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REFORMA DO ESTADO, REESTRUTURAES TERRITORIAIS, DESENVOLVIMENTO E NOVAS TERRITORIALIDADES

Aldomar A. Rckert1
RESUMO: O artigo aborda as transformaes do Estado Desenvolvimentista, o longo processo de reforma do Estado e de reestruturaes territoriais contemporneas; os conceitos de territrio, poder e usos dos territrios; as diferentes vias de reforma do Estado associadas polticas de desenvolvimento local/regional. Ao final o artigo aborda os conceitos de territorialidade e desenvolvimento territorial trazendo alguns exemplos de pesquisas em curso. PALAVRAS-CHAVE: Reforma do Estado; reestruturaes territoriais; desenvolvimento territorial; territorialidades ABSTRACT: This article deals with transformations of Development State, the long State reform process and contemporary territorial reestructurations; concepts of territory, power and uses of territory; differents ways of State reform associated to local / regional development policies. At the end the article deals with concepts of territoriality and territorial development presenting some examples being examined. KEY WORDS: State reform; territorial reestructurations; territorial development; territorialities Introduo Neste artigo aborda-se, a partir das relaes clssicas entre o Estado e o territrio, algumas das transformaes por que passa esta relao bem como tendncias contemporneas de anlise das mesmas. As macro-polticas de desenvolvimento nacional fundadas sobre o nacional desenvolvimentismo entram em crise no cenrio globalizante. Tentar avaliar quais so algumas das tendncias contemporneas acerca das mudanas por que passa o Estado atravs de mudanas dos usos polticos e econmicos do territrio sua reestruturao - est no centro do artigo. Os conceitos de territrio, de poder e de usos do territrio o passo seguinte na exposio medida em que se torna necessrio expor as relaes que se quer estabelecer no momento posterior, quais sejam aquelas que podemos estabelecer entre a redemocratizao recente do pas, a descentralizao e os novos papis da sociedade civil na gesto de problemas de interesse pblico e polticas de carter local/regional de desenvolvimento. Ensaiam-se possveis novas relaes entre este cenrio, polticas de desenvolvimento local / regional e algumas possibilidades de visualizar-se a emergncia de territorialidades relacionadas gesto deste tipo de polticas. Para a exposio, apresenta-se em forma seqencial - a) o processo de reforma do Estado no Brasil associado s reestruturaes territoriais; b) os conceitos de territrio, poder e usos do territrio abordando-se diferentes vias de reforma do Estado e polticas de desenvolvimento associadas descentralizao poltico-administrativa, sociedade civil e a polticas de desenvolvimento endgeno na escala local/regional; e por fim, c) uma aproximao territorialidade e ao desenvolvimento territorial apontando-se exemplos que se encontram em processo de pesquisa.
1 Doutor em Geografia Humana pela Universidade de So Paulo. Professor Doutor no Departamento de Geografia e nos programas de ps-graduao em Geografia / Anlise Territorial e em Desenvolvimento Rural, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. E-mail:

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I - O processo de reforma do Estado no Brasil associado s reestruturaes territoriais No Brasil, o Estado antecede, historicamente, a prpria nao. A relao clssica entre Estado e territrio aponta para a implantao das formas estruturantes deste ltimo pelo papel dirigente do poder unidimensional do Estado. No ps-1930, o Estado Desenvolvimentista consolida as principais infra-estruturas estratgicas nacionais e, com isso, assume o papel de principal artfice da construo da nao. O Estado Desenvolvimentista brasileiro, de corte cepalino, implementa, a partir de 1940, um ncleo de consenso desenvolvimentista anlogo ao keynesianismo europeu. De corte explicitamente geopoltico no ps-1964, o Estado autoritrio brasileiro enfrenta, a partir dos anos de 1980, o esvaziamento de suas propostas e viabilidades com a crise do Estado Desenvolvimentista. A crise do petrleo a partir de 1973 e a emergncia do sistema financeiro internacional globalizado provocam, na maioria dos pases latino americanos que adotam modelos semelhantes de desenvolvimento, modificaes nos campos da economia, das idias e das instituies. O Brasil, um dos maiores exemplos do projeto desenvolvimentista de corte cepalino chega aos anos de 1990 sem haver mudado tal projeto, o qual vinha mantendo o pas ainda dentro dos moldes do processo substitutivo de importaes. O processo de globalizao j em curso nos anos de 1980, as transformaes do sistema capitalista como um todo, a falncia do planejamento centralizado e o fim dos padres tecnolgicos dominantes desde o ps-guerra, associados ao iderio poltico-econmico liberal, passam a fornecer as grandes linhas em que passam a se inspirar as aes que visam s reestruturaes econmicas e territoriais. A dcada de 1990 e a crise dos Estados Desenvolvimentistas perifricos representam, portanto, rupturas de paradigmas socioeconmicos e polticos com significados e alcances to ou mais profundos do que a prpria constituio dos Estados Nacionais sul-

americanos, no sculo XIX. A crise do nacional-desenvolvimentismo e do planejamento centralizado; as redefinies da geopoltica clssica que perde seus sentidos originais; a tendncia s economias flexveis e flexibilizao dos lugares, pela alta mobilizao do capital e a insero subordinada dos territrios nacionais perifricos no processo de globalizao financeira e de mercados, e a emergncia dos processos polticos descentralizantes na face do processo de redemocratizao conduzem os Estados do Sul, como um todo e, especialmente os latinoamericanos como o Brasil, a reatualizar em suas polticas externas e internas e a requalificar em suas opes e necessidades de ordenao territorial e de desenvolvimento. Estes processos acima mencionados localizam-se em cenrios globais progressivamente mais complexos os quais imprimem severas incertezas a estes pases. Nesses cenrios, reconhece-se a necessidade de se analisar as diferenciaes territoriais emergentes - os novos significados que adquirem os usos polticos do territrio e as novas formas e contedos territoriais - em momento histrico to pleno de rupturas de paradigmas e de mudanas de padres polticos de desenvolvimento. A flexibilizao do Estado relaciona-se a mltiplas formas territoriais emergentes cujas diversas determinaes podem revelar a riqueza da anlise das totalidades. Nesse sentido, o referencial analtico principal assenta-se sobretudo na hiptese de Lefebvre (Espacio y Poltica, 1976 p. 25-31): a de que o espao desempenha uma funo na estruturao de uma totalidade, como um instrumento poltico medida em que apropriado, transformado em territrio. A representao do territrio est, assim, sempre a servio de uma estratgia projetada. O Estado Nacional, a sociedade nacional e a estrutura territorial compem a totalidade, com mltiplos centros federados de poder, mltiplos ncleos de atores pblicos e privados e uma estrutura territorial que se torna, progressivamente, mais densa como no centro-sul do Brasil medida que reflete a

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multiplicidade de poderes especficos e seus projetos de desenvolvimento sobre territrios determinados. O processo de reforma do Estado apresenta tendncias de longa durao . Tais tendncias devem-se ao fato de que hoje os cenrios poltico-econmico-sociais nacionais so muito mais densos e complexos do que quando da implantao do Estado Desenvolvimentista, quando nos anos 30-40 do sculo XX o Brasil era basicamente ruraloligrquico e recm iniciava uma experincia que alcanaria 60 anos de mercado solidamente protegido. Nos cenrios da globalizao determinados projetos que tm se tornado hegemnicos por determinados perodos, at o momento, podero ser substitudos rapidamente, considerando-se os cenrios das incertezas globais, os dficits da balana comercial e o persistente desemprego estrutural. Os anos de 1990 e o incio do sculo XXI so tempos de globalizao financeira e de industrializaes crescentemente flexveis, de sistemas territorializados de produo, de capitais sem compromissos com os lugares; de investimentos e desinvestimentos em mercados financeiros volteis; de ameaas constantes aos Estados nacionais pela intempries financeiras; pelas desregulamentaes unilaterais de mercado dos pases do Sul e pelos novos protecionismos dos mercados dos pases do Norte. Alm disso, aps o mais longo perodo da histria do Brasil Republicano, o Brasil ainda est emergindo do totalitarismo que assolou geraes e inteligncias. A redemocratizao prenuncia, efetivamente, que os atores civis das comunidades locais e regionais sabero, crescentemente, desenvolver experincias associativas comunitrias nas quais o poder de Estado ser respeitado enquanto ordenador jurdico poltico, mas no como interventor dos destinos da vida cotidiana das populaes. A valorizao do local no ser somente mais uma novidade dos rgos de financiamento internacional, considerando-se que h no Brasil experincias legitimadas de associativismo e construo de identidade cultural e poltica a partir de movimentos sociais que remontam aos

anos 50. Mais do que questo da agenda acadmica, as experincias comunitrias so experincias de ricos universos polticos e culturais que tendero a se consolidar enquanto escalas efetivas de poder local, porquanto poder genuno das populaes que constrem seus destinos pela via da publicizao do privado, no sentido da publicizao da sociedade civil. Os lugares que contm tecnologia e riqueza tendero a aprofundar sua hegemonia em experincias de desenvolvimento em que o poder local no ser, necessariamente mais sinnimo de governo local, mas sinnimo de organizaes corporativas com capacidades de planejamento e de investimento em projetos estratgicos em associao com governos locais, que podem ser facilmente capturados pelo poderes locais e regionais privados, o que aponta para uma clssica privatizao do pblico. Por outro lado, os empreendedorismos de carter associativo tendero a implementar, com apoio de polticas pblicas, possveis novos ncleos de gerao de projetos de gerao de emprego e renda. De uma forma ou de outra, tratar-se-o de novas faces do tecido social e poltico, novos campos de fora sobre o qual o Estado no ter, necessariamente o poder de ingerncia ou de investidor principal, seno o de coordenador das macro-estratgias que busquem, por exemplo, inserir regies desiguais em processos de desconcentrao da riqueza e nos novos vetores informacionais e de reestruturao do territrio. Este processo funda-se sobre as novas funes dos territrios, consubstanciados reestruturao da totalidade e de suas novas especificidades, de formas combinadas entre pares opostos. Estes pares, os projetos nacionais de um lado - que se incorporam escala supranacional - e os projetos de carter local podem, ao mesmo tempo representar fragmentaes polticas nos casos de determinadas regies onde os principais projetos de desenvolvimento so geridos pelo poder hegemnico do empresariado, mas que podem, contraditoriamente, compor e enriquecer

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a totalidade. Macro e micropolticas no so excludentes, ao contrrio, fundem-se na construo das ricas determinaes da totalidade; macro e micro projetos so especficos de cada escala de poder sobre recortes especficos do territrio. O amlgama das diferenas constri a riqueza das potencialidades e revela, ao mesmo tempo, as discrepncias e as iniqidades sociais da nao subdesenvolvida que ainda ensaia a redemocratizao, propostas de reformas do Estado e que se v inserida num processo globalizante sem precedentes que faz acirrar as mltiplas determinaes sobre as diversas escalas de poder que agem sobre e nos lugares. Fundamentalmente, as escalas geogrficas de poder nos ensinam que a totalidade no se reduz a nenhuma das partes e que nenhuma das partes pode representar a totalidade, o que significa afirmar que os territrios so mais densos e mais complexos do ngulo dos mltiplos poderes que nele e sobre ele atuam.

se esboa nos meios acadmicos, mas igualmente nos meios polticos, e desse modo podemos esperar que o territrio, essa realidade esquecida, seja retomado, evitanto o enfraquecimento de uma das pticas sem a qual a viso de mundo, dos pases, dos lugares, incompleta e at mesmo irreal (Santos, 2004, p. 34; 116-117). Uma compreenso que tem sido difundida no Brasil a dimenso do uso do territrio por Bertha Becker em carter pioneiro no incio dos anos oitenta. Mais tarde, a partir de meados dos noventa, Milton Santos adere utilizao do conceito empregando a denominao territrio usado , o que converte para o emprego comum dos usos polticos e econmicos que se faz do territrio e - pode-se adicionar do processo de construo das diferentes territorialidades. Assim, Milton Santos vai definir territrio: Por territrio entende-se geralmente a extenso apropriada e usada . (...) O uso do territrio pode ser definido pela implantao de infra-estruturas, para as quais estamos igualmente utilizando a denominao sistemas de engenharia , mas tambm pelo dinamismo da economia e da sociedade. So os movimentos da populao, a distribuio da agricultura, da indstria e dos servios, o arcabouo normativo, includas a legislao civil, fiscal e financeira, que, juntamente com o alcance e a extenso da cidadania, configuram as funes do novo espao geogrfico (Santos; Silveira, 2003, p. 19;21;247. Grifos nossos). A importncia da anlise dos usos do territrio circunstancia-se tanto s concepes clssicas da geografia poltica o poder unidimensional do Estado quanto aos enfoques contemporneos sobre a multidimensionalidade do poder, os mltiplos territrios e as mltiplas territorialidades. A concepo de territrio nos vem da tradio da prpria sistematizao da cincia geogrfica e do processo de construo da unificao do Estado alemo no sculo XIX. Ao associar-se o Estado-nao ao territrio como boden (solo)

2 - Os conceitos de territrio, poder e usos do territrio O conceito de territrio tem retornado s cincias sociais de forma a tornar-se presente em importantes polticas pblicas nas diferentes escalas de poder. A recuperao do conceito, por um lado, resgata os fortes traos da dimenso poltica do espao; por outro, traz confuses conceituais tanto no seu debate como na sua empregabilidade. Nos termos de Milton Santos Uma geografia sem territrio uma contradio que ajuda a explicar a ausncia cada vez maior (sic) dessa categoria de anlise e debate aprofundado da nao. Isso constitui para o pas um retrocesso, e para a disciplina geogrfica pode equivaler a uma espcie de suicdio. Se os gegrafos se ausentam do debate sobre o territrio, h um empobrecimento paralelo das cincias polticas, da sociologia e da interpretao histrica, e, no plano prtico, um empobrecimento tambm da prpria vida poltica da nao. Felizmente, uma forte reao

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na concepo ratzeliana - o Estado territorial moderno e seu poder unidimensional esto no centro da concepo clssica da geografia poltica. Neste sentido, digamos, mais clssico, Moraes entende o territrio como um espao de exerccio de um poder, o qual no mundo moderno se apresenta como um poder basicamente centralizado no Estado. Trata-se, portanto, da rea de manifestao de uma soberania estatal, delimitada pela jurisdio de uma dada legislao e de uma autoridade. O territrio , assim, qualificado pelo domnio poltico de uma poro da superfcie terrestre (Moraes, 2003, p. 1). Na tica da geografia poltica clssica o grande agente da produo do espao o Estado, por meio de suas polticas territoriais Ele vinha sendo considerado o dotador dos grandes equipamentos e das infraestruturas, o construtor dos grandes sistemas de engenharia, o guardio do patrimnio natural e o gestor dos fundos territoriais (Moraes, p. 1). No entanto, a concepo clssica da unidimensionalidade do poder merece, atualmente, algumas observaes. A crise do Estado-nao de um modo geral, a crise do Estado Desenvolvimentista latino e, especialmente, sul americano em particular tem levado analistas a aproximarem-se de um objeto mais amplo e mais flexvel em geografia poltica, qual seja o da multidimensionalidade do poder e da gesto do territrio. A multidimensionalidade do poder (Becker, 1983; 1988; Raffestin, 1993) conceituada no sentido de que diferentes atores produzem o espao, (re)estruturam o territrio atravs da prtica de poderes/polticas/ programas estratgicos, gesto territorial, enfim. A gesto de aes/programas que contm um carter (re)estruturante e/ou com capacidade de alavancagem de desenvolvimento endgeno imprime, assim, novos usos do territrio. Interpretar o poder relacionado ao territrio significa relacion-lo capacidade dos atores de gerir, de implantar polticas econmicas e tecnolgicas, com incidncia estratgica no territrio por parte tanto do

Estado como dos mltiplos atores do/no poder, na diviso/participao/gesto de polticas pelos capitais privados e por segmentos da sociedade civil que representam as diferentes regies do territrio. Nos termos de Becker: Face multidimensionalidade do poder, o espao reassume sua fora e recupera-se a noo de territrio. Trata-se, pois, agora de uma geopoltica de relaes multidimensionais de poder em diferentes nveis espaciais. (...) o territrio volta a ser importante, no mais apenas como espao prprio do EstadoNao, mas sim dos diferentes atores sociais, manifestao do poder de cada um sobre uma rea precisa. O territrio um produto produzido pela prtica social, e tambm um produto consumido , vivido e utilizado como meio, sustentanto portanto a prtica social (Becker, 1983, 7-8). Giddens (1998), por sua vez, entende o poder como o uso de recursos, de qualquer natureza, para assegurar resultados. O poder torna-se um elemento da ao e diz respeito categoria de intervenes de que um agente capaz. O poder, em sentido mais amplo, equivalente capacidade transformadora da ao humana, capacidade dos seres humanos de intervir em uma srie de acontecimentos de modo a alterar o seu curso. Nesse sentido, o poder est ligado noo de prxis, porque se relaciona com as condies historicamente constitudas e historicamente mutveis da existncia material. Para Mattus (1996), o poder no teria expresso concreta, constante, enumervel, em termos abstratos. Poder todo recurso, ou capacidade, que pode ser utilizado contra um adversrio, ou para cooperar com um aliado em uma situao concreta. O poder no algo especfico; qualquer aspecto da realidade que se torna especfico por seu uso e resultados; uma potencialidade que abre a possibilidade de acumular fora. As formulaes de Giddens e Mattus aproximam-se do conceito de multidimensionalidade do poder e da prtica espacial estratgica de vrios atores, em vrias escalas. Neste sentido o Estado no seria a

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nica unidade de poder, mas uma das unidades, muito embora o principal 2 . O poder deriva de mltiplas fontes por se tratar de uma relao social difusa, uma teia presente na sociedade inteira e no espao inteiro . A multidimensionalidade do poder implica na prtica espacial estratgica de todos os atores sociais e em todos os nveis. No territrio, h processos em curso em todas as escalas, inclusive local e regional, com a atuao de diferentes atores, com poderes locais especficos (Becker, 1988, p. 102-105). flexibilizao do Estado em relao ao territrio (Becker, 1991, p 47-56) corresponde, portanto, um processo de emergncia de novos usos polticos do territrio. seu uso, e no o territrio em si mesmo, que faz dele objeto de anlise, conforme Milton Santos (1994). Nesse processo de transio das transformaes e da reforma do Estado convivem, simultaneamente, aes do Estado nacional, que coordena a implantao de macroprogramas de desenvolvimento, com delegao de poderes e/ou convivncia em parcerias com capitais privados e iniciativas da sociedade civil. Nesse contexto das particularidades brasileiras, a transio do Estado Desenvolvimentista geopoltico, de contedo territorialista, d lugar, progressivamente, a um Estado progessivamente democrtico e regulador. Os novos usos polticos do territrio para os quais aponta Becker tm em sua formulao elementos como as concepes de Lefebvre. Dentre os momentos da relao Estado - espao, para Lefebvre, est: A produo do espao, o territrio nacional, espao fsico, balizado, modificado, transformado pelas redes, circuitos e fluxos que se instalam: estradas, canais, estradas de ferro, circuitos comerciais e bancrios, auto-estradas e rotas areas, etc. , portanto um espao material - natural - no qual se inscrevem os atos das geraes, das classes, dos poderes polticos como produtores de objetos e de realidades durveis (no s as coisas, os produtos, os utenslios e as mercadorias) (Lefebvre, 1978, p.259; 261).

Quando Lefebvre, segundo Raffestin (1982, p. 167-171), se refere produo do espao, pensa, na verdade, no territrio, o qual no um objeto no sentido do espao, mas um processo em perptua evoluo e transformao segundo as escalas temporais particulares. O territrio produto dos atores sociais: So esses atores que produzem o territrio, partindo da realidade inicial dada, que o espao. H portanto um processo do territrio quando se manifestam todas as espcies de relaes de poder, que se traduzem por malhas, redes e centralidades (Raffestin,1993, p. 7-8). A apropriao de um espao, a territorializao como resultado da ao conduzida por um ator coletivo, resulta no fato de que o Estado, a empresa ou outras organizaes organizam o territrio atravs da implantao de novos recortes e ligaes (Raffestin, 1993, p. 143-144;152). O territrio torna-se manifestao de poder de cada um sobre uma rea precisa (Becker, 1983, p. 8). Emerge, assim, uma redefinio do territrio advinda de uma definio clssica, como a estrutura territorial do Estado basicamente as redes, circuitos e fluxos a que se refere pioneiramente Camile Vallaux (1914) e, depois, Lefebvre (1978) - ou as vertebraes do territrio, interligando regies centrais e pontos nodais do territrio a regies e pontos perifricos e de fronteira, distantes dos centros de deciso poltica, para uma concepo mais abrangente, distinguindo-se o Poder do Estado dos diversos poderes presentes na sociedade (Cox, 1991, p. 5-7). O territrio, assim, emerge como uma arena de conflitos em reas delimitadas. A idia do poltico um momento essencial de qualquer relao, no necessariamente limitada ao Estado. A concepo de gesto territorial no se confunde com a produo do espao; a prtica estratgica, cientfico-tecnolgica do poder. A produo do espao (Lefebvre, 1976, p. 119120), noo terica mais ampla, est mais prxima das diversas foras produtoras, das relaes sociais de produo; do uso da natureza e da propriedade privada que moldam

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o territrio. O Estado uma dessas foras produtoras, enquanto ator poltico. O mesmo se pode dizer com relao s empresas privadas e, em alguma proporo, sociedade civil. Nesse sentido, porm associando a sociedade, o Estado e o territrio, Costa alerta que no podemos atribuir s polticas territoriais, a exclusividade como fora motriz nas mudanas ao nvel da formao e da estruturao do territrio nacional. Entretanto alguns dos principais processos de construo do espao nacional tiveram e ainda tm a sua inspirao e mesmo algum tipo de concretizao a partir das iniciativas estatais para o setor (Costa, 1988, p. 73). O territrio continua sendo a base material e um dos fundamentos do EstadoNao. Afirmar, como faz Santos (1994, p. 15), que o Estado territorial tomava o territrio como sua base estratgica, ao mesmo tempo em que o moldava, no significa afirmar que, contemporaneamente, o Estado deixe de continuar a faz-lo. Se, por um lado, a noo de Estado territorial tornou-se antiquada, por outro, a noo contempornea de transnacionalizao do territrio no uma realidade completa, no sentido de que os territrios nacionais se encontram globalizados e comandado por foras unicamente exgenas. II.I- As diferentes vias de reforma do Estado e polticas de desenvolvimento A flexibilizao do Estado, na transio do Estado geopoltico e desenvolvimentista para um Estado mais democrtico emerge com a revigorao das teses liberais. A questo que se coloca, a partir do incio dos anos 90 no Brasil, o sentido da flexibilizao do Estado e qual a relao que se estabelece com o territrio. Este sentido pode ser apreendido a partir de trs grandes vias da reforma do Estado. As vias da descentralizao polticoadministrativa e da insero da sociedade civil na reforma do Estado, advindas das diferentes aspiraes da sociedade brasileira redemocratizao, que faz com que estados e

municpios passem a ter maiores atribuies, e a da relao entre o Estado e o mercado a partir do governo Collor, com aprofundamento a partir de 1995 com o Governo Fernando Henrique Cardoso. As linhas no so coerentes entre si, podendo apresentar contradies. No entanto, esto presentes no cenrio da gesto poltica do territrio. Ao processo de reforma do Estado, pelas vias dessas grandes linhas, corresponde um processo de reestruturao territorial. A esta reconceitualizao do territrio correspondem a abertura econmica e a reestruturao produtiva; a descentralizao territorial de competncias e funes e o ajuste das polticas internas, antes de caractersticas basicamente nacionais, s atuais condies da competio no mercado mundial (Restreppo, 1994, p.325-346). Este conjunto de interfaces leva a inscrever as sociedades nas hierarquias dos espaos de desenvolvimento (Levy, 1994, p. 221-232), a uma nova organizao do territrio em diferentes escalas, os novos cenrios multiescalares (Ciccolella, 1997, p.5560; Dowbor, 1995, p 3-5). II.I.IA descentralizao polticoadministrativa As transformaes poltico-institucionais recentes do Brasil, do final da dcada de 1980 em diante, inscrevem-se no quadro de reforma do Estado, consolidada inicialmente na Constituio de 1988, e no resultado do processo de disputa entre atores sociais que caracterizou o perodo Constituinte. A nova Constituio, ao consagrar um novo pacto social, invertendo, na Lei, a clssica relao entre Estado e sociedade e o desenvolvimento econmico e o desenvolvimento social, incluindo estados e municpios como entes federativos plenos, culminou com a descentralizao fiscal e administrativa. A descentralizao, no entanto, conforme a crtica oriunda principalmente dos meios municipalistas, por exemplo, no se concretizou na prtica, tendo em vista ocorrer um repasse crescente de atribuies e no dos recursos correspondentes. Considerando-se

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essas crticas, torna-se necessrio compreender a descentralizao como tentativas de redistribuio de poder, como o fazem Silva e Costa. Para os autores a descentralizao significa: um processo de redistribuio de recursos, espaos de deciso, competncias, atribuies e responsabilidades; enfim, poder poltico-econmico, em cada formao social especfica. Trata-se [...] de examinar as tentativas que vm ocorrendo em face da crise dos Estados-Nao centrais e dos Estados Desenvolvimentistas perifricos. Essa redistribuio pode ocorrer entre instncias governamentais, entre poderes estatais e entre o Estado e a sociedade (Silva e Costa, 1995. p 263). A luta pelo fim do Estado autoritrio e de seus mecanismos e arranjos de poder fortemente centralizadores fez com que a descentralizao se tornasse, para muitos, sinnimo de democracia. Especialmente na rea social, o perfil da interveno estatal prevalecente no perodo autoritrio induziu crena de que a descentralizao levaria, por si s, maior eqidade na distribuio de bens e servios e maior eficincia na operao do aparato estatal (Silva e Costa ,1995. p 264). A relao da descentralizao com a democracia estaria, para Affonso (1994, p.331), no mecanismo de redistribuio do poder poltico; na estratgia de deslocamento da alternativa de participao popular para o plano local e microeconmico, enquanto as decises macropolticas seriam centralizadas com lgica transnacional. Isto no impediu que o aumento da participao dos estados e municpios nas receitas problematizasse a gesto macroeconmica do governo federal nos moldes da tradicional centralizao. A crise econmica e fiscal passa a acirrar as disputas entre as unidades federadas. II.I.II- A sociedade civil O conceito sociedade civil geralmente empregado como um dos termos da grande

dicotomia sociedade civil/Estado. Nos termos de Bobbio (1986, p. 33-49) pode-se dizer que a sociedade civil o lugar onde surgem e se desenvolvem os conflitos econmicos, sociais, ideolgicos, religiosos, que as instituies estatais tm o dever de resolver ou atravs da mediao, ou atravs da represso . As foras que modelam a sociedade civil so, em parte, econmicas, as quais distinguem as coletividades e contribuem para a tomada de conscincia que esboam classes; estas procuram exercer presso sobre as organizaes para proteger seus interesses. Jogos mltiplos de poder passam a ocorrer pela articulao da sociedade civil atravs do poder das organizaes. A participao ampla da sociedade civil nas polticas pblicas um outro componente da reforma poltica do Estado. A dimenso social da gesto, excluda pela modernizao conservadora, constitui hoje um desafio bsico da sociedade civil na redefinio do papel do Estado (Becker, 1991, p. 54). A redefinio do espao da cidadania num Estado democrtico aponta para um dos desafios mais importantes da reforma do Estado, qual seja o de transferir ao sistema poltico parcelas do papel central atribudos at ento ao Estado desenvolvimentista e centralizador. O fortalecimento das instituies democrticas intermedirias, na escala mesorregional, traz, luz de experincias latino-americanas, um novo papel e um novo contedo poltico s regies, apontando, numa estreita relao entre democracia e territrio, para a constituio de espaos pblicos-no estatais de carter democrtico participativo. II.I.III- Polticas de desenvolvimento endgeno na escala local/regional As polticas de desenvolvimento endgeno na escala local-regional ganham fora no Brasil principalmente a partir das transformaes poltico-institucionais recentes, do final da dcada de 1980, inscrevendo-se no quadro de reforma do Estado proposto pelas

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constituies federal e estadual. A descentralizao poltico-administrativa e seus mecanismos de redistribuio do poder poltico trouxe a possibilidade de estmulo s assim denominadas vocaes r egionais e locais. A interiorizao do desenvolvimento passa a ser assumida pelos lugares e regies distantes do poder central, atravs de novos atores locais e regionais que emergem neste cenrio. Nos anos noventa, com a fragilizao financeira do Estado e seu debilitamento poltico tem-se o retorno da questo regional com nfase em novos discursos sobre a descentralizao e a a regionalizao (Cano, 1994). Este retorno da questo regional agenda poltica nacional passa a dar-se no mbito, principalmente, do que Dulong e Frmont conceituam como o vivido territorial (Dulong, R. apud Raffestin, 1993, p. 182; Frmont, 1980). A aspirao a uma vida regional pelas comunidades implica na recuperao de uma malha territorial que possa permitir o exerccio desse poder (Raffestin, 1993) o que corresponde, no Brasil (Becker, 1983) ao processo de substituio da regio sub-nacional pela regio na escala local. A partir de meados da dcada de 80 a questo de, se a comunidade territorial local conteria potencialidades para o poder, abre espao para a multiplicidade de organizaes interessadas no fortalecimento da comunidade local e na poltica de descentralizao de deciso (Wilson, 1995). Os espaos locais, tidos como novas unidades de anlise, so entendidos numa nova lgica de articulao dos espaos, privilegiandose o aproveitamento dos recursos endgenos para diversificar o crescimento, criar emprego e novas formas de gesto pelos agentes locais, em contraposio ao desenvolvimento centralizado autoritrio que teve vigncia recente em vrios pases, em diferentes regies do mundo. Uma proposio metodolgica para investigar-se os diversos fatores do desenvolvimento endgeno nos vem do economista chileno Srgio Boisier. Conforme Boisier, o primeiro fator do desenvolvimento

endgeno refere-se ao processo decisional dos atores presentes na malha social do territrio. Os atores individuais so indivduos que ocupam espaos na estrutura de poder; os corporativos so as instituies que representam interesses setoriais, de grupo e os coletivos so os movimentos sociais, territoriais ou regionais. O segundo fator do desenvolvimento endgeno so as Instituies: os organismos de governo, as universidades e centros cientficos, os servios pblicos, as empresas pblicas, a imprensa, as associaes de carter associativo, os municipios e as ONGs. O terceiro fator a cultura no sentido da capacidade para produzir uma autoreferncia, isto a capacidade para produzir a identificao da sociedade com seu prprio territrio. O quarto fator so os procedimentos utilizados pelas diferentes instituies da rea. O quinto fator so os recurso materiais, humanos, conhecimentos e psicossociais com que conta o territrio. Finalmente, o sexto fator o entorno - meio externo, onde h uma multiplicidade de organismos sobre os quais no se tem controle. O gegrafo portugus Joo Ferro (1996, p. 97-104) por sua vez, aponta que a aposta na inteligncia coletiva abre uma nova frente analtica - a regio inteligente - que permitir aos especialistas em desenvolvimento regional e local contribuir, de forma original, para uma matria socialmente reconhecida como relevante. imagem das organizaes, tambm as regies devem adoptar a capacidade coletiva de produzir, acumular e consumir informao e conhecimento como preocupao estratgica se quiserem construir vantagens sustentadas num mundo em crescente globalizao. As organizaes presentes no territrio, tanto pblicas como privadas, podem ser indicadas sob uma determinada densidade organizacional atravs das articulaes entre organizaes e instituies. A densidade organizacional conceituada como a combinao de fatores, incluindo suas interaes inter-institucionais e sinergia, uma representao coletiva por muitos corpos, um objetivo (...) comum e normas culturais e valores compartilhados(Amin;Thrift apud Kirat;

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Lung, 1999, p. 31). A densidade organizacional corresponde, portanto, s articulaes entre as instituies e as organizaes: as secretarias de governo estadual e local, as universidades e centros cientficos, os servios pblicos, as empresas pblicas, as organizaes de carter associativo. A freqncia de convnios entre as instituies e organizaes indica o estgio de construo e/ou de consolidao de aes de implementao de vantagens competitivas locais III- Territorialidade e desenvolvimento territorial: alguns exemplos Neste terceiro e ltimo tpico buscase visualizar alguns pontos fundamentais expostos at aqui. Aborda-se, sumariamente, em exemplos de pesquisas em curso, a preocupao conceitual da empregabilidade dos conceitos territrio e territorialidade associados a processos de desenvolvimento. De acordo com Sack, pode-se adotar, ainda que de forma provisria, o conceito de territorialidade como a tentativa por indivduos ou grupos para afetar, influenciar ou controlar pessoas, fenmenos e relaes, pela delimitao e estabelecimento de controle sobre uma rea geogrfica. Esta rea ser chamada territrio. Diferentemente de muitos outros lugares comuns, territrios requerem constante esforo para estabelecer e manter. Eles so os resultados de estratgias para afetar, influenciar e controlar pessoas, fenmenos e relaes (Sack, 1986, p. 19-20). O que o conceito de Sack nos permite apreender, enquanto se tem como inteno associar reforma do Estado, reestruturaes territoriais contemporneas e a emergncia de novas territorialidades? O processo de descentralizao poltica tem dado espao s escalas de poder local e emergncia de novas formas de poder regional, consubstanciadas em diferentes formas de organizao da sociedade civil. Neste sentido, seria til verificar em que sentido a contribuio de Sack pode ser adequada para entender estas novas

territorialidades. A simples participao da sociedade civil na gesto da Repblica no produz, por si s, novos territrios. Para que isto ocorra necessrio que se visualize, ainda que de forma embrionria, por exemplo, as diferentes e mltiplas novas hegemonias ou contra-hegemonias que emergem em torno de fruns regionais, universidades comunitrias regionais associadas ou no s diferentes escalas de poder de Estado. Afirmar que um grupo busca afirmar controle sobre um rea delimitada, um territrio portanto conforme Sack, no significa, da mesma forma, que haja novas territorialidades. possvel mesmo que a conceituao de Sack seja insuficiente tendo em vista que no parece contemplar, por exemplo, as relaes de poder associadas s identidades ou a projetos de desenvolvimento que se quer afirmar como de carter territorial. Entretanto, pode-se tomar do autor que a tentativa de controle pode estar associada s diversas propostas de desenvolvimento local-regional enquanto estas atingirem alguma forma-contedo territorializada que produza resultados socialmente mensurveis. Neste sentido ser quase que inevitvel que associemos os poderes das hegemonias locais-regionais s suas dimenses territoriais, confirmando a acepo clssica de que espao poder. Talvez, neste sentido, a contribuio de Raffestin seja mais til. De acordo com a perspectiva do autor, a territorialidade adquire um valor bem particular, pois reflete a multidimensionalidade do vivido territorial pelos membros de uma coletividade, pelas sociedades em geral. Os homens vivem , ao mesmo tempo, o processo terrritorial e o produto territorial por intermdio de um sistema de relaes existenciais e/ou produtivistas. Quer se trate de relaes existenciais ou produtivistas, todas so relaes de poder, visto que h interao entre os atores que procuram modificar tanto as relaes com a natureza como as relaes sociais (Raffestin, 1993, 158-159).

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A viso do autor reafirma a multidimensionalidade no s do vivido territorial mas dos vrios poderes presentes no tecido social e poltico do territrio. Quer seja no mbito existencial, quer seja no econmico, a dimenso territorial do poder com p minsculo est presente. O conceito de desenvolvimento territorial, por sua vez, conforme Boisier (1995) uma expresso ampla que inclui o desenvolvimento de micro-localidades, tais como comunidades e de meso-localidades, tais como provncias ou regies. O conceito referese agora a processos de mudana scioeconmica, de carter estrutural, delimitados geograficamente e inseridos num marco configurado por sistemas econmicos de mercado, ampla abertura externa e descentralizao dos sistemas de deciso. No sentido do conceito de territorialidade e desenvolvimento terrritorial talvez possamos compreender a contribuio de pesquisas em curso que adotam o conceito de territrio e territorialidade associados a processos descentralizados de gesto territorial bem como um exemplo da anlise da empregabilidade do conceito de desenvolvimento territorial pela Secretaria do Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Rover (2004, p. 2-30) aborda a relao entre o desenvolvimento territorial local e a democracia, atravs da anlise da formao e atuao de novas configuraes institucionais 3 que se constituem visando coordenar processos de desenvolvimento micro-regional atravs da integrao de atores sociais, polticos e econmicos no oeste catarinense. Essas novas configuraes institucionais so Fruns, Conselhos e Consrcios que aglutinam atores de setores diversos com o papel de realizar a gesto social do desenvolvimento. Isto pe em questo, particularmente, a problemtica da democracia na gesto do desenvolvimento local/ regional, fazendo meno existncia de cinco novas configuraes institucionais diferentes. Os Fruns so: a) Frum de Desenvolvimento Regional Integrado e sua Agncia de

Desenvolvimento chamada Instituto Saga, com referncia no municpio de Chapec; b) Frum da Mesorregio Grande Fronteira Mercosul, estimulado pelo Ministrio da Integrao Nacional; c) Programa Fortalecer, resultado da articulao institucional de organizaes no governamentais e movimentos sociais populares em 15 municpios e universidades; d) Programas municipais de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (PMDLIS) organizados por orientao do Programa Comunidade Solidria do Governo Federal, gesto FHC; e) Conselhos de Desenvolvimento Regional criados a partir de 2003 com a posse do novo governo do estado de Santa Catarina. Os Fruns tm caractersticas diferentes entre si. Mas, de forma geral caracterizam-se por serem compostos de agncias, institutos e centros de estudos de desenvolvimento territorial e regional; organizaes da sociedade civil de interesse pblico; gesto regional do Consrcio de Segurana Alimentar CONSAD; articulaes com universidades comunitrias regionais e representao descentralizada micro-regional da Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado de Santa Catarina. Olivo (2004, p. 39-52) por sua vez, examina a construo de alternativas de desenvolvimento da Quarta Colnia 4 na regio de Santa Maria. Na dcada de 1980 quando esgota-se o modelo de desenvolvimento com base na modernizao da agricultura , no municpio de Silveira Martins lanado o Projeto Identidade (PROI) , como um projeto inovador de desenvolvimento loco-regional. Com o projeto, d-se incio ao desenvolvimento de trabalhos e aes sistemticas de resgate e valorizao dos recursos cultural, natural e histrico da regio, articulando uma prtica de aes em parceria. Com a escolha da Quarta Colnia pelo Conselho Nacional do Consrcio Mata Atlntica para ser a Segunda rea Prioritria da Reserva da Bioesfera da Mata Atlntica no RS em 1994, em 1995 foi criado o Projeto de Desenvolvimento Sustentvel da Quarta

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Colnia PRODESUS. A nfase do projeto voltase para a estimulao do projetos agroecolgicos; recuperao de reas degradadas; criao de roteiros integrados de turismo rural, cultural e ecolgico e programas de educao patrimonial e ambiental. O Consrcio de Desenvolvimento Sustentvel da Quarta Colnia (CONDESUS) tem a finalidade de articular e fomentar projetos de interveno em parcerias entre os municpios de forma intersetorial. A autora entende que o referencial sobre novos significados e usos do territrio contm elementos conceituais peculiares para identificar essa nova dinmica de desenvolvimento. Nesse processo de construo de parcerias entre municpios da Quarta Colnia h um movimento de criao e recriao das fronteiras entre os oito municpios que a constitui, configurando uma nova terrritorialidade. Em terceiro e ltimo lugar, muito oportuna uma avaliao da empregabilidade do conceito de desenvolvimento territorial da Secretaria do Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio por Perondi (2004, p. 5-27). A poltica federal de territrios rurais sustentveis vem sendo empregada no pas em parceria com movimentos sociais e organizae nogovernamentais a partir de 2003, em vrios territrios previamente delimitados pelo poder executivo federal. Perondi examina conseqncias do uso do adjetivo territorial na tentativa de uma melhor designao para o desenvolvimento rural. O autor entende que a noo de desenvolvimento territorial rural realizado pelas instituies multilaterais no reproduz o debate da Geografia sobre territrio, principalmente no que concerne delimitao territorial e na conformao das escalas de poder. Segundo ele, no existe uma suficiente justificativa para que o adjetivo que simboliza o foco de combate pobreza seja o territorial . Isto faz com que haja uma expectativa no atendida entre desenvolvimento e territrio que impede que este termo conjunto assuma um status

conceitual. Segundo ainda o autor, considerando a poltica de desenvolvimento territorial da SDT, h questes preocupantes como 1) continua existindo uma ao municipalista, em vista das demandas individuais e repartidas que os territrios apresentam; 2) inevitvel que ocorra em campo uma influncia da escala de ao sobre a dinmica das organizaes locais, pois lideranas e aprendizagens dos conselhos municipais esto sendo descartadas, e ao mesmo tempo, novos mediadores so demandados, seja para representar as ONGs ou Associaes de Municpios.

Consideraes finais Afirmamos que, em cenrios globais que imprimem incertezas aos territrios perifricos, necessrio que se aprofunde a anlise das diferenciaes emergentes os novos significados que adquirem os usos polticos do territrio e as novas formas e contedos territoriais. O territrio enquanto uma totalidade que contm uma estrutura complexa composto

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por mltiplos atores inseridos num processo longo de reforma do Estado. A redemocratizao, as descentralizaes que focam os estados e os municpios, a valorizao do local e as diferenas dos diversos poderes esto no centro das atenes na anlise dos mltiplos territrios e da construo das mltiplas territorialidades sociais. O uso do territrio, talvez melhor os usos dos territrios , amalgamados em mltiplas escalas de poder e gesto nos evocam tanto a) as questes clssicas da geografia poltica no que tange s construes e reestruturaes contemporneas dos territrios antes basicamente nacionais quanto b) reacendem a retomada de uma democracia e suas ntimas relaes com os micro e os meso territrios onde as populaes vivenciam os seus cotidianos. Entender o territrio como produto dos atores sociais no somente uma concepo mais generosa que insere a sociedade civil e suas prticas estratgicas na gesto pblica mas tambm uma possibilidade de reconhecer processos novos que tendem a construir novas territorialidades. As referncias s teorias de desenvolvimento endgeno, territorial, local, regional parecem, num primeiro momento, mais uma importao de modelos exgenos chamados luz da ocasio a iluminar as realidades territoriais perifricas de nossos

rinces distantes. Entretanto, talvez seu mrito seja, contraditoriamente, provocar uma reflexo sobre as nossas potencialidades locais/ regionais. A ativao permanente de nossas sociabilidades democrticas, a construo de novas densidades organizacionais e institucionais de mltiplos corpos de reflexo, investigao e ao remetem-nos, inegavelmente uma nova aventura : a de entendermos que as antigas terras do interior (as hinterlands ) hoje podem no mais ser, necessariamente, territrios perifricos e distantes dos grandes centros de poder. No h como negar que o meio tcnico cientfico informal possibilita as novas redes de solidariedade. Entretanto, difcil negar igualmente que as mltiplas organizaes sofram pesada concorrncia das velhas hegemonias regionais metamorfoseadas agora pelas novas formas do empresariado nacional high tech global. Pode-se talvez afirmar que h novas formas de controle de territrios e que eles esto submetidos s mltiplas determinaes do capitalismo global e, ao mesmo tempo, das ativaes das potencialidades e das riquezas dos recursos escassos, das identidades das populaes nos vastos rinces do pas e das ricas territorialidades que elas nos demonstram. Eis a, talvez, alguns dos desafios s nossas anlises contemporneas.

Notas
2

O Estado a maior organizao, mas no a nica. Os atores coletivos realizam programas , manifestando, com preciso, a idia de processo e de articulaes sucessivas no seu interior. Todas as organizaes, da famlia ao Estado, partidos, Igrejas e empresas so atores coletivos. O Estado um ator sintagmtico por excelncia quando empreende aes que organizam o territrio. A empresa, por sua vez, outro ator sintagmtico que articula momentos diferentes da realizao de seu programa pela integrao de capacidades mltiplas e variadas.

O autor entende por novas configuraes institucionais aquelas que no so nem instituies polticas stricto sensu , nem organizaes da sociedade em geral, mas espaos organizativos compostos por organizaes sociais, polticas e econmicas que orientam a construo de polticas pblicas para territrios especficos. A origem do nome Quarta Colnia deve-se ao fato de ter sido a Quarta colnia imperial de imigrao italiana, a Quarta rea onde foram distribudas terras para italianos que imigraram, no final do

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Trabalho enviado em janeiro de 2005. Trabalho aceito em fevereiro de 2005.