CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1931: LA ARTICULACIN DE LAS REGIONES AUTNOMAS EN EL ESTADO Carlos Alberto Chernichero Daz

NDICE: I. INTRODUCCIN. II. LA FRMULA DEL ESTADO INTEGRAL. III. LA ARTICULACIN POLTICA DE LOS TERRITORIOS AUTNOMOS. III.1. La ausencia de una Cmara de representacin territorial. III.2. Participacin en el Congreso de los Diputados. III.2.a. Generalidades. III.2.b. Aprobacin de los Estatutos de Autonoma. III.2.c. Reforma de los Estatutos. IV. LA ARTICULACIN DE LA VOLUNTAD REGIONAL EN LA EJECUCIN DE COMPETENCIAS. IV.1. Rgimen de transferencia competencial. IV.2. La potestad de ejecucin. V. LA PARTICIPACIN EN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. V.1. Naturaleza y composicin. V.2. Facultades en relacin a las regiones autnomas. VI. CONCLUSIONES. VII. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

I. INTRODUCCIN La Constitucin de la II Repblica Espaola (en adelante CE) iba a instaurar un novedoso sistema poltico al que denomin Estado integral, una frmula intermedia y de compromiso entre el unitarismo y el federalismo, que era, seguramente, lo mximo que unos estaban dispuestos a ceder y lo mnimo que otros podan aceptar (Oliver, 1991:52). La pretensin era dar cabida, mediante esta eclctica y novedosa frmula, a los deseos de autonoma de algunas regiones, sin atacar la unidad del Estado espaol. Iba a reconocer la autonoma de las regiones en su artculo 1, y a desarrollarla en el ttulo I (artculos 8 al 22) bajo la denominacin de Organizacin nacional. La autonoma se configuraba como un rgimen opcional, establecindose un sistema tripartito de distribucin de competencias materias exclusivas del Estado, exclusivas de la Regin autnoma, y compartidas-. La pregunta a desarrollar es la siguiente: cmo se integraban

Profesor del Centro Universitario de Estudios Sociales de Jerez (Universidad de Cdiz)http://www.eua-jerez.net-, actualmente integrado en el Grupo de Investigacin Estudio y prctica del Estado Social en la Comunidad Andaluza -SEJ-240- de la Universidad de Mlaga, y en el Grupo de Trabajo Aproximacin a la cultura andaluza: estudio multidisciplinar de la identidad y de la promocin exterior de Andaluca de la Fundacin Centro de Estudios Andaluces de la

estos entes autnomos en el Estado? A travs de qu mecanismos o frmulas participaban? Para dar respuesta a esta cuestin hay que analizar tres mbitos del Estado que corresponden a los tres poderes clsicos: legislativo, ejecutivo y judicial. Qu recoga la CE al respecto? Exista un rgano poltico de representacin de las regiones? Podan stas, como tal, participar en las Cortes? Cmo se ejecutaban las competencias estatales y regionales, y con qu rganos: estatales, autonmicos o mixtos? Cmo se articulaba la presencia de las Regiones autnomas en el Tribunal de Garantas Constitucionales (en adelante TGC)? Qu medios de solucin de conflictos se establecan y qu legitimacin tenan asignadas las Regiones? stas cuestiones van a desarrollarse en el presente trabajo, con el nico inciso previo de explicar brevemente el Estado integral. 2. LA FRMULA DEL ESTADO INTEGRAL La CE iba a instaurar, por primera vez si exceptuamos el breve lapsus de la I Repblica1, un rgimen autonmico en Espaa. Estableca en el artculo 1 que la Repblica constituye un Estado integral, compatible con la autonoma de los Municipios y las Regiones, y en el artculo 8 que el Estado espaol, dentro de los lmites irreductibles de su territorio actual, estar integrado por Municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se constituyan en rgimen de autonoma. La autonoma no iba a ser un rgimen imperativo para todas las regiones, sino un rgimen opcional, que incluso tras ser obtenida sta poda ser abandonado2. La CE no regionalizaba el Estado, sino que permita que una o varias provincias limtrofes, con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes pudiesen acordar constituirse en regin autnoma para
Junta de Andaluca. Igualmente es Vicepresidente del Centro de Estudios Histricos de Andaluca http://www.andalucia.cc/ceha-. E-mail: c.chernichero@terra.es 1 La I Repblica configuraba Espaa como Estado federal. Sobre la misma vid.: Hennessy (1967); Catalinas y Echenagusia, (1973); Barn (1998); Colomer (1989); y Toms Villarroya, (1985). 2 Estableca el art. 22 CE la posibilidad de que cualquier provincia saliese de una regin y se vinculase directamente con el poder central.

formar un ncleo poltico-administrativo, dentro del Estado espaol, mediante la presentacin de un Estatuto (artculo 11). Con sta frmula no se pretendi una reorganizacin global del Estado, sino satisfacer las aspiraciones federales de los catalanes sin deshacer, por otra parte, la unidad entre el resto de los republicanos y socialistas espaoles, unitarios en su mayora. De ah que la CE concibiera los Estatutos como posibilidad, en lugar de distribuir el territorio en regiones y fijar taxativamente un cuadro de competencias (Varela, 1976:50). Por tanto, la CE no contena un modelo polticamente descentralizado, sino potencialmente descentralizado, o polticamente descentralizable (Ugartemendia y Urretavizcaya, 1995:139). Hasta la Guerra Civil slo tres regiones haban optado claramente por seguir la va estatutaria abierta por la CE: Catalua, Pas Vasco y Galicia, y solamente Catalua haba llegado a gozar de una autonoma plena. La efmera duracin de la Repblica impidi que otras regiones de Espaa llegaran a tiempo. Se estableci, en el artculo 12 CE, un nico procedimiento de acceso a la autonoma, que exiga a las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes que propusieran el Estatuto la mayora de los Ayuntamientos o, al menos, aquellos que comprendan los dos tercios del censo electoral de la regin; que fuese ratificado en referndum, al menos, por los dos tercios del censo electoral regional, no pudindose renovar la propuesta de autonoma hasta transcurridos cinco aos, si el resultado del plebiscito no fuese satisfactorio3; y que lo aprobasen las Cortes Generales. En cuanto al sistema de distribucin de competencias, propio de un Estado compuesto, la CE distribuy las materias de la siguiente forma: materias que son de exclusiva competencia del Estado la legislacin y la ejecucin directa (art. 14 CE); un grupo de materias denominadas compartidas, en las que al Estado le corresponde la legislacin, y a las
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Seala Ruiz Robledo (1989:52) que no deja de ser curioso este requisito (...) cuando la propia Constitucin no fue votada por el pueblo y para su reforma no se exiga referndum, y atribuye este requisito al PSOE que ya lo estableci en la base octava de su programa parlamentario. Sobre los referendums en la II Repblica vid.: Hernndez (1978).

regiones autnomas pueden corresponderles la ejecucin en la medida de su capacidad poltica, a juicio de las Cortes (art. 15 CE); las materias que no estn recogidas en los grupos anteriores, podrn ser de competencia exclusiva de las regiones autnomas, correspondindole la legislacin y ejecucin de las mismas, conforme a lo que digan los Estatutos aprobados por las Cortes (art. 16 CE); y por ltimo se establece una clusula residual de competencias a favor del Estado: todo lo no reconocido explcitamente por su Estatuto a la Regin ser reputado como competencias propias del Estado, reservndose el poder central la facultad de distribuir o transmitir las facultades a las regiones por medio de una Ley (art. 18 CE).4 Adems, cuatro artculos ms se encargaban de cerrar este sistema de distribucin competencial: el 19 CE estableca que el Estado, cuando as lo exigiera la armona entre los intereses locales y el inters general de la Repblica, podra dictar una ley que fijara las bases a las que debern ajustarse las disposiciones legislativas de las regiones autnomas. Las Cortes, por tanto, podran graduar las competencias mediante estas leyes de armonizacin; el art. 20 CE por el cual las leyes de la Repblica seran ejecutadas en las regiones autnomas por sus autoridades respectivas, excepto aquellas cuya aplicacin est atribuida a rganos especiales o en cuyo texto se dispusiera lo contrario. Adems, el gobierno central poda dictar reglamentos para la ejecucin de sus leyes, an cuando esa ejecucin correspondiese a la regin; el art. 21 CE donde se fijaba la superioridad del Derecho estatal sobre el de las Regiones autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de sta en sus respectivos Estatutos; y el 17 CE que prohiba a las Regiones autnomas regular materias con diferencia de trato entre los naturales del pas y los dems espaoles.

Por tanto, recoga conjuntamente el sistema de lista propio de una atribucin horizontal de competencias, con otros criterios propios de una distribucin vertical en el que poda corresponderle al Estado la legislacin y a la Regin la ejecucin de dichas competencias. Sobre los distintos modelos de asignacin competencial vid. Cosculluela (1977); Gonzlez Encinar (1985); y Ferrando (1978).

Por ltimo, el art. 13 CE de nuestra norma normarum estableca la tajante prohibicin de federacin de regiones autnomas5. III. LA ARTICULACIN POLTICA DE LOS TERRITORIOS AUTNOMOS III.1. La ausencia de una Cmara de representacin territorial6 El debate constitucional sobre la Segunda Cmara iba a estar muy influenciado por el rumbo seguido por el constitucionalismo europeo del momento. As, el proceso de racionalizacin, y la apuesta decidida por la instauracin del principio democrtico en las instituciones en el perodo de entreguerrras, iba a implicar la reduccin y el papel de la Cmara Alta, y en muchas ocasiones, su supresin7. Numerosas constituciones eliminan dicha cmara8, mientras otras optan por reducir sus funciones legislativas, negndoseles por regla general la potestad de veto de un proyecto de ley aprobado por la Cmara Baja. Si en un comienzo, la Cmara Alta ocupaba un papel predominante, y de ah su denominacin9, tras el proceso democratizador, se admite en consecuencia la preeminencia de la Cmara popular, denominndose a sta como primera cmara, y la anterior como segunda cmara10. Este proceso democratizador puso de relieve cmo la
Para unos esta prohibicin fue forzada por el recelo que exista en el constituyente hacia el federalismo, y sobre todo, el recelo a que las tierras de habla catalana se unificaran (Oliver, 1991:52). Para otros, era una precaucin contra la aparicin de un poder regional que por sus dimensiones pudiese resultar competitivo con el Poder central (Artola, 1976:602). Otros, en definitiva, resaltan que los riesgos de la federacin son harto notorios para que sea necesario razonarlos (Prez Serrano, 1932:95) 6 Sobre esta materia vid. Chernichero (2003). 7 Mirkine (1934:24) seala al efecto que la disminucin del papel a desempear en cuanto a la funcin y a la competencia de la Cmara Alta es un hecho no fortuito que aparece estrechamente unido al proceso de racionalizacin del Poder. Sobre los cambios introducidos en el Derecho Constitucional en este perodo, adems del autor anteriormente citado, resulta interesante consultar a: Gusy (2000); y Fras (1990). 8 Corcuera (1991:34), seala a Alemania, Austria, Estonia, Lituania, Letonia, Turqua, Islandia, y Yugoeslavia. 9 La denominacin de esta Cmara hace alusin a su papel preeminente en estos momentos: Cmara Alta (Upper House en Inglaterra, Oberhaus en Alemania), Cmara de los Seores (Prusia), Primera Cmara (Holanda), Cmara de los Pares (Francia), de los Magnates (Hungra), Estamento de Prceres del Reino (Espaa), etc. (Prez Serrano,1976:740). 10 Seala Punset (1983:27) que la adopcin del sufragio universal entre finales del siglo [XIX, se entiende] y la primera postguerra mundial condujo a un proceso de profunda revisin del bicameralismo, el cual alcanza hasta nuestros das y permanece abierto. Los efectos de dicho proceso han sido, en unos casos, la supresin pura y simple de las Cmaras Altas y la implantacin de un sistema unicameral; en otros, bien la alteracin, de acuerdo con nuevos
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representacin en estas cmaras responda a valores caducos, y desvel, bajo las nuevas tendencias democratizadoras, todos su aspectos negativos: servan de freno conservador a la accin poltica de las cmaras populares; suponan una limitacin al trabajo parlamentario al que hacan largo, pesado y lento, frente a las nuevas necesidades sociales, etc. Los defensores de las segundas cmaras, por ello, se afamaron en buscar otra justificacin para su subsistencia, propugnando el convertirse en cmaras de representacin de categoras profesionales y grupos sociales, o territoriales, donde estuviera presente el elemento tcnico, y sirviesen de cmaras de segunda lectura11. En la actualidad, la nica justificacin pacficamente aceptada para las segundas cmaras es su establecimiento como cmaras de representacin territorial en Estados compuestos. En la prctica, adems, la casi totalidad de los Estados Federales poseen un Parlamento bicameral, con independencia del tipo de Estado de que se trate y de su forma de gobierno (Punset, 1983:31). El debate sobre el sistema parlamentario se plantea en las Cortes Constituyentes despus de los ltimos y apasionados debates sobre la religin y la familia. Corresponda al tema IV de la ponencia constitucional. El bicameralismo fue defendido en las Constituyentes con los clsicos argumentos: la utilidad de una Cmara de signo corporativo; la conveniencia de que la representacin de las ideologas se completase con la de los intereses econmicos y sociales del pas; la necesidad de facilitar el acceso al Parlamento del elemento tcnico que hiciese viable una democracia moderna; la ordenada representacin de las particularidades regionales (Toms Villarroya, 1981:127-128). Por el contrario, el criterio unicameral apoyado en razones muy diversas fueron sintetizadas por Jimnez de Asa en el discurso con que present el proyecto de Constitucin a las Cortes: la decadencia de las segundas cmaras, recuerdo de antao que el tiempo barrer; la consideravalores, de los sectores sociales representados, bien la disminucin de las atribuciones de las Cmaras Altas y la reduccin de su papel al de Segundas Cmaras, auxiliares o colaboradoras de las Primeras. 11 Como bien apunta Prez Royo (2002:770), se han mantenido en general, pero al precio de transformarse en instituciones escasamente relevantes en el sistema poltico con funciones de

cin de que la dualidad de Cmaras debilitara al Parlamento exponindolo a intromisiones peligrosas de un Ejecutivo acometedor; la afirmacin de que el bicameralismo, aparte su morosidad, es retardatario, frustra leyes progresivas y obstaculiza todo avance; la prevencin de que es contrario al ideal democrtico, ya que ste descansa en el supuesto de la igualdad del pueblo como unidad y una Cmara alta pondr en peligro esa unidad; el argumento de Siyes expresamente citado por Asa de que si las dos Cmaras van unidas y representan la voluntad popular, una sobra si la otra se opone, entonces no representar la volont generale que es lo que debe representar el Poder legislativo; y el temor a una resurreccin del viejo Senado diverso, antiigualitario, incompatible con el sistema democrtico (Jimnez de Asa, 1932:66-69)12. El sistema aprobado en nuestra Constitucin, estableca un sistema unicameral basado en un Congreso de los Diputados elegido por sufragio universal, suprimindose por tanto la institucin del Senado13, dejndose a las Regiones sin cauce poltico de representacin en los rganos del Estado, colocando a las mismas en la tesitura de negociar bis a bis con el Estado cualquier conflicto que pudiera surgir, estando institucionalizado slo el cauce jurisdiccional del TGC. III.2. Participacin en el Congreso de los Diputados III.2.a) Generalidades.
carcter subordinado. Vid. DSCD de 27 de agosto de 1931. Todo el debate constituyente sobre el Senado puede consultarse, adems de en la anterior obra, en Prez Serrano (1932), y Mori (1932). 13 Utilizo la expresin suprimir el Senado en vez del de aprobar una sola Cmara, por dos motivos harto elocuentes: primero, porque en el proyecto de la Comisin Jurdica Asesora ya se estableca un sistema bicameral, aunque organizando el Senado de tipo moderno donde tuviesen representacin los intereses sociales; y segundo, porque rompa con la larga tradicin de nuestro constitucionalismo histrico. Seala Posada (1934:166), que era de lamentar que las Constituyentes espaolas de la segunda repblica no hayan querido considerar la realidad nacional sobre la que deba asentarse el estado oficial del nuevo rgimen. No se dieron cuenta las Constituyentes del momento en que actuaban, tan lejano histricamente de 1789, tan impropio para expansiones de jacobinos y tan oportuno en cambio para intentar introducir en la Constitucin poltica la representacin especfica de los intereses sociales organizados, creando al lado de la Cmara popular, representativa del conjunto numrico, y de asiento geogrfico de los ciudadanos, una Cmara sindical, representativa de aquellos intereses,
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Es una caracterstica bsica del federalismo "clsico" el establecimiento de vas de participacin de los Estados Miembros en los procesos de toma de decisin del Estado Federal, normalmente en el legislativo a travs de una segunda cmara (Corcuera, 2000). Como bien sabemos, el constituyente de 1931 estableci la representacin del pueblo a travs de una sola cmara. Pero, estableci alguna va para la participacin de las regiones en el legislativo? El artculo 60 CE es tajante al respecto slo reconociendo iniciativa legislativa al Gobierno y al Congreso de los Diputados. El 66 CE, en su prrafo tercero tambin reconoce la iniciativa popular, pero nada se dice de las regiones. Tampoco sigue el constituyente espaol las tendencias de los Estados federales al regular la reforma de la Constitucin Federal. Separndose de ellos, no se concede a las regiones iniciativa en materia de reforma constitucional, ni tampoco participacin en la aprobacin de sta14. La nica participacin que se les permiti sobre el papel fue la de iniciar el procedimiento de aprobacin y reforma de los Estatutos de Autonoma, de los que trataremos a continuacin. Por tanto, todo se dejaba a la negociacin y al dilogo, cuando no al cauce jurisdiccional del TGC. III.2.b) Aprobacin de los Estatutos de Autonoma Segn el art. 12 CE, los Estatutos regionales sern aprobados por el Congreso siempre que se ajusten al presente Ttulo y no contengan, en caso alguno, preceptos contrarios a la Constitucin, y tampoco a las leyes orgnicas del Estado en las materias no transmisibles al poder regional. Por tanto, la concesin de las autonomas fue configurada como acto de la autonoma
Cmara que ya echan de menos algunas gentes, incluso de las que impidieron que la Constitucin de 1931 fuera hoy argumento vivo que oponer a una crtica fascista 14 Por su parte, la CE de 1978 se aparta de este modelo y reconoce a las Asambleas de las Comunidades Autnomas la posibilidad de solicitar al Gobierno la adopcin de un proyecto de ley, o bien, la remisin a la mesa del Congreso de una proposicin de ley, pudiendo delegar ante la Cmara un mximo de tres miembros para su defensa, y la iniciativa para la reforma constitucional (artculos 87.2 y 166 CE1978).

parlamentaria, y no un acuerdo entre el poder central y la regin autnoma. ste, segn Varela era el peor aspecto establecido en la frmula constitucional republicana: el considerar la autonoma como algo excepcional y graduable para cada caso por las Cortes lo que supona que se institucionalizaba una poltica de regateo entre el Estado central y las regiones perpetuando las diferencias de las fuerzas polticas regateantes (Varela, 1976:133). As, aunque la configuracin autonmica inicial de las regiones no dependa, al menos completamente, de la voluntad del legislador estatal, la fijacin del contenido de tal formulacin resultaba sometida a la libre conformacin de ste (Ugartemenda y Urretavizcaya, 1995:141), estando, de este modo, el deseo de autonoma ratificado y graduado, segn los casos, por las Cortes. Por tanto, se reconoca el principio a la autonoma, sin fijacin de su contenido, que lo hacan las Cortes aprobando las competencias que les corresponderan a las Regiones autnomas. Podemos concluir que la autonoma era una opcin de las regiones, y que sta, aunque tena su origen en un acto de manifestacin de la autonoma regional, siguiendo los trmites constitucionales, deba completarse con la aprobacin final del Estatuto por las Cortes, quien poda graduar el autogobierno, siendo necesarias, por tanto, la concurrencia de dos voluntades: la de la Regin y la del Estado. III.2.c) Reforma de los Estatutos La reforma del texto estatutario presentaba dos debilidades: en primer lugar, el hecho de que el procedimiento de reforma no viniese regulado en el texto constitucional haca que el mismo se dispusiese en el propio Estatuto, dejando, por tanto de ser una garanta constitucional; y, en segundo lugar, por la posibilidad de modificarlos, al amparo de la falta de regulacin constitucional, por la sola voluntad del legislador estatal, sin concurrir la voluntad del territorio afectado15. En efecto, los Estatutos aprobados establecieron sendos artculos destinados a regular la reforma del mismo en el sentido antes apuntado. Estableca el artculo 18 del Estatuto cataln dos rganos competentes para la iniciativa de reforma: la Generalitat, mediante referndum de los Ayuntamientos

y aprobacin del Parlamento cataln, o el Gobierno de la Repblica y a propuesta de la cuarta parte de los votos de las Cortes. En uno y otro caso ser necesario para su aprobacin el voto afirmativo de las dos terceras partes de las Cortes. Establece el citado artculo que si el acuerdo de las Cortes fuere rechazado por el referndum de Catalua, sera necesario, la ratificacin de nuevo del texto por las Cortes siguientes. Y en idntico sentido se pronunciaba el Estatuto vasco, en su artculo 1416. De la letra de los artculos podemos extraer las siguientes

consecuencias: a) La iniciativa de reforma est atribuida tanto al Estado como a la Regin, y no para un ejercicio conjunto, sino que el Estado central, puede por s mismo, iniciar el procedimiento de reforma de los Estatutos. b) En cualquier caso, y cualesquiera que fuere la iniciativa, la decisin final sobre la modificacin la tendrn las Cortes Generales, an manifestando la Regin su negativa mediante referndum. Por tanto, y a la vista de las circunstancias, podemos afirmar que el Estado podra modificar un Estatuto de autonoma an con el concurso contrario de un territorio. Como bien apuntan Ugartemendia y Urretavizcaya, los Estatutos de autonoma no tenan el suficiente grado de indisponibilidad respecto del legislador ordinario, lo cual da pie para reiterar una vez ms la idea de que el modelo de descentralizacin poltica de la II Repblica participaba ms de una garanta institucional (...) que de una garanta constitucional17. IV. LA ARTICULACIN DE LA VOLUNTAD REGIONAL EN LA EJECUCIN DE COMPETENCIAS IV.1. Rgimen de transferencia competencial

En este sentido se expresan Ugartemendia y Urretavizcaya (1995:145). Ambos textos estatutarios pueden encontrarse en Rico (1994) pp. 241-249 el Estatuto cataln, y pp. 250-259 el Estatuto vasco. 17 Ugartemendia y Urretavizcaya (1995:145-146).
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La primera cuestin a resolver en este enrevesado entramado competencial, es el asunto de las transferencias de estas competencias, ya que se est produciendo un trnsito de un Estado centralista a uno polticamente descentralizado, y que el primero ha desarrollado hasta ahora todas las funciones como exclusivas. Lo lgico es que este proceso se plasme en la Constitucin, y en el Estatuto de Autonoma. Sin embargo, no han sido regulados, apuntndose para ellos una solucin meramente organizativa y simplista: las Comisiones Mixtas de Transferencias, en las que desentendindose el Poder constituyente y el legislativo de su regulacin, lo dejan todo en manos de la negociacin y el acuerdo. Como seala Cosculluela (1978:XV), este vaco normativo puede tener alguna explicacin cuando el hecho autonmico se reconoce a regaadientes, cuando se piensa que slo va a ser operativo en alguna parte concreta del pas, cuando, en definitiva, no se quiere favorecer el proceso de transferencias, sino ralentizarlo, haciendo que tropiece en una multitud de problemas que no se quieren resolver a priori ni con un rango normativo suficiente. La frmula que se arbitr en nuestro derecho histrico se mueve en este contexto: la creacin de una Comisin mixta Estado-Regin que estudiase las transferencias y propusiese el modo de llevarlas a cabo. As se hizo en Catalua, por Decreto de 21 de noviembre de 1932. Ante la imprevisin al respecto de la Constitucin republicana, el Estatuto cataln, en su Disposicin Transitoria, dispuso que el Gobierno quedaba facultado para establecer las normas a que han de ajustarse el inventario de bienes y derechos, y la adaptacin de los servicios que pasan a la competencia de la Generalitat, encargando la ejecucin de dichas normas a una Comisin Mixta que designen por mitad el Consejo de Ministros y el Gobierno provisional de la Generalitat, la cual deber tomar sus acuerdos por el voto de las dos terceras partes de sus miembros como mnimo, sometiendo, en caso necesario, sus diferencias a la resolucin del Presidente de las Cortes de la Repblica. Esta solucin adoptada con Catalua pareca la ms lgica a la luz de la imprevisin constitucional, pero vena limitada a Catalua, y nada impeda que en otras Regiones el procedimiento fuese distinto. El Estatuto vasco, en su

Disposicin Transitoria Cuarta dispona que una Comisin Mixta, integrada por igual nmero de representantes del Consejo de Ministros y del rgano legislativo del pas, dispondr lo necesario para que sean transferidas a las autoridades y funcionarios de la Regin las funciones y atribuciones que con arreglo al presente Estatuto les correspondan ejercer en lo sucesivo, y establecer las normas a que habrn de ajustarse el inventario de bienes y derechos y la adaptacin y traspaso de los servicios que pasen a la competencia del Pas Vasco, debiendo esta Comisin tomar sus acuerdos por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, sometiendo, en caso necesario, sus diferencias al Presidente de las Cortes de la Repblica. La solucin, por tanto, era sustancialmente distinta, ya que, en el caso cataln las facultades para establecer las normas mnimas para realizar el traspaso correspondan al Gobierno, mientras en el vasco, estas facultades venan atribuidas directamente a la Comisin Mixta. En el caso de Catalua se promulg el Decreto de la Presidencia del Consejo de Ministros de 21 de noviembre de 1932, por el que se cre la Comisin Mixta. Se integraba por doce vocales propietarios y un nmero de suplentes sin precisar, designados por mitades entre el Gobierno y la Generalitat. El presidente era elegido de entre los llamados vocales propietarios. La Comisin contara igualmente con un secretario con voz pero sin voto. Las sesiones de la Comisin deberan iniciarse en Madrid, el da 1 de diciembre de 1932; las reuniones posteriores podran celebrarse en Madrid o en Catalua. La Comisin, por su parte, tena facultades para instar directamente de cualquier autoridad o centro de la Administracin del Estado la informacin correspondiente. El Decreto, adems de regular las funciones que el Estatuto atribua a la Comisin, estableci tambin, que esa transferencia de funciones fuese paulatina y de acuerdo a la capacidad de autogobierno del nuevo ente regional18. En la Disposicin Transitoria cuarta de su Estatuto se determinaba la
Todo el proceso y normas sobre transferencia competencial en Cosculluela, Martn-Retortillo, y Ordua (1978).
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frmula de traspaso de competencias del Estado al Pas Vasco en condiciones muy similares a las previstas en el Estatuto de Catalua, siendo de aplicacin las normas recogidas para Catalua en el mencionado decreto. Sin embargo, el avance de la Guerra, y el traslado a Valencia del Gobierno de la Repblica, impedira la creacin de la Comisin Mixta y el que los traspasos se realizasen en las condiciones que se haban hecho para Catalua. Sera el propio Gobierno provisional del Pas Vasco el que tomase no slo la iniciativa, sino el que directamente abordase la cuestin. Aparecen, pues, una serie de Decretos de transferencias. Las variantes que presentan con Catalua son notorias. Es el propio Gobierno provisional del Pas Vasco el que de modo exclusivo protagoniza el tema: el presidente del Gobierno vasco asume totalmente la representacin del Estado, de ah, que sea l mismo quien directamente ordene a las autoridades centrales, y lleve a cabo las oportunas transferencias a los correspondientes rganos del Pas Vasco. No hay realmente servicios transferidos y compartidos, sino, prcticamente, asuncin de todas las funciones por el Gobierno provisional de Euskadi. El aislamiento en que se encontraba el Pas Vasco durante la Guerra explica esta actuacin, a todas luces, aconstitucional. Sobre la asignacin al Presidente de las Cortes la resolucin de las situaciones de desacuerdo en la interpretacin y alcance de las transferencias en el seno de la Comisin, entiende Cosculluela (1978:XXX) que no es la ms idnea, como tampoco lo es el encargrsela a otro rgano del Estado, debiendo ser el Tribunal de Garantas el encargado. Por ltimo, los acuerdos de la Comisin Mixta necesitan ser ratificados por el Gobierno, insertndolos de este modo en el ordenamiento jurdico, otorgndoles plena efectividad. En cuanto a la forma, esta ratificacin se hizo mediante Decretos que se limitaban a aprobar como anexos el Acuerdo de la Comisin. La frmula habitual era la siguiente: Con arreglo a lo prevenido en el art. 25 del Decreto de 21 de noviembre de 1932, visto lo acordado por la Comisin Mixta del Estatuto de Catalua y de acuerdo con el Consejo de Ministros, vengo en decretar lo siguiente: Art. 1. Se implanta el acuerdo transfiriendo a la Generalitat de Catalua los servicios de..., consignados en la

certificacin de la Comisin Mixta que se transcribe en el texto anejo a este Decreto (Cosculluela, 1978:XXXI). Sin embargo, la especial situacin de aislamiento del Pas Vasco impidi que el Gobierno de la Repblica sancionara los acuerdos de la Comisin Mixta abrogndose esta funcin el Gobierno Provisional autnomo. IV.2. La potestad de ejecucin Una cuestin importante nos queda por sealar: la de la ejecucin de estas competencias, o lo que es lo mismo, la potestad ejecutiva y administrativa. Con Muoz Machado19, podemos distinguir hasta tres sistemas bsicos de atribucin de esta potestad administrativa a las regiones: el primero consiste en la atribucin a la Regin de facultades para ejecutar todo lo que el Estado o ella misma legislen; el segundo sera concederle a la Regin slo la ejecucin de aquellas materias en las que adems tiene atribuidas la legislacin; el tercer sistema no es otro que atribuirle a la Regin la potestad ejecutiva a un nmero de materias independientemente de la potestad legislativa que le corresponda. Este ltimo sistema es el que implant la CE en sus artculos 15 y 20. En el segundo de los artculos se estableca que las leyes de la Repblica sern ejecutadas en las regiones por sus autoridades respectivas. O sea, el Estado central, por medio de su administracin ejecutar las leyes estatales, y la administracin regional ejecutar la legislacin autonmica, aunque establecindose en el mismo artculo la excepcin de que dicha aplicacin estuviese atribuida a rganos especiales o en cuyo texto se disponga lo contrario, pudiendo, por lo tanto, una ley ordinaria romper el sistema general. Otra excepcin ms establecera el precepto citado: El Gobierno de la Repblica podr dictar reglamentos para la ejecucin de sus leyes, an en los casos en que esta ejecucin corresponda a las autoridades regionales. Por su parte, el artculo 15 CE estableca un listado de materias en los que al Estado
Aunque este autor las denomina competencias he preferido denominarla potestades, por entender que esta denominacin se acerca ms al trmino facultades. As, las competencias slo delimitaran en el presente estudio, el campo de materias sobre las que se ejercen las facultades legislativas y ejecutivo-administrativas. Muoz Machado (1977:399).
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le correspondera la legislacin y a la regin la ejecucin, en la medida de su capacidad poltica, siempre a juicio de las Cortes. Por tanto, al ente autnomo se le presentan varias posibilidades de actuacin conforme a su potestad reglamentaria: el ejercicio de ejecucin de la legislacin estatal, y el ejercicio de ejecucin de la legislacin autonmica, uniendo a las anteriores la potestad reglamentaria para la organizacin de las instituciones del poder ejecutivo propio20. Sobre este asunto queda una duda por resolver: qu Administracin ejecuta: las autoridades del Poder central de la Repblica o las peculiares de la Regin autnoma? Pues, an correspondiendo al Estado la ejecucin podra esta llevarse a cabo por la Administracin regional. Podran darse varios supuestos, que resumimos en dos: la Administracin que tiene asignado la funcin ejecutiva es quien se responsabiliza de la ejecucin de las materias, esto es: dicta normas propias de ejecucin (fundamentalmente reglamentos) y lleva a cabo su ejecucin directa mediante su Administracin, ya sea central o perifrica (ejecucin directa). O tambin se puede dar el caso de que sea la Administracin del ente territorial ms cercano al ciudadano la que efectivamente ejecute, independientemente de que sea el competente de dictar esas normas de ejecucin (ejecucin delegada). Alcal Zamora (1981:92) entendi que la recta interpretacin es que las leyes de la Repblica se ejecuten, en todas partes, por las autoridades que de ella dependan, salvo en las materias que, conforme a los artculos 15, 16, e incluso el 18, se hallan confiadas para su ejecucin a los poderes regionales, por disposicin expresa del Estatuto, o de las leyes de complementaria delegacin o transmisin que prev el ltimo de los citados. Sin embargo, parece que no fue sta la opcin empleada, y se fue hacia una supresin paulatina de la Administracin perifrica del Estado en las Regiones, y as se hizo en Catalua. En efecto, la Comisin mixta constituida por Decreto de 21 de noviembre de 1932 segua el camino de la supresin de la Administracin perifrica del Estado en su prctica totalidad, sin perjuicio de que el Estado se

reservase la ejecucin directa de una serie de competencias que aparecan relacionadas en el artculo 14 de la Constitucin (Muoz Machado, 1977:410). En virtud de las propuestas de la citada Comisin se traspasaron a Catalua determinadas competencias y se suprimieron, por Decreto de 4 de enero de 1934, los Gobernadores civiles en las cuatro provincias catalanas. Tambin se estableci en los Estatutos cataln y vasco (artculos 14 y 10 respectivamente) que el Presidente regional representase a la Regin en sus relaciones con la Repblica y al Estado en las funciones cuya ejecucin directa le estuviera reservada al Poder central. Por lo tanto, sera un rgano propio de la Regin, y no un agente del centro quien ostentara la representacin del Estado en la regin y quien se responsabilizara de su ejecucin. Como contrapartida recogan los Estatutos de autonoma aprobados en la Repblica que el Estado poda designar delegados especiales para velar por la ejecucin de las leyes y para subsanar las deficiencias que el Gobierno observara, resolviendo las discrepancias entre el gobierno central y el regional el TGC (artculo 6 del Estatuto cataln y vasco). Pero no era esta la nica forma de que agentes del Gobierno central estuviesen presentes en esta ejecucin de servicios. La otra era la de las Comisiones mixtas encargadas de la coordinacin de determinados servicios. As se hizo en Catalua donde se constituy la Junta de Seguridad para coordinar a los dos entes territoriales en la materia de seguridad, ya que al Estado le correspondera todos los servicios de carcter suprarregional, la polica de fronteras, inmigracin, emigracin, extranjera y expulsin, y a Catalua, segn el artculo 8 del Estatuto le correspondera los dems servicios y el orden interior (Muoz Machado, 1977:414)21. Adems, el Estado poda intervenir en el caso de graves perturbaciones del orden pblico, bien a peticin de la Regin, o por iniciativa propia cuando
Un interesante estudio sobre el asunto lo podemos encontrar en Lpez Guerra (1995). Considera este autor esta frmula ms respetuosa con la autonoma regional que la de confiar a un Delegado General del Gobierno la coordinacin de los servicios. Sin embargo, Cosculluela (1978:XXX), entiende que esta solucin es desafortunada, a no ser que se intente
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estimase comprometido el inters general del Estado o su seguridad (artculo 9 del Estatuto cataln y 5 del Estatuto vasco). Pero tambin, como un tipo de control ms, el Estado se reservaba la inspeccin de la actuacin de las Regiones autnomas en materia de tanta trascendencia social como la ejecucin de las Leyes sociales (artculo 15) o la educacin (artculo 50)22. Por ltimo, establece el artculo 20 de la CE que el Gobierno de la Repblica podr dictar Reglamentos para la ejecucin de sus leyes, aun en los casos en que esta ejecucin corresponda a las autoridades regionales. Por tanto, en este tipo de materias a las que les corresponda al Estado la legislacin y a las Regiones la ejecucin, el Estado poda dictar reglamentos que necesariamente se vean obligados a cumplir las regiones en la ejecucin de estas materias. Ms que una forma de articular el hecho autonmico era otra va ms de controlar la autonoma. V. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO RGANO DE SOLUCIN DE CONFLICTOS V.1. Naturaleza y composicin La creacin del TGC, con jurisdiccin en todo el Estado, fue una novedad introducida por nuestra Segunda Repblica y puede estimarse como un verdadero progreso en nuestro Derecho Constitucional. Inspirado en el Tribunal de Conflictos francs, el Tribunal de Estado alemn, y el Tribunal Constitucional austraco (Prez Serrano, 1932:324), y llamado a intervenir, con funciones trascendentales, en cuestiones del mayor inters, tanto en el orden jurisdiccional como en el poltico, fue creado en los albores de la existencia de la justicia constitucional en Europa, donde an no haba cobrado madurez la experiencia ni a nivel terico ni prctico23. Exista la conciencia de la necesidad de salvaguardar la Constitucin frente al legislador al que ya no se crea tan
darle un carcter muy provisional y de corta duracin, por ejemplo, uno o dos aos despus de la transferencia de los servicios necesitados de coordinacin. 22 Vid. Lpez Guerra (1983), pgina 293-333, especialmente pginas 301-305 para el perodo republicano.

omnipotente-, realizando de este modo una defensa de las minoras y asegurando la garanta de la rigidez constitucional; haba conciencia de la necesidad de un control de la distribucin territorial del poder; y era tambin evidente que para que los Derechos fundamentales constitucionalmente proclamados gozaran de una vigencia efectiva, se requera algn tipo de tutela jurisdiccional para los mismos, frente a las posibles agresiones de las autoridades pblicas (Ruiz Lapea, 1982:XVII). Su jurisdiccin sobre todo el territorio nacional y sus competencias, le configuraban como el mximo poder equilibrador, cuya labor coordinadora remataba el edificio constitucional, compensando los desequilibrios entre el poder estatal y los regionales (Hernndez, 1980:322). Fue desarrollada su regulacin por la Ley orgnica de 14 de junio de 1933 (Gaceta del 30 de junio de 1933)24. El gran problema con que se encontr esta institucin, que incidi de forma decisiva en su creacin, en su conformacin y en el posterior desarrollo de sus funciones fue la excesiva politizacin del mismo, que se deba a mltiples factores: en primer lugar, ya se apreci en los debates parlamentarios de aprobacin de la Constitucin y de elaboracin de la Ley orgnica que iba a regular el Tribunal, un debate poltico sobre la institucin, adems de un desconocimiento de su significacin25. En segundo lugar a su disparatada composicin26. Su composicin, como pone de relieve Ruiz Lapea era ms propia de un Senado que de un rgano jurisdiccional, llevando a unas elecciones politizadas y a una configuracin poltica del TGC. Seala este autor que con esta institucin se pretenda satisfacer a quienes reivindicaban el Senado y lo vieron desaparecer; a quienes abogaban por los Consejos Tcnicos, ausentes del texto definitivo de la Constitucin; a los partidarios de
Es la constitucin austriaca de 1920 la primera que establece un tribunal Constitucional, gracias a la aportacin terica de Kelsen. 24 El texto ntegro de la Ley se puede consultar en Bassols (1981:413-435). 25 Sobre todo a la vista de las enmiendas presentadas: la de Jos Xirau que propuso el reemplazo del Tribunal por el Consejo de la Repblica, un Alto Cuerpo que tuviera una actuacin poltico interventora y decisoria de competencias legislativas (Prez Serrano, 1932:325-326), que no aprob la Cmara porque vea al Senado por todos lados, y que como pona de manifiesto Jimnez de Asa (1932:471) en puridad era una segunda Cmara. La otra enmienda a destacar, la propuso el seor Franco Lpez y tena prcticamente el mismo sentido. Esto pone de manifiesto el desconocimiento de un rgano de tales caractersticas, de un rgano de la Jurisdiccin constitucional, y no un rgano poltico, concepcin que luego se dejara sentir en su composicin. 26 Este es el adjetivo que utiliza Oliver (1991:247).
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un Consejo poltico, que no lograron que el Tribunal lo fuera al menos tericamente-; a quienes aspiraban a que el Tribunal sirviera de garanta para las autonomas. Fundamentalmente, el Tribunal vena a colmar los deseos de los que confiaban en una solucin de tipo judicial para las posibles controversias entre el Estado y las regiones as como para el control de constitucionalidad. A todos ellos quiso satisfacer el Tribunal, y no satisfizo a nadie (Ruiz Lapea, 1982:XXI-XXIII). La Ley reguladora del Tribunal, seala Rubio Llorente, tena unos defectos estructurales en especial la forma de elegir los miembros- que lo convirtieron ms en una segunda Cmara que en un autntico rgano de justicia constitucional (Rubio, 1982-83:32). Tambin la politizacin se dej sentir en las decisiones tomadas por el propio Tribunal. Es notorio segn Nieto- que el contenido de sus sentencias estaba inspirado de una forma demasiado directa por la situacin poltica de cada momento: el juego poltico (Nieto, 1973:37), aun siendo tcnicamente correctas sus decisiones. Esta politizacin impidi su adecuado funcionamiento como rgano de justicia constitucional. Tambin coadyuv el hecho de que fuera utilizado con fines polticos por otros rganos de poder del Estado, y la circunstancia de que estos rganos valoraran sus sentencias desde esta ptica. Fundamentalmente nos referimos al conflicto planteado en septiembre de 1933 con motivo de la eleccin de vocales regionales, para que el TGC lo resolviera no al servicio de la Constitucin, sino al de los intereses de la coalicin gobernante de derechas y los de la Lliga catalana (Ruiz Lapea, 1982:XXIV). Seala a estos efectos Bassols (1981:14) que su contribucin como factor de integracin poltica fue prcticamente nulo; antes al contrario, sus decisiones fueron utilizadas como instrumento de desestabilizacin y de agitacin poltica y social, tanto en el seno de los principales rganos Constitucionales que no acertaron o conscientemente se negaron a asumir sus responsabilidades, como en el marco de las distintas fuerzas polticas y sociales, principalmente las de signo

regional, que impugnaron crtica y sistemticamente sus sentencias27. Componan este Tribunal, segn la redaccin del artculo 122 CE: un Presidente designado por el Parlamento, sea o no Diputado; el Presidente del Alto Cuerpo consultivo de la Repblica; el Presidente del Tribunal de Cuentas de la Repblica; dos Diputados libremente elegidos por las Cortes; un representante por cada una de las Regiones espaolas, elegido en la forma que determine la ley; dos miembros nombrados efectivamente por todos los Colegios de Abogados de la Repblica; cuatro profesores de la Facultad de Derecho, designados por el mismo procedimiento entre todas las de Espaa. La Constitucin dejaba bien definida la composicin del TGC en sus aspectos bsicos con lo que la Ley Orgnica que regul la institucin no iba a suscitar polmica. En el artculo 10 estableca que en los territorios que hubiesen conseguido Estatuto de autonoma, y tuvieran, por tanto, la consideracin de Regiones autnomas, la eleccin de su representante la realizara el organismo que ejerciese la potestad legislativa en la Regin. Para las Regiones no autnomas la designacin se hara por los Ayuntamientos de la Regin, siendo electores los concejales. A rengln seguido, en su artculo 11, concreta cules territorios se consideraban como regiones al efecto de eleccin de su representante28. Segn Muoz Machado (1977:442), la inclusin de los representantes regionales solucion, de alguna manera, el problema de la inexistencia de una segunda Cmara de representacin territorial.

Aade Oliver (1991:247) que contribuy tambin a su politizacin la desafortunada designacin de lvaro de Albornoz como primer Presidente de la institucin, y la carencia de preparacin tcnico-jurdica de muchos de sus miembros. 28 stas son las Regiones autnomas a efectos de eleccin de representante en el TGC: Andaluca (provincias de Almera, Cdiz, Crdoba, Granada, Huelva, Jan, Mlaga y Sevilla, ms las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla); Aragn ( provincias de Huesca, Teruel y Zaragoza);Asturias ( provincia de Oviedo); Baleares; Canarias (provincias de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife); Castilla la Nueva (provincias de Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara, Madrid y Toledo); Castilla la Vieja (provincias de vila, Burgos, Logroo, Palencia, Santander, Segovia, Soria y Valladolid); Extremadura (provincias de Badajoz y Cceres); Galicia (provincias de La Corua, Lugo, Orense y Pontevedra); Len (provincias de Len, Zamora y Salamanca); Murcia (provincias de Albacete y Murcia); Navarra; Vascongadas (provincias de lava, Guipzcoa y Vizcaya); y Valencia (provincias de Alicante, Castelln y Valencia).

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Para Gmez (1982:XIII-XIV), lo peor del TGC fue su composicin. Por la eleccin de sus miembros por sufragio; por no exigrsele ninguna capacitacin tcnica ni jurdica; y estando en minora los vocales de las Facultades de Derecho y los de los Colegios de Abogados, se pregunta qu poda esperarse de ellos en el ejercicio de una labor que exiga como ninguna el uso libre y no comprometido de la razn?. A excepcin de estos seis vocales seala Garca Ruiz- los dems eran jueces legos que no necesitaban ser Licenciados en Derecho ni siquiera tener los conocimientos o preparacin jurdica mnima para desempear la misin que al Alto organismo encomendaba la Constitucin (Garca Ruiz, 1980:79). La Ley Orgnica del TGC otorg a sus miembros un status jurdico capaz de asegurarles la suficiente independencia para el ejercicio de sus funciones29. Este status se concretaba en tres prerrogativas bsicas: la inamovilidad de sus miembros30; la independencia y la irresponsabilidad por los votos que formulasen31; y por ltimo, se establecieron unas causas de inelegibilidad32 V.2. Facultades en relacin a las Regiones autnomas

Este aspecto de la organizacin del Tribunal, pese a las crticas vertidas sobre la institucin es, segn Garca Ruiz (1980:79), destacable y no merece reproche alguno. 30 En efecto, salvo los dos vocales natos que cesaban al hacerlo en los puestos que les atribuan tal condicin (artculo 4), los dems no podan ser removidos de su cargo durante el tiempo de sus mandatos. As, el Presidente no poda ser removido durante los diez aos que duraba el mismo (artculo 2); los vocales elegidos por las Cortes durante el tiempo que durase la legislatura; los vocales regionales y los procedentes de los Colegios de Abogados y las Facultades de Derecho, durante cuatro aos (artculo 5), salvo, para stos ltimos, que cesaran en el cargo docente que le daba la titularidad (artculo 13). 31 Artculo 14 de la Ley. La independencia tambin vena garantizada al establecerse un sueldo igual al de los Magistrados del Tribunal Supremo, lo que los reservaba de presiones econmicas, y por otro lado, al prohibrseles tambin el ejercicio de otro tipo de destino o cargo alguno, oficial o particular (Decreto de 20 de octubre de 1933). Este sueldo era, segn la ley de 31 de diciembre de 1933 (Gaceta del 4 de enero de 1934) de 26.000 pesetas anuales. El Presidente tena un sueldo no inferior a 100.000 pesetas. Por otro lado, el alquiler de la ubicacin del Tribunal en el Palacio de Medinaceli ascenda a 100.000 pesetas al ao. Para obras de instalacin y material de oficina se presupuestaron 200.000 pesetas. Los datos en Garca Ruiz (1980:80). Eran unas importantes cantidades para la poca. Seala el citado autor que la Repblica no escatim medios para dotar convenientemente a su jurisdiccin constitucional. 32 Segn el artculo 15 de la Ley, no podan ser nombrados los impedidos fsica o intelectualmente, los procesados por cualquier delito, los condenados a cualquier pena por

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El TGC tena asignadas las siguientes competencias en relacin a las Regiones autnomas: los recursos de inconstitucionalidad de las leyes, y los conflictos entre el Estado y las Regiones autnomas y los de estas entre s (artculo 121 a) y c) de la Constitucin). A las siguientes facultades habra que aadir la apreciacin de la necesidad de las leyes de bases recogidas en el artculo 19. El recurso de inconstitucionalidad viene regulado en el Ttulo III (Artculos 28 a 43) de la Ley Orgnica del TGC. Son objeto de este recurso las leyes emanadas por el legislador estatal, las leyes aprobadas por las Regiones autnomas, los decretos leyes y decretos legislativos, y los decretos del mismo tipo que pudiesen dictar los Gobiernos de las Regiones autnomas al amparo de sus propios Estatutos (artculo 28). Estableca adems el artculo 29 que una ley sera inconstitucional, en la totalidad o en parte cuando infringiera un precepto de la Constitucin o cuando no se hayan cumplido los requisitos formales para su aprobacin y promulgacin. Las Leyes regionales iban a ser inconstitucionales, adems de cuando infrinjan un precepto constitucional, cuando la infraccin fuese de un precepto de su propio Estatuto, situndose los Estatutos al mismo nivel que la Constitucin. Por lo que respecta a la legitimacin activa para interponer dicho recurso, corresponda, segn la Ley Orgnica, al Ministerio Fiscal, en cuyo caso la Ley hablaba de recurso de inconstitucionalidad; a los Jueces o Tribunales de Justicia, en cuyo caso se denominaba consulta de inconstitucionalidad, o bien al titular del derecho que resultara daado con la aplicacin de la ley en cuestin, denominada excepcin de inconstitucionalidad (artculo 30). El artculo 121 c) CE atribuye al TGC la competencia para decidir sobre los conflictos que pudieran surgir entre el Estado y las Regiones autnomas, siendo regulada por la Ley Orgnica de junio de 1933, en su Ttulo V, bajo la denominacin De los conflictos entre el Estado y las Regiones autnomas y de stas entre s y dividido en tres captulos.

razn de delito que le hiciera desmerecer en el servicio pblico, los quebrados y concursados no rehabilitados y los deudores de fondos pblicos.

El TGC conocera de las cuestiones de competencia legislativa (Captulo I), que se susciten entre el Estado y las Regiones autnomas, o de stas entre s, cuando por uno u otras se legislare sobre materias ajenas a su competencia (artculo 54). La legitimacin, para el caso de las disposiciones legislativas del Estado, corresponda al ejecutivo de las regiones autnomas directamente afectadas, por propia iniciativa o por acuerdo de su rgano legislativo, y, en el caso de disposiciones legislativas de la regin autnoma, al Gobierno de la Repblica, en todo caso, o al ejecutivo de otra regin autnoma, por propia iniciativa o previo acuerdo de su Parlamento, incluso en el caso de que aquella disposicin no interfiriera en el mbito de sus competencias (artculo 55). El procedimiento a seguir era muy breve y se le daba mucho protagonismo a las partes33. Tambin conocera el Tribunal de los conflictos de atribucin entre autoridades administrativas del Estado y de las Regiones autnomas, o de stas entre s (Captulo II), dividindose a su vez en dos secciones referentes a los conflictos de atribucin positiva y negativa. Los conflictos de atribucin positiva podran ser planteados por un Ministro de la Repblica del ramo correspondiente o por el ejecutivo de una Regin autnoma cuando estimasen que se les privaba de facultades administrativas propias de su competencia, y los negativos cuando un particular se dirigiese a una autoridad administrativa del Estado o de una Regin, y sta sostuviese no tener competencia en la materia de que se tratase, por entender que el competente era la Regin autnoma, el Estado u otra regin. El captulo III del Ttulo V estableca una clusula de cierre segn la cual iba a conocer el Tribunal de aquellos conflictos (el artculo 67 los denomina contienda) entre las autoridades del Estado y las de una regin autnoma o
Segn Ruiz Lapea (1982:289-290) el objeto de este recurso, esto es, las disposiciones legislativas del Estado o de la Regin autnoma, se subsume en el del recurso de inconstitucionalidad, y que desaparecida la posibilidad de impugnacin directa de leyes la va del conflicto vendra a suplir la ausencia de legitimacin de rganos polticos para interponer el recurso de inconstitucionalidad, configurndose otra especie de recurso de inconstitucionalidad, que se diferencia del autntico en los siguientes aspectos: en la legitimacin para recurrir; en la mayor especificidad de la causa de inconstitucionalidad; en la limitacin temporal de la posibilidad de realizar la impugnacin; y en los efectos de las sentencias declaratorias de incompetencia.
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entre dos o ms de stas que no se hallaren especificados en los artculos anteriores. Tambin los conflictos entre el Tribunal de Cuentas y las Regiones autnomas podan ser sometidos a la resolucin del TGC (Ttulo VI de la Ley). Adems, por mandato del artculo 19 CE el TGC era asimismo competente para la apreciacin previa de la legislacin de bases atribuida al Estado, y a las que deban ajustarse las disposiciones legislativas de las Regiones autnomas. Tanto el Gobierno como las Cortes, segn el artculo 101 de la Ley Orgnica, podrn solicitar el dictamen sobre la necesidad de la Ley de Bases. Por ltimo, el artculo 14 del Estatuto de Catalua establece que el Presidente y los Consejeros de la Generalitat son individualmente responsables ante el Tribunal de Garantas, en el orden civil y criminal, por las infracciones de la Constitucin, del Estatuto y de las leyes. Nada estableca a este respecto el Estatuto vasco. Por todas estas importantes competencias el TGC era [debi ser] un engranaje esencial para el buen funcionamiento de la complicada maquinaria del Estado integral34. El Tribunal de Garantas Constitucionales tuvo ocasin de fallar dos cuestiones de competencia legislativa y varios recursos de inconstitucionalidad sobre aspectos relacionados con la distribucin territorial del poder35. Del
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En estos trminos se expresa al respecto Ruiz Robledo (1989:62). La primera cuestin de competencia legislativa fue promovida por el Gobierno de la Repblica contra la Ley del Parlamento cataln para la Regulacin de los Contratos de Cultivo, de 11 de abril de 1934, y dio lugar a la Sentencia de 8 de junio de 1934. La proclamacin, el 6 de octubre de 1934, del Estado cataln de la Repblica Federal espaola por parte del Presidente de la Generalidad, Companys, fue el detonante de la segunda cuestin de competencia legislativa (Sentencia de 20 de febrero de 1935) y de otros dos recursos de inconstitucionalidad. En cuanto a las cuestiones y recursos de inconstitucionalidad se produjeron las siguientes sentencias: Sentencia de 3 de noviembre de 1934 sobre el privilegio de la inmunidad de los parlamentarios segn el artculo 22 del Estatuto interior de Catalua, sentencias de 27 de noviembre de 1934 y de 17 de enero de 1935, sobre inconstitucionalidad de la Ley del Parlamento cataln sobre solucin de conflictos derivados de los contratos de cultivo; sentencia

estudio de la doctrina del Tribunal de Garantas a travs de sus sentencias, y en lo relativo a la distribucin territorial del poder se aprecia de forma predominante que la tendencia del Tribunal era interpretar restrictivamente las competencias estatutarias, a favor del Estado36. VI. CONCLUSIONES Una vez desarrollada la materia, y completado el esquema, resulta necesario volver a la introduccin y asegurar que las cuestiones all planteadas estn resueltas. El Estado integral estableci un sistema optativo de acceso a la autonoma, y un complicado sistema de atribucin competencial, al que al reparto Estado-Regin, se le una el de legislacin-ejecucin. En el plano legislativo, la nota caracterstica fue la ausencia de una cmara de representacin territorial37. Las regiones, por tanto, estaran poco integradas en el legislativo estatal. A stas, slo se les reconoca participacin a la hora de iniciar el procedimiento de acceso a la autonoma y el de reforma del Estatuto, sindoles negadas la posibilidad de iniciativa legislativa e iniciativa de reforma constitucional. Adems, el Estado contaba con la potestad de modular las competencias en el procedimiento de aprobacin de la autonoma, y el de
de 5 de marzo de 1936, sobre suspensin y Rgimen provisional del Estatuto de Catalua; sentencias de 23 y 24 de junio de 1936 sobre Ley del Parlamento cataln que declara vlidos y firmes acuerdos sobre destitucin de funcionarios. 36 Un interesante estudio sobre los principales aspectos de la doctrina del Tribunal de Garantas Constitucionales lo podemos encontrar en Bassols (1981:65-84), junto con el texto ntegro de las sentencias emitidas por el Tribunal de Garantas Constitucionales en las materias de cuestiones y recursos de inconstitucionalidad y de recursos en conflictos entre el Estado y las Regiones autnomas y de estas entre s. 37 Considero se perdi una oportunidad histrica con la no inclusin del Senado en el sistema poltico-constitucional de nuestra Segunda Repblica. Su creacin hubiera servido para estructurar al mismo como Cmara de representacin territorial, acorde con el modelo de Estado complejo adoptado. Segn Varela (1976:137) la ausencia de una segunda Cmara con representacin de los intereses regionales determin que conflictos, como el de los rabassaires en 1934, entre una Generalitat con mayora de izquierdas y unas Cortes y Gobiernos centrales escorados a la derecha, nicamente pudieran salvarse mediante el puente jurisdiccional, a todas luces inadecuado, de un Tribunal de Garantas Constitucionales.

armonizar las mismas cuando lo exigiera la armona entre los intereses regionales y estatales. En el plano ejecutivo, las Regiones eran en principio competentes para ejecutar sus propias leyes autonmicas y estructurar una administracin propia, pero el Estado se reservaba la potestad incluso de dictar reglamentos de ejecucin de sus leyes an teniendo las regiones asignada la potestad ejecutiva en una determinada materia. Incluso podan nombrar delegados especiales para controlar la ejecucin de sus leyes, e intervenir, cuando resulte alterado el orden pblico. El nico rgano del Estado donde se estableci correctamente esta integracin fue el TGC, rgano en el que, adems de contar con representacin, estaban legitimados para iniciar procedimientos en defensa de su autonoma. Pero, por su politizacin, y por su composicin, eminentemente poltica y poco jurdica, no iba a cumplir este cometido. Hemos de subrayar, como nota final, que ms que para articular a las Regiones en el Estado, todo el entramado jurdico-constitucional tena como principal funcin la de controlar la autonoma. 6. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ALCAL ZAMORA, N., (1981), Los defectos de la Constitucin de 1931. Madrid, Civitas. ARTOLA, M., (1976), Partidos y programas polticos. 1808-1936. Tomo II., Madrid, Aguilar. BASSOLS COMA, M., (1981), La Jurisprudencia del Tribunal de Garantas Constitucionales de la II Repblica Espaola, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. BARN FERNNDEZ, J., (1998), El movimiento cantonal de 1873: I Repblica, A Corua, Edicis do Castro. CATALINAS, J.L. y ECHENAGUSA, J., (1973), La primera Repblica: reformismo y revolucin social, Madrid, Alberto Corazn.

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