01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

42

Revista de Direito Pblico da Economia - RDPE

Belo Horizonte, ano 11, n. 42, abr./jun. 2013

Atividades estatais indelegveis

Fernando Vernalha Guimares

Resumo: O presente artigo pretende analisar a exegese contempornea das atividades ditas indelegveis. Por primeiro, o exame repousa sobre a identificao dos fundamentos constitucionais dessa restrio. Aps, pretende-se demarcar, no bojo das atividades envolvidas na atuao estatal privativa, as atividades de mero apoio, excludas da restrio constitucional. Por fim, como um aporte relevante para a discusso, prope-se um exame acerca da viabilidade da transferncia das atividades-fim da Administrao Pblica. Palavras-chave: Atividades indelegveis. Atividadefim da Administrao Pblica. Terceirizao. Sumrio: 1 A teoria das atividades indelegveis: enquadramento do tema na atualidade 2 Identificando as atividades indelegveis e a sua fundamentao constitucional 3 A viabilidade quanto ao desempenho de atividades de suporte 4 A viabilidade Administrao de transferir-se atividade-fim da

www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966

1/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

1 A teoria das atividades indelegveis: enquadramento do tema na atualidade sempre difcil o exame de temas principiolgicos e dotados de grande abstrao, como esse das atividades estatais indelegveis. H, aqui, uma temtica impregnada de ideologia, eis que a discusso sobre as fronteiras das atividades privativas do Estado inevitavelmente perpassada pelo iderio de cada um acerca do tamanho e papel do Estado no mundo moderno. De todo o modo, preciso reconhecer uma tendncia: a de que Estados esto cada vez mais desincumbidos da prestao direta de bens e servios, voltando seus olhos para o controle e a regulao. Assim tem sido na histria mais recente. E certo que esse movimento acaba tambm por comprimir o ncleo de atividades privativas ou indelegveis do Estado. A racionalidade que envolve todo esse processo de emagrecimento do Estado precipuamente econmica. A experincia histrica com o Estado Social revelou a sua inaptido para a prestao generalizada de bens e servios, inclusive sob o ngulo da eficincia. Consolidou-se o reconhecimento de que a iniciativa privada, com toda a sua ganncia e desprendimento de objetivos sociais ou socializantes, bastante mais eficiente do que o Estado para o desempenho desses misteres. Nessa troca de papeis, o Estado parece ter vislumbrado um interessante caminho para superar sua crise fiscal e otimizar a prestao de bens e servios aos administrados. Isso se retrata na alterao do perfil jurdico do Estado. As premissas e concepes jurdicas reitoras da atividade estatal evoluram juntamente e dialeticamente com a alterao da realidade circundante. Esse movimento tem refletido a emergncia de concepes jurdicas que com ele se harmonizem, influindo, em alguma medida, nos rumos dos debates sobre os limites das
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 2/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

atividades privativas do Estado. No adequado, por isso, pensar a teoria das atividades indelegveis luz de concepes vigentes no passado, que vigoraram em meados do ltimo sculo, quando florescia com toda a sua fora a noo do Estado prestador. De l para c rumo ao Estado regulador , as ditas atividades privativas passaram por um processo de reduo de suas dimenses. Muitas tarefas que poca da recm-editada Constituio de 88 eram tomadas por reservadas manipulao da autoridade pblica passaram a merecer o reconhecimento de que podem (e, em muitos casos, devem) ser desempenhadas pelos privados sem que haja a frustrao de valores ou direitos fundamentais. A prpria revalorizao da eficincia como um princpio de crucial observncia em tempos de escassez de recursos pblicos concorreu e vem concorrendo para a reduo dos espaos privativos do Estado e, em contrapartida, para o fortalecimento dos vnculos de cooperao pblico-privada. Lembre-se aqui o engajamento histrico mais recente do Estado brasileiro numa tendncia de terceirizao das atividades de apoio, quando se chegou a aludir a uma crise do concurso pblico. A poltica da Reforma Gerencial (em seu segundo ciclo, produzida a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso) teve como uma de suas metas a ampliao da relao de servios eficientemente providos por prestadores especializados no setor privado. Explicou Luiz Carlos Bresser-Pereira que O objetivo permitir que a administrao direcione claramente as suas reas de atuao, executando com competncia apenas as atividades que so prprias ou exclusivas do Estado. Aquilo que representar atividade com similaridade no setor privado deve ser objeto de execuo indireta, mediante contratao de prestadores de servio nas condies que permitiam a maior economia de custos.1 O Decreto n 2.271/1997 proveu a regulamentao quanto execuo indireta de atividades da Administrao
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 3/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

Pblica, prevendo-se que, entre outras, as tarefas de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, reproduo de documentos, telecomunicaes e manuteno de prdios devero ser preferencialmente contratadas. A reorganizao estrutural quanto ao desempenho de atividades administrativas vem retratada no ordenamento nacional a partir de inmeras normativas (infraconstitucionais) surgidas no bojo do processo de desestatizao (para usar uma acepo ampla do termo).2 Diversos outros pases experimentaram movimentos semelhantes. Nos Estados Unidos, por exemplo, conduziu-se em 1998 uma ampla poltica de terceirizao de atividades administrativas a partir da edio do Fair Act (Federal Activities Inventory Reform Act) of 1998. Restaram excludas desse processo apenas as inherently governmental function.3 Talvez um dos exemplos mais radicais nesse pas esteja na substituio de soldados efetivos por empregados de empresas especializadas na segurana recrutados mediante contrato (fenmeno que remonta a tempos idos, inclusive). Matria veiculada na edio de 13 de outubro de 2002 do The New York Times emblemtica dessa prtica: As empresas agora fornecem substitutos para soldados efetivos em todas as reas, desde suporte logstico at treinamento de combate [...] Algumas (empresas) esto ajudando a realizar exerccios de treinamento de tropas norte-americanas no Kuwait, usando munio real, sob o Cdigo de Primavera no Deserto [...]. Outras tm empregados que vestem seus velhos uniformes para trabalhar sob contrato como recrutas e instrutores militares em classes de ROTC (Reserve Officers Training Corps), selecionando e treinando a prxima gerao de soldados.4 O exame da teoria das atividades indelegveis, enfim, no deve prescindir do reconhecimento desta tendncia de reduo do ncleo de atividades exclusivas estatais. E cada vez mais esto
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 4/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

restritas quelas funes vocacionadas manifestao imperativa e poltica do poder estatal. Afinal, e como j aludiu Diogo Figueiredo Moreira Neto, mesmo em seu prprio campo, que o das questes polticas, o Estado dever se reservar, cada vez mais, para as decises em que apenas a ele caiba atuar, em razo de seu monoplio da imperatividade, passando a valer-se, paulatina e preferencialmente, da cooperao e da colaborao em tudo o que puder ser mais vantajosamente atendido pela consensualidade, notadamente com a ampliao do campo de debate aberto e de negociao de interesses metaindividuais, flexibilizando, assim, um outrora marmreo e inexorvel conceito de interesse pblico, que deixa de ser, cada vez mais claramente, aquele confundido com o seu prprio, para ser no mais que aquele que o Direito pe a seu cargo, um especfico modo de atendimento.5 Todo esse quadro demonstra um evolutivo movimento em direo reduo da dimenso das atividades intransferveis; e, em contrapartida, a ampliao do espao de cooperao pblicoprivada. Resta investigar qual a delimitao dessas atividades que devem permanecer interditadas aos privados. 2 Identificando as atividades fundamentao constitucional indelegveis e a sua

O cometimento do exerccio (mas no da titularidade) de certas atividades estatais a particulares pode ser enquadrado como uma transferncia para usar aqui uma expresso proposta por Diogo de Figueiredo Moreira Neto.6 As transferncias, num sentido mais abrangente, podem ser de natureza legal ou administrativa, para diferenciar as transferncias feitas pelo legislador daquelas realizadas diretamente pela prpria Administrao. Olhando-se para a Constituio, no h regras especficas e explcitas que vedem a transferncia (legal ou administrativa) de
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 5/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

certas atividades aos privados. H, certo, atividades que o texto constitucional reservou ao monoplio estatal, com interdio de prestao pela iniciativa privada. Mas essas podero ter sua gesto ou prestao transferidas aos privados sob meios jurdicos prprios, como a concesso e outras vias de contratao administrativa (transferncias administrativas). A proibio de delegao de certas atividades no foi prescrita explicitamente pelo legislador constitucional. O que se extrai implicitamente da Constituio, fruto do acolhimento do princpio republicano e do cariz democrtico do Estado nacional, a reserva estatal de certas competncias envolvidas com o uso da violncia e o poder de imprio, instrumentais satisfao de valores prezados pelo Estado Democrtico de Direito. O sistema republicano impe a reserva de certos poderes nas mos do Estado com vistas a dot-lo de condies suficientes para promover os valores e objetivos fundamentais constitucionais, como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, o progresso, a erradicao de pobreza etc. Essas competncias, de carter sempre instrumental, podem retratar o uso legtimo da fora. Ao Estado incumbe privativamente exercer a autoridade e a violncia, mediante o desempenho de competncias como a funo de polcia, a funo jurisdicional etc. Assim como se passa em outros pases,7 tais competncias no direito brasileiro No campo das atividades administrativas essa limitao alcana, por exemplo, as competncias decisrias vocacionadas disciplina e manuteno da ordem pblica, que se servem do uso da fora para impor (dentro dos parmetros normativamente estabelecidos) condicionamentos e restries propriedade e liberdade dos privados. So competncias que decorrem da chamada funo de polcia. Ou melhor: da Administrao Ordenadora, para usar uma expresso ainda mais abrangente e adequadamente proposta por Carlos Ari Sundfeld.8
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 6/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

Essas atividades de polcia (por assim dizer) esto livres da execuo por particulares, em vista, inclusive, da relao que mantm com o exerccio da coao. Mas isso no significa que certas parcelas no possam ser transferidas aos privados. Como j aludiu Diogo Figueiredo Moreira Neto, a funo de polcia expressa-se em diversas fases ou ciclos, o que permite identificar parcelas delegveis e indelegveis. Sua manifestao mais abrangente desdobra-se nas fases de (i) legislao, (ii) consentimento de polcia, (iii) fiscalizao de polcia e (iv) sano de polcia, sendo que o consentimento e a fiscalizao so
R E V I S T A delegveis D E D I R E Ie TO P Ba L sano ICO DA plenamente apenas de polcia constitui-se ECONOMIA - RDPE

numa atividade administrativa indelegvel, reserva coercitiva do

Edio Atual

Estado que .9 Expediente Apresentao

Anteriores A Edies jurisprudncia tem acolhido este enquadramento. O STJ j se manifestou sobre o tema, ao enfrentar o problema das entidades privadas da Administrao indireta que desempenham certas atribuies tpicas de autoridade. O caso versou acerca da prestao de atividades de trnsito por sociedade de economia mista. Segundo o STJ, a funo de polcia envolve as diversas atividades (ou fases) mencionadas acima, sendo que apenas as aes de consentir e fiscalizar o trnsito so plenamente desempenhveis pelos privados a ttulo de delegao do Poder Pblico. Legislar ou punir (aplicar sanes) so funes prprias e

reservadas a entidades de direito pblico.10 Reconhecer, portanto, a indelegabilidade de tais atividades no importa inad-mitir que certas parcelas (ou certos ciclos envolvidos na sua execuo) possam ser desempenhadas por privados. o que se tem chamado de delegabilidade das atividades de suporte. 3 A viabilidade quanto ao desempenho de atividades de suporte A despeito de reconhecida a indelegabilidade de algumas
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 7/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

competncias decisrias imperativas e coercitivas da Administrao Pblica, hipteses existem em que os particulares podero desempenhar atividades instrumentais e acessrias ao exerccio dessas competncias.11 A doutrina tem examinado a questo.12 Nos casos em que houver atos meramente materiais e instrumentais manifestao jurdica de competncias exclusivas ou tpicas estatais (preparatrios ou sucessivos), no haver atribuio de competncia decisria acerca das razes que conduzem << interferncia na propriedade e liberdade dos Anterior | Sumrio | Prximo >> particulares. So atividades consideradas servios instrumentais manifestao jurdica do poder de polcia. Nessas condies, afirma-se a viabilidade da gesto privada. Excepcionalmente, mesmo a emisso por privado de ato jurdico (vinculado) manifestante do poder de polcia tem sido admitida.13 Assim, por exemplo, nada impedir que a Administrao, no propsito de aferio de metrologia de produtos, cometa a um particular a execuo de servios de avaliao tcnico-pericial prvia para esse fim. Da mesma forma, nenhum bice se pe avaliao pericial-ambiental por experts privados com vistas deliberao administrativa acerca da adequao e correo do uso do meio ambiente. Tambm possvel ser a prestao de alguns servios gerais de suporte ao funcionamento de estabelecimento prisional por empresa privada. Enfim, a transferncia de atividades meramente instrumentais, e geralmente de contedo tcnico, ao desempenho de competncias exclusivas do Estado admitida em nosso direito.14 A delimitao do tratamento jurdico das hipteses, portanto, haver de passar por uma demarcao entre o exerccio decisrio que se verifica na atuao exclusiva da Administrao Pblica em promover a ao de polcia (no s no mbito abstrato-normativo, mas ainda quanto a decises concretas e especficas) e o exerccio de mera execuo, por particulares, acerca de tarefas
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 8/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

(materiais) decorrentes (ou preparatrias) da manifestao decisria da Administrao. Uma coisa decidir acerca do contedo jurdico e poltico da manifestao da polcia administrativa, competncia reservada indelegavelmente Administrao, outra promover a mera execuo, preparatria ou sucessiva, acerca do que foi (ou ser) deliberado pela autoridade pblica. Apanha-se uma distino quanto natureza das atividades exercidas: uma, de origem decisria (envolvendo exame de mrito); a outra, de cunho (restritamente) executivo. Mas em muitas situaes ser extremamente difcil na prtica delimitar e distinguir, no bojo da manifestao estatal, as atividades de deciso daquelas de mera execuo. H por vezes uma dificuldade em se afirmar uma distino rigorosa (e til a possibilitar a delimitao de tratamentos jurdicos) entre uma ao de decidir e uma ao de executar materialmente o que fora decidido. O problema fica reconduzido a uma gradao da margem de interferncia privada no desempenho das aes de polcia e daquelas de cunho imperativo e coativo. As solues somente podero buscar-se nos casos concretos e a partir da modelagem dos arranjos negociais entre a Administrao e os privados. 4 A viabilidade Administrao Tratar das de transferir-se atividade-fim da

transferncias

de

atividades

estatais

pe

inevitavelmente a discusso sobre a (in)viabilidade de transferncia de atividade-fim do ente pblico. No tem sido incomum, em algumas instncias de controle, opor-se contratao administrativa bice dessa ordem. Diz-se que as atividades-fim de Estado deveriam ser preferencialmente executadas por pessoas organicamente vinculadas Administrao, sob pena de infrao ao princpio do concurso pblico (art. 37, inciso II da Constituio Federal).15 Nesse
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 9/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

sentido, colhem-se inmeras manifestaes do TCU.16 Com respeito queles que advogam a tese referida, tenho para mim que tal restrio inaplicvel contratao administrativa (e, especialmente, s PPPs). Os limites que se projetam sobre a transferncia de atividades aos privados so de outra ordem como referido acima. Trata-se de reconhecer que as atividades desvinculadas diretamente com o manejo e o exerccio do poder estatal so plenamente transferveis aos privados por meios jurdicos diversos inclusive, pela via das PPPs , independentemente de se afigurarem atividade-fim do aparato administrativo. A dicotomia atividade-meio/atividade-fim retrata taxonomia de nenhuma utilidade para o direito administrativo das contrataes pblicas. Em primeiro lugar, o uso desse critrio no tem raiz no ordenamento jurdico brasileiro. No h nada no texto constitucional ou no plano legal que imponha sua observncia para a disciplina das transferncias administrativas. Esse critrio foi originariamente desenvolvido na esfera da Justia do Trabalho com vistas a tratar da intermediao de mo de obra, nos termos do Enunciado n 331 do TST (de 1994).17 E, como bem advertiu Flvio Amaral Garcia, a Justia do Trabalho evidentemente incompetente para legislar sobre terceirizao, o que absolutamente incompatvel com sua funo precpua que a de dirimir conflitos.18 De todo o modo, o critrio foi concebido para outro propsito que no o estabelecimento de hipteses de transferncias administrativas sua racionalidade esteve limitada a pautar o reconhecimento do vnculo do tomador do servio relativamente ao seu terceirizado. Do contedo daquele Enunciado no se extrai qualquer censura para a terceirizao de atividadefim de empresas privadas ou entes administrativos. Ademais, o uso dessa dicotomia tem se revelado de difcil aplicao prtica, em vista da dificuldade em muitos casos de bem
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 10/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

demarcar o que seja atividade-meio ou atividade-fim. bastante complexo, especialmente no universo das atividades estatais, exercer essa diferenciao. Inclusive porque se trata de uma simplificao incompatvel com a estrutura de atuao estatal. As finalidades estatais so diversas e de variados graus de generalidade. Sob essa ptica, tudo pode ser reconduzido a uma atividade-meio ou a uma atividade-fim, a depender da referncia que se adote. Isso acaba por gerar solues arbitrrias quanto demarcao das atividades transferveis e intransferveis prestao pelos privados. Por outro lado, no correto reconhecer na transferncia de atividade-fim uma espcie de frustrao do princpio do concurso pblico como j se alegou. A exigncia de concurso pblico, acolhida no inciso II do artigo 37 da Constituio, tem um pressuposto lgico bem definido: a iniciativa pela contratao de pessoa apta a integrar a estrutura orgnica da Administrao para o desempenho de funo em regime de dependncia e subordinao hierrquica. A compreenso de sua utilidade jurdica deve pressupor, pois, a necessidade administrativa que lhe d existncia. S faz sentido falar em concurso pblico como um meio para a Administrao contratar algum para inserir em seu quadro funcional, preenchendo, dessa forma, cargo ou emprego pblico. Evidencia-se, no caso, uma relao institucional (e no contratual).19 Situao diversa pressuposta pela norma do inciso XXI do art. 37 da Constituio. Aqui, prescreve-se autorizao constitucional para que a Administrao valha-se da figura do contrato administrativo (em regra precedido de licitao) com vistas a alcanar prestao temporria executada por ente alheio estrutura administrativa, submetida a um regime contratual e sem vnculo institucional. O pressuposto lgico contratao administrativa est na necessidade ou convenincia do Estado na aquisio de certa prestao especfica produzida por terceiro,
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 11/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

sem vinculao orgnica e hierrquica com a Administrao. No por acaso, ento, a Constituio tratou das hipteses em dispositivos distintos: os meios jurdicos acolhidos afiguram-se solues constitucionalmente viveis na persecuo dos interesses da Administrao, pressupondo escolhas estratgicas subjacentes. A deciso por uma ou por outra via configura uma opo discricionria da Administrao, por traduzir escolha de natureza poltica. Lembre-se, a esse respeito, orientao de Celso Antnio Bandeira de Mello, que, reconhecendo que a locao civil de servios no se traduz na excluso do princpio do concurso pblico, bem distinguiu as hipteses, anotando que o concurso pblico exigido para ingresso em cargos e empregos da Administrao direta, indireta ou fundacional; dizer: para que algum possa ser inserido no aparelho governamental, assumindo a qualidade de integrante desse organismo. Isso no se d na locao civil de servios. Quem por este meio contratado no mantm com o contratante vnculos de dependncia e subordinao tpicos da relao de cargo ou emprego. Permanece estranho aos quadros do Poder Pblico. Apenas se compromete a prestar-lhe determinados servios, alocando sua aptido profissional em relao a certas atividades especficas no contrato.20 E, mesmo reconhecendo que o recurso locao de servios deve ter um carter excepcional, anota ter cabimento naqueles casos em que a atividade pretendida s poder ser feita adequadamente por terceiros, estranhos ao organismo estatal, ou melhor se far por meio deles, seja porque menores sero os custos, seja porque distintas circunstncias desaconselham recorrer aos prprios servidores ou manter, em seus quadros, profissionais da rea requerida.21 Da que, na esteira de Celso Antnio (mas em posio no exatamente coincidente com a do jurista), posso afirmar que so
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 12/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

aquelas hipteses inconfundveis, sendo que a escolha por uma ou outra via jurdica baseia-se em razes diversas, de economicidade, de vantajosidade etc.22 H uma opo discricionria do agente pblico a orientar essas escolhas. Observe-se que incondicionalmente a o Constituio Federal no vedou trespasse de atividades-fim da

Administrao execuo privada. Considere-se que o inciso XXI do artigo 37 prescreve a possibilidade jurdica de contratao de servios mediante processo de licitao sem que se tenha ressalvado vedao quanto transferncia de atividades-fim da Administrao.23 Infere-se do preceito um princpio geral de admissibilidade forma do contrato administrativo (em sentido amplo) para regular o trespasse de atividades do Estado a terceiros. verdade que se admitir a possibilidade da forma do contrato administrativo no implica a aceitao de qualquer contedo que possa caracteriz-lo (nos casos concretos). Mas no houve pela norma constitucional vedao especfica a que a Administrao possa transferir determinadas atividades qualificveis como atividade-fim. No foi adotada pela norma uma disciplina restritiva quanto a isso. O raciocnio pode ser reforado, ademais, socorrendo-se de uma interpretao sistemtica do texto constitucional. A interpretao do problema no deve olvidar que a Constituio da Repblica explicitamente admitiu a possibilidade de prestao indireta dos servios pblicos, por meio dos instrumentos jurdicos de delegao de sua gesto, pressupondo-se, inclusive, a transferncia desta atividade-fim (um servio pblico econmico) art. 175. Mas o servio pblico (econmico, inclusive) tambm pode ser executado diretamente pelo Estado, atravs de servidores concursados. perceptvel, portanto, que o texto constitucional no acolheu medida de concentrao ou centralizao da prestao do servio pblico, admitindo sua prestao descentralizada mediante simples escolha discricionria
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 13/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

da Administrao. Ao autorizar, para o campo dos servios pblicos econmicos, a delegao de atividade-fim alternativamente sua prestao direta (pressupondo-se o concurso pblico), o legislador constitucional deixou claro que no desejou reservar as atividades-fim do Estado ao sistema do concurso pblico e prestao direta. Parece-nos mais sintonizado com uma leitura inteligente da Constituio supor que tais possibilidades so meras alternativas de gesto administrativa, disponibilizadas ao administrador para que dela faa uso de acordo com critrios de eficincia e sob o postulado da boa administrao. Da que a inteligncia do artigo 175, no que tange descentralizao das atividades organicamente desempenhadas pela Administrao, no pode ser desprezada no enfrentamento daquela questo. preciso, tambm, notar a equivalncia dos valores prezados pelos instrumentos jurdicos do concurso pblico e da licitao, afastando a pressuposio de que o uso do contrato administrativo importaria em desviar-se dos valores garantidos pelo regime jurdico do concurso pblico no fim de aquisio de mo de obra para o desempenho de servios finalsticos da Administrao, constatando uma espcie de desvio de finalidade na adoo da via contratual. Tanto no concurso pblico como no processo licitatrio (precedente lgico do contrato administrativo no direito brasileiro), h a preservao da isonomia concorrencial e aferio da habilidade tcnica dos licitantes como valores prezados pelo direito a pautar as escolhas do Poder Pblico. Sob esse ngulo, a via licitatria destina-se a salvaguardar os mesmos interesses subjacentes ao concurso. Diferem os institutos, como dito, no que refere ao seu pressuposto lgico, necessidade especfica visada pela Administrao. E quanto definio dessa necessidade no se v qualquer censura do ordenamento jurdico
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 14/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

ao exerccio discricionrio da Administrao. Logo e por tudo isso, no h bice a que atividades-fim possam ser objeto de delegao por meio de PPPs ou por outras vias de contratao administrativa. A restrio, como dito, alcana apenas as chamadas atividades indelegveis, relacionadas ao exerccio de poderes estatais.

Abstract: This paper focuses on the contemporary exegesis of supposed non-delegable activities inherent to the Government. At first, the study highlights the constitutional foundations of this restriction. In the midst of the activities involving the private-state sector, the article intends to demarcate which activities are non-delegable and which are mere technical and supporting functions, excluded from the constitutional restriction. Finally, as an important contribution to the discussion, the article proposes an evaluation on the feasibility of transferring the core activities of the Public Administration. Key words: Inherently Outsourcing. governmental function.

Reforma do Estado para a cidadania: a reforma

gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Braslia: ENAP, 1998. p. 300.
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 15/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

O recurso execuo indireta era (e ), tambm, prescrito pelo Decreto-Lei n 200/67 (art. 10, 7). Art. 10. A execuo das atividades da administrao federal dever ser amplamente descentralizada. [...] 7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e controle, e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a administrao procurar desobrigar-se da realizao material das tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execuo.
3

A noo remete a atividades ligadas a funes decisrias desempenhadas pelo Governo. Nos termos do documento, The term inherently governmental function means a function that is so intimately related to the public interest as to require performance by Federal Government employees. H pases cujas polticas tendem a resistir a movimentos de terceirizao de atividades. A Frana como noticia Paul Lignires um desses casos. Nas palavras do autor, La rforme de ltat en France devra ncessairement passer par un mouvement gnral doutsourcing. Une telle rforme sinscrit dans un contexte a priori dfavorable en France dans la mesure o la culture administrative tend plutt privilgier la ralisation de toutes les fonctions em interne. Une administration qui possde en interne tous les mtiers reste encore un modle (Partenariats publics privs. Paris: Litec, 2000. p. 58).
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 16/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

GALBRAITH, John Kenneth. A economia das

fraudes inocentes: verdades para o nosso tempo. So Paulo: Companhia das Letras, 2004. p. 55, 56. O exemplo no conduz precisamente a uma hiptese de outsourcing, de terceirizao de tarefas administrativas, mas revela a crescente e intensa participao de empresas privadas em funes tpicas do Estado.
5

Globalizao e o direito administrativo. In:

MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Uma avaliao das tendncias contemporneas do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 559.
6

Mutaes do direito administrativo. 3. ed. Rio de

Janeiro: Renovar, 2007. p. 129. Na Espanha, o item 1 do art. 275 do Real Decreto Legislativo n 3/2011 de 14 de novembro (Lei de Contratos do Setor Pblico) ? Captulo III, Seo I ?, que trata da disciplina das contrataes administrativas neste pas, dispondo acerca dos contratos de gesto de servios pblicos, estabeleceu que Em nenhum caso podero prestarse por gesto indireta os servios que impliquem exerccio de autoridade inerente aos poderes pblicos. J, no artigo 301 da mesma Lei Captulo V, Seo I , que trata dos contratos de servios, disps-se que no podero ser objeto desses contratos os servios que impliquem exerccio da autoridade inerente aos poderes pblicos. Note-se ainda a observao de Gaspar Ario Ortiz, anotando que Una privatizacin de las funciones
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 17/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

soberanas de polica, justicia y actividades similares est totalmente excluida por Ley. Las funciones de soberana, esto es, los actos o materias en donde hay ejercicio de autoridad pblica, constituyen el primero de los lmites claros existentes para la operacin privatizadora. Cuando, a veces, se dice que se privatizan las crceles o los servicios de seguridad, se incurre en un equvoco, porque ambas funciones pblicas son inalienables y pertenecen a la esencia del Estado (Economa y Estado: crisis y reforma del sector pblico. Madrid: Marcial Pons, 1993. p. 243). Apesar disso, mais recentemente vm se proliferando, neste pas, experincias com as batizadas entidades colaboradoras, prestadores privados promotores do desempenho de atividades tcnicas e operativas no campo de funes pblicas, como proteo ambiental, urbanismo, proteo industrial etc. Na Frana, h entendimento semelhante sustentado pela doutrina e pela jurisprudncia do Conselho de Estado. Citem-se os seguintes julgados: CE, 1 avrill 1994, Comm. de Menton e CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary. CE, 8 mars 1985, Assoc. Les amis de la Terre. Segundo Paul Lignres, Ltat se recentre sur ses fonctions rgaliennes (police, justice, dfense...). Il ne saurait tre question, pour la plupart des tats, de privatiser ces fonctions. Les jurisprudences franaises et communautaires ont trac la frontire entre les activits susceptibles dtre exerces par le secteur priv et les activits qui doivent imprativament tre exerces par des autorits publiques (Partnenariats..., p. 29). Tambm Ren Chapus registra que Cst ainsi que le fait pour une commune de concder lxploitation dune plage
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 18/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

ne peut avoir pou connsquence de transfrer de l autorit communale de police au concessionaire l pouvoir dssurer lordre public sur la plage (CE Sect. 23 mai, 1958, cons. Amoudruz, p. 301, AJ 1958, 2, p. 309, chron. J. Fournier et M. Combarnous) (Droit Administratif Gnral . 12e d. Paris: Montchrestien, 1998. t. I, p. 644). A opo terminolgica assim como o seu significado jurdico so tratados na obra Administrao ordenadora (2. ed. So Paulo: Malheiros, 1997).
9 8

Mutaes do direito administrativo. 3. ed. Rio de

Janeiro: Renovar, 2007. p. 133.

10 REsp n 817.534/MG (2006/0025288-1), Segunda

Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Julg. 10.11.2009. Tambm: EDcl no REsp 817.534/MG n 2006/0025288-1, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Julg. 25.05.2010. Refira-se ao crescente fenmeno, na Espanha, das entidades colaboradoras, atuantes no campo de proteo ao meio ambiente, urbanismo, entre outros. A atividade que desenvolvem estas entidades , fundamentalmente, tcnica e operativa. Como esclarece Jos Bermejo Vera, [...] ms que delegacin de funciones pblicas de carcter administrativo, se trata de encomiendas de gestin, porque, por supuesto, la accin de estas entidades encuentra desprovista, al menos jurdicamente, del imperium caracterstico del Poder Pblico [Privatizacin y el nuevo ejercicio de funcin pblica
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 19/24

11

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

por particulares. In: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo (Coord.). Uma avaliao das tendncias contemporneas do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 423].
12

DALLARI, Adilson Abreu. Credenciamento. In: a Geraldo Ataliba. So Paulo:

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Estudos em homenagem Malheiros, 1997. p. Floriano de Azevedo. para suporte da indelegabilidade do 51, 52; MARQUES NETO, A contratao de empresas funo reguladora e a poder de polcia. Revista

Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, n. 32, p. 6871, 2000; JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So Paulo: Dialtica, 2003. p. 102; BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servio pblico e poder de polcia: concesso e delegao. Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, n. 20, p. 25-28, 1997.
13 Sustenta-se, no entanto, que, na hiptese, no h

delegao da atividade de polcia, afirmando-se a caracterizao de mera relao de administrao (sendo o prprio Poder Pblico que manifesta o ato de polcia, fazendo-o por via de equipamento sob a guarda e conservao de particulares) (BANDEIRA DE MELLO. Servio pblico e poder de polcia: concesso e delegao. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 20, p. 27, 28, 1997).
14

Cite-se tambm a Lei estabeleceu, em seu art. 59, a ANATEL (Agncia Nacional de utilizar-se, mediante contrato,
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966

n 9.472/97, que possibilidade de a Telecomunicaes) de tcnicos ou

20/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

empresas especializadas para executar atividades de sua competncia, vedada a contratao para atividades de fiscalizao, salvo para as correspondentes atividades de apoio. Ademais, aduz-se que mesmo o trespasse de atividades-meio dever observar o plexo de atribuies de cargos integrantes dos planos de cargos ou salrios dos rgos ou entidades da Administrao, como determina o Decreto Federal n 2.271/97 (2 do art. 1). Referida normativa, ao disciplinar a terceirizao de atividades acessrias, prescreveu a inviabilidade de execuo indireta de atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal (2 do art. 1).
16 [...] a contratao indireta de pessoal, por meio de 15

empresa particular para o desempenho de atividade inerente Categoria Funcional [...], abrangida pelo Plano de Classificao e Retribuio de Cargos do Servio Civil da Unio, configura procedimento atentatrio a preceito constitucional que impe a aprovao prvia em concurso pblico para a investidura em cargo ou emprego pblico [...] (TC475.054/95-4, DOU, 24. jul. 95). Veja-se ainda o Acrdo n 17/2004 (TC, Plenrio, DOU, 30 jan. 2004).
17 [...] no forma vnculo de emprego com o tomador

a contratao de servios de vigilncia (Lei n 7.102, 20.06.83), de conservao e limpeza bem como as
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 21/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistentes a pessoalidade e a subordinao direta.
18

Licitaes e contratos administrativos. 3. ed. Rio

de Janeiro: Lumen Juris, 2012. p. 314, 315.

19 Ainda que no passado se tenha cogitado imprimir

ao vnculo jurdico entre Estado e funcionrio a natureza de contrato.

20

Regime dos servidores da administrao direta

e indireta. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1995. p. 74, 75.

21

Regime dos servidores da administrao direta

e indireta, p. 75.
22 Como j aludiu Carlos Pinto Coelho Motta, [...] sob

o ngulo formal, considerem-se dois conjuntos de dados: primeiro, as especificaes de cargos em uma estrutura orgnica; e segundo, as especificaes dos pacotes de servios contratados. A rigor, no h como compar-los. Tais quadros expressam realidades radicalmente diferentes, em linguagens diferentes. No primeiro, citam-se designaes funcionais que tero seu lugar em uma estrutura organizacional vigente, sob a ordem hierrquica. No segundo, descrevem-se unidades de gesto ? que se referem, obviamente, a servios em si, e no locao de trabalhadores, prtica esta ilegal segundo o art. 37, II, da Constituio Federal e reiterada jurisprudncia [...] (Terceirizao e funcionalizao: conflito ou complementaridade. Boletim de Direito Administrativo BDA, So Paulo, p. 802, dez. 1997).
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 22/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

Marcos Juruena Villela Souto tem entendimento semelhante: [...] a exigncia do art. 37, II da CF destina-se ao provimento de cargo pblico, busca-se uma relao individual e hierarquizada; no contrato, almeja-se a realizao de uma atividade (o resultado e no a pessoa executante). Sequer h que se falar em quebra da isonomia ou de impessoalidade, j que, para a contratao de servios, a seleo pelo mrito, a competitividade e a igualdade entre os competidores so obtidos pela via da licitao ? CF, art. 37, XXI (Direito administrativo das concesses. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 356).
23 Nesse sentido, MOTTA. Terceirizao..., p. 806.

Como citar este artigo na verso digital: Conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto cientfico publicado em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma: GUIMARES, Fernando Vernalha. Atividades estatais indelegveis. Revista de Direito Pblico da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 11, n. 42, abr./jun. 2013. Disponvel em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=95966>. Acesso em: 1 set. 2013.

Como citar este artigo na verso impressa: Conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto cientfico publicado em peridico impresso deve ser citado da seguinte forma:
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966 23/24

01/09/13

Biblioteca Digital - Editora Frum

GUIMARES, Fernando Vernalha. Atividades estatais indelegveis. Revista de Direito Pblico da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 11, n. 42, p. 9-22, abr./jun. 2013.

NORMAS PARA PUBLICAO

CONTATO

AJUDA

Av. Afonso Pena, 2770 - 16 andar - Funcionrios - CEP: 30130-007 - Belo Horizonte - Minas Gerais - Telefone: 55 (31) 2121-4900

www.bidforum.com.br/bid/PDI0006smr.aspx?idPdi=8&idNmPdi=42&ps=S&pdiCntd=95966

24/24