Gilberto Hochman, a poltica nacional de sade significou
um encontro entre sade pblica e os interesses das elites: o movimento sanitarista
brasileiro (1910 a 1920) significou uma negociao entre estados e poder central, e
buscou redefinir as fronteiras da sade pblica:
Especificamente em relao sade pblica, os fluxos migratrios para a
cidade e os processos de urbanizao e de industrializao criaram
adversidades e deficincias at ento desconhecidas, que atingiam tanto
imigrantes como os moradores das cidades. A densidade urbana e as
crescentes conexes econmicas entre ricos saudveis e pobres doentes
intensificaram e ampliaram os efeitos externos das adversidades
individuais, a ponto de tornar-se quase impossvel o simples isolamento
das ameaas da vida urbana, por exemplo, atravs da segregao espacial
ou da excluso de outros dos benefcios de servios passveis de contrato
privado, como a coleta de lixo e o abastecimento de gua. Assim, a

98
REZENDE, Cristina Sonaly. HELLER, Lo. O saneamento..., op. cit., p. 105.

48
sade, ou a doena, um dos melhores exemplos dos problemas da
interdependncia humana e de suas possveis solues.
99

nesse contexto que o Estado (Unio), como uma exigncia das elites preocupadas
com sua prpria sade, passa a atuar nas questes sanitrias e comea a assumir os
servios de saneamento como atribuio do poder pblico, como forma de compensar os
desequilbrios causados pelo processo de industrializao e modernizar as cidades
brasileiras, a partir de meados do sculo XIX, melhorando suas condies de
salubridade
100
. Nesse perodo houve forte articulao entre polticas de sade e
saneamento e desenvolvem-se programas relativos ao abastecimento de gua e ao
esgotamento sanitrio.
a partir da, quando passa a haver um sistema integrado de redes de coleta e
tratamento de esgotos, que h uma ruptura entre a temtica do saneamento bsico (gua
e esgoto) e a dos resduos, tratados, desde sempre, sob a mesma perspectiva sanitarista.
Mas a partir da constituio de redes de abastecimento de gua e coleta de esgoto, ao
problema do lixo passa a ser dada a invarivel soluo de transporte para o mais longe
possvel como a forma de evitar os problemas de doenas vividos anteriormente. O
tratamento destinado exclusivamente gua e ao esgoto, mas no ao lixo.
E, ao mesmo tempo em que se amplia a infra-estrutura de gua e esgoto, os lixes
( poca, distantes dos centros urbanos) vo sendo estabelecidos e se proliferam.
Desde o incio do sculo XX, a questo do saneamento bsico (gua e esgoto)
vista como uma questo nacional, muito embora apenas a partir da dcada de 60 tenha
efetivamente surgido uma poltica nacional para o setor
101
.
importante lembrar tambm que a partir da dcada de 50, sade e saneamento
passam a trilhar caminhos distintos, sendo que o segundo ruma em direo a uma maior
autonomia pela via de modelos de sua gesto como autarquias ou empresas de economia
mista.

99
HOCHMAN, Gilberto. A era do saneamento: as bases da poltica de sade pblica no Brasil. So Paulo:
HUCITEC, 1998, p. 27/28.
100
REZENDE, Cristina Sonaly. HELLER, Lo. O saneamento..., op. cit., p. 48.
101
Ibid..

49
A histria de expanso dos servios de saneamento, portanto, est diretamente
relacionada com a urbanizao e a sade pblica.
Mas, mesmo que no incio a questo dos resduos fosse associada ao saneamento,
para ser mais tarde incorporada ao que chamamos hoje de saneamento ambiental,
importante verificar que no h (e nunca houve) uma poltica articulada para a gesto dos
resduos slidos no Brasil
102
.

2.2 INTRODUO TEMTICA DOS RESDUOS.
Pesquisa desenvolvida no Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEDEC
entre 1991 e 1995 sobre a percepo da populao relativamente a uma srie de
problemas ambientais demonstraram que a questo dos resduos slidos no se revelou
um problema muito relevante para os moradores (menos de 30% dos entrevistados
afirmaram vivenciar dificuldades).
Esses dados demonstram que o problema da coleta est razoavelmente
equacionado, mas a grande maioria est alheia ao destino final e procedimentos de
despejo dos resduos
103
. Esse afastamento em relao ao problema da distribuio apenas
contribui para agrav-lo, na medida em que a preocupao com o que descartado, a
reciclagem e outras contribuies a serem dadas pelos moradores, tambm ficam
distantes de seu dia-a-dia. A mesma pesquisa aponta que os vrios estratos sociais
indicaram sempre o governo como o principal nvel de ao para solucionar os
problemas (os percentuais variaram entre 85,4 e 64%)
104
.
Mesmo sem a percepo da populao, o problema crescente em funo do
aumento dos volumes de resduos coletados diariamente, bem como de sua
heterogeneidade, e do exaurimento dos aterros sanitrios existentes.

102
H algumas disposies legais sobre tipos especficos de resduos, normalmente sobre resduos perigosos,
mas no h, efetivamente uma poltica de gesto integrada.
103
JACOBI, Pedro. Cidade e Meio Ambiente - percepes e prticas em So Paulo. So Paulo: Annablume.
2000, p. 54/55.
104
Ibid., p. 116.

50
Isso fica evidente em pesquisa realizada pela Coordenadoria de Planejamento
Ambiental (CPLA) da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo
105
, em 1997,
junto aos municpios do Estado de So Paulo (e no mais junto s pessoas), que
apresentou o seguinte dado: mais da metade das prefeituras consultadas apontou o
problema do lixo domiciliar como um dos maiores problemas ambientais de suas
cidades
106
.
A ausncia de reas adequadas para o destino final dos resduos nas grandes
cidades e regies conurbadas uma realidade a ser enfrentada pelo pas. Mas o problema
dos resduos no diz respeito apenas coleta e local para disposio.
Outros problemas foram surgindo seja em relao quantidade de resduos (e,
portanto, ao local para onde destin-los), seja pelo aumento crescente da complexidade
dos materiais descartados pelos habitantes das cidades (o que implica no aumento de sua
toxicidade).
E a, que, dispostos de forma inadequada, os resduos podem tornar-se uma forma
bastante perversa de poluio do solo, que, no conceito de Jose Afonso da Silva,
consiste na deposio, disposio, descarga, infiltrao, acumulao, injeo ou
aterramento no solo ou no subsolo de substncias ou produtos poluentes, em estado
slido, lquido ou gasoso
107
. A poluio gerada pelos resduos importa na alterao
adversa da qualidade do solo, na deteriorao do subsolo, e no conseqente e imediato
envenenamento das guas subterrneas
108
. E, como a gua e o ar poludos, a

105
A CPLA tem entre suas atribuies: planejar o zoneamento de reas sob proteo especial ou de interesse
ambiental estratgico; propor e estabelecer formas de cooperao com outros rgos e entidades, pblicos e
privados, visando promoo, recuperao e conservao da qualidade ambiental; promover aes para a
compatibilizao entre o planejamento ambiental e o planejamento dos demais setores pblicos, visando ao
desenvolvimento sustentvel; elaborar o planejamento ambiental estratgico do uso de recursos ambientais,
de modo a promover a integrao do desenvolvimento econmico e social com a proteo ambiental,
garantida a participao da sociedade; acompanhar a implantao dos planos regionais de desenvolvimento,
possibilitando a incorporao das metas de preveno, proteo e recuperao das condies ambientais;
consolidar e disponibilizar informaes ambientais, objetivando o apoio tomada de deciso para a gesto
ambiental (cf. stio eletrnico da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente do Estado de So Paulo,
disponvel em: http://www.ambiente.sp.gov.br/cpla.php, acessado em 12 de dezembro de 2009).
106
ESTADO DE SO PAULO. Secretaria de Estado do Meio Ambiente. A cidade e o lixo. So Paulo:
SMA: CETESB, 1998, p. 15.
107
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 6. Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2007,
p. 91.
108
FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de. Resduos slidos: ponto final da insustentabilidade econmica.
Revista de Direitos Difusos. Ano II, Vol. 13 Gesto de resduos slidos I, jun/2002, So Paulo: ADCOAS/
Esplanada, p. 1717-1731, p. 1718.

51
contaminao por resduos slidos no respeita fronteiras, tornando-se um problema
coletivo
109
.
O adensamento da populao, o crescimento do consumo, o esgotamento dos
aterros sanitrios, a existncia de lixes e aterros clandestinos, a poluio por eles
causada, a imensa quantidade de pessoas que vivem do lixo, trazem novamente baila a
problemtica da produo de resduos, mas sob uma outra tica, a do desenvolvimento.
Associada a essas questes, vem a indefectvel recusa das populaes em receber
aterros em seu municpio ou comunidade, que se soma profunda (e essencial) injustia
derivada da escolha desses locais
110
.
quase paradoxal que o ser humano tenha ojeriza pelos restos e dejetos por ele
mesmo gerados.
So muitos os estudos antropolgicos que buscam compreender a angstia causada
pelo lixo, a necessidade de se livrar dele e da sujeira
111
. Vrios deles, alm de uma
necessidade de bem-estar do ser humano, identificam uma analogia subliminar e
complexa, derivada da tradio religiosa ocidental
112
, com a nossa prpria morte
113
.
Esses estudos explicam o estigma social para com aqueles que lidam com o lixo
(catadores, lixeiros, garis etc.) e do pistas para compreender a dificuldade de se

109
WEINBERG, Philip; REILLY, Kevin. Understanding environmental law. USA: Matthew & Bender,
1998, p. 246.
110
Benjamin Davy, em sua inovadora obra Essential Injustice, apresenta a inevitabilidade da injustia
quando se utiliza de um critrio selecionado de justia para definir, por exemplo, os LULUs (locally
undesirable land uses), que geram reaes NIMBYs (not um my back yard). O Autor prope o conceito de
junk justice, para responder de forma prtica a essa injustia essencial do planejamento urbano. Segundo
Maria Alexandra Arago, os critrios de minimizao da injustia propostos no mbito da junk justice,
seriam a reciprocidade, a sustentabilidade, a confiana e o consenso. A abordagem possvel do problema dos
LULUs, como alternativa ideologia da eficcia ambiental, a ideologia da compaixo [subjacente
Declarao do Rio, de 92], que considera a questo na perspectiva da justia, da justeza e da equidade (...).
Os componentes tpicos de uma poltica baseada na ideologia da compaixo so a conscincia da diversidade
cultural, o envolvimento das minorias, a participao inclusiva e a anlise de impacto social (ARAGO,
Maria Alexandra de Sousa. Benjamin Davy, Essential Injustice: when legal institutions cannot resolve
environmental and land use disputes. Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do
Urbanismo e do Ambiente. n. 6, Ano III. Coimbra, 2000, p. 125-127).
111
RODRIGUES, Jos Carlos. A cultura do lixo e sua angstia. In: Falas em torno do lixo. (obra coletiva)
Rio de Janeiro: Pedro Benjamin Garcia, 1992, p. 7-11.
112
Nas narrativas do Gnesis e dos profetas no Novo Testamento constantemente so feitas referncias aos
materiais impuros. O homem ou animal que tocasse qualquer imundcie abominvel, ou cadver, tornava-se
impuro, sendo excludo da comunidade (sobre isso, ver ROCHA, Aristides Almeida. A histria do Lixo. Op.
cit., p. 16.
113
EIGENHEER, Emlio Maciel. Quem no gosta de lixo bom sujeito no (?), In: Falas em torno do lixo.
(obra coletiva) Rio de Janeiro: Pedro Benjamin Garcia, 1992, p. 43-46.

52
enfrentar a questo de forma direta e buscando solues criativas e diferentes da criao
de lixes ou aterros cada vez mais afastados do centro das cidades.
Mas o mau tratamento que a questo sempre recebeu por parte das autoridades no
Brasil explica que a presena do lixo seja indesejada por continuar associada ao
aparecimento de surtos de doenas e pragas urbanas, alterao negativa da paisagem,
maus odores etc..
E os nmeros so alarmantes: cada habitante do planeta produz em mdia cerca de
0,5 kg de resduos diariamente, o que totaliza cerca de 3 bilhes de kg produzidos
anualmente
114
.
por isso que o problema, que j se mostrava de difcil resoluo h vrios sculos,
tornou-se mais complexo a exigir solues imediatas.
2.2.1 Em busca de uma definio jurdica para o termo.
De uma tica mais ampla, os resduos podem ser entendidos como um descontrole
entre os fluxos de certos elementos em um dado sistema ecolgico, implicando na
instabilidade do prprio sistema, conforme explica Paulo Jorge Moraes Figueiredo
115
.
Essa definio considera que os ecossistemas formam um todo coeso em que os ciclos de
vida se complementam e convivem em harmonia, o que significaria a disposio
ordenada entre as partes de um todo.
E isso porque nenhum ecossistema produz resduos, j que os resduos de uma
espcie so o alimento de outra
116
, sendo certo que o aproveitamento de matria faz
parte de um ciclo virtuoso entre os seres vivos.
Entre outros elementos, (a) o aumento do consumo e (b) a produo de materiais
artificiais causam um desbalanceamento nesse equilbrio e so dois fatores agravantes
dos problemas associados ao meio ambiente e diretamente temtica dos resduos.
O primeiro desses fatores est ligado s caractersticas da sociedade capitalista (que
incentiva o consumo e a produo de bens descartveis) e ao aumento da populao e seu

114
ERENBERG, Jean Jacques. Padres de produo e consumo e gerao de resduos slidos no incio do
novo milnio. Revista de Direitos Difusos. Ano II, Vol. 13 Gesto de resduos slidos I, jun/2002, So
Paulo: ADCOAS/ Esplanada, p. 1733-1744, p. 1736.
115
A sociedade do lixo..., op. cit., p. 47.
116
MILAR, dis. Direito do ambiente..., op. cit., p. 111.

53
adensamento. A urbanizao crescente constitui fonte de agravamento para a questo dos
resduos, por serem gerados de forma concentrada (nos centros urbanos) dificultando sua
reintegrao aos locais de onde foram extrados
117
(a gerao de resduos precedida de
uma outra ao sobre o meio ambiente, de extrao dos recursos naturais). Lembre-se,
ainda, o conseqente aumento da produo de embalagens requeridas para a
comercializao dos produtos nos centros urbanos.
O segundo est relacionado evoluo dos tipos de resduos gerados em
decorrncia do desenvolvimento tecnolgico.
[O]bserva-se que a intensificao tecnolgica tem exigido a elaborao
de materiais construtivos ou energticos cada vez mais complexos com
relao s suas composies e concentraes. Estes materiais, via de
regra no degradveis, naturalmente em curto perodo de tempo,
apresentam um alto potencial de agresso ao homem e ao meio ambiente,
como o caso dos metais pesados e dos materiais radioativos.
118

O ser humano interfere, portanto, diretamente no sistema ecolgico de forma a
quebrar sua estabilidade a partir dos novos materiais que produz, cujo grau de toxicidade
e potencial de degradao ambiental so crescentes. Some-se a isso o fato dessa produo
ocorrer em velocidade infinitamente superior ao tempo de diluio, decomposio,
regenerao e reintegrao dos elementos desses materiais nas cadeias cclicas do
planeta. Essa uma das facetas do narrado descontrole, que interessa para efeito deste
trabalho.
Os resduos, portanto, (em conjunto com a poluio) representam, numa definio
ecolgica genrica, o desequilbrio no planeta decorrente das atividades humanas. A
palavra em ingls, waste, significa tanto resduo como desperdcio.
E quando pensamos nas conseqncias desastrosas que modalidades
ecologicamente irresponsveis de consumo podem trazer ao meio
ambiente, talvez a palavra chave seja exatamente essa: waste o resduo
imprestvel decorrente de um consumo incompleto.
119


117
FIGUEIREDO, Paulo Jorge Moraes. A sociedade do lixo..., op. cit., p. 75.
118
Ibid..
119
FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de. Resduos slidos..., op. cit., p. 1719.

54
Na busca de um significado mais tcnico, o Glossrio de Engenharia Ambiental traz
a seguinte definio para resduo slido:
[M]aterial intil, indesejvel ou descartado, com contedo lqido
insuficiente para que possa influir livremente nos estados slido e semi-
slido resultantes de atividades da comunidade, sejam eles de origem
domstica, hospitalar, comercial, de servios, varrio e industrial.
120

Historicamente, passamos a considerar como lixo todo o material descartado, que
no se pretende mais utilizar. Modernamente, desde meados da dcada de 60 do sculo
passado, o lixo passou a ser designado por resduo slido, conforme o novo jargo
tcnico adotado pelos sanitaristas
121
.
Edis Milar apresenta uma definio abrangente:
Etimologicamente, resduos referem-se a tudo aquilo que resta, que
remanesce. Numa abordagem ambiental, os resduos constituem o
remanescente das atividades humanas domsticas, industriais, agrcolas
etc. e que de uma maneira ou de outra, so lanados no solo, nos rios
ou na atmosfera. Entre eles encontram-se os efluentes (lquidos), as
emisses (gases e material particulado) e os resduos slidos (entre os
quais o lixo domiciliar).
122

Conforme ensina Jos Afonso da Silva, tratando de poluio de solo e subsolo, os
resduos slidos seriam qualquer lixo, refugo, lodos, lamas e borras resultantes de
atividades humanas de origem domstica, profissional, agrcola, industrial, nuclear ou de
servio, que neles se depositam, com a denominao genrica de lixo
123
.
Paulo Affonso Leme Machado segue na mesma linha, tratando os resduos slidos
como poluio: significa lixo, refugo e outras descargas de materiais slidos, incluindo
resduos slidos de materiais provenientes de operaes industriais, comerciais e
agrcolas e de atividades da comunidade.
124


120
BATALHA, Ben-Hur Luttembarck. Glossrio de engenharia ambiental. 3 Ed. Rio de Janeiro: Nuclebras,
1987.
121
ROCHA, Aristides Almeida. A histria do Lixo. Op. cit., p. 15.
122
MILAR, dis. Direito do Ambiente..., op. cit., p. 1334.
123
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional, op. cit., p. 98.
124
Direito ambiental brasileiro. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 546.

55
Verifica-se com essas definies que resduo slido tem sido usado genericamente
como sinnimo de lixo, normalmente em referncia quilo que sobra no processo de
produo ou de consumo, mas entendido como intil.
No direito europeu, onde o assunto j est bem mais avanado
125
, h uma diretiva
que prev o conceito legal de resduo, incorporada, de forma geral, no direito nacional
dos estados-membros
126
. A Diretiva Comunitria 75/442/CEE, de 15 de julho de 1975,
define como resduos quaisquer substncias ou objetos de que o detentor se desfaz ou
tem inteno ou a obrigao de se desfazer, nomeadamente os previstos no Catlogo
Europeu de Resduos, aprovado por deciso da Comisso Europia, que atualizado
periodicamente
127
. Essa definio est baseada na inteno do detentor em desfazer-se de
algo
128
. E essa inteno que vai caracterizar o que resduo no direito comunitrio
europeu.
A subjetividade do conceito pela presena da inteno como elemento central
relatada por vrios doutrinadores. Nicolas de Sadeleer, por exemplo, ressalta a discusso
no direito europeu sobre a concepo subjetiva de desfazer-se, associada a uma
conotao pejorativa de abandonar, e outra objetiva, mais neutra, que corresponderia to
somente alterao do destino da coisa
129
.
Mas restaria, ainda, a questo: resduo seria o que no interessa a mais ningum ou
se seria tambm o que pode a algum interessar, mesmo descartado por outrem? Coube
jurisprudncia do Tribunal Europeu consolidar o entendimento de que mesmo os

125
Em 1997, a Comunidade Europia j debatia uma estratgia comunitria para a gesto de resduos
(Resoluo de 24 de Fevereiro de 1997). A partir da foram vrias decises, resolues e diretivas nesse
sentido. Mencione-se a Diretiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006,
relativa aos resduos, que estabeleceu seu enquadramento legal, definiu conceitos-chave (como os de resduo,
valorizao e eliminao), estabeleceu os requisitos essenciais para a gesto de resduos (obrigao de
licenciamento ou registro para os estabelecimentos que gerenciam resduos) e a obrigao dos Estados-
Membros elaborarem planos de gesto de resduos. A Diretiva em vigor atualmente a 2008/98/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, que atualizou a poltica europia de gesto
de resduos, trazendo alguns conceitos novos, como a definio de subproduto, e a hierarquia dos princpios a
serem aplicados na boa gesto dos resduos.
126
As Diretivas fazem parte das fontes secundrias do direito comunitrio europeu. Nos termos do Tratado
que constitui a Unio Europia, as diretivas vinculam o Estado-membro quanto ao resultado a alcanar, mas
competiro s instncias nacionais a competncia quanto forma e os meios, a partir da legislao de cada
Estado-membro.
127
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. O direito dos resduos. Cadernos CEDOUA. Coimbra:
ALMEDINA, 2003, p. 21.
128
KISS, Alexandre; SHELTON, Dinah. Manual of european environmental law. Cambridge: Grotius,
1997, 457.
129
SADELEER, Nicolas de. Le droit Communautaire et ls dechets. Paris: Bruxelles: L.G.D.J.,
Bruylant, 1995, p. 233 e seguintes.

56
resduos valorizveis, que o seu detentor tem inteno de valorizar e que tem um valor
econmico positivo, esto sujeitos s regras de gerais do Direito dos Resduos
130
. Ento
a inteno no o nico elemento a caracterizar o resduo.
No direito brasileiro, ainda no h uma definio completa e especfica do termo.
A Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o
saneamento bsico no conceitua diretamente o que poderia ser considerado como
resduo slido, apenas definindo as atividades para seu manejo
131
.
Mas dessa definio geral das atividades relacionadas gesto dos resduos, nota-se
a uma conceituao restritiva, em que os resduos so diretamente relacionados com lixo
domstico (que sobra no processo de consumo) e o originrio do processo de varrio e
limpeza das ruas ( certo que existem outros tipos de resduos, conforme veremos no
item abaixo)
Entendemos que essa definio, que aproxima o conceito de resduos slidos de
lixo, por demais restritiva, juridicamente inapropriada e insuficiente para garantir uma
gesto apropriada dos resduos. Tudo isso na medida em que necessrio diferenciar os
materiais que, separados na fonte geradora, poderiam tornar-se reaproveitveis e/ou
reciclveis do rejeito, ou seja, a sim, aquilo que no pode mais ser aproveitado na
cadeira de reuso ou reciclagem. Assim, resduos so muito mais do que simplesmente
lixo, j que sua inutilidade para algum no significa a impossibilidade de
aproveitamento por outrem.
Essa diferenciao apresentada por Elisabeth Grimberg fundamental para o
avano na construo de um novo paradigma que supere, inclusive o conceito de limpeza
urbana (que pressupe a sujeira urbana, causada por uma cidadania deseducada em

130
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. O direito dos resduos, op. cit., p. 26, citando vrias decises do
Tribunal de Justia em que se fixou esse conceito.
131
Nos termos da lei:
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, considera-se:
I - saneamento bsico: conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de: [...]
c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes
operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo
originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas.

57
relao ao tema)
132
. certo, porm, que quando a parte reaproveitvel no separada no
rejeito, a distino perde, na prtica, seu sentido...
A Resoluo CONAMA n. 5, de 5 de agosto de 1993, em seu art. 1, item 1, oferece
a seguinte definio:
Resduos nos estados slido e semi-slido, que resultam de atividade da
comunidade de origem: industrial, domstica, hospitalar, comercial,
agrcola, de servios e varrio. Ficam includos nesta definio os lodos
provenientes de sistemas de tratamento de gua, aqueles gerados em
equipamentos e instalaes de controle de poluio, bem como
determinados lquidos cujas particularidades tornem invivel seu
lanamento na rede pblica de esgotos ou corpos dgua, ou exijam para
isso solues tcnica e economicamente inviveis, em face melhor
tecnologia disponvel.
Mas uma definio mais abrangente que usaremos ao longo deste trabalho. Nessa
definio ampliada, os resduos tm um conceito objetivo e outro subjetivo.
O conceito objetivo relaciona-se qualificao de algo que a lei possa definir como
resduo, submetendo-o ao regime jurdico correspondente, sempre que sua periculosidade
qumica impuser uma gesto ordenada e especfica.
O conceito subjetivo, ao contrrio, depende unicamente da vontade de seu
proprietrio, que definir seu destino
133
. exclusivamente do proprietrio do resduo,
portanto, a deciso relativa ao destino da tal coisa: sua reutilizao (separao para coleta
seletiva, por exemplo) ou sua eliminao como lixo (quando os materiais deixam de ser
separados, impedindo o reaproveitamento).
Essa distino importante para verificar que uma poltica de gesto de resduos
slidos dever considerar tambm o proprietrio do resduo como um agente (e no
apenas o produtor do material). No nos parece aceitvel uma poltica que entenda

132
Sobre isso ver: GRIMBERG, Elisabeth. A Poltica Nacional de Resduos Slidos: a responsabilidade das
empresas e a incluso social. So Paulo: Instituto Plis (publicao no seriada), publicada em 22.07.2004,
disponvel em: http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=35, acessado em 10 de maio de 2009.
133
KUNIG, Philip. Do direito do lixo para o direito da correcta gesto dos ciclos dos materiais? Comentrios
acerca da legislao alem sobre os resduos e a sua evoluo. Revista Jurdica do Urbanismo e do
Ambiente n. 1, Junho, 1994, Coimbra: IDUAL Instituto de Direito do Urbanismo e do Ambiente, 1994,
95-108, p. 97.

58
suficiente preparar e organizar aterros e uma estrutura de tratamento dos resduos,
atuando exclusivamente no final do ciclo de existncia das coisas, deixando de lado a
preveno da prpria produo do material que ser descartado. Voltaremos a isso
adiante.
De fato, o entendimento desse conceito ampliado de resduos ser pressuposto na
mudana de paradigma do manejo de resduos slidos (simplesmente como as
atividades de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo) para
uma gesto do ciclo de materiais (uma viso mais holstica da questo dos resduos para
diminuir o que vira efetivamente rejeito), conforme estamos propondo.
Para efeito de uma conceituao jurdica, ento, h trs componentes de definio
dos resduos: (i) tratam-se de materiais ou substncias caracterizados como objetivos
finais de um processo de produo ou de consumo; (ii) a rejeio por aquele que
originalmente lhes detinha a propriedade, seja porque o detentor tem a inteno de
desfazer-se ou porque tem a obrigao legal de faz-lo; (iii) a possibilidade de seu
reaproveitamento para outros fins ou para destinao final ambientalmente adequada, se
no puderem servir para absolutamente nenhum outro fim de reciclagem ou gerao de
energia (rejeito)
134
.
2.2.2 A distino entre resduos e subproduto.
Outra diferenciao importante refere-se distino entre resduos e subprodutos.
Os subprodutos so os materiais ou substncias que resultam de um processo
produtivo cujo objetivo principal no era produzi-lo.
Os requisitos para caracterizar um subproduto so: (i) a existncia de uma
utilizao futura; (ii) a possibilidade de utilizao sem que precise passar por qualquer
processo de alterao; e (iii) ser parte integrante de um processo de produo contnuo.

134
O projeto de lei 203/1991, que visa instituir a Poltica Nacional de Resduos Slidos e tramita perante a
Cmara dos Deputados h mais de 10 anos, apresenta uma conceituao mais adequada de resduos, e
considera indiretamente o elemento subjetivo da vontade do detentor, usando um sujeito indeterminado.
Segue transcrita a definio prevista em seu artigo 3: XVI resduos slidos: material, substncia, objeto
ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinao final se procede, se
prope a proceder ou se est obrigado a proceder, nos estados slido ou semi-slido, bem como gases
contidos em recipientes e lquidos cujas particularidades tornem invivel o seu lanamento na rede
pblica de esgotos ou em corpos dgua, ou exijam para isto solues tcnica ou economicamente
inviveis em face da melhor tecnologia disponvel; (grifo nosso, disponvel em:
http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=438772, acessado em 19 de novembro de 2009).

59
Essa distino assume especial importncia no cenrio da Unio Europia em
funo da existncia de uma regulamentao severa da gesto dos resduos, e das
licenas para armazenar ou transport-los
135
.
2.2.3 Classificao dos resduos slidos e o recorte deste trabalho: os resduos slidos
urbanos.
So vrios os tipos de resduos gerados pelas inmeras atividades produtivas, sendo
vrias as formas possveis de classific-los:
por sua natureza fsica: seco e molhado;
por sua composio qumica: matria orgnica e matria inorgnica;
pelos riscos potenciais ao meio ambiente: perigosos ou resduos classe I (que
apresentam risco sade pblica ou ao ambiente, caracterizando-se por possuir uma ou
mais das seguintes propriedades: inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade
ou patogenicidade); no-inertes ou resduos classe II (podem ter propriedades como
combustibilidade, biodegradabilidade ou solubilidade, porm no se enquadram como
resduos Classe I ou III normalmente tm caractersticas de resduos domsticos); e
inertes ou resduos classe III (so os resduos que no se degradam ou no se decompem
quando dispostos no solo)
136
.
Outra forma de classificao do lixo quanto origem, ou seja
137
:
domiciliar: composto, basicamente, por restos de comida, papel, vidro, plstico,
txteis, alumnio e outros metais, madeira e detritos animais
138
.

135
Muito embora j fosse mencionado na doutrina, esse conceito s foi incorporado legislao com a nova
Diretiva 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, que atualizou a
poltica europia de gesto de resduos.
136
UNIVERSIDADE DE SO PAULO. Instituto de Pesquisas Tecnolgicas - IPT. Lixo municipal: manual
de gerenciamento integrado. So Paulo: IPT, 2000.
137
Ibid..
138
Os resduos slidos domiciliares podem ser separados em 16 componentes: matria orgnica (que inclui
restos de alimentos, papel higinico, fezes de animais), papel (jornais, papel toalha, folhas de caderno),
papelo metais ferrosos, alumnio, outros metais, plstico rgido (garrafas, pedaos de brinquedo,
recipientes), plstico filme (embalagens de proteo de alimentos, sacolas de supermercado, sacos de lixo),
vidro, loua, madeira (galhos de rvore), trapo, couro, borracha (luvas, resduos de pneus), tetrapak e rejeito
(fraldas descartveis, pilhas, esponjas, isopor, absorventes, lmpadas, embalagens compostas formadas por
dois ou mais tipos de materiais, etc.) (COSTA, Ana Cludia Fernandes da; SATTLER, Miguel Aloysio.
Caracterizao dos resduos slidos domiciliares de Porto Alegre: descrio dos aspectos mais relevantes. In:
FRANKENBERG, Claudio Luis Crescente. et al. (Orgs). Gerenciamento de resduos e certificao

60
comercial: cuja composio similar dos resduos domiciliares, com maior
quantidade de papel e plsticos;
pblico: resduos de varrio de ruas, limpeza de praias, limpeza de galerias etc.;
servios de sade e hospitalar: formado por agulhas, seringas, algodes, luvas
descartveis, etc.;
aeroportos, portos, terminais rodovirios e ferrovirios: composto por materiais de
higiene, asseio pessoal, restos de alimentos etc.;
industrial: formado por cinzas, lodos, leos, fibras, madeiras, borrachas
decorrentes do processo produtivo;
entulhos: resduos provenientes da construo civil;
agrcola: embalagens de fertilizantes, raes, restos de colheitas, etc..
A coleta e a disposio final dos resduos do gnero domiciliar, comercial e pblico
so de responsabilidade do Poder Pblico. Dos demais tipos, acima descritos, a
responsabilidade pela coleta e disposio final do gerador.
Esse trabalho cuidar to somente dos chamados resduos slidos urbanos
(domstico e comercial), cuja coleta da responsabilidade das Prefeituras. So os
resduos produzidos nas cidades por seus moradores ou pelos diversos estabelecimentos
comerciais e de servios que no tenham disposio de responsabilidade do gerador.
Os resduos slidos urbanos podem ser divididos em trs categorias: (i) os
reciclveis/reutilizveis, que podem ser reaproveitados; (ii) os putrescveis, de
composio exclusivamente orgnica, que podem ser utilizados como fertilizante ou
objetos de fermentao para produo energtica; (iii) inservveis ou rejeito, que no
pode mais servir para nenhum aproveitamento econmico, e portanto devero ser
eliminados.

ambiental. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2000, 317-330, p. 322/323.

61
2.2.4 Os dados sobre os resduos no Brasil.
Muito embora este trabalho apresente uma proposta de gesto de resduos que
ultrapasse a simples viso relativa exclusivamente sua disposio final, consideramos
importante fazer referncia aos dados disponveis sobre deposio final dos resduos,
notadamente em funo das assombrosas estatsticas apresentadas.
No Brasil, a questo dos resduos tratada exclusivamente da perspectiva do
saneamento bsico exatamente em funo das formas absolutamente inadequadas de
disposio final, que geram uma imensa preocupao com a sade pblica nas
comunidades prximas aos aterros e lixes.
As instalaes de gesto, valorizao e arrumao dos resduos so importante
vetor de ordenao do territrio. Sua localizao uma deciso rodeada de problemas
casusticos
139
. O xito de qualquer poltica de gesto de resduos slidos urbanos
depender da correta seleo do mtodo de tratamento, da configurao do local de
tratamento e da atividade de controle ambiental.
A ltima Pesquisa Nacional sobre Saneamento PNSB, realizada pelo IBGE,
divulgada em 2002, indicou a seguinte situao de destinao final do lixo coletado no
Pas: 47,1% em aterros sanitrios, 22,3% em aterros controlados e 30,5% em lixes a cu
aberto
140
.
O IBGE comemorou o resultado (situao bastante favorvel), considerando que
mais de 69% de todo o lixo coletado no Brasil estaria tendo um destino final adequado
em aterros sanitrios e/ou controlados (grifo nosso).
Os dados so comemorados porque, em 1989, a PNSB mostrava que o percentual
de municpios que vazavam seus resduos de forma adequada era de apenas 10,7%.
Todavia, em nmero de municpios, o resultado no parece favorvel:

139
Ver nota 110 supra.
140
IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de Populao e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de
Saneamento Bsico 2000, janeiro de 2002, disponvel em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb/pnsb.pdf, acessado em 12 de julho
de 2009.

62
63,6% utilizam lixes e 32,2%, aterros adequados (13,8% sanitrios,
18,4% aterros controlados), sendo que 5% no informaram para onde vo
seus resduos.
141

So os municpios com menos habitantes que possuem a destinao final mais
inadequada, em lixes a cu aberto sem qualquer tratamento ou cuidado.
Grfico 1 - Percentual do volume de lixo coletado, por tipo de destino final, segundo os estratos
populacionais dos municpios 2000
142


Os lixes representam a simples descarga de lixo sobre o solo, a cu aberto, sem
medidas de proteo, causando problemas de sade pblica e poluio do solo e da gua.
Medidas de extino dos lixes esto na primeira ordem de prioridades de qualquer
poltica de gesto de resduos slidos. Vale lembrar a grande questo social por trs dos
lixes que so as populaes que sobrevivem dos materiais e restos coletados nesses
locais.
Os aterros controlados, por sua vez, pressupem que o lixo recoberto com
material inerte, geralmente terra, na maioria das vezes sem compactao e sem
impermeabilizao na base do solo.
Por considerarmos que os chamados aterros controlados so uma modalidade de
disposio de resduos extremamente frgil do ponto de vista ambiental, entendemos

141
IBGE. Pesquisa Nacional de Saneamento..., op. cit..
142
Ibid., grfico 22.

63
questionvel o otimismo do IBGE relativamente s formas de disposio consideradas
como adequadas.
Aterros controlados so inadequados pela facilidade com que podem tornar-se
lixes, tendo uma engenharia bastante simples o que tambm pode gerar problemas
ambientais significativos, tais como contaminao do ar, do solo e das guas
subterrneas. Assim, em verdade, pode-se afirmar que apenas 47,1% do total de resduos
gerados no pas so gerenciados de forma adequada, em aterros sanitrios.
Aterros sanitrios, com efeito, implicam numa obra de engenharia mais complexa,
exigindo: estudos de impactos ambientais antes da sua implantao, a impermeabilizao
do solo, cobertura peridica do lixo com uma camada de terra, sendo tambm realizada a
drenagem dos gases e dos lquidos.
A PNSB no mencionou os processos de incinerao (queima dos resduos em alta
temperatura acima de 900C com o objetivo de diminuir seu peso e volume
143
), uma
vez que tratou exclusivamente dos resduos slidos urbanos e os processos de incinerao
so destinados normalmente aos resduos considerados perigosos
144
.
O IBGE deixou de computar, ainda, outros processos de destinao final dos
resduos que contribuem para a reduo do que vira efetivamente lixo, como a
reciclagem e a compostagem.
Estudo da USP revelou que apenas 3% dos resduos orgnicos so fermentados no
Brasil. Os processos de fermentao ou compostagem so aqueles controlados,
acelerados e aerbios de decomposio da matria orgnica, realizados com o auxlio de

143
Nesse processo, os resduos so transformados em cinzas, lquidos e gases contaminantes. Para conter
esses gases, h filtros que podem ser utilizados, em geral, uma tecnologia bastante cara. Esse processo pode
ser altamente lucrativo, pela produo energtica, porque o calor produzido pela incinerao pode ser
recuperado e utilizado em outros processos produtivos. Com esse processo pretende-se fazer o resduo passar
do estado slido ao estado gasoso, com a simultnea e conseqente emisso de energia, em geral na forma de
calor (trata-se de um processo trmico) Outros dados apontam que cerca de 0,5% dos resduos no Brasil so
incinerados. (UNIVERSIDADE DE SO PAULO. Programa USP recicla. Da p virada: revirando o tema
do lixo (obra coletiva). So Paulo: Agncia USP de Inovao, 2007).
144
A incinerao apresenta algumas vantagens sobre outros processos, pois reduz 20% em peso e 5% em
volume, tornando biologicamente inofensivo o resultado slido do processo, que pode ser aproveitado como
material inerte para cobertura em aterros sanitrios. Mas esse processo tem um custo muito alto, exigindo
mo-de-obra qualificada para sua operao e extremo cuidado no controle de emisses de poluentes (gases e
partculas da queima) a partir de filtros complexos (ESTADO DE SO PAULO. Secretaria do Meio
Ambiente. A cidade e o lixo. So Paulo: SMA: CETESB, 1998, p. 53).

64
micro ou macro organismos. O resultado dessa decomposio um composto orgnico
timo condicionar o solo (adubo).
A compostagem um processo absolutamente relevante para uma boa gesto de
resduos uma vez que, de um lado, otimiza a promoo do ambiente pela reduo dos
resduos existentes, sem qualquer dano secundrio, e, de outro, capaz de mobilizar o
setor privado em funo de sua alta capacidade lucrativa
145
.
A partir de um processo biolgico de decomposio da matria orgnica presente
em restos de origem animal ou vegetal, origina-se um produto o composto que pode
ser aplicado no solo para melhorar suas caractersticas, sem qualquer risco ao meio
ambiente
146
.
Para permitir essa fermentao natural no processo de compostagem, os resduos
devem ser exclusivamente orgnicos. A presena de metais ou plsticos no separados
impede a continuao dos processos naturais. A triagem, portanto, fundamental antes
da compostagem
147
.
Porm, estima-se que uma parte muito pequena (1%) do total dos resduos
coletados no Brasil so encaminhados para as centrais de triagem, que so os locais de
recebimento de materiais reciclveis previamente separados (utilizados por municpios
que tm programas de coleta seletiva)
148
.
Em relao questo da reciclagem fundamental fazer referncia aos catadores,
uma profisso tipicamente brasileira, fruto da imensa desigualdade econmica do pas,
que so os grandes responsveis pela coleta de materiais reaproveitveis.
Esse fenmeno brasileiro deflagra uma das questes sociais mais complexas da
atualidade: os catadores e as populaes que sobrevivem do lixo. Os catadores
correspondem a

145
revelador notar que na Unio Europia h fortes restries de envio de matria orgnica para os aterros,
o que se explica em funo dos gases e lquidos gerados na fermentao, que dificulta sua administrao (TV
CULTURA. Documentrio O Desafio do Lixo, direo de Washington Novaes, 2001).
146
ESTADO DE SO PAULO. Secretaria do Meio Ambiente. A cidade e o lixo. So Paulo: SMA:
CETESB, 1998, p. 54.
147
UNIVERSIDADE DE SO PAULO. Da p virada..., op. cit., p. 30.
148
Ibid..

65
centenas de milhares de pessoas em todo pas que trabalham recolhendo
resduos (...) que sero vendidos para a reciclagem. Uma verdadeira
legio de heris que trabalham em condies difceis, sem nenhuma
segurana. Sem eles, seria muito maior a quantidade de lixo a ser
coletado pela limpeza pblica e que iria para aterros, onerando os
governos e a sociedade. E sem eles quase no haveria reciclagem,
aumentaria muito o desperdcio de materiais reaproveitveis. (...)
No pas todo, graas aos catadores principalmente, segundo o professor
Sabetai Calderoni, da Universidade de So Paulo (...), j se reciclam
quase 80% das latas de alumnio, mais de 1/3 do vidro, 1/3 do papel,
quase 20% do ao, uns 20% dos plsticos.
149

As populaes que vivem do lixo, em condies subumanas, sobrevivem s custas
de alimentos e objetos jogados nos lixes (depsitos de lixo a cu aberto). Essa uma
realidade que precisa ser enfrentada como parte integrante da gesto dos resduos.
Vale lembrar que as cidades, especialmente as grandes, enfrentam a crescente falta
de espaos, para a construo de aterros. Nos municpios pequenos e mdios estes
espaos podem servir para outras finalidades mais importantes como a agricultura,
turismo, lazer. A estas dificuldades e desvantagens de destinao para aterros sanitrios,
acrescentam-se os altos custos para instalao e gerenciamento deste tipo de infra-
estrutura.
Alguns dos mtodos de destinao final de resduos utilizados no Brasil j foram
banidos h muito tempo de outros pases por no serem considerados ambientalmente
adequados e em funo de seu alto teor contaminante (das guas e dos solos), sem falar
em questes de saneamento, com o aumento dos vetores transmissores de doenas.
Apenas a ttulo comparativo, vale mencionar que na Unio Europia s so aceitos
como ambientalmente adequados os seguintes mtodos de destinao final dos resduos:
(i) os aterros sanitrios, com especificaes tcnicas especficas e rigorosas (isolamento,
sistema de drenagem de guas pluviais para que no entrem em contato com o rejeito,
impermeabilizao da zona do aterro, medidas sanitrias para evitar a proliferao de

149
TV CULTURA. Documentrio O Desafio do Lixo, direo de Washington Novaes, 2001.

66
animais indesejveis, at a recuperao da zona utilizada como aterro aps sua
utilizao); (ii) os processos de incinerao e (iii) os processos de fermentao.
Os nmeros de resduos per capita tambm so alarmantes:
Nas cidades com at 200 mil habitantes, pode-se estimar a quantidade
coletada, variando entre 450 e 700 gramas por habitante/dia; acima de
200 mil habitantes, essa quantidade aumenta para a faixa entre 800 e
1.200 gramas por habitante/dia. A PNSB 2000 informa que, na poca em
foi realizada, eram coletadas 125.281 toneladas de lixo domiciliar,
diariamente, em todos os municpios brasileiros.
150


Importante lembrar que esses dados de 125 mil toneladas/dia representam os dados
oficiais, ou seja, no englobam os materiais no coletados e dispostos de foram irregular
(nos rios, lagos e crregos, por exemplo, ou em aterros clandestinos que se proliferam
nas grandes cidades
151
).
Os nmeros assombrosos apenas sugerem os impactos ambientais que ocorrem
todos os dias, praticamente invisveis aos olhos do cidado que no tem idia do destino
final do lixo que coloca na porta de casa para ser recolhido pela Prefeitura.
Grfico 2 - Produo per capita de lixo domiciliar em kg/dia, por existncia de balana, segundo os
estratos populacionais dos municpios - 2000
152



150
IBGE. Pesquisa Nacional de Saneamento..., op. cit..
151
TV CULTURA. Documentrio, op. cit..
152
IBGE. Pesquisa Nacional de Saneamento..., op. cit., grfico 23.

67
A deposio de resduos a cu aberto considerada ilegal pela Lei de Crimes
Ambientais. Mas, mesmo assim, h dados do Banco Mundial apontando que quase 60%
do lixo brasileiro disposto dessa forma (ou seja, 146,8 mil toneladas por dia) e cerca de
40 mil toneladas de lixo deixam diariamente de ser coletadas, o que coloca em cheque os
dados oficiais fornecidos pelo IBGE
153
.
Chama ateno o fato de terem sido destinados, nos ltimos 14 anos, 154 milhes
de reais para programas de gerenciamento de resduos slidos nas cidades brasileiras. A
cultura de jogar o lixo longe dos olhos da populao e junto a mananciais hdricos e/ou
em solos frteis tem-se revelado mais forte do que a conscincia dos gestores municipais
quanto aos danos causados pela destinao inadequada.
Mais invisvel, ainda, no corre-corre da vida cotidiana nas cidades, so os danos
causados natureza pela extrao de matrias-primas, consumo de energia e gua para a
produo de latas de alumnio (cujos ndices de reciclagem so altamente comemorados e
divulgados pelos fabricantes), de embalagens longa vida, de garrafas PET e dos mais
de 500 tipos de plsticos que entram sorrateiramente em nossas casas com a insgnia da
praticidade e da modernidade. J as embalagens de vidro, retornveis 35 vezes para a
mesma finalidade, desaparecem crescentemente do mercado.
O problema do lixo est distante demais dos consumidores e dos produtores, o que
deixa de causar presso nos Municpios por sua correta disposio, motivo pelo qual
necessria uma poltica nacional que integre os ciclos dos materiais e estabelea a
responsabilidade de cada um (consumidores, produtores e Poder Pblico) e os deveres no
compromisso para soluo do problema.
2.2.5 Os nmeros dos resduos slidos na RMSP.
A Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), no Brasil, a terceira maior rea
metropolitana no mundo, alcanando 8.051 km2 (2.139 km2 de rea urbanizada) e
agrupando mais de 18 milhes de pessoas em 39 municpios (um a cada 10 brasileiros
reside nessa rea)
154
.

153
BANCO MUNDIAL. Diretoria sub-regional. Brasil: gesto dos problemas de poluio, a agenda
ambiental marrom. Relatrio de pesquisa, 1998 [Relatrio, 16635 BR].
154
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO. Dados disponveis em:
http://portal.prefeitura.sp.go.br/secretarias/planejamento/sp_em_numeros/0006, acessado em 20 de abril de

68
A RMSP produz diariamente cerca de 17 mil toneladas de lixo, englobando
resduos industriais, hospitalares e domiciliares que representam 82% do total coletado.
Estudos sobre o tratamento e disposio final de resduos slidos indicam que quase 70%
dos municpios da RMSP dispem dos resduos de forma inadequada, tanto em relao
ao tratamento quanto localizao da rea receptora
155
. A RMSP destaca-se do resto do
pas, apresentando 12% do total de resduos destinada aos lixes, percentual pequeno se
considerada a mdia nacional. O percentual de resduos destinados aos aterros sanitrios
de 75,2%
156
, tambm bastante acima da mdia nacional. Mas vale a pena destacar que,
excluindo-se o municpio de So Paulo, a quantidade de lixo coletado na RMSP
destinada aos lixes aumenta para 50,3%
157
.
Essa situao bastante preocupante, notadamente se considerado que alguns dos
principais mananciais que abastecem a RMSP esto localizados no entroncamento de
alguns desses municpios.
A mdia diria de coleta de resduos slidos domiciliares na cidade de So Paulo
de 12 mil toneladas/dia (Limpurb, 1998).
Mas mesmo com a maior parte dos resduos slidos coletados na cidade,
os aterros sanitrios no possuem tratamento adequado para o chorume,
lquido que escorre do lixo, que se infiltra no solo e pode atingir os
lenis dgua, emanando gases txicos. O tempo de vida dos aterros
sanitrios da cidade est muito prximo do seu limite, e a sua capacidade
de funcionamento tem previso de esgotamento no curto prazo.
158

Some-se a isso o fato do novo plano diretor da cidade sequer mencionar alguma
rea que possa vir a ser o novo aterro, em caso de esgotamento dos demais...
Cada brasileiro gera em mdia 0,5 a 1,0 kg de lixo por dia. Em So Paulo (SP),
cada habitante produzia cerca de 0,4 kg em 1970 e esse valor elevou-se para 1,2 kg de

2008
155
JACOBI, Pedro. Cidade e Meio Ambiente: percepes e prticas em So Paulo. So Paulo: Annablume.
2000, p. 27.
156
Ibid., p. 28.
157
Ibid..
158
Ibid..

69
lixo por dia, em 2004. Ou seja, alm do aumento da populao da cidade, cada habitante
triplicou sua produo de lixo em pouco mais de 30 anos
159
.
Em 2004 foram recolhidas, por ms, aproximadamente 9.000 toneladas de lixo das
ruas da capital paulista, incluindo o lixo de varrio e feiras livres
160
. Isso representa pouco
mais do que a soma dos totais de lixo que se coletava, em 2000, nas cidades de Belo
Horizonte, Salvador e Recife. Afirmam os especialistas que cerca de 30% desse lixo so
materiais passveis de serem reciclados
161
.
So Paulo tem dois aterros em vias de esgotamento e nenhuma perspectiva de novas
reas disponveis para receber resduos no municpio. Em 2004, por meio do programa
oficial de coleta seletiva, a cidade reciclava apenas 0,9% de tudo o que era coletado
(perspectiva otimista, j que considera a totalidade do material recebido nas centrais do
projeto de Coleta Seletiva Solidria em 2004, sem contar com a parte desse material que
era rejeitado e devolvido aos aterros)
162
.
No aspecto econmico, entre coleta, transbordo, transporte, destinao final e
tratamento do lixo domstico, em 2004, foram consumidos cerca de R$211 milhes da
Prefeitura de So Paulo, ou seja, 1,5% do oramento municipal daquele ano
163
.
Os catadores de rua, que recolhem ou retiram do lixo urbano os materiais
reciclveis para obter renda a partir de sua revenda, proliferaram a partir do final dos nos
80
164
. So, portanto, um fenmeno recente das cidades brasileiras e ocuparam o vcuo
deixado pela ausncia de polticas pblicas municipais oficiais para gerenciamento dos
resduos domiciliares urbanos. Esse sistema informal responsvel pela reciclagem na
cidade, que, conforme visto acima, trata parcela nfima do lixo recolhido.
A concluso, apenas considerando os dados da maior regio metropolitana do pas,
que o lixo que no reciclado ocupa precioso lugar nos aterros j superlotados e
representa o desperdcio de oportunidade de incluso scio-econmica e de cidadania para

159
UNIVERSIDADE DE SO PAULO. Da p virada..., op. cit., p. 26.
160
JACOBI, Pedro; VIVEIROS, Mariana. Da vanguarda apatia, com muitas suspeitas no meio do caminho
- gesto de resduos slidos domiciliares em So Paulo entre 1989 e 2004. In: Gesto compartilhada de
resduos slidos no Brasil: inovao com incluso social (obra coletiva). So Paulo: Annablume, 2006, p.
17.
161
Ibid., p. 18.
162
Ibid..
163
Ibid.
164
Ibid., p.19.

70
uma parcela considervel da populao urbana. por isso que propomos uma mudana na
perspectiva de como legislao e poder pblico dimensionam a questo dos resduos, para
que mais do que um problema de saneamento, este passe a ser um assunto ligado ao
desenvolvimento sustentvel que pode contribuir para gerar energia limpa na matriz
energtica brasileira, criar um mercado de trabalho para populaes que sobrevivem do
lixo, criar novos mercados para produtos reciclados, entre outros.

2.3 A EVOLUO DA POLTICA RECENTE DE SANEAMENTO NO BRASIL E A NO
INCORPORAO EFETIVA DO PROBLEMA DOS RESDUOS.
Como j demonstrado anteriormente, o problema dos resduos surge no Brasil como
uma questo de saneamento bsico, mas dele se descola quando so implementadas as
polticas de infra-estruturas de gua e esgoto. Enquanto essas polticas geram uma
preocupao da Unio (com investimentos expressivos no setor), a coleta e a disposio
de resduos ficam a cargo exclusivo dos Municpios.
Todavia, nunca houve poltica articulada e nem repasse significativo de recursos
(em comparao com o que aplicado em outros setores de infra-estrutura). Vale dizer
que o problema dos resduos slidos nunca foi visto como prioridade pela Unio e seu
potencial na cadeia de desenvolvimento igualmente nunca foi explorado. Ou seja, a
gesto dos resduos slidos urbanos no tem integrado as polticas de infra-estrutura para
o saneamento.
J na instituio do PLANASA, em 1971, a temtica dos resduos foi deixada de
lado. O programa da ditadura militar tinha caractersticas bastante conhecidas da poca
(uma conjuntura de milagre econmico): o Banco Nacional de Habitao BNH era o
rgo formulador de diretrizes; eram utilizados os recursos vinculados ao FGTS; foi
fomentada a criao de companhias estaduais de saneamento, que eram as nicas a
receber o financiamento do sistema
165
.
A rea de saneamento constituiu poltica emblemtica da relao Estado-sociedade
no perodo da ditadura militar brasileira, que pode assim ser resumida:

165
O FGTS foi criado me 1967 e o SFS, em 1968. Mesmo antes do lanamento do PLANASA em 1971, o
governo federal j utilizava esses recursos em sistemas de gua e esgoto. O BNH foi extinto em 1986 e sua
funo de agente financeiro do setor foi substitudo pela Caixa Econmica Federal.

71
1964: Criao do Banco Nacional de Habitao (BNH): agente
financeiro oficial da poltica de habitao e saneamento, responsvel pelo
repasse de recursos, por meio da Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964;
1969: Instituio do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS),
composto por recursos a fundo perdido destinados ao setor pela Unio;
1971: Lanamento do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA);
proposta para gerar expanso da oferta de servios de gua e esgoto para
na rea urbana, definia as Companhias Estaduais de Saneamento como
instrumento operacional da proposta que deveria objetivar a auto-
sustentao financeira.
166

O PLANASA significou uma reconfigurao do setor de saneamento, como
resposta urbanizao acelerada dos anos 50 e 60 e s limitaes dos organismos locais
em dar conta dos desafios e carncias acumulados ao longo dos anos. Seu objetivo era
submeter o setor do saneamento a uma estratgia nacional para universalizao dos
servios.
Suas metas especficas iniciais foram: construir uma rede de abastecimento de gua
que atingisse 80% da populao urbana em 1980 e 90% em 1990; e atingir 65% da
populao urbana em 1990 com redes de esgotamento sanitrio
167

168
. Fica claro, portanto,
que a questo dos resduos slidos no fazia parte da meta inicial do PLANASA.
Aps a posse do Governo Collor, em 1990, foi realizada uma reforma
administrativa em que se extinguiu o Ministrio do Interior e conseqentemente os
rgos a ele ligados que cuidavam das questes urbanas e de saneamento, que foram
transferidas para a Secretaria Nacional de Saneamento, do Ministrio da Ao Social.

166
ZIONI, Fabola. Sociedade, desenvolvimento e saneamento. In: PHILIPPI JR., Arlindo (Ed.).
Saneamento, sade e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento sustentvel. Barueri: Manole, 2005,
p. 33-55, p. 47.
167
ALMEIDA, W. J. M. Abastecimento de gua populao urbana: uma avaliao do PLANASA.
Coleo Relatrio de Pesquisa, 37. Rio de Janeiro: IPEA/INPS, 1977.
168
Apenas para constar que quando da criao do PLANASA, a proviso de gua potvel no pas
representava, nos centros urbanos, o ndice de atendimento dos 45% e, no sistema de esgotos, 20%. O
objetivo do plano era alcanar 80% da populao urbana para o ano de 1980, o que efetivamente foi
alcanado em 1984. No obstante, para os sistemas de esgotos, nesse ano alcanou apenas o percentual de
32%, distante, portanto, da meta de 50% anteriormente estabelecida (KOELLE, Edmundo et al.. Gesto
integrada em empresas de saneamento. Aracaju: J. Andrade, 2002.)

72
As metas foram alteradas para incluir, a sim, a temtica dos resduos. O objetivo
para incremento da cobertura dos servios entre 1991 e 1999 era: de 86% para 96% no
abastecimento de gua; de 49% para 65% no esgotamento sanitrio; de 78% para 83% na
coleta de resduos slidos
169
.
Mas os pedidos de autorizao de financiamento (pela Caixa Econmica Federal),
um dos pivs do escndalo que terminou com o impeachment de Collor, eram decididos
por critrios polticos e clientelistas, o que apenas agravou a situao j precria da
questo dos resduos. Na prtica, no se pode considerar essa iniciativa como uma
poltica no setor de resduos.
Envolvido nesses escndalos e sem ter cumprido as metas institucionais
170
o
PLANASA foi se esvaziando.
No vazio institucional gerado pela dissoluo do PLANASA, abriu-se espao para
que a questo dos resduos slidos fosse reintegrada questo do saneamento ambiental.
E isso porque o conceito de saneamento foi sendo ampliado: antes considerado
saneamento bsico, abrangia apenas os servios tradicionais de abastecimento de gua
(produo, tratamento e aduo) e esgotamento sanitrio (coleta, tratamento e
disposio). Hoje, o saneamento ambiental incorpora a drenagem urbana, as questes
relativas aos resduos slidos (coleta, tratamento e disposio final), os recursos hdricos,
o controle da poluio ambiental e o controle de vetores transmissores de doenas
171
.
A articulao de um marco regulatrio para o saneamento bsico acabou
incorporando esse conceito e inserindo a temtica na Lei 11.455, de 5 de janeiro de
2007
172
.

169
KOELLE, Edmundo et al.. Gesto integrada em..., op. cit..
170
Alguns autores ressaltam algumas conquistas na gesto dos recursos hdricos durante o PLANASA, tais
como: o aumento da capacitao tcnica dos profissionais da rea de saneamento, o domnio sobre os
sistemas integrados de algumas regies metropolitanas, o planejamento de mananciais em escala regional, o
controle da qualidade da gua, a cobrana dos servios prestados com base em critrios de monitoramento
normalizados, o desenvolvimento de tecnologias de controle de perdas, e a existncia de uma estrutura slida
de ao em entidades como a ABES, a ASSEMAE e os sindicatos de trabalhadores da categoria.
(REZENDE, Cristina Sonaly. HELLER, Lo. O saneamento..., op. cit., p. 286,
171
O controle de vetores , por exemplo, uma das atividades da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
ANVISA, o rgo responsvel por manter a fiscalizao da desinsetizao de carros e aeronaves que chegam
ao pas, bem como manter as embarcaes e a rea de parqueamento porturio isentas de criadouros de
larvas, insetos e roedores etc. (cf. www.anvisa.gov.br).
172
O anteprojeto que deu origem Lei 11.445/07, que dispe sobre as diretrizes de saneamento do pas,

73
Mas essa lei est bem longe de poder ser considerada como um marco regulatrio
suficiente tambm para a questo dos resduos, como veremos abaixo.
A Lei 11.445/07 regulamenta conjuntamente a captao, tratamento e distribuio
de gua; coleta, tratamento e despejo de esgoto sanitrio; drenagem urbana e manejo de
resduos slidos. Esses servios, essenciais e interdependentes nas reas urbanas,
segundo a lei, devem ser integrados relativamente operao, planejamento e regulao.
Mas mesmo com a lei, a gesto dos resduos slidos continuou a se resumir a coleta
e afastamento para disposio final
173
.
Defendemos que a normatizao dos resduos no pode estar dissociada de seu
contedo ambiental, econmico e de seu papel no contexto do desenvolvimento
sustentvel. A gesto dos resduos no pode visar apenas sua disposio adequada, mas
deve ser vista como integrante da normatizao de um ciclo de materiais. essa
mudana significativa de paradigma que propomos, no sentido de descolar a gesto dos
resduos slidos do saneamento ambiental (que em verdade nunca foi significativa do
ponto de vista de melhora nos servios) e conect-la ao desenvolvimento sustentvel e ao
direito ecolgico.

2.4 UMA INTRODUO TEORIA DO CICLO DOS MATERIAIS.
O direito ambiental, na seara internacional que se refletiu na legislao nacional,
surge a partir de preocupaes com o estado das guas e da natureza, assim como com a
proteo das espcies de animais, num sentido de criar as condies de aproveitamento
econmico dos bens da natureza. Mais tarde, passa a se preocupar com a regulao dos
poluentes atmosfricos, proteo dos solos, sobretudo em relao ao seu aproveitamento
agrcola. No Brasil, a evoluo do direito ambiental seguiu a mesma tendncia, e o
direito referente aos resduos ainda no assumiu seu lugar nesse contexto.

estabelecia uma definio de saneamento ambiental aglutinando as quatro atividades. Quando a proposio
foi encaminhada ao Congresso, o PL 5.296/2005 deixou a expresso de lado valendo-se da antiga
terminologia saneamento bsico, ainda para continuar a designar as quatro atividades. Entendemos que essa
uma impropriedade da lei, uma vez que a expresso saneamento bsico deveria referir-se to somente aos
servios de tratamento de gua e esgotamento sanitrio.
173
PHILIPPI JR., Arlindo. AGUIAR, Alexandre de Oliveira. Resduos slidos: caractersticas e
gerenciamento. In: ______, Arlindo (Ed.). Saneamento, sade e ambiente: fundamentos para um
desenvolvimento sustentvel. Barueri: Manole, 2005, p. 267-321, p. 268.

74
Os resduos slidos na legislao brasileira so tratados como questo de
saneamento bsico, exclusivamente nas fases de coleta e disposio final.
Uma poltica que considere o fluxo de materiais dever garantir que a legislao
faa referncia a momentos anteriores ao descarte, na extrao de matria-prima, na
gerao das embalagens e na prpria compra dos produtos.
A gesto dos resduos slidos urbanos, portanto, deve abranger todas as fases pelas
quais passam os materiais, ou seja, deve abranger todo o circuito produtivo. O objetivo
de uma poltica com esses pressupostos reduzir a quantidade de matria-prima sendo
extrada a partir do aumento da fase de utilizao dos materiais.
E nesse exato sentido que reduzir a gesto dos resduos slidos apenas a uma
questo de saneamento muito pouco.
No dispensvel lembrar a importncia da proviso de servios pblicos de
saneamento e limpeza de ruas como parte integrante das aes necessrias promoo e
manuteno da sade pblica. E a Lei 11.445/07 cumpre esse papel ao considerar definir
que o manejo de resduos deve ser ambientalmente adequado. Mas essa lei refere-se
exclusivamente ao problema posterior ao descarte dos materiais (iniciando no momento
da coleta), o que consideramos insuficiente para um problema dessa amplitude.
E isso porque essa soluo exclusiva voltada ao tratamento ter viabilidade por
tempo limitado, uma vez que o volume dos resduos tem se mostrado bem superior a
todas as dimenses imaginveis para seu depsito
174
.
Certo, portanto, em vrios pases do mundo cuja legislao relativa a resduos est
mais avanada, que os processos de eliminao tradicionais deixaram de ser suficientes,
sendo necessrio que a ordem jurdica passe a se interessar no apenas pelo destino das
coisas aps serem descartadas como lixo, mas igualmente por sua preveno. Esse
conceito chave na teoria do ciclo dos materiais.
E nessa perspectiva preventiva, h duas questes fundamentais. A primeira refere-
se reintegrao dos materiais na cadeia energtica (pela caracterizao dos resduos

174
Kunig faz referncia nova legislao alem que sobreps uma antiga poltica exclusivamente voltada
para o tratamento dos resduos, soluo convincente quando se acreditava possvel o depsito de resduos em
outros pases, nos oceanos etc. (KUNIG, Philip. Do direito do lixo..., op. cit., p. 98).

75
como insumos e seu conseqente reaproveitamento pela reciclagem, reuso ou
transformao, conforme explicaremos no Captulo 5).
E a segunda, na interferncia direta nos valores culturais da civilizao para que
haja a compreenso sistmica da questo, numa perspectiva de reintegrao do homem
com seu ambiente natural (que limitado), e de mudana da relao do homem com o
prprio homem (considerando que as populaes mais afetadas pelas questes de
disposio inadequada de resduos so as populaes de baixa renda). Trata-se de criar
polticas pblicas ou legislaes que possam interferir no comportamento humano.
O direito ambiental, no Brasil, nos seus primrdios, guardava relao direta com a
sade humana, primeiro fundamento da tutela ambiental, tendo por pressuposto,
implcito ou explcito, a sade ambiental
175
.
A Constituio de 88 rompeu com esse fundamento, dado ao meio ambiente uma
nova extenso que passa por infinitas outras dimenses, como a qualidade de vida. Mas a
questo dos resduos, na doutrina, no acompanhou essa ruptura do direito ambiental, e
continuou vinculada a questo de sade ambiental, mais especificamente de saneamento.
Esse paradigma precisa ser rompido e toda a sociedade deve se responsabilizar por
seus prprios atos e pela gesto coletiva e integrada dos materiais.
A questo que a gesto resduos slidos urbanos, como os demais problemas de
saneamento ambiental em regies metropolitanas, possuem uma realidade complexa, na
medida em que se relaciona com outros problemas de forma orgnica: o uso e ocupao
do solo urbano metropolitano, o planejamento territorial, a logstica de transportes, os
sistemas virios, o assentamento industrial, a poluio ambiental, reas ecolgicas
protegidas, planejamento demogrfico, entre muitos outros
176
.
Analisaremos mais adiante como ser possvel materializar essa teoria e rumar para
o rompimento do paradigma anterior.

175
MILAR, dis. Direito do Ambiente..., op. cit., p. 144.
176
ALVES, Alar Caff. Parecer Jurdico, op. cit..

76



















Ns apenas pedimos o Mundo emprestado aos nossos filhos
um dia vamos ter que lhes devolver.
(Provrbio hindu da Kashemira)

77

3. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E O DESAFIO
AMBIENTAL NAS CIDADES
3.1 A INCORPORAO DA TEMTICA AMBIENTAL NO MODELO DE DESENVOLVIMENTO.
Os impactos ambientais causados pelas atividades humanas so tema de enorme
relevncia na atualidade, diretamente relacionado s questes de desenvolvimento.
O problema ambiental contemporneo o resultado direto da forma de
desenvolvimento capitalista empreendida pelos Estados aps a Revoluo Industrial no
sculo XVIII. A produo e a demanda geradas por esse sistema conduziram, e
continuam a conduzir, a uma presso sobre a capacidade do meio ambiente de abastecer
o sistema com matrias-primas, bem como de absorver os resduos da produo e do
consumo.
E agravado pelo fenmeno da globalizao, decorrente das novas tcnicas de
transporte e transmisso de mensagens, que tornou mais densa a rede de comunicao
entre os povos, aumentando exponencialmente a rapidez dos contatos humanos. Todo o
sculo XX foi dedicado ao incremento da tecnologia nesse sentido: a fabricao regular
de automveis e avies logo no incio do sculo; a inveno da radiofonia, capaz de
transmitir mensagens transocenicas, e que inaugurou a era da comunicao de massas; a
televiso e o sistema de transmisso via satlite; e, enfim, a informtica ou sistema
eletrnico de computao de dados
177
.
Esse fenmeno, gerado primordialmente pela revoluo nas comunicaes (e o
conseqente encurtamento virtual das distncias), tem proporcionado o aumento do
volume de produo, comrcio e consumo a cada ano e uma prosperidade econmica
global absoluta que acompanha essa expanso.
Essa civilizao globalizada e tecnologicamente evoluda , porm, absolutamente
paradoxal, porque os benefcios dessa prosperidade no tm sido partilhados
igualmente entre todos os atores envolvidos nesse processo. As desigualdades de renda

177
A grande revoluo tecnolgica do Sculo XX fenmeno comparado Revoluo Industrial por conta de
seus efeitos na alterao dos modos de vida ao redor do globo. (COMPARATO, Fabio Konder. tica
direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 420/421).

78
continuam significativas, a biodiversidade diminui, a poluio nos sufoca, os recursos
naturais do mundo esto sendo gravemente depauperados
178
.
Basicamente, os processos de desenvolvimento econmico implementados no
decorrer do sculo XX geraram e tm gerado altos custos sociais e, mesmo tendo
suscitado crescimento econmico para os Estados, no foram efetivamente capazes de
assegurar a distribuio eqitativa dessa renda gerada nem uma melhoria palpvel dos
ndices de bem-estar
179
.
Conforme considerado por vrios estudiosos do tema das cidades, a sucesso do
sculo da urbanizao pelo sculo da cidade
180
traz a perspectiva estarrecedora de
que at 2025 cerca de 70% da populao mundial estar vivendo em aglomeraes
urbanas
181
. Os custos sociais vo se mostrando cada vez mais altos nas cidades, inserindo
os impactos scio-ambientais urbanos e a prpria urbanizao na agenda do dia da
discusso ambiental.
A questo do desenvolvimento, na concepo econmica tradicional, foi entendida
pelos estudiosos, durante boa parte do ltimo sculo, como conseqncia necessria e
natural do funcionamento do mercado nos moldes neoclssicos. A aplicao do Teorema
de Pareto
182
levou ao consenso quase absoluto de que o mercado (por meio de seu livre
funcionamento) seria capaz de resolver todos os problemas econmicos, a includo o do
desenvolvimento
183
.
Mas os mecanismos de desenvolvimento tradicionais, o livre mercado, a
urbanizao sem qualquer planejamento, obviedade, no tm se mostrado suficientes

178
MARTIN, Claude. The Relationship Between Trade and Environmental Regimes: What Needs to
Change?. In: The Role of the World Trade Organization in Global Governance (obra coletiva). New
York: United Nations University Press, 2001, p. 137.
179
NUSDEO, Fabio. Desenvolvimento Econmico Um retrospecto e algumas perspectivas. In: SALOMO
FILHO, Calixto (Org.). Regulao e Desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002, p.11-24, p. 13.
180
MENDONA, Francisco. S.A.U. Sistema Ambiental Urbano: uma abordagem dos problemas
ambientais da cidade. In: MENDONA, Francisco. Impactos Scio-Ambientais Urbanos. Curitiba: UFPR,
2004, p. 189.
181
Ibid., p. 190.
182
Segundo o qual, de forma bastante simplificada, o melhor resultado para a sociedade seria obtido por meio
do aumento da riqueza total, sem qualquer considerao redistributiva.
183
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e Desenvolvimento. In: ______(Org.). Regulao e
Desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 29-63, p. 30.

79
para produzir resultados sustentveis para o meio ambiente mundial e para suas
comunidades mais pobres
184
.
Nas ltimas dcadas do sculo XX, o ritmo de crescimento do produto mundial
bruto vem diminuindo: uma mdia de 4,5% nos anos 70, 3,4 nos anos 80, at atingir 2,9
nos anos 90
185
. E, num espao de 40 anos, houve um significativo aumento da
desigualdade e concentrao de renda, considerando tanto as naes como a humanidade
como um todo
186
: relatrio do Banco Mundial de 2003 verificou que a renda mdia nos
20 pases mais ricos 37 vezes maior que nos 20 mais pobres e que essa proporo
dobrou nos ltimos 40 anos. O relatrio afirma que aumento similar da desigualdade
encontrado internamente em grande parte dos pases em desenvolvimento
187
.
E conforme ensina Calixto Salomo Filho, filosoficamente impensvel e
historicamente errneo imaginar que possvel dissociar desenvolvimento econmico de
distribuio de frutos
188
.
A prpria atividade comercial, em si, somada s altas concentraes populacionais
nos ncleos urbanos, mesmo produzindo crescimento econmico, pode ter repercusses
negativas, como o consumo insustentvel de recursos naturais e a alta produo de
resduos slidos
189
.
E nesse contexto que surge a questo ambiental, definida por Silva e Pompeu:
Por questo ambiental pode-se entender a contradio fundamental que
se estabeleceu entre os modelos de desenvolvimento adotados pelo
homem, marcadamente a partir do sculo XVIII, e a sustentao deste
desenvolvimento pela natureza. A partir da revoluo industrial, a
velocidade de produo de rejeitos da sociedade, o avano do mundo
urbanizado e a fora poluidora das atividades blicas e industriais,

184
MARTIN, Claude. The Relationship Between..., op. cit., p.137.
185
BANCO MUNDIAL. World Development Indicators 1998. Washington, 1998; e BANCO
MUNDIAL. World Development Report 2000/2001, Washington, 2001.
186
SOLIMANO, Andres. The Evolution of World Income Inequality: Assessing the Impact of
Globalization. Serie Macroeconomia del desarollo, n. 11 (LC/L. 1686-P), Santiago: Comisso Econmica
para Amrica Latina e o Caribe - CEPAL, 2001.
187
BANCO MUNDIAL. The World Bank development report 2003. Sustainable development in a
dynamic world: transforming institutions, growth and quality of life. Washington: World Bank / Oxford
University Press, 2003, p. 2.
188
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e Desenvolvimento..., op. cit., p. 39.
189
ESTY, Daniel C.. Greening the GATT: Trade Environmental and the Future. Washington, DC: Institute
for International Economics, 1994, p. 2.

80
superaram em muito a capacidade regenerativa dos ecossistemas e a
reciclagem dos recursos naturais renovveis colocando, em nveis de
exausto os demais recursos naturais no renovveis.
190

O custo da depreciao ambiental no tem sido considerado nas decises das
unidades econmicas. O sistema de mercado, por si s, falha em sinalizar os custos
ambientais, que so transferidos para a sociedade, sem qualquer tipo de compensao.
O sistema econmico pode ser definido, numa perspectiva neoclssica, como o
conjunto de instituies e atividades destinadas a alocar eficientemente recursos escassos
ao processo de produo de bens e servios. A teoria econmica, tradicionalmente, no
aborda as ligaes existentes entre o sistema econmico e o sistema ecolgico
191
.
Enfocando exclusivamente os mecanismos de funcionamento do
mercado, a anlise econmica tende a somente considerar os bens em
seus momentos de produo e consumo, ignorando e excluindo do campo
econmico os reflexos da prospeco dos bens naturais, bem como os
impactos ambientais dos resduos oriundos de sua transformao.
192

Os processos de desenvolvimento, no entanto, no podem mais ser vistos sob a
tica econmica baseada em feitos e resultados, mas de uma perspectiva tica que os
faa dependentes de instituies e valores
193
. Nos ensinamentos de Salomo Filho, esses

190
SILVA, Daniel Jos da; POMPEU, Cesar Augusto. Enfoque epistemolgico, poltico e filosfico na
leitura da questo ambiental. Comunicao apresentada no II seminrio nacional sobre universidade e meio
ambiente, Braslia, 1990, p.109 a 120.
191
Essas ligaes seriam precisamente o objeto do direito ambiental. Entendemos o sistema ecolgico como
o conjunto de ecossistemas variados formados por uma complexa rede de interligaes entre seres vivos e o
meio em que habitam. A palavra ecologia, derivada do grego okos e logos, significando cincia do hbitat,
teria sido cunhada por Ernst Haeckel, discpulo de Charles Darwin, que a definiu como a totalidade da
cincia das relaes do organismo com o meio ambiente, compreendendo, no sentido lato, todas as condies
de existncia (Morfologia geral dos seres vivos. Apud ACOT, Pascal. Histria da Ecologia. Trad. Carlota
Gomes. Rio de Janeiro: Campus, 1990. p. 27). Nesse sentido, seguimos o posicionamento de Paulo Affonso
Leme Machado (em sua obra Direito ambiental brasileiro. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2005) e no
utilizaremos Direito Ecolgico, mas as variantes Direito Ambiental e Direito do Meio Ambiente. A ecologia,
em si, rege-se pelas leis da causalidade. O que o direito regulamenta por meio de um sistema de sanes a
conduta humana (no a ecologia). A conduta humana pressupe escolha de valores e no se relaciona,
portanto, com o mundo da causalidade, sendo, sim, regida pelas normas. Quando se diz proteo ao meio
ambiente, portanto, a referncia conduta livre do homem, ao mundo da tica e do Direito. Guido
Fernando Silva Soares bem definiu que [p]roteger significa, em outras palavras, determinar condutas que
preservem o equilbrio do meio ambiente, em detrimento de outras, consideradas ilcitas ou proibidas, e
portanto, acompanhadas de sano caso sejam praticadas (Direito Internacional do Meio Ambiente, 2 Ed.
So Paulo: Atlas, 2003, p. 20).
192
CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: Uma abordagem econmica, p. 35.
193
Segundo Calixto, essa nova perspectiva se deve aos economistas que trabalharam as questes de pobreza e
desenvolvimento dentro das teorias econmicas, principalmente D. North e Amartya Sen (SALOMO
FILHO, Calixto. Regulao e Desenvolvimento..., op. cit., p. 31).

81
valores seriam compostos de princpios (regulatrios desenvolvimentistas) que levem a
uma democracia econmica, tais como redistribuio, difuso do conhecimento
econmico, cooperao
194
.
A sustentabilidade do desenvolvimento exige, quase por definio, a
democratizao do Estado e no o seu abandono e substituio pelo
mercado, pois oferece uma contribuio ao desenvolvimento que nica
e necessria. nica porque transcende a lgica do mercado e necessria
porque a prpria lgica de acumulao capitalista requer a oferta de
bens comuns que no podem ser produzidos por atores competitivos,
ainda mais em mercados imperfeitos como os dos pases perifricos.
195

Nesse sentido, fundamental aprofundar o significado de desenvolvimento
sustentvel e seu papel como resposta histrica desconexo sistema econmico/sistema
ecolgico.
3.1.1 O desenvolvimento sustentvel no cenrio internacional.
Se essa lgica de conectar ambos os sistemas razoavelmente recente na teoria
econmica, no o na rede de documentos que formam o direito internacional do meio
ambiente
196
.
A partir de 1960 uma srie de catstrofes ambientais, como acidentes de
vazamentos de nuvens txicas, grandes derramamentos de petrleo no mar ou mesmo a
percepo da ocorrncia de chuva cida, gerou a necessidade de um foro global de
discusso da poluio transfronteiria e das guas salgadas
197
. At ento, as convenes
internacionais sobre temas ambientais haviam sido pontuais e utilitrias, relativas ao

194
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e Desenvolvimento..., op. cit..
195
GUIMARES, Roberto. Desenvolvimento sustentvel: da retrica formulao de polticas pblicas. In:
BECKER, Bertha; MIRANDA, Mariana (Orgs.). A geografia poltica do desenvolvimento sustentvel. Rio
de Janeiro: Ed. UFRJ, 1997, p. 30.
196
Como sustenta Guido Fernando Silva Soares a expresso direito internacional do meio ambiente tem
finalidade meramente retrica para expressar o fenmeno do surgimento e vigorosa presena da temtica da
proteo ambiental a nvel internacional, de forma constante, a ponto de exigir uma sistematizao particular,
acompanhado de todas as novidades que se tm verificado no novo enfoque para os problemas
tradicionalmente resolvidos no Direito Internacional Pblico e no Direito Internacional Privado (Direito
Internacional..., op. cit., p. 23).
197
Em maro de 1967, o petroleiro Torrey Canyon derramou cerca de 50.000 toneladas de petrleo que se
espalharam ao longo de 1.800 km
2
pelas costas da Inglaterra e da Frana, provocando a morte de inmeras
espcies marinhas. A comoo causada na comunidade internacional em funo deste caso possivelmente
influenciou a ocorrncia da Conferncia de Estocolmo e do ingresso da questo ambiental no direito
internacional (BOITEUX, Elza Antonia P. C.; BOITEUX, Fernando Netto. Poluio Eletromagntica e
Meio Ambiente o princpio da precauo. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2008, p. 138).

82
comrcio de espcies animais, com finalidades de preservao, para fins de explorao
econmica
198
.
A certeza de que esse novo tipo de poluio no poderia ser resolvido de forma
isolada pelos Estados, aliada conscientizao em relao necessidade de proteo dos
direitos humanos
199
, e ao lado da situao poltica mundial representada pela ameaa
constante da utilizao de armas nucleares, levaria, em 1972, reunio da Conferncia
das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo.
Importante lembrar que se intensificava o debate nos fruns internacionais sobre as
desigualdades sociais e econmicas verificadas entre os pases desenvolvidos e os em
desenvolvimento, cujas reivindicaes no sentido de reduzir os citados contrastes j
havia resultado na instituio, em 1964, da United Nations Conference on Trade and
Development (UNCTAD).
A constituio desse rgo subsidirio da Assemblia Geral da ONU simbolizava o
surgimento de uma nova dicotomia internacional, paralela quela tradicional originria
da Guerra Fria, Leste/Oeste. Era a oposio poltica entre os pases ditos avanados,
situados acima da Linha do Equador, e os pases subdesenvolvidos (como era o termo
utilizado poca), situados no hemisfrio sul: surgia a dicotomia Norte/Sul.
No seio da UNCTAD desenvolviam-se os debates sobre a instaurao de uma nova
ordem econmica mundial que teria como sustentculo a liberdade (no comrcio
internacional), a desigualdade (a ser reconhecida entre os pases desenvolvidos e os em
desenvolvimento) e a no-reciprocidade (no tratamento das relaes entre os pases
industrializados e os em vias de desenvolvimento)
200
. A mudana nos princpios que
regiam, at ento, as relaes econmicas mundiais tinha o propsito de criar condies
para a insero das economias menos desenvolvidas no mercado internacional
201
.

198
SOARES, Guido Fernandes Silva. Direito Internacional..., op. cit., p. 42.
199
Relembre-se que a Declarao Universal dos Direitos Humanos fora proclamada na Assemblia da ONU
ocorrida em 10 de dezembro de 1948.
200
SOARES, Guido Fernandes Silva. Direito Internacional..., op. cit., p. 70.
201
A UNCTAD foi conhecida com entidade anti-GATT por conta do antagonismo aos princpios que regiam
o antigo GATT, que deu origem Organizao Mundial do Comrcio OMC, quais sejam igualdade,
liberdade e reciprocidade. Era claramente uma tentativa de organizar o comrcio internacional dentre da tica
e interesses dos pases em desenvolvimento, que sucumbiu ante a formao e aceitao generalizada da OMC
e dos pressupostos por ela adotados para o comrcio internacional.

83
Narra-se que nas reunies preparatrias da conferncia de Estocolmo j ficara
evidente a oposio entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento em funo
do entendimento distinto que ambos os blocos tinham sobre polticas de desenvolvimento
industrial e polticas preservacionistas.
O Relatrio Brasil para a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, de 1991, anos mais tarde, reconheceria essa oposio, sintetizando-a
da seguinte forma:
Para os primeiros, o desenvolvimento seria a causa de problemas
ambientais. Para os ltimos, seria o veculo de correo dos
desequilbrios ambientais e sociais. A melhoria da qualidade ambiental
dos pases em desenvolvimento dependeria da obteno de melhores
consideraes de sade, educao, nutrio e habitao, apenas
alcanveis atravs do desenvolvimento econmico. As consideraes
ambientais deveriam, portanto, ser incorporadas ao processo de
desenvolvimento integral.
202

Sob a delineao desse antagonismo Norte/Sul
203
, a comunidade internacional
reuniu-se, pela primeira vez, para discutir o meio ambiente global e as conseqncias do
desenvolvimento, em junho de 1972
204
.

202
BRASIL. Presidncia da Repblica, Comisso Interministerial para Preparao da Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA). O desafio do desenvolvimento
sustentvel, relatrio do Brasil para conferncia das Naes Unidas sobre meio ambiente e
desenvolvimento. Braslia: Secretaria de Imprensa da Presidncia da Repblica, dez/1991, p. 181.
203
Guido Soares narra que os pases desenvolvidos pretendiam que a reunio enfatizasse os aspectos relativos
poluio da gua, do solo e da atmosfera, realando que o problema derivava da industrializao. A
conseqncia seria que os pases em desenvolvimento deveriam tomar cautelas adicionais na preveno dos
potenciais desequilbrios ambientais decorrentes de seu desenvolvimento industrial tardio. Os pases em
desenvolvimento, por sua vez, temiam que eventuais polticas preservacionistas (cujo alto custo era
desconsiderado pelos pases desenvolvidos) pudessem servir de instrumento de interferncia nos assuntos
domsticos e arrefecer seus processos de industrializao. Direito Internacional..., op. cit., p. 53). A posio
brasileira assumida para essa conferncia defendia o crescimento econmico a qualquer preo como forma de
combate pobreza. Que venha a poluio, desde que as fbricas venham com ela, era a frase de alguns
polticos brasileiros sobre o trema (DEAN, W. A ferro e fogo: a histria da devastao da Mata Atlntica
brasileira. Trad. CK Moreira. So Paulo: Companhia das Letras, 1995).
204
Yuri Gagarin, o primeiro homem a orbitar ao redor da Terra, afirmou em 1961 a terra azul. Essa viso
distancia de um globo terrestre azul e frgil causou impacto mundial reforando uma conscincia crescente
de nos responsabilizarmos por ele, no mais como espao humano delimitado e regido pelos marcos de
direito de propriedade e das fronteiras polticas, mas como o nico mundo a que todos pertenciam
(LENCIONI, Sandra. Regio e geografia. So Paulo: EDUSP, 1999, p. 48. Apud BENJAMIN, Antonio
Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio Brasileira. In: CANOTILHO,
Joaquim Jos Gomes. LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro.
So Paulo: Saraiva, 2007, p. 109).

84
A Conferncia de Estocolmo levou criao do Programa das Naes Unidas para
o Meio Ambiente (PNUMA), sendo a precursora de uma srie de Conferncias da ONU
que viriam a tratar de reas especficas, como alimentao, moradia, populao, direitos
humanos, mulheres
205
.
Foram votados, ainda: (i) a Declarao de Estocolmo (Declarao das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente Humano), formada por um prembulo de sete pontos, mais
26 Princpios; e (ii) um Plano de Ao para o Meio Ambiente (Earthwatch), composto
por um conjunto de 109 recomendaes centradas em polticas de avaliao do meio
ambiente, sua gesto e medidas de apoio (informao, educao etc).
A Declarao de Estocolmo considerada, no mbito do Direito Internacional, um
documento de relevncia equivalente da Declarao Universal dos Direitos Humanos,
de 1948
206
, j que ambas exercem papel de guias e parmetros na definio de princpios
mnimos que devem figurar na legislao domstica dos Estados.
Nessa declarao ficou assentado que o meio ambiente do homem, ou seja, o
ambiente natural e o por ele criado (chamado por alguns de meio ambiente artificial) so
aspectos de fundamental importncia para a compreenso da dimenso das questes
ambientais, Conforme definido no item 1 da declarao: Both aspects of man's
environment, the natural and the man-made, are essential to his well-being and to the enjoyment
of basic human rights the right to life itself.
207

Na Declarao de Estocolmo, encontram-se enunciados os princpios que
reconhecem a necessidade de proteger o meio ambiente para as futuras geraes
(Princpio 1), a responsabilidade de todo ser humano em defender a vida selvagem e seu
habitat, especialmente aqueles ameaados (Princpio 4), o direito de acesso eqitativo a
recursos naturais (Princpio 5), o planejamento ambiental como instrumento essencial
para conciliar os conflitos entre o desenvolvimento econmico e a preservao e
melhoramento do meio ambiente (Princpio 14) e a necessidade de considerao das

205
Relatrio do Grupo de Trabalho Rio+10 Brasil, disponvel em:
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/Riomaisdez/index.php.35.html,
acessado em 10 de agosto de 2009.
206
SOARES, Guido. Direito Internacional..., op. cit., p. 55.
207
ONU. Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano. Declarao das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente Humano, 1972, disponvel em:
http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503, acessado em
10 de agosto de 2009.

85
vocaes e peculiaridades de cada pas para fins de estabelecimento de padres e
polticas ambientais (Princpio 23).
A partir de ento, sob a influncia dessa declarao, foram firmados inmeros
tratados e convenes internacionais multilaterais sobre meio ambiente
208
.
A despeito da importncia desses documentos, fundamental lembrar que nos
debates na Conferncia de Estocolmo muito se falou sobre a questo do controle
populacional e a necessidade de reduo do crescimento econmico. Ambos os assuntos
eram (como ainda o so hoje) muito sensveis aos pases em desenvolvimento, que viam
na postura neomalthusiana dos ambientalistas um movimento de ampliao da
subordinao internacional aos pases desenvolvidos. Vrios itens includos na
declarao podem ser considerados resultado dessa resistncia no sentido de resguardar
sua soberania sobre o territrio e os recursos naturais, aliado necessidade de busca pelo
desenvolvimento.
Nesse contexto de redefinio da arquitetura econmica mundial, parecia ser
necessrio o surgimento de uma frmula capaz de fazer recrudescer o conflito entre os
interesses dos pases desenvolvidos (em reprimir a industrializao dos em
desenvolvimento, a fim de garantir a preservao do meio ambiente e dos recursos
naturais neles existentes), e os interesses dos pases em desenvolvimento (de crescer
economicamente, para ocupar posio vantajosa no mercado internacional).
Em 1973, Maurice Strong, ento secretrio geral adjunto da ONU, formulou o
conceito de ecodesenvolvimento, com o objetivo de caracterizar uma concepo
alternativa de poltica de desenvolvimento at ento seguida pelos rgos internacionais.
Era um conceito inicialmente voltado s reas rurais dos pases menos desenvolvidos,
baseado na utilizao criteriosa dos recursos locais, sem comprometer o esgotamento da
natureza. O objetivo era evitar que essas sociedades se engajassem na iluso do
crescimento a partir da mimetizao do que fora feito nos pases j desenvolvidos.
A elaborao terica desse conceito coube a Ignacy Sachs, na dcada de 80, que
enunciou os seis princpios do ecodesenvolvimento
209
: (i) satisfao das necessidades

208
ONU. PNUMA. Register of International Treaties and other Agreements in the Field of the
Environment. Dezembro de 2005, disponvel em:
http://www.unep.org/law/PDF/register_Int_treaties_contents.pdf, acessado em 21 de julho de 2009.
209
Apud MELLO, Reynaldo Frana Lins de. Em busca da sustentabilidade da organizao

86
bsicas; (ii) solidariedade com as geraes futuras; (iii) participao da populao
envolvida; (iv) preservao dos recursos naturais e do meio ambiente em geral; (v)
elaborao de um sistema social garantindo emprego, segurana social e respeito a outras
culturas; (vi) programas de educao.
Fica clara na obra de Sachs que uma das principais condies para tornar o conceito
operacional a necessria interao entre as culturas e os ecossistemas, com forte
envolvimento dos cidados, conhecedores da realidade local, no planejamento das
estratgias.
O ecodesenvolvimento um estilo de desenvolvimento que, em cada
ecoregio, insiste nas solues especficas de seus problemas
particulares, levando em conta os dados ecolgicos da mesma forma que
os culturais, as necessidades imediatas como tambm aquelas a longo
prazo. (...) Sem negar a importncia dos intercmbios, o
ecodesenvolvimento tenta reagir moda predominante das solues
pretensamente universalistas e das frmulas generalizadas. Em vez de
atribuir um espao excessivo ajuda externa, d um voto de confiana
capacidade das sociedades humanas de identificar os seus problemas e de
lhes dar solues originais, ainda que se inspirando em experincias
alheias.
210

A respeito desse termo, Nelson de Mello e Souza acrescenta:
O que pretendeu Ignacy Sachs com este neologismo? Pretendeu, acima
de tudo, introduzir uma perspectiva nova para o planejamento
econmico. Torn-lo sensvel para a adoo de tcnicas adaptveis ao
nvel cultural das pequenas comunidades rurais do terceiro mundo. (...)
Em outras palavras, pretendeu compatibilizar desenvolvimento e ecologia
em um nvel primrio de desenvolvimento.
211

Mas os princpios de Sachs ainda tratavam o desenvolvimento como uma questo a
ser resolvida no mbito interno dos Estados, muito embora fossem parmetros para que o

antropossocial atravs da reciclagem e do conceito de auto-eco-organizao. 1999. Disponvel em:
http://www.ilea.ufrgs.br/giga/artigos.htm, acessado em 3 de maio de 2009.
210
SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. So Paulo: Vrtice, 1986.
211
Educao Ambiental: dilemas da prtica contempornea. Rio de Janeiro: Thex, 2000, p. 89 apud
MILAR, Edis. Direito do Ambiente..., op. cit., p. 64.

87
desenvolvimento econmico no ocorresse com prejuzo do meio ambiente e da justia
social.
A cena poltica, portanto, foi dominada at meados dos anos 80 pela contradio
entre as necessidades de proteo ambiental e o crescimento econmico.
Em 1980, o conceito de desenvolvimento sustentvel lanado numa proposta
conhecida como Estratgia Mundial para a Conservao (World Conservation Strategy),
elaborada pelas ONGs IUCN (Unio Internacional para a Conservao da Natureza) e
WWF (Fundo Mundial para a Vida Selvagem), com o apoio do PNUMA. O objetivo
desse relatrio seria harmonizar o desenvolvimento social e econmico com a
conservao do meio ambiente. Mas a nfase estava na necessidade de preservao dos
ecossistemas naturais e da diversidade gentica, e na utilizao racional dos recursos
naturais
212
.
Era um conceito semelhante ao ecodesenvolvimento, que previa um
desenvolvimento baseado na potencialidade de cada ecossistema, considerando a
participao das populaes locais, a reduo de todo e qualquer desperdcio, bem como
a reciclagem dos resduos.
Esse relatrio, e conseqentemente o conceito ali manifestado, no teve uma
repercusso significativa, uma vez que dava muita nfase ao termo conservao, ao invs
de realar que a sustentabilidade estaria no adequado gerenciamento dos recursos
naturais, considerando a satisfao das necessidades bsicas da sociedade.
Em 1982, em ateno aos movimentos dos governos e da opinio pblica
internacional sobre as questes ambientais globais, feita uma avaliao dos dez anos
ps-Estocolmo, sob os auspcios do PNUMA, em Nairbi. Desse encontro, foi formada a
Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento (WCED), implementada em
1983.

212
IUCN/WWF. World Conservation Strategy. [online] 1980, disponvel em: http://data.iucn.org/dbtw-
wpd/edocs/WCS-004.pdf, acessado em 25 de agosto de 2009.

88
A Comisso emitiu seu relatrio, Nosso Futuro Comum, em Assemblia-Geral
das Naes Unidas, em 1987, com uma sntese dos problemas ambientais da atualidade,
bem como um repertrio de estratgias para seu equacionamento
213
.
Nesse documento introduziu-se o conceito de desenvolvimento sustentvel,
caracterizando-o como uma interface entre o desenvolvimento e o meio ambiente. A
Comisso reconhece que a degradao ambiental resultado das foras que conduzem
desigualdade social e pobreza e que as questes ligadas ao meio ambiente e ao
desenvolvimento devem ser analisadas de forma integrada
214
.
Ali o desenvolvimento sustentvel foi caracterizado como o desenvolvimento que
atende s necessidades das geraes atuais sem comprometer a capacidade de as futuras
geraes terem suas prprias necessidades atendidas
215
.
Duas questes emergiram dessa definio: a primeira refere-se ao entendimento do
termo necessidade, que deve contemplar as diversas necessidades determinadas por
fatores socioculturais e por fatores temporais; a segunda diz respeito aos limites a
serem impostos ao ritmo e ao modelo de desenvolvimento recente, de forma a preservar
os recursos naturais e o meio ambiente para o futuro, sem prejuzo do bem-estar da
sociedade contempornea
216
.
Esse conceito, urdido no apenas em funo das preocupaes ecolgicas, mas do
componente humano das relaes com o meio ambiente, tem sido usado para esclarecer
que o desenvolvimento s pode ocorrer se respeitados os limites que nos impe a
natureza.
Essa lgica foi mais tarde incorporada por algumas teorias econmicas, que
reconheceram que, na ausncia do componente humano, o prprio processo ficar
comprometido pela disrupo do equilbrio ecolgico, que acabar por impedir a prpria
produo de vrios bens, inclusive o esgotamento daquelas matrias no renovveis ou

213
O documento ficou conhecido como Relatrio Brundtland em referncia presidente da comisso, a ento
primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland.
214
THE WORLD COMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT. Our Common Future.
1987, disponvel em: http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm#1.2, acessado em 12 de novembro de
2008. A verso em portugus do Relatrio Brundtland foi publicada pela FGV: Comisso Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1988.
215
Ibid.
216
MELLO, Reynaldo Frana Lins de. Em busca da sustentabilidade da organizao antropossocial
atravs da reciclagem e do conceito de auto-eco-organizao. [online], 1999. Disponvel em:
http://www.ilea.ufrgs.br/giga/artigos.htm, acessado em 3 de maio de 2009.

89
atacadas pela poluio
217
. Realou-se, assim, que o desenvolvimento econmico
amparado pelo meio ambiente, motivo pelo qual se deve primar pela sua conservao.
Muito embora seu sentido visionrio, o Relatrio Brundtland ainda acentuava
algumas das divergncias Norte/Sul que se enfrentaram em Estocolmo e perpetuava uma
viso determinstica da relao entre pobreza e meio ambiente, concluindo pela
existncia de um impacto negativo da primeira sobre o segundo. Ficou assentado que
pobreza e pobres so uma das causas primrias da destruio ambiental
218
, conforme
demonstram os trechos abaixo transcritos:
Poverty is a major cause and effect of global environmental problems. It
is therefore futile to attempt to deal with environmental problems without
a broader perspective that encompasses the factors underlying world
poverty and international inequality.
219

A majority of developing countries now have lower per capita incomes
than when the decade began. Rising poverty and unemployment have
increased pressure on environmental resources as more people have been
forced to rely more directly upon them.
220

E com essa viso relativa ao crculo vicioso da pobreza, o Relatrio abre pouco
espao para a discusso da responsabilidade ambiental do consumo excessivo dos pases
desenvolvidos, da poluio decorrente dos processos de industrializao e das demais
atividades dos pases do Norte que pressionam o esgotamento dos recursos naturais.
Mas o relatrio teve o mrito de construir alguns consensos, entre os quais, uma
nova viso de desenvolvimento, pautada pela necessidade de equilbrio ecolgico,

217
NUSDEO, Fabio. Desenvolvimento Econmico..., op. cit., p. 17.
218
Aps o Relatrio Brundtland, inmeros pesquisadores lanaram projetos para detectar alguma relao
entre a condio de pobreza e a degradao do meio ambiente. Muito embora a questo seja ainda hoje
controversa, vrios estudos comprovaram a inexistncia de relao entre pobreza e degradao, seja direta ou
inversa. Sobre o tema, sugerimos: BARBIER, E. The economic linkages between rural poverty and land
degradation: some evidence from Africa. Agriculture, Ecosystems and Environment. V. 82, p. 355-370,
2000; BROAD, R. The poor and the environment: friends or foes? World Development, v. 22, n. 6, p. 811-
22, 1994; e CAVENDISH, W. Empirical regularities in the poverty-environment relationship of African
rural households, 1999. Apud WAQUIL,

Paulo D. et al.. Pobreza rural e degradao ambiental: uma
refutao da hiptese do crculo vicioso. Revista de Economia e Sociologia. V. 42,
n.2 Braslia Apr./June 2004, disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
20032004000200007, acessado em 17 de agosto de 2009.
219
THE WORLD COMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT. Our Common Future.
1987, item 8.
220
Ibid., item 21.

90
econmico e ambiental, distanciando-se da noo de desenvolvimento como simples
crescimento econmico:
The concept of sustainable development does imply limits - not absolute
limits but limitations imposed by the present state of technology and
social organization on environmental resources and by the ability of the
biosphere to absorb the effects of human activities.
221

Outro consenso adotado pelo relatrio foi a necessidade de instituies fortes com a
capacidade de colocar em prtica as polticas ali sugeridas ou a serem definidas
222
.
Aps essa publicao, a Assemblia Geral das Naes Unidas decidiu, em 1990,
convocar uma nova conferncia sobre meio ambiente.
Fica clara a mudana de perspectiva desde 1972 pela simples anlise do ttulo de
ambos os encontros: enquanto em Estocolmo ocorrera a conferncia sobre meio ambiente
humano, no Rio, organizava-se a conferncia sobre meio ambiente e desenvolvimento.
O embaixador Marcos Castrioto de Azambuja, Secretrio-Geral de Poltica Exterior
do Brasil, poca da primeira reunio do Comit Preparatrio da Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em Nairbi, em 9 de
agosto de 1990
223
, declarou:
Basta ler o relatrio final da Conferncia [de Estocolmo] sobre Meio
Ambiente, para estarmos certos de que 1992 no 1972. Sem dvida, os
problemas abordados pela primeira vez em escala mundial, h dezoito
anos, ainda esto muito presentes em nossa agenda. Alguns, entretanto,
foram superados ou controlados substancialmente, sempre e quando a
tecnologia necessria e os recursos financeiros estiveram disponveis e
no faltou a indispensvel vontade poltica. No entanto, em outras partes
do mundo, alguns problemas parecem ter-se agravado, em grande parte
devido a processos industriais, agrcolas ou urbanos conduzidos sem o
acesso a essas tecnologias e recursos financeiros adicionais. Esse cenrio

221
THE WORLD COMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT. Our Common Future.
1987, item 27.
222
O Relatrio Brundtland fixou sua ateno em reas especficas a fim de elaborar recomendaes:
populao, segurana alimentar, extino de espcies e recursos genticos, energia, indstria e assentamentos
urbanos.
223
Foi nessa reunio o anncio oficial da escolha do Rio de Janeiro como a cidade que abrigaria a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED).

91
retrospectivo pode projetar-se de forma muito mais dramtica para o
futuro, caso persista a idia simplista de que o mercado, sozinho, pode
regular as relaes entre o homem e a natureza. Enquanto nos pases
altamente industrializados as foras de mercado podem proporcionar, por
si s, o mpeto suficiente para lograr uma atmosfera limpa e a proteo
dos recursos hdricos, por exemplo, em sociedades menos favorecidas, o
mercado pode muito bem levar a srios danos e, at mesmo, em ltima
instncia, destruio do meio ambiente, se no houver cooperao,
recursos financeiros adicionais e acesso privilegiado s tecnologias
ecologicamente benignas.
224

Vinte anos depois de Estocolmo, ento, ocorreria no Rio de Janeiro a Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) que ficou
tambm conhecida por ECO/92
225
.
A conferncia, igualmente chamada por Cpula da Terra (Earth Summit), gerou
resultados significativos, como a criao da Comisso para o Desenvolvimento
Sustentvel, subordinada ao Conselho Econmico e Social da ONU, cuja atribuio era a
de submeter relatrios e recomendaes Assemblia Geral da ONU, bem como
acompanhar a implementao dos documentos aprovados na conferncia
226
.
Durante a ECO/92 houve a adoo de duas convenes multilaterais: a Conveno-
Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (que estabeleceu normas para
reduo do lanamento dos gases do efeito estufa na atmosfera), e a Conveno sobre
Diversidade Biolgica (um texto complexo que estabelece uma estrutura para a

224
Meio ambiente: primeira reunio do comit preparatrio. Resenha de Poltica Exterior do Brasil,
Braslia: MRE, n.66, p. 42, 1990, Apud SOARES, Guido Fernandes Silva. Direito Internacional..., op. cit.,
p. 71/72.
225
Da mesma forma que a viso da Terra por Yuri Gagarin teve um efeito significativo na comunidade
internacional (cf. nota 204 supra), a imagem de satlite sobre a Antrtida, a revelar o buraco na camada de
oznio, em meados da dcada de 80, expe a dura realidade de que estamos ss num nico planeta, cujos
recursos, de que dependemos, so escassos. Essa reflexo impulsiona uma nova onda de debates
internacionais que culminaria com a Eco/92.
226
Os dados oficiais revelam que a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada entre os dias 1 e 12 de junho de 1992, teve a participao de 172 pases (apenas
seis pases membros das Naes Unidas no estiveram presentes), mais de 10 mil participantes, incluindo
116 chefes de Estado, cerca de 1.400 ONGs e mais de 9 mil jornalistas. Cf. BAPTISTA, Adriana Mathias;
OLIVEIRA, Jaime Csar de Moura. O Brasil em Fruns Internacionais sobre Meio Ambiente e os Reflexos
da Rio 92 na Legislao Brasileira. Revista do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e
Social - IPARDES, Curitiba, n. 102, p. 5-27, jan/jul 2002, disponvel em:
http://www.ipardes.gov.br/pdf/revista_PR/102/adriana.pdf, acessado em 19 de agosto de 2009.

92
conservao da diversidade biolgica, o uso sustentvel de seus componentes e a diviso
eqitativa e justa dos benefcios decorrentes do uso de recursos genticos)
227
.
E foram subscritos trs importantes documentos, que fixavam os princpios
normativos e/ou linhas polticas a serem adotadas pelos Estados: a Declarao do Rio
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Agenda 21 e a Declarao de Princpios
sobre as Florestas.
A Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento repete alguns dos
princpios relacionados na Declarao de Estocolmo, consagrando a filosofia de proteo
dos interesses das presentes e futuras geraes, e fixando os princpios bsicos de uma
poltica ambiental de abrangncia global
228
.
Muito embora no esgote os assuntos essenciais relativos aos temas tratados, um
marco conceitual importante, na medida em que reconhece o binmio
desenvolvimento/meio ambiente como indissociveis.
O Princpio 1 j define que os seres humanos so o foco do desenvolvimento
sustentvel, tendo direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza.
Esse documento conseguiu criar um meio termo nas divergncias Norte/Sul,
reconhecendo o direito soberano dos estados de explorar seus recursos naturais e de
instituir suas polticas ambientais e de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que
ressalvou a responsabilidade de cada Estado por assegurar que as atividades
desenvolvidas em seu territrio no causem danos ao meio ambiente global, garantindo o
atendimento equitativo das necessidades das geraes presentes e futuras.
A evoluo no paradigma internacional fica clara: em seu Princpio 5 afirma-se que
a erradicao da pobreza necessria para o alcance do objetivo de desenvolvimento
sustentvel, pois esse conceito engloba a existncia de padres mnimos de qualidade de
vida, e no por conta de sua relao de causalidade com a degradao ambiental; no

227
Vale anotar que durante a elaborao da Conveno sobre Diversidade Biolgica, surgiu a discusso
quanto titularidade dos recursos genticos, ponto fundamental para a regulamentao internacional de sua
utilizao. Verificou-se a oposio entre os pases que consideravam os recursos genticos integrantes do
patrimnio comum da humanidade e os que consideravam como pertencentes ao acervo de recursos naturais
de cada um dos estados, estando, portanto, dentro da esfera de suas soberanias. O Brasil participou desse
ltimo grupo, ocupado pelos pases que detinham a maior parte da biodiversidade terrestre. Foi essa
concepo brasileira que acabou prevalecendo. (SOARES, Guido. Direito Internacional..., op. cit., p.79).
228
ONU. UNCED. Rio Declaration on environment and development. 1992, disponvel em:
http://www.un-documents.net/rio-dec.htm, acessado em 19 de agosto de 2009.

93
Princpio 7, fica reconhecida a responsabilidade dos pases desenvolvidos na busca pelo
desenvolvimento sustentvel, referindo-se ao consumo desmesurado e capacidade do
planeta de absorver a demanda por matrias primas dessas sociedades.
Fica expressa na Declarao do Rio a consecuo do desenvolvimento sustentvel,
junto com a necessria cooperao entre os estados na erradicao da pobreza, na
reduo das disparidades dos padres de vida e na conservao, proteo e restaurao da
sanidade e da integridade do ecossistema terrestre.
O conceito de desenvolvimento sustentvel figura em doze dos 27 princpios da
Declarao do Rio (os de n.s 1, 4, 5, 7, 8, 9, 12, 20, 21, 22, 24 e 27).
Nesse documento foram, tambm, enunciados alguns dos princpios gerais de
direito ambiental: o princpio da participao e o da ampla informao (Princpio 10); o
princpio da precauo (Princpio 15); e o princpio do poluidor/pagador, com a
internalizao dos custos externos da produo (Princpio 16); a aplicao de estudos de
impacto ambiental (Princpio 17), entre outros.
A Agenda 21, por sua vez, um extenso e complexo documento (cerca de 800
pginas) cujo objetivo traar as aes que devem ser empreendidas pelos pases ao
longo do sculo XXI, estabelecendo programas de desenvolvimento e de poltica
ambiental que criam exigncias distintas para pases desenvolvidos e em
desenvolvimento.
O documento reflete, como declarado em seu prembulo, o consenso global e o
compromisso poltico do mais alto nvel sobre desenvolvimento e cooperao
ambiental
229
. Ele inclui princpios fundamentais a serem observados e medidas
especficas a serem tomadas para o alcance de metas ambientais, tudo enquadrado em um
programa de ao detalhado
230
, que inclui financiamento de rgos internacionais para
combate pobreza, poltica demogrfica, saneamento, tratamento de esgotos e detritos,
agricultura, desenvolvimento rural, gerenciamento sustentvel de recursos hdricos e do
solo (inclusive das florestas).

229
ONU. UNCED. Agenda 21. 1992, Prembulo, item 3, disponvel em: http://www.un-
documents.net/agenda21.htm, acessado em 19 de agosto de 2009.
230
SHAHIN, Magda. Trade and Environment: How Real is the Debate. In: SAMPSON, G. P.; CHAMBERS,
W. B. (Ed.). Trade, Environment, and the Millennium, Hong Kong: United Nations University, 1999, p.
36.

94
Edith Brown Weiss agrupou as prioridades estabelecidas pela Agenda 21 nas
seguintes categorias:
atingir crescimento sustentvel, pela integrao do meio ambiente e
desenvolvimento aos processos decisrios;
fortalecimento de um mundo de equidade, pelo combate pobreza e
pela proteo sade humana;
tornar o mundo habitvel pelo trato das questes de suprimento de gua
s cidades, da administrao dos rejeitos slidos e da poluio urbana;
encorajar um eficiente uso dos recursos, categoria que inclui o
gerenciamento de recursos energticos, cuidado com o uso de gua doce,
desenvolvimento florestal, administrao de ecossistemas frgeis,
conservao da biodiversidade e administrao dos recursos da terra;
proteger os recursos regionais e globais, incluindo-se a atmosfera, os
oceanos e mares e os recursos vivos marinhos e;
gerenciamento de resduos qumicos e perigosos, e nucleares
.231

A Agenda 21 definiu medidas especficas que promoveriam o desenvolvimento
sustentvel por meio do comrcio, sugerindo a promoo de um sistema de comrcio
multilateral eqitativo e no discriminatrio que permitiria que todos os pases em
particular os pases em desenvolvimento melhorassem suas estruturas econmicas e a
qualidade de vida de suas populaes por meio de um desenvolvimento econmico
sustentvel
232
, junto com a melhoria de acesso a mercados para exportao de pases
em desenvolvimento
233
.
Alm disso, estabeleceu formas de cooperao entre os pases desenvolvidos e os
em desenvolvimento, tais como transferncia de tecnologia. A diviso do nus pela
degradao ambiental foi a pedra de toque da Eco/92. De fato, corroborando a idia de
que o consumo de massa mantido por locais do Norte determinam um nus maior sobre

231
ONU. UNCED. Introductory note. 31 I.L.M. 814 (1992), Apud SOARES, Guido Fernando Silva.
Direito Internacional..., op. cit., p. 83.
232
ONU. UNCED. Agenda 21, 1992, Captulo 1, Objetivos 2.9(a).
233
Ibid., em Objetivos 2.9 (b).

95
fontes globais de baixa entropia ambiental e vazamentos de resduos
234
, as naes
acordaram que os pases desenvolvidos deveriam ter uma responsabilidade maior ao
assumir os custos do ajuste por serem eles eram os maiores responsveis pela degradao
ambiental, alm de serem economicamente mais aptos a absorver outros custos.
Na Eco/92, portanto, tanto na Declarao do Rio quanto na Agenda 21, ficou
assentado que as naes tm responsabilidades comuns, mas diferenciadas com relao
promoo do desenvolvimento sustentvel
235
.
Importante mencionar, muito embora no faa parte do escopo deste trabalho, que a
legislao ambiental brasileira experimentou impulsos significativos aps as
Conferncias de Estocolmo e do Rio de Janeiro
236
.
Alm da legislao, foram estabelecidas diretrizes para polticas pblicas, com o
lanamento da Agenda 21 Brasileira, aps longo processo de elaborao, que durou de
1997 a 2002 e contou com a participao de vrias organizaes no governamentais e
representantes de diversos setores da sociedade nos debates estaduais organizados para
tanto
237
, e qual voltaremos mais adiante.
Dez anos aps a Conferncia no Rio, as Naes Unidas reuniram-se novamente, em
setembro de 2002, em Johanesburgo, para avaliar os acertos e falhas nas aes relativas
ao meio ambiente mundial nos ltimos dez anos e a implantao da Agenda 21. Todos os
compromissos firmados 10 anos antes foram revalidados, mas a anlise efetiva do que
avanou e de metas para o que ficou apenas no papel no ocorreu.
Nesse meio tempo, foram vrias as conferncias internacionais na dcada de 90 que
lanaram mo do conceito de desenvolvimento sustentvel, construdo com o fenmeno
do surgimento da temtica de proteo ambiental a nvel internacional.

234
PEZZOLI, Keith. Human settlements and planning for ecological sustainability The case of Mexico
City. Cambridge (Massachusetts)/London: MIT Press, 1998, p 70.
235
O reconhecimento dessa responsabilidade diferenciada era fundamental para diminuir a tenso Norte/Sul.
Mas o conceito no era novo. Ghandi nos anos 20 j o havia sugerido: ... falando sobre sua preocupao de
que o caminho clssico do desenvolvimento intensivo de recursos engendrava alienao social, bem como
superexplorao e exausto de recursos, ele escreveu: Deus proibiu que a ndia assumisse o industrialismo
da forma como foi feita no Ocidente. O imperialismo econmico de um nico reino insular (Inglaterra) est
hoje mantendo o mundo em cadeias. Se uma nao inteira de 300 milhes fosse tomada por explorao
econmica semelhante, ela devastaria o mundo como gafanhotos. (Apud. PEZZOLI, Keith. Human
settlements..., op. cit., p. 70).
236
Sobre isso sugerimos ver BAPTISTA, Adriana Mathias; OLIVEIRA, Jaime Csar de Moura. O Brasil em
Fruns Internacionais..., op. cit..
237
Aprofundaremos o conteda da Agenda 21 brasileira relativamente aos resduos, logo abaixo.

96
Entre elas, a Terceira Conferncia sobre Populao e Desenvolvimento (Cairo,
1994), Conferncia Mundial para o Desenvolvimento Social (Copenhagen, 1995),
Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Istambul,
1996).
O princpio da sustentabilidade, introduzido no cenrio internacional pelo Relatrio
Brundtland, no sentido de inserir as consideraes de ordem ambiental nos processos
decisrios de ordem poltica e econmica, como condio necessria, foi fortalecido em
seu componente humano, ganhou fora e acabou sendo incorporado como um princpio
chave na nova ordem internacional, sendo a interface entre os dois sistemas
internacionais de proteo, dos direitos humanos e do meio ambiente. Vejamos.

3.2 O QUE ENTENDEMOS POR DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL.
Se certo o fortalecimento do conceito de desenvolvimento sustentvel o que
contribuiu para traduzir os documentos internacionais em aes concretas dos Estados ,
no menos certo que, pela dimenso que tomou, a expresso acabou sendo to
amplamente utilizada que, por vezes, est completamente distanciada de seu significado
original.
E, mesmo existindo uma definio internacional do conceito, e at certo consenso
em relao a essa definio, sua interpretao, promoo e a forma de harmonizao
entre o plano internacional e o sistema legal e decisrio dos pases ainda no
consensual. Fundamental, portanto, esclarecer nosso entendimento acerca do tema.
H que se destacar a dimenso da importncia do aparecimento do conceito, que foi
assim definida pelo Embaixador Marcos Castrioto Azambuja, em 29 de junho de 1992,
por ocasio do Debate Eco-92: Primeira Avaliao da Conferncia, ocorrida no Museu
da Repblica, no Palcio do Catete:
O segundo ganho para ns importante foi que o conceito de
desenvolvimento no seu uso internacional estava moribundo, se no
morto. Era quase impossvel, nos ltimos anos, usar a palavra
desenvolvimento em qualquer foro internacional sem que aquilo causasse
um efeito de rejeio, ou de indiferena to extremo que era quase

97
contraproducente suscitar o tema. A adio do conceito de
sustentabilidade ao desenvolvimento lhe d duas caractersticas novas,
primeiro, pela primeira vez ela se universaliza, pois no h qualquer pas
que no seja scio da idia de desenvolvimento sustentvel, mesmo e
sobretudo os ricos. Em segundo lugar, de certa maneira esse casamento
entre o desenvolvimento e o meio ambiente tirou do meio ambiente
talvez o seu pecado mais terrvel que um ingrediente desumano que ele
contm, a idia de que o homem apenas uma espcie entre milhares de
outras espcies, que ns no temos na ordem da natureza nenhuma
posio central que cabe ao ser humano, apenas de acomodar entre
colepteros, entre pterodtilos, a desempenhar uma funo talvez
passageira, seria a rejeio da sacralidade da espcie de sua posio de
foco e objetivo da criao. O vnculo com o desenvolvimento resgata
para a causa do meio ambiente o elemento que o humaniza e
universaliza.
238

De fato, o conceito de desenvolvimento precisava ser reinventado, inclusive para
superar de vez a idia de sucesso evolutiva em estgios, em que, como na natureza, as
sociedades humanas evoluiriam de formas inferiores para superiores, teoria cujo modelo
nico e universal seria a civilizao ocidental industrializada de consumo norte-
americana.
Esse conceito de desenvolvimento, prevalente at a dcada de 70, proposto por W.
W. Rostow
239
, sugeria que as diferenas entre os pases decorreriam do seu momento no
processo de modernizao (tomado como sinnimo de evoluo) e que o
desenvolvimento estaria relacionado com determinadas formaes institucionais que se
seguiriam naturalmente
240
. A diversidade cultural, a partir da qual se definem as vrias
formas de se apropriar e interagir com o ambiente, estaria em segundo plano.
A ONU e outras organizaes internacionais, como a OCDE, o FMI e o Banco
Mundial, dedicaram dcadas ao desenvolvimento como crescimento econmico, criando

238
Poltica Externa. So Paulo: Paz e Terra, v. 1, n.2, p. 45, set/out/Nov 1992. Apud SOARES, Guido.
Direito Internacional..., op. cit., p.81.
239
O economista e cientista poltico americano que serviu como assessor especial para assuntos de segurana
nacional na gesto dos presidentes norte-americanos J. F. Kenndy e Lyndon B. Johnson, em seu livro The
stages of economic growth (1959), sugeria que os pases passam necessariamente por cinco etapas de
desenvolvimento econmico, da sociedade tradicional at a de consumo de massa.
240
ROSTOW, Walt Whitman. Stages of Economic Growth: A Non-communist Manifesto, Cambridge:
Cambridge University, 1960.

98
projetos de cooperao e transferncia de recursos financeiros tecnolgicos. O Banco
Mundial e o FMI incentivaram a abertura da economia no chamado terceiro mundo,
influenciados pelos resultados positivos dos Tigres Asiticos, e acreditando na
possibilidade de um aumento no padro de vida dos pases subdesenvolvidos, caso fosse
implementado um rpido crescimento econmico
241
. Essa viso permanece latente no
debate atual e vem tona sempre que se pretende algum tipo de reforma institucional em
que prevista a adoo de modelos fechados, construdos em funo dos pases centrais
no cenrio internacional
242
.
Muito embora essa teoria desenvolvimentista ainda esteja presente em boa parte da
literatura econmica, sua crtica passou a incluir novos fatores: (i) os recursos naturais do
planeta no comportariam que todos os seres humanos tivessem o mesmo padro elevado
de consumo, considerando que todas as sociedades se desenvolveriam em um mesmo
sentido
243
; (ii) os novos patamares internacionais de proteo ambiental passaram a
impedir que os pases em desenvolvimento trilhassem o mesmssimo caminho seguido no
passado pelos desenvolvidos; (iii) as invenes tecnolgicas (de energia limpa, de
reaproveitamento de resduos etc.) colocaram em cheque os antigos paradigmas do
desenvolvimento econmico.
A reinveno do conceito de desenvolvimento, portanto, partiu justamente de sua
interconexo com a questo ambiental. Mas, mesmo tendo redesenhado o significado de
desenvolvimento, o adjetivo sustentvel permite ainda inmeras interpretaes.
Esse conceito, para que tivesse o condo de significar a transformao esperada por
Azambuja, deveria distanciar-se das velhas prticas de apropriao da riqueza e
regulao social. Quando a natureza e seus recursos (gua, solo, biodiversidade etc.)

241
Hoje, o Banco Mundial no advoga mais essa tese, afirmando que h mais para o desenvolvimento que
apenas crescimento econmico, muito mais (traduo nossa) (BANCO MUNDIAL. The World Bank
development report. Sustainable development in a dynamic world transforming institutions, growth and
quality of life. Washington: World Bank / Oxford University Press, 2003, p. I).
242
Vrios economistas e acadmicos dissidentes desse pensamento institucional padronizado, alertaram que
ignorar as dinmicas locais seria economicamente ineficiente por tender a destruir as relaes e interaes
sociais que permitem que ela funcione. Sobre isso ver: HIRCHMANN, Alberto O. Strategy of economic
development. New Haven: Yale. University Press, 1958; TRUBEK, David M.; GALANTER, Marc.
Acadmicos auto-alienados: reflexes sobre a crise norte-americana da disciplina direito e
desenvolvimento. Revista Direito GV. So Paulo: Direito GV, v. 3, n. 2, p. 261-304, 2007.
243
Trainer comprova, por exemplo, que se a produo mundial de energia fosse repartida igualmente, entre
todos os pases, os EUA teriam que viver com algo prximo de 1/5 da quantidade que consomem per capita
anualmente (TRAINER, T. Desenvolvido para a morte: repensando o desenvolvimento do terceiro mundo.
So Paulo: Gaia, 1991).

99
passam a ser parte dessas riquezas disputadas nos processos de desenvolvimento, sua
caracterizao como sustentvel passou tambm a ser utilizada como instrumento para
encobrir e legitimar as mesmas e antigas formas de acumulao capitalista
244
.
Como bem definiu Carlos Gabaglia Penna, sobre o risco do conceito tornar-se uma
quimera:
[O] desenvolvimento sustentvel, por enquanto, apenas um conceito,
uma formulao de objetivos, e tem sido includo, cada vez mais, na
retrica desenvolvimentista, nos discursos dos que pregam o crescimento
econmico constante.
245

para evitar a distoro desse conceito e sua apropriao como instrumento de
propaganda para velhos e danosos modelos de desenvolvimento
246
, que consideramos
essencial aprofundar os elementos que o compe.
O Relatrio Brundtland, conforme visto acima, definiu desenvolvimento
sustentvel como aquele que atende s necessidade do presente sem comprometer a
possibilidade das geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades.
Em outras palavras:
O desenvolvimento sustentvel entendido como o processo de mudana
em que o uso dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do
desenvolvimento tecnolgico e as mudanas institucionais concretizam o
potencial de atendimento das necessidades humanas do presente e do
futuro.
247

O cerne da interpretao desse conceito est no significado de necessidades. E isso
torna a definio em si pouco esclarecedora em funo de sua subjetividade, j que as
necessidades de cada comunidade so determinadas social e culturalmente. As

244
Conforme identifica Acselrad, multiplicam-se assim as empresas sustentveis ou as propostas de
sustentabilidade pelo livre comrcio. Isto o que o Greenpeace chamou de marketing verde de empresas e
governos. (ACSELRAD, Henri. Desenvolvimento sustentvel: a luta por um conceito. Proposta. 17(56):5-
8.1993, p. 5.)
245
O estado do Planeta: sociedade de consumo e degradao ambiental. Rio de Janeiro: Record, 1999, p.
140, Apud MILAR, Edis. Direito do ambiente..., op. cit., p. 66.
246
Ibid..
247
RODRIGUES, Arlete Moyses. Desenvolvimento sustentvel: a nova roupagem para a velha questo do
desenvolvimento. In: Direito cidade e Meio Ambiente - Forum Brasileiro de Reforma Urbana (obra
coletiva), 1993, p.12-20, p. 16.

100
necessidades dos pases do Norte so bem distintas das do Sul
248
. E mesmo dentro de
cada continente, regio ou pas, as desigualdades entre as sociedades/comunidades
demonstram a impossibilidade de se estabelecer um conceito padro nico para o termo.
A falta de uma definio absoluta das necessidades a serem atendidas remete a um
dilema tico: a necessidade de preservao da natureza pura e simples, entendida
enquanto princpio ao qual se subordinam todos os outros, defendido pelos grupos
ambientalistas mais radicais
249
; e a necessidade de crescer economicamente, viso
defendida pelos desenvolvimentistas, que vem a natureza como mero recurso.
Herman Daly, antigo economista do Departamento de Meio Ambiente do Banco
Mundial, igualmente questionava o termo desenvolvimento sustentvel, afirmando que
seria vago demais para que lhe fosse possvel outorgar qualquer significado
250
. A
pergunta que ele formula se existe alguma diferena entre desenvolvimento econmico
e crescimento econmico
251
, argumentando que a complexidade e a vagueza do termo
fariam com que ele deixasse de ser uma das bases para se atingir o consenso, mas tornar-
se-ia uma fonte de desentendimentos. O prprio autor, anos mais tarde apresenta a
resposta para sua questo, afirmando que se tratam de conceitos bem diferentes:
Crescer significa aumentar naturalmente em tamanho pela adio de
material atravs de assimilao ou acrscimo. Desenvolver-se significa
expandir ou realizar os potenciais de; trazer gradualmente a um estado
mais completo, maior ou melhor. Quando algo cresce fica maior.
Quando algo se desenvolve torna-se diferente.
252


248
Sobre as significativas discrepncias nos ndices de renda, mortalidade, natalidade, educao etc. entre
pases de cada continente, ver: ROSLING, Hans. Let my dataset change your mindset. [online], disponvel
em: http://www.ted.com/talks/hans_rosling_at_state.html, acessado em 10 de setembro de 2009.
249
Abordaremos esse conflito de valores logo abaixo.
250
DALY, Herman E. Valuing the Earth: Economics, Ecology. Apud HEADON, Sam. Whose Sustainable
Development? Sustainable Development under the Kyoto Protocol, the Coldplay Effect, and the CDM Gold
Standard, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy. 2009, p. 128-156, p. 133.
Daly escreveu: How then can people keep on talking about sustainable growth when: (a) the present scale
of the economy shows clear signs of unsustainability, (b) multiplying that scale by a factor of five to ten as
recommended by the Brundtland Commission would move us from unsustainability to imminent collapse, and
(c) the concept itself is logically self-contradictory in a finite, nongrowing ecosystem? Yet sustainable growth
is the buzz word of our time. Occasionally it becomes truly ludicrous, as when writers gravely speak of
"sustainable growth in the rate of increase of economic activity.' Not only must we grow forever, we must
accelerate forever! This is hollow political verbiage, totally disconnected from logical and physical first
principles.
251
DALY, Herman E.. Beyond Growth: The Economics of Sustainable Development. Boston: Beacon
Press, 1996, p. 24.
252
DALY, Herman E. Crescimento sustentvel? No, obrigado. Ambiente e Sociedade. [online]. Traduo

101
O conceito de desenvolvimento sustentvel uma resposta a esse dilema
(preservao x crescimento econmico), pois, embora o termo seja efetivamente vago,
possvel definir os pressupostos que compem o desenvolvimento a ser perseguido como
sustentvel, afastando-o do conceito de crescimento econmico puro e simples e
qualificando-o como mais do que a simples proteo ambiental, o que, por vezes, pode
implicar em escolhas que contrariem o conceito de econmico de crescimento (em prol
do desenvolvimento e da melhoria da qualidade de vida das comunidades).
E essa disputa, no campo intelectual, em torno da definio legtima de
sustentabilidade, torna-se importante pelo carter normativo do conceito, ou seja, mais
do que descrever a realidade, trata-se aqui de estabelecer parmetros que devero orientar
as aes privadas e pblicas, conferindo-lhes maior legitimidade na medida em que
possam ser consideradas mais ou menos sustentveis.
3.2.1 Os elementos que definem a sustentabilidade.
Os documentos internacionais que seguiram o relatrio Brundtland, notadamente a
Declarao do Rio, do as primeiras pistas dos elementos que devem compor o conceito,
ajudando a melhor defini-lo:
a) integrao entre economia/desenvolvimento e conservao/ecologia: a
determinao de que todas as decises econmicas devem levar em conta as
conseqncias ambientais;
b) obrigaes intergeracionais: o reconhecimento de que decises tomadas e prticas
desenvolvidas na atualidade devem levar em considerao seus efeitos sobre as
geraes futuras;
c) obrigaes entre as sociedades: os pases desenvolvidos devem participar do esforo
coletivo para evitar o agravamento da questo ambiental no apenas pela reduo
do consumo ou de sua prpria poluio, mas pela transferncia de tecnologia ou
outras aes concretas que contribuam de forma direta para o equacionamento da
questo nos demais pases;

Vicente Rosa Alves. 2004, vol.7, no.2, SciELO, p.197-202.

102
d) justia social: a garantia do direito de todos a um meio ambiente no qual possam
desenvolver suas potencialidades e a distribuio social da riqueza;
e) proteo ambiental: a determinao de conservar os recursos ambientais e de
estender a proteo ao recursos ecolgicos
253
;
f) qualidade de vida: a adoo de definio mais ampla do bem-estar humano, que v
muito alm da definio estreita que considera apenas a prosperidade econmica;
g) participao: o imperativo de redefinir a estrutura e a funo das instituies, de
modo a garantir a participao das comunidades no processo de tomada de decises
(este elemento apresenta uma dimenso local para a questo tratada
invariavelmente de uma perspectiva global);
h) planejamento: um processo contnuo de planejamento, em que estejam inseridos os
problemas ambientais, fundamental para observar a inter-relao entre meio
ambiente e desenvolvimento em cada contexto; a poltica ambiental como
instrumento para o desenvolvimento, para a gesto racional dos recursos, e no
como mero obstculo.
Cristiane Derani resume alguns desses elementos em seu conceito:
[D]esenvolvimento sustentvel implica, ento, no ideal de um
desenvolvimento harmnico da economia e ecologia que devem ser
ajustados numa correlao de valores onde o mximo econmico reflita
igualmente um mximo ecolgico. Na tentativa de conciliar a limitao
de recursos naturais com o ilimitado crescimento econmico, so
condicionadas consecuo do desenvolvimento sustentvel mudanas
no estado da tcnica e na organizao social.
254

A concluso fundamental tirada desses elementos e da definio econmica acima
transcrita que a juno dos conceitos de desenvolvimento e de meio ambiente deve ser
feita, portanto, a partir de uma perspectiva humana. Deixa de ser exclusivamente um
problema econmico e passa a incluir outras dimenses para alm da prosperidade

253
Os recursos ambientais seriam a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o
mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora (Lei 6.938/2000, art. XIII) (cf.
MILAR, dis. Direito do ambiente..., op. cit., p. 1332).
254
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econmico. So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 132.

103
material. por isso que o dilema apresentado acima, que contrape natureza com
desenvolvimento, falso, pois deixa de considerar essa perspectiva, que fundamental
no contedo da sustentabilidade.
O desenvolvimento s pode ser aquele que implique em melhoria das condies de
vida das populaes. E a proteo ao meio ambiente, da mesma forma, deixa de ser um
fim em si mesmo, mas passa a considerar que faz parte do objetivo de promover uma
qualidade de vida equnime e socialmente justa, e, em ltima anlise, de busca da
felicidade.
H, portanto, uma perspectiva tica no conceito de desenvolvimento sustentvel
255
.
E h aqui uma aproximao com a obra de Amartya Sen, que embora nasa no
campo da economia, rompe com os pressupostos neoclssicos vigentes ao conceber o
desenvolvimento como liberdade, ou seja, como a possibilidade de realizar os fins que
uma sociedade coloca para si mesma, ampliando o conceito para alm do
economicismo
256
.
A proposta de Sen abre espao para se imaginar que o desenvolvimento no deve
ser visto apenas como um problema econmico, mas incluir outras dimenses distintas
da prosperidade material pura e simples. O desenvolvimento, assim considerado, pode
ser definido como um processo de expanso das escolhas de cada pessoa, permitindo
avanos na qualidade de vida individual e da sociedade como um todo, bem como a
possibilidade de exercitar de todas as liberdades e direitos.
Esse pressuposto permite pensar as instituies em si mesmas como fator de
desenvolvimento e no como mero instrumento para promover a prosperidade
econmica. Mesmo o direito, nesse argumento proposto por Sen, deixa de ser uma
ferramenta cuja eficincia deve ser julgada exclusivamente pelos resultados econmicos
que capaz de proporcionar e passa a ser vista como um elemento constitutivo da
liberdade, ao afastar a possibilidade do arbtrio
257
.

255
Segundo salientou Aristteles, a tica por excelncia uma filosofia das coisas humanas, sendo seu objeto
o estudo do supremo bem a que podem aspirar os homens, isto , a felicidade (COMPARATO, Fabio
Konder. tica..., op. cit., p. 99).
256
SEN, Amartya. Development as freedom. New York: Anchor Books, 2000.
257
Idem. What is the Role of Legal and Judicial Reform in the Development Process. World Bank
Legal Conference. [online] Washington, DC, 2000, disponvel em:

104
Esse o contexto em que se aceita a especificidade das escolhas de cada sociedade,
considerando-se, na discusso sobre desenvolvimento, o fato de que cada povo pode
estimar objetivos diferentes dos valores ocidentais, buscando promover e preservar
outras instituies, outros modos de produo, outras formas de vida.
Aristteles anota logo no incio da tica a Nicmaco, obra em que o autor procura
desvendar em que consiste a felicidade, que a riqueza evidentemente no o bem que
perseguimos, j que apenas ela apenas til no interesse de outra coisa
258
.
A pedra de toque do conceito de desenvolvimento sustentvel , portanto, a
evoluo equnime e equilibrada das sociedades das naes, povos ou sociedades,
entendida evoluo como incremento da qualidade de vida de todos, ainda que em
diferentes perspectivas. O desenvolvimento que gera a desigualdade e s favorece a
alguns, em detrimento dos outros, no pode ser evoluo.
3.2.2 O antropocentrismo alargado
Esse conceito de desenvolvimento, forjado nas concepes humanistas do novo
milnio, est, portanto, profundamente relacionado com a subsistncia e felicidade
humanas. O Homem no s parte do meio ambiente, mas tambm o cria. A
Humanidade um fator bitico poderoso
259
. A necessidade de alimento, vestimenta,
abrigo etc., molda a relao entre o homem e o meio que o cerca.
Nas palavras de Comparato, tudo gira em torno do homem e de sua eminente
posio no mundo
260
.
O foco da ateno relativamente ao desenvolvimento, portanto, dever, neste
propsito,
transcender a questo dos recursos naturais e sua explorao, pela qual
tendem a inclinar-se muitos governos, para alcanar o tema crucial das
condies de vida, do bem-estar da populao; esta viso

http://siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTINST/Resources/legalandjudicial.pdf, acessado em 15 de
setembro de 2009.
258
Aristteles, tica a Nicmaco. Trad. de Leonel Vallandro. In: Os Pensadores Aristteles. So Paulo:
Abril Cultural, 1973.
259
PEZZOLI, Keith. Human settlements, op. cit., p. 346.
260
COMPARATO, Fabio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos. So Paulo: Saraiva,
2005, 4 ed.

105
antropocntrica, favorece a aproximao entre os universos dos direitos
humanos e do direito ambiental.
261

Aqui, faz-se fundamental afirmar que o antropocentrismo ora defendido o seu
conceito alargado, conforme leciona Jos Rubens Morato Leite
262
.
Esse debate integra o principal dilema tico relativamente matria ambiental, que
contrape o antropocentrismo e a ecologia profunda.
O movimento conhecido como ecologia profunda (deep ecology), lanado aps a
conferncia de Estocolmo, parte de uma viso holstica da natureza, no fazendo
qualquer distino entre os seres humanos e demais integrantes do meio ambiente
natural. O mundo visto como uma rede de fenmenos que esto fundamentalmente
interconectados e so interdependentes.
Num artigo publicado em 1973, Arne Naess, fundador do movimento, apresenta 8
proposies fundamentais do movimento:
1) O conjunto dos organismos da biosfera, inclusive os seres humanos,
profundamente interdependente.
2) Todos os seres vivos fazem parte de um mesmo campo global.
3) Todos os seres vivos tm igual direito de viver e se desenvolver.
4) A sobrevivncia dos seres vivos depende mais dos mecanismos de
cooperao do que da luta imposta pelos mais fortes.
5) Tais princpios aplicam-se, igualmente, s relaes entre as naes
industrializadas e as culturas tradicionais dos pases em vias de
desenvolvimento.
6) A luta contra a poluio e o desperdcio no pode limitar-se a ser um
objetivo em si: ela deve integrar-se aos princpios da cooperao e de
diversificao biolgica.

261
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio ambiente: paralelo dos sistemas de
proteo internacional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1993, p. 24.
262
LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000, p. 80.

106
7) preciso desenvolver um sistema econmico complexo, onde a
cidade e o campo, a indstria e a agricultura, o trabalho manual e o
intelectual sejam sempre complementares.
8) preciso desenvolver a autogesto local e a auto-suficincia material
e mental dos seres humanos e das populaes humanas.
263

A ecologia profunda reconhece um valor intrnseco de todos os seres vivos a ponto
de conceber os seres humanos apenas como um fio particular na teia da vida. A natureza
personalizada. Em ltima anlise, a ecologia profunda praticamente uma percepo
espiritual, quase religiosa
264
.
Em contraposio a esse movimento, o antropocentrismo apresenta duas
subdivises diametralmente opostas em seus paradigmas de compreenso do mundo.
Vale dizer, o antropocentrismo pode ser dividido em tradicional e alargado.
O antropocentrismo tradicional aquele economicista que reduz o bem ambiental
a valores de ordem econmica, fazendo com que qualquer considerao ambiental tenha
como pano de fundo o proveito econmico pelo ser humano
265
.
O antropocentrismo alargado, por sua vez, rejeita essa viso estritamente
econmica do ambiente, e centra a preservao ambiental na garantia da dignidade
humana. O alargamento dessa viso antropocntrica reside justamente em
consideraes que imprimem idias de autonomia do ambiente como requisito para a
garantia de sobrevivncia da prpria espcie humana.
266

A defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, portanto, est
fundamentada no interesse coletivo ou social, mas que considera as desigualdades
existentes na sociedade e que o direito a uma vida mais digna uma conquista a ser
obtida pela prtica social.

263
The shallow and the deep Long ranged ecology movement A summary, publicado em Inquiry, Apud
COMPARATO, Fabio Konder. A afirmao histrica..., op. cit., p. 426.
264
Sobre isso, ver CAPRA, Fritjof. A teia da vida. So Paulo: Cultrix, 2006. O movimento da ecologia
profunda no aceita a expresso recursos naturais, preferindo o emprego de bens ecolgicos, por no
admitir que os seres vivos e objetos naturais estejam disposio dos desejos (de explorao) homem
(ROWE, Stan. Crimes against the ecosphere, p. 89, apud FERRY, Luc. A nova ordem ecolgica a
rvore, o animal e o homem. Porto: Edies Asa, 1997, p. 126).
265
LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de risco e estado. In: CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes;
______(Org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 130-204, p. 137.
266
Ibid.

107
Nas palavras de Cristiane Derani, que fazemos nossas,
[] vital a este trabalho evitar que a matria relativa proteo do meio
ambiente caia no discurso de uma ecologia mstica dissociada de
valores sociais, polticos, econmicos, aparecendo apenas como
floreados egostas e descontextualizados pelo belo e sadio.
267

Para fugir de qualquer comparao com o antropocentrismo tradicional, a grande
maioria dos juristas ambientalistas afirma filiar-se a uma corrente do ecocentrismo e da
ecologia profunda, sem necessariamente de embrenhar-se nos princpios daquele
movimento que, em ltima instncia, no ramo do Direito, significaria apresentar novas
categorias como o direito subjetivo dos animais e das plantas
268
, o que se rechaa.
O conceito de antropocentrismo ora defendido no afasta a existncia de um valor
intrnseco biodiversidade e demais recursos naturais
269
, o que tambm se distingue no
patrimnio histrico e cultural. Mas h um reconhecimento de que esse valor est
necessariamente atrelado ao dever de manter o patrimnio ecolgico, cultural e histrico
para as futuras geraes, como forma de proteo da prpria vida humana na Terra,
conectado aos valores culturais e sociais de uma poca.
No se trata de escolher entre a natureza ou o crescimento econmico, mas alterar o
foco para o objeto a ser tutelado e protegido, em primeira e ltima anlise, ou seja, o
prprio ser humano.
E por isso que reafirmamos que o dilema falso: porque qualquer valor que
ultrapasse a vida humana ser necessariamente mitigado pela indivisibilidade dos direitos
humanos (entre os quais o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado).
3.2.3 A interface entre meio ambiente e direitos humanos
A Conferncia de Teer, duas dcadas aps a adoo da Declarao Universal dos
Direitos Humanos em 1948, cujo objetivo era uma reavaliao da matria, proclamou a

267
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental..., op. cit., p. 262.
268
LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de risco..., op. cit., p. 139.
269
A Conveno da Diversidade Biolgica o primeiro instrumento legal para assegurar a conservao e o
uso sustentvel dos recursos naturais. Em seu prembulo e ao longo do texto a conveno afirma a existncia
de um valor intrnseco biodiversidade: Conscious of the intrinsic value of biological diversity and of the
ecological, genetic, social, economic, scientific, educational, cultural, recreational and aesthetic values of
biological diversity and its components, () (ONU. Convention on Biological Diversity, disponvel em:
http://www.un-documents.net/cbd.htm, acessado em 19 de novembro de 2009).

108
indivisibilidade dos direitos humanos, e foi endossada, alguns anos depois, pela
resoluo 32/130 adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 1977 na qual foi
reconhecido que as questes de direitos humanos deveriam ser examinadas de uma forma
integrada, global
270
.
Como ensina Flvia Piovesan, a concepo contempornea dos direitos humanos
caracteriza-se pelos processos de universalizao e internacionalizao dentro do prisma
da indivisibilidade desses direitos
271
: universalizao representa a extenso universal dos
direitos humanos, cujo nico requisito para sua dignidade e titularidade a condio de
pessoa; indivisibilidade porque a garantia dos direitos civis e polticos a condio para
a observncia dos direitos econmicos, sociais e culturais e vice-versa.
A inter-relao entre todos os direitos humanos, valores fundamentais da
convivncia coletiva nas palavras de Celso Lafer
272
, significa que uma categoria de
direitos no deveria eximir os Estados de salvaguardar os demais e que
[o]s mltiplos instrumentos de direitos humanos reforam-se uns aos
outros, fortalecem o grau de proteo devida, e revelam uma identidade
predominante de propsito.
273

O direito bsico fundamental reconhecido universalmente o direito vida, que a
condio necessria do gozo de todos os demais direitos
274
. E esse direito no a
qualquer vida, mas vida qualificada como digna. O direito dignidade humana um
dos pivs do desenvolvimento sustentvel e o ponto de encontro entre direitos humanos e
meio ambiente.
Conforme ensina Canado Trindade,
sob os instrumentos internacionais de direitos humanos, a assero do
direito inerente vida de todo ser humano fundamental e da obrigao

270
Essa matria foi retomada pelas resolues 39/145, de 1984, e 41/117, de 1986, ambas da Assemblia
Geral (TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio..., op. cit., p. 42).
271
PIOVESAN, Flvia. Globalizao Econmica e Integrao Regional: Desafios do Direito
Constitucional Internacional. So Paulo: Max Limonad, 2002, p.44
272
LAFER, Celso. Resistncia e realizabilidade da tutela dos direitos humanos no plano internacional no
limiar do sculo XXI. In: AMARAL JR., Alberto. PERRONE-MOISS, Cludia (Orgs.). O cinqentenrio
da Declarao Universal dos Direitos do Homem. So Paulo: EDUSP/FAPESP, 1999, 441-452, p. 452.
273
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio..., op. cit., p. 42.
274
Entendemos que esse direito s pode ser restringido em hipteses absolutamente excepcionais em que se
chocassem diretamente com outros direitos humanos mais relevantes em determinadas situaes (como a
liberdade, a integridade fsica ou a sade de outro ser humano).

109
negativa de a ningum privar arbitrariamente de sua vida (e.g. Pacto de
Direitos Civis e Polticos das Naes Unidas, artigo 6(1); Conveno
Europia de Direitos Humanos, artigo 2; Conveno Americana sobre
Direitos Humanos, artigo 4(1); Carta Africana dos Direitos Humanos e
dos Povos, artigo 4). Mas esta obrigao negativa faz-se acompanhar da
obrigao positiva de tomar todas as providncias apropriadas para
proteger e preservar a vida humana. o que tem sido admitido pela
Comisso Europia de Direitos Humanos, cuja jurisprudncia tem
evoludo a ponto de sustentar (no caso Associao X versus Reino Unido,
1978) que o artigo 2 da Conveno Europia de Direitos Humanos impe
aos Estados tambm uma obrigao positiva e mais ampla de tomar
todas as providncias adequadas para proteger a vida. (...)
Com efeito, alguns membros do Comit de Direitos Humanos tm
expressado o ponto de vista de que o artigo 6 do Pacto de Direitos Civis
e Polticos das Naes Unidas requer que o Estado tome medidas
positivas para assegurar o direito vida, inclusive providncias para
reduzir o ndice de mortalidade infantil, prevenir os acidentes industriais,
e proteger o meio ambiente.
275

sob essa tica que entendemos o valor intrnseco dos recursos ambientais.
A percepo antropocentrista alargada ora defendida, portanto, fundamenta-se nos
direitos humanos, na dignidade da pessoa humana, no interesse pblico e na integridade
dos recursos naturais pelos seus valores intrnsecos e considerada a dimenso temporal
da proteo ambiental e para garantir o futuro da vida humana no planeta
276
. Em outras
palavras, o homem guardio da biosfera pelo seu dever inter-geracional; as restries s
atividades econmicas em prol de um desenvolvimento sustentvel decorrem da
manuteno da vida humana na Terra; a preservao tem sentido para aliviar a presso

275
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio..., op. cit., p. 72.
276
dis Milar afirma que o movimento ambientalista rechaa unanimemente as posies antropocntricas
(Direito do ambiente..., op. cit., p. 101). Porm o conceito antropocntrico por ele apresentado o
tradicional, no havendo qualquer meno a esse conceito estendido que apresenta uma preocupao
ambiental significativa e o meio ambiente com certa autonomia, mas que no tem o condo de projet-lo para
alm da concepo da dignidade da vida humana, foco central das aes de preservao. No se encontrou na
doutrina nenhum ambientalista que tenha rejeitado o antropocentrismo alargado, que, nas concepes
kantianas, entende apenas o ser humano como um fim em si mesmo, no podendo ser utilizado como meio
ou instrumento para a consecuo de outros fins (muito embora, repita-se, abarque uma preocupao
ecolgica significativa, mas por motivo diverso do que a preservao como um fim em si mesmo).

110
dos grupos humanos menos favorecidos, que so os mais afetados pela fragilizao dos
ecossistemas.
Sobre isso, alis, lembre-se o artigo 22 da Declarao Universal dos Direitos
Humanos, que afirma a existncia do princpio do livre desenvolvimento da pessoa
humana, reconhecendo o ambiente como inerente dignidade da pessoa humana
277
.
E, ainda, o Princpio 1 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento: Human beings are at the centre of concerns for sustainable
development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature

278
.
A prpria resoluo 44/228 da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 22 de
dezembro de 1989, que decidiu pela convocao da UNCED em 1992, reconheceu que o
carter planetrio dos problemas ambientais estava a exigir um compromisso de todos os
pases e aes em todos os nveis (global, regional e nacional). A resoluo j afirmara
que a proteo e o fortalecimento do meio ambiente eram questes de importncia vital
que afetavam o bem-estar dos povos e em seu pargrafo 12, i, singularizou a proteo
das condies da sade humana e a melhoria da qualidade de vida como uma das
questes ambientais de maior interesse
279
.
Lembre-se, ainda, da Declarao Universal sobre o Genoma Humano e os Direitos
Humanos, aprovada em 1999, em que a dignidade impe a no-reduo dos indivduos a
suas caractersticas genticas e o respeito do carter nico de cada um (art. 2)
280
.
Mas o enfoque na dignidade no pode ser dado apenas na pessoa humana
considerada individualmente, tal como o fundamento da dignidade humana consagrado
pelo pensamento kantiano (em que o homem um fim em si mesmo). Muito embora essa
dimenso individual de proteo da dignidade humana seja a mais importante, h que se
considerar uma dimenso coletiva da existncia humana. No estamos aqui a afirmar que

277
Art. XXII. Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito segurana social e realizao, pelo
esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a organizao e recursos de cada Estado,
dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua
personalidade. (ONU. Declarao Universal dos Direito Humanos. 1948, disponvel em
http://www.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm, acessado em 11 de julho de 2009.
278
ONU. UNCED. Rio Declaration on environment and development. 1992, disponvel em:
http://www.un-documents.net/rio-dec.htm, acessado em 19 de agosto de 2009.
279
ONU. Assemblia Geral. A/RES/44/228, disponvel em: http://www.un.org/documents/ga/res/44/ares44-
228.htm, acessado em 20 de novembro de 2009 (traduo nossa).
280
TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 2 Ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 387.

111
essa dimenso coletiva autorizaria o sacrifcio do indivduo em favor da comunidade.
No se trata disso.
O que estamos afirmando que uma dimenso coletiva da dignidade, como afirma
Hannah Arendt, justificada pela condio plural da pessoa humana
281
, pelo fato de cada
ser humano ser distinto dos demais que existem ou que venham a existir (Arendt refere-
se paradoxal pluralidade de seres singulares). A dignidade humana toma corpo,
portanto, num mbito intersubjetivo e traduz-se na compreenso de que o ser humano
vive numa inafastvel condio de coletividade, o que justifica os direitos sociais estarem
fundamentados no princpio da dignidade da pessoa humana.
nesse sentido, inclusive, que os documentos de direito internacional dos direitos
humanos sempre apresentaram uma preocupao diferenciada em relao aos grupos
humanos vulnerveis
282
. A mesma inquietao verificada no direito internacional
ambiental. Em verdade essa proteo dos grupos humanos vulnerveis surge na
confluncia da proteo dos direitos humanos e da proteo ambiental
283
.
Com efeito, o Relatrio Brundtland, abordando a questo com base em
consideraes tanto humanas quanto ambientais, dedica parte de um captulo sobre o
tema (item 3.3, Empowering Vulnerable Groups
284
), recordando que os processos de
desenvolvimento levaram, de um modo geral, integrao gradual em uma estrutura
scio-econmica mais ampla da maioria das comunidades locais, mas no de todas.
A Agenda 21, da mesma forma, refere-se a grupos vulnerveis
285
para demonstrar
sua preocupao com o atendimento das necessidades humanas bsicas (basic human
needs) em funo da crise ambiental, j que, conforme j mencionamos, so os grupos
vulnerveis os mais afetados pelos processos de depauperao dos recursos naturais e da
biodiversidade.

281
ARENDT, Hannah. A condio humana, op. cit..
282
Isso pode ser verificado relativamente aos trabalhadores mais pobres, crianas, idosos, indgenas etc. (cf.
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio..., op. cit., p. 89 a 95).
283
Ibid., p. 94.
284
THE WORLD COMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT. Our Common Future, op.
cit..
285
Os exemplos descritos no texto so relativamente aos pobres urbanos e rurais, s populaes indgenas, s
crianas, s mulheres, aos idosos, aos desabrigados, aos doentes terminais e aos portadores de alguma
necessidade especial (Cf. Captulos 6, par. 2, 5, 13 e 23, Captulo 3, par. 4 e 8-9, Captulo 7, par. 16, 20, 26-
27, 30, 36, 45, 51 e 76).

112
Um nmero elevado de pessoas encontra-se em condies de extrema
vulnerabilidade em razo do empobrecimento geral e do aumento da desigualdade. A
soluo, qualquer que seja, no poder distanciar desenvolvimento e meio ambiente.
As instituies jurdicas, em seu limite, em respeito aos direitos humanos, devem
visar a defesa da dignidade humana contra a violncia (inclusive do prprio Estado), o
aviltamento, a explorao e a misria.
Vale lembrar que em 1986 a Assemblia Geral das Naes Unidas assina a
Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, inspirado em disposies de direitos
humanos, tais como o artigo 28 da Declarao Universal de 1948 e o artigo 1 de ambos
os Pactos de Direitos Humanos da ONU
286
.
Canado Trindade ensina que
trs anos aps a adoo da Declarao sobre o Direito ao
Desenvolvimento das Naes Unidas, seu significado tem sido
reconhecido por alguns pases, em seus comentrios e pontos de vista
sobre a implementao e o maior fortalecimento da Declarao,
encaminhados ao Secretrio-Geral das Naes Unidas em sua sesso de
1989. De acordo com alguns desses comentrios, e pontos de vista, a
significao primria da Declarao reflete-se no fato de ela dar ao
direito ao desenvolvimento o status de um direito humano inalienvel
(Jamaica), de enfatizar a natureza abrangente e global do problema do
desenvolvimento vinculado em nossos dias observncia dos direitos
humanos (URSS), em sua conscincia da necessidade de uma realizao
ampla de todos os direitos humanos (Iugoslvia), e em seu
reconhecimento da interdependncia de todos os direito humanos (Brasil
e ndia).
287

Resta configurado um novo direito humano subjetivo, que engloba exigncias da
pessoa humana e dos povos a serem respeitadas. Mas esse direito s pode ser exercido de

286
Artigo 1 1. O direito ao desenvolvimento um direito humano inalienvel em virtude do qual toda
pessoa humana e todos os povos esto habilitados a participar do desenvolvimento econmico, social,
cultural e poltico, a ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades
fundamentais possam ser plenamente realizados. (ONU, Assemblia Geral. Declarao sobre o Direito ao
Desenvolvimento. 1986, disponvel em: http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/spovos/lex170a.htm,
acessado em 20 de novembro de 2009.
287
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio ..., p. 176/177.

113
forma qualificada, sem as ambigidades j relatadas neste texto. Ou, nas palavras de
Flavia Piovesan, o direito ao desenvolvimento (...) demanda uma globalizao tica e
solidria
288
.
A Declarao enfatiza a importncia da participao e apresenta a pessoa humana
como sujeito central do desenvolvimento, na dupla funo de participante e
beneficiria
289
. Emprestamos a frase de Dalmo Dallari que afirmou cidadania, depois da
pessoa
290
, para afirmarmos desenvolvimento, depois da pessoa e que preciso
trabalhar intensamente, sem descanso pelo reconhecimento e pela proteo da dignidade
da pessoa humana, sem qualquer excluso ou discriminao
291
. O mesmo vale para o
direito ao desenvolvimento qualificado a ser gerado em processos que no onerem a
Terra ou os outros seres humanos.
nessa medida que o conceito/princpio de desenvolvimento sustentvel ora
apresentado est na confluncia entre os direitos humanos (direito ao desenvolvimento,
dignidade da pessoa humana, sade etc.) e o direito ambiental (que resguarda, em
ltima anlise, o direito humano ao meio ambiente sadio).
Efetivamente, os direitos humanos foram sendo reconhecidos de forma progressiva
e esse um caminho sem volta, conforme ensina Comparato:
Quanto aos princpios estruturais dos direitos humanos, eles so de duas
espcies: a irrevocabilidade e a complementariedade solidria. A
conscincia tica coletiva (...) amplia-se e aprofunda-se com o evolver da
Histria. A exigncia de condies sociais aptas a propiciar a realizao
de todas as virtualidades do ser humano , assim, intensificada no tempo,
e traduz-se, necessariamente, pela formulao de novos direitos
humanos.
292


288
PIOVESAN, Flvia. Declarao Universal de Direitos Humanos: desafios e perspectivas. In: MARCLIO,
Maria Luza (org). A Declarao Universal dos Direitos Humanos sessenta anos. So Paulo: EDUSP,
2008, p. 107-134, p. 115.
289
TRIMARCO, Virgnia. El aporte del PNUD a la promocin del derecho al desarollo en America Latina y
el Caribe. In: CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. El sistema interamericano de
proteccin de los derechos humanos en el umbral del siglo XXI. Memoria del Seminario Noviembro de
1999, Tomo I., p. 643-652, p. 646.
290
DALLARI, Dalmo de Abreu. Estado de Direito e Cidadania. In: GRAU, Eros Roberto. GUERRA FILHO,
Willis Santiago (Orgs.). Direito Constitucional estudos em homenagem a Paulo Bonavides. So Paulo:
Malheiros, 2001, p. 193-200, p. 196.
291
Ibid..
292
COMPARATO, Fabio Konder. A Afirmao Histrica..., op. cit., p. 65/66.

114
O direito ao meio ambiente ecologicamente sadio uma conquista que se soma ao
extenso rol de direitos humanos j reconhecidos internacionalmente, com o acrscimo de
que esse direito tem uma interface diferenciada: no tem seu fundamento apenas nas
relaes entre os seres humanos, ou entre estes e o Estado. H outros dois elementos a
serem considerados, no caso: (i) o ecossistema planetrio (e sua biodiversidade e
recursos naturais), bem coletivo da humanidade, bem como (ii) as futuras geraes e seu
direito de viver com dignidade. O patrimnio ecolgico, portanto, um elemento de
composio desse direito humano, mas no poderia se sobrepor a outros direitos
humanos historicamente reconhecidos, tais como a vida digna.
nessa medida que nos recusamos a aceitar o ecocentrismo ou a teoria da ecologia
profunda que colocam os recursos naturais em patamar equivalente vida humana.
Como bem definiu Daniel Bardonnet no prefcio do livro de Canado Trindade:
No resta dvida de que os direitos humanos, o direito a um meio
ambiente sadio e equilibrado e o direito ao desenvolvimento constituem
trs peas da mesma trilogia. Por um lado, a proteo ao meio ambiente
teve reconhecimento desde 1972, pela Declarao de Estocolmo, como
um direito fundamental dos indivduos, a existncia de um meio
ambiente sadio e equilibrado sendo a condio necessria efetividade
de numerosos direitos da pessoa humana para as geraes presentes
assim como para as geraes futuras. Por outro lado, v-se emergir o
direito ao desenvolvimento, proclamado notadamente pela Resoluo
adotada em 4 de dezembro de 1986 pela Assemblia Geral das Naes
Unidas, como um direito inalienvel da pessoa humana, figurando dentre
os novos direitos humanos. Enfim, a proteo do meio ambiente
encontra-se indissoluvelmente ligada ao desenvolvimento: o que
sustenta o ltimo relatrio do Banco Mundial sobre desenvolvimento no
mundo.
293

Muito embora essa a tentativa de encontrar uma base comum para direitos
humanos, meio ambiente e desenvolvimento no seja necessariamente original
294
,
entendemos fundamental essa releitura do tema, na conceituao de desenvolvimento

293
Prefcio, in TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio..., op. cit., p. 20.
294
Sobre isso, sugerimos ver: LUTZ, Robert. E. Environment, Economic Development and Human Rights: a
Triangular Relantionship? In: American Society of International Law Proceedings of the 82
nd
annual
meetings. Washington D.C., 1988, p. 40-59.

115
sustentvel, uma vez que os ambientalistas brasileiros aparentemente tm se recusado a
fazer essa relao.
3.2.4 O princpio da solidariedade
O desenvolvimento sustentvel tem por base o princpio que constitui o fecho da
abbada de todo o sistema de direitos humanos
295
. Trata-se do princpio da
solidariedade em suas trs dimenses: entre os povos; entre pessoas de uma mesma
sociedade; e entre diferentes geraes.
Esse princpio tem um sentido eminentemente tico, como j formulara
Montesquieu, no incio do sculo XVIII:
Se eu soubesse de algo que fosse til a mim, mas prejudicial minha
famlia, eu o rejeitaria de meu esprito. Se soubesse de algo til minha
famlia, mas no minha ptria, procuraria esquec-lo. Se soubesse de
algo til minha ptria, mas prejudicial Europa, ou ento til Europa,
mas prejudicial ao Gnero humano, consideraria isto como um crime.
296

Muito embora j tivesse algum reconhecimento, em funo do ideal de fraternidade
apresentado pela Revoluo o princpio, a noo de solidariedade, at final do sculo
XIX, estava profundamente ligada idia de caridade ou filantropia, ao dever de
assistncia.
A partir do final daquele sculo,
[a] lgica da solidariedade se traduz por uma nova maneira de pensar a
sociedade e por uma poltica concreta, no somente de um sistema de
proteo social, mas tambm como um fio condutor indispensvel
construo e conceitualizao das polticas sociais
297
.
Esse discurso aparece fortemente condicionado pela crise do modelo liberal
298

provocada pelas transformaes econmicas e sociais da metade do sculo XIX e o

295
COMPARATO, Fabio Konder. A afirmao histrica..., op. cit., p. 333.
296
Mes penses, in Oeuvres Compltes, Paris: Gallimard, v. 1, 0. 981, apud COMPARATO, Fabio Konder.
A afirmao histrica..., op. cit., p. 39.
297
FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar,
1998, p. 189.
298
O Estado liberal, ou estado mnimo, dos sculos XVIII e XIX inseriu-se numa ordem scio-econmica de
defesa do mercado livre de interveno estatal, limitado basicamente ao direito penal e ao direito privado,

116
surgimento do welfare state e do pensamento solidarista. Esse pensamento surge no
apenas como alternativas crise do pensamento liberal, mas igualmente como expresso
de novas formas de se pensar a Sociedade, o Direito e o Estado
299
.
mile Durkheim foi um dos pensadores que deu importante contribuio para o
surgimento da solidariedade como valor, sistematizando seu conceito. Ele distingue dois
tipos do que chama de solidariedade (ou fatores que tendem a unificar os homens ou
lev-los a aderirem a sociedades duradouras), afirmando que surgem no processo de
evoluo dos sistemas sociais.
Para o Autor, nas sociedades em que no h predominncia da diviso de trabalho,
a solidariedade s poderia decorrer de um forte constrangimento exercido pelas diversas
formas de representao coletiva (como a religio). Seria essa uma solidariedade
mecnica, relacionada a um intenso controle social, e alcanada por meio de presses
externas s relaes sociais. A solidariedade mecnica emerge das semelhanas entre os
homens (da existncia de sentimentos que so fortes e precisos e que os conectam,
solidariedade por similitude
300
).

para corrigir desvios provenientes de atos morais nas relaes interpessoais. O Estado era efetivamente
limitador das atividades dos administrados no exerccio de atividades tpicas necessrias para manuteno da
ordem, da segurana interna, sem qualquer interferncia em setores da economia. A revoluo francesa traz
consigo os ideais de separao de poderes, os princpios da legalidade, da segurana jurdica. Aos poucos vo
sendo incutidos os ideais de interesse geral, interesse pblico, da existncia de um catlogo de direitos
fundamentais. Ao mesmo tempo, o prprio liberalismo econmico passa a agir contra ele mesmo ao negar os
mecanismos de livre concorrncia com a formao dos grandes monoplios. Conforme postula Bobbio, o
mbito jurdico impregnado por uma lgica promocional de atuao dos poderes pblicos, para obteno de
certos fins ou interesses sociais. Essa lgica garantir a legitimidade de uma maior atuao da administrao
perante os administrados (BOBBIO, Norberto. La funcin promocional del derecho. In: ______
Contribuiciones a la Teoria del Derecho. Trad. Alfonso Ruiz Miguel. Valncia: Torres, 1980, p. 367.). E
ao final do sculo XIX e incio do XX, a crise social gerada pela economia de mercado livre que gerou
desigualdade, explorao e opresso econmica, vai exigir uma intensificao da interveno do Estado,
levando ao surgimento do Estado do bem-estar social (welfare state), ou Estado providencirio. o Estado
que ir solucionar as carncias da iniciativa privada, em que o Estado no apenas garantir os direitos
individuais, como assumir a responsabilidade pela promoo da justia social e dos direitos sociais, em tese
assegurando condies mnimas para todos proverem o seu sustento.
299
Esse contexto faz surgir: o solidarismo federativo de Proudhon; a perspectiva revolucionria,
representada pelo marxismo, anarquismo e sindicalismo revolucionrio; o projeto social-democrata; a
tendncia reformista e o solidarismo sociolgico de L. Bourgeois, A. Fouill e, principalmente Durkheim
(sobre cada um desses movimentos, ver: FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito..., op. cit.,
p. 196 e ss.)
300
DURKHEIM, mile. Da diviso do trabalho social. Trad. Eduardo Brando. So Paulo: Martins fontes,
2008, p. 39 e ss..

117
De outra parte, nesse tipo de sociedade, cumpriria ao Estado ser o propulsor das
representaes coletivas, exercendo um papel de irradiador da solidariedade garantidora
da coeso social (feito pela intermediao de seu poder de coero)
301
.
Mas Durkeim afirma que nas sociedades atuais, mais complexas, com o
aprimoramento da diviso social do trabalho, surge um novo tipo de solidariedade, a
solidariedade orgnica, que decorre da repartio funcional das tarefas e refora os laos
de cooperao. A solidariedade orgnica est relacionada s diferenas entre os homens
(quanto mais se fortalece a individualidade, mais se fortalece a unidade social
302
).
Nesse estgio social, ficam reduzidos os constrangimentos externos das diversas
formas de representao coletiva (que caracterizava a solidariedade mecnica) e o Estado
pode desenvolver em instncia autnoma cuja legitimidade no est mais apenas na
capacidade de exercer o poder unilateralmente, mas de participar dos processos de
coeso social. Em outras palavras, o Estado passar a estimular a solidariedade por
instrumentos diversos, transformando as instituies para esse fim
303
. O Estado assume
nova funo e passa a estar a servio da sociedade.
Ou seja, a noo de solidariedade fornece uma base positiva para definir a
atividade do Estado. Uma base considerada muito mais slida do que a velha noo de
soberania nacional ou popular
304
.
Mas, como ensina o prprio Durkheim ao final de sua tese, o solidarismo possui
uma dimenso tica e moral, derivada da noo de conscincia coletiva, que o autor
caracteriza como o conjunto de crenas e de sentimentos comuns mdia dos membros
de uma sociedade
305
.
Para Comparato, esse fator de ordem tica fundado sobre o respeito aos direitos
humanos
306
, que compem os valores histrico-sociais aos quais [a moralidade tico-

301
Sobre o princpio da solidariedade como fundamento da ao do Estado, da efetivao de polticas
pblicas e princpio da justificativa dos servios pblicos, ver: CARVALHO, Vincius Marques de. Estado e
setor privado na gesto dos servios de saneamento bsico no Brasil: uma anlise jurdica a partir do
exemplo francs. 2007. 445 f. Tese (doutorado em Direito Comercial). Faculdade de Direito USP,
Universidade de So Paulo, 2007.
302
DURKHEIM, mile. Da diviso do..., op. cit., p. 68 e ss.
303
HART, H. L. A. Social solidarity and the enforcement of morality. The University of Chicago Law
Review. n. 35, 1-13 (1967/1968).
304
FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito..., op. cit., p. 193.
305
DURKHEIM, mile. Da diviso do ..., op. cit..
306
O autor distingue entre um fator de ordem tcnica (traduzido pela padronizao dos costumes e modos de

118
cultural] se refere, pelos quais ela se delimita, segundo os quais ela se orienta
307
. Ou, em
outras palavras, o princpio da solidariedade ou solidariedade social o meio pelo qual
se realiza o fim dos direitos humanos e se constri uma comunidade humana integral
308
.
O solidarismo ir se contrapor ao postulado darwiniano da luta pela vida e da
sobrevivncia do mais apto
309
, na medida em que os homens so levados a se ajudarem
mutuamente, ainda que por intermdio de um poder organizado, como o Estado.
No entendimento de Ignacy Sachs, estamos na fronteira de um duplo imperativo
tico: a solidariedade sincrnica, com a gerao atual, e a solidariedade diacrnica, com
as geraes futuras
310
. O desenvolvimento sustentvel, portanto, implica na noo de
solidariedade que se refere responsabilidade de todos pelas necessidades de cada um e
de todo no grupo social.
3.2.5 Um novo paradigma para o sculo XXI.
O conceito de proteo ambiental, portanto, como o de desenvolvimento, deve ser
visto dessa perspectiva da vida e do bem-estar humanos, especialmente do ponto de vista
da populao de mais baixa renda, como Robert Chambers declarou em sua visionria
teoria Sustainable Livelihood Security: a felicidade humana deve ser a premissa de
qualquer objetivo de desenvolvimento ou de sustentabilidade ou mesmo das polticas de
preservao
311
. No o crescimento econmico. No o funcionamento dos mercados. No
os recursos naturais em si mesmos. Mas a elevao dos padres de vida das comunidades
e a possibilidade de manter e incrementar esses padres para as futuras geraes, a partir
do princpio da solidariedade.
Esta a nossa interpretao do conceito de desenvolvimento sustentvel, que requer
a erradicao da pobreza generalizada ou extrema.

vida, pela homogeneizao universal das formas de trabalho, produo e troca de bens) e outro de ordem
tica (que estabelece as bases para a construo de uma cidadania mundial) (COMPARATO, Fabio
Konder. A afirmao histrica..., op. cit., p. 38).
307
BARROS, Sergio Resende de. Direitos Humanos: paradoxo da civilizao. Belo Horizonte: Del Rey,
2003, p. 406.
308
Ibid., p. 443.
309
COMPARATO, Fabio Konder. A afirmao histrica..., op. cit., p. 38.
310
SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: Garamond, 2002, p.
67.
311
CHAMBERS, Robert. Sustainable Livelihoods, Environment and Development: putting poor rural people
first, Discussion Paper. n. 240. Sussex: Institute of Development Studies, 1987.

119
fcil perceber que a prtica das polticas de desenvolvimento ainda est
profundamente ligada concepo antropocentrista tradicional, e conseqentemente ao
desempenho econmico e que a persecuo do desenvolvimento sustentvel com as bases
acima definidas s ser possvel a partir de uma mudana de paradigma, a comear pelo
cenrio internacional. s verificar que sabemos muito mais, em termos estatsticos,
sobre dados econmicos, de produo ou empregado, do que sobre bem-estar da
populao.
Essa mudana no paradigma, que reflete a concepo humanista alargada do novo
milnio, pode ter sido sinalizada neste ano de 2009, com a finalizao do relatrio
elaborado por uma comisso criada em fevereiro de 2008 pelo presidente francs,
Nicholas Sarkozy.
Essa Comisso, The Comission on the Mesurement of Economic Performance and
Social Progress, composta por uma lista de renomados economistas e cientistas
sociais
312
, presidida por Joseph Stiglitz, Amartya Sen e Jean Paul Fitoussi, tinha como
objetivo (i) identificar os limites do PIB (produto interno bruto) como um indicador de
performance econmica e progresso social, (ii) considerar informaes adicionais
necessrias para a constituio de indicadores mais significativos para o fim especfico
de medir o bem-estar social, (iii) verificar ferramentas alternativas para complementar a
medio da atividade mercantil com dados referentes ao bem-estar das pessoas, (iv)
discutir as estatsticas existentes de forma mais apropriada.
Como premissa, o trabalho identificava que as estatsticas atuais refletem mal a
realidade da vida cotidiana dos cidados e que os dados relativos economia no
consideram as externalidades ambientais causadas pelas diversas atividades.

312
O prprio relatrio anota que os membros da Comisso representam diversos campos de especializao,
de contadores a economistas de mudanas climticas. A pesquisa foi conduzida por campos como capital
social, felicidade, sade e bem-estar psicolgico. Todos acreditavam ser importante a construo de dilogo
entre os que elaboram e os que se utilizam dos indicadores (STIGLITZ, Joseph E. et al.. Report by the
Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. [online], disponvel
em: http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf, acessado em 17 de setembro de 2009,
Executive Summary, item 12).

120
A tese inicial do Relatrio
313
, lanado em setembro de 2009, na Sorbonne, de que
as estatsticas so fundamentais para a elaborao de polticas pblicas. Assim, se os
indicadores so falhos, as decises necessariamente tero resultados distorcidos.
O Relatrio, em formato de recomendaes, distingue entre avaliao do bem-estar
atual e avaliao da sustentabilidade (relativa manuteno do bem-estar em longo
prazo). O bem-estar atual refere-se tanto a recursos econmicos (como renda), quanto a
aspectos no econmicos da vida das pessoas (em que trabalham, em que podem
trabalhar, como se sentem, o ambiente em que vivem etc.). Para que os nveis de bem-
estar se mantenham sustentveis ao longo dos anos, seu patrimnio (entendido numa
acepo ampla, de capital natural, fsico, humano e social) ter que ser passado adiante
para as prximas geraes. Em outras palavras, trata-se de uma herana do bem-estar: a
sustentabilidade est atrelada manuteno ou incremento da qualidade de vida das
geraes que se sucedem.
No se buscou naquele Relatrio substituir um indicador econmico por outro, mas
sim romper com os indicadores nicos, com o pensamento nico
314
, criando um sistema
necessariamente plural, uma vez que no h um indicador nico para representar algo to
complexo quanto o bem-estar de determinada populao
315
.
Esse novo sistema, possivelmente, serviria para desenhar os indicadores das
necessidades previstas pelo Relatrio Brundtland.
Trilhando caminho similar, a Pesquisa Mundial Econmica e Social-2009, recm-
divulgada pela ONU, pede um enfoque integrado entre desenvolvimento, puro e simples,
e desenvolvimento sustentvel
316
.

313
STIGLITZ, Joseph E. et al.. Report by the Commission, op. cit.
314
O Relatrio deixa claro que no se trata de simples alterao do indicador-referncia, mas de uma
mudana de foco do que se quer apurar. Isso no significaria desprezar o PIB e outros indicadores de
produo, que continuam a dar respostas satisfatrias ao monitoramento das atividades econmicas. Porm,
continua o Relatrio, enfatizar o bem-estar seria importante em funo do aparente abismo que separa as
informaes nos dados relativos ao PIB e o que realmente importa para o dia-a-dia dos cidados comuns. Isso
significa desenvolver um sistema de estatstica que complemente os indicadores econmicos com indicadores
focados no bem-estar das pessoas e capazes de captar sua sustentabilidade (como condio de perpetuao no
tempo) (STIGLITZ, Joseph E. et al.. Report by the Commission..., op. cit., item 21).
315
O principal exemplo apresentado no Relatrio so os engarrafamentos, que podem aumentar o PIB em
funo do aumento de consumo de combustvel. Claro, portanto, que esse ndice no reflete a piora na
qualidade de vida decorrente do aumento de poluio e do desgaste emocional em relao ao tempo gasto no
trnsito (Ibid., item 5).
316
ONU. Department of Economic and Social Affairs. World Economic and Social Survey 2009 -

121
Essa tendncia recente, mas sinaliza a direo no enfrentamento da grande
questo tica contempornea compreendida, segundo afirma Comparato, pela
transformao do meio natural, em nome do desenvolvimento:
Hoje, o avano acelerado do saber cientfico e tecnolgico permite ao
homem interferir duradouramente, de modo positivo ou negativo, no
meio ambiente e no patrimnio gentico, inclusive em seu prprio
genoma. Vivemos, no mundo contemporneo, uma fase de intensa
hominizao da biosfera. O ser humano, como autntico demiurgo,
modela o mundo circunstante sua imagem e semelhana, para o bem e
para o mal. este, como ningum ignora, um dos principais, seno o
principal problema tico dos dias atuais.
317

Entenderemos o desenvolvimento sustentvel, portanto, como um processo de
produo de riquezas que garanta e amplie uma qualidade de vida digna para geraes
atuais e futuras, e que considere a preservao da diversidade cultural e da integridade
ecolgica, rompendo com a lgica de excluso social. Trata-se de entender o ser humano
no centro da questo, e os princpios da igualdade, da justia social, da possibilidade de
preservao da humanidade e do ambiente natural como pressupostos desse conceito.
Esse conceito abranger, portanto, a erradicao da pobreza, a promoo da eqidade, da
igualdade de gnero e raa, a efetiva participao poltica, todos considerados fatores
determinantes para a melhoria da qualidade da vida humana.
Como bem afirmou Ignacy Sachs, os documentos produzidos na Eco-92, que deram
as bases para essa definio de sustentabilidade, constituem
uma recusa implcita de teorias economicistas que fazem do crescimento
o objetivo central, se no o nico. Assinala tambm o fim da crena na
difuso quase automtica dos resultados do crescimento econmico no
conjunto da sociedade. Como escreve Louis Emmerij (1994), ningum
poderia contestar o fato de que o crescimento econmico seja, a longo
prazo, eficiente para alcanar os objetivos sociais e lutar contra a
pobreza, mas de trs a cinco geraes podem ser necessrias para chegar

Promoting Development, Saving the Planet. 2009. Disponvel em:
http://www.un.org/esa/policy/wess/wess2009files/wess09/wess2009.pdf, acessado em 22 de setembro de
2009.
317
COMPARATO, Fabio Konder. tica..., op. cit., p. 21.

122
a essa meta. Em outros termos, o perodo de transio seria
humanamente insuportvel e politicamente irresponsvel.
Eis a razo por que necessrio tratar simultaneamente os cinco temas:
paz, economia, meio-ambiente, justia e democracia tomando as
condies sociais como ponto de partida dos esforos em prol do
desenvolvimento.
318

Pensar na sustentabilidade das cidades implica estabelecer formas de uso dos
recursos naturais renovveis ou no nos circuitos de reaproveitamento dos resduos, no
destino dos dejetos, na estrutura urbana, mas, primordialmente, na dimenso societria por
meio da gesto coletiva.
E a implantao de um modelo de desenvolvimento sustentvel perpassa
necessariamente pela reflexo em torno das prticas sociais em contextos urbanos
marcados pela degradao permanente do meio ambiente e do seu ecossistema, com a
anlise dos processos, atores envolvidos e formas de organizao social que potencializem
alternativas duradouras.
nesse sentido, que a interveno do Estado, seja na esfera econmica, seja na
social, faz-se necessria no apenas para recompor ou evitar o esgotamento das jazidas e
da biodiversidade, mas como poltica que dirija os agentes nos sentido do
desenvolvimento acima mencionado balanceando a dignidade humana entre as
prioridades de cada poltica pblica. A regulao ambiental passa a ser um forte
instrumento jurdico para contribuir para o desenvolvimento sustentvel que almeje a
melhoria dos padres de vida da populao. E de outra parte, os instrumentos
disposio dos agentes pblicos no podem se limitar esfera jurdica, sob pena de
ineficcia.
sob essa tica que pretendemos analisar a gesto de resduos slidos, suas
dificuldades e sugerir uma nova prtica que possa trilhar esse caminho de articulao dos
temas meio ambiente, desenvolvimento e direitos humanos (que definem o conceito de
desenvolvimento sustentvel).

318
Em busca de novas estratgias de desenvolvimento. Estudos Avanados. vol. 9, n. 25, Sept./Dec. 1995.
Trad. Jean Briant. So Paulo: Instituto de Estudos Avanados da USP, 1995.

123
Trata-se, acima de tudo, de um pequeno passo na criao de um novo paradigma ou
modelo de desenvolvimento, que conte com instrumentos tecnolgicos e jurdicos
eficientes, eficazes e atentos para as vrias dimenses necessrias para o
desenvolvimento do bem-estar dos povos.

3.3 OS RESDUOS SLIDOS URBANOS NAS DECLARAES E AGENDAS GLOBAIS DAS
NAES UNIDAS.
O conceito de desenvolvimento sustentvel tem um papel fundamental na definio
das relaes entre cidades e meio ambiente, sendo certo que a questo dos resduos
slidos est diretamente imersa nessas relaes.
A Declarao de Estocolmo, de 1972, foi o primeiro documento internacional a
referir-se, bem timidamente, questo urbana
319
. No prefcio h uma aluso indireta,
referindo-se ao ambiente de vida humano (living environment) como vtima da
deteriorao dos recursos e dos distrbios no equilbrio ecolgico, associado aos danos
sade fsica, mental e social do ser humano no ambiente por ele mesmo criado.
Seu Princpio 15 estabelece a necessidade de planejamento das cidades, para se
evitar problemas sociais e ambientais:

Principle 15 Planning must be applied to human settlements and
urbanization with a view to avoiding adverse effects on the environment
and obtaining maximum social, economic and environmental benefits for
all. In this respect projects which are designed for colonialist and racist
domination must be abandoned.
320

321


319
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (como tambm o pacto de Direitos Sociais, Econmicos e
Culturais), principalmente em seu artigo XXV, j afirmara que toda pessoa tem direito a um padro de vida
capaz de assegurar a si e a sua famlia sade, bem-estar, alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos
e servios sociais indispensveis, direito segurana em caso de desemprego ou perda dos meios de
subsistncia. Vrios desses temas englobam o direito cidade na medida em que, universais, indivisveis,
interdependentes e inter-relacionados, esses direitos so componentes de um padro de vida adequado, que
pode ocorrer num ncleo urbano.
320
ONU. Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, Declarao das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente Humano. 1972.
321
Curiosamente, enfatiza-se a crtica a projetos de assentamento que visem estabelecer processos de

124
O tema das cidades
322
, poca da Conferncia de Estocolmo, ainda tinha pouca
relevncia no cenrio internacional. Seus problemas efetivos ainda no haviam sido
descortinados. O urbano aparecia nos debates tcnicos ou polticos como questo
negativa relacionada ao desenvolvimento: os problemas urbanos eram vistos como
desequilbrio gerado pela insuficincia do crescimento econmico ou pelo crescimento
excessivo, colocando-se a necessidade de uma regulao para corrigir os desvios do
mercado. Esse diagnstico estabelecia, ento, a necessidade de se desenvolverem
polticas compensatrias, aumentando a eficincia do sistema econmico e corrigindo
desequilbrios sociais ou mesmo para reverter a tendncia do xodo rural.
Na primeira Conferncia Mundial sobre os Assentamentos Humanos (HABITAT I),
realizada em Vancouver, em 1976, estava claro que o crescimento da urbanizao s
poderia ser feito por meio de um processo planejado de acordo com as necessidades da
populao, evitando-se um processo catico e desordenado. O teor dos documentos ali
produzidos segue esse vis, valorizando explicitamente o planejamento nas diversas
instncias da escala nacional e sob a gide de um Estado regulador, dispondo de aparatos
institucionais consolidados.
Os documentos refletem, ainda, o pensamento de que somente um governo central
forte seria capaz de enfrentar os problemas urbanos que despontavam nos anos 70, vistos,
ento, como iniqidades entre reas rurais e urbanas e, nesse sentido, relacionados aos
desequilbrios do desenvolvimento econmico e social.
Os dois documentos resultantes do HABITAT I so a Declarao de Vancouver e
o Plano de Ao de Vancouver. Ambos traam recomendaes para as aes nacionais e
cooperaes internacionais atribuindo total responsabilidade aos governos na elaborao
e implementao de estratgias espaciais e polticas direcionadas ao atendimento das
populaes vulnerveis.
A Declarao de Vancouver bastante voltada para a questo do direito moradia,
muito embora englobe um conjunto de princpios gerais que tambm se referem
melhoria da qualidade de vida por meio de distribuio mais eqitativa dos benefcios do
desenvolvimento econmico, enfatizando ainda o planejamento e a regulao do uso da

dominao, de carter colonialista ou racista: um reflexo da poca.
322
Os documentos internacionais tm preferido a expresso assentamentos urbanos (human settlements)
para referir-se questo urbana. Usaremos essa expresso como sinnimo de cidade.

125
terra, a proteo do meio ambiente, o atendimento das necessidades das mulheres e dos
jovens e, em especial, o atendimento s populaes afetadas por desastres naturais e ou
sociais. Mas ainda no havia nada especfico em relao aos resduos.
Houve em Vancouver, a recomendao para a criao do Programa das Naes
Unidas para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT), o que ocorreu em 1978
323
.
Na ECO/92, quase duas dcadas aps a Conferncia HABITAT I, a questo urbana
e as dificuldades ambientais e sociais nos assentamentos humanos eram assuntos
diretamente ligados ao desenvolvimento sustentvel.
A Agenda 21, uma dos documentos subscritos pelos pases que participaram da
ECO/92, continha uma srie de recomendaes relativamente aos assentamentos
humanos, tema para o qual dedicado todo um captulo (Captulo 7). Essas
recomendaes passam a ser mais especficas e os problemas so explicitados,
detalhados e contam com algumas sugestes para seu equacionamento.
3.3.1 A compreenso do direito a uma gesto adequada dos resduos slidos na
Agenda 21.
A Agenda 21 um documento amplo, consensual, de normas programticas, em
que constam os meios para atingir o desenvolvimento sustentvel, com objetivo de
subsidiar as aes dos poderes pblicos e da prpria sociedade.
Com caractersticas de softlaw
324
, a Agenda 21 um documento que estabeleceu a
importncia de cada pas no compromisso e reflexo, global e localmente, sobre a forma
pela qual governos, empresas, organizaes no governamentais e todos os setores da
sociedade poderiam cooperar no estudo de solues para os problemas scio-ambientais.

323
O objetivo do UN-HABITAT zelar para que todo ser humano tenha uma habitao adequada e digna,
bem como promover o desenvolvimento urbano sustentvel. Para isso, o UN-HABITAT, cuja sede em
Nairbi, no Qunia, d assistncia a governos, autoridades locais, ONGs e setor privado, em assuntos to
variados como o meio ambiente urbano, a reduo da pobreza nas cidades e a gesto dos recursos hdricos.
324
O termo softlaw refere-se, em direito internacional, a instrumentos que no tm carter juridicamente
vinculante, cuja fora para cumprimento por parte dos pases seria moral, diferentemente das fontes de
direito tradicionais, referidas como hardlaw, como tratados ou convenes. O termo softlaw engloba: a
maioria das resolues e declaraes da Assemblia Geral da ONU, declaraes, princpios, cdigos de
conduta, cdigos de prticas, frequentemente encontrados como parte de acordos-quadro; planos de ao, a
exemplo da Agenda 21, etc. (CASELLA, Paulo Borba. Manual de direito internacional pblico. 16 Ed.
So Paulo: Saraiva, 2008).

126
A Agenda 21 apresenta estratgias pra reduo da pobreza urbana, e aborda
diretamente temas fundamentais para garantir a vida digna nas cidades, tais como
moradia, planejamento do solo, infra-estrutura ambiental, transportes, ateno para reas
de risco.
Os resduos slidos so apontados como um dos parmetros para um
desenvolvimento urbano sustentvel, integrantes do que a Agenda 21 chama de infra-
estrutura ambiental, composta por questes relacionadas ao saneamento (gua, esgoto e
resduos slidos). O documento afirma a necessidade de uma gesto integrada desses
elementos em particular para os pobres urbanos e rurais, como um investimento no
desenvolvimento sustentvel que possa melhorar a qualidade de vida, aumentar a
produtividade e melhorar a sade, reduzindo o nus dos investimentos em medicina
curativa e mitigao da pobreza
325
.
A temtica dos resduos, assim, diretamente conectada no apenas ao saneamento,
mas tambm ao desenvolvimento sustentvel, conforme a definio por ns defendida
neste Captulo. A meta da Agenda 21 a proviso adequada de infra-estruturas
ambientais em todos os assentamentos urbanos at o ano de 2025. Para a consecuo
desse objetivo, o documento afirma que os pases em desenvolvimento deveriam
incorporar em suas estratgias nacionais programas para viabilizar os recursos tcnicos,
financeiros e humanos necessrios para assegurar esse planejamento, at o ano de 2000.
No campo das atividades a serem desenvolvidas, a Agenda 21 assinala que
todos os pases devem estimular a adequao de suas infra-estruturas
ambientais, desenvolver objetivos nacionais para a gesto sustentvel dos
resduos slidos e implementar tecnologias ambientalmente corretas para
assegurar que meio ambiente, sade humana e qualidade de vida sejam
protegidos
326
.
E ainda define alguns princpios a serem seguidos na construo dessa infra-
estrutura ambiental. Entre eles: (i) adotar polticas que minimizem, seno evitem, danos
ambientais; (ii) assegurar que as decises relevantes sejam precedidas de estudos de
impacto ambiental e considerem os custos as conseqncias ecolgicas; (iii) promover

325
ONU. UNCED. Agenda 21. 1992, Captulo 7, item 35 (traduo nossa).
326
Ibid., item 39 (traduo nossa).

127
polticas que objetivem recuperar os custos desses servios de infra-estrutura ambiental,
ao mesmo tempo que reconheam a necessidade de uma abordagem apropriada para
garantir sua universalidade; (iv) buscar solues conjuntas para problemas ambientais
que afetem uma determinada localidade
327
.
Esses dois ltimos princpios, (iii) e (iv), so chaves para a gesto dos resduos
slidos urbanos no Brasil por conta de dois fatores: custos e competncia para lidar com
o problema.
certo que os custos na gesto dos resduos so altos: custos de investimento para
a construo de unidades de tratamento e disposio final adequada dos resduos, custos
da operao de coleta (inclusive da coleta seletiva), os custos de uma logstica reversa
328

etc. Nesse sentido, essa deve ser uma preocupao central na elaborao de uma poltica
de gesto de resduos. Da mesma forma, tratando-se de um problema urbano e
considerando que as cidades no so mais apenas os centros tradicionais dos Municpios,
mas manchas urbanas que extrapolam essa unidade tradicional, notadamente nas regies
metropolitanas, ser fundamental que esse tema seja tratado coletivamente, de uma
perspectiva mais ampla e no apenas como assunto de interesse local.
A Agenda 21 considerou, ainda, que a abordagem preventiva no manejo dos
resduos a mais adequada aos desafios ambientais para o sculo 21 e apresentou a
sistemtica dos 3Rs: reduo, reutilizao e reciclagem.
Ou seja, h uma recomendao para, (i) inicialmente, reduzir a gerao de resduos,
(ii) em seguida, reutilizar os produtos antes de descart-los e (iii) por fim, encaminhar os
produtos para reciclagem, tudo antes da disposio final. O assunto , portanto,
conectado aos padres insustentveis de produo e consumo humanos.
Na Declarao do Rio foi igualmente feita uma recomendao nesse sentido:

Principle 8. To achieve sustainable development and a higher quality of
life for all people, States should reduce and eliminate unsustainable

327
ONU. UNCED. Agenda 21. 1992, Captulo 7, item 41.
328
Processo pelo qual h o retorno de produtos, embalagens ou materiais ao seu centro produtivo inicial, aps
o consumo.

128
patterns of production and consumption and promote appropriate
demographic policies.
329

O direito ao meio ambiente equilibrado e a uma condio de vida digna, portanto,
perpassa necessariamente por condies adequadas de saneamento, integrante de uma
poltica de gesto de resduos que garanta essa uma situao de equilbrio para as futuras
geraes. Nesse documento, portanto, j est definido que a simples coleta e disposio
final no so suficientes para essa gesto adequada.
3.3.2 A Agenda Habitat.
Outro processo global importante, em que retomado o dilogo sobre o direito
cidade e a reforma urbana, foi a Conferncia Global sobre os Assentamentos Humanos
das Naes Unidas (HABITAT II ou Conferncia das Cidades City Summit), realizada
na cidade de Istambul, em 1996.
O principal documento decorrente dessa conferncia a Agenda HABITAT,
relatrio que estabelece um conjunto de compromissos, metas e plano global de ao
para as duas dcadas seguintes, composto por 183 tpicos distribudos em 8 captulos.
Esse documento visa
orientar os esforos nacionais e internacionais no campo da melhoria dos
assentamentos humanos; criar as condies necessrias para a obteno
de melhorias no ambiente do homem em bases sustentveis, com ateno
especial s necessidades e contribuies das mulheres e dos grupos
sociais vulnerveis, cuja qualidade de vida e participao no
desenvolvimento tem sido prejudicado pela excluso e desigualdade.
330

Muito embora o principal objetivo da Conferncia fosse debater o direito
moradia, ali est estabelecido um conjunto de compromissos para os pases promoverem
medidas que modifiquem as condies de desigualdade e de violaes de direitos nos

329
ONU. UNCED. Rio Declaration on environment and development. 1992.
330
SAULE JR., Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris, 2004, p. 121.

129
assentamentos humanos, passo embrionrio para a construo do direito cidade na
esfera internacional
331
.
Alm desse debate sobre a moradia, a HABITAT II tinha por objetivo ventilar o
enfoque das cidades como estratgicas para o desenvolvimento nacional, a compreenso
do poder local como principal agente de mudana e a viso da parceria entre governo e
sociedade como possibilidade de promoo do desenvolvimento social, econmico e
ambiental sustentvel, o que acabou por se refletir na Agenda HABITAT
332
.
Assim, entre os muitos objetivos ali definidos, est listado o compromisso dos
pases signatrios de:
providenciar adequados servios de infra-estrutura ambiental em todos os
assentamentos urbanos, to logo seja possvel, tendo em vista a melhoria da sade por
meio do acesso certo de todos ao contnuo fornecimento de gua limpa, ao escoamento
do esgoto, a servios seguros de disposio de resduos, com especial nfase prestao
desses servios populao que vive abaixo da linha da pobreza.
priorizar programas e polticas que reduzam a poluio urbana resultada
especialmente de suprimento inadequado de servios de gua e esgoto, gesto
insuficiente de resduos slidos urbanos ou industriais, e poluio do ar.
encorajar o dilogo entre agentes pblicos, privados e no-governamentais para
desenvolver e expandir o conceito de que as conseqncias econmicas, ambientais e
sociais, incluindo para as futuras geraes, devem ser levadas em considerao antes da
tomada de decises na alocao dos recursos
333
.
E a gesto adequada dos resduos slidos includa entre as infra-estruturas e
servios bsicos necessrios a todas as comunidades, para lhe garantir uma vida digna, a
serem promovidos pelos Estados
334
.

331
SAULE JR., Nelson (org.). Direito cidade: trilhas legais para o direito cidade sustentvel. So Paulo:
Max Limonad, Instituto Polis, 1999.
332
INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL IPARDES.
Encontro para Avaliao do Habitat II, 1996. Curitiba: IPARDES, 1997.
333
ONU. Conferncia Global sobre os Assentamentos Humanos das Naes Unidas HABITAT II. Agenda
Habitat. Istambul, 1996, item 43, disponvel em:
http://www.unhabitat.org/downloads/docs/1176_6455_The_Habitat_Agenda.pdf, acessado em 8 de
dezembro de 2009.
334
ONU. Conferncia Global sobre os Assentamentos Humanos das Naes Unidas HABITAT II. Agenda

130
Entre as sugestes gerais de ao est intensificar o apoio a pesquisas que
objetivem a substituio ou a otimizao de fontes no-renovveis de energia, bem como
a reduo de seus efeitos poluidores, prestando especial ateno aos processos de
reciclagem e reuso de materiais, bem como incentivar o reflorestamento
335
.
Esse documento igualmente critica os padres de produo e consumo e os associa
diretamente imensa produo de resduos slidos, remetendo a soluo para o problema
consecuo dos objetivos e metas previstos na Agenda 21
336
.

3.4 A INFLUNCIA NAS POLTICAS NACIONAIS A AGENDA 21 BRASILEIRA
No Brasil, aps alguns anos de debate na Comisso de Polticas de
Desenvolvimento Sustentvel e Agenda 21 (CPDS), criada por decreto presidencial em
fevereiro de 1997, foi elaborado o documento chamado de Agenda 21 Brasileira
(apresentado em 2002), sob influncia direta do documento homnimo definido na
ECO/92.
Na apresentao das aes prioritrias, o ento Presidente Fernando Henrique
Cardoso assim afirmou que o maior desafio da Agenda 21 brasileira internalizar nas
polticas pblicas do Pas os valores e princpios do desenvolvimento sustentvel
337
.
Dos debates estaduais e propostas nele apresentadas, foram tirados seis eixos
temticos: Agricultura Sustentvel, Cidades Sustentveis, Infra-estrutura e Integrao
Regional, Gesto dos Recursos Naturais, Reduo das Desigualdades Sociais e Cincia e
Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentvel. Para cada um desses eixos foi
elaborado um diagnstico sobre o tema, a servir de base para a elaborao da Agenda 21
Brasileira
338
.

Habitat. Istambul, 1996, item 84.
335
ONU. Agenda Habitat, op. cit., item 92.
336
ONU. Agenda Habitat, op. cit., item 137.
337
A Agenda 21 brasileira compreende 2 volumes: 1. Agenda 21 brasileira Resultado da Consulta
Nacional; 2. Agenda 21 brasileira Aes prioritrias, DF: MMA/PNUD, 2002.
338
As seis publicaes esto disponveis no stio do Ministrio do Meio Ambiente, em:
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=919/, acessado
em 25 de agosto de 2009.

131
Em relao aos resduos slidos, o documento apresenta como o primeiro objetivo o
estabelecimento de produo e consumo sustentveis contra a cultura do
desperdcio
339
:
O gasto desnecessrio com embalagens, a poluio por objetos
descartveis e a gerao de quantidades exageradas de lixo esto entre as
conseqncias perniciosas dos modelos de consumo adotados no Brasil,
copiados de pases mais desenvolvidos, mas tambm herdado da
sociedade colonial e escravista.
Existem dois aspectos distintos a serem tratados no combate ao
desperdcio. A mudana dos padres de consumo, que , em ltima
instncia, uma mudana de cultura e a destinao dos resduos.
O combate ao desperdcio ainda durante o processo produtivo, pela
adoo de tecnologias menos intensivas em energia e que requeiram
menos matrias-primas.
340

As sugestes para mitigao desse problema centraram-se, basicamente, em
campanhas contra o desperdcio, para mudanas culturais. Mas h dois outros pontos
interessantes e que contribuiriam mais efetivamente para uma gesto adequada dos
resduos: a simplificao das embalagens e restrio da produo de descartveis
(garantindo ao consumidor a disponibilidade de produtos em embalagens retornveis
e/ou reaproveitveis), e a definio de uma legislao de resduos slidos (estabelecendo
obrigaes e responsabilidades para os diferentes atores sociais, com base no
reaproveitamento e na reduo da gerao de resduos).
O objetivo 9 da Agenda 21 Brasileira diz respeito universalizao do saneamento
ambiental, de uma perspectiva da sade humana: Cada um real investido em
saneamento bsico propicia a economia de cinco reais em atendimento mdico
341
.
E dentre as recomendaes, relativamente aos resduos:

339
BRASIL. Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e Agenda 21. Agenda 21 Brasileira
Aes prioritrias. 2 Ed. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 2004, disponvel em:
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=908&idMenu=3
74, acessado em 15 de dezembro de 2009.
340
BRASIL. Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e Agenda 21. Agenda 21 Brasileira
Aes prioritrias. 2 Ed. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 2004.
341
Ibid..

132
Eliminar os lixes, at o final desta dcada, promovendo o tratamento
adequado em aterros sanitrios, evitando a contaminao das guas
pluviais e subterrneas.
Promover hbitos de reduo do lixo e a implantao da coleta seletiva
voltada para reciclagem e aproveitamento industrial.
Promover programas de gerao de renda para populao mais pobre
dos grandes centros urbanos, por meio da coleta e reciclagem do lixo.
Criar um sistema de saneamento ambiental no pas com forte controle
social.
342

Do ponto de vista institucional, h, ainda, a previso de apoiar e aperfeioar a
capacidade institucional dos governos estaduais e municipais, visando o desenvolvimento
de aes voltadas criao e regularizao dos servios de gua, esgotos e resduos
slidos.
Mas, ainda, sob a rubrica Uso de mecanismos e instrumentos de mercado na
implementao das polticas ambientais da Agenda 21 Brasileira, o documento
apresenta a sugesto de um imposto verde, com base no princpio do poluidor-pagador.
Trata-se de
uma taxa sobre a poluio ou degradao ambiental. Seria pago pelas
empresas que, nas fases de implantao, de operao e de manuteno de
seus empreendimentos, provocassem danos ambientais pela descarga de
resduos no meio ambiente; as suas alquotas diferenciadas seriam
calibradas de acordo com o dano que a poluio do empreendimento
provoca.
E, ainda, h a sugesto de taxas ambientais, mecanismo semelhante ao imposto
verde.
Todas essas recomendaes e sugestes da Agenda 21 Brasileira relativas aos
resduos, porm, ainda no se transformaram em mecanismos efetivos e polticas
pblicas relevantes.

342
BRASIL. Agenda 21 Brasileira... , op. cit..

133
















No nvel subatmico, as inter-relaes e interaes entre as
partes do todo so mais fundamentais do que as prprias
partes. H movimento, mas no existem, em ltima anlise,
objetos moventes; h atividade, mas no existem atores; no
h danarinos, somente dana.
- Fritjof Capra, O ponto de mutao.

134

4. A BASE CONSTITUCIONAL PARA GESTO DOS
RESDUOS COMO POLTICA DE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL
4.1 A ECOLOGIZAO DA CONSTITUIO BRASILEIRA.
A organizao administrativa do Estado deve precipuamente ser feita na
Constituio Federal. Conforme ensina Paulo Bonavides: constituio o conjunto de
normas pertinentes organizao do poder, distribuio da competncia, ao exerccio
da autonomia, forma de governo, aos direitos da pessoa humana, tanto individuais
como sociais
343
. Ser na Lei Maior que encontraremos o regramento bsico, as
diretrizes, as linhas gerais de funcionamento do Estado.
A insero da temtica ambiental na lei fundamental deixa, portanto, manifesta a
importncia do tema para o constituinte, que reflete a viso da sociedade brasileira e a
vontade de erigi-lo categoria de valor ideal da ordem social
344
. Nesse sentido, a
Constituio Federal de 88 pode ser considerada como marco histrico
345
na seara
ambiental, j que dedica todo um captulo ao tema, nunca antes tratado a nvel
constitucional
346
.
O Ttulo VIII (Da ordem social) da Constituio de 88, em seu Captulo VI, trata
especificamente da temtica ambiental (artigo 225 e seus seis pargrafos),
institucionalizando o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito
fundamental de todo cidado. O meio ambiente proclamado como bem de uso comum do
povo (como direito pblico), e sua salubridade definida como essencial qualidade de
vida (como direito difuso). Demais disso, imposta a co-responsabilidade do Poder
Pblico e do cidado em proteg-lo e preserv-lo (tudo no caput do artigo 225).
Voltaremos a isso ao longo deste captulo.
Mas o constituinte demonstra uma preocupao com o meio ambiente tambm em
outros ttulos, a partir de disposies espalhadas em captulos diversos que legitimam e

343
Bonavides, Paulo. Direito Constitucional. So Paulo: Forense, 1986, p. 57.
344
MILAR, dis. Direito do Ambiente..., op. cit., p. 144.
345
GARCIA, Jose Carlos Cal. Linhas mestras da Constituio de 88. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 214.
346
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. Curitiba: Juru, 2004, p. 31.

135
viabilizam o artigo 225. So, nas palavras de Luis Roberto Barroso, as normas de tutela
ambiental (...) encontradas difusamente ao longo do texto constitucional
347
.
Entre elas, a possibilidade de manejo da ao popular por qualquer cidado para
defesa do meio ambiente (artigo 5, LXXIII), a competncia do Ministrio Pblico para
promover inqurito civil e ao civil pblica na defesa ambiental (art. 129, III), a
proteo do meio ambiente como princpio das ordens social e econmica (artigos 3 e
170, VI, respectivamente).
Em conjunto com direitos, deveres e princpios diretamente ambientais
348
, a
Constituio, ainda, mescla outras disposies reflexas ou indiretamente ambientais.
Estas ltimas so as que por interpretao tangenciam a questo do meio ambiente ou
guardam em si mesmas valores ambientais. So exemplos dessa categoria, o direito
vida (artigo 5, caput), o direito sade (artigo 200, VII e VIII), a funo social da
propriedade (artigo 5, XXIII, e 186, II), o direito dos povos indgenas (artigo 231,
1)
349
.
Em verdade, o artigo 225 pode ser considerado uma sntese de todos os dispositivos
ambientais [diretos ou indiretos] que permeiam a Constituio e constroem de forma
coesa e coerente uma verdadeira ordem pblica ambiental
350
.
Trata-se de uma ordem porquanto so estabelecidas determinaes positivas e
negativas (regras de fazer e de no-fazer) para convivncia harmoniosa e pacfica, em
conjunto com limites estatais e fiscalizao pelo poder de polcia. Ordem, porque se
atribui organicidade, coerncia interna, coercitividade externa e direo finalstica
351
.
Essa ordem pblica na medida em que um conjunto de regras que exprime o
interesse coletivo, que no ditado pela autonomia da vontade individual ou do mercado.
Celso Antonio Bandeira de Mello, relativamente s caractersticas do direito
pblico, afirma a consagrao de dois princpios:

347
BARROSO, Luis Roberto. A proteo do meio ambiente na Constituio brasileira. Revista Forense. V.
317, p. 177, 1992.
348
Como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ou a necessidade do Estudo Prvio de
Impacto Ambiental, por exemplo.
349
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op. cit., p. 95 e 96.
350
Em relao ao tema ordem pblica ambiental, ver PRIEUR, Michel. Droit de lenvironnement. Paris:
Dalloz, 1991, p. 56-57.
351
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op. cit., p. 122.

136
a) supremacia do interesse pblico sobre o privado;
b) indisponibilidade, pela Administrao, dos interesses pblicos.
352

E explica cada um deles, afirmando que o primeiro:
Proclama a superioridade da coletividade, firmando a prevalncia dele
sobre o particular, como condio at mesmo, da sobrevivncia e
asseguramento deste ltimo.
353

E, em relao ao segundo princpio, sendo os interesses pblicos
qualificados como prprios da coletividade internos ao setor pblico
no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por
inapropriveis. O prprio rgo administrativo que os representa no tem
disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas cur-
los o que tambm um dever na estrita conformidade do que
predispuser a intentio legis.
354

A CF/88 d exatamente esse entendimento ao meio ambiente ao classific-lo como
bem de uso comum do povo, erigindo-o categoria de bem pblico, de patrimnio
coletivo, e afirmando ser essencial qualidade de vida, o que o qualifica no apenas
como imprescindvel para a sobrevivncia de cada cidado, mas igualmente para a
realizao da sociedade como comunidade, voltada consecuo de um objetivo de bem-
estar comum (considerando as obrigaes intergeracionais definidas no texto
constitucional)
355
.
E uma ordem pblica ambiental porque demonstra uma tomada de conscincia
em relao crise ambiental e apresenta solues pela aplicao do princpio da
solidariedade econmica e social em busca do desenvolvimento sustentvel. A
orientao do Estado pela busca da igualdade substancial entre os cidados por meio de
um controle jurdico compartilhado do uso racional dos recursos naturais
356
,
propugnando por uma ao conjunta (como responsveis solidrios) entre Estado e
coletividade para a proteo ambiental.

352
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 12 Ed. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 27.
353
Ibid., p. 31.
354
Ibid., p. 34.
355
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental..., op. cit., p. 262.
356
CAPELLA, Vicente Bellver. Ecologa: de las razones a los derechos. Granada: Ecorama, 1994, p. 248.

137
Nas palavras de Ivette Senise Ferreira, a CF/88 adotou um referencial ambiental,
cujos princpios passaram a nortear toda a legislao subjacente, e a dar uma nova
conotao a todas as leis em vigor, no sentido de favorecer uma interpretao coerente
com a orientao poltico-institucional ento inaugurada
357
.
Ou seja, a Constituio apresenta mecanismos de proteo da vida, da sade, da
dignidade humana, do exerccio da funo social da propriedade, enfim, de todos os
direitos profundamente inter-relacionados ao direito constitucional fundamental (e,
portanto, indisponvel) ao meio ambiente ecologicamente equilibrado que trata o caput
do artigo 225.
Paulo Affonso Leme Machado lembra que a CF/88 no foi a primeira constituio
latino-americana a abordar o tema ambiental, tendo sido precedida pelas do Equador e do
Peru (1979), Chile e Guiana (1980), Honduras (1982), Panam (1983), Guatemala, Haiti
e Nicargua (1985)
358
.
E certo que no trilhou caminhos desconhecidos, seguindo o mapa legislativo
desenvolvido por outras constituies, europias, cujo norte foi a Declarao de
Estocolmo, de 1972, como Grcia, Portugal e Espanha (todas da dcada de 70,
outorgadas aps o fim de longos regimes ditatoriais).
Mas a formulao de remdios sui generis para os problemas ambientais
brasileiros, a inovao significativa na forma de repartio de competncias, a criao de
uma ordem pblica ambiental, so fatores que, conforme permite constatar Jorge
Miranda
359
, do ao assunto um realce original em termos de direito constitucional
comparado, colocando o Brasil em posio de vanguarda.
Deveras, os diversos padres normativos seguidos pelo legislador so uma das
inovaes que demonstram a riqueza do texto constitucional. Conforme bem verifica
Herman Benjamin:
Ora o legislador utiliza-se da tcnica do estabelecimento de direito e
dever genricos (p. ex. a primeira parte do art. 225, caput), ora faz uso da

357
FERREIRA, Ivette Senise. Tutela penal do patrimnio cultural. So Paulo: Revista dos Trbunais, 1995,
p. 9.
358
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 104
359
MIRANDA, Jorge. Constituies de Diversos Pases. Vol. I. Lisboa: Impressora Nacional Casa da
Moeda, 1986.

138
instituio de deveres especiais (p. ex., todo o artigo 225, 1). Em
alguns casos, tais enunciados normativos podem ser apreciados com
princpios especficos e explcitos (p. ex., os princpios da funo
ecolgica da propriedade rural e do poluidor-pagador, previstos
respectivamente, nos arts. 186, II, e 225, 2 e 3), noutros, como
instrumentos de execuo (p. ex. a previso do Estudo Prvio de Impacto
Ambiental ou da ao civil pblica). O constituinte tambm protegeu os
biomas hiperfrgeis ou de grande valor ecolgico (p. ex., a Mata
Atlntica, o Pantanal, a Floresta Amaznica, a Serra do Mar e a Zona
Costeira).
360

Essa tcnica inovadora de tutela ambiental mescla direitos, deveres e princpios
subjetivos com outros de ndole preponderantemente procedimental.
nesse sentido que Jos Afonso da Silva afirma que o captulo do meio ambiente
um dos mais importantes e avanados da Constituio de 88
361
, dis Milar assegura
que a constituio de 88 um dos sistemas mais abrangentes e atuais do mundo sobre a
tutela do meio ambiente
362
e Paulo de Bessa Antunes consolida:
[O] meio ambiente foi erigido em direito pela ordem poltica vigente;
esse fato, sem dvida, pode se revelar um notvel campo para construo
de toda uma srie de garantias que venham a assegurar uma efetiva
melhoria da qualidade de vida dos cidados brasileiros.
363

A ecologizao da Constituio
364
, portanto, foi uma mudana de estrutura
significativa em relao ao sistema anterior e pode-se dizer que no foi uma inovao
efmera da moda, nem esteve destituda de bases objetivas e alheia a necessidades
humanas latentes e prementes
365
. Ao contrrio, o legislador brasileiro j estava desperto
para a questo ambiental e sua crescente importncia no cenrio internacional. As
disposies constitucionais somaram-se a outros regramentos existentes anteriormente

360
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op. cit., p. 94.
361
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15 Ed., So Paulo: Malheiros, 1998,
p. 807.
362
Direito do Ambiente: a gesto ambiental em foco. 6 Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p.
152.
363
ANTUNES, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Renovar, 1990, p. 64.
364
O termo cunhado pelo Ministro Herman Benjamin, em referncia incorporao do meio ambiente ao
universo constitucional, o que representa o amadurecimento do direito ambiental.
365
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op. cit., p. 59.

139
cujo objetivo j era a proteo do meio ambiente e dos recursos naturais temperado pela
preocupao com o incremento da qualidade de vida.
A ttulo exemplificativo diga-se que normas anteriores j trabalhavam esses
conceitos: a Lei n
o
6.803/80, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento
industrial nas reas crticas de poluio; e a Lei 6.938/81, que dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, ambas recepcionadas pela Constituio de 88.
Essa ltima representou um reforo significativo em aes de preveno, reparao
e represso aos danos ambientais, dos pontos de vista institucional e normativo. Seu
artigo 2 prev:
Art. 2. A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia
vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scio-
econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da
dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princpios. (grifo
nosso)
A crise ambiental global, cujas conseqncias se fizeram sentir de formas distintas
(contaminao das guas, dos solos, poluio do ar, reduo da camada de oznio, perda
crescente da biodiversidade etc.), e que levou s incontveis conferncias e documentos
internacionais sobre o tema, a partir da dcada de 70, influenciou de forma decisiva, o
legislador constituinte brasileiro que seguiu a tendncia mundial, mas de forma mais
inovadora, conforme visto acima.
de se destacar que a importncia da ecologizao da Constituio reside na
necessidade de consistncia e consolidao dos fundamentos do direito ambiental e de
sua interface com os direitos humanos, a partir do princpio do desenvolvimento
sustentvel, conforme solidificados nos textos internacionais. papel da Constituio
determinar os pressupostos e rumos do desenvolvimento, de forma preambular. A
existncia de normas legais de proteo ambiental seria formalmente insuficiente para
garantir esse objetivo.
A existncia de normas constitucionais tratando do tema que consegue viabilizar a
consolidao desses fundamentos, inclusive no sentido de garantir o controle de
constitucionalidade de lei eventualmente em desacordo com os princpios ali

140
estabelecidos. Ademais, certo que h maior segurana normativa, a uma porque os
direitos e garantias individuais ostentam a qualidade de normas ptreas (cf. artigo 5, 2,
e art. 60, 4, IV), e a duas por conta do procedimento formalmente rigoroso para a
aprovao de emendas constitucionais (cf. artigo 60).
Mas no apenas do ponto de vista formal que a ecologizao da Constituio
representou um avano importante. Como ensina Jos Afonso da Silva, pela via da
constitucionalizao, certos modos de agir em sociedade transformam-se em condutas
humanas valoradas historicamente e constituem-se em fundamento do existir
comunitrio
366
.
E a carta de 88 cumpre esse papel transformador de condutas na medida em que
estabelece um novo paradigma, mais sensvel coletividade, que veio substituir o velho
paradigma civilstico
367
, cuja compreenso clssica da biosfera era coisificadora,
exclusivista e individualista
368
.
Essa fratura no paradigma anterior est assentada em seis elementos fundamentais
relevantes aos assuntos tratados neste trabalho: (i) a caracterstica de fundamental do novo
direito que se incorpora; (ii) a responsabilidade pela consecuo do direito e sua
titularidade; (iii) o meio ambiente artificial como uma modalidade de meio ambiente e a
conseqente proteo do ambiente urbano; (iv) a funo social interferindo no direito de
propriedade; (v) a promoo do meio ambiente enquanto servio pblico e (vi) as
competncias repartidas dos entes da Federao.
Cada um desses elementos ser fundamental para direcionar uma gesto adequada
de resduos slidos urbanos, motivo pelo qual merecem uma explorao mais
aprofundada. Vamos a eles.

366
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional..., op. cit., p. 41.
367
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op cit., p. 66.
368
Guido Soares relata, sobre os bastidores da ECO-92, que foram os mandamentos constitucionais relativos
ao meio ambiente trazidos pela Constituio de 88 que determinaram poltica exterior brasileira
reconduzir-se e fixar-se num rumo definido na sua opo ambientalista e, portanto, com base numa
inequvoca poltica determinada pelo legislador constituinte, a opo diplomtica pelo meio ambiente
transformar-se-ia de uma poltica circunstancial e episdica em uma preocupao constante e dominante nas
relaes internacionais do Brasil, uma vez que o ambiente se havia transferido para a esfera constitucional,
inserto, pois dentro das normas fundamentais do Estado brasileiro. (Direito Internacional ..., op. cit., p.
86).

141
4.1.1 O direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Dalmo de Abreu Dallari, a respeito das declaraes de direitos, afirma que os direitos
fundamentais so aqueles que nascem com o homem e cujo respeito se impe, por
motivos que esto acima da vontade de qualquer governante
369
. Seria, assim, emblemtica
a expresso contida no prembulo da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de
1948, em que a Assemblia Geral das Naes Unidas proclama os direitos fundamentais e
torna evidente que no h concesso ou reconhecimento dos direitos, mas
proclamao deles, significando que sua existncia independe de
qualquer vontade ou formalidade.
370

nesse sentido, prossegue o autor, que a Declarao consagrou trs objetivos
fundamentais:
[A] certeza dos direitos, exigindo que haja uma fixao prvia e clara
dos direitos e deveres, para que os indivduos possam gozar dos direitos
ou sofrer imposies; a segurana dos direitos, impondo uma srie de
normas tendentes a garantir que, em qualquer circunstncia, os direitos
fundamentais sero respeitados; a possibilidade dos direitos, exigindo
que se procure assegurar a todos os meios necessrios fruio dos
direitos, no se permanecendo no formalismo cnico e mentiroso da
afirmao da igualdade de direitos onde grande parte do povo vive em
condies subumanas.
371

Mas mesmo havendo a proclamao desses direitos no cenrio internacional, a sua
efetividade e sua realizao eficaz que caracterizaro um regime democrtico
372
. A
constitucionalizao dos direitos humanos, portanto, fato que enriquece seu contedo
histrico pela materializao da importncia daqueles direitos para uma dada comunidade
representa passo essencial para garantir sua eficcia jurdica, superando a obrigatoriedade
apenas moral que caracteriza alguns desses documentos internacionais
373
.

369
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 19 Ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p.
174.
370
Ibid., p. 178.
371
Ibid., p. 179, grifos no original.
372
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional..., op. cit., p. 169.
373
Ibid., p. 169.

142
Os direitos fundamentais da pessoa humana, enquanto direito positivo, ento, seria
a expresso reservada para
aquelas prerrogativas e instituies que [o direito positivo] concretiza em
garantias de uma convivncia digna, livre, igual de todas as pessoas. No
qualificativo fundamentais, acha-se a indicao de que se trata de
situaes jurdicas sem as quais a pessoa humana no se realiza, no
convive e, s vezes, nem mesmo sobrevive; fundamentais [da pessoa
humana] no sentido de que a todos, por igual, devem ser, no apenas
formalmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados.
374

Na CF/88, os direitos fundamentais foram positivados em torno do princpio da
dignidade da pessoa humana, expresso em seu artigo 1 como fundamento do Estado
Democrtico de Direito brasileiro.
A partir desse princpio, vrios direitos fundamentais so relacionados no artigo 5,
mas seu 2 aponta para a existncia de outros direitos fundamentais presentes em outras
partes do texto constitucional, em tratados internacionais, ou mesmo no escritos, mas
implcitos nos princpios adotados pela Constituio
375
.
A par do reconhecimento desses direitos no plano internacional como direitos
humanos
376
, os direitos fundamentais, dentro da prpria Constituio, distinguem-se dos
demais a partir de dois pilares, um material e outro formal.
A fundamentalidade em sentido material est ligada aos valores subjacentes ao
contedo dos direitos. O Constituinte demonstrar a importncia, a essencialidade, a
relevncia de proteo desses bens jurdicos para aquela ordem constitucional. E a
fundamentalidade em sentido formal o requisito necessrio para dar a esses bens

374
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional..., op. cit., p. 182.
375
Art. 5 (...) 2 - Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do
regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do
Brasil seja parte.
376
Alguns autores, como Ingo Wolfgang Sarlet, fazem a distino entre direitos humanos e direitos
fundamentais, afirmando que os primeiros seriam os reconhecidos e positivados pela ordem jurdica
internacional, enquanto os ltimos, os direitos positivados no plano ou na ordem jurdica constitucional (ver
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 3 Ed. Porto Alegre: Livraria do
advogado, 2003). Preferimos utilizar a terminologia apresentada por Jos Afonso da Silva, direitos
fundamentais da pessoa humana, mas no fazemos essa diviso, uma vez que no concordamos que podem
haver direitos humanos reconhecidos internacionalmente que no valham no plano interno, na mesma esteira
que Dalmo de Abreu Dallari (cf. citao supra). De toda forma, entendemos que essa discusso no
particularmente relevante para efeito deste trabalho.

143
jurdicos considerados relevantes e essenciais pessoa humana uma proteo especial. O
Constituinte cria mecanismos para assegurar uma fora jurdica diferenciada a esses
direitos realmente fundamentais, em relao s demais normas constitucionais no tidas
como fundamentais
377
.
O direito ao meio ambiente equilibrado, expresso no caput do artigo 225, cumpre
esses requisitos sendo apresentado como essencial qualidade de vida, que insere o
direito a desfrutar condies de vida digna em um ambiente saudvel entre o rol dos
direitos fundamentais da pessoa humana, individuais e coletivos, relacionados no artigo
5 da Constituio. E a prpria CF/88 estabelece mecanismos a fim de garantir a eficcia
das normas e dos princpios relativos ao meio ambiente
378
.
Esse direito contm, claramente, um componente filosfico, na medida em que, por
um lado o bem jurdico a ser protegido pode ser mensurado em termos econmicos (os
recursos naturais), mas por outro, inclui aspectos da condio humana, como a sade
fsica e psquica, valores culturais e estticos, ou seja, todos os infinitos substratos da
qualidade de vida referida no art. 225. Esse direito, assim, tem dupla funo, de
estabelecer a preponderncia do interesse coletivo sobre o individual, assim como
afirmar um novo conceito de relacionamento do homem com a natureza.
E esse direito fundamental ao meio ambiente tem tambm dupla natureza.
Canotilho, analisando o caput do artigo 225 da CF/88 (e classificando o que nele
est disposto como direito fundamental), assim se pronunciou:
Se do ponto anterior saiu reforada a idia da existncia de um novo
valor que reveste cada vez maior importncia para a comunidade jurdica
organizada valor esse que, pelo menos neste sentido, sobretudo
compreendido na sua dimenso pblica ou coletiva importa, em todo
caso ainda mostrar que essa sua natureza no prejudica (mas, pelo
contrrio, refora) a circunstncia de o ambiente ser tambm assumido
como um direito subjetivo de todo e qualquer cidado individualmente
considerado. Isto claro se compreendermos que o ambiente, apesar de

377
Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 3 Ed. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2003.
378
Sobre isso, sugerimos ver: BIANCHI, Patrcia Nunes Lima. Controle de constitucionalidade e defesa do
meio ambiente. in CANOTILHO, J. J. Gomes. LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 326-363.

144
um bem social unitrio, dotado de uma indiscutvel dimenso
pessoal.
379

Ou seja, por um lado, a CF/88 classificou o direito ao meio ambiente como direito
subjetivo de cada cidado (como componente da sua prpria dignidade); e, de outro,
como elemento fundamental de ordem objetiva da comunidade, protegido como
instituio (embora vinculado ao interesse humano, numa perspectiva antropocentrista
alargada)
380
.
Sendo um direito social fundamental da coletividade, e igualmente um direito
subjetivo de cada cidado, o Constituinte conferiu-lhe status de clusula ptrea, no
podendo ser alvo de alterao posterior, nos termos do artigo 60, 4, IV, da
Constituio.
No irrelevante lembrar que esse direito j fora reconhecido na Declarao das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano em 1972 (Princpio 1)
381
, o que abriu
caminho para que a Constituio superveniente reconhecesse o meio ambiente
equilibrado como um direito fundamental entre os direitos sociais do Homem, com sua
caracterstica de direitos a serem realizados e direitos a no serem perturbados
382
. E foi
reafirmado na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Princpios 1
e 3)
383
,
O direito ao meio ambiente, portanto, no mbito constitucional descola-se da
questo de sade para ganhar identidade prpria.
De fato, as constituies anteriores no tutelavam o meio ambiente, que era tratado
como uma entidade invencvel, cujos recursos eram inesgotveis. Essa era a lgica que

379
Introduo ao direito do ambiente. Lisboa: Universidade Aberta, 1998, p. 28-29.
380
LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de risco..., op. cit., p. 202.
381
Principle 1 Man has the fundamental right to freedom, equality and adequate conditions of life, in an
environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and he bears a solemn responsibility to
protect and improve the environment for present and future generations. In this respect, policies promoting
or perpetuating apartheid, racial segregation, discrimination, colonial and other forms of oppression and
foreign domination stand condemned and must be eliminated. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS.
Conferncia Sobre Meio Ambiente Humano. Declarao das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
Humano. 1972).
382
SILVA, Jose Afonso da. Direito ambiental constitucional, op. cit., p. 69/70.
383
Principle 1 Human beings are at the centre of concerns for sustainable development. They are entitled
to a healthy and productive life in harmony with nature. () Principle 3 The right to development must be
fulfilled so as to equitably meet developmental and environmental needs of present and future generations.
(UNCED, Rio Declaration on environment and development, 1992).

145
alicerava o sistema jurdico anterior (negada pela poluio, pela diminuio acelerada
da biodiversidade, pelo acmulo de lixo etc.).
Paulo Affonso Leme Machado anota que a Emenda Constitucional 1/1969 fazia uso
da expresso ecolgico em seu artigo 172:
A lei regular, mediante prvio levantamento ecolgico, o
aproveitamento agrcola de terras sujeitas a intempries e calamidades. O
mau uso da terra impedir o proprietrio de receber incentivos e auxlios
do Governo.
384

Segundo o autor, seria um sinal promissor de que, mesmo antes da Conferncia de
Estocolmo, j havia a inteno do Poder Pblico em criar um sistema de avaliao prvia
com objetivos ambientais, instituindo o bom uso da terra.
E isso decorre do fato de que no cenrio internacional, o caminho para o
reconhecimento ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi igualmente entendido
como uma extenso do direito sade em seu aspecto positivo (tomar as providncias
necessrias para proteger e preservar a sade humana)
385
, cujo fundamento est no artigo
12, c, do Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas,
incorporado ao ordenamento jurdico por meio do Decreto n. 591, de 6 de julho de
1992
386
.

384
Apud MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13 Ed. So Paulo: Malheiros, p.
115.
385
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio..., op. cit., p. 85.
386
Artigo 12: 1. Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa desfrutar o mais
elevado nvel possvel de sade fsica e mental. 2. As medidas que os Estados partes do presente Pacto
devero adotar com o fim de assegurar o pleno exerccio desse direito incluiro as medidas que se faam
necessrias para assegurar:
a) a diminuio da mortalidade infantil, bem como o desenvolvimento so das crianas;
b) a melhoria de todos os aspectos de higiene do trabalho e do meio ambiente;
c) a preveno e tratamento das doenas epidmicas, endmicas, profissionais e outras, bem como a luta
contra essas doenas;
d) a criao de condies que assegurem a todos assistncia mdica e servios mdicos em caso de
enfermidade.
BRASIL, Presidncia da Repblica, Decreto n 591, de 6 de julho de 1992, promulga o Pacto de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais da Organizao das Naes Unidas, disponvel em:
http://www.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/pacto_dir_economicos.htm, acessado em 20 de novembro de 2009.

146
nesse sentido que a Constituio de 1969 afirmava que a tutela jurdica do meio
ambiente decorre da competncia legislativa sobre defesa e proteo da sade, como
relatou Celso de Mello
387
.
A ausncia de referncia temtica ambiental na Constituio anterior no dava
outra alternativa ao intrprete do que equiparar a degradao ambiental degradao
sanitria
388
.
Mas a CF/88 rompe com esse padro e ambos os direitos ( sade e ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado) deixam de se confundir. Muito embora dividam
uma rea de larga convergncia
389
e de interseco, seus objetos e elementos no so
integralmente coincidentes.
Mas h, ainda, outra e importante questo apresentada para o Estado, do ponto de
vista da compreenso do direito que surge com a incorporao do meio ambiente como
um bem jurdico a ser protegido. Canotilho quem apresenta essa questo, perguntando
se o direito ao meio ambiente equilibrado deve ser analisado na perspectiva da tradio
do Estado liberal de direito (como restrio de direitos e liberdades) ou se, ao contrrio, o
direito do ambiente deve ser visto como direito econmico, no sentido de distribuio
de faculdades ou poderes de utilizao do bem pblico ambiente
390
.
A primeira opo, segundo o autor, carrega o risco de conduo a um minimalismo
ambiental, enquanto a segunda transporta os riscos de um dirigismo econmico,
camuflado pelo protecionismo ambiental
391
.
A opo, portanto, no por uma perspectiva nem outra, mas por uma opo
compartilhada (as perspectivas unidimensionais devem rejeitar-se
392
) em que ambas as
dimenses confluam, a partir do encontro de um ponto de equilbrio. Mas certo que
esse equilbrio ser encontrado a partir da anlise dos demais dispositivos
constitucionais, notadamente aqueles que apresentam outros direito igualmente
fundamentais.

387
MELLO FILHO, Jos Celso de. Constituio Federal anotada. So Paulo: Saraiva, 1984, p. 40.
388
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente ..., op. cit., p. 90.
389
Ibid., p. 91.
390
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Procedimento Administrativo e Defesa do Ambiente. Revista de
Legislao e Jurisprudncia. Coimbra, 1 de fevereiro de 1991, n. 3799, ano 123, p. 289-293, p. 291.
391
Ibid..
392
Ibid..

147
E a previso constitucional de um direito ao meio ambiente equilibrado aponta a
existncia de um dever jurdico constitucional geral de proteo do ambiente a cargo do
Estado, mas igualmente no sentido de promov-lo, como veremos abaixo. Consagrado
inequivocamente o direito ao meio ambiente equilibrado como um direito
fundamental
393
, em p de igualmente com o direito de propriedade, do qual, inclusive, ele
ser um componente, pelo exerccio das funes social e ambiental, conforme veremos
abaixo. Esse o ponto crucial de quebra do paradigma constitucional anterior.
4.1.2 Responsabilidade pela consecuo do direito e sua titularidade.
O segundo elemento diz respeito aos sujeitos do direito ambiental.
Est claro pela dimenso das questes ambientais que as ameaas no podem mais
ser enfrentadas exclusivamente por iniciativas individuais isoladas e que os cidados so
afetados indistintamente
394
pela ausncia do que o legislador chamou de meio ambiente
ecologicamente equilibrado
395
ou, em outras oportunidades, de qualidade ambiental
396
.
A Constituio traz implcita em seu texto, ainda, uma obrigao genrica
substantiva e negativa de no degradar, como decorrncia do princpio de proteo dos
ecossistemas e do princpio do desenvolvimento sustentvel.
Esto co-obrigados, indistintamente, indivduos, coletividade e Poder Pblico. H
uma irrelevncia na distino entre sujeito estatal e sujeito privado: o texto constitucional
pressupe que a degradao ambiental pode ser causada por ambos, de maneira direta ou
indiretamente concertada.
Exemplo disso a obrigatoriedade de estudos prvios de impacto ambiental para
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de degradao ambiental (art.
225, 1, IV). O texto constitucional trouxe essa inovadora obrigao que pode ser
exigida pela coletividade. E as obras pblicas no so exceo a essa exigncia.
E, demais disso, no apenas o Poder Pblico quem tem legitimidade para a tutela
jurisdicional civil do meio ambiente, o que fica claro pelas disposies relativas ao

393
Sobre isso, ver ainda: BRANDL, Ernst; BUNGERT, Hartwin. Constitutional entrechment of
environmental protection: a comparative analysis of experience abroad. Harvard Environmental Law
Review. V. 16, p. 8-9, 1992.
394
FREYFOGLE, Eric T. Should we green the bill? University of Illinois Law Review. V. 1992, p. 166.
395
Constituio Federal de 88, artigo 225, caput.
396
Lei 6.938/81, artigo 2, caput.

148
popular e ao civil pblica. Muito embora seja, conforme a Constituio, finalidade do
Estado, tambm da coletividade, motivo pelo qual no se divisa uma preponderncia
estatal nos temas ambientais.
Nos postulados vislumbrados por Canotilho a Constituio brasileira est, por
conseguinte, mais prxima do postulado associativista
397
que busca uma democracia de
vivncia da virtude ambiental. O Estado no mais o ator principal em assuntos
ambientais, vale dizer, rompe-se com o postulado publicista, transcendido por uma viso
com fortes conotaes de participao democrtica, inclusive na tutela do meio
ambiente
398
.
E o carter coletivo do meio ambiente no diz respeito to somente
responsabilidade em tutel-lo e ao dever de no degradao, mas igualmente
titularidade do direito.
O meio ambiente, mais do que emanar deveres, pressupe um direito fundamental,
conforme visto acima. E o carter jurdico desse direito de um bem de uso comum do
povo. Assim, sua realizao individual est intrinsecamente ligada sua realizao
social
399
.
Ao alar o meio ambiente o patamar de bem de uso comum do povo, est
reconhecida sua natureza de direito pblico subjetivo, o que implica necessariamente a
uma igualdade ativa e passiva de todos em relao a ele. Nas palavras de Hely Lopes
Meirelles:
[N]o uso comum do povo os usurios so annimos, indeterminados, e os
bens utilizados o so por todos os membros da coletividade uti
universi , razo pela qual ningum tem o direito ao uso exclusivo ou a
privilgios na utilizao do bem: o direito de cada indivduo limita-se
igualdade com os demais na fruio do bem ou no suportar os nus dele

397
Os outros postulados so o globalista (questo ambiental centrada no Planeta, transcendendo a viso de
Estados isolados), o publicista (o Estado o sujeito responsvel pela proteo ambiental) e o individualista
(proteo ambiental restrita invocao de posies individuais).
398
Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada. Revista CEDOUA, n. 2, Coimbra: Almedina,
2001.
399
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental..., op. cit., p. 260.

149
resultantes. Pode-se dizer que todos so iguais perante os bens de uso
comum do povo.
400

O conceito de bem de uso comum do povo j estava previsto no Cdigo Civil de
1916 (art. 66, I
401
). Mas certo que a Constituio lhe deu nova dimenso
402
na medida
em que ultrapassa o conceito de propriedade pblica e privada, impondo uma autonomia
ao meio ambiente, cuja gesto afeta coletividade, a partir dos conceitos de funo
social (e ambiental) da propriedade (artigo 5, XXIII, e 170, III e VI) e das obrigaes do
Poder Pblico, agora como administrador desse bem que coletivo
403
.
Nesse exato sentido, leciona Canotilho:
Em primeiro lugar, o bem ambiental pode qualificar-se como bem
jurdico, se e na medida em que objeto de uma disciplina autnoma
distinta, relativamente ao regime jurdico patrimonial de bens, privados
ou pblicos, ou da res communis omnium que o constituem.
Conseqentemente, necessrio que a proteo do ambiente tenha na lei
ou em outras fontes (p. ex., comunitrias ou do direito internacional) um
ttulo autnomo. O fundamento da tutela especfica e autnoma
reconduzir-se-, logicamente, necessidade da conservao ou gozo do
bem patrimonial por parte da coletividade ou do particular uti cives.
404

O meio ambiente, portanto, como bem de uso comum do povo, um bem de
interesse pblico, conforme a classificao de Jos Afonso da Silva
405
que proporciona a
realizao desse direito de titularidade coletiva
406
.

400
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35 ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p.
530.
401
Cujo correspondente no Cdigo Civil de 2002 o art. 99, I.
402
A aparncia de que o Cdigo Civil em vigor destoa da Constituio Federal, pois ao classificar bens de
uso comum do povo os equipara a bens pblicos (artigo 99). Os bens pblicos seriam aqueles de titularidade
do Poder Pblico. Mas o meio ambiente e os demais bens de uso comum do povo so de toda a coletividade,
como dispe a Constituio (ver nota 406, infra).
403
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental..., op. cit., p. 120.
404
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Procedimento administrativo e defesa do ambiente. Revista de
Legislao e Jurisprudncia. Coimbra, n. 3.802, p. 325-326, 1991.
405
Direito ambiental constitucional, op. cit..
406
Importante salientar que quando nos referimos a titularidade, neste item, estamos aludindo titularidade
do direito e no do bem (de uso comum do povo). Entendemos que o direito administrativo ainda no
resolveu de forma adequada essa questo da titularidade do bem meio ambiente (e que isso seria assunto
suficiente para outra tese). A recente obra de Floriano de Azevedo Marques Neto (Bens pblicos: funo
social e explorao econmica O regime jurdico das utilidades pblicas. Belo Horizonte: Frum, 2009),
sistematizao atual e renovada do tema, d algumas pistas, mas afirma que os bens de uso comum do povo
seriam bens pblicos de titularidade da Unio. Mas isso no parece ser o esprito da Constituio,

150
A Constituio de 88 concebe a proteo ambiental, portanto, em duas perspectivas:
(i) como um fim do Estado, em que as normas constitucionais prescrevem a
obrigao das pessoas de direito pblico (e de direito privado) de preservarem o bem
jurdico meio ambiente, no mbito das atividades empreendidas;
(ii) como direito fundamental dos cidados, tratando-se de verdadeiro direito
pblico subjetivo, exercvel e exercitvel em face do prprio Estado.
A caracterizao do meio ambiente como bem de uso comum do povo tem ainda
outra conseqncia, que a de assegurar a inapropriabilidade, a inalienabilidade e a
indisponibilidade do meio ambiente.
Pontes de Miranda j assentara a regra de que [o]s bens pblicos de uso comum do
povo (mares, rios, estradas, ruas, praas, pontes, viadutos) so inapropriveis
407
,
caracterstica que tem por conseqncia sua inalienabilidade, j que a ningum dado
dispor sobre o que no lhe pertence completamente.
Sobre a indisponibilidade do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado
importante salientar que a prpria Constituio Federal, ao mencionar o interesse das
futuras geraes estabelece no apenas um dever moral, mas jurdico de natureza
constitucional: as geraes atuais devem transmitir o patrimnio ambiental, nas melhores
condies do ponto de vista ecolgico, s geraes que a sucederem
408
.
A tambm se verifica a incidncia do princpio da solidariedade, pressuposto do
princpio do desenvolvimento sustentvel, j referido acima, inclusive consubstanciado
nessa obrigao inter-geracional de garantir o meio ambiente equilibrado aos futuros
hspedes do planeta.

notadamente porque o meio ambiente composto de valores no necessariamente palpveis (como seriam as
praias, as ruas etc.). Esse bem de titularidade coletiva parece ser uma exceo dentro dos bens pblicos, cuja
natureza jurdica ainda no foi completamente analisada.
407
PONTES DE MIRANDA. Comentrios Constituio de 1967. Tomo I. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1967, p. 133.
408
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Fundamentos do direito ambiental no Brasil. RT, v. 706, p. 13, So Paulo,
1994. Apud MILAR, dis. Direito do Ambiente..., op. cit., p. 157.

151
Essa solidariedade est presente, ainda, no reconhecimento inovador da
indissolubilidade do vnculo Estado-sociedade civil em torno da tutela do bem comum
meio ambiente e na absteno de prticas que lhe sejam nocivas
409
.
Como postula Escobar Roca, h um duplo carter do meio ambiente: como direito
subjetivo e como mandato de atuao dirigido aos Poderes Pblicos
410
, mas que tambm
incumbe coletividade.
H, portanto, uma verdadeira diluio das posies formais rgidas entre credores
e devedores
411
, uma vez que a todos so atribudos tanto o direito ao meio
ecologicamente equilibrado quanto o dever de proteg-lo. De fato, o artigo 225, caput,
confere nova feio matria ao colocar a coletividade e o poder pblico como
responsveis, lado a lado, pela defesa e preservao do meio ambiente para as presentes e
futuras geraes.
4.1.3 A proteo do meio ambiente artificial, o direito cidade e sua funo social.
Deve ser destacado que a Constituio reconheceu no apenas os direitos
ambientais, como os direitos urbanos (ou o direito ao meio ambiente artificial ou direito
cidade), distinguindo a funo social da cidade, que ponto crucial para a boa gesto dos
resduos slidos urbanos, conforme veremos.
Mas, antes de adentrarmos no tema deste item propriamente dito, duas observaes
so pertinentes.
A primeira, para pontuar que a incorporao da funo social da cidade na CF/88
foi o resultado de um movimento da sociedade civil cujo objetivo era a construo de
novos paradigmas nas polticas urbanas e habitacionais, baseada em princpios como a
funo social da propriedade, o direito habitao digna, a universalizao do acesso ao
saneamento bsico e ao transporte pblico de qualidade e a gesto democrtica da cidade.

409
LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de risco..., op. cit., p. 197.
410
Apud. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental..., op. cit., p. 117.
411
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op. cit., p. 59.

152
Nabil Bonduki
412
, relatando os antecedentes da CF/88, destacou que todos esses
princpios acima referidos foram congregados num amplo e plural movimento pela
garantia dos direitos urbanos, conhecido por Movimento pela Reforma Urbana.
Marco fundamental desse movimento que se articula no vcuo da extino do BNH
do perodo militar e esvaziamento de uma poltica nacional de habitao no governo
Sarney foi a elaborao de uma emenda de iniciativa popular pela reforma urbana na
Constituinte, o que possibilitou a introduo na CF/88, pela primeira vez, de uma seo
especfica sobre desenvolvimento urbano (com a incluso dos princpios de funo social
da propriedade e do direito habitao)
413
. Outro importante marco influenciado por esse
movimento foi o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, aps 11 anos de tramitao do
projeto de lei respectivo, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
integrantes do Captulo que trata da Poltica Urbana, que tambm mencionaremos abaixo.
A segunda questo, conforme adverte Ingo Wolfgang Sarlet:
[N]o demais relembrar que a Constituio de 88, na esteira da
evoluo constitucional ptria desde a proclamao da Repblica e
amparada no esprito da IX emenda da Constituio norte-americana,
consagrou a idia da abertura material do catlogo constitucional dos
direitos e garantias fundamentais. Em outras palavras, isto quer dizer que
para alm daqueles direitos e garantias expressamente reconhecidos
como tais pelo Constituinte, existem direitos fundamentais assegurados
em outras partes do texto (fora do Ttulo II), sendo tambm acolhidos os
direitos positivados nos tratados internacionais em matria de Direitos
Humanos. Igualmente de acordo com a expressa dico do artigo 5,
2, da nossa Carta Magna foi chancelada a existncia de direitos no-
escritos decorrentes do regime e dos princpios da nossa Constituio,
assim como a revelao de direitos fundamentais implcitos,
subentendidos naqueles expressamente positivados.
414


412
BONDUKI, Nabil. A luta pela reforma urbana no Brasil: do regime militar criao do Ministrio das
Cidades. In: Memria do VI Seminrio Internacional da Unidade Temtica de Desenvolvimento Urbano. A
cidade global existe no Mercosul? Buenos Aires, 3 e 4 de julho de 2003, p. 87-101.
413
Nabil Bonduki faz um relato bastante detalhado desse histrico desde as reformas de base do governo
Joo Goulart, passando pela crise do BNH do regime militar, pela emenda de iniciativa popular na
Constituinte, at a formao do Ministrio das Cidades (Ibid.).
414
Dignidade da pessoa humana e diretos fundamentais na Constituio Federal de 1988. 5 Ed. Porto
Alegre: Livraria do advogado, 2007, p. 101

153
Muito embora a Constituio no faa expressamente a relao entre o meio
ambiente e o espao urbano, os documentos internacionais, os princpios que pontuam seu
texto e a correlao entre outras normas expressas permitem essa interpretao.
E, como ensina Paulo Bonavides, citando o constitucionalista espanhol Javier Perez
Royo, a interpretao a sombra que segue o corpo, ou, em outras palavras, sem
interpretao no h direito, j que no h direito que no exija ser interpretado
415
.
Dito isso, verificamos que Jos Afonso da Silva, empregando as acepes italianas da
palavra ambiente, lhe assinala trs noes:
I a de ambiente enquanto paisagem, incluindo tanto as belezas naturais
como os centros histricos, parques e florestas;
II a de ambiente como objeto de movimento normativo ou de idias
sobre defesa do solo, do ar e da gua;
III a de ambiente como objeto da disciplina urbanstica.
416

Essas noes de ambiente permitem sua definio pelo autor como a interao do
conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento
equilibrado da vida em todas as suas formas
417
e distino entre os seus trs aspectos:
I meio ambiente artificial, constitudo pelo espao urbano construdo
(...)
II meio ambiente cultural, integrado pelo patrimnio histrico,
artstico, arqueolgico, paisagstico, turstico, que, embora artificial, em
regra, como obra do Homem, difere do anterior (que tambm cultural)
pelo valor especial que adquiriu ou de que se impregnou;
III meio ambiente natural ou fsico, constitudo pelo solo, a gua, o ar
atmosfrico, a flora; enfim, pela interao dos seres vivos e seu meio,
onde se d a correlao recproca entre as espcies e as relaes destas
com o ambiente fsico que ocupam.
418


415
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 532.
416
Direito Ambiental Constitucional, op. cit., p. 20.
417
SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, op. cit., p. 20.
418
Ibid., p. 21.

154
nesse sentido que quando a CF/88 afirma o direito a um meio ambiente que lhe
assegure a qualidade de vida, e impe coletividade o dever de preserv-lo para as futuras
geraes, est tambm se referindo a uma cidade sustentvel em que as pessoas consigam
manter uma vida digna (a partir de todos os seus componentes).
Mas no s a partir dessa interpretao do termo meio ambiente que os caminhos
entre o ambiente urbano, tutelado pelo direito urbanstico, e meio ambiente natural se
cruzam.
Em determinado momento histrico, quando a organizao do espao urbano, em si
mesma, mostrou-se insuficiente para manuteno da qualidade de vida nas cidades, os bens
tutelados pelo direito urbanstico (ao qual j incumbia ordenar a realidade no interesse da
coletividade
419
) acoplaram-se dimenso do direito ambiental para garantir a qualidade de
vida de seus cidados.
Harvey S. Perloff j notara, ao final da dcada de 60, que os diferentes aspectos do
meio ambiente no so estanques e esto diretamente ligados qualidade de vida. O
interesse pelo tema, segundo o autor, incorpora duas questes pblicas consideradas
fundamentais e que se inter-relacionam: a qualidade dos recursos naturais (ar, gua,
florestas etc.) e o desenvolvimento das comunidades urbanas no sentido de melhoria de
infra-estrutura, do transporte, do saneamento, da habitao, do emprego etc.
420
.
Desde a Carta de Atenas
421
at o HABITAT II um longo caminho foi percorrido no
cenrio internacional de debate sobre e construo do ambiente urbano, aproximando-o
inegavelmente da questo ambiental.
O princpio do desenvolvimento sustentvel, que permeia toda a CF/88, pressupe
essa interconexo entre meio ambiente natural e urbano e a construo de cidades

419
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico..., op. cit., p. 36.
420
PERLOFF, Harvey S. The quality of the urban environment: Essays on New Ressources in the urban
age. Baltimore: Johns Hopkins Press, 1969.
421
A Carta de Atenas, de 1931, firmado entre os pases europeus arrasados fisicamente pelo confronto da I
Guerra Mundial e preocupados em como restaurar seu patrimnio, representou o primeiro documento
internacional relativo a polticas de preservao do patrimnio tornando-se, por vrios anos, uma referncia
para a restaurao de bens. A Carta de Atenas tambm acenava, ainda que de forma bastante incipiente, para
a existncia de um patrimnio ambiental relacionado ao urbanismo. Esse documento estabelecia que para a
valorizao dos monumentos era necessrio o estudo das plantaes e ornamentaes vegetais convenientes
a determinados conjuntos de monumentos (IPHAN. Cartas Patrimoniais. Braslia: Ministrio da
Cultura/IPHAN, 1995. Caderno de Documentos n.3).

155
sustentveis cuja qualidade de vida possa ser mantida ou melhorada para as geraes que
viro adiante.
A CF/88, alis, faz vrias referncias ao desenvolvimento urbano. Entre as que
merecem destaque, no art. 21, XX, em que atribui Unio a competncia para instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e
transportes urbanos.
E, no art. 23, a Constituio define como competncia comum da Unio, Estados e
Municpios as funes de: proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer
de suas formas (inciso VI); promover programas de construo de moradias e a melhoria
das condies habitacionais e de saneamento bsico (inciso IX); combater as causas da
pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores
desfavorecidos (inciso X); estabelecer e implantar poltica de educao para segurana
no trnsito (inciso XII).
Fica claro, portanto, que o desenvolvimento que a CF/88 faz referncia s pode ser
aquele qualificado como sustentvel, a partir dos princpios e demais dispositivos
previstos no texto constitucional, j que, inegavelmente o foco a dignidade da pessoa
humana e o incremento da qualidade de vida dos cidados.
A Constituio, destarte, estabelece uma proteo especial ao objeto do direito
urbanstico
422
. O espao das cidades, o espao urbano, protegido antes da Constituio
por ser um bem pblico (em sentido amplo, j que encerra bens de natureza privada),
passou categoria de direito difuso, essencial sadia qualidade de vida de cada um e de
todos.
E a est a dimenso da funo social da cidade, consubstanciada no art. 182 da
CF/88, que trata da poltica desenvolvimento urbano:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por

422
PINHEIRO, Carla. O direito ambiental como dimenso do direito urbanstico. in RODRIGUES, Francisco
Luciano Lima (Org.). Estudos de Direito Constitucional e Urbanstico - Em homenagem Profa.
Magnlia Guerra. So Paulo: RCS Editora, 2007, p. 81.

156
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade
e garantir o bem-estar de seus habitantes.
423

O texto constitucional expresso ao estabelecer que a propriedade urbana cumpre
sua funo social quando atende s normas do plano diretor (art. 182, 2). Mas, no s
isso. Os elementos para definir essa funo social, implcitos no texto constitucional,
foram explicitados no Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, que
regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, regulando o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados,
bem como do equilbrio ambiental
424
.
Essa lei consubstancia-se em norma de grande atualidade, adequada aos dilemas
sociais e ambientais das sociedades urbanas contemporneas, em absoluta consonncia
com o princpio do desenvolvimento sustentvel prescrito na CF/88.
O artigo 2 do Estatuto estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana a ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Os pontos
diretamente relacionados com a questo ambiental so os seguintes:
garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (inciso I);
gesto democrtica (inciso II);
planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas dos municpios e do territrio sob sua rea de
influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente (inciso IV);
ordenao e controle o uso do solo de forma a evitar a poluio e a degradao
ambiental (inciso IV, g);
adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso
urbana compatveis com os limites de sustentabilidade ambiental (inciso VIII);

423
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 1988, grifo nosso.
424
BRASIL. Estatuto da Cidade. Lei 10.257, 10 de julho de 2001, art. 1.

157
proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico (inciso XII);
audincia do poder pblico e da populao interessada nos processos de
implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos
sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto e a segurana da populao
(inciso XIII).
Todos esses pontos estabelecem diretrizes para alcanar a funo social da cidade,
detalhando os princpios j delineados implicitamente na Constituio.
A partir do Estatuto da Cidade, no h mais dvidas que a poltica urbana est
conectada definitivamente poltica ambiental, buscando-se conciliar crescimento
urbano, infra-estrutura e funo social das cidades com qualidade ambiental e qualidade
de vida digna, avanando-se na construo de cidades sustentveis.
Um ltimo comentrio sobre este assunto refere-se funo ambiental da
propriedade: a CF/88 consagra o estabelecimento de um dever constitucional genrico de
no degradar, contraposto a um direito de explorar, inerente ao direito de propriedade
previsto no artigo 5, XXII, da Constituio Federal
425
. Esse dever permite o
estabelecimento da base de um regime de limitao (nem tudo o que integra a
propriedade poder ser explorado) e condicionamento (obedecer limites voltados para a
manuteno dos processos ecolgicos) na explorao dos recursos naturais.
O exerccio dos direitos de propriedade (e de posse, por conseguinte) e da livre
iniciativa
426
ficam adstritos s atividades que podem ser exercidas em conformidade com
as exigncias de manuteno dos atributos essenciais do meio ambiente. E isso porque
a proteo ambiental est prevista dentre os princpios da atividade
econmica, inclusive por meio de regulao diferenciada, consoante o
impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de
elaborao e prestao (art. 170, VI da CF), quanto, igualmente, o

425
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op. cit., p. 69.
426
Cf. artigo 170, caput, da Constituio Federal.

158
princpio da funo socioambiental da propriedade (art. 170, II e III, da
CF).
427

A proteo conferida ao meio ambiente pela Constituio Federal, sua insero ao
lado da funo social da propriedade urbana como princpios da ordem econmica, e a
utilizao adequada dos recursos naturais como requisito ao cumprimento da funo
social da propriedade rural, passam a caracterizar uma funo ambiental inerente
propriedade e intrnseca noo de sua funo social.
Assim, sempre que nos referirmos funo social da propriedade ou da cidade,
estaremos igualmente referindo-nos dimenso ambiental que lhe inerente.
4.1.4 A interferncia na estrutura do direito de propriedade.
Como j adiantamos no tpico acima, inegvel que o direito de propriedade
passou por profunda alterao no sentido de adequar-se nova ordem jurdica e assumir
novos contornos socioambientais.
A legislao civil historicamente adotou a concepo eminentemente individualista
do direito de propriedade correspondente ao poder exclusivo, absoluto e ilimitado do
proprietrio sobre a coisa, caracterizado pelo jus utendi, fruendi et abutendi.
Assim dispunha o art. 524
428
, complementando pelo art. 527
429
do Cdigo Civil de
1916, fundamentos para a regulao das relaes entre particulares e para dirimir os
conflitos surgidos com relao ao uso da propriedade.
A evoluo desse conceito do direito de propriedade significa que deixou de ter a
conotao absoluta que o caracterizava at as primeiras dcadas do
sculo XX. Ampliaram-se as intervenes pblicas e ocorreu uma
mudana da prpria configurao estrutural do direito de propriedade

427
JUCOVSKY, Vera Lucia R. S. Princpio da funo socioambiental da propriedade urbana. VELLOSO,
Carlos Mario da Silva et al. (Org.). Princpios Constitucionais Fundamentais. So Paulo: Lex Editora,
2005, p. 961-972, p. 967.
428
Art. 524. A lei assegura ao proprietrio o Direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los do
poder de quem quer que injustamente os possua.
429
Art. 527. O domnio presume-se exclusivo e ilimitado, at prova em contrrio.

159
ante sua funcionalizao social, percebida de modo sensvel em matria
urbanstica e agrria.
430
.
De fato, conforme a nova ordem constitucional, o direito de propriedade deve ser
exercido respeitando sua funo social (e conseqentemente ambiental, conforme j
expusemos). Essa a dico do art. 5, XXIII da CF/88
431
.
Rgis de Oliveira salienta:
Percebe-se, nitidamente, o carter social das novas normas. Novos
tempos que vo firmando os interesses coletivos e pblicos acima dos
individuais. Nesse passo, o Estado passa a titularizar os interesses
pblicos e, em consonncia com o texto constitucional, pode ditar
normas de restrio ao uso egostico da propriedade. Tem ela, hoje,
inequivocamente, cunho social, o que compatibiliza seu uso com os
interesses pblicos encampados no ordenamento normativo.
432

Muitos juristas tratam a funo social como uma simples restrio do direito de
propriedade. Mas no nos filiamos a essa corrente.
As restries ao direito de propriedade seriam caracterizadas por limitaes
administrativas, incidentes sobre as faculdades de uso, ocupao e modificaes da
propriedade, para atendimento do interesse pblico
433
. Essas restries iro incidir sobre
um ou alguns dos caracteres do direito de propriedade, definidos por Jose Afonso da
Silva como carter absoluto, carter exclusivo e carter perptuo
434
.
Exemplos dessas limitaes so: os recuos ou nivelamento nas edificaes,
restries decorrentes do zoneamento, da taxa de ocupao (afetam o carter absoluto);
tombamento (afeta o carter absoluto e o carter exclusivo); a servido administrativa
(afeta o carter exclusivo); a desapropriao (afeta o carter perptuo) etc..
Jose Afonso da Silva, seguindo a mesma linha que Odete Medauar, explica que, em
verdade, o princpio da funo social previsto na CF/88, no se trata de uma simples

430
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13 Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009,
p. 352.
431
Art. 5. (...) XXIII A propriedade atender sua funo social.
432
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Comentrios ao Estatuto da Cidade. 2 Ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 22.
433
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo..., op. cit., p. 353.
434
Apud MEDAUAR, Odete. Direito administrativo..., op. cit., p. 353.

160
limitao ao direito de propriedade, mas de uma interferncia na estrutura do prprio
direito:
A funo social assinala Pedro Escribano Collado introduziu, na
esfera interna do direito de propriedade, um interesse que pode no
coincidir com o do proprietrio e que, em todo caso, estranho ao
mesmo, constitui um princpio ordenador da propriedade privada e
fundamento da atribuio desse direito, de seu reconhecimento e da sua
garantia mesma, incidindo sobre seu prprio contedo
435
.
Pode-se falar, ento, em direito de propriedade renovado na medida em que
evoluiu a fim de adequar-se aos direitos que lhe so subseqentes, conforme as
transformaes sociais e polticas que conduzem a novas necessidades e interesses,
seguidos da incorporao de novos valores pela sociedade
436
. O direito de propriedade
no mais completamente individual, pois o princpio da funo social modifica sua
natureza
437
.
No mesmo sentido, Cristiane Derani pontua:
No se trata de limitar o desfrute na relao de propriedade, mas de
conformar seus elementos e seus fins dirigindo-a ao atendimento de
determinaes de polticas pblicas de bem-estar coletivo. Este
comportamento decorre do entendimento de que propriedade uma
relao com resultados individuais e sociais simultaneamente.
438

Em outras palavras, o papel a ser cumprido pelo proprietrio no ser apenas o de
servir aos seus prprios interesses, mas tambm o de atingir os interesses da
coletividade
439
. Ou seja, a Constituio no mais garantidora apenas de direitos
individuais
440
.

435
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico..., op. cit., p. 76.
436
CAVEDON, Fernanda de Salles et al.. Funo ambiental da propriedade urbana e reas de preservao
permanente: a proteo das guas no ambiente urbano. Congresso Internacional de Direito Ambiental, 2003.
So Paulo. In BENJAMIN, A. H. (org.), Direito, gua e vida law, water and the web of life. So Paulo:
Imprensa Oficial, 2003, Vol. 2, p. 173-195, p. 174.
437
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico..., op. cit., p. 77.
438
Funo ambiental da propriedade. Revista de Direitos Difusos. Vol. 3, out/2000, p. 265-272.
439
SANTANNA. Maria Senna. Planejamento urbano e qualidade de vida: da Constituio ao Plano Diretor.
in DALLARI, Adilson Abreu. SARNO, Daniela C. L. D. (Org.). Direito urbanstico e ambiental. Belo
Horizonte: Frum, 2007, p. 141-165.
440
FIGUEIREDO, Lucia do Valle. Discriminao constitucional das competncias ambientais. Aspectos

161
Muito embora no tenha havido uma socializao da propriedade, certo que sua
natureza jurdica foi alterada pela Constituio para torn-la alguns de seus elementos
mais coletivos que individuais.
O Novo Cdigo Civil de 2002 sanou parte da incoerncia entre lei civil e
Constituio da Federal ao dispor em seu art. 1.228, 1:
O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas
finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de
conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as
belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e
artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
441

Mas a Constituio claramente est mais avanada, conforme vimos acima, sendo
certo que o conceito de funo social muito mais amplo do que o que est ali
desenhado na nova lei civil.
A Constituio inscreveu o princpio da funo social da propriedade, com
contedo definido em relao s propriedades urbana e rural, com sanes para o caso de
no ser observado (arts. 182, 184 e 186)
442
.
E Clovis Beznos vai mais longe:
Emerge, todavia, a noo de que, no cumprida pelo proprietrio a
funo social estabelecida pelo ordenamento positivo, deve o direito de
propriedade extinguir-se, passando, das mos de seu titular, ou para o
Estado ou para quem lhe de a funo almejada.
Disse se segue que, diante das leis definidoras da funo social da
propriedade, encontra-se o Poder Pblico no dever de impor uma atuao
positiva ao proprietrio, sob penalidades inscritas no ordenamento, que,

pontuais do regime jurdico das licenas ambientais. Revista Eletrnica de Direito Administrativo e
Econmico. N. 5, fev/mar/abr de 2006. Salvador: Instituto de Direito Pblico da Bahia; Instituto Brasileiro
de Direito Pblico, 2006, [online] disponvel em: http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-5-
FEVEREIRO-2006-LUCIA%20VALLE.pdf, acessado em 12 de dezembro de 2009.
441
BRASIL. Novo Cdigo Civil. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002.
442
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico..., op. cit., p. 75.

162
logicamente, devem conduzir extino do uso nocivo ou do no-uso e,
se preciso for, com a conseqente expropriao.
443

O individualismo absoluto e ilimitado do direito de propriedade do regime
constitucional anterior, portanto, torna-se incompatvel com a nova configurao dos
direitos (reconhecidos no plano internacional e na nova constituio) que passam a
tutelar interesses de ordem pblica, dentre os quais a preservao ambiental, a sade
coletivamente entendida, o direito a um ambiente saudvel etc.
Integram o contedo da funo social da propriedade as limitaes de uso
decorrentes das reas de Preservao Permanente estabelecidas pelo Cdigo Florestal
brasileiro (Lei 4.771/65), bem como, no demais repetir, as diretrizes para poltica
urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade, onde esto efetivamente previstas as
interfaces entre poltica urbana e poltica ambiental, e as diretrizes a serem incorporadas
pelos proprietrios no exerccio de seu direito, especialmente ao regular o uso da
propriedade urbana em prol do equilbrio ambiental e para garantir o direito a cidades
sustentveis.
Da mesma forma que o exerccio da propriedade passa a ser condicionado por sua
funo social (e ambiental), os demais direitos individuais e individualistas vo sendo
limitados no interesse da coletividade a fim de adequar-se s novas demandas de ordem
coletiva, notadamente as de natureza ambiental.
A CF/88, diferentemente das anteriores, qualifica ambientalmente o direito de
propriedade, colocando em xeque o modelo anterior de domnio que, at certo ponto, foi
responsvel pela crise ambiental atual. Com efeito, o modelo do tudo permitido ao
proprietrio, que consentia com uma explorao predatria e no sustentvel dos
recursos naturais, chega ao fim com o estabelecimento da funo social da propriedade
(para contrabalanar a nfase excessiva no direito de propriedade)
444
.
A funo social, assim, passou a ser um fundamento bsico, integrante do rol de
clusulas ptreas do texto constitucional.

443
BEZNOS, Clovis. Desapropriao em nome da poltica urbana. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ,
Srgio (Orgs). Estatuto da Cidade (comentrios Lei Federal 10.257/01). 2 Ed. So Paulo: Malheiros,
2006, p.117-136, p.123.
444
SCHLICKEISEN, Rodger. The argument for a constitutional amendment to protect living nature. In:
SNAPE, William J. (org.). Biodiversity and the Law. Washington: Island Press, 1996, p. 222.

163
O interesse individual deve ser submetido ao bem-estar geral. A funo
social no significa a limitao do direito de propriedade, mas, como diz
Rosalinda Pereira, constitui poder-dever do proprietrio, ou seja, dever
positivo do proprietrio, que de dar propriedade destino determinado,
dar-lhe uma funo determinada.
445

Cabe lembrar, aqui, a lio de Herman Benjamin de que o objetivo inicial do uso da
funo social da propriedade no era exatamente ambiental, mas tinha por intuito
viabilizar a interveno do Estado na regulao do trabalho, das relaes contratuais e
do mercado em geral, o que, em tese, abriria as portas para outros e novos valores sociais
de ndole ps-industrial
446
.
Em outras palavras, imaginava-se que a expresso funo social serviria para
renovar o contedo do direito de propriedade, como ponto de partida para as novas
demandas sociais (prpria de um Estado Social), em que se incluiu o meio ambiente
447
.
Essa questo da funo social da propriedade de crucial relevncia para a questo
dos resduos, cuja gesto adequada ir revelar vrias interfaces com as relaes de
consumo, economia, meio ambiente, todas implicando forte interferncia no campo do
direito de propriedade
448
.
E, ademais, o direito de propriedade est historicamente ligado ao direito de dispor
como quiser de seus prprios bens, inclusive de seu prprio lixo, o que no poderia mais
ocorrer a partir da funo social (e ambiental) conferida propriedade. H que se atentar
para o fato de que os bens mveis tambm devem cumprir sua funo social e a
disposio de resduos sem qualquer preocupao com o meio ambiente constitui,

445
LEAL E SILVA, Rafael Egdio. Funo social da propriedade rural: aspectos constitucionais e
sociolgicos. Revista de Direito Constitucional e Internacional. So Paulo, a.9, n. 37, p. 259-260, out./dez.
2001.
446
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op. cit., p. 71.
447
A Constituio de 1946 foi a primeira a adotar o conceito de funo social da propriedade, como produto
de uma postura intervencionista e assistencialista adotada pelo Estado brasileiro (TEPEDINO, Gustavo;
SCHREIBER, Anderson. Funo social da propriedade e legalidade constitucional. Revista Direito, Estado
e Sociedade. V. 9, n. 17, p. 41-57, ago./dez. 2000). De forma similar Constituio de Weimar, a carta
constitucional de 46 trazia, em seu artigo 147: O uso da propriedade ser condicionado ao bem estar social.
A lei poder, com observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade
com igual oportunidade para todos. certo que na Constituio de 1967 promoveu-se o instituto categoria
de princpio da ordem econmica e social com a seguinte redao: A ordem econmica e social tem por fim
realizar o desenvolvimento nacional e a justia social, com base nos seguintes princpios: (...) III funo
social da propriedade. Em 1964, o Estatuto da Terra (Lei 4.504/64) regula o contedo da expresso funo
social da propriedade, que depois ampliado na Constituio de 1988.
448
FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de. Resduos slidos..., op. cit., p. 1718.

164
seguramente, uma violao dessa norma constitucional. nesse sentido que no conceito
de resduos slidos consideramos importante a presena da inteno para caracterizao
do resduo (conforme visto no Captulo 2 supra).
4.1.5 A promoo ambiental como servio pblico
A CF/88 dispe expressamente que caber ao Poder Pblico a prestao de servios
pblicos, nos termos do art. 175, pargrafo nico.
Verificou-se que o conceito de servio pblico no uniforme na doutrina.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, sua noo no simples e permite
interpretaes em suas diferentes acepes: subjetiva ou orgnica, objetiva ou material e
formal
449
.
Seu elemento subjetivo est ligado sua concepo enquanto estrutura do Estado,
em funo dos servios pblicos serem concebidos como parte do aparelho estatal,
organicamente ligado a ele
450
. J o aspecto formal diz respeito ao regime jurdico de
efetivao da atividade (de direito pblico).
O elemento material, por sua vez, define o servio pblico em razo da natureza
da atividade ou tarefa. Relaciona-se, profundamente, idia de interesse geral ou
pblico, j que a atividade que o Estado exerce para cumprir os seus fins
451
. Em outras
palavras, o servio pblico se definir em razo da natureza da atividade ou da tarefa.
o fato de corresponder a uma necessidade de interesse geral, a
circunstncia de se impor como uma exigncia da coletividade, cuja
satisfao incumbe ao poder pblico provar, ainda quando no o faa
diretamente, o elemento que se encontra por detrs de todas as noes
objetivas de servio pblico.
452

O sentido dos servios pblicos, sua funo, na medida em que so institudos pelo
Estado segundo uma poltica de universalizao e igualdade, a de que sejam
instrumentos voltados para integrao econmica segundo uma lgica de distribuio. E

449
Curso de direito administrativo. 12 Ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 575.
450
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Natureza e regime jurdico das autarquias. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1968, p. 151.
451
MASAGO, Mario. Curso de direito administrativo. 6 Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1977.
452
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Natureza e regime jurdico..., op. cit., p. 154.

165
isso a partir de um arranjo institucional que retire essas atividades da rea de influncia
do mercado auto-regulado e transforme-as em direitos
453
.
Como ensina Alar Caff Alves, os princpios e normas programticas da
Constituio jamais seriam alcanados apenas com mera ao controladora do Estado
sobre a sociedade, sendo necessria uma interveno material para promoo social.
A justia distributiva diz respeito ao atendimento populao menos favorecida e
tem nos servios pblicos uma maneira de atenuar, em algum grau, as distores e
distncias sociais
454
. E a consecuo dessa promoo social se realizar, ente outras
medidas e tarefas, mediante a prestao dos servios pblicos.
Nesse sentido, a noo de servio pblico tem que estar necessariamente
relacionada com seu contedo material.
Helly Lopes Meirelles afirma que servio pblico
todo aquele [servio] prestado pela Administrao ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundrias da coletividade, ou simples convenincias do
Estado.
455

Odete Medauar, apresenta uma definio mais restrita, considerando que se assim
no fosse, haveria um nico captulo em todo direito administrativo denominado servio
pblico, j que todas as atividades do Estado a se incluiriam. Para a autora, seu conceito
est ligado a atividade prestacional realizada no mbito das atribuies da
Administrao, inserida no Executivo, em que o poder pblico propicia algo necessrio
vida coletiva
456
.

453
Sobre as diversas noes de servio pblico, as concepes de Duguit, Bonnard e Jze, a desarticulao de
seus elementos constitutivos e o dilema terico de uma suposta crise dos servios pblicos em funo da
mudana das atividades realizadas pelo Estado e seu papel, sugerimos ver: BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antonio. Natureza e regime jurdico..., op. cit., p. 131 a 173; e CARVALHO, Vincius Marques de. Estado
e setor privado..., op. cit.
454
ALVES, Alar Caff. Saneamento bsico: concesses, permisses e servios pblicos. Bauru:
EDIPRO, 1998, p. 19/20.
455
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p.
329.
456
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo..., op. cit., p. 323.

166
Em verdade a prestao de servios pblicos, continua a autora, decorre da
imposio ao poder pblico da exigncia de atendimento das necessidades bsicas da
vida social, ligadas, inclusive, a direitos sociais assegurados na Constituio
457
.
Ambos os autores, independentemente de suas divergncias, afirmam que o
conceito de servio pblico propriamente dito est relacionado essencialidade e
necessidade para sobrevivncia do grupo social e do prprio Estado
458
.
Esse carter de essencialidade ser determinado na Constituio Federal, que
contm todos os elementos e os critrios para identificar quais seriam as atividades a
serem classificadas como servios pblicos e os objetivos que iro nortear sua
prestao
459
.
Eros Roberto Grau anota que servio pblico atividade econmica cujo
desenvolvimento compete preferencialmente ao setor pblico (no exclusivamente, j
que o setor privado pode igualmente faz-lo segundo o regime estabelecido para tanto). E
afirma que o gnero atividade econmica compreende duas espcies: o servio
pblico e a atividade econmica
460
.
Isso para diferenciar quando a Constituio se refere a atividade econmica como
gnero ou em sentido estrito como espcie, evitando ambigidades.
Por exemplo, no art. 173 e seu 1, est a expresso em sentido estrito (Estado
como agente econmico em rea de titularidade do setor privado). No art. 174, usada
em seu sentido amplo, denotando a globalidade da atuao estatal como agente
normativo e regulador
461
. E no art. 170, a expresso exerccio da atividade econmica
designa, mais uma vez, o gnero.
O que afirma o preceito que toda atividade econmica, inclusive a
desenvolvida pelo Estado, no campo dos servios pblicos, deve ser
fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo

457
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo..., op. cit., p. 323.
458
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo..., op. cit., p. 330.
459
Eros Roberto Grau reformula a tese originalmente postulada por Ruy Cirne Lima. (A ordem econmica
na Constituio de 88. 4 Ed. So Paulo: Malheiros, 1998).
460
Idem. Constituio e servio pblico. In: ______. GUERRA FILHO, Willis Santiago (Orgs.). Direito
Constitucional estudos em homenagem a Paulo Bonavides. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 249-267, p.
250/251.
461
Ibid., op. cit., p. 251.

167
por fim (fim dela, atividade econmica, repita-se) assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social etc.
462
.
Assim est que para esse autor, servio pblico tambm deve estar relacionado a
seu contedo material: servio pblico, diremos, a atividade indispensvel
consecuo da coeso social. Mais: o que determina parcela da atividade econmica em
sentido amplo como servio pblico a sua vinculao ao interesse social
463
.
Nesse entendimento o autor afirma que se uma atividade econmica (em sentido
amplo) exercida pelo Estado para garantir a segurana nacional ou atender relevante
interesse coletivo, est desenvolvendo atividade econmica em sentido estrito. Porm, se
a exerce para cumprir um interesse social, desenvolve servio pblico.
Da deriva a pertinncia de se diferenciar entre interesse coletivo e interesse social.
Este ltimo est fortemente centrado na idia de solidariedade e que ir encontrar sua
definio naquilo que a Constituio estabeleceu como essencial (ou como direitos
fundamentais):
[A] preservao dos vnculos sociais e a promoo da coeso social pelo
Estado, assumem enorme relevncia no Brasil, a ele incumbindo a
responsabilidade pela proviso, sociedade, como servio pblico, de
todas as atividades econmicas em sentido amplo que sejam tidas como
indispensveis realizao e ao desenvolvimento da coeso e da
interdependncia social.
464

Essa linha desenvolvida por Eros Grau permite a identificao de novas reas de
servios pblicos, o que no ocorre quando se utiliza as definies do direito
administrativo tradicional, que utiliza um critrio dado pelo regime jurdico a que est
subordinada a atividade que se pretende julgar como de carter pblico ou privado. Celso
Antonio Bandeira de Mello dessa opinio:
[S] merece ser designado como servio pblico aquele concernente
prestao de atividade e comodidade material fruvel diretamente pelo

462
GRAU, Eros Roberto. Constituio e servio..., op. cit., p. 251.
463
Ibid., p. 257.
464
Ibid., p. 259.

168
administrado, desde que tal prestao se conforme a um determinado e
especfico regime: o regime de direito pblico.
465

Mas a concluso a que chegamos a de que as diretrizes, princpios e programas
para o Estado e a sociedade, estabelecidos na Constituio sero os subsdios para
identificao dos limites da utilizao do servio pblico como ferramenta disposio
do Estado para realizar justia social
466
. Como Eros Grau, conclumos que no se
sustentam os argumentos de que servio pblico o que a constituio considera como
tal, ou de que seriam aquelas atividades econmicas prestadas em regime de servio
pblico.
uma perspectiva funcional dos servios pblicos (funcionalidade no sentido de
importncia das atividades consideradas servio pblico):
No limite, o que determina se uma atividade ou no servio pblico no
somente a sua natureza, nem muito menos seu regime jurdico, mas
sim as condies pelas quais esse servio assegurado. Ou seja, h que
haver uma aliana entre os objetivos do servio pblico e a poltica
pblica responsvel por sua concretizao.
467

Essa interpretao tem como pressuposto que o direito administrativo s tem
sentido como instrumento do direito constitucional, para fornecer ferramentas para a
construo e implementao de polticas pblicas que, em geral, tem nos servios
pblicos sua manifestao concreta
468
. E assim que o fundamento da existncia dos
servios pblico a garantia da legitimidade do prprio Estado na construo da coeso
social a partir da efetivao de direitos sociais.
H vrias teorias internacionais relacionadas aos direitos humanos que corroboram
essa interpretao da Constituio, centrada na solidariedade social e na finalidade do
prprio Estado como promotor dos direitos sociais e dos direitos humanos em geral.
Henry Shue apresenta uma teoria que analisa os direitos fundamentais (basic
rights), ou o que ele tambm chama de mnimo razovel. O autor apresenta esses direitos

465
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Prestao de Servios Pblicos e Administrao Indireta.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 18.
466
CARVALHO, Vincius Marques de. Estado e setor privado..., op. cit., p. 78.
467
Ibid., p. 75.
468
Ibid., p. 75.

169
fundamentais como aqueles necessrios para que se possa usufruir dos demais direitos.
Haveria dois tipos de direitos fundamentais: direitos de segurana (security rights) e
direitos de subsistncia (subsistence rights). O primeiro estaria relacionado integridade
fsica e psquica (direito vida, de no ser torturado ou violado etc.), na dimenso mais
prpria aos direitos civis e polticos. Enquanto o segundo, s necessidades humanas,
como gua, ar, alimentao, vesturio, abrigo e assistncia mdica etc., diretamente
ligado aos direitos econmicos e sociais. Mas ambos classificados como basic rights.
Segundo o autor, deficincias nos meios de subsistncia podem ser to fatais,
incapacitantes ou penosas quanto violaes da segurana fsica ou da vida, diretamente.
O dano da resultante pode mnima e decisivamente evitar o gozo de qualquer direito, do
mesmo modo que violaes dos direitos de segurana
469
.
Para Shue, portanto, todos os direitos so fundados nos direitos fundamentais, que
tem como esteio as necessidades mnimas exigidas para que cada um possa manter sua
dignidade e auto-estima.
Conforme j mencionamos acima, os direitos humanos so indivisveis e
interdependentes impondo obrigaes ao Estado em diversos nveis. Ao transpor a teoria
de Henry Shue para o campo dos direitos humanos, Paul Hunt afirma que so trs os
nveis de atuao do Estado perante os direitos fundamentais (agora categorizados como
os direitos humanos internacionalmente reconhecidos): respeito, proteo e efetivao
470
.
A primeira obrigao, de respeitar exige que o Estado reconhea legalmente a
existncia dos direitos e abstenha-se de viol-los em suas condutas. A segunda, de
proteger, impe o dever de evitar que os direitos sejam infringidos por terceiros. Est
prximo do poder de polcia, do Estado como fiscalizador da lei.
A terceira, que nos interessa mais, est relacionada efetivao dos direitos e exige
que o Estado aja para providenciar os recursos necessrios para o gozo efetivo dos
direitos.
Essa teoria foi igualmente transposta para a CF/88, notadamente no captulo
relativo ao meio ambiente.

469
SHUE, Henry. Basic rights. 2 Ed. New Jersey: Princeton University Press, 1996, p. 24.
470
HUNT, Paul. Reclaiming Social Rights: International and Comparative Perspectives. Aldershot:
Ashgate, 1996.

170
Muito embora a Constituio apresente uma indiferena entre os potenciais sujeitos
da degradao, como vimos acima, evidencia-se no legislador uma certa desconfiana em
relao vontade poltica do Poder Pblico. O Estado reconhecido como potencial
degradador, lado a lado com os atores privados, mas assume, ainda, a funo de sujeito
de controle da degradao. A desconfiana do legislador faz com que aes e atividades
a serem empreendidas pelo Poder Pblico sejam apontadas minuciosamente, no 1 do
art. 225
471
.
Dentre essas atividades encontramos misturadas entre si aes consideradas
obrigaes de no-fazer (decorrentes do dever implcito de no degradar), aes tpicas
do poder de polcia estatal (no sentido de exigir dos particulares o cumprimento da lei ou
punir os infratores), mas tambm um outro grupo de aes que objetivam a promoo
dos direitos ambientais previstos na Constituio. Entre esse ltimo grupo, esto aes
como: restaurar os processos ecolgicos essenciais (inciso I), prover o manejo ecolgico
das espcies e ecossistemas, definir espaos territoriais a serem especialmente protegidos
(inciso III), promover a educao ambiental e a conscientizao pblica para a
preservao do meio ambiente (inciso VI).
Temos a uma pista fundamental dada pelo Constituinte no sentido de alar a
promoo ambiental categoria de servio pblico.
J afirmamos acima entender que a Constituio, a ser interpretada
sistematicamente, exige que a categorizao de um servio como pblico dependa
necessariamente de seu contedo material. E sendo certo que a promoo ambiental (i)
uma das obrigaes do Estado, (ii) que ela no poder se enquadrar como atividade
econmica stricto sensu, e (iii) que seu nvel de proteo constitucional eleva essas

471
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e
ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; III - definir, em todas as unidades da
Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a
supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteo; IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade; V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI -
promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao
do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em
risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 1988.

171
atividades categoria de socialmente essenciais, deve ser tida e exigida como servio
pblico.
A consagrao constitucional da proteo ambiental como tarefa estatal traduz a
imposio de deveres de proteo e promoo pelo Estado
472
. E esses deveres retiram sua
capacidade de decidir sobre a oportunidade de agir, na medida em que o obrigam a
adequar permanentemente as medidas a serem tomadas s situaes que carecem de
proteo, sem contar com sua responsabilidade especial na auto-regulao social
473
.
Em outras palavras,
h uma clara limitao ao poder-dever de discricionaridade [do Poder
Executivo], de modo a restringir a sua margem e liberdade na escolha das
medidas protetivas do ambiente, sempre no intuito de garantir a maior
eficcia possvel do direito fundamental ao ambiente.
474

A CF/88, portanto, vincula a atuao da administrao no apenas no sentido de um
permanente dever de levar em conta o meio ambiente e de, direta e positivamente,
proteg-lo, bem como exigir o seu respeito pelos demais membros da comunidade
estatal
475
, mas igualmente no de promov-lo.
O resultado , portanto, o entendimento da necessidade de uma interveno imposta
e sistemtica derivada da funo estatal promotora do meio ambiente. A crise ambiental
devidamente anotada no texto constitucional suficiente para justificar o protagonismo
ecolgico do Estado
476
e o direito de receber esse servio por parte da coletividade.
E nessa definio constitucional de servio pblico, importar verificar que sua
prestao no ser necessariamente individualizada (muito embora o possa ser), na
medida em que sendo o meio ambiente um direito difuso, a ao estatal a todos
beneficiar. Entre os exemplos desses servios pblicos de promoo ambiental esto a

472
SARLET, Ingo Wolfgang. O papel do judicirio brasileiro na tutela e efetivao dos direitos e deveres
socioambientais. Revista de Direito Ambiental. Ano 13, n. 52, Out-Dez/2008, So Paulo: Revista dos
Tribunais, p. 73-100, p. 78.
473
GARCIA, Maria da Glria F. P. D. O lugar do direito na proteo do ambiente. Coimbra: Almedina,
2007, p. 481.
474
SARLET, Ingo Wolfgang. O papel do judicirio..., op. cit., p. 79.
475
Ibid., p. 79.
476
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente..., op.cit., p. 74.

172
despoluio de rios, a recuperao de reas pblicas degradadas, a prpria gesto
adequada dos resduos slidos urbanos (nas aes que ultrapassem a coleta).
Essa concepo de servio pblico, ainda de forma incipiente, e disfarada sob o
argumento de uma interpretao renovada do princpio da legalidade, comea a tomar
corpo nos tribunais superiores.
Exemplo disso o julgamento do REsp 429.570-GO, pela 2 turma (relatora Min.
Eliana Calmon), onde se decidiu possvel a imposio Administrao Pblica da
realizao de obra de recuperao do solo, destacando a possibilidade do controle
judicial da prpria convenincia e oportunidade do ato administrativo discricionrio, j
que suas razes devem observar critrios de moralidade e razoabilidade, alm de
guardarem sintonia com os parmetros materiais estabelecidos nos princpios e regras da
Constituio:
(...) No obstante, entendo que a tica sob a qual se deve analisar a
questo no puramente a da natureza do ato administrativo, mas a da
responsabilidade civil do Estado, por ato ou omisso, dos quais decorram
danos ao meio ambiente. Estando, pois, provado que a eroso causa dano
ao meio ambiente e pe em risco a populao, exige-se do Poder Pblico
uma posio no sentido de fazer cessar as causas do dano e tambm de
recuperar o que j foi deteriorado.
(...) Ao assumir o encargo de gerir o patrimnio pblico, tambm
assumiu o dever de providenciar a recomposio do meio ambiente, cuja
degradao, provocada pela eroso e o descaso, haja vista a utilizao
das crateras como depsito de lixo, est provocando riscos de
desabamento e assoreamento de crregos, prejudicando as reas de
mananciais.
477

Esse julgado demonstra claramente o dever de promoo ambiental por parte do
Estado
478
. E se assim o , trata-se de servio pblico na concepo ora apresentada.

477
BRASIL. STJ. Recurso Especial n. 429.570/GO, 2 Turma, Braslia, DF, Relatora Min. Eliana Calmon,
j. 11.11.03, pub. DJ 22.03.2004, p. 277.
478
No mesmo sentido: BRASIL. STJ. Recurso Especial 575.998/MG, 1 Turma, Braslia, DF, Relator Min.
Luiz Fux, j. 07.10.04, pub. DJ 16.11.2004, p. 191.

173
Assim, insuficiente que o Estado apenas deixe de degradar e coba a degradao.
A Constituio se lhe exige mais. Canado Trindade j ponderara que o Estado tem o
dever e a obrigao de evitar riscos ambientais que possam causar qualquer dano vida,
inclusive sugerindo a adoo de sistemas de monitoramento e de ao urgente para
detectar e lidar com esses riscos ambientais e ameaas
479
.
Especialmente na rea de resduos slidos essa prestao de servio pblico
constitucionalmente garantido se faz premente no apenas para garantir a coleta dos
resduos ou assegurar sua adequada disposio, mas para que seja efetivada uma poltica
da gesto desses resduos mais ampla e que englobe toda o ciclo de produo dos
resduos slidos.
A responsabilidade pela gesto dos resduos slidos urbanos, recai sobre os sujeitos
de direito pblico, que devem implantar um servio pblico que valorize os resduos, em
cumprimento ordem interna e internacional quanto promoo e defesa do meio
ambiente, da sade e da dignidade da pessoa humana.
O meio ambiente est consubstanciado em verdadeiro interesse pblico primrio,
enquanto bem pblico, de uso comum do povo, e necessidade pblica em que se
transforma, cuja persecuo uma atribuio dos entes de direito pblico
480
.
A gesto dos resduos, integrante da questo ambiental, no vem explicitamente
referida na CF/88.
Porm, conforme ensina Floriano de Azevedo Marques Neto,
no requisito essencial para que uma atividade receba o tratamento de
servio pblico que ela esteja prevista, enquanto tal, na Constituio.
Revestindo-se ela de alguma essencialidade relevncia para
coletividade num dado momento histrico , pode o legislador reservar-
lhe o regime de servio pblico, quanto mais quando no predispuser que
sua prestao se d em regime de privilgio ou exclusividade.
481


479
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Direitos Humanos e meio..., op. cit., p. 75.
480
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Relaes jurdicas poligonais, ponderao ecolgica de bens e
controlo judicial preventivo. Revista jurdica do urbanismo e do ambiente. Lisboa : IDUA, 1994, p. 55-66.
481
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. As parcerias pblico-privadas no saneamento ambiental. In:
SUNFELD, Carlos Ari (coord.). Parcerias pblico-privadas. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 276-325, p.
306.

174
At porque, como j referimos acima, a noo de servio pblico depender de seu
contedo material e de sua relevncia para a coletividade. A boa gesto dos resduos
slidos urbanos deve ser compreendida como servio pblico, pois trs razes, de ordem
social, ambiental e econmica, demonstram que essa atividade tem a mxima funo
social.
A razo de ordem social decorre do fato de tratar-se de atividade que envolve risco
sade de toda a coletividade. J em captulo anterior relatamos que a coleta de resduos
est diretamente relacionada sade pblica (muito embora a gesto dos resduos no
possa ser a ela restrita). O impacto da sua no-prestao, no ambiente urbano, seria
catastrfico. Ademais, na disposio de resduos h questes que envolvem o uso e
ocupao do solo, que s podem equacionadas pelo Poder Pblico.
A razo de ordem ambiental est relacionada disposio dos resduos que, se feita
de qualquer jeito, pode impactar no apenas a sade pblica, mas contaminar guas, solo
e ar, comprometendo toda a coletividade e a qualidade de vida desta e das futuras
geraes.
A razo de ordem econmica est relacionada sustentabilidade do modelo adotado
pelo Brasil, produo e ao consumo sustentveis, contra a cultura do desperdcio, o
primeiro objetivo da Agenda 21 Brasileira. Ademais, trata-se de atividade com alto
potencial de gerao de recursos, energia limpa e emprego, integrante da infra-estrutura
ambiental necessria para o desenvolvimento do pas, conforme definido nos documentos
internacionais.
Mas qual o efetivo interesse em qualificar a gesto dos resduos slidos como
servio pblico?
Como primeiro ponto, tratando-se de servio pblico, as atividades devem ser
realizadas com base em algumas normas, seguir parmetros de adequao do servio,
responder a indicadores. Os usurios tm direitos e obrigaes, conforme disposto na lei
federal 8.987/95 e nas leis que dispem sobre proteo e defesa do usurio do servio
pblico
482
.

482
No Estado de So Paulo, trata-se de Lei 10.294, de 20 de abril de 1999.

175
Ademais, pode ser definida uma poltica tarifria que subsidie o servio para as
populaes mais pobres, cumprindo um dos princpios estabelecidos na Agenda 21 de
promover polticas que objetivem recuperar os custos desses servios de infra-estrutura
ambiental, a partir de uma abordagem apropriada que garanta sua universalidade .
Por fim, como decorre dos acrdos do STJ acima referidos, est a possibilidade de
exigir judicialmente esses servios. Se a Constituio Federal consagra um direito e a
norma infraconstitucional o explicita, e se esse direito resulta na prestao de um servio
pblico, pode ser imposto ao judicirio torn-lo realidade, ainda que para isso, resulte
obrigao de fazer, com repercusso na esfera oramentria.
Em verdade, esse entendimento da gesto dos resduos como servio pblico
implica, em ltima instncia que cabe ao Poder Pblico regulamentar essas atividades,
inclusive para criar normas que possam transformar a gesto de resduos numa atividade
lucrativa a ser explorada pelos particulares. E isso porque se trata de servio pblico
como espcie do gnero atividade econmica (cf. artigo 175 da CF/88), passveis de
serem traduzidos em relaes econmicas e, portanto, delegveis opo do Poder
Pblico
483
.
Como definiu Floriano de Azevedo Marques Neto, embora as atividades
compreendidas no saneamento ambiental tenham natureza de servio pblico, elas no
havero de ser prestadas exclusivamente em regime de servio pblico
484
. H, portanto,
inmeras possibilidades para arranjos institucionais que garantam a boa gesto, desde
que o Poder Pblico defina as regras, at ento, inexistentes.
4.1.6 Sobre competncia dos entes da federao e a formao de regies
metropolitanas.
O ltimo dos elementos que mencionamos acima a inovao na repartio de
competncias e a possibilidade de agrupamento compulsrio dos municpios de regies
metropolitanas para a prestao de servios comuns.

483
Que se distingue do servio pblico previsto no art. 145, II, conforme j expusemos acima, que alude ao
termo em sua acepo mais ampla, como gnero de atividades prestacionais de incumbncia estatal e que
no podem ser delegadas, como, por exemplo, a segurana pblica ou a prestao jurisdicional (MARQUES
NETO, Floriano de Azevedo. As parcerias pblico-privadas..., op. cit., p. 309).
484
Ibid., p. 308.

176
O sistema federativo do Estado brasileiro do tipo centrfugo, ou seja, criado a
partir de um estado unitrio
485
, o que justifica a histrica centralizao de poder em torno
do governo federal. A CF/88 trata da organizao do Estado no Ttulo III, arts. 18 a 43,
distribuindo por vrios artigos a repartio de competncias entre os entes da
federao
486
, tanto para legislar, quanto para administrar.
Como bem sintetizou Jos Afonso da Silva, o nosso complexo sistema
constitucional busca
realizar o equilbrio federativo, por meio de uma repartio de
competncias que se fundamenta na tcnica da enumerao dos poderes
da Unio (art. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados
(art. 25, 1) e poderes definidos indicativamente para os Municpios
(art. 30), mas sempre combina, com essa reserva de campos especficos
(nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de
delegao (art. 22, pargrafo nico), reas comuns em que se prevem
atuaes paralelas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art.
23) e setores concorrentes entre Unio e Estados em que a competncia
para estabelecer polticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe
Unio, enquanto se defere aos Estados e at aos Municpios a
competncia suplementar.
487

Em outras palavras, a CF/88 distingue as competncias dos entes da federao
reservando-lhes competncias expressas a cada um deles, e aos Estados, fora a
competncia expressa atribuda pelo 2 do artigo 25, restam as competncias residuais

485
Os EUA, por exemplo, foram formados a partir de estados independentes, agregados para formar uma
federao, o que justifica a existncia de mais assuntos cuja competncia para legislar seja exclusivamente
dos Estados.
486
Aqui cabe a anotao de que a maioria dos autores entende que a CF/88 consagrou a tese de que o
municpio brasileiro passou a ser entidade de terceiro grau, integrante e necessrio ao nosso sistema
federativo (cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo..., op. cit.). Porm, muito embora os
Municpios sejam consagrados na CF/88 como entes da federao (art. 1. A Repblica Federativa do
Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal...), entendemos seu
papel e a definio de suas competncias apenas lhes garante autonomia poltico-constitucional, mas no os
faz integrar o conceito de entidade federativa, que cabe exclusivamente aos Estados. Assim, filiamo-nos
corrente adotada por Jos Afonso da Silva que entende que os Municpios continuam a ser diviso dos
Estados, o que comprovado por vrias disposies constitucionais: Estados que tm competncia para neles
intervir, para legislar sobre criao, incorporao e fuso de municpios etc. (SILVA, Jos Afonso da. Curso
de Direito Constitucional..., p. 474 e ss.). Lucia do Valle Figueiredo acrescenta, ainda, que o Municpio no
tem representatividade no Poder Central bicameral, afirmando que esse sistema federativo em que o
municpio includo entre os entes da federao deve ser visto como uma anomalia (cf. Discriminao
constitucional das competncias..., op. cit., p. 5).
487
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional..., p. 479.

177
(art. 25, 1 ). Ademais, a Constituio atribui competncias administrativas comuns
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 23) e competncias legislativas
concorrentes Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24). Mas, em seu artigo 30, afirma
a competncia do Municpio para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive
suplementando a legislao federal e estadual no que couber o que torna a competncia
municipal igualmente concorrente ou, em certas hipteses, especfica, se a matria for
exclusivamente de interesse local
488
.
Relativamente repartio de competncias em matria ambiental, o texto
constitucional no dispensou uma regulamentao prpria e especfica, seguindo,
portanto, o que a CF/88 adotou para a repartio de competncias em geral, fazendo
referncias a algumas questes ambientais especficas.
Passemos classificao das competncias em matria ambiental, o que pode
ocorrer quanto a sua natureza e quanto a sua extenso (que significa a participao de
uma ou mais entidades na esfera da normatividade ou da realizao material
489
).
A competncia quanto natureza pode ser dividida em: (i) executiva, em que
reservada a determinada esfera do poder o direito de estabelecer e executar diretrizes,
estratgias e polticas relacionadas ao meio ambiente; (ii) administrativa, relativa ao
exerccio do poder de poltica pelos entes da federao, fiscalizao com propsito de
proteger e preservar o meio ambiente; e (iii) legislativa, referente capacidade outorgada
a um ente da federao para legislar sobre determinadas questes da temtica
ambiental
490
.
J quanto extenso, divide-se em: (i) exclusiva, que exclui os demais entes do seu
exerccio, sendo especfica de um determinado nvel de governo; (ii) privativa, distingue-
se da exclusiva apenas pela possibilidade de ser delgada ou suplementada; (iii) comum,
exercida de forma igualitria por todos os entes da federao; (iv) concorrente, indica a
possibilidade de disposio sobre determinada matria por mais de um ente federativo,
sendo certo, porm, que a Unio tem primazia na fixao de normas gerais; e (v)

488
FIGUEIREDO, Lucia do Valle. Discriminao constitucional das competncias..., op. cit., p. 7.
489
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional..., p. 481.
490
FERREIRA, Heline Sivini. Competncias ambientais. In: CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. LEITE,
Jos Rubens Morato (Org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, 204-
218, p. 205.

178
suplementar, que prev a possibilidade de edio de normas que pormenorizem normas
gerais existentes ou supram sua ausncia ou omisso
491
.
A competncia executiva exclusiva da Unio em matria ambiental refere-se a
elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social (art. 21, IX), planejamento e promoo da defesa
permanente contra as calamidades pblicas (art. 21, XVIII), instituio de sistema
nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definio de critrios de outorga de
direitos de seu uso (art. 21, XIX), instituio de diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, XX) e
explorao dos servios e instalaes nucleares de qualquer natureza (art. 21, XXIII).
Em algumas circunstncias as atribuies previstas nos incisos IX e XX do art. 21
podem ensejar alguma dificuldade, na medida em que acabam por se imbricar com
competncias estaduais e municipais. Porm, como esclarece Lucia do Valle Figueiredo,
caber Unio observar com preciso o campo de atuao do interesse nacional, para
que no haja invaso dessa competncia
492
.
Quanto competncia legislativa, privativa da Unio legislar quanto gua e
energia (art. 22, IV), recursos minerais (art. 22, XII) e atividades nucleares (art. 22,
XXVI).
A competncia executiva e legislativa exclusiva dos Estados est prevista no art. 25
e refere-se, alm da competncia residual (ou seja, o que no for de competncia federal
ou municipal, cf. 1), explorao dos servios locais de gs canalizado (2) e
instituio, por meio de lei complementar, de regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum (3).
E Unio, Estados e Distrito Federal tm competncia legislativa concorrente em
relao a florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, proteo ao
patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; responsabilidade por

491
FERREIRA, Heline Sivini. Competncias ambientais..., op. cit., p. 206.
492
FIGUEIREDO, Lucia do Valle. Discriminao constitucional das competncias..., op. cit., p. 7.

179
dano ao meio ambiente e a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico (cf. art. 24, VI, VII e VIII).
Em relao competncia administrativa, est claro ser comum a todos os entes da
Federao o dever de proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,
artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios
arqueolgicos; impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de
outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; proteger o meio ambiente e combater
a poluio em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora; e
registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de
recursos hdricos e minerais em seus territrios (cf. art. 23, incisos III, IV, VI, VII e XI).
J aos Municpios, foram atribudas competncias executivas no muito
significativas, de forma expressa: compete a eles exclusivamente promover adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano (art. 30, VIII) e promover a proteo do patrimnio histrico-
cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual (art. 30,
IX).
Porm, como j referimos acima, o Municpio tem competncia legislativa
exclusiva em relao a assuntos de interesse local (art. 30, I), inclusive suplementando a
legislao federal e estadual no que couber (art. 30, II). Pode-se dizer que a Constituio
de 88 inovou ao substituir a tradicional expresso peculiar interesse (utilizada desde
1891), por interesse local
493
. Mas essa nova expresso tem contedo indeterminado e
bastante subjetivo.
Como assentou Jos Afonso da Silva, sobre a repartio de competncia para
legislar:
O princpio geral que norteia a repartio de competncia entre as
entidades componentes do Estado federal o da predominncia do
interesse, segundo o qual Unio cabero aquelas matrias e questes de
predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocaro
as matrias e assuntos de predominante interesse regional, e aos
Municpios concernem os assuntos de interesse local, tendo a

493
FERREIRA, Heline Sivini. Competncias ambientais..., op. cit., p. 211.

180
Constituio vigente desprezado o velho conceito do peculiar interesse
local que no lograra conceituao satisfatria num sculo de vigncia.
Acontece que, no Estado moderno, se torna cada vez mais problemtico
discernir o que interesse geral ou nacional do que seja interesse
regional ou local.
494

So, portanto, muito bem formuladas as questes de Vladimir Passos de Freitas:
qual o assunto ambiental de interesse federal ou estadual que no interessa
comunidade? Ento, raciocinando em sentido contrrio, tudo do interesse local e,
portanto, da competncia municipal?
495
. O autor entende que esse assunto ainda no foi
definido por doutrina e jurisprudncia, mas discutindo a amplitude da expresso, conclui
que a norma constitucional deve ser interpretada restritivamente, j que constituio no
confere aos Municpios competncia para legislar sobre tudo o que reputarem
relevante
496
.
Celso Bastos aponta a diferena entre o novo conceito constitucional e o antigo
peculiar interesse afirmando que houve mudana quanto abrangncia do conceito
modificador da competncia municipal:
O conceito-chave utilizado pela Constituio para definir a rea de
atuao do Municpio o de interesse local. Cair, pois, na competncia
municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. evidente que no
se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matria que afete
dada Comuna findar de qualquer maneira, mais ou menos direta, por
repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse
exclusivamente municipal inconcebvel, inclusive por razes de ordem
lgica: sendo o Municpio parte de uma coletividade maior, o benefcio
trazido a uma parte do todo acresce a este prprio todo. Os interesses
locais dos Municpios so os que atendem imediatamente as suas
necessidades imediatas e, indiretamente em maior ou menor repercusso,
as necessidades gerais.
497


494
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional..., p. 478.
495
FREITAS, Vladimir Passos de. A constituio federal e a efetividade das normas ambientais. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 62.
496
Ibid..
497
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 311.

181
Em verdade, portanto, o contexto que demonstrar a intensidade do interesse, e
se, localmente, ele prevalece sobre os interesses da Unio e dos Estados. No significa
exclusividade, e sim predominncia. A diferena seria, por conseguinte, apenas de grau e
no de substncia
498
.
Este um ponto fundamental para o tema deste trabalho. E isso porque o problema
dos resduos slidos, muito embora seja de interesse local, notadamente em relao
coleta, afeta toda a coletividade e em grau significativo o suficiente para extrapolar o
limite de interesse predominantemente local. sempre importante lembrar o potencial
poluidor de um lixo ou de um aterro mal feito e as conseqncias para os lenis
freticos e aqferos, por exemplo, o que torna o assunto, seno nacional, minimamente
regional.
Em resumo, em relao ao nosso tema dos resduos, no plano constitucional, temos:
(i) competncia da Unio para elaborao e execuo de planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social:
se entendermos que uma poltica de gesto de resduos deve ser mais ampla
que a simples coleta e disposio, que se trata de interferncia e alterao no
modelo de desenvolvimento, esse um item fundamental para o tema;
(ii) competncia da Unio para elaborao de diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive saneamento bsico: como j amplamente debatido neste
trabalho, os resduos slidos so tema eminentemente urbano e esto
relacionados s questes de saneamento, nos termos da prpria lei 11.445/07,
que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico;
(iii) competncia privativa da Unio para legislar sobre energia: uma das fases no
ciclo dos materiais a produo de energia a partir do resduo slido urbano,
cujo processo deve ser regulamentado para que seja ambientalmente
adequado;
(iv) competncia concorrente da Unio, Estados e DF em relao a defesa do solo
e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio.

498
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 135.

182
(v) competncia legislativa exclusiva dos Estados para instituio de regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies: tema igualmente
essencial para o tema dos resduos, conforme abordaremos abaixo.
Essa forma de diviso de competncias constituiu um avano considerando que
antes era a Unio quem exercia plenos poderes sobre o assunto meio ambiente, muitas
vezes sem considerar as peculiaridades regionais e locais
499
. E essa diviso de
competncia acima referida o que tradicionalmente a doutrina apresenta em matria
ambiental.
Mas a Constituio de 88 foi alm: vislumbrou que os problemas urbanos, por sua
magnitude, extrapolariam o interesse predominantemente local e no poderiam ser
enfrentados isoladamente pelos Municpios; e considerou a realidade dos processos de
urbanizao no Brasil que geraram grandes aglomerados urbanos que extrapolaram os
limites tradicionais dos municpios, trazendo dificuldades institucionais para execuo de
atividades em nvel metropolitano frente multiplicidade de governos (locais e regional)
atuando em uma mesma regio. A Constituio enfrenta o problema da obsolescncia
institucional da diviso municipal tradicional, induzindo a problemas de grande impacto
em nvel setorial e regional
500
.
E apresenta uma soluo institucional para essa realidade, sugerindo novos
esquemas operacionais para modelar e integrar de modo adequado a ao pblica dos
vrios nveis de governo abrangidos. Estamos nos referindo s competncias das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, a serem constitudas por lei
complementar estadual nos termos do art. 25, 3 da CF/88.
Esse assunto fundamental para permitir, nas questes de saneamento,
notadamente quelas que tm impactos urbanos, encontrar uma soluo que explore todo
o potencial jurdico que a Constituio oferece, ao prever relaes jurdicas que possam
ser originadas da instituio de regies metropolitanas.
E o problema dos resduos est nessa situao, na medida em que incorpora
servios comuns de carter metropolitano, a demandar tratamento diferenciado em
contraste com servios e funes municipais tradicionais. E os municpios

499
A Emenda Constitucional 1, de 17.10.1969, em seu artigo 8, XVII, h, era taxativa a esse respeito.
500
ALVES, Alar Caff. Parecer Jurdico. So Paulo, maro de 2009, op. cit., p. 5.

183
metropolitanos apresentam entre si grandes diferenas materiais e institucionais que
justificam o tratamento regionalizado de assuntos tradicionalmente locais, para a
adequada soluo dos problemas enfrentados regionalmente.
Como afirmou Alar Caff Alves:
O acolhimento, pelo constituinte, das figuras da regio metropolitana,
aglomeraes urbanas e microrregies denota o reconhecimento de
determinadas realidades scio-econmicas que merecem tratamento
especial jurdico-institucional, referente organizao do Estado,
especialmente com vistas realizao de funes pblicas de interesse
comum. Tal acolhimento, uma vez concretizado institucionalmente,
como fato jurdico, reflui substancialmente sobre as demais realidades
(econmica, poltica, social, urbanstica etc.), conformando-as tambm,
sem, contudo, subtrair-lhes a singularidade.
501

Mas o mais interessante desse arranjo constitucional que se trata de um
agrupamento compulsrio para realizao dos servios pblicos de interesse comum:
O artigo 25, 3, da Constituio Federal seria uma pauta jurdica de
muito pouca significao, se no fundamentasse um modo especfico de
relacionamento entre os municpios integrantes de regies metropolitanas
e entre estes e o Estado. O dispositivo em questo no dispe sobre a
faculdade de os municpios realizarem consrcios voluntrios ou
convnios, o que seria uma duplicao intil do art. 241 das Disposies
Constitucionais Gerais (Ttulo IX). Aquele artigo 25, 3, dispe, sim,
sobre uma possvel forma compulsria de relacionamento
intergovernamental, objetivando a realizao de funes pblicas de
interesse comum. Uma vez instituda a regio metropolitana, por lei
complementar do Estado, no facultado aos municpios dela
integrantes, sob alegao da garantia constitucional da autonomia local,
renunciarem a esse status de municpio metropolitano. Assim, eles
devem se sujeitar ao regime jurdico metropolitano quanto aos servios
pblicos de interesse comum.
502


501
ALVES, Alar Caff. Parecer Jurdico. So Paulo, maro de 2009, op. cit., p. 12.
502
Ibid., p. 13.

184
Como j assentara Celso Antonio Bandeira de Mello, a competncia administrativa,
na esfera do Direito Pblico, est relacionada ao exerccio de funes e implica em
deveres de atuao no interesse da coletividade que o sujeito representa, do corpo social,
compondo, portanto, uma situao de sujeio
503
:
Ento, posto que as competncias lhes so outorgadas nica e
exclusivamente para atender finalidade em vista da qual foram
institudos, ou seja, para cumprir o interesse pblico que preside sua
instituio, resulta que se lhes prope uma situao de dever: o de prover
quele interesse.
504

Para o autor, esse entendimento necessrio para que se reconhea o carter
instrumental da competncia, que outorgada a determinado sujeito no como mero
poder, mas como a vicissitude de um dever, de satisfazer interesses pblicos
consagrados em lei, ou seja, no interesse dos cidados.
E nesse mesmo sentido que deve ser interpretada a Constituio Federal e as
competncias assinaladas aos entes da federao. Por isso h direta interferncia na
autonomia municipal, que ser relativizada, na existncia de funes pblicas de
interesse comum de uma regio, momento em que, criada a regio metropolitana,
aglomerao urbana ou microrregio, os Municpios a elas devero sujeitar-se
(lembrando que faro parte da constituio de sua estrutura institucional).
No h outra interpretao possvel do artigo 25, 3, seno a de que o sistema
introduz uma modalidade de relacionamento compulsrio entre entidades poltico-
administrativas, na integrao e regulao da organizao, planejamento e execuo das
funes pblicas de interesse comum, em regies metropolitanas. Trata-se de uma
determinao jurdica pela qual se adiciona um contedo novo ao sistema federativo
brasileiro.
Referido artigo outorga aos Municpios a competncia executiva para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Ora,
se se trata de integrar, h outros entes que devero participar dessa regio, que,
claramente, deve ser o(s) Estado(s) da federao em que esto inseridos os Municpios

503
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 12 Ed. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 108.
504
Ibid., p. 109.

185
limtrofes que sero agrupados. Est fundamentada juridicamente a competncia
constitucional compartilhada entre Estado e Municpios metropolitanos para a regulao,
controle, fiscalizao e execuo das funes pblicas de interesse comum. E essa
competncia compartilhada est relacionada a um fator de utilidade, exatamente a
finalidade de integrao da organizao, planejamento e execuo de funes pblicas de
interesse comum.
Sua instituio e eficcia, no entanto, ficaram a depender de estabelecimento de
regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio, mediante lei complementar
do Estado-membro.
A interpretao desse compartilhamento de competncia para as funes pblicas
comuns no tem sido adequadamente referida na doutrina e na legislao. Exemplo disso
a Lei 11.445/07 que se omite em relao regio metropolitana, no se referindo a
servios metropolitanos, propondo, portanto, solues parciais que no consideram a
complexidade dos problemas de saneamento
505
.
Jos Augusto Delgado j assentara que,
conforme bem demonstrado na histria da aplicao das constituies, h
sempre uma tentativa de resistncia obedincia de princpios
inovadores adotados por qualquer carta magna, especialmente quando
tratam de fenmenos polticos, sociais ou jurdicos modificadores de
estruturas anteriores.
506


505
Sobre isso cabe mencionar que a Constituio Paulista de outubro de 1989, ao contrrio, regula de modo
generoso esse mecanismo intergovernamental metropolitano, visando ao provimento unificado das funes
pblicas de interesse comum, em seus artigos 52 a 58. Assim, o Estado de So Paulo poder dividir seu
territrio em unidades regionais constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, mediante lei
complementar, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum, atendidas as respectivas peculiaridades (art. 153). Visando, pois, a promoo do planejamento
regional, a organizao e execuo daquelas funes pblicas de interesse comum, o Estado paulista dever
criar, mediante lei complementar, para cada unidade regional, um conselho de carter normativo e
deliberativo (como, alis, j o fez para as regies metropolitanas da Baixada Santista e de Campinas).
Dispor, tambm, sobre a organizao, a articulao, a coordenao e, conforme o caso, a fuso de entidades
ou rgos pblicos atuantes na regio, assegurada, nestes e naquele conselho, a participao paritria do
conjunto dos municpios, em relao ao Estado (art. 154). Segundo o texto constitucional do Estado, em
regies metropolitanas, o referido conselho dever integrar entidade pblica autnoma de carter
administrativo e territorial, vinculando-se a ele os respectivos rgos de direo e execuo, bem como as
entidades regionais e setoriais executoras das funes pblicas de interesse comum, no que respeita ao
planejamento e s medidas para sua implementao (art. 154, 1) (in ALVES, Alar Caff. Parecer
Jurdico. So Paulo, maro de 2009, op. cit., p. 23/24).
506
DELGADO, Jos Augusto. Reflexes sobre Direito Ambiental e competncia municipal. Revista
Cidadania e Justia. V. 4, n. 9, p. 32-51, 2 sem. 2000, disponvel em:

186
Esse conceito de regio metropolitana e da compulsoriedade da associao na
formao de regies metropolitanas para prestao de funes pblicas de interesse
comum uma das inovaes ainda a serem incorporadas no plano poltico-institucional.
E a boa gesto dos resduos slidos urbanos depender fundamentalmente dessa prtica.

4.2 O PRINCPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NA CF/88
Em verdade, a introduo do princpio de desenvolvimento sustentvel deu-se no
Brasil, de forma incipiente, pela primeira vez, por ocasio do estabelecimento de
diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio, pela Lei
6.803, de 2 de julho de 1980.
Muito embora no haja meno expressa ao conceito, seu artigo 1 demonstra essa
preocupao na medida em que exige a compatibilizao das atividades industriais com a
proteo ambiental.
O princpio do desenvolvimento sustentvel foi instrumentalizado sob a forma da
Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), de maneira um pouco mais
aprimorada e atendendo a uma necessidade relativa s preocupaes da nova ordem
internacional
507
. Essa lei elegeu primordialmente a avaliao dos impactos ambientais
como forma de preservar os processos ecolgicos essenciais. E menciona a dignidade da
vida humana como um dos objetivos da poltica de preservao.
Mas foi na Constituio de 88 que o princpio foi consagrado, em todos os seus
alcances.
Entendemos que a Constituio de 88 adotou a concepo do antropocentrismo
alargado para considerar o meio ambiente. Os fatos de consider-lo como um direito e
apresent-lo como um bem (de uso comum do povo) implicam na concepo do meio
ambiente como uma utilidade abstrata de valo intrnseco.
Muito embora apresente um carter de unicidade ao meio ambiente (uma unicidade
de titularidade difusa) e portador desse valor intrnseco, ele no concebido como um

http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/handle/2011/1882/Reflex%F5es_Sobre_Direito_Ambiental.pdf?seque
nce=1, acessado em 12 de dezembro de 2009.
507
MILAR, dis. Direito do Ambiente..., op. cit., p. 74.

187
fim em si mesmo, mas como um meio para garantir e fazer atingir a qualidade de vida
humana digna. exatamente essa a caracterizao do antropocentrismo alargado, como
j visto acima.
A Constituio consagra, ainda, o dever de solidariedade entre geraes, o que
corrobora esse entendimento em relao ao antropocentrismo alargado, uma vez que o
pacto pela preservao deve ocorrer entre toda a coletividade e o Estado (lembrando da
responsabilidade compartilhada), no se restringindo aos atuais beneficirios. Esse
princpio faz extrapolar a concepo de preservao utilitarista (do antropocentrismo
tradicional), j que os sujeitos do benefcio so abstratos (considerando as geraes
futuras), e ressalta a perspectiva autnoma do meio ambiente, mas sem decol-lo de sua
relao com o ser humano.
O princpio da solidariedade entre geraes, incorporado na parte final do caput do
artigo 225 da CF/88
508
, o alicerce do desenvolvimento sustentvel e est diretamente
ligado temtica dos resduos.
Seu conceito bsico incutir nos atos das geraes presentes consideraes e
ponderaes sobre os interesses das geraes futuras. Conforme ensina Canotilho,
evidenciam-se os interesses das geraes futuras em trs campos problemticos:
(i) o campo das alteraes irreversveis dos ecossistemas terrestres em
conseqncia dos efeitos cumulativos das atividades humanas (que no
plano espacial, quer no plano temporal); (ii) o campo do esgotamento dos
recursos, derivado de um aproveitamento no racional e da indiferena
relativamente capacidade de renovao e da estabilidade ecolgica; (iii)
o campo dos riscos duradouros.
509

O texto constitucional no se refere a direitos das geraes vindouras, mas apenas a
um dever praticamente tico de garantir-lhes uma qualidade de vida ao menos equnime
ao que se desfruta atualmente. O dever de preservao da biosfera incorpora o princpio
fundamental da solidariedade, tanto na dimenso presente quanto futura, isto ,

508
(...) impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes (grifo nosso).
509
CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Direito constitucional ambiental portugus: tentativa de
compreenso de 30 anos das geraes ambientais no direito constitucional portugus. In: ______; LEITE,
Jos Rubens Morato (Org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 8.

188
solidariedade entre todas as naes, povos e grupos humanos da mesma gerao, bem
como solidariedade entre a gerao atual e as futuras
510
.
Esse dever de solidariedade est articulado com o princpio da precauo: a
obrigao que se tem de proteger os interesses das futuras geraes que justifica a adoo
de medidas preventivas e a utilizao das melhores tecnologias disponveis (igulamente
um princpio geral de direito ambiental).
assim que em sua concepo antropocntrica alargada, na Constituio Federal,
no que diz respeito natureza jurdica, o bem ambiental tem sua maior intensidade na
proteo de um direito difuso e qualificado, isto , a qualidade de vida
511
.
o art. 31, inciso IV, da CF/88 que assenta ser um dos objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil o de promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Inexiste preceito constitucional sem objetivo, por mais programtico que se
apresente em sua dico. E certo que tarefa do intrprete extrair da norma
constitucional a produo de seu efeito cogente,
sob pena de no se justificar a existncia daquela regra jurdica. Ora, no
instante em que a Constituio Federal determina ser misso fundamental
do Estado promover o bem de todos, por mais que o faa de modo
generalizado, est obrigando a que os administradores pblicos, sem
exceo, tenham um comportamento vinculado aos caracteres essenciais
da determinao referida, sob pena de se violar flagrantemente o texto da
Lei Maior. E no amplo conceito de promover o bem de todos, est
inserido, fora de qualquer dvida, o de se proteger o meio ambiente,
causa determinadora de um melhor padro de vida que a todos
oferecido.
512

Como j referido no Captulo 3, o desenvolvimento sustentvel est diretamente
conectado ao bem-estar das comunidades, vida humana digna, erradicao da

510
COMPARATO, Fabio Konder. A Afirmao Histrica..., op. cit., p. 422.
511
LEITE, Jos Rubens Morato. AYALA, Patrick de Arajo. A transdisciplinariedade do direito ambiental e
a sua eqidade intergeracional. Revista de Direito Ambiental. So Paulo, ano 6, n. 22, abr./jun. 2001, p. 62-
80, disponvel em: http://buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/sequencia/article/viewFile/1194/1190,
acessado em 10 de outubro de 2009.
512
DELGADO, Jos Augusto. Reflexes sobre Direito Ambiental..., op. cit..

189
pobreza, solidariedade econmica e social, preocupao com as necessidades das
futuras geraes. A Constituio Federal abraa esse princpio e o reproduz em vrios
dispositivos.
E vale lembrar que o artigo 225 est exatamente inserido num captulo no Ttulo
que trata sobre a Ordem Econmica, prevista na CF/88 como organizao de elementos
ligados distribuio efetiva de bens, servios, circulao de riquezas, uso da
propriedade, evidenciando as relaes de cunho monetrio (entre cidados e entre estes e
o Estado).
O Constituinte apresentou nesse ttulo as diretrizes de organizao da economia
brasileira determinando, por exemplo, os campos de atuao das iniciativas pblicas e
privadas, o regime da relao capital-trabalho, os princpios orientadores das atividades
financeiras, a organizao dos servios pblicos.
Eros Grau define a ordem econmica como parcela da ordem jurdica (mundo do
dever-ser) que representa o conjunto de normas que institucionaliza uma determinada
ordem econmica (mundo do ser)
513
. E Vital Moreira tratando de Constituio
Econmica a conceitua como
o conjunto de preceitos e instituies jurdicas que, garantindo os
elementos definidores de um determinado sistema econmico, instituem
uma determinada forma de organizao e funcionamento da economia e
constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econmica; ou, de
outro modo, aquelas normas ou instituies jurdicas que, dentro de um
determinado sistema e forma econmicos, que garantem e (ou)
instauram, realizam uma determinada ordem econmica concreta.
514

Est claro, portanto que o meio ambiente est integrado forma de organizao
econmica do Estado brasileiro.
Mas no nos enganemos: a ordem econmica consubstanciada na Constituio no
seno uma forma econmica capitalista
515
, uma vez que apoiada inteiramente na

513
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na..., op. cit..
514
Economia e Constituio. Faculdade de Direito separata do Boletim de Cincias Econmicas. V.
XVII, Coimbra, 1974, p. 35, Apud GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na..., op. cit., p. 72.
515
Vital Moreira esclarece que um sistema econmico pode manifestar-se concretamente sob formas
diversas. Aos vrios modos de manifestao de um mesmo sistema econmico pode chamar-se forma

190
apropriao privada dos meios de produo e na iniciativa privada (cf. art. 170), ainda
que aceite eventual ingerncia do Estado na economia ou sua participao em atividades
econmicas.
Mas, embora capitalista, a ordem econmica tem a finalidade especfica de
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social. E ainda, de
seguir os seguintes princpios: da dignidade da pessoa humana (art. 1, III e art. 170,
caput); da construo de uma sociedade livre, justa e solidria (art. 3, I); da garantia do
desenvolvimento nacional (art. 3, II); da erradicao da pobreza e da marginalizao e a
reduo das desigualdades sociais e regionais (art. 3, III e art. 170, VII); da sujeio da
ordem econmica aos ditames da justia social (art. 170, caput); da funo social da
propriedade e a defesa do meio ambiente (art. 170, III e VI).
Essa ordem econmica, portanto, est sujeita a esses princpios e funo social da
propriedade privada, por exemplo, uma das solues de transio moderadores dos
excessos do capitalismo
516
.
Jose Afonso fala em soluo de transio, pois considera que justia social s se
realiza mediante equitativa distribuio de riqueza, o que parece contraditrio com um
regime de acumulao ou de concentrao do capital, que resulta na apropriao privada
dos meios de produo
517
. Mas certo que a CF/88 incisiva ao estabelecer um contedo
preciso a justia social e princpios e mecanismos voltados sua efetivao.
Alguns desses princpios e mecanismos foram tratados no curso deste Captulo e
uma gesto adequada de resduos slidos dever interferir na ordem econmica em prol
da promoo do desenvolvimento sustentvel, como veremos no Captulo 5 seguinte.
4.2.1 A jurisprudncia do STF.
O Supremo Tribunal Federal j decidiu em vrio julgados que o meio ambiente
integra os direitos fundamentais reconhecidos na Constituio, que a funo social integra
o conceito do direito de propriedade.

econmica. (A ordem jurdica do capitalismo, p. 35, Apud SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito
Constitucional..., op. cit., p. 752).
516
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional..., op. cit., p. 755.
517
Ibid.

191
No julgamento do MS 22.160/SP, o relator para o Acrdo, Min. Celso de Mello
afirmou logo na ementa:
A prpria Constituio da Repblica, ao impor ao Poder Pblico o dever
de fazer respeitar a integridade do patrimnio ambiental, no o inibe,
quando necessria a interveno estatal na esfera dominial privada, de
promover a desapropriao de imveis rurais para fins de reforma
agrria, especialmente porque um dos instrumentos de realizao da
funo social da propriedade consiste, precisamente, na submisso do
domnio necessidade de o seu titular utilizar adequadamente os
recursos naturais disponveis e de fazer preservar o equilbrio do meio
ambiente (CF, art. 186, II), sob pena de, em descumprindo esses
encargos, expor-se desapropriao-sano a que se refere o art. 184 da
Lei Fundamental.
(...)
O direito integridade do meio ambiente tpico direito de terceira
gerao - constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva,
refletindo, dentro do processo de afirmao dos direitos humanos, a
expresso significativa de um poder atribudo, no ao indivduo
identificado em sua singularidade, mas num sentido verdadeiramente
mais abrangente, prpria coletividade social.
Enquanto os direitos de primeira gerao (direitos civis e polticos) que
compreendem as liberdades clssicas, negativas ou formais realam o
princpio da liberdade e os direitos de segunda gerao (direitos
econmicos, sociais e culturais) que se identificam com as liberdades
positivas, reais ou concretas acentuam o princpio da igualdade, os
direitos de terceira gerao, que materializam poderes de titularidade
coletiva atribudos genericamente a todas as formaes sociais,
consagram o princpio da solidariedade e constituem um momento
importante no processo de desenvolvimento, expanso e reconhecimento
dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais
indisponveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade.
518


518
BRASIL. STF. Mandado de segurana n.22.164-0/SP, Tribunal Pleno, Braslia, DF, Rel. Min. Celso de
Mello, j. 30.10.95, pub. DJ 17.11.95, p. 39.206 (grifos originais).

192
Ainda que no se concorde com a diviso dos direitos humanos em geraes ou
dimenses, ressalvada apenas sua finalidade pedaggica, certo que est caracterizada
sua natureza de direito fundamental
519
.
E, no corpo do Acrdo, ficam reconhecidos que os preceitos inscritos no art. 225
da CF/88
traduzem a consagrao constitucional, em nosso sistema positivo, de
uma das mais expressivas prerrogativas asseguradas s formaes sociais
contemporneas. Essa prerrogativa consiste no reconhecimento de que
todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
520
.
E em outras oportunidades:
O direito de propriedade no se reveste de carter absoluto, eis que, sobre
ele, pesa grave hipoteca social, a significar que, descumprida a funo
social que lhe inerente (CF, art. 5, XXIII), legitimar-se- a interveno
estatal na esfera dominial privada, observados, contudo, para esse efeito,
os limites, as formas e os procedimentos fixados na prpria Constituio
da Repblica.
O acesso terra, a soluo dos conflitos sociais, o aproveitamento
racional e adequado do imvel rural, a utilizao adequada dos recursos
naturais disponveis e a preservao do meio ambiente constituem
elementos de realizao da funo social da propriedade. (...)

519
Pactuamos com o posicionamento de Canado Trindade que rechaa a tese de geraes ou dimenses de
direitos em funo de sua indivisibilidade, que impediria qualquer classificao. Em primeiro lugar, afirma o
autor, porque alguns direitos apresentam vrias dimenses conjuntamente: o prprio direito fundamental
vida de primeira, segunda, terceira e de todas as geraes. civil, poltico, econmico-social e cultural. De
outra parte, afirma que a verdade histrica difere da tese de geraes de direitos, no plano internacional. Se
verdade que a positivao de direitos fundamentais, no mbito das constituies, seguiu a ordem direitos
individuais e, depois direitos econmicos, sociais e culturais, e, num terceiro momento, os direito de
coletividade, isso no verdade no campo do direito internacional. No plano internacional, continua o autor,
os direitos que apareceram primeiro foram os econmicos e os sociais. As primeiras convenes da OIT
anteriores s Naes Unidas surgiram nos anos 20 e 30. O direito ao trabalho o direito s condies de
trabalho seria a primeira gerao, do ponto de vista do direito internacional. A segunda gerao
corresponde aos direitos individuais, com a Declarao Universal e a Americana, de 1948 (TRINDADE,
Antnio Augusto Canado. A proteo internacional dos direitos humanos: fundamentos jurdicos e
instrumentos bsicos. So Paulo: Saraiva, 1991). De toda forma, aceitamos essa classificao para efeitos
didticos, de agrupamento de categorias.
520
BRASIL. STF. Mandado de segurana n.22.164-0/SP, Tribunal Pleno, Braslia, DF, Rel. Min. Celso de
Mello, j. 30.10.95, pub. DJ 17.11.95, p. 39.206 (grifos originais).

193
Incumbe ao proprietrio da terra, o dever jurdico-social de cultiv-la e
explor-la adequadamente (...), pois que s atendida a funo social que
condiciona o exerccio do direito de propriedade, quando o titular do
domnio cumprir a obrigao (1) de favorecer o bem-estar dos que na
terra labutam; (2) de manter nveis satisfatrios de produtividade; (3) de
assegurar a conservao dos recursos naturais; (4) de observar as
disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os que
possuem o domnio e aqueles que cultivam a propriedade.
521

Mas dos vrios julgados, o mais interessante e mais completo deles, para efeitos deste
trabalho, o Acrdo proferido na medida cautelar em ADIn n.3.540-1/DF, que se refere
expressamente ao princpio do desenvolvimento sustentvel e proteo do meio ambiente
urbano.
Em relao preservao da integridade do ambiente, o Acrdo repetiu o
entendimento j pacificado em julgados anteriores, mas consagra a solidariedade como
princpio inerente ao direito ao meio ambiente:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-
se de um tpico direito de terceira gerao (ou de novssima dimenso),
que assiste a todo o gnero humano (...). Incumbe, ao Estado e prpria
coletividade, a especial obrigao de defender e preservar, em benefcio
das presentes e futuras geraes, esse direito de titularidade coletiva e de
carter transindividual (...). O adimplemento desse encargo, que
irrenuncivel, representa a garantia de que no se instauraro, no seio da
coletividade, os graves conflitos intergeneracionais marcados pelo
desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impe, na proteo
desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral.
522

O Acrdo consagra, ainda, que a atividade econmica no poder ser exercida em
desarmonia com os princpios destinados a tornar efetiva a proteo ao meio ambiente, seja
ele natural ou urbano, dando azo teoria da funo social da cidade:
() RELAES ENTRE ECONOMIA (CF, art. 3, II, c/c art. 170, VI)
E ECOLOGIA (CF, art. 225) - coliso de direitos fundamentais -

521
BRASIL. STF. Medida cautelar em ADIn n.2.213-0/DF, Tribunal Pleno, Braslia, DF, Rel. Min. Celso
de Mello, j. 04.04.02, pub. DJ 23.04.04, p. 00007.
522
BRASIL. STF. Medida cautelar em ADIn n.3.540-1/DF, Tribunal Pleno, Braslia, DF, Rel. Min. Celso
de Mello, j. 01.09. 05, pub. DJ 03.02.2006, p. 00014.

194
critrios de superao desse estado de tenso entre valores
constitucionais relevantes - os direitos bsicos da pessoa humana e as
sucessivas geraes (fases ou dimenses) de direitos (...) - A questo da
precedncia do direito preservao do meio ambiente: uma limitao
constitucional explcita atividade econmica (CF, art. 170, VI) (...).
A incolumidade do meio ambiente no pode ser comprometida por
interesses empresariais nem ficar dependente de motivaes de ndole
meramente econmica, ainda mais se se tiver presente que a atividade
econmica, considerada a disciplina constitucional que a rege, est
subordinada, dentre outros princpios gerais, quele que privilegia a
defesa do meio ambiente (CF, art. 170 , VI), que traduz conceito amplo
e abrangente das noes de meio ambiente natural, de meio ambiente
cultural, de meio ambiente artificial (espao urbano) e de meio ambiente
laboral.
Os instrumentos jurdicos de carter legal e de natureza constitucional
objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que no se
alterem as propriedades e os atributos que lhe so inerentes, o que
provocaria inaceitvel comprometimento da sade, segurana, cultura,
trabalho e bem-estar da populao, alm de causar graves danos
ecolgicos ao patrimnio ambiental, considerado este em seu aspecto
fsico ou natural.
523

Nessa esteira, o Acrdo estabelece o princpio do desenvolvimento sustentvel
como fator de obteno do justo equilbrio entre as exigncias da economia e as da
ecologia:
O princpio do desenvolvimento sustentvel, alm de impregnado de
carter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em
compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e
representa fator de obteno do justo equilbrio entre as exigncias da
economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocao desse
postulado, quando ocorrente situao de conflito entre valores
constitucionais relevantes, a uma condio inafastvel, cuja observncia
no comprometa nem esvazie o contedo essencial de um dos mais

523
BRASIL. STF. Medida cautelar em ADIn n.3.540-1/DF, Tribunal Pleno, Braslia, DF, Rel. Min. Celso
de Mello, j. 01.09. 05, pub. DJ 03.02.2006, p. 00014.

195
significativos direitos fundamentais: o direito preservao do meio
ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a
ser resguardado em favor das presentes e futuras geraes.
524

O STF, portanto, d guarida interpretao de que CF/88 configura um ncleo
protetivo mnimo comum entre os direitos sociais e meio ambiente, especialmente
naquilo em que est em causa a prpria dignidade humana e que entre seus dispositivos
est encerrado o princpio do desenvolvimento sustentvel, a impor ao Poder Pblico a
obrigatoriedade de ofertar populao servios pblicos ambientalmente sustentveis e
distribudos de maneira equnime entre a gerao que hoje habita o planeta e as que
ainda viro.
O saneamento, mais especificamente a questo dos resduos urbanos, faz essa ponte
a partir da conjugao dos contedos normativos para a realizao de uma vida humana
digna e saudvel.
4.2.2 A legislao federal sobre resduos slidos urbanos.
A legislao federal tem se preocupado pouco com o assunto.
A Lei 2.312, de 3 setembro 1954, que disps sobre as normas gerais sobre defesa e
proteo da sade, dispe sobre as condies da coleta, transporte e destino do lixo,
determinando que devem processar-se sem causar danos sade, bem estar pblico e
esttica (art. 12). O Decreto 49.974-A, de 21 de janeiro de 1961, sob a denominao de
Cdigo Nacional de Sade, que regulamentou a lei limitou-se a repetir o artigo 12 em seu
artigo 40. Como bem afirmou Paulo Affonso Leme Machado, a legislao federal
permaneceu tmida, meramente programtica, nada concretizando em termos de ao
525
.
Alm da Lei 11.445/07, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento
bsico, e de que j falamos acima, no h outra que cuide da matria
526
. Conforme se
lamenta Jos Afonso da Silva, como de hbito (mau hbito) em matria ambiental,
portarias e resolues que tem estabelecido diretrizes na matria
527
.

524
BRASIL. Medida cautelar em ADIn n.3.540-1/DF, cit..
525
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental..., op. cit., p. 547.
526
A lei 7.802, de 11 de julho de 1989, estabelece regras sobre rotulagem, embalagem e destino final de
agrotxicos, que no consideramos resduos slidos urbanos, conforme j classificamos no Captulo 2 supra.
527
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional, op. cit., p. 100.

196
A Portaria 53, de 1 de maro de 1979, do Ministrio do Interior, estabeleceu
normas aos projetos especficos de tratamento e disposio de resduos slidos, bem
como a fiscalizao de sua implantao, operao e manuteno, que ficam sujeitas
aprovao do rgo estadual de controle da poluio e de preservao ambiental, com
envio de cpias as autorizaes para a Secretaria do Meio Ambiente. Nessa portaria
havia uma orientao no sentido de que os lixes, vazadouros ou depsitos de lixo a cu
aberto sejam extintos no menor prazo possvel, e que os resduos de qualquer natureza
no devem ser incinerados a cu aberto salvo em situaes de emergncia sanitria, nem
lanados em cursos dgua ou lagos, salvo em hiptese de necessidade de aterro de
lagoas artificiais, devidamente autorizado pelo rgo estadual de controle e preservao
do meio ambiente.
Mas a portaria no esclarece se a fiscalizao ocorrer relativamente s Prefeituras
e Regies Metropolitanas e nem h sanes para a desobedincia das normas ali previstas
(que, de toda forma, no poderiam ser estabelecidas em portaria), motivo pelo qual a
eficcia da portaria e de suas normas ficou comprometida.
Com o estabelecimento da Poltica Nacional de Meio Ambiente, ficou a cargo do
CONAMA
528
, por meio de resolues, regulamentar questes relativas aos resduos, na
condio de atividade potencialmente poluidora
529
. Isso porque nos termos da lei
6.938/81, compete ao CONAMA, entre outras atividades: estabelecer normas e critrios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; estabelecer
normas e padres nacionais de controle da poluio por veculos automotores, aeronaves
e embarcaes; estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e
manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos
ambientais, principalmente os hdricos
530
.
Nesse sentido, h uma srie de Resolues do CONAMA dispondo sobre resduos
industriais especficos, sobre resduos do sistema de sade, portos e aeroportos, sobre

528
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) o rgo consultivo e deliberativo do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), foi institudo pela Lei 6.938/81. O CONAMA composto
por Plenrio, CIPAM, Grupos Assessores, Cmaras Tcnicas e Grupos de Trabalho. Trata-se de um rgo
colegiado presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e conta com representao de cinco setores: rgos
federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil.
529
A lei estabelece a destinao de resduos de esgotos sanitrios e de resduos slidos urbanos como
atividade potencialmente poluidora em seu anexo VIII (BRASIL. Poltica Nacional de Meio Ambiente. Lei
n. 6.938, de 31 de agosto de 1981).
530
BRASIL. Poltica Nacional de Meio Ambiente. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, art. 8.

197
resduos perigosos, resduos da construo civil. Outras normas dispem sobre alguns
sistemas especficos de tratamento de resduos (licenciamento ambiental de aterros, co-
incinerao, tratamento trmico).
Jos Afonso da Silva anota a existncia de outras resolues especficas para
resduos industriais
531
, mas cuja eficcia e validade so discutveis
532
.
Mas essas resolues no suprem a necessidade de uma poltica nacional de
resduos a ser instituda por lei federal para dar efetividade aos princpios estabelecidos
na Constituio Federal.
Na ausncia de uma poltica nacional, alguns Estados acabaram editando leis que
pudessem contribuir para minimizar o agravamento do problema. Os Estados de Rio de
Janeiro, Pernambuco e So Paulo possuem uma Poltica Estadual de Resduos Slidos
consolidada. O Estado do Rio Grande do Sul possui uma legislao equivalente que
aborda a gesto integrada de resduos slidos.
Mas entendemos que um modelo de gesto sustentvel dos resduos slidos seria um
projeto economicamente vivel, socialmente justo e ambientalmente adequado para o pas
o que depende de algumas definies que so nacionais e que dependero de linhas gerais
abrangentes para todo o territrio nacional.

531
A resoluo n. 6 do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA dispe sobre o controle
especfico de resduos gerados ou existentes nos processos de licenciamento de indstrias metalrgicas,
qumicas ou geradoras de resduos perigosos ou as de qualquer natureza que possuam mais de 500
empregados; a portaria normativa n. 1.197/90, do IBAMA condiciona a importao de determinados
materiais a prvia autorizao (lixos, sucatas e desperdcios industriais txicos).
532
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional, op. cit., p. 100.

198






















Em relao natureza como sociedade apenas
consideramos, principalmente no modo de produo atual, o
resultado prximo, mais tangvel; e em seguida, ainda nos
espantamos que as conseqncias longnquas das aes
visando este resultado imediato, sejam outras,
freqentemente opostas.
- Friedrich Engels, Dialtica da Natureza

199

5. A MUDANA DE PARADIGMA POSSVEIS SOLUES
PARA O PROBLEMA DOS RESDUOS SLIDOS
URBANOS

Istvn Mszros, acerca do capitalismo avanado, a partir de uma viso histrica,
aponta claramente a correlao entre o avano da produtividade, sua interferncia
inevitvel nos padres e na forma de consumo da sociedade e na infinita produo de
resduos. Segundo o autor
extremamente problemtico que a sociedade descartvel encontre o
equilbrio entre produo e o consumo necessrio para a sua contnua
reproduo, somente a partir do consumo artificial em grande velocidade
(isto : descartar prematuramente), de grandes quantidades de
mercadorias, que anteriormente pertenciam categoria de bens
relativamente durveis. Desse modo, ela se mantm como sistema
produtivo manipulando at mesmo a aquisio dos chamados bens de
consumo durveis, de tal sorte que estes necessariamente tenham que ser
lanados ao lixo (...) muito antes de esgotada a sua vida til.
533

Essa anlise feita pelo autor, na dcada de 80, ainda extremamente atual e a
concluso lgica desse raciocnio resume a crise ambiental enfrentada hoje: o consumo
desenfreado, sobre a qual se apia o capitalismo avanado, absolutamente
insustentvel.
E essa insustentabilidade ambiental do sistema produtivo reside em crise nas trs
funes econmicas da biosfera
534
(considerando que esse sistema entende os recursos
naturais de uma lgica puramente economicista): (i) a oferta de recursos; (ii) a
assimilao de resduos; (iii) a disponibilizao de servios ambientais.
Em relao oferta de recursos, a curta vida til dos bens de consumo faz com que
caminhemos para o esgotamento das matrias-primas, que no se regeneram na mesma

533
MSZROS, Istvn. Produo destrutiva e estado capitalista. Trad. Georg Toscheff. So Paulo:
Ensaio, 1989.
534
JACOBS, Michael. The green economy. Barcelona: Icaria/Fuhem, 1996, p. 45.

200
velocidade com que so extradas. So conhecidas as previses inquietantes sobre o
esgotamento de recursos no renovveis (como carvo, gs natural e petrleo). Mas mais
preocupante o colapso dos recursos renovveis: o desmatamento, o esgotamento dos
estoques de peixes, a desertificao, por exemplo, so efeitos mais graves que a exausto
das fontes de energia tradicionais e poluentes, na medida em que no h alternativas para
essas situaes.
O desempenho da assimilao de resduos, da mesma forma, chega a seu limite seja
pela composio, dimenso ou simplesmente ritmo de produo. Os ciclos naturais no
tm conseguido incorporar os materiais gerados em processos produtivos cada vez mais
complexos e cujo grau de toxicidade e potencial de degradao ambiental so
diretamente proporcionais aos avanos tecnolgicos. Em outras palavras, o tempo
necessrio para que esses novos materiais possam ser neutralizados e incorporados
dinmica cclica do planeta, associado ao volume gerado diariamente, tornam impossvel
para o planeta realizar esse processo de forma natural.
Da mesma forma, os servios ambientais, percebidos como a contemplao da
natureza e sua utilizao para o lazer, ficam comprometidos na proporo em que avana
a degradao.
Essa concepo de sociedade e de economia, em que o progresso medido pela
velocidade com que se produz
535
, est fadada ao fim. No se trata aqui de profetizar o
futuro e a iminncia de uma revoluo socialista, mas de constatar, correndo o risco de
sermos considerados simplistas, que so apenas duas as hipteses: o sistema atual
esgotar os recursos naturais e energticos do planeta e dar fim vida humana digna na
Terra; ou novos processos produtivos ambiental e socialmente adequados, e sustentveis,
rompero com o sistema anterior (uma necessidade que j vem sendo sinalizada h
tempos nos documentos internacionais sobre meio ambiente).
claro que no acreditamos que esses processos revolucionrios surgiro de um
dia para o outro, nem que eles sero alavancados unicamente pelos apelos ticos
solidariedade e comunho entre os homens. certo que todo o processo de produo
est centrado numa lgica capitalista em que prevalece o interesse privado por si e sua

535
TIEZZI, Enzo. Tempos histricos, tempos biolgicos. A terra ou a morte: os problemas de uma nova
ecologia. So Paulo: Nobel, 1988. Apud FIGUEIREDO, Paulo Jorge Moraes. A sociedade do lixo..., op. cit.,
p. 58.

201
representao no Estado (que encerra o permanente conflito entre o privado e o
pblico)
536
, e que esse processo pressupe a luta pela captao de riquezas e pela partilha
do produto-social (a partir da qual realiza o movimento ofensivo aos recursos naturais e
racionalidade do consumo). certo, ainda, que a mudana dessa lgica significaria a
alterao profunda das relaes sociais de produo, ou seja, as relaes entre os
homens e o monoplio e o controle desses bens de produo, bem como as forma de
propriedade e de distribuio de riquezas produzidas
537
.
E no achamos que essa transformao perturbadora da ordem econmica e social
ser resolvida de modo exclusivamente jurdico, mas que representar muito mais
mudanas institucionais a partir de processos de negociao social dos interesses
envolvidos, que iro, pouco a pouco, instalando novos paradigmas a partir das
percepes das contradies sociais, da perverso desigualizadora da lgica e das foras
do mercado
538
.
Essa transformao da estrutura social, que projete uma nova dimenso de
desenvolvimento, em que se realizem as condies de justia social e do equilbrio
ecolgico, possvel: as bases para isso j esto sendo lanadas. O avano no
reconhecimento dos direitos humanos, da cincia e a tecnologia (que com a
automatizao desajusta as relaes sociais capitalistas que dependem da mo-de-obra
para consumir o que produzido, considerando o sistema globalmente), a deteco
universal dos males ambientais, so todos fatores que identificam uma fratura no modelo
produtivo, e criam uma janela de oportunidade a permitir o despontamento de condies
para as alteraes organizacionais e institucionais rumo a um novo estgio civilizatrio
da humanidade.
Estamos falando de uma nova racionalidade poltico-constitucional, de um Estado
ambiental, que constitui, neste plano racional, o prolongamento do paradigma da
sustentabilidade. Porque se trata afinal da
forma de Estado que se prope aplicar o princpio da solidariedade
econmica e social para alcanar um desenvolvimento sustentvel

536
ALVES, Alar Caff. Fundamentos do direito..., op. cit., p. 346.
537
Ibid., p. 349.
538
Ibid., p. 325.

202
orientado para a procura da igualdade substancial entre os cidados,
mediante o controle jurdico do uso racional do patrimnio natural.
539

Esse modelo de Estado ambiental assume-se como um corte radical com a anterior
fundamentao economicista da cidadania liberal e social. O mbito da cidadania liberal
restringia-se aos sujeitos privados; por sua vez a cidadania social pressupe o
protagonismo do Estado. Mas, tanto num como no outro caso, o mesmo imprio do
mercado que se registra, corrigido ou no pelas intervenes estatais.
nesse sentido que o horizonte do Estado ambiental est assentado numa
superao deste duoplio poltico (mercado + estado). O Estado ambiental desenha um
quadro de mais direitos e deveres coletivos
540
.
O reconhecimento de direitos sociais e obrigaes ambientais na Constituio, a
existncia de movimentos sociais representativos, a consolidao da democracia a partir
de instrumentos de participao, so alguns dos fatores que contabilizam as necessidades
sociais e no apenas os interesses particulares da acumulao do capital. Assim, portanto,
indicam o caminho em direo a esse Estado ambiental alicerado no desenvolvimento
sustentvel (que pressupe a distribuio social da riqueza, a solidariedade econmica, a
considerao das necessidades das futuras geraes etc.) e na transformao das
estruturas sociais. O direito produzido nesse contexto aparece renovado e desafia a
manuteno dos valores tradicionais da sociedade a permitir os avanos acima sugeridos.
E um dos esteios dessa transformao, desse caminho para o desenvolvimento
sustentvel, como tentamos demonstrar ao longo de todo este trabalho, a mudana de
paradigma na gesto dos resduos slidos urbanos, que implica diretamente no
questionamento do modelo de produo e consumo existente e no estabelecimento de
algumas trincas em suas bases. E isso porque o problema dos resduos slidos no se
resume coleta e disposio final: trata-se de questo que envolve as escolhas
econmicas e os valores de uma sociedade.
O direito ambiental nesse contexto tem por objetivo, ao pesquisar as interfaces
entre relaes de consumo, economia e proteo ao meio ambiente, viabilizar os

539
BELLVER CAPELLA, Vicente. Ecologa: de las razones a los derechos. Granada: Ecorama, 1994, p.
248.
540
GARRIDO PEA, Francisco. La ecologa poltica como poltica del tiempo. Granada: Ecorama, 1996,
p. 284.

203
mecanismos legais destinados implementao de tcnicas que visem a aproximar a
massa da matria-prima da massa do produto final
541
, ou seja, reduzir ao mximo o
resduo e o desperdcio de energia (considerando o que o atual estgio tecnolgico
permitir).
Em outras palavras, estamos nos referindo minimizao quantitativa qualitativa,
que foi assim definida por Ramn Martn Mateo:
Entende-se por minimizao a estratgia dirigida a reduzir os recursos
utilizados nos processos de produo e comercializao de bens em
termos absolutos, por exemplo com recuperao de energia, com ligas
metlicas mais leves ou resistentes, prescindindo-se de embalagens
desnecessrias etc., ou qualitativos: emprego de matrias-primas mais
abundantes na natureza, menos contaminantes e energias renovveis.
542

Mas, alm disso, o direito dever integrar nos estudos dos mecanismos legais
relacionados ao ciclo de vida dos materiais, a fase do produto final. E isso porque, alm
da emisso de energia desperdiada e da formao de resduos industriais no processo de
transformao da matria-prima em produto final, verdade que esse desperdcio no se
encerra naquela fase, pois o consumo do produto ensejar, por sua vez, a formao de
resduos (normalmente domiciliares) e mais energia dissipada. nesse sentido que ser
elementar numa poltica adequada de gesto de resduos slidos regular as atividades de
pr e ps-consumo, de descarte, aproveitamento e disposio final.
O ponto nevrlgico na gesto dos resduos slidos, portanto, no sua disposio
final, mas sua reduo (que pode ocorrer de duas maneiras, pela diminuio do consumo
ou pelo melhor aproveitamento dos materiais e dos resduos).
Esse novo paradigma estar centrado, principalmente, na anlise do ciclo de vida
dos materiais: trata-se de um modelo a partir da qual se passa a considerar todo o
processo produtivo, garantindo-se o reaproveitamento e a ampliao de sua vida til dos

541
Sobre isso importante esclarecer que a massa da matria-prima utilizada num processo de produo ser
sempre necessria e significativamente maior do que a do produto final gerado. Isso ocorre porque no curso
da transformao h a formao de resduos e a dissipao de energia (MUELLER, Charles C. Economia,
Entropia e Sustentabilidade: Abordagem e Vises de Futuro da Economia da Sobrevivncia. In:
UNIVERSIDADE DE SO PAULO. Departamento de Economia da Faculdade de Economia,
Administrao e Contabilidade. Estudos Econmicos. V. 29, n. 4, disponvel em:
http://www.usp.br/estecon/index.php/estecon/article/view/478/189, acessado em 19 de novembro de 2009).
542
MATEO, Ramn Martn. Manual de derecho ambiental. Madrid: Trivium, 1998, p. 200 (traduo
nossa).

204
materiais, criando-se um verdadeiro ciclo em que a perda de entropia
543
seja reduzida
(com o conseqente aumento da eficincia). O reaproveitamento dos materiais significar
menos gasto de energia para fabric-lo novamente, menos recursos sendo transformados,
e menos rejeito para disposio final.
Esse um conceito central na boa gesto dos resduos slidos urbanos.

5.1 A TEORIA DO CICLO DE MATERIAIS
Os impactos ambientais dos produtos industrializados, grandes responsveis pelos
resduos slidos urbanos de mais difcil decomposio, no comeam na fase de maior
visibilidade, ou seja, na fase do ps-consumo, quando so descartados, no suposto fim de
sua vida til. A rigor, a origem desses problemas est na fase do projeto, ou seja, na
concepo, no desenvolvimento e na seleo dos materiais que integraro os produtos do
consumo. O projeto de um produto que definir seu design, os processos e tcnicas de
fabricao, os componentes e peas at sua montagem final e sua embalagem. nesse
momento que se definem os materiais a serem extrados para seu beneficiamento e
transformao da matria-prima para a produo de bens de consumo, mquinas,
equipamentos etc.
544
.
O problema dos resduos perpassa por repensar o ciclo de vida dos materiais de
forma sustentvel no apenas quando os impactos ambientais so mais visveis (como
nas fases de consumo e descarte final), mas tambm na origem desses problemas, ou
seja, na extrao de minerais e na manufatura de matrias-primas e produo dos bens de
consumo, na fase de projeto, a partir de decises por materiais que possam ser

543
Segundo ensina Charles C. Mueller, o conceito de entropia est relacionado com a Segunda Lei da
Termodinmica que implica, basicamente, na tendncia dos processos naturalmente espontneos ocorrerem
sempre na direo de maior estabilidade energtica com o seu meio. Esse conceito foi sendo ampliado a
partir da segunda metade do sculo passado para incluir em seu significado o desperdcio de recursos
naturais, a poluio, a crise energtica, a destruio do meio ambiente e (por que no?) a gerao de resduos.
Citando Georgescu-Roegen, o autor afirma que se o processo entrpico no fosse irrevogvel, ou seja, se a
energia de um pedao de carvo ou de uma dada quantidade de urnio pudesse ser usada seguidas vezes, no
haveria escassez na vida do homem. Mas sabemos que, uma vez usada, essa energia se dissipa
irrevogavelmente; e para a humanidade, a energia dissipada nada vale. Pode-se, pois, afirmar que est no
processo entrpico a raiz da escassez. (MUELLER, Charles C. Economia, Entropia e Sustentabilidade..., op.
cit.).
544
MEDINA, Helosa Vasconcellos de. A anlise de ciclo de vida aplicada a pesquisa e desenvolvimento de
ecomateriais. In: PIRES, Armando Caldeira et al. (Orgs.). A Avaliao do Ciclo de Vida: A ISO 14040 na
Amrica Latina. Braslia: UNB, 2005, p. 310-330.

205
reaproveitados ou que tenham graus de toxicidade menores. A idia que ao final do
ciclo inicial para o qual o material havia sido fabricado, ele seja novamente reinserido na
cadeia produtiva, pelo aproveitamento, reduzindo-se a extrao de matria-prima e
diminuindo o que enviado para destinao final, como rejeito.
A boa gesto dos resduos depender, portanto, da correta gesto dos ciclos dos
materiais, que ser facilitada por normas jurdicas a abranger os vrios materiais em
circulao no pas, ou seja, o percurso de uma coisa desde que surge, a partir de uma ou
vrias matrias-primas, passando pela fase de utilizao, at seu destino final. Essas
normas criariam um direito da correta gesto do ciclo dos materiais, a materializar o
desejo de que a fase de utilizao nunca termine
545
:
[O] direito de circulao de materiais tenta obviar ao dficit poltico-
jurdico resultante da estrutura de uma ordem econmica moderna, que
se caracteriza pela concepo da gesto dos recursos como uma via de
sentido nico: no fim desta via cresce continuamente uma enorme
montanha de lixo e, no entanto, aceita-se esta realidade como um dado
incontornvel. O direito da correta gesto dos ciclos dos materiais quer
criar uma rotunda, ou melhor, quer assegurar, com meios jurdicos, a
deciso poltica da construo da rotunda.
546

Essa rotunda a que o autor se refere a imagem perfeita para a gesto do ciclo de
materiais: de um circuito fechado em que a ordem jurdica assegure os meios necessrios
adoo de uma poltica de reduo da gerao de resduos a partir do reaproveitamento
ambientalmente compatvel, maximizando a utilidade dos materiais.
Essas normas, que dependero de conhecimentos tcnicos multidisciplinares para
sua elaborao, sero parte do novo paradigma a conciliar a necessidade de conservao
dos recursos naturais com a proteo da existncia e do bem-estar da comunidade
humana, numa clara afirmao do desenvolvimento sustentvel. Esse novo paradigma
altera significativamente, a partir de uma interferncia do Estado, a lgica anterior de
deixar o mercado decidir pelo menor dispndio sobre a matria-prima, para obteno do
mximo rendimento, a que nos referamos no incio deste Captulo.

545
KUNIG, Philip. Do direito do lixo..., op. cit., p. 98.
546
Ibid., p. 99.

206
Est claro, portanto, que a ordem jurdica precisar intervir em todo o ciclo dos
materiais, das matrias-primas ao produto final e seu descarte pelos consumidores, para
permitir a reduo do que vira rejeito. Em outras palavras, estamos falando em regular as
condies de extrao das matrias-primas, de produo e de consumo dos bens. por
isso que se fala em gesto do ciclo dos materiais.
E essa gesto, seguramente, dever atuar direta ou indiretamente em um conjunto
de assuntos e disciplinas: preservao, recursos ecolgicos, produo industrial,
transporte, servios pblicos e privados, comrcio, consumo etc.. Trata-se, portanto, em
ltima instncia, de preservao de recursos, responsabilizao da cadeia produtiva e
gesto dos resduos do bero ao tmulo
547
.
Em verdade esse um caminho que vai comear a ser trilhado partindo da mudana
de uma gesto de resduos em direo a uma gesto de fluxo de materiais, com legislao
especfica para determinados fluxos que forem considerados relevantes na anlise
multidisciplinar a ser feita sobre os ciclos produtivos.
Mas como isso se d na prtica? Primeiramente importante lembrar que como o
recorte deste trabalho so os resduos slidos urbanos, iremos nos restringir a referncias
a medidas que digam respeito a esse tipo de resduo, muito embora entendamos que a
poltica a ser definida dever considerar uma gesto integrada dos resduos urbanos com
os demais tipos, principalmente os resduos industriais. Ademais, outro recorte deste
trabalho o direito ambiental preventivo, motivo pelo qual no vamos nos desviar para
as questes de disposio final e remediao.
Em segundo lugar, esse novo modelo estar centrado numa hierarquia de ordem de
prioridades com nove graus, no inteiramente coincidentes: (1) preveno ou (2) reduo
da produo e (3) da nocividade dos resduos, (4) aproveitamento por reemprego
(reutilizao), (5) reciclagem (recuperao), (6) transformao ou (7) qualquer outra ao
tendente obteno de matrias-primas secundrias, (8) utilizao dos resduos como
fonte de energia
548
e (9) adequada disposio final do que no for possvel reintroduzir

547
Essa expresso enunciada em vrias lnguas para designar esse sentido da gesto de materiais desde seu
nascimento, na extrao dos recursos, at sua morte, com a disposio final: from cradle to grave, de
la cuna a la tumba, du berceau a la tombe.
548
FREITAS, Helena; MARTINHO, Graa. Algumas consideraes sobre a problemtica e a gesto de
resduos. In: PORTUGAL. Ministrio do Ambiente. Resduos Slidos, Lisboa: Ministrio do Ambiente,
1999, p. 125-128.

207
no ciclo de materiais
549
. A primazia, portanto, pela preveno, seguindo uma
preferncia pelas formas de valorizao energtica, incinerao sem valorizao
energtica dos resduos e, finalmente, pela eliminao ambientalmente adequada.
Considerando cada uma dessas etapas ser possvel elaborar normas e definir
estratgias de uma boa poltica de gesto de resduos slidos.
Mas importante pontuar que a hierarquia na gesto dos resduos no pode ser
inflexvel, pois a realidade bem mais complexa. H operaes que podem ser
simultaneamente de valorizao ou de eliminao. Esse seria o caso da incinerao, por
exemplo, a depender se efetuada com ou sem aproveitamento energtico; ou mesmo os
casos de deposio no solo que ser considerado valorizao ou eliminao dependendo
do resultado benfico para a agricultura
550
. O que efetivamente importa que a gesto
integrada pressuponha uma gesto do ciclo dos materiais do bero ao tmulo.
Na prtica, portanto, o direito da correta gesto dos ciclos dos materiais a que nos
referamos acima, importar na elevao das exigncias impostas na justificao da
utilizao de cada material, seja na produo, seja no consumo. Para atingir-se esse
objetivo, so necessrias medidas diretas (sanes negativas e positivas e instituio de
procedimentos de autorizao), e, igualmente, influncia direta sobre o comportamento
dos diversos atores econmicos (consumidores e produtores).
Vrios estudos europeus j demonstraram haver quatro formas de implementao
de uma poltica pblica para a gesto dos resduos: (i) esperar o cumprimento voluntrio;
(ii) adotar um postura permissiva, persuadindo pouco a pouco que os costumes sejam
alterados por aqueles que vem mrito na poltica; (iii) regular estritamente a gesto dos
resduos, especificando todos os passos, sem qualquer margem de manobra por parte dos
estados ou municpios; e (iv) interferir no mercado, forando a economia da produo e
do consumo a alterar suas formas de conduta
551
.
No acreditamos que o problema possa ser resolvido pelo cumprimento voluntrio e
a alterao dos costumes uma perspectiva de muito longo prazo. E o planeta no tem

549
A Unio Europia adotou categorizao semelhante, em substituio antiga regra dos 3Rs como a
hierarquia na gesto dos resduos: reduo, reutilizao e reciclagem, (cf. UNIO EUROPIA. Conselho
Europeu, 1975. Diretiva 75/442, de 15 de julho. Artigo 3, com a redao dada pela Diretiva 91/156, de 18
de maro).
550
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. O direito dos resduos, op. cit., p. 36.
551
II FORUM EUROPEO SOBRE RESIDUOS. Madrid: CED - Club Europen des dchets, 1998, p. 2.

208
esse tempo. O primeiro e o segundo enfoques, portanto, no sero suficientes para que a
questo cumpra seu papel no desenvolvimento sustentvel de uma sociedade. Os demais,
a serem aplicados para as circunstncias adequadas, dependero das normas para a
correta gesto dos ciclos dos materiais.
E no ser fcil a tarefa de implementar normas jurdicas e arranjos institucionais
que dem cabal cumprimento a esses objetivos. Ao longo deste captulo abordaremos
algumas idias no sentido de aplicao prtica da gesto do ciclo de materiais e outras
questes que desafiam a boa gesto dos resduos slidos urbanos.
E sobre isso cabe repetir que a definio de polticas pblicas na rea ambiental
significa a compreenso especfica do problema localizado, dos atores envolvidos, do
histrico da questo, enfim, a soluo ser sempre localizada. A gesto dos resduos
slidos no diferente: no possvel definir solues ideais abstratas, mas to somente
hipteses a serem testadas frente a materializao do caso concreto, alternativas que
devero receber uma anlise segundo uma perspectiva integrada, em que se ponderaro
as incidncias ambientais e as conseqncias em cada caso.
nesse sentido que neste Captulo fazemos sugestes de carter geral de alguns
mecanismos que podem contribuir para a poltica de resduos, mas a aplicao de cada
um deles depender das anlises especficas dos casos concretos. Os princpios, portanto,
so fundamentais para orientar as polticas pblicas ou interpretao de legislao
relativa ao tema.
Conforme leciona Canotilho, os princpios tm as utilidades de: (i) constituir um
padro que permite aferir a validade das leis, regulamentos ou atos (tornando
inconstitucionais ou ilegais os que os contrariarem); (ii) auxiliar na interpretao de
outras normas jurdicas; (iii) permitir o preenchimento de lacunas
552
.
Vamos, portanto, junto com algumas sugestes e desafios, intercalar os princpios
gerais de direito ambiental que direcionaro a boa gesto de resduos slidos a partir de
uma anlise do ciclo de materiais.


552
CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Introduo ao direito do ambiente. Lisboa: Universidade Aberta,
1998, p. 43.

209
5.2 O DESAFIO DA MATERIALIZAO DA TEORIA DO CICLO DE MATERIAIS.
5.2.1 A preveno
Como j afirmamos, a lgica preventiva deve ser o foco central de uma poltica
adequada de resduos, minimizando as possibilidades de sua existncia. A eliminao s
deve ser considerada quando no houver possibilidade de preveno ou valorizao dos
resduos produzidos, conforme a hierarquia sugerida acima.
Essa lgica preventiva de resduos segue um princpio geral de direito ambiental, o
da preveno, entendida como precauo, de evitar o dano. O princpio da preveno
ingressou no nosso direito como norma jurdica a partir da subscrio da Declarao do
Rio pelo Ministro das Relaes Exteriores poca, Celso Lafer:
Principle 15 In order to protect the environment, the precautionary
approach shall be widely applied by States according to their capabilities.
Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full
scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-
effective measures to prevent environmental degradation.
553

Trata-se, portanto, de princpio cujo objetivo no postergar medida eficazes e
economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental
554
:
Tanto assim, que constitui obrigaes dos Poderes Pblicos de que,
qualquer atividade ou obra que possam representar algum risco para o
meio ambiente, devam necessariamente ser submetidas a procedimentos
licenciatrios, nos quais, em graus apropriados a cada tipo de risco, so
exigidos estudos e anlises de impacto, como condio prvia de que as
obras e atividades sejam encetadas.
555

Esse princpio est diretamente relacionado com a solidariedade com as futuras
geraes, uma vez que determina que o ambiente deve prevalecer sobre uma atividade
que envolva perigo ou risco, mesmo que no haja certeza da prova cientfica sobre a
causalidade dos fatos. Trata-se de evitar danos que possam se manifestar em futuro
prximo ou longnquo.

553
ONU. UNCED. Rio Declaration on environment and development. 1992.
554
SOARES, Guido Fernandes Silva. Parecer jurdico. Apud BOITEUX, Elza Antonia P. C. e BOITEUX,
Fernando Netto. Poluio Eletromagntica..., op. cit., p. 177.
555
Ibid..

210
E importante lembrar que o princpio da precauo no obriga apenas o Poder
Pblico, conforme vimos acima relativamente titularidade do direito ao meio ambiente
equilibrado e dos deveres de proteg-lo que se impem a toda a coletividade, nos termos
do art. 225 da CF/88.
No que diz respeito ao tema deste trabalho, h dois enfoques importantes relativos
preveno: (i) a preveno na gerao de resduos, que se dar por meio de normas que
se apliquem anteriormente sua existncia e cuja finalidade ser evitar sua produo; e
(ii) a preveno dos danos, a partir de normas que se aplicaro aps a gerao de
resduos, mas que tero por finalidade garantir sua disposio adequada.
Vamos nos ater preveno de resduos urbanos, que est centrada em dois pilares:
a diminuio do consumo, e o aproveitamento dos resduos gerados aps essa atividade.
a. Os padres de consumo e a responsabilidade do consumidor.
O padro de consumo pode ser definido pela qualidade e quantidade de utilizao
de recursos naturais para produo de bens e atendimento demanda da sociedade para
alimentao, moradia, transporte, lazer e outros, enquanto o padro de produo seria a
forma de explorao e transformao dos recursos naturais para atendimento das
necessidades humanas
556
.
No passado o fator limitante da produo era uma questo energtica. Hoje, com o
desenvolvimento tecnolgico, a limitao seria a disponibilidade dos recursos naturais (j
que produzimos em escala superior capacidade de auto-recuperao dos sistemas
naturais)
557
. Mas esse fator no parece preocupar os que produzem, j que no influencia
imediata nem diretamente o sistema produtivo.
O incremento de lucros do sistema capitalista demanda a produo em massa que
exige o consumo em larga escala, operacionalizado pela publicidade que gera o desejo e
a necessidade artificial de consumir, submetendo-nos a todos cultura do desperdcio. E
o consumo transforma-se em consumismo. Trata-se de uma causao circular
cumulativa
558
entre produo e consumo que se estimulam reciprocamente. Como

556
PHILIPPI JR., Arlindo. MALHEIROS, Tadeu F. Saneamento e sade pblica: integrando Homem e
Ambiente. In: PHILIPPI JR., Arlindo (Ed.). Saneamento, sade e ambiente: fundamentos para um
desenvolvimento sustentvel. Barueri: Manole, 2005, p. 3-31, p. 9.
557
PHILIPPI JR., Arlindo. MALHEIROS, Tadeu F. Saneamento e sade pblica ... Op. cit., p. 9.
558
MILAR, dis. Direito do ambiente..., op. cit., p. 81.

211
afirmara Ganghi, a Terra suficiente para todos, mas no para a voracidade dos
consumistas
559
.
Essa distino entre consumo e consumismo bem explicitada por Fabio Feldman:
O consumo essencial para a vida humana, visto que cada um de ns
consumidor. O problema no o consumo em si mesmo, mas os seus
padres e efeitos, no que se refere conciliao de suas presses sobre o
meio ambiente e o atendimento das necessidades bsicas da humanidade.
Para tanto necessrio desenvolver melhor compreenso do papel do
consumo na vida cotidiana das pessoas. De um lado, o consumo abre
enormes oportunidades para o atendimento de necessidades individuais
de alimentao, habitao, saneamento, instruo, energia, enfim, de
bem-estar material, objetivando que as pessoas possam gozar de
dignidade, auto-estima, respeito e outros valores fundamentais. Nesse
sentido, o consumo contribui claramente para o desenvolvimento
humano, quando aumenta suas capacidades, sem efetuar adversamente o
bem-estar coletivo, quando to favorvel para as geraes futuras como
para as presentes, quando respeita a capacidade de suporte do Planeta e
quando encoraja a emergncia de comunidades dinmicas e criativas. O
consumo na vida contempornea, entretanto, traz novas dinmicas e a
sua compreenso est longe de ser alcanada.
560

com o consumismo que a pegada ecolgica de cada consumidor, principalmente
nas cidades, cresce exponencialmente.
O conceito da pegada ecolgica (ecological footprint) foi primeiro desenvolvido
por William Rees e Mathis Wackernagel
561
, e pretende ser uma medida relativa rea do
solo ecologicamente produtivo utilizado, direta ou indiretamente, em certas atividades.
usado, assim, para o clculo do nvel de consumo individual ou de um grupo, de uma
regio ou de um pas. A avaliao dos hbitos de consumo no Canad, por exemplo,
calculado pelos autores, permitiu concluir que a pegada ecolgica desse pas superior

559
Apud BOFF, Leonardo. Ecologia: grito da Terra, grito dos pobres. So Paulo: tica, 1995, p. 17.
560
FELDMANN, Fabio. Consumismo. In: TRIGUEIRO, Andr (Coord.). O meio ambiente no sculo 21:
21 especialistas falam da questo ambiental nas suas reas de conhecimento. 5 Ed. Campinas: Armazm do
Ip, 2008, p. 143-158, p. 147/148.
561
REES, William; WACKERNAGEL, Mathis. Our Ecological Footprint: reducing human impact on
the Earth. Philadelphia: New Society Publishers, 1996.

212
rea real de seu territrio, refletindo a insustentabilidade do consumo agregado
nacional
562
.
A Agenda 21 j alertara explicitamente para as mudanas indispensveis nos
padres de consumo e, implicitamente, para as alteraes nos modelos de produo (para
desenvolvimento e emprego de tecnologias limpas), propondo que a sociedade se
desenvolva de forma eficaz para lidar com o problema da eliminao de um volume cada
vez maior de resduos. Ao mesmo tempo, prope que os governos, juntamente com a
indstria, as famlias e o pblico em geral, envidem esforos conjuntos para reduzir a
gerao de resduos e de produtos descartados. Essa preocupao est igualmente
presente na Declarao do Rio (no Princpio 8, j transcrito acima).
A questo do consumo (ligada ao consumismo e ao desperdcio) est diretamente
relacionada com a conscincia esclarecida de cada cidado e com as escolhas feitas no
dia-a-dia, que tm profundas implicaes na origem dos males ambientais:
Poucos de ns tm clareza sobre a noo de interdependncia entre
nossos hbitos cotidianos e os recursos planetrios. A expanso universal
da culinria japonesa dos sushis e sashimis pode exercer enorme presso
sobre os estoques de algumas espcies importantes desses peixes, como o
atum, de modo que j hoje existem iniciativas internacionais que
procuram regulamentar sua pesca. Infelizmente, o atum no um caso
isolado; o bacalhau e o salmo do Atlntico tambm se encontram sob
ameaa. (...) Se de um lado assustador imaginar que nas decises do
dia-a-dia podemos estar comprometendo o futuro dos nossos filhos e
netos ao escolhermos o cardpio do almoo, o meio de transporte para o
trabalho ou lazer do fim de semana, h que se ponderar alguns avanos
significativos. A indstria do cigarro talvez a primeira a sentir os
efeitos da tomada de conscincia de que o consumidor deve ser
respeitado no que tange sua sade e que necessrio impor limites
idia de que no h espao para uma regulamentao pblica sobre o que
seriam decises meramente individuais.
563


562
REES, William; WACKERNAGEL, Mathis. Our Ecological Footprint, op. cit..
563
FELDMAN, Fabio. Consumismo, op. cit., p. 152/153.

213
necessrio, assim, que cada um seja responsabilizado por suas escolhas, j que as
aes individuais impactam em questes coletivas. E a responsabilidade do consumidor
por suas aes ainda algo pouco estudado pela doutrina.
Para o consumidor, no momento da compra que se escolhe que resduos sero
produzidos. Ou seja, o ato da compra est para o consumidor assim como o desenho do
projeto e conseqente produo esto para o produtor.
Quadro I A vida de um produto/resduo futuro
564




Considerando, ento, que a preocupao o estabelecimento de estratgias de
preveno, no ato da compra que uma poltica de gesto de resduos dever agir.
Para permitir que o prprio consumidor possa reconhecer as conseqncias de seus
atos temos a necessidade de polticas de educao ambiental e que permitam o consumo
consciente. Ou seja, estamos nos referindo criao de instrumentos scio-
pedaggicos
565
que facilitem o conhecimento pelos consumidores da mochila
ecolgica
566
dos produtos a serem comprados.
O principal mecanismo nesse sentido a rotulagem, para fornecer ao consumidor
informaes que o permitam fazer a escolha por produtos mais ambientalmente corretos,
como vida til (no caso de bens de consumo durveis, como as baterias de celulares, por
exemplo), se a produo seguiu normas internacionais de produo sustentvel, se a
embalagem feita de produto que pode ser reaproveitado, sobre os resduos produzidos

564
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. A compra responsvel e a preveno de resduos slidos
domsticos. 6 Conferncia Nacional sobre a qualidade do ambiente. V. 1. Lisboa: Universidade Nova de
Lisboa, 1999.
565
RUNGE, Martin. Criatividade em vez do lixo. Trad. Klaus Peter Rieckmann. Munique: Kyrill & Method
Verlag, 1990.
566
Semelhante ao termo pegada ecolgica, que mede a utilizao direta ou indireta no solo necessria para a
manuteno de um determinado nvel de consumo individual ou agregado, o termo mochila ecolgica
(ecological handbag) refere-se representao da intensidade material por produto ou por unidade de servio
(por exemplo, a produo de um automvel implica na produo de 15 toneladas de resduos).
Produo Distribuio Venda Compra Uso Eliminao
(resduos) (resduos) (resduos) (resduos) (resduos) (resduos)
Responsabilidade do Produtor Responsabilidade do Consumidor
Produto (resduo futuro) Resduo (ex-produto)

214
em cada uma das fases de produo, sobre os resduos que sero gerados no ps-
consumo, seus impactos certos e provveis e formas de eliminao, entre outras
informaes relevantes relativas ao impacto ambiental dos produtos e de seus processos
de produo.
A rotulagem pode, ainda, obrigar a referncia eficincia energtica dos produtos
(como eletrodomsticos, por exemplo, ou automveis), expressa em escales aos quais
correspondem letras e cores, de A verde (eficincia mxima) at D vermelho (eficincia
mnima)
567
, conforme testes a serem realizados por entidades de defesa do consumidor
ou rgo assemelhado. Essas informaes permitiro ao consumidor fazer uma escolha
mais adequada, bem como podero direcionar os produtores para ciclos mais eficientes e
mais ecolgicos, na medida em que tero que prestar publicamente as contas relativas
performance ambiental de seus produtos.
A informao correta sobre os produtos depende igualmente da regulamentao da
publicidade: no apenas impedir publicidade de bens ecologicamente indesejveis
(cigarro, pesticidas, remdios, desinfetantes etc.), mas obrigar a referncia performance
ecolgica dos produtos/servios (no apenas nos rtulos) ou regulamentar a publicidade
sancionatria, relativa exibio de contedo semelhante (mesma dimenso, mesma
durao, mesmos personagens, mesma letra etc.) quando houver a violao dos direitos
de informao correta do consumidor.
Aqui cabe uma pergunta importante em razo do carter voluntrio do consumo
consciente, formulada por Maria Alexandra Arago: existe um direito de consumir
livremente, e um subjacente direito de produo de resduos?
Essa questo respondida negativamente pela prpria autora, que afirma a
responsabilidade do gerador pelo destino final dos resduos que produz. Especificamente
para os resduos slidos domsticos, deve existir a possibilidade de que os muncipes
sejam obrigados ao pagamento de taxas ou tarifas pelo servio prestado. E isso porque
no h direito de livremente produzir resduos, sendo devida uma contrapartida
comunidade pelo trabalho de gerir esses resduos decorrentes do consumo. Ora, se no
existe o direito de produzir resduos ento, do ponto de vista do direito do ambiente, h

567
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. A compra responsvel..., op. cit..

215
limites quantitativos e qualitativos ao direito a consumir, postos pelo direito dos
resduos.
568

Esses limites, se no forem voluntrios, devero ser atribudos pelo Estado de
formas diversas, tal como o j referido ao pagamento de taxa ou tributo, como medida
sancionatria pela produo de resduos. E isso porque especificamente para a questo
dos resduos, no parece ser suficiente a educao ambiental (como seria para o caso de
desperdcio de recursos, como a gua, por exemplo).
Ao consumidor, portanto, dever ser aplicado o princpio do poluidor-pagador
(ampliado, no caso, para o utilizador-pagador), em que cabe ao poluidor (ou usurio do
recurso) arcar com os custos ambientais da atividade danosa. A partir da Declarao do
Rio, os Estados teriam a obrigao de adotar medidas legais que levem os poluidores a
pagar por esses custos, levando a uma internalizao dos custos ambientais. O princpio
do usurio-poluidor um desdobramento dessa obrigao.
Para disposio dos resduos urbanos, est claro que cada um dever arcar com um
custo proporcional ao volume de lixo que produz (notadamente em funo do custo de
transporte desses resduos, que bastante relevante).
As normas da poltica de gesto de resduos devero criar mecanismos e frmulas
para definir qual seria o modo mais adequado de fazer essa cobrana. Esse mtodo, em
si, j seria assunto para mais uma tese, na medida em que h inmeras controvrsias e
dificuldades para estabelecimento de uma taxa para tanto, sendo necessrios estudos
econmicos e sociais para definio do melhor mtodo (por peso, por volume, por
pessoa, por renda, por localizao geogrfica, entre outras inmeras formas
569
) e sua
forma de viabilizao.
No tarefa fcil, mas trata-se de considerar o papel do consumidor, que no deixa
de ser poluidor e passar a comprar de produtores cujas embalagens, minimamente, lhes
dem menos trabalho e tragam menos custo no ps-consumo.
Outro desafio considervel, de mais difcil implantao, estaria relacionado a
impostos mais significativos para aqueles que trocassem de bens durveis em perodo

568
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. A compra responsvel..., op. cit..
569
Em Portugal, por exemplo, a cobrana feita proporcionalmente ao volume de gua gasta no imvel (o
legislador entendeu que a partir desse nmero seria possvel inferir quantas pessoas residem naquele imvel.

216
muito curto de tempo (como celular, refrigerador, automvel ou computador). A
dificuldade decorre da necessidade de criao de um cadastro para permitir que fosse
feita essa anlise e de meios para garantir sua eficcia. Mas poderia significar a reduo
do consumo de bens cujos resduos gerados so mais perigosos.
Tendo por foco o objetivo da reduo de resduos, o papel do consumidor dever
ser bem definido. Os instrumentos da poltica de resduos devero focar na tentativa de
influenciar seu comportamento no momento da compra dos produtos e no momento do
descarte (na deciso entre a seleo para o aproveitamento do objeto, matria ou
substncia, ou a sua considerao como rejeito, j que o consumidor o proprietrio do
resduo at seu descarte).
De outra parte, o Estado tem outros papis nessa histria, no apenas o de criar
formas de influenciar o comportamento, no apenas como o regulador e fiscalizador das
atividades, mas igualmente como consumidor e agende econmico capaz de transformar
o atual paradigma.
b. O Estado consumidor.
Os gastos pblicos representam 13% do PIB nacional
570
. Esse nmero por si s
suficiente para determinar que uma poltica sria de gesto de resduos deva criar normas
para o Estado como consumidor.
Mas no s isso. Fundamentalmente, lembremos que o Estado tem o dever da
promoo ambiental como servio pblico, conforme acima j exposto. Nesse sentido, as
preocupaes scio-ambientais devem se refletir em todas as suas aes, inclusive nas
compras e licitaes de produtos e servios.
A CF/88, no Captulo VII (Da Administrao Pblica) do Ttulo III (Da
organizao do Estado), trata de disciplinar a atividade administrativa, exercida pelos
poderes da federao, outorgando-lhe um regime especfico, a partir do artigo 37.
Nesse artigo, o legislador constituinte define como regra inafastvel o regime
jurdico-administrativo, identificado por Celso Antnio Bandeira de Mello como o
aquele que confere Administrao Pblica a imposio de dois princpios bsicos, que

570
IBGE. PIB por municpios. 2006, disponvel em ftp://ftp.ibge.gov.br/Pib_Municipios/2006/
Banco_de_dados/Banco_de_dados.zip, acessado em 20 de dezembro de 2009.

217
devem permear necessariamente, a relao entre a Administrao (Poder Pblico) e os
administrados. Tratam-se dos princpios da supremacia do interesse pblico sobre o
privado e o da indisponibilidade, pela Administrao, dos interesses pblicos
571
. Os atos
administrativos praticados em desateno aos princpios que definem o regime jurdico
administrativo carecem de validade, merecendo a decretao de sua nulidade, tanto pela
prpria Administrao, como pelo Poder Judicirio.
Para efeito deste captulo, interessa-nos, especialmente, o exame do princpio da
indisponibilidade dos interesses pblicos. em razo dele que a Administrao,
nas licitaes realizadas sempre que intenta algo contratar, deve escolher como futuro
contratante o licitante que apresente a proposta mais vantajosa satisfao dos interesses
do Estado. Em outras palavras, a vontade do agente pblico substituda pela finalidade
legal, j que a consecuo dessa finalidade prevista em lei que o Administrador deve
buscar, sob pena de nulidade do ato que pratica.
Mas aqui h que se entender o significado de interesses do Estado.
Primeiro diga-se que interesses do Estado, ou pblicos, no so contrapostos aos
interesses individuais, uma vez que estes no podem ser dissociados daqueles, compostos
pelos interesses de cada indivduo enquanto participante da sociedade. Interesses
pblicos so, portanto, resultantes do conjunto dos interesses que os indivduos
pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e
pelo simples fato de o serem
572
. Em outras palavras, constituem a dimenso pblica dos
interesses individuais.
Esse o cerne da distino feita originalmente pela doutrina italiana entre
interesses pblicos primrios e secundrios. Os primeiros so os interesses da
coletividade como um todo, enquanto os segundos so aqueles em que o Estado (pelo
simples fato de ser sujeito de direitos) poderia ter como qualquer outra pessoa, ou seja,
independentemente de sua qualidade de servidor de interesses de terceiros
573
. Assim
que se existe uma supremacia do interesse pblico sobre o privado, o mesmo se aplica
entre interesse primrio e secundrio, devendo aquele prevalecer sobre este.

571
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito..., op. cit., p. 30 e ss.
572
Ibid., p. 59.
573
Cf. ALESSI, Renato. Sistema Istituzionale del Diritto Amministrativo Italiano. Apud BANDEIRA DE
MELLO, Celso Antonio. Curso de direito..., op. cit., p. 33.

218
E o interesse pblico primrio, por sua natureza, indisponvel, j que ao Estado,
caber exatamente proteg-lo, como atribuio primeira a justificar a existncia do
prprio Estado.
O artigo 37 da CF/88 prev a obrigatoriedade da realizao de licitaes por parte
da Administrao pblica direta e indireta, ressaltando que
ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
574

A Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamentou o art. 37, impe, como
regra, o menor preo nas licitaes realizadas pelo poder pblico
575
, e no h qualquer
considerao a respeito das caractersticas dos produtos a serem adquiridos (sobre
qualidade, durao, seu processo produtivo etc.).
Seguindo-se a literalidade desse diploma legal temos que uma lmpada
incandescente poderia levar vantagem num processo licitatrio em detrimento de uma
fluorescente, ainda que o consumo de energia da ltima seja, em mdia, 80% menor e sua
durao at 20 vezes superior.
Ora, j ressaltamos que a Constituio de 88 cria uma ordem pblica ambiental que
estabelece direitos, deveres e obrigaes. Est claro que proteger o meio ambiente est
entre os interesses pblicos primrios a serem perseguidos pelo Estado. E como assentou
Eros Grau, sobre os princpios que conformam a interpretao constitucional, a
Constituio no um mero agregado de normas; e nem se a pode interpretar em tiras,
aos pedaos
576
. Nesse sentido, o dever de licitao igualmente no pode ser

574
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 1988, artigo 37, inciso XXI.
575
So quatro os tipos de licitao previstos na Lei 8.666/93: licitao do tipo melhor preo (o critrio de
seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que
apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo); licitao
do tipo melhor tcnica; licitao do tipo tcnica e preo; e licitao do tipo maior lance ou oferta (nos casos
de alienao de bens ou concesso de direito real de uso). (BRASIL. Lei 8.666/93, 1993, art. 45, 1, incisos
I a IV).
576
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na..., op. cit., p. 195

219
desconectado das demais obrigaes previstas no texto constitucional, porque o Estado
deve agir como um todo integrado, seguindo nas regras de direito administrativo, as
normas e princpios constitucionais.
Muito bem. No contedo do regime jurdico-administrativo temos o princpio da
indisponibilidade, pela Administrao, dos interesses pblicos, como j visto. dever
constitucional do Estado estabelecer critrios nas licitaes em processos de compras
pblicas sustentveis, que estejam em consonncia com as disposies constitucionais.
Alguns desses critrios podem, inclusive, ocorrer no momento da habilitao, na
licitao, como a exigncia da existncia do fomento a aes sociais no processo
produtivo, por exemplo.
Ou mesmo que as empresas habilitadas na licitao comprovem como tcnica: a
economia para o Estado no consumo de gua e energia; a minimizao na gerao de
resduos; a racionalizao do uso de matrias-primas; a reduo de emisso de poluentes;
a adoo de tecnologias menos agressivas ao meio ambiente; a baixa toxicidade dos
produtos etc.. Exigncias como essas poderiam alterar significativamente os processos
produtivos, considerando o volume de gastos pblicos em compras e contrataes.
Muito embora entendamos ser possvel fazer esse tipo de exigncia nas licitaes a
partir da simples interpretao das normas constitucionais, cabe ressaltar que tramita no
Congresso Nacional um projeto de lei inovador para adoo de polticas de
responsabilidade socioambiental por parte das pessoas jurdicas contratadas pelo Poder
Pblico, que acrescenta um inciso no artigo 27 da Lei 8.666/93, qual seja:
Art. 27. (...)
VI Comprovao, quando pessoa jurdica, de adoo de Poltica de
Responsabilidade Socioambiental, a exemplo das abaixo discriminadas:
a) Correta destinao e reduo de resduos slidos;
b) Utilizao de materiais no danosos ao meio ambiente;
c) Reciclagem;
d) Poltica de educao ambiental destinada aos trabalhadores da
empresa;
e) Sustentabilidade;
f) Utilizao de energias renovveis;

220
g) Reduo de emisso de gases nocivos, sobretudo CO2;
h) Utilizao de combustvel limpo e transporte sustentvel.
577

Contudo, ainda com os consumidores e o Estado assumindo sua parcela de
responsabilidade pelos resduos gerados por suas atividades, certo que os produtores
so os grandes responsveis por alterar os padres de embalagens, garantir a vida til e
evitar a obsolescncia programada (que faz com que produtos durem menos do que
poderiam exatamente para estimular a compra de novos em curto perodo de tempo).
Notadamente no campo dos chamados bens durveis e eletrnicos (que geram os
resduos urbanos mais perigosos), trata-se de alargar a responsabilidade do produtor para
garantia uma vida til mnima pr-determinada, a compatibilidade entre modelos novos e
antigos, a possibilidade de atualizao sem a necessria troca de determinado produto.
Tudo isso s ser possvel a partir de uma poltica nacional integrada de gesto de
resduos e de ciclo de materiais.
c. O aproveitamento.
Como ensina Ramn Martn Mateo, h trs modalidades de aproveitamento, quais
sejam, a reutilizao, recuperao e transformao:
O aproveitamento equivale ao que com uma clara influncia
terminolgica do francs se traduz como valorizao e pode consistir na
[i] reutilizao do resduo para o mesmo fim que o caso mais freqente
dos vasilhames de vidro para lquidos, [ii] na recuperao quando se
empregam os mesmos materiais para recriar o mesmo artigo, caso do
papel, o que tambm se chama reciclagem, termo a que equivale
praticamente (...); e finalmente aparece a [iii] transformao, que aplica
os resduos a outros fins como a gerao de energia ou a obteno de
produtos distintos: pneus usados para pavimentos especiais.
578

O reaproveitamento pela reutilizao, reciclagem (recuperao simples) ou
recuperao energtica (transformao) prolonga o ciclo de vida dos materiais
componentes dos produtos, representando uma forma de poupar recursos naturais no
renovveis, evitando sua exausto e reduzindo o rejeito.

577
Projeto de Lei PL 5.884/2009, apresentado pelo Deputado Maurcio Rands.
578
MATEO, Ramn Martn. Manual de derecho..., op. cit., p. 200-201 (traduo nossa).

221
Mas o aproveitamento s possvel se no momento da prpria produo, no
momento do projeto, a que j nos referamos, for feita uma escolha por materiais que
possam ser reutilizados, recuperados ou transformados. A preocupao com a
reintegrao dos resduos cadeia cclica dos materiais do planeta inclui vrios aspectos:
entre eles a escolha dos componentes utilizados pelo setor produtivo, a distribuio
espacial do consumo, a seleo adequada do que disposto pelo consumidor urbano etc.
So vrias questes espinhosas a serem enfrentadas com coragem por uma poltica
adequada de gesto de resduos.
E esse aproveitamento diz respeito fundamentalmente s embalagens dos produtos
consumidos, cuja funo singular servir de invlucro para o que ser consumido (alm
de toneladas e toneladas de resduos nos aterros).
Uma simples anlise da participao dos materiais utilizados como embalagens
demonstra a viabilidade dessa idia j que possvel substituir plstico por vidros
retornveis, bem como considerando que esto avanadas as tcnicas de processamento
de vrios tipos de plstico e de papel.
Grfico 3 - Participao de materiais no mercado de embalagens
579



579
ABRE - Associao Brasileira de Embalagem, 2007, a partir de estudo da Fundao Getlio Vargas,
disponvel em: http://www.abre.org.br/centro_dados.php, acessado em 15 de dezembro de 2009.

222
O processo de produo dever assumir que os componentes residuais oriundos do
consumo devero ser vistos como insumo na cadeia do processo produtivo e no como
sobra.
E, ainda, que os custos ambientais, hoje pagos por toda a sociedade, devem ser
atribudos especificamente aos fabricantes
580
, afetando sua competitividade no mercado
por conta da insero desses custos na composio do preo do produto, que ser
significativamente maior do que os concorrentes que adotarem procedimentos menos
lesivos ao meio ambiente. Vale dizer que isso significa obrigar as empresas a buscar
frmulas criativas de reduo do custo ambiental, a fim de no serem excludas do
mercado. novamente um desdobramento do princpio do poluidor-pagador.
Afinal, so os produtores que melhor conhecem a composio de um produto e
certo que se tiverem o dever de retomar o material, no deixaro, certamente, de o
conceberem de forma a permitir seu fcil reaproveitamento. As normas relativas
preveno tm esse objetivo: que os produtores passem a criar embalagens que possam
ser facilmente reaproveitadas, de forma que finda a vida til tradicional do produto, este
no saia do circuito produtivo. Nesse contexto, a obrigao de retomada, para o produtor
que no produza o bem com as caractersticas especficas (prprias para facilitar o
reaproveitamento), ser vista como uma sano.
Mas, mais do que isso, ser sempre necessrio incentivar o produtor a incluir os
custos da remoo dos resduos no clculo do preo de venda, com a conseqente
eliminao da tradicional distino entre os custos de produo e os custos de remoo
do produto final quando considerado resduo.
A ordem jurdica, portanto, dever incidir em todo o circuito dos materiais, de
forma que o ciclo econmico no seja analisado do fim para o princpio, mas a partir do
princpio, exatamente para evitar o fim tradicional, a existncia do resduo e a exclusiva
discusso sobre sua disposio.
Para tanto, vislumbramos a necessidade de interferncia do Estado na economia
para permitir, incentivar ou determinar o reaproveitamento dos materiais utilizados, o
que reduziria a extrao de matria-prima, e conseqentemente o impacto no meio
ambiente, e o volume de resduos enviados para disposio final. O Estado tem o difcil

580
emblemtico verificar que o papel branco virgem mais barato que o papel reciclado.

223
papel de criar e garantir a existncia de um mercado para esses resduos, aumentando
significativamente os impostos nas atividades de extrao de matria-prima dos materiais
que pudessem ser reaproveitados por qualquer das formas acima referidas (justamente
para estimular investimentos no reaproveitamento).
E nesse mercado inserem-se tambm os catadores e suas cooperativas, cujo dever
de fomento igualmente do Estado. A valorizao dos resduos como insumo e
conseqentemente a valorizao da atividade dos catadores como parte de uma poltica
econmica sustentvel para o pas poder contribuir para a melhoria das condies
precrias e subumanas de trabalho dessas pessoas que, em verdade, participam como
elemento chave pela sustentabilidade no Brasil. A coleta seletiva (do lixo separado),
atividade que hoje realizada basicamente pelos catadores, a base de qualquer
programa de aproveitamento. Alm do vis ambiental, portanto, essa uma funo social
fundamental a determinar a instituio de uma poltica de aproveitamento dos resduos.
Nessa seara do reaproveitamento, h um mecanismo essencial que implica em uma
srie de dificuldades a serem enfrentadas, que a logstica reversa. Esse procedimento
coroa a teoria do ciclo dos materiais na medida em que estabelece a responsabilidade
ps-consumo dos fabricantes que passam a ser os responsveis pela destinao final dos
resduos decorrentes do produto consumido e, conseqentemente, por seu impacto no
meio ambiente
581
.
A logstica reversa pressupor parceria entre produtores, distribuidores,
consumidores e Poder Pblico (os caminhes que levam mercadoria, por exemplo, que
normalmente voltam vazios, poderiam voltar com as embalagens), como feito
relativamente s embalagens de agrotxicos, que no Brasil alcanam altos ndices de
reciclagem em funo dos procedimentos de logstica reversa
582
.
5.2.2 Os princpios norteadores de uma gesto adequada de resduos slidos.
J nos referimos especialmente ao princpio da precauo, segundo o qual se deve
conduzir prevalncia de interesses futuros superiores, sobre interesses atuais

581
A Resoluo CONAMA 257/99 prev a devoluo ao fabricante ou importador de pilhas e baterias
inservveis, para que sejam reaproveitadas ou destrudas de forma ambientalmente adequada. A Resoluo
CONAMA 258/99 estabelece disposio semelhante para pneus. Mas essa lgica deve ser estendida para
outros produtos, tais como lmpadas fluorescentes de vapor de mercrio, garrafas pet, baterias de eletrnicos
e outros produtos que possam ser reaproveitados ou que gerem resduos perigosos.
582
TV CULTURA. Documentrio O Desafio do Lixo, direo de Washington Novaes, 2001.

224
qualitativamente inferiores, tomando-se por base a verossimilhana. A partir da
aplicao desse princpio, estaria configurada a necessidade de uma atuao
razoavelmente prudente.
Outro princpio j exposto acima o do poluidor-pagador, ampliado para o
utilizador-pagador: a transposio desse princpio geral de direito ambiental para a
problemtica dos resduos, significa que o responsvel pelos resduos quem dever
suportar economicamente os custos sociais e ambientais at destinao final. Uma
poltica nacional de resduos dever prever a possibilidade de cobrana de taxas em
decorrncia das responsabilidades por cada etapa do processo produtivo e de consumo. A
definio geral da possibilidade de cobrana das taxas dever observar o princpio da
adequao, do equilbrio econmico-financeiro e do utilizador-pagador, respeitando a
necessidade de induzir comportamentos que se ajustem ao interesse pblico.
Mas no pode haver mais a reduo desse princpio exclusivamente
obrigatoriedade do poluidor pagar pelo tratamento dos resduos. Duas so as vertentes
desse princpio: incentivos (que coloquem os agentes financeiros interessados num bom
desempenho ambiental) e responsabilidade, que desencadeia na responsabilidade
partilhada, conforme veremos abaixo.
Alm desses princpios j referidos neste Captulo, h outros que devem ser
especificamente respeitados no estabelecimento de mecanismos de gesto de resduos
slidos.
O primeiro deles o princpio geral da proteo da sade humana e da sade
ambiental. Trata-se de condio fundamental que todo e qualquer processo de gesto de
resduos garanta que no haver qualquer risco sade nem que ser utilizado qualquer
processo ou mtodo suscetvel de prejudicar o ambiente, ou seja, sem risco a gua, solo,
ar, fauna e flora, sem provocar odor, sem interferir significativamente na paisagem.
Desse princpio deriva a proibio de m gesto dos resduos, ou seja, de toda e
qualquer operao que constitua um perigo para a sade ou para o ambiente. Da a
necessidade de se acabar definitivamente com os lixes e coibir o abandono e a
eliminao descontrolada de lixo. Para isso est clara a obrigao do estabelecimento de
uma poltica nacional de gesto de resduos.

225
Importante notar que a m gesto de resduos no se ope a sua boa gesto. A
simples ausncia de m gesto impede que solues ambiental ou sanitariamente nocivas
sejam tomadas. A boa gesto dos resduos decorre no apenas no impedimento de danos
a solos, guas, fauna, flora etc.. Para garantir-se a boa gesto, a soluo dever derivar de
uma anlise especfica do caso concreto e de todas as suas facetas e possibilidades,
anlise que permitir a considerao de todas as incidncias ambientais previsveis, de
forma integrada.
Outro princpio que dever ser seguido o do controle integrado da poluio: a
poltica a ser desenvolvida para controle dos resduos no poder ignorar outras formas
de poluio ou degradao ambiental (tais como emisses lquidas, gasosas, rudos,
radiao, degradao do solo ou das guas etc.), sob pena de nos limitarmos
transferncia de poluio de um lado para outro.
H, ainda, a responsabilidade partilhada e nvel adequado de ao. Segundo esse
princpio, as instituies pblicas, empresas e cidados em geral devem assumir sua
parcela de responsabilidade no controle da poluio e gesto dos resduos. Unio
caber definir a poltica de nacional de resduos (regras claras para utilizao de
substncias perigosas, para rotulagem, para gesto e tratamento dos resduos) e a criao
de incentivos econmicos (positivos e negativos) e eventual fiscalizao para definir o
repasse de recursos aos outros entes da federao de forma a incentivar a boa gesto de
resduos. s administraes estaduais e municipais caber adequar-se poltica nacional,
e a implantao dos servios de acordo com o princpio da boa gesto. As empresas
fabricantes ou distribuidoras, por sua vez, devero ser os responsveis pelo resduo a que
deu origem. Os consumidores devem ser instados a reduzir seu padro de consumo e dar
destinao adequada aos resduos que produzem.
Devemos lembrar, ainda, o princpio do conhecimento sobre os resduos. A anlise
sobre sua composio fsica fundamental para o entendimento de sua potencialidade
para futuras utilizaes, a ser feita por meio da avaliao do seu contedo energtico e da
sua capacidade para produo energtica. O aspecto quantitativo igualmente importante
ao qualitativo dos resduos, como fator de relevncia a influenciar as decises sobre a
gesto. Os servios pblicos devem ter os instrumentos capazes de precisar a quantidade
dos resduos produzidos em cada momento e em cada local e sua qualidade (tipologia dos
resduos, dividindo a anlise por setores reciclveis/reutilizveis, putrescveis, rejeito).

226
Todos esses princpios s podero ser levados a cabo se respeitada a participao e
a transparncia: os cidados devem poder se pronunciar legitimamente sobre as matrias
que lhes afetam direta ou indiretamente, sem colocar em risco avanos tecnolgicos e
considerando a coletividade. Assim, deve haver uma instncia participativa nesse
processo.
5.2.3 Uma poltica nacional de resduos slidos.
Todos os instrumentos e princpios acima referidos devero integrar diretrizes do
pas que definam, luz das responsabilidades constitucionalmente compartilhadas, os
deveres de cada ator e os mecanismos de induo de comportamentos e de sano pelos
descumprimentos.
A ausncia de polticas pblicas efetivas sobre o tema, bem como de estudos que
busquem uma soluo institucional para a questo seguramente decorrem da inexistncia
de um marco legal completo que transforme a gesto de resduos slidos numa gesto do
ciclo de materiais.
O primeiro desafio, portanto, a formulao de uma lei que estabelea essa Poltica
Nacional de Resduos Slidos e (i) crie mecanismos econmicos para que os estados e
municpios possam ter acesso a financiamentos ou efetuar a cobrana pelos servios de
gesto; (ii) viabilize os princpios de direito ambiental; (iii) estabelea estratgias, metas
e indicadores gerais para a gesto dos resduos, que no sejam meramente programticos;
(iv) definas as responsabilidade de cada ator (Estado, consumidores, produtores) no
ciclo dos materiais.
A grande e primeira dificuldade ser entender em que medida o direito brasileiro
parece capaz de traduzir essa concepo de gesto dos ciclos de materiais. At hoje, as
previses normativas que mencionam substncias especficas no sentido da concepo da
correta gesto dos ciclos dos materiais, esto normalmente ligadas ao escopo da
preveno e do direito sade. Ou seja, podemos encontrar essas restries relacionadas
a substncias txicas ou perigosas especficas. Mas o contedo proibitivo dessas normas,
normalmente, bem retrado, sendo certo que seu objetivo mais garantir uma utilizao
segura das substncias tidas como txicas, do que com sua destinao final.

227
Importante lembrar que h um projeto de lei tramitando no Congresso cujo objetivo
estabelecer uma Poltica Nacional de Resduos Slidos (PL 203/91, ao qual foi
apensado o PL 1991/07). Se por um lado esse um evento que no pode ser antecipado,
por outro no deveria inviabilizar ou tornar incuo os resultados desta pesquisa. Dessa
premissa, a opo metodolgica de encontrar um eixo de discusso que no fosse
prejudicado por contingncias, mas que no estivesse alheio dimenso concreta e
aplicada que toda e qualquer discusso setorial demanda. Ainda que estejamos propondo
a conformao de uma legislao de resduos, certo que seus princpios e mecanismos
podem ser utilizados na elaborao de polticas pblicas concretas e nos planos de
saneamento estaduais, municipais e regionais, caso o projeto venha a ser aprovado com
ou sem as sugestes ora apresentadas.
A legislao dever dedicar-se, portanto, prioridade internacional que a
preveno, mas no se pode perder de vista que a realidade do Brasil exige um olhar
especial para as formas de disposio absolutamente inadequadas.
J vimos que a questo dos resduos tem sido tratada, normalmente, de forma
exclusiva pelas prefeituras que agem isoladamente apenas para dar destinao final (que
no implica adequada) ao que coletado. O objetivo costuma ser levar o lixo para o mais
longe possvel, em geral para reas mais pobres do municpio, sem que se pense numa
destinao adequada, do ponto de vista de tratamento, reciclagem e diminuio daquilo
que vira efetivamente lixo.
Uma Poltica Nacional de Resduos dever alterar esse paradigma a partir do qual
sempre se tratou esta questo. A idia que haja uma viso diferenciada no apenas
reativa, na iminncia de um problema grave, bem como o aumento do rol de atores
envolvidos no processo de gesto dos materiais e uma regulao em relao ao seu fluxo.
Nunca demais repetir a ordem de prioridades: preveno, reuso, reciclagem,
gerao de energia, disposio final de forma segura e ambientalmente adequada.
Essa nova poltica dever estar centrada numa hierarquia das operaes de gesto
de resduos que, em primeiro lugar, assegure a valorizao dos materiais (a utilizao de
um bem deve anteceder uma nova utilizao ou que, no sendo vivel a sua reutilizao,
proceda-se reciclagem ou ainda a outras formas de valorizao). Deve ser privilegiado

228
o recurso s melhores tecnologias disponveis com custos economicamente sustentveis
que permitam o prolongamento do ciclo de vida dos materiais atravs da reutilizao.
Em segundo, os produtores de resduos alm de serem responsabilizados pela
gerao, devem proceder sua separao na origem.
Um dos objetivos dessa poltica seria viabilizar a produo limpa, integrante da
estratgia de reduzir a gerao, a ser alcanada por meio de reaproveitamento ou por
mudanas no processo produtivo. A poltica nacional dever, portanto, prever como
priorizar a adoo de tecnologias que contemplem a minimizao ou, se possvel, a
eliminao dos resduos (por financiamento dessas tecnologias e/ou aplicao de
impostos aos tipos de produo cuja gerao de resduos seja mais significativa).
Nesse sentido, para avanar rumo a uma sociedade sustentvel, alguns mecanismos
que obriguem as indstrias a mudarem seus padres de produo devero ser definidos.
Estamos nos referindo tanto a que os produtores coloquem no mercado produtos
efetivamente durveis, como no estabelecimento de normas para a reduo do consumo
de recursos naturais nos processos industriais e para que os produtos ps-consumo sejam
passveis de aproveitamento integral.
E, por fim, a eliminao definitiva de resduos, nomeadamente a sua deposio em
aterro, constitui a ltima opo de gesto, justificando-se apenas quando seja tcnica ou
financeiramente invivel a preveno, a reutilizao, a reciclagem ou outras formas de
valorizao.
Ademais, essa nova poltica no poder deixar de lado a questo dos catadores,
sendo fundamental prever o fechamento dos lixes com cidadania, isto , a partir de uma
exigncia de que Poder Pblico Municipal ou Estadual apresente alternativas de gerao
de trabalho e renda e de moradia para as famlias que vivem nestes locais para depois
retir-las dos mesmos e proibir a catao
583
.
O desafio ser, portanto, conformar uma legislao que apresente os pontos abaixo
sistematizados:

583
GRIMBERG, Elisabeth. Poltica Nacional de Resduos Slidos: o desafio continua. So Paulo: Instituto
Plis (publicao no seriada), publicada em 22.10.2007, disponvel em:
http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=181, acessado em 10 de maio de 2009.

229
definir as normas reguladoras da economia dos materiais de forma a produzirem
efeitos no princpio do ciclo econmico, concebidas de forma a permitir uma execuo
eficiente que no afete de forma insustentvel a capacidade de inovao e de
competitividade do sistema econmico;
considerar as normas internacionais de produo sustentvel, vale dizer,
incentivar a produo sustentvel a partir da adoo dessas normas nos instrumentos
legais. As regras elaboradas pela ISO (International Organization for Standardization),
organizao internacional sediada em Genebra, compreendidas na srie ISO 14.000,
visam exatamente resguardar o aspecto da qualidade ambiental no apenas dos produtos,
mas dos processos produtivos
584
. Os critrios adotados nessas regras so insuspeitos seja
em funo da seriedade da organizao, seja por seu valor tcnico-cientfico, ambos
universalmente reconhecidos. A incorporao dessas regras legislao poder permitir
a criao de incentivos para que o preo dos produtos produzidos por meio de processos
sustentveis seja inferior ao daqueles que no tenham essas mesmas caractersticas.
utilizar poder de compra da administrao para incentivo ao uso de agregados
reciclados em servios j normatizados pela ABNT e ISO;
definir uma obrigatoriedade de separao dos resduos, pois a capacidade do
mercado de reciclar os materiais depende largamente do seu grau de pureza;
possibilitar subsdios (ou sanes premiais) a tcnicas de produo que utilizem
materiais reaproveitados para promover a sua posio competitiva relativamente aos
utilizadores de matrias primas no recicladas.
alargar a responsabilidade dos produtores (produo de bens de longa durao, de
fcil reutilizao, converso dos processos de produo e de comercializao de maneira
que causem pouco ou nenhum resduo para os consumidores finais. A responsabilidade
dos produtores, com o dever de retomada dos produtos, e sua capacidade de inovao,
prpria dos sujeitos econmicos, gerar novas e criativas propostas para aumentar a
utilizao dos bens ( de se esperar que o direito tributrio tenha papel importante no
desenho dessa poltica, intervindo de forma a estimular essas inovaes);

584
MILAR, dis. Direito do ambiente..., op. cit., p. 84.

230
conceber um instrumentrio adaptado execuo, para que no fique apenas como
um programa genrico, programtico, dependente de regulamentao;
definir metas para mapeamento e fechamento dos lixes, atreladas a repasse de
verbas da Unio aos Municpios;
envolver os catadores nessa poltica, que so uma classe de trabalho bastante
desenvolvida no Brasil;
determinar metas e indicadores a serem utilizados pelos Estados para verificar a
efetividade das medidas a serem adotadas (notadamente a partir da reduo anual do que
vai para aterros);
considerar a questo metropolitana e apresentar solues que considerem o papel
dos Estado e suas responsabilidades urbanstico-regionais, considerando o planejamento,
execuo e disciplina das funes pblicas de interesse comum (previstos no artigo 25,
3);
estabelecer obrigaes para os entes pblicos enquanto consumidores, alterando
dispositivos da 8.666/93, se necessrio.
No plano normativo, est clara a necessidade de normas jurdicas que venham a
constituir um verdadeiro direito dos resduos influenciado pelas disposies
constitucionais e pelos princpios j expostos e atento aos problemas que decorrem do
tema dos resduos slidos urbanos.
d. Algumas crticas ao projeto de lei em tramitao no Congresso
O projeto de lei em trmite que objetiva a criao de uma poltica nacional de
resduos apresenta muito avanos, mas deixa de considerar outras questes fundamentais
para a adoo de um modelo de ciclo de materiais.
certo que os avanos esto representados pela referncia ao ciclo de vida do
produto, conformao de um Cadastro Tcnico Federativo de Atividades e
Instrumentos de Defesa Ambiental, Inventrios de Resduos Slidos (em conformidade
com o disposto pelo CONAMA), avaliao de impactos ambientais, a criao do Sistema
Nacional de Informaes Ambientais (SINIMA). So instrumentos ainda a serem
regulamentados, ou seja, a lei tem caracterstica essencialmente programtica. E deixa de

231
esclarecer como sero organizados esses sistemas, deixando tudo nas mos dos rgos
governamentais (a serem feitos por portarias e decretos).
No h, ademais, sanes previstas para os agentes pblicos que descumprirem as
normas de implementar ou fiscalizar a poltica de resduos, o que deixa essa prtica
vontade exclusiva do administrador (quando a CF/88 define que a promoo ambiental
independe da discricionariedade do ente pblico). Nem h obrigao e metas especficas
aos Municpios, como, por exemplo, estabelecer a coleta seletiva obrigatria para
municpios acima de um determinado nmero de habitantes.
De toda forma, h um avano importante relativo distribuio adequada das
competncias constitucionais: reforada a competncia estadual na criao das regies
metropolitanas e seu papel na conformao institucional que ser responsvel pelas
funes pblicas de interesse comum:
Art. 11. Observadas as diretrizes e demais determinaes estabelecidas
nesta Lei e em seu regulamento, incumbe aos Estados:
I promover a integrao da organizao, do planejamento e da
execuo das funes pblicas de interesse comum relacionadas gesto
dos resduos slidos nas regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies, nos termos da lei complementar estadual prevista no 3
do art. 25 da Constituio Federal;
585

O texto do PL estabelece que os Estados devero ter sua poltica de resduos, onde
incluiro planos para as regies metropolitanas. Muito embora a disposio no seja
completamente inovadora, j que a CF/88 j previra essa competncia para os Estados,
isso no ocorrera na Lei 11.445/07 (que estabelece diretrizes nacionais para o
saneamento bsico), o que deixou referida lei apenas como uma soluo meramente
parcial para o problema do saneamento bsico
586
.
Esse um avano, muito embora o texto do PL ainda faa algumas confuses em
relao titularidade do servio, j que estabelece que ser nos Planos Municipais de
Gesto Integrada de Resduos Slidos que dever haver a identificao de reas

585
BRASIL. Congresso Nacional. Subemenda substitutiva global de plenrio ao projeto de lei N 203, de
1991, e seus apensos. Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos e d outras providncias.
586
ALVES, Alar Caffe. Parecer jurdico, op. cit., p. 9.

232
favorveis para disposio final, ou a constar sistema de clculo r forma de cobrana dos
custos da prestao dos servios pblicos de limpeza urbana e manejo de resduos
slidos. Ora, nas regies metropolitanas essa incumbncia ser do rgo responsvel pela
gesto dos servios de interesse comum ou do Estado (a depender do que ser
estabelecido na lei complementar estadual que definir a regio metropolitana). A forma
como est redigido o art. 19 do PL, que define o contedo mnimo do Plano Municipal de
Gesto Integrada de Resduos Slidos, pode causar alguma confuso.
Ademais, h alguns instrumentos importantes que no esto adequadamente
detalhados. Por exemplo, o mecanismo de logstica reversa. Segundo o PL, h uma lista
especfica de produtos que estaro sujeitos logstica reversa (agrotxicos, seus resduos
e embalagens, pilhas, baterias, pneus e leos lubrificantes, seus resduos e embalagens,
cf. art. 33). Alm desses, caber aos municpios a identificao dos resduos slidos
sujeitos ao sistema de logstica reversa (desde que se refiram a produtos comercializados
em embalagens plsticas, metlicas ou de vidro, e aos demais produtos e embalagens em
que a aplicao da logstica reversa seja tcnica e economicamente vivel cf. art.
33, 1).
Relegar essa tarefa aos municpios no nos parece o mais adequado, uma vez que as
mesmas regras de produo e consumo deveriam se aplicar para todo o territrio
nacinoal.
Ademais, o PL no estabelece claramente de quem a obrigao pela coleta e
destinao dos resduos aos quais se aplicaro o mecanismo da logstica reversa,
supostamente de responsabilidade do setor empresarial. Como essas so as etapas do
gerenciamento de resduos slidos de maiores custos, e considerando que a lgica do
sistema reverso gera interrogaes quanto ao seu funcionamento prtico, esse mecanismo
dever ser melhor detalhado.
Mas urge, ainda, definir um quadro jurdico que se pretenda regulador, no sentido
de promover a preveno como poltica principal no combate nocividade dos resduos e
que advogue a utilizao de tecnologias limpas, para funcionalizar a reciclagem, a
reutilizao e o aproveitamento energtico dos resduos. O PL apenas pincela essas
questes, mas no as enfrenta, deixando a tarefa para outros momentos.

233
Em resumo: necessria a construo de um sistema que englobe todas as
atividades exercidas sobre os resduos, desde a preveno, produo e ao recolhimento,
at sua eliminao final.
Os resduos devem tornar-se uma preocupao econmica para as empresas
produtoras, mais presente para os consumidores e constante para a administrao pblica.

5.3 MAIS DIFICULDADES A SEREM ENFRENTADAS
5.3.1 As regies metropolitanas.
A grande questo que envolve o gerenciamento de resduos, sua coleta para
aproveitamento e disposio final est relacionada s regies metropolitanas e s
definies institucionais para geri-las (no que diz respeito s funes pblicas de
interesse comum).
Apenas para lembrar o tamanho do problema, no Estado de So Paulo so 645
municpios, em 251 mil km
2
, que encerram um total de 34,5 milhes habitantes. A
CETESB estima que so 20 mil toneladas de lixo urbano por dia, coletados ao longo do
Estado.
Hoje as atividades de coleta, tratamento e disposio final, que representam o maior
custo do ciclo dos materiais
587
, recaem exclusivamente sobre os Municpios.
Mas, como j mencionamos, as solues institucionais para os municpios cujas
cidades esto contidas em seu centro (rodeadas de um espao rural at alcanar seus
limites) devem ser distintas daqueles que tm suas respectivas cidades fisicamente
interligadas (conurbadas), sob forma de metrpole ou aglomerao urbana de grande
dimenso (a ultrapassar os limites territoriais de cada municpio). O prprio texto
constitucional prev essa distino e a necessria interpretao de autonomia local de

587
ESTADO DE SO PAULO. Secretaria do Meio Ambiente. Seminrio Internacional Gesto de
Resduos Slidos em Regies Metropolitanas, 28 e 29 de setembro de 2005, auditrio do Instituto de
Pesquisas Energticas e Nucleares - IPEN, Cidade Universitria, So Paulo.

234
formas distintas para essas situaes dspares, sob pena de distores lamentveis
originrias de enormes custos sociais
588
.
Mas os municpios tm histrica e tradicionalmente atuado na questo dos resduos
slidos de modo fragmentado, no havendo uma poltica nica para as regies, o que leva
multiplicao de esforos desnecessariamente, bem como ao desperdcio de recursos
humanos. Essa desarticulao seja entre os municpios, seja entre os diversos rgos
administrativos, coloca o tema na ordem do dia e s vsperas de uma situao de
calamidade.
Essa uma questo, portanto, a ser abordada no apenas pelos os Municpios, mas,
sobretudo, pelos Estados, que tm obrigao constitucional de estabelecer polticas
efetivas que visem a proteo ambiental, o combate poluio urbana e a melhoria da
qualidade de vida das populaes.
Est clara, em funo da ineficincia das polticas at ento, a necessidade de
conjuno de esforos para a realizao de tarefas comuns, sobretudo quando as medidas
a serem tomadas extrapolem a capacidade operacional e de investimentos das prefeituras.
Esse normalmente o caso quando h necessidade de investimentos em novas
tecnologias, como ocorre no caso dos resduos.
Igualmente, o tratamento de vrias questes que se inserem na problemtica do
interesse local demanda a realizao de aes conjuntas, pelo fato de afetarem,
simultaneamente, mais de uma unidade territorial. E isso verdade especialmente em
relao s questes de meio ambiente, saneamento bsico, recursos hdricos, transportes.
Em todas essas reas, iniciativas podem ser inviabilizadas caso no haja uma mnima
integrao entre elas no plano regional.
Pela dimenso do tema dos resduos, fica clara a insuficincia das iniciativas
autnomas dos municpios brasileiros na formulao de estratgias definitivas. Ademais,
o custo da gesto adequada dos resduos significa que a necessidade de buscar
solidariedades territoriais mais amplas, visando a atrao de investimentos econmicos
no s para o tratamento de problemas comuns, mas tambm e principalmente apontando
para a sustentabilidade de um processo de desenvolvimento mais duradouro.

588
ALVES, Alar Caff. Parecer jurdico, op. cit., p. 10.

235
Muito embora a CF/88 apresente essa dimenso metropolitana e formule a sua
soluo, dando aos Estados a competncia para a criao das regies metropolitanas pelo
agrupamento compulsrio dos municpios a partir da lei complementar estadual, sua
efetivao ainda incipiente. E falta ainda uma regulamentao do que seriam as funes
pblicas de interesse comum, referidas no 3 do art. 25 da CF/88.
O processo de metropolizao tem sido uma das caractersticas mais importantes do
crescimento urbano e matrias ambientais fundamentais, como abastecimento de gua,
transporte, localizao industrial, aterros sanitrios e uso do solo etc., tm uma dimenso
metropolitana que no pode ser devidamente tratada apenas a partir do nvel municipal.
Mas pouco se fez ao longo do pas inteiro para organizar esses sistemas nesta dimenso.
A regio metropolitana tratada como a soma das partes e no como um todo
589
, motivo
pelo qual no encontramos a soluo adequada para problemas, como a restrio
solidariedade territorial mais ampla, a percepo fragmentada dos problemas sociais e o
isolamento das cidades de sua realidade regional, do ponto de vista de sua economia
590
.
Esse um problema complexo que a par de sua dimenso econmica tem uma
infinidade de dificuldades polticas, mas pelo qual perpassa a aplicao do princpio do
nvel adequado de ao.
Esse princpio, desdobramento do princpio da responsabilidade partilhada, diz
respeito ao arranjo institucional que garantir que o problema dos resduos receber a
soluo mais adequada dentro das caractersticas daquela regio. Nas regies
metropolitanas, portanto, as solues municipais individualizadas no respeitam esse
princpio na medida em que no constituem o nvel institucional adequado, j que
necessrio visualizar o problema para toda a regio e no apenas para cada parte isolada.
A adequada soluo para essa questo das regies metropolitanas ser fundamental
na adequada gesto dos resduos slidos urbanos. Nesse sentido, justifica-se que os
Estados brasileiros, nas regies metropolitanas, possam tomar as rdeas da questo dos
resduos slidos, permitindo uma gesto integrada do problema e o rumo a uma cidade
sustentvel.

589
ALVES, Alar Caff. Parecer jurdico, op. cit..
590
NABUCO, Maria Regina. A (des)institucionalizao das polticas regionais no Brasil. Braslia,
maio/1995. (Trabalho apresentado no VI Encontro Nacional da ANPUR), p. 41.

236
5.3.2 Coleta, seleo e aproveitamento: em busca de quem gerencie adequadamente os
resduos slidos urbanos.
J nos manifestamos itens acima em relao ao papel do Estado na elaborao de
legislao e polticas que interfiram diretamente no comportamento dos cidados
consumidores e produtores. O estabelecimento de formas de preveno, seja a partir do
desconsumo ou consumo consciente, seja pela utilizao de processos produtivos mais
limpos ou reaproveitamento de materiais pelas empresas produtoras ou sua
obrigatoriedade de dar destinao final a determinados produtos, no eliminar algumas
fases do ciclo de materiais.
A coleta, a triagem para garantir que o material foi separado adequadamente, o
aproveitamento orgnico, e a disposio final do que no pode ser reaproveitado, por
exemplo, continuar a integrar os servios cuja obrigao de prestao do Poder
Pblico.
E, no demais lembrar, que a oferta de locais adequados e possveis de receber os
resduos slidos urbanos est cada vez mais escassa, evidenciando a necessidade urgente
de se buscar outras opes para o problema (que no exclusivamente a disposio final).
O Poder Pblico, na sua obrigao de promoo ambiental como servio pblico, dever
repensar as etapas aps a coleta e garantir que os materiais sejam reaproveitados
adequadamente, reduzindo o que vai parar em aterros. fundamental, ainda, que se
conheam mais profundamente as alternativas tecnolgicas que vm sendo utilizadas
com sucesso em outros pases, mas que encontram resistncia no Brasil
591
.
O investimento necessrio para tanto bastante alto: investimento na transformao
de lixes em aterros, na conformao de rea de transbordo, triagem e reciclagem, na
construo (e custo de operao) de unidades de tratamento e valorizao orgnica de
resduos (compreendendo monitoramento tcnico, controle de emisses e documentao
de processos), em novas tecnologias, para implantao de usinas para gerao de energia
a partir de resduos, para utilizao energtica dos gases dos aterros etc.. Como contornar
esse alto custo e ao mesmo tempo conseguir alterar o paradigma da gesto dos resduos
por parte do Poder Pblico (que hoje se limita a coleta e disposio final)?

591
ESTADO DE SO PAULO. Secretaria do Meio Ambiente. Seminrio Internacional Gesto de
Resduos Slidos em Regies Metropolitanas, 28 e 29 de setembro de 2005, auditrio do Instituto de
Pesquisas Energticas e Nucleares - IPEN, Cidade Universitria, So Paulo.

237
Em primeiro lugar ser necessrio pensar no papel do Estado e no arranjo
institucional que permita a maior eficincia ao servio, bem como pensar em formas de
tornar o servio lucrativo. A eficincia e a sustentabilidade econmica so princpios
fundamentais dos servios pblicos de saneamento, institudos no art. 2 da Lei
11.445/07
592
.
E soma-se a ele o art. 9, que cria a obrigatoriedade do titular do servio de elaborar
um plano de saneamento. No art. 11, esto definidas como condies para a validade de
qualquer contrato de prestao de servios pblicos de saneamento bsico, a existncia
do plano referido no pargrafo anterior, alm de estudo que comprove a viabilidade
tcnica e econmico-financeira do sistema de cobrana e de composio de taxas e
tarifas.
Que o Poder Pblico ser capaz de elaborar o plano de saneamento, no h dvidas.
Mas a questo que se coloca se o Estado consegue manter esses servios eficientes e
lucrativos.
Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a forma de conceber o Estado e a
Administrao Pblica est mudando:
No se quer mais o Estado prestador de servios, quer-se o Estado que
estimula, ajuda, que subsidia a iniciativa privada; quer-se a
democratizao da Administrao Pblica pela participao dos
cidados, nos rgos de deliberao e de consulta e pela colaborao
entre pblico e privado na realizao de atividades administrativas do
Estado; quer-se a diminuio do tamanho do Estado para que a atuao
do particular ganhe espao; quer-se a flexibilizao dos rgidos modos de
atuao da Administrao Pblica, para permitir maior eficincia; quer-
se a parceria entre o pblico e o privado para substituir-se a
Administrao Pblica dos atos unilaterais, a Administrao Pblica
autoritria, verticalizada, hierarquizada.
593


592
Como j afirmamos em outro momento, entendemos que a lei 11.445/07, em relao aos resduos slidos,
limitada, pois se refere apenas ao manejo de resduos do ps-consumo. Em seu artigo 3, I, c, a lei considera
limpeza urbana e manejo de resduos slidos o conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes
operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo
originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas. Mas como essa etapa a que estamos nos
referindo neste item, os princpios referidos naquela lei esto adequadamente definidos no art. 2.
593
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,

238
Trata-se de um Estado subsidirio, em que a parceria pode servir a variados
objetivos e formalizar-se por instrumentos jurdicos distintos, utilizada como:
a. forma de delegao da execuo de servios pblicos a particulares
pelos instrumentos de concesso, permisso de servios pblicos, ou da
concesso patrocinada (...) [instituda pela Lei 11.079/04];
b. meio de fomento iniciativa privada de interesse pblico, efetivando-
se por meio de conveio ou contrato de gesto;
c. forma de cooperao do particular na execuo de atividades prprias
da Administrao Pblica, pelo instrumento da terceirizao (...) ou de
concesso administrativa;
d. instrumentos de desburocratizao e de instaurao da chamada
Administrao Pblica gerencial, por meio dos contratos de gesto.
594

Essas parcerias servem ao objetivo de diminuir o tamanho do aparelhamento do
Estado, j que h delegao ao setor privado de vrias atividades, mas tambm serve ao
objetivo da eficincia, porque introduz, ao lado da forma de atuao tradicional da
Administrao Pblica, outros procedimentos menos burocrticos e formas mais
adequadas a esse fim, que o Estado no conseguiria conformar.
imprescindvel que essa mudana chegue efetivamente na gesto dos resduos.
Hoje, os servios de coleta e disposio de lixo so, invariavelmente ao longo do pas,
prestados mediante contratos administrativos firmados aps licitaes realizadas pelas
Prefeituras. As empresas que prestam o servio de coleta no tm qualquer compromisso
com as metas de reduo ou reaproveitamento. Ao contrrio, tem interesse em aumentar
a quantidade de lixo enviada aos aterros ou estaes de transbordo, j que, muitas vezes,
sua remunerao est atrelada ao peso ou ao volume do que coletado.
Mas no pode ser assim, j que os servios de saneamento bsico (ou ambiental)
so servios pblicos privativos do Estado, e para serem prestados pela iniciativa
privada, devem ser outorgados mediante concesses ou permisses (art. 175 e 23, IX, da
CF). Assim, o Estado pode outorgar a entes governamentais ou privados, mediante os
procedimentos especficos legalmente definidos (contrato de concesso, delegao

terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 Ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 20.
594
Ibid., p. 41.

239
mediante lei, contratos de gesto para organizaes sociais etc.) o exerccio das
atividades executivas correspondentes a esses servios (inclusive a execuo de obras de
infra-estrutura)
595
. Os entes pblicos podero, assim, enfrentar o tema de maneiras
distintas, viabilizando parcerias com a iniciativa privada. Lembre-se que esses contratos,
a instrumentalizar a parceria, diferentemente do que hoje, devero estar atrelados a
metas, indicadores ou formas de regulao que permitam a verificao do cumprimento
do plano de saneamento e demais princpios previstos na Lei 11.445/07.
Especialmente nas regies metropolitanas, em que o problema mais complexo, a
opo pela parceria pblico-privada poderia significar a criao de uma sociedade de
propsito especfico para o gerenciamento dos resduos naquelas regies, que pode ser
criada com capital misto e controlada pelo Estado ou pelo parceiro privado, dependendo
do grau de investimento de cada um.
Essa nova empresa teria por objetivo planejar, executar e operar os servios
pblicos de coleta, seleo, tratamento, valorizao (inclusive orgnica) e disposio
final do mnimo de resduos que sobrasse ao final desses processos. Ademais, poderia ter
misses institucionais de sensibilizar e informar a populao para questes do no
desperdcio de materiais, para consumir com critrios, para descartar seletivamente e
para no jogar resduos nas ruas, crregos, terrenos baldios, ou seja, de forma
inadequada.
A concentrao dessas atividades numa nica empresa poderia viabilizar a
lucratividade de todo o ciclo de reaproveitamento e disposio final de resduos.
Os arranjos institucionais para cada regio metropolitana, em verdade, dependero
de sua conformao, da capacidade econmica do Estado e de seus municpios, da
possibilidade de captao de investimentos privados, entre outros vrios fatores a serem
considerados. Inclusive, poder haver a delegao do servio para uma empresa que j
exista e tenha competncia legal para executar aes, servios no setor de saneamento
(que inclui parte da temtica dos resduos slidos, nos termos da lei 11.445/07), como o
caso da SABESP, em So Paulo. Uma empresa estadual de saneamento, j constituda, e
que tenha esse entre seus objetivos institucionais, poder gerenciar os resduos slidos
urbanos por meio de convnios, tanto sob o regime de concessionria dos Municpios

595
ALVES, Alar Caff. Saneamento bsico..., op. cit., p. 23.

240
concedentes interessados, como sob o regime de concessionria legal de autoridades
metropolitanas (constitudas mediante lei estadual complementar)
596
.
Aproveitamos para adiantar aqui uma possvel crtica sobre privatizao do
servio pblico de saneamento: essa crtica normalmente feita quando h outorga pela
Administrao da realizao de servios pblicos por terceiros, normalmente pela forma
contratual da permisso ou concesso. Conforme ensina o Prof. Alar Caff Alves, trata-
se de expresso inapropriada, na medida em que h grande distino entre o servio
pblico (mesmo que prestado sob o regime de concesso/permisso) e a atividade
econmica diretamente afetada pelas foras do mercado e pelos princpios do direito
privado. Se a privatizao efetivamente ocorresse, os servios pblicos passariam a ser
atividades econmicas, regulados pela livre iniciativa e a forma de remunerao seria o
preo, e no a tarifa
597
. Mas no isso que efetivamente ocorre, pois os servios pblicos
continuam, mesmo com diferentes modos de prestao, a [atender] s necessidades
coletivas, conforme a maneira conjuntural de abordar a realidade social em determinado
momento histrico
598
.
do Poder Pblico a tarefa irrenuncivel de atender regulamentao, controle e
fiscalizao da prestao do servio pblico outorgado, nos termos do art. 175, I a IV, da
CF. Nesse sentido, a prestao de servios de saneamento, entre os quais est enquadrada
legalmente a temtica dos resduos (nos termos da Lei 11.445/07), deve estar orientada
para a consecuo do atendimento universal, permitindo a todos o acesso a esses
servios. Mas no se pode olvidar que os recursos pblicos so escassos e que, muito
embora a titularidade e disponibilidade continuem na esfera pblica, possvel que
desses servios haja uma explorao econmica, inclusive com o objetivo de lucro.
O grande desafio ser, ento, harmonizar esses princpios. Diante da crise fiscal,
certo que o Poder Pblico no possui recursos financeiros suficientes para a ampla e
efetiva prestao desses servios, bem como dos investimentos necessrios para o setor.
nesse sentido que se faz necessria a unio com o capital privado para a consecuo
dos servios (que s sero alocados se houver remunerao adequada dentro de um risco
relativo).

596
ALVES, Alar Caff. Saneamento bsico..., op. cit., p. 284.
597
Ibid., p. 18.
598
Ibid., p. 19.

241
Importante relembrar, conforme j abordamos, que o problema no apenas
financeiro, mas tambm de eficincia operacional. Dificilmente possvel alcanar no
setor pblico um nvel de eficincia significativo, notadamente em funo da ingerncia
na direo das estatais. Por esse motivo que fundamental o estabelecimento de metas e
indicadores, qualquer que seja o arranjo institucional definido.
e. Indicadores
Nas sociedades modernas que j tem desenvolvido alguma poltica relativa aos
resduos, parece ter se instalado nos ltimos anos a reciclagem como paradigma de uma
boa gesto
599
.
Porm, como j vimos acima, um modelo de gesto de resduos no deve medir-se
pela quantidade de resduos reciclados. Parece-nos que dois so os parmetros para
indicar a qualidade de um modelo de gesto: a quantidade de resduos que deixam de ser
produzidos e o aproveitamento timo dos recursos do lixo (o que efetivamente sobra). O
paradigma, portanto, deve ser mais amplo, fundamentando-se no aproveitamento dos
recursos (materiais e energticos), bem como sua reduo.
Um indicador conexo a estes parmetros poderia ser um ndice de desvio de lixo, a
refletir a eficincia da aplicao do paradigma descrito acima relativa aos aterros, aps
aproveitados os recursos (materiais e energticos) contidos nos resduos.
Esses indicadores devero ser construdos de forma interdisciplinar considerando o
desenvolvimento sustentvel e os princpios j expostos neste trabalho.
f. Um marco regulatrio para os resduos.
A outorga da prestao de servios pblicos, da mesma forma que exige o
estabelecimento de indicadores para averiguao da eficincia e adequao dos servios
prestados, exige a regulao desses mesmos servios para garantir-lhes a eficincia e
universalizao.
O termo regulao, podemos dizer, refere-se ao estudo da interveno
governamental em mercados. A regulao abrange no s os aspectos puramente
econmicos referentes ao funcionamento de um mercado em particular, mas tambm os

599
ORGADO, Carlos Martnez. Las nuevas tecnologas de gestin y su encuadre en la jerarqua de
principios. In: II Forum Europeo sobre Residuos, Madrid: CED - Club Europen des dchets, 15 e 16 de
outubro de 1998.

242
aspectos polticos e legais que se relacionam implementao de polticas regulatrias
determinadas. Embora seja amplo, podemos destacar no objeto de estudo da regulao
temas como a anlise das aes governamentais para controlar preos, decises de
produo e vendas das firmas, assim como impor padres tcnicos. Em todos os casos, a
motivao a mesma: regular o mercado cuja operao livre poderia contrariar o
interesse pblico
600
.
O debate sobre o marco regulatrio surge num contexto em que o investimento em
infra-estrutura essencial para garantir o desenvolvimento sustentvel da economia
brasileira, e ante o esgotamento da capacidade do Estado, que transfere essa
responsabilidade para o setor privado
601
:
Essencialmente, o marco regulatrio diz respeito ao conjunto de
questes institucionais que regem o funcionamento de um conjunto de
mercados, onde questes tecnolgicas caracterizam estruturas de alta
concentrao.
602

Nas ltimas dcadas, o Brasil conheceu os efeitos positivos da regulao dos
servios pblicos, como forma de trazer ganhos de eficincia que acarretam benefcios
para o consumidor (muito embora possa se questionar a eficincia dessas agncias
reguladoras, que no contam com mecanismos efetivos ou pessoal adequado e autnomo
para realizao de suas atividades). Uma racionalidade prpria para a regulao
necessria para que ganhos de eficincia na produo representem ganhos para o usurio.
O plano da regulao em relao ao saneamento ambiental, porm, est, ainda, por ser
construdo.
Em relao s diversas atividades que compe o saneamento ambiental, a regulao
da distribuio de gua est em estgio de concepo e implementao, mas ainda
absolutamente incipientes. Em relao aos resduos slidos, o saneamento sustenta
atrasos institucionais muito mais significativos. O grau de descentralizao dos servios
de gesto dos resduos parece ser o principal desafio criao de uma estrutura
regulatria adequada.

600
GUTIERREZ, Maria Bernadete Sarmiento. Desenvolvimento sustentvel no MERCOSUL: a proposta de
um marco regulatrio. Texto Para Discusso, n. 580, agosto de 1998. Rio de Janeiro: IPEA, 1998, p. 2.
601
PICCHETTI, Paulo. O desafio do marco regulatrio no contexto na indexao residual. Informaes
FIPE. So Paulo, n. 287 Agosto/2004, p. 18-19, disponvel em:
http://www.fipe.org.br/publicacoes/downloads/bif/2004/1_BIF287.pdf, acessado em 12 de outubro de 2009.
602
PICCHETTI, Paulo. O desafio do marco regulatrio..., op. cit., p. 18.

243
H uma notria deficincia de capacidade tcnica nos governos municipais e os
estaduais. Ao contrrio do que ocorre com a questo da gua (em que todos reivindicam
a titularidade), para a questo dos resduos no h essa querela, fundamentalmente em
funo do tamanho do problema e da ausncia de solues imediatas que tragam dinheiro
para os cofres pblicos.
No se deve esperar que, dado o grau de descentralizao que prprio do setor de
saneamento, os municpios sejam capazes de manter estruturas regulatrias adequadas.
H que se considerar, ainda, o custo econmico e social dessa regulao. A multiplicao
de organismos reguladores tende a superar os seus benefcios, com a multiplicao de
burocracias, contrariando uma racionalizao econmica. E o desenho da regulao deve
sempre considerar os custos econmicos associados constituio e ao funcionamento
do aparato regulatrio
603
. assim que, se diversas estruturas municipais parecem pouco
eficientes para promover a universalizao dos servios, a delegao da funo
regulatria (nos casos de titularidade municipal), a agncias estaduais parecem uma
soluo possvel para o problema. Inclusive para regular as atividades relativas s regies
metropolitanas.
Esse , portanto, mais um dos desafios a ser enfrentado rumo gesto adequada de
resduos slidos que contemple a teoria do ciclo de materiais. Mas essa conformao
depender de questes polticas a serem solucionadas.
O desafio est, assim, lanado e, conforme tentamos pontuar, engloba:
a criao de uma poltica nacional de resduos slidos que defina as
responsabilidades de cada um dos atores envolvidos, bem como sanes premiais ou
penais para moldar os comportamentos dos entes pblicos e privados;
a criao e implantao de estruturas institucionais para gerir as funes de
interesse comum nas regies metropolitanas;
a definio do arranjo institucional que assegure a eficincia e a sustentabilidade
econmica dos servios de coleta, transbordo, tratamento, aproveitamento e disposio
final adequada dos resduos slidos urbanos;

603
FUNDAO GETLIO VARGAS. Escola de Direito de So Paulo. Relatrio de Pesquisa Poder
Concedente e Marco Regulatrio no Saneamento Bsico. MENDES, Conrado Hbner; Coutinho, Diogo
R. (coord. da pesquisa). So Paulo, novembro de 2005.

244
a construo de metas e indicadores que assegurem o respeito aos princpios: da
boa gesto dos resduos como direito humano fundamental e integrante do
desenvolvimento sustentvel; da universalizao do acesso; do respeito ao meio ambiente
e sade pblica; da adoo de tcnicas que considerem as peculiaridades regionais e
locais, da articulao com polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao,
de combate pobreza; da eficincia e sustentabilidade econmica; da utilizao de
tecnologias apropriadas considerando a capacidade de pagamento dos usurios; do
controle social; da transparncia das aes; da segurana, regularidade e qualidade.
o estabelecimento de formas de regulao dos servios;
o estabelecimento de formas de cobrana pelos servios (muito embora a Lei
11.445/07 estabelece a base legal para a cobrana dos servios de limpeza urbana e
manejo de resduos slidos urbanos, por meio de taxa ou tarifas
604
, ainda h que se
definir a base de clculo dessas taxas ou tarifas e a forma especfica de cobrana);
a considerao, nos planos de saneamento, das comunidades que tm sua renda
proveniente do lixo.
Os sistemas de gesto de resduos slidos urbanos exigem o desenvolvimento de
instrumentos econmicos, sociais, de organizao, de localizao e de controle
ambiental. Seu xito depender fundamentalmente da adoo de um modelo adequado,
em todos os aspectos (econmicos, ambientais, sociais e de proteo sade humana).
Vale dizer, a viabilidade econmica de um modelo de gesto no depende da anlise
econmica simplista, mas de vrios fatores complexos, inclusive da diminuio de
encargos da Administrao Pblica a partir das parcerias com o setor privado, da
construo de indicadores, da considerao da problemtica socialmente relevante das
populaes que vivem dos resduos, tudo a conduzir a uma qualidade ambiental, como
aproveitamento eficaz dos recursos naturais, com inegvel relevncia ao nvel de
sustentabilidade do desenvolvimento.


604
Brasil. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de
Modernizao do Setor Saneamento. Lei Nacional de Saneamento Bsico: perspectivas para as polticas e
a gesto dos servios pblicos. Livro III: Prestao dos servios pblicos de saneamento bsico.
CORDEIRO, Berenice de Souza (coord.). Braslia: Ministrio das Cidades, 2009.

245






























Fica decretado que, a partir deste instante, haver girassis
em todas as janelas, que os girassis tero direito a abrir-se
dentro da sombra; e que as janelas devem permanecer, o dia
inteiro, abertas para o verde onde cresce a esperana.
- Thiago de Mello, Os Estatutos do Homem

246

6. CONSIDERAES FINAIS
Todo Homem contemporneo deixa um rastro na Terra aps sua morte.
E no se trata de lembrar os inventos ou filosofias que pensou, nem do que ensinou
aos seus filhos e netos, muito menos dos feitos hericos ou polticos de que participou.
Estamos falando de uma lembrana annima, marca indelvel da modernidade, e sua
contribuio mais significativa para as futuras geraes: o lixo gerado ao longo de sua
trajetria tem a vida bem mais longa do que a do prprio ser humano.
O lixo surge onde se instala a indiferena, afirma o filsofo
605
. E essa indiferena
poder levar ao colapso do planeta. O tema filosfico, mas tem bases absolutamente
concretas.
A partir desse tema apaixonante dos resduos slidos, do lixo, procuramos
demonstrar ao longo deste trabalho a insustentabilidade do modelo econmico atual; que
a globalizao no atinge igualmente ricos e pobres, desenvolvidos e em
desenvolvimento; que o avano da tecnologia emergiu em conjunto com as formas de
apropriao da natureza, sua devastao e sua utilizao como mercadoria; e que esse
embate agrava-se no contexto urbano.
No campo das cidades, o desafio no diz respeito apenas sade ambiental (de
respirar o ar puro, vivenciar o verde, beber gua limpa), mas principalmente a questes
relacionadas a outras facetas da dignidade humana, muito mais complexas. No se pode
perder de vista que as cidades no so os edifcios, mas as pessoas.
Advogamos a necessidade de novos paradigmas que trilhem o caminho do
desenvolvimento sustentvel na formao de um Estado ambiental, desenhado sobre
princpios que conformem uma nova cidadania global baseada em justia social e
solidariedade, notadamente no espao urbano. E evidenciamos que as bases para esse
novo paradigma esto solidamente instaladas no direito internacional e no direito
constitucional brasileiro.

605
O Fazedor de Montanhas. Filme de Juan Figueroa, produo Imagem Essencial, 2008.

247
certo que a evoluo do direito ambiental, nas ltimas dcadas, tem sido
vertiginosa. Em seus primrdios, a proteo jurdica do ambiente reduzia-se a medidas
pontuais de proteo dos componentes naturais e proclamao de um ambiente sadio.
Era uma proteo reativa e muita importncia se deu aos instrumentos jurdicos
tradicionais de natureza sancionatria (civis e administrativos), cujos efeitos preventivos
eram muito limitados
606
.
Estamos sugerindo nesta tese que essa perspectiva v sendo alterada para permitir
que o direito ambiental tenha por fim uma proteo mais ampla da vida humana,
econmica e socialmente contextualizada. Em ltima anlise, o direito ambiental passa a
ser um mecanismo de promoo do desenvolvimento sustentvel, como aqui exposto.
A questo dos resduos, como apresentamos, um tema inegavelmente
multidisciplinar, que envolve questes jurdicas, tcnicas, econmicas, polticas e ticas.
Est diretamente relacionado ao desenvolvimento sustentvel e ao incremento da
qualidade de vida nas cidades. Est ligada solidariedade social, que representa o
fundamento de existncia dos servios pblicos.
O primeiro desafio que se coloca vencer a concepo monoltica do Estado, to
fragmentado e contraditrio como a prpria sociedade, integrado por mltiplas arenas de
consenso e conflito internos e externos, diversidade de indivduos, grupos e classes
sociais, mas indispensvel para avanar na proteo dos direitos humanos
607
e no novo
modelo de sustentabildiade. A grande questo : como, a partir da gesto do Estado,
conviver com instituies e mecanismos desse sistema capitalista ao mesmo tempo que
se pretende avanar na construo do novo paradigma?
A conscincia do impasse desenvolvimentista estabelecido globalmente evidencia a
inadequao das solues centradas no atual sistema de valores, mesmo porque suas
premissas, que em outros momentos eram inquestionveis, no mais se sustentam em um
planeta, agora percebido como limitado, degradado e em crise. Mas essa percepo,
embora clara nos foros internacionais, no atingiu os cidados em seu dia-a-dia.

606
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. Instrumentos cientficos e instrumentos jurdicos: perspectivas de
convergncia rumo sustentabilidade no direito comunitrio do ambiente. Revista Jurdica do Urbanismo e
do Ambiente. Coimbra: Almedina, n.20, dezembro de 2003, p. 11-14, p. 11.
607
FALCO, Joaquim. Democratizacin y servicios..., op. cit., p. 345.

248
Como sempre afirma Belisrio dos Santos Jr., lembrando e relembrando a
responsabilidade de todo ser humano para com a comunidade:
A definio do direito romano para justo inclua: viver honestamente;
no lesar a ningum e dar a cada um o que seu.
Assim, desde sempre, na noo de justo, convivem os dois componentes
fundamentais cujo exerccio marca a cidadania: direitos e deveres.
CIDADANIA seria um conjunto de direitos, mas igualmente de deveres.
Interpretando a Constituio criativamente, teramos cidadania, como
coragem de participar dos esforos em criar a sociedade livre, justa e
solidria de que trata a Constituio (artigo 3, I).
Coragem de alterar a cultura de violao dos Direitos Humanos, para
cultura de cumprimento, exigindo seus direitos, mas interiorizando a
necessidade de cumprir deveres. Cultura da solidariedade, antes que
cultura do individualismo e do jeitinho.
608

A Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, em seu artigo XXIX,
afirmara essa via de mo dupla da cidadania a partir do dever de convivncia do
indivduo com os demais, de maneira que todos e cada um possam formar e desenvolver
integralmente a sua personalidade.
Seguramente do Estado o dever de formular as polticas, fomentar o debate,
fiscalizar as atividades. Ele dever recorrer a recursos econmicos, como subsdios,
financiamento ou benefcios fiscais para projetos de gesto adequada de resduos. Ele
dever implementar programas que estimulem a reduo da gerao de resduos, investir
em pesquisas de tecnologias no agressivas ao meio ambiente e compatveis com a
realidade brasileira, em aes para recuperao de reas degradadas, e programas de
educao ambiental com nfase na preveno da gerao de resduos etc..
Mas sobretudo da cidadania o papel de cumprir, fazer cumprir e exigir os direitos
e deveres para com os outros seres humanos e para com o meio ambiente. A cidadania
deve ser responsvel pelos processos de ampliao das liberdades humanas, ou seja, pela
expanso das escolhas que permitem a vivncia plena e criativa de todos.

608
SANTOS JR., Belisrio dos. A Cidadania em 2020. Setembro de 2001, [online] disponvel em:
http://www.dhnet.org.br/direitos/militantes/belisario/belisario2020a.html, acessado em 26 de dezembro de
2009.

249
E a criatividade um objetivo a ser perseguido: vivemos numa era de transio em
que os problemas esto postos, mas as solues ainda esto para serem construdas. O
papel do Estado dever mudar, o papel da sociedade dever mudar. Como?
Mas a criatividade igualmente um desafio, nessa era de irreflexo que gera tanto o
consumo de massas quanto o pensamento uniforme, raso e consensual: a imprudncia
temerria ou a irremedivel confuso ou a repetio complacente de verdades que se
tornam triviais e vazias parece ser uma das principais caractersticas de nosso
tempo
609
.
Trata-se, ento, de nos livrarmos dos grilhes que nos prendem no fundo da caverna
descrita por Plato.
Assim, o imenso desafio (mais do que as definies institucionais ou legais, ou o
marco regulatrio ou as formas de custeio dos servios tratados neste trabalho) ser, em
verdade, a mudana cultural de cada um de ns e de todos que assegure a legitimidade do
novo paradigma. Ser o de trabalhar uma nova relao tica e solidria a partir das
esferas aqui sugeridas e rascunhadas no seio da sociedade e, aos poucos, transplant-la
para o direito e para as esferas institucionais.
Este trabalho tinha por objetivo representar um passo nessa direo.
No tivemos a pretenso de apresentar uma obra plena e acabada, mas um
caleidoscpio, com seu conjunto de objetos, cores, contornos, que formam imagens em
constante mutao.
Trata-se de um pensar alto, nas palavras de Luiz Carlos Lisboa, citando Allan
Watts: o pensar alto (...) no mais do que descobrir e verificar a realidade simples do
dia-a-dia, sem a idia fixa de coerncia e continuidade que leva esclerose da mente
610
.
E o intelectual no pode pensar corretamente sozinho, e no dispensa interlocuo
para o aperfeioamento de suas idias:

609
ARENDT, Hannah. A condio humana, op. cit., p. 13.
610
O autor nos empresta suas palavras para insistir que o que parecem afirmaes dogmticas no passam
de simples colocaes que de resto querem evitar repeties do tipo penso que, julgo que, a mim parece
que etc. (LISBOA, Luiz Carlos. Pensar alto. O Estado de S. Paulo. So Paulo, 22 de abril de 1975,
Caderno 1).

250
A forma verdadeiramente humana de comunicar o pensar alto, de
modo que o patrimnio de todos seja enriquecido por obra de cada um e
da coletividade. Essa forma de comunho enseja contribuio crtica,
permite o aprimoramento e reviso, resulta em humildade e
criatividade.
611

Este pensar alto uma tentativa de comunicao direta no sentido de, mais do que
estabelecer um modelo de poltica para a gesto dos resduos, desenvolver as bases e os
princpios a sustent-la. No se pretendeu realizar uma anlise terica que se esgote em si
mesma, mas, ao contrrio, contribuir para o debate do tema, fornecendo subsdios para
outros estudos mais completos e mais profundos.
Embora o desafio ainda seja grande, acreditamos ter colocado algumas das peas no
quebra-cabea para construir um projeto generoso e inclusivo de pas.

611
Ibid.

251

7. REFERNCIAS

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