TEMPOS, IDIAS E LUGARES

O ENSINO DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL NO BRASIL

R O S L I A P R I S S D A S I LVA P I Q U E T ANA CLARA TORRES RIBEIRO R
E S U M O O artigo resgata, de forma sinttica, mudanas observadas no perfil dos cursos de ps-graduao em planejamento urbano e regional no Brasil frente a transformaes na economia e no sistema nacional de planejamento. O tema tratado segundo uma periodizao que destaca idias-mestras de quatro fases do debate nacional sobre planejamento, incluindo seus vnculos com leituras do territrio: dcada de 1950 e incio da dcada de 1960 (planejamento para a mudana e relevncia da questo do desenvolvimento); dcada de 1970 e incio da dcada de 1980 (planejamento tecnocrtico e controle da escala nacional); dcadas de 1980 e 1990 (predomnio da gesto e centralidade atribuda s foras do mercado); tendncias atuais (retorno questo do desenvolvimento e crescente preocupao com o planejamento de longo prazo).

PA

L AV R A S tema urbano; regio.

C H AV E

Ps-graduao; planejamento; desenvolvimento; sis-

INTRODUO
Desenvolvimento, tema banido da agenda econmica nacional nos ltimos 25 anos, retorna ao centro das atenes e, com ele, o papel do planejamento e da formao de pessoal qualificado. Voltam cena as anlises sobre os motivos que induziram o nosso desenvolvimento a apresentar um carter espacial e socialmente to desigual. Retomam-se, enfim, as questes de longo prazo, buscando as razes que, nas palavras de Celso Furtado, levaram construo interrompida do pas. A constatao desse fato motivou a elaborao do presente texto, que tem como escopo mais amplo o resgate, ainda que sinttico, de mudanas observadas no perfil dos cursos de planejamento urbano e regional no Brasil frente s transformaes ocorridas no plano econmico e no sistema de planejamento nacional. O tema tratado segundo uma periodizao que seleciona quatro fases histricas distintas, sendo que, em cada uma, so destacadas as idias-mestras imperantes no perodo, segundo suas vinculaes terico-ideolgicas. A primeira fase construda pelas principais concepes de desenvolvimento e subdesenvolvimento dos anos 1950 e 1960 que, no cenrio latino-americano, corresponde fase do planejamento para a mudana, quando so lanados os primeiros cursos sobre planejamento na Amrica Latina. A seguir, analisa-se a fase marcada pela conquista do poder por grupos antagnicos aos princpios democrticos, e se aprofunda o carter centralizador, autoritrio e tecnocrtico das estruturas de planejamento ento existentes. Nesse perodo, o ensino de planejamento urbano e regional institucionaliza-se em nossas universidades, com a implantao de cursos de ps-graduao stricto sensu.
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Na terceira fase, indica-se como a crena exacerbada no jogo das foras de mercado leva rejeio do planejamento, e os cursos da rea perdem sua marca de cursos de planejamento e deslocam seus currculos para o campo dos estudos urbanos e regionais. Nessa fase, enquanto a questo regional perde centralidade, os temas urbanos/locais ganham proeminncia. Finalizando o texto, so indicadas as condies da atual retomada das polticas econmicas de longo prazo e o perfil dos cursos da rea, que adquirem novas dimenses em nmero, localizao e contedo. Nos mais recentes cursos propostos Capes, no s novos temas so incorporados aos currculos, como tambm a questo regional revisitada.

PLANEJANDO O DESENVOLVIMENTO
No longo perodo de crescimento econmico e de modernizao das estruturas sociais que as sociedades capitalistas ocidentais atravessaram aps a Segunda Guerra Mundial, ganham relevo teorias sobre desenvolvimento, em que as polticas pblicas compensatrias de base keynesiana so vistas como capazes de fazer frente s fases recessivas dos ciclos econmicos e, de forma complementar, de reduzir desequilbrios sociais e setoriais derivados da estrita lgica do mercado. O Estado percebido como o agente poltico e econmico apto a conduzir projetos de desenvolvimento que resultariam no apenas na expanso do produto e do emprego, mas tambm, na superao das desigualdades espaciais. nesse contexto que o planejamento, at ento considerado inerente e exclusivo do sistema socialista, passa a ser aceito e adotado pelos pases capitalistas, porquanto visto como uma tcnica de aplicao de polticas. Boa parte dos economistas mais importantes da poca, como Jan Timberger, Gunnar Myrdal, Franois Perroux e Vittrio Marrama, acreditava no planejamento, sendo as suas concepes amplamente aceitas nos meios especializados latino-americanos. Na Amrica Latina, no s havia um paradigma aceito por atores polticos e sociais de grande relevncia, como tambm o desenvolvimento econmico era um objetivo compartilhado. Acreditava-se, firmemente, ser o Estado o principal responsvel pelo desenvolvimento. Um Estado investidor, regulador e, ainda, protetor do mercado interno e da indstria nacional. O pensamento da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) dominava as anlises sobre os processos de crescimento das economias latino-americanas e orientava muitas das propostas de poltica econmica nesse perodo. Albert Hirschman, Raul Prebisch e Celso Furtado eram seus principais representantes. O debate da poca voltavase para as idias de crescimento, desenvolvimento, subdesenvolvimento e centrava-se em questes relativas possibilidade de universalizao dos padres de produo e consumo praticados nos pases que lideraram a revoluo industrial. Furtado, o maior expoente do pensamento econmico sobre o tema no Brasil, assinalava ento que o subdesenvolvimento um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela qual tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau superior de desenvolvimento (Furtado, 1961:180). Portanto, sendo o subdesenvolvimento um fenmeno especfico, requereria um esforo de teorizao autnomo.1 Prebisch, em linhas gerais, argumentava que, at o perodo da grande depresso dos anos 1930, os pases da Amrica Latina tiveram sua dinmica interna determinada pelo crescimento persistente das exportaes, mas que essa alternativa no mais se apresenta50 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 0 , N . 1 / M A I O 2 0 0 8

1 Segundo Celso Furtado (1961), a falta desse esforo terico teria levado muitos economistas a explicar, por analogia com a experincia das economias desenvolvidas, problemas que s poderiam ser bem equacionados a partir de uma adequada compreenso do fenmeno do subdesenvolvimento.

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va. Isso levaria a concluir que a industrializao seria uma imposio dos fatos e, longe de ser uma escolha, seria a nica via de desenvolvimento deixada aos pases exportadores de produtos primrios. Propunha uma estratgia de crescimento para dentro, dinamizada por uma industrializao substitutiva, com forte interveno do Estado.2 Essas idias passam a influenciar importantes partidos polticos e governos da regio, que, sob essas concepes, apresentam propostas de planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, com base no avano do processo de industrializao. No cenrio latino-americano, esta a fase do planejamento para a mudana. medida que o planejamento ganha impulso, os diagnsticos passam a destacar a natureza espacialmente desigual da distribuio de recursos. A proposta centrada na industrializao trazia implcita a contradio entre a acelerao das taxas de crescimento econmico e a equidade interregional. Um crescimento a taxas mais elevadas poderia ser atingido concentrando-se investimentos nas zonas mais desenvolvidas as de maior produtividade e com um mercado consumidor com grande potencial de ampliao , embora sob o risco de ampliao das desigualdades regionais. Caberia ao Estado, frente a este risco, compensar as tendncias do mercado, e os quadros tcnicos, com freqncia, julgavam ter o poder de atribuir funes e de definir o destino das regies. A crena no planejamento ento inconteste, o que leva Mattos a consider-lo
uma das idias medulares que marcam as peculiaridades do sculo XX, na medida em que foi a primeira ocasio ao longo da histria da humanidade na qual se generalizou a crena de que o ser humano teria a plena capacidade para empreender e construir um futuro desenhado antecipadamente por ele. (Mattos, 2001:23)

2 As idias bsicas de Raul Prebisch foram publicadas em seu artigo El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas. Boletin Econmico para Amrica Latina, CEPAL, fevereiro de 1961.

No Brasil, a partir da dcada de 1940, vrias foram as tentativas de coordenar, controlar e planejar a economia; mas, at 1956, essas tentativas limitaram-se formulao de diagnsticos, propostas, medidas setoriais ou de racionalizao do processo oramentrio. At ento, o planejamento regional havia se restringido a esforos voltados ao desenvolvimento de bacias hidrogrficas e, no plano urbano, a experincias de cidades planejadas segundo princpios do urbanismo funcional-racionalista. com o Plano de Metas do Governo Juscelino Kubitschek (1956 -1961) que tem incio, de modo mais consistente, o planejamento governamental. A deciso de planejar essencialmente uma deciso poltica, pois, segundo Lafer, uma tentativa de alocar explicitamente recursos e, implicitamente, valores, atravs do processo de planejamento e no atravs dos demais e tradicionais mecanismos do sistema poltico (Lafer,1970:30). Na deciso de planejar incide, tambm, um conjunto de problemas concretos relacionados principalmente disponibilidade de pessoal tcnico qualificado, existncia de informaes acessveis, capacidade de gerao de projetos e programas no setor pblico e no setor privado e, ainda, possibilidade de coordenao entre setores e regies. Neste sentido, eram especialmente precrias as condies existentes do Brasil na poca. O ingresso no servio pblico pelo sistema de mrito (concurso pblico), embora exigncia legal desde a Constituio de 1934, era ainda muito limitado: cerca de 10 a 17%. Diante dessa situao, foram apresentadas duas alternativas para a preparao do Plano de Metas: prosseguir na tentativa de uma reforma total da administrao pblica federal ou criar rgos paralelos administrao normal, os grupos executivos, que seriam encarregados da implementao do plano, sendo essa a opo adotada.3 Alm dessas limitaes,
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3 preciso lembrar que em 1958, segundo dados do censo do servidor pblico federal, havia 229.422 funcionrios pblicos federais, porm apenas 28.406 eram concursados. Diante desta limitao, foram acionados os rgos onde predominava o sistema do mrito, como era o caso do BNDE, Banco do Brasil, Superintendncia da Moeda e do CrditoSUMOC, e foram convocadas outras competncias disponveis na administrao pblica.

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4 Wilson Cano se destaca ao analisar em profundidade as condies da concentrao industrial em nosso pas. Seu livro Razes da Concentrao Industrial em So Paulo tornou-se um clssico da literatura sobre o tema.

5 Quando se procurou dotar o pas de um parque industrial moderno, no se cogitou a imposio de normas quanto localizao, seja em termos regionais ou intra-urbanos. As decises quanto localizao, ao serem tomadas livremente, pautadas unicamente por critrios de rentabilidade privada, provocam uma elevada concentrao territorial, e os diferenciais de renda inter-regionais se ampliam.

era restrita a disponibilidade de dados e de informaes confiveis sobre a economia brasileira, o que dificultava o detalhamento e a compatibilizao de metas entre setores e entre regies. Embora o Plano de Metas seja considerado exitoso, pois a maior parte de seus objetivos teve elevado grau de concretizao, as medidas de poltica econmica adotadas foram baseadas em mecanismos concentradores de renda no s por estratos sociais como tambm por regies e tenderam a beneficiar o eixo RioSo Paulo.4 Os desnveis interregionais se ampliaram; mas, estes efeitos da implementao do Plano foram considerados inerentes ao estgio de desenvolvimento do pas. Esperava-se que a indstria, no futuro, irradiaria dinamismo aos demais segmentos da economia nacional e conduziria a uma gradual reduo das desigualdades inter e intra-regionais. Entretanto, no decorrer dessa fase da economia brasileira, os desequilbrios regionais se agravam e as tenses sociais no Nordeste tornam-se explosivas, passando a ser vistas como uma questo de segurana nacional. exatamente neste momento que elaborada a primeira Poltica de Desenvolvimento Regional sob a conduo de Celso Furtado, sendo que a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959, traduz a tentativa de redefinio das relaes entre o centro hegemnico e essa regio.5 A esmagadora maioria da produo intelectual brasileira sobre a dimenso territorial do desenvolvimento ento voltada para as questes relativas concentrao industrial e aos chamados desequilbrios regionais. O desenvolvimento urbano ainda no considerado uma questo relevante e no h no Plano de Metas proposies especficas para o seu tratamento. Neste contexto, a construo de Braslia pode ser interpretada muito mais como uma resposta necessidade de incorporao de novas reas ao circuito da acumulao capitalista. O prprio Plano de Metas considera Braslia um ponto de germinao, capaz de constituir-se em uma nova frente de expanso econmica. medida que se ampliavam os sistemas de planejamento latino-americanos, considerou-se relevante a formao de especialistas, dado tratar-se de atividade nova, para a qual as diferentes administraes pblicas nacionais careciam de pessoal qualificado. A Organizao dos Estados Americanos (OEA), a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) e o Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (Ilpes) realizaram os primeiros esforos na formao de recursos humanos para apoiar e guiar os trabalhos de elaborao dos planos econmicos dos pases da regio. Nesse incio, as dimenses regional e urbana foram tratadas de forma marginal, uma vez que o planejamento era dominado por economistas, mais preocupados com a planificao do desenvolvimento nacional do que com o impacto social e espacial que poderiam ter os planos que preparavam. (Hardoy, 1990:11). A acumulao de capital nesta fase aqui e no mundo era muito mais localizada em seu circuito de reinverso do que hoje. As empresas cresciam em cada planta produtiva e esperava-se que a sua inscrio territorial durasse dcadas. Assim, os diagnsticos elaborados como primeira etapa do processo de planejamento passam a destacar a importncia das desigualdades regionais e a recomendar a incorporao de medidas capazes de enfrent-las. Os governos dos pases latino-americanos procuram ento pr em prtica diversas formas de interveno, com o objetivo de reduzir os chamados desequilbrios interregionais e aumentar a capacidade de consumo da populao de regies mais atrasadas. Em quase todos os pases da regio, so propostas polticas de desconcentrao da indstria e de modernizao do setor agrcola, de modo a integrar as estratgias de desenvolvimento regional s do planejamento nacional.
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Assim, ao desenvolvimento encontrava-se associada uma metodologia de como planejar, e nos primeiros cursos oferecidos no havia dvida sobre o que deveria ser ensinado. Os princpios tericos provinham do pensamento da Cepal e do Ilpes, e os manuais de metodologia para a programao econmica eram as peas-chave da bibliografia bsica desses cursos. O pessoal qualificado para atuar nos principais rgos de planejamento tinha sua formao aprimorada em universidades europias e no Chile, sede da Cepal e do Ilpes. O longo perodo de prosperidade do mundo ocidental entre o fim da Segunda Guerra Mundial at meados dos anos 1970, conhecido como os trinta anos de ouro do capitalismo, bruscamente interrompido por uma profunda crise econmica que afeta pases como os Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Frana. Na Amrica Latina, multiplicam-se os golpes de Estado, gerando um quadro poltico dominado por regimes altamente repressores dos direitos civis e sociais fundamentais. O Brasil foi precursor nesse campo, pois uma dcada antes da instalao de ditaduras nos outros pases latino-americanos, o trmino do mandato de Juscelino Kubitschek marcado por grande instabilidade poltica e econmica, que culmina com o Golpe de Estado de 1964.

O FUTURO DESENHADO AUTORITARIAMENTE

Ao assumirem a direo do pas em maro de 1964, os militares adotam um discurso modernizador, comprometido com a retomada do crescimento econmico. Procuram legitimar o exerccio do poder argindo princpios de racionalidade econmica, justificando, assim, a adoo de polticas econmicas concentradoras e excludentes. no perodo militar que o planejamento atinge seu auge no pas, com a proposio de cinco planos: Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG, 1964-67), Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED, 1967-69), Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND, 1969-74), Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND, 1974-79) e Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND, 1979-84). O PAEG e o PED geraram poucas mudanas na organizao territorial do pas. O primeiro era voltado a implementao de polticas de curto prazo que visavam o controle das taxas inflacionrias, a retomada de relaes com os organismos internacionais de financiamento e a reduo da insatisfao decorrente do dficit habitacional e da precariedade do transporte urbano. Com o PED, o segundo plano do perodo militar, a recuperao econmica se processa basicamente por meio da utilizao da capacidade ociosa da indstria instalada desde o perodo do Plano de Metas. s a partir do I PND que a dimenso espacial do processo de desenvolvimento vista sob novo formato, diverso dos recortes regionais at ento dominantes. A incorporao de novas reas ao circuito produtivo - tais como o sul do estado do Par com sua rica reserva mineral de Carajs e as vastas reas agriculturveis do Centro-Oeste - imps um olhar de conjunto mais complexo sobre o territrio. Desprezando as regies tradicionais, a estratgia adotada pelo I PND ser baseada nos chamados programas especiais, tais como: Programa Especial do Centro-Oeste; Programa Especial da Regio Geoeconmica de Braslia; Programa Especial do Oeste do Paran; Programa Especial do Grande Dourado; Programa de Desenvolvimento Integrado da Bacia do Araguaia-Tocantins; Programa de Plos Agropecurios e Agro-minerais da Amaznia; Programa de reas Irrigadas do Nordeste; Programa de Desenvolvimento do Cerrado, entre tantos outros. Trata-se de uma
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outra lgica de ocupao territorial, em que o planejamento baseado nas agncias regionais de desenvolvimento perde importncia. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) corresponde ao projeto Brasil: Grande Potncia no Final do Sculo, que o programa do governo que se inicia em maro de 1974. O II PND tem como base um elenco de projetos formulados e implantados diretamente pelo setor pblico. Se, na etapa anterior, os programas especiais romperam as fronteiras de antigas regies e impuseram uma leitura da totalidade do territrio nacional, no II PND os grandes projetos de desenvolvimento iro definir novas regies. ainda no mbito deste plano que a dimenso urbana do desenvolvimento do pas adquire maior visibilidade. Ganham vulto as questes relativas ao congestionamento das grandes metrpoles e surgem as primeiras propostas de desconcentrao industrial. Para implementar a poltica de desenvolvimento urbano, foi criada, em 1974, a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU). O Banco Nacional de Habitao (BNH), que j vinha sendo preparado para assumir encargos relativos ao desenvolvimento urbano, institui programas que abrangem a infra-estrutura (Plano Nacional de SaneamentoPlanasa e Projeto Comunidade Urbana para Recuperao AceleradaCura), a implantao de novas comunidades urbanas (Projeto de Apoio ao Desenvolvimento dos Plos EconmicosProdepo), o transporte de massa (Programa de Integrao de Transportes UrbanosPiturb) e o planejamento urbano (Programa de Financiamento para o SaneamentoFinansa). So igualmente ligadas questo da desconcentrao urbana as propostas referentes ao fortalecimento dos centros de porte mdio. Estas propostas deram origem ao Programa de Apoio s Capitais e Cidades de Porte Mdio, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). As cidades mdias teriam segundo os documentos que embasam esse programa o papel de propiciar a criao de novos pontos de desenvolvimento no territrio nacional, de estimular a desconcentrao de atividades econmicas e de populao, de criar novas oportunidades de emprego e de contribuir para a reduo das disparidades interregionais e da concentrao da renda. Assim, a preocupao com a intensidade do crescimento demogrfico das metrpoles nacionais que absorviam grande parte do contingente populacional com origem nas zonas rurais das diversas regies do pas levou proposio de uma nova funo para as cidades de porte mdio: a de dique dos fluxos migratrios. nesse perodo que o sistema de planejamento assume um elevado grau de institucionalidade, fazendo com que seja impulsionada a capacitao de pessoal atravs da criao dos primeiros cursos de ps-graduao no pas. Como o projeto dos governos militares era dotar o Brasil de instituies mais fortes no campo da pesquisa tecnolgica, foram propostos os primeiros cursos de ps-graduao stricto sensu nas reas tcnicas e em economia. So implantados os programas de mestrado em planejamento urbano e regional na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1970), na Universidade Federal do Rio de Janeiro (1972) e na Universidade Federal de Pernambuco (1975). Em 1967, a Universidade Federal de Minas Gerais j havia criado o Centro de Desenvolvimento e Planejamento RegionalCedeplar, com a finalidade de abrigar um programa de pesquisa e ensino de psgraduao na rea da Economia Regional. Tambm em 1967, o Instituto de Pesquisa Econmica AplicadaIpea, rgo criado em 1964, realiza diagnsticos inditos da economia nacional, que propiciaram maior conhecimento da dinmica de numerosos setores. A Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica abrigava, alm do Ipea, o Instituto de Planejamento (Iplan) e o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento
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Econmico (Cendec). Era de tal ordem a importncia atribuda formao de quadros para atuao no sistema de planejamento, que a primeira turma do curso da UFRJ, ento sob a responsabilidade da Coordenao dos Programas de Ps-graduao em EngenhariaCOPPE, destinada a tcnicos do Banco Nacional de HabitaoBNH, do Servio Federal de Habitao e UrbanismoSERFHAU e rgos do governo federal envolvidos com o planejamento urbano ou regional. Nesses cursos predominava a formao voltada para as questes nacionais, uma vez que o projeto dos governos militares era transformar o pas em uma grande potncia no final do sculo. Acreditava-se que a senda para o desenvolvimento poderia ser trilhada por meio da elaborao de modelos economtricos e demogrficos, baseados na geopoltica e na doutrina da Segurana Nacional. A nfase nas disciplinas quantitativas em que a Matriz de Insumo-Produto e os princpios da Programao Linear predominavam e a crena nos princpios do planejamento racionalista do o toque de classe nos cursos da poca. Novas influncias se fazem presentes no planejamento territorial, como exemplificam a poltica francesa de amnagement du territoire e as propostas relativas aos plos de crescimento. Ambas tiveram ampla aceitao nos meios tcnicos e serviram de base a propostas de regionalizao do territrio nacional e a estratgias de desenvolvimento.6 Em maro de 1979 inicia-se o ltimo governo militar, quando evidenciam-se os sinais da desacelerao do crescimento da economia. No incio dos anos 1980, o pas enfrenta uma grave recesso: queda nos investimentos e no crescimento do produto interno, aumento das dvidas interna e externa, acelerao do processo inflacionrio e renda per capita praticamente estagnada. Nestas circunstncias, o regime militar se v deslegitimado, uma vez que a to propalada eficincia econmica no se sustentou na prtica. Em 1985, assume o governo um presidente civil, eleito indiretamente pelo Congresso Nacional.

6 A Teoria dos Plos de Crescimento, desenvolvida por Franois Perroux e seus colaboradores, surgiu como uma tentativa de resposta aos problemas criados pelos desequilbrios setoriais e espaciais. Teve larga aceitao nos meios acadmicos do pas, mas sua aplicao encontrou obstculos por apresentar certa impreciso em conceitos centrais.

O PLANEJAMENTO DOS NVEIS SUBNACIONAIS

Novas tendncias da dinmica socioeconmica mundial manifestam-se a partir de meados dos anos 1970, configurando um cenrio significativamente diferente daquele do perodo do segundo ps-guerra, e pondo em cheque o planejamento econmico. Mudanas em curso trazem uma problemtica nova quanto ao processo de acumulao de capital: o grande capital passa a ter uma enorme ubiqidade, podendo localizar-se em qualquer regio e produzir em qualquer outra, e esta, por sua vez, no passar de uma opo entre muitas alternativas. Este no mais um capital enraizado em seu circuito de reinverso. Ao contrrio, cada parte desse capital articula-se diretamente com outras em escala global, integrando-se cada vez menos nas estruturas de produo regional ou nacional. Questiona-se, assim, se estariam ocorrendo a dissoluo das regies e a aniquilao do espao pelo tempo (Harvey, 1992), pois, segundo Coraggio, o capital pode moverse a uma velocidade que guarda pouca relao com os tempos sociais ou os tempos polticos (Coraggio, 1999:60). No caso da Amrica Latina, a crise fiscal do Estado e o esgotamento do modelo de crescimento sustentado pela industrializao, fortemente dependente de investimentos do setor pblico, conduzem perda de legitimidade, e conseqente enfraquecimento dos sistemas nacionais de planejamento. Em nosso pas, o planejamento passa a ser criticado e rejeitado, posto que identificado com o autoritarismo do perodo militar, no qual foram
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7 Embora o planejamento regulatrio clssico das dcadas anteriores no tenha deixado boas lembranas, pois no caso brasileiro estreitamente relacionado ao autoritarismo do regime militar, a mudana de nfase para menos planejamento e mais gesto encobre uma falcia, uma vez que nenhuma ao (e quanto mais a direo de uma cidade ou pas!) prescinde de um mnimo de planejamento e tambm porque o planejamento e a gesto pressupem aes complementares, no-conflitantes. Essas questes podem ser mais bem entendidas em Carlos Vainer (2002). Marcelo Lopes de Souza (2006) tambm desenvolve uma longa discusso sobre as mesmas questes.

atualizados contedos da dependncia econmica, das desigualdades sociais e das disparidades regionais. Neste cenrio, caracterizado por dinmicas econmicas heterogneas e distribuio do poder entre diferentes foras sociais, perdem sentido as tentativas de ressuscitar antigas concepes de planejamento. Com a redemocratizao do pas e as profundas mudanas no capitalismo, a gesto e as polticas pblicas tornam-se radicalmente diferentes das que imperavam na poca do planejamento centralizado. Por sua vez, surgem novos desafios para os programas de formao de recursos humanos na rea do planejamento. Enquanto na dcada de 1970 intelectuais de esquerda viam o planejamento como sinnimo de interveno estatal a servio dos interesses do capital, nos anos 1980, a rejeio ao planejamento advm dos setores de orientao liberal e se d por outros motivos: o planejamento estaria servindo mal a esses interesses, uma vez que o Estado deveria apoiar, da forma mais direta possvel, a acumulao de capital, eliminando normas, reduzindo exigncias legais, oferecendo incentivos fiscais, garantindo segurana aos investimentos e aumentando a fluidez do territrio. O discurso de base keynesiana ento substitudo por outro, de fundamento neoclssico, segundo o qual o jogo das foras de mercado que permite assegurar um maior crescimento da economia. A idia bsica que emerge desse corpo terico que a poltica econmica deve ter como funo principal contribuir para gerar um ambiente atrativo para o investimento privado, descartando a utilizao de polticas que impliquem em interveno direta do Estado na vida econmica, como defendiam os modelos de desenvolvimento das dcadas anteriores. Como os investidores dirigem-se para as atividades e espaos onde mais lucrativo investir, resta aos lugares regies e cidades competir entre si por investimentos, o que estimula o discurso que destaca o papel dos governos locais, vistos como agentes capazes de induzir, mobilizar e promover o crescimento econmico. Postula-se que a taxa de crescimento de um determinado pas, regio ou, at mesmo, de uma cidade funo do capital fsico, do capital humano e de conhecimentos detidos pela coletividade. Postula-se, ainda, que caberia aos governos locais assegurar o fornecimento de equipamentos e servios, baixar custos tributrios e conceder subsdios, oferecendo um ambiente adequado conquista da preferncia para a localizao de empresas.7 A nova agenda dos organismos multilaterais fortemente influenciada pelas idias de desenvolvimento sustentvel, competitividade urbana e descentralizao administrativa refora a tendncia valorizao do aumento da competitividade das cidades. Desde o incio dos anos 1990, estes organismos apiam projetos e programas nesta direo, quase sempre negociados diretamente com prefeituras, sem interferncia do Estado-nao. Abandona-se a perspectiva do desenvolvimento nacional e espera-se que a descentralizao da responsabilidade para os governos locais produza o milagre de resolver os problemas de emprego e renda, misria, questes ambientais e tantos outros, alm de garantir a governabilidade do sistema. O nacional d lugar ao local, e a gesto substitui o planejamento. Antes, o debate de concepes e projetos estava centrado em torno de questes relativas s desigualdades interregionais, s carncias de equipamentos urbanos de uso coletivo e racionalizao do uso do solo, e agora a problemtica do desenvolvimento remete ao campo da competitividade. Entra em moda o planejamento estratgico inspirado e baseado no planejamento estratgico empresarial no qual se advoga que as cidades devem ser administradas como se fossem empresas, competindo entre si para atrair investimentos ou turistas. E a
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expresso empreendedorismo urbano ganha popularidade: o perfil ideal dos novos prefeitos seria o de gestores urbanos, aparentemente mais afeitos aos negcios e ao marketing do que poltica.8 Assim, com o enfraquecimento do Estado-nao, o planejamento na escala nacional cai em descrdito e os programas de ps-graduao, concebidos para a formao de pessoal na rea, so mantidos mas tm seus currculos direcionados para estudos urbanos e regionais, em que o regional perde posio e as questes intra-urbanas ganham proeminncia, inclusive pela relevncia dos processos de organizao social e poltica que permitiram o reconhecimento de direitos urbanos na Constituio Federal de 1988. sintomtico da crise do planejamento territorial, porm, que no perodo de quase 20 anos (entre 1975 e 1993), nenhum novo curso tenha sido implementado na rea. Contudo, evidncias empricas da escala internacional, relacionadas ao desempenho da economia, passaram a indicar que a aceitao incondicional do neoliberalismo no promovia maiores taxas de crescimento e, muito menos, a reduo da concentrao de renda, seja no plano individual e familiar seja no plano das naes ou regies. Ao contrrio, esta aceitao provocava o acirramento das desigualdades sociais e espaciais. Com isso, novas vozes aparecem no apenas aqui como tambm nos pases pioneiros na aplicao dos princpios tericos e ideolgicos do neoliberalismo , promovendo o debate sobre as polticas de longo prazo. Um debate que, cada vez mais, explicita a centralidade do espao e, assim, dos conflitos e tenses relacionados apropriao de recursos estratgicos.

8 Na anlise de Vainer (op cit), os novos prefeitos teriam a legitimidade que os polticos corrompidos perderam e poderiam falar em nome de uma vontade nica, que visaria antes de tudo defender e promover a cidade (vista como homognea), em um processo despolitizador e autoritrio, em que desapareceria a cidade do encontro e do confronto entre cidados.

PARA PENSAR O LONGO PRAZO: CONCLUINDO

O Brasil passou por profundas mudanas em todo o perodo analisado no presente texto, dando um salto gigantesco em sua base produtiva. Um salto apoiado pela difuso das redes de comunicao e informao, por mudanas institucionais e pelas novas formas de financiamento da economia. A expanso das condies tcnicas de produo por todo o territrio nacional embora alterasse a direo dos fluxos de mercadorias e a natureza dos movimentos migratrios ou, ainda, provocasse a emergncia de novas regies econmicas, no foi capaz de fazer face profunda desigualdade dos padres de vida e s precrias relaes de trabalho vigentes no campo e na cidade. No foi capaz de superar a heterogeneidade estrutural com todas as suas conseqncias sociais. Desde 2005, o pas d claros sinais de recuperao econmica, e se volta a falar na importncia de pensar o longo prazo. Neste contexto, as concepes de desenvolvimento passam a ser mais uma vez tema relevante nos debates sobre os destinos do pas. O enfrentamento terico e poltico dessa questo requer avanar nas anlises territoriais com pesquisas que busquem identificar a lgica de funcionamento dos vrios circuitos de valorizao do capital, em seus vnculos com as condies de vida da populao. Para que seja reconhecida a dimenso deste desafio, convm destacar que, no pas, como afirma Brando, seguindo as concepes de Tnia Bacelar e Celso Furtado, nunca as diversidades produtivas, sociais, culturais, espaciais (regionais, urbanas e rurais) foram usadas no sentido positivo. Foram tratadas sempre como desequilbrios, assimetrias e problemas. (Brando, 2007: 205) O autor alerta-nos, assim, para a necessidade de que sejam reconhecidas as potencialidades existentes na diversidade, o que implica na articulao entre processos econmicos transescalares e a histria, relativamente autnoma, de regies e lugares.
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L U G A R E S

Roslia Priss da Silva Piquet doutora em Economia, professora titular da Universidade Federal do Rio de Janeiro e pesquisadora do CNPq. Coordenadora do Mestrado em Planejamento Regional e Gesto de Cidades, da Universidade Candido MendesCampos. E-mail: ropiquet@terra.com.br Ana Clara Torres Ribeiro sociloga, doutora pela USP, professora do IPPUR/ UFRJ e pesquisadora do CNPq e da FAPERJ. Coordenadora do Grupo de Trabalho Desenvolvimento Urbano do CLACSO. E-mail: ana_ ribeiro@uol.com.br Artigo recebido em novembro de 2008 e aprovado para publicao em fevereiro de 2009.

Estamos diante, portanto, da necessidade de uma urgente resposta s seguintes perguntas: qual o novo perfil do profissional de nossa rea? Quais so os contedos disciplinares e tcnicos do planejamento socialmente necessrio? (Ribeiro, 2002) Podemos reconhecer nossos cursos como ainda voltados formao de planejadores? Acreditamos ser possvel responder afirmativamente a esta ltima pergunta quando levamos em conta os acmulos de conhecimento e o fato de o Brasil ser um pas continental, perifrico e ainda subdesenvolvido, e que requer ser mais bem entendido, sobretudo para propiciar uma apropriao mais justa de seu territrio. Questionar os interesses constitudos nos mais de cinco mil municpios, distribudos numa grande variedade de contextos regionais, e estudar o papel exercido pelo capital imobilirio e industrial, pelo agronegcio, pelo capital financeiro, pelas organizaes polticas e sociais nas mudanas territoriais so, sem dvida, tarefas do presente. Alm disso, o rescaldo da implantao abrupta e descoordenada das polticas liberais da dcada de 1990 ainda est por ser feito uma implantao que trouxe perdas institucionais, destruio de investimentos pretritos e o agravamento da crise social. A descentralizao administrativa, determinada pela Constituio Federal, traz novas questes relacionadas procura de pessoal qualificado. A consolidao deste processo vem exigindo um melhor aparelhamento das administraes pblicas locais, com o conseqente aumento da demanda por profissionais para atuar em prefeituras e rgos pblicos em geral. Embora o planejamento, neste mbito, geralmente se limite a ser um esforo de coordenao administrativa, que no chega ao estgio de produzir efetivas mudanas estruturais, a ampliao de conhecimento de processos econmicos, scioespaciais e culturais poder expandir a capacidade de ao do corpo tcnico envolvido nas tarefas administrativas. As mudanas em curso na economia, na administrao de recursos e nas formas de organizao dos interesses sociais evidenciam a necessidade de que o ensino do planejamento urbano e regional assuma diferentes programas e projetos entre as instituies de ensino, com vistas a atender s demandas regionais e locais de formao profissional (Piquet el al, 2005). O desafio reconhecer e tratar as diferenas sem gerar perdas tericas; aderir a modelos desconectados dos contextos investigados; aceitar modismos e cair em casusmos. Mas, este desafio inclui, tambm, a superao de generalizaes que, por estimularem falsas homogeneidades, pouco avanam no conhecimento da diversidade que caracteriza o pas. Sem dvida, cada vez mais, a sociedade brasileira requer ser mais bem conhecida, o que depender da promoo de debates, entre especialistas e atores polticos, centrados na construo de um futuro socialmente mais justo e territorialmente menos desigual.

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B S T R A C T This article brings, synthetically, the changes observed in the profile of postgraduate courses on Urban and Regional Planning in Brazil in face to the transformations in the economy and in the national planning system. The subject is organized under periods which highlights the master ideas of four phases of the national debate on planning, including its bonds to territorial interpretation: the 50s decade and beginning of the 60s decade (planning to the changing and relevance of the development question); 70s decade and beginning of the 80s decade (technocratic planning and control of the national scale); 80s decade and 90s (predominance of the management and centrality attributed to the forces of the market); current tendencies (return to the development question and growing concern with the long-term planning).

E Y W O R D S

Graduate courses; planning; development; urban system; region.

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