Estrategias de Incidencia de Las OSC en Las Politicas Públicas

Manual para la imparticin del Mdulo
Directorio Institucional
Material elaborado para apoyar el proceso de enseanza aprendizaje durante la facilitacin del Mdulo: Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas, del Programa de Profesionalizacin y Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil 2012, de Indesol.
DECA, Equipo Pueblo, AC Ma. Eugenia Mata Garca Presidenta Laura Becerra Pozos Directora Areli Sandoval Tern Coordinadora del Programa de Diplomacia Ciudadana, DESCA, y Social Watch Mxico Luis Pineda Coordinador del Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local
Ciudad de Mxico, 2012
Coordinacin Luis Pineda Investigadores Laura Becerra Pozos Luis Pineda Cuidado de la Edicin Laura Becerra Pozos Marcela Corona Sierra
Francisco Field Jurado No. 51 Col. Independencia C.P. 03630 Distrito Federal, Mxico Tel + (52) (55) 55 39 00 15/55 www.equipopueblo.org.mx
Agradecemos los aportes y sugerencias de: Eugenia Mata Garca, Silvia Alonso Flix, Marco Aurelio Meneses Valencia, Areli Sandoval Tern, Marcela Corona Sierra, Sara Valds Loza y Oscar Pineda Tllez
Este material se realiz con recursos del Programa de Coinversin Social, perteneciente a la Secretara de Desarrollo Social. Empero, la SEDESOL no necesariamente comparte los puntos de vista expresados por los autores del presente trabajo.
C O N T E N I D O
Presentacin Objetivos del Mdulo Captulo I. Conceptos bsicos para entender las Polticas Pblicas
La Poltica Entre lo pblico y lo privado El Estado y el Bienestar Social Dimensiones de las Polticas Pblicas 5 7 9 11 13 16 23 29 32 37 39 49 52 56 63
Captulo II. La Participacin Ciudadana para la Incidencia Poltica

Conceptos, Factores, Principios, Etapas y Niveles Marco Jurdico de la participacin ciudadana en los diversos mbitos de gobierno Mecanismos de participacin ciudadana segn su objetivo
Captulo III. El Ciclo de la Poltica Pblica

Ciclo de la Poltica Pblica Participacin de las OSC en la promocin de Polticas Pblicas
Captulo IV. Construccin de propuestas de Incidencia en Polticas Pblicas

La Incidencia en Polticas Pblicas Diseo del Plan para la Incidencia Poltica
65 68 72 72 75 78 83 86
Anexos
Marco Jurdico Relacin Actualizada de leyes Anlisis de Poder
Fuentes Consultadas Semblanzas de Docentes
No debe ser una poltica del monologo sino del dilogo. No del distanciamiento sino del contacto. El poder debe surgir no del acto de asumir la autoridad, sino en el momento de ejercer el entendimiento y la razn. Pero el poltico no debe andar en busca de auditorios como de ser auditor de l mismo. Escuchar para comprender y comprender para actuar; desechar usos y costumbres obsoletos, lograr la credibilidad del acto poltico. Con todo y ser necesario, no debe de ser una poltica bajo techo, ni mucho menos una poltica subterrnea. Deber ser con frecuencia una poltica que salga a la calle y que toque a las puertas. Es necesario levantar a los que duermen y llamar a los que se apartan.
Palabras de Jaime Sabines, en una reunin del Centro de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales, en Tapachula.
Presentacin
l Manual que presentamos, ha sido integrado para facilitar la imparticin del mdulo: Estrategias para la Incidencia de las OSC en Polticas Pblicas, en el marco del Programa de Profesionalizacin y Fortalecimiento de las OSC, Indesol 2012, con el fin de actualizar, informar e instrumentar terica y tcnicamente a quienes -desde sus espacios locales- se han decidido a mejorar y fortalecer su trabajo para contribuir, junto con las y los tomadores de decisiones, a que la sociedad consiga una mayor calidad de vida, en el mbito de sus derechos. Considerando que el impulso de polticas pblicas no es privativo de los gobiernos, que involucra a la sociedad, pues se trata de decisiones y medidas para asuntos o problemas comunes, que por su dimensin e impacto se convierten en pblicos, y que las organizaciones civiles se constituyen justamente por su inters en ellos, es que nos parece fundamental que se vean como actoras de inters pblico, con derecho a criticar, proponer y persuadir, para que se generen soluciones a los problemas sociales que atienden o ante los temas y mbitos elegidos por cada una. Para la reflexin del Mdulo, se desarrollan cuatro ejes temticos que desde nuestro punto de vista- contribuirn a la comprensin y prctica de la participacin de las OSC y de la ciudadana con la que actan, en el diseo,
gestin y evaluacin de polticas pblicas, a partir de estrategias claras de incidencia. En el captulo I se exponen los conceptos bsicos que ayudan a entender las dimensiones de la poltica pblica. Se inicia con una referencia a la poltica, as como a la distincin entre lo pblico y lo privado; se recuerda el trayecto para llegar al Estado de Bienestar; se sigue con los mbitos de las polticas pblicas y cierra con una problematizacin sobre la relacin Estado Sociedad en el marco de las polticas pblicas. El captulo II est dedicado a la participacin ciudadana, considerando que hoy no es posible imaginar la accin de gobierno sin el enfoque de la democracia participativa deliberativa. La participacin social -ciudadana- es el vehculo fundamental de construccin de ciudadana. Se abordan aqu las definiciones bsicas, el marco jurdico que la reconoce y promueve, las modalidades o mecanismos principales de la participacin, particularmente los que favorecen estrategias de incidencia, adems de una propuesta tcnica para el diseo de una iniciativa de participacin. El Ciclo de las Polticas Pblicas es el contenido del captulo III, en el que adems de definir el entorno en el que se desarrollan, identifican y explican las fases o momentos del llamado ciclo de las polticas pblicas, en
Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas
un segundo apartado se abordan los recursos, formas, problemas y retos de las organizaciones de la sociedad civil para participar en el diseo, implementacin y evaluacin de dichas polticas pblicas. Al captulo IV le corresponde presentar el tema de la Incidencia Poltica, en qu consiste, cules son los mnimos para influir entre quienes toman decisiones, porque es un recurso para las organizaciones de la sociedad civil en la promocin de polticas pblicas y cmo proceder para contar con una Estrategia o Plan de Incidencia viable, es decir, con posibilidades de incidir en las polticas y gestin local. Hay un apartado final destinado a que los y las participantes pongan en juego los conocimientos adquiridos durante la imparticin del Mdulo. Una actividad en grupo(s), a partir de su quehacer cotidiano. Se trata del diseo de una propuesta de estrategia de incidencia, considerando un tema - problema que est siendo atendido por alguna de
las organizaciones participantes, que pueda servir de gua o inspiracin, para acciones de mayor significado y alcance de su quehacer, en materia de incidencia en polticas pblicas. Cada uno de los captulos del Manual contiene un Objetivo Especfico, un instrumento de Autodiagnstico, que se propone como un momento breve de reflexin de cada participante, para que ubique previamente su grado de conocimiento del tema que se abordar. Al final de cada captulo se plantea un Ejercicio de Reflexin sobre las lecciones aprendizajes; en los dos ltimos se plantean ejercicios grupales de aplicacin del conocimiento, en el marco de la realidad o entorno local en que trabajan las y los participantes del Mdulo. Esperamos que el material que ofrecemos, junto con el Mdulo presencial y sobre todo la reflexin colectiva de cada grupo, contribuyan a mejorar la cualificacin de las y los participantes para cumplir mejor con su tarea y compromiso con la sociedad. DECA, Equipo Pueblo, AC
Objetivos del Mdulo

General
Desarrollar las competencias genricas y promover una actitud corresponsable entre las y los integrantes de las OSC que favorezcan su participacin en el diseo, gestin, implementacin y seguimiento para la incidencia en polticas pblicas, en su mbito de trabajo e influencia.
Especficos Conocer, analizar e interpretar las implicaciones tericas y prcticas de las polticas pblicas a partir de sus conceptos bsicos. Conocer el alcance, factores, principios, etapas, niveles, sustento legal y mecanismos de la participacin ciudadana para la incidencia. Identificar las diversas propuestas de las fases del ciclo completo de las polticas pblicas y conocer las opciones de participacin de las organizaciones de la sociedad civil en este proceso. Comprender el alcance de la incidencia y la metodologa para disear, proponer, dar seguimiento y evaluar polticas pblicas para influir en los mbitos de decisin gubernamental. Propiciar la integracin de una propuesta de poltica pblica desde la experiencia o expectativas de las OSC participantes en su localidad o entidad.
Conceptos bsicos para entender las Polticas Pblicas

Objetivo Conocer, analizar e interpretar las implicaciones tericas y prcticas de las polticas pblicas a partir de sus conceptos bsicos.
CAPTULO I
Autodiagnstico
Qu sabemos de las polticas pblicas?
1. Describe brevemente qu entiendes por poltica
2. Qu entiendes por poltica pblica?
3. A qu instancia le corresponde impulsar las acciones para alcanzar el bienestar social en Mxico? Las instancias gubernamentales Las instituciones privadas Las organizaciones de la sociedad civil No sabe
4. A quin corresponde la decisin de promover una poltica pblica? Las instituciones multilaterales El gobierno federal Los gobiernos estatales y/o locales La sociedad civil La iniciativa privada A cualquiera de las anteriores No sabe
5. Qu instancias desarrollan la poltica social en tu entidad?
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Presentacin1
Cuando se trata el tema de Poltica(s) Pblica(s), nos viene a la mente, casi en automtico, toda accin de gobierno en cualquiera de sus mbitos (federal, estatal, municipal) dirigida a satisfacer carencias de ciertos grupos de la poblacin. Se da por hecho entonces que existen polticas pblicas a favor de grupos o sectores, y que es obligacin del Estado atender estas necesidades sociales. La poltica pblica est soportada por leyes y reglamentos que justifican el denominado gasto social que comprenden tambin el itinerario normativo que deben seguir tanto los operadores de la poltica como las y los beneficiarios. En general se dice que las Polticas Pblicas son un conjunto de propuestas, objetivos, decisiones y acciones de un gobierno cuyo fin es resolver una cuestin que la ciudadana o el propio gobierno consideran prioritarios.2 Para comprender mejor la complejidad que enmarcan las polticas pblicas, las abordamos en primer lugar en la poltica misma, ubicando las diversas formas o caminos que se siguen para definirlas y operarlas. Sabiendo que tambin ocurre que ante una situacin o problema determinado no se han diseado polticas especficas o no son las adecuadas. En torno a los mbitos de la poltica pblica, centramos la reflexin en el social, campo
Este captulo se integr con los aportes del investigador Gilberto Segura Gmez 2 El Ciclo de la Polticas Pblicas, Diplomado en Gerencia de Polticas Pblicas, mencin Empleo. Ezucchini, David. Ed. Flacso. Repblica Dominicana
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prioritario del quehacer de las OSC, por lo que nos proponemos pensar la poltica social con enfoque de poltica pblica.
1. LA POLTICA
La poltica, del griego (pronunciacin figurada: politikos, ciudadano, civil, relativo al ordenamiento de la ciudad), es la actividad humana que tiende a gobernar o dirigir la accin del Estado en beneficio de la sociedad. Es el proceso orientado ideolgicamente hacia la toma de decisiones para la consecucin de los objetivos de un grupo. El trmino fue ampliamente utilizado en Atenas a partir del siglo V antes de Cristo, en especial gracias a la obra de Aristteles titulada, precisamente, Poltica. Tambin se define como poltica a la comunicacin dotada de un poder, relacin de fuerzas, o como la ciencia y el arte de gobernar, que trata de la organizacin y administracin de un Estado en sus asuntos interiores y exteriores.3 Definiciones clsicas apuntan a definir Poltica como el ejercicio del poder en relacin a un conflicto de intereses. Una perspectiva opuesta contempla la poltica en un sentido tico, como una disposicin a obrar en una sociedad utilizando el poder pblico organizado para lograr objetivos provechosos para el grupo. As las definiciones posteriores del trmino han diferenciado Poder como forma de acuerdo y decisin colectiva, de fuerza como uso de medidas coercitivas o la amenaza de su uso.
Diccionario Enciclopdico Universal, CREDSA, Espaa, Filosofa de Aristteles, traduccin de De Azcrete Patricio, 1873
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Una definicin intermedia, que abarca a las dos anteriores, tiene que incorporar ambos momentos: medio y fin, violencia e inters general o bien comn. As, podra ser entendida como la actividad de quienes procuran obtener el poder, retenerlo o ejercitarlo con vistas a un fin que se vincula al bien o con el inters de la generalidad o del pueblo.4 En su acepcin ms amplia, la poltica significa lo pblico, todo lo que refiere a situaciones donde haya intereses comunes en un grupo. Originalmente hara referencia a todo lo concerniente al ciudadano, o sea al miembro de la polis; es decir, todo lo civil, pblico, y social por extensin. La cuestin pblica puede ser apropiada por un solo hombre, una familia o grupo o clase de hombres, o recuperada por toda la sociedad. Recordemos, que Max Weber (1964) explica cmo desde el siglo XVIII, conforme los proletarios fueron expropiados de los medios de produccin por una clase social especfica, tambin se present una expropiacin de los medios de hacer poltica por otra clase de personas (la burocracia poltica). La apropiacin de lo pblico puede darse simple y sencillamente mediante la imposicin de la definicin de qu es lo pblico, es decir, qu es lo comn y asunto de todos.5 Desde esta perspectiva podemos leer a la poltica como una forma de relacionar, organizar e identificar a los seres humanos, es decir, verla como un mbito y una actividad de integracin, una forma de ordenar
dem Dimensiones para la Democracia Espacios y Criterios. Definicin y Posibilidades de la poltica, Uribe Iniesta, Rodolfo, Mxico, 2006
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o modificar la organizacin de las relaciones humanas, de darles direccin y sentido. Concebida as, podemos percibirla tambin como algo que no forzosamente responde todo el tiempo al Estado. Es decir, que la poltica es algo ms que el Estado, es, incluso, anterior y paralela al Estado. Vista as, no siempre el Estado ser el fin de la poltica ni necesariamente lo que le d sentido.6 Por tanto, basta concluir aqu que la poltica no es necesariamente buena o mala, sino que depende de lo que se hace con ella, cmo se le define, en qu mbitos se propone, su coherencia e incoherencia como discurso y como accin, con qu fines y medios se plantea su realizacin; busca integrar o dominar y de qu manera? Se trata de una actividad necesaria para la supervivencia cotidiana e histrica de la especie, indispensable en el proceso de constitucin del ser humano como entidad que se autogenera y autodesarrolla ms all de los impulsos biolgicos y genticos. Lo importante es que slo en los mbitos donde se realiza la poltica puede plantearse la posibilidad de la democracia. La poltica, como espacio de opciones y confrontacin de diferencias, es el campo necesario e indispensable donde hace presencia la democracia.7
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dem dem
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2. ENTRE LO PBLICO Y LO PRIVADO

Para adentrarnos en el campo de las polticas pblicas hace falta reflexionar sobre lo que distingue lo pblico de lo privado, asunto relativamente nuevo y en el que an no hay acuerdo total. La construccin de espacios de relacin se deriva necesariamente de una concepcin distinta de los mbitos de lo pblico y de lo privado, en el sentido de que privado es aquello que responde a lo individual y frente a lo cual el poder de decisin emana directamente de la constitucin propia del sujeto, mientras que lo pblico implicara una nocin de conjunto, una referencia a lo que es de todos, pero sobre todo una construccin abstracta que no existe por s sola, sino que requiere de la civilidad y de los acuerdos.8 Para su existencia, incluso lo privado requiere de la existencia de lo pblico, es decir, del reconocimiento de aquellos que viven en sociedad, de que los bienes pueden ser de naturaleza privada, pero tambin de naturaleza pblica. Y es que los sujetos nicamente se constituyen en individuos pblicos en tanto que se convierten en ciudadanos y en tanto que son capaces de tomar decisiones como tales.9 Los conceptos de lo pblico, lo privado, la justicia, la poltica, los derechos, el gobierno y la sociedad civil, son temas que se tocan, se entrelazan y se han vinculado de distinta manera histricamente, as mismo, tanto en
Entre lo Pblico y lo Privado. Un espacio para la convivencia social a travs de la comunicacin, Casas, Mara de la Luz 9 Casas, Mara de la Luz, p. cit.
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la teora como en la prctica se pueden advertir diferencias sustantivas. A continuacin se ofrece una explicacin separada, solo con fines pedaggicos. Lo Pblico A diario escuchamos o utilizamos frases como: tal asunto es de inters pblico, se trata de informacin pblica, importancia pblica, servicio pblico, recursos pblicos, en otro sentido solemos referirnos a la formalidad de las instituciones o a clasificaciones que se derivan de la ley, tales como: sector pblico, seguridad pblica, educacin pblica, salud pblica. El hecho de que existan referencias a lo pblico, necesariamente tiene que explicarse por la existencia de su oposicin: lo privado. As, en la cotidianeidad hablamos de: sector privado, propiedad privada, seguridad privada, educacin privada o particular, financiamiento privado, etc. Sin embargo, estas nociones comunes todava no aclaran suficientemente la frontera entre lo pblico y lo privado si es que acaso existe. Encontramos varias dimensiones en este tema: Que existe multiplicidad de percepciones e intereses entre la ciudadana sobre lo pblico y lo privado; Que lo pblico y lo privado en cuanto a informacin est regulado por normas a partir de la Constitucin y otras leyes; Que existen instituciones pblicas encargadas de aplicar e interpretar la norma, que expresa finalmente que lo privado
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est protegido por lo pblico, en un caso, y en otro, que lo privado se subordina a lo pblico; Que por tanto, es una instancia, bajo diversos intereses, la que determina que es lo pblico y que es lo privado. En el caso de las Leyes de Transparencia existen dos elementos para determinar que se considera privado, por ejemplo, la seguridad nacional y los datos personales de las y los ciudadanos. Bajo este paraguas mucha de la informacin puede o no ser proporcionada por parte de las instituciones de gobierno argumentando que esto debilitara o pondra en peligro la seguridad del pas. Nora Rabotnikof nos sugiere tres criterios o sentidos bsicos de lo pblico: a) Lo pblico como lo que es de inters o de utilidad comn a todos, lo que atae al colectivo, lo que concierne a la comunidad y, por ende, la autoridad de all emanada, en contraposicin a lo privado, entendido como aquello que se refiere a la utilidad y el inters individual. b) Lo que es y se desarrolla a la luz del da, lo manifiesto y ostensible en contraposicin a aquello que es secreto, preservado, oculto. En el mbito del Estado se apela a un manejo confidencial de cierta informacin por razones de seguridad o efectividad de la accin pblica, suele invocarse cuando se trata de asuntos de la delincuencia organizada o para evitar daos en la imagen de algunas personas en lo particular; remitiendo al se-
creto bancario, el secreto fiscal y si de secretos hablamos recordemos la partida secreta del Presidente, que no obstante se conforma de recursos pblicos de origen, no se conoca su monto y su ejercicio era totalmente discrecional. Aunque actualmente se dice que esta prctica ha desaparecido, la Constitucin vigente sigue admitiendo esa posibilidad. c) Lo que es de uso comn, accesible para todos, abierto, en contraposicin de lo cerrado, que se sustrae a la disposicin de los otros, es aquello que al no ser objeto de apropiacin particular, se halla abierto, distribuido. Tal es el caso de las plazas, las calles, los parques,(construidos con nuestros impuestos), que son abiertos y accesibles a todas las personas, sin embargo, hay situaciones que son manifiestamente pblicas pero que guardan restricciones como lo revela la accin de elegir representantes populares: son pblicas las plataformas programticas de los partidos y los nombres de los candidatos, en donde lo pblico termina en la accin de votar, pero una vez que los representantes elegidos arriban al poder, la ciudadana no tiene posibilidades de conocer el cmo y por qu toman las decisiones que le benefician o le afectan negativamente. Esto da pie a reflexionar no slo sobre esta accin pblica sino a otras ms donde se presentan problemas que exigen un proceso en la formulacin de polticas pblicas.10
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Como apunta Rabotnikof: este tercer sentido remite a la
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Conjeturas sobre lo pblico Lo pblico debe verse como un proceso cambiante, no esttico, el encuentro social en el que todas las personas ocupamos diversas posiciones y con diferentes perspectivas; pero al mismo tiempo nos supone interesadas en un mismo objetivo: el bien comn, que viene a ser el reto o la justificacin plena de lo pblico o quiz ms exactamente, de lo social. No es tan exacto identificar a lo pblico con todo aquello que tenga que ver con el gobierno, la realidad en este sentido indica que puede haber asuntos que, de acuerdo al pacto social, debiera atender el gobierno y en la prctica no sucede as, o viceversa, temas tradicionalmente privados que el gobierno retoma, o bien, una mixtura de ambos. Pero, es claro que no es algo definido sino en continuo movimiento y cambio, eventos que exigen una interpretacin y explicacin, que lo pblico no es algo dado sino que se modifica y construye constantemente, donde se abre un espacio para la participacin ciudadana. Las esferas de lo pblico y lo privado han sido poco estudiadas, particularmente en el mbito de su vinculacin con la participacin poltica. Sobre todo porque regularmente se piensa en la participacin poltica como una expresin exclusiva de la esfera pblica y no como una resultante de la
oposicin abierto/cerrado y es el que ms relaciona pblico/ privado con la dimensin inclusin/exclusin. A lo cual agrega: El conflicto real o potencial con los derechos individuales y la existencia de una pluralidad de formas de vida hacen que lo comn-comunitario y lo pblico en general aparezcan, en todo caso, como algo que hay que construir, no como algo dado.
racionalidad del sujeto en el campo de lo privado.11 La filosofa poltica nos indica que tanto lo pblico como lo privado son concepciones relativamente recientes en la historia, y que la escisin entre ambos mbitos tuvo un origen eminentemente pragmtico-poltico, que aparece para justificar la aparicin del Estado por contraposicin a la actuacin de la sociedad civil, cuando que en realidad ambas dimensiones representan simplemente aspectos de un mismo fenmeno integral en los que se enmarca el sujeto.12 En gran medida la transformacin de los espacios de lo pblico y lo privado se debe a la vinculacin errnea a la que se ha arribado en los ltimos tiempos entre los ideales del liberalismo poltico, que convierte en equivalentes los derechos y las libertades individuales bsicas, con los comportamientos del liberalismo econmico, cuya nica atribucin es conseguir la satisfaccin inherente a las necesidades reales o ficticias de los consumidores.13 Lo privado En efecto lo privado es una derivacin dialctica indisoluble de lo pblico que se expresa en el momento en que uno de ellos quiere ejercer presencia pues genera una respuesta inmediata contraria. Los ejemplos mencionaEntre lo pblico y lo privado. Un espacio para la convivencia social a travs de la comunicacin; Casas, Mara de la Luz 12 dem 13 dem
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dos ubican que las individualidades muy defendidas y referenciadas, por diversos actores sociales, solo son privativas de las personas cuando aluden a su intimidad orgnica y a las cosas, objetos o infraestructura que pueden ser propiedad de quien tuvo la oportunidad o puede obtenerlas mediante un intercambio de diversa ndole. Si nos quedramos con esta definicin podramos caer en la trampa de no ubicar con claridad que muchas acciones de las personas tienen en realidad una dualidad intrnseca, pues pueden ser privadas y a la vez pblicas. La voluntad de participar es un evento privado que es parte de la autonoma y libertad de eleccin del sujeto. Sin embargo, esta accin est influyendo en lo pblico porque est destinada a contribuir al bienestar de las personas con las que interacta o a las que est dirigiendo su accin. Por ello, es importante ubicar que cuando hablamos de participacin de la ciudadana, sta solo se puede dar si existe una voluntad privada y con tal voluntad se nace o se adopta en algn momento. Un ejemplo pertinente es el Sufragio; la persona y su libertad de eleccin es una accin privada, pero votar influye en una situacin de carcter pblico como lo es un gobierno. Por tanto, reiteramos que lo privado y lo pblico tienen una relacin intrnseca y casi indisoluble. Conjeturas respecto a lo privado Los hombres y las mujeres no pueden ser propiedad privada; Las voluntades de los hombres y mujeres
son aspectos privados que influyen en lo pblico; La autonoma de las personas es el principio de la libertad; La libertad se gana defendiendo la autonoma y la autodeterminacin personal; Slo los objetos y las cosas pueden tener caractersticas privadas y absolutas porque su estatus se deriva de una transaccin o intercambio de diversa ndole. Como se aprecia, existe una franja muy delgada entre lo pblico y lo privado que nos enfrenta en un primer momento a restricciones normativas, disposiciones que finalmente se convierten en un medio, en medidas instrumentales, prcticas que regulan la interaccin social, con lo cual aparece otro espacio que se agrega a lo pblico y lo privado.
3. EL ESTADO Y EL BIENESTAR SOCIAL

El Estado Es un ente abstracto que se expresa en forma concreta en el gobierno de una Nacin. Cuerpo poltico de una Nacin. Concepto de la ms amplia expresin de la Administracin Pblica Central de un pas. Espacio territorial cuya poblacin unida por el mismo idioma, costumbres e historia se organiza soberana e independiente bajo una forma de gobierno plenamente aceptada. El Estado es una sociedad conformada por un grupo humano que vive en comuni-
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dad sobre un territorio determinado cuya estructura de poder est ocupada por una clase dirigente y reglada por normas constitucionales. Tiene por finalidad lograr el bien comn y proyectarse con identidad propia en la comunidad internacional.14 El Estado en la vida poltica adquiere un doble papel; por una parte, promover e incentivar el desarrollo econmico y por otro, garantizar la estabilidad poltica y social. En este punto objetivo es donde se ubica la poltica pblica que desarrolla programas de asistencia social orientados a mitigar la pobreza y sus mltiples efectos, tratando de universalizar diversos servicios como la educacin y la salud y en otros casos concentrndose en la reduccin o combate a desigualdades especficas, con distintos enfoques, dependiendo de quien gobierna. En cada momento histrico del desarrollo de los pases esta intervencin estatal ha sido diferente, dependiendo del contexto nacional e internacional, el debate ha oscilado entre: qu tanto debe intervenir el Estado, qu y cmo hacerlo para regular las relaciones entre el Estado y los distintos actores sociales y alcanzar el bienestar para toda la poblacin. El Bienestar Se entiende por bienestar al conjunto de factores que una persona necesita para gozar de buena calidad de vida. Estos factores llevan al
Pellet Lastra; Qu es un estado? http://jorgemachicado.blogspot.mx/2009/12/estado.html
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sujeto a gozar de una existencia tranquila y en un estado de satisfaccin. El bienestar social, por lo tanto, incluye aquellas cuestiones que inciden de manera positiva en la calidad de vida: un empleo digno, recursos econmicos para satisfacer las necesidades, vivienda, acceso a la educacin y a la salud, tiempo para el ocio, etc. Pese a que la nocin de bienestar es subjetiva (aquello que es bueno para una persona puede no serlo para otra), el bienestar social est asociado a factores econmicos objetivos. El Estado debe encargarse de promover el bienestar social de toda la poblacin. Para lo que se requiere de medidas y polticas que corrijan las inequidades propias del modelo capitalista. La redistribucin de la renta y el desarrollo de servicios sociales libres y gratuitos para todas las personas son condiciones necesarias para alcanzar el bienestar social. La posibilidad de extender el bienestar social a todas las capas sociales implica la existencia de riqueza (para solventar los gastos estatales); por lo tanto, cada gobierno debe encargarse -a la vez- de asegurar la generacin de riqueza y de su distribucin para avanzar en la equidad. El historiador ingls Eric Hobsbawm afirma que el concepto Estado Benefactor comenz a utilizarse a partir de los aos cuarenta del siglo pasado, con el trmino ingls welfare state (estado de bienestar antecedente del estado benefactor), sin embargo, su origen puede encontrarse en las primeras leyes de pobres que se emitieron en Inglaterra, a partir de 1601. En los albores de la Revolucin
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Industrial (1834) aparece otra ley donde se opera un cambio fundamental en lo que vena siendo el enfoque de la legislacin acerca de la pobreza. Ley que queda enmarcada dentro de la lgica de la Economa Poltica. Lo que caracteriza tambin estas leyes es la invocacin a la moralidad de la sociedad y consecuentemente el deber moral que tienen los ricos de ayudar al ms pobre, bajo la idea de que habra que asistir a los que fatalmente nacieron pobres, los principios de la legitimacin de la pobreza. Tales son los antecedentes de la ayuda pblica que en nuestro tiempo se conoce como poltica pblica, ideas que por cierto no estn muy distantes de los actuales hombres ms ricos del mundo que tambin emprenden acciones filantrpicas desprendindose de una parte minscula de su fortuna para ayudar a los pobres, que no terminan de ser completamente filntropos pues su accin est tambin destinada a la mitigacin de los impuestos. Estas leyes expresan tambin de manera incipiente los derechos de las y los excluidos aun cuando en ello va explicita su estigmatizacin y el reconocimiento en una categora social: el asistido, donde se agrupan los desempleados, indigentes y todos los que no tienen medios de subsistencia. El Estado de bienestar en Mxico Contexto en el que surge El final de la segunda dcada del siglo XX dio pauta a un replanteamiento en el diseo institucional de las economas del mundo, al evidenciar la incapacidad de la centralidad
del mercado y el debilitamiento del Estado para resolver la peor crisis vista hasta ese momento. Despus de la Segunda Guerra Mundial se desarroll con ms vigor el reconocimiento de la necesidad de la intervencin estatal, no slo en el plano econmico, sino tambin en el plano del bienestar social. El modelo de ordenamiento que implement el primer gobierno de la Repblica Federal Alemana despus de la Segunda Guerra Mundial, conocido como modelo social de mercado, sustentado tericamente por Walter Eucken y Alfred Mller-Armack, se adopt, de manera bsica, en la mayora de los pases industrializados occidentales, slo que al asumir distintas variantes en cada pas en general se le ha dado en llamar Welfare State, Estado del bienestar. [Pfaller, 1997: 2] En el Estado de bienestar an se concibe al mercado competitivo como el mejor mecanismo de coordinacin, porque promueve la eficiencia en la asignacin de recursos y propone la eliminacin de las ganancias del monopolio, para distribuir ese potencial de bienestar entre la poblacin.15 Caractersticas del Estado de Bienestar El Estado de Bienestar se concibe en un enfoque social de mercado en donde hay un reconocimiento pleno del Estado. Sin embargo, la centralidad del mercado, como asignador de
Vzquez Snchez, Jorge, Neoliberalismo y Estado Benefactor. El Caso Mexicano, Aportes, Revista de la Facultad de Economa, BUAP, Ao X, no. 30, Septiembre- Diciembre de 2005, p. 57
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recursos y reproductor de la vida social, no es un modelo eficiente en la distribucin del bienestar social; se atribuye al Estado mismo las funciones que promuevan polticas sociales universales, tendientes a elevar las condiciones de vida de la poblacin en general.16 En este sentido, los Estados benefactores se adhieren a una firme vocacin por el bienestar equitativamente distribuido.17 Las condiciones polticas y sociales que un Estado benefactor debe proveer son: Derecho al trabajo; seguridad social individual y colectiva; promocin de la igualdad de oportunidades; combate a la pobreza para alcanzar la equidad y la justicia social. Las polticas que engloban a un Estado Benefactor no excluyen, sin embargo, el modelo de mercado, sino simplemente, justifican la intervencin del Estado en materia de distribucin de bienestar para paliar las inequidades e injusticias que promueve la mercantilizacin de la vida social. Es por eso, que en un Estado de bienestar la libertad individual de los participantes del mercado debe ser tambin protegida, pero tambin regulada por el Estado en defensa de intereses pblicos y del mercado mismo. Es tarea del Estado lograr la transparencia del mercado e intervenir en los temas de bienes pblicos y en la falta de capacidad empresarial.18
As, un Estado benefactor debe garantizar el bienestar universal de la sociedad, as como la seguridad en materia de empleo como medio de inclusin social. Desde este enfoque, la fuente ms importante de la desigualdad distributiva es la concentracin del patrimonio. El Estado debe procurar una amplia distribucin del patrimonio, no mediante la expropiacin, sino va la generacin adicional de riqueza. Para ello, el Estado debe decidir que parte del ingreso corriente de los individuos se usa para generar patrimonio.19 El Estado benefactor en Mxico La Revolucin Mexicana de 1910, que tuvo como resultado la primera Constitucin Poltica (1917) que consagr importantes derechos sociales y formas de propiedad no privadas, protegidas por el Estado, contribuy a la conformacin del Estado social de derecho. Durante el periodo que va de la posrevolucin, de 1930 a mediados de los aos ochentas, el Estado fue construyendo una poltica de derechos universales que no concluy, al mismo tiempo se gener una clase media y se aliment la idea de que la pobreza era un estadio transitorio y no un problema estructural. Desde hace treinta aos en que se intensifica la globalizacin, el pas transita hacia una poltica pblica radicalmente diferente de todo el tiempo anterior.
Pfaller, Alfred, El Estado en la Economa Social de mercado: el modelo y la realidad alemana, Alemania, 1997
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Sarmiento, Julio M., Exclusin Social y Ciudadana Poltica. Perspectivas de las Nuevas Democracias Latinoamericanas, ltima Dcada, Centro de Investigacin: Difusin Poblacional de Achupallas, No.008, Chile 17 Vzquez Snchez, Jorge, p. cit. p.57 18 p. cit.
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El antroplogo Sarav explica: El Estado ya no solo no garantiza derechos universales (lo cual nunca fue el caso, sino que ahora ha abandonado la pretensin de lograrlo). No por las limitaciones de un Estado benefactor incompleto y limitado que no llega a las clases populares, y en particular a los pobres estructurales, como sola ser en el pasado. La ecuacin se ha invertido, y son ahora las clases privilegiadas y medias las que se retiran del paraguas del Estado cedindolo a los pobres y encontrando (en cierta medida forzosamente) su reemplazo en el mercado. El Estado benefactor se ha transformado en un Estado Focalizado en aquellos que no tienen acceso al mercado. Pero a pesar de este achicamiento, el Estado Focalizado contina siendo limitado y no todos logran hacer valer sus derechos sociales. En el periodo que va de 1950-1980, Mxico pas de un Estado benefactor a un Estado neoliberal, sin embargo, la adopcin de cada modelo enfrent desafos importantes. La intervencin del Estado en Mxico en los aos cincuenta y sesenta le permiti lograr objetivos econmicos y satisfacer algunas demandas sociales. En el aspecto econmico, el Estado cre condiciones que redujeron los costos de produccin de la naciente industria nacional y le asegur un mercado cautivo. En trminos sociales El Estado como promotor de una poltica social, distribuy beneficios mnimos entre obreros, campesinos, clases medias y militares; los empresarios de los diversos sectores econmicos, de nivel pequeo, mediano y magno, as como las trasnaciona-
les obtuvieron sus respectivos y diferentes beneficios.20 Entre las acciones gubernamentales, que tuvieron repercusiones importantes en los aos posteriores, se encuentra el impulso al sector industrial mediante subsidios y la construccin de infraestructura con el fin de promover el desarrollo econmico del pas. Las polticas econmicas de este periodo estaban basadas en el ideal del desarrollo industrial sustentado por el Estado. La implantacin de un modelo basado en la sustitucin de importaciones, dando lugar a la proteccin domstica del sistema de tarifas, de los grandes monopolios gubernamentales y de la intervencin del Estado en el financiamiento de firmas mexicanas, ensanch las funciones del Estado en la distribucin de capitales. Durante los aos sesenta, la poltica de Estado se caracteriz por concebir al gasto pblico como el medio principal para mejorar el nivel de vida de la poblacin mexicana. Una forma que adopt este gasto fue incrementar el nmero de personas empleadas directamente por el gobierno. Sin contar los gobiernos estatales o municipales, el personal empleado durante el gobierno de Lus Echeverra aument casi 60% al pasar de 830 mil a ms de 1 350 mil personas.21
Neoliberalismo y Flexibilizacin de los Derechos Laborales, Lyzaga de la Cueva, Octavio, UAM Azcapotzalco, 2001 (citado en Vzquez Snchez, Jorge, Neoliberalismo y Estado Benefactor. El Caso Mexicano, Aportes, Revista de la Facultad de Economa, p. 70) 21 Estructura Socioeconmica de Mxico, Crdenas, Enrique, Editorial Lumusa, Mxico, 2004, p. 88
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Adems, el gobierno no slo no escatim en el gasto pblico en cuanto a los empleados, sino tambin decidi comprar empresas de la iniciativa privada, aunque en realidad no las necesitara. El gasto tambin se increment por el aumento constante de los subsidios.22 Estas polticas, sin embargo, provocaron un gasto pblico desmesurado y consecuentemente el acelerado acceso de la economa mexicana al financiamiento internacional. La dcada de los setenta se caracteriz por un excesivo prstamo de bancos internacionales y de inversionistas extranjeros a numerosos pases de Amrica Latina, evidentemente, entre ellos Mxico. Existen datos que permiten ubicar que la corrupcin que se genera en ese periodo es el punto de partida para generar una forma de vida de la sociedad y el gobierno donde la gente giraba alrededor del voluntarismo de los gobernantes y las negociaciones de los grupos sociales que buscaban el beneficio con una actitud individualista o de grupo focalizado. De ah surge la frase que condensa esta actitud quien est fuera del presupuesto est fuera del progreso Las dificultades que enfrent El Estado benefactor que prevaleci en Mxico hasta los aos ochenta y que se caracteriz por otorgar subsidios a productos y servicios ofrecidos por el sector pblico, y tener bajo control los precios de los productos que ofre22
ca el sector privado23, termin provocando una de la ms grandes crisis en la historia. El Estado mexicano haba financiado su poltica benefactora bajo diversos prstamos internacionales, ya para ese entonces los principales bancos internacionales se percataron de que algo muy grave suceda en Mxico. Para 1982, era evidente que el pas tena una deuda enorme. As pues, ese mismo ao, Mxico fue el primero en declarar que le era imposible pagarla, consecutivamente diversos pases de Amrica Latina afirmaron tener la misma incapacidad, lo que desencaden la Crisis de la Deuda del Tercer Mundo, la que presentara un nuevo panorama poltico y econmico para Mxico. Otra de las fallas del Estado benefactor mexicano es que en este periodo construy un sistema de representacin de intereses, calificado como corporativismo de Estado.24 La naturaleza corporativista del Estado mexicano se expres en que ...las posibilidades de solucin de las demandas dependen de la adscripcin, es decir, de la pertenencia a determinada organizacin, de la fidelidad poltica personal y no del ejercicio de un derecho ciudadano y de la validez de la demanda...25 En este sentido, el Estado benefactor mexicano exhibi un formato atrasado, ms parecido al Estado mercantilista del siglo XVI que a los avanzados Estados benefactores euIdem. p. 114 Schmitter, 1999; Aguilar, 1997, asentado en Coaliciones Distributivas [Vlez y Varela, 1991] que fueron la base de la estabilidad poltica. 25 Gordon, Sara R. El Programa Nacional de Solidaridad en la modernizacin del Estado Mexicano 1995, p. 118
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ropeos que se desarrollaron despus de la Segunda Guerra Mundial. La misma Sara Gordon nos explica que: Al intercambiar apoyo poltico por solucin de demandas, se dificulta y se desalienta la autonoma de los ciudadanos y se propicia la reproduccin de relaciones clientelares y de cacicazgos rurales y urbanos. Aunque la estrategia del Estado mexicano fue intervencionista y alcanz importantes objetivos sociales, dist mucho de una modalidad benefactora avanzada, dado que las decisiones sobre el gasto pblico se sustentaron en la negociacin de intereses, -incluidos los del propio gobierno- y no en la plena vigencia de los derechos sociales. En este sentido se fortalece la corrupcin y en muchos casos la institucionaliza, lo que aunado a lo anterior provoca un asentamiento de la desigualdad social. La crisis del Estado benefactor y el rediseo de polticas pblicas Al igual que el Estado benefactor europeo en los aos setenta, el Estado benefactor mexicano termin con una triple crisis: fiscal, financiera y de legitimidad. Hacia 1983 se instrumenta en Mxico el modelo neoliberal. De acuerdo con OHiggins, el desmantelamiento del Estado benefactor se concibi de manera muy mecnica, se busc eliminar de tajo el mbito de la produccin estatal, el de las finanzas pblicas y el de la regulacin en la prestacin de los bienes y los servicios.
La estrategia neoliberal desmantel al Estado benefactor, a travs de medidas como privatizar la produccin y el acceso al bienestar. En este esquema, el crecimiento econmico ha requerido de reformas estructurales que amplen los espacios de oportunidad e incentiven la asignacin eficiente de recursos. El Estado se ha orientado a promover estas reformas. El nuevo modelo ha fracasado rotundamente en la generacin de oportunidades, () En Mxico, la reforma educativa ha limitado el acceso a la educacin superior, la reforma a las instituciones de salud prcticamente ha significado su desmantelamiento, con la consecuente reduccin de facto de la calidad de sus servicios; la creacin de empleos no ha logrado recuperar la prdida de stos, en los periodos de crisis, el mercado laboral no ofrece oportunidades a los jvenes y en general los puestos de trabajo tienen baja remuneracin e incertidumbre laboral. Los logros en materia de combate a la pobreza se han reducido a trasladar a los pobres extremos a la lnea de pobreza, al decil ms bajo en la estructura de la distribucin del ingreso. En conclusin, el Estado benefactor, aunque sigui adherido al desarrollo capitalista, reconoci las limitaciones del mercado en materia distributiva, por lo que se plante un claro objetivo en ese sentido. Sin embargo, su problema bsico fue que su orientacin benefactora sigui dependiendo del comportamiento cclico de la produccin. La estrategia neoliberal, por su parte, ha fracasado en su intento de generar un ciclo
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largo de crecimiento alto y sostenido, tambin se ha entrampado en el mantenimiento de la estabilidad macroeconmica, presa de los intereses del capital extranjero, incapaz de aminorar el atraso y acabar con la brecha de la desigualdad. Esta situacin de desesperanza econmica se ha articulado con la percepcin de atrofia y subdesarrollo en los sistemas poltico y de justicia.26
4. DIMENSIONES DE LAS POLTICAS PBLICAS

El concepto de polticas pblicas comenz a utilizarse en Estados Unidos y Alemania en los aos cincuentas y sesentas, el terico de la administracin norteamericana, Henry Mintzberg, lo precisa: El concepto poltica pblica ha significado desde hace mucho tiempo para el sector pblico lo que el concepto estrategia significa para el sector privado, ambos consideran que es una gua un plan, o un conjunto de directrices intencionadas para influir sobre ciertas decisiones o actos en particular en el futuro. Origen de las polticas pblicas Un sistema poltico se nos presenta como algo integral, como un todo, que para poder entenderlo hay que tomar en cuenta distintos factores o componentes, y es aqu donde el anlisis de las polticas pblicas -como
Neoliberalismo y Estado Benefactor. El Caso Mexicano, Aportes, Revista de la Facultad de Economa, Vzquez Snchez Jorge. p. 71 -73
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productos del sistema poltico-, cobra gran importancia e impacto en el sistema, ya que pueden originar un clima de tranquilidad o uno de inestabilidad, dependiendo de su eficacia para responder a la sociedad; en tal sentido sirven como un posible mecanismo de evaluacin del sistema poltico.27 Las polticas pblicas se consideran como determinados flujos del rgimen poltico hacia la sociedad. Son concebidas como productos del sistema poltico, no deben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema poltico adscrito al mbito del Estado. En principio las polticas pblicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en accin, que busca como dar respuesta a las diversas demandas de la sociedad; como seala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales. Se trata -como lo plantea Easton- de extraer recursos de la sociedad para volver a colocarlos en ella.28 En ciertos casos podemos estar frente a polticas pblicas que provienen nicamente de algn mbito del Estado, para que la burocracia las aplique, incluso, es posible que no se circunscriban al espacio nacional, ya que organismos internacionales (bilaterales y multilaterales), u otros Estados pueden influir en el diseo o la aplicacin de la pol27 28
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tica y an financiar su operacin y puesta en marcha, por ejemplo, el proyecto Salud Mesoamrica 2015 dirigido a la poblacin ms pobre de las entidades del sur de Mxico y pases centroamericanos, donde interviene el capital privado de los hombres ms ricos del mundo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los representantes de los gobiernos participantes. Por tanto, la poltica pblica abarca un amplio abanico de decisiones en donde no necesariamente hace presencia la participacin social o bien es mnima. Algunos ejemplos pueden ilustrarlo: los grandes lineamientos para Mxico, son consensados en grupos de trabajo de los pases ms importantes y fuertes econmicamente, como el G 20, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Consenso de Washington, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. En lo nacional la poltica fiscal se define en acuerdo con empresarios, aunque no exentos de otros ingredientes polticos en el juego del poder, entre los legisladores de distintos partidos polticos; la poltica salarial se ha establecido desde hace ya muchos aos en funcin de las variables salario mnimo e ndice inflacionario, aunque subsisten negociaciones particulares con sindicatos que no se despegan sustancialmente de este procedimiento. En nuestra realidad social, desde lo pblico, suelen encontrarse decisiones y formulacin de programas pblicos que afectan a una buena parte de la sociedad en los que no son comunes los procesos de consulta y menos aun de consenso entre todos los actores involucrados.
Tambin podemos reflexionar la poltica pblica desde otro mbito: de su ausencia, es decir, asuntos o problemas donde no encontramos explcitamente una poltica, algn proyecto especfico o siquiera un lugar en las prioridades de la agenda pblica. El no hacer, el dejar pasar, el no querer ver la realidad o no atender un problema agudo, constituye de alguna manera una decisin poltica: la omisin. Por tanto hemos identificado dos formas de hacer la poltica pblica. Aquella donde hay explcitamente una intencin o una intervencin pblica de amplio impacto social, que incluye a todos o una parte de los actores involucrados; y la otra, en la que el espacio pblico o el actor social y la consulta, estn ausentes en dicha poltica. Los mbitos de la poltica pblica Considerando que las polticas pblicas se disean y operan para responder a las necesidades y situacin de un pas, es claro que los mbitos ms importantes de la poltica pblica son el econmico, el poltico y el social, que incorporan la diversidad de acciones en el campo de la seguridad, la justicia y el bienestar. Para los fines del Mdulo que nos ocupa centramos este apartado en el social. Un mbito de las polticas pblicas es el referido a la poltica social que tambin se conoce como poltica de desarrollo social y que es lo ms publicitado por los distintos rdenes de gobierno. Esta nocin de poltica tiene variados matices, para empezar retoma-
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mos al especialista en desarrollo social Fabin Repetto, quien afirma: Las polticas sociales constituyen un subconjunto de las polticas pblicas, entendidas estas como la decisin y accin de una instancia estatal ante un tema que forma parte de la agenda gubernamental. El concepto de <poltica social> no tiene un lmite preciso, no es una expresin tcnica con significado exacto se utiliza para hacer referencia a la poltica de los gobiernos respecto a aquellas actuaciones que tienen impacto directo en el bienestar de los ciudadanos a travs de proporcionarles servicios e ingresos. Por lo tanto, la parte ms importante est formada por la seguridad social, la asistencia pblica, la educacin, los servicios sanitarios, la vivienda. El Consejo Nacional de Evaluacin, organismo desconcentrado del gobierno federal, (CONEVAL), adopta una definicin ms pragmtica: es razonable concebir a la poltica social como aquellas acciones pblicas dirigidas a promover y proteger el desarrollo social, y al gasto social como aquel concentrado en educacin, salud, seguridad social, vivienda y asistencia social. Como ya hemos apuntado, en la poltica social es el Gobierno el que determina sus caractersticas, pero no necesariamente tiene que intervenir una entidad en su ejecucin, el Gobierno puede delegar esta funcin a organismos sin fines de lucro, como las ONGs o bien a particulares, mediante algunos mecanismos de coordinacin, es el caso de las guarderas infantiles del IMSS que ampla su oferta mediante la subrogacin del servicio a particulares; o bien el caso de fundaciones
privadas como la Fundacin Telmex, Televisa, Azteca. Esta ltima modalidad, si bien parte de principios de contenido social, en cuanto al lucro, no siempre se da de manera pura este supuesto, ya que este tipo de acciones para las empresas se traducen tambin en exenciones de impuestos y en otros casos francamente significa un negocio. En cuanto a la participacin ciudadana en el mbito de la poltica social hasta ahora la participacin se ve en el mejor de los casos- como un asunto slo de coherencia democrtica, sin duda que tambin lo es, pero igual es un asunto de eficiencia de la accin gubernamental. En las condiciones actuales los recursos pblicos, an con incrementos razonablemente previsibles en caso de reformas, seran totalmente insuficientes para hacer frente a las dimensiones que han adquirido los rezagos sociales acumulados, para que una poltica social sea viable se requerir que sea capaz de asumir -como un activo- la fuerza creativa de la sociedad, tanto de las iniciativas de los sectores sociales solidarios, como de los mismos destinatarios, se trata de desarrollar la capacidad gubernamental para converger con las capacidades organizativas que derivan de la cultura de la sociedad, como dira Kliksberg de aprovechar el capital social a favor del desarrollo.29 Por tanto sugiere Manuel Canto- Hay que repensar lo gubernamental ya que lo pblico no se puede reducir a lo gubernamental, pero por la misma razn tampoco puede prescindir de l, por eso pensar el futuro de la relacin
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gobierno sociedad, ahora de cara ms hacia el gobierno, parece ser tambin un punto central. En la literatura sobre el futuro de las acciones gubernamentales para el desarrollo social parece que existen ya algunos consensos que se pueden agrupar en los siguientes temas: i) El gobierno seguir siendo el agente racionalizador de la poltica social a condicin de no concebirse como el nico agente ni como el nico decidor; en la poltica social tendrn que concurrir no slo diversos agentes, sino tambin distintos paradigmas con los cuales habr que desarrollar intercambios y acuerdos. ii) Tomar como punto de partida los derechos universales y de ellos derivar leyes, es de fundamental importancia, pero reconociendo a la vez que las leyes marcan los criterios de orientacin, no las polticas especficas, las que debern de estar abiertas al debate y a la concertacin pblica con los agentes participantes. iii) La poltica social no se podr pensar como un paquete bsico de servicios ni como un catlogo cerrado, sino sobre la base de derechos explcitos; deber incorporar un conjunto de posibilidades acordes con las respuestas que demanda la diversidad social. iv) El gobierno ya no podr ser el agente nico en la prestacin de servicios, sino que deber de desarrollar diversas frmulas de combinacin pblico social privado que hagan ms viable la consecucin de metas razonables y medibles en el tiempo.
v) El gobierno entonces ya no podr ms percibirse como la cspide de la pirmide, si acaso como el centro de una tupida red en la que concurren multiplicidad de esfuerzos; la habilidad gubernamental tendr que ser para mantener su impulso solidario o innovador y para construir los consensos, esto es lo que las recientes teoras de la administracin pblica le demandan. La pregunta que queda planteada es si la poltica social actual est dando respuestas a los problemas derivados de la creciente complejidad de la sociedad mexicana: migracin, descomposicin social de tal suerte que pudieran ser ya consagrados como el horizonte de largo plazo, me parece que no, que sin duda hay muchas cosas que mantener en el futuro prximo y otras que habr no slo que modificar, sino tambin experimentar alternativas, esto es: pensar a la poltica social con enfoque de poltica pblica. Por ltimo, Canto afirma que lo social con enfoque de poltica pblica, implica no slo pensarlo en la dimensin de lo gubernamental (policy), sino tambin en la dimensin de la poltica (politics), esto es: demandas de mayor participacin ciudadana, de ms atribuciones a los gobiernos locales, de mayor transparencia en la administracin pblica, pero sobre todo de consensos en torno de la redistribucin del ingreso y de los bienes pblicos. El desafo no es, como en los pases desarrollados, el paso del Estado de Bienestar (que nunca hemos tenido) a la Sociedad de Bienestar (la que nunca podremos tener, si es
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que en algn lado existe); nuestro dilema es ms bien si nos conformamos con una democracia de procedimientos que por la escasez de resultados se mantenga en la precariedad, o bien una democracia que sea sustentable en el largo plazo porque reconozca no slo de-
rechos civiles y polticos, sino tambin econmicos y sociales, lo que implica el dilema entre una poltica social asistencial y compensatoria o una poltica social como base del desarrollo sostenido.30
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Reflexiones
sobre lecciones y aprendizajes
1. Cmo entender la poltica para el bien comn?
2. Cules seran las diferencias ms importantes entre; lo pblico y lo privado?
3. Cules son las dificultades para alcanzar el bienestar en Mxico?
4. Cules son las caractersticas ideales de la poltica social?
5. Qu mecanismos de participacin social, existen en su entidad, para promover iniciativas en el campo de la poltica social?
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CAPTULO II La Participacin Ciudadana para la Incidencia Poltica

Objetivo Conocer el alcance, factores, principios, etapas, niveles, sustento legal y mecanismos de la participacin ciudadana para la incidencia.
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Autodiagnstico
Qu sabemos sobre participacin ciudadana?
1. Qu es la participacin ciudadana? S No Explica
2. Existe una relacin entre democracia y participacin ciudadana? S No
3. La participacin de la ciudadana est regulada por el gobierno mexicano? S No
4. Sabes qu es un mecanismo de participacin ciudadana? S No Ejemplo
5. Las iniciativas de participacin ciudadana se planean o son una accin espontnea de un grupo de poblacin? Se planean Las dos anteriores Son una accin espontnea
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PRESENTACIN
La participacin ciudadana tiene una intencionalidad que surge de la propia gente, que busca una aproximacin entre las diferentes instancias de gobierno y la ciudadana, conlleva la decisin de intervenir en los asuntos pblicos, con el propsito de incidir en las estructuras, relaciones institucionales, procedimientos y prcticas de gobierno, y con ello, el empoderamiento. Tradicionalmente a la ciudadana se le ha concebido solo como acompaante en las gestiones gubernamentales debido a que a las autoridades se les ha conferido, mediante el voto popular, la gracia de la representacin. Sin embargo, en los ltimos aos, en los distintos enfoques sobre desarrollo que surgieron a finales del siglo XX, como los de desarrollo integral o sustentable, as como las iniciativas de participacin ciudadana, que tienen como experiencia emblemtica la del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil, han colocado como ingrediente insustituible a la participacin, con una visin amplia, donde la ciudadana, no solo emite votos, sino que estructura iniciativas, desarrolla proyectos, supervisa y evala, junto y de la mano con sus representados. Rodrigo Borja afirma que: la participacin ciudadana es un importante componente de desarrollo humano, pues permite la realizacin de las capacidades, vocaciones y aptitudes de las personas.31
Citado en: Participacin ciudadana en San Salvador, Notas sobre una experiencia 1997-2003; Enrquez Villacorta, Alberto y Rodrguez, Marcos. San Salvador
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Se volvi relevante no solo porque result funcional a varios enfoques de desarrollo, sino tambin, porque adquiri valor propio como un aspecto consustancial a la democracia. De ah la afirmacin de que la democracia es la conjugacin del verbo participar en todos sus modos, tiempos, nmeros y personas. As la sustancia de la democracia participativa es la participacin de la ciudadana.32 Es as que se ha rebasado la idea atrasada de que las y los ciudadanos slo sirven para votar y despus obedecer. Un gobierno que se jacte de ser tcnicamente serio y polticamente justo, busca indiscutiblemente que su gestin pblica est soportada por los consensos y el acompaamiento de la poblacin. Las instancias para la gestin pblica (oficinas de atencin ciudadana) con una actitud donde las y los gobernantes se colocan en una posicin de superioridad con respecto a los gobernados y gobernadas, expresan una clara separacin entre la aceptacin ciudadana y el xito de los planes y proyectos. La participacin ciudadana es un componente central de la construccin democrtica porque: a) Fortalece y legitima al gobierno y contribuye a la eficacia de su desempeo. b) Interviene en la funcionalidad de la gestin pblica y otorga mayor legitimidad a las polticas pblicas. c) Ampla el espectro de la representacin de la pluralidad social.
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d) Propicia la inclusin de los intereses sociales en la agenda pblica. e) Involucra a la ciudadana en los procesos decisorios y en la regulacin de la vida pblica. f) Valida la funcin de la sociedad civil y contribuye a su fortalecimiento. Las prcticas de participacin ciudadana se identifican con la existencia de un gobierno democrtico, que reconoce en la construccin de ciudadana el principio rector de la democratizacin, y tambin una va para la legitimacin de sus funciones y la eficacia de sus acciones; y desde esa conviccin asume la responsabilidad de generar condiciones para hacerla efectiva. En esta perspectiva, adems del diseo de espacios e instrumentos para la participacin, se requiere de una normatividad que los reconozca, as como el establecimiento de reglas claras para la relacin entre las y los actores participantes.
deterioro de la calidad de vida y la prdida de credibilidad.33 Entre los conceptos que se han utilizado como sinnimos de participacin ciudadana, destacan la participacin comunitaria y la participacin social, de los que se ofrece una breve definicin en tanto que son comnmente aplicados por las organizaciones civiles que las promueven en el espacio local. Sin embargo, el hecho de denominarlas de diversa manera, aun reconociendo que puedan tener sus particularidades, no significa que alguna tenga un mayor valor o impacto, por lo que hay que reconocerlas a todas como distintas expresiones de participacin ciudadana. Participacin comunitaria Se encuentra frecuentemente en los municipios rurales y en colonias o barrios de los municipios urbanos. Este tipo de participacin se refiere a que los miembros de una comunidad toman decisiones colectivas y participan en la solucin de problemas y en la satisfaccin de las necesidades como colectivo, frecuentemente participan varias familias, que ponen el inters comn por encima del individual.34 Un rasgo que la distingue de otros tipos de participacin es su independencia relativa con respecto a las definiciones o acciones del Estado y sus rdenes de gobierno. Es decir, es relativamente autogestiva: trata de resolGestin y Participacin. Gua Tcnica No 2, Guevara Lpez, Elizabeth y Morales Sierra, Eduardo, Centro Fray Julin Garcs, Derechos Humanos y Desarrollo Local, AC. Mxico 2002, p. 9 34 dem. p. 13
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1. CONCEPTOS, FACTORES, PRINCIPIOS, ETAPAS Y NIVELES

Conceptos La participacin ciudadana, entendida como el conjunto de actividades legales emprendidas por la ciudadana, que estn directamente encaminadas a influir en la seleccin de los y las gobernantes y/o en las acciones tomadas por ellos, adquieren ahora mayor relevancia y protagonismo en los espacios locales, ante el
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ver los problemas independientemente de las acciones del gobierno local, si logra su competencia estar satisfecha, pero s no logra que el gobierno participe, resuelve sus problemas y necesidades de forma autnoma.35 En tal sentido la participacin comunitaria puede definirse como formas de autogobierno y resolucin de conflictos locales que imponen a los individuos condiciones y funciones comunitarias determinadas, con independencia del gobierno o en constante interaccin con l y con relativa autonoma.36 En los propios sistemas normativos internos que existen en las comunidades y pueblos indios, la dimensin comunitaria, es la manera cmo se explicita la participacin ciudadana. En todo caso nos referimos a la Participacin Ciudadana y Comunitaria, que tiene un sentido ms amplio, ms all de la participacin poltica electoral. Existen diversas formas y expresiones de participacin ciudadana ligadas a la responsabilidad para satisfacer necesidades ms inmediatas y cotidianas y como tal, son reconocidas.37 Por tanto, pueden abarcar adems de lo electoral, las dimensiones: cultural, social, religiosa y econmica. No solo como una manera de responder colectivamente a la situacin de pobreza en la que viven, sino recuperando el sentido colectivo de los puedem. p. 13 dem. p. 14 37 Los Sistemas Normativos, se refieren a las formas de organizacin y toma de decisiones que se dan en los pueblos indgenas, a travs de la Asamblea Comunitaria, en la que se reconoce el poder del conjunto, para tomar decisiones con un sentido del bien comn, que abarca o social, religioso y comunitario, incluyendo el nombramiento de autoridades y el sistema de cargos de servicio comunitario.
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blos originarios. Para los pueblos indgenas la comunidad es su casa grande, donde tienen que convivir, interactuar, discutir, celebrar y luchar para poder seguir conservando su casa su modus vivendi.38 Los diferentes procesos y acciones que impulsan, estn encaminados a la bsqueda del bien comn, como en el caso de Oaxaca, el tequio es el trabajo que de manera gratuita brindan todos los hombres y mujeres, incluido los ancianos y menores, cada quin segn sus posibilidades y atributos, para una tarea colectiva. La importancia, a la par de nombrar a las autoridades, es el sentido de la participacin en la fiesta, de organizarse para vender sus productos, por la defensa de sus recursos naturales, o como sucede en el caso de los migrantes, que desde los lugares donde se encuentran, reproducen estas formas de organizacin comunitaria e incluso realizan actividades dirigidas al beneficio de sus comunidades de origen. Aunque no exclusivo de los indgenas, tambin existen otras expresiones de organizacin comunitaria, que se reproducen en la ciudad, en la medida en que van participando amplias capas de la poblacin, que han ido tomando conciencia de sus derechos y deciden participar de manera organizada. Lo cierto es que en las diferentes expresiones, en algunos casos cuentan con la amplia aceptacin y promocin de las autoridades municipales, mientras que en otros, son las que se
La participacin Ciudadana y Comunitaria, Abriendo los caminos de la Participacin, Los Cuadernos de la participacin Ciudadana 1, Servicios para una Educacin Alternativa AC, Oaxaca, Enero 2009
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oponen, al sentir o suponer que la ciudadana se le escapa de su control. La esencia de la participacin comunitaria, tiene que ver con un proyecto comn, con un beneficio colectivo y no individual.39 Participacin Social La participacin social se refiere a acciones colectivas de poblacin organizada que obedece a una bsqueda de mejores condiciones de vida de una parte o sector de la poblacin, o que se siente amenazada en sus condiciones de vida por algn cambio. La ciudadana, en el ejercicio de sus derechos, se organiza frente al gobierno, frecuentemente con independencia de l, sin importar las restricciones que enfrentan para reivindicar sus demandas.40 Est ligada frecuentemente a un ejercicio libre y autnomo de la ciudadana respecto al gobierno, y en algunos casos antagnicos a l. Se ve reflejada en formas de participacin organizada ya sea de sectores econmicos, de demandas sociales urbanas o movimientos sociales feministas, ecologistas, pacifistas, juveniles, en pro de la niez, la salud, la educacin, o el trabajo-. La ciudadana, en el ejercicio de sus derechos, se organiza frente al gobierno, sin importar las restricciones que enfrentan para reivindicar sus demandas. En la participacin social, son actores importantes, los grupos sociales ya que en el libre ejercicio de sus derechos se movilizan,
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se organizan, demandan, solicitan acciones para la solucin de problemas particulares o pblicos, con independencia del gobierno municipal pero tenindolo como interlocutor inmediato. La participacin social se diferencia de la comunitaria porque sta se considera tradicional y se plantea atender problemas comunes, mientras la social generalmente es sectorial, es decir, moviliza a ciertos sectores de la sociedad para la solucin de los problemas que les interesan en particular. Por todo eso la participacin ciudadana ha dejado de ser un acto fortuito o voluntario que no requiere una metodologa o tecnologa para desarrollarse. La participacin ciudadana hoy est determinada por tiempos, contextos y objetivos, adems cuenta con modalidades, etapas, niveles y herramientas. Para efectos del Mdulo recuperamos el siguiente concepto: La participacin ciudadana se expresa en las iniciativas organizadas por grupos de personas reconocidos como miembros de una comunidad, que se integran en forma individual o colectiva para exigir su derecho histrico, en el caso de Mxico incluido en la Constitucin, a ser parte de una deliberacin razonable para construir su proyecto de nacin, que les asegure un nivel de vida adecuado.41
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Definicin elaborada por el Proyecto Toolkit Foundation, del que Equipo Pueblo es parte.
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Factores que propician la Participacin Ciudadana La participacin ciudadana requiere de factores que propicien su surgimiento y formalizacin en las comunidades y programas de gobierno: a) Las demandas, expectativas y soluciones de problemas de la comunidad. b) La informacin que brinda el propio gobierno a la ciudadana, lo que debera incluir la posibilidad de dilogo, de comunicacin y de interpretacin. c) La posibilidad de crear espacios o instituciones de participacin ciudadanas. d) Una legislacin que reconozca la diversidad y permita la innovacin. e) El fomento de una vida asociativa. Principios La participacin ciudadana debe partir de principios bsicos: i. La libertad de incorporacin y desincorporacin de las personas, buscando su institucionalizacin, pero no su corporativizacin. ii. La inclusin de las diversas formas, instancias y espacios de asociacin de la ciudadana. iii. La corresponsabilidad social. iv. La transparencia y la rendicin de cuentas. v. La equidad de gnero. vi. La autodeterminacin.
vii. La diversidad cultural de cara a la equidad y la justicia. La participacin ciudadana no puede ser asumida como homognea, al contrario, la ciudadana debe de participar de acuerdo a sus intereses, capacidades y disponibilidad, lo que garantiza que cada persona se comprometa con ella. Etapas La participacin ciudadana ser ms efectiva si obedece a un plan o procedimiento, ubicando los momentos o etapas. Lo primera es definir el propsito que se persigue con la participacin. Las etapas son generalmente: i. Identificar el problema: Investigacin y discusin con el objeto de identificar los aspectos esenciales del problema o tema a enfrentar. ii. Analizar el problema: Revisin del contexto, de los factores que influyen, los temas o las situaciones problemticas para el impulso de posibles soluciones, o formas de intervenir en ellos. iii. Visibilizar soluciones: Examen para identificar la diversidad de opciones polticas, de los recursos disponibles o que puedan movilizarse. iv. Disear polticas: Seleccin de una opcin poltica ptima, la definicin y concretizacin de la misma, que pueda ser puesta en prctica (viabilidad). v. Ejecutar la poltica: La operacin de la poltica.
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vi. Monitorear, dar seguimiento y evaluar: Supervisin de la ejecucin, retroalimentacin para la efectividad y eficiencia de las medidas tomadas sobre el problema o asunto; el ajuste eventual de la poltica, y la implementacin de medidas, despus de finalizar la experiencia para asegurar la sustentabilidad de la solucin del problema o el manejo del tema. Niveles En cada una de las etapas, se puede participar en diversos niveles, desde, solo estar bien informados(as) hasta la responsabilidad completa de la gestin de una fase en cuestin. Entre ellos encontramos los siguientes: i. Resistencia: Oposicin activa de las personas a una medida o poltica planteada o instrumentada. ii. Oposicin: Actitud de negacin ante el planteamiento de una medida o poltica y sus soluciones. iii. Informacin: Entendida aqu como comunicacin a las personas involucradas. iv. Consulta: Las personas involucradas tienen la oportunidad de expresar sugerencias y preocupaciones. v. Construccin de consensos: Las personas involucradas interactan para entenderse entre s, discutir varias opciones y llegar a una posicin negociada que sea aceptable para todas. vi. Toma de decisiones: Cuando la ciudadana es directamente involucrada en la
toma de decisiones y comparten la responsabilidad por los resultados probables. vii. Riesgos compartidos: La participacin ciudadana est personalmente implicada en los resultados, incluido el riesgo de que no sean los esperados, de esta manera la responsabilidad es compartida. viii. Asociacin: Se construye con los dos anteriores. Aqu los ciudadanos y ciudadanas no slo toman parte en la toma de decisiones y comparten los riesgos de los resultados, tambin participan en la implementacin de las decisiones, sobre una base de igualdad con las otras personas involucradas. ix. Autogestin: Significa la gestin ciudadana autnoma del problema, de esta manera le corresponde una responsabilidad y un compromiso completos. La autogestin se considera el nivel ms alto de participacin. En la prctica, se dan experiencias en donde estos niveles interactan, de tal manera que puede haber oposicin y movilizacin, pero tambin capacidad de propuesta en la poltica pblica. La formulacin de los propsitos de la participacin, tan concretos como sean posibles, sin duda ayudar al desarrollo adecuado de estrategias y procedimientos para la participacin ciudadana; encontrar las formas ms apropiadas para motivar a las personas a participar, y permitir determinar los recursos (financieros, de tiempo, etc.) necesarios para alcanzar los propsitos planteados.
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MODELO DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Seguimiento y Evaluacin Autogestin
Asociacin
2. MARCO JURDICO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS DIVERSOS MBITOS DE GOBIERNO

Una experiencia vinculatoria entre ciudadanos, ciudadanas y gobiernos representa el mejor modelo de acercamiento hacia la gestin gubernamental participativa. El argumento es que mientras las acciones sean desvinculadas de los recursos, legalidad e infraestructura, las posibilidades de institucionalizacin, de polticas pblicas y normatividad son mnimas. El trabajo de consulta, el diseo de metodologas de intervencin, la operacin de proyectos y la evaluacin de las acciones, son ingredientes que aseguran el xito de la iniciativa ciudadana, legitiman a los gobiernos y pueden colocarse en el umbral de la sustentabilidad. La ciudadana se ve reflejada en los proyectos y las obras, las aprehende, conserva y emula como banderas. Los gobiernos adquieren una presencia y un consenso que
garantiza otras obras y se convierten en corresponsables del ejercicio de gobierno. Esta conviccin se ha traducido en muy diversos esfuerzos de organizaciones civiles y sociales por contar con un respaldo jurdico que favorezca y haga efectiva la participacin ciudadana en las acciones de gobierno y polticas pblicas. Los documentos jurdicos que garantizan la participacin ciudadana corresponden a los a los mbitos federal, estatal y municipal. Asimismo, hay leyes federales y estatales que incluyen -en algunos apartados- aspectos relacionados con la participacin ciudadana, o que siendo federales reconocen el nivel local. En el Primer Nivel destacan la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeacin y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, que establece la obligacin del gobierno federal a dar a conocer la informacin pblica, incluyendo los recursos pblicos. La ciudadana
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PARTICIPACIN
Construccin de Consensos
Informacin
Consulta
Decisin
tiene el derecho a acceder a toda la informacin pblica, lo que la fortalece, pues es el primer paso de la participacin ciudadana. Adems se cuenta con la Ley Federal de Fomento de las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y otras federales que recomiendan la participacin ciudadana y de la sociedad civil, como la Ley de General de Desarrollo Social en los mbitos del desarrollo y la poltica social. (Ver Anexo 1 del Manual). Es importante tener en consideracin que no existe una Ley Federal de fomento o promocin de la Participacin Ciudadana, aunque ha sido una demanda constante de grupos, organizaciones civiles y diversos sectores de poblacin, en los ltimos aos. En el segundo nivel estn las Constituciones Polticas de cada Entidad Federativa y en el Distrito Federal. Las 32 cuentan con leyes para la transparencia; 23 han aprobado su Ley de Participacin Ciudadana.42 Mientras que solo nueve entidades tienen una ley relacionada con el Fomento a las actividades que realizan las OSC.43 (Ver anexo 2 del Manual). El tercer nivel se refiere a las Leyes Orgnicas Municipales o reglamentos municipales, que como se sabe, son heterogneas y diversas, por lo que se recomienda recurrir a ellas en los casos concretos.
No hay que olvidar que en el Sistema Normativo Indgena, existen leyes que son acatadas por el conjunto de la comunidad, aunque no sean formales para la cultura occidental. Las decisiones trascendentales adquieren mayor importancia para la comunidad. No es aceptable que el municipio, o mejor dicho que la autoridad municipal decida hacer una nueva autopista o carretera, sin consultar e involucrar a los residentes en el proyecto. Por tanto, es recomendable tomar en consideracin que: El gobierno debe de responder a las necesidades y demandas de las personas, involucrndolas en su identificacin, en el diseo y aplicacin de polticas para atenderlas, lo que es una manera excelente para asegurarse de que son adecuadamente atendidas. La gestin de gobierno y el desarrollo en particular, desde una perspectiva de la sustentabilidad, involucra un conjunto de temas de una amplitud y complejidad creciente. Para cumplir las tareas de la gestin y el desarrollo exitosamente, la participacin ciudadana es indispensable. Las buenas ideas pueden hacer mucho para mejorar el gobierno local y la ciudadana directamente involucrada o afectada por un problema y generalmente tiene las mejores. Sus experiencias directas, pensamientos y discusiones, proveen la creatividad e innovacin necesarias para abordar temas delicados o complicados de manera satisfactoria para todos. Finalmente, la participacin ciudadana en
La Leyes de participacin ciudadana vigentes en los estados son: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacn, Morelos, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sonora, Tamaulipas, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas. 43 Cuentan con Ley de Fomento: Aguascalientes, Baja California, Distrito Federal, Morelos, Tamaulipas, Tlaxcala, Quintana Roo, Veracruz y Zacatecas.
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el gobierno local es casi siempre efectiva por los costos. Los ciudadanos y ciudadanas suelen ayudar a localizar maneras ms baratas de hacer las cosas, su voluntad de participacin en la ejecucin de polticas puede reducir los costos financieros de manera significativa, adems en un sentido figurado, las autoridades locales pueden pagar un alto precio cuando las ciudadanas y los ciudadanos no estn involucrados directamente en el proyecto.
3. MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA SEGN SU OBJETIVO

Para que la participacin ciudadana tenga mayores mrgenes de efectividad, adems de planearla y de reconocer el respaldo legal existente, debe seleccionar los mecanismos (herramientas) ms adecuados. Las experiencias de participacin -en pases como el nuestro- ha hecho posible el diseo de mecanismos diversos, que responden a las distintas intencionalidades o propsitos que se plantea. La seleccin de tales mecanismos, por tanto, depende del problema o asunto del que se trate, del sector o grupo de poblacin que lo promueve, de la complejidad del tema, es decir, de qu tan estratgica o significativa es la intervencin de la ciudadana, o del alcance que se le quiere dar: solo resistir, solo protestar, o tambin proponer, operar, monitorear, evaluar. En este mdulo damos mayor peso a aquellos mecanismos para una participacin que privilegia o se propone incidir o influir en las decisiones y/o polticas pblicas.
La incidencia supone una diversidad de acciones y uso de instrumentos destinados a lograr cambios en la esfera pblica, orientados principalmente a activar los derechos de las personas, a equilibrar la distribucin del poder y a construir democracia y equidad. Por tanto se reconocen desde la manifestacin pblica para oponerse o protestar por una decisin, medida o poltica pblica; pasando por los procesos de exigibilidad de derechos, hasta los de consulta para evaluar y/ o proponer salidas a las y los tomadores de decisiones, que no han considerado a la ciudadana en el diseo de polticas. Al final, insistimos, el resultado que se espera es la incidencia. Por tanto, hay mltiples propuestas de clasificacin de los mecanismos de participacin ciudadana, producto de la experiencia, de las prcticas de grupos y organizaciones civiles y de quienes, desde la academia, han realizado ejercicios de abstraccin para devolverlos en forma organizada, jerarquizada, para su aplicacin en nuevas iniciativas. Con base en esa produccin conceptual se presenta una clasificacin, segn el objetivo, en la que se da mayor peso e importancia a los que recurrentemente se aplican en el mbito local y de los que van ms all de ofrecer informacin a la ciudadana, y que suponen un grado de participacin e influencia en la toma de decisiones. Se consideran recursos para el ejercicio democrtico, la base de la democracia deliberativa o directa, as como opciones para la incidencia poltica.44
Participacin Ciudadana. Texto de lectura, Mdulo 6, Pineda, Luis y Mendoza, Alberto, SEDESOL, Hbitat y BM, Mxico, 2005
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MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA SEGN SU OBJETIVO45 45

Tipo Definicin o mbito Ejemplos
Consulta a comunidades
Son instrumentos que establecen un mecanismo formali- Acercamiento comunitario zado de interlocucin y dilogo con los representantes de grupos o comunidades ms o menos reconocibles. Tratan Encuestas de aprovechar el capital social existente Grupos especializados o consultivos Pretenden ser un mecanismo estable, con una composicin determinada y periodicidad de las reuniones, aunque con Comits o Consejos Ciudadaatribuciones muy cambiantes segn los casos nos La principal distincin de este grupo de instrumentos es la que los divide segn las comunidades, sean territoriales o sectoriales (mujeres, jvenes)
Deliberacin
Son instrumentos que enfatizan la capacidad de reflexin y Diagnstico rpido dilogo de la ciudadana y de grupos de referencia Programacin integrada En este grupo pueden distinguirse dos grandes tipos. El Diseo participativo de primero se basa nicamente en la bsqueda de la informaplanes cin y deliberacin ciudadana; mientras que en el segundo este objetivo se combina con una seleccin de las y los Presupuesto participativo participantes, que los convierte en una muestra represen Foros tativa de la sociedad Cabildo abierto
Democracia Directa
Son instrumentos participativos cuya principal cualidad es Referndum la extensin de la participacin hacindola llegar al mxi Plebiscito mo posible de ciudadanos Se pretende hacer posible que cualquier miembro de la co- Revocacin de mandato munidad participe directamente en la toma de decisiones Consulta popular Una parte de esos mecanismos nos sirve tanto para tomar Sufragio decisiones concretas como para contribuir a democratizar el proceso de eleccin de representantes y hacerlo ms Iniciativa popular abierto a la influencia de la ciudadana
Basado en: Participacin Ciudadana y Polticas Sociales en el mbito Local, Memorias 1, IIS-UNAM, COMECSO, Indesol; Ziccardi, Alicia (Coord); Mxico, 2004
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Tipo
Definicin o mbito
Ejemplos Observatorio social Monitoreo ciudadano Contralora social Observacin electoral
Evaluacin e inci- Son mecanismos o instrumentos de participacin ciudadadencia en polti- na para observar, vigilar, dar seguimiento y evaluar procecas pblicas sos, polticas o programas de gobierno, con lo que fortalecen la transparencia en la gestin pblica, la rendicin de cuentas y la colaboracin entre servidoras y servidores pblicos y ciudadana para mejorar su gestin La evaluacin ciudadana regularmente tiene en la mira proponer mejoras e influir en las decisiones sobre el diseo y la aplicacin de polticas pblicas
Resistencia y opo- Son los mecanismos que denotan una oposicin activa o Marcha sicin pasiva de la ciudadana ante una determinada decisin o ausencia de medidas gubernamentales, ante un problema Plantn sentido. Mitin Suelen ser mecanismos con una finalidad especfica, de Paros corta duracin, con una composicin heterognea y cambiante, que protesta por una decisin contraria a sus in- Denuncia tereses. Las redes sociales va Internet- estn siendo un Redes sociales recurso idneo para ello.
Otros
En los ltimos veinte aos encontramos muchas experiencias que no aparecen en los grupos ya descritos. En parte de los casos se trata de variantes con distintos nombres y pequeas diferencias, en que los mtodos organizativos se asemejan y encajan en las lgicas de funcionamiento descritas
Mapas de inclusin y exclusin social Talleres Ordenamientos territoriales
Tequio O bien de experiencias comunitarias particulares de una Sistema de cargos y servicios cultura o grupo Asambleas comunitarias Estatutos comunales
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Mapa de Mecanismos de Participacin Ciudadana

Consulta a comunidades Deliberacin Democracia directa Evaluacin e incidencia en polticas pblicas Observatorio social Resistencia y oposicin
Otros
Acercamiento comunitario
Diagnstico rpido
Referndum
Marcha
Mapas de inclusin y exclusin social
Encuestas
Programacin integrada Diseo participativo de planes Presupuesto participativo
Plebiscito
Monitoreo ciudadano
Plantn
Talleres
Grupos especializados o consultivos Comits o consejos ciudadanos
Revocacin de mandato
Contralora social
Mitn
Ordenamientos territoriales
Consulta popular
observacin electoral
Paros
Tequio
Foros
Sufragio
Redes Sociales
Sistemas de cargos y servicios
Cabildo abierto
iniciativa popular
Asambleas comunitarias
Estatutos comunales
Descripcin de los mecanismos de participacin ciudadana Acercamiento comunitario: Se realiza a travs de actividades importantes para la poblacin, regularmente para recoger su punto de vista. Encuestas: Conjunto de preguntas normalizadas dirigidas a una muestra representativa de la poblacin, con el fin de conocer estados de opinin o hechos especficos.46 Grupos especializados o consultivos: Se usan en las primeras etapas de una experiencia, para la identificacin del probleTomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/Encuesta visitado el 15 de julio de 2009
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ma, anlisis o nicamente con funciones consultivas. Cuando las personas en estos grupos no se involucran en el diseo de polticas y la toma de decisiones, el uso de la herramienta es menos exitosa. Comits o Consejos Ciudadanos: Son de muy diversa naturaleza, sectoriales y territoriales: de planeacin, de desarrollo social, de desarrollo rural, sustentable, de seguridad pblica, vecinales, micro regionales, entre otros. Son espacios que permiten que la ciudadana pueda tomar decisiones sobre acciones que impulsa el gobierno local, as como, evaluar, presentar propuestas, quejas, denuncias para ser tramitadas por el gobierno.47
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dem. p. 44
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Diagnstico rpido: Anlisis o valoracin de un problema o tema a travs de la auto percepcin de las y los actores involucrados. Programacin integrada: La decisin de los entes municipales de integrar sus acciones y coordinarlas a travs de la participacin de la ciudadana. Diseo participativo de planes: Instrumento pblico a travs del cual se busca descentralizar y democratizar la toma de decisiones, de tal forma que tambin se puede convertir o se convierte en el instrumento con el que los grupos excluidos participan en la programacin social, permitindoles gozar de los beneficios de la poltica social. Presupuesto Participativo: Se inicia con una consulta general de necesidades y expectativas, con una estructura ciudadana representativa de cada localidad (barrio, calle, manzana). A continuacin se establece una metodologa para detectar las necesidades sentidas por la comunidad y las reales, a travs de un ejercicio de consulta y convencimiento. Posteriormente se operacionalizan esas necesidades, es decir, se priorizan por importancia y monto disponible para su atencin, para integrarlas en un plan de desarrollo urbano, que el gobierno facilita y suministra. Se eligen representantes de comit de obra y despus se crea un Comit General encargado de legitimar y firmar este plan en corresponsabilidad. El presupuesto participativo tiene una gran diferencia con numerosos ejercicios participativos realizados en nuestro pas, por ejemplo, con COPLADE y COPLADEMUN (los convenios que firman los go-
biernos Federal, estatal y municipal) en donde, en muchos casos, son los jefes de manzana y lderes locales afines a intereses partidarios y de sector, los que determinan el plan de obras. Foros: Herramientas similares a las mesas redondas, aunque en la prctica el trmino parece referirse a reuniones con mltiples contrapartes que son ms incidentales y menos atractivas para sus participantes. Sin embargo, en muchos casos, los foros no hacen ninguna diferencia, aparentemente su carcter sin ataduras, no los convierte en una herramienta para incidencia o para fortalecer la participacin ciudadana. Hay otros mecanismos de participacin directa, que inciden en la gestin y desempeo de los gobiernos locales, ya sea a travs de consultas pblicas o elaboracin de propuestas. En Mxico existen, amparados por la ley, varios mecanismos de este tipo. Cabildo Abierto: Cuando las leyes establecen que al menos un nmero de reuniones del Cabildo al mes, tiene que ser abierta, en las que la ciudadana participa con voz. Referndum: Consiste en someter un asunto al voto popular. El referndum por peticin, parte de las y los electores y posibilita que una ley propuesta sea sometida al voto popular antes de que entre en vigor. Por regla general se exige que un porcentaje determinado de votantes firme la solicitud que permita un referndum.48
Tomado de:http://www.ilustrados.com/publicaciones/EpyAkAEkVAuKUBFAcb.php consultado el 7 de julio de 2009
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El referndum como opcin se origina cuando un organismo legislativo desea pedir a una mayora especfica del electorado que acepte una medida antes de que se haga oficial. Los llamados referendos estatutarios y constitucionales son tambin considerados necesarios por algunos gobiernos como parte de los procedimientos de validacin de algunas medidas. Ambos referendos suelen exigir algo ms que la mayora simple para ser aprobados. Son formas de hacer participar al electorado de un modo directo en los procesos legislativos de los gobiernos. Plebiscito: Reciben el nombre de plebiscitos, las resoluciones tomadas por todo un pueblo a pluralidad de votos (mayora de votos). Representan los actos de voluntad popular mediante los que el pueblo exterioriza su opinin sobre un hecho determinado de la vida poltica.49 Otras fuentes consideran que el Plebiscito es una Consulta que se realiza directamente al pueblo para que resuelva lo que considere ms conveniente respecto a la solucin de un problema poltico de trascendental inters o sobre la aprobacin o repulsa de determinados actos de sus gobernantes. 50 Destaca la naturaleza, eminentemente poltica, del plebiscito al indicar como ejemplos del mismo la aceptacin de una constitucin o la manifestacin de confianza en una persona o en un rgimen poltico.
dem Diccionario de Derecho; Rafael de Pina Vara; Editorial Porra; 31. Edicin; Mxico 2003; p. 408
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Revocacin de mandato: Cuando las leyes establecen la posibilidad de destituir a un(a) presidente(a), gobernador(a) o legislador(a) electo(a), antes de que termine el periodo por el que fue elegido(a). Consulta Popular: Mecanismo por el que se convoca al pueblo para que decida sobre un asunto particular de naturaleza pblica. Sufragio: Equivalente a voto, forma de expresin de la voluntad individual o corporativa en distintos tipos de asambleas e instrumento de participacin en la vida pblica, incluyendo la eleccin de quienes gobernarn un pueblo o pas. El sufragio universal acab por ser uno de los instrumentos principales de las democracias representativas contemporneas, en las que el voto es personal (no puede hacerse por delegacin), libre (el Estado tiene la obligacin de impedir cualquier tipo de coaccin) y secreto; y su garanta es un rasgo definitorio del Estado de Derecho51. Iniciativa Popular: Cuando las leyes permiten que las personas presenten peticiones avaladas por sus firmas, para que se tome en consideracin un determinado asunto pblico, como puede ser una reforma de estatuto o una ley.52 Algunas Constituciones Estatales, Leyes Orgnicas Municipales y Leyes de Participacin Ciudadana, especifican tambin el tipo de participacin ciudadana que
Tomado de: http://www.proyectosfindecarrera.com/definicion/sufragio.htm visitado el 16 de julio de 2009 52 Participacin Ciudadana. Texto de lectura, Mdulo 6, Pineda, Luis y Mendoza, Alberto, SEDESOL, Hbitat y BM, Mxico, 2005, p. 43
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deben promover los rdenes de gobierno; los espacios y mecanismos en los que se concretan. Observatorio Social: Instrumento de participacin que responde al inters o falta de credibilidad de la ciudadana sobre la ejecucin y/o resultados de una poltica o programa, ante la ausencia de mecanismos de inclusin en el actuar gubernamental; a partir de la observacin - vigilancia de la operacin e impacto de las polticas, procesos y resultados de la gestin pblica. Puede entonces incluir acciones de monitoreo y prever informes pblicos que evalan y hacen recomendaciones a las instancias tomadoras de decisiones. Monitoreo ciudadano: Consiste en la realizacin de ejercicios sistemticos, independientes y planificados para observar, dar seguimiento y proponer mejoras sobre aspectos como la manera en que las y los servidores pblicos toman decisiones y utilizan los recursos pblicos; cmo se generan y cules son los resultados de la gestin pblica, su apego al marco legal y el cumplimiento de metas y planes estratgicos, entre otros.53 Contralora social: Participacin ciudadana cuya intervencin en lo pblico est orientada a la vigilancia, control y evaluacin de los programas y acciones de gobierno con la finalidad de elaborar propuestas encaminadas a optimizar la gestin gubernamental. Es un tipo de
Gua para el Monitoreo; Consejo Ciudadano por la Transparencia. Secretara de la Funcin Pblica, Len V, Ana Mara, Mxico, 2005, p. 6
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participacin que busca que la ciudadana organizada, o no, puedan intervenir en el curso de la esfera pblica a travs de su inclusin en rganos colegiados o comits -es decir, en forma directa-, o de manera indirecta por medio de la activacin de los sistemas de quejas y denuncia. Observacin electoral: Entendida como el conjunto de acciones ciudadanas que dan seguimiento al desarrollo de las diferentes etapas del proceso electoral, con la finalidad de contribuir a que stos se realicen con transparencia, legalidad y equidad, e inhibir irregularidades de los actores polticos y sociales involucrados. En sus inicios, la observacin electoral no tuvo reconocimiento legal, fue hasta la reforma electoral de 1996 que se incorpora dicha figura en la legislacin en la materia. A lo largo de los ms de 20 aos de observacin electoral ciudadana en Mxico, las organizaciones civiles interesadas, han diseado mltiples estrategias, metodologas y herramientas de observacin de las diferentes etapas y acciones del proceso electoral, metodologas que en no pocas ocasiones, han sido retomadas por las instituciones electorales y partidos polticos. Marcha, plantn, mitin y paros generales: Son los mecanismos que denotan una oposicin activa o pasiva de la ciudadana ante una determinada decisin o ausencia de medidas gubernamentales, ante un problema sentido o de inters pblico. Suelen ser mecanismos con una finalidad especfica, de corta duracin, con una composicin heterognea y cambiante.
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Redes Sociales: Estructuras sociales compuestas por un grupo de personas que comparten un inters comn, relacin o actividad a travs de Internet. (Facebook, Twitter)54 Nosotros las entendemos como: Distintas expresiones de grupos ciudadanos que, mediante el uso del internet y la comunicacin celular, muestran su aceptacin o rechazo sobre un asunto, informan o difunden un tema e interactan en tiempo real, convocan a reuniones o manifestaciones presenciales y deciden acciones. Son los grupos de jvenes quienes ms utilizan estos sistemas: mail, messenger, facebook y twitter. Mapas de inclusin y exclusin social: Mapas actualizados que permiten la visualizacin de reas geogrficas que han sido ms o menos favorecidas por polticas pblicas. Talleres: Es una tcnica de enseanza y sensibilizacin que se basa en la prctica. La variedad de formatos para esta herramienta es amplia. Una manera de diferenciarlos es considerando su propsito; parece haber tres bsicos:
Ponce, Isabel. Monogrfico: Redes Sociales. Observatorio Tecnolgico, Gobierno de Espaa, 2012.http:// recursostic.educacion.es/observatorio/web/es/internet/web-20/1043-redes-sociales?start=1. Otra definicin tcnica sobre Redes Sociales: Servicios basados en la Web que permiten a los individuos construir un perfil pblico o semi-pblico dentro de un sistema delimitado, articular una lista de otros usuarios con los que comparten una conexin, y ver y recorrer su lista de conexiones y aquellas hechas por otros dentro del sistema. Boyd y Ellison. Sitios de Redes Sociales: Definicin, Historia y Conocimiento. Department of Telecommunication, Information Studies.http:// es.scribd.com/doc/28739408/Redes-Sociales
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o Informacin y sensibilizacin o Capacitacin, generalmente para el desarrollo de habilidades o Desarrollo de polticas y preparacin para la toma de decisiones Tequio: Es el servicio gratuito que de manera organizada se da en una comunidad, para realizar un trabajo que beneficiar a la comunidad, como la construccin de escuelas, palacios municipales, caminos, entre otros. Sistema de cargo y servicios: Se refiere al conjunto de funciones o responsabilidad que desempean los pobladores durante toda su vida en los mbitos poltico, social, cultural y econmico dentro de su comunidad. Para poder acceder a ser una autoridad municipal o agraria, en algunos municipios, se requiere haber cumplido con anterioridad los cargos. Asambleas comunitarias: Es el espacio fundamental de participacin ciudadana, donde hombres y mujeres discuten y toman decisiones referentes a la vida pblica y privada de la poblacin. En ella tambin es en donde se eligen a las autoridades municipales o agrarias. Estatutos comunales: Se refiere al documento que explicita la voluntad del conjunto de la comunidad, en torno a la forma en cmo sa comunidad organiza su vida poltica, econmica y social, incluida la parte relacionada con la propiedad y uso del territorio.
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Reflexiones
1. Es la participacin ciudadana un acto democrtico? S No 2. Cules seran las diferencias ms importantes entre la participacin comunitaria, la social y la ciudadana?(Ejemplifique)
3. Cules son los factores que propician la participacin ciudadana?
4. Qu importancia tiene el hecho de contar con un marco jurdico para impulsar y promover la participacin ciudadana?
5. Cules son los mecanismos de participacin ciudadana que se han impulsado en su localidad o entidad? Con qu propsito?
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CAPTULO III El Ciclo de la Poltica Pblica

Objetivo Identificar las diversas propuestas de las fases del ciclo completo de las polticas pblicas y conocer las opciones de participacin de las organizaciones de la sociedad civil en este proceso.
Autodiagnstico
Qu sabemos sobre el diseo e implementacin de las polticas pblicas?
1. Qu entiendes por poltica pblica?
2. Sabes en qu consiste el ciclo de la poltica pblica?
Si
Explica
No
3. Se puede planear la promocin de una poltica pblica?
Si
No
4. Es necesario establecer alianzas o convenios con diversos actores para promover una poltica pblica? Si No por qu?
5. Conoces una experiencia local de promocin de una poltica pblica desde la sociedad civil? Si No
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PRESENTACIN
Como se expuso en el primer apartado, las polticas pblicas tienen el fin de atender las necesidades de la poblacin, resolver determinados problemas, responder a las demandas sociales, desde quienes ocupan cargos y responsabilidad en la administracin pblica. Por eso se dice que: Un gobierno puede ser calificado como efectivo si el objeto que le da vida es alcanzado, o si sus rendimientos permanecen y crecen ante los imperativos pblicos que tienen encomendados.55 Sin embargo, pocas son las reivindicaciones sociales que logran trasladarse al campo poltico, que normalmente resulta impermeable para tales demandas sociales, actuando como una suerte de compartimento estanco. De igual manera, solo alguna que otra logra alcanzar el estatus de polticas pblicas. Para que dicha conversin se produzca es necesario que las peticiones o exigencias sociales en cuestin, presenten un perfil particularmente problemtico, en trminos reales y potenciales, es decir que constituyan lo que Jones (1984) entiende como problema pblico: una demanda, una necesidad o una oportunidad de intervencin pblica, que requiere para su tratamiento de una accin o intervencin pblica que provocara la necesidad imperiosa de actuar sobre las mismas, diseando una poltica ex profeso para afrontarlas.56 Las polticas pblicas para que sean efectivas exigen un cuidadoso proceso de diseo
55 56
e implementacin. Hace falta reunir o contar con condiciones y recursos que aseguren su operacin de preferencia en el mediano y largo plazo. Entre otras condiciones, para responder a las demandas de la poblacin, es fundamental contar con instituciones realmente eficaces y con voluntad para impulsar reformas y polticas pblicas adecuadas. Adicionalmente a lo anterior, conviene considerar los instrumentos que requieren las instituciones de gobierno para disear y operar las polticas pblicas. Dichos instrumentos son: Las normas jurdicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasin. 57 En primer lugar, las normas jurdicas, segn Pallares, constituyen el nico recurso propio y exclusivo del Estado. Es a travs de las normas jurdicas que los poderes pblicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las polticas, y tambin, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan.58 En segundo lugar, disear las polticas requiere de los servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las distintas personas con grado de especializacin que operan en la Administracin Pblica, y son generalmente las encargadas de elaborar las polticas, la realizacin prctica, descansa sobre sus hombros. El tercer instrumento son los recursos materiales, aqu se destacan principalmente los financieros. Para poder implementar las polticas pblicas es necesario que la Administra57 58
Guerrero, Omar, citado por Aguilar, Luis, p. cit Lasswell (1955- 1971), El ciclo vital de las polticas
dem dem
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cin Pblica tenga recursos, los que obtiene fundamentalmente del pago de impuestos de la ciudadana. Un cuarto elemento, es la persuasin, que representa un instrumento efectivo muy importante. Pallares seala que la ciudadana considera al gobierno como legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la sociedad.59
1. CICLO DE LA POLTICA PBLICA

Por su complejidad, encontramos diversas propuestas y esfuerzos de anlisis - conceptualizacin sobre el ciclo, el recorrido, fases o etapas que debe cubrir una poltica pblica. No es fcil poner en marcha polticas pblicas, hace falta metodologa, recursos y un procedimiento que involucra a diversos actores. El Proceso de las polticas pblicas es un conjunto de etapas de decisiones y acciones. Siguiendo a Knoepfel y otros (2003), podemos decir que el ciclo es un marco de referencia que sirve para buscarle sentido al flujo (proceso) de decisiones y procedimientos que -en la realidad- forman una poltica pblica. Luis F Aguilar es mas explicito: la nocin de policy process (ciclo) es propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido, para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de una poltica. Como tal pertenece al orden lgico ms que al cronolgico, por lo que no entiende ser la representacin descriptiva de una secuencia
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de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro. Es un artificio para denotar slo los componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda poltica, integrados a manera de proceso. Adems, las polticas pblicas se conforman por una gran cantidad de acciones, decisiones y relaciones de distinto tipo en contextos multideterminados.60 En todo caso reconocer las polticas pblicas como un proceso no implica un orden rgido, no se debe aprender como una evolucin secuencial, pues estamos hablando de demandas o problemas colectivos, de decisiones en el marco de la administracin pblica, de negociaciones entre ciudadana- gobierno, en fin de medidas que respondan a la ausencia o ineficiencia de polticas en torno a determinado asunto. Pero el anlisis no se puede obviar ya que una decisin plenamente deliberada, orientada a resolver problemas sociales, no puede soslayar responsabilidades, limitaciones, intereses y otros asuntos que acompaan al proceso. El anlisis requiere indagar por cada una de las fases que existen o coexisten durante la interaccin poltica.61 Adolfo Eslava considera que: El ciclo es una herramienta que permite delimitar el anlisis de acuerdo con un conjunto de etapas que dan forma al desarrollo de las polticas. Significa que siempre hay un antes, un durante y un despus que sern tan complejos como lo sean las condiciones, recursos y
Teora y ciclo de las polticas pblicas, Ejea Mendoza, Guillermo, Mxico, 2006 61 El Ciclo de las Polticas Pblicas, Eslava, Adolfo. Colombia, 2008
60
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tiempo para disearlas y operarlas. La lgica -dice Eslava- consiste en deliberar, hacer y evaluar para volver a deliberar. Pallares (1988), como muchos otros autores, define un Ciclo Vital en tres fases esenciales: i) Formulacin de las polticas pblicas; ii) Implementacin o aplicacin prctica de las mismas, y iii) Evaluacin de su rendimiento. Lo que equivale igualmente a los tres momentos identificados de manera general: Diseo, Implementacin y Evaluacin. El esquema cclico no es un instrumento rgido y estricto, no debe asumirse como nica va de configurar polticas, al contrario debe reconocerse como una herramienta flexible que permite plantear cuestiones anticipadamente y que simultneamente posibilite su monitoreo, de manera que los distintos procesos puedan ser evaluados, cambiados o ajustados si se ubicasen problemas de relevancia. En la literatura acadmica la idea del ciclo vital de la poltica arranca con Lasswell, quien disea el esquema de ciclo vital, consistente en un curso secuencial por fases, que abarca desde la identificacin del problema hasta la evaluacin de las polticas. Diseo que con los aos resultar el referente bsico en la temtica. Diversos autores van a redefinir y completar dicho diseo, as Kingdon (1984) propone una secuencia de procesos que incorpora los siguientes pasos: 1. Definicin de la agenda 2. Definicin de alternativas para la eleccin 3. Seleccin concluyente entre las alternativas enumeradas 4. Implementacin de la decisin
Este esquema fue perfeccionado por Hogwood y Gunn (1984), quien plantea un ciclo de nueve fases en el curso vital de las polticas pblicas: 1) Decidir qu (identificacin de la problemtica y definicin de la agenda) 2) Decidir cmo abordar dicha problemtica (proceso de filtrado de temas-problemas) 3) Definicin del problema focal 4) Proyecciones de futuro y pronsticos 5) Definicin de objetivos, fines y prioridades 6) Anlisis de opciones 7) Implementacin, seguimiento y control de polticas 8) Evaluacin y revisin 9) Continuidad, secuencia o terminacin de las polticas Mientras que Carlos Ruz Snchez identifica en su Manual para la elaboracin de Polticas Pblicas seis pasos:62 1. Identificar y definir el problema 2. Percibir la problemtica actual o futura 3. Seleccionar soluciones 4. Establecer objetivos o metas 5. Seleccionar los medios 6. Implementarla Partiendo de las definiciones de los autores recuperados y con fines didcticos, proponemos el siguiente cuadro que integra los contenidos fundamentales del ciclo:
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Citado por Aguilar
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Ciclo de las polticas pblicas (PP)63

Momentos de la PP Diseo o Formulacin Componentes Definicin de la agenda Definicin de alternativas para la eleccin Variables -Decidir que es un problema pblico -Identificar la problemtica, causas y efectos
Seleccin concluyente entre las alter- -Cmo abordar dicha problemtica nativas o soluciones enumeradas -Definir el problema focal y concreto -Considerar las demandas de los diversos sectores - Valorar y elegir alternativas u opciones polticas precisas -Proyecciones de futuro y pronstico -Definir objetivos, fines y prioridades -Establecer metas o etapas Operacin/ Implementacin o aplicacin Aplicacin prctica, seguimiento y control de la poltica Implementacin de la decisin -Desarrollo de acciones por meta o etapa -Seguimiento del desarrollo de las metas o etapas -Correccin de las acciones -Evaluacin y revisin -Continuidad o reformulacin -Terminacin de la poltica pblica
Evaluacin
Evaluacin de su rendimiento o resultados
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Diseado con las propuestas del ciclo de la poltica pblica, citados en el presente captulo
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Todos los pasos son indispensables, pero dentro del momento del Diseo o Formulacin, si logramos identificar con precisin el problema, habremos avanzado un 50%. Hay que establecer claramente a quien afecta, en dnde se presenta y cunto miden las alteraciones que provoca el problema. Implica el anlisis tanto de la coyuntura como de los aspectos sociales y polticos en el lugar que se quiera implementar la poltica, ya que la mayora de las veces la ideologa-poltica del gobierno impide la realizacin del objetivo planteado. Cuando se analiza la Solucin al Problema para el cual se crear la poltica pblica es conveniente valorar: i) El respaldo ideolgico-poltico; ii) los criterios polticos; iii) los criterios tcnicos; iv) los criterios administrativos. Tambin hay que considerar- sugiere Aguilar- los recursos con los que se podr contar para la planeacin y consecuente implementacin de la poltica, tanto tecnolgicos como administrativos, organizacin operativa, gasto, entre los ms importantes. De igual manera hay que tener cuidado al planearla ya que se debe tomar en cuenta la opinin de la sociedad -o parte de ella- a la que se dirige la poltica, porque desde nuestra visin puede parecer una magnfica idea, pero para las personas puede ser perjudicial o benfica. La definicin de objetivos, es uno de los momentos esenciales del ciclo, pues es sin duda la referencia bsica de la poltica en cuestin y el eje a partir del cual se calculan las posibles desviaciones que en el proceso de implementacin puedan producirse. Los obje-
tivos o metas de la poltica, constituyen un referente decisivo, puesto que estamos construyendo un futuro deseado.64 Una vez definidos los objetivos debe procederse a la eleccin de la poltica ms acorde; la relacin de coherencia entre problemtica y poltica, debe ser directa y proporcional en razn de los diversos aspectos anteriormente reseados. Puesto que se trata de elegir la opcin concreta de poltica, el componente decisional y el proceso decisorio, resultan centrales.65 Algunos recomiendan el estudio y seleccin de alternativas u opciones polticas precisas y detalladas; hacer una valoracin y comparacin de las mismas, tomando en cuenta las ventajas e inconvenientes de cada una e incluso un anlisis de costo beneficio.66 En cuanto al momento de la implementacin o aplicacin, la mayora de autores piensa que no existe una separacin tajante y radical entre la etapa de formulacin y la etapa de operacin. Sera difcil deslindar una de otra, de ah que Barret y Fudge (1981) consideran la implementacin como un continuum de elaboracin y accin en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la poltica a la prctica y aquellos de los que depende la accin. La implementacin de las polticas pblicas corresponde a las Administraciones Publicas, que son las responsables de las mismas. Adems se le considera la fase ms crtica del ciclo
Eslava, Adolfo, p. cit. dem 66 El ciclo de las polticas pblicas. Diplomado en Gerencia de Polticas Pblicas, mencin Empleo
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porque el nmero de actores involucrados aumenta mucho, as como las expectativas e intereses. Finalmente, el momento de la Evaluacin de las polticas pblicas, implica el proceso de monitoreo y control de las mismas, con base en las posibles desviaciones de trayectoria en relacin a los objetivos y metas establecidas y los resultados efectivamente alcanzados. Con la evaluacin se constata el grado de consecucin de las metas definidas, con lo que se ajustan las expectativas respecto a las realidades conseguidas. Dicho ajuste evidenciar los cambios, o modificaciones que en su caso corresponda introducir y realizar.67 En definitiva, la Evaluacin, de cara al conjunto del ciclo vital de las polticas, podra ser considerada la fase ms relevante por cuanto que evidencia los resultados de la poltica. Por ltimo, conviene recordar que la funcin ms importante de la deliberacin pblica y la elaboracin de polticas, es la definicin de las normas que determinan cuando debern considerarse ciertas condiciones como problemas de poltica. La solucin de los problemas puede tener diversas caras, distintas formas de solucin y no solo una, por tanto se debe considerar la mayor parte de las opciones y al irlas analizando objetivamente descartar e ir seleccionando las ms viables.68 Las decisiones importantes de polticas son algo ms que simples esfuerzos por ac67 68
tuar de la mejor manera posible en la situacin inmediata que afronta el elaborador de poltica. Tales decisiones se toman luego de una deliberacin cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes que por sus consecuencias inmediatas.69
2. PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL (OSC) EN LA PROMOCIN DE POLTICAS PBLICAS

La participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el ciclo completo de la poltica pblica es una realidad y est reconocida no solo como una opcin que los gobiernos toman o dejan, sino como una expresin de la vida democrtica y tambin como un derecho social. Es un signo de la democracia participativa y de un gobierno efectivo. La sociedad civil ha dado muestras de su inters y capacidades para participar, dialogar y proponer en su caso, polticas pblicas en los distintos campos o mbitos en los que trabaja e influye, muchas veces en articulacin con actores locales comunitarios igualmente interesados y comprometidos con su entorno. La nocin de poltica pblica, comenta Manuel Canto Chac, centrada en la funcin gubernamental ya no es suficiente. La distincin entre poltica pblica y accin pblica est en el centro de la transformacin de la relacin gobierno sociedad.
Majone, Giondomenico, Argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Mxico, CFE, Citado por Aguilar
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Eslava, Adolfo, p. cit Aguilar, Luis F, p. cit
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Niveles de participacin de las OSC en las fases del ciclo de la poltica pblica
Niveles de participacin/ Informacin Consulta Fases del ciclo de la PP D I S E O Decisin Delegacin Asociacin Control
Agenda Anlisis de Alternativas Decisin Formulacin
Implementacin Evaluacin Aunque hay un captulo dedicado a la participacin ciudadana aqu lo vinculamos al ejercicio de control ciudadano y la gestin gubernamental. Manuel Canto Chac, ubica los distintos niveles de participacin, as como mbitos de las polticas pblicas, considerando su ciclo.70 El cuadro pretende mostrar grficamente las opciones que tienen las OSC de ser parte del proceso de la poltica pblica. En alguna o todas las fases del ciclo de la poltica pblica (dise, implementacin y evaluacin), considerando uno o todos los niveles posibles de participacin de la sociedad civil o grupos ciudadanos interesados en la incidencia, en determinada(s) poltica(s). Se parte del principio de que es posible participar en los diversos niveles reconocidos en el esquema. i) Solicitando informacin soCanto Chac, Manuel, Introduccin a las polticas pblicas. En Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas en el Municipio, MCD, Mxico, 2002
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bre la poltica que se est diseando o implementando; ii) Siendo consultadas previa o posteriormente a su diseo e implementacin; iii) Ser parte de la decisin de instrumentar una poltica, o de modificar- suspender alguna decisin tomada de una poltica contraria a los intereses de la comunidad; iv) La delegacin se refiere a la decisin de quien o quienes podrn implementar la poltica, considerando que no es quehacer exclusivo del ente pblico, sino que puede operarla una instancia de la sociedad civil (ONG, Academia, Sector Privado); v) La asociacin implica, sobre todo la implementacin y/o evaluacin de la poltica pblica, bajo convenio entre gobierno e instancias de la sociedad civil; vi) El control se refiere al monitoreo, seguimiento y evaluacin de la poltica pblica, ya sea en la implementacin o al trmino de haberse operado. En las sociedades en donde se ha distendido la relacin gobierno-sociedad, gracias al
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desempeo democrtico de la ciudadana y sus organizaciones, la poltica pblica tiende a concebirse ms como accin que involucra activamente a los actores sociales que como intervencin gubernamental que promueve la participacin social.71 Sin embargo, aun en la actualidad predominan las polticas decidas sin consulta y participacin social. Manuel Canto Chac, ubica dos enfoques en la elaboracin de polticas pblicas: La concepcin desde arriba de las polticas pblicas, se asume como un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico, que se acompaa con ciertas preferencias valorativas de quin toma la decisin, se respalda en la determinacin de ciertos montos de recursos y logra imponerse como un acto pblico a las y los administrados. En resumen, se entiende la poltica pblica como la accin por parte del gobierno dirigida a cumplir ciertos objetivos. Lo que denota: Un origen estrictamente institucional de la accin orientada a problemas pblicos. Se privilegia el trabajo de los expertos y los decisores. La poltica nace del desempeo tcnico, legal y administrativo de las burocracias. Es un producto para consumo de una sociedad pasiva o condescendiente. La concepcin desde abajo de las polticas pblicas, se origina literalmente en la constelacin de demandas sociales, y ms
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propiamente en el corazn del conflicto de intereses de los diversos actores. El gobierno acta en funcin de las presiones de los grupos sociales en un juego de suma positiva y procesa las demandas en las polticas. Este ejercicio desde abajo de las polticas pblicas reclama un conjunto de capacidades y destrezas en las organizaciones de la sociedad, no intercambiables las unas por las otras:72 Capacidades organizacionales, relacionadas con el funcionamiento sostenible de la organizacin, entendido ste como ... un ordenamiento slido y estable con capacidad de financiamiento necesario para obtener certidumbre econmica... un modelo de funcionamiento eficaz... (y) un ejercicio permanente de evaluacin y aprendizaje. Destrezas tcnicas, que ...les permiten elaborar propuestas viables, factibles y replicables, ejecutar las acciones, darles seguimiento y evaluarlas. Destrezas polticas ...se refieren al establecimiento de relaciones junto a otros actores afectados y/o interesados frente a alguna figura de autoridad, de manera corresponsable e institucional, tambin implican el conocimiento del gobierno de tal suerte que ...aprovechan las coyunturas... y logran insertarse en la arena de decisiones Arraigo social, a travs del cual las organizaciones ...se articulan con los diferentes actores de la comunidad o territorio... para
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el diseo e implementacin de la propuesta o proyecto. 73 Ahora bien aun cuando la intervencin de las organizaciones de la sociedad civil en las decisiones pblicas es una realidad cada vez ms frecuente en pases como el nuestro, hay siempre tensiones y retos que enfrentar, algunos de los cuales estn ampliamente expuestos en el texto citado de Canto. Destacamos: En el proceso de deliberacin con las instancias tomadoras de decisiones puede ocurrir que el nmero de las organizaciones participantes resulte limitado y por tanto queden fuera otras que estn de una u otro manera relacionadas con el tema o iniciativa que se est promoviendo. Por distintas razones, no siempre pueden participar todas las que deben o se encuentran involucradas e interesadas. Un resultado no deseado es que el nmero de escuchados/as- beneficiados/as sea mnimo, o el que se conforme una suerte de interlocutor elite. Manuel Canto concluye este punto con la siguiente reflexin: La participacin, an en los espacios deliberativos, no puede dejar de verse como una relacin de poder. Quienes insisten en que ste debe quedar fuera al hablar de la deliberacin, contribuyen con ello a restarle legitimidad a sus diversos mecanismos, como si las relaciones de poder no jugaran en las acciones orientadas con criterios democrticos. El
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asunto de la democracia es si promueve el acceso de los ms a las decisiones y si con ello contrarresta las tendencias de las lites a excluir. Al parecer los mecanismos de participacin y deliberacin podrn jugar ms su papel incluyente en la medida en la que se mantenga la demanda social por participar y se renueven las manifestaciones del poder que fuerzan a las lites a abrir los espacios, establecindose as los equilibrios a travs de rediseos institucionales incluyentes.74 En torno a la Metodologa. Las organizaciones y en particular las redes o articulaciones pueden enfrentar dificultades de carcter tcnico metodolgico en los procesos de dilogo y concertacin con el gobierno, por falta de experiencia, escaso conocimiento del tema, dificultad para traducir acuerdos y objetivos en acciones prcticas y otras relacionadas con la estructura formal de la red. De especializacin. Otra de las tensiones que acompaa a las experiencias de participacin en polticas pblicas, es la que se da con la especializacin en detrimento de la visin global sobre los asuntos relevantes de la localidad. Es decir, analizar a fondo los problemas, a fin de resolverlos, implica un conocimiento especializado, pero la resolucin de los problemas al estar habitualmente relacionados unos con otros- no puede hacerse sin una mirada de conjunto. Cuando se trata de las relaciones entre organizaciones de la sociedad civil y gobierno, la raz de este pro74
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blema se expresa como la tensin entre las prcticas sectorizadas de la estructura gubernamental y la visin de conjunto, de demandas de solucin global y no parcializada a los problemas, existente en las organizaciones civiles y sociales.75 No obstante, se reconoce tambin que la especializacin de las y los lderes les permite participar con mayor eficacia en la resolucin de aspectos especficos que requieren de informacin calificada, en todo caso la interrogante que queda es si resultan compatible la especializacin y la visin de conjunto, por supuesto que esta interrogante no es vlida slo para la participacin ciudadana, sino prcticamente para todo mbito de actividad humana.
Terminamos este apartado diciendo que los instrumentos participativos por s solos no nos explican la dinmica de construccin de nuevas relaciones entre gobierno y sociedad, sino que el grado de contribucin que puedan tener est en funcin de la dinmica poltica que experimente cada sociedad. No habra que olvidar que la concertacin requiere de transaccin, de intercambio poltico, lo que genera que en los ejercicios de concertacin se pongan en juego otro tipo de recursos, como son los simblicos, los productivos, los polticos, y no solamente los discursivos. 76
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Reflexiones
Ejercicio en grupo Instrucciones: Considerando lo aprendido y la experiencia de las organizaciones participantes, realizar las siguientes actividades, responder las preguntas y desarrollar el ejercicio sugerido. Es importante que consideren que se dar continuidad al mismo, en el ejercicio del captulo IV. Integrar equipos de trabajo de cinco personas, utilizando la seleccin al azar, o bajo el criterio temtico del inters de las y los participantes Un integrante del grupo expone las respuestas y el ejercicio Se establece un tiempo de preguntas u observaciones El facilitador(a) integra una conclusin(es) junto con las y los participantes para orientar el ejercicio siguiente Preguntas 1. Considerando lo revisado en los captulos anteriores, la experiencia de la o las organizaciones Qu poltica pblica promoveran desde el campo o mbito en el que trabajan la o las OSC de la localidad? (Elegir un tema relacionado con la actividad de algunas de las organizaciones participantes)
2. Sealen en Qu fases del ciclo de la poltica pblica y en cules niveles de participacin de las OSC se ubican en su propuesta?
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Construccin de propuestas de Incidencia en Polticas Pblicas
CAPTULO IV
Objetivo Comprender el alcance de la incidencia y la metodologa para disear, proponer, dar seguimiento y evaluar polticas pblicas para influir en los mbitos de decisin gubernamental.
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Autodiagnstico
Qu tanto sabemos sobre estrategias de incidencia en la gestin local?
1. Puede la ciudadana plantearse la posibilidad de incidir en poltica en su localidad? Si No Por qu
2. Qu necesita una organizacin civil o ciudadana para promover una poltica pblica?
3. Qu mecanismos de participacin conoces para la incidencia en la gestin local? Especifica
4. Conoces o has participado en iniciativas ciudadanas para la incidencia en tu entidad o localidad? S No Cul?
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PRESENTACIN
Como ya se ha reiterado, la participacin ciudadana tiene distintos alcances, intenciones y modalidades que al final buscan intervenir en la vida poltica de la entidad o localidad y una de esas manifestaciones es la incidencia poltica. Pero a la vez, la incidencia poltica, no es propiamente una actividad de participacin ciudadana, es un proceso ms amplio y diferente en su objetivo de modificar polticas pblicas en beneficio de los intereses de los grupos ciudadanos o sectores desfavorecidos, no slo en el campo poltico, sino en diferentes mbitos de accin pblica: social, econmica y de servicios.77 Se entiende por incidencia en las polticas pblicas, la capacidad de la poblacin organizada para participar, influir, modificar, o frenar mediante la persuasin o presinla toma de decisiones del gobierno en cualquiera de sus mbitos con respecto a acciones estratgicas que tienden a resolver problemas pblicos.78
1. LA INCIDENCIA EN POLTICAS PBLICAS

La incidencia poltica es un proceso deliberado y sistemtico que contempla la realizacin de un conjunto de acciones polticas de
Incidencia Poltica, Material de sensibilizacin y capacitacin; Programa Regional BioAndes, desarrollado por la Asociacin para el Desarrollo Local -ASODEL 78 Gestin y Participacin, Gua Tcnica, Serie Guas de Formacin en Derechos Humanos, Guevara Lpez, Elizabeth y Eduardo Morales Sierra; Mxico, 2002
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la ciudadana organizada, dirigidas a influir en quienes toman decisiones sobre polticas, mediante la elaboracin y presentacin de propuestas que ofrezcan soluciones a los problemas sociales o de la comunidad, con la finalidad de lograr cambios especficos en el mbito pblico, que beneficien a amplios sectores de la poblacin o a sectores ms especficos. Est dirigida a cambiar o innovar polticas en temas particulares a partir de propuestas especficas. Una cosa es buscar que las autoridades solucionen un problema o atiendan una demanda sin importar la manera en que lo hagan; otra es proponer una poltica especfica frente al problema en cuestin. La idea de incidencia poltica se acerca mucho ms a la segunda posicin: presentar propuestas de polticas frente a problemas sentidos por la sociedad o por un sector significativo de la misma. Hablamos de un proceso en el que se negocia poder. A travs de la incidencia efectiva la participacin ciudadana va ms all del marco de los procesos electorales para llevar las relaciones de poder entre los gobiernos y la sociedad civil a un plano de mayor igualdad. Es un medio por el cual grupos o sectores de la sociedad civil se involucran en procesos polticos para hacer valer sus intereses particulares y al mismo tiempo volver a los gobiernos ms responsables, transparentes y abiertos a la participacin ciudadana. Una situacin se convierte en un problema objeto de incidencia poltica cuando se reconoce que para solucionarlo es necesario modificar polticas pblicas y relaciones de
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poder. De hecho, toda intervencin por el desarrollo de la institucionalidad democrtica requiere modificaciones en polticas sectoriales, regionales o nacionales y en las relaciones de poder existentes en esos espacios. En trminos ms especficos, es necesario hacer incidencia poltica cuando se identifica como causas centrales de un problema a alguna o algunas de las siguientes situaciones: La ausencia de polticas adecuadas en relacin al problema en cuestin. La vigencia de polticas que afectan intereses de determinados sectores frente al mismo. El incumplimiento sistemtico de polticas existentes. Se incide polticamente con los siguientes propsitos Elaborar propuestas de polticas frente a la ausencia de las mismas en relacin a temas o asuntos especficos, pblicos y socialmente relevantes. Actuar sobre polticas existentes ante un tema o asunto para eliminarlas cuando afectan intereses de determinados sectores o para hacerlas efectivas ante a su incumplimiento sistemtico. Sensibilizar y educar a las y los hacedores de polticas y a quienes las implementan y las ponen en prctica. Aportar en la construccin de estructuras para la toma de decisiones a fin que sean ms participativas, ms transparentes y sobre las cuales sea posible exigir rendicin de cuentas.
Alcanzar los propsitos descritos requiere, como condicin previa, que la sociedad civil o segmentos organizados de la misma, desarrollen capacidades colectivas (conocimientos y habilidades) que les permitan, a partir de un conocimiento del entorno poltico, identificar problemas especficos relacionados a polticas pblicas, analizarlos adecuadamente, formular propuestas precisas, identificar a las personas con poder de decisin -y a aquellos que las influencian-, construir alianzas y coaliciones amplias y disear una variedad de estrategias y acciones a ser plasmadas en un plan formal de incidencia. Es condicin bsica que el grupo involucrado comparta aspiraciones en cuanto al sentido del cambio y tenga la disposicin paja expresar sus intereses. Considerando la experiencia de diversas organizaciones de la sociedad civil de Amrica Latina se puede decir que generalmente se plantean incidir por las siguientes razones: Razones para promover iniciativas de incidencia poltica79 Defender los derechos y hacerlos realidad Resolver problemas especficos Traducir valores compartidos en polticas pblicas que los reflejen Generar canales de comunicacin para expresarse ms all del voto Hacer llegar sus propuestas a las y los tomadores de decisiones
Manual de participacin e Incidencia para organizaciones de la sociedad civil, Programa de Fortalecimiento de las OSC, Foro del Sector Social, Federacin de Asociaciones Civiles y Fundaciones, Varios Autores, Argentina, 2004, p. 60
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Proponer una aproximacin colectiva a un problema de ndole social Buscar mejores condiciones de vida para las personas Fortalecer y empoderar a la sociedad civil Favorecer la vida democrtica
Factores Internos -Democracia interna de la organizacin
Factores que influyen en la incidencia poltica Hay desde luego factores externos e internos que contribuyen o favorecen la incidencia poltica:80
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Factores Externos -Apertura democrtica de servidores(as) pblicos(as) autoridades y
-Disposicin de interactuar con las instancias de gobierno de manera constructiva -Voluntad poltica para el dilogo y la participacin social -Disposicin de construir y/o fortalecer alianzas -Acceso a las personas con poder de decisin y -Ubicacin de la incidencia en objetivos de corto, otros actores clave mediano y largo plazo -Avances en la equidad social, econmica y cul-Conocimiento del contexto o entorno prevale- tural ciente -Opinin pblica y generacin de corrientes de -Conocimiento del funcionamiento de los espacios opinin favorables a la participacin de las OSC de decisin donde se promover la iniciativa -Transparencia y acceso a la informacin pblica -Manejo de informacin y capacidad de investigacin -Descentralizacin de las decisiones de gobierno para la incidencia local -Acuerdos claros entre las personas/organizaciones que impulsan la iniciativa -Disponibilidad de recursos econmicos y humanos
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Manual de participacin e Incidencia p. cit.
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2. DISEO DEL PLAN DE INCIDENCIA

La forma que asuma la incidencia poltica y sus modalidades, dependern de las caractersticas del sistema poltico en el cual se desarroll. Si partimos de entender que el sistema poltico es mucho ms complejo que el sistema de gobierno, tendremos una visin ms cercana a la realidad, del escenario para la incidencia poltica. En ese sentido, puede ser de gran utilidad referirse al poder como el mbito en el que la incidencia poltica se desarrolla. Asumiendo, que el poder tiene una cara abierta (las instituciones polticas propiamente dichas), una cara cerrada (los hoy llamados poderes fcticos) y una cara invisible (el tramado de creencias, normas, prejuicios que legitima el poder global).81 Un plan de incidencia poltica deber tomar en cuenta la peculiar configuracin del poder nacional, local, sin descuidar ninguna de sus dimensiones. Es decir, no slo los espacios abiertos de discusin y elaboracin de las decisiones polticas. La cara abierta del poder (consejos municipales y regionales, Congreso y consejo de ministros), sino tambin los espacios cerrados, los pasillos secretos que conectan los poderes tcticos con el poder abierto. Tener una idea clara de cmo se elaboran y se toman las decisiones polticas en el pas es muy importante para definir adecuadamente una estrategia y acciones de incidencia poltica. Simultneamente, es necesario tener alguna idea de los niveles de sensibilidad de
Veneklasen Lisa con Valerie Miller, Un Nuevo Tejido del Poder, los Pueblos y la Poltica, Gua de Accin para la Incidencia y la Participacin Ciudadana. Oklahoma USA, 2002
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los poderes y de quienes los ejercen frente a la opinin pblica. Incluso los poderes ms cerrados son en algn punto sensibles a las grandes corrientes de opinin pblica, como se puede verificar en el caso de la actitud de los gobiernos frente a demandas que se vinculan con temas de derechos humanos, gnero o ecologa.82 En este marco los diversos momentos del proceso de la incidencia poltica pueden ser entendidos como momentos de un proceso de educacin ciudadana, en tanto los lleva a interesarse y participar en poltica, a la vez que contribuye a la renovacin de sta. Considerando el alcance de la incidencia poltica, conviene contar con orientaciones y herramientas para integrar de la mejor manera una iniciativa de Incidencia. Como todas las tcnicas, se les debe considerar como una gua flexible, pero que asegure en lo posible su viabilidad. A. Importancia de contar con un Plan para la Incidencia Un plan de incidencia poltica es una gua y un ordenamiento del trabajo que pensamos llevar a cabo para promover cambios en situaciones propias del campo de las polticas pblicas. El plan de incidencia debe ser un documento explcito y conocido por las y los participantes, que precise las acciones, los mecanismos, as como los recursos humanos y financieros necesarios, para lograr con xito el propsito de la iniciativa.
Ver anexo: Anlisis de Poder que incluye la herramienta Mapa de Poder
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No existen procedimientos estandarizados para el diseo, implementacin y ejecucin de un plan de incidencia. En realidad su concepcin y diseo responden a un ejercicio de creatividad y a una capacidad colectiva para dar respuestas estratgicas a problemas identificados. El plan de incidencia no debe convertirse en una camisa de fuerza, ms bien debe ser como un camino abierto y flexible para ordenar el trabajo mltiple y simultneo que se propone realizar. B. Condiciones para impulsar una Propuesta Ciudadana de Incidencia 83 La iniciativa se desarrolla por una decisin consensada colectivamente Existe una real necesidad de llevarla a cabo por considerarse un problema social Existe un diagnstico situacional del mbito donde se desarrollar la iniciativa Se cuenta con la informacin y/o conocimientos necesarios para llevar a cabo la iniciativa con xito
Se tienen los recursos indispensables para hacer un trabajo de mediano o largo plazo, dependiendo de los objetivos Se cuenta con mecanismos, convenios de colaboracin y/o coordinacin institucional, o con propuestas para formalizarlos C. Pasos para desarrollar un Plan de Incidencia ciudadana Alcanzar sus propsitos requiere, como condicin previa, que la sociedad civil o segmentos organizados, desarrollen capacidades colectivas (conocimientos y habilidades) que les permitan, a partir de un conocimiento del entorno poltico, identificar problemas especficos relacionados a polticas pblicas, analizarlos adecuadamente, formular propuestas precisas, identificar a las personas con poder de decisin (y a aquellos que las influencian), construir alianzas o coaliciones amplias, disear una variedad de estrategias y acciones para el plan formal de incidencia.
Tomado de: Participacin e Incidencia Poltica de las OSC en Amrica Latina, Becerra Pozos, Laura, ALOP, Mxico, 2006
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Plan para la Incidencia

Paso Desarrollo Identificacin de -Identificacin del problema al que se le dar seguimiento la Iniciativa -Organizaciones personas participantes y coordinadores de la iniciativa -Ubicacin geogrfica -Cobertura (personas zonas o sector que se beneficiar) -Duracin de la iniciativa (Arranque y cierre aproximado) Seleccin y an- -Definicin del problema general y sus expresiones particulares lisis del problema -Anlisis de sus causas -Ubicacin de las y los afectados -Valoracin de su relevancia para la comunidad -Identificacin de las polticas pblicas existentes que apoyan, restringen la iniciativa, o las medidas ausentes frente al problema Diseo de la pro- -Problema seleccionado y medida (solucin) que se propone puesta -Identificacin de gestores y tomadores de decisiones en el mbito gubernamental con quienes se negociar la iniciativa -Viabilidad de la propuesta -Definicin de objetivos -Cambios esperados cuando haya sido operada Anlisis de poder -Identificacin de los distintos actores involucrados, directa e indirectamente: a) los que toman decisiones en torno al problema (El Blanco) b) los posibles aliados c) los opositores d) los indecisos - Los organizadores y responsables de la iniciativa, analizando sus fortalezas, debilidades y recursos -Se sugiere la integracin de un Mapa de Poder (Ver Anexo Anlisis de Poder) Estrategia y Pro- -Definicin de estrategias coherentes con los objetivos de la propuesta, que tengrama de Accin gan capacidad de influir en el blanco y generar productos -Seleccin de estrategias de comunicacin, cabildeo e influencia -Diseo del Programa a) metas, actividades y resultados b) responsables c) cronograma de trabajo Seguimiento y -Seleccin de mecanismos de seguimiento y evaluacin de los procesos, productos evaluacin/ In- y resultados. dicadores - Diseo de indicadores de producto -Se sugiere disear instrumentos o cuestionarios para evaluar los productos y resultados
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Reflexiones
Ejercicio en grupo Instrucciones: Considerando lo aprendido y la experiencia de las organizaciones participantes, disear una iniciativa ciudadana para la incidencia en la gestin local. (Tomar como referente el ejercicio realizado del captulo III) Integrar equipos de trabajo de cinco personas, utilizando la seleccin al azar. Cada grupo selecciona un programa social o poltica, dirigida a un grupo o sector, por ejemplo, para mujeres, jvenes, infancia; salud, vivienda, etctera. Cada grupo realiza una propuesta de incidencia en razn del programa o poltica pblica seleccionada. El facilitador(a) va de grupo en grupo resolviendo dudas. Un integrante del grupo expone la propuesta y su grupo apoya con ms argumentos de ser necesario. Se establece un tiempo de preguntas y observaciones. El facilitador(a) integra una conclusin junto con las y los participantes Gua Paso Identificacin de la iniciativa Seleccin y anlisis del problema Diseo de la propuesta Anlisis de poder Estrategia y programa de Accin Seguimiento y evaluacin/ Indicadores Desarrollo
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Anexo 1
Marco Jurdico de la participacin ciudadana en Mxico84
Ley Artculo Obligacin del go- Derecho de bierno ciudadana la Nivel de partici- Espacio/ mecanismo pacin de participacin Se establecern mecanismos, se definirn procedimientos y rganos responsables
Constitucin Pol- 6 tica de los Estados Unidos Mexicanos
Publicar la informa- Acceder a la infor- Informacin cin pblica, inclu- macin pblica yendo los recursos pblicos: transparencia y rendicin de cuentas
Ley de Planeacin
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Favorecer la parti- Participar como Consulta y defini- Comit de Planeacin cipacin y consulta rganos de consul- cin del Desarrollo Municita y en la definipal/Regional cin de los prograCOPLADEMUN mas de desarrollo (comunidades inCOPLADER dgenas) Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Comisiones estatales de Accesos a la Informacin Pblica Ser consultado Consulta y deci- Referndum para la toma de sin Plebiscito decisiones sobre asuntos pblicos Iniciativa Popular Planear, ejecutar, evaluar y supervisar la poltica social El nivel ms claro que detalla la ley es el de control de la poltica social. No especifica si el nivel de participacin activa y corresponsable es de consulta, decisin, asociacin u otros Consejo consultivo de Desarrollo Social: es el rgano consultivo de la Secretara de Desarrollo Social
Ley Federal de 1-64 Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
Constituciones Polticas de los es- Activar los mecatados o en su caso Ley de Partici- nismos de partipacin ciudadana cipacin directa considerados en las leyes Ley General de De- 61 sarrollo Social Garantizar la participacin activa y corresponsable de los beneficiarios y de la sociedad en la planeacin, ejecucin, evaluacin y supervisin de la poltica social
Los cuadros estn tomados textualmente de: Retos para una gestin municipal participativa, Larrea Villacin, Cristina, ENLACE, IAP, Mxico 2008
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72
Ley
Artculo 67-68
Obligacin del go- Derecho de bierno ciudadana
la Nivel de partici- Espacio/ mecanismo pacin de participacin No se especifica ninguno; todo individuo puede presentar la denuncia con unos requisitos determinados
Procesar objetiva- Denunciar ante la Control y vigilanmente las denun- autoridad sobre cia ciudadana cias cualquier hecho que produzca o Denuncia pueda producir daos al ejercicio de los derechos que establece la ley Impulsar la creacin de contraloras sociales de los beneficiarios y facilitar el acceso a la informacin necesaria
69-71
Solicitar la infor- Control y vigilan- Mecanismo de contramacin a las au- cia ciudadana lora social de los ciutoridades municidadanos pales Vigilar el ejercicio de los recursos pblicos Emitir informes Presentar, atender e investigar las quejas y denuncias
Reglamento de la 60 Ley General de Desarrollo Social
Realizar las siguien- Participar en la tes convocatorias formulacin de los pblicas: programas, proyectos y normas -Para la participarelacionadas con cin social en la el desarrollo social formulacin de las y econmico polticas pblicas sociales y del sector Participar en la de la economa ejecucin de pro-
Control y vigilan- A revisar en el reglacia ciudadana. mento
No se especifica el nivel de participacin en la formulacin ni en la ejecucin de las -Para la participa- gramas de desa- polticas pblicas cin social en la rrollo social. Hacer ejecucin de pro- contralora social gramas de desarrollo social -Para que realicen acciones de monitoreo y contralora social de los programas de desarrollo social
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Ley
Artculo
Obligacin del go- Derecho de bierno ciudadana Informar a la ciudadana de los recursos que se aplican (transparencia y rendicin de cuentas) Promover la participacin de los beneficiarios en su destino, aplicacin y vigilancia, as como en la programacin, ejecucin, control, seguimiento y evaluacin de las obras y acciones
la Nivel de partici- Espacio/ mecanismo pacin de participacin
Ley de Coordina- 33 cin Fiscal
Acceder a la infor- Control y vigilan- En base a este artculo macin cia ciudadana y a otros complementarios de otras norVigilar y ejercer No se especifica el mas, los municipios un control sobre la nivel de partici- han establecido el aplicacin de los pacin en la defi- Consejo de Desarrollo recursos nicin del destino Municipal de los recursos, si Participar en la de- es consulta, defifinicin del desti- nicin, consenso no de los recursos u otro
Ley Federal de Fo- 6 mento de las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil
Favorecer la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en los rganos de consulta y en los mecanismos de contralora ciudadana
Participar de Consulta acuerdo a la ley de planeacin y otras leyes como instancias de participacin y consulta. Integrarse a los rganos de participacin y consulta Participar en los mecanismos de contralora social
Los que estn establecidos por otras leyes
Consejo Tcnico Consultivo (federal)
Ley de Desarrollo 26 Rural Sustentable
Establecer el Consejo y facilitar las condiciones para que sus integrantes definan planes de desarrollo rural a operarse en el municipio
Definir programas Consulta y defini- Consejo Municipal de de desarrollo ru- cin Desarrollo Rural Susral en el municitentable pio que integren instrumentos y acciones de otros programas sectoriales que operan el municipio
Es importante mencionar que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (2002) y las correspondientes a las entidades federativas y la del Distrito Federal, son una oportunidad legal para enmarcar la participacin de la ciu-
dadana en acciones de Incidencia en poltica pblica y la gestin gubernamental en todos los rdenes de gobierno del pas. Hay que recordar que las Leyes adquieren importancia cuando la ciudadana hace uso o se beneficia de ellas.
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Anexo 2
LEYES DE PARTICIPACIN CIUDADANA, TRANSPARENCIA Y FOMENTO A LA ACTIVIDAD DE LAS OSC A NIVEL FEDERAL (JUNIO DEL 2012)
ENTIDAD AGUASCALIENTES PARTICIPACIN CIUDADANA Ley de Participacin Ciudadana del Estado deAguascalientes TRANSPARENCIA Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Aguascalientes FOMENTO A LAS ACTIVIDADES DE LAS OSC Ley que regula las Organizaciones de la Sociedad Civil del Estado de Aguascalientes Ley de Fomento a las Actividades de Bienestar y Desarrollo Social para el Estado de Baja California NO (INICIATIVA)
BAJA CALIFORNIA
Ley de Participacin Ley de Transparencia y AcceCiudadana del Estado de so a la Informacin Pblica Baja California para el Estado de Baja California Ley de Participacin Ley de Transparencia y AcceCiudadana del Estado de so a la Informacin Pblica Baja California Sur para el Estado de Baja California Sur NO (INICIATIVA) Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Campeche
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
NO (INICIATIVA)
COAHUILA
Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Coahuila de Zaragoza
Ley de Acceso a la InformaNO (INICIATIVA) cin Pblica y Proteccin de Datos Personales para el Estado de Coahuila NO
COLIMA
Ley de Participacin Ley de Transparencia y AcceCiudadana del Estado de so a la Informacin Pblica Colima del Estado de Colima Ley de Participacin Social para el Estado de Chiapas Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Informacin Pblica para el Estado de Chiapas Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua
CHIAPAS
NO
CHIHUAHUA
NO (INICIATIVA)
NO (INICIATIVA)
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ENTIDAD DISTRITO FEDERAL
PARTICIPACIN CIUDADANA Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal
TRANSPARENCIA Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal
FOMENTO A LAS ACTIVIDADES DE LAS OSC Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles para el Distrito Federal NO
DURANGO
Ley de Participacin Ley de Transparencia y AcceCiudadana parael Estado so a la Informacin Pblica de Durango del Estado de Durango NO (INICIATIVA) Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico Ley de Acceso a la Informacin Pblica para el Estado y los Municipios de Guanajuato Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Guerrero Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental para el Estado de Hidalgo Ley de Transparencia e Informacin Pblica del Estado de Jalisco Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Michoacn de Ocampo
ESTADO DE MXICO
NO
GUANAJUATO
Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Guanajuato Ley de Participacin Ciudadana del Estado Libre y Soberano de Guerrero NO (INICIATIVA)
NO
GUERRERO
NO (INICIATIVA)
HIDALGO
NO (INICIATIVA)
JALISCO
Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Jalisco Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Michoacn de Ocampo
NO
MICHOACN
NO (INICIATIVA)
MORELOS
Ley de Participacin Ley de Informacin Pblica, Ciudadana del Estado de Estadstica y Proteccin de Morelos Datos Personales del Estado de Morelos NO Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Nayarit Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del Estado de Nuevo Len
Ley de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil del Estado de Morelos NO
NAYARIT
NUEVO LEN
NO (INICIATIVA)
NO
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ENTIDAD OAXACA
PARTICIPACIN CIUDADANA NO (aprobada en Comisiones, falta que la vote el pleno) NO (INICIATIVA)
TRANSPARENCIA Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de Oaxaca Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Puebla Ley Estatal de Acceso a la Informacin Gubernamental en el Estado de Quertaro
FOMENTO A LAS ACTIVIDADES DE LAS OSC NO
PUEBLA
NO (INICIATIVA)
QUERTARO
Aprobada en el Congreso, an sin publicar en el Diario Oficial del Estado de Quertaro
NO
QUINTANA ROO
Ley de Participacin Ley de Transparencia y AcceCiudadana del Estado de so a la Informacin Pblica Quintana Roo del Estado de Quintana Roo Ley de Referndum y Plebiscito del Estado de San Luis Potos NO (INICIATIVA) Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de San Luis Potos Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sinaloa
Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones Civiles para el Estado de Quintana Roo NO (INCIATIVA)
SAN LUIS POTOS
SINALOA
NO
SONORA
Ley de Participacin Ley de Acceso a la InformaCiudadana del Estado de cin Pblica del Estado de Sonora Sonora Ley de Participacin Ley de Transparencia y AcceCiudadana del Estado de so a la Informacin Pblica Tabasco del Estado de Tabasco Ley de Participacin Ciudadana del Estado Tamaulipas Ley de Consulta Ciudadana para el Estado de Tlaxcala Ley de Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Tamaulipas Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de Tlaxcala Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
NO (INCIATIVA)
TABASCO
NO (INICIATIVA)
TAMAULIPAS
Ley de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el Estado de Tamaulipas Ley que regula el Otorgamiento de Recursos Pblicos a las Organizaciones Sociales del Estado de Tlaxcala Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles para el Estado de Veracruz de Ignacio Llave
TLAXCALA
VERACRUZ
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Anexo 3
3.1 El Anlisis de Poder
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1. Los Organizadores
Los organizadores son las personas, grupos u organizaciones que se encargan de llevar a cabo una propuesta de incidencia. Su labor consiste en la concepcin de la iniciativa, el diseo de la propuesta, la gestin y la implementacin o ejecucin de la iniciativa.
El anlisis de poder consiste en la identificacin y estudio de los distintos actores involucrados, directa e indirectamente, en una iniciativa o propuesta de incidencia poltica, para establecer el papel que juegan y definir estrategias especficas para actuar frente a cada uno de ellos. El anlisis de poder implica en primer trmino, la identificacin y estudio de los actores que toman las decisiones relativas a la propuesta. A estos actores se les domina blanco. Por tanto hay que ubicar a la o las personas que en el mbito de la toma decisiones, aceptarn promovern la iniciativa. El anlisis debe comprender cmo y dnde se toman las decisiones. Supone tambin la identificacin y estudio de los posibles aliados, de los oponentes y de los indecisos. Incluye asimismo el estudio de las fortalezas y debilidades propias de la o las organizaciones que promueven la iniciativa de incidencia. Incluye adems, el conocimiento de los argumentos, posiciones, fortalezas y debilidades del blanco, de los aliados, los opositores y los indecisos. En este sentido es un anlisis de la correlacin de fuerzas que se mueve en torno a la propuesta.
2. El Blanco
Es la persona o grupo de personas que por su posicin cuentan con el poder de dar respuesta a las demandas y resolver el problema implicado en la propuesta de incidencia. Es sobre quin se deben concretar los principales esfuerzos de la gestin. Regularmente se ubica en un espacio de decisin que debe analizarse. El anlisis del espacio de decisin consiste en identificar a los responsables de las polticas (Tomadores de decisiones) y establecer los procedimientos a travs de los cuales toman decisiones sobre ellas. Hay dos preguntas clave que deben ser contestadas para lograr un buen anlisis del espacio de decisin: quin decide? y cmo decide? Es necesario tener mucha claridad acerca de quin toma las decisiones directas y relativas a la propuesta. Quin est en condiciones de influir en el xito de la misma. Frecuentemente, los espacios de decisin se despliegan en dos o ms niveles. Ejemplo; es probable que una iniciativa de incidencia se traduzca
Participacin e Incidencia Poltica de las OSC en Amrica Latina, Becerra Pozos, Laura; Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP), Mxico, 2006
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en un ante proyecto o proyecto de ley y que ste deba ir primero a una comisin del Congreso (poder legislativo) y luego al pleno. En ese caso, la campaa debe dirigirse a los dos espacios de decisin. Una vez que se haya definido quin toma las decisiones y cmo, es necesario reforzar el anlisis de poder visualizando a los actores, sus relaciones y sus posibles movimientos, a travs de lo que se llama el Mapa de Poder.
3. Los Aliados
Los aliados son personas, grupos u organizaciones que respaldan los objetivos de la propuesta de incidencia. Las motivaciones del apoyo pueden ser muy diversas y es posible que vayan desde obtener beneficios muy concretos, hasta compartir inquietudes y valores (promover la justicia social, por ejemplo). Contar con aliados resulta estratgico en un proceso de incidencia. No slo por la ayuda que suponen en trminos de recursos humanos y materiales (condiciones de difusin, organizacin y movilizacin, por ejemplo), sino por la posibilidad de incrementar el impacto de la iniciativa en la medida que aumenta su credibilidad y visibilidad.
to de vista en relacin a la distribucin de poder, recursos y oportunidades. Es seguro que cualquier iniciativa de incidencia que se emprenda tendr opositores de distinta naturaleza, con diversos argumentos y en distinta cantidad. El diseo de una estrategia de incidencia poltica implica averiguar quin puede oponerse a sus objetivos. Esto es tan importante como identificar a los aliados. La propuesta ser ms efectiva si desde el inicio se tiene una adecuada comprensin de cmo piensa los opositores y por qu se sienten amenazados por el cambio de poltica propuesto. Una estrategia de incidencia poltica puede incluir acciones y actividades dirigidas a sus opositores. En ese caso, los opositores pueden convertirse en una audiencia secundaria de la iniciativa de incidencia. Es importante considerar si hay algo que se puede hacer para persuadir a los opositores para que cambien sus opiniones, o por lo menos, para que no se opongan rotundamente al cambio de poltica que se persigue lograr.
5. Los Indecisos
Los indecisos son actores que por falta de informacin, de motivacin o de inters, no tienen una posicin definida sobre el tema en cuestin, pero a los que es estratgico persuadir y convencer. Algunas veces se comete el error de no tomar en cuenta a los indecisos pero es preciso comprender que, llegada la hora, pueden ser decisivos para el xito o fracaso de una iniciativa de incidencia.
4. Los Opositores
Los opositores son personas, grupos u organizaciones contrarias a los objetivos de la campaa de incidencia. Todo cambio inevitablemente genera conflictos. No todos comparten un mismo pun-
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Identificacin de Actores Los Organizadores
Preguntas para evaluarlos Quines forman parte del grupo o coalicin de la iniciativa? Por qu son parte de sta? Cules son sus razones? Qu fortalezas poseen? Qu debilidades tienen? Con qu recursos cuentas? Cmo estn organizados? Qu personas o grupo de personas estn en condiciones de tomar decisiones sobre las polticas pblicas relacionadas al problema implicado en la campaa de incidencia? Qu personas o grupos de personas tienen capacidad de influir sobre los tomadores de decisiones (gestores de polticas)? Con qu informacin cuentan sobre el problema planteado y su propuesta de solucin? Qu procedimientos se siguen para la toma de esas decisiones? Cul es la mejor oportunidad para la toma de decisiones? Qu espacios se utilizan para la toma de esas decisiones? Qu opinin tienen sobre la propuesta? Cules son los procedimientos legales y/o administrativos para tomar la decisin? -Es en votacin por mayora? -Se necesita el consenso de la junta directiva? -Es una sola persona quin puede decidir y en cualquier momento? Qu otras organizaciones, grupos y personas estn interesados o estn abogando por el mismo tema? Existen coaliciones o es necesario establecerlas? Qu estn dispuestos a hacer para expresar su respaldo? Cules son sus dudas respecto de los esfuerzos de la iniciativa de incidencia? Cun comprometidos e informados deben estar para seguir aliados? Cules son las ventajas y desventajas de formar alianzas y coaliciones con cada una de estas organizaciones o grupos? Existen organizaciones, grupos o personas que se oponen al cambio de poltica propuesto? Por qu se oponen? Cules son sus argumentos? Cules son sus intereses, estrategias, agenda? Sobre quines ejercen influencia? Qu se puede hacer para reducir su influencia? Qu amenaza representan para el xito de la iniciativa de incidencia? Existen algunos puntos sobre los cuales se podra lograr un acuerdo con ellos? Qu otras organizaciones, grupos o personas tienen inters en el tema pero no han asumido una posicin respecto a l? Por qu no han tomado una posicin? Qu necesitan para hacerlo? Qu informacin tienen sobre los argumentos que sustentan la campaa de incidencia? Qu opinin tienen de la campaa de incidencia? Cul, del equipo o coalicin a cargo del proceso? Cul, de los aliados? Cul, de los opositores?
El Blanco
Los Aliados
Los Opositores
Los Indecisos
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El Mapa Del Poder

El mapa del poder nos ayuda a entender grficamente la posicin, intereses y relaciones que se da entre los distintos actores y que inciden en la consecucin de los objetivos propuestos.
GRFICO DEL MAPA DE PODER

Mesa de Dilogo por la Transparencia en el Distrito Federal
INDECISOS ORGANIZADORES
Organizaciones de la Sociedad Civil InfoDF (rgano garante de la transparencia en DF) Poder Ejecutivo del GDF ALDF TSJDF rganos pblicos autnomos Ciudadana Algunos(as) Servidores Pblicos Minora en el Congreso Algunas OSC
OPOSITORES
Algunos responsables de las polticas o Programas evaluados Minora del Congreso Local
BLANCO
Poder Ejecutivo del Gobierno del Distrito Federal (Subsecretara de Gobierno)
ALIADOS
Organizaciones civiles y Redes que actan en la Ciudad de Mxico Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal (InfoDF) Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (TSJDF) Eventualmente los medios de comunicacin impresos
81

86
3.2 Anlisis integral de destinatarios

Este cuadro es til para poder sistematizar la informacin que se conozca acerca de los destinatarios de la incidencia y as poder hacer un anlisis ms profundo y a partir de este construir sus estrategias de Incidencia.
Destinatario/ fuente de influencia Qu saben sobre el tema? Cul es su actitud frente al tema? Qu les importa realmente? Quin tiene influencia sobre ellos? Qu influencia o poder tienen en relacin con el tema?
3.3 Anlisis de las partes interesadas86

Parte interesada Actitud de la parte interesada frente a su posicin Importancia del tema para la parte interesada Influencia de la parte interesada en ese tema
Al llenar este cuadro, estarn aplicando tres preguntas filtro a la lista de interesados: Hasta qu punto est de acuerdo o en desacuerdo la parte interesada con la posicin de su Institucin? Asignar a cada parte interesada una actitud frente a su posicin institucional: MA = Muy en contra A = En contra N = Neutral P = A favor MP = Muy a favor Cunta importancia, en relacin con las otras partes interesadas, le atribuye esta parte interesada al tema? B = baja M = media A = alta Cunta influencia, en relacin con las otras partes interesadas, tiene esta parte interesada en el tema? B = baja M = media A = alta
86
Libro de Consulta de Incidencia Poltica. Wateraid, London, 2007. Pg. 98
82
FUENTES CONSULTADAS
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84
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SEMBLANZAS
Luis Pineda, estudi Pedagoga en la Universidad Autnoma de Mxico y Planeacin y Desarrollo a nivel maestra en el Programa Multinacional de apoyo a Amrica Latina de la Organizacin de Estados Americanos, OEA. Es coordinador del programa Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local de DECA, Equipo Pueblo, A.C. Ha sido consejero electoral y miembro de diversas organizaciones nacionales e internacionales en los temas de participacin ciudadana y desarrollo local. Ha realizado investigaciones sobre el tema de la participacin ciudadana, desarrollo local, el derecho a saber, la transparencia y la rendicin de cuentas en diversos pases y regiones. Laura Becerra Pozos, es Antroploga Social y Maestra en Planeacin y Desarrollo; Directora Ejecutiva de DECA, Equipo Pueblo, AC., Presidenta de Iniciativas para el Desarrollo de la Mujer Oaxaquea, AC (IDEMO); Integrante del Consejo Tcnico Consultivo de la comisin de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil; integrante del Consejo Directivo de la REMISOC y Consejera de Chorlav; Directora Regional de CAMEXCA en ALOP; es autora de artculos y coautora de libros sobre sociedad civil. Ma. Eugenia Mata Garca, es directora de Iniciativas para el Desarrollo de la Mujer Oaxaquea AC (IDEMO) y desde hace 30 aos radica en Oaxaca, trabajando con comunidades indgenas y prioritariamente con mujeres en el fortalecimiento de sus liderazgos. Se ha especializado en incorporar el enfoque de gnero en los proyectos de las organizaciones sociales y civiles, as como en fortalecimiento organizativo y tcnico de las mujeres en sus procesos. Ha sido Consejera Electoral del IFE en Oaxaca, desde el ao 2000 y es una persona comprometida para fomentar la mayor participacin de las mujeres. Es presidenta de DECA, Equipo Pueblo, AC. Silvia Alonso Flix, es psicloga egresada de la UNAM, dedicada a la promocin y defensa de los derechos civiles y polticos de la ciudadana. Actualmente, se desempea como Secretaria Ejecutiva del Consejo Consultivo de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil. Asimismo, es Consultora Independiente en los temas de participacin ciudadana, procesos electorales, acceso a la informacin, vigilancia del ejercicio de gobierno, transparencia y rendicin de cuentas.
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Manual para la imparticin del Mdulo Manual para la imparticin del Mdulo
Marco Aurelio Meneses Valencia, estudi Ingeniera Civil en la Universidad Autnoma Metropolitana, UAM, Colabora y es Presidente en Equipo Pueblo Morelos, en temas de desarrollo comunitario sustentable y en el manejo alternativo de residuos slidos. Ha colaborado en la integracin de programas ecolgicos en diversos gobiernos municipales de las entidades federativas de Morelos, Guerrero, Baja California y Michoacn.
co y las actividades de investigacin, promocin, articulacin e incidencia en materia de DESCA de la organizacin. Es Consejera Ciudadana de la Procuradura Social del Distrito Federal y representa a Equipo Pueblo en el Comit de Seguimiento y Evaluacin del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal a travs del Consejo Consultivo de las Organizaciones de la Sociedad Civil. Sara Valdes Loza, estudi Poltica y Gestin So-
Areli Sandoval Tern, estudi Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y se ha especializado en Derechos Econmicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA). Es Coordinadora del Programa Diplomacia Ciudadana de DECA Equipo Pueblo, A.C. as como responsable de la iniciativa Social Watch - Mxi-
cial en la Universidad Autnoma Metropolitana. Ha realizado investigaciones sobre el tema de juventud en exclusin social y participacin ciudadana. Es investigadora en DECA, Equipo Pueblo, AC en la coordinacin de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local.
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Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas Se termin de imprimir en los talleres de impretei, s.a de c.v. en julio de 2012 Diseo: communicare, s.c. Se imprimieron 1000 ejemplares

Estrategias de Incidencia de Las OSC en Las Politicas Públicas

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Manual para la imparticin del Mdulo

Ciudad de Mxico, 2012

Captulo II. La Participacin Ciudadana para la Incidencia Poltica

Captulo III. El Ciclo de la Poltica Pblica

Captulo IV. Construccin de propuestas de Incidencia en Polticas Pblicas

Fuentes Consultadas Semblanzas de Docentes

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Objetivos del Mdulo

Conceptos bsicos para entender las Polticas Pblicas

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2. Qu entiendes por poltica pblica?

5. Qu instancias desarrollan la poltica social en tu entidad?

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2. ENTRE LO PBLICO Y LO PRIVADO

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Como apunta Rabotnikof: este tercer sentido remite a la

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3. EL ESTADO Y EL BIENESTAR SOCIAL

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4. DIMENSIONES DE LAS POLTICAS PBLICAS

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2. Cules seran las diferencias ms importantes entre; lo pblico y lo privado?

3. Cules son las dificultades para alcanzar el bienestar en Mxico?

4. Cules son las caractersticas ideales de la poltica social?

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CAPTULO II La Participacin Ciudadana para la Incidencia Poltica

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2. Existe una relacin entre democracia y participacin ciudadana? S No

3. La participacin de la ciudadana est regulada por el gobierno mexicano? S No

4. Sabes qu es un mecanismo de participacin ciudadana? S No Ejemplo

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1. CONCEPTOS, FACTORES, PRINCIPIOS, ETAPAS Y NIVELES

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dem. p. 23 dem. p.16 y 17

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MODELO DE PARTICIPACIN CIUDADANA

2. MARCO JURDICO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS DIVERSOS MBITOS DE GOBIERNO

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3. MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA SEGN SU OBJETIVO

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MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA SEGN SU OBJETIVO45 45

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Ejemplos Observatorio social Monitoreo ciudadano Contralora social Observacin electoral

Mapas de inclusin y exclusin social Talleres Ordenamientos territoriales

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Mapa de Mecanismos de Participacin Ciudadana