Amazonia 2009

PAGAMENTOS pOR SERVIOS AMBIENTAIS PERSPECTIVAS PARA A AMAZNIA LEGAL
Repblica Federativa do Brasil Presidente Luiz Incio Lula da Silva Vice-Presidente Jos Alencar Gomes da Silva
Ministrio do Meio Ambiente Ministro Carlos Minc Baumfeld
Secretaria Executiva Secretria Izabella Mnica Vieira Teixeira
Departamento de Articulao de Aes da Amaznia Diretor Mauro Oliveira Pires
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil Coordenadora Nazar Lima Soares
Secretaria Executiva SECEX Departamento de Articulao de Aes da Amaznia DAAM Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA SEPN 505 bloco B Edifcio Marie Prendi Cruz 2 andar Asa Norte 70.730-542 Braslia DF Tel.: 55 61 3105-2093 Fax: 55 61 3274-7704 E-mail: ama@mma.gov.br
PAGAMENTOS pOR SERVIOS AMBIENTAIS

PERSPECTIVAS PARA A AMAZNIA LEGAL
Sven Wunder (Coord.) Jan Brner Marcos Rgnitz Tito Lgia Pereira
Ministrio do Meio Ambiente Braslia, 2009
Srie Estudos
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Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, vinculado ao Departamento de Articulao de Aes da Amaznia Secretaria Executiva, Ministrio do Meio Ambiente.
Conceitos emitidos e informaes prestadas nesta publicao so de inteira responsabilidade dos autores, e no refletem, necessariamente, a posio do Ministrio do Meio Ambiente.
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA Coordenadora: Onice DallOglio

Estudos Egaz Ramirez de Arruda Kelerson Semerene Costa Monitoramento Rosiane de Jesus Pinto Sonia Maria de Brito Mota Disseminao Clia Chaves de Sousa Larissa Ribeiro Barbosa Cooperao tcnica alem GTZ Monika Rper Apoio administrativo Deise da Silva Damio Francisco da C. Rodrigues Araujo Responsveis por esta edio Egaz Ramirez de Arruda Larissa Ribeiro Barbosa Reviso tcnica Egaz Ramirez de Arruda Kelerson Semerene Costa Monika Rper Onice DallOglio
Projeto Grfico: Formato 9 Diagramao: Semear Editora Gerson Reis Capa: Ibama Denys Mrcio Orelha da capa (arte original): Isabela Lara Normalizao Bibliogrfica: Ibama Heliondia Carvalho de Oliveira
Ministrio do Meio Ambiente Distribuio Dirigida: 3.000 exemplares Venda proibida
Catalogao na Fonte Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis P128 Pagamentos por servios ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal / Sven Wunder, Coordenador; Jan Brner, Marcos Rgnitz Tito e Lgia Pereira. 2 ed., rev. Braslia: MMA, 2009. 144 p. : il. color.; 28 cm + 11 lms. (Srie Estudos, 10) Bibliografia ISBN 978-85-7738-114-2
1. Poltica ambiental. 2. Planejamento ambiental. 3. Amaznia Legal. I. Wunder, Sven. II. Brner, Jan. III. Tito, Marcos Rgnitz. IV. Pereira, Ligia. V. Ttulo. VI. Srie. CDU(2.ed.)502.33
LISTA

DE SIGlAS
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise rea de Preservao Permanente Chicago Climate Exchange (Bolsa do Clima de Chicago) Constituio Federal Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico Centro Internacional de Agricultura Tropical Center for International Forestry Research (Centro Internacional de Pesquisa Florestal) Centro de Migrao Internacional Companhia Nacional de Abastecimento Conferncia das Partes Conservation Reserve Program Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Ecosystems Sustainably for Poverty Alleviation Andes / Amazon Fundo para o Meio Ambiente Fundo Nacional do Meio Ambiente Fundao Nacional do ndio Fundo Brasileiro para a Biodiversidade FNP Consultoria Global Environment Facility (Fundo para o Meio Ambiente Global) Greenhouse Gas (Gases de Efeito Estufa) Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Cooperao Tcnica Alem) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios International Centre for Research in Agroforestry (Centro Internacional de Pesquisa Agroorestal) Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Instituto Socioambiental Instituto de Terras do Par Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos Kreditanstalt fr Wiederaufbau (Cooperao Financeira Alem) Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Ministrio do Meio Ambiente Medida Provisria Organizao No-Governamental
AMA APP CCX CF CGPG CIAT CIFOR CIM CONAB COP CRP EMBRAPA ESPA-AA FMAM FNMA FUNAI FUNBIO FNP GEF GHG GTZ IBAMA IBGE ICMS ICRAF IMAZON Incra INPE IPTU ISA ITERPA ITR IVVC KfW MBRE MDL MMA MP ONG
PA PAE PAF PAM PDS PEV PICD PL PLANTAR PLP PNMA PPM PROAMBIENTE PRODES PROFAFOR PSA RCE RED REDD RISEMP SAF SNUC SEMMA SHIFT TI TQ UC VPL WWF
Projeto de Assentamento Projeto de Assentamento Agroextrativista Projeto de Assentamento Agroorestal Produo Agrcola Municipal Projeto de Desenvolvimento Sustentvel Produo da Extrao Vegetal e da Silvicultura Projeto Integrado de Conservao e Desenvolvimento Projeto de Lei Empresa Plantar S.A. Projeto de Lei Complementar Poltica Nacional do Meio Ambiente Produo Pecuria Municipal Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural Programa de Clculo do Desorestamento da Amaznia Programa Face de Forestacin Pagamentos por Servios Ambientais Reduo Certicada de Emisso Reduo de Emisses Provenientes do Desmatamento Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation (Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal) Regional Integrated Silvopastoral Ecosystem Management Project Sistemas Agroorestais Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Belm-PA Studies on Human Impact on Forest and Floodplains in the Tropics Terra Indgena Terra Quilombola Unidade de Conservao Valor Presente Lquido World Wildlife Fund
LISTA

DE TABElAS
1 2 3 4 5 6 7 8 Experincias nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil Fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA Caractersticas principais de mercados de carbono Categorias fundirias na Amaznia e implicaes para PSA Distribuio das categorias fundirias na Amaznia Legal Infraestrutura de meio ambiente nos municpios da Amaznia Legal Custos totais de oportunidade Fontes de dados espaciais utilizados neste estudo
Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela
LISTA

DE FIGURAS
Modalidades genricas de PSA
Figura 1
Figura 2 Representao esquemtica do potencial de captao de benefcios num mercado de servios ambientais Figura 3 Contribuio dos principais usos da terra na expanso da agropecuria na Amaznia Legal (2000-2006) com base em dados da PAM-IBGE e do Censo Agropecurio 1996 Figura 4 Principais fontes para o clculo do custo de oportunidade por hectare de desmatamento evitado na Amaznia Legal Figura 5 Ilustrao esquemtica do clculo de custos de oportunidade do desmatamento evitado em mbito municipal Figura 6 Oferta (quantidade e preos correspondentes) do desmatamento evitado na Amaznia
LISTA
DE MAPAS
Plos pioneiros do Proambiente no seu desenho original, segundo Medeiros et al. (2007) Contedo de carbono na vegetao orestal presente na Amaznia Legal
Mapa 1 Mapa 2
Mapa 3 Espcies endmicas de mamferos e pssaros nas reas de prioridade de conservao da biodiversidade Mapa 4 Desmatamento histrico e cenrio de desmatamento entre 2007 e 2050, segundo Soares-Filho et al. (2006) Mapa 5 Potencial de adicionalidade para reduo de emisses do desmatamento e da degradao (redd) na Amaznia Brasileira (2007-2050) Mapa 6 reas prioritrias para conservao da biodiversidade aqutica e terrestre perdidas em funo do desmatamento previsto at 2050 Mapa 7 Custo mdio de oportunidade do desmatamento evitado nos municpios da Amaznia Legal Mapa 8 Mapa 9 Mapa 10 Mapa 11 Localizao de UC e TI na Amaznia Legal Situao fundiria nas reas com adicionalidade de fato Competitividade e reas de prioridade para PSA Competitividade e reas de prioridade para PSA de conservao
Agradecimentos
Pelos valiosos comentrios e sugestes para o aprimoramento deste estudo, especialmente Dra. Monika Rper e Johannes Scholl GTZ, Dr. Shigeo Shiki, Dra. Onice DallOglio e Egaz Arruda MMA. Pelo apoio tcnico, a Maren Hohnwald, Dr. Roberto Porro, Flavia Cunha, Zingara Azevedo, Sandra Velarde e Fabricio Boaventura Iniciativa Amaznica. Pelo apoio logstico, ao Dr. Adriano Venturieri e a Nathalia Nascimento (estagiria) Laboratrio de Sensoriamento Remoto da Embrapa Amaznia Oriental, e ao Marcos Bauch Ibama. Pela contribuio de informaes valiosas, ao Dr. Girolamo Treccani Iterpa e Dra. Ana Cludia Cruz da Silva Semma/Belm.
SUMRIO
RESUMO...................................................................................................................... 11 INTrODUO.............................................................................................................. 19 1 TEOriA

E EXPEriNCiAS...................................................................................... 29
TERICO E CONCEITUAL...................................................................... 29 E CONCEITOS................................................................. 29 mOdALIdAdES POTENCIAIS dE PSA COm E SEm
1.1 MARCO
1.1.1 DEFINIES 1.1.2 DIFERENTES
BENEFCIOS PARA mORAdORES LOCAIS. ................................................ 31 dE PSA NO
1.2 EXPERINCIAS
BRASIL
E NO EXTERIOR.................................................. 34
1.2.1 ESCOPO
dE PSA PIONEIROS: ABRANGNCIA E dEFINIO
dO SERVIO AmBIENTAL. ................................................................... 34 dE PSA PIONEIROS............................................................ 37
1.2.2 EFETIVIdAdE 1.2.3 CUSTOS
dE PSA PIONEIROS................................................................ 39
1.3 LIES
APRENdIdAS dE PSA PIONEIROS: CONdIES NECESSRIAS. ........................ 40 ECONmICAS........................................................... 40 COmPETITIVAS. ........................................................... 41 CULTURAIS................................................................. 41 INSTITUCIONAIS.......................................................... 42 INFORmACIONAIS E TCNICAS...................................... 43
1.3.1 PRECONdIES 1.3.2 PRECONdIES 1.3.3 PRECONdIES 1.3.4 PRECONdIES 1.3.5 PRECONdIES 1.4.1 ImPLICAES 1.4.2 ImPLICAES
1.4 RESUmO
E CONCLUSES PRELImINARES.............................................................. 44 PARA INICIATIVAS dE PSA NA
AmAZNIA
BRASILEIRA............... 45
PARA O dESENHO dE CONTRATOS dE PSA........................... 46
2 ANLiSE

DO POTENCiAL DE PSA NA FLOrESTA AMAZNiCA.......................... 49

mECANISmOS E OPORTUNIdAdES. .................................................... 49 dE FONTES E mECANISmOS dE CAPTAO E
2.1 DEmANdA:
2.1.1 TIPOS
GESTO dE RECURSOS...................................................................... 50 NACIONAIS E INTERNACIONAIS PARA PSA
2.1.2 OPORTUNIdAdES
NA
AmAZNIA............................................................................... 52
E ImPLICAES..................................................................... 56
2.1.3 SNTESE
2.2 OFERTA:
SERVIOS AmBIENTAIS E AmEAAS. ....................................................... 57 dE OPORTUNIdAdE. .............................................................. 61 dE TRANSAO. .................................................................. 68 E ImPLICAES..................................................................... 69
2.2.1 CUSTOS 2.2.2 CUSTOS 2.2.3 SNTESE 2.3.1 DIREITOS 2.3.2 PSA 2.3.3 RESUmO
2.3 SITUAO
FUNdIRIA...................................................................................... 69 dE PROPRIEdAdE E PSA. ......................................................... 70
E A SITUAO FUNdIRIA NA
AmAZNIA LEGAL. ............................ 71
E ImPLICAES.................................................................... 76
2.4 LImITAES
PARA PSA: LEGISLAO, ESTRUTURA INSTITUCIONAL
E ECONOmIA LOCAL....................................................................................... 77
2.4.1 LImITAES 2.4.2 LImITAES 2.4.4 SNTESE
LEGAIS............................................................................ 77 INSTITUCIONAIS................................................................ 80 dA ESTRUTURA dA ECONOmIA RURAL PARA PSA..................... 81
2.4.3 ImPLICAES
E ImPLICAES..................................................................... 83
2.5 PRINCIPAIS
RESULTAdOS: REAS PRIORITRIAS PARA PSA NA
AmAZNIA LEGAL,
CUSTOS E ImPLICAES PARA mORAdORES LOCAIS............................................... 84
2.5.1 REAS
PRIORITRIAS PARA PSA E SEUS mORAdORES LOCAIS........................ 84 TOTAL dE CENRIOS dE PSA E POTENCIAIS BENEFCIOS
2.5.2 CUSTO
PARA mORAdORES LOCAIS.................................................................. 85
CONCLUSES REFErNCiAS
E PErSPECTiVAS. ................................................................................. 89
BiBLiOGrFiCAS. .................................................................................. 97
MAPAS..................................................................................................................... 107 ANEXOS

I MOdELOS II FONTES
dE CONTRATO PARA PSA PRIVAdOS E PBLICOS. ......................................... 133 dE dAdOS ESPACIAIS UTILIZAdOS................................................................. 136
III ANLISE dE SENSITIVIdAdE dE dIFERENTES PONTOS NA CURVA dE OFERTA dE EmISSES REdUZIdAS........................................................................................ 137 IV QUAdRO-RESUmO dA LEGISLAO BRASILEIRA COm RELEVNCIA PARA PSA NA REA FLORESTAL............................................................................................... 138
RESUMO
A Amaznia abrange a maior floresta tropical e uma das ltimas grandes fronteiras de colonizao do mundo. A expanso agrcola traz benefcios substanciais a moradores locais e contribui para o desenvolvimento da regio. Por outro lado, o avano da fronteira agrcola compromete os processos e as funes intrnsecos ao bioma Amaznia que contribuem para a sustentao da vida no planeta. O valor destes servios ambientais providos pela floresta consideravelmente alto, tendo em vista os grandes riscos ambientais associados sua perda. Por exemplo, a Floresta Amaznica contm em quantidade de carbono armazenada o equivalente a uma dcada e meia de emisses antropognicas globais e, portanto, apresenta um papel fundamental na regularizao do clima global. A Amaznia tambm representa prioridade mundial para a conservao de biodiversidade. A Amaznia Legal registrou os mais altos ndices de desmatamento nas duas ltimas dcadas. Desde a dcada de noventa, o governo brasileiro passou a reconhecer a necessidade de conservao dos servios ambientais providos pela Floresta Amaznica e vem implementando ambiciosos programas de conservao da floresta na regio. Atualmente, em terras pblicas, as reas protegidas representadas por Unidades de Conservao UC e Terras Indgenas TI ocupam mais de 40% do territrio da Amaznia Legal. Em terras privadas, a legislao ambiental estabelece como reas de preservao ambiental as Reservas Legais, que na regio amaznica devem equivaler a 80% da superfcie total de propriedades particulares, e as reas de Preservao Permanente APP. Recentemente, a crescente preocupao com o aquecimento global veio reacender a temtica do desmatamento em arenas de debate internacional como a 13 Conferncia das Partes COP 13 sobre as Mudanas Climticas, em 2007. Paralelamente, observa-se que vrios pases no mundo j vm experimentando novas abordagens de gesto ambiental. A Costa Rica foi um dos primeiros pases a implementar esquema de Pagamentos por Servios Ambientais PSA para conservao de florestas. No Brasil, o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural Proambiente realizou experincias pioneiras, mas ainda incipientes, com compensaes comunitrias pela prestao de um conjunto de servios ambientais para pequenos produtores na Amaznia. Mais recentemente, foi institudo o programa Bolsa Floresta no estado do Amazonas, com enfoque na reduo do desmatamento em unidades de conservao. A literatura estabelece o conceito de PSA como: 1.uma transao voluntria, na qual 2. um servio ambiental bem definido ou um uso da terra que possa assegurar este servio
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Srie Estudos 10
3. comprado por, pelo menos, um comprador 4.de, pelo menos, um provedor 5.sob a condio de que o provedor garanta a proviso deste servio. Quase todos os PSA existentes compreendem servios ambientais associados a uma das quatro categorias distintas representadas pela: 1.reteno ou captao de carbono; 2.conservao da biodiversidade; 3.conservao de servios hdricos e 4.conservao de beleza cnica. Por representarem as oportunidades mais frequentemente discutidas no contexto da Amaznia, este trabalho limita-se a analisar PSA relacionados a carbono e biodiversidade. De maneira local, PSA so definidos como pagamentos diretos aos provedores de servios, em contraposio a PSA internacional, em que um pas ou entidade administrativa receberia pagamentos para implementar polticas voltadas proviso de servios ambientais sob seu domnio. Os PSA internacionais esto sendo discutidos como medidas para o desmatamento evitado ou Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal REDD. Recursos internacionais que viabilizam REDD poderiam, tambm, financiar pagamentos diretos em mbito local, mas uma grande parte seria aplicada pelos governos para reforar mecanismos de comando e controle, de forma a assegurar a conservao ambiental em reas com baixa governana.
Por que pensar em PSA na Amaznia brasileira? A poltica ambiental na Amaznia brasileira tem se apoiado sobretudo em instrumentos de comando e controle. Apesar da rgida legislao, os ndices de desmatamento continuam altos. As redues detectadas nos anos de 2005 e 2006 parecem estar associadas mais aos baixos preos internacionais de commodities, como soja e carne bovina, do que a uma fiscalizao mais eficiente do cumprimento da legislao ambiental. Em 2007, com a elevao dos preos dessas commodities, a taxa de desmatamento tambm voltou a subir. Diante da perspectiva da crescente demanda mundial por produtos agropecurios, pouco provvel que essa tendncia possa ser revertida em um futuro prximo e meramente por meio dos instrumentos da poltica ambiental existentes. A Amaznia brasileira abrange mais de cinco milhes de quilmetros quadrados em reas muitas vezes de difcil acesso. Isso faz com que uma poltica ambiental que se ampare, principalmente, em controle e fiscalizao, implique em altos custos de implementao. Alm disso, muitos dos mais de 500 mil pequenos agricultores na Amaznia Legal no poderiam cumprir com a legislao ambiental sem comprometer, em muitos casos, sua baixa qualidade de vida.
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Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal
Nesse contexto, a proposta de PSA traz duas inovaes em relao poltica de conservao e uso sustentvel da Floresta Amaznica. Primeiramente, os esquemas de PSA tm um alto potencial de se autofiscalizarem. A participao voluntria e os pagamentos podem ser simplesmente reduzidos ou dispensados, caso seja detectado o no cumprimento do contrato por parte do provedor. Segundo, os PSA no diminuem, ao contrrio, podem resultar em provvel aumento de renda dos provedores de servios ambientais. Ao cumprir com a legislao ambiental, o provedor geralmente enfrenta custos de oportunidade, isto , os valores que correspondem ao lucro perdido por no converter a floresta em outros tipos de uso do solo. Sendo voluntria, a participao em esquemas de PSA s interessante se houver perspectiva de que os benefcios excedam os custos de oportunidade, aumentando assim a renda do provedor. Dessa forma, os PSA no funcionariam em situaes nas quais os custos de oportunidade da proviso de servios ambientais so muito altos.
Condies necessrias para o funcionamento de PSA Experincias de PSA em vrias partes do mundo tm mostrado que existe uma srie de condies necessrias para sua implementao. A precondio econmica para PSA refere-se existncia de uma externalidade (um benefcio externo ao provedor de servios ambientais) que vale a pena ser compensada. Ou seja, PSA s se estabelecem caso exista disposio para o pagamento de um valor maior do que o custo da proviso da externalidade. Os nossos clculos indicam que para cerca da metade da rea de floresta ameaada pelo desmatamento na Amaznia Legal, essa precondio seria satisfeita. A precondio cultural consiste em que os provedores de servios ambientais respondam positivamente a incentivos econmicos. Se os atores principais sentirem-se pouco motivados em receber pagamentos para mudar sua conduta em relao ao tipo de uso da terra, ou os considerarem socialmente inapropriados, os PSA no funcionaro. Na maioria dos contextos sociais, entretanto, PSA so atualmente aceitos o que provavelmente incluiria tambm a maioria dos contextos amaznicos. Uma precondio institucional para PSA refere-se perspectiva de que se estabelea uma condio de confiana mnima entre usurios e provedores de servios apontando para uma expectativa de cumprimento mtuo de contrato e excluindo motivos mpios. Usurios e provedores tm interesses conflitantes e, em poucas vezes, a confiana se desenvolve naturalmente. Dessa forma, um intermediador honesto poderia se mostrar necessrio. Associada a essa condio, encontra-se a necessidade de uma infraestrutura institucional capaz de administrar a transferncia condicional do PSA de forma eficiente e transparente fator que poderia constituir um entrave em partes da regio amaznica. Porm, a precondio mais crtica na Amaznia, como em outras regies de fronteira agrcola, que exista ou possa ser estabelecida alguma forma de direito de uso da terra que assegure, de fato, direitos efetivos de excluso de uso por terceiros. Se os direitos de propriedade, uso e excluso se mostrarem inconsistentes e frgeis,
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Srie Estudos 10
em decorrncia da indefinio de domnio, sobreposio e conflitos da terra ou, na pior das hipteses, constiturem de fato um cenrio de livre acesso simplesmente no haver condies para a implementao de esquemas de PSA. Finalmente, existem precondies informacionais relacionadas necessidade de definio (e mensurao) dos servios ambientais pelos quais os provedores seriam compensados, bem como monitoramento de sua proviso e negociao de contratos. Os custos de transao associados a essas tarefas podem, em alguns casos, representar verdadeiros pontos de estrangulamento para PSA, dependendo do servio ambiental em questo, da infraestrutura tcnica e institucional e do nmero de provedores e compradores envolvidos. Porm, no caso de pagamentos por desmatamento evitado, por exemplo, no h indicao de que os custos de transao seriam necessariamente proibitivos.
Barreiras a superar A relao de condies necessrias pode, primeira vista, parecer assustadora, mas em muitos casos apenas torna explcitas algumas complexidades que tambm se aplicam a outras ferramentas de conservao. No contexto do desmatamento evitado na Amaznia, conclui-se que seriam as precondies institucionais, sobretudo as referentes propriedade da terra, aquelas que representariam os impedimentos mais crticos. No existem barreiras que tornem impossvel a aplicao de esquemas de PSA em toda a Amaznia Legal, embora existam barreiras que possam limitar a escala de sua aplicao, sobretudo no curto prazo. Esquemas de PSA pblicos aqueles nos quais o governo atua como comprador ou intermedirio dependem de uma base legal que institua e regulamente a prtica de pagamentos compensatrios, bem como a destinao de recursos oramentrios a serem alocados para esse fim. Poucos estados, como o Amazonas e o Acre, dispem de uma legislao que estabelea PSA como instrumento de gesto. A falta de uma base legal em mbito federal tem sido o principal entrave para o Proambiente. Contudo, no existem limitaes legais significativas para PSA privados aqueles liderados por fundos ou outros intermedirios, que transferem recursos de compradores como empresas privadas, doadores ou agncias de cooperao internacional para o pagamento de servios. A atual discusso sobre a aprovao de Projetos de Lei, como o PL 792/2007, para instituir servios ambientais e sua compensao em mbito federal, torna possvel acreditar que essa barreira para PSA pblicos possa vir a ser superada em um futuro prximo. Outra barreira legal que limitaria a escala espacial de PSA pblicos referese legislao que estabelece a Reserva Legal em propriedades rurais. Sob esse aspecto, pagamentos pblicos para proprietrios com passivos florestais seriam difceis de justificar, considerando que estes j se encontrariam no campo da ilegalidade. Em princpio, PSA privados no seriam afetados por esta limitao. Embora o Brasil j venha desenvolvendo experincias promissoras com o maior programa social de transferncias condicionais do mundo, o Bolsa Famlia, a proposta de PSA apresenta
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novos desafios para administraes pblicas na regio amaznica. Poucos municpios na Amaznia dispem de rgos ambientais com capacidade institucional suficiente para administrar pagamentos diretos e condicionados em grande escala. Alm disso, os processos de contratao, monitoramento e sanes demandam esforos adicionais de coordenao interinstitucional. Finalmente, coloca-se a questo dos impactos de PSA na economia local. Em alguns contextos econmicos, PSA por desmatamento evitado poderiam ter efeitos negativos nos casos em que o desmatamento e as atividades a ele associadas representem as principais fontes de emprego, por exemplo, em plos madeireiros e a sua reduo no for acompanhada de um aumento da demanda de mo-de-obra propiciado por outras atividades produtivas. Anlises da estrutura da economia local devem preceder a implantao de um PSA, de modo a avaliar seus possveis impactos e polticas a eles associadas.
Potencial para PSA na Amaznia Legal A Amaznia brasileira apresenta um grande potencial de oferta de servios ambientais relacionados biodiversidade e reteno de carbono em florestas naturais. Esta anlise indica que apenas os PSA de conservao (desmatamento evitado) seriam economicamente competitivos. No que se refere a preos considerados plausveis de serem pagos por compradores de servios ambientais em um futuro prximo, PSA voltados conservao poderiam cobrir os custos de oportunidade em uma rea entre 8,3 e 13 milhes de hectares na Amaznia Legal. Estas reas se caracterizam pelo predomnio da pecuria extensiva e sistemas de produo itinerantes. A agricultura comercial em larga escala (por exemplo, produo de soja) geralmente apresenta custos de oportunidade demasiadamente altos. Devido situao fundiria, entretanto, pagamentos no sero possveis na totalidade dessas reas. De acordo com os dados espaciais disponveis para este estudo, 17% das reas potencialmente aptas para implantao de PSA encontram-se em UC de proteo integral que, pelo fato de j constiturem reas de proteo, no deveriam ter que recorrer a PSA para existirem. No entanto, nada impede pagamentos a moradores locais que apiam o manejo e a proteo dessas UC. Das reas aptas para PSA, 16% esto localizadas em UC de uso sustentvel e TI, onde PSA so possveis desde que orientados por planos de manejo ou licenciamentos ambientais que essas categorias fundirias geralmente exigem. Mais de 10% da oferta para PSA se origina em terras de projetos de assentamento do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra que, por terem sua situao fundiria relativamente bem estabelecida, poderiam representar as oportunidades mais tangveis para PSA num futuro prximo. Finalmente, a maior parte da rea competitiva para PSA (53%) est localizada em terras com pouca ou nenhuma informao confivel a respeito de sua situao fundiria. Estas reas abrangem propriedades privadas (teoricamente os principais alvos de PSA) e terras devolutas (onde PSA no so recomendveis). PSA nessas reas dependero da regularizao da situao fundiria e do recadastramento efetivo das propriedades privadas.
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Srie Estudos 10
A falta desses dois importantes pr-requisitos para o funcionamento efetivo de PSA, portanto, faz com que pagamentos para muitos dos grandes produtores na Amaznia Legal no sejam recomendados pelo menos, at que o processo de recadastramento seja concludo.
Benefcios para moradores locais e modalidades de PSA Os PSA no podem substituir uma poltica social ou investimentos em servios pblicos bsicos, cuja falta ou deficincia muitas vezes a causa central das situaes de pobreza existentes na Amaznia. Observado isso, os benefcios para moradores locais que participariam de PSA como provedores seriam, de certa forma, assegurados, porque os PSA so voluntrios. A proporo dos benefcios que podem ser captados pelos provedores depende da forma de pagamento de um esquema de PSA. Preos fixos implicariam em mais benefcios para os provedores do que pagamentos de forma diferenciada (de acordo com os custos da proviso). Porm, preos fixos tambm tornariam o esquema de PSA mais caro, isto , menos custoeficiente do ponto de vista do comprador. Por exemplo, supondo-se que existisse uma demanda correspondentemente grande, PSA poderiam reduzir de 8,3 milhes de hectares (estimativa conservadora) a 13 milhes de hectares (estimativa otimista) a rea de desmatamento na Amaznia Legal at 2016 (baseado em taxas histricas de desmatamento). O valor total dos custos de oportunidade, no caso de pagamentos diferenciados, giraria em torno de R$ 11 a 16 bilhes, respectivamente. Entretanto, o custo total do esquema de PSA poderia atingir entre R$ 18 e 36 bilhes, caso fossem pagas taxas uniformes por cada hectare de floresta protegida. Pagamentos diferenciados pelo custo de oportunidade dos provedores podem, portanto, aumentar o custo-efetividade do PSA. Em contrapartida, pagamentos diferenciados diminuiriam os benefcios captados pelos provedores. Os provedores poderiam captar um lucro entre R$ 670 (estimativa conservadora) e R$ 1450 (estimativa otimista) por hectare de desmatamento evitado, num cenrio de pagamentos uniformes. Os benefcios num cenrio de pagamentos diferenciados seriam menores e dependeriam da capacidade de determinar os custos de oportunidade dos provedores. Um critrio-chave de impacto ambiental de PSA a ser considerado a adicionalidade, que corresponde ao grau de sucesso de um programa de PSA em aumentar a proviso de servios ambientais em comparao com um cenrio sem PSA. Para obter adicionalidade, um programa de PSA deve focar, primeiro, em reas verdadeiramente ameaadas, ao invs de reas mais remotas que no sofrem presso real de desmate. Por outro lado, estas reas devem cobrir uma superfcie suficiente para impedir o vazamento de presses para outras reas. Em segundo lugar, necessrio escolher reas com alto valor do(s) servio(s) enfocado(s), quer dizer, com alto contedo de carbono florestal ou alto grau de endemismo de espcies. Finalmente, para a implementao de PSA, importante haver alta condicionalidade do esquema, a qual assegurada por uma combinao de monitoramento eficiente (detectando-se o seu nocumprimento) e sanes estritas (reduo
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ou dispensa de pagamentos) queles provedores que no cumprirem com o estipulado em seus contratos. Do ponto de vista conceitual, os PSA so mais apropriados para proprietrios privados de terras e para moradores em terras pblicas com direitos de fato de uso e excluso sobre as terras que ocupam. Devido alta concentrao de terras na Amaznia Legal, provvel que isto se aplique de maneira desproporcional a grandes proprietrios. Porm, a incerteza sobre a situao fundiria na maioria das reas sob risco de desmatamento dificulta uma definio detalhada, por no existirem dados acurados que permitam estimar a rea total de terras que cumpririam essa precondio. No entanto, TI e UC de uso sustentvel tambm esto ameaadas pelo desmatamento. Estas, tanto quanto os projetos de assentamentos do Incra e alguns dos mais antigos projetos de colonizao encontramse com sua situao fundiria relativamente bem definida. Portanto, com uma poltica pblica que privilegie a recompensa de pequenos agricultores e povos tradicionais, os PSA para moradores locais nestas categorias fundirias poderiam ser factveis. Tambm necessrio estabelecer claramente quais os servios adicionais de proteo que esto sendo pagos e identificar melhoramentos sobre uma linha de base bem definida. H que se reconhecer, porm, que ainda no existe uma demanda estabelecida em mbito internacional suficiente para aportar esquemas de PSA em escala regional na Amaznia brasileira. Por exemplo, o mercado voluntrio atual de carbono no comportaria nem 10% dos crditos da Amaznia brasileira sem produzir um colapso total nos preos. irrealista pensar num sistema de PSA em larga escala, financiado predominantemente com recursos domsticos. Por outro lado, desdobramentos recentes indicam que futuras oportunidades de maior escala surgiro principalmente para PSA do tipo REDD. Quase todos os PSA existentes se construram a partir de uma demanda especfica, como aquela decorrente da preocupao sobre mudanas climticas em mbito mundial. importante, portanto, valer-se da experincia do Proambiente para evitar construir servios e regras de oferta de forma independente da demanda (por exemplo, por REDD), inviabilizando, assim, o uso de novas fontes de financiamento. Para que seja possvel tirar proveito das oportunidades que surgem da crescente demanda por servios ambientais prestados pela Amaznia, duas precondies mostram-se essenciais: a regularizao do caos fundirio e a instituio de um sistema de licenciamento de propriedades rurais. No atender a estes requisitos de boa governana inviabilizaria investimentos em PSA em grande parte da regio. A planificao de uma poltica nacional de servios ambientais deveria estar orientada para atingir estes dois objetivos no sentido de poder demonstrar capacidade de implementar PSA do tipo REDD, por exemplo, com os recursos internacionais do Forest Carbon Partnership Fund e a partir da perspectiva de novos acordos bilaterais. Assim, os PSA no devem ser considerados como puras alternativas de substituio dos sistemas de comando e controle existentes, mas apresentam uma interdependncia que deve ser considerada.
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INTRODUO
Pagamentos por Servios Ambientais PSA esto sendo discutidos em mbito global, tendo sido apontados como promissores instrumentos para gesto ambiental em diferentes escalas. Experincias pioneiras como, por exemplo, o esquema nacional de PSA na Costa Rica ou mecanismos locais em vrias microbacias hidrogrficas na regio andina apontam que PSA podem ser uma alternativa efetiva e economicamente eficaz para complementar tradicionais instrumentos de comando e controle que ainda dominam a poltica ambiental da regio (Sera da Motta et al., 1996; Southgate e Wunder, 2007). Atualmente, uma nova modalidade de PSA est sendo discutida como medida para o desmatamento evitado ou REDD, que poderiam financiar PSA diretos a moradores locais e, tambm, o fortalecimento de outras polticas ambientais. Alm da suposta eficcia de PSA em atingir objetivos de conservao, vrios autores defendem a idia de que esquemas de PSA podem trazer benefcios substanciais para a melhoria da qualidade de vida dos potenciais provedores de servios (Landell Mills e Porras, 2002). Contudo, evidncias empricas que comprovem estas duas hipteses ainda so escassas. Prevalece, em muitos casos, o desconhecimento sobre quais servios podem ser negociados e como poderiam vir a ter acesso a mercados. A partir de 2000, iniciou-se no Brasil uma discusso mais intensa sobre o potencial de PSA com o lanamento do programa Proambiente1, cuja experincia pioneira em vrias localidades da regio amaznica mostrou uma srie de barreiras a serem superadas na implementao de esquemas de PSA na Amaznia (Hall, 2007). Desde ento, vrios projetos de lei foram propostos2 visando incluso de PSA no portfolio de instrumentos de poltica ambiental do pas. Esse portfolio atualmente tem como principal componente instrumentos de comando e controle e a criao de reas protegidas, que vm a contribuir direta ou indiretamente para a manuteno de servios ambientais na Amaznia.
O Proambiente ou Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural surgiu a partir de reivindicaes de setores da sociedade civil (mais especificamente ligados produo familiar rural), que culminaram com o evento Grito da Amaznia, em 2000. Transformado em poltica pblica nacional, atrelada ao MMA, o programa tem como objetivo conciliar conservao e desenvolvimento com base no incentivo produo rural sustentvel, por meio da compensao pela proviso de servios ambientais. O Proambiente, em andamento em 11 Plos Pioneiros de Agricultura Familiar distribudos por todos os estados da Amaznia Legal, ser abordado mais adiante na seo 1.2 que apresenta uma reviso de experincias de PSA. Os projetos de lei, seus proponentes e sua situao atual esto documentados em: www2.camara.gov.br/ proposicoes.
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Superar a principal barreira legal, que o estabelecimento de uma base legislativa para a insero de PSA no oramento federal, apenas o primeiro passo. Alm disso, h muitas peculiaridades, numa regio to grande e diversa como a Amaznia brasileira, que precisam ser levadas em considerao no desenho de mecanismos pblicos de transferncia de recursos em prol do meio ambiente. Muitas destas peculiaridades continuam sendo relevantes quando se trata de acordos privados entre fornecedores de servios ambientais e potenciais compradores, dentro ou fora do Brasil. Este estudo tem como objetivo caracterizar, contextualizar e, onde for possvel, quantificar os fatores que delimitam o potencial para PSA, tanto para manter ou aumentar a proviso de servios ambientais relacionados a carbono e biodiversidade, quanto para melhorar as condies de vida da populao rural na Amaznia brasileira. Com base nisso, pretende-se delinear as perspectivas para uma aplicao de PSA na regio, como medida complementar poltica ambiental atual, alm de identificar ingredientes essenciais para o desenho dessa aplicao.
Os servios ambientais das florestas tropicais na Amaznia brasileira Na literatura cientfica que trata dos benefcios obtidos pelo homem mediante os ecossistemas, h duas correntes relevantes para um estudo sobre PSA. Com a publicao da Avaliao dos Ecossistemas do Milnio (2005)3, grande parte da literatura passou a adotar o termo servio ecossistmico para referir-se quilo que, de acordo com Daily (1997), abrange as condies e os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a vida humana. Enquanto Daily distingue produtos de servios dos ecossistemas, o marco conceitual da Avaliao dos Ecossistemas inclui produtos dos ecossistemas na sua categoria de servios de proviso. Produtos dos ecossistemas incluem, por exemplo, produtos madeireiros e nomadeireiros das florestas ou frutos do mar. A literatura sobre pagamentos e compensaes ambientais, no entanto, segue empregando o termo servio ambiental. Alguns autores adotam o conceito de servio ambiental como uma atividade humana que contribui para manter ou aumentar a proviso de benefcios por meio do ambiente (Chomitz et al., 1999). Outros usam conceitos equivalentes definio de Daily mencionada acima (Smil, 2002; Wunder, 2005). Daqui em diante, o estudo emprega o termo servios ambientais segundo a definio de Daily por duas razes. Primeiro, porque nem todos os servios so igualmente sistmicos; a captura de carbono, por exemplo, depende mais de condies ambientais gerais do que de caractersticas especficas dos ecossistemas, como o caso da funo de habitat natural para uma alta diversidade de espcies. Segundo, porque o termo servio ambiental
www.milleniumassessment.org
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mais comumente empregado tanto na literatura em lngua portuguesa como espanhola sobre o tema, como tambm em arenas de debate poltico na Amrica Latina. Os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a vida humana so mltiplos e seu detalhamento situa-se alm do escopo deste estudo. Com relevncia para PSA so apenas os servios ambientais afetados por externalidades, ou seja, servios cujos benefcios so capturados fora do domnio dos atores que modificam sua proviso (veja tambm seo 2.1). Os esquemas de PSA florestais documentados at hoje, na maioria das vezes, se encaixam em uma ou vrias das seguintes categorias (veja, por exemplo, Landell-Mills e Porras, 2002): 1. Captura e reteno de carbono Exemplos: captura de carbono por vegetao em crescimento, ou a condio de reteno de carbono no solo e na vegetao. Benefcio pelo qual se paga: efeito potencial de mitigao das mudanas climticas causadas por emisses antropognicas. 2. Biodiversidade Exemplos: regulao e estrutura do ecossistema, diversidade gentica e de espcies. Benefcios pelos quais se paga: valor de opo (uso futuro) e existncia (conhecimento da existncia e importncia). 3. Proteo hdrica Exemplos: purificao da gua, regulao de fluxo e sedimentao. Benefcios pelos quais se paga: qualidade e quantidade de gua.
4. Beleza cnica Exemplos: paisagens naturais (e, em alguns casos, culturais). Benefcio pelo qual se paga: recreao e opes para turismo.
Por representarem as oportunidades mais frequentemente discutidas no contexto da Amaznia, este estudo limita-se aos primeiros dois itens desta lista captura e reteno de carbono; biodiversidade. Esquemas de pagamento por proteo hdrica e beleza cnica tm surgido principalmente em regies montanhosas, como nos Andes. Alm dessas quatro categorias, outros servios prestados por florestas tropicais (veja tambm Myers, 1997) como, por exemplo, o controle de riscos (inundaes e deslizamentos) e a regulao de clima (local e regional) so geralmente afetados por externalidades ambientais, uma precondio importante para PSA. Estudos recentes indicam ainda que a Floresta Amaznica tem um papel importante tambm na regulao da precipitao em
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outras regies, podendo afetar, por exemplo, a produtividade da agricultura no Sul do pas. Servios ambientais como a regularizao do clima so difceis de localizar espacialmente (ESPA-AA, 2008). Sua anlise baseia-se geralmente em abordagens de modelagem complexa que fogem do escopo deste estudo. Da mesma forma, no existe uma base de dados suficientemente refinada para avaliar o potencial da beleza cnica de atrair PSA. A maior floresta tropical do mundo, a Floresta Amaznica, sem dvida, assume papel importante na prestao de todos esses servios. Soares-Filho et al. (2006), por exemplo, estimam que a quantidade de carbono armazenada na vegetao da Floresta Amaznica equivale a uma dcada e meia de emisses antropognicas. Alm disso, estudo global recente (Turner et al., 2007) situa na Amaznia a maior rea contnua prioritria para conservao de biodiversidade do mundo. Estudos de valorao de servios ambientais so, em geral, altamente questionados, mas ao mesmo tempo julgados necessrios como insumos para o desenho de estratgias visando conservao. Costanza et al. (1997), numa tentativa de valorar os servios ambientais globais, sugerem que o seu valor em grande parte da Floresta Amaznica seja cinco vezes maior do que a mdia das florestas tropicais no mundo. Fearnside (1997), enfocando principalmente servios relacionados gua, mitigao de mudanas climticas e biodiversidade, argumenta que o custo de manuteno desses servios muitas vezes menor do que a potencial disposio dos seus beneficirios a pagar por esses servios. Isso leva a contemplar as principais ameaas proviso de servios ambientais na Amaznia brasileira e s potenciais oportunidades para a sua gesto, relacionadas a seguir.
Servios ambientais: ameaas e oportunidades Recursos naturais da floresta representam a principal fonte provedora de servios ambientais na Amaznia. O desmatamento acelerado da floresta natural em favor de atividades pecurias, agrcolas e de extrao madeireira tem sido, portanto, a tnica de trabalhos cientficos, como os de Cattaneo, 2002; Fearnside, 2005; Ferreira et al., 2005; Margulis, 2004; Vosti et al., 2003. A extrao de madeira e converso de floresta para outros fins tm, indiscutivelmente, gerado benefcios substanciais para a economia local e nacional (Andersen et al., 2002). Contudo, Soares-Filho et al. (2006) postulam que at 40% da Floresta Amaznica poder ser desmatada nos prximos 42 anos. Alm do desmatamento, outras atividades como, por exemplo, grandes projetos para gerao de energia hidroeltrica, tambm representam ameaas proviso de servios ambientais pela Floresta Amaznica (Fearnside, 1989). Vrios estudos recentes identificam a mudana climtica como uma das grandes ameaas atuais para a manuteno dos servios ambientais na Amaznia (Betts et al., 2004; Oyama e Nobre, 2003). Segundo esses autores, vastas reas da Amaznia Orien22
tal podem estar sujeitas savanizao at o final do sculo em funo de mudanas no regime de precipitao e temperatura da regio. Alm da perda de habitat natural da flora e fauna nativas relacionada a esse cenrio, Alencar et al. (2005) apontam que a intensificao de perodos de seca na Amaznia vir associada a altas taxas de emisso de carbono em decorrncia de incndios acidentais. Existem, portanto, duas ameaas principais aos servios ambientais florestais na Amaznia: 1. a modificao e degradao da base da sua proviso (vegetao natural) para fins de gerao de benefcios econmicos locais, regionais e nacionais; 2. impactos da mudana climtica global. Oportunidades existem tanto para aumentar a proviso de servios ambientais em face de um cenrio de perda perpetuada em forma de estratgias de conservao (por exemplo, desmatamento evitado) e uso de tecnologias e prticas de impacto reduzido (por exemplo, sistemas de produo mais intensivos ou sistemas agroflorestais); como tambm em forma de recuperao de reas j alteradas, revitalizando sua potencial funo na proviso de servios ambientais (reflorestamento) (Perz, 2003; Brner et al., 2007a). No entanto, observa-se que a disseminao dessas tecnologias ainda relativamente baixa (Mercer, 2004). O desafio para o desenvolvimento sustentvel consiste, portanto, na criao de condies favorveis conservao e uso de tecnologias e prticas sustentveis, dentro de uma estratgia de conciliao entre desenvolvimento econmico e conservao ambiental.
Necessidade de internalizar externalidades ambientais para o manejo sustentvel de servios ambientais na Amaznia Uma estratgia de integrao de objetivos de conservao ao crescimento econmico, sem dvida, deve reconhecer que desenvolvimento muitas vezes implica no comprometimento de estoques de recursos naturais e seus servios (Lee e Barrett, 2001). Porm, alguns servios ambientais vm sendo comprometidos em excesso, ao passo que a manuteno desses servios poderia trazer benefcios adicionais tanto em mbito nacional como global. Embora longe de ser resolvido, esse fenmeno bastante conhecido e estudado pela economia ambiental (Pearce e Turner, 1990). Trata-se geralmente de servios ambientais afetados por externalidades. Ou seja, os benefcios da proviso desses servios, ou os custos relacionados reduo da proviso, esto sendo captados externamente ao meio do modificador. Agricultores, por exemplo, se preocupam pouco com os benefcios potenciais da reteno de carbono na floresta para o clima global ou o valor da fauna e flora ainda desconhecidas para os fins das indstrias cosmtica e farmacutica.
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Para o produtor, individualmente, tende a prevalecer o benefcio direto do uso de recursos naturais pelos meios acessveis a ele. Isso pode ser verificado, no mbito da Amaznia brasileira, pela comparao entre os preos de terras nos mercados fundirios. Os preos de terras com floresta em p encontramse geralmente abaixo do valor de terras desmatadas com caractersticas semelhantes. Por exemplo, no ano de 2005, os preos de terras no estado do Amazonas variavam entre R$ 39/ha e R$ 102/ha para terras com cobertura florestal, enquanto que reas com pastagens valiam entre R$ 204/ha e R$ 918/ha. No mesmo ano, em Mato Grosso, terras florestadas eram cotadas entre R$ 208/ ha e R$ 1441/ha, em contraste com a cotao de R$ 689/ha a R$ 3793/ha para pastagens4. Isso implica que grande parte dos compradores de terras atribuem um valor negativo floresta em p (dependendo do custo da sua converso para outros usos). Numa regio to extensa e pouco acessvel como a Amaznia, esta situao sempre representar um desafio para polticas ambientais, cuja efetividade depende do controle e da fiscalizao de medidas reguladoras e/ou desincentivos fiscais. No caso de haver disposio ao pagamento pela manuteno de um determinado servio ambiental florestal, o valor deste servio poderia ser internalizado na avaliao custo/benefcio de algum que contempla aes com impactos negativos para a sua proviso. Da mesma forma, espera-se que a atratividade de tecnologias e prticas alternativas que permitam elevar ou restituir a proviso de servios ambientais em reas degradadas aumente na medida em que estes servios possam trazer benefcios reais a quem investir neles. Em contraste com polticas ambientais de comando e controle e taxas de uso ou impostos ambientais, esquemas de PSA incentivam a proviso (ou no degradao) dos servios ambientais remunerados e, portanto, podem contribuir para o aumento da renda de moradores rurais. Estas noes tm levado a uma srie de expectativas e constataes associadas proposta de PSA: ...os pagamentos por servios ambientais constituem uma das medidas mais apropriadas que devem adotar e aplicar os pases da Amrica Latina e Caribe, em carter prioritrio, como forma de mitigar, controlar e reverter os acelerados processos de deteriorao do meio ambiente... (Espinoza et al., 1999, p. 50) ...apesar das barreiras ao desenvolvimento de um sistema de contratos de conservao em pases de baixa renda, minha anlise sugere que pagamentos de desempenho tm o potencial de melhorar a forma em que ecossistemas esto sendo manejados nestas naes. (Ferraro, 2001, p. 1)
Consultora FNP: Anlise do mercado de terra. Ano 2005. Disponvel em: http://www.fnp.com.br/terras. Acessado em 17.04.08.
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Por outro lado, h crticas: ...o uso do chamado menor custo de conservao nos pases mais pobres, [...] permite a rentabilidade de operaes de grande escala para os investidores ecolgicos, [...] e levanta tambm questes ticas, j que esta prtica implica o pagamento de indenizaes aos grupos interessados [mantendo-os] em seu nvel atual de pobreza. (Karsenty, 2007, p.1) Essa estratgia [pagamentos pelo desmatamento evitado] para reduzir a emisso de carbono no vai beneficiar o desenvolvimento regional da Amaznia nem ajudar a incorporar a Amaznia economia nacional, se for usada apenas como forma de compensao econmica voltada s para um agente econmico, os produtores rurais. (Costa, apud Fioravanti, 2007)5 Como Wunder (2006b) nota, as principais preocupaes de crticos consistem em que pagamentos diretos (por exemplo, para produtores rurais) possam desatrelar conservao de desenvolvimento, no sentido de consolidar o estado atual de desenvolvimento em que se encontram os moradores locais; que uma assimetria na distribuio de poder de negociao na elaborao de contratos de conservao comprometer os direitos de uso dos recursos naturais pelas comunidades locais; que os esforos na rea de manejo florestal sustentvel tenham sido em vo; e que uma estratgia comercial de conservao corrompa valores tradicionais de conservao sem fins lucrativos. Essas crticas no se dirigem ao instrumento de PSA em geral, mas a aspectos do seu desenho e contextos de aplicao que precisam ser avaliados e discutidos em cada caso. Sugerem-se, portanto, as seguintes hipteses opostas como pontos norteadores para o presente estudo: 1. Por terem a vantagem de uma interveno direta, esquemas de PSA se tornaro cada vez mais instrumentos de preferncia para conservao de florestas na maioria dos pases tropicais. Alm de serem mais eficientes do que os instrumentos tradicionais, eles traro benefcios considerveis para usurios e provedores de servios ambientais. 2. Esquemas de PSA so apenas um conceito terico com pouco potencial para gerar impactos significativos nos trpicos. Sua aplicao severamente limitada por prrequisitos especficos, custos de transao subestimados e pela limitada disposio a pagar por servios ambientais.
Pesquisa Fapesp 139, 2007 Ventos Verdes.
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Este estudo pretende delimitar, no contexto da Amaznia brasileira, o campo aberto entre esses dois tipos de discurso e assim contribuir para desmistificar o conceito de PSA que vem sendo discutido h anos, em vrios contextos, enquanto a sua aplicao na maioria dos pases tropicais ainda incipiente (Wunder, 2007a). Trata-se, porm, de uma avaliao ex ante e com base em informaes muitas vezes incompletas. Desde j se registra a necessidade de dar continuidade a experincias pioneiras, incorporando lies aprendidas a fim de entender melhor as possveis implicaes da introduo desse instrumento para o desenvolvimento regional.
Objetivos do estudo O objetivo geral deste estudo identificar as oportunidades e as limitaes para o desenvolvimento de mecanismos de pagamentos por servios ambientais prestados pela populao na Amaznia brasileira. Para considerar os aspectos mais relevantes que determinam estas oportunidades e limitaes, o Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA do Ministrio do Meio Ambiente MMA definiu os seguintes objetivos especficos: a) identificar o potencial de ofertas de servios ambientais pelos moradores locais da Floresta Amaznica, com enfoque em sequestro de carbono, desmatamento evitado (e emisses evitadas) e proteo da biodiversidade; b) fazer avaliao crtica das metodologias existentes de avaliao e monitoramento dos servios ambientais prestados pelos moradores locais, destacando os procedimentos de medio e verificao baseados nas experincias nacionais e internacionais; c) identificar obstculos como fatores tcnicos, institucionais e legais, para implantao de esquemas de remunerao por servios ambientais no Brasil e apontar as possveis solues; d) avaliar implicaes de custos de transao e oportunidade para a viabilidade de esquemas de compensao por servios ambientais; e) avaliar a situao de demanda por estes servios amaznicos e identificar os requerimentos para sua insero nos mercados existentes e futuros; f) avaliar modelos de mecanismos financeiros para disponibilizar recursos para remunerao por servios ambientais e para realizar a transferncia desses recursos aos moradores locais. Para atender ao objetivo a, foram utilizados como instrumentos principais a visualizao de indicadores para servios ambientais em forma de mapas e uma anlise da situao fundiria na Amaznia Legal (sees 2.2, 2.3 e 2.5).
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Para o objetivo b, foram avaliados estudos em vrios contextos com base em uma reviso de casos existentes de esquemas de PSA (sees 1.2 e 1.3). Foram analisados dados secundrios e informaes da literatura para atender ao objetivo c (sees 1.3 e 2.4). Quanto ao objetivo d, por falta de dados, este estudo se concentra na questo dos custos de oportunidade e avalia as implicaes potenciais de custos de transao quando possvel (subsees 1.2.3, 1.3.5 e 2.2.2). A situao da demanda por servios ambientais revisada neste trabalho objetivo e juntamente com os mecanismos financeiros objetivo f que podem ser utilizados para viabilizar PSA na Amaznia (seo 2.1).
Estrutura do livro A parte analtica do livro est dividida em dois captulos. O primeiro se dedica aos fundamentos tericos e conceituais de PSA (seo 1.1) e extrai lies aprendidas a partir de uma reviso de casos de PSA existentes (sees 1.2 e 1.3). A seo 1.4 apresenta concluses preliminares para PSA na Amaznia e para o desenho de contratos de PSA. O segundo captulo est dividido em cinco sees. A seo 2.1 trata das fontes e dos mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA e identifica as oportunidades de demanda para viabilizar PSA. As sees 2.2 e 2.3 caracterizam a oferta potencial de PSA e as implicaes da situao fundiria para o aproveitamento dessa oferta. A seo 2.4 revisa potenciais limitaes para PSA na Amaznia Legal. A seo 2.5 conclui o segundo captulo do estudo destacando os resultados mais relevantes. As recomendaes, perspectivas e lacunas de conhecimento para PSA na Amaznia Legal so apresentadas na ltima parte do livro, intitulada Concluses e perspectivas.
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TEORIA
E EXPERINCIAS
Este captulo do livro est dividido em quatro sees. A seo 1.1 define e explica os termos e conceitos utilizados neste estudo e serve como base para a interpretao e discusso dos resultados. A seo 1.2 apresenta uma reviso de experincias com caractersticas de PSA, realizadas dentro e fora do Brasil, destacando pontos crticos para o desenho de esquemas de PSA. A seo 1.3 aborda lies extradas dessas experincias, apontando condies necessrias para o funcionamento de PSA, como referencial para possveis cenrios de PSA na Amaznia.
1.1 Marco terico e conceitual Alm da definio de PSA (subseo 1.1.1), tratamos aqui das potenciais modalidades em que moradores locais podem se beneficiar de esquemas de PSA (subseo 1.1.2).
1.1.1 Definies e conceitos Segundo Wunder (2005), um pagamento por servios ambientais : 1. uma transao voluntria na qual 2. um servio ambiental bem definido ou uma forma de uso da terra que possa assegurar este servio 3. comprado por pelo menos um comprador 4. de pelo menos um provedor 5. sob a condio de que o provedor garanta a proviso deste servio. Foi adotada esta definio neste estudo por ser a mais aceita e atualmente empregada na literatura. Em princpio, pode ser comprador de um servio ambiental qualquer pessoa fsica ou jurdica que tenha disposio a pagar pelo mesmo. Isto inclui empresas privadas, setor pblico e Organizaes No-Governamentais ONG nacionais ou internacionais, entre outros. Uma distino bsica relacionada ao tipo de comprador pode ser feita, por um lado, entre PSA privados (aqueles financiados diretamente pelos usurios dos servios) e, por outro lado, por PSA pblicos (onde o Estado atua como comprador, representando os usurios de servios ambientais). Existem vrias fontes e mecanismos distintos de captao, gesto e transferncia de recursos para PSA, de que se tratar mais
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adiante (seo 2.1), na discusso sobre a potencial demanda por servios ambientais na Amaznia brasileira. Provedor de servios ambientais pode ser apenas quem demonstra domnio sobre o servio ambiental, no sentido de poder garantir sua proviso durante o perodo definido no contrato de transferncia. Isto faz com que o grupo de potenciais provedores se limite a pessoas ou entidades com capacidade e direito de excluir terceiros do acesso e/ou uso da terra que prov o servio ambiental em questo. Segundo a definio acima, um esquema de PSA deve ser uma transao voluntria e o objeto da transao deve ser bem definido. Nisso ele difere da maioria dos instrumentos tradicionais de gesto ambiental. Principalmente no que se refere segunda exigncia, a definio do servio representa um desafio para sua operacionalizao, pois quanto menos tangvel mais difcil torna-se a atribuio de unidades mensurveis a um determinado servio. Por exemplo, a captura de carbono pode ser satisfatoriamente medida por toneladas de biomassa, sendo que duas toneladas valem mais do que uma. Porm, torna-se mais difcil estipular um ndice que capte as diversas formas em que a conservao da biodiversidade pode gerar benefcios ao homem. Por isso, observa-se que muitos PSA j existentes definem unidades de terras sob determinados tipos de uso ou caractersticas especficas como unidade de transao. Uma transao do tipo PSA apenas faz sentido se ela aumenta a proviso de um servio ambiental em comparao com um cenrio hipottico sem o PSA (adicionalidade). Este cenrio de referncia geralmente chamado cenrio linha de base e representa o segundo desafio na elaborao de propostas de PSA (Sathaye e Andrasko, 2007; Wunder, 2005). A necessidade de estabelecer uma linha de base implica em pressuposies que devem ser feitas sobre a proviso do servio em questo no futuro. Especificamente, para serem elegveis junto ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL6, projetos de reflorestamento devem demonstrar no apenas que o projeto proposto ir aumentar a captura de carbono, em comparao com usos alternativos da terra que possam surgir na ausncia do projeto durante o perodo previsto, mas necessrio comprovar tambm que o investimento do projeto no seria rentvel sem a contribuio do MDL. A discusso sobre a linha de base est tambm relacionada ao conceito de vazamento, ou seja, o fenmeno em que os fatores responsveis pela perda de servios ambientais (por exemplo, o desmatamento) podem ser deslocados para fora da rea de abrangncia de esquemas de PSA. O estabelecimento de uma linha de base deve levar este fenmeno em conta.
O MDL um instrumento previsto no Protocolo de Kyoto, por meio do qual os pases com compromisso de reduo de emisses podem investir na reduo de emisses em pases no comprometidos com as metas definidas em Kyoto.
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1.1.2 D iferentes modalidades potenciais de PSA com e sem benefcios para moradores locais Adota-se aqui o termo moradores locais de forma genrica para designar a populao rural, sendo estes potenciais provedores de servios ambientais ou no, incluindo agricultores, pecuaristas, populaes tradicionais e outros grupos ou indivduos com algum papel na manuteno ou modificao destes servios na regio amaznica. Ser feita referncia, porm, a grupos especficos quando for oportuno.
Figura 1: Modalidades genricas de PSA
Como mostrado na figura 1, num esquema de PSA os compradores podem ser os prprios beneficirios ou intermedirios (por exemplo, governo, organizaes nogovernamentais ou agncias internacionais). Como notam Pagiola e Platais (2007), a compra de servios ambientais por governos e outras fontes financiadoras frequentemente ocorre quando se trata de servios ambientais com carter de bem pblico (por exemplo, captao de carbono), que se caracterizam por trazerem benefcios a serem usufrudos pela sociedade como um todo, sem possibilidade de excluso de determinados grupos. Os beneficirios desses servios geralmente no tm informao suficiente para a sua valorao, nem podem controlar sua proviso. Teoricamente existem trs modalidades de PSA compatveis com a definio mencionada na seo anterior (ver figura 1). Estas se referem compra direta e sem intermediao; compra direta com intermediao e compra indireta de servios ambientais. Na realidade, no entanto, a modalidade em que os compradores pagam diretamente aos provedores praticamente ainda no se estabeleceu. Tomando como exemplo o caso do esquema nacional de PSA na Costa Rica (Rojas e Aylward, 2003), o governo pode ser visto como comprador principal, ainda que parte dos recursos provenha de fontes externas. Neste esquema, a transao de servios ambientais entre comprador (governo) e provedor (moradores locais com domnio sobre terras que provem servios ambientais) ocorre via intermediao de um fundo nacional.
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Na terceira modalidade, os servios ambientais no so comprados diretamente do provedor, mas de uma entidade (por exemplo, o governo local) com poder de implementar medidas e polticas que aumentem a proviso de servios na regio sob seu domnio. Neste ltimo caso, os moradores locais no se beneficiam diretamente da transao e o efeito lquido do PSA no bem-estar local depende da forma por meio da qual o governo local investe os recursos recebidos. Alguns moradores podem se beneficiar indiretamente de investimentos na melhoria da qualidade ambiental (por exemplo, com saneamento bsico e tratamento de guas residuais), enquanto outros (principalmente provedores) podem perder frente a uma implementao rgida de regulamentaes ambientais que restrinjam atividades com impactos negativos na proviso de servios ambientais. Dentre estas modalidades, ento, h duas formas pelas quais moradores locais podem se beneficiar de PSA: 1. mediante a venda de servios ambientais (benefcios diretos); 2. mediante impactos positivos de um PSA no meio ambiente ou na economia local (benefcios indiretos). Nos esquemas de PSA com benefcios diretos, a captao destes benefcios pelos provedores depende da diferena entre o preo pago por determinado servio e o custo de oportunidade decorrente da sua proviso, ou seja, o lucro que o provedor deixa de ter por adotar atividade alternativa que no seja prejudicial manuteno do servio ambiental em questo. Para ilustrar este aspecto, oportuno aqui uma breve incurso terminolgica (figura 2).
Figura 2: R epresentao esquemtica do potencial de captao de benefcios num mercado de servios ambientais. Onde p = preo de mercado, q = quantidade de servio proporcionado no nvel de p.
Suponha-se por um momento que o PSA funcione como um mercado em que se estabelea um preo de equilbrio (p) pelo qual compradores adquirem um servio ambiental, cuja quantidade comercializada seja (q). Numa situao como esta, geralmente h provedores que conseguem proporcionar o servio a um custo mais baixo do que o preo nico pago (p) captando, assim, um excedente econmico como benefcio da transao.
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O total desse excedente est simbolizado pela rea B na figura 2. O termo pagamento abrange essa forma de captao de benefcios por parte dos provedores. O termo compensao, entretanto, implica que os provedores apenas sejam ressarcidos pelo custo da proviso do servio (custo de oportunidade) representado pela rea A na figura 2. Neste caso, admitidamente terico, a renda dos provedores no sofreria alterao em relao ao status quo (as implicaes prticas disso sero discutidas na seo 2.5). Do ponto de vista do comprador, a mera compensao se tornaria mais atrativa se fosse possvel eliciar o custo de oportunidade individual de todos os provedores, pois os compradores, alm de captar o seu respectivo excedente (rea C na figura 2), captariam tambm o potencial excedente do provedor (rea B na figura 2). Do ponto de vista de uma poltica pblica direcionada a PSA, portanto, seria desejvel estipular pagamentos diferenciados, de acordo com os custos de oportunidade dos provedores, j que a adoo de um preo fixo poderia implicar em perda de recursos potenciais para a gerao de servios ambientais adicionais. Quais seriam os possveis benefcios para terceiros (no participantes no PSA)? No h resposta definitiva para esta pergunta, uma vez que estes benefcios geralmente dependem do encadeamento econmico do PSA. Provedores de servios (por exemplo, proprietrios de terras) podem investir os recursos obtidos via PSA em tecnologias mais intensivas no que se refere mo-de-obra, gerando assim novos empregos. Porm, nada impede que a maioria dos recursos seja investida fora do local de aplicao do PSA. Portanto, crticos de pagamentos pelo desmatamento evitado temem que, sem medidas colaterais para o fortalecimento da economia local, esta forma de PSA possa comprometer o crescimento da economia local, com efeitos desfavorveis para moradores locais. Os fatores aqui apresentados so entendidos como base conceitual para elucidar a forma como PSA podem ou no gerar benefcios para moradores locais. Na prtica, entretanto, existe uma srie de outros fatores que determinam a captao de fato destes benefcios. Vrios estudos trataram de identificar condies necessrias para a incorporao de benefcios, principalmente para a populao de baixa renda (veja, por exemplo, Bracer et al., 2007; Pagiola et al., 2005; Wunder, 2007b). Os principais resultados desses estudos enfatizam os seguintes fatores como tendo um papel importante de repartio de benefcios de PSA: 1. garantia de direitos de propriedade; 2. plataformas e instituies adequadas assegurando a participao de atores locais; 3. reduo dos custos de transao para participao efetiva desses atores; 4. medidas colaterais de reduo de pobreza.
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Sem entrar em detalhe, ressalta-se que esses pontos estaro considerados na anlise realizada no restante deste estudo, quando for oportuno. Apenas cabe mencionar de antemo que uma das principais concluses obtidas pela maioria dos estudos que avaliaram o potencial de PSA para a reduo de pobreza foi a constatao de que PSA consiste principalmente em um instrumento de gesto ambiental. Ele no um substituto para polticas bsicas de reduo de pobreza e a atribuio desse objetivo a PSA pode comprometer a eficcia em atingir seu objetivo principal.
1.2 Experincias de PSA no Brasil e no exterior Apesar de ser relativamente inovadora a idia de realizar pagamentos condicionais pela proviso de servios ambientais, o conceito de transferncias financeiras condicionais j foi implementado em vrios pases. O Brasil, inclusive, reconhecido em mbito global por manter um dos maiores programas de transferncias condicionais (Hall, 2006). O Programa Bolsa Famlia segue a tendncia de outros pases da Amrica Latina de destinar transferncias financeiras de assistncia social condicionais, por exemplo, ao atendimento escolar e de servios pblicos de sade. Obviamente, esta poltica apenas funciona quando as condies de famlias de baixa renda permitem o cumprimento das exigncias do programa. Em princpio, a introduo de PSA no Brasil implicaria apenas na substituio das condies s quais se encontram atrelados os pagamentos nos programas de cunho social. Na prtica, entretanto, existe uma srie de condies necessrias para que isto possa ser realizado. O objetivo principal da presente e da prxima seo a identificao dessas condies necessrias (econmicas, institucionais, culturais, informacionais e tcnicas) para que PSA possam emergir e funcionar. H uma srie de experincias de PSA e nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil. A tabela 1 resume uma seleo dessas experincias, destacando algumas das suas caractersticas bsicas. Ainda que nem todas elas se enquadrem perfeitamente na definio de PSA adotada acima, decidiuse inclulas por ilustrarem aspectos relevantes para a anlise subsequente.
1.2.1 Escopo de PSA pioneiros: abrangncia e definio do servio ambiental A maioria de esquemas pioneiros de PSA estabelecida em mbito local, embora experincias com esquemas nacionais j estejam sendo implementadas desde 1985, nos Estados Unidos (CRP), e em 1996, na Costa Rica. O projeto Risemp o primeiro esquema de PSA incluindo trs pases na Amrica Latina (ver tabela 1). A rea de abrangncia da maioria dos esquemas de PSA existentes relativamente pequena, especialmente quando se trata de esquemas em bacias hidrogrficas, como
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Tabela 1:Experincias nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil

Servio(s) Pagamentos por Comprador Escala de transao Tamanho Fonte(s) Internacional (3 pases) 3.500 ha Pagiola et al. (2005, 2007)
Esquema
Pas(es)
Risemp
Colmbia Costa Rica Nicargua Biodiversidade e carbono Recuperao (Silvipastoril) Agncia internacional (GEF) gua Conservao / Recuperao Gov Municipal Local 496 ha
Pimampiro
Equador
Echavarria et al. (2004), Wunder & Albn (2008)
Conservation Reserve Program (CRP)

gua, biodiversidade, solo etc. Gov Central Nacional
USA
Recuperao (prticas agrcolas e retirada de terras da produo) Restaurao (plantao) Cias. Privadas Regional (provncias selecionadas) Nacional
14.500.000 ha
Claassen et al. (2008)
Profafor
Equador
Carbono
22.300 ha
Albn & Argello (2004), Wunder & Albn (2008) 270.000 ha Pagiola (2008)
PSA program Setor Pblico
Costa Rica
Carbono, gua, biodiversidade, beleza cnica Conservao / Recuperao gua Conservao / Recuperao (prticas agrcolas) Cia. Privada
Vittel
Frana
Local
5.100 ha
Perrot-Maitre (2006)
Proambiente
Brasil
Vrios (carbono, gua, qualidade de solo etc.) Carbono e biodiversidade Desmatamento evitado
Desmatamento evitado e prticas agrcolas
Governo Federal
Nacional
4.000 famlias em 10 plos pioneiros Governo Estadual Estadual (reas protegidas) At 8.500 famlias
Hall (2007), Viana et al. (2006), Medeiros et al. (2007) Governo do Amazonas (2007)
Bolsa Floresta
Brasil
Plantar
Brasil
Captura de carbono
Toneladas de carbono capturado
Agncia internacional (Prototype Carbon Fund)
Local
23.100 ha
May et al. (2003)
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no caso do esquema Pimampiro, que abrange uma rea menor do que 500 ha. Porm, experincias de PSA tambm existem em escala maior. Os programas de PSA da Costa Rica e o CRP nos Estados Unidos, em escalas nacionais, abrangem 0,27 e 14,5 milhes de hectares respectivamente, sendo que este ltimo valor corresponde aproximadamente rea desmatada na Amaznia brasileira em 2006. Alm da rea de abrangncia, observa-se que muitos esquemas contemplam vrios servios ambientais. Como foi discutido na seo 1.1, o PSA requer uma definio explcita do servio ambiental remunerado, o que geralmente implica na necessidade de desenvolver medidas e indicadores para os mesmos. Os projetos resumidos (tabela 1) adotaram diferentes metodologias de quantificao de servios, sendo que metodologias padronizadas apenas existem para projetos florestais de captura de carbono no mbito do MDL. No projeto Risemp, por exemplo, desenvolveu-se um sistema de pontuao (para biodiversidade e contedo de carbono) para os atuais e potenciais tipos de uso da terra nas regies abrangidas. Com base nesse sistema, construiu-se um ndice de servios ambientais segundo o qual os pagamentos so efetuados. A atribuio de pontuao de servios ambientais associados a determinados usos da terra (tambm praticada no programa CRP) em vez da medio direta dos servios tem se tornado uma prtica comum por permitir um monitoramento a custos razoveis. Porm, esta prtica no igualmente adequada para todos os servios ambientais. Em programas de proteo hdrica (por exemplo, Vittel e Pimampiro), a atribuio de servios ambientais a usos da terra geralmente mais complicada. A consequncia um custo maior de monitoramento e avaliao de servios, como mostra principalmente a experincia do programa Vittel. De maior relevncia para a Amaznia brasileira so os programas Proambiente e Bolsa Floresta. Por ser um programa ainda incipiente, pouca informao sobre a metodologia de medio e monitoramento de servios ambientais existe no caso do Bolsa Floresta. Fica claro, no entanto, que o objetivo principal do programa, no mbito da poltica de mudanas climticas do estado do Amazonas, consiste na reduo de emisses causadas pelo desmatamento. O Proambiente, por outro lado, no estabelece uma clara distino entre os servios ambientais abrangidos pelo programa. Enquanto os objetivos de reduo do desmatamento, captura de carbono, restabelecimento de funes hdricas e conservao de biodiversidade apresentam potencial para serem abordados por esquemas de PSA (por constiturem servios tipicamente afetados por externalidades), a conservao dos solos geralmente produz apenas benefcios internalizados7.
O fato de se observar preocupante degradao dos solos na regio amaznica deve-se, em muitos dos casos, a condies como a falta de definio de direitos de propriedade ou de acesso a tcnicas de menor impacto, condies sob as quais a aplicao de PSA muitas vezes no indicada ou no pode atacar a raiz do problema.
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Como medida de verificao da proviso de servios, o Proambiente desenvolveu uma abordagem ambiciosa de certificao de servios ambientais que envolve, alm da certificao por instituio externa, processos de autocertificao com a participao das famlias provedoras de servios ambientais. O sistema de certificao, documentado por Medeiros et al. (2007), abrange um total de 29 critrios em diferentes categorias. Este sistema, embora vlido como instrumento de avaliao da qualidade de vida e sustentabilidade junto a comunidades rurais, torna-se problemtico quando relacionado a esquemas de PSA. Compradores de servios ambientais, sejam eles governos ou beneficirios individuais, precisam de informao especfica sobre a qualidade e quantidade dos servios ambientais a serem comprados. pouco provvel que o sistema de certificao do Proambiente seja capaz de convencer potenciais compradores da sua capacidade de garantir a proviso de servios ambientais pelas seguintes razes: 1. contrria maioria dos esquemas de PSA existentes, a abordagem de certificao do Proambiente mescla critrios internalizados, como a otimizao da produo e uso de recursos, com indicadores potencialmente relevantes para PSA (mas difceis de monitorar), como controle do uso de fogo, agregando-os ainda por meio de coeficientes de ponderao, o que dificulta sua interpretao; 2. a abordagem de autocertificao, embora possa ser til para outros fins, contradiz o princpio comumente adotado em casos de transaes de servios pouco tangveis, que geralmente requerem uma certificao independente (como o caso, por exemplo, dos inmeros esquemas de certificao de produtos orgnicos em diferentes partes do mundo). Arranjos do tipo lobo guardando cordeiros, portanto, parecem problemticos tambm no contexto de PSA.
1.2.2 Efetividade de PSA pioneiros Para a maioria dos casos apresentados na tabela 1, ainda no possvel tecer concluses definitivas a respeito da sua efetividade no que se refere s expectativas de conservao. Um dos casos melhor estudados corresponde ao Programa de PSA na Costa Rica. Pagiola (2007), numa reviso de vrios estudos que avaliam a efetividade deste programa em aumentar a cobertura de floresta do pas, conclui que o esquema de PSA representa apenas um dos fatores no conjunto das mudanas definidas pela poltica nacional de meio ambiente, que tem contribudo para atingir este objetivo. Porm, a adoo de esquemas de PSA em maior escala sempre depender de evidncias empricas que comprovem sua efetividade e, portanto, sua superioridade em relao a intervenes alternativas. O conceito de adicionalidade crucial neste contexto. O ponto de partida para avaliar a adicionalidade potencial de um esquema de PSA a linha de base. Atualmente existem metodologias criadas para estabelecer linhas de
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base, principalmente para projetos relacionados captura de carbono. Com a perspectiva de incluir o desmatamento evitado como instrumento da poltica internacional de combate mudana climtica, o debate mais recente se concentra no estabelecimento de linhas de base para projetos e programas de conservao de carbono armazenado em florestas naturais. Existem mtodos estabelecidos para medir e monitorar estoques de carbono associados a diferentes usos da terra como, por exemplo, por meio da combinao de imagens de sensoriamento remoto com verificaes e medies no campo. Sathaye e Andrasko (2007) recomendam empregar a abordagem de estratificao na construo de linhas de base em mbito regional para considerar heterogeneidades de vegetao e armazenamento de carbono. Para serem teis na construo de uma linha de base, projees de desmatamento evitado teriam que indicar onde e quando o desmatamento possivelmente acontecer. A preciso espacial e temporal da metodologia utilizada determinar a efetividade da interveno planejada. Por exemplo, se a linha de base superestima a taxa de desmatamento num determinado local, apenas uma parte da interveno seria de fato verdadeiramente adicional e o comprador do servio ambiental pagaria por uma reduo de desmatamento no constatada efetivamente. O desmatamento incentivado por interesses econmicos que continuam existindo a despeito de projetos de pagamentos por desmatamento evitado. Uma grande preocupao, portanto, a de que PSA apenas provoquem um deslocamento do desmatamento (vazamento) para regies no atingidas por ele. Sohngen e Brown (2004) mostram para o caso do projeto de desmatamento evitado no Parque Noel Kempff (Bolvia), que este vazamento pode ser estimado em modelos utilizados para estabelecer linhas de base. Isto permitiria computar eventual perda no clculo da adicionalidade do esquema de PSA. Alm disso, possvel que os fatores externos que determinam a definio da linha de base mudem de forma inesperada ao longo da execuo do projeto. Metodologias que consideram estes fatores (taxa de cmbio e mudanas no sistema de fiscalizao, entre outros) permitem ajustes na linha de base, por exemplo, em perodos pr-estabelecidos. Finalmente, coloca-se a questo do clculo da adicionalidade de PSA. Uma vez estabelecida a linha de base, a adicionalidade da interveno pode ser verificada com exatido apenas ex post. Uma comprovao ex ante da adicionalidade apenas garante o potencial de efetividade de PSA. Tanto o programa Bolsa Floresta quanto o Proambiente no tm demonstrado seu potencial de adicionalidade de forma explcita. Realizado, na sua fase inicial, em unidades de conservao, o programa Bolsa Floresta ainda pre38
cisa demonstrar que os servios ambientais remunerados so adicionais sob restries decorrentes da regulamentao de uso dos recursos naturais dessas unidades. O Proambiente estabeleceu seus plos pioneiros inicialmente em 12 localidades com diferentes situaes fundirias (mapa 1). Considerando que a maioria dessas localidades se encontra em regies ameaadas pelo desmatamento (veja tambm mapa 4), constata-se um potencial de adicionalidade nessas reas, com exceo daquelas em que o programa remunere por servios ambientais j protegidos pela categoria fundiria em que um determinado plo est localizado. Por fim, a condicionalidade de pagamentos, por meio do monitoramento peridico e a opo de sancionar o no cumprimento de contratos de proviso de servios ambientais, que determinar a efetividade do resultado esperado do PSA. A maioria dos esquemas de PSA da tabela 1 prev pagamentos condicionados proviso de servios ambientais. Por exemplo, no caso do CRP, o pagamento est condicionado entrega, enquanto o Bolsa Floresta prev sanes, com a excluso de famlias do programa em caso de repetida violao de contrato. No Proambiente, considera-se que os critrios para aplicar sanes sejam elaborados de forma participativa. Pelas mesmas razes expostas no caso da autocertificao (seo anterior) consideramos esta abordagem pouco indicada a PSA de maior escala.
1.2.3 Custos de PSA pioneiros O custo total de um esquema de PSA composto pelo valor repassado como pagamento e pelos custos de transao relacionados implantao e manuteno do esquema. Os custos de transao incluem, por exemplo, custos de informao, procura, negociao e certificao anteriores ao incio do projeto, como tambm os custos de negociao entre vendedores e compradores, monitoramento, controle, fiscalizao e validao dos servios providos durante o perodo de execuo do projeto (Cacho et al., 2005; Milne, 1999). No caso do projeto Plantar, por exemplo, a contribuio do Prototype Carbon Fund de R$ 9,8 milhes8 (May, 2003). Os dados documentados por May indicam ainda que o valor total dos crditos emitidos pelo projeto suficientemente alto para cobrir os custos totais. No caso do Proambiente e do Bolsa Floresta, no garantido que os pagamentos previstos de cerca de R$ 600 por famlia ao ano possam cobrir os custos de oportunidade da conservao que as regras dos programas estabelecem. Como foi mostrado em Brner et al. (2007b), por exemplo, o requerimento do Proambiente de no utilizar fertilizantes
Utilizou-se um fator de 0.54 para converso de moedas: Dlar para Real.
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qumicos implica em custos de oportunidade exorbitantes para estabelecimentos tpicos na regio em que se encontra o plo do Rio Capim (mapa 1). Em relao aos custos de transao, h dados preliminares referentes a vrios esquemas de PSA. No CRP nos Estados Unidos, por exemplo, estes custos foram estimados abaixo de 1% das transferncias de PSA. No caso do programa Pimampiro (Equador), estima-se valores ao redor de R$ 141/ha, no incio, e R$ 13/ha, anualmente, durante o perodo de execuo do programa. Custos de transao no projeto Vittel tm sido consideravelmente altos (R$ 428/ha/ano) devido ao controle e acompanhamento necessrios para garantir a qualidade da gua mineral produzida pela companhia e tambm em decorrncia de um patamar de custos gerais mais elevado num pas industrializado como a Frana.
1.3 Lies aprendidas de PSA pioneiros: condies necessrias Nesta seo, precondies so definidas para que PSA possam funcionar, com base nas teorias e reviso de experincias de PSA expostas nas duas sees anteriores. Os resultados e informaes acerca do potencial de PSA com benefcios para moradores locais na Amaznia brasileira, apresentados no segundo captulo deste livro, sero avaliados de acordo com essas condies.
1.3.1 Precondies econmicas O fundamento econmico chave para PSA que exista uma externalidade, um servio ambiental que a terra (e seu proprietrio) potencialmente ou de fato presta a beneficirios externos. PSA reconhecem assim difceis impasses relacionados conservao: o proprietrio e os beneficirios externos (usurios de gua, compradores globais de carbono etc.) tm interesses divergentes e, a menos que o ltimo compense o primeiro, o servio ser perdido. Em segundo lugar, o valor dos servios disponveis deve exceder os custos de oportunidade de provedores de servios ambientais, isto , o lucro perdido por abandonar uma opo lucrativa de uso do solo, mais os custos de transao. O valor dos servios ambientais est associado disposio dos usurios de servios ambientais a pagar por eles, enquanto que os custos de oportunidade esto atrelados disposio dos provedores para aceitar PSA. Em algumas situaes, os lucros sobre determinados usos da terra podem ser demasiadamente altos para competir com a disposio dos usurios a pagar pelos servios afetados por estes usos; ou ainda os custos de transao para realizar PSA podem ser proibitivos. Nestas situaes, o esquema de PSA no o instrumento de conservao adequado.
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1.3.2 Precondies competitivas Um mal-entendido frequente o de que PSA requerem mercados para funcionar. Apenas para servios relacionados ao carbono, um servio ambiental homogneo sendo provido universalmente, alguns mercados (como por exemplo, Bolsa do Clima de Chicago) se desenvolveram. Os outros trs servios ambientais comumente abordados em PSA (biodiversidade, gua, beleza cnica) so, na maioria dos casos, localmente especficos. Isto dificulta o surgimento de condies competitivas sob as quais os beneficirios possam interagir com os provedores que ocupam a terra onde se originam os servios ambientais alvos. A maioria dos PSA auto-organizados so, assim, monopsnios (transaes com um nico comprador, em geral, o Estado ou uma usina hidroeltrica) ou oligopsnios (poucos compradores). Sob condies de mercado com mltiplos provedores e compradores espacialmente dispersos, a maioria dos esquemas de PSA no iria surgir, pois os custos de transao de acordos de negociao de PSA seriam extremamente altos. Nestas situaes, as chamadas ferramentas baseadas em mercado (direitos comerciveis de desenvolvimento) podem s vezes ajudar a atingir a meta ambiental. Contudo, mercados e competio no so precondies necessrias ou suficientes para PSA. Portanto, desenhos de PSA precisam basear-se muito mais na teoria de contratos do que em literatura sobre marketing.
1.3.3 Precondies culturais Incentivos econmicos constituem o ponto central de esquemas de PSA. Se provedores de servios ambientais sentem-se pouco motivados em receber pagamentos, ou os consideram socialmente inapropriados, ento os PSA no funcionaro. Quando sistemas de valores no-econmicos so importantes e funcionam, pode haver forte resistncia introduo de PSA. Em nenhum outro aspecto isso to aparente quanto aquele relacionado ao acesso gua, sendo este frequentemente considerado um direito humano ameaado pela monetarizao de PSA. A chamada Viso de gua Andina, construda sobre sistemas indgenas de reciprocidade rio-acima-rio-abaixo, tem particularmente provado ser conflitante com PSA de gua, sendo localmente considerada um Cavalo de Tria neoliberal. De acordo com experimentos psicolgicos, introduzir (pequenos) pagamentos monetrios sobre (fortes) valores intrnsecos pr-existentes (pagando pessoas para proteger suas prprias florestas sagradas) pode, na pior das hipteses minar, ao invs de fortalecer, a conservao. Na maioria dos contextos sociais, PSA so atualmente aceitos. Onde sistemas tradicionais tornam-se disfuncionais (devido ao aumento de presses por recursos), PSA podem tambm gradualmente adquirir aceitao. Usar pagamentos no-monetrios por servios ambientais pode, em algumas circunstncias culturais, ser prefervel. O mecanismo de PSA pode assim ser desenhado adaptativamente, de forma a complementar valores pr-existentes e sistemas de manejo de recursos naturais.
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1.3.4 Precondies institucionais Apesar de externalidades do uso de recursos naturais serem onipresentes, em poucos lugares PSA tm sido desenvolvidos localmente de forma independente. Esquemas de PSA requerem confiana entre usurios e provedores de servios na expectativa de cumprimento mtuo de contrato, e excluindo motivos mpios (por exemplo, usurios incorporando terras de provedores). J que usurios e provedores tm inerentes interesses conflitantes, confiana raramente se desenvolve naturalmente entre eles; e um intermedirio honesto torna-se necessrio. De fato, a idia de implementar PSA na maioria dos casos parte de intermedirios externos. Entretanto, em situao de intenso conflito, e quando direitos ligados terra que provem esse servio no so e nem podem se tornar exclusivos, PSA no podem ser aplicados. Dada a frequncia dessas situaes no Hemisfrio Sul, limitaes institucionais de PSA so geralmente inevitveis. Por outro lado, o desenho dos PSA frequentemente permite responder a deficincias institucionais, sob dificuldades particulares para aplicar polticas de comando e controle em pases em desenvolvimento. Em pases desenvolvidos, muita proteo de mananciais tem ocorrido mediante efetiva proteo legal da terra. Em outras palavras, onde ferramentas de comando e controle esto funcionando bem, PSA pode ser menos necessrio como incentivo para uma mudana voluntria. Contudo, PSA pode ainda ser usado aqui como compensao para mudanas obrigatrias, assegurando justia e igualdade, ou condicionalmente, pode ser introduzido por meio de subsdios produtivos dependentes de conformidade com comando e controle ambiental, como o caso de muitos esquemas agroambientais no Hemisfrio Norte. Em pases em desenvolvimento, a eficincia de mecanismos de comando e controle frequentemente restringida por instituies frgeis e pouca governana, especialmente em fronteiras agrcolas. H ainda o imperativo moral de no prejudicar agricultores pobres por meio de proibies estritas, tradicionalmente ocupando terras produtivamente marginais e ambientalmente frgeis. Terras so geralmente consideradas abundantes, e sua ocupao e transformao so comumente aceitas como uma estratgia de vida para os pobres, tornando a fiscalizao de comando e controle politicamente invivel. PSA pode, portanto, ser uma proposta mais efetiva e igualitria de conservao frente a essas limitaes institucionais. Como se daria, ento, a fiscalizao efetiva de PSA? Em princpio, contratos podem ser associados ao sistema jurdico existente, de forma que provedores no-cumpridores de determinaes estabelecidas possam ser legalmente punidos. Servido ambiental9 uma das ferramentas com caractersticas de PSA, satisfazendo os cinco critrios da
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Traduzido do ingls conservation easements, o termo utilizado para designar a transferncia de direitos de uso do proprietrio de terra aos beneficirios de servios ambientais.
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sua definio (subseo 1.1.1). Entretanto, sua efetividade depende da condio de o sistema judicial estar disposto e apto a assumir os custos de transao para implementar efetivamente o contrato de PSA. Em pases em desenvolvimento, servides ambientais podem assim esbarrar em alguns dos mesmos obstculos de implementao como os sistemas de comando e controle. Pela mesma razo, servides ambientais tm sido aplicadas muito mais frequentemente em pases desenvolvidos do que em pases em desenvolvimento. Nesses ltimos, geralmente prefervel ter contratos independentes, ou ao menos no completamente dependentes do sistema judicial. O principal ponto crtico aqui seria a existncia de um sistema de pagamentos contingentes recorrentes, que so interrompidos/ reduzidos/ suspensos no caso de descumprimento (dependendo da severidade da infrao). Esse sistema pode ser bastante eficiente, mas pode incorrer em problemas quando os custos iniciais de implementao so altos (em geral, no caso de plantao de rvores): pagamentos recorrentes no sero, ento, suficientemente atrativos para o vendedor de servios ambientais, ao mesmo tempo em que pagamentos altos faro o comprador perder poder de influncia.
1.3.5 Precondies informacionais e tcnicas PSA so relativamente intensivos em informaes, o que desencadeia custos de transao. Entretanto, custos de transao tendem a ser comparativamente mais altos no incio, anteriormente ao primeiro pagamento (devido negociao de custos, avaliao de linha de base do servio ambiental, desenho do sistema etc.) do que na fase operacional (monitoramento, implementao, aprovao, administrao), quando a implementao de esquemas de PSA normalmente eleva o custo-efetividade. Por exemplo, nos dois casos equatorianos de Pimampiro (gua) e Profafor (carbono), custos iniciais eram de R$ 141/ha e R$ 342/ha, respectivamente, ao passo que os custos de transao recorrentes na fase operacional eram de R$ 13/ha e R$ 6/ha (Wunder e Albn, 2008). Custos de transao podem representar um ponto real de estrangulamento para PSA dirigido conservao, especialmente quando h mltiplos compradores e vendedores de servios ambientais, com composio social diversificada, e quando o servio alvo biofisicamente complexo. Por exemplo, a medio e comprovao de relaes entre usos da terra e propriedades hdricas em padres cientficos pode implicar em custos que excedam exageradamente os prprios pagamentos necessrios, o que na maioria dos casos ir constituir uma quebra de contrato. Embora existam metodologias relativamente consolidadas10 para quantificar e monitorar o contedo de carbono na vegetao em diferentes usos do solo, a medio de carbono subterrneo apresenta-se mais complicada e sua associao com usos da
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http://cdm.unfccc.int/methodologies/index.html
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terra deve considerar no apenas a cobertura atual, mas tambm tecnologias anteriormente empregadas em determinados usos do solo (Wiesenmller, 1999). Indicadores que podem ser monitorados por meio de sistemas de informao geogrfica e com base em imagens de satlite ou fotografias areas (com poucas intervenes no campo) so geralmente preferveis, em funo do seu custo-efetividade (Brown, 1996). A medio de servios relacionados biodiversidade requer uma definio especfica do servio a ser conservado para permitir o desenvolvimento de indicadores adequados. Quando se trata de valores referentes fauna endmica, por exemplo, necessrio caracterizar condies mnimas de habitat, o que pode implicar no uso de indicadores como a fragmentao da floresta ou caractersticas dos usos da terra que asseguram esta funo de habitat (Debinski e Holt, 2000). A consequncia que, especialmente, esquemas em pequena escala sofrem os efeitos de altos custos iniciais para demonstrar que a interveno proposta pode, de fato, aumentar a proviso de servios ambientais.
1.4 Resumo e concluses preliminares primeira vista, os obstculos para implementao de PSA podem parecer desalentadores. Porm, em muitos casos, PSA apenas tornam transparentes as contradies que, implicitamente, se aplicam a outras ferramentas de conservao. Por exemplo, se potenciais provedores de servios se recusam a mudar para atividades produtivas ambientalmente positivas porque seus custos de oportunidades no so cobertos obstculo econmico , isso ser claramente caracterizado durante as negociaes de PSA; em muitas outras aes de conservao, isso pode permanecer uma razo subjacente real de fracasso, que no abertamente reconhecida. Direitos de excluso e de acesso terra obstculo institucional constituem condio sine qua non para PSA, mas tambm o so indiretamente para outras aes. Por exemplo, os chamados Projetos Integrados de Conservao e Desenvolvimento PICD* podem ser bastante efetivos em engajar uma comunidade na mudana de seu meio de vida para uma direo mais ambientalmente amigvel. Mas, se uma ocupao local mais frgil da terra destinada conservao induzir estranhos a tomar controle sobre ela, a linha PICD de ao ir falhar, devido mesma limitao original. Finalmente, linhas de base de proviso de servio so fundamentais para PSA, e podem ser difceis e custosas de implantar obstculos informacionais. Contudo, como tem sido corretamente frisado, qualquer conservao de fato deve cuidadosamente definir e monitorar o que aconteceria na ausncia da interveno almejada (Ferraro e Pattanayak 2006).
* Projetos Integrados de Conservao e Desenvolvimento so projetos de campo que objetivam compatibilizar aspectos sociais com a conservao da natureza. PICD podem ser implementados para viabilizar unidades de conservao por meio do estmulo a alternativas econmicas sustentveis, com a participao das comunidades locais. [Nota do Editor N.E.] Fonte: http://www.ibama.gov.br/siucweb/unidades/rebio/planos_de_manejo/97/html/encarte4/texto.htm
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Quais campos e cenrios em que PSA provavelmente iro enfrentar ento obstculos de implementao, que so genuinamente superiores queles de outras ferramentas de conservao? Como mencionado, provavelmente alguns custos iniciais so mais altos e alguns obstculos mais evidentes, simplesmente porque PSA requer um maior grau de explicitao. Aqueles casos acima de tudo reafirmam que conservao per se uma tomada de trajetria com obstculos. Entretanto, um campo onde PSA verdadeiramente deixa a desejar em relao a outras ferramentas so os altos custos de negociao de contratos, ao menos em esquemas autofinanciados pelos usurios, com completa voluntariedade de ambas as partes. Onde muitos compradores e vendedores (de talvez vrios servios de uma mesma parcela da terra) esto presentes, esquemas de PSA so improvveis de emergir, a menos que as partes da negociao sejam extremamente bem organizadas desde o incio. Contudo, o prprio processo de negociao de PSA poderia, por sua vez, tambm prover benefcios adicionais em termos de plataformas para democratizao e melhor governana, que constitui um dos motivos pelos quais doadores tendem a estar interessados em PSA. Portanto, alguns custos de transao no so piores, na verdade, por tambm serem positivos em algum aspecto.
1.4.1 Implicaes para iniciativas de PSA na Amaznia brasileira Grande parte da preocupao em relao ao desmatamento da floresta surge das externalidades dessa atividade na proviso de servios ambientais do bioma amaznico, cujos benefcios so usufrudos fora da regio e do Brasil. Na medida em que esta preocupao aparece cada vez mais justificada por resultados cientficos, ela se manifesta tambm em compromissos financeiros para a conservao da floresta nativa, numa disposio maior a pagar pela conservao. Em situaes como essas, as experincias de PSA revisadas aqui, e muitas outras, mostram que a atratividade de PSA para potenciais compradores/beneficirios de servios ambientais depende criticamente da transparncia e clareza na definio dos servios ambientais abordados e da capacidade de comprovar adicionalidade na sua proviso em face de uma linha de base. Da mesma forma, cabe ressaltar que a credibilidade de um esquema de PSA funo da sua capacidade de garantir a condicionalidade da proviso de servios, mediante regras bem estabelecidas e da perspectiva real de sanes (por exemplo, em forma da suspenso de pagamentos) em casos de descumprimento de contrato. Deve-se ainda evitar tentativas de vender pacotes de servios ambientais (mesmo que bem definidos) que incluam servios cujos benefcios geralmente so internalizados pelos provedores (por exemplo, fertilidade de solo). Primeiramente, porque no
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h motivos para que atores externos demonstrem disposio a pagar pelos mesmos. Segundo, porque a falha em manter a proviso desses servios est frequentemente associada a fatores que PSA podem ou no influenciar ou que fazem com que PSA no possam trazer os benefcios esperados (por exemplo, a ausncia de servios pblicos bsicos e a falta de direitos assegurados de uso e acesso s terras que do origem aos servios ambientais).
1.4.2 Implicaes para o desenho de contratos de PSA O carter da maioria dos servios ambientais, hoje abrangidos por esquemas de PSA (intangveis, difceis de medir) diretos aos provedores, geralmente exige o estabelecimento de acordos formais entre compradores e provedores para instituir regras sobre assuntos como: 1. a definio do servio ambiental ou o uso da terra e tecnologia necessrios para assegurar o servio; 2. condicionalidade da proviso monitorada e sanes, em caso de diferentes graus de descumprimento (e da atribuio de responsabilidades); 3. a durao da transao que envolve assuntos de permanncia na proviso dos servios ambientais e nos usos da terra; 4. as modalidades de pagamento (forma, frequncia, momento de entrega, receptores etc.). Brner et al. (2007b) sugerem, no caso de pequenos agricultores na Amaznia, que se conceda ao provedor a deciso de como fornecer um determinado servio para atingir um mais alto nvel de eficincia econmica. Esta recomendao teve como contexto o plano do Programa Proambiente de atrelar os benefcios do programa ao uso de determinadas tecnologias de preparao da terra. H vrias formas e tecnologias disponveis para utilizao de uma determinada unidade de terra. Contudo, programas de PSA que pressupem o pagamento por tipos de uso da terra devem avaliar at que ponto agricultores tm acesso ao conhecimento e tecnologia necessria para adotar determinado procedimento de uso do solo. Neste sentido, a proposta do Proambiente pode servir como um bom exemplo para o acompanhamento de transferncias do tipo PSA com atividades de extenso rural. Segundo a definio de PSA aqui adotada, imprescindvel que pagamentos sejam condicionais proviso de servios. A regulao da condicionalidade no contrato e sua realizao, na prtica, pode ser um dos maiores desafios para esquemas de PSA (Gouyon, 2002). Principalmente quando se trata de provedores de baixa renda, o
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adiantamento de recursos torna-se necessrio nos casos em que investimentos iniciais sejam exigidos para garantir a proviso de servios. Neste caso, a dificuldade consiste em desenhar o acordo de uma forma que viabilize o investimento inicial sem comprometer o incentivo proviso do servio ambiental no futuro. A previso inicial do Proambiente de resolver esta questo por meio de um esquema de crditos subsidiados ainda representa uma sada atrativa. A regulamentao da condicionalidade envolve geralmente a definio de medidas a serem tomadas como forma de sanes, caso uma das partes no cumpra com o que foi estipulado em contrato. Sanes representam um tema delicado, especialmente quando afetam pagamentos j feitos para grupos ou pessoas de baixa renda. De forma ideal, no caso de esquemas de PSA, a sano se efetiva mediante o no pagamento do valor ou parcelas do total, se assim for estipulado, quando se observa que o servio no est sendo devidamente provido. A atratividade deste mecanismo de sano que ele no requer os mecanismos de fiscalizao necessrios para garantir a efetividade de instrumentos de comando e controle. O incentivo para cumprir o contrato a perspectiva de no receber a remunerao pelo servio ambiental. Bastaria, ento, monitorar a proviso do servio e cancelar o pagamento quando ele deixar de ser provido. Como mencionado acima, a proviso de servios ambientais na maioria dos esquemas de PSA existentes garantida apenas pelo perodo de durao do prprio contrato. Excees seriam, por exemplo, PSA para o estabelecimento de novas unidades de conservao ou a construo de terraos para cultivos em regies montanhosas, desde que, aps instalao, os servios ambientais se autofinanciem. Portanto, acordos sobre PSA devem definir principalmente a durao do perodo em que provedores recebero pagamentos pela proviso de servios ambientais. Os desafios relacionados a este ponto, porm, esto mais intimamente relacionados ao ponto anterior condicionalidade e ao prximo ponto a ser abordado forma de pagamento. Acordos de longa durao so mais vulnerveis a alteraes decorrentes de fatores externos como, por exemplo, o surgimento de novas tecnologias, polticas ou mudanas nas condies econmicas em geral. Estes tipos de mudanas podem tornar necessria uma renegociao das condies do contrato se elas implicarem em prejuzos para, pelo menos, uma das partes. Nas experincias revisadas aqui, um perodo de cinco anos tem mostrado ser, tipicamente, uma boa soluo prtica, considerando-se o compromisso inevitvel relacionado flexibilidade, estabilidade e aos custos de transao envolvidos no desenvolvimento dos contratos. Finalmente, o contrato deve especificar a forma de pagamento, se ele ser realizado ex ante ou ex post a verificao da proviso de servios, de forma parcelada ou integral, com que periodicidade e para quem (o Bolsa Floresta, por exemplo, prev que os pagamentos sejam feitos para a esposa da famlia). Wunder (2005) ainda nota que
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existem casos excepcionais em que o pagamento em mercadoria poderia ser mais eficaz do que em dinheiro, embora na prtica essa forma de pagamento apresente problemas de flexibilidade reduzida por parte do receptor. Cabe ressaltar que contratos podem ser feitos com provedores de forma individual ou coletiva. A opo coletiva pode se tornar interessante no caso, por exemplo, de comunidades quilombolas, onde a posse da terra coletiva, como se ver adiante, ou em casos de recursos comumente manejados por comunidades em assentamentos diferenciados, como Projetos de Desenvolvimento Sustentvel ou em UC de uso sustentvel. Neste sentido, o Programa Bolsa Floresta no estado do Amazonas tem criado modalidades interessantes que envolvem pagamentos a comunidades e associaes, incentivando a participao coletiva. O Programa Bolsa Floresta Associao, por exemplo, transfere 10% do valor total pago por cada famlia associao comunitria local para o Programa, de forma que o valor dessa contribuio aumenta de forma diretamente proporcional ao nmero de famlias participantes. Em sntese, no existe um padro nico de contrato para todos os casos. Elaboradores e negociadores de contratos devem levar em conta os cinco critrios da definio de PSA (seo Concluses e perspectivas) e se ater, especialmente, maneira como regulada a questo da condicionalidade, de forma a viabilizar o cumprimento do contrato pelo provedor. No anexo I, so apresentados dois modelos de contratos (privados e pblicos) sobre transaes de servios ambientais que apresentam esses componentes. O modelo para contratos pblicos chama ateno especial necessidade de implementao de polticas pblicas que prevejam a participao do poder pblico como comprador ou intermediador em acordos de PSA.
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ANlISE
DO POTENCIAl DE PSA NA FlORESTA AMAZNICA
Neste segundo captulo do livro so analisadas informaes existentes na literatura, estatsticas oficiais e dados espaciais, com o objetivo de avaliar o potencial de PSA, principalmente como instrumento de conservao da floresta na Amaznia brasileira. Essa questo abordada com um enfoque especfico nas possveis implicaes da aplicao deste instrumento no bem-estar dos moradores locais em propriedades rurais na regio amaznica. As principais fontes de dados esto documentadas no anexo II. Conforme mencionado na introduo, limita-se aqui aos servios ambientais relacionados a carbono e biodiversidade. Este captulo est dividido em cinco sees. A primeira (2.1) trata da demanda por servios ambientais oriunda da Amaznia, destacando-se as diferentes modalidades e combinaes de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos com relevncia para a viabilidade de PSA na regio. A segunda seo (2.2) apresenta uma avaliao quantitativa do potencial de oferta de servios ambientais, relacionados a carbono e biodiversidade, para PSA. Uma questo de fundamental importncia para o funcionamento de PSA foi contemplada na terceira seo (2.3). Trata-se da situao fundiria nas reas com adicionalidade de servios ambientais da Amaznia brasileira, bem como suas implicaes para a aplicao de esquemas de PSA na regio. A quarta seo (2.4) aborda as condies institucionais e legais enfrentadas por iniciativas voltadas introduo de PSA na Amaznia e identifica possveis barreiras para sua implementao. A ltima seo (2.5) destaca os resultados principais deste segundo captulo, delineando reas prioritrias a serem consideradas, com base nas oportunidades de PSA na Amaznia Legal identificadas por esse estudo.
2.1 Demanda: mecanismos e oportunidades PSA geralmente se iniciam pela manifestao de uma demanda por servios ambientais afetados por externalidades. Uma discusso sobre a situao da demanda por servios ambientais deve, portanto, preceder a avaliao da oferta de servios ambientais na Amaznia. Esta discusso iniciada com uma breve reviso dos diferentes tipos de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA (subseo 2.1.1), seguida por uma caracterizao das atuais oportunidades para a realizao de PSA na Amaznia brasileira (2.1.2).
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2.1.1 Tipos de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos De forma simplificada, um esquema de PSA representa o pagamento em dinheiro em troca de um servio ambiental prestado. Para viabilizar esta troca, necessrio criar mecanismos que permitam que os benefcios obtidos por esses servios se transformem em uma demanda real. As caractersticas de oferta e demanda dos servios ambientais relacionados ao carbono e biodiversidade (por exemplo, mltiplos provedores e beneficirios, veja tambm subseo 1.3.2) fazem com que PSA geralmente dependam de intermediao para concretizar-se. Excees seriam usos diretos da biodiversidade como, por exemplo, a bioprospeco e o ecoturismo, que dependem de uma interao mais direta entre usurios especficos e provedores. Ambas podem vir a ter relevncia em contextos locais e especficos, mas a grande maioria dos esquemas de PSA para conservao de biodiversidade tem sido implementada em funo de benefcios indiretos como, por exemplo, valores de existncia. Caso os benefcios da biodiversidade para turismo ou bioprospeco no possam ser captados e, portanto, internalizados por proprietrios de terras privadas, eles podem ainda adquirir relevncia, como acontece com mecanismos de financiamento para a criao de reas protegidas em terras pblicas (veja tambm Wunder et al., 2008). Quais as principais fontes de recursos e modalidades de gesto com potencial para a construo de esquemas com caractersticas de PSA? Distinguem-se aqui, por um lado, fontes e mecanismos de captao de recursos por meio dos quais podem ser gerados recursos financeiros para fins ambientais e, por outro lado, mecanismos de gesto de recursos utilizados para administrar a aplicao de recursos. A tabela 2 resume as principais categorias de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos que podem ter relevncia para esquemas com caractersticas de PSA. Tributos (impostos, taxas e cobranas) so os mecanismos mais comuns de captao de recursos em esquemas de PSA pblicos. Impostos representam o clssico mecanismo de captao de recursos utilizados por governos, enquanto taxas (sobre servios prestados) e cobranas (sobre usos diretos de servios e produtos ambientais) podem tambm ser utilizadas por entidades privadas, provedoras de servios ou com domnio sobre recursos naturais. Impostos podem ainda ser empregados para corrigir externalidades quando for possvel atribu-los s mesmas como, por exemplo, no caso de impostos sobre poluio e uso da gua. Acordos representam um importante e flexvel mecanismo de captao de recursos financeiros para fins ambientais e podem se consumar por meio de mecanismos como doaes, acordos de cooperao internacional, parcerias pblicas e privadas e troca de ttulos de dvidas, entre outros.
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Tabela 2:Fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA

Funo Categoria Exemplos/Tipos Impostos Tributos Limitaes para PSA Lento processo de aprovao; Alocao de recursos atrelada opinio pblica e a processos polticos Vinculao a usos diretos de produtos e servios ambientais Destinao especfica (por exemplo, manuteno de servios prestados) Alto custo administrativo; privilgio a grupos com maior poder de barganha; sustentabilidade do recurso determinada por incentivos econmicos (ex. metas de reduo de emissores) Altos custos de transao; Mecanismo complexo para pequenos e mdios produtores; Alta variabilidade de preos (ex. mercados de carbono) Suscetibilidade a tendncias polticas; altos custos de administrao, poucas vezes eficiente; Recurso no sustentvel Menor disponibilidade de desembolso Montante de recurso desembolsado determinado pelo risco do projeto Alto custo administrativo Nem sempre aceitos como gestores de recursos Potencialidades para PSA Institucionalizao da fonte de recursos, fluxo de recursos relativamente estvel Fonte complementar de recursos Fonte complementar de recursos Principal fonte de experincias pioneiras quando as condies ainda no so favorveis para investimento privado; menores custos de transao; flexibilidade na alocao de recursos
Cobrana Taxas
Fontes e captao de recursos
Acordos bi e multilaterais
Cooperao internacional; parcerias nacionais/ internacionais; doaes; troca de ttulos de dvidas
Mercados
Cotas e comrcio
Institucionalizao da fonte de recursos; alocao eficiente de recursos
Administrao pblica (nacional, local) Fundos independentes (nacionais ou internacionais) rgos e agncias internacionais ONG (nacionais e internacionais)
Ministrio/ Secretarias de Meio Ambiente (Estado/ Municpio) Fundos de caixa Fundos fiducirios Fundos rotativos Vrios Vrios
Potencialmente importante em etapas iniciais de implementao de PSA Maior disponibilidade de desembolso Maior sustentabilidade do recurso Maior possibilidade de captao de emprstimos iniciais Maior propenso para a atrao de recursos internacionais Maior propenso para a atrao de recursos internacionais
Gesto de recursos
Mercados podem ter caractersticas de PSA caso os bens comercializados representem servios ambientais bem definidos como, por exemplo, mercados que comercializam certificados de carbono. Nestes mercados, a participao dos provedores e compradores voluntria11 e a proviso condicionada ao pagamento, preenchendo assim os requisitos intrnsecos definio de PSA. A gesto de recursos para fins ambientais muitas vezes organizada por entidades especficas, na esfera da administrao pblica, como ministrios e secretarias de meio ambiente em diferentes nveis de administrao estadual ou municipal. Em princpio, estas administraes podem tambm assumir responsabilidade ou parti11
Mesmo que a deciso do comprador esteja vinculada a metas obrigatrias de reduo de emisses (por meio da compra de certificados de reduo), esta pode ser considerada voluntria sempre que existir a opo de no comprar certificados e reduzir as prprias emisses.
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cipao na gesto de recursos financeiros em esquemas de PSA. Porm, uma prtica frequente consiste em delegar a gesto de recursos financeiros a fundos dependentes ou independentes , tanto no mbito nacional como no internacional. Desde que comearam a ser estabelecidos, no incio da dcada de 90 principalmente a partir da criao do Global Environment Facility GEF (Fundo para o Meio Ambiente Global), os grandes fundos ambientais internacionais vm alocando recursos a programas e projetos de preservao e conservao ambiental e promoo do desenvolvimento sustentvel. Tais fundos usualmente recebem doaes do setor pblico e privado, agncias de cooperao e ONG. Entretanto, atualmente, os fundos ambientais so constitudos por complexas instituies de gesto ambiental, com atribuies que extrapolam a de captao e gesto de fundos. rgos e agncias internacionais, alguns com caractersticas de fundos, tambm assumem um papel importante na gesto de recursos para fins ambientais, com alta relevncia para experincias pioneiras de PSA. Finalmente, existem arranjos pioneiros com carter de PSA administrados por ONG, principalmente internacionais, indicando que a gesto de recursos por ONG representa uma alternativa vivel em esquemas de PSA privados.
2.1.2 Oportunidades nacionais e internacionais para PSA na Amaznia As principais limitaes e potencialidades dos mecanismos de gesto de recursos esto documentadas na tabela 2. A seguir, algumas dessas questes sero abordadas, com enfoque na identificao de potenciais fontes de recursos nacionais e internacionais para PSA, tendo como referncia os mecanismos de gesto relacionados. O uso de tributos como fontes e mecanismos de captao de recursos para fins ambientais no uma novidade no Brasil. O instrumento conhecido como ICMS Ecolgico, que se baseia no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios, h anos vem sendo empregado como forma de incentivo a investimentos ambientais em vrios municpios do pas. Na Amaznia, o ICMS Ecolgico tem sido utilizado como medida compensatria para municpios afetados pela criao de reas protegidas (Loureiro, 2002). O j extinto Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos IVVC, de mbito municipal12, por sua vez, constitui um exemplo estrito de imposto
12
Art.156, III, da Constituio Federal. O IVVC foi extinto pela Emenda Constitucional n 3, de 1993. Atual mente se encontra arquivado o Projeto de Lei Complementar (PLP) 304/2002, que dispe sobre normas gerais aplicveis ao Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos (exceto o leo diesel) de competncia dos municpios.
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ambiental (relacionado fonte poluidora), estratgia utilizada pela Costa Rica para cofinanciar o programa nacional de PSA. Tanto taxas (por exemplo, cobradas pelo acesso a reas protegidas), como cobranas (uso da gua13 ou concesses florestais14) so mecanismos comuns de captao de recursos em mbito nacional. Porm, a deciso de utilizar recursos pblicos, captados pelo governo em mbito nacional, depende de debates e arenas de decises em esferas polticas, e precisa tambm ser justificada diante do pagador de impostos ou outros tributos. Os servios ambientais localmente no internalizados e relacionados a carbono e biodiversidade geram, em sua maioria, benefcios fora do Brasil. Portanto, o uso de tributos nacionais para financiar pagamentos por estes servios desponta apenas como uma medida complementar no contexto de PSA. A experincia do estado do Amazonas (seo 1.2) demonstra que a estratgia de comprometer recursos pblicos como contrapartida para atrair recursos de terceiros, por meio de acordos, apresenta alto potencial para captao de recursos internacionais e do setor privado em mbito nacional (Governo do Amazonas, 2007). A maioria das contribuies destinadas pelo setor privado, porm, ainda assume carter de doao. Isto decorre do fato de inexistirem mecanismos nacionais de incentivo a investimentos privados que revertam em benefcios ambientais. So excees as compensaes obrigatrias por danos ambientais, que assumem caracterstica de multa. Entretanto, mesmo na ausncia de incentivos explcitos, como impostos, isenes fiscais ou medidas para regulamentao da produo, uma maior insero em determinados nichos de mercados pode vir a se tornar uma fonte de recursos para PSA. Por exemplo, uma imagem verde pode trazer vantagens a alguns segmentos de mercado, o que faz com que algumas empresas se interessem em investir na conservao de ecossistemas naturais. Dessa forma, acordos nacionais e internacionais entre provedores pblicos ou privados e compradores (setor privado) podem se tornar uma fonte significativa para transaes com carter de PSA, como demonstram alguns exemplos de atuao de empresas privadas e outras entidades na Amaznia brasileira. Com a deciso assumida na 13 Conferncia das Partes (COP 13) sobre o clima, em dezembro de 2007, de incluir a opo de REDD em futuras negociaes envolvendo instrumentos de poltica internacional para mitigao de mudanas climticas, novas oportunidades para PSA baseados em carbono esto surgindo. Estas oportunidades se verificam, por exemplo, em forma de novos acordos bilaterais que podem surgir do comprometimento de recursos significativos por governos de pases industrializados,
13
Com a aprovao da Lei de Recursos Hdricos (Lei 9433/97), foi introduzida legislao especfica prevendo a cobrana pelo uso da gua. A Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei 11.284/2006) estabelece que as florestas pblicas devem ser conservadas e utilizadas de forma sustentvel. Entre os instrumentos institudos para garantir a cobrana pelo uso ou explorao de recursos naturais, figuram tambm os contratos de concesso florestal, de at 40 anos, com empresas brasileiras por meio de processo de licitao pblica.
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como a Noruega, para incentivar a conservao de florestas naturais. Na COP 13 foi tambm lanado um novo fundo de carbono, o Forest Carbon Partnership Facility, constitudo por recursos provenientes de ONG e vrios pases industrializados, destinado conservao de florestas. A criao de mercados um mecanismo potencialmente eficiente de captao de recursos. Mas para funcionar como mecanismo de financiamento direcionado conservao e proviso de servios ambientais, ele depende de polticas de incentivo demanda como no caso do mercado de carbono, que surgiu em funo de metas de reduo de emisses adotadas por vrios pases industrializados no mbito da poltica internacional do clima. Porm, na medida em que a criao de um mercado pode oferecer incentivos para conservao, ele tambm depender do cumprimento, por parte dos compradores, das metas estabelecidas. Considerando que a fiscalizao representa o maior ponto de estrangulamento para as polticas de comando e controle para conservao de florestas no Brasil, este requerimento representa uma limitao para o funcionamento dos esquemas de cotas de arrendamento de reserva florestal no Brasil que vem sendo discutidas por diferentes autores h alguns anos (por exemplo, Chomitz, 2006; Sera da Motta, 2006). Com o cumprimento das regras estabelecidas para o mercado podendo ser controlado de forma efetiva, ou com mercados que surgem em decorrncia de acordos multilaterais, as experincias mostram que a criao de mercados pode funcionar. A tabela 3 ilustra as principais caractersticas de trs dos maiores mercados que comercializam crditos de carbono. Alm desses mercados, vrios pases tm estabelecido plataformas para comercializao de redues de emisses com carter de mercado, como o caso do Mercado Brasileiro de Redues de Emisses MBRE15. Com 1101 Mt de CO2eq, volume de carbono comercializado em 2006, o mercado europeu superou as transaes realizadas em projetos no mbito dos instrumentos do Protocolo de Kyoto (492 Mt CO2eq).
Tabela 3:Caractersticas principais de mercados de carbono
European Union Emissions Trading Scheme
Participao Volume anual Mt/CO2eq (2006) Preo mdio R$/t CO2 (2006)
Voluntria (com metas)
Chicago Climate Exchange

Voluntria (sem metas)
New South Wales GHG Abatement Scheme

Voluntria (com metas)
1101 41
10 7
20 21
Fonte: A daptado de Rugnitz e Coto (2006) e World Bank, 2007. State and Trends of the Carbon Market 2007. http://carbonfinance.org/
15
www.bmf.com.br/portal/pages/MBRE/conheca.asp
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Porm, a experincia do mercado europeu tambm demonstra uma das desvantagens da abordagem de mercado. Devido instvel oferta e demanda, ocasionada pela situao de indefinio do futuro da poltica internacional sobre o clima, o preo de carbono encontrase sujeito a altas flutuaes e no representa, portanto, uma boa base de planejamento para investidores privados16. Em geral, grandes diferenas nos preos de carbono so observadas entre os mercados, o que se deve apenas em parte aos diferentes padres na certificao dos crditos comercializados nestes mercados. No mercado Chicago Climate Exchange CCX, o fato de que a participao no seja induzida por metas obrigatrias de reduo de emisses contribui para a manuteno de preos em nveis mais baixos. A comercializao de certificados de carbono gerados pelo desmatamento evitado ainda praticamente inexistente nos mercados de carbono e mercados semelhantes, para valores de existncia da biodiversidade que, atualmente, tambm inexistem. Porm, os atuais e futuros mercados de carbono tm o potencial de se tornarem nas oportunidades mais tangveis para a comercializao de certificados de carbono oriundos de PSA do tipo REDD, se esta modalidade for institucionalizada em mbito internacional. Alm de serem relevantes para a gesto de recursos, fundos independentes tambm podem representar fontes de financiamento para preparao e execuo de projetos de PSA. Exemplos em mbito nacional so o Fundo Nacional do Meio Ambiente FNMA, criado em 1989 com o objetivo de contribuir para o financiamento da implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA e o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade Funbio. Em 2006, o Funbio criou a Carteira Fauna Brasil, voltada para projetos de conservao da fauna e de recursos pesqueiros, que promove a captao permanente de recursos necessrios para o financiamento desses projetos. Com esse objetivo, foi criado pelo Ibama, Ministrio Pblico Federal e Funbio o Fundo Fauna Brasil, com um aporte inicial de R$ 2,7 milhes. Este fundo receber recursos oriundos de multas e sanes aplicadas por crimes ambientais contra a fauna. Os recursos devero ser aplicados na recuperao de espcies ameaadas e na proteo da fauna. Dentre os fundos internacionais destaca-se o Fundo para o Meio Ambiente Mundial FMAM17. Desde 1991, este Fundo alocou cerca de R$ 13,7 bilhes em doaes e mais de US$ 52 bilhes em cofinanciamento com outras fontes para apoiar mais de 1.950 projetos que produzem benefcios ambientais globais em 160 pases em desenvolvimento18.
16 17 18
The Economist: Doffing the Cap. 14.06.07 Do ingls: Global Environment Facility (GEF) http://www.gefweb.org/interior.aspx?id=44
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Alm dos fundos especiais da Conveno sobre Mudana Climtica, que assumem funes de apoio, por exemplo, a projetos de adaptao e mitigao de mudanas climticas, existe uma srie de fundos que representam uma oportunidade para projetos florestais de MDL na regio da Amrica Latina. Entre eles, esto o Bio Carbon Fund, o European Carbon Fund, o Japan Carbon Finance e o KfW Carbon Fund, totalizando um montante superior a US$ 400 milhes (Rugnitz e Coto, 2006). Contudo, o MDL tem se mostrado extremamente limitado no que se refere promoo de projetos florestais para mitigao de mudanas climticas. Isto no decorre necessariamente do teto estabelecido no Protocolo de Kyoto para certificados de emisses reduzidas provenientes de projetos florestais19. Mas so os altos custos de transao, resultantes em grande parte de requerimentos administrativos necessrios aprovao de projetos florestais que, por sua vez, representam a principal barreira para a implantao especialmente de projetos de menor escala.
2.1.3 Sntese e implicaes Vrias fontes e mecanismos de captao e gesto so potencialmente aptos para viabilizar PSA. Porm, em funo da atual demanda e discusso em mbito pblico, fica claro que a maioria das oportunidades para PSA atualmente est voltada para servios ambientais relacionados ao carbono. Considerando que o MDL, com seus mecanismos de apoio, tem sido pouco efetivo em promover projetos de mitigao de mudanas climticas na rea florestal, espera-se que as lies aprendidas contribuam para um desenho mais atrativo de novos mecanismos como REDD, mas tambm para a reestruturao dos existentes, em funo de futuras negociaes internacionais. Contudo, experincias pioneiras, como aquela do programa Bolsa Floresta, demonstram que no necessrio esperar para que mudanas na poltica internacional aconteam. Opes existentes e recentes desdobramentos (por exemplo, Forest Carbon Partnership Facility, que tem comprometimento de recursos por vrios pases industrializados) oferecem amplas oportunidades para experincias de carter pioneiro, como tambm para investimentos com objetivo de criar condies necessrias (veja tambm subsees 1.3.4 e 1.3.5) ao funcionamento de PSA j existentes. O aproveitamento destas oportunidades pode ser visto como forma de demonstrar, a investidores e tomadores de deciso poltica, que PSA podem de fato ser opes custo-efetivas para proviso de servios ambientais, principalmente por meio da conservao, como sugerido na seo seguinte.
Este teto foi estabelecido em 1% das redues de emisses totais no ano base (1990), o que equivale a 137.283.060 tCO2 (Pedroni, 2004).
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A escolha das fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos depende do contexto local em que se aplica o PSA. Por exemplo, a criao de fundos ambientais pode representar, em mbito nacional ou estadual, uma opo atrativa para garantir e institucionalizar o fluxo financeiro de PSA na Amaznia. Porm, um fundo nacional para implementar PSA em larga escala demandar um financiamento inicial extremamente alto. Mecanismos de PSA em grande escala podem, alternativamente, vir a ter seus custos iniciais parcialmente cobertos por fontes externas como os grandes fundos internacionais. No entanto, no cenrio atual, parece ser mais promissora uma estratgia que integre: 1. a criao de fundos de escala menor para definidos servios ambientais e contextos de proviso; 2. com a participao em mercados internacionais voluntrios e formais (o que inclui a competio por recursos disponibilizados por fontes internacionais de financiamento); e 3. o estabelecimento de parcerias nacionais e internacionais com o setor privado, por intermdio de convnios bilaterais em prol da conservao ambiental. Esta estratgia e o seu componente de fundos podem (e devem) ser alimentados e cofinanciados por mecanismos tributrios nacionais ou estaduais, como o caso da poltica estadual contra a mudana climtica do estado do Amazonas.
2.2 Oferta: servios ambientais e ameaas Esta seo pretende responder a duas perguntas-chave para o desenho de esquemas de PSA na Amaznia brasileira: 1. quais as reas que mais contribuem para a proviso de servios ambientais na Amaznia Legal? 2. onde PSA teria o maior potencial de gerar servios ambientais adicionais? Apesar do enfoque maior em PSA para conservao de florestas, tratase aqui, tambm, do potencial para proviso de servios ambientais adicionais em reas j desmatadas. Com base em dados publicados por Saatchi et al. (2007), o mapa 2 apresenta a distribuio do contedo de carbono na vegetao florestal na Amaznia Legal.
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Esse mapa sugere que as reas com densidade de biomassa bastante alta e, portanto, alto teor de carbono (at cerca de 200 toneladas por hectare), concentrem-se na parte ocidental da Amaznia Legal, no estado do Amazonas. Algumas reas com esta caracterstica tambm podem ser encontradas na ilha de Maraj e no noroeste paraense. O mapa mostra tambm que, em funo de intervenes no passado, no chamado Arco de Desmatamento e ao redor de aglomeraes de centros urbanos identificados pelas sedes municipais no mapa , o contedo mdio de carbono na vegetao geralmente menor que 100 toneladas por hectare. Com relao biodiversidade, no existem dados concretos para realizar um mapeamento da diversidade gentica na Amaznia. Porm, um trabalho recentemente realizado pelo World Wildlife Fund WWF (Rodrigues et al., 2008), utiliza tcnicas de modelagem e simulao espacial com dados considerados aproximados para biodiversidade terrestre e aqutica (por exemplo, vegetao, bioclima, geomorfologia etc.) e indicadores de vulnerabilidade para identificar reas prioritrias para conservao da biodiversidade, principalmente de espcies, na Amaznia. No mapa 3, estas reas esto sobrepostas com dados sobre nmeros de espcies endmicas de mamferos e pssaros20. Observa-se que reas com elevada concentrao de espcies endmicas encontram-se geralmente afastadas de centros urbanos, no sudoeste da Amaznia Legal e ao Norte, na fronteira entre Par e Amap, mas tambm na regio central, entre os estados do Par, Amazonas, Mato Grosso e Rondnia. Pode-se, ento, entender todas essas reas como possibilidade real de oferta de servios ambientais com potencial para PSA? Economistas geralmente definem oferta como a quantidade e qualidade de produtos e servios que um produtor (provedor) est disposto a fornecer por um determinado preo. Em outras palavras, para gerar oferta so necessrios agentes econmicos e, no mbito de PSA, a oferta se torna dependente da existncia de uma externalidade. No contexto da Amaznia, as reas com potencial para PSA no so a totalidade daquelas que mostram um alto ndice de carbono armazenado, indicadores de biodiversidade ou reas com potencial para captura de carbono. So principalmente as reas em que estes servios ambientais so ameaados pelo desmatamento (ou reas j desmatadas nas quais poderiam ser gerados servios ambientais adicionais com externalidades positivas) sob domnio de potenciais provedores. A disponibilidade de dados sobre o desmatamento na Amaznia possibilita uma identificao relativamente acurada, em escala regional, das ameaas histricas relacionadas ao armazenamento de carbono em florestas nativas. No mapa 4, esto sobrepostos os dados de desmatamento no perodo entre 2002 e 2006, segundo Inpe-Prodes21,
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www.worldwildlife.org/wildfinder
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aos do cenrio de desmatamento chamado Business as usual (sem mudanas no regime de governana e planejamento do desenvolvimento de infraestrutura), publicado por Soares-Filho et al. (2006), para o ano 2050. A simulao de Soares-Filho et al. sugere que se perderia uma rea de aproximadamente 1,5 milhes km2 entre 2007 e 2050 em toda Amaznia Legal (mais de 60% disso apenas nos estados do Amazonas e Par). Segundo este cenrio, o desmatamento se estender a outras regies alm daquelas ao redor de reas recentemente desmatadas. A abertura de novas estradas e a consolidao da agricultura nas atuais margens florestais permitiro ainda a chegada de agentes do desmatamento em novas fronteiras agrcolas. A figura 3 indica os principais tipos de usos da terra que vm ocupando reas desmatadas na Amaznia Legal entre 2000 e 2006. Estes dados confirmam observaes anteriores de que as pastagens ocupam a maior parte das terras desmatadas na Amaznia (Chomitz e Thomas, 2001). Entretanto, dados fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE para o perodo de 2000 a 2006 apontam para aceleradas taxas de crescimento de reas destinadas a culturas anuais. Estudos de imagens de satlites confirmaram que, no caso de MT, estas taxas se devem ao aumento da soja em reas recm-desmatadas (Morton et al., 2006).
De acordo com duas importantes condies necessrias para PSA (existncia de uma externalidade e potencial de adicionalidade, ver seo 1.1), pode-se considerar a totalidade dessas reas sob risco de desmatamento como potencialmente aptas para PSA. Porm, verificase adiante, na seo 2.3, que a aplicabilidade de PSA depende tambm da situao fundiria dessas reas.
Figura 3: Contribuio dos principais usos da terra na expanso da agropecuria na Amaznia Legal (2000-2006) com base em dados da PAM-IBGE22 e do Censo Agropecurio 1996
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O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Inpe publica estimativas do desmatamento da Amaznia no seu Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia Prodes. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE publica anualmente os dados das pesquisas Produo Agrcola Municipal PAM, Pesquisa Pecuria Municipal PPM e Produo Extrativa Vegetal PEV.
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Box 1: Potencial de captura de carbono adicional em reas j desmatadas A identificao de reas com potencial para captura adicional de carbono (sem gerao de externalidades negativas) mais complexa. Ela se daria pela identificao de reas em que as condies biofsicas e socioeconmicas fossem favorveis para proviso destes servios por meio de PSA. Na Amaznia brasileira, vrios estudos isolados e extensos programas de pesquisa foram realizados e forneceram informaes teis para esta identificao. Nepstad et al. (1994), por exemplo, demonstraram que existem vastas reas, principalmente na Amaznia Oriental, cuja vegetao primria e secundria apresenta razes profundas e, por esse motivo, representam um papel fundamental na fixao subterrnea de carbono. O projeto de cooperao cientfica Studies on Human Impact on Forests and Floodplains in the Tropics Shift confirmou a importncia dessa vegetao para a sustentabilidade de sistemas de produo baseados na agricultura familiar, em reas desmatadas desde a metade do sculo passado, no nordeste paraense. Brner et al. (2007b) demonstram que PSA podem fazer parte de uma estratgia integrada para aumentar a proviso de servios ambientais nessa regio e trazer benefcios econmicos para pequenos agricultores. Antes ainda, Carpentier et al. (2002) chegaram a concluses semelhantes analisando reas semi-abertas na Amaznia Ocidental. Estima-se, com base nos dados do Censo Agropecurio de 1996, que aproximadamente 13 milhes de hectares (11% da rea no universo censitrio) estejam ocupados por estabelecimentos agrcolas menores que 100 ha. Em grande parte dessas reas, predominam sistemas de produo itinerante caracterizados pelo uso de tcnicas tradicionais de corte e queima. Estudos pontuais sugerem que um melhor manejo destes sistemas (por meio do uso controlado do fogo, por exemplo) pode resultar em ganhos significativos de carbono fixado em florestas secundrias (capoeiras), o que tornaria estas reas particularmente interessantes para um estudo de viabilidade de PSA.
Os mapas 5 e 6 indicam a potencial adicionalidade de medidas de conservao nessas reas com risco de serem desmatadas at 2050, apontando o contedo de carbono na vegetao florestal e a distribuio de espcies endmicas nas reas prioritrias a serem atingidas. O mapa 5 sugere que haja adicionalidade de REDD (compare com mapa 2), principalmente na regio do norte paraense e nordeste amazonense, mas tambm no sul do Amazonas, em reas de fronteira com Rondnia e Mato Grosso, onde as emisses por hectare de floresta desmatada podem ser muito altas. Porm, o fato de que a
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maioria das terras desmatadas acaba sendo convertida em pastagens, implica que as emisses do desmatamento em reas com baixo contedo de carbono na vegetao (50 100 toneladas por hectare) tambm sero considerveis. Um alto contedo de carbono da vegetao implica em um alto valor monetrio, de acordo com a cotao de preos nos mercados de carbono. Isto pode indicar uma oportunidade para conservar estas reas por meio de esquemas de PSA. O mapa 6 mostra que uma poro significativa das reas prioritrias (mais de 42 milhes de hectares, reas verdes no mapa) para conservao de biodiversidade encontra-se ameaada pelo desmatamento futuro. Grande parte das reas com alto ndice de espcies endmicas, especialmente no sudoeste do Amazonas e no Acre, mas tambm no noroeste do Par, na fronteira com Amap, desapareceriam em funo do desmatamento projetado at 2050. reas prioritrias para conservao da biodiversidade tambm diminuiriam no centro do Par e Amazonas, onde a sua maior parte encontra-se legalmente sob proteo. Como tambm no caso do carbono, a manuteno da biodiversidade em paisagens alteradas depende dos tipos de uso da terra que se seguem ao desmatamento. Mosaicos que tipicamente se originam em funo de atividades agrcolas tradicionais, como a agricultura familiar, geralmente registram nveis mais altos de manuteno da biodiversidade do que aqueles associados pecuria extensiva e monocultura de soja, atividades dominantes na expanso da fronteira agrcola. Finalmente, o mapa 6 considera apenas as reas com alta biodiversidade em florestas com contedo de carbono na vegetao acima de 50 t/ha. Isto implica que um esquema de pagamentos pelo desmatamento evitado (tipo REDD) poderia gerar co-benefcios substanciais em termos de biodiversidade conservada, caso fosse possvel priorizar as reas aqui destacadas. A sobreposio de cenrios espaciais de desmatamento com indicadores de servios ambientais til para a identificao de reas prioritrias para conservao em geral. Entretanto, no suficiente detectar onde servios ambientais de alto valor se encontram ameaados por externalidades para poder concluir que, neste caso, PSA seja efetivamente a soluo do problema. necessrio caracterizar as condies da oferta para fazer concluses mais definitivas. Neste sentido, so analisados, como primeiro passo, os custos de oportunidade da reduo do desmatamento na subseo seguinte.
2.2.1 Custos de oportunidade Existem vrias abordagens metodolgicas para estimar os custos de oportunidade, isto , o valor perdido por no se optar por atividade econmica considerada lucrativa, em prol da conservao de florestas. Cattaneo (2002) utiliza um sistema de modelagem de equilbrio geral em mbito local, enquanto Brner et al. (2007b)
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e Carpentier et al. (2002) utilizam modelos econmicos. Outros estudos estimam os custos de oportunidade com base em preos da terra (Micol et al., 2008). Nepstad et al. (2007), por sua vez, calcularam os custos de oportunidade de conservao na regio amaznica utilizando retornos econmicos simulados, provenientes de atividades como o cultivo de soja, extrao de madeira e pecuria. Atualmente, no existem modelos econmicos ou de simulao que permitam analisar os custos de oportunidade em mbito regional, incluindo sistemas de produo com relevncia para a agricultura familiar (por exemplo, corte e queima). Portanto, o clculo de custos est embasado em dados municipais fornecidos pelo IBGE, nas suas bases de dados sobre produo agrcola, pecuria e vegetal por municpio (PAM, PPM e PEV). Estes dados no so medidos em campo, mas representam estimativas feitas por profissionais e tcnicos geralmente alocados em sedes municipais. Uma comparao com dados Figura 4: Principais fontes para o clculo do custo de oportunidade por hectare de desmatamento evitado na do Censo Agropecurio do IBGE de Amaznia Legal 1996, proporciona a segurana de que estes dados, pelo menos historicamente, tm sido razoavelmente realsticos no que se refere a preos e produtividade mdia das culturas agrcolas. H menos confiana, no entanto, nos dados sobre expanso das pastagens e culturas anuais e perenes, uma vez que as taxas de desmatamento publicadas pelo Inpe e calculadas com base em imagens de satlite so geralmente mais altas do que aquelas sugeridas nos bancos de dados do IBGE. A figura 4 esquematiza os principais passos e fontes de dados utilizados no clculo do custo de oportunidade. A distribuio dos usos da terra por municpio foi calculada com base nos dados da PAM e PPM do IBGE. Pressupe-se que o nmero de cabeas de gado por hectare de pastagem no ano de 1996, segundo o Censo Agropecurio conduzido neste ano pelo IBGE, se aplica da mesma forma no perodo de 2000 a 2006. Com base nesses dados, so calculadas as taxas de expanso das culturas perenes e anuais em mbito estadual para identificar as culturas que mais se expandiram no perodo entre 2000 a 2006. Definemse, a partir disso, categorias de uso da terra como, por exemplo, culturas anuais de subsistncia, culturas anuais comerciais, culturas perenes e pastagens extensivas representadas
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pelas atividades dominantes na expanso total das reas agrcolas. Uma projeo linear do desmatamento anual entre 2001 e 2006 serve como linha de base para um perodo de 10 anos (2007-2016), no qual estas categorias de uso da terra se repetiriam anualmente em propores histricas nas reas anualmente desmatadas. Devido falta de informao sobre os custos de produo, tomam-se como base estatsticas oficiais publicadas anualmente pela Conab23 e FNP (2007), no caso de culturas anuais e perenes; em clculos de custos publicados por Margulis (2004), para pecuria; e Barreto et al. (1998) e Holmes et al. (2004) para extrao madeireira. Tendo em vista que estas informaes correspondem a estudos de caso que no podem ser considerados representativos para toda a Amaznia brasileira, uma maior acuracidade dos clculos de custo depender de estudos futuros com maior representatividade de levantamentos de campo. Os principais passos do clculo de custos de oportunidade anual por hectare de desmatamento evitado consistem, ento, em: 1. identificao dos usos da terra que mais se expandiram historicamente em cada estado (IBGE); 2. clculo da linha de base de desmatamento por municpio (Inpe) e a pressuposio de que os usos da terra, identificados no passo 1, se repitam nas suas propores atuais nas reas a serem desmatadas no futuro (perodo 2007 a 2016); 3. clculo do retorno bruto por hectare em relao aos usos da terra, identificados no passo 1 (IBGE), multiplicado posteriormente pelo valor da taxa de lucro, obtido por meio das vrias fontes mencionadas acima, de forma a estimar o retorno lquido24 (lucro) associado a cada uso da terra. O objetivo do PSA a manuteno ou recuperao de servios ambientais durante um perodo prolongado. Para poder calcular o custo de oportunidade, este perodo precisa antes ser definido. Supese aqui um contrato de PSA por um perodo de 10 anos25. A figura 5 ilustra o clculo do custo de oportunidade total durante este perodo para um determinado municpio, de forma esquemtica.
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Companhia Nacional de Abastecimento. O retorno lquido ajustado por um ndice de custos de transporte que, de forma simplificada, adota valores altos (mx. 20% do retorno lquido) quando dados do Departamento Nacional de Trnsito apontam para pequenas frotas municipais de veculos. Do ponto de vista da conservao, seria favorvel definir um perodo mais longo. Porm, a possibilidade de mudanas estruturais e de mercado pode tornar contratos mais prorrogados pouco atrativos tanto para compradores como para provedores de servios ambientais.
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Supe-se que, anualmente, sejam desmatadas reas com o mesmo tamanho total, de acordo com a taxa histrica municipal. Este processo se repete dez vezes, sendo que a cada ano se iniciam nas reas recm-desmatadas as mesmas trajetrias de usos da terra, de acordo com as propores histricas destes usos no municpio. Assume-se que todas as categorias de uso da terra se iniciam pela extrao de madeira, seguidas por um ciclo de culturas anuais (veja Vosti et al., 2002 para uma descrio das trajetrias tpicas do uso da terra na Amaznia). Aps esse ciclo inicial, seria introduzida (dependendo das propores histricas dos usos da terra em cada municpio) a pecuria extensiva (1), ciclos de produo de culturas de subsistncia intercalados por perodos de pousio (2), culturas anuais comerciais (3) como a soja, ou culturas permanentes (no ilustrado). O custo de oportunidade da conservao das reas anualmente desmatadas estimado em funo do Valor Presente Lquido VPL26 total dos usos da terra que ocupam estas reas (VPL t na figura 5), enquanto que o custo de oportunidade para o municpio representado pelo VPL de todas as novas trajetrias de usos da terra estabelecidas durante o perodo de 10 anos (VPL T na figura 5).

VPLT = V alor presente lquido total por municpio alor presente VPLt = V lquido da parcela desmatada anualmente
Figura 5: I lustrao esquemtica do clculo de custos de oportunidade do desmatamento evitado em mbito municipal
Com base nesta metodologia e considerando a totalidade das reas do universo censitrio do Censo Agropecurio 2006 (dados preliminares do IBGE), apresentado a seguir um clculo aproximado dos custos de oportunidade do desmatamento evitado em escala municipal. O clculo se concentra na reduo de emisses de carbono, sendo que no existem preos estabelecidos para servios relacionados biodiversidade.
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O VPL a soma de um fluxo de lucros futuros multiplicados por uma taxa de desconto, reconhecendo que lucros atuais tenham geralmente mais alto valor do que o mesmo lucro no futuro. Aplica-se aqui uma taxa de desconto de 10%, reconhecendo que as taxas de juro no Brasil so tradicionalmente altas.
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O mapa 7 mostra a distribuio dos custos de oportunidade em mbito municipal na Amaznia Legal. Os custos mdios de oportunidade por tonelada de dixido de carbono27 nos municpios so altamente variveis (entre R$ 0,22 a R$ 123). Porm, o mapa 7 destaca apenas os municpios com custos mdios de oportunidade entre 0 e R$ 30/tCO2, uma vez que valores acima de R$ 30/tCO2 so, na maioria, causados por um baixo contedo mdio de carbono na vegetao florestal (reas em cor cinza). O mapa 7 mostra claramente que, considerando o atual nvel do preo da bolsa de carbono CCX, a maioria das reas competitivas para esse mercado se encontra na parte ocidental do Par e nos estados do Amazonas, Roraima e Acre. No Mato Grosso, bem como no sul e leste do Par e leste de Rondnia, os custos de oportunidade estimados so geralmente mais altos. Altos custos de oportunidade se devem, por um lado, a contedos mais baixos de carbono na vegetao florestal e, por outro lado, a retornos econmicos maiores do que aqueles provenientes da extrao de madeira e agricultura intensiva (por exemplo, soja). Alm disso, custos de oportunidade so tambm determinados em funo da proximidade de aspectos infraestruturais proporcionados por rodovias e centros urbanos. Da mesma forma, observa-se que baixos custos de oportunidade se verificam em reas com alto contedo de carbono na vegetao, porm, com acesso limitado a rodovias (transporte) ou preponderncia de pastagens e agricultura de corte e queima. A figura 6 apresenta a oferta do desmatamento evitado no universo censitrio da Amaznia Legal. Ela a representao emp rica do esquema de ofer ta e demanda para PSA introduzido na subseo 1.1.2 do primeiro captulo deste livro. O eixo horizontal representa a quantidade (rea/hectares) de des ma ta mento evitado, e o eixo vertical, os
Obs. 1. Linha laranja mostra o preo por tonelada de dixido de carbono na bolsa Chicago Climate Exchange (CCX) com um desconto de 39% para crditos temporrios (veja Dutschke & Schlamadinger, 2003); 2. Linha vermelha mostra preos da CCX para crditos permanentes; 3. rea em cinza indica sensitividade do custo mdio de oportunidade (linha preta) a variaes no contedo de carbono por hectare, taxa de desconto e preos de mercado para produtos agrcolas e carne.
Figura 6: Oferta (quantidade e preos correspondentes) do desmatamento evitado na Amaznia
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Para estimar a quantidade de dixido de carbono emitida pelo desmatamento, calcula-se o contedo mdio de carbono por hectare presente na biomassa florestal de cada municpio com base em Saatchi et al. (2007). Segundo Nepstad et al. (2007), supe-se ainda que, em funo do desmatamento, se perca tambm a biomassa existente no solo (21% da biomassa area) e a biomassa em decomposio (9% da biomassa area).
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pre os por tonelada de dixido de carbono (unidade tipicamente comercializada no mercado de carbono). A linha preta representa a curva de oferta de carbono, indicando o preo de dixido de carbono necessrio para compensar a conservao de uma determinada rea (quantidade em hectares). Destaca-se como primeira observao que os lucros obtidos por mais de 40% do desmatamento previsto no universo censitrio, durante os prximos 10 anos, estariam compensados por pagamentos abaixo de R$ 4,21 por tonelada de dixido de carbono. Este valor representa uma base de clculo extremamente conservadora, assumindo o preo mais baixo atualmente existente nos mercados de carbono e aplicando ainda uma taxa de desconto devido natureza no permanente da reduo de emisses pelo desmatamento evitado, segundo proposto por Dutschke e Schlamadinger (2003). Como visto na subseo 2.1.2, o preo de carbono pode atingir valores bem mais altos em mercados obrigatrios. Como a curva de oferta apenas sobe em flecha quando atinge altos nveis de preos, pequenos acrscimos causam aumentos significativos na rea total competitiva no incio da curva. Por exemplo, supondo preos mdios da bolsa CCX para crditos permanentes (R$ 7,05) de carbono, a rea competitiva aumentaria ainda para 64% do total de desmatamento esperado no universo censitrio at 2016. Uma anlise de sensitividade (veja tambm anexo III) revela os fatores que influenciam a variabilidade dos custos de oportunidade (rea cinza na figura 6). O contedo de carbono na vegetao florestal tem a maior influncia na variabilidade dos custos em todos os nveis de preos, indicando que a margem de erro em funo desse fator pode ser relativamente grande. Da mesma forma, mantm-se a taxa de desconto como fator de influncia mdia em todos os nveis da curva. O valor da taxa de desconto uma pressuposio necessria para este tipo de clculo e este resultado mostra que a escolha dessa taxa um fator importante. Uma taxa de desconto maior diminuiria os custos de oportunidade estimados e vice versa. Alm desses dois fatores, analisado o efeito de variaes no lucro das atividades que promovem o desmatamento. Este lucro pode variar, por exemplo, em funo de mudanas de preos para insumos ou produtos e est, portanto, sujeito a incertezas. No incio da curva de oferta, os custos de oportunidade so influenciados principalmente por variaes no lucro da pecuria e da cultura de arroz. O lucro do sistema de produo do tipo corte e queima tem ainda uma influncia razovel nos custos de oportunidade at que estes atinjam o patamar de preo CCX (permanente). Neste nvel, os fatores que mais determinam o custo mdio de oportunidade so os lucros da extrao de madeira e da pecuria e, cada vez mais, o lucro de culturas permanentes e da soja. Estes resultados so geralmente consistentes com valores calculados por outros estudos recentes da viabilidade de PSA do tipo REDD na Amaznia (veja, por exemplo, Nepstad et al. 2007; Swallow et al. 2007).
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Box 2: Custo de oportunidade da captura de carbono adicional Com base no estudo publicado por Brner et al. (2007b), foram calculados os custos de oportunidade da captura de carbono e conservao da biodiversidade nas florestas secundrias de sistemas de produo da agricultura familiar, no nordeste paraense. Em funo da alta dependncia desses sistemas de produo em relao ao uso das florestas secundrias como acumuladoras de nutrientes para a agricultura itinerante, o custo de oportunidade por tonelada de CO2 nestes sistemas elevado. Em sistemas sem acesso a tecnologias modernas (por exemplo, mecanizao no preparo de solo), um mnimo de R$ 10/tCO2 capturada necessrio para compensar um estabelecimento tpico da agricultura familiar, de forma a permitir que uma maior poro das suas florestas secundrias atinja um estgio mais avanado de crescimento e, portanto, mais altos contedos de carbono sequestrado (veja figura abaixo).
O acesso a tecnologias modernas reduz a dependncia em relao vegetao secundria e permite nveis baixos de sua conservao e preos menores. Porm, estabelecimentos com acesso a tecnologias modernas tendem a aumentar sua escala de produo, o que faz com que o nvel total de carbono fixado na vegetao e no solo destes estabelecimentos seja geralmente menor em comparao com estabelecimentos tradicionais.
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Os clculos de custos de oportunidade apresentados aqui abrangem na sua maioria terras privadas, mas tambm terras cuja situao fundiria no est regularizada. Embora no se espere que os lucros obtidos pelo desmatamento ilegal em terras pblicas sejam muito diferentes dos lucros em terras privadas, no foi possvel incluir, por exemplo, terras devolutas em nossos clculos por falta de informao. O clculo dos custos de oportunidade para captura de carbono em terras j desmatadas tambm requer informao adicional e no disponvel para ser realizado em mbito regional. O box 2 resume os resultados de um estudo de caso, indicando que esta modalidade de PSA enfrentaria custos de oportunidade bem mais altos do que aqueles relacionados ao desmatamento evitado.
2.2.2 Custos de transao Os custos de transao relacionados ao desenho e execuo de um PSA na Amaznia dependem de fatores que fogem do escopo da anlise deste livro (veja tambm subsees 1.2.3 e 1.3.5). Porm, as experincias de outros programas dentro e fora do Brasil que envolvem o repasse de recursos condicional ou incondicionalmente indicam que esses custos no so insuperveis, especialmente para esquemas de PSA em larga escala. Por exemplo, a tecnologia de monitoramento na Amaznia encontra-se em estgio bastante avanado. Alguns estados, como o Mato Grosso e Rondnia, por exemplo, j dispem de sistemas de licenciamento ambiental que poderiam permitir o monitoramento anual do desmatamento em mbito estadual, com investimentos adicionais relativamente baixos (por exemplo, compra de imagens de satlite e anlise mais frequente). Altos custos surgem em funo da necessidade do recadastramento e licenciamento de propriedades rurais ainda no incorporados por estes sistemas. Estes investimentos, no entanto, so tambm necessrios para viabilizar qualquer outra forma de poltica ambiental, inclusive a atual. Alm dos custos da gesto, os custos de transao a serem arcados pelos provedores podem ser significativos para moradores locais em reas remotas. Viagens de um dia ou mais apenas para chegar sede municipal representam a realidade de uma parte significativa da populao rural na Amaznia. Nestes casos, os custos de transao podem aumentar o valor necessrio para estimular uma mudana de comportamento em prol da proviso de servios ambientais. Neste contexto, apresenta-se como desafio, em mbito local, a criao de um mecanismo flexvel, ao mesmo tempo eficiente e pouco vulnervel corrupo, para viabilizar o repasse (condicional) de PSA. Especialmente no caso de esquemas de PSA de carter pblico, as administraes locais assumiriam, assim, um papel crucial para a superao deste desafio, como mostram as experincias do Programa Bolsa Famlia (Hall, 2006) (veja tambm subseo 2.4.2).
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2.2.3 Sntese e implicaes Segundo estimativas atuais, o desmatamento de florestas naturais continuar sendo a maior causa de emisses e perda de biodiversidade na Amaznia Legal. Isto no se deve apenas ao fato de que o desmatamento tem avanado rapidamente, mas tambm porque o contedo de carbono por hectare (e os valores de existncia e opo da biodiversidade) em florestas naturais maior do que na maioria das terras destinadas a outros tipos de cobertura do solo na regio. A estimativa mais conservadora dos custos de oportunidade da conservao de florestas na Amaznia Legal sugere que os mais baixos preos nos atuais mercados de carbono poderiam compensar mais do que 40% do desmatamento esperado em terras privadas at 2016. Custos de transao implicam em uma reduo desse potencial, mas pouco provvel que o comprometam completamente. Pagamentos para reduzir emisses do desmatamento de florestas naturais, alm de enfrentar custos de oportunidade claramente mais competitivos do que os custos da captura de carbono em reas j abertas, ainda podem trazer o benefcio adicional da conservao da biodiversidade (com endemismos em muitas regies), cuja recuperao em terras j desmatadas se torna pouco vivel tanto ecolgica quanto economicamente.
2.3 Situao fundiria Conforme assinalado acima, a identificao de reas prioritrias para a implementao de esquemas de PSA na Amaznia Legal, bem como a anlise da potencial participao dos moradores locais nestes esquemas demanda considerao sobre a estrutura fundiria na regio. Isto porque um dos pontos cruciais relacionados viabilidade de esquemas de PSA refere-se garantia que o provedor tem que dar ao comprador sobre a proviso de servios ambientais (condicionalidade, ver subseo 1.1.1). Esta garantia envolve condies diretamente relacionadas ao tipo de ocupao da terra e ao direito de propriedade dos moradores locais sobre a rea que d origem a estes servios. Esses aspectos sero abordados nas duas subsees seguintes. A primeira (2.3.1) revisa brevemente as principais categorias de direitos de propriedade de moradores em diferentes categorias fundirias existentes na Amaznia Legal. A segunda subseo (2.3.2) analisa a distribuio das categorias fundirias na regio e suas implicaes para a aplicao de PSA nas reas ameaadas pelo desmatamento.
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2.3.1 Direitos de propriedade e PSA Quais seriam, ento, os critrios especficos atrelados a aspectos de direitos de propriedade que condicionariam a implementao de esquemas de PSA e a participao de potenciais provedores entre os moradores locais? Em primeiro lugar, para um esquema de PSA com carter privado, normalmente so apenas os direitos de fato de propriedade aqueles que se verificam na prtica, em detrimento dos direitos de propriedade de jure adquiridos por lei , que so considerados decisivos para que potenciais provedores sejam elegveis a participar nesses esquemas. Porm, para um programa financiado ou cofinanciado com verbas pblicas, alm dos direitos de fato, tambm devem ser considerados os direitos de jure. Isto porque difcil de imaginar que governos, seja em esfera federal, estadual ou municipal, faam pagamentos para moradores que ocupam terra sem a devida legitimao (ttulo de propriedade ou permisso de uso). Schlager e Ostrom (1992) identificam cinco nveis distintos de direito de propriedade com relevncia para PSA: 1. acesso: direito de entrar em uma determinada propriedade e apenas usufruir e no extrair benefcios (por exemplo, reas destinadas a atividades recreativas etc); 2. extrao: direito de extrair recursos naturais (madeira, plantas medicinais etc); 3. manejo: direito ao uso e transformao de recursos; 4. excluso: direito de determinar quem ter direito de acesso e extrao de recursos e a forma como estes podem ser transferidos a terceiros; 5. alienao: direito de transferir um ou vrios direitos de propriedade. Em princpio, estes diferentes nveis de direitos de propriedade podem ser entendidos como dimenses cumulativas. Assim, quem apresenta direito de manejo (3) tambm deve possuir, ao menos, o direito de extrao (2), assim como direito de acesso (1). Porm, h excees. Por exemplo, moradores de UC podem ter o direito de acesso (1) e de excluso (4), tendo limitados os direitos de extrao (2), manejo (3) e alienao (5). Essas dimenses devem ser cuidadosamente analisadas antes da elaborao de qualquer proposta de PSA em terras amaznicas. Afinal, ser o direito de excluso (4) que determinar a efetividade da proviso de servios ambientais (Wunder, 2005).
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Assim, aqueles que no possuem algum tipo de direito (de jure e de fato) de excluir terceiros sejam madeireiros, grileiros, pequenos agricultores ou populaes tradicionais tambm no sero capazes de garantir a manuteno ou acrscimo de estoques de carbono ou valores de biodiversidade. Restries aos direitos de acesso, extrao e manejo, como no caso de moradores locais de UC de uso sustentvel e algumas categorias de assentamentos, podem tambm reduzir a adicionalidade de jure28 da proviso de servios ambientais, embora no representem um impedimento para PSA. Isso, da mesma forma, tambm vale para o direito de alienao. Em terras pblicas na Amaznia Legal, os moradores locais (por exemplo, em UC, Projetos de Assentamentos PA e TI) no possuem o direito de alienao das terras que ocupam, por estas constiturem reas de patrimnio pblico de domnio do Estado, seja em esfera federal, estadual ou municipal. Entretanto, em algumas dessas categorias fundirias, moradores locais podem, teoricamente, alienar os direitos de manejo e excluso adquiridos, como tambm gozar dos demais direitos relacionados acima: acesso, manejo, uso e excluso nos limites estabelecidos para cada categoria fundiria. Em terras privadas, comunidades locais (por exemplo, quilombolas) e proprietrios particulares tambm partilham de todas as formas de direito especificadas anteriormente. A diferena com relao s populaes em terras pblicas refere-se ao fato de que proprietrios com ttulo definitivo individual tm o direito adicional de transferncia dominial de suas terras. No caso das Terras Quilombolas TQ, onde a titulao coletiva, a alienao de parcelas de terras deve reverter em favor da coletividade, caso algum decida retirar-se da comunidade. Os direitos inerentes ocupao legtima tanto de terras pblicas como privadas esto sujeitos, contudo, a normas e restries legais definidas pelo poder pblico, devendo o uso do solo obedecer a planos de utilizao e manejo, bem como licenciamento ambiental. Em terras devolutas ou de domnio indefinido, embora inexistam direitos de propriedade de jure, estes podem vigorar de fato, sendo exercidos na prtica de forma menos restrita do que previsto por lei.
2.3.2 PSA e a situao fundiria na Amaznia Legal A tabela 4 resume as principais categorias fundirias existentes na Amaznia, indicando as implicaes dos direitos de jure de propriedade de moradores locais sobre as respectivas categorias de terras para a aplicabilidade de PSA.
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Por exemplo, o desmatamento numa unidade de conservao integral pode ser alto, implicando em uma alta adicionalidade de fato de medidas de conservao como PSA. Porm, se o desmatamento nesta UC for ilegal, no haver adicionalidade de jure, uma vez que esse desmatamento, segundo a lei no deveria acontecer.
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Titulao Domnio Ttulo definitivo Concesso de direito real de uso Gesto / Manejo de recursos Potencial PSA Direito de propriedade de Jure (uso/excluso) Destinao das terras Pblico No se aplica No se aplica Gesto pelo poder pblico/ Plano de manejo Potencial PSA apenas para eventuais proprietrios particulares na UC ou para manejo e proteo PSA a moradores com concesso de direito de uso Pblico No se aplica Posse coletiva em terras pblicas Gesto compartilhada (populao residente, sociedade civil e poder pblico)/Plano de manejo Gesto comunitria Explorao comercial de recursos naturais limitada por normas/ Restries legais Gesto compartilhada (populao residente e poder pblico)/Plano de manejo/Desenvolvimento Pblico (Unio) No se aplica Posse coletiva permanente PSA a povos indgenas em TI aprovadas pela FUNAI Pblico Titulao apenas em assentamentos emancipados Posse coletiva PSA a assentados em PA homologados pelo INCRA Particular Coletivo e pr-indiviso No se aplica Autogesto PSA a Quilombolas em terras tituladas Particular Individual No se aplica Autogesto (compatvel com plano de manejo/Normas jurdicas e restries de uso) Autogesto PSA a proprietrios particulares principalmente aqueles com ativo florestal PSA a proprietrios particulares com ttulos definitivos No se aplica No se aplica No se aplica No se aplica Autogesto Autogesto reas sem governana/gesto Ameaa latente de ocupao No se aplica Na maioria dos casos, PSA pblico no factvel PSA no desejvel PSA no desejvel Particular Individual Pblico Pblico Pblico Sem ttulo legitimado No se aplica
Tabela 4:Categorias fundirias na Amaznia e implicaes para PSA
Categorias fundirias
Situao fundiria
Unidades de Conservao de proteo integral
Poder pblico
Terras pblicas
Unidades de Conservao de uso sustentvel
Populaes tradicionais
Terras Indgenas
Populaes indgenas
Projetos Assentamento
Agricultores familiares/ Trabalhadores rurais
Terras Quilombolas (federais/ estaduais)
Comunidades quilombolas
Terras privadas
Unidades de Conservao
Proprietrios particulares
Propriedades particulares
Proprietrios particulares
Terras apossadas
Trabalhadores rurais/Pequenos produtores
Terras devolutas
Terras griladas
Grileiros
Terras devolutas sem ocupao efetiva
Unio/Estados/ Municpios
A primeira coluna da tabela 4 distingue trs grandes categorias fundirias (terras pblicas, terras privadas e terras devolutas) dentro das quais se identificam diferentes categorias de ocupao por moradores locais (segunda coluna) e seus respectivos domnio e titulao. A tabela indica tambm restries relacionadas gesto e manejo em cada uma dessas categorias fundirias e implicaes para a aplicabilidade de PSA. De acordo com a tabela 4, conclui-se que, em princpio, PSA so possveis nas trs grandes categorias fundirias (coluna 1). Porm, existem limitaes que dependem das situaes fundirias dentro de cada uma delas. difcil justificar PSA pblicos para moradores locais com situao fundiria no regularizada (sem ttulo juridicamente legitimado e, portanto, desprovidos de direito de propriedade de jure). Isso desqualificaria, praticamente, todos os moradores locais em terras devolutas e tambm alguns moradores em terras pblicas e privadas, com exceo eventualmente daqueles cujo direito de propriedade possa reconhecidamente vir a ser juridicamente legitimado pelo Estado (por exemplo, quilombolas em TQ j aprovadas e em vias de titulao pelo Incra). Por outro lado, ainda que em situao de posse sujeita efetiva regularizao, alguns moradores locais posseiros em terras devolutas, assentados em projetos de assentamentos ainda no homologados etc. tambm seriam elegveis para participar de PSA de origem privada, desde que sejam capazes de demonstrar de fato direitos de excluso. Em contrapartida, PSA pblicos e privados para grileiros ou para conservao em terras devolutas no permanentemente ocupadas no seriam desejveis, pois poderiam gerar incentivos perversos para a titulao irregular e o desmatamento ilegal de terras. Dentro das limitaes fundirias, distinguem-se, ento, trs diferentes modalidades de PSA, de acordo com os diferentes nveis de direitos de propriedade e de uso inerentes s categorias fundirias acima descritas: 1. PSA sem restries de direito de uso: por conservao ou recuperao de servios ambientais por moradores locais em terras privadas (no protegidas) e para posseiros em terras devolutas com direitos de excluso de fato; 2. PSA com restries de direito de uso: por conservao ou recuperao de servios ambientais por moradores locais em terras pblicas com direitos de excluso de fato. Com a restrio de que apenas servios com adicionalidade de jure (dependendo da categoria fundiria, por exemplo, usos permitidos em UC de uso sustentvel) possam ser remunerados; 3. pagamentos/compensaes para atividades de apoio: por manejo e proteo ambiental, para moradores em diversas situaes fundirias em terras pblicas. Dados sobre o tamanho e distribuio das terras privadas fornecidos pelas duas fontes oficiais disponveis (em escala regional) no permitem uma concluso definitiva e
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de grande utilidade para o desenho de esquemas de PSA na Amaznia Legal. Na tabela 5, as terras privadas fazem, portanto, parte da categoria reas Restantes que tambm inclui terras devolutas. Os dados preliminares do Censo Agropecurio do IBGE sugerem que a totalidade das reas de estabelecimentos rurais no seu universo censitrio (cerca de 800 mil estabelecimentos), teria aumentado de 121 para 130 milhes de hectares entre 1996 e 2006. Estes valores incluem terras com diferentes tipos de ocupao, mas no permitem uma comparao com dados oficiais do Incra, por se basearem em conceitos diferentes para definio de categorias fundirias. Em sua pgina na internet, o Incra disponibiliza um cadastro rural apenas declaratrio29 e, segundo a verso oficial divulgada para o ano de 2005, a rea total das terras cadastradas como imveis rurais somaria 330 milhes de hectares um valor superior ao dobro daquele estimado pelo IBGE , com aproximadamente 650 mil imveis. Estes dados do Incra, porm, no so consistentes com os limites municipais em alguns casos, especialmente no estado de Mato Grosso, onde, segundo o cadastro rural declaratrio, a rea dos imveis rurais excede a rea total do estado.
Tabela 5:Distribuio das categorias fundirias na Amaznia Legal
rea do Estado milhes km2 Acre Amap Amazonas Maranho Mato Grosso Par Rondnia Roraima Tocantins Amaznia Legal 0,15 0,14 1,57 0,33 0,9 1,25 0,24 0,22 0,28 5,1 UC integral % 10,6 33,8 5,6 4,0 3,1 10,1 8,0 4,8 3,8 7,0 UC uso % 23,5 29,9 11,0 0,2 0,1 14,6 15,6 1,7 9,3 TI % 21,4 8,0 30,2 5,8 17,1 25,1 14,0 18,4 8,5 21,6 PA total % 37,6 15,1 12,3 13,4 6,6 14,8 24,2 7,0 4,2 12,7 PAc* % 90,1 95,8 73,3 81,8 96,8 96,3 100,0 69,3 PDS % 3,0 0,5 1,5 12,0 0,8 3,7 4,3 PAE % 5,1 3,7 25,2 8,1 PAF % 1,8 2,4 0,4 reas Restantes %
6,9 13,1 40,9 76,6 73,1 35,4 38,3 68,0 83,5 49,0
Fonte: ISA, Incra, Imazon, Ibama (consultas diretas ou pginas WEB entre janeiro e maro de 2008) *PAc = PA convencionais
O recadastramento e consequente regularizao de grande parte dessas reas passaram assim a exigir, a partir de 200430, alm de outros aspectos, a planta e o memorial descritivo georreferenciado dos imveis pelo Incra, suspendendo o cadastro de
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Cadastro elaborado pelo Incra com base em dados declarados pelo respectivo proprietrio do imvel. Segundo a diretoria do Departamento de Estatsticas Cadastrais em Braslia, apenas cerca de 10% dos imveis chegaram a ser vistoriados at o presente, para comparao entre rea declarada e a rea real do imvel. Aps instituio da Portaria Conjunta n 10 do MDA e Incra.
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imveis rurais irregulares e definindo novos parmetros para titulao de terras pblicas em 352 municpios da Amaznia31. Estudo mais recente (Barreto et al., 2008) estima, no entanto, que a rea total de propriedades privadas regularizadas at o presente na Amaznia Legal totaliza apenas 4%, enquanto que 31% (o equivalente rea do estado do Amazonas) no dispem ainda de cadastro vlido. Devido a esses entraves tcnicos e institucionais, a associao espacial entre reas privadas e reas ameaadas pelo desmatamento constitui, portanto, tarefa para estudos futuros. Informaes mais acuradas sobre terras privadas existem a respeito de TQ federais e estaduais. Localizadas em sua maioria no estado do Par, TQ atualmente tituladas pelo Incra contemplam um total de aproximadamente 5000 famlias, distribudas sobre uma superfcie total de 580 mil hectares (>1% da Amaznia Legal). Outras TQ encontram-se ainda em vias de titulao. Com relao s terras pblicas, grande parte (cerca de 40%) encontra-se sob proteo em diferentes categorias de conservao, atualmente equitativamente distribudas entre UC e TI na Amaznia Legal (tabela 5). No entanto, 46% das TI e 74% das UC esto concentradas nos estados do Acre, Par, Amazonas e, especialmente, no Amap, onde mais de 70% do territrio estadual foi declarado sob a forma de reas protegidas em UC ou TI. Com relao aos dados populacionais, estimativas baseadas em fontes de dados do Instituto Socioambiental ISA indicavam, em 2007, um total de aproximadamente 173 mil pessoas em TI oficiais na Amaznia Legal. Dados populacionais referentes a UC federais e estaduais no se encontram oficialmente disponveis. Segundo dados do Incra para o mesmo ano, PA ocupavam aproximadamente uma rea de 65 milhes de hectares, abrigando uma populao total de mais de meio milho de habitantes. A maioria dos PA foram criados em moldes convencionais (sem algum apelo ecolgico), embora aproximadamente cerca de 12% do total atual tenham sido posteriormente estabelecido em projetos diferenciados, como os Projetos de Desenvolvimento Sustentvel PDS, Projetos de Assentamentos Agroextrativistas PAE ou Projetos de Assentamentos Agroflorestais PAF, que pressupem a elaborao de planos de manejo alm do cumprimento da Reserva Legal. O mapa 8 ilustra a distribuio de TI, UC e PA na regio amaznica. Por falta de dados espaciais mais atualizados, entretanto, no inclui, em nmeros absolutos, a totalidade das terras atualmente existentes nestas diferentes categorias fundirias. A comparao com o desmatamento histrico indica que, entre 2000 e 2006, perdas de florestas ocorreram principalmente em reas de assentamentos, terras sobre as quais no h informaes fundirias consistentes disponveis, e em UC e TI no centro-sul do Par, em Mato Grosso e Rondnia.
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Estabeleceuse ainda que o Incra s deve emitir Certificados de Cadastro de Imveis Rurais mediante documentao comprobatria de propriedade efetiva da rea, de acordo com normas especficas estipuladas pelo rgo.
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Supondo-se que haja adicionalidade, PSA sem restries de uso seriam teoricamente possveis em Projetos de Assentamento convencionais (8% da Amaznia Legal), TQ (>1%) e nas reas Restantes indicadas na tabela 5, em que proprietrios ou posseiros de terra possam demonstrar direitos de excluso de fato. No entanto, a dificuldade de identificar estes proprietrios, em contraposio a grileiros, na maior parte dos cerca de 50% da Amaznia Legal apontados na tabela 5, limitaria esta ltima opo em um futuro prximo. Tanto em UC de uso sustentvel, quanto em TI e assentamentos diferenciados, que ocupam 9,3%, 21,6% e 1,6%, respectivamente, da Amaznia Legal, seria possvel implementar PSA com restries de direito de uso. Nesta modalidade de PSA, seriam apenas adicionais os servios ambientais no sujeitos proteo, de acordo com os dispositivos estabelecidos em planos de manejo ou licenciamento ambiental que estas categorias de terras pblicas geralmente exigem. Aproximadamente 26 milhes de hectares em UC, que permitem o uso sustentvel de recursos naturais e TI na Amaznia Legal, encontram-se ameaados pelo desmatamento no cenrio previsto at 2050. A terceira modalidade de PSA para o apoio a manejo e proteo ambiental se aplicaria s UC de proteo integral (7% da Amaznia Legal), rea que em grande parte se encontra em zonas sob risco de desmatamento.
2.3.3 Resumo e implicaes O funcionamento efetivo de PSA depende da capacidade do provedor em garantir a proviso dos servios ambientais. Portanto, PSA para moradores locais so factveis apenas quando estes so capazes de assegurar direitos de excluso de fato sobre a terra que d origem aos servios em questo. Alm disso, possvel pagar moradores locais pelo apoio ao manejo e proteo de reas fora de seu domnio ou posse, como UC, por exemplo. A indefinio da situao fundiria em grande parte da Amaznia Legal, resultando na sobreposio de ttulos e entre diferentes categorias de terras pblicas e privadas, no entanto, representa um verdadeiro entrave para PSA. No caso de provedores com propriedades em situao fundiria no regularizada, por exemplo, PSA de carter pblico no seriam viveis. Por outro lado, desde que provedores possam demonstrar direitos de excluso de fato, PSA privados, financiados por fontes externas, ainda seriam possveis. Em quase metade da Amaznia Legal, PSA enfrentariam dificuldade de implementao, pelo fato de que propriedades particulares no podem ser facilmente identificadas em decorrncia da inconsistncia de informaes cadastrais. Assentamentos, UC de uso sustentvel, TI (e tambm TQ, em terras privadas) emergem como oportunidades mais tangveis a curto prazo para experincias pioneiras
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de PSA na Amaznia Legal. No entanto, em UC e TI e tambm em projetos de assentamentos diferenciados (com restrio de uso), planos de manejo e o requerimento do licenciamento ambiental podem limitar a adicionalidade de jure para PSA. Assim, alm da questo fundiria, o desenho de PSA deve considerar tambm restries ambientais determinadas pelo tipo de uso do solo permitido em diferentes reas, de forma a viabilizar sua efetiva implementao. A longo prazo, porm, parece impossvel dissociar a ameaa de desmatamento da necessidade de um efetivo ordenamento territorial na Amaznia Legal. Assim, considerase que o potencial de PSA como contribuio significativa para a reduo do desmatamento depender, entre outros aspectos, de esforos adicionais direcionados regularizao fundiria na regio. Primeiramente, estes esforos deveriam ser orientados ao recadastramento das propriedades rurais com domnio ou posse passveis de serem legitimados, mas cujas extenses no podem ser definidas com exatido. Posteriormente, ser necessrio regularizar a situao fundiria em situaes de sobreposio ou conflito.
2.4 Limitaes para PSA: legislao, estrutura institucional e economia local O mero potencial de demanda e oferta no suficiente para concluir onde e de que forma PSA podem contribuir para aumentar a proviso de servios ambientais e, ao mesmo tempo, trazer benefcios para moradores locais. Nesta seo, as implicaes do contexto legal (2.4.1), institucional (2.4.2) e da economia local (2.4.3) so avaliadas em relao ao funcionamento de PSA na Amaznia brasileira.
2.4.1 Limitaes legais Uma anlise exaustiva do contexto legal para PSA no Brasil no o objetivo principal deste estudo. So avaliados, no entanto, os seguintes pontos como potenciais limitaes para o desenho, abrangncia e funcionamento de PSA na Amaznia, alm daqueles j discutidos anteriormente: 1. ausncia de base legal para PSA em mbito nacional, instituindo mecanismos para insero de PSA no oramento da Unio (limitao para PSA pblicos); 2. deficincia na implementao de legislao ambiental existente. Por exemplo: dificuldade de fiscalizao e cumprimento de legislao vigente, ocasionando uma discrepncia entre adicionalidade de fato e de jure em reas de proteo ambiental, dentro de propriedades rurais, como Reservas Legais e reas de Preservao Permanente (limitao principalmente para PSA pblicos);
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3. sobreposio de mecanismos legais e adicionalidade de reas protegidas por lei limitao, mas no impedimento para PSA; 4. tratamento de propriedades improdutivas pela reforma agrria (limitao geral para PSA nestas terras). Um resumo da legislao com potencial relevncia para PSA apresentado no anexo IV. (1)A inexistncia de uma base legal para PSA em mbito nacional, que permitisse PSA no oramento da Unio, representa notadamente o principal ponto de estrangulamento do programa Proambiente. Em mbito estadual, o Amazonas veio a criar sua prpria base legal para viabilizar PSA dentro das diretrizes de sua poltica estadual de mudana climtica e, no estado do Acre, foi institudo instrumento legal semelhante. Segundo Viana et al. (2006), a aprovao de lei que institua PSA em mbito federal, estabelecendo a alocao de verbas pblicas para tal, representa uma precondio para a viabilidade de um programa nacional de servios ambientais e de PSA pblicos. Cabe ressaltar que PSA privados, financiados por outras fontes, no requerem bases legais em mbito nacional para a sua implementao. (2)O Cdigo Florestal prev a conservao de 80% da floresta em todas as propriedades rurais na Amaznia Legal, como Reserva Legal, e a proteo de florestas nas margens de rios e igaraps como rea de Proteo Permanente. A deficincia na implementao efetiva da legislao ambiental no pas e da fiscalizao para o cumprimento da lei representa um outro entrave para PSA pblicos. Em princpio, esta limitao no se aplicaria a PSA privados no integrados poltica ambiental do pas, uma vez que PSA privados voltados conservao de florestas legalmente protegidas poderiam minar esforos federais de fiscalizao para o cumprimento do Cdigo Florestal. Porm, necessrio reconhecer que, diante da atual ausncia de um sistema de fiscalizao eficiente, PSA para conservao de remanescentes de Reserva Legal poderiam aumentar a rea efetivamente conservada. Nesse sentido, valeria a pena considerar solues que combinem elementos de PSA com esforos adicionais de fiscalizao. Por exemplo, proprietrios com passivos florestais poderiam receber incentivos menores (em vez de no receber) do que proprietrios com ativos florestais, ou PSA poderiam ser estabelecidos como incentivo para legalizao de propriedades mediante reflorestamento etc. A legislao ainda prev que, teoricamente, a Reserva Legal pode ser diminuda para 50% havendo zoneamento ecolgicoeconmico e agrcola, mas no especifica sob quais condies32. Esse fato e a constante presso para uma reduo da Reserva Legal
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Lei n 4.771/65 Cdigo Florestal e Medida Provisria n 2.166-67, de 2001.
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indicam que poder haver futuros incrementos na potencial adicionalidade de jure para REDD nas propriedades rurais da Amaznia Legal. (3)Estabelecer um programa de PSA em reas protegidas ou atingidas por outros mecanismos da poltica ambiental pode ser vista como sobreposio de instrumentos jurdicos nacionais ou internacionais. Um bom exemplo disto a discusso sobre elegibilidade de reas protegidas, tema de intenso debate no mbito da poltica internacional de mudanas climticas. Desde a retirada da premissa de que: projetos florestais somente seriam adicionais se fossem alm dos requerimentos institucionais e legais do pas hospedeiro do projeto do documento oficial que institui as regras do MDL, reas protegidas (tanto privadas como pblicas), que cumpram outros critrios de MDL e que permitam o reflorestamento, passaram a ser elegveis para a implementao de projetos florestais MDL. Como foi esclarecido em parecer jurdico elaborado por Frangetto e Lima (2003): Desde que no haja uma lei especfica que proba a implantao de projetos de MDL florestais em reas protegidas, uma lei que obriga o proprietrio a recompor reas degradadas no elimina a adicionalidade do ponto de vista do MDL. Ou seja, reas protegidas so potencialmente elegveis para implementao desta modalidade de PSA. Neste sentido, levando em considerao o prazo mximo de 30 anos para recomposio da Reserva Legal, o reflorestamento em um perodo mais curto poderia ser considerado adicional. A mesma lgica que possibilita a elegibilidade de projetos MDL florestais em reas protegidas poder ser utilizada para viabilizar tambm projetos de desmatamento evitado em reas protegidas, uma vez definidas as regras para este tipo de mecanismo. No caso de Florestas Pblicas em UC, as legislaes relacionadas no apresentam carter restritivo, dispondo que a explorao de produtos, subprodutos ou servios nessas reas deva ser compatvel com os objetivos de cada categoria de UC estabelecidos em plano de manejo. Entretanto, a legislao referente concesso de reas para gesto de florestas pblicas, em seu artigo 16, veda a outorga dos direitos bioprospeco e comercializao de crditos decorrentes da emisso evitada de carbono nestas reas, limitando assim a negociao de tais servios em UC sob concesso. O direito de comercializar crditos de carbono de reflorestamento nas reas degradadas poder ser includo no objeto da concesso, dentro dos termos estabelecidos em regulamento. (4)Em funo do artigo 185 da Constituio Federal, produtores que negociem servios ambientais em propriedades consideradas improdutivas, por exemplo, por terem caractersticas de abandono ou uso inadequado, podem sofrer constante presso da reforma agrria. Esta situao pode abranger pequenos e mdios produtores com mais de uma propriedade e grandes produtores em geral. Embora esta prtica possa fazer sentido do ponto de vista da reforma agrria, ela pode limitar a predisposio de proprietrios para destinar suas terras a proviso de servios ambientais. Numa poltica nacional de servios ambientais deve-se assegurar que terras no utilizadas no possam ser consideradas improdutivas pela reforma agrria.
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2.4.2 Limitaes institucionais Servios pblicos relacionados sade, educao e rea ambiental, esto cada vez mais sujeitos a um processo de descentralizao, por meio do qual a responsabilidade administrativa de rgos federais passa a ser alocada em esferas estaduais e municipais do poder pblico (Philippi Junior et al., 1999; Souza, 1998). Porm, esta descentralizao nem sempre acompanhada pelas devidas atividades de fortalecimento da capacidade institucional dos governos locais. Toni e Kaimowitz (2003) mostraram, por meio de uma srie de estudos de caso em municpios da Amaznia brasileira, a importncia da capacidade institucional e administrativa dos municpios para a efetividade da gesto ambiental. Na tabela 6, so indicados alguns ndices referentes estrutura administrativa dos municpios nos respectivos estados da regio amaznica.
Tabela 6:Infraestrutura de meio ambiente nos municpios da Amaznia Legal
Servidores na estrutura de meio ambiente por km2 desmatado entre 2000 e 2006 % 0,04 1,80 0,13 0,09 0,01 0,02 0,01 0,03 0,13 Municpios com conselhos municipais de meio ambiente % 27 31 24 16 33 28 25 27 10 Conselhos com participao de associaes de moradores locais % 83 40 73 60 59 50 54 50 36 Municpios com fontes financeiras para o meio ambiente % 13 43 19 6 20 19 19 33 5
Municpios com Secretaria de Meio Ambiente % Acre Amap Amazonas Maranho Mato Grosso Par Rondnia Roraima Tocantins 72 100 85 70 81 78 55 73 41
Fonte: IBGE (Perfil dos municpios brasileiros Meio Ambiente, 2002)
A porcentagem de municpios que dispem de Secretaria de Meio Ambiente varia entre 41% em Tocantins e 100% no Amap, entre os estados da Amaznia brasileira. A probabilidade de se encontrar uma Secretaria de Meio Ambiente nos municpios da regio aumenta em proporo direta com o nmero de habitantes. O nmero de servidores ambientais por rea desmatada (terceira coluna da tabela 6) indica que a maioria dos municpios nos estados da Amaznia conta com uma capacidade administrativa relativamente pequena e provavelmente insuficiente para atender a demanda administrativa de um esquema pblico de PSA. Mesmo com um nvel relativamente alto de participao de moradores locais, apenas entre 10 e 33% dos municpios lograram instalar um conselho municipal de meio ambiente para a gesto ambiental participa80
tiva. A porcentagem de municpios com fontes de recursos financeiros especficos altamente varivel (5-43%) e mostra que as estruturas municipais de meio ambiente ainda dependem, na maioria dos casos, de recursos provenientes do oramento geral administrado pelos governos estaduais. Apenas 34 municpios na regio contam com convnios, por exemplo, de cooperao tcnica internacional, e s dois relataram ter recebido recursos do ICMS ecolgico. No Par, h ainda 13 municpios que arrecadaram verbas mediante multas ambientais. Condies necessrias para o funcionamento efetivo de pagamentos condicionados proviso de servios ambientais num esquema de PSA pblico, envolvem mecanismos de comunicao direta entre os rgos locais que efetuam os pagamentos e os rgos estaduais ou federais responsveis pelo seu monitoramento. A capacidade de processar o fluxo de informao de acordo com a periodicidade dos pagamentos que, especialmente no caso de contratos com famlias de baixa renda, seria relativamente alta, tambm depende de comunicao interinstitucional eficiente. Manter os custos de transao em nveis tolerveis tambm implica na necessidade de maiores esforos colaborativos entre rgos locais, no sentido de coordenar visitas de campo de agentes do servio de sade pblica ou de representaes institucionais dos moradores locais, com as atividades relacionadas execuo de PSA.
2.4.3 Implicaes da estrutura da economia rural para PSA A estrutura e o funcionamento da economia rural, em princpio, no representam limitaes para o funcionamento efetivo de PSA. Porm, ela tem implicaes importantes para a captao de benefcios por moradores locais como pequenos produtores e trabalhadores rurais. Destaca-se aqui a distribuio da propriedade de terras e os potenciais efeitos de encadeamento econmico em funo de diferentes contextos econmicos locais, como pontos importantes a serem considerados no desenho de PSA. Devido ao contexto histrico de ocupao, a estrutura da economia rural na Amaznia Legal se caracteriza por uma alta concentrao de terras. Chomitz (2006) demonstra que apenas 19% do desmatamento observado entre 2000 e 2003 ocorreu em parcelas com rea total inferior a 20 hectares, ou seja, em pequenas propriedades. Estas propriedades so tipicamente caracterizadas por estabelecimentos onde predomina a atividade agrcola baseada na mo-de-obra familiar e poderiam ser consideradas potencialmente acessveis maioria da populao rural da Amaznia. O restante do desmatamento no perodo 2000-2003, mais de 45 mil km2, ocorreu em maior escala em reas entre 20 e 200 hectares. Isto faz suspeitar que a maior parte da potencial adicionalidade de servios ambientais, proporcionados pela reduo do desmatamento, caracterizaria-se efetivamente como principal oferta junto a agropecuaristas, isto ,
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produtores em escala comercial. O fato de que estes potenciais provedores de servios ambientais muitas vezes se encontram melhor organizados e estabelecidos em reas de mais fcil acesso, em comparao com pequenos agricultores individuais ou famlias estabelecidas em assentamentos, pode ainda contribuir para a captao da maioria dos benefcios relacionados a programas de PSA na Amaznia. Isto no representa necessariamente um argumento contra PSA como instrumento efetivo de incentivo proviso de servios ambientais, especialmente se os recursos utilizados provem de fontes exteriores. Com isso, vlido questionar a prioridade da destinao de verbas pblicas, para compensao pela proviso de servios ambientais em grandes propriedades rurais, em detrimento de outras prioridades de investimento de recursos arrecadados por meio de impostos nacionais. Crticos de pagamentos diretos a provedores de servios ambientais tm levantado a questo do impacto destes pagamentos nas economias locais e regionais encadeamento econmico de PSA. Na realidade, estes impactos podem se dar de formas distintas, tanto positivas como negativas. O efeito lquido da interveno depender, contudo, da estrutura da economia local e concluses mais definitivas requerem estudos de caso especficos. Aqui resumese, brevemente, os impactos potenciais no contexto dos servios ambientais considerados neste estudo. 1. Pagamentos pelo desmatamento evitado Este tipo de pagamento implica em uma reduo da expanso espacial das atividades de potenciais provedores, mas no necessariamente em uma reduo da escala de produo atual. Os provedores do desmatamento evitado podem decidir investir o pagamento recebido na intensificao da produo em sua rea e, dependendo da tecnologia adotada, isto pode gerar efeitos positivos em mercados de trabalho locais e, de forma mais ampla, em outros setores. Em contrapartida, se a expanso da atividade em questo for a principal demanda de mo-de-obra (por exemplo, plos madeireiros), devem ser esperados impactos negativos na economia local. Da mesma forma, impactos locais negativos devem ser previstos, se o receptor de PSA decidir investir esses recursos fora da regio em que os servios ambientais so gerados. 2. Pagamentos pela captura adicional de carbono A captura de carbono adicional pode ser estabelecida por meio da implantao de formas alternativas de uso do solo, seja pela introduo de culturas com maior capacidade de captao de carbono do que as atuais ou pelo aumento do tempo de pousio em sistemas de agricultura itinerante. No primeiro caso, Sistemas Agroflorestais SAF ou plantaes florestais seriam exemplos de atividades que captariam carbono adicional em comparao com a maioria dos sistemas de produo agropecuria na regio.
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Os SAF, entretanto, em comparao com as plantaes apenas de espcies florestais, geralmente exigem um maior volume de mo-de-obra e apresentam menor potencial de captao de carbono por hectare. A simulao da introduo de PSA em sistemas de produo itinerante sugere uma pequena reduo da mo-de-obra contratada, como consequncia da diminuio da demanda por trabalhadores no perodo de corte e queima. Por outro lado, boa parte da demanda por mo-de-obra mantida, em funo do aumento da rea cultivada, em culturas perenes, viabilizadas pela aplicao de recursos do PSA. Quando esta forma de intensificao do uso da terra no for possvel, efeitos sobre o mercado local de mo-de-obra podem vir a ser negativos. Se os efeitos de encadeamento econmico dependem de contextos especficos, concluses gerais sobre o impacto de PSA no bem-estar de moradores locais no-provedores de servios ambientais na Amaznia seriam antecipadas. Portanto, sugere-se tal abordagem para futuros estudos de viabilidade de PSA.
2.4.4 Sntese e implicaes Existem algumas limitaes legais para PSA relacionadas a carbono e biodiversidade, mas nenhuma dessas limitaes deve ser considerada inteiramente proibitiva. Enquanto a falta de base legal para PSA com verbas pblicas limita as modalidades de PSA a transaes de carter privado, as outras limitaes legais podem apenas afetar a proporo da oferta de servios ambientais a ser efetivamente disponvel para PSA. Por exemplo, a preservao efetiva da Reserva Legal diminui a adicionalidade de jure de servios ambientais prestados pela floresta em p, em comparao com a adicionalidade de fato, isto , na ausncia de fiscalizao que garanta o cumprimento efetivo da legislao. Limitaes na capacidade institucional so identificadas, principalmente em mbito municipal, e podem vir a ter relevncia para esquemas de PSA com pagamentos diretos a moradores locais. Estes esquemas dependem de mecanismos flexveis e eficientes para o repasse de pagamentos a moradores em localidades remotas, o que representa um desafio para administraes locais com pouca ou sem infraestrutura para a implementao de polticas ambientais. Finalmente, deve ser considerado o fato de que PSA podem ter efeitos negativos ou positivos na economia local, dependendo da sua estrutura e principalmente da atividade que gera a externalidade que o PSA pretende internalizar. Estudos ex ante de viabilidade de PSA deveriam, portanto, incluir a anlise dos contextos em que as externalidades-alvo emergem, de forma a evitar que efeitos negativos venham a prevalecer.
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2.5 P rincipais resultados: reas prioritrias para PSA na Amaznia Legal, custos e implicaes para moradores locais Conforme apresentado, dentro das limitaes fundirias, institucionais e legais, existe um potencial considervel e economicamente competitivo de adicionalidade para PSA voltados conservao (desmatamento evitado). Esta seo caracteriza esse potencial mais detalhadamente (subseo 2.5.1) e ilustra as implicaes de diferentes cenrios de PSA para a captao de benefcios pelos moradores locais (subseo 2.5.2).
2.5.1 reas prioritrias para PSA e seus moradores locais reas prioritrias para PSA so todas aquelas sob risco de desmatamento at 2050 e com custos de oportunidade competitivos no atual nvel de preos do mercado de carbono CCX. Esta definio exclui, portanto, terras j desmatadas, uma vez que os custos da proviso de servios ambientais nessas reas so geralmente mais altos. As reas prioritrias incluem, por outro lado, locais em que PSA no sero viveis, na maioria dos casos, por se encontrarem situaes fundirias no recomendveis para implementao de PSA (como terras griladas, reas com sobreposio de categorias fundirias etc. Veja subseo 2.3.2). Em outros casos podem existir limitaes legais para PSA ou restries determinadas pela estrutura da economia local, situaes em que sua aplicao tambm no seria recomendvel (subsees 2.4.1 e 2.4.3). No se dispe de informaes conclusivas para definir onde cada uma dessas limitaes pode ser relevante ou no. Como, porm, nem todos esses entraves so insuperveis a longo prazo, baseia-se aqui na totalidade das reas com potencial de adicionalidade de fato. O mapa 9 caracteriza a situao fundiria nas reas sob risco de desmatamento (153 milhes de hectares at 2050). A cor laranja no mapa 9 representa os 88 milhes de hectares de terras sob risco de desmatamento (53% do total) para os quais no h informao precisa sobre sua situao fundiria. Isso no permite determinar qual proporo dessas reas seria de domnio pblico (terra devoluta) ou particular. Supe-se, no entanto, que o desmatamento nestas reas futuramente ser causado principalmente por grandes proprietrios de terra, grileiros e posseiros promovendo a pecuria e atividades agrcolas em diferentes escalas. Os estados do Amazonas, Par e Mato Grosso concentram 85% dessas reas em seus territrios (26,7; 26,3 e 16,1 milhes de hectares, respectivamente). Mais que 10% (15,9 milhes de hectares) das reas sob risco de desmatamento encontram-se em projetos de assentamentos do Incra e, na sua maioria, nos estados do Par e Amazonas. Finalmente, segundo o cenrio de desmatamento futuro, TI e UC de uso sustentvel contribuiriam cada qual com cerca de 9% da rea total desmatada
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no perodo de 2007 a 2050. Muitas TI esto situadas em regies afastadas e distantes das principais vias de transporte. As oportunidades para PSA em TI, portanto, recaem sobre reas mais esparsas e localizadas principalmente no Par e no Amazonas (6 e 2,5 milhes de hectares, respectivamente). O mapa 10 destaca as reas sob risco de desmatamento at 2050, nas quais PSA para REDD e conservao de biodiversidade poderiam ser competitivos (cor verde). Estas reas correspondem a 122 milhes de hectares, sendo que 37 milhes de hectares se encontram em terras desprovidas de informaes acuradas sobre sua situao fundiria. Os custos de oportunidade so competitivos tambm em 43 milhes de hectares de floresta ameaada, sob proteo em UC e TI, e em 13 milhes de hectares em projetos de assentamento. Cerca de 25% (38,7 milhes de hectares) das florestas ameaadas que apresentam baixos custos de oportunidade encontram-se em reas de prioridade para conservao de biodiversidade (83% disso no Amazonas e no Par). Isto poderia ainda aumentar seu valor de conservao do ponto de vista de potenciais investidores. Conforme indicado no mapa 10, reas especialmente competitivas para PSA (cor verde escuro) esto localizadas, na sua maioria, no centro, norte e nordeste do Amazonas. H tambm oportunidades extremamente competitivas no centro-leste do Par e na fronteira entre Acre e Amazonas. reas no competitivas (cerca de 15 milhes de hectares no cenrio at 2050) encontram-se predominantemente no Mato Grosso, em Rondnia e no leste do Par, representadas pelo atual arco de desmatamento.
2.5.2 C usto total de cenrios de PSA e potenciais benefcios para moradores locais Os resultados seguintes se baseiam no clculo dos custos de oportunidade da proviso de servios ambientais relacionados ao desmatamento evitado no perodo 2007-2016, apresentado na subseo 2.2.1. Como demonstrado, o tamanho total da rea florestal passvel de conservao neste perodo depender do preo pago pelos servios ambientais; no caso, o preo de certificados de reduo de emisses de dixido de carbono no mercado voluntrio CCX. Aqui, calculam-se os custos totais em dois cenrios distintos de PSA, que envolveriam potenciais provedores localizados em terras privadas, assentamentos e terras devolutas (reas de cor laranja e rosa no mapa 9). Um fator importante para captao de benefcios por moradores locais consiste na determinao do valor do pagamento. Caso este pagamento se estabelecesse como compensao apenas capaz de cobrir os custos de oportunidade pagamento de valores acima da curva de oferta , os moradores locais (provedores) no captariam o
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excedente econmico de produo, como seria observado em um mercado ideal (veja subseo 1.1.2). Porm, se o valor do pagamento fosse estabelecido, por exemplo, com base no preo CCX temporrio (tabela 7), os ganhos poderiam ser significativos para provedores, cujos custos de oportunidade encontram-se na parte inicial da curva de oferta. Na tabela 7, encontram-se resumidas as implicaes dessas duas formas de pagamento, tanto em relao aos benefcios potenciais para os provedores de servios ambientais, quanto para o custo total de um esquema de PSA no universo censitrio do Censo Agropecurio de 2006.
Tabela 7:Custos totais de oportunidade
rea conservada milhes ha Compensao at CCX temporrio R$ 4,21/tCO2 Preo fixo (CCX temporrio) 8,3 16,3 671,00 8,3 Custo total de oportunidade bilhes R$ 10,7 Excedente econmico (mdio) R$/ha 0
Compensao at CCX permanente R$ 7,05/tCO2 Preo fixo (CCX permanente)
13,0
17,9
13,0
36,8
1.452,00
Se todas as reas de florestas, incluindo Reservas Legais, nos estabelecimentos do universo censitrio fossem contempladas por esquemas de PSA, um preo de carbono de R$ 4,21/tCO2 poderia cobrir os custos de oportunidade em uma rea total equivalente a 8,3 hectares. Os custos totais variariam entre R$ 10,7 e 16,2 bilhes, e os benefcios captados pelos provedores, entre 0 e R$ 671/ha, dependendo da forma de pagamento (compensao ou preo fixo). Se o preo de carbono correspondesse ao preo mdio no mercado CCX em 2006, os benefcios para provedores poderiam chegar at R$ 1.452/ ha, com um custo total de quase R$ 37 bilhes. Este clculo preliminar mostra os dois lados extremos do tradeoff33 entre custo-efetividade e benefcios sociais enfrentado por tomadores de deciso. Do ponto de vista do comprador, Wnscher et al. (2008) confirmam esta observao para o caso do PSA nacional da Costa Rica. Segundo os autores o programa poderia atingir nveis de conservao mais altos utilizando abordagens que diferenciam espacialmente o valor do PSA, de acordo com os custos de oportunidade dos provedores.
Termo utilizado em ingls para caracterizar uma deciso que implica o comprometimento de um objetivo em favor de um outro.
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Finalmente, h de se reconhecer que os clculos de custo de oportunidade baseiam-se em pressuposies que tm implicaes na validade dos resultados: 1. valoriza-se a quantidade produzida pela agricultura de corte e queima, por meio da utilizao de preos de venda. Porm, os agricultores que empregam este sistema de cultivo agrcola muitas vezes consomem grande parte da produo, de forma que estes custos adicionais deveriam ser valorizados em preos de compra, o que no possvel em todos os municpios da Amaznia Legal (potencial subestimao dos custos de oportunidade do desmatamento, causado pela agricultura itinerante); 2. pressupese tambm que os benefcios das florestas em p, compatveis com REDD (por exemplo, extrao de produtos florestais nomadeireiros) seriam equivalentes a zero (potencial superestimao dos custos de oportunidade, onde provedores dependem do extrativismo); 3. assume-se que a atual distribuio municipal de diferentes tipos de usos da terra e respectivos lucros obtidos se repetiria integralmente em reas futuramente desmatadas o que pode resultar tanto em uma subestimao, quanto em uma superestimao dos custos de oportunidade, dependendo de fatores como fertilidade do solo, oscilaes de preos, restries de liquidez monetria e mudanas nas polticas pblicas.
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CONClUSES
E PERSPECTIVAS
Estabeleceu-se, neste estudo, um marco conceitual para a anlise do potencial de PSA na Amaznia. Com base nesse marco, o estado atual do potencial de demanda por servios ambientais do bioma amaznico foi verificado dentro e fora do Brasil e a legislao em relao a estes servios. Foram abordadas tambm as condies necessrias para sua proviso, com base em uma sntese de estudos de caso realizados em diferentes contextos, e a situao fundiria foi contextualizada. Com o objetivo de caracterizar a oferta destes servios ambientais, foram mapeados dados espaciais que indicam sua existncia e possveis ameaas para a sua conservao. Alm disso, foi elaborada uma estimativa preliminar do potencial custo de oportunidade da proviso dos servios ambientais relacionados floresta em p (e da proviso adicional de servios de captao de carbono por florestas em regene rao) e foram determinados os fatores que mais influenciam o custo de proviso. A seguir, foram apresentados e analisados os principais resultados deste estudo que apontaram para concluses a respeito do potencial e perspectivas de introduo de PSA na Amaznia brasileira. Ao retomar as duas hipteses levantadas no final da introduo desse estudo, conclui-se que, de forma geral, PSA para conservao de servios ambientais prestados por florestas so viveis na Amaznia brasileira. Alm de factveis, PSA representam um mecanismo inovador, complementar aos atuais instrumentos da poltica ambiental existentes nessa regio. Experincias com PSA e outros programas de pagamentos condicionais (por exemplo, Bolsa Floresta) mostram que custos de transao constituem obstculos superveis. Da mesma forma, a maioria das condies necessrias para o funcionamento de PSA na regio amaznica brasileira favorvel, ainda que isso no se aplique a toda a Amaznia Legal, mas ao menos a dimenses relevantes para lograr uma reduo significante do desmatamento.
Janelas de oportunidade para PSA na Amaznia e implicaes para moradores locais 1. Demanda: atualmente, no h demanda internacional suficiente para implementar PSA em larga escala na Amaznia. Mercados atuais entrariam em colapso diante do potencial de oferta da regio. Ao mesmo tempo, difcil acreditar que o Brasil possa arcar com toda a responsabilidade (embora
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deva assumi-la em parte) e custos associados conservao dos servios ambientais da floresta na Amaznia Legal, de forma a corresponder a nveis desejveis do ponto de vista da sociedade global. A conservao de servios ambientais neste patamar implicaria no apenas em custos administrativos, mas tambm em custos de oportunidade, tanto em mbito nacional como localmente, para as populaes que mais dependem dos recursos naturais da regio. A demanda por proteo de servios ambientais relacionados biodiversidade muitas vezes citada, embora, na prtica, ainda no tenha se manifestado em maior escala. A deciso da COP 13, em Bali, de incluir a opo da reduo de emisses de desmatamento e degradao (REDD) em futuras negociaes, envolvendo instrumentos da poltica internacional de clima, representa, portanto, uma das oportunidades mais prximas e tangveis para pagamentos pelo desmatamento evitado no Brasil. Esta deciso induziu investimentos considerveis na infraestrutura financeira existente (veja seo 2.1) e na criao de novos mecanismos de financiamento para proviso de servios ambientais. Compatibilizar o aproveitamento desta infraestrutura financeira com uma estratgia e poltica nacional de conservao ambiental representa, assim, uma janela de oportunidade que merece ser considerada. Os passos iniciais podem e devem ser dados apenas em pequena escala, na medida em que atuais e novas experincias pioneiras venham gradualmente a revelar informaes valiosas para afinar o desenho de uma estratgia de PSA na Amaznia brasileira e demonstrar sua efetividade. 2. Oferta: a Amaznia brasileira a maior floresta tropical e com a menor densidade populacional do mundo. Este e outros estudos do retorno econmico resultante da converso de florestas indicam que o custo de oportunidade da conservao, em grande parte das zonas rurais na regio amaznica, seja inferior disposio a pagar por emisses reduzidas nos atuais mercados de carbono. Com base em cenrios de desmatamento futuro at 2050, o total das reas competitivas e sob risco de desmatamento seria de 122 milhes de hectares. Este potencial abrange grandes reas prioritrias para conservao de biodiversidade, o que contribuiria ainda mais para o aumento do valor da sua conservao, sob o ponto de vista de potenciais compradores de servios ambientais. Clculos sugerem que os mais baixos preos de crditos de carbono no mercado voluntrio poderiam compensar quase 40% (8,3 milhes de hectares) do desmatamento projetado (com base em taxas histricas de desmatamento) para o perodo de dez anos, entre 2007 e 2016, em estabelecimentos do universo censitrio definido pelo IBGE. Neste perodo, a ameaa de desmatamento atingiria
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predominantemente zonas de expanso de pastagens extensivas e sistemas agrcolas de corte e queima, cujo potencial para extrao madeireira seria baixo ou j teria se exaurido. Num cenrio mais otimista (que pressuponha preos superiores pagos por emisses reduzidas), 64% das reas sob risco de desmatamento at 2016 (13 milhes de hectares) poderiam ser compensadas. O custo total para compensar a conservao dessas reas em mbito local variaria ente R$ 11 e 16 (baixos preos de dixido de carbono) ou 18 e 37 bilhes (mais altos preos), dependendo da eficincia do PSA em cobrir apenas os custos de oportunidade dos provedores. O retorno da explorao madeireira constitui um dos principais fatores que determinam a oferta. Considerando que muitas vezes so diferentes os atores que se beneficiam da extrao madeireira e aqueles que se beneficiam do corte raso das florestas para outros usos, torna-se oportuno enfatizar pagamentos que incentivem uma menor degradao. Este incentivo se efetivaria por meio da compensao de prticas de manejo sustentvel em florestas que contm madeira de alto valor para pagamentos pelo desmatamento evitado. Alternativamente, seria possvel pensar em promover uma estratgia do tipo extrair e proteger, isto , aquela em que os custos de oportunidade da preservao seriam muito mais baixos (enquanto que os ganhos advindos do carbono armazenado ainda seriam considerveis) aps a retirada das espcies de maior valor comercial, mediante o emprego de tcnicas de impacto reduzido. 3. Benefcios para moradores locais: em concordncia com outros analistas, o objetivo principal de PSA deve ser a proviso adicional de servios ambientais. Um PSA no pode substituir uma poltica social ou investimentos em servios pblicos bsicos, cuja ausncia ou deficincia representa, muitas vezes, a causa central das situaes de pobreza encontradas na Amaznia. Contudo, moradores locais que provem servios ambientais num esquema de PSA podem captar excedentes econmicos significativos, sendo que um PSA deve ser de carter voluntrio e que o valor exato do custo de oportunidade nem sempre pode ser determinado individualmente. No cenrio de PSA para o perodo de 2007 a 2016, os benefcios alm da compensao dos custos de oportunidade para moradores locais variam entre 0 e R$ 670/ha (preos baixos de dixido de carbono) e 0 e R$ 1470/ha (maiores preos). Sendo assim, quais os moradores locais que poderiam se beneficiar de PSA e em quais dimenses? a. Em princpio, PSA sem restries de direitos de uso seriam possveis em uma rea de aproximadamente 10 milhes de hectares, sob risco de desmatamento at 2050, localizada em projetos de assentamentos e em Terras
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Quilombolas. Moradores locais com direitos de excluso de fato nos 81 milhes de hectares ameaados, porm desprovidos de informao fundiria consistente, tambm poderiam participar dessa modalidade de PSA; diferentemente daqueles que no dispem deste direito adquirido. A alta concentrao de terras fora de assentamentos, faria com que a maioria dos benefcios fosse prioritariamente captada por grandes proprietrios. A exigncia relacionada a reas protegidas de Reservas Legais e APP limita o potencial de PSA onde o governo assumiria a funo de comprador principal, mas no em reas com ativos florestais; b. PSA com restries de direitos de uso seriam possveis em UC de uso sustentvel, TI e projetos de assentamentos diferenciados, onde o requerimento de planos de manejo ou licenciamento ambiental restringiria os direitos de uso de recursos naturais por moradores locais. Nestas categorias fundirias, as reas sob risco de desmatamento totalizam mais de 26 milhes de hectares; c. finalmente, existe tambm a possibilidade de remunerar o apoio de moradores locais em UC de proteo integral ao manejo e proteo dessas reas. Considerando as inevitveis ameaas de desmatamento nesta categoria fundiria, esperamse benefcios significativos para a conservao dessa modalidade de pagamento.
Barreiras a superar para PSA em larga escala Existem barreiras que limitam o tamanho real das janelas de oportunidade sugeridas acima. Aqui, destacam-se aquelas essenciais, segundo anlise sobre as condies necessrias para viabilizar PSA. 1. Situao (e incerteza) fundiria: PSA no devem servir para consolidar a posse ilegal da terra por grileiros ou para compensar o desmatamento ilegal em terras pblicas. A falta de um sistema de cadastramento rural que permita a localizao exata e a identificao do estado legal de ttulos de grande parte dos imveis rurais na Amaznia representa um ponto crtico para PSA em grande escala. Nesta situao, PSA se limitariam a estados ou regies cobertas por sistemas mais sofisticados de licenciamento de propriedades rurais ou a assentamentos regulares, cujas extenses seriam bem delimitadas. Porm, quanto menor a cobertura de um esquema de PSA, maior o risco do deslocamento do desmatamento para outras reas vazamento. Neste sentido, seria prefervel adotar a maior rea de abrangncia possvel
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e utilizar parte de recursos disponveis para fortalecer os instrumentos de comando e controle ao redor da terras abrangidas pelo PSA. 2. Questes legais e governana: espera-se que a insero de PSA como instrumento opcional de poltica ambiental em mbito federal venha a ocorrer a curto ou mdio prazo. As disposies estabelecidas no Cdigo Florestal com relao conservao de reas florestadas limitam a rea em que PSA pblicos podem efetivamente ser aplicados sem sobreposio com a legislao ambiental. Propostas visando uma remunerao do proprietrio pela rea instituda como Reserva Legal, de forma a permitir que proprietrios com ativos florestais possam vir a se beneficiarem por meio da cesso destes ativos para compensar passivos florestais em outras propriedades, num sistema de quota e comrcio, parecem interessantes neste contexto. Existe ainda a opo de empregar estes sistemas como veculo para PSA. Alm disso, o Cdigo Florestal permite uma flexibilizao da Reserva Legal em reas indicadas pelo zoneamento econmico-ecolgico e agrcola. Para que esquemas pblicos de PSA possam abranger tambm o desmatamento que ocorre de fato, estas e outras formas de tornar a Reserva Legal como ativo econmico (sem comprometer seu objetivo principal) parecem inevitveis. Contudo, alm da necessidade de uma fiscalizao mais rgida da legislao ambiental na Amaznia, para reduzir o potencial de vazamento, PSA em maior escala dependero tambm do fortalecimento institucional em mbito municipal, uma vez que mecanismos flexveis e pouco vulnerveis corrupo so necessrios para o funcionamento efetivo de PSA. 3. Alternativas de produo sustentvel: a viabilidade de PSA para reduzir a perda de servios ambientais relacionados floresta depende tambm da disponibilidade de alternativas tecnolgicas para a substituio de prticas agropecurias que requerem a converso peridica de florestas nativas (e secundrias). PSA podem ajudar a financiar o acesso a essas tecnologias quando elas no se mostram rentveis diante dos lucros esperados advindos do emprego de tecnologias de produo extensiva. Porm, poucas alternativas tecnolgicas adequadas existem para a agricultura familiar. Nestes casos, estudos feitos em outros contextos sugerem que os efeitos de encadeamento econmico de PSA podem ser negativos e a efetividade do PSA comprometida. Pesquisa e desenvolvimento na Amaznia tm gerado uma gama de tecnologias potencialmente mais amigveis ao meio ambiente do que as prticas atuais. Porm, a realizao desses benefcios depende das condies socioeconmicas de cada local, que so geralmente menos estudadas.
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Perspectivas Para fazer desabrochar PSA de seu atual estado incipiente, o que poderia ser feito para contornar as limitaes e aproveitar as oportunidades que se apre sentam? A maioria dos aspectos tcnicos, relacionados medio e monitoramento de servios ambientais, ou s deficincias de desenvolvimento e adaptao ou disseminao de tecnologias alternativas, por terem se mostrado superveis, no devem ser consideradas limitaes estruturais para PSA. Visto que as precondies econmicas e competitivas (seo 1.3), referentes aos servios ambientais aqui analisados, se cumprem na maioria das situaes, parecem ser as precondies informacionais relacionadas a custos de transao e institucionais, em primeiro lugar, a situao fundiria aquelas que potencialmente representam as principais limitaes para PSA na Amaznia brasileira. Estas limitaes apenas podem ser superadas se o poder pblico federal e estadual assumir o papel de facilitador e intermediador nesse processo, propiciando assim um clima favorvel para investimentos de terceiros. Os desdobramentos recentes, por exemplo, perspectivas de convnios bilaterais para REDD e a possvel incluso desse mecanismo como instrumento da poltica internacional de mudanas climticas representam oportunidades de financiamento que merecem ser consideradas para este fim. Uma regularizao da situao fundiria, sem dvida representaria esforos e custos adicionais de colaborao interinstitucional entre entidades governamentais e setores da sociedade civil brasileira. Isto se aplicaria tambm a esforos com objetivo de aprimorar a governana na implementao efetiva das polticas ambientais atuais (Cdigo Florestal, SNUC), condio que se demonstra necessria para fazer PSA florescer. Estes esforos potencialmente resultariam em uma srie de benefcios associados no apenas para PSA como, por exemplo, a melhoria do bem-estar de moradores locais, que atualmente se encontram sujeitos aos mltiplos conflitos relacionados insegurana fundiria. Experincias realizadas no contexto do Proambiente precisam ser consideradas. Deve-se evitar construir servios e regras de oferta de forma independente da demanda, comprometendo em ltima instncia o uso de novas fontes de financiamento. O mesmo perigo paira sobre experincias-piloto implementadas em reas que no atendem as precondies necessrias para PSA como, por exemplo, aquelas que no preenchem as exigncias de adicionalidade e competitividade da oferta de servios. Alguns dos plos pioneiros do Proambiente (Rio do Capim, Imperatriz e Bico do Papagaio) foram estabelecidos em regies identificadas aqui como no competitivas para PSA de conservao (compare os mapas 1 e 11). Outros plos (Transamaznica, Juna,
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Ouro Preto DOeste, Xapuri, Manaus e Vale do Apia) parecem estar localizados em reas com condies econmicas favorveis para PSA. Resumidamente, PSA para conservao em larga escala na Amaznia no ir funcionar sem essas condies mnimas. Dadas as condies, as perspectivas parecem promissoras. Porm, ainda antes de embarcar em esquemas de PSA de grande porte, h que se considerar algumas lacunas de conhecimento que necessitam ser abordadas em experincias-piloto em menor escala.
Lacunas de conhecimento Alm do conhecimento insuficiente a respeito da situao fundiria da maioria dos potenciais provedores de servios ambientais, existem lacunas de conhecimento em relao a aspectos de PSA, que podem ou no se tornar barreiras significativas para sua implementao na Amaznia. 1. Custos de transao: os custos de transao de um PSA podem ser considerveis e, em alguns casos, at inviabilizar sua operacionalizao. Especialmente no caso de programas pblicos, faltam ainda anlises mais detalhadas do componente de custo de transao dessas intervenes. Avalia-se, portanto, ser necessria uma anlise dos potenciais custos de transao de uma interveno pblica com base em PSA. Esta anlise deve levar em considerao as estruturas de administrao existentes e contemplar potenciais efeitos de sinergia da colaborao entre diferentes entidades administrativas em todos os nveis. Ressalta-se mais uma vez, que as experincias realizadas em programas de transferncias condicionais de assistncia social representam um bom ponto de partida para avaliar potenciais custos de transao de PSA. Porm, experincias-piloto de PSA na Amaznia ainda precisam ser conduzidas para que seja possvel entender melhor os fatores-chave que determinam os custos de transao. 2. Custos de oportunidade: o clculo dos custos de oportunidade se baseia numa srie de pressuposies que implicam em altas margens de erro, tanto positivas como negativas. Por exemplo, as taxas de desmatamento em reas privadas so geralmente maiores do que as taxas mdias oficiais, dados dos quais a anlise depende, na falta de informaes disponveis mais refinadas (o que implicaria em custos totais maiores do que os estipulados aqui). Mudanas nos preos de commodities agrcolas podem modificar a composio dos usos da terra e, com isso, tambm os custos de oportunidade. Alm disso, no possvel considerar as relaes de custo/benefcio adotadas como representativas para toda Amaznia o que pode implicar maiores ou
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menores custos. Contudo, observa-se que as experincias com leiles, como mecanismo que permite a revelao dos custos de oportunidade por parte dos provedores, tm demonstrado tanto a utilidade em determinar os custos verdadeiros, quanto o potencial para aumentar a eficincia de esquemas de PSA (Ferraro, 2004). Acredita-se, portanto, que experimentos com base em leiles deveriam fazer parte de metodologias empregadas para estabelecer os custos reais e individuais para a implementao de futuros esquemas de PSA na Amaznia. 3. Efeitos de encadeamento: finalmente, poucos estudos analisaram os efeitos de encadeamento de PSA existentes de forma sistematizada. No planejamento de PSA em grande escala, coloca-se ainda a necessidade de executar este tipo de anlise ex ante na forma de um estudo de viabilidade. Ferramentas existentes de anlise e novos dados gerados pelo Censo Agropecurio do IBGE para o ano de 2006 podem se mostrar teis neste contexto e ajudar num desenho de PSA que permita compatibilizar objetivos de desenvolvimento econmico com objetivos de conservao ambiental.
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REFERNCIAS BIBlIOGRFICAS
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MAPAS
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Mapa 2 Contedo de carbono na vegetao florestal presente na Amaznia Legal
Mapa 3 Espcies endmicas de mamferos e pssaros nas reas de prioridade de conservao da biodiversidade
Mapa 4 Desmatamento histrico e cenrio de desmatamento entre 2007 e 2050, segundo Soares-Filho et al. (2006)
Mapa 5 Potencial de adicionalidade para reduo de emisses do desmatamento e da degradao (REDD) na Amaznia brasileira (2007-2050)
reas com contedo de carbono acima de 50 t/ha
Mapa 6 reas prioritrias para conservao da biodiversidade aqutica e terrestre perdidas em funo do desmatamento previsto at 2050
Em florestas com contedo de carbono acima de 50 t/ha
Mapa 7 Custo mdio de oportunidade do desmatamento evitado nos municpios da Amaznia Legal
CCX = Preo mdio do certificado de uma tonelada de dixido de carbono na bolsa Chicago Climate Exchange em 2006
Mapa 8 Localizao de UC e TI na Amaznia Legal
Mapa 9 Situao fundiria nas reas com adicionalidade de fato
Mapa 10 Competitividade e reas de prioridade para PSA
Mapa 11 Competitividade e reas de prioridade para PSA de conservao
ANEXOS
ANEXO I Modelos de contratos para PSA privados e pblicos

A MODELO DE CONTRATO PARA PSA ENTRE PESSOAS FSICAS OU JURDICAS DE DIREITO PRIVADO
Entre os abaixoassinados a saber, de um lado o senhor ___________________________, maior de idade, identificado com o registro de identidade ___________________ de ___________ domiciliado na cidade de _______________________, que atua na qualidade de proprietrio ou possuidor do terreno localizado em ______________________________________ e que para efeitos deste contrato se denominar PROVEDOR DO SERVIO, de uma parte, e da outra _________________________________________________, maior de idade, identificado com o registro de identidade ___________________ de ___________, atuando por conta prpria ou na qualidade de representante legal e que para efeitos deste contrato se denominar COMPRADOR DO SERVIO, celebra-se o seguinte contrato que ser regido pelas seguintes clusulas: PRIMEIRA: OBJETO. O COMPRADOR DO SERVIO, mediante a celebrao deste contrato, realiza um reconhecimento econmico do servio ambiental ao PROVEDOR DO SERVIO, pelo desenvolvimento das atividades necessrias para o mantimento, conservao, ou incremento do servio ambiental selecionado ou para prover um novo. SEGUNDA: VALOR E FORMA DE PAGAMENTO. O valor deste contrato de ___________________ (valor este associado diretamente com a utilidade da atividade produtiva que se deixar de realizar e do qual derivam-se as obrigaes de fazer ou no fazer, s quais se compromete o provedor para garantir a prestao do servio). TERCEIRA: PRAZO. o tempo fixado para o cumprimento. O prazo estipulado dever ser razovel, isto , que permita o cumprimento do objeto do projeto ou desenho que se props para tal fim. QUARTA: OBRIGAES DAS PARTES. DO PROVEDOR DO SERVIO. A de fazer ou no fazer algo que garanta o mantimento ou incremento do servio. DO COMPRADOR DO SERVIO. a) Estabelecer a concordncia entre o programa ou projeto e as polticas ou planos ambientais relevantes na rea onde se situa; b) Registrar o programa ou projeto perante a Autoridade Ambiental; c) Reportar Autoridade Ambiental as informaes relacionadas com a execuo com base em um formato prestabelecido. d) Verificar que por efeito e de conformidade com a metodologia estabelecida que a ao ou inao esteja diretamente relacionada com a prestao do servio ambiental para poder ser efetuado o pagamento ou reconhecimento econmico correspondente. e) Realizar o reconhecimento econmico correspondente. QUINTA: CLASULA COMPROMISSRIA. Este contrato dever contar com clusulas compromissrias, que assegurem no somente o cumprimento das obrigaes mas tambm que em caso de no se cumprirem, possa a parte cumpridora exigir a indenizao pelos prejuzos causados.
Para vigncia se assina em _______________ aos ______________ (____) dias do ms de _________________ de dois mil _______ (20____).
133
Srie Estudos 10
B MODELO DE CONTRATO PARA PSA PBLICOS OU MISTOS
CONTRATO n _________________ de ______________
CONTRATANTE: ___________________________________
CONTRATADO: ____________________________________
OBJETO: Reconhecimento econmico do servio ambiental.
VALOR: ___________________
DURAO: _________________
Entre os abaixoassinados a saber _______________________________ maior e morador da cidade ____________________, identificado com o registro de identidade ________________ de _________________, trabalhando em sua qualidade de representante legal da Corporao Autnoma Regional ________________, quem daqui em diante e para os efeitos do presente Convnio se chamar COMPRADOR DO SERVIO ou CORPORAO e de outro lado, _______________________________ identificado com o registro de identidade ________________ de _________________, que trabalha em representao de ____________________ identificado com NIT.* ________________________ e que daqui em diante se denominar simplesmente O PROVEDOR DO SERVIO, por outra parte, celebra-se o presente contrato, descrito e contido nas seguintes clusulas, prvias as consideraes que a seguir se assinalam: A) Que em desenvolvimento dos programas de poltica nacional ambiental e as obrigaes que em virtude da Lei 99/93** encontram-se atribudas Corporao, vivel a participao conjunta entre entidades pblicas e privadas para alcanar os objetivos e metas ambientais. B) Que a Corporao uma Entidade Estatal de Ordem Nacional, criada pela Lei 99/93 e portanto sujeita a aplicar em seus processos contratuais o Decreto 2170 de 2002. C) Que de acordo com o estabelecido no Decreto 2170 de 2002, as Entidades Pblicas devem cumprir com o princpio de publicidade em matria contratual mediante a divulgao das etapas pr-contratual, contratual e ps-contratual na pgina eletrnica da entidade ou em um meio de divulgao que faa as suas vezes. D) Que dada a natureza jurdica,
* NIT: Nmero de Inscrio do Trabalhador. [N.E.] ** A Lei 99/93 define os fundamentos da Poltica Ambiental Colombiana. Os modelos de contratos apresentados neste livro foram desenvolvidos na Colmbia e traduzidos para o portugus pelos autores. [N.E.]
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poder contratar-se diretamente a uma pessoa Fsica ou Jurdica, para desenvolver o projeto de pagamento por servios ambientais, de acordo com os delineamentos tcnicos definidos no projeto formulado pela mesma Corporao. Feitas as anteriores consideraes as partes acordam as seguintes clusulas: PRIMEIRA: OBJETO. O objeto do presente contrato o reconhecimento econmico do servio ambiental de _______________________. PARGRAFO PRIMEIRO: O PROVEDOR DO SERVIO se sujeitar totalmente aos termos estabelecidos pela Corporao e ao projeto formulado para tal fim que fazem parte integrante do presente contrato. SEGUNDA: OBRIGAES DAS PARTES: OBRIGAES DO PROVEDOR DO SERVIO. Fazer ou no fazer algo que garanta o mantimento ou incremento do servio. OBRIGAES DO COMPRADOR DO SERVIO. a) Realizar o reconhecimento econmico do servio ambiental ao provedor. b) Verificar que por efeito e de conformidade com a metodologia estabelecida, que a ao ou inao estejam diretamente relacionadas com o servio ambiental para poder efetuar o pagamento ou reconhecimento econmico correspondente. TERCEIRA PRAZO DO CONTRATO: O prazo do contrato se define como o tempo estabelecido para o cumprimento do contrato. O dito prazo dever ser razovel, isto , que permita o cumprimento do objeto do projeto ou desenho que se props para tal fim. QUARTA: VALOR DO CONTRATO. Para efeitos do presente contrato, o valor deste contrato estaria associado diretamente com a utilidade da atividade produtiva que se deixar de realizar e do qual derivam-se as obrigaes de fazer ou no fazer, s quais se compromete o provedor para garantir a prestao do servio QUINTA: FORMA DE PAGAMENTO. Esta dever estar estipulada no contrato e as metodologias que se utilizaro para monitorar o uso do solo, que o suporte tcnico do valor a pagar SEXTA: SUPERVISO E CONTROLE. A Corporao supervisionar e controlar a correta execuo do presente contrato, por meio do ________________________ dependncia da Corporao Autnoma Regional de __________________________, que ter alm das funes que pela ndole e natureza do contrato lhe sejam prprias, as seguintes: a) Certificar a prestao do servio contratado dentro das condies exigidas. b) Revisar os relatrios de trabalhos que devam render o PROVEDOR DO SERVIO CORPORAO. c) Levantar e firmar as atas respectivas. STIMA: TERMINAO, MODIFICAO E INTERPRETAO UNILATERAIS DO CONTRATO. Em conformidade com o disposto no Artigo 14 da Lei 80 de 1993, o presente contrato poder ser terminado unilateralmente. Em vigncia, se assina na cidade de ______________, aos ____________________.
O COMPRADOR
O PROVEDOR DO SERVIO
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Srie Estudos 10
ANEXO II Fontes de dados espaciais utilizados

Informaes a respeito da localizao e distribuio espacial de servios ambientais ou de seus indicadores e os fatores que determinam sua proviso so cruciais para o desenvolvimento de esquemas de PSA. Neste sentido, de forma a facilitar a visualizao desses dados foi adotada como metodologia o mapeamento do potencial de oferta para este instrumento de gesto ambiental. As fontes esto documentadas abaixo.
Tabela 8:Fontes de dados espaciais utilizados neste estudo
Dados espaciais Dados em formato shape: Sedes municipais Rodovias Drenagem Dados em formato shape: Limite da Amaznia Legal Limites estaduais na Amaznia Legal Limites municipais na Amaznia Legal Unidades de Conservao, Terras Indgenas e Projetos de Assentamentos Dados em formato shape: Desmatamento Desflorestamento reas de Floresta Dados em tabelas: Desmatamento reas de Floresta Dados em tabela: rea plantada e colhida Quantidade de produo Valor da produo para culturas anuais e perenes Rebanho Extrao Vegetal Dados em tabela: rea e nmero de estabelecimentos Cabeas de gado por hectare de pastagem Dados em formato raster: Distribuio de biomassa na Amaznia Dados em formato raster: Cenrio de desmatamento at 2050 Dados em formato shape: reas de prioridade para conservao de biodiversidade terrestre e aqutica Fontes
IBGE (servidor de mapas)
IBAMA (servidor de mapas), INCRA (2008) dados fornecidos ao MMA
INPE (2000 a 2005) servidor de mapas
Bases de dados PAM, PPM e PEV do IBGE (Sistema SIDRA)
Censos Agropecurios 1996 e 2006 (dados preliminares) IBGE Saatchi et al. (2007) Soares-Filho et al. (2006) Disponveis em: www.csr.ufmg.br/simamazonia Rodrigues et al. (2008), WWF
136
Para o mapeamento foram utilizados os programas ArcView, ArcGis e SPRING. Os dados disponveis em forma de tabela foram analisados e os resultados transformados em formato shape para visualizao espacial. Em alguns casos, os dados espaciais foram quantificados (clculo da rea de polgonos) para apresentao em tabelas.
ANEXO III Anlise de sensitividade de diferentes pontos na curva de oferta de emisses reduzidas
Sensitividade no incio da curva de oferta
Contedo de carbono Lucro arroz Taxa de desconto Lucro pecuria -1 -0.5 0 0.5 1
Sensitividade no ponto CCX (temp)*

Contedo de carbono Lucro madeira Lucro pecuria Taxa de desconto Lucro corte e queima Lucro banana
coeficientes de regresso (b)
-1 -0.5
0.5
Sensitividade no ponto CCX (perm)*

Contedo de carbono Lucro madeira Taxa de desconto Lucro pecuria Lucro banana Lucro corte e queima Lucro soja -1 -0.5 0 0.5 1
Sensitividade no final da curva

Contedo de carbono Lucro banana Taxa de desconto Lucro madeira -1 -0.5 0 0.5 1
* Temp: Temporary. Perm: Permanent. [N.E.]
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Srie Estudos 10
ANEXO IV Q uadro-resumo da legislao brasileira com relevncia para PSA na rea florestal
Aspectos Legais Inciso VII do Artigo 23, VI do 24 e 4 do Art. 225 da CF e Leis n 4.771/65 Cdigo Florestal e 7.803/89 tratam da proteo das florestas brasileiras. Inciso II, do Art. 16, da MP n 1.956-50/2000 dispe a respeito de limite do direito de uso da propriedade e percentuais de Reserva Legal. Lei 8.171/91 estabelece prazo para recomposio da Reserva Legal. MP 2.166-67/01 altera o tratamento legal das reas de Preservao Permanente (APP) estabelecidas nos termos do Art. 2 da Lei 4.771. 1, do Art. 10, da Lei n 9.393/96 determina iseno do ITR. Decreto n 4.382 determina a excluso de APP e RL do valor de rea tributvel pelo ITR. Imposto ecolgico (ICMS Ecolgico) um mecanismo adotado pelos estados do Brasil para subsidiar e incentivar as aes de conservao. Inciso I do Art. 156 e Art. 147 da CF possibilitam a iseno do IPTU por meio da competncia privativa dos municpios e do DF. Taxa de reposio florestal (Polticas Estaduais) cobrada quando a madeira nativa explorada. Lei n 7.990/89 discrimina a distribuio de royalties a partir da compensao financeira pelo resultado da explorao de petrleo ou gs natural. Lei no 9.433/97 que possibilita a cobrana pelo uso da gua. Lei n 11.284/06 que permite as concesses florestais. Lei n 6.383/76 dispe sobre o Processo Discriminatrio de Terras Devolutas da Unio e d outras providncias. Em seu Art. 13 trata da arrecadao de terras pelo Poder Pblico. Lei n 11.481/07 prev medidas voltadas regularizao fundiria de interesse social em imveis da Unio e d outras providncias. Inexistncia de informao sobre exata localizao de reas privadas. Provedores devem possuir o efetivo direito de propriedade da terra. reas consideradas improdutivas podem sofrer constante presso da reforma agrria. Sobreposio de reas devido delimitao dupla. Pontos Crticos
PSA em reas florestais protegidas por Lei
Boa parte das florestas brasileiras remanescente protegida por lei.
Sobreposio de mecanismos
Pode ocorrer sobreposio entre instrumentos econmicos de compensao, incentivos ambientais e mecanismos de financiamento de PSA.
Limitaes fundirias
Direito de negociar servios ambientais
Art. 1.228 da Lei n 10.406/02 caracteriza o proprietrio. Art. 176 da CF garante ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. Art. 185 da CF determina patamares insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria. Art. 191 da CF delimita o perodo para usucapio. Art. 68 da CF reconhece propriedade definitiva aos remanescentes das comunidades dos quilombos.
138
Aspectos Legais MP 2.186-16/01 protege conhecimentos tradicionais. Decreto n 2.519/98 promulga a Conveno sobre Diversidade Biolgica que, no seu Art. 3 ratifica a soberania da Nao sobre os seus recursos naturais e no Art. 15 dispe sobre o acesso a Recursos Genticos apresenta que o acesso deve estar sujeito ao consentimento prvio fundamentado da Parte Contratante provedora destes recursos. Art. 225 da CF trata do acesso ao patrimnio gentico e ao conhecimento tradicional associado. Art. 226 da CF protege o patrimnio cultural brasileiro, composto de bens portadores de referncia identidade, ao e memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. Decreto n 3.945/01 cria o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico CGPG. Resolues CGPG n 2 e 16 estabelecem procedimentos para a remessa de amostra viva de componentes do patrimnio gentico de plantas, lquens, fungos e algas macroscpicas para o desenvolvimento de pesquisas, sem fins comerciais. Art. 3 da Resoluo CGPG n 8 aclara que caso venha a ser identificado potencial de uso econmico, de produto ou processo, passvel ou no de proteo intelectual, originado de amostra de componente do patrimnio gentico, a instituio de pesquisa beneficiria obriga-se a comunicar este fato ao CGPG, bem como s demais partes interessadas, para a formalizao de Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio dos Benefcios. Definio dos valores de bosque para o MDL-F/R: valor mnimo de 30% coberto de copas; superfcie arborizada; rvores de altura de 5m. PL no 493/07 dispe sobre a organizao e regulao do mercado de Carbono na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Lei n 6.385/76 dispe sobre o mercado de valores mobilirios. Lei Estadual n 3.135/07 institui a Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas, Conservao Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Amazonas. PL n 755/07 institui a Poltica Estadual sobre Mudana Global do Clima e Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Rio de Janeiro.
Pontos Crticos
Bioprospeco
Tema incipiente no cenrio jurdico nacional. Falta de transparncia das negociaes de contratos. Insuficiente e confusa regulao dos direitos de acesso. Legislao nacional no prev priso para o crime de biopirataria.
Carbono
Inexistncia de regulamentao tributria para a compra e venda de crditos de carbono no pas. Indefinio de natureza jurdica das RCE.
139
OS
AUTORES
Sven Wunder
Doutor em Macro-economia e em Economia de Meio Ambiente, pela Universidade de Copenhague, Dinamarca. Atua como economista principal do CIFOR. autor de vrios livros e artigos cientficos a respeito de temticas que envolvem florestas da Amrica do Sul, frica e sia, como pagamento por servios ambientais, desmatamento, turismo, desenvolvimento e polticas macro-econmicas.
Jan Brner
Doutor em Economia Agrcola, pela Universidade de Bonn, Alemanha. Economista de Recursos Naturais e Agrcola, com experincia de pesquisa e trabalho na Amrica do Sul e Central, frica e Europa. Atua como Pesquisador em Servios Ambientais do Centro Internacional de Agricultura Tropical CIAT com apoio do CIM/GTZ, no Consrcio Iniciativa Amaznica. Contato: j.borner@cgiar.org
Marcos Rgnitz Tito

Mestre em Agrofloresteria Tropical, pelo CATIE Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza, em Turrialba, Costa Rica. Engenheiro Florestal, pela USP/ ESALQ, em Piracicaba, SP. Pesquisador em Polticas Pblicas, no consrcio ICRAF/ Iniciativa Amaznica. Apresenta experincia em aspectos metodolgicos relacionados com estimaes de gases de efeito estufa e mercados de carbono florestal.
Lgia Pereira
Mestra em Cincias Florestais e Ambientais pela Universidade de Freiburg, Alemanha. Biloga com experincia em temas relacionados a polticas pblicas, conservao de florestas e manejo de recursos naturais em pases da Amrica do Sul, sia e Europa. Antes de atuar no Centro Internacional de Pesquisa Florestal CIFOR, trabalhou junto ao Ministrio de Cincias e Tecnologia MCT e Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia IPAM.
SRIE ESTUDOS
Os documentos reunidos na Srie Estudos abordam grande diversidade de temas relacionados a fenmenos e processos envolvidos na construo de caminhos para o uso sustentvel da Amaznia e da Mata Atlntica. So produzidos no mbito do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise (AMA), a partir da experincia do Programa Piloto, bem como por colaboradores eventuais. Com a Srie Estudos, o Projeto AMA pretende divulgar conhecimentos, fundamentar a elaborao de polticas pblicas especficas e convidar ao debate o leitor interessado pela conservao das florestas tropicais do Brasil.
TTUlOS
Srgio Sauer
PUBlICADOS
1. Preveno de incndios florestais na Amaznia: lies aprendidas no Projeto Proteger
2. Projetos Demonstrativos PDA e sua influncia na construo do Proambiente Paul E. Little 3. Influncia do Promanejo sobre polticas de manejo florestal sustentvel na Amaznia Adalberto Verssimo 4. Aprendizados do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea ProVrzea Marli Teresinha dos Santos 5. Polticas de desenvolvimento sustentvel no Acre: contribuies do SPRN Olympio Barbanti Jr. 6. Gesto ambiental descentralizada: um estudo comparativo de trs municpios da Amaznia brasileira Fabiano Toni e Pablo Pacheco 7. Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do estado de Mato Grosso: anlise de sua implementao Instituto Socioambiental, Instituto Centro de Vida 8. A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia 9. Experincias inovadoras em preveno e controle de queimadas na Amaznia brasileira Srgio Sauer, Luciana Miranda Costa, Soraya Fernandes Martins e Arthur Oscar Guimares

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PAGAMENTOS pOR SERVIOS AMBIENTAIS PERSPECTIVAS PARA A AMAZNIA LEGAL

Ministrio do Meio Ambiente Ministro Carlos Minc Baumfeld

Secretaria Executiva Secretria Izabella Mnica Vieira Teixeira

Departamento de Articulao de Aes da Amaznia Diretor Mauro Oliveira Pires

PAGAMENTOS pOR SERVIOS AMBIENTAIS

Ministrio do Meio Ambiente Braslia, 2009

Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA Coordenadora: Onice DallOglio

Ministrio do Meio Ambiente Distribuio Dirigida: 3.000 exemplares Venda proibida

Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela

1.1.1 DEFINIES 1.1.2  DIFERENTES

BENEFCIOS PARA mORAdORES LOCAIS. ................................................ 31 dE PSA NO

dE PSA PIONEIROS: ABRANGNCIA E dEFINIO

dO SERVIO AmBIENTAL. ................................................................... 34 dE PSA PIONEIROS............................................................ 37

1.2.2 EFETIVIdAdE 1.2.3 CUSTOS

E CONCLUSES PRELImINARES.............................................................. 44 PARA INICIATIVAS dE PSA NA

PARA O dESENHO dE CONTRATOS dE PSA........................... 46

DO POTENCiAL DE PSA NA FLOrESTA AMAZNiCA.......................... 49

GESTO dE RECURSOS...................................................................... 50 NACIONAIS E INTERNACIONAIS PARA PSA

FUNdIRIA...................................................................................... 69 dE PROPRIEdAdE E PSA. ......................................................... 70

AmAZNIA LEGAL. ............................ 71

PARA PSA: LEGISLAO, ESTRUTURA INSTITUCIONAL

2.4.1 LImITAES 2.4.2 LImITAES 2.4.4 SNTESE

LEGAIS............................................................................ 77 INSTITUCIONAIS................................................................ 80 dA ESTRUTURA dA ECONOmIA RURAL PARA PSA..................... 81

RESULTAdOS: REAS PRIORITRIAS PARA PSA NA

CUSTOS E ImPLICAES PARA mORAdORES LOCAIS............................................... 84

PARA mORAdORES LOCAIS.................................................................. 85

MAPAS..................................................................................................................... 107 ANEXOS

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

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Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

 Pesquisa Fapesp 139, 2007 Ventos Verdes.

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Figura 1: Modalidades genricas de PSA

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Tabela 1:Experincias nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil

Echavarria et al. (2004), Wunder & Albn (2008)

Conservation Reserve Program (CRP)

Claassen et al. (2008)

PSA program Setor Pblico

Desmatamento evitado e prticas agrcolas

Toneladas de carbono capturado

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Agncia internacional (Prototype Carbon Fund)

May et al. (2003)

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

 Utilizou-se um fator de 0.54 para converso de moedas: Dlar para Real.

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

DO POTENCIAl DE PSA NA FlORESTA AMAZNICA

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Tabela 2:Fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA

Fontes e captao de recursos

Cooperao internacional; parcerias nacionais/ internacionais; doaes; troca de ttulos de dvidas

Institucionalizao da fonte de recursos; alocao eficiente de recursos

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Chicago Climate Exchange

New South Wales GHG Abatement Scheme

1.1.1 DEFINIES 1.1.2 DIFERENTES

Pesquisa Fapesp 139, 2007 Ventos Verdes.

Utilizou-se um fator de 0.54 para converso de moedas: Dlar para Real.

CONTRATO n ___ de

* Temp: Temporary. Perm: Permanent. [N.E.]

1. Preveno de incndios florestais na Amaznia: lies aprendidas no Projeto Proteger