Ao reguladora da Unio e qualidade do ensino obrigatrio (Brasil, 1988-2007) Regulatory action of the Union and the quality of obligatory

teaching (Brazil, 1988-2007)

Dirce Nei Teixeira de Freitas*
RESUMO

A qualidade do ensino obrigatrio no Brasil abordada mediante considerao de polticas expressas na ao reguladora normativa da Unio nos ltimos vinte anos, especificamente no que diz respeito ao acesso e permanncia nesse ensino. Considera-se essa ao reguladora como importante componente do complexo processo social de morfognese normativa cuja conseqncia, conclui-se, precisa ser objeto de avaliao pelos Conselhos de Educao, assim como as concepes e lgicas subjacentes s polticas educacionais no pas. Tambm a sua maior ou menor concorrncia para a efetivao do direito educao, bem como para a qualificao do ensino obrigatrio e a democratizao de sua gesto. Palavras-chave: Ensino Fundamental, direito educao, avaliao educacional.

ABSTRACT

The quality of the obligatory schooling in Brazil has been approached considering the politics expressed in/by the regulatory action of the State in the last twenty years. It is specifically focused on determining the promotion of access and permanence in that level of education. That regulatory action is considered an important component of the complex social process of normative morphogenesis, and its consequences, in conclusion, need to be an object of evaluation for the Education Council,
*

Professora adjunta da Universidade Federal da Grande Dourados. E-mail: dircenei@terra.com.br.

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as well as the underlying conceptions and logics in the countrys education of politics. It has been also verified that its largest or smallest contribution to the realization of the right to education is useful for the qualification of the obligatory schooling and the democratization of its administration. Key words: basic education, right to education, education evaluation.

Obrigatoriedade e qualidade de ensino so temas bastante tratados na educao brasileira, porm no esgotados. Ambos aparecem historicamente associados ao desafio da garantia e da efetivao do direito educao. Nos pases latino-americanos, o tema qualidade do ensino recebeu maior ateno no incio dos anos de 1990 (RISOPATRON, 1991; SCHMELKES, 1994), tendo como principais referncias a intensificao da preocupao com essa questo na dcada de 1980 nos Estados Unidos e em pases europeus (DIKER, 1996), e o marco de educao para todos (JOMTIEN, 1990; DAKAR, 2000). Os debates em torno desses temas tm sido instrumentados por relatrios de organismos internacionais, avaliaes nacionais, avaliaes e estudos comparativos internacionais, bem como pelas iniciativas de definio de indicadores de qualidade da educao no mbito internacional (PANORAMA, 2007). Verifica-se ampla concordncia a respeito da polissemia do termo qualidade e de seu emprego muitas vezes subjetivo, sendo mltiplos os esforos no sentido de precis-lo, conforme apontam Dourado, Oliveira e Santos (2007). As posies da prpria Unesco com relao qualidade da educao evoluram da idia de educao integrada e abrangente do Relatrio Jacques Delors/1995 para a da educao de boa qualidade como direito humano e apoio a uma abordagem de direitos para todas as atividades educacionais/2003 (EDUCAO, 2007). Matsuura, diretor geral da Unesco (RELATRIO, 2005, p. 5, 6) ressalta que a [...] qualidade deve ser analisada luz da definio de cada sociedade sobre o objetivo da educao e [...] deve ser aprovada no teste de eqidade. Considerando no resolvida a questo do significado da qualidade, o Relatrio (p. 39) afirma que [...] uma concluso clara que boa qualidade na educao [...] deve facilitar a aquisio de conhecimentos, habilidades e atitudes que tm valor intrnseco e que tambm ajudam no encaminhamento de metas humanas importantes. A qualidade deve reunir respeito aos direitos, relevncia, pertinncia, eqidade, eficincia e eficcia (EDUCAO, 2007). No Brasil, a obrigatoriedade e a qualidade adquiriram maior relevo no contexto da redemocratizao da sociedade brasileira (dcada de 1980). Explcitos no texto constitucional de 1988 (BRASIL, 2007a), tornaram-se prioritrios no Plano Decenal de Educao para Todos/1993 e no Plano Nacional de Educao/2001 (BRASIL, 2007b). No recente Plano de Desenvolvimento da Educao Bsica (PDE) e Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao a
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qualidade da educao anunciada como eixo central. Programada para 2008, a Conferncia Nacional de Educao tem como proposta a mobilizao nacional pela qualidade e valorizao da educao bsica. (BRASIL, 2007c) Na literatura educacional brasileira so diversos os enfoques sobre um e outro tema, citando-se Oliveira e Arajo (2003), Soares (2001; 2005), Klein (2006), Campos, Fllgraf e Wiggers (2006), Stromquist (2007) e Alves (2007).1 Importante contribuio a respeito foi trazida por Beisiegel (1993, 1999, 2005), que contraps ao discurso hegemnico da perda da qualidade do ensino pblico uma argumentao, historicamente fundamentada, relativa ao insucesso brasileiro na criao da escola para as classes populares. O problema da qualidade de ensino consistiria nos desafios inerentes a uma nova situao escolar no cerne da qual estaria o processo de construo de um povo. O autor ressalta o que representa em termos de oportunidade a expanso da oferta do ensino fundamental no pas. Reconhecendo a importncia, atualidade e complexidade do tema qualidade, prope-se abord-lo neste texto pelo ngulo das polticas pblicas para o ensino obrigatrio expressas na/pela regulao normativa geral (da Unio), tomando-se como marco inicial a promulgao do texto constitucional vigente no Brasil (1988). Foca-se o Estado-regulador2 brasileiro, buscando-se apreend-lo em ao (JOBERT e MLLER, 1987). O pressuposto que a regulao normativa geral fator importante do complexo processo social de morfognese normativa, via inovao e transgresso de normas (SZTOMPKA, 1998). Os atos normativos constituem expresso jurdica das polticas pblicas (DUARTE, 2007); ou seja, da ao-inao pblica com as suas complexas e contraditrias lgicas processuais, institucionais, instituintes e legitimadoras (BARROSO, 2006). Na velha e prolfera via normativa, importante faceta do Estado-regulador brasileiro, consideram-se as escolhas estatais e administrativas para qualificar acesso e permanncia no ensino obrigatrio.

que apontou sentidos e significados histricos do discurso sobre a qualidade, e de Marchesi et. al (2003, p. 20), que recomendam como primeira aproximao definio de qualidade [...] considerar os objetivos que se coloca a educao, levando-se em conta no s finalidades como o contexto de sua produo e seus processos. Isso pode ser feito segundo distintas ideologias (liberal, igualitarista, pluralista) e enfoques, tendo implicaes diversas na definio de indicadores da qualidade na educao. Murillo, Muoz-Repiso et al. (2007) oferecem uma abordagem terico-prtica da qualificao da escola, ressaltando o imperativo da inveno da instituio escolar do sculo XXI.
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1 Tambm publicaes estrangeiras no pas repercutem no debate, como a de Enquita (1997),

Ver, a respeito, BARROSO (2005 e 2006).

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O ensino obrigatrio no Brasil

No Brasil, o ensino obrigatrio limita-se ao ensino fundamental, segunda etapa da educao bsica escolar. Trata-se do ensino que, ao menos formalmente, antecedido pela educao infantil (creche e pr-escola) e sucedido pelo ensino mdio, uma vez que estes atendimentos no tm sido propiciados universalmente.3 Tal educao obrigatria consiste num direito-dever tanto das crianas e adolescentes como de suas famlias, da sociedade e do Estado, cabendo a este ltimo eliminar os obstculos sua efetivao. Isso porque a Constituio de 1988 estabeleceu, no seu art. 207, o acesso ao ensino fundamental como direito pblico subjetivo.4 Mesmo com estatuto de direito pblico subjetivo, a regulao normativa dos anos 1990 e 2000 manteve vinculada a universalizao do ensino fundamental faixa etria de 7 a 14 anos. Para os que no tiveram acesso a esse ensino nessa idade, a obrigatoriedade foi substituda pelo dever de oferta do Estado. Em 2005, o incio da obrigatoriedade escolar foi antecipado para seis anos de idade pela Lei n. 11.114/2005, devendo o ensino fundamental ser ampliado para nove anos de durao at o ano de 2010, por fora da Lei n. 11.274/2006 (BRASIL, 2007b). Essa medida importante, pois, como bem mostrou Horta (1998), o estatuto da obrigatoriedade tem sido especialmente importante para a garantia do direito educao no Brasil. Assim, o ensino obrigatrio brasileiro corresponde ao ensino fundamental destinado a crianas de 6 a 12 anos e a adolescentes de 13 a 14 anos, sendo ele tambm oferecido a ttulo de reposio de direito a adolescentes de 15 a 18 anos, a jovens e a adultos. Embora a universalizao do acesso se considere praticamente realizada (OLIVEIRA, 2007), para estes ltimos no s a oferta est aqum da demanda potencial, como a continuidade de estudos no est assegurada (HADDAD, 2007). O compromisso com a reposio do direito educao a essa populao e com a sua qualificao continua sem as devidas garantias. A Emenda Constitucional (EC) n. 53, de 19 de dezembro de 2006, estabelece, no 5 do art. 211, que A
Dados do IBGE (SNTESE, 2007) informam que, em 2006, apenas 15,7% da populao de zero a trs anos e 76% da populao de quatro a seis anos freqentavam creche e pr-escola, sendo de apenas 47,1% a freqncia lquida ao ensino mdio.
4 O conceito de direito pblico subjetivo, a sua construo histrica e implicaes polticojurdicas j foram esclarecidos, entre outros, por Horta (1998) e Duarte (2004; 2007), cabendo aqui apenas assinalar que, como conseqncia a esse estatuto, as polticas pblicas seguem atribuindo prioridade ao ensino fundamental. 3

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educao bsica pblica atender prioritariamente ao ensino regular, ou seja, populao que no se encontra em atraso no processo de escolarizao. Conforme o 4 do art. 60, na redao dada pelo art. 2 da EC n. 53/2006, a distribuio dos recursos do FUNDEB ser efetuada levando-se em conta a totalidade das matrculas no ensino fundamental. Para a educao de jovens e adultos assim como para a educao infantil e para o ensino mdio isso s fica assegurado a partir do terceiro ano de implantao do Fundo. O Decreto n. 6.094/2007 (BRASIL, 2007c), que dispe sobre a implementao (em regime de colaborao federativa) do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, se limita a fixar a diretriz de manter programa de alfabetizao de jovens e adultos (inciso XI do art. 2). No entanto, a qualificao da reposio do direito ao ensino obrigatrio tornou-se ainda mais urgente com a reduo da idade para acesso a cursos e exames supletivos (art. 38 da Lei 9.394/1996), uma vez que essa medida retirou significativo contingente de adolescentes com mais de 15 anos do ensino fundamental regular, sem alternativas de qualidade. Pode-se dizer que importante restrio qualitativa ao ensino declarado direito pblico subjetivo no Brasil advm dessa poltica de vinculao da universalizao do acesso a uma faixa etria, e da reposio daquele direito reduzida a mero dever de oferta pelo Estado. Assim, o esforo da sociedade brasileira tem sido insuficiente para compensar a histrica negao do direito educao no pas. Por outro lado, conforme anuncia a prpria denominao ensino fundamental, o direito pblico subjetivo educao no Brasil consiste no ensino tido como fundamental no contexto da educao bsica. Assim, a questo de sua qualidade precisa ser considerada desde a tica conceitual para desvelar os sentidos e significados desses termos. Na Carta Constitucional de 1988, pode-se vislumbrar a concepo de qualidade em vrios dispositivos. O art. 6 define a educao como um dos direitos sociais, ou seja, como um direito-dever da sociedade (DUARTE, 2007). Sendo assim, entende-se aqui que a sua qualidade est necessria e intimamente associada a parmetros de justia social e igualdade em valor das pessoas. O art. 205 define a educao como um direito de todos, com o que a sua qualidade supe que seja uma prtica social efetivamente avessa a excees, seletividades e excluses, sendo-lhe essencial a dialtica entre o direito igualdade e o direito diferena, como pondera Cury (2002). Reconhecida nessa Carta como direito fundamental, um direito humano, a educao presume uma qualidade que implica considerar a prpria humanizao do homem numa perspectiva de emancipao.5
5 No entendimento desta autora, como concebido por Severino (2007) e Adorno (2000).

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O art. 207 define a educao como um dos direitos absolutamente prioritrios no conjunto das polticas de proteo integral criana e ao adolescente, com o que a sua qualidade depende de que, de fato, concorra para tal proteo e alcance a todo infante e adolescente, ou seja, populao de 0 a 18 anos nos termos da Lei n. 8.069, de 1990 (BRASIL, 2007b). A restrio acima contradita o disposto nessa Lei. No art. 1 da Lei n. 9.394/1996 LDB/1996 (BRASIL, 2007b), a educao definida em sentido amplo, compreendendo a educao escolar e seus vnculos necessrios com o mundo do trabalho e a prtica social. Finalidades e princpios norteadores da educao escolar esto fixados nos arts. 205 e 206 da CF/1988 e nos arts. 2 e 3 da LDB/1996, que introduz a concepo brasileira de educao bsica na norma legal brasileira e fixa seu objetivo (art. 22). O significado do bsico nessa educao condiciona o escopo do ensino obrigatrio brasileiro. A concepo de ensino, por sua vez, pode ser inferida das diretrizes especficas para o ensino fundamental e das normas legais e regulamentares expedidas nas duas ltimas dcadas, no pas. A qualidade buscada no ensino fundamental est sinalizada pelo seu objetivo de propiciar a formao bsica do cidado, mediante a garantia de aspectos formativos indicados no art. 32 da LDB/1996. Tambm as diretrizes para o currculo (BRASIL, 2007b, 2007d) operam no dimensionamento normativo da natureza do quinho da educao escolar cujo acesso se tornou direito pblico subjetivo no Brasil. No proposta deste artigo considerar o contedo histrico materializado nas normas tanto da educao como do ensino, bastando aqui assinalar que esses conceitos so importantes para definir a qualidade do ensino obrigatrio. Cabe lembrar que, no contexto internacional, a educao obrigatria corresponde hoje educao bsica, cuja durao varia em diferentes pases. Conforme se v em Educao (2007, p. 34), a educao bsica no [...] uma caracterstica exclusiva da educao obrigatria, pois se trata de uma viso mais ampla. Est a um importante desafio para a educao brasileira.

Acesso e permanncia
O Brasil tem conquistado avanos importantes no ensino obrigatrio, mas a sua qualidade segue problematizada no tocante proficincia, permanncia, progresso, concluso, durao e at mesmo ao acesso. A quase universalizao deste representou um importante ganho. Dados do IBGE (SNTESE, 2007) informam que, em
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2006, a taxa lquida de freqncia ao ensino fundamental era de 94,8%. Embora a no-freqncia na faixa de 7 a 14 anos seja baixa (de 5,2%), no irrelevante quando considerada sob a perspectiva da violao de direitos. A universalizao com qualidade do ensino fundamental at o ano de 2006, conforme diretriz do Plano Nacional de Educao (BRASIL, 2001), no foi alcanada. Todavia, fora do mundo desenvolvido, nenhum pas atingiu as metas mensurveis de educao para todos (RELATRIO, 2005). No Brasil, a defasagem na correlao idade/srie freqentada ainda era, em 2006, de 25,7%. Atingia 8,3 de milhes de estudantes num universo de 32,5 milhes, sendo mais acentuada nas ltimas sries do ensino fundamental. Mesmo alta, essa taxa foi comemorada pela Unio, pois representa expressiva reduo da registrada em 1996, que era da ordem de 43,9%. Concorreram para essa reduo estratgias das polticas de correo de fluxo da Unio e de unidades da federao, no perodo posterior a 1996. Por outro lado, no foi possvel comemorar ganhos significativos nos nveis de proficincia dos alunos nos componentes curriculares avaliados por meio do SAEB e Prova Brasil (BRASIL, 2007e). Embora este seja apenas um aspecto da trama da qualidade de ensino, a proliferao de sistemas nacionais e iniciativas internacionais de avaliao mostra que a ele se tem dado grande ateno, sendo enfatizado sempre que se trata de xito ou fracasso escolar (KOVACS, 2004). A concluso do ensino obrigatrio tem sido outro problema. O IBGE mostra que em 2006 a populao de 15 anos de idade tinha, em mdia, 6,5 anos de estudo quando, por fora da obrigatoriedade, deveria ter concludo 8 anos de escolarizao. Tambm a durao da obrigatoriedade escolar, de apenas 9 anos, baixa e apresenta clara desvantagem em relao a 26 pases da regio latino-americana e caribenha, nos quais ela fica entre 10 e 13 anos (EDUCAO, 2007). Mas, a necessria ampliao do ensino obrigatrio precisa ser promovida de modo tal que a qualidade no acesso no se limite ao ingresso na escola. Deve abarcar tambm o acesso a recursos materiais, polticos e culturais desse locus e de seu contexto; em outras palavras, acesso s estruturas e mediaes do processo de escolarizao e, sobretudo, a bens culturais e formao bsica comprometida com a emancipao pessoal e social. A poltica de promoo do acesso ao ensino obrigatrio expressa na regulao normativa posterior a 1988 sintetizada no quadro 1. A qualificao do acesso ao ensino obrigatrio foi objeto da regulao normativa da Unio ao longo do perodo. Essa produo normativa centralizada, bem como a descentralizada e os reajustamentos que geram ou no no sistema educacional exigem avaliaes, para a devida apreenso da materialidade do Estado-regulador brasileiro na rea. Entende-se que devam os Conselhos de Educao empenhar-se nela, em razo de suas funes e seus compromissos com a democratizao da educao e sua gesto.
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QUADRO 1 ESTRATGIAS, MECANISMOS E INSTRUMENTOS DA POLTICA DE PROMOO DO ACESSO AO ENSINO OBRIGATRIO BRASIL (1988-2007)

ESTRATGIAS

MECANISMOS estabelecimento de competncias dos entes federativos diviso de incumbncias entre instncias administrativas determinao de objetos da colaborao federativa mudana na estrutura do financiamento instituio do FUNDEF (1998-2006) e FUNDEB (2007) gratuidade do ensino fundamental orientada para a diminuio de custos e igualdade de condies para o acesso determinao de responsabilidades pblicas e privadas fortalecimento da obrigatoriedade indicao de meios pr-efetivao do direito pblico subjetivo (chamada, zelo pela freqncia, proximidade da escola) estabelecimento de um sistema de garantias (DIGICOMO, 2004) instrumentao jurdica, poltica, administrativa e tcnico-burocrtica mobilizao social pela melhoria da qualidade da educao bsica

INSTRUMENTOS Emendas Constitucionais de n. 14/1996, n. 19/1998 e n. 53/2006 Leis ordinrias n. 9.131/96, n. 9.394/96 (LDB), n. 9.424/1996 (FUNDEF), n. 10.172/2001 (PNE), n. 11.494/2007 (FUNDEB) Decreto n. 6.094/2007 Lei n. 10.832/2003 (Salrio-Educao) Lei n. 11.494/2007 (FUNDEB)

Rearranjos do regime de colaborao federativa e do financiamento educacional

Responsabilizao pblica e privada e mobilizao social

Lei n. 8.069/1990 (ECA) Lei n. 9.394/1996 (LDB) Lei n. 10.287/2001 (PNE) Decreto n. 6.094/2007

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QUADRO 1 ESTRATGIAS, MECANISMOS E INSTRUMENTOS DA POLTICA DE PROMOO DO ACESSO AO ENSINO OBRIGATRIO BRASIL (1988-2007)

ESTRATGIAS

MECANISMOS determinao de prioridade ao ensino fundamental exigncia de regularidade na sua oferta descentralizao e desconcentrao municipalizao autonomia escolar gesto participativa e democrtica

INSTRUMENTOS

Reordenao da Gesto

Emenda Constitucional n. 19/1998 Lei n. 10.172/2001 (PNE) Decreto n. 6.094/2007

Reordenao Curricular

determinaes curriculares, comeando pela exigncia de fixao de contedos mnimos (art. 210 da CF/1988), que autorizam a regulao normativa e avaliativa do currculo principiada no texto constitucional, continuada nos textos legais e nos regulamentares do CNE e direcionada terico-metodologicamente pelos parmetros curriculares do MEC e matriz de referncia de avaliao (SAEB) do INEP

Constituio 1988 Leis ordinrias n. 9.394/1996 (LDB), n. 9.475/1997, n. 10.328/2001, n. 10.793/2003, n. 10.639/2003, Parecer CEB/CNE n. 04/1998 Resoluo CEB/CNE n. 02/1998 Parecer CEB/CNE n. 11/2000 Resoluo CEB/CNE n. 01/2000 Parecer CEB/CNE n. 06/2005 Lei n. 11.114/2005 Lei n. 11.274/2006

Ampliao da Obrigatoriedade

determinao do incio da obrigatoriedade escolar aos seis anos de idade ampliao da durao do ensino fundamental

A poltica de promoo do acesso recentemente ampliou o alcance demogrfico do direito pblico subjetivo educao, o que representa importante ganho qualitativo na educao brasileira. Mas a face adversa dessa estratgia estatal est no fato de que a ampliao da titularidade do direito se d na esfera do ensino em prejuzo da educao. De um ensino cujas mazelas so

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amplamente conhecidas e reiteradas pelas estatsticas, avaliaes (BRASIL, 2007e), anlises e estudos educacionais como os de Ribeiro (1991), Ferraro (1999, 2004), Arroyo (2000), Sposati (2000), Franco, Bonamino e Fernandes (2002), Soares (2004, 2005), Oliveira e Arajo (2005). Marcado pela excluso, seletividade, iniqidade, ineficcia, ineficincia e baixa efetividade, o ensino obrigatrio est longe de ter a qualidade que a concepo de acesso acima mencionada aponta. Sem o devido enfrentamento de tais problemas, a estratgia de ampliao da obrigatoriedade reproduz caractersticas histricas da expanso desse ensino no pas, especialmente a heterogeneidade, improvisao, insuficincia, seletividade, discriminao, qualidade insatisfatria e formalizao. Desse modo, a ampliao do ensino obrigatrio pode no constituir uma alternativa de escolarizao qualitativamente superior quela que tem sido propiciada criana de seis anos pela educao infantil. Por outro lado, essa ampliao no se d no sentido da reposio do direito violado de adolescentes com mais de 14 anos. O quadro 2 sintetiza a poltica de promoo da permanncia dos estudantes na escola manifesta na regulao normativa posterior a 1988. A permanncia compreende a freqncia s aulas durante o ano letivo, de modo que o estudante no incorra na situao de abandono escolar, e tambm a perseverana na trajetria que vai do incio ao trmino da etapa de ensino, no se verificando a situao de evaso escolar.
QUADRO 2 ESTRATGIAS, MECANISMOS E INSTRUMENTOS DA POLTICA DE PROMOO DA PERMANNCIA NO ENSINO OBRIGATRIO BRASIL (1988-2007)

ESTRATGIAS

MECANISMOS responsabilizao pela irregularidade na oferta absoluta prioridade da efetivao do direito educao das crianas e adolescentes cumprimento dos dias letivos e horas de ensino

INSTRUMENTOS Constituio Federal /1988 Leis n. 8.069/90 (ECA) e n. 9.394/96 (LDB), Lei n. 10.172/2001 (PNE) Leis n. 8.069/90 (ECA), n. 9.394/96 (LDB), n. 10.287/2001, Lei n. 10.172/2001 (PNE) Decreto n. 6.094/2007

Regularidade na oferta do ensino

Freqncia escola

fixao da freqncia exigida controle compartilhado entre pais, escola, Conselho Tutelar e Juizado competente acompanhamento individual com registros da freqncia e razes da no-freqncia

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QUADRO 2 ESTRATGIAS, MECANISMOS E INSTRUMENTOS DA POLTICA DE PROMOO DA PERMANNCIA NO ENSINO OBRIGATRIO BRASIL (1988-2007)

ESTRATGIAS

MECANISMOS formas de organizao baseadas em critrios pedaggicos regimes de progresso continuada e parcial procedimentos de classificao e reclassificao aproveitamento de estudos concludos com xito acelerao de estudos incumbncias docentes e escolares relativas aprendizagem incumbncias docentes e escolares relativas proviso e realizao da recuperao, aulas de reforo e outras para combate repetncia incumbncias docentes e escolares de informar os pais sobre a execuo do projeto pedaggico da escola e sobre o aproveitamento escolar de seus filhos criao de condies prprias de aprendizagem a estudantes com mais de 14 anos implantao de sistema de monitoramento estabelecimento de resultados concretos a atingir fixao de prazo para a alfabetizao (at 8 anos) acompanhamento individual do desempenho por meio de avaliaes peridicas

INSTRUMENTOS

Flexibilizao da organizao do ensino e da progresso escolar

Lei n. 9.394/96 (LDB) Lei n. 10.172/2001 (PNE)

Promoo da aprendizagem

Lei n. 9.394/96 (LDB) Lei n. 10.172/2001 Decreto n. 6.094/2007 Portaria Normativa 10/2007

Ampliao do tempo na escola

tempo integral permanncia do estudante na escola alm da jornada regular

Leis n. 9.394/96 (LDB) e Lei n. 10.172/2001 (PNE) Decreto n. 6.094/2007

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QUADRO 2 ESTRATGIAS, MECANISMOS E INSTRUMENTOS DA POLTICA DE PROMOO DA PERMANNCIA NO ENSINO OBRIGATRIO BRASIL (1988-2007)

ESTRATGIAS

MECANISMOS

INSTRUMENTOS Leis ordinrias n. 8.069/90 (ECA), n. 9.394/96 (LDB), n. 10.287/2001 Decreto n. 6.094/2007 Leis ordinrias n. 8.069/90 (ECA), n. 9.394/96 (LDB), n. 10.287/2001, n. 10.172/2001 (PNE) n. 10.709/2003 Decreto n. 6.094/2007

Incluso escolar

permanncia de pessoas com necessidades educacionais especiais

Promoo de condies favorveis permanncia

matrcula do estudante em escola prxima da sua residncia gratuidade apoio ao estudante por meio de programas suplementares ampliao do atendimento social (Renda Mnima associada a aes socioeducativas) custo aluno/ano, recursos e insumos, participao da famlia formao, desenvolvimento profissional, carreira e salrio docente efetivao docente aps avaliao preferencialmente externa ao sistema educacional local diretrizes para a gesto gesto democrtica elaborao do projeto pedaggico da escola adequao da infra-estrutura, equipamentos e recursos de ensino reorganizao do ensino rural apoio e incentivo a organizaes estudantis

Verifica-se que a regulao normativa da Unio tem contemplado o desafio da promoo da permanncia do estudante no ensino obrigatrio, traando diretrizes importantes para a superao do fracasso escolar (no-concluso, concluso tardia, concluso sem domnio de conhecimentos e competncias bsicas). Tambm a conseqncia dessas diretrizes precisa ser avaliada pelos Conselhos de Educao.

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Finalizando
A qualificao do acesso e da permanncia no ensino obrigatrio indispensvel para produzir-se o xito escolar. Contudo, no bastam reformas e apoios estritamente escolares. So necessrias polticas econmicas e sociais contra determinadas formas de excluso (LAHIRE, 2004). No Brasil, indispensvel o devido enfrentamento da pobreza, como mostram Andrade e Daches (2007), sendo as polticas focalizadas e emergenciais (Bolsa-escola, Bolsa-famlia) necessrias, mas insuficientes. Diversos estudos e anlises evidenciam a insuficincia do financiamento educacional. Estudo da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) de 2007 mostrou que, entre 36 pases, o Brasil encontrase em ltimo lugar no gasto estudante/ano. Com um valor de R$ 2.749 sua aplicao representa um dcimo do valor praticado pelos Estados Unidos. O Chile, outro pas da Amrica do Sul a entrar nesse estudo, tem um gasto de R$ 6.043 estudante/ano. No ensino fundamental, o Brasil fica frente apenas da Turquia. Fica em ltimo lugar no gasto com o ensino mdio. O gasto brasileiro em educao de 3,9% do PIB, sendo que os Estados Unidos gastam 7,4% e Israel, o primeiro colocado, gasta 8% (FOLHA, 2007). Castro (2007) mostra que o gasto pblico com educao no Brasil passou de 4,01% do PIB em 1995 para apenas 4,05% em 2005. A prioridade dada ao ensino fundamental fez com que, dos 2,16% do PIB em 1995, se chegasse a 2,35% em 2005, uma elevao de somente 0,19 pontos percentuais em 11 anos. Conclui que (Ibid., p. 870) [...] a prioridade macroeconmica da rea da educao pouco se alterou, apesar do discurso em prol da educao. Duarte (2005) afirma ter sido baixa a capacidade da engenharia poltica do financiamento da educao aps 1996 na reduo das desigualdades de recursos intersistemas de ensino e interescolares, tendo a Unio seu papel de metarregulao aumentado, porm sem ampliar o investimento direto na educao bsica. Saviani (2007) alerta que o FUNDEB representa ganho em gesto e no financeiro para a educao bsica, pois aumenta em apenas 36,3% o montante de recursos financeiros enquanto cresce em 56,6% o quantitativo de estudantes atendidos. Assim, no ter fora para alterar o status quo vigente. Apesar disso, o PDE tem como preocupao central o problema da qualidade da educao bsica brasileira. Para tanto, o autor sugere a aplicao de 8% do PIB na educao desde j, considerando os positivos reflexos disso na escola, no seu trabalho pedaggico e na aprendizagem dos alunos.

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Decorridos 17 anos do compromisso de educao para todos (firmado em JOMTIEN, 1990) e sete anos da reviso daquelas metas (DAKAR, 2000), o Brasil protela para 2022 (mais 15 anos) o alcance da meta de educao bsica para todos. O Compromisso Todos pela Educao pretende atingir at 2022 as seguintes metas: toda criana e jovem de 4 a 17 anos na escola; toda criana plenamente alfabetizada at os 8 anos; todo aluno com aprendizado adequado sua srie; todo aluno com o ensino mdio concludo at os 19 anos. Cabe aqui lembrar que o relatrio sobre o direito educao do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas enfatiza que os governos tm obrigao de financiar adequadamente a educao das crianas no perodo de seu crescimento, pois a reparao retrospectiva da privao desse direito no pode ser realizada de fato (TOMASEVSKI, 2004). Finalmente, as polticas expressas na regulao normativa da Unio valorizam o caminho da induo das administraes subnacionais e locais, constrangendo-as adeso a regras do jogo centralmente definidas e centralmente instrumentadas pelo planejamento estratgico, pela medida-avaliaoinformao e pela assistncia tcnica. A concentrao do poder decisrio, regulador e disciplinador no mbito da Unio apia-se no discurso legitimador sobre gesto participativa e mobilizao social. A regulao normativa pela Unio, ampliada, fragiliza a autonomia dos entes federativos e refora a interveno reguladora centralizada. Em lugar de promover competncias tcnico-burocrticas nos espaos subnacionais, a tendncia concentr-las nas estruturas da Unio, tendo as novas tecnologias da comunicao como recursos essenciais de regulao. A conseqncia dessa regulao precisa ser avaliada no que propicia tanto em termos de inveno como de transgresso normativa na educao, assim como as concepes e lgicas subjacentes s polticas educacionais no pas. Tambm a sua maior ou menor concorrncia para a efetivao do direito educao, bem como para a qualificao do ensino obrigatrio e a democratizao de sua gesto.

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Texto recebido em 22 set. 2007 Texto aprovado em 15 dez. 2007

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