APUNTES DEL CENES N. 50 Vol.

XXIX, II Semestre de 2010

Apuntes del CENES

ISSN 0120-3053
Vol. XXIX - N. 50 Pgs. 151 - 171 II Semestre de 2010

Los dos gobiernos de Alfonso Lpez Pumarejo: estado y reformas econmicas y sociales en Colombia (1934-1938, 1942-1945)
liver Mora Toscano*

Fecha de recepcin: 18 de agosto de 2010 Fecha de aprobacin: 30 de septiembre de 2010 Clasificacin JEL: H12, H50, N10, E60, E61

__________ * Docente asistente de tiempo completo, Escuela de Economa, Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia, UPTC. Actualmente en comisin de estudios de Doctorado en Economa con nfasis en Economa del Desarrollo en la Universidad Federal del Ro Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre, Brasil. Correo electrnico: olivermora99@yahoo.es

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Resumen
Este artculo analiza brevemente la intencionalidad reformadora de uno de los gobiernos ms importantes en Colombia durante el siglo XX, el de Alfonso Lpez Pumarejo. Con este propsito se consideran, especficamente, los principales antecedentes, el contexto general de los dos gobiernos comprendidos entre 1934 a 1938 y 1942 a 1945, las reformas econmicas y sociales intentadas y, finalmente, una breve interpretacin de dichas reformas en el contexto de ese momento histrico. Palabras clave: estado, crisis econmica, reformas econmicas y sociales, modelo de acumulacin, poltica econmica, intencionalidad reformadora.

Abstract
This article briefly reviews the reformist intentions of one of the major governments in Colombia during the twentieth century, that of Alfonso Lopez. For this purpose, consider specifically, the main background, the general context of the two governments included from 1934 to 1938 and 1942 to 1945, economic and social reforms attempted to carry out and, finally, a brief interpretation of these reforms in the context of this historic moment. Key words: state, economic crisis, economic and social reforms, a model of accumulation, economic policy, intent to reform.

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1. Introduccin La gestin de gobierno del estadista colombiano Alfonso Lpez Pumarejo es considerada por varios analistas como una de las ms destacadas e importantes del siglo XX en Colombia. El conjunto de polticas y reformas ejecutadas durante sus administraciones abrieron el camino para grandes transformaciones en el papel del Estado, la economa, la industria, la tenencia de la tierra, la educacin pblica, las relaciones laborales, entre otros aspectos polticos, econmicos y sociales. Alfonso Lpez Pumarejo gobern Colombia durante dos perodos. El primero, entre 1934 y 1938, y el segundo, entre 1942 y 1945. De los dos perodos, el ms relevante por el conjunto de transformaciones propuestas y realizadas es el primero. Durante su

segundo perodo enfrent grandes limitaciones que le impidieron continuar a profundidad su labor reformista. Este artculo tiene como objetivo efectuar un breve anlisis de las reformas econmicas y sociales propuestas y ejecutadas por el presidente Lpez entre 1934 a 1938 y 1942 a 1945. El propsito principal de las reformas era modernizar las relaciones econmicas y sociales existentes hasta ese momento en Colombia, las cuales respondan en buena parte a las caractersticas del siglo XIX. El eje central de las transformaciones propuestas es el cambio en el concepto y el papel del Estado colombiano en la economa y la sociedad. La importancia de tales transformaciones no se mide tanto por los resultados cuantitativos como tal, sino sobre todo por la
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intencionalidad de mudanza que de alguna u otra manera constituyeron un precedente de gran importancia hacia el futuro. A partir de los anteriores elementos, en este documento se presentan, en primer lugar, los antecedentes. A continuacin, se esboza el contexto general de los dos perodos de gobierno. Posteriormente, se analiza la intencionalidad reformadora de Alfonso Lpez Pumarejo. Esta intencionalidad se expresa, en general, en el conjunto de reformas llevadas a cabo en Colombia entre 1934 a 1938 y 1942 a 1945. Finalmente, en esta artculo se elabora una breve interpretacin de las reformas econmicas y sociales implementadas, esto a manera de conclusin. 2. Antecedentes En 1930 el partido Liberal vuelve al poder despus de cuatro dcadas de dominacin poltica por parte de los conservadores, con excepcin del perodo 1909-1914. El presidente liberal elegido en ese ao fue Enrique Olaya Herrera. Sin embargo, dado que se trataba de una etapa de transicin, su gobierno result ser realmente una coalicin entre liberales y conservadores opuestos a la dirigencia oficial de este ltimo sector poltico, especficamente

opuestos al dirigente histrico del conservatismo Laureano Gmez. En virtud a esa caracterstica, este gobierno liberal de coalicin fue denominado por el presidente Olaya como de concentracin nacional2. Olaya Herrera hered de las administraciones conservadoras que lo precedieron un conjunto importante de obras pblicas, de infraestructura de servicios bsicos y de comunicaciones. Estas obras fueron financiadas en una proporcin importante con el pago hecho, a mediados de la dcada de los veinte, por Estados Unidos al gobierno colombiano como indemnizacin por la prdida de Panam3. No obstante, la crtica principal que los liberales esgriman contra el rgimen conservador era en relacin con el atraso social en que se encontraba el pas respecto, no ya de las naciones avanzadas del mundo, sino de otras de Amrica latina, lo cual dejaba a Colombia en un lugar muy rezagado del escenario latinoamericano. Por ello, a partir de 1921 se estableci la promocin de reformas sociales incluyentes como una de las metas ms importantes del liberalismo4. El gobierno de Olaya Herrera inaugura una etapa muy importante en la historia

__________ 2 MOLINA, Gerardo, (2007), Las ideas liberales en Colombia: 1849-1959, 5. edicin, Universidad Libre, 20, Bogot. 3 ROBINSON, James y URRUTIA, Miguel, (2007), Economa colombiana del siglo XX. Un anlisis cuantitativo, Fondo de Cultura Econmica Banco de la Repblica, 393, Bogot. 4 SANTOS, Enrique, (2005), Las revolucionaria Repblica Liberal, en Revista Credencial Historia, N.o. 183, 1, Bogot.

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econmica y poltica de Colombia, la denominada segunda repblica Liberal. La misma cubre el perodo 1930 1946, intervalo de tiempo durante el cual se sucedieron cuatro gobiernos consecutivos: Enrique Olaya Herrera entre 1930 y 1934, Alfonso Lpez Pumarejo (primer gobierno) entre 1934 y 1938, Eduardo Santos entre 1938 y 1942, nuevamente Alfonso Lpez Pumarejo (segundo gobierno) entre 1942 y 1945 y, finalmente, Alberto Lleras Camargo (quien completa el perodo formal de Lpez ante la renuncia del mismo en 1945) entre 1945 y 1946. De todos estos gobiernos, el ms destacado, por tratar de introducir un conjunto de reformas econmicas y sociales adelantadas para su poca, fue el primer perodo de Alfonso Lpez Pumarejo (1934-1938), gobierno que marc una etapa muy importante en la historia de Colombia5. Esa importancia, ms que por sus resultados, se da por las intencionalidad de llevar a cabo unas reformas que de alguna u otra manera constituyeron un precedente de gran importancia hacia el futuro. 3. Los dos gobiernos de Alfonso Lpez Pumarejo. Contexto general A continuacin se presentan los aspectos generales ms importantes de los dos

gobiernos de Alfonso Lpez. La primera administracin comprende el perodo 1934 a 1938; entre tanto, el segundo gobierno tiene lugar entre 1942 a 1945. Como ya se mencion, el perodo formal de este segundo turno es hasta 1946, pero Lpez renuncia un ao antes de su culminacin. 3.1 Primera administracin: La revolucin en marcha (1934-1938) Para las elecciones de 1934, el partido conservador se abstuvo de participar en las mismas, ante la evidente mayor popularidad del Partido Liberal y la perspectiva entonces de una posible derrota de importante magnitud. En este contexto favorable, el candidato del Partido Liberal, Alfonso Lpez Pumarejo, lograra el triunfo con un nmero importante de votos, 938.000, la mayor votacin registrada hasta entonces en la historia del pas6. En dichas elecciones, Lpez slo tuvo como competidor al candidato del Partido Comunista. El partido liberal colombiano, ganador por segunda vez consecutiva, se senta identificado, en cierto sentido, con las corrientes renovadoras que haban triunfado en otras regiones del mundo como la revolucin mexicana, la repblica espaola e inclusive el New

__________ 5 TIRADO, lvaro (compilador), (1986), Estado y economa: 50 aos de la reforma del 36, Contralora General de la Repblica, 16, Bogot. 6 URREGO, Miguel, (2005), La revolucin en marcha en Colombia (1934-1938): Una lectura en perspectiva latinoamericana, Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo Instituto de Investigaciones Histricas, 65, Michoacn, Mxico.

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Deal de Franklin D. Roosevelt7 . La Constitucin de 1886 apareca entonces como una carta teocrtica, apta para una repblica rural, atrasada y tradicionalista. La crisis o gran depresin de 1929, junto con los graves conflictos rurales y obreros de la dcada del veinte, parecan exigir nuevos instrumentos econmicos y legales. Esta crisis gener una disminucin brusca de los flujos de financiamiento externo provenientes principalmente de los Estados Unidos, con efectos negativos sobre el crecimiento y el empleo 8 . A este contexto adverso, se le une tambin la cada de los precios del caf a finales de 19289. El liberalismo planteaba, como respuesta a estos desafos, un programa de Estado intervencionista, capaz de orientar la vida econmica y de colocarse como rbitro en los conflictos entre las distintas clases sociales10. El gobierno de Alfonso Lpez, elegido en 1934, asumi de forma inmediata el propsito de reformar la carta constitucional, y desde septiembre present al Congreso diversos proyectos en esta direccin. l mismo bautiz su primer gobierno como el de la La Revolucin en Marcha.

El proceso vivido entre 1934 y 1938 en Colombia no fue una revolucin en el sentido literal de la palabra, y tal como lo indicaba el nombre dado al mismo. En efecto, no era ste el objetivo principal que buscaban sus principales promotores, Alfonso Lpez Pumarejo, Alberto Lleras Camargo y Daro Echanda. Sin embargo, s represent para las condiciones de la poca, e inclusive desde una perspectiva de largo plazo, un esfuerzo importante de iniciar un conjunto de transformaciones en un pas cuyas estructuras todava se encontraban en parte anquilosadas en el conservadurismo y el atraso econmico y social de finales del siglo XIX11. Se buscaba as adecuar la concepcin del liberalismo vigente en ese momento a las condiciones de un pas en desarrollo y con grandes limitaciones de carcter estructural. Lpez Pumarejo perteneca a la aristocracia financiera, y como miembro ilustrado de la misma, conoca la evolucin del pensamiento occidental del momento. A su alrededor aglutin a la intelectualidad del partido Liberal, una intelectualidad que conoca las transformaciones del mundo, la lucha de las democracias occidentales contra los regmenes autoritarios y fascistas12. Ese

__________ 7 MELO, Jorge Orlando, (1991), Las reformas liberales de 1936 y 1968. Progreso social y reorganizacin del Estado, en Revista Credencial Historia, N.o 13, 1, Bogot. 8 OCAMPO, Jos Antonio y MONTENEGRO, Santiago, (2007), Crisis mundial, proteccin e industrializacin. Editorial Norma, 2. edicin, 20, Bogot. 9 Ibid, 23. 10 KALMANVITZ, Salomn, (2003), Economa y nacin: Una breve historia de Colombia, 2. edicin, Editorial Norma, 366, Bogot. 11 TIRADO, lvaro, (1995), Aspectos polticos del primer gobierno de Alfonso Lpez Pumarejo, Editorial Planeta, 35, Bogot. 12 GIRALDO, Csar, (1994), Estado y hacienda pblica en Colombia 1934-1990, Contralora General de la Repblica, 1415, Bogot.

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pensamiento autoritario era defendido por la gran mayora de dirigentes del partido Conservador, quienes representaban principalmente los intereses econmicos de los grandes propietarios de la tierra13. En su concepcin, el Estado colombiano deba ser reformado para que creara las condiciones econmicas y sociales necesarias para viabilizar un nuevo proceso de acumulacin basado en el mercado interno. Y ese Estado deba ser intervencionista, defensor de la industria y la agricultura frente a la competencia externa y benefactor de los sectores populares, introduciendo reformas en la legislacin social y en la tenencia de la tierra. Esto permitira ampliar la capacidad de consumo de la poblacin en general y crear as nuevos mercados y nuevas fuentes de acumulacin, tal como lo expres el mismo Lpez en su mensaje al congreso en 193514. En general, una parte importante de la lite social y econmica del momento, principalmente los grandes terratenientes propietarios de la tierra, manifest una fuerte oposicin al conjunto de cambios propuestos por el gobierno durante su primera administracin15. Se de sectores muy importantes de la oligarqua urbana y rural que observaba cmo sus intereses econmicos podan ser afectados con las

propuestas reformistas del nuevo gobierno. Esta oposicin se organiz principalmente alrededor del Partido Conservador. Ms adelante, tambin fue creciente la defensa de estos intereses dentro del mismo partido de gobierno, el Partido Liberal. Esto propici la prctica divisin del liberalismo entre los defensores del gobierno y aquellos que propendan por cambios ms moderados. Algunos acusaron a Lpez de ser comunista y los conservadores adelantaron una campaa de oposicin que se basaba en luchar contra la influencia comunista en el Gobierno. Este contexto limit de una forma importante el alcance de las transformaciones propuestas por el gobierno. Lpez no se amedrent ante esta frrea oposicin de la oligarqua tanto liberal como conservadora y, por el contrario, la desafi. A diferencia de Olaya Herrera, prescindi de un gobierno bipartidista de coalicin e integr el suyo con mayora casi absoluta de liberales, y unos pocos conservadores. Las propuestas presentadas por el gobierno incluan una nueva concepcin del Estado como regulador de la vida econmica y social, nuevas formulaciones del derecho de propiedad, un

__________ 13 Ibid, 15. 14 LPEZ PUMAREJO, Alfonso, (1979), Obras selectas, dos(2) volmenes, compilacin de Jorge Mario Eastman, Imprenta Nacional Cmara de Representantes de Colombia, 20, Bogot. 15 KALMANVITZ, Salomn, (2003), Op. cit., 365.

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replanteamiento de las relaciones entre el Estado y la Iglesia, y una serie de medidas modernizadoras en el campo social y poltico16 . Esto reflejaba en buena parte su pensamiento brevemente resumido atrs. Los propsitos de cambio se expresaron en un conjunto de reformas en los mbitos constitucional, agrario, tributario, judicial, educativo, laboral y de poltica internacional. Estas reformas produjeron en Colombia una transformacin fundamental en la concepcin que se tena hasta el momento respecto del papel del Estado en la economa y en la sociedad. 3.2 Segunda administracin (1942-1945) Eduardo Santos fue el sucesor de Lpez durante el perodo constitucional 19381942. Santos perteneca al ala moderada del liberalismo, la cual era ms partidaria de dar una pausa al ritmo de reformas impulsadas por Lpez Pumarejo, sobre todo a comienzos de su primera administracin. Durante el gobierno de Santos no se establecieron nuevas leyes reformistas y no se aplicaron a profundidad las reformas ya aprobadas entre 1934 y 1938. Tras finalizar su mandato en 1938, Alfonso Lpez viaja al exterior y regresa a Colombia a principios de 1942 con la intencin de volver a gobernar. El sector moderado del liberalismo, encabezado
__________ 16 MELO, Jorge Orlando, (1991), Op. cit., 1.

por el presidente saliente, Eduardo Santos, no respald a Lpez, postulando al destacado ex ministro Carlos Lozano en la convencin liberal, pese a lo cual Lpez gan la candidatura oficial del Partido. En ese escenario, el sector moderado del Liberalismo decide no aceptar la candidatura nica de Lpez y proponen entonces un candidato disidente, resultando finalmente escogido Carlos Arango Vlez a nombre de esa disidencia Liberal. Alrededor de Arango se agruparon los sectores polticos y econmicos que estaban en contra de una segunda etapa de reformas en cabeza de Lpez Pumarejo. Importantes grupos econmicos y los grandes propietarios rurales se unieron a esta candidatura disidente. El Partido Conservador, encabezado por Laureano Gmez, se consider incapaz de ganar postulando un candidato propio, por lo que ofreci el respaldo al candidato de la disidencia liberal, es decir, apoyaron al candidato Carlos Arango. Se trat de una eleccin ms reida que la de 1934. Lpez logra vencer todos estos obstculos y resulta finalmente vencedor, siendo elegido entonces presidente para el perodo 1942-1946. Durante su segundo mandato, que inici el 7 de agosto de 1942, Lpez no consigui reunir el apoyo poltico

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suficiente para sacar adelante nuevas reformas y, por el contrario, se enfrent a un panorama de muy dura oposicin. sta se encontraba encabezada por buena parte de la lite econmica del pas. Polticamente esta situacin adversa se manifiesta en la oposicin del Partido Conservador y de una parte importante del mismo Partido de gobierno, especficamente, los sectores moderados y de derecha del liberalismo. La difcil situacin econmica ocasionada por la segunda guerra mundial y por la baja de los precios del caf impidi a Lpez adelantar su programa de reformas sociales, junto con la paulatina disminucin de los mrgenes de gobernabilidad ante las profundas crticas provenientes de los sectores opositores 17 . La situacin poltica se debilit tanto que en 1944 un grupo de militares intent dar un golpe de Estado pero fracas debido a divisiones internas dentro de las mismas fuerzas armadas y al apoyo popular que recibi el gobierno a travs de grandes manifestaciones a su favor. Ante este contexto, y por otras circunstancias de tipo personal, en 1945 Lpez renuncia de manera irrevocable ante el Congreso Nacional. Su Ministro de Relaciones Exteriores y designado presidencial, Alberto Lleras Camargo, completar el perodo presidencial formal hasta 1946, ao en el cual los conservadores vuelven nuevamente al poder poltico del Estado.
__________ 17 Ibid, 161.

A pesar de este ambiente en contra y el contexto claramente desfavorable a su gestin, Lpez Pumarejo logra implementar dos importantes reformas en este perodo, la reforma constitucional de 1945 y la reforma laboral. Los fundamentos conceptuales de esta ltima fueron construidos durante su primera administracin. 4. La intencionalidad reformadora: Las reformas econmicas y sociales realizadas durante las dos administraciones de Alfonso Lpez Pumarejo La intencionalidad reformadora de Alfonso Lpez se expresa en el conjunto de reformas econmicas y sociales realizadas durante sus dos perodos de gobierno, en especial durante el primero comprendido entre 1934 y 1938. Estas reformas son, principalmente, la reforma constitucional de 1936, la reforma agraria, la reforma educativa, la reforma tributaria, la reforma laboral y finalmente la reforma constitucional de 1945. 4.1 La reforma constitucional de 1936 La reforma constitucional de 1936 cambi la concepcin del Estado hasta ese momento vigente en Colombia. Mediante la misma se transforma el concepto del Estado gendarme, propia de la Constitucin Nacional de 1886, por la del Estado como una entidad con una

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mayor capacidad de intervencin en la economa y, en general, en la sociedad18. Esta reforma tuvo influencias de la Constitucin de la Segunda Repblica Espaola de 1931 y, en ese sentido, formul los primeros enunciados de lo que despus se conoci en Colombia como el Estado social de derecho19. En relacin con los aspectos econmicos, la reforma estuvo en parte influenciada por la poltica intervencionista del New Deal, promovida para la poca por el presidente Franklin Delano Roosevelt en Estados Unidos20. De esta forma, se establece como norma constitucional el intervencionismo de Estado en la economa, con el objeto no slo de racionalizarla, sino tambin de propiciar una mayor proteccin del trabajador21. Especficamente, el gobierno buscaba la posibilidad de dotarse de herramientas jurdicas para promover y conducir el desarrollo de la economa nacional, impulsando la industrializacin de sectores especficos y fomentando as la consolidacin de las relaciones capitalistas modernas22. La nueva concepcin del Estado intervencionista iniciada por Lpez perdur

por mucho tiempo en Colombia, inclusive en medio de posteriores y enormes cambios polticos y sociales23 . Esto indica la importancia de las nuevas realidades a las cuales Lpez quiso dar respuesta mediante sus reformas. Slo hasta mediados de la dcada de los setenta, cuando ya comenzaban a asomar en Colombia los vientos del neoliberalismo, vino a plantearse la necesidad de un cambio en los procesos de consolidacin estatal implementados desde 1936. La reforma constitucional tambin estableci una nueva forma de concebir la propiedad privada, concepcin novedosa para la poca en el caso colombiano. La propiedad es concebida ahora a partir de la funcin social que sta pueda tener en el sistema econmico24. El desarrollo de este nuevo principio constitucional se dio a travs de la reforma agraria analizada a continuacin. 4.2 La reforma agraria En 1936 el gobierno de Lpez consigui aprobar en el congreso nacional la reforma agraria, mediante la Ley 200 de 1936 o Ley de Tierras. Esta reforma, la

__________ 18 BOTERO, Sandra, (2006), La reforma constitucional de 1936, el Estado y las polticas sociales en Colombia, en Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura, N.o 33, 85-109, Bogot. 19 El Estado social de derecho aparece en Colombia formalmente en la nueva Constitucin Poltica de 1991, la cual reemplaza la Constitucin Nacional de 1886. 20 TIRADO, lvaro (1985), La revolucin en marcha y la reforma constitucional de 1936, Universidad Externado de Colombia, 20, Bogot. 21 CONGRESO DE COLOMBIA, (1936), Acto legislativo N.o 1, reformatorio de la Constitucin de 1886, Bogot, agosto, artculo 11. 22 BOTERO, Sandra, (2006), Op. cit., 91. 23 OCAMPO, Jos Antonio, (1996), Crisis mundial y cambio estructural (1929-1945), en Ocampo, J. A. (editor), Historia econmica de Colombia, tercera edicin, Tercer Mundo editores, 113, Bogot. 24 GIRALDO, Csar (1994), Op. cit., 23.

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primera de este tipo llevada a cabo en la historia del pas, incluy normas sobre la explotacin de la tierra, los derechos de los arrendatarios y colonos sobre las tierras de los patronos, as como el mejoramiento de las condiciones laborales para los jornaleros. La cuestin que pretenda resolver la reforma era encontrar un mecanismo que permitiese romper con el monopolio de la tierra y las relaciones atrasadas de trabajo en el campo, as como establecer formas de indemnizacin a los grandes propietarios rurales por la prdida de sus rentas. El propsito fundamental era entonces transformar el modelo de produccin casi colonial en un modelo agrario capitalista, mediante la transformacin de la hacienda25. La Ley buscaba acabar con el latifundio y permitir que la tierra se vinculase al proceso productivo, disminuyendo de esta forma el poder poltico y econmico de los terratenientes. Estos grandes propietarios rurales no invertan las rentas en sus propiedades para que stas se integrasen as a la dinmica del mercado interno y, por el contrario, mantenan el rgimen de hacienda que ataba al campesino y no le permita a ste vincularse a los mercados laboral y monetario. Como se indic arriba, esta norma pretendi dar aplicabilidad al principio de

la funcin social de la propiedad establecido en la reforma del 36. La forma de hacerlo era mediante la posibilidad de otorgar tierras a todos aquellos campesinos que hubiesen trabajado y cultivado territorios que no les perteneca. Igualmente, prohibi los desalojos de los campesinos que invadan territorios ajenos y facult al Estado para expropiar tierras en caso de que fuera necesario.Adems, decret la extincin del dominio a los 10 aos, es decir, que si una propiedad no estaba debidamente explotada a los 10 aos a partir de la expedicin de la ley, poda ser expropiada por el Estado y entregada a campesinos sin tierra26. Los propsitos del gobierno con la Ley de Tierras no pudieron ser cumplidos completamente. La razn fue la fuerte reaccin en contra de esta norma por parte de la oligarqua latifundista, la cual prcticamente inhibi, mediante distintos mecanismos de presin, la aplicabilidad en la prctica de la reforma. Como respuesta a la misma, los terratenientes crearon un movimiento poltico denominado APEN (Asociacin Patritica Econmica Nacional). 4.3 La reforma educativa y el fortalecimiento de la educacin pblica universitaria Durante la primera administracin de Lpez se llev a cabo una importante reforma en el campo de la educacin.

__________ 25 KALMANVITZ, Salomn (2003), Op. cit., 351. 26 Congreso de Colombia, (1936), Ley 200 Sobre rgimen de tierras, diciembre, captulo, Bogot.

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La reforma fue realizada mediante los cambios implementados en la poltica educativa entre 1934 y 1938, y tambin a travs de un conjunto de normas legales que legislaron sobre distintos aspectos de la educacin. Entre estas normas se destacan, el Decreto-Ley 2214 de 1935, el Decreto-Ley 1917 de 1935, la Ley 32 de 1936, la Ley 2 de 1937, el Decreto-Ley 267 de 1938, la Ley 165 de 1938 y la Ley 91 de 1938 27. En este perodo se estableci la educacin primaria obligatoria y gratuita para todos los ciudadanos y, para este fin, el Gobierno destin un 10% del presupuesto nacional a la educacin. La reforma concedi, adems, la libertad de enseanza y limit la intervencin de la Iglesia en esta actividad. Implant el control estatal sobre las escuelas secundarias, casi todas en manos de comunidades religiosas y particulares28. Este elemento transform de manera notable las relaciones entre Estado e Iglesia caracterizadas hasta ese momento por una profunda injerencia de la misma en varios aspectos de la vida poltica y social del pas, principalmente el educativo. La consecuencia de este tema de la reforma fue el aumento de la oposicin de la Iglesia Catlica al gobierno de Lpez Pumarejo. En relacin con la educacin superior pblica, se llevaron a cabo un conjunto

de acciones que impulsaron y fortalecieron la universidad ms importante del pas, la Universidad Nacional de Colombia. En primer lugar, en 1935 se realiz una reforma universitaria la cual modific profundamente la estructura jurdica y administrativa de la universidad. La mayor parte de esa estructura contina vigente en la actualidad. La reforma promovi la integracin de facultades e institutos, la dotacin de recursos financieros suficientes, la democratizacin de sus autoridades (el rector era elegido por un consejo superior, en el que tenan participacin profesores y estudiantes), el establecimiento de las libertades acadmicas y por primera vez, desde su fundacin en 1867, de una autonoma relativa de la universidad; la participacin de profesores y estudiantes en el manejo del claustro, la presencia de la mujer en las aulas de clase, la apertura de nuevas y ms diversas carreras, el estmulo y financiamiento a la investigacin, los servicios sociales y la funcin de extensin acadmica. Esta reforma permiti llevar a la Universidad a la vanguardia educativa de la poca. Igualmente, el modelo de universidad propuesto en la misma sirvi de estimul, en aos posteriores, a la creacin de ms universidades pblicas en diversas regiones del pas.

__________ 27 HELG, Aline, (2001), (2001), La educacin en Colombia 1918-1957: Una historia social, econmica y poltica, Plaza y Jans editores Universidad Pedaggica Nacional, Bogot, captulo III. 28 Ibid, 175.

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En segundo lugar, el fortalecimiento de la Universidad Nacional se expres tambin en la compra de los terrenos y el comienzo de la construccin de la ciudad universitaria de Bogot. El propsito era albergar en un solo ambiente a todas las facultades y escuelas que conformaban la universidad, y las cuales se encontraban dispersas por toda la ciudad. Este conjunto de medidas adoptadas durante la primera administracin de Lpez Pumarejo constituyeron uno de los impulsos ms importantes que ha tenido la Universidad Nacional durante toda su historia, y marcaron el rumbo futuro de la institucin. Las caractersticas de la reforma universitaria se extendieron al resto del sistema educativo, golpeando duramente a la Iglesia, debido a la laicizacin y liberacin de la educacin bsica y media (secundaria)29. Se redujeron las horas semanales de educacin religiosa para dar paso a nuevas reas que hasta ese momento no se haban incluido dentro de los planes de estudio de las escuelas y colegios. Es as como se imparten las primeras clases de educacin sexual y las ctedras de filosofa y sociologa30. Igualmente, se da importancia por primera vez a las teoras liberales y naturalistas propugnadas por autores

antes prohibidos por el clero (Soren Kierkegaard, Friedrich Nietzsche, etc). Se trata de un paulatino proceso de liberalizacin del pensamiento del sistema educativo nacional. Hasta ese momento la educacin se encontraba en la prctica enclaustrada en el conservadurismo de la Iglesia Catlica quien, para la poca, posea la mayora de las instituciones educativas existentes en el pas. 4.4 La reforma tributaria La reforma tributaria de 1935 3 1 estableci un muy importante cambio en la normas tributarias que hasta el momento se haban aprobado en Colombia. Mediante la misma se buscaba aumentar el grado de progresividad y equidad de la estructura tributaria hasta el momento vigente; se satisfaca as la vieja aspiracin liberal de gravar directamente las rentas de los sectores de mayores ingresos32. En efecto, logr un aumento en los ingresos tributarios percibidos por el Estado a travs de mayores impuestos a las grandes empresas e industrias, as como a partir de la elevacin del impuesto a la renta. El esquema tributario resultante se caracteriz por una mayor tributacin por parte de las rentas derivadas de la posesin de

__________ 29 ARIAS, Ricardo, (2008), Estado laico y catolicismo integral en Colombia. La reforma religiosa de Alfonso Lpez Pumarejo, Universidad de los Andes, Mmeo, 73, Bogot. 30 Ibid, 75. 31 Ley 78 de 1935. 32 OCAMPO, Jos Antonio, (1996), Op. cit., 116.

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capital, en relacin con las rentas cuya fuente es el trabajo33. Es as como se aument la tarifa del impuesto a la renta para las personas naturales y jurdicas con altos ingresos del 8 al 17%, se crearon los impuestos al patrimonio y al exceso de utilidades, y se introdujeron cambios en los impuestos sobre la masa global hereditaria, asignaciones y donaciones34. No slo se fortaleci el recaudo, sino que se orient la estructura tributaria a favor de los impuestos directos, de manera que se relegaron los impuestos de aduanas a un segundo plano35. El impuesto de exceso de utilidades lo deban pagar quienes obtenan utilidades superiores a una determinada proporcin de su patrimonio. En la poca fue bastante polmico porque se consideraba como un castigo a la eficiencia. El gobierno lo defendi como un tributo justificado por al aprovechamiento excesivo que hacan ciertas empresas de los beneficios otorgados por la proteccin aduanera36. La reforma pretenda captar de las franjas ms adineradas de la poblacin los recursos necesarios para la realizacin de obras pblicas en el sector de transporte, as como para financiar

el gasto pblico en salud y educacin. Esta reforma represent el nico intento en el siglo XX de integrar la accin instrumental con la accin educativa tendiente a aumentar el recaudo con resultados ampliamente positivos37. Este cambio en la poltica tributaria del Estado gener enfrentamientos entre el gobierno nacional y los grandes empresarios, acostumbrados hasta ese momento a aportar una cantidad mnima de sus utilidades al fisco. 4.5 La reforma laboral Durante su primera administracin Lpez implement una poltica laboral diferente en relacin a lo acontecido hasta ese momento en los anteriores gobiernos. Se trat de una de las etapas en donde el Estado estableci un mayor acercamiento con el conjunto de los trabajadores, tanto de la ciudad como del campo. Ese acercamiento se expres, entre otros aspectos, en el permanente estmulo de parte del gobierno al movimiento sindicalista, lo cual se reflej en la creacin de la Confederacin de Trabajadores de Colombia (CTC). En la mayora de conflictos laborales que tuvieron lugar en esta poca el Estado

__________ 33 LPEZ, Hctor, (1998), Tributacin y falta de legitimidad en Colombia, Revista Cuadernos de Economa, Universidad Nacional de Colombia, N.o 28, 157, Bogot. 34 ALVIAR, scar y ROJAS, Fernando, (1985): Elementos de finanzas pblicas en Colombia, Editorial Temis, 107, Bogot. 35 ROBINSON y URRUTIA, Miguel, (2007), Op. cit., 249. 36 GIRALDO, Csar, (1994), Op. cit, 33. 37 LPEZ, Hctor, (1998), Op. cit., 158.

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asumi una posicin de respaldo a los intereses de los trabajadores, no criminalizando ni reprimiendo la protesta social. Esto hizo que el gobierno de Lpez fuera muy popular entre las masas de obreros y campesinos. Durante su primera administracin intent varias veces llevar a cabo una reforma a la legislacin laboral hasta ese momento existente. El propsito era reconocer plenamente los derechos y deberes de los trabajadores y consagrar la proteccin formal del trabajo por parte del Estado. Sin embargo, la reforma laboral fue, junto con la agraria, una de las que ms resistencia tuvo dentro de la lite rural y empresarial del pas. Es por esto que dicha reforma slo pudo ser realizada, pese a todos los inconvenientes polticos y econmicos, durante la segunda administracin de Lpez Pumarejo entre 1942 y 1945. Los fundamentos de la misma se encuentran en la poltica laboral aplicada entre 1934 y 1938. Despus del intento de golpe de Estado del 10 de julio de 1944 por parte de un grupo de militares, con el apoyo implcito de la oligarqua terrateniente y parte importante del sector empresarial, el presidente Lpez decret el estado de excepcin o estado de sitio. Una de las medidas que adopt,

aprovechando esa especial situacin jurdica, fue la implementacin, despus de varios aos de negativas y rechazo en el congreso, de la reforma laboral. Esta reforma refleja en parte la situacin poltica de ese momento. El nico sector que apoy al gobierno durante el intento de golpe fueron los trabajadores organizados en sindicatos y la poblacin en general. El fracaso del mismo se debi en parte importante a la gran movilizacin popular acontecida durante tres das en respaldo al presidente y que al final logr la liberacin y restitucin en el poder de Lpez Pumarejo. La reforma laboral finalmente implementada, mediante el Decreto-Ley 2350 de octubre de 1944, desarroll apartes importantes de la reforma constitucional de 1936, comprendiendo que en una economa en vas de desarrollo, era deber del Estado codificar la relacin patrn-obrero38 . Esta norma fue luego aprobada por el Congreso mediante la Ley 6 de 1945. Entre los aspectos ms importantes se encuentran el reconocimiento del contrato de trabajo como entidad jurdica autnoma39; dio al gobierno facultades para establecer modelos que sirvieran como contrato presuntivo y para fijar el salario mnimo legal vigente; limitacin de la duracin de la jornada de trabajo a

__________ 38 OCAMPO, Jos Antonio, (1996), Op. cit, 122. 39 CONGRESO DE COLOMBIA, (1945), Ley 6 por la cual se dictan algunas disposiciones sobre la organizacin del trabajo, febrero, artculo 1., Bogot.

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ocho horas diarias en la industria y los servicios, a nueve horas en la agricultura40; fijacin de una prima del 25 al 50% por el trabajo nocturno y las horas suplementarias 41; remuneracin del descanso dominical42; reconocimiento de indemnizaciones por enfermedades profesionales y accidentes de trabajo e indemnizaciones por enfermedades no profesionales43; reglamentacin de las cesantas, equivalentes a un mes de salario por ao de trabajo; establecimiento del retiro a los 55 aos de edad o tras 20 aos de actividad44. Igualmente se cre el fuero sindical el cual prohiba a los empresarios despedir o licenciar a los dirigentes sindicales. Esta legislacin ha sido considerada como el mayor avance en los derechos sociales de los trabajadores en la historia de Colombia45. Y su importancia es mayor cuando la gran mayora de estas prerrogativas fueron luego paulatinamente eliminadas a partir de la dcada de los noventa del siglo XX, con el advenimiento definitivo del modelo de desarrollo de apertura econmica o modelo neoliberal. Esta situacin se dio, y se presenta en los momentos actuales, bajo la premisa de la flexibilizacin laboral.

4.6 La reforma constitucional de 1945 Ya en las postrimeras de su segundo mandato, Alfonso Lpez Pumarejo impuls una nueva reforma constitucional que fue finalmente aprobada en 1945. Esta reforma pretenda, en general, continuar con el proceso de modernizacin del Estado colombiano en distintos aspectos, e iniciada por el mismo Lpez en 1934. Son varios los elementos ms relevantes de la reforma. En el aspecto administrativo se destaca la introduccin de modificaciones al rgimen territorial, ms especficamente en relacin a los requisitos para la organizacin de nuevos departamentos y la conformacin de Bogot como distrito especial46. El acto legislativo reformatorio contempla la concesin de la ciudadana a la mujer pero sin derecho a votar47. Sin embargo, esta medida representa un avance importante para la poca por cuanto permite a la mujer insertarse formalmente al mercado laboral. El hecho de poder trabajar, y ser reconocido este trabajo por la ley, aumenta la autonoma econmica de la mujer en la sociedad.

__________ 40 Ibid, artculo 3. 41 Ibid, artculo 3., pargrafo 3. 42 Ibid, artculo 7. 43 Ibid, artculo 12. 44 Ibid, artculo 14. 45 MOLINA, Gerardo, (2007), Op. cit., 171. 46 CONGRESO DE COLOMBIA, (1945), Acto legislativo No 1, reformatorio de la constitucin de 1886, febrero, artculo 1, Bogot. 47 Ibid, artculo 3.

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La reforma constitucional tambin establece por primera vez en Colombia desde 1886 la expresa prohibicin a los militares de sufragar y de su intervencin en poltica mientras se encuentren en el servicio activo. Este punto es importante porque ampla y consolida el poder civil sobre las fuerzas armadas nacionales y evita su posible influencia en los procesos polticos y electorales48. Otro de los aspectos de la reforma es la ampliacin de las responsabilidades del Congreso respecto de la discusin y aprobacin de proyectos de orden econmico. Ms especficamente, se amplan las responsabilidades de discusin en relacin con la planeacin econmica por programas y algunos elementos fiscales como el establecimiento y ampliacin de las rentas pblicas, el reconocimiento de la deuda del nivel nacional y la creacin de empleos pblicos49. Uno de los elementos ms importantes es respecto de la funcin econmica del Estado. La reforma constitucional de 1945 ampla el campo de accin de la intervencin econmica del Estado. ste puede ahora intervenir en la explotacin de industrias o empresas pblicas y privadas, con el fin de racionalizar la produccin, distribucin y consumo de la riqueza50. Esto posibilita la creacin de empresas pblicas y aparece entonces
__________ 48 Ibid, artculo 168. 49 Ibid, artculo 7. 50 Ibid, artculo 4.

la figura del Estado como actor principal en el sistema econmico. Este aspecto complementa lo ya establecido en la reforma de 1936 impulsada por Lpez. Es en ese norma donde aparece por primera vez en la legislacin colombiana la intervencin del Estado en la economa como una de sus funciones primordiales. Conclusiones: una breve interpretacin de las reformas econmicas y sociales implementadas por Alfonso Lpez Pumarejo Los dos perodos de gobierno de Alfonso Lpez Pumarejo representaron un intento de modernizar las relaciones econmicas y sociales existentes en ese momento en Colombia, utilizando como instrumento principal la modernizacin del Estado y el marco legal y jurdico sobre el cual se respaldaba la actuacin de este Estado. La modernizacin significa un intento de transformacin de las relaciones econmicas y sociales propias de una economa subdesarrollada primarioexportadora. En ese sentido, se pretenda romper con los esquemas y relaciones cuasifeudales y latifundistas que caracterizaban la economa y la sociedad colombiana de la poca. Ese tipo de relaciones generaban unas estructuras

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econmicas atrasadas e ineficientes que impedan una insercin ms creativa (diversificada) a los mercados internacionales51. En la primera mitad de la dcada de los treinta del siglo XX exista en Colombia una difcil situacin econmica y social. Por una parte, se presentaba una crisis en el proceso de acumulacin financiado con crdito externo y basado en la exportacin de productos primarios. La gran depresin mundial haba interrumpido el flujo de capitales desde el exterior y generado una disminucin de las exportaciones de productos fundamentales para el comercio exterior como el caf52. Por otro lado, se asista a una crisis de legitimidad del sistema poltico vigente fundamentado en el dominio del partido conservador, de los terratenientes o grandes propietarios rurales y la Iglesia Catlica53. Ante este contexto, apareca entonces la necesidad de un nuevo proceso de acumulacin y un replanteamiento del modelo de Estado que respondiese a esa nueva lgica. El proceso de acumulacin deba basarse ahora en la expansin del mercado interno54. El Estado deba ser reformado para que creara las condiciones econmicas y sociales necesarias para viabilizar estas transformaciones.

El intento de modernizacin de las dos administraciones de Alfonso Lpez P. se expresa en el conjunto de reformas propuestas y realizadas entre 1934 a 1938 y 1942 a 1945. El componente principal de las mismas es el cambio en el concepto de Estado vigente hasta ese momento en Colombia. El Estado era concebido como un simple rbitro que no tena mayor injerencia en la economa y la sociedad. La transformacin se dirige hacia un concepto de Estado ms dinmico, con una mayor capacidad de intervencin en la economa y en la solucin de los conflictos sociales. Es por esto que el eje central de las transformaciones propuestas se concentr en la reforma constitucional de 1936. Esta reforma constituy el cambio ms importante realizado a la Constitucin Nacional de 1886 hasta ese momento, y a la postre, uno de los dos cambios ms trascendentales efectuados durante la vigencia de esa carta constitucional (entre 1886 y 1991)55. La reforma de 1936 constituy el eje central porque en ella se establecieron una serie de principios generales sobre el Estado, la economa, la educacin, la propiedad y las relaciones laborales, que luego seran intentados desarrollar a travs de reformas especficas para cada tema.

__________ 51 La intencionalidad de modernizacin y transformacin pretenda adaptar la economa y la sociedad colombiana a los cambios que ya comenzaban a expresarse en el conjunto del capitalismo mundial sin romper con ese mismo capitalismo. 52 GIRALDO, Csar (1994), Op. cit., 13. 53 Ibid, p.13. 54 Ibid, p.13. 55 La otra gran reforma de importancia realizada a la Constitucin Nacional de 1886 se realiz en 1968 por parte del presidente Carlos Lleras Restrepo.

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Las caractersticas del nuevo Estado seran en lo fundamental, la intervencin econmica, la defensa de la industria y la agricultura frente a la competencia externa a travs de polticas proteccionistas, el fomento del crecimiento industrial mediante la canalizacin de recursos internos, la introduccin de reformas sociales y en el sistema de tenencia de la tierra. Se trataba de otorgarle a ese Estado una mayor autonoma frente a los terratenientes y, en general, frente a los distintos grupos de presin, para poder as absorber y canalizar institucionalmente los conflictos sociales y tambin para dar salida a algunas de las aspiraciones de las capas medias56. Este tipo de Estado representaba en lo fundamental los intereses de una nueva clase empresarial nacional que propenda por la industrializacin del pas. Para ello se requera de un nuevo marco institucional que regulase las relaciones sociales y econmicas con el objeto de garantizar la paz social. Tambin requera remover las formas tradicionales de dominio en las zonas rurales para as permitir el desarrollo de las fuerzas productivas del campo. Con este desarrollo se ampliara la capacidad de consumo de la poblacin, se aumentara la oferta de productos agropecuarios a la industria y se liberara la circulacin de la mano de obra asalariada57.

El discurso poltico de Alfonso Lpez Pumarejo, si bien serva a los intereses de industriales y cafeteros, era ms universal e involucraba transformaciones ms profundas. Por tal razn, estas clases inicialmente le abrieron el paso, pero cuando quiso ir ms all para lograr el cumplimiento cabal de su programa de gobierno, estos mismos sectores comenzaron un proceso de oposicin hacia el avance de las reformas. El intento de modernizacin y transformacin enfrent entonces la tenaz resistencia de parte importante de la lite econmica y poltica. Los grandes propietarios de la tierra, poseedores de extensos e improductivos latifundios, fueron los principales opositores a las reformas. Estos se encontraban representados en instituciones como la Iglesia, el Partido Conservador y un sector del mismo partido de gobierno, el Partido Liberal. El alcance de las transformaciones propuestas fue limitado principalmente por las resistencias de los sectores sociales mencionados. Es por esto que es ms factible hablar de intencionalidad de cambio, de mudanza, que de consecuencias profundas en la estructura econmica durante los dos gobiernos de Alfonso Lpez Pumarejo.

__________ 56 KALMANVITZ, Salomn, (2003), Op. cit., 365. 57 LPEZ PUMAREJO, Alfonso, (1979), Op. cit. p.25.

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Un ejemplo de la importancia de estas resistencias se encuentra en el intento de golpe de Estado que tuvo lugar en 1944, durante la segunda administracin (1942-1945). A la postre, fue esta oposicin sistemtica de la oligarqua latifundista y otros sectores, entre otros factores, la que detuvo el proceso de transformaciones propuesto, y que conllevaron a la renuncia de Lpez en 1945, a un ao de la finalizacin formal

de su segundo perodo presidencial. Parte de las consecuencias de no completar el proceso de modernizacin capitalista del Estado, la economa y la sociedad propuesto por Lpez Pumarejo, explican de alguna forma las condiciones actuales de subdesarrollo, pobreza, violencia y gran debilidad del Estado frente a los intereses de las lites econmicas y polticas que caracterizan hoy a Colombia.

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