Gilberto Antonio do Nascimento

SANEAMENTO BSICO EM REAS URBANAS POBRES

Planejamento e gesto de programas na Regio Sul do Brasil






Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Engenharia de Produo da
Universidade Federal de Santa Catarina como requisito parcial para obteno do grau
de Doutor em Engenharia de Produo








Orientadora: Prof
a
Dora M. Orth, Dr
a
.



Florianpolis, SC
2004

ii












F I C H A
C A T A L O G R F I C A












Catalogao na fonte por Onlia S. Guimares CRB-14/071





N244s Nascimento, Gilberto Antonio do
Saneamento bsico em reas urbanas pobres : planejamento e gesto de progra-
mas na Regio Sul do Brasil / Gilberto Antonio do Nascimento ; orientadora Dora M.
Orth. Florianpolis, 2004.
230 f. : grafs.

Tese (doutorado) Universidade Federal de Santa Catarina, Programa de Ps-
Graduao em Engenharia de Produo, 2004.
Inclui bibliografia.

1. reas subdesenvolvidas Saneamento. 2. Brasil, Sul Planejamento urbano.
3. Poltica urbana. 4. Saneamento bsico Planejamento. I. Orth, Dora M. II. Univer-
sidade Federal de Santa Catarina. Programa de Ps-Graduao em Engenharia de
Produo. III. Ttulo.
CDU: 628
628.001.63
iii

Gilberto Antonio do Nascimento

SANEAMENTO BSICO EM REAS URBANAS POBRES
Planejamento e gesto de programas na Regio Sul do Brasil



Esta tese foi julgada e aprovada para a obteno do grau de
Doutor em Engenharia de Produo no Programa de Ps-Graduao em Engenharia
de Produo da Universidade Federal de Santa Catarina.

Florianpolis, 28 de junho de 2004


Prof. Edson P. Paladini
Coordenador do Programa

BANCA EXAMINADORA


Prof. Dr. Dimas Floriani
Examinador Externo

Prof. Dr. Alex Kenya Abiko
Examinador Externo
Prof. Dr. Daniel Jos Silva
Membro

Prof. Dr. Luiz Abner de Holanda Bezerra
Membro
Prof. Dra. Snia Afonso
Membro
Prof. Dr. Robert Wayne Samohyl
Moderador


Prof. Dra. Dora Maria Orth
Orientadora



iv























A minha esposa, Lucia, companheira de tantas viagens,
que em mais uma me apoiou de forma incansvel e resoluta.

A minhas filhas, Livia e Cecilia, e a meus pais, Antonio e Dulce,
elos fortes de uma corrente que transcende espaos e tempos.







v

Agradecimentos


Universidade Federal de Santa Catarina, na figura de seu
Magnfico Reitor, Prof. Lcio Botelho, pelo apoio em momentos
importantes da pesquisa.

Ao Conselho Nacional de Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico - CNPq,
pelo apoio em forma de bolsa doutorado-sanduche no exterior.

Prof. Dora M. Orth, orientadora presente
em mais esta intensa incurso na Pesquisa.

Aos colegas tcnicos sociais e engenheiros
da Gerncia de Desenvolvimento Urbano
da Caixa Econmica Federal,
da CASAN e da Prefeitura Municipal,
em Florianpolis,
da SANEPAR em Curitiba e do DMAE e
Caixa Econmica em Porto Alegre,
pelo acesso documentao utilizada e
proveitosa troca de idias.



A todos que direta ou indiretamente
contriburam para a realizao desta pesquisa.












vi

Resumo

NASCIMENTO, Gilberto Antonio. Saneamento bsico em reas urbanas pobres -
Planejamento e gesto de programas na regio sul do Brasil. 2004. Tese
(Doutorado em Engenharia de Produo) - Programa de Ps-Graduao em
Engenharia de Produo, UFSC, Florianpolis.


O saneamento bsico em reas urbanas pobres (SBAUP) nos municpios brasileiros
tem sido item permanente nas polticas pblicas setoriais. Entretanto, apesar dos
investimentos em programas e das obras j realizadas, permanecem visveis os
sintomas de que o problema ainda no foi resolvido em nveis aceitveis. A Regio
Sul, embora com ndices de desenvolvimento social acima da mdia nacional,
apresenta tambm quadros de carncia de infraestrutura e deficincias srias em
SBAUP em diversas cidades. Com o objetivo de fornecer instrumentos para o
aperfeioamento dos programas no setor, a tese investigou a literatura e a
experincia disponvel no pas e no exterior nos ltimos vinte anos. A partir do
estudo comparativo de programas mais recentes desenvolvidos na Regio Sul, so
analisadas a estrutura institucional, a formao e caractersticas das equipes de
trabalho e as formas de planejamento e gesto dos programas. Com a anlise e a
sistematizao das informaes levantadas na literatura e nas experincias
estudadas, a pesquisa teve como resultado a elaborao de subsdios
metodolgicos aplicveis aos programas de SBAUP. Foram verificadas a
necessidade de estrutura institucional especfica em nvel municipal, a importncia
da formao profissional adequada para atuao nos programas em reas urbanas
pobres, assim como a necessidade de avanos nas formas de planejamento e
gesto, com nfase na abordagem interdisciplinar e participativa mais efetiva.

Palavras-chave: programas de saneamento bsico, reas urbanas pobres, polticas
pblicas em saneamento bsico, planejamento




vii

Abstract

NASCIMENTO, Gilberto Antonio do. Saneamento bsico em reas urbanas
pobres - Planejamento e gesto de programas na regio sul do Brasil. 2004.
Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) - Programa de Ps-Graduao em
Engenharia de Produo, UFSC, Florianpolis, Brazil.


Basic sanitation in urban, low-income areas in Brazilian municipalities has been a
recurring item in public policies. In spite of the investiments made in sanitation
programs ant the civil works that have been implemented, there are visible signs
showing that this problem is not solved to acceptable levels. Although the Southern
Region ranks above the national average in terms of social development, it also
presents deficits in infrastructure and severe deficiencies in basic sanitation in urban,
low-income areas in many cities. With the purpose of providing tools that would
improve sanitation programs, this doctoral dissertation investigates the literature and
experience available both in Brazil and abroad in the past twenty years. Based on a
comparative study of the programs that were most recently implemented in the
Southern Region, the dissertation analyses the institutional structure, composition
and features of the work teams and the modes of planning and management of
programs. With the analysis and systematization of the information collected both in
the literature and in the experiences investigated, this dissertation provides
methodological tools applicable to basic sanitation in urban, low-income areas
programs. It also emphasizes the need for a specific institutional structure at the local
level, the importance of adequate professional training to those involved in programs
in urban, low-income areas, as well as the need for further development in planning
and management methods. Emphasis is placed in a more effective and participative
approach.

Key-words: basic sanitation programs, urban low-income areas, public policies in
baisic sanitation, planning



viii

Sumrio
Pag.
Lista de Figuras ....................................................................................................
xiii
Lista de Quadros ..................................................................................................
xiv
Lista de Tabelas ...................................................................................................
xv
Lista de Siglas.......................................................................................................
xvi

1 INTRODUO ...................................................................................................
1
1.1 Consideraes iniciais ................................................................................
1
1.2 Justificativa ..................................................................................................
4
1.2.1 Saneamento bsico e sade pblica ...........................................................
4
1.2.2 Qualidade de vida e perspectiva scio-econmica ......................................
8
1.2.3 Custos diretos e indiretos devido falta de saneamento bsico .................
11
1.2.4 A questo ambiental ....................................................................................
11
1.2.5 A abordagem convencional de engenharia e o saneamento bsico em
reas urbanas pobres ...............................................................................
13
1.3 Problema ........................................................................................................
14
1.4 Hipteses........................................................................................................
15
1.5 Objetivos ........................................................................................................
17
1.5.1 Objetivo geral ................................................................................................
17
1.5.2 Objetivos especficos ...................................................................................
17

2 REVISO DE LITERATURA ...........................................................................
18
2.1 Saneamento bsico .......................................................................................
18
2.1.1 Evoluo do conceito ..................................................................................
18
2.1.2 Saneamento bsico em reas urbanas pobres (SBAUP) ............................
20
2.1.3 Aspectos relevantes em saneamento bsico ..............................................
22
2.1.4 Critrios de atendimento com sistemas de saneamento bsico ..................
28
2.1.5 Tecnologia adequada em saneamento bsico ............................................
30
2.2 Polticas pblicas e as reas urbanas pobres...........................................
33
2.2.1 Conceitos de reas urbanas pobres (AUPs) ...............................................
33
2.2.2 As AUPs e as cidades ..................................................................................
35
2.2.3 Evoluo internacional das polticas pblicas para as AUPs ......................
37
2.2.4 O Papel do estado, das ONGs e da iniciativa privada..................................
40
2.2.5 As AUPs e as instituies pblicas ..............................................................
42
2. 3 Planejamento e gesto de programas de SBAUP .....................................
44
ix

2.3.1 Planejamento e gesto - conceitos ............................................................
44
2.3.2 Planejamento em SBAUP ............................................................................
46
2.3.3 A perspectiva interdisciplinar em planejamento e gesto de programas
de SBAUP ...................................................................................................
51

3. PANORAMA INTERNACIONAL DO SETOR DE SBAUP ...............................
55
3.1 Introduo e breve histrico.........................................................................
55
3.2 As agncias internacionais de desenvolvimento .....................................
57
3.2.1 Banco Mundial .............................................................................................
58
3.2.2 Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) .................................
61
3.2.3 Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ................
66
3.2.4 Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) .......................................
68
3.2.5 Organizao Mundial de Sade (OMS) e Organizao Panamericana
de Sade (OPS) ...........................................................................................
70
3.3 Algumas experincias internacionais em melhorias urbanas .................
71
3.3.1 Venezuela .....................................................................................................
71
3.3.2 India .............................................................................................................
72
3.3.3 Pases da Africa ..........................................................................................
75
3.3.4 Indonsia .....................................................................................................
83
3.3.5 Filipinas ........................................................................................................
85
3.4 Concluso .......................................................................................................
85

4. PANORAMA BRASILEIRO NO SETOR DE SBAUP ...................................
87
4.1 Sntese histrica ............................................................................................
87
4.1.1 O Plano Nacional de Saneamento de 1971 .................................................
87
4.1.2 Indefinio institucional no setor nas dcadas de 80 e 90 ..........................
89
4.1.3 O PLANASA e as AUPs ...............................................................................
89
4.1.4 A poltica nacional de saneamento de 1995 ................................................
92
4.1.5 O programa PROSANEAR .........................................................................
94
4.2 Questes e perspectivas aps a poltica de 1995 .....................................
99
4.2.1 Dificuldades no setor .....................................................................................
99
4.2.2 Avaliaes de alguns programas de urbanizao de favelas .....................
100
4.2.3 O Estatuto da Cidade ...................................................................................
103
4.2.4 Rumos do setor no atual governo ................................................................
104
4.2.5 Pontos crticos nas polticas brasileiras em SBAUP .................................... 108
x

4.3 Algumas experincias recentes no Brasil ..................................................
110
4.4 Concluso ......................................................................................................
116

5. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ........................................................
117
5.1 Classificao da pesquisa ...........................................................................
117
5.2 Estrutura da pesquisa .................................................................................
118
5.3 Levantamento de informaes ....................................................................
119
5.3.1 Pesquisa bibliogrfica ................... ..............................................................
120
5.3.2 Levantamento de instituies atuantes em SBAUP ....................................
120
5.3.3 Levantamento do panorama internacional no setor .....................................
121
5.4 Levantamento de programas de SBAUP na Regio Sul ...........................
121
5.4.1 Seleo de instituies e programas ...........................................................
121
5.4.2 Levantamento de programas especficos ....................................................
122
5.4.3 Tratamento do material obtido .....................................................................
123
5.5 Anlise comparativa de programas na Regio Sul ...................................
123
5.6 Contribuies metodolgicas ao planejamento e gesto de programas
de SBAUP na regio sul do Brasil .............................................................
124

6. ANLISE COMPARATIVA DE PROGRAMAS NA REGIO SUL....................
125
6.1 Panorama institucional na regio ................................................................
125
6.1.1 Paran ..........................................................................................................
125
6.1.2 Santa Catarina .............................................................................................
126
6.1.3 Rio Grande do Sul ........................................................................................
127
6.2 Instituies contactadas e documentos obtidos ......................................
129
6.2.1 Paran ..........................................................................................................
129
6.2.2 Santa Catarina .............................................................................................
129
6.2.3 Rio Grande do Sul ......................................................................................
131
6.2.4 Consideraes sobre o conjunto de documentos levantados......................
131
6.3 Seleo e amostra de programas para anlise ..........................................
132
6.4 Anlise comparativa dos programas ..........................................................
137
6.4.1 Estrutura institucional ....................................................................................
137
6.4.2 Equipe de trabalho .......................................................................................
145
6.4.3 Planejamento e gesto dos programas .......................................................
150

xi

7. CONTRIBUIES METODOLGICAS AO PLANEJAMENTO E

GESTO DE PROGRAMAS DE SBAUP NA REGIO SUL
DO BRASIL .............................................................................................. .....
171
7.1 Diretrizes para o desenvolvimento de programas ..................................
171
7.2 Sequncia dos trabalhos ........................................................................
172
7.2.1 Etapa preparatria .......................................................................................
173
7.2.2 Trabalho inicial na AUP ...............................................................................
175
7.2.3 Desenvolvimento dos projetos de engenharia .............................................
176
7.2.4 Desenvolvimento efetivo do trabalho em campo .........................................
177
7.2.5 Implantao e acompanhamento das obras ................................................
182
7.2.6 Operao e manuteno dos sistemas implantados ...................................
183
7.3 Avaliaes dos trabalhos .............................................................................
184
7.3.1 Avaliao peridica interna ..........................................................................
184
7.3.2 Avaliaes com a comunidade ....................................................................
184
7.4 Elaborao de relatrios ..............................................................................
185
7.5 Estrutura institucional .................................................................................
186
7.5.1 Unidade gestora dos programas de SBAUP ...............................................
186
7.5.2 Instituies co-participantes dos programas ................................................
190
7.6 Equipe de trabalho e a abordagem interdisciplinar ...................................
190
7.6.1 Dimensionamento da equipe .......................................................................
191
7.6.2 Composio e nvel profissional ..................................................................
191
7.6.3 Treinamento da equipe ............................................................................
192
7.6.4 Abordagem interdisciplinar ..........................................................................
193
7.7 Relao entre trabalho social e engenharia .........................................
193
7.8 Concepo participativa nos projetos de engenharia ........................ ....
195
7.9 Integrao entre sistemas de saneamento............................................
196

8 CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES .......................................
197
8.1 Os programas de SBAUP, as AUPs e as cidades ...................................
197
8.2 Avaliao da metodologia utilizada na realizao da pesquisa ..........
198
8.3 Objetivos versus resultados ......................................................................
200
8.4 Recomendaes ..........................................................................................
201

REFERNCIAS ................................................................................................ 205

xii

APNDICE .............................................................................................................
212
APNDICE A - Referncias Institucionais
APNDICE B - Trechos do relatrio do programa doutorado-sanduche
no exterior
APNDICE C - Planilha para levantamento institucional
APNDICE D - Fichas de caracterizao de programa



xiii

Lista de figuras

Figura 1 - Esquema de abastecimento de gua em uma comunidade pobre.
Onisha, Nigria .............................................................................. p. 25

Figura 2 - Estrutura da pesquisa ................................................................... p. 119
xiv

Lista de quadros

Quadro 1: Evoluo das polticas pblicas em programas financiados
pelo Banco Mundial.....................................................................


38
Quadro 2: Programa PROSANEAR, Bombinhas, SC - Instituies
participantes ..............................................................................


139

Quadro 3: Programa PROSANEAR - Florianpolis, SC - Instituies
participantes ...............................................................................


140

Quadro 4: Programa PROSANEAR Curitiba, PR - Instituies
participantes...............................................................................


142
Quadro 5 - Programa PROSANEAR - Porto Alegre, RS - Instituies
participantes ...............................................................................


143
Quadro 6 - Programas, populaes e equipes envolvidas ............................

145
Quadro 7: Critrios da estrutura da equipe do trabalho social ....................

147
Quadro 8: Capacitao das equipes de trabalho ........................................

150
Quadro 9 - Atividades da etapa preparatria dos programas .....................

156
Quadro 10 - Etapa de desenvolvimento dos programas ..............................

161
Quadro 11: Etapa de avaliao - Atividades desenvolvidas .........................

170
Quadro 12: Capacidades para programas de SBAUP por nvel
administrativo ................................................................................................


189

xv

Lista de tabelas

Tabela 1: Efeitos de melhorias em saneamento bsico sobre a morbidade 4

Tabela 2 - Internaes hospitalares por enfermidades relacionados
com a falta de saneamento no Brasil - Janeiro de
1995 a dezembro de 1997


7

Tabela 3 - Percentual da populao regional em relao ao total
do pas em 2000


7
xvi

Lista de siglas

AUPs - reas urbanas pobres
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD - Bank for International Reconstruction and Development
CASAN - Companhia Catarinense de guas e Saneamento
CNPq - Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CORSAN - Companhia Riograndense de Saneamento
DMAE - Departamento Municipal de guas e Esgotos
FAUUSP - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo
FUPAM - Fundao para a Pesquisa Ambiental
LABHAB - Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos
MIT - Massachusetts Institute of Technology
OMS - Organizao Mundial de Sade
ONU - Organizao das Naes Unidas
PAT PROSANEAR - Programa de Assistncia Tcnica ao Prosanear
PDLI - Projeto de Desenvolvimento Local Integrado
PNUD - Programa das Naes Unidas Para o Desenvolvimento
PNUMA - Programa das Naes Unidas Para o Meio Ambiente
PSI - Projeto de Saneamento Integrado
SANEPAR - Companhia de Saneamento do Paran
SBAUP saneamento bsico em reas urbanas pobres
SEWA - Associao de Mulheres Autnomas
SPURS - Special Program for Urban and Regional Studies
(Programa Especial de Estudos Urbanos e Regionais)
UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia
UNDP - United Nations Development Program
(Programa das Naes Unidas Para o Desenvolvimento)
USAID - United States Agency for the International Development
(Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional)
WB - World Bank (Banco Mundial)
WHO - World Health Organization (Organizao Mundial da Sade)
1

1 INTRODUO
1.1 Consideraes iniciais
Como tema de pesquisa, a tese focaliza o saneamento bsico em reas urbanas
pobres (SBAUP). A abordagem proposta tem como eixos principais a estrutura
institucional, a formao de equipes de trabalho e a metodologia de planejamento e
gesto de programas.
O contexto de grande dinamismo econmico e social no Brasil apresenta
populaes urbanas com grande contraste: uma minoria com alto padro de vida;
uma classe mdia passando por limitaes de poder aquisitivo e instabilidades
econmicas recorrentes; e um imenso contingente populacional carente de servios
e estrutura mnima para uma vida saudvel. Em tal contexto, a melhoria efetiva em
saneamento bsico se insere em um quadro de combate pobreza e reduo de
desigualdades sociais entre as reas formais das cidades e suas parcelas
marginalizadas.
A necessidade de enfoque diferenciado entre o saneamento bsico para as reas
formais da cidade e para as reas pobres e desordenadas tem sido verificada em
diversos programas implantados pela administrao pblica. So percebidas, por
exemplo, especificidades em relao estrutura organizacional necessria, ao
planejamento e organizao dos servios, s formas de implantao dos sistemas,
seleo de alternativas e padres tecnolgicos e no envolvimento das comunidades
de moradores com a administrao pblica. Entretanto, no Brasil as principais
instituies responsveis pela implantao de servios de saneamento (as atuais
empresas estaduais de guas e esgotos) tiveram sua estrutura organizacional
baseada em modelo implantado na dcada de 70 atravs do Plano Nacional de
Saneamento (PLANASA), em que os padres de servios eram concebidos para o
atendimento s cidades em suas reas convencionais. Ao longo de mais de trs
dcadas de expanso e adensamento urbano, o modelo mostrou-se inadequado
para o atendimento das populaes de reas urbanas pobres (AUPs).
Na realidade das AUPs, o item saneamento bsico certamente no constitui setor
isolado. Faz parte de uma gama de carncias fsico-sociais que caracterizam
aquelas reas, e que no podem prescindir de uma abordagem integradora de itens
como pavimentao, rede eltrica, postos de sade, posto policial, escolas etc.
Assim, tem ocorrido a abrangncia mais ampla de polticas pblicas para as AUPs,
2

com programas de melhorias urbanas. Isso constitui decorrncia natural do
confronto de planejadores e administradores pblicos com tal realidade complexa.
Entretanto, por sua importncia objetiva, estratgica e emergencial na melhoria e
resgate social das populaes urbanas pobres e por constituir domnio mais
delimitado na construo de uma metodologia cientfica de interveno na realidade
fsico-social de nossas cidades, o saneamento bsico foi mantido como foco
preferencial do presente estudo.
Cabe esclarecer que no constituiu foco principal neste trabalho a tecnologia de
engenharia em saneamento bsico, cujo conhecimento certamente representa
aspecto relevante na problemtica em questo. Porm, medida em que os
diferentes sistemas de saneamento envolvem graus diversos de interao com as
comunidades beneficirias, eles foram considerados condicionantes importantes nos
processo de planejamento e gesto de programas analisados na pesquisa.
Como delimitao geogrfica da pesquisa, ficou estabelecida a Regio Sul do
Brasil. Foram pesquisadas instituies nos estados do Paran, Santa Catarina e Rio
Grande do Sul, por sua afinidade scio-econmica e proximidade geogrfica mais
compatvel com os recursos disponveis. Na Regio Sul, apesar de uma estrutura
econmica mais equilibrada e de populaes pobres proporcionalmente menores em
relao a outras regies do pas, diversas cidades j apresentam significativos
bolses de pobreza. O enfraquecimento da agricultura de pequeno porte nas zonas
rurais ao longo de vrias dcadas causou migraes a partir do interior, rumo a
melhores condies de vida nas cidades. Foram assim ocupados os espaos
urbanos ainda disponveis, em geral nas piores condies para habitao.
Paralelamente, o modelo concentrador de capital nos centros urbanos,
supervalorizando terras e negligenciando uma gesto urbana racional e sustentvel
rechaou tambm a populao pobre local para os espaos menos valorizados das
cidades.
Face evoluo de programas de mesma natureza nos maiores aglomerados
urbanos no pas e no exterior, eles foram considerados tambm importantes
subsdios para o presente trabalho, guardadas as devidas propores quanto s
diferenas geogrficas, culturais e scio-econmicas. Em nvel nacional, foram
verificados alguns dos principais programas desenvolvidos por governos e
instituies de referncia no setor, a exemplo do Programa Favela-bairro no Rio de
3

Janeiro e Baa Azul em Salvador.
No panorama internacional, atravs de programa de doutorado-sanduche com
durao de um ano (setembro de 2001 a agosto de 2002), realizado nos Estados
Unidos e financiado pelo CNPq, foram levantados marcos tericos e experincias
desenvolvidas em diversos pases. O programa, cursado no MIT Massachusetts
Institute of Technology, propiciou tambm visitas tcnicas a instituies
financiadoras e promotoras de programas de saneamento bsico e desenvolvimento
urbano, a exemplo do Banco Mundial, de empresas privadas de consultoria e das
agncias da ONU.
Quanto abrangncia temporal da pesquisa, foram investigados programas e
experincias ocorridas nos ltimos 20 anos no Brasil. Neste perodo, o crescimento
populacional, as migraes e o adensamento de populaes pobres nas principais
cidades brasileiras demandaram programas mais elaborados e com maior aporte de
recursos do que em pocas anteriores, em que eram comuns aes exclusivamente
emergenciais e restritas a setores pblicos especficos (exemplo: intervenes da
defesa civil e eventuais obras isoladas, como abertura de valas de drenagem e
implantao de extenses emergenciais de redes de gua em localidades carentes).
Em relao natureza da pesquisa, essa tese se caracteriza como pesquisa
aplicada e qualitativa, analisando referenciais tericos, estruturas institucionais
vigentes e experincias, e buscando uma reflexo sobre formas de utilizao de tal
conhecimento em avanos metodolgicos adequados a uma realidade regional.
Como motivao para a realizao da pesquisa, a atuao profissional do autor
em diversos programas de melhorias urbanas em reas pobres ao longo de vrios
anos consolidaram um desejo de ampliao do entendimento da organizao das
cidades e participao de seus atores sociais no enfrentamento de seus principais
problemas. Suas atuaes iniciais no incio da dcada de 80 no Rio de Janeiro e nos
ltimos 20 anos em programas desenvolvidos em municpios do estado de Santa
Catarina, somadas s participaes em eventos tcnicos e acadmicos, suscitaram
questes acerca da abordagem interdisciplinar e organizacional necessria ao
planejamento e gesto efetivos de tais programas. O desafio do desenvolvimento de
uma tese de doutorado oportunizou assim a sistematizao do conhecimento
adquirido pela experincia e a interao deste com o referencial terico disponvel.
4

1.2 Justificativa
Como justificativas para o desenvolvimento dessa pesquisa aborda-se a seguir
alguns aspectos relacionados sade, qualidade de vida e perspectiva scio-
econmica das populaes urbanas pobres, questo ambiental e abordagem
convencional da engenharia em programas de saneamento. So itens que fazem
parte de uma realidade cuja transformao tem sido objeto de financiamentos e
programas de governo ao longo das ltimas dcadas no pas, mas que ainda
apresentam um quadro amplo de demandas reprimidas e necessidades de
mudanas.

1.2.1 Saneamento bsico e sade pblica
No obstante a fcil percepo da correlao entre saneamento bsico e sade,
diversas pesquisas tem procurado avaliar tal correlao. Apresenta-se a seguir
alguns resultados recentes:
Conforme um estudo do Banco Mundial (World Bank, 1992a), uma pesquisa
realizada pela Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional (U.S
Agency for International Development - USAID) investigou 100 estudos sobre o
impacto positivo sade, relacionados a melhorias em abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio. A pesquisa mostra que so muito significativos os efeitos
dessas melhorias em saneamento, conforme apresentado na Tabela 1.

Tabela 1: Efeitos de melhorias em saneamento bsico sobre a morbidade
Doena Pessoas afetadas
(Milhes de casos por ano)
Reduo mdia de casos
devido a melhorias em
saneamento
Diarria
Verminoses
Esquistossomose
900
900
200
22 %
28 %
73 %

Fonte: Esrey et al., 1990 apud World Bank (1992a)

Uma avaliao correlata feita pela Organizao Mundial da Sade com relao
ao grupo mais numeroso de estudos relacionados a doenas diarricas, indica que a
realizao simultnea de diversas melhorias em saneamento bsico - por exemplo
5

em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio - apresenta resultados que
praticamente se somam. A experincia em programas de saneamento mostra que os
bons resultados so ainda reforados quando se realiza em paralelo uma ao
educativa com mes e melhorias na higiene.
Com base nesses estudos, os autores apresentam algumas estimativas dos
impactos positivos em termos da populao mundial, a partir de melhorias em
saneamento:
- reduo de dois milhes de bitos de crianas com menos de cinco anos por
doenas diarricas, a cada ano (o nmero de mortes por todas as causas nesta
faixa etria infantil de 10 milhes);
- reduo de 200 milhes de casos de doena diarrica por ano;
- reduo de 300 milhes de pessoas com infeces por vermes a cada ano;
- reduo de 150 milhes de pessoas com esquistossomose por ano.
Entretanto, em publicao mais recente, chama-se a ateno para o impacto
ausente ou at negativo em termos de sade, quando a melhoria em abastecimento
de gua ou em saneamento apenas parcial (Esrey, 1996 p. 621). Esse
freqentemente o caso dos programas em que somente o abastecimento de gua
contemplado. Em muitos casos a gua sem qualidade adequada ou o aumento
decorrente na quantidade de esgotos produzidos e no tratados resulta em maior
exposio dos usurios a agentes patognicos, e por conseguinte, na piora do
quadro de sade da populao.
Em outra pesquisa realizada no Chile, conforme relatam Brakarz, J.; Greene, M.
e Rojas (2002, p.68), os programas de melhorias urbanas apresentaram impactos
positivos evidentes em sade pblica. Observou-se uma reduo de 50% no risco de
diarrias nas reas beneficiadas com tais programas. O nmero de casos
detectados caiu de 62% em assentamentos sem saneamento bsico para
aproximadamente 19% nas reas beneficiadas. Alm disso, os rgos de sade que
atendiam quelas reas relataram que infeces cutneas e estomacais deixaram
de ser os motivos principais de consultas, sendo substitudos por doenas
respiratrias, acidentes e doenas crnicas como foco das atenes em sade.
Com relao realidade brasileira, h tambm diversas pesquisas evidenciando
a relao entre saneamento e sade. Em um estudo do impacto positivo do
saneamento bsico sobre a sade da populao em Itapetininga, SP, de 1980 a
6

1997, Martins et al. (2002, p. 161) concluram que educao e saneamento bsico
foram os fatores mais importantes na explicao das melhorias em sade pblica,
no tendo sido relevante no impacto o desenvolvimento econmico do municpio no
mesmo perodo. Os valores estimativos per capita em 1997 indicam que gastos de
US$2,26 em saneamento bsico corresponderam a uma reduo de gastos de
US$2,63 em preveno de doenas infecciosas intestinais e helmintases
1
(as
principais doenas advindas da falta de saneamento bsico). Os autores alertam
ainda que, apesar das melhorias realizadas terem eliminado os escoamentos de
esgotos a cu aberto, continuou alta a quantidade de casos de helmintase.
A anlise mais aprofundada indicou a possibilidade do contgio estar ocorrendo
atravs dos ribeires que cortam a rea urbana de Itapetininga. Os ribeires
continuam assim representando risco sade pblica, demandando tratamentos
complementares em relao aos esgotos.
Em outro trabalho recente, desenvolvido por Teixeira e Heller (2003) na cidade
de Juiz de Fora MG, verificou-se que a ausncia ou deficincia nos servios de
abastecimento de gua, na forma de disposio dos esgotos, no manejo de resduos
slidos domsticos, na drenagem pluvial, nas instalaes sanitrias domiciliares e,
ainda, a presena de vetores, mostraram-se estatisticamente associadas diarria
em crianas com idade entre um ano completo e cinco anos incompletos, residentes
em reas desordenadas e pobres. Este trabalho confirmou que, em situaes
precrias de moradia e urbanizao, ter ou no ter saneamento constitui um
diferencial importante para a preservao da sade infantil.
Em termos nacionais, conforme registra a Fundao Nacional de Sade (1999, p.
13), verifica-se tambm uma associao entre as internaes hospitalares e a falta
de saneamento bsico:
No Brasil as doenas resultantes da falta ou inadequao de
saneamento, especialmente em reas pobres, tm agravado o quadro
epidemiolgico. Males como clera, dengue, esquistossomose e
leptospirose so exemplos disso (...) No perodo 1995/97, o nmero de
internaes por enfermidades relacionados falta de saneamento
evidencia uma situao preocupante.

Tal situao no exclui as regies tradicionalmente privilegiadas, conforme se
verifica na Tabela 2.

1
Helmintase constitui infeco por helminto, um organismo pluricelular que pode se alojar no intestino humano,
causando sangramento e afetando o equilbrio nutricional, dentre outras complicaes.
7


Tabela 2 - Internaes hospitalares por enfermidades relacionados com a falta de
saneamento no Brasil - Janeiro de 1995 a dezembro de 1997

Regies Causas de
internaes
N NE SE S CO

Brasil
Doenas infecciosas
intestinais
226.435 894.237 503.705 293.144 129.542 2.047.063
Doenas transmitidas
por vetores e
reservatrios

78.849

15.595

8.662

2.303

7.726

113.138

TOTAIS

305.297

909.837

512.394

295.449

137.295

2.160.255
% 14,1 42,1 23,7 13,7 6,4 100,0

Fonte: DATASUS, 1998.


Tabela 3 - Percentual da populao regional em relao ao total do pas em 2000

Regies
Brasil
N NE SE S CO
Populao
(x 1000)
12 901 47 742 72 412 25 108 11 637 169 799
% 7,5 28,1 42,6 14,8 6,8 100,0

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000

Os dados da Tabela 2 mostram para a Regio Sul um percentual de internaes
por doenas relacionadas falta ou carncia de saneamento bsico somente
superior ao encontrado para a Regio Centro-Oeste, mas aproximando-se do
percentual observado na Regio Norte. Ainda que se considerem os percentuais das
respectivas populaes de cada regio em relao populao do pas (Tabela 3),
os dados referentes s internaes alertam para uma realidade ainda muito
significativa, relativamente incidncia de doenas relacionadas deficincia em
saneamento bsico no sul do pas, foco principal na presente tese.
Finalmente, observa-se que comparativamente s reas urbanas formais das
8

cidades, nas AUPs so agravados os problemas causados pela falta de saneamento
bsico. Por se localizarem normalmente em regies menos adequadas para a
ocupao urbana, em baixadas ou em encostas ngremes, ficam dificultados os
servios de afastamento e tratamento de esgotos e lixo, por exemplo. Somadas a
condies de higiene e de instalaes domiciliares muitas vezes precrias, tem-se
um ambiente propcio para a multiplicao de agentes patognicos e propagao de
doenas, o que representa em termos de sade pblica uma intensificao dos
fatores de risco.
Conforme visto nos pargrafos anteriores, faz-se prioritrio e emergencial o
desenvolvimento de metodologias para implementao de polticas pblicas e
programas eficazes e duradouros em SBAUP. Tais programas, sendo eficientes,
representam uma ao preventiva em sade pblica muito mais eficaz e duradoura,
em relao ao curativa da medicina aps a ocorrncia de enfermidades, e
evitam sofrimentos que vitimam principalmente as populaes pobres das cidades.

1.2.2 Qualidade de vida e perspectiva scio-econmica
Conforme o documento Cidades sem Favelas, do Forum Habitat (ONU, 2002,
p.2), no incio deste 3 milnio 47% da populao mundial est em reas urbanas.
Nos prximos 20 anos, passar a 56%. Nos pases em desenvolvimento ocorrer
98% do crescimento populacional no mundo. Este aumento de populao se dar
quase totalmente nas reas urbanas.
A qualidade de vida nas cidades tem sido avaliada de diversas formas ao longo
das ltimas dcadas. Os estudos mais abrangentes da qualidade de vida urbana
tm se preocupado com questes ambientais, perspectivas de realizao individual
e coletiva e com o conforto que a cidade pode oferecer populao. Nesse
contexto, as reas pobres se incluem como parte relevante da realidade urbana. Os
principais indicadores de desenvolvimento identificados pelo Frum HABITAT das
Naes Unidas (ONU, 2002, p.3) se relacionam de forma muito direta com tais
reas:
- Segurana na posse da terra;
- Qualidade estrutural / durabilidade das habitaes;
- Acesso gua potvel;
- Acesso a instalaes sanitrias.
9

Com relao a essa realidade, o documento citado afirma que cada vez mais a
proviso de servios bsicos em reas de baixa renda tem se tornado uma
oportunidade-chave para a melhoria do ambiente de moradia, enquanto ao mesmo
tempo melhora as perspectivas de qualidade de vida. As densidades populacionais
caractersticas nas favelas por si s aumentam a necessidade de reduo dos
impactos negativos ao ambiente e sade, e tornam tambm mais viveis as
pequenas empresas estabelecidas com essa finalidade.
Na perspectiva scio-econmica, de suma importncia que os recursos
investidos em programas sejam efetivamente assimilados, trazendo retornos em
sade e qualidade de vida para a populao pobre e indiretamente para toda a
populao. Trata-se ainda da considerao da populao pobre tambm como
capital social, como potencial produtora e consumidora de bens e servios, a ser
valorizada na gesto pblica dos municpios. Nessa perspectiva, alguns autores tm
enfatizado tambm a valorizao das reas pobres e seu entorno urbano. Conforme
Brakarz et al. (2002, p.71):
O impacto urbano mais significativo dos programas de melhorias
urbanas a integrao dos assentamentos informais com a cidade formal
em vrias dimenses. Em termos fsicos, o acesso aos sistemas de
infraestrutura e servios urbanos e sua conexo com os sistemas
adjacentes promove uma equidade social significativa. Diminuem as
diferenas entre as reas servidas e no servidas na cidade. Isto por sua
vez facilita o acesso a outros servios, como o de transportes coletivos e os
de manuteno de vias, aumentando o nvel de qualidade urbana em toda
a cidade. Em termos sociais, tais acessos a servios tendem a reduzir as
diferenas entre bairros pobres e ricos, como resultado da mudana no
status das comunidades pobres e sua integrao comunidade urbana
formal.
Fica ainda mais evidenciado assim que o saneamento bsico constitui importante
item no resgate social das populaes pobres. Por outro lado, na medida em que os
moradores das reas pobres de uma cidade no tm um atendimento mnimo com
servios como o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio, sua condio de
marginalidade continuamente reforada. Essas carncias de servios essenciais
interferem diretamente no ambiente, seja pela simples agresso visual, seja pelo
conjunto de conseqncias diretamente correlacionadas. A busca ou compra de
gua de fontes distantes ou de qualidade duvidosa, o convvio com esgotos brutos e
lixo a cu aberto, as eroses e desmoronamentos causados por falta de drenagem
roubam tempo, sade e energia de uma grande parcela da populao urbana em
nossos municpios. A incorporao desses problemas rotina daqueles moradores
10

se agrega a um quadro de baixa auto-estima e diferenas fsico-sociais em relao
ao restante da populao. Assim, a deteriorao progressiva das reas urbanas
pobres no fica confinada aos limites fsicos de tais reas. Seus impactos negativos
se irradiam para as reas imediatamente vizinhas e indiretamente refletem-se em
toda a cidade, que perde em qualidade de vida.
A partir das consideraes acima, evidencia-se que a promoo do atendimento
criterioso das populaes pobres com servios mnimos de saneamento bsico
contribui com grande impacto positivo para a valorizao de toda a cidade,
reduzindo diferenas sociais, aumentando a auto-estima dos cidados e por
conseqncia sua capacidade produtiva. Contudo, para garantia de tais benefcios,
mister o aperfeioamento de critrios de priorizao e atendimento dessas
populaes, pautados em parmetros como sade pblica, planejamento urbano e
meio ambiente.
Em termos scio-econmicos, com base nos indicadores do Censo Demogrfico
(IBGE, 2000), a Regio Sul encontra-se em situao superior mdia nacional.
Historicamente, condies climticas, culturais e econmicas privilegiadas
contriburam para tal posio. Entretanto, verifica-se nas ltimas dcadas uma
progressiva expanso das reas urbanas ocupadas por populaes pobres, sem as
condies mnimas de infra-estrutura e servios necessrios sua manuteno. Em
Santa Catarina, por exemplo, aglomerados urbanos como Lages, Joinville, Chapec,
Cricima e Florianpolis j apresentam significativa quantidade de reas nessas
condies. Ainda que no sendo comparveis aos bolses de pobreza existentes
em grandes cidades como Rio de Janeiro, So Paulo ou Belo Horizonte, seus
mecanismos de formao permitem uma projeo de situao futura similar no sul
do pas.
Justifica-se assim a necessidade de aperfeioamento metodolgico nos
programas de saneamento bsico, do ponto de vista de resgate social e da
valorizao scio-econmica das populaes pobres na Regio Sul do Brasil.
A relevncia da presente pesquisa reforada ainda pelos resultados do Censo
IBGE (2000), que revelaram o adensamento e a expanso das cidades de grande e
mdio porte em todo o Brasil, com ndices crescentes de favelizao, desemprego e
misria.

11

1.2.3 Custos diretos e indiretos devido falta de saneamento
Um exemplo do grande impacto negativo causado sade e economia de um
pas pela falta de infraestrutura em saneamento apresentado em um relato de que,
em apenas trs semanas de epidemia de clera no Peru, os prejuzos com as
diminuies em exportaes de produtos agrcolas e turismo foram estimados em 1
bilho de dlares o que equivale a mais de trs vezes os recursos investidos pelo
pas em servios de abastecimento de gua e coleta de esgotos durante o ano de
1980 (World Bank, 1992, p.100).
No Brasil, conforme relatam Piola e Vianna (1995, p.15),
As doenas associadas falta ou deficincia de saneamento causaram
32% do total de internaes em hospitais universitrios e privados
contratados pelo Sistema nico de Sade (SUS) no pas, o que
representou R$ 300 milhes ou cerca de 20% de seus gastos totais no ano
de 1990. preciso se observar que em funo da deficincia de
informaes e de acesso da populao pobre aos servios de sade,
considera-se que tais dados estejam ainda subestimados.
Com relao a outros impactos econmicos positivos das melhorias em reas
pobres, Brakarz et al. (2002, p.71) esclarecem:
A valorizao da propriedade, das reas beneficiadas e das reas
adjacentes afeta diretamente a demanda e o mercado de imveis. Em
diversos pases, reas pobres que foram beneficiadas com programas de
melhorias urbanas registraram aumentos mdios no valor da propriedade
de 30 a 60%. Dados de avaliaes feitas no Rio de Janeiro, Uruguai e
Rosrio (Argentina) indicam valorizao de 20 a 60% no preo de mercado
de imveis residenciais no entorno das reas beneficiadas com os
programas.

Os dados e informaes acima constituem aspectos de essencial importncia no
equacionamento de prioridades na gesto de nossas cidades. Evidenciam que os
custos diretos e indiretos que so diuturnamente pagos pela populao com seu
trabalho, energia e sofrimento podem ser bastante reduzidos com a implementao
de infra-estrutura adequada e particularmente de saneamento bsico, principalmente
em suas parcelas menos favorecidas.

1.2.4 A questo ambiental
Devido falta de recursos financeiros e sua condio de clandestinidade, as
populaes pobres que habitam nossas cidades tm normalmente se localizado nas
reas menos favorveis para a habitao. Tais reas constituem tambm reas
12

crticas para a preservao ambiental. Conforme Almeida (1999),
As favelas encontram-se localizadas em sua maioria, em reas municipais
que apresentam condies desfavorveis para a ocupao, tanto pela
configurao topogrfica fundo de vales, encostas ngremes - quanto pela
funo que apresentam reas verdes, reas de proteo aos mananciais,
reas de uso pblico, reas de mangue, entre outras.

Figueiredo (1994) ressalta tambm a associao entre ocupao desordenada e
o carter de clandestinidade das favelas como conseqncia histrica da omisso
do poder pblico no sentido de coibir o assentamento de moradores em encostas,
baixadas e vrzeas. Assim, as populaes pobres ao longo do tempo passam a ser
tambm as vtimas da inadequao das reas ocupadas, muitas vezes convivendo
com riscos de alagamentos, deslizamentos de encostas, eroses etc.
Adicionalmente, como geradoras de esgotos e lixo, tornam-se agentes de impactos
ambientais negativos bastante significativos, como o comprometimento da qualidade
da gua e dos terrenos jusante de sua localizao. Em municpios com grande
potencial turstico, tais impactos podem ser extremamente negativos para a
economia, com o comprometimento de praias e localidades de grande valor
paisagstico, alm da conseqente desvalorizao imobiliria.
Conforme o relatrio do Banco Mundial (World Bank, 1992, p. 98):
Maior dano ambiental ocorre quando as pessoas tentam compensar a
proviso inadequada [de servios e sistemas de saneamento bsico]. A falta
ou insuficincia de gua encanada leva moradores de reas pobres a
abrirem seus prprios poos, que com freqncia so excessivamente
bombeados e prejudicam os mananciais de guas subterrneas. Em reas
costeiras, isto pode levar ao aumento de salinidade, eventualmente
resultando em inadequao permanente da gua para o consumo. Solues
locais em drenagem e esgotos sanitrios, tambm freqentemente resultam
em danos significativos ao meio ambiente, como eroses, contaminaes e
prejuzos fauna e flora.

oportuno destacar um outro aspecto em relao aos sistemas de saneamento
bsico que fica mais agravado em reas urbanas pobres. Trata-se da vida til,
manuteno e conservao de tais sistemas. Diferentemente de outros sistemas,
como rede eltrica, telefonia ou pavimentao, nos sistemas de saneamento bsico
as eventuais redues de eficincia muitas vezes no so notadas de imediato.
Exemplificando, uma fossa sptica no "avisa" quando chegada sua capacidade
limite de tratamento dos esgotos. O lodo acumulado em seu interior ainda permite a
passagem direta de efluentes no tratados por algum tempo, at que alguma
obstruo seja observada nas tubulaes de esgoto. Um outro exemplo por ser dado
com as tubulaes enterradas, que nem sempre indicam na superfcie dos terrenos
13

a existncia de vazamentos. Por serem sistemas baseados em processos naturais, o
convvio com a baixa eficincia pode ser suportado pelos usurios durante perodos
muito grandes (ao contrrio do que ocorre com sistemas artificiais, que falham de
maneira visvel e total, como a rede eltrica, necessitando reparos para poderem
voltar a ser utilizados). Desta forma, os prejuzos ao meio ambiente ocorrem antes
das falhas nos sistemas serem notadas. Somado a isto a prpria localizao das
reas pobres nas cidades, tem-se um acmulo de situaes negativas ao meio
ambiente devido falta de saneamento bsico naquelas reas.
Outro item agravante do ponto de vista ambiental nas reas urbanas pobres
constitui a saturao da capacidade de autodepurao natural dos solos e das
guas. Este limite tem sido excedido devido alta densidade de ocupao verificada
na maioria das reas urbanas pobres. Nessas reas so concentrados todos os
resduos da atividade humana em terrenos onde o solo e os corpos dgua naturais
no conseguem mais estabilizar os resduos. Alm das conseqncias locais, ficam
evidentes os impactos negativos para todas as regies localizadas em terrenos mais
baixas que as localidades assim configuradas.
Para a adequada gesto ambiental dos municpios se coloca assim a
necessidade da definio de critrios de atendimento s reas pobres, em que se
definam diretrizes que respeitem os locais com funo ambiental importante. Fica
tambm evidenciada a importncia do adequado planejamento e gesto dos
servios de saneamento bsico e da implantao de programas permanentes de
educao sanitria naquelas reas, para uma interao mais harmnica e saudvel
daquelas populaes urbanas com o ambiente em que vivem.

1.2.5 A abordagem convencional de engenharia e o saneamento bsico
em reas pobres
No tocante abordagem de engenharia, preciso sempre lembrar que o trabalho
em reas pobres muito diferente do trabalho em reas urbanas convencionais em
diversos aspectos, como as interaes da equipe tcnica com a populao residente
e a concepo funcional e estratgica dos projetos. Entretanto, os projetos para
reas pobres tm privilegiado ainda uma abordagem relativamente convencional de
engenharia. A partir de levantamentos tcnicos em campo e plantas existentes das
reas, so propostos equipamentos e sistemas, segundo parmetros usuais de
14

custo, eficincia, espao disponvel, operao e manuteno. Em se tratando de
reas muitas vezes de difcil acesso e sem padro urbano ordenado, tais projetos
precisam levar em conta aspectos de organizao e participao de cada
comunidade, construindo-se desde o incio do programa sua assimilao pelos
futuros usurios. Para percepo de tais dimenses da realidade h necessidade de
uma abordagem interdisciplinar e estratgica, em que sejam melhor assimiladas as
possibilidades e riscos inerentes transformao pretendida junto comunidade.
No menos importantes so as consideraes de ordem epidemiolgica, definindo
prioridades para se atingir metas definidas em termos de sade pblica.
Quando se passa fase de implantao das obras, tradicionalmente tm sido
alocados profissionais com formao e experincia convencional em engenharia de
obras urbanas. Tambm nessa fase os padres irregulares de arruamento,
topografia e localizao das casas no admitem a dinmica convencional de
implantao de obras pblicas. A interao com os moradores se torna, assim,
essencial. Nesse contexto, h necessidade tambm de alternativas mais flexveis
para os sistemas de saneamento, a exemplo dos sistemas condominiais e redes
simplificadas. Tais sistemas, porm, requerem de projetistas e executores um timo
conhecimento da realidade fsico-social e plena integrao com a comunidade
beneficiria e com os demais setores envolvidos na interveno.

Em concluso justificativa para a presente pesquisa, considera-se que os itens
abordados acima sejam lacunas a serem preenchidas pelas polticas pblicas de
saneamento bsico em reas pobres, para que tenham eficcia a mdio e longo
prazo. A prpria natureza multissetorial e complexa do tema justifica tambm sua
abordagem na forma de uma tese de doutoramento, enquanto possvel avano
metodolgico sendo construdo no ambiente acadmico.

1.3 Problema
A partir das consideraes introdutrias e justificativas apresentadas, considera-
se central na presente tese a questo do saneamento bsico insuficiente e em
padro inadequado nas reas urbanas pobres. Os programas realizados no tm
apresentado a cobertura, a eficincia e a continuidade necessrias melhora do
quadro de sade pblica, das condies ambientais e de habitao saudvel para as
15

populaes pobres e seu entorno urbano. O problema central da pesquisa pode ser
assim formulado:
Como tornar mais eficientes os programas de saneamento bsico em
reas urbanas pobres no Sul do Brasil?

1.4 Hipteses
A partir da formulao do problema central da tese, algumas hipteses so
formuladas como possveis estratgias para maior eficincia dos programas:

a) Uma estrutura organizacional adequada
Os municpios podem ser dotados de uma unidade administrativa especfica,
voltada para o saneamento bsico em reas pobres. Tal unidade se articularia
diretamente com outros setores municipais envolvidos, como Sade,
Desenvolvimento Social, Meio Ambiente e Controle Urbano. O setor tcnico, quando
necessrio, teria a assessoria direta dos rgos estaduais relacionados ao
saneamento bsico. Essa unidade administrativa se articularia tambm com outros
setores da sociedade organizada (Ex: ONGs, iniciativa privada, organizaes de
bairro etc.).

b) Formao e capacitao de equipes de trabalho
Tal formao deve ter uma composio multiprofissional em vrios nveis de
escolaridade e uma abordagem interdisciplinar. Seriam definidas as reas
profissionais de nvel tcnico e superior necessrias, os processos de seleo e
capacitao, as dinmicas de grupo para planejamento e atuao em campo. Seria
tambm previsto a capacitao em resoluo de conflitos, na construo de
consenso, em marketing social (promoo de novos valores e disseminao de
conceitos sobre higiene, sade e saneamento). A capacidade de articulao com
outros setores e nveis governamentais e da sociedade organizada constituiria
tambm parte essencial na formao da equipe de trabalho.

c) Organizao das comunidades pobres
Com informao para melhor conhecimento de sua prpria realidade e do
16

contexto em que se situam seus problemas, a comunidade contribui decisivamente
na organizao e desenvolvimento dos programas, assim como em sua
continuidade. A isso se soma a necessidade de qualificao de agentes
comunitrios para atuao em suas reas de moradia e interao com instituies
da sociedade organizada.

d) Metodologia de planejamento e gesto
A eficincia dos programas pode ser aumentada com uma melhor forma de
conhecimento da realidade, com a definio tcnica de critrios de atendimento, das
prioridades e estratgias. Mtodos de planejamento devem contemplar abordagens
participativas e construtivas, tendo as comunidades como sujeito na transformao
de sua prpria realidade. A gesto dos programas deve contemplar modos de
implantao adequados para a realidade fsico-social das comunidades pobres.

e) Equacionamento de recursos financeiros
Este equacionamento precisa ocorrer de forma adequada proviso de recursos
suficientes para o atendimento s demanda prioritrias dos programas. Uma
estrutura de financiamento de programas deve permitir sua continuidade e
aperfeioamento, integrado com um plano mais amplo, de combate pobreza e
resgate social das populaes marginalizadas.

f) Tecnologias e processos de implantao, operao e manuteno
As tecnologias para saneamento bsico devem utilizar recursos preferencialmente
locais, incluindo-se nestes os recursos humanos, materiais, capacidade de produo
instalada no entorno urbano das reas de projeto etc. Os programas devem
contemplar necessariamente a adequao de tecnologia realidade local.

No desenvolvimento desta tese sero investigadas predominantemente as
hipteses (a), (b) e (d), como eixos norteadores da organizao dos programas de
SBAUP. Devido necessidade de viabilizar a pesquisa conforme os recursos
disponveis, no sero exploradas da mesma forma as outras hipteses, embora se
considere sua grande importncia no enfrentamento do problema central formulado.


17

1.5 Objetivos
1.5.1 Objetivo geral
Desenvolver e propor contribuies metodolgicas ao planejamento e gesto de
programas de SBAUP, para aplicao na Regio Sul do Brasil.

1.5.2 Objetivos especficos
Identificar referenciais tericos relacionados a saneamento bsico, polticas
pblicas, planejamento e gesto de programas de SBAUP;
Levantar um panorama da situao internacional no setor;
Levantar um panorama da situao brasileira no setor;
Realizar um levantamento documental e uma anlise comparativa de programas
de SBAUP realizados na Regio Sul do Brasil nos ltimos 10 anos;

Esses objetivos especficos constituem etapas operacionais em direo ao
objetivo geral. Em relao aos levantamentos bibliogrficos e documentais, a tese
almejou a identificao, classificao e anlise comparativa das caractersticas dos
programas mais significativos em SBAUP. Foram conhecidos tambm diversos
outros programas com foco em temas estreitamente correlacionados ao SBAUP, a
exemplo dos programas de melhorias urbanas no Brasil e em pases em
desenvolvimento.











18

2. REVISO DE LITERATURA
Conforme a metodologia de pesquisa recomendada pelo Programa de Ps-
graduao em Engenharia de Produo da UFSC (Silva e Menezes, 2001, p. 38), os
tpicos a seguir objetivam situar o estado da arte relativo ao tema da tese. Objetivam
tambm apresentar a fundamentao terica utilizada para o desenvolvimento da
tese.

2.1 Saneamento bsico
2.1.1 Evoluo do conceito
H cerca de vinte anos conceituava Dacach (1979):
O saneamento, uma das armas da Sade Pblica, um conjunto de
medidas relacionadas, principalmente, ao solo, gua, ao ar, habitao e
aos alimentos, nas quais se destaca a ao do Engenheiro, visando quebrar
o elo das cadeias de transmisso das doenas.

Tal conceito enfatiza a ao do engenheiro como o profissional que define
sistemas e aes no meio fsico, objetivando melhorias em sade pblica. Ficava
entendido assim como campo predominante do saneamento bsico a execuo de
obras para implantao dos sistemas que garantiriam a sade dos usurios. Face a
esse entendimento, o ensino de conceitos e tcnicas relacionados ao saneamento
bsico estava usualmente restrito formao de profissionais de Engenharia Civil e
Arquitetura, e com menor nfase, aos de Medicina e Enfermagem. Eram lecionados
predominantemente os conceitos, mtodos de clculo, critrios e detalhamento de
sistemas de captao, tratamento e distribuio de gua potvel, afastamento e
tratamento de esgotos, e coleta e disposio final dos resduos slidos.
Para a Organizao Mundial de Sade, saneamento definido como "o controle
de todos os fatores do meio fsico do homem, que exercem ou podem exercer efeito
deletrio sobre seu bem-estar fsico, mental ou social." Percebe-se nessa definio
uma utilizao do conceito amplo de sade, abrangendo muito mais do que a
simples ausncia de doenas. Contudo, verifica-se tambm nessa definio uma
nfase exclusiva ao controle do meio fsico, sem maiores consideraes sobre
instrumentos, pessoas ou estrutura organizacional necessrias para tal.
No contexto da gesto dos servios pblicos, o conceito de saneamento tem
evoludo, incluindo um maior detalhamento de servios e aes. Assim, ao
19

saneamento esto associados sistemas constitudos por uma estrutura fsica (com
obras e equipamentos) e uma estrutura educacional, legal e institucional (Heller et
al.,1995, p. 13). Os servios abrangidos so assim detalhados:
- Abastecimento de gua, com qualidade compatvel com a proteo da sade e
em quantidade suficiente s necessidades bsicas da populao usuria;
- Coleta, tratamento e disposio ambientalmente adequada e sanitariamente
segura dos esgotos sanitrios e dos resduos slidos. So includos nesses os
rejeitos domsticos, de atividades comerciais e de servios, industrial e de
atividades pblicas;
- Drenagem pluvial e controle de inundaes;
- Controle de vetores de doenas transmissveis.

Mais recentemente no Brasil, com uma definio ampliada, temos o conceito
utilizado pela Fundao Nacional de Sade (1999):
Saneamento ou saneamento ambiental: conjunto de aes scio-
econmicas que tem como objetivo alcanar nveis crescentes de
salubridade ambiental, atravs dos seguintes meios: abastecimento de
gua potvel, coleta e disposio sanitria de resduos lquidos, slidos e
gasosos; promoo da disciplina sanitria de uso e ocupao do solo;
drenagem; controle de vetores e reservatrios de doenas transmissveis,
melhorias sanitrias domiciliares e demais servios e obras especializadas
com a finalidade de proteger e melhorar as condies de vida tanto nos
centros urbanos quanto nas comunidades rurais.

A definio acima apresenta uma evoluo em relao abrangncia e
abordagem dos problemas de saneamento bsico, ampliado para o conceito de
saneamento ambiental e se referindo a um conjunto de aes scio-econmicas.
Desta forma, considera mais do que obras a serem implementadas, incluindo a idia
de aes sociais, educativas, estrutura de financiamento e gerao de
sustentabilidade financeira para os programas de saneamento. Introduz tambm a
idia de "nveis crescentes de salubridade ambiental", o que constitui conceito mais
realista quando se considera que em quase todos os itens de interveno em
saneamento o que se obtm na prtica so melhorias e no controle ou mudana
total nas condies anteriores interveno.
Um outro item a ser destacado na evoluo do conceito se refere incluso das
melhorias sanitrias domiciliares como item especfico em saneamento. Tal se
justifica pela necessidade real dos programas de saneamento bsico desenvolvidos
junto s populaes mais pobres. A implantao de sistemas era realizada
normalmente at o nvel de cada rua, sem a chamada ligao predial. A finalizao
do sistema at o interior das casas era deixada a cargo de cada famlia. Com o
20

tempo, a interligao no era realizada. Os motivos mais comuns eram a ausncia
ou inadequao de instalaes mnimas dentro de casa, ou a prpria falta de
recursos, motivao ou preparo dos moradores para o perodo posterior
implantao dos programas. Assim, a incluso das melhorias sanitrias domiciliares
ao conceito de saneamento, paralelamente estrutura institucional, programas
educativos e de capacitao, complementa a abrangncia necessria para que os
benefcios diretos em sade pblica sejam efetivamente alcanados.
Conforme se depreende dos pargrafos anteriores, o conceito de saneamento
tem evoludo em funo da evoluo do prprio conceito de sade e tambm da
necessidade de instrumentos eficazes para a implantao dos sistemas e sua efetiva
utilizao pelos usurios. Conforme ser abordado nos itens a seguir, a abrangncia
e a estrutura institucional associada ao saneamento precisa ser desenvolvida a partir
do conhecimento da realidade que se pretende transformar. Desta forma, o conceito
de saneamento ser adequado s reas pobres no meio urbano, objeto da presente
tese.

2.1.2 Saneamento bsico em reas urbanas pobres (SBAUP)
Como partes integrantes e diferenciadas das cidades, as reas urbanas pobres
(AUPs) demandam tratamento especfico para praticamente todos os tipos de
servio. O atendimento de modo convencional no adequado s necessidades de
tais reas, a exemplo da proviso de iluminao pblica, pavimentao,
abastecimento de gua e coleta de lixo. H necessidade de atendimento
diferenciado em relao s reas convencionais da cidade. So diferentes padres
nos tamanhos de terrenos, declividades, acessos e espaos disponveis, e tambm
na prpria relao dos moradores com os servios para proviso de infraestrutura
urbana. Nesse contexto, fica evidenciada a necessidade de uma abordagem
especfica para o atendimento adequado das reas urbanas pobres com servios de
saneamento.
Corroborando este enfoque, no Manual sobre Saneamiento publicado pela
UNICEF, USAID (1998, p.2, nossa traduo), o termo saneamento se refere a "um
processo em que os prprios moradores demandam, constrem e mantm um
ambiente higinico e saudvel para si mesmos, ao criar barreiras que evitam a
proliferao de doenas". O texto cita ainda que no passado os componentes
21

tecnolgicos predominavam no conceito, em detrimento de itens como educao,
participao comunitria, capacitao, promoo de prticas de higiene e outros
aspectos no tecnolgicos. Os autores chamam a ateno para o erro sistemtico
de planejadores e governos em considerar apenas a construo de sistemas fsicos
nas reas necessitadas, sem ateno s demandas e caractersticas especficas das
comunidades pobres.
A necessidade de integrao entre os sistemas de saneamento constitui um outro
aspecto diferenciado nas reas urbanas pobres. Nessas reas, a interao entre
esses sistemas ocorre naturalmente, de maneira muito mais intensa do que nas
reas convencionais das cidades. Fatores como o tamanho reduzido dos terrenos e
vias de circulao, declividades excessivas ou muito pequenas, forte interao entre
os moradores, principalmente crianas, configuram uma complexidade bastante
diferente do quadro convencional nas reas urbanas formais. Exemplificando, nas
reas urbanas pobres, o lixo inadequadamente disposto que se acumula nos
terrenos resulta em obstruo do escoamento das guas. Uma vez que a drenagem
no serve somente s guas pluviais, os esgotos das casas acabam se acumulando
tambm nos terrenos, sujeitando os moradores a doenas. Nessa interao, o
prprio lixo acumulado nos terrenos fica tambm mais exposto umidade, atraindo e
servindo de meio para a proliferao de insetos e roedores, vetores de diversas
doenas. Por sua vez, o sistema de abastecimento de gua, se mal dimensionado
ou mal executado acarreta tambm impactos negativos, como gua parada nos
terrenos devido aos vazamentos ou mau uso, somando-se aos problemas
anteriores. Conforme reporta um relatrio de avaliao do programa brasileiro
PROSANEAR para saneamento em reas de baixa renda (Consrcio Diagonal
Urbana et al., 1999, p.4):
Existe atualmente um consenso em ampla escala - refletido pela Agenda 21
- sobre a necessidade de uma abordagem holstica e integrada para o
saneamento, promovendo uma sinergia entre as diversas intervenes, e
levando a melhorias nos impactos ambientais e sade. Uma vez que os
diversos ramos da infraestrutura de saneamento exercem impactos
recprocos, essencial o planejamento e a implantao de sistemas de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo dos
resduos slidos de forma integrada.

Os aspectos abordados acima justificam o planejamento e a gesto dos servios
e obras de SBAUP de forma integrada e estratgica, em que a sequncia de aes
tenha como embasamento a interao entre os sistemas e desses com a populao
usuria, focando como objetivo as melhorias efetivas em sade pblica, no ambiente
22

habitado e no meio ambiente como um todo. Nesse conceito, a comunidade
beneficiria tem papel ativo no processo de construo e viabilizao financeira de
programas, aes educativas e na implantao das obras, bem como uma efetiva
participao posterior em manuteno e operao dos sistemas implantados.

2.1.3 Aspectos relevantes em SBAUP
So apresentados a seguir alguns itens de maior relevo dentro da complexidade
normalmente encontrada no planejamento, implantao e manuteno de
programas de SBAUP. Estes itens foram selecionados na bibliografia pesquisada e
explicam algumas dificuldades encontradas no desenvolvimento de programas que
fossem bem asssimilados, consolidados e incorporados como transformadores da
realidade das reas urbanas pobres.

a) As origens do dficit no abastecimento de gua para os mais pobres
Historicamente, a gua foi tratada pelas naes como bem social, de uso coletivo,
sem o mesmo tratamento comercial destinado a outras matrias-primas encontradas
na natureza. Isso teria ocorrido em funo da abundncia do recurso em diversos
pases e de sua condio essencial para o desenvolvimento das sociedades.
Segundo MacRae e Whittington (1988), a perspectiva implcita no princpio "gua e
Saneamento para Todos" da Declarao da ONU na Dcada Internacional da gua
(1981-1990) era a de que todos teriam direito gua potvel em quantidade
adequada. O benefcio direto sade era tido como to certo que no se cogitava
uma avaliao mais precisa nesse aspecto. Conforme j abordado anteriormente
(item 1.2.1), o investimento extremamente desproporcional em suprimento de gua,
comparativamente a investimentos em outros itens de saneamento, resultou em
diversas experincias com fracos resultados em sade pblica, o que configura
investimentos de baixa eficcia.
Com enfoque da gua como bem social, considerado um recurso que deveria
atender a todas as pessoas e atividades indiscriminadamente quanto aos custos,
no se cogitava considerar a empreitada do atendimento universal em saneamento
segundo uma perspectiva mais tradicional de investimento econmico. Conforme os
autores anteriormente citados, os limites dessa abordagem ficaram evidenciados no
fracasso de diversos programas de saneamento bsico em todo o mundo,
23

implantados sem consideraes quanto a custos e tecnologias apropriadas.
Diversos exemplos de sistemas abandonados so o testemunho ainda existente
daquela poca. Foi percebida assim a necessidade de mecanismos financeiros e
sociais para a viabilizao dos sistemas e sua manuteno aps a implantao. A
consequncia mais grave nos pases em desenvolvimento foi o prejuzo ao
atendimento das populaes mais pobres, que no tm condies de pagar ou
mesmo de receber de forma subsidiada o atendimento convencional oferecido. No
conta tambm com atendimento no-convencional, mais adequado e
financeiramente compatvel com sua realidade fsica e social.
A escassez desse recurso nos ltimos anos tem levado uma tendncia
internacional de reviso de polticas tarifrias, com diferenciao de usos e tarifas
segundo o tipo e padro de consumo. Briscoe e Garn (1995, p.65), destacam dentre
os princpios enunciados na Conferncia Internacional sobre a gua e o Meio
Ambiente em 1992 Dublin, Irlanda, aquele que declara que a gua tem um valor
econmico em todos seus usos e deve ser reconhecida como um bem econmico.
Os grandes desafios para o setor de saneamento, segundo os autores, a
concretizao daquele princpio na prtica, com a necessria reforma institucional
em todos os nveis de governo. As mudanas nas polticas de tarifas, subsdios e
atendimento poderiam ento contemplar as camadas mais pobres da populao nos
pases em desenvolvimento.
A exemplo do pargrafo acima, nas ltimas dcadas as discusses no setor tm
procurado uma compreenso da baixa eficincia no atendimento das populaes
mais pobres. Uma possvel explicao traduzida no que se convencionou
denominar "Equilbrio em baixo nvel". Referindo-se a esse processo no setor de
saneamento na Amrica Latina, Spiller e Savedoff (1999, p. 2) observam:
a natureza do setor (ex: gua como bem a ser provido pelo Estado) em
conjunto com as instituies polticas, criam incentivos aos governos para
um comportamento oportunista, com preos abaixo de nveis sustentveis
para os servios. Por sua vez, as empresas de gua tendem a ser
ineficientes e o pblico tende a no apoiar o setor. Cria-se ento o chamado
equilbrio em baixo nvel, de difcil resoluo.

Como exemplos, os autores acima referidos comentam a situao do setor de
saneamento no Peru e em Honduras, pases em que os governos no tem
conseguido desenvolver uma poltica confivel para a sustentabilidade financeira do
setor de gua. O esforos nesse sentido tm sido repetidamente esvaziados. Os
consumidores no tm motivao para gastar seus recursos em servios tidos como
24

mal administrados. Por sua vez, os servios de gua no so autorizados a
aumentar as tarifas, ou reter os recursos arrecadados. Assim, uma questo chave
para a resoluo desse equilbrio em baixo nvel se refere falta de credibilidade
dos governos para estabelecer empresas de saneamento financeiramente
independentes e sustentveis. Os autores apontam alguns arranjos institucionais
que apresentam perspectivas de xito. Um desses arranjos denominado de
fragmentao, em que as grandes empresas de saneamento so subdivididas em
empresas menores, por localizao geogrfica ou por tipo de servio prestado (ex:
captao, tratamento e distribuio de gua). A fragmentao teria a vantagem de
aumentar a competitividade e reduzir os privilgios de grandes monoplios na
prestao de servios. Outro arranjo para lidar com o equilbrio em baixo nvel seria
a eliminao de franquias de servios exclusivas a determinadas empresas.
Finalmente, a privatizao seria tambm uma possibilidade para o setor, criando
grupos com interesse em participar de um ambiente competitivo e sem privilgios, a
partir da regulamentao do setor. Certamente, tal regulamentao deve considerar
questes de segurana dos mananciais e qualidade das guas.

b) Interao com a realidade scio-econmica local
Conforme MacRae e Whittington (1988),
mudanas nos sistemas e servios de infraestrutura j existentes podem
ameaar o interesse de grupos com poder local. Uma poltica eficiente precisa estar
fundamentada no entendimento destes sistemas e servios existentes e do poder
poltico que os sustenta.

Para uma ilustrao da grande relevncia do conhecimento da situao local
existente em saneamento bsico, apresenta-se na Figura 1 um esquema de
distribuio de gua, conforme levantamento realizado na Nigria (Whittington, et at.,
1991). O diagrama mostra diferentes fontes de gua sendo utilizadas, com
distribuidores intermedirios em vrios nveis atuando at o atendimento do usurio
final. Uma leitura mais atenta de tal realidade mostra que normalmente esto em
jogo no abastecimento de gua de uma comunidade diversas relaes entre os
envolvidos, abrangendo relaes de poder poltico, relaes informais entre grupos
de interesse, tempo de atendimento pelos diversos fornecedores, preos praticados
etc. Assim, a transformao de tal realidade necessariamente passaria por sua
25

compreenso previamente ao desenvolvimento de alternativas tcnicas e
planejamento de um programa de saneamento bsico.


0,3MGD/N8000

3 MGD 1,3 MGD 1MGD/N20.000

N10.000 N26.000



1,7 MGD 1,55 MGD

N34.000 N78.000


0,05MGD 0 0,11 MGD
N14.000
N1.000

0,31MGD 0,3 MGD



1,5 MGD

N5.000


Figura 1 - Esquema de abastecimento de gua em uma comunidade pobre.
Onisha, Nigria.
[MGD = milhes de gales/dia; N = Nairas = moeda local]
Fonte: Whittington, et at., 1991

c) Participao comunitria
Em 1979, na Holanda, o Centro Internacional para Abastecimento de gua e
Esgotamento Sanitrio em Comunidades (International Center for Community Water
Supply and Sanitation - IRC) publicou uma bibliografia comentada e uma reviso de
literatura sobre participao comunitria em programas de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio (Wijk-Sijbema, 1985). H quase duas dcadas a participao
dos moradores em programas de SBAUP tem sido apontada como item decisivo no
xito desses programas por diversos autores. As principais organizaes promotoras



Fontes
particulares
Caminhes
pipa
Prdios
comerciais



R
e
s
i
d

n
c
i
a
s
Pequenos
vendedores
Revendedores
distribuidores
Poos
rasos
Servio
pblico
26

de programas em nvel internacional, a exemplo da agncia UNICEF, do programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento e do Banco Mundial tambm tm
chamado a ateno de governos e organizaes para a importncia de tal
participao nos programas. Em artigo referente ao financiamento de programas de
gua e saneamento segundo as diretrizes da Agenda 21, Briscoe e Garn (1995)
citam um exemplo da cidade de Karachi, no Paquisto, que nos anos 80 apresentou
intensa mobilizao popular reivindicando obras convencionais de saneamento
bsico. Aps uma srie de tentativas infrutferas para obteno de recursos junto s
autoridades governamentais, uma organizao independente buscou sua auto-
sustentao trabalhando com a informao junto s comunidades, aproveitamento
de mo-de-obra local e esclarecimentos sobre custos e alternativas tcnicas mais
adequadas e baratas. A partir de doaes de pequeno porte de entidades externas,
as comunidades se organizaram e passaram a gerenciar seus prprios recursos, e
foi possvel a implantao de servios atendendo cerca de 600.000 pessoas. O
Programa Piloto Orangi, como foi denominado, obteve avanos efetivos na relao
entre as comunidades e o governo. Definiu tambm uma nova forma de abordagem
dos problemas de saneamento, em que a comunidade e entidades locais
gerenciavam suas reas "internas", enquanto a administrao local recebia presses
para providenciar coletores-tronco e tratamento de esgotos nas reas externas aos
bairros pobres.
Segundo Mara (2000, p.110) todas as atividades em programas de saneamento
para reas pobres precisam ser de baixo custo, apropriadas e sustentveis. Para
isso, conforme o autor, " definitivamente certo que a participao comunitria deve
ocorrer em todas as fases dos projetos, desde o planejamento, passando pela
implementao e chegando at a operao e manuteno."

d) A participao da mulher
Um dos grupos sociais normalmente subestimado nos programas de saneamento
bsico em rea pobres constitudo pelas mulheres. Conforme Van Wijk (1985), um
grande problema na prpria reviso de literatura a respeito do papel da mulher nas
questes relativas a saneamento bsico tem sido o uso de termos neutros na
descrio de eventos relacionados ao setor. Assim, termos como "moradores",
"residentes", "lderes" e "representantes" no permitem a identificao dos
percentuais de homens e mulheres realmente envolvidos. Contudo, sabido que
27

como gerenciadoras das residncias na prtica, so as mulheres que decidem, por
exemplo, onde conseguir a gua (de acordo com a finalidade), quanto de gua ser
necessrio e como utiliz-la. Efetivamente, elas tomam decises baseadas em seus
prprios critrios de tempo, trabalho, quantidades necessrias e confiabilidade,
dentre outros. Da mesma forma, so conhecedoras e tomam decises dirias quanto
aos esgotos, lixo e outras questes do quotidiano de suas casas. Entretanto,
questes culturais muitas vezes impedem a participao da mulher nas decises
mais bsicas envolvendo saneamento em suas comunidades. Seu conhecimento de
causa e do prprio gerenciamento prtico das questes relacionadas ao
saneamento constitui importante contribuio a ser considerada em programas que
visem uma transformao efetiva da realidade a partir da participao dos principais
atores sociais envolvidos. Como decorrncia dessa realidade, a exemplo de diversos
fruns mundiais como o Frum Habitat das Naes Unidas (2001), a incluso das
questes de gnero nos programas de saneamento em reas pobres passou a ter
carter inadivel e estratgico.

e) A formao profissional necessria
A formao profissional para atuao eficiente em programas de SBAUP tem sido
abordada por alguns autores. Mara (2000, p. 108) aponta uma lacuna na formao
de engenheiros para atuao em sade pblica em pases em desenvolvimento.
O autor enfatiza a importncia do "aprendizado em sade pblica nos trpicos,
microbiologia sanitria e a consolidao de conhecimentos mnimos sobre pessoas e
sociedade, pobreza e desenvolvimento". Considerando-se a complexidade das
AUPs, a formao adequada dos profissionais que iro projetar e implantar sistemas
de saneamento e interagir com os moradores de tais comunidades necessariamente
passa pelo melhor preparo desses profissionais em termos de conhecimento da
realidade scio-cultural nas reas de atuao. Certamente, no se trata de um setor
de atuao isolada de profissionais de engenharia. O prprio preparo para a
interao com profissionais de outras reas tem se mostrado essencial elaborao
de programas bem fundamentados e sustentveis em termos de assimilao pelos
usurios. Nesse contexto, a formao de profissionais como engenheiros, arquitetos
urbanistas, assistentes sociais, profissionais de comunicao e de educao, dentre
outros, tambm precisa focar as AUPs como setor interdisciplinar de trabalho. As
enormes demandas nos pases em desenvolvimento justificam h dcadas uma
28

nfase a esse tema nos currculos profissionais dos cursos superiores e de nvel
tcnico relacionados.
2.1.4 Critrios de atendimento com sistemas de saneamento bsico
a) Atendimento baseado em oferta
Tradicionalmente, a abordagem de engenharia para o desenvolvimento de
projetos em saneamento bsico tem se baseado na pr-definio de necessidades
dos usurios, para posterior dimensionamento dos projetos a serem implantados.
Exemplificando, com base em um consumo pressuposto de litros por dia por pessoa,
calcula-se as vazes necessrias ao abastecimento de gua para uma determinada
populao. No so realizados levantamentos detalhados da necessidade real
especfica de cada populao a ser atendida, nem de sua possibilidade ou interesse
em pagar pelo servio a ser oferecido. Os projetos visam assim a cobertura de reas
pr-estabelecidas, com uma oferta de servios baseada em dados de projetos
anteriores ou de outras regies.
Essa forma de abordagem apresenta como vantagem a rapidez no
desenvolvimento de projetos, uma vez que no depende de um melhor
conhecimento da realidade especfica da rea de projeto. Em contraposio, h
grande risco de disparidade entre as obras implantadas e o desejo ou a necessidade
real dos usurios, uma vez que no houve esse levantamento especfico. As
necessidades de abastecimento de gua de uma populao podem variar, por
exemplo, com as estaes chuvosas do ano, no caso de haver alguma fonte ou
servio local de abastecimento (nem sempre de conhecimento dos projetistas).
Pode ocorrer tambm a no-assimilao das obras pela populao, uma vez que
no foi consultada ou trabalhada em sua percepo de necessidade de determinado
servio (ex: sistemas novos de esgotos nem sempre so desejados). Na percepo
dos moradores, podem representar mais incmodos do que benefcios. Essa
divergncia entre o que oferecido e o que seria necessrio ou desejado pela
populao usuria seria uma possvel explicao para diversos casos de programas
com baixo desempenho nos projetos tradicionalmente financiados por bancos
internacionais ou instituies doadoras.
Nas ltimas dcadas a proviso de infraestrutura cresceu muito nos pases em
desenvolvimento. Entretanto, em muitos casos no se verificou o retorno esperado
em benefcios. Uma das causas apontadas para isso, conforme um artigo preparado
29

pelo Banco Mundial (World Bank, 1994, p.13) estaria localizada nas estimativas
exageradas em relao ao crescimento da demanda por infraestrutura (e de seu
futuro retorno financeiro), praticada nos pases em desenvolvimento. Essa
superestimativa teria levado alocao de recursos sem garantia real de retorno
financeiro, inviabilizando o atendimento de maior parte das populaes com um nvel
mnimo de servios.
Por outro lado, os servios executados segundo expectativas falsas estariam
beneficiando uma minoria da populao a um custo exagerado na mobilizao de
recursos das empresas responsveis. Tal situao chama ateno para a
necessidade de investimentos e critrios de projetos realistas, baseados no em
pressuposies de necessidades padronizadas, mas em demanda real da
populao. Analogamente, o raciocnio valeria para as tecnologias empregadas, os
mecanismos financeiros e a estrutura institucional adequada ao atendimento do
maior nmero de beneficirios com servios.

b) Atendimento baseado em demanda
Como demanda conceitua-se o desejo de pagar um servio pelo preo em que
oferecido (Davis, 2002). Tal conceito traz implcita a idia de motivao dos futuros
usurios. Assim, os projetos baseados em demanda por princpio buscam atender a
uma vontade da populao beneficiria. Frequentemente tal motivao precisa ser
trabalhada, atravs do chamado "marketing social". Um exemplo seria o
esclarecimento sobre a relao causa-efeito entre os servios de saneamento bsico
e as condies de sade da populao, levando ao desejo de se poder contar com
os sistemas de saneamento.
Nos projetos baseados em demanda so utilizadas tcnicas de levantamento
especficas, a exemplo da pesquisa participativa, dos questionrios por amostragem
ou individualizados e pesquisas de campo. Whittington et al. (2000, p.1) comentam
essa abordagem, atravs de um acordo com a comunidade. Nesse acordo,
organizaes comunitrias e moradores so includos em uma parceria ativa com o
governo e a equipe tcnica. Os autores observam a necessidade de uma mudana
na abordagem tradicional dos planejadores, da elaborao de planos diretores
municipais para a busca de um acordo com a comunidade a ser atendida. A
realidade das moradias e da comunidade deve ser conhecida, para que seja
elaborado um acordo que o Estado tenha como financiar, que seja tecnicamente
30

vivel, que seja atraente para o morador e que traga benefcios sade pblica e ao
meio ambiente.
Os projetos baseados em demanda tm como principais vantagens a implantao
dos servios onde os moradores realmente desejam, e o aumento de motivao e da
arrecadao, permitindo ao governo refinanciar sua parte no acordo. Entretanto,
conforme advertem Briscoe e Whittington (1995) e Davis (2001), a avaliao de
demandas requer uma cuidadosa apropriao da realidade, uma vez que pode
haver variao da vontade dos usurios ao longo do tempo, movida por questes
morais, polticas ou outras, que precisam ser conhecidas dos planejadores. Tais
autores alertam tambm para a lacuna que fica em relao parcela "mais pobre"
da populao pobre, que no expressa nenhuma demanda por no dispor dos meios
ou recursos mnimos para tal exerccio de vontade junto s administraes pblicas.
Assim, um critrio somente baseado em demanda excluiria esta parcela, que assim
permaneceria no sendo atendida pelas polticas pblicas.

2.1.5 Tecnologia adequada em SBAUP.
O desenvolvimento de tecnologia em saneamento bsico no constitui foco
principal da presente pesquisa. Contudo, ao longo da atuao profissional desse
pesquisador, da pesquisa bibliogrfica empreendida e nas visitas a instituies de
maior destaque, tem sido percebido na tecnologia um papel estratgico na
viabilizao dos programas de SBAUP. Diversos autores tm apontado a
inadequao de tecnologia em programas implantados ao longo das ltimas
dcadas, principalmente em pases em desenvolvimento (Henry, 1978; Kalbematten,
1982; Watson, 1982; Mara, 2000) e no Brasil (Mara, 2000, Andrade Neto, 1997).
Em diversos programas a tecnologia utilizada em reas convencionais,
principalmente em redes de esgotos, tambm tem sido praticada nos programas de
SBAUP. As consequncias so tambm critrios inadequados para implantao das
obras. Como exemplo, dimetros de tubulaes e profundidades de assentamento
de tubulaes convencionais so frequentemente inaplicveis nos terrenos de
AUPs. Tecnologias convencionais normalmente implicam em maiores custos das
tubulaes e acessrios, que oneram assim os sistemas projetados. Implicam
tambm na dependncia de conservao e manuteno por tcnicos externos, em
funo de sua capacitao especializada. Os custos altos implicam por sua vez em
31

inviabilizao financeira dos programas e reduo das populaes beneficiadas.
Os parmetros para seleo de tecnologias custos, facilidade construtiva e de
implantao, tempo para implantao, eficincia do sistema (benefcios populao
e ao ambiente), implantao com participao de moradores, funcionalidade,
operao e manuteno, vida til -- certamente so norteadores necessrios para a
adequao de sistemas, equipamentos e tcnicas nos programas de SBAUP. Em
Henry (1978, p.369) uma sntese dessa concepo define a seleo apropriada de
tecnologias como aquela realizada de forma rigorosa, relativamente a caractersticas
sociais, econmicas e culturais. quelas, acrescentaramos os aspectos relativos ao
meio fsico, tambm determinantes na seleo de tecnologia adequada s AUPs.
Apresenta-se a seguir dois exemplos de tecnologias no convencionais, por sua
potencial utilizao nos programas de SBAUP no Brasil. So exemplos que ilustram
a possibilidade de mudana no enfoque tecnolgico naqueles programas, e a
necessria mudana da relao entre usurios e tecnologia nas AUPs.

a) Sistema condominial de esgotamento
Este sistema teve desenvolvimento e utilizao no nordeste do Brasil desde o
incio da dcada de 80. Concebido pelo engenheiro Jos Carlos de Melo, apresenta
dimetros reduzidos e menores extenses nas tubulaes, e em consequncia
menores volumes de escavao e execuo em menor tempo, com redues
significativas no custo final. Entretanto, algumas experincias negativas foram
registradas, a exemplo de uma aplicao em Joinville, SC e na Baixada Fluminense,
no Rio de Janeiro (World Bank, 1992a, p. 107). Em um relatrio sobre as
tecnologias utilizadas no Programa PROSANEAR no Brasil (Diagonal Urbana
Cobrape CDM Consortium, 1999, p. 1) referindo-se ao sistema condominial, os
autores chamam a ateno para a necessidade paralela do bom desempenho
simultneo dos outros sistemas de saneamento, como o de drenagem, o de manejo
de resduos slidos e das instalaes domiciliares, fatores essenciais para o xito do
sistema condominial. Enfatizam a necessidade de capacitao e motivao da
comunidade para a utilizao e manuteno do sistema condominial de uma forma
sustentvel a longo prazo, citando o exemplo de boas experincias colhidas pela
concessionria CAESB em Braslia e em outras experincias no Nordeste brasileiro.
A literatura mais recente consultada (Mara, 2000; Banco Mundial, 2000) tambm
considera a participao comunitria como fator essencial de xito ou fracasso para
32

esses sistemas. Conforme relata Mara (2000, p. 112):

Em muitas reas periurbanas de alta densidade populacional, (mas no em
favelas urbanas no organizadas), o esgoto condominial custar menos que
solues de disposio local de excreta e guas servidas, e, de fato, ser a
nica soluo vivel.

Uma iniciativa de transferncia de tecnologia para aplicao do sistema
condominial na comunidade de El Alto na Bolvia, realizada pelo programa de gua
e Esgotamento Sanitrio do Banco Mundial e relatada por Foster (1999) e Lobo
(2003) apresenta economias de 24% na rede de esgoto, confirmando os valores
verificados no Brasil e tambm as necessidades de mobilizao e conscientizao
das comunidades beneficirias, como pr-requisitos ao bom funcionamento do
sistema.

b) Saneamento ecolgico
Com esta denominao, temos uma concepo tecnolgica baseada em uma
abordagem ecossistmica do saneamento bsico domstico (incluindo os excreta
humanos) integrado em uma cadeia ecolgica local. Tal concepo procura o
atendimento a requisitos de mnimo consumo de gua para o transporte e
tratamento dos esgotos, atravs de dispositivos e instalaes hidrulicas
desenvolvidos com esse fim. Um exemplo o vaso sanitrio de descarga reduzida e
equipado com dispositivo separador de urina e fezes. A concepo do saneamento
ecolgico enfatiza o tratamento local dos esgotos, aps anlise de condies
adequadas nos terrenos. Algumas instituies tm publicado material bastante
detalhado sobre o assunto. Um bom exemplo constitui o texto Saneamento
Ecolgico (Esrey et al, 2001), elaborado em conjunto por vrias instituies
internacionais, como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento e a
UNICEF. Fruto de uma oficina realizada no Mxico em 1999, naquela publicao os
autores expressam que a concepo ecolgica apresenta uma vantagem ambiental
considervel em relao aos sistemas convencionais devido reduo de
excedentes de fsforo e nitrognio. Esses sub-produtos so normalmente
encaminhados a estaes de tratamento ou diretamente ao meio ambiente,
causando impactos negativos diversos. A utilizao de pouca ou nenhuma gua no
processo tambm contempla uma questo-chave de difcil sustentabilidade a mdio
prazo nos sistemas atualmente em uso. Trata-se do uso de grandes quantidades de
33

gua tratada para transporte e tratamento dos esgotos. O sistema desenvolve o
tratamento local das fezes, que separadas da urina permitem tratamentos mais
eficientes e seguros, podendo a mdio prazo resultar em fertilizante e condicionador
para o solo. A urina separada constitui fonte de nitrognio para a agricultura. H
diversas experincias no Mxico e no Zimbabwe, por exemplo, utilizando tais
sistemas. Com certeza, em nosso clima e cultura, muitos aspectos referentes
adequao de tal sistema precisariam ser trabalhados e adaptados. Entretanto, o
saneamento ecolgico pode constituir uma alternativa oportuna no Brasil, no
momento que j se coloca um grande questionamento em relao aos sistemas
convencionais sendo utilizados, tanto no que se refere a quantidades de gua
envolvidas quanto segurana ambiental e para a sade pblica.

2.2 As polticas pblicas e as reas urbanas pobres (AUPs)
2.2.1 Conceitos de reas urbanas pobres
No contexto de saneamento bsico trabalhado nesta tese, a conceituao do que
seja uma rea urbana pobre abrange consideraes de ordem econmica, social e
urbanstica, dentre outras. Alguns conceitos tm sido elaborados, no intuito de definir
tais reas, sem contudo esgotar as possibilidades, em funo da prpria
complexidade e dinamismo do meio urbano. Apresenta-se a seguir alguns dos
critrios e conceitos vigentes para significar reas urbanas pobres, conforme
encontrados na bibliografia pesquisada.
Uma coletnea de trabalhos realizada pelo grupo SIGUS no Departamento de
Estudos Urbanos do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (Goethert et al, 2001)
define as AUPs como "reas na cidade em que as condies de habitao e de
qualidade de vida esto abaixo de padres aceitveis". Essas reas apresentam
uma variao de caractersticas, desde conjuntos de lotes em condies precrias
nos centros urbanos at assentamentos espontneos irregulares sem
reconhecimento legal. H uma diversidade de termos e significados em vrios
idiomas e culturas, como favelas, slums, kampungs, tugurios, mas que guardam em
comum grandes carncias em qualidade de vida.
As favelas no so atendidas ou so precariamente atendidas com os seguintes
servios:
34

servios municipais bsicos: abastecimento de gua, esgoto, coleta de lixo,
drenagem pluvial, iluminao pblica, pavimentao, logradouros para acesso
de emergncia.
escolas e clnicas em distncia acessvel, reas seguras para o lazer infantil.

As desigualdades flagrantes entre as favelas e sua vizinhana em condio muito
melhor aumenta a tenso social nas reas mais pobres. O crescimento no
planejado dos assentamentos torna difcil o atendimento com servios
convencionais. O Frum HABITAT das Naes Unidas (2002, p. 14) props que os
seguintes indicadores de desenvolvimento sejam utilizados para a conceituao do
que constitui uma AUP: posse do terreno; qualidade estrutural / durabilidade das
habitaes; acesso gua potvel; acesso a instalaes sanitrias.
Um dos conceitos conhecidos no Brasil formulado por Taschner (apud Almeida,
1999):
conjunto de unidades domiciliares construdas com madeira, zinco, papelo
ou mesmo em alvenaria, distribudas desordenadamente em terrenos cuja
propriedade individual do lote no legalizada por aqueles que os ocupam.
Na maioria das vezes ocupam reas com declividade acentuada ou
inundveis.

Conforme o documento regulatrio do Programa Habitar Brasil BID (Brasil,
1999) no Brasil, so diversas as expresses para as reas pobres:
As diferenas regionais e a nfase que se queira dar a um dos aspectos
envolvidos na questo (legalidade fundiria, posturas municipais, estrutura
fsica da moradia, forma e localidade do assentamento etc.) do origem a
essa diversidade. Assim, podem ser destacadas:
- barraco, mocambo, ou palafita, cuja nfase quanto estrutura fsica da
moradia, em geral construda com materiais improvisados ou no
durveis;
- baixada, alagados, invaso, loteamento clandestino, favela e
assentamentos populares que tm como foco o stio e a forma ilegal como
se deu sua ocupao.

A conceituao do IBGE
De acordo com definio estabelecida no Censo de 1991,
aglomerado subnormal um conjunto constitudo por unidades
habitacionais (barracos, casas...) , ocupando ou tendo ocupado at perodo
recente, terrenos de propriedade alheia (pblica ou particular) dispostos, em
geral, de forma desordenada, densa e carente, em sua maioria, de servios
pblicos essenciais. O que caracteriza um aglomerado subnormal a
ocupao desordenada e que, quando da sua implantao, no houvesse
posse da terra ou ttulo de propriedade.

Para a cidade de So Paulo, Figueiredo (1994) apresenta uma classificao para
as AUPs em relao a quantidade de moradias: pequeno porte (at 49 moradias);
35

mdio porte (50 a 499 moradias); grande porte (mais de 500 moradias).
Conforme o Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro Lei
Complementar n 16, de 1992, temos:
favela constitui uma rea predominantemente habitacional, caracterizada
por ocupao da terra por populao de baixa renda, precariedade de infra-
estrutura urbana e de servios pblicos, vias estreitas e de alinhamento
irregular, lotes de forma e tamanho irregulares e construes no
licenciadas, em desconformidade com os padres legais.

Uma outra definio em nvel municipal dada pelo Instituto de Planejamento
Urbano de Florianpolis, SC (IPUF, 1999)
reas pobres so consideradas aquelas em que 70% das famlias tm
renda mdia entre 0 a 3 salrios mnimos, com carncia scio-econmica,
de habitao, de infra-estrutura sanitria e de equipamentos urbanos.

Como se pode verificar, so diversos os conceitos relativos s AUPs. Entretanto,
so conceitos que efetivamente refletem a diversidade de caractersticas
encontradas naquelas reas, segundo condies habitacionais, sociais e
urbansticas dinmicas e complexas. No presente trabalho considera-se pertinente o
conceito de aglomerado subnormal utilizado pelo IBGE, conforme anteriormente
citado, acrescido das caractersticas de baixo nvel scio-econmico das populaes
residentes nas AUPs. Tais caractersticas apresentam grande relevncia para o
planejamento de programas de SBAUP, em funo do perfil de escolaridade, cultural
e econmico dos moradores e da necessidade de interao com instituies e
equipes de trabalho envolvidas naqueles programas.

2.2.2 As AUPs e as cidades
O fenmeno de urbanizao uma das mais peculiares mudanas globais nas
ltimas dcadas. Enquanto a populao mundial aumenta em cerca de um bilho de
pessoas a cada dcada, aproximadamente 4/5 desse crescimento ocorre nas reas
urbanas (Varis e Somlydy, 1997). Nos pases em desenvolvimento e
subdesenvolvidos, esse crescimento tem sido intensamente marcado pelo aumento
paralelo dos ndices de pobreza nas cidades.
No Brasil, conforme IBAM (2002), o quadro de deteriorao da qualidade de vida
urbana tambm acompanhado pelo crescimento da pobreza urbana, da
impossibilidade de aquisio de moradia adequada e da insuficiente produo de
habitao para a populao pobre promovida pelo poder pblico.
Ao longo de vrias dcadas o crescimento e adensamento de reas pobres nas
36

cidades ocorreu de forma interativa com a dinmica da populao como um todo.
A populao pobre sobrevive da economia informal, fornecendo mo-de-obra barata
e desqualificada, ao mesmo tempo em que ocupa espaos e usufrui precariamente
dos recursos que a vida urbana proporciona. De forma muito real e intensa, est
integrada vida na cidade, ainda que longe de contar com padres minimamente
aceitveis de sade, habitao, transporte, etc. Na maioria das cidades brasileiras
de porte mdio a grande, os bairros pobres esto presentes e constituem
significativos espaos geogrficos e scio-econmicos, constituindo a cidade real a
ser administrada.
Em um estudo em nove comunidades pobres em Montego Bay, na Jamaica,
Ferguson (1996), quantificou os custos de proviso de infraestrutura para
assentamentos informais e mostrou que tais custos so prximos dos custos de
implantao de novos lotes servidos com infraestrutura pelo governo e pela iniciativa
privada. O autor enfatiza ainda que nas reas desordenadas existentes, a
infraestrutura implantada pelos programas de melhorias urbanas geralmente resulta
em qualidade inferior, alm da menor possibilidade de recuperao dos custos
investidos.
A partir do exposto acima, considera-se que as polticas de melhorias urbanas
para as AUPs precisam definir critrios tcnicos para o atendimento, assim como um
rigoroso controle sobre a expanso e o adensamento de AUPs. preciso estar
claro que, a partir de um certo ponto, os programas de melhorias urbanas em reas
pobres no constituem solues para essas reas, mas to somente paliativos para
uma srie de problemas infra-estruturais e scio-econmicos de toda ordem.
Conforme prope Ferguson (1996), ao invs de reagir s invases de terrenos,
os governos deveriam se antecipar demanda da populao pobre por habitao e
infra-estrutura. Isto seria possvel atravs de um ordenamento dos assentamentos
informais (seu reconhecimento oficial, e subsequente implantao de melhorias
urbanas) e da reduo dos custos de produo pelo setor formal. Em outras
palavras, o autor sugere que se formalize os assentamentos informais, que se
informalize os programas formais de urbanizao e que se envolva tambm o setor
privado em programas de habitao e infraestrutura. Tal abordagem se coaduna
tambm com programas internacionais sendo atualmente implementados, a exemplo
do "Cities Alliance", iniciativa do Programa das Naes Unidas para os
Assentamentos Humanos - UN Habitat, em parceria com o Banco Mundial (World
37

Bank e UNCHS, 1999).

2.2.3 Evoluo internacional das polticas pblicas para as AUPs
Na maioria dos pases em desenvolvimento, as reas com populaes pobres nas
cidades foram inicialmente tratadas com indiferena pelas administraes. Faziam
parte de uma realidade informal, no desejada e no considerada em estatsticas
oficiais. As eventuais aes do poder pblico se limitavam a medidas emergenciais
de assistncia ou aes visando a eliminao de tais reas, na medida em que
seus problemas afetavam a parte oficial das cidades. Entretanto, conforme se
expandiam e se multiplicavam, as reas pobres cada vez mais impactavam questes
scio-econmicas locais e municipais, demandando servios e fornecendo mo-de-
obra, dentre outras interaes fortemente percebidas at os dias atuais. Nesse
contexto, as aes originalmente emergenciais em saneamento bsico e melhorias
urbanas passaram a demandar tambm planejamento, critrios e programas
racionais de aplicao de recursos por parte das administraes pblicas.
Em cerca de 50 anos, as polticas pblicas de diversos pases em relao s
reas pobres tm se baseado em uma ampla gama de enfoques. Tais enfoques
variam de tratamentos setoriais, abrangendo itens especficos (ex: gua e esgoto ou
drenagem) a tratamentos integrados, com grande complexidade e leque amplo de
opes para as populaes beneficirias (ex: saneamento bsico, pavimentao,
iluminao pblica, gerao de renda etc.). Variam tambm quanto s questes
urbanas (ex: regularizao e titulao de terrenos, tamanho dos lotes) e perspectivas
de integrao das reas beneficiadas ao tecido urbano das cidades.
O Quadro 1 a seguir resume as caractersticas das polticas pblicas em
programas financiados pelo Banco Mundial em todo o mundo desde a dcada de 50.

38



Quadro 1: Evoluo das polticas pblicas em programas financiados pelo Banco Mundial

Dcada de 50
Cidades planejadas, populao pobre ignorada. Ex: Chandigarh (ndia).
Governos locais fracos, Crescimento no planejado
Desenvolvimento rural como instrumento de controle de migrao
35 milhes de pessoas vivendo em favelas
Dcada de 60
Aumento no xodo rural, expanso das favelas
Erradicao de favelas, re-locaes.
Planos diretores, Habitao e desenvolvimento urbano. Ex: Ciudad Guyana (Venezuela).
Conjuntos habitacionais, padronizao de mdulos e materiais de construo.
Pases pobres copiam projetos dos pases ricos.
Programas de habitao inacessveis aos mais pobres.
Comunidades se organizando, fazendo as prprias casas
Governos sem credibilidade, conjuntos habitacionais inadequados e inviveis. Poltica de subsdios.
ONGs comeam a trabalhar com habitao
Primeiras teorias sobre habitao, Ex: Horcio Caminos, tecnologias adequadas
110 milhes de pessoas vivendo em favelas
Dcada de 70
Alternativas de auto-ajuda, sem participao de governos.
Iniciativas pioneiras de ONGs em terrenos e servios: Ex: Jacarta, SINAMOS, (Peru), El
Salvador, Tondo (Manila, Filipinas), Camares, Recife
Idem, Banco Mundial: Indonsia, Tunsia, Senegal, El Salvador
Polticas governamentais ainda baseadas em subsdios e retorno dos investimentos.
Inacessveis aos mais pobres. Municpios fracos.
Ajuda mtua e auto-ajuda, como estratgias para viabilizao da habitao.
Retorno de investimentos completamente invivel nas reas pobres.
Ref: John Turner Liberdade de construir Controle do processo de produo de habitao
pelo morador
Primeira Conferncia sobre Assentamentos Humanos (Habitat) da ONU
310 milhes de pessoas vivendo em favelas




39


Dcada de 80
Primeiros xitos em programas de melhorias urbanas, com mais prioridade nos governos
Reduo de custos com desenvolvimento gradual e simplificao nos padres de melhorias
Lies dos programas piloto, projetos integrados (gerao de renda, servios, escolas, postos de
sade etc.), projetos padronizados inadequados para atender todas as localidades
Primeiras tentativas em grande escala
Incio e consolidao da teoria de descentralizao
Cidades sem condies econmicas e polticas de atender as demandas
Projetos complexos dificultam implementao; instituies governamentais fracas e burocrticas
Ex: KIP (Kampung Improvement Program) na Indonsia, El Salvador, Camares
Privatizaes
Agncias de desenvolvimento com nfase em infraestrutura dos municpios.
Reduo de investimento em melhorias em reas pobres.
495 milhes de pessoas vivendo em favelas
Dcada de 90
Privatizaes e globalizao
Sociedade civil e ONGs mais fortes
Inst. Financeiras: USAID, GTZ, BID
Conferncia Habitat II habitao para os pobres, Campanha por segurana na posse da terra
Presses influenciando polticas favorveis aos pobres
Micro-emprstimos e desenvolvimento econmico local
Maior poder a alianas, estratgias e desenvolvimento local
Alianas internacionais por melhorias necessidade de parcerias em nvel global, convergncia de
interesses e recursos para obteno de melhorias em grande escala
Iniciativas na preveno da formao de favelas
Necessidade de mais profissionais no setor
750 milhes de pessoas vivendo em favelas
Ano 2000
Compromissos e aprendizado local
Programas integrando melhorias urbanas com desenvolvimento
Fundao do Programa Cities Alliance
Realizar melhorias urbanas, mas tambm preveno formao de favelas
Maiores esforos em escala nacional
John Turner prope princpio de subsidiarity. Ex: Mauritnia.
837 milhes de pessoas vivendo em favelas
Fonte: Gattoni, G. 2002
40

2.2.4 O papel do estado, das ONGs e da iniciativa privada
Durante as ltimas dcadas muitas naes tm demonstrado uma preocupao
em carter global sobre desenvolvimento. Governos e organizaes no-
governamentais (ONGs) tem participado em eventos de cunho global, a exemplo
da Conferncia Cpula da Terra (Eco-92) no Rio de Janeiro e da Conferncia para o
Desenvolvimento Social, em Copenhague, em 1995. Entretanto, a forma de
cooperao que governos e ONGs poderiam desenvolver ainda apresenta aspectos
que precisam ser melhor esclarecidos (Sanyal, 1994). Conforme o mesmo autor, o
pensamento poltico dominante na dcada de 50 defendia um estado poderoso, com
um domnio quase supremo sobre a economia e os demais setores da sociedade.
Tal pensamento caracterizou tambm os programas de desenvolvimento, conforme
se verifica no Quadro 1 anteriormente apresentado. Essa motivao global para o
grande poder do estado foi acentuada no perodo aps a 2a. Guerra Mundial, com o
fortalecimento de novas naes independentes e instituies globais com o objetivo
de expandir e administrar a economia interligando essas novas naes. O modelo de
desenvolvimento principal tinha como pressuposto bsico o interesse material das
pessoas como nico fator propulsor na sociedade. Alm disso, conforme Ingham
(1993), os economistas tinham um ponto de vista comum, acreditando que o
desenvolvimento material reproduziria a experincia positiva dos pases que haviam
se industrializado durante o sculo 19. Entretanto, algumas dcadas adiante
surgiram resultados econmicos e sociais negativos, como desemprego em massa,
desigualdade social e a formao de favelas nas principais cidades industriais.
A premissa de uma grande correlao entre capitalismo e democracia se mostrou
frgil. A grande confiana depositada no estado poderoso foi enfraquecida e um
novo modelo de desenvolvimento colocava as ONGs como instituies-chave na
conduo dos pases por polticas de desenvolvimento mais bem sucedidas.
A elevao das ONGs uma posio de maior relevo nas polticas de
desenvolvimento ao longo de vinte anos, entretanto, no apresentou tambm os
bons resultados esperados. Conforme Sanyal (1999) as abordagens "bottom-up"
(de baixo para cima), em programas em que as ONGs tiveram espao privilegiado
mostrou tambm resultados negativos no previstos, como a grande competio
entre as organizaes, falta de cooperao e grande dependncia de recursos
externos.
41

Com relao s ONGs, importante lembrar que na essncia tais entidades no
constituem instituies sociais ou polticas completas, aptas a conduzir todas as
polticas necessrias aos pases em desenvolvimento. So constitudas de grupos
de interesses comuns, formalizados, mas sem os critrios de representatividade
constitucional dos rgos oficiais, e no se confundem assim com aqueles em suas
atribuies.
Sanyal (1999) apresenta exemplos de instituies que so referncias mundiais
em termos de ONGs com papel de relevo nas polticas de desenvolvimento em seus
pases. Uma delas, o Banco Grameen, em Bangladesh, contempla um bom exemplo
da aliana entre governo, iniciativa privada e ONGs. Em sua origem, uma ONG foi
estabelecida a partir da necessidade de levantamento de emprstimos a
agricultores, em 1976. Naquela poca um pequeno banco local concedeu
emprstimos a juros normais de mercado. Com a gesto financeira adequada, e
uma posio realista em relao aos fatores de mercado, o programa obteve bons
resultados na agricultura. Com tais resultados, o governo de Bangladesh supriu o
banco local com assistncia tcnica e recursos para expanso dos emprstimos
para uma crescente clientela pobre. Os negcios cresceram com sucesso e foi
criado o Banco Grameen, que se expandiu, constituindo instituio de referncia e
credibilidade no pas, e importante fonte de recursos para a populao pobre.
Como outro exemplo de relao construtiva entre ONGs e governo, o autor
anteriormente citado apresenta a Associao de Mulheres Autnomas (SEWA - Self
Employed Women Association), uma das mais exitosas ONGs na ndia. Durante
mais de 17 anos de existncia, a organizao trabalhou em estreita parceria com o
governo, exercendo uma influncia muito positiva nas relaes entre o governo e as
mulheres autnomas pobres. A SEWA desenvolveu trabalhos com bancos na
distribuio de crditos subsidiados, enquanto o governo propiciou a
comercializao de trabalhos manuais feitos pelas mulheres associadas quela
organizao. Alm disso, hospitais e prises administradas pelo governo compravam
regularmente os hortigranjeiros comercializados pelas mulheres. A partir de
sugesto da SEWA, o governo criou um esquema de assistncia maternidade para
mulheres pobres, assim como um seguro de vida para as trabalhadoras autnomas.
Verifica-se assim que, apesar da natureza diversa, ou exatamente devido a essa
diversidade essencial, governos, ONGs e iniciativa privada poderiam ter uma
importante relao complementar. Como vantagem diferencial, as ONGs podem
42

apresentar maior capacidade de penetrao e confiabilidade junto s populaes
pobres, devido sua origem mais espontnea, baseada em interesses coletivos
especficos. Governos possuem a mquina administrativa para criar o ambiente
poltico adequado com alcance e abrangncia para programas de nvel nacional.
A iniciativa privada possui uma caracterstica de maior sensibilidade aos fatores de
mercado, como a motivaes de produtores e consumidores, importante na
organizao de polticas de desenvolvimento. Com essas vantagens diferenciais, a
interao sinrgica entre governo, iniciativa privada e ONGs passa a ser um fator
estratgico no xito de polticas de desenvolvimento em praticamente todos os
setores da sociedade.
Com relao aos programas de SBAUP, consideramos pertinentes as
consideraes acima, visto que se encontram estreitamente relacionadas a polticas
pblicas como a poltica urbana, de meio ambiente, de sade pblica e do combate
pobreza.

2.2.5 As AUPs e as instituies pblicas
Em uma discusso sobre um mecanismo tradicional de controle poltico no Brasil,
Gay (2001) explora a distncia conceitual entre clientelismo e cidadania. Conforme o
autor, em 1984 Jonathan Fox no Mxico havia definido clientelismo como "uma
relao baseada em subordinao poltica em troca de compensao material",
considerando esta uma categoria de anlise oposta ao conceito de cidadania. No
Brasil, o conceito se aplica adequadamente relao entre comunidades e
candidatos a cargos polticos, muito comum nos perodos pr-eleitorais.
Em suas anotaes de campo, Gay se concentrou nas relaes entre o
clientelismo e o processo de democratizao, com base em estudos de favelas no
Brasil. Em suas pesquisas, ele constatou algumas relaes polticas "hbridas", que
mostrou uma gama mais ampla de relaes possveis, em relao quelas
anteriormente apontadas por Fox. Descreve, por exemplo, como algumas das
comunidades de favelas no Rio de Janeiro ao final da dcada de 70 experimentaram
uma evoluo em suas relaes com candidatos a cargos pblicos, passando do
simples clientelismo conforme acima descrito a uma barganha mais complexa, ainda
que informal. Ao invs de simples concordncia com promessas de melhorias
materiais em troca de votos, as lideranas comunitrias passaram a negociar e obter
43

obras concretas em suas comunidades. As obras assim obtidas representaram uma
nova conscincia em relao s possibilidades de comprometimento de candidatos a
cargos polticos com investimentos reais nas reas de moradia de seus eleitores.
Entretanto, tais processos de barganha efetivamente no modificaram a
conscientizao dos moradores em relao a seus direitos e obrigaes como
cidados. No se verificou discusso local mais aprofundada quanto s
necessidades mais importantes e prioritrias nas comunidades, por exemplo, no
contexto de sua qualidade de vida e em relao a seu bairro ou cidade. Na
realidade, o progresso no relacionamento com o poder formal representado pelos
candidatos constituiu somente uma mudana dentro do padro de clientelismo
anterior. O passo complementar a esse estgio seria a melhor organizao da
comunidade, e a proviso de informao adequada de forma a promover um
esclarecimento acerca de obras e servios mais propiciadores de qualidade de vida
em termos coletivos e a mdio prazo, a exemplo de obras em saneamento bsico.
Conforme o exemplo acima, verifica-se que uma questo essencial no
planejamento de programas de SBAUP o entendimento das relaes entre as
comunidades a serem beneficiadas e o poder poltico local. Entender como tais
relaes afetam o comportamento de moradores durante os diversos estgios de
uma interveno constitui uma ferramenta estratgica para maior alcance e
eficincia de programas comunitrios. Essa compreenso pode facilitar a
comunicao construtiva das equipes de trabalhos com os moradores, propiciando
melhor auto-conhecimento das comunidades e sua conscientizao em relao s
possibilidades de relacionamento com governos e instituies formais, e no
somente com candidatos em perodos pr-eleitorais.
Em termos de poltica de SBAUP por nveis administrativos, conforme sustenta
Bracaz, J.; Greene, M. e Rojas (2002), uma das lies da experincia com
elaborao de programas que as maiores dificuldades resultam de diferenas
polticas fortes entre o governo federal e os municpios, particularmente quando
esto envolvidos os governos de capitais. Tais diferenas com frequncia bloqueiam
as relaes interinstitucionais necessrias para a adequada execuo de
programas. Na maioria dos casos, os governos federais possuem maior capacidade
financeira para realizar grandes investimentos. A participao dos municpios,
porm, vital para a realizao dos programas de investimentos em reas pobres.
Isso explicado pela competncia municipal no controle do uso do solo urbano e por
44

sua responsabilidade em prover e manter servios urbanos locais. A experincia do
Banco Interamericano de Desenvolvimento, por exemplo, de que os melhores
resultados foram obtidos em programas gerenciados diretamente pelo municpio ou
com sua ampla participao. Segundo aqueles autores:
A interdependncia requer convvio que nem sempre politicamente conveniente,
requerendo compromisso de ambos os lados para funcionar adequadamente. A melhor
soluo a busca de acordo em bases tcnicas e a utilizao de esquemas flexveis de
implantao, em que o governo federal ou estadual provem coordenao e superviso
tcnica geral para os programas, enquanto que os municpios ficam com a
responsabilidade pela execuo de projetos especficos em suas jurisdies.

Considera-se tambm que muitas abordagens eficientes para a proviso de
habitao e infraestrutura raramente podem sobreviver fase de demonstrao ou
projeto piloto, e tendem a no ser reprodutveis. O principal motivo a falta de
articulaes institucionais claras, a falta de sustentabilidade econmica e a falta de
reinvestimento. Iniciativas inovadoras so sempre vistas como ameaas para as
estruturas existentes em administraes locais. As resistncias internas s
mudanas so constantes nos embates institucionais e so tambm comuns as
dificuldades e omisses no compartilhamento de informaes entre todos os
envolvidos nas estruturas administrativas. (UN - HABITAT, 2002, p. 5)

2.3 Planejamento e gesto de programas de SBAUP
A incluso deste item na tese tem como objetivo o suporte anlise de
programas de saneamento e o desenvolvimento de subsdios metodolgicos. So
apresentados a seguir os conceitos bsicos e algumas concepes metodolgicas
pesquisadas, com aplicao em programas de SBAUP.

2.3.1 Planejamento e gesto - conceitos
a) Planejamento
Conforme Garcia Neto (2000), o planejamento um processo contnuo, com
prazos e datas para a realizao de planos (em geral documentos, expressando
uma fase do planejamento em determinado instante). Considera-se ainda que o
planejamento envolve uma delimitao geogrfica e temporal (mdio e longo
prazos), objetivos e metas.
No dicionrio (Ferreira, 1995) planejamento conceituado como o trabalho de
45

preparao para qualquer empreendimento, segundo um roteiro e mtodos
determinados. Trata-se da elaborao, por etapas, com bases tcnicas, de planos e
programas com objetivos definidos.
Em Teixeira e Santana (1994) verifica-se que o planejamento estabelece a forma
de adequar a oferta demanda por servios pblicos em um horizonte determinado
de tempo, estabelecendo-se princpios e metas a serem cumpridos e
dimensionando-se recursos fsicos, humanos e financeiros.
A partir dos conceitos acima, nos programas de SBAUP a necessidade de
planejamento se traduz nos instrumentos para conhecimento prvio da realidade em
que se vai trabalhar (pesquisa documental, institucional e de campo), com
levantamento de caractersticas das comunidades (perfil social e cultural) e
caractersticas fsicas da rea habitada. O dinamismo e a complexidade dessas
reas justifica o processamento criterioso, contnuo e integrado de informaes,
buscando-se um conhecimento efetivo da realidade que propicie aos planejadores a
elaborao de programas com base nos aspectos mais relevantes e crticos para as
pessoas a serem envolvidas. O planejamento em SBAUP define ainda a abordagem
a ser adotada para as aes a serem desenvolvidas, seja no tocante a obras, seja
relacionadas mobilizao comunitria e institucional. Os recursos envolvidos a
mdio e longo prazo, a conservao e manuteno dos servios e a sustentabilidade
dos programas junto s comunidades beneficiadas tambm so integrantes do
processo de planejamento, que procura antever cenrios possveis, prever
estratgias e se realimentar periodicamente com resultados obtidos a cada etapa ou
ao empreendida.

b) Gesto
O conceito de gesto envolve aes a curto prazo e at dirias, a operao e
manuteno de sistemas. Tambm no dicionrio, verificamos tal conceito como "a
prtica de um conjunto de princpios, normas e funes que tm por fim ordenar os
fatores de produo e controlar sua produtividade e eficincia, para a obteno de
um determinado resultado" (FERREIRA, 1995).
Em contraste ao planejamento, a gesto significa gerncia, administrao. No
caso dos servios pblicos, a gesto pode ser entendida como o aporte de recursos
humanos e materiais para a manuteno de um determinado sistema, a exemplo
das obras virias ou do sistema municipal de sade. Tal o caso tambm nos
46

programas de saneamento bsico nas reas urbanas pobres. Nesses programas, a
gesto faz parte de um dia dia de interao com instituies, tcnicos e
moradores de comunidades pobres, incluindo a mobilizao racional de recursos
para execuo de aes e organizao de pessoas, tanto na equipe tcnica que
planeja e executa as aes quanto na comunidade de moradores de uma
determinada rea beneficiria do programa. Caracteriza-se assim a gesto no
contexto de SBAUP como uma atividade de administrao rotineira de recursos,
tendo como base um planejamento conforme definido no item anterior. Um
gerenciamento adequado melhora a produtividade dos recursos e eleva o alcance
das metas dos programas (Ncleo de Estudo de Polticas Pblicas, 1999).
Exemplos prticos de gesto em SBAUP seriam: (a) a otimizao do trabalho de
equipes em visitas domiciliares; (b) a utilizao rotineira e eficiente de recursos de
comunicao para melhoria da interatividade com as comunidades beneficirias de
programas; (c) o processo de elaborao de projetos executivos, a partir de
interao com os futuros usurio; e (d) a execuo e operao das obras e sua
manuteno de forma eficiente.

2.3.2 Planejamento em SBAUP
Para o planejamento de programas de SBAUP, foram investigadas algumas
metodologias de referncia j aplicadas e reconhecidas em diversos pases. Essas
metodologias contemplam um planejamento participativo para a elaborao de
programas, com base nas questes anteriormente abordadas em relao
necessidade de interao com as comunidades beneficirias.

a) O modelo Kalbermatten
Este modelo foi desenvolvido por John Kalbermatten e sua equipe no Banco
Mundial ao final da dcada de 70, como preparao Dcada Internacional do
Abastecimento de gua e do Esgotamento Sanitrio (KALBERMATTEN, John, et al.
1980). Tal modelo aqui apresentado por sua concepo inovadora e ainda atual,
introduzindo a participao de profissionais das reas sociais, de economia e de
sade pblica, somando-se aos de engenharia, no planejamento dos programas de
SBAUP. Conforme Mara (2000), "o modo convencional de planejamento em
sistemas de gua e esgotos, com planos de grande porte e caros resultava em
47

vrios volumes de relatrios de engenharia, mas traziam muito pouco ou nenhum
benefcio para a populao pobre urbana."
Essa concepo contempla como idia bsica em seu primeiro estgio a atuao
da engenharia na coleta de informaes do meio fsico, como detalhes para o
abastecimento de gua, topografia local, drenagem, caractersticas do solo etc. Os
profissionais de sade pblica identificam as doenas relacionadas falta de
saneamento bsico prevalentes na rea. Um economista procede a levantamentos
sobre as caractersticas econmicas necessrias para uma anlise scio-econmica
e profissionais das reas sociais, juntamente com a comunidade, procedem ao
levantamento das prticas e preferncias locais.
Em um segundo estgio a equipe trabalha na identificao de tecnologias com
viabilidade tcnica, econmica e scio-cultural. Do terceiro ao quinto estgio,
tambm com a participao ativa da comunidade, uma ou duas dessas tecnologias
so adequadamente avaliadas em termos financeiros de forma que possam ser
acessveis. No sexto e ltimo estgio a comunidade escolhe a tecnologia a ser
implantada. Mara (2000) enfatiza o fato de nesse ltimo estgio ficar bem definido
que trata-se de uma escolha da comunidade, consolidando a tecnologia selecionada
como produto da interao dos moradores com os tcnicos. Ao longo do processo,
fica patente tambm a participao da comunidade, confirmando ou retificando as
informaes levantadas pelos tcnicos de todas as disciplinas envolvidas.

b) Planejamento Comunitrio de Aes
Este mtodo (inicialmente chamado de Microplanejamento) foi desenvolvido por
Goetherd e Hamdi (1998) h mais de quinze anos. Constitui-se de etapas de
conhecimento da realidade, capacitao e construo de plano comunitrio, para
implementao de projetos de melhorias urbanas e infra-estrutura habitacional e
sanitria. Esse mtodo tomou maior vulto em Sri Lanka como parte do Programa Um
Milho de Casas, um programa participativo em escala nacional que teve
reconhecimento e foi reutilizado internacionalmente em pases como Bangladesh,
frica do Sul e Polnia. Na Amrica Latina, o Banco Mundial tem aplicado o
programa em nvel municipal em vrios pases, a exemplo do Chile.
O fator-chave dessa metodologia a realizao de reunies de trabalho
(oficinas) de forma intensiva durante alguns dias, que resultam em um plano de
desenvolvimento construdo pela equipe tcnica e comunidade. A operacionalizao
48

do trabalho feita com agentes da comunidade e recursos audio-visuais de baixo
custo, mas com grande eficincia em termos de comunicao e construo coletiva
de propostas.
O produto das oficinas um plano de desenvolvimento. O plano inclui uma
relao de problemas hierarquizados por prioridades, estratgias e alternativas para
encaminhamento de solues; inclui tambm um programa preliminar de trabalho,
definindo quem, quando e o que dever ser feito. Um aspecto implcito nessa
abordagem a relao igualitria entre os pareceres tcnicos dos profissionais e as
opinies da comunidade.
Para a realizao das oficinas h necessidade de uma certa preparao,
materiais e capacitao. H necessidade tambm de uma comunidade motivada e
de um moderador/facilitador/organizador com a confiana da comunidade e que
possa garantir a divulgao, a identificao dos participantes, a seleo de local, a
reunio dos materiais necessrios e a realizao da oficina. A maior parte da
preparao realizada pela prpria comunidade. Uma pessoa especialmente
designada fica encarregada do apoio logstico. Os materiais necessrios so
simples, como pincis atmicos, folhas grandes de papel (que podem ser de tipo
barato, em que se possa escrever e colocar na parede). importante tambm um
local neutro na comunidade, com espao suficiente para acomodar a todos e com
parede ou painel em que se possa expor os resultados conseguidos em cada
oficina.
O processo apresenta quatro etapas gerais de trabalho:
Etapa 1 : Identificao de problemas e priorizao.
Tanto problemas supostos quanto problemas reais devem ser includos
sem diferenciao prvia.
Etapa 2: Estratgias, opes e solues conciliatrias.
Que abordagens e aes so as mais adequadas para lidar com os
problemas?
Etapa 3: Planejamento para implantao.
Quem faz o que, quando e como. Como manter o processo em
andamento?

Etapa 4: Monitorao: Como est indo o processo e o que podemos observar?
(Uma variao desta etapa pode tambm ser includa na etapa 1, na
identificao de problemas. )

49

Em cada etapa, as oficinas so planejadas em quadros, de acordo com temas
especficos. Os grupos para tratar cada tema so constitudos com pessoas da
equipe tcnica e da comunidade. Esses quadros, anotados em folhas grandes de
papel, permanecem com a comunidade. Servem como registro das discusses e dos
acordos realizados. Na concluso do processo, a comunidade tem uma relao de
problemas classificados por prioridade, um plano de ao para implementao das
alternativas principais em que se obteve consenso e uma pessoa indicada para ser o
interlocutor com as autoridades.
Entre os participantes das oficinas devem estar representantes de toda a
comunidade envolvida, tcnicos dos rgos pblicos (saneamento, gua, sade,
educao etc.). O facilitador tem papel-chave como moderador e deve ser da
confiana de todos os participantes.
O mtodo flexvel em funo das condies locais, mas apresenta sempre
como principais caractersticas:
- oficinas rpidas e intensivas realizadas em campo;
- uma agenda de atividades determinada pelo volume, natureza e priorizao dos
problemas comunitrios;
- a participao de tcnicos e comunidade em condies de igualdade;
- o registro documentado das informaes.

c) Planejamento multi-objetivo
Esta metodologia de planejamento estabelece uma matriz com alternativas
possveis em relao a intervenes em uma determinada comunidade. A idia
bsica nessa abordagem a considerao de vrios objetivos no processo de
tomada de deciso, e no apenas a eficincia econmica (MacRae e Whittington,
1988, p.258). So identificados os grupos de interesse entre os atores sociais em
jogo em um determinada proposta (Ex: moradores, vendedores de gua, governo,
empreiteiros, comerciantes locais etc.). A partir das alternativas apresentadas e dos
conflitos de interesse identificados, pode-se chegar a alternativa de maior
possibilidade de xito.
Na prtica, a identificao de contextos e atores sociais requer tcnicas
adequadas e uma equipe com formao e capacitao para interagir com viso
crtica e discernir as principais foras sociais em jogo em cada comunidade. Em
primeira anlise, diversos comportamentos e motivaes podem levar a falsas
50

concluses acerca dos interesses mais fortes dos moradores.
H necessidade de um conhecimento bastante profundo da realidade e da
perspectiva de cada grupo de interesse analisado. As dificuldades nessa avaliao
podem comprometer a eficincia da matriz de anlise desenvolvida como
instrumento de tomada de deciso. Contudo, a possibilidade de avanos, tanto na
identificao das foras motivadoras quanto no potencial de modificao de tais
foras, indica um potencial particularmente valioso nessa metodologia, quanto sua
aplicao aos programas de SBAUP.

d) Planejamento Estratgico (PE)
Conforme Drucker (1984) apud Silva (1998),
Planejamento Estratgico o processo contnuo de, sistematicamente e
com o maior conhecimento possvel do futuro, tomar decises atuais que
envolvam riscos; organizar sistematicamente as atividades necessrias
execuo destas decises e, atravs de uma retroalimentao organizada e
sistemtica, medir o resultado destas decises em confronto com as
expectativas alimentadas.

Conforme Bryson (1995), temos planejamento estratgico definido como um
esforo disciplinado para produzir aes e decises fundamentais que moldam e
orientam o que uma organizao , o que ela faz e por que faz. Ainda conforme o
autor, um dos mais difundidos sistemas de planejamento, o Planejamento
Estratgico surge nos anos 20 em cursos sobre polticas empresariais na
Universidade de Harvard, nos Estados Unidos. Tal modelo formulou uma sistemtica
de diagnstico com base na anlise dos pontos fortes e pontos fracos do ambiente
interno, e das oportunidades e ameaas, ou riscos, do ambiente externo. Seu objeto
primordial era o aumento da produtividade no processo de industrializao em
grande crescimento poca. Ao longo de vrias dcadas, o PE foi sendo
aperfeioado e consolidado como base para formulao de estratgias nas
organizaes, chegando a seu auge nos anos 70. Ocorre a partir da uma
consolidao das crticas e algumas consequncias negativas da aplicao do PE,
seguindo-se a limitao de sua expanso em nvel mundial. A revalorizao e
adequao do PE ao setor pblico ocorre a partir dos anos 80 com os trabalhos de
John Bryson, que em 1988 publica o primeiro manual de aplicao da tcnica. Ao
longo das duas ltimas dcadas foi crescente a utilizao do PE pela administrao
pblica norte-americana.
A partir das consideraes feitas por Silva (1998) sobre as possibilidades de
51

aplicao do PE indicadas por Bryson, consideramos a pertinncia dos conceitos de
organizaes (estruturas formais da administrao pblica), funes ( polticas
pblicas) e comunidades (pessoas, cidados ou seus representantes sociais) no
contexto do saneamento bsico em reas pobres. Entretanto, conforme alerta o
autor em sua tese de doutorado: A aplicao do Planejamento Estratgico para
comunidades requer uma clara definio dos objetivos do esforo, j que a
motivao e reunio de pessoas sem um vnculo organizacional carece de estruturas
de comunicao e convivncia formal. Tal considerao remete uma ponderao
quanto ao nvel de organizao existente nas comunidades beneficirias de
programas de SBAUP, frente ao nvel de organizao necessrio aplicao
eficiente da metodologia em questo.

Concluso
Em linhas gerais, os modelos de planejamento mais adequados ao saneamento
bsico em reas pobres contemplam uma viso participativa, organizacional e
integradora em termos das interfaces comunidade equipe tcnica poder pblico.
Um enfoque assim embasado apresenta maiores chances de sucesso, haja visto as
dificuldades normalmente encontradas pela abordagem convencional para o
atendimento daquelas reas com servios de saneamento bsico. Conforme
observa Lobo (2003), de forma distanciada da realidade os tcnicos assumiam o
papel de apenas elaborar a melhor soluo tcnica. Na falta de recursos para
implement-la, o problema era transferido para a esfera governamental, sem levar
em conta a possibilidade de adoo de solues alternativas e apropriadas aos
recursos disponveis. Com a mudana nesse paradigma assistencialista e unilateral,
torna-se oportuna a construo conjunta de solues, em um processo em que a
comunidade beneficiria passa a ser sujeito e objeto das intervenes sendo
planejadas e discutidas, a partir de uma realidade local melhor conhecida por todos
os atores envolvidos.

2.3.3 A perspectiva interdisciplinar em planejamento e gesto de
programas de SBAUP
Conforme abordado no Captulo 1, item 1.2.5, a abordagem convencional de
engenharia no logrou xito na implantao de sistemas adequados de saneamento
52

bsico nas AUPs. Alm da diferenas flagrantes entre os padres de arruamento e
disposio dos lotes nas AUPs, uma outra explicao reside no fato de tratar-se de
uma abordagem baseada apenas em uma disciplina, no caso a engenharia de obras
pblicas em reas urbanas convencionais. Tal abordagem carecia de domnio
suficiente de conhecimentos da realidade complexa que pretendia transformar.
Ao agregar profissionais de outras reas de formao, como a de servio social e
de sade pblica, os programas de SBAUP evoluram para uma abordagem
multidisciplinar, em que, sob uma coordenao nica, diferentes disciplinas
focalizam um problema, mas ainda sem integrao entre si e cada qual com seus
mtodos e linguagens diferentes. Nessa abordagem, a realidade das AUPs passava
a ser melhor conhecida, porm com cada rea profissional realizando sua leitura e
produzindo concepes especficas acerca de estratgias e alternativas de trabalho
para lidar com a realidade.
Para a abordagem interdisciplinar de um problema, conforme Silva (2000, p.73),
as etapas principais podem ser identificadas como: (a) a constituio do grupo de
trabalho, preferencialmente de forma institucional, para garantia de sua estabilidade;
(b) o estabelecimento de conceitos-chave, constituindo o domnio lingustico mnimo;
(c) a formulao do problema a ser trabalhado, a partir dos universos disciplinares
presentes; (d) a organizao e repartio de tarefas e produo disciplinar de
conhecimentos e (e) a apresentao de resultados disciplinares e discusso pela
equipe.
Considerando a complexidade fsico-social normalmente encontrada nas reas
pobres, em que qualquer proposta de implantao de sistemas de saneamento
bsico enfrenta desde a dificuldade na determinao de parmetros norteadores dos
projetos (ex: tendncias quanto populao e abrangncia espacial a mdio e longo
prazo) at a prpria receptividade da comunidade (com frequncia indiferente ou at
contra as intervenes propostas), a abordagem interdisciplinar se faz oportuna e
necessria.
Nas primeiras intervenes em reas pobres, engenheiros e arquitetos eram os
profissionais alocados, a partir de sua atuao usual no espao urbano ordenado.
As atividades de levantamentos, concepo e execuo dos projetos em programas
de SBAUP se referiam predominantemente s obras nas comunidades, geralmente
em carter de emergncia ou de extenso de obras pblicas vizinhas. Ao longo de
vrias experincias, verificava-se a diversidade fsica e scio-econmica daquelas
53

reas comparativamente cidade formal, ordenada. A interao da equipe tcnica
com os moradores era inevitvel e mesmo necessria, pois do contrrio em muitos
casos ficaria inviabilizado o prprio acesso aos locais de interveno. Engenheiros,
arquitetos, topgrafos e funcionrios de empreiteiras no tinham a capacitao para
a implantao de obras em reas sem os padres urbanos usuais (em que as
interferncias com os moradores e os espaos de atuao, ruas, passeios etc, no
se encontram normatizados em cdigos de obras e de posturas municipais).
Face a essas dificuldades, e para facilitar a comunicao com as comunidades,
as aes de saneamento em reas pobres passaram a contar com assistentes
sociais, pedagogos e mdicos, dentre outros profissionais. Como vantagem, esses
profissionais com frequncia eram elementos j atuantes nas reas de interveno,
em assistncia sade, ensino, ou outras atividades. Assim sendo, facilitavam o
acesso comunidade, j dispondo de conhecimentos prvios sobre sua cultura,
linguajar, organizao etc. Contudo esses profissionais naturalmente no dispunham
de mnimos conhecimentos em relao s dinmicas envolvidas no planejamento e
implantao de obras de infra-estrutura em comunidades carentes. Assim, sua
abordagem ficava delimitada dentro das perspectivas convencionais de suas reas
de formao, ou seja, o atendimento e orientao mdica, a assistncia social com
informaes e encaminhamento s instituies de referncia.
No trabalho de transformao de hbitos de higiene, participao e cooperao
com as equipes de obras, ficava patente uma dificuldade de comunicao entre os
setores de engenharia, de trabalho social e com a prpria comunidade. Isto ocorria
devido falta de conhecimento recproco dos modos de operao e interao prvia
entre as equipes. Assim, a simples reunio de profissionais de reas distintas
(caracterizando a equipe multidisciplinar) no resultava em uma equipe com
posturas coerentes e propostas coesas, pois eram grandes as dificuldades de
dilogo. As causas poderiam ir da especificidade lingustica at as diferentes vises
de mundo e na forma de operacionalizao de aes, caractersticas de cada rea
profissional. Como resultante, eram comuns as dificuldades de dilogos construtivos
e os trabalhos mais assemelhados a colagens de diversas propostas, com conflitos
terminolgicos e sem unidade. Ficava patente a necessidade de novo enfoque na
formao e integrao de equipes para atuao em programas de melhorias
urbanas em reas pobres. Conforme Floriani (2000, p. 106), "A interdisciplinaridade
no existe de antemo. No nasce por decreto."
54

Evidentemente, a necessidade de formao interdisciplinar se estende tambm a
prpria formao de cada profisso, o que entretanto foge ao escopo principal
proposto para a presente pesquisa.
Segundo Japiass (1976:74),
a interdisciplinaridade se caracteriza pela intensidade das trocas entre os
especialistas e pelo grau de integrao real das disciplinas... Podemos dizer
que nos reconhecemos diante de um empreendimento interdisciplinar todas
as vezes em que ele consegue incorporar os resultados de vrias
especialidades, que tomar de emprstimo a outras disciplinas certos
instrumentos e certas tcnicas metodolgicas, fazendo uso dos esquemas
conceituais e das anlises que se encontram nos diversos ramos do saber.

Com essa concepo, a exemplo de outros conceitos de mesma natureza
trabalhadas por diversos autores, a perspectiva interdisciplinar se apresenta como
necessidade emergencial na abordagem dos programas de saneamento bsico em
reas pobres. Conforme Mara (2000, p. 209), a idia central nesses programas a
existncia de uma equipe interdisciplinar que possa interagir de forma sensvel e
adequada com a comunidade. Tal interao poder ento produzir sistemas de
saneamento que sejam tecnicamente viveis, econmica e financeiramente
acessveis e aceitveis em termos scio-culturais.
Conforme exemplificado nos pargrafos anteriores, as abordagens limitadas a
concepes exclusivas da engenharia, de trabalho social ou de sade pblica, por
exemplo, por si s no logravam xito na efetivao de melhoras em infraestrutura
acompanhadas de mudanas de hbitos e atitudes nas populaes envolvidas. Alm
disso, a postura tcnica muito restrita ao mbito de cada rea profissional, ainda que
numa equipe composta de diversas formaes, constitui fator dificultador para a
construo de alternativas de intervenes adequadas e eficientes em comunidades
pobres, tipicamente de grande complexidade fsica e social.
A perspectiva interdisciplinar ser assim considerada no desenvolvimento da
tese, procurando-se a identificao de tcnicas e elementos que facilitem a utilizao
efetiva dessa abordagem quando das concepes de projetos, formao e
capacitao de equipes de trabalho e desenvolvimento de interfaces facilitadoras do
processo de assimilao de valores e hbitos pelas comunidades envolvidas.



55

3 PANORAMA INTERNACIONAL DO SETOR DE SBAUP
3.1 Introduo e breve histrico
Em nvel mundial, as questes relativas carncia de infra-estrutura em reas
pobres tm sido tratadas em um contexto de assistncia tcnica e financeira aos
pases mais deficitrios. Alguns programas resultaram em maior fortalecimento do
setor, consolidando uma vontade poltica efetiva por mudanas em escala nacional
em alguns pases. Atravs de organizaes como as agncias e programas da ONU,
Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o
financiamento dos programas tem concentrado a ateno em questes como
habitao, infraestrutura, segurana na posse da terra, e mais recentemente em
melhorias urbanas como forma de resgate social das populaes pobres nos pases
beneficirios. A partir de uma retrospectiva histrica apresentada por Gattoni (2002)
em um seminrio internacional sobre melhorias urbanas em reas pobres, verificou-
se uma evoluo diversificada nas polticas, conforme apresentado no Captulo 2,
item 2.2.3.
O dficit mundial de infraestrutura urbana de saneamento tem apresentado
nmeros sempre desproporcionais em relao ao desenvolvimento de outros
servios urbanos. Com posse da terra incerta ou ilegal, os assentamentos de baixa
renda e alta densidade carecem dos mais bsicos servios e infraestrutura. No incio
do ano 2000, a populao urbana sem acesso adequado ao abastecimento de gua
alcanou 180 milhes de pessoas. Isto representa um aumento de 62 milhes de
pessoas em relao aos dados de 1990. A cobertura com sistemas de esgotos
sanitrios se manteve consideravelmente abaixo dos dados referentes gua, com
um total de 409 milhes de moradores nas reas urbanas sem servio adequado de
esgotos. Entretanto, esses dados se referem principalmente a populaes dentro
dos limites formais das cidades, no considerando um grande nmero de habitantes
moradores das reas perifricas (FORUM HABITAT- ONU, 2002).
Na Amrica Latina, embora 86% da populao tenha acesso ao abastecimento de
gua, somente 49% conta com servios de esgotamento sanitrio. Alm disso, h
uma grande diferena nos nveis de cobertura entre as classes alta e baixa,
resultando em uma populao pobre praticamente sem acesso ao abastecimento de
gua e servios de esgotamento sanitrio confiveis (BANCO MUNDIAL, 1999). Nas
reas de baixa renda o atendimento com servios de coleta e disposio final de
resduos slidos, drenagem e outros aspectos do saneamento bsico e higiene
56

caracterizado por quadro ainda mais precrio.
Na dcada de 60, a erradicao da pobreza no mundo atravs do
desenvolvimento e assistncia tinha sido considerada a principal misso dos pases
desenvolvidos para o perodo ps-colonial. Aps a II Guerra Mundial, a transferncia
de tecnologia e recursos para os pases em desenvolvimento, segundo as linhas do
Plano Marshall, representou um grande estmulo para seu crescimento econmico
imediato. Entretanto, gradualmente se constatava que a estratgia pouco avanava
em termos de reduo da pobreza. Ao invs de redistribuio de riquezas ocorria
uma marginalizao dos pobres em relao s estruturas econmicas, que eram
inacessveis sua participao. Alm disso, um crescimento populacional explosivo
nas camadas mais pobres era flagrante em termos mundiais (UNDB - World Bank,
1998).
Vrias conferncias das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, Assentamentos
Humanos e outros temas trataram dessa crise mundial. Nesse contexto, em 1977 a
Conferncia Mundial da gua, em Mar del Plata, Argentina, adotou uma declarao
que iniciou uma nova era na cooperao internacional para melhora dos servios de
gua e saneamento nos pases em desenvolvimento. O documento estabeleceu
para os anos 80 a Dcada Internacional do Abastecimento de gua e Saneamento
(a Dcada da gua), com o slogan gua e Saneamento para Todos. Um objetivo
era conseguir um peso poltico maior para o setor e a efetiva reviso de estratgias
de investimentos tradicionais (em tubulao, bombas etc.). Tal reviso encontrava-
se ainda bastante defasada, segundo os principais signatrios da Declarao. Os
investimentos disponveis pelo Banco Mundial e outras agncias patrocinadoras
internacionais eram voltados para sistemas convencionais de gua e esgotos do
mundo ocidental, muito mais adequados para as classes mdia e alta dos pases
desenvolvidos. A grande maioria das populaes sem servios adequados de gua
e saneamento se encontrava em pases com carncia de recursos hdricos e sem
recursos para investimento em infra-estrutura de servios pblicos. Os sistemas
financiados eram assim inadequados para o mnimo atendimento aos objetivos da
Dcada da gua.
Desde os anos 60, idias de auto-sustentao e ao comunitria comearam
a se popularizar, como resposta ao modelo de desenvolvimento que o mundo
capitalista e industrializado estava propagando. Havia uma grande lacuna entre a
tecnologia sofisticada e cara sendo transferida a vrias partes do mundo em
57

desenvolvimento, e suas caractersticas pr-industrial e semi-industrial, onde
supostamente tal tecnologia deveria funcionar.
No final da dcada de 60, algumas organizaes internacionais, tais como a
Organizao Mundial de Sade (OMS), o Fundo das Naes Unidas para a Infncia
(UNICEF) e o Centro de Pesquisa em Desenvolvimento Internacional, no Canad,
comearam a se envolver com estratgias para o abastecimento de gua em
comunidades rurais pobres. Foram acompanhados trabalhos em pequena escala,
como o desenvolvimento de bombas e perfurao de poos na ndia e Bangladesh.
Da mesma forma, foram pesquisados sistemas em tratamento individual de esgotos
em pases africanos e asiticos. Gradualmente, foi se formando um conjunto de
novas tecnologias para o abastecimento de gua e o saneamento em reas pobres.
Contudo, tratava-se ainda de trabalhos em escala local, que no chamavam a
ateno de investimentos de maior porte.
Paralelamente necessidade de adequao tecnolgica, verificava-se que o
enfrentamento das questes de infraestrutura urbana demandava tambm novos
arranjos institucionais e abordagens que no fossem baseadas somente na oferta de
sistemas e equipamentos, mas tambm na integrao entre diversos setores que
lidavam com as populaes pobres, a exemplo dos servios sociais e polticas
pblicas voltadas para combate pobreza.

3.2 As agncias internacionais de desenvolvimento
Com a proliferao de grandes bolses de pobreza nas cidades, muitos pases
em desenvolvimento no possuem recursos nem tecnologia mnimos para
proporcionar infraestrutura mnima s suas populaes pobres. O apoio tcnico e
financeiro das instituies internacionais de desenvolvimento tem possibilitado o
desenvolvimento de programas e o acmulo de experincias. Na pesquisa realizada
para essa tese buscou-se identificar os principais aspectos assimilados ao longo de
vrias dcadas, com nfase na estrutura organizacional e formas de participao
das populaes nos programas, conforme a seguir se apresenta.




58

3.2.1 Banco Mundial
Sendo uma das principais agncias financiadoras de programas de
desenvolvimento e melhorias urbanas em reas pobres, o Banco Mundial em sua
atuao ao longo de vrias dcadas tem acompanhado programas e registrado
experincias que fornecem um panorama significativo para o conhecimento de
estratgias, problemas e interaes ocorridas nos diversos pases participantes.
Assim sendo, apresenta-se a seguir uma sntese de sua evoluo na implementao
de tais programas e das principais questes a eles relacionadas.
Na primeira dcada de atuao do Banco Mundial em financiamentos para o
setor urbano (1972 82), um dos principais itens era a proviso e melhoria de
habitaes para populaes urbanas pobres. Data dessa poca tambm os projetos
de desenvolvimento urbano com financiamento de um pacote pr-definido de
investimentos atravs das agncias de governos centrais. Os projetos de melhorias
urbanas em favelas eram tpicos nessa linha de financiamentos (KESSIDES, 1997).
Verificou-se tambm nesse perodo que a proviso de infraestrutura bsica e
segurana na posse da terra levou a um investimento significativo do setor privado
no setor habitacional, contribuindo para a vitalizao de economias locais. Foi
verificada tambm certa capacidade e desejo dos moradores de pagar pelos
servios que consideravam importantes, contrariando a premissa tradicional sobre a
necessidade de subsdios. Entretanto, no ocorreram na poca as mudanas na
polticas de subsdios e nos marcos regulatrios necessrios a uma disseminao de
padres mais viveis para os projetos. Os projetos frequentemente eram complexos
demais para a implementao pelos rgos pblicos e uma participao muito
limitada era destinada a outros possveis parceiros no processo, como as prprias
comunidades, a iniciativa privada e as empresas prestadoras de servios. Ocorreu
assim uma reduo do interesse na maioria dos pases, fazendo com que os
programas no fossem re-implementados em maior escala. Ao mesmo tempo,
governos municipais e rgos setoriais no tinham os incentivos nem a capacidade
para assumirem os programas.
Foram apoiados programas especficos com nfase em viabilidade de aquisio,
recuperao dos custos e reprodutividade. Em contraste com a fase de erradicao
de favelas pelos governos centrais na dcada de 60, o crescimento do paradigma da
auto-ajuda (mutires) em programas de habitao nas dcadas de 70 e 80 se
baseou em dois tipos de abordagens: a proviso de terrenos e infra-estrutura e as
59

melhorias locais de favelas. Em meados da dcada de 80 essas abordagens
encontraram fortes crticas, tanto de setores internos quanto externos ao Banco
Mundial.
No nvel local (micro), as crticas apontavam as ineficincias criadas por
programas individuais, incluindo:
- implementao lenta e gesto deficiente;
- nveis inadequados de participao das comunidades;
- normas e padres construtivos excessivamente altos, tornando os programas
caros e de difcil reproduo;
- programas integrados muito complexos, com abordagem multi-setorial para
infraestrutura alm de ter tambm como objetivo a posse da terra;
- resultados ruins no retorno de investimentos e na operao e manuteno
das melhorias;
- problemas com melhorias de reas especficas, no integradas com as redes
municipais de servios.

No nvel global (macro), as crticas se concentravam na falta de uma estrutura
institucional abrangente e a necessidade simultnea de uma abordagem sistmica
em financiamento de programas urbanos. Estas crticas levaram a um conjunto de
prescries para as polticas ao final dos anos 80 e durante a dcada de 90. Tais
prescries se concentravam no estabelecimento de mercados imobilirios
eficientes, no estabelecimento de normas e padres adequados, na
descentralizao de poder para governos locais e no desenvolvimento de
capacitao em nvel local.
Enquanto algumas lies das crticas em nvel micro foram incorporadas em
programas subsequentes de melhorias urbanas, o peso das crticas em nvel macro
causou uma mudana nas operaes com programas urbanos, com maior foco em
financiamentos e estratgias de desenvolvimento das cidades com uma perspectiva
de longo prazo. Tais financiamentos tm como caracterstica uma linha de crdito ou
fundo de recursos que atende a propostas de municpios, agncias ou das prprias
comunidades, a partir de critrios que incluem a baixa renda e o nvel de carncia
em infraestrutura. Muitos dos projetos tm como principais objetivos o
desenvolvimento institucional e a capacitao de recursos humanos.
Hoje, as linhas principais do Banco no setor urbano so os projetos de melhorias
urbanas e habitao e os projetos de reforma de polticas e do mercado imobilirio.
60

So exemplos alguns programas em andamento na Venezuela e no Brasil (Banco
Mundial, 1999).
Na cidade da Guatemala foi desenvolvido um processo de melhorias que
contemplaram os setores de habitao, ttulos de terra, construo e pavimentao
de ruas, drenagem, eletricidade, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
centros e parques comunitrios e coleta de lixo. Foram apoiadas cooperativas
locais, que assumiram a liderana do processo e possibilitaram a prestao dos
servios com menores custos e recuperao dos investimentos. A comunidade
beneficiada (2.900 famlias) atualmente oferece consultoria a outras comunidades de
baixa renda, mostrando como administrar atravs de cooperativas a proviso de
servios bsicos de infraestrutura.
No setor de saneamento bsico, os grandes dficits registrados no atendimento
s populaes pobres motivaram a criao de programas com abordagens
institucionais mais profundas. Seriam exemplos desses programas o PROSANEAR
no Brasil e o programa Orangi, no Paquisto, que enfatizam um projeto flexvel e
uma transformao das instituies no setor para que considerem a populao
pobre tambm como clientela. Nesse sentido, devem adaptar suas prticas s
necessidades tcnicas e sociais dos assentamentos pobres urbanos. Contudo, a
implementao desses programas tem encontrado dificuldades devido s
necessidades de adaptao das empresas e maior tempo necessrio para a
descentralizao das decises para o nvel local. Mas esse tipo de abordagem,
quando bem gerenciada, com regras claras e instrues precisas para seu
desenvolvimento, tm mostrado tambm uma possibilidade de bom progresso na
implementao a mdio prazo.
Atualmente o Banco Mundial, atravs de seu Departamento de Finanas, Setor
Privado e Infra-estrutura trabalha no sentido de mudar o papel do setor pblico, de
operador para regulador no setor de saneamento. O Banco trabalha tambm para
um aumento da participao privada na operao e no financiamento dos servios.
Para isso, a estrutura principal da estratgia - a reforma institucional e regulatria -
voltada para o fortalecimento da economia, reduzindo os nveis de gastos pblicos e
os dficits fiscais. A equipe do Departamento formada por engenheiros,
economistas, analistas financeiros e especialistas em privatizao.
Como prioridade relacionada s reas urbanas pobres, o Departamento ajuda os
governos a desenvolverem polticas especficas para as populaes pobres. No
61

Brasil, Peru e Colmbia, por exemplo, foram realizadas operaes de
desenvolvimento de padres de engenharia, tecnologias com eficincia em relao a
custos e experincias de mobilizao de comunidades, vistas como ferramentas-
chave para as melhorias em saneamento bsico de forma sustentvel. Os trabalhos
so realizados em coordenao com o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD).
Uma avaliao de diversos programas financiados pelo Banco Mundial, levada a
efeito por Kessides (1997) aponta que os programas de melhorias em reas urbanas
pobres tm sido coerentes com as polticas daquela instituio voltadas para o
combate pobreza, sustentabilidade ambiental e ao fortalecimento da
governabilidade em nvel local e dos processos de democratizao nos pases em
que foram implementados. Contudo, os estudos mostram que os programas no
foram to bem sucedidos nos componentes que necessitavam de uma boa
adequao das abordagens tcnicas e das alternativas de proviso de servios para
o atendimento de demandas especficas das comunidades. Ocorreram tambm
dificuldades na consolidao da organizao comunitria para a continuidade dos
benefcios atravs da operao e manuteno dos sistemas implantados.
A experincia com os programas financiados pelo Banco Mundial mostrou
tambm que os obstculos para a expanso das iniciativas para abrangncia em
nvel nacional no foram principalmente de origem financeira. So apontados como
itens crticos os aspectos polticos e institucionais. A expanso requer polticas e
instituies que promovam a inovao e mobilizem os recursos necessrios ao
atendimento de demandas crescentes e dinmicas. Por outro lado, o fortalecimento
de governos municipais e organizaes comunitrias e sua maior autonomia em
relao a intermedirios criaram um ambiente favorvel para novas abordagens na
proviso de servios para as reas urbanas pobres e um contexto positivo para
projetos e programas que o Banco Mundial pode apoiar.

3.2.2 Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF)
Desde 1995 o UNICEF, atravs de sua Seo de gua, Ambiente e Saneamento
(SAAS), desenvolveu um trabalho em parceria com a Organizao Mundial de
Sade (OMS) e a Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional
(USAID). O primeiro esboo foi preparado por uma equipe de consultores e recebeu
contribuies tcnicas do Projeto de Sade Ambiental, da USAID e da SAAS.
62

O trabalho foi revisado em escritrios de campo e discutido em uma reunio
interregional do SAAS em novembro de 1996 em Nairbi, Qunia, quando foi
estabelecida uma Rede Mundial de Saneamento do UNICEF. Tal trabalho reflete
assim o pensamento conceitual recente daquelas entidades sobre o saneamento
bsico em reas pobres. Teve como um dos resultados a publicao "Rumo a uma
melhor programao - manual de saneamento" (UNICEF, 1997), que fornece as
diretrizes a seguir abordadas.
cada vez maior o consenso entre os profissionais do setor no sentido de que o
conceito de saneamento deve ampliar-se, expandindo-se de atividades meramente
tecnolgicas para abordagens relacionadas educao, participao comunitria,
promoo de prticas de higiene e outros aspectos no tecnolgicos. Ao longo de
vrios anos, tem-se verificado ser equivocada a posio de provedores assumida
por governos e entidades ligadas ao saneamento bsico. Ao invs disso, h
necessidade de esforos no sentido de se criar o ambiente e circunstncias
adequadas ao desenvolvimento de solues a partir de atores locais com seu
comprometimento e participao efetivos. Para isso, preciso que a atuao de
agentes externos s comunidades seja voltada para a facilitao de processos
educativos e organizadores das comunidades, em oposio postura exclusiva de
supri-las com equipamentos e sistemas de saneamento concebidos externamente.
Para que possa ocorrer uma consolidao de processos participativos, h
necessidade de um processo educativo que ajude as pessoas a tomar decises bem
ponderadas, conscientes de suas preferncias locais, segurana, custos e outros
fatores envolvidos em cada escolha de alternativas de soluo. Faz parte da poltica
do UNICEF para o setor a atribuio do papel de catalizadores aos profissionais
envolvidos em programas em todo o mundo. Significa uma mudana em sua
tradicional funo de implantadores de projetos ("donos dos projetos") para uma
posio de parceria com os beneficirios, na construo de alternativas de soluo
desde o incio do planejamento.
As atividades de planejamento conjunto devem se iniciar com a construo de um
ambiente de confiabilidade e de comunicao efetiva entre todos os componentes
institucionais. Uma vez formado, o ncleo de profissionais do setor deve ampliar sua
atuao para outros nveis, envolvendo os responsveis pela elaborao de polticas
pblicas, governos locais, ONGs e comunidades, a chamada "comunidade
institucional". fundamental, por exemplo, o aprendizado com os programas em
63

andamento, para a incorporao de lies assimiladas em futuros programas.
Como itens-chave no processo de construo de uma poltica de saneamento
bsico, a SAAS aponta ainda algumas questes, a seguir relacionadas:

a) Seleo das reas beneficirias
Para identificao e priorizao de reas beneficirias necessria a elaborao
de critrios abrangentes de seleo. Uma questo central como destinar ou
redestinar os recursos disponveis para que ao final do processo se consiga o
resultado de maior amplitude possvel. Em alguns casos, isso talvez signifique
comear com comunidades de menor porte, de forma que se obtenha as melhores
estratgias, com programas que possam ser sustentveis por perodos maiores. Em
outras situaes, talvez seja mais importante trabalhar com populaes numerosas.
Eventualmente, ser possvel trabalhar de forma simultnea com aspectos de
cobertura e alcance. A seleo adequada das reas passa necessariamente pelo
conhecimento real de suas caractersticas fsicas e sociais de forma sistemtica, em
que os responsveis pela programao tenham contatos frequentes e diretos com as
comunidades, para a assimilao de um quadro realista sobre caractersticas de
infra-estrutura, relevo, aspectos scio-culturais intervenientes, dentre outros itens
relevantes.

b) Participao comunitria
Uma importante considerao do estudo realizado pelo UNICEF e instituies
parceiras se refere ao fato de que "frequentemente so subestimados os esforos
necessrios para a obteno de uma mudana sustentvel em uma comunidade"
(UNICEF, 1997). Muitas vezes tambm se subestima a capacidade das pessoas
mudarem de atitude, a partir de um trabalho efetivo com esse objetivo. Nesse
sentido, quando se pensa em participao comunitria, preciso se ter controle
sobre as decises principais a serem tomadas, sendo necessrio tambm
mecanismos para o comprometimento das comunidades com a avaliao,
planejamento, execuo e monitoramento de seu prprio progresso.
Na determinao de estratgias para participao comunitria so essenciais os
conhecimentos sobre a histria social, a situao de higiene e saneamento, as
prticas de higiene, a cultura, as atitudes e condies de sade das comunidades a
serem beneficiadas. So tambm necessrias informaes sobre as formas de
64

comunicao e colaborao mais efetivamente praticadas pelos moradores.
Para mudanas de atitudes duradouras e formao de organizaes sustentveis,
so apontados quatro passos primordiais:
- envolvimento das organizaes comunitrias existentes, preferencialmente
criao de novas organizaes;
- melhoria da capacidade organizacional dos grupos comunitrios, como sua
aptido para a resoluo de problemas;
- incluso efetiva das mulheres, mas sem carga excessiva e exclusiva de
responsabilidade e atribuies nos programas;
- integrao das comunidades no desenvolvimento, na gesto e no financiamento
dos projetos.

c) Alternativas tecnolgicas
Neste item, as experincias e estudos do UNICEF tm mostrado a importncia de
se obter um equilbrio entre os aspectos tecnolgicos e os componentes no-
tecnolgicos dos programas. Para isso, mister se assumir a premissa de que uma
ao em saneamento bsico no significa, por exemplo, somente a instalao de
latrinas, mas o esforo para a criao de conscincia e capacidade de manejo
adequado das guas servidas, dos resduos slidos, das fezes e da urina humanos
e animais. Nesse sentido, no recomendvel a imposio externa de nenhuma
opo tecnolgica. Para que o esforo de mudana de atitudes e hbitos tenha
xito, as pessoas precisam ter alternativas, que so ampliadas conforme as
comunidades amadurecem no processo participativo. Para que a tecnologia resulte
adequada, devem ser elaboradas alternativas tecnolgicas no contexto local, de
forma que ao invs de ser o provedor, um programa de saneamento deve funcionar
mais como estimulador e fortalecedor de solues locais. Certamente so
necessrios parmetros de controle para assegurar que a tecnologia selecionada
seja segura, tecnicamente adequada e ambientalmente sustentvel.
Um outro aspecto chave na adequao de tecnologia a funo de fortalecimento
e manuteno de relaes saudveis entre os projetistas, produtores, comrcio
atacadista e varejista e consumidores, de forma a se criar um ambiente favorvel
participao do setor privado de forma estvel a mdio e longo prazos.

d) Acordos institucionais
Conforme se verifica uma ampliao do tratamento da questo do saneamento
65

bsico em reas pobres, a definio de responsabilidades no setor precisa
responder a diversas questes. Qual a funo dos governos centrais e locais, das
ONGs, do setor privado, das organizaes doadoras e de outros segmentos
envolvidos? Qual o marco institucional para a localizao de um ncleo principal e o
desenvolvimento dos programas de saneamento? Em geral, o UNICEF considera
que os nveis institucionais superiores (governo federal e seus rgos) precisam
encontrar formas de estimular e apoiar os sistemas locais, e deixarem de ser
provedores diretos dos servios. Uma das formas sugeridas para uma
descentralizao efetiva o estabelecimento de grupos de trabalho e aprendizagem
em nvel nacional e local; outra modalidade a cooperao entre organizaes de
base, mediante experincias e parcerias com outros programas sociais. Diversas
formas de estruturao desse sistema de aprendizado e intercmbio de experincias
podem ser estimuladas, com o objetivo central de uma melhor compreenso do setor
do saneamento e da re-aplicao e ampliao de experincias aps serem
sistematicamente tratadas.

e) Diretrizes no processo de planejamento
A partir das experincias e estudos de avaliao realizados, a Seo de gua,
Ambiente e Saneamento do UNICEF tem sugerido as seguintes linhas, essenciais
para o desenvolvimento de programas:
- Construo de um ambiente de confiana e harmonia envolvendo as pessoas
desde o incio dos trabalhos. Devem ser trabalhados vrios nveis administrativos
e grupos setoriais durante todo o processo de planejamento;
- Suposies devem ser testadas, ou "desafiadas". preciso ateno em relao a
toda abordagem nova e consideraes importantes para o desenvolvimento de
estratgias diferenciadas;
- Obteno do mximo de informao possvel no tempo disponvel;
- Atitude realista e sistemtica. Uma estratgia de programao deve estar baseada
em resultados que possam ser medidos.

O estudo realizado pelo UNICEF considera ainda que o processo de
planejamento se assemelha mais criao de uma estratgia geral para o
saneamento do que elaborao de um produto acabado, como uma caixa d'gua
ou um vaso sanitrio. Em termos ideais, considera ainda que o desenvolvimento de
um programa de melhorias em saneamento inclui a total integrao com outras
aes, como as de sade, de nutrio e de educao.
66

Uma constatao a partir das experincias de diversos programas realizados em
todo o mundo, apesar dos poucos exemplos de xito documentados, a de que no
h receitas prontas para o desenvolvimento de um bom programa de saneamento.
Verifica-se efetivamente a combinao de diversos fatores para o xito dos
programas. Em termos gerais, segundo o UNICEF, os programas devem atender
aos seguintes objetivos: melhorar a sade dos grupos beneficirios; conseguir
sustentabilidade financeira, organizacional e poltica; maximizar os benefcios dos
investimentos com a obteno da maior cobertura de beneficirios possvel;
melhorar a capacidade local institucional e da comunidade, para a organizao e
administrao dos servios e sistemas e resultar tambm em preservao do meio
ambiente.

3.2.3 Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
Em 1976, John Kalbermaten, do Banco Mundial, obteve recursos para um
programa de levantamento de alternativas de investimentos para reas pobres. Isso
possibilitou a reunio de vrios especialistas de alto nvel com o compromisso de
trabalhar uma nova abordagem para a questo da gua e do saneamento em reas
pobres. O programa levantou as tecnologias j em funcionamento em todo o mundo
(UNDP World Bank, 1998).
Nesse contexto, a Conferncia de Mar del Plata em 1977 foi bastante oportuna,
na medida em que a estrutura do Banco Mundial estava mais receptiva a novas
abordagens para o setor. As opes tecnolgicas, com eficincia comprovada em
reas de baixa renda j estavam mais conhecidas e poderiam ser exploradas em
aplicaes de maior escala. Mas havia necessidade de maior compromisso
institucional, e o meio mais adequado para a congregao de esforos seria um
programa de abastecimento de gua e saneamento com foco especfico em reduo
de pobreza.
O desenvolvimento de projetos piloto ficava fora do escopo de aes do Banco
Mundial. Mas tal atividade se enquadrava nas atividades do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento PNUD, que havia sido declarado a organizao
coordenadora para a Dcada da gua. Estabeleceu-se assim o Programa PNUD
Banco Mundial para gua e Saneamento, procurando-se paralelamente a
cooperao de outras organizaes internacionais. Em mais de 20 anos de atuao,
o Programa tem sido apoiado por uma srie de organizaes patrocinadoras,
67

sediadas em pases como Sua, Canad, Alemanha, Reino Unido e Holanda. Sua
atividade tem coberto pases da frica, sia e Amrica Latina, em parcerias com
governos e ONGs.

A busca por tecnologias adequadas
Durante seus dez primeiros anos de operao, o Programa no teve existncia
formal como uma unidade administrativa. Os projetos eram iniciados na medida em
que havia necessidade e condies oportunas.
Em 1976, a Conferncia Habitat sobre Assentamentos Humanos trouxe
ateno mundial uma nova crise do desenvolvimento: as cidades em exploso.
Um acelerado crescimento populacional, condies de sobrevivncia deterioradas
no interior, a atratividade de trabalho e as oportunidades de crescimento econmico
no meio urbano onde muitos recursos para o desenvolvimento haviam sido
investidos fomentaram uma exploso demogrfica urbana.
A intensidade da expanso urbana no mundo em desenvolvimento estava se
tornando muito maior do que a ocorrida na Europa e na Amrica do Norte. Uma
proporo muito grande de novos habitantes do meio urbano at 70% em algumas
cidades na frica estavam vivendo em favelas e cortios, sem qualquer tipo de
infra-estrutura urbana. Sem recursos naturais nem econmicos suficientes, as
empresas municipais estavam se deparando com enormes desafios no campo do
saneamento ambiental.
As empresas pblicas de pases em desenvolvimento tendiam a uma
dependncia de assistncia tcnica externa para o enfrentamento desses
problemas. Isso se traduzia na forma de planos diretores de saneamento,
elaborados nos pases provedores de assistncia. Eram planos que se baseavam
nos princpios de engenharia sanitria adotados no mundo industrializado. O xito
histrico da revoluo sanitria foi a elevao do papel da engenharia a uma
entidade centralizada em um nvel administrativo acima da simples gerncia de
redes de tubos e galerias de gua, esgotos e drenagem. Outro fator foi a mudana
de abordagem das questes relativas a gua e esgotos para alm do domnio de
cada casa, e dentro das atribuies da administrao pblica.
Entretanto, os profissionais experientes na concepo de sistemas
convencionais subestimavam a estreita correlao desses sistemas com a realidade
do mundo desenvolvido e industrializado. Assim, subestimavam o quanto a
68

tecnologia convencional era inadequada para a realidade de reas pobres em
pases em desenvolvimento. Dessa forma, o grande desafio para o Programa PNUD
Banco Mundial para gua e Saneamento era a ampliao do conjunto de
alternativas disponveis, para abranger tecnologias menos sofisticadas e de mais
baixo custo. Tratava-se tambm de convencer engenheiros e planejadores a incluir
tais tecnologias nos planos diretores para pases em desenvolvimento. Tecnologias
viveis precisariam ser testadas e comprovadas tcnica e economicamente e
tambm seria necessrio uma mudana em polticas, em direo a solues no
convencionais de engenharia. Da mesma forma, o setor comercial precisaria ter
estmulo para se adaptar ao processo. Nesse contexto, o PNUD passou a apoiar e
desenvolver programas que fomentam o desenvolvimento e a disseminao de
tecnologias alternativas em saneamento bsico. So exemplos as tecnologias de
tratamento de esgotos com uso reduzido de gua e os sistemas condominiais de
esgotos domsticos.

3.2.4 Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
As aes desta instituio nos ltimos anos tem sido baseadas em programas
integrados de melhorias em bairros urbanos. Conforme Brakarz et al. (2002) o
resultado de diversas frentes de ao tem carter sinrgico, em que cada ao
aumenta o efeito das outras aes. Assim, melhorias no abastecimento de gua e
no esgotamento sanitrio apresentam impactos positivos muito mais significativos
quando realizadas em conjunto com melhorias no sistema virio (que contribuem na
conservao das redes instaladas), melhorias na coleta de lixo e aes em
educao ambiental, por exemplo. Da mesma forma, os programas de assistncia
social apresentam melhores resultados quando executados como parte de um
programa de melhorias em saneamento em um bairro, e tambm associados a
programas para o fortalecimento da organizao comunitria.
Conforme os autores referidos, os nveis de satisfao verificados nos programas
integrados de melhorias contrastam com a frequente insatisfao observada em
programas com atendimento setorizado de demandas das comunidades. Na medida
em que os programas integrados enfocam diferentes necessidades dos moradores,
suas aes coordenadas e integradas apresentam maiores chances de cumprir o
objetivo principal de reduzir a situao de pobreza da populao, quebrando um
69

ciclo de transmisso de pobreza de gerao para gerao.
So exemplos de programas integrados financiados pelo BID o Programa de
Melhorias em Bairros no Chile, e o Programa Favela-Bairro no Rio de Janeiro, Brasil
(a ser abordado no Captulo 5), implantados no incio da dcada de 90. A avaliao
de uma primeira fase do programa no Chile revelou grandes redues no risco de
doenas como a diarria (de 62% em reas sem saneamento para 19% nas reas
atendidas). Outros impactos positivos se referem integrao das reas pobres
beneficiadas com os bairros vizinhos, com grande reduo das desigualdades fsicas
e sociais e reflexos efetivos nas condies de segurana, devido s aes de
abertura e regularizao das vias de acesso, iluminao etc. Essas aes so
tambm consideradas sob a tica de um maior equilbrio na proviso de servios nas
cidades de modo global, favorecendo a regularizao de ligaes e aumento do
mercado consumidor formal das empresas provedoras de servios urbanos,
principalmente de saneamento e eletricidade.
Como argumento para a deciso de realizar programas de melhorias integradas
em bairros, coloca-se a deciso das autoridades governamentais em destinar
recursos especficos para o atendimento a grupos especficos da populao. A
partir disso se coloca a necessidade de definio de atribuies em nveis
governamentais adequadas ao porte de cada programa. Na maioria dos casos, os
governos federais tm maior capacidade financeira para grandes investimentos.
Entretanto, a participao efetiva dos municpios vital para a realizao efetiva de
programas de melhorias em bairros.
Conforme uma tendncia nos financiamentos praticados pelo BID, a abordagem
holstica que caracteriza os programas de melhorias integradas em bairros
apresentam uma melhor perspectiva para proporcionar solues s populaes
pobres do que os programas setoriais. Como maior desafio, os programas
integrados apresentam uma grande necessidade de coordenao eficiente.
Entretanto, so considerados pelo BID como uma alternativa gerencivel de
interveno que leva a resultados efetivos em relao reduo da pobreza no meio
urbano.
A abordagem preferencial adotada pelo BID considera programas integrados de
melhorias com grande potencial para a eliminao gradativa de favelas das cidades.
Considera ainda que a adoo de tais programas em escala extensiva depende
essencialmente de seu reconhecimento como uma forma legtima de interveno, e
70

como uma poltica pblica com efetividade em relao aos custos, especialmente
considerando-se seu potencial na reduo da pobreza. Como boas experincias, as
intervenes integradoras praticadas no Rio de Janeiro, no Chile e em outros pases
tm sido divulgadas e tm servido como modelo para outros programas em todo o
mundo. A viso de um bairro minimamente urbanizado por si s impactante, no
requerendo avaliao tcnica maior para ter demonstrada sua validade e os
benefcios do investimento.

3.2.5 Organizao Mundial de Sade (OMS) e Organizao Panamericana de
Sade (OPS)

Desde os anos 60 essas organizaes coordenam avaliaes peridicas do setor
de abastecimento de gua e saneamento. So avaliaes realizadas a cada cinco
anos e constituem importante referncia nas definies de polticas e aes para o
setor.
A partir da avaliao da Dcada Internacional da gua e Saneamento (1981-
1990), foram identificadas deficincias que afetam o setor na Amrica Latina e no
Caribe, conforme a seguir (OPS, 2001):
- organizao e estrutura funcional inadequada do setor e dos rgos
prestadores de servios na maioria dos pases;
- excessiva diviso de responsabilidades e duplicao de funes;
- coordenao deficitria e excessiva centralizao;
- dificuldades em recuperao de investimentos;
- perdas e desperdcio de gua, e
- escassez de recursos humanos capacitados.

Segundo a OPS (2001), um dos aspectos do saneamento atualmente mais
preocupantes nos pases a desigualdade no acesso a servios bsicos. No item
abastecimento de gua, por exemplo, a informao normalmente disponvel no
inclui aspectos relacionados s desigualdades existentes. A instituio considera
que o grande quadro de difcil acesso aos servios pelas populaes mais pobres
precisa ser corrigido com "mudanas de atitude, de procedimentos e prioridades,
complementados com uma efetiva mobilizao social e participao comunitria".
Com relao organizao do setor de saneamento e da prestao dos servios,
71

o documento anteriormente citado considera que:
"... na grande maioria dos pases, a experincia demonstra que a
administrao, operao e manuteno dos sistemas hidrulico-sanitrios
so mais eficientes quando existe responsabilidade a nvel local.
O contato direto e dirio dos responsveis pela prestao dos servios com
os usurios sumamente importante, e isso somente se alcana com a
participao a nvel local." (OPS, 2001)

Entretanto, considera-se tambm que a transferncia da responsabilidade pelos
servios de saneamento para os municpios precisa ser avaliada em cada conjuntura
regional. No caso do Brasil, h necessidade ainda de grande estruturao na
maioria dos municpios, que no tm tradio na gesto destes sistemas devido s
concesses feitas no Plano Nacional de Saneamento na dcada de 70. Contudo,
devido ao vencimento dessas concesses no atual momento, pode ser oportuna a
estruturao estratgica do nvel local, ao menos nos municpios que apresentem
capacidades mnimas para arcar com as responsabilidades e para capacitao
tcnica e institucional necessrias.

3.3 Algumas experincias internacionais em melhorias urbanas
So apresentadas a seguir algumas experincias em nvel internacional, que tm
fornecido lies acerca das estruturas organizacionais e estratgias utilizadas, erros
e acertos que tm contribudo no desenvolvimento de programas de saneamento e
melhorias urbanas em outros pases. A seleo dos programas no seguiu uma
amostragem proporcional por continentes ou por aspectos especficos. Teve o
objetivo principal de mostrar alguns fatores de xito e falhas ocorridas nos
programas, considerando a abordagem proposta frente realidade encontrada em
cada comunidade e contexto poltico-social do respectivo pas.

3.3.1 Venezuela
Neste pas, o Programa de Melhorias Urbanas em Favelas de Caracas teve
grande nfase na participao comunitria em planejamento das melhorias.
O programa, parcialmente financiado pelo Banco Mundial, se constituiu de trs
componentes principais: melhorias urbanas, desenvolvimento institucional e um
projeto piloto de micro-crdito para melhorias habitacionais. Planejado para um
horizonte de 5 anos, este programa integrado ao programa municipal de melhorias
urbanas em bairros, que concebido para uma implementao em um prazo de 20
72

anos. A componente institucional do programa busca facilitar o processo de
descentralizao, promovendo a capacitao em nvel municipal (World Bank, 1998).
Os principais campos de atuao do programa so saneamento, melhoria do
acesso e vias de circulao, iluminao, centros comunitrios e habitao. Para o
desenvolvimento institucional, uma unidade de gerenciamento do programa foi
estabelecida. Esta unidade faz a superviso do programa em nvel local.
O programa promoveu um grande processo de participao comunitria.
O envolvimento de moradores na tomadas de decises e um senso de participao
efetiva propiciou uma recuperao gradativa dos investimentos e a sustentabilidade
do programa (World Bank, 1998).


3.3.2 India
Em artigo publicado por DAVIS (2001), foram abordadas as caractersticas de um
programa de melhorias urbanas de grande porte na cidade de Ahmedabad, na India.
Trata-se de cidade com 3,6 milhes de habitantes em 1991, sendo 41% da
populao localizada em favelas ou conjuntos habitacionais sem infraestrutura
bsica. O atendimento com obras, hospitais, escolas, transportes e outros servios
feito por uma empresa municipal, a Ahmedabad Municipal Corporation (AMC).
Em 1997 teve inicio o Programa de Integrao de Favelas (Slum Networking
Program - SNP), conhecido localmente como Parivartan ('transformao'). Com meta
inicial de beneficiar 300.000 casas, abrangia os servios de abastecimento de gua,
rede de esgotos, construo de banheiros, pavimentao, drenagem pluvial,
colocao de lixeiras, iluminao pblica e arborizao. O programa ficou a cargo de
um rgo central subordinado diretamente ao diretor da AMC, a Unidade de
Integrao de Favelas. A equipe tcnica foi constituda principalmente com
engenheiros da AMC e tcnicos sociais de 3 ONGs. Os custos eram rateados entre
a AMC (70%), as ONGs (16%) e cada casa participante (14%). O programa foi
selecionado como melhor iniciativa pelo Centro de Assentamentos Humanos da
ONU.
Conforme World Bank - UNCHS (1999), o xito do programa em cinco reas
urbanas pobres e sua rpida disseminao para outras comunidades demonstra o
aspecto de viabilidade e de possibilidade efetiva de concretizao dos programas de
melhorias em reas pobres em uma escala progressiva e com abrangncia de toda
73

cidade.

Como fatores positivos observados no programa, so apontados os seguintes
itens:
- Um ambiente institucional favorvel, resultante de reformas administrativas na
empresa municipal de servios. Tais reformas, simplificando e melhorando a
arrecadao da empresa, possibilitaram sua forte participao financeira no
programa;
- A contratao de pessoal tcnico adequado, com base em concurso e
qualificao profissional. A situao anterior era de quadros profissionais fixos,
com promoo exclusivamente por antiguidade;
- O trabalho integrado dos tcnicos sociais com os de engenharia. Isto somente
ocorreu aps sanadas dificuldades iniciais de atuao. Os engenheiros no
consideravam os tcnicos sociais como parceiros iguais no desenvolvimento do
programa nas comunidades;
- Evoluo da capacitao dos engenheiros para atuao em reas pobres, em
contato direto com moradores. No decorrer do programa, os engenheiros
passaram de especialistas supervisores de projetos e implantao de
infraestrutura a parceiros tcnicos, em um esforo mais amplo de melhorar os
servios pblicos em sua comunidade de atuao;
- O trabalho dos tcnicos sociais, amenizando conflitos entre os projetos de
engenharia e as preocupaes e demandas dos moradores; os tcnicos sociais
tambm tiveram papel-chave na organizao da comunidade em associaes e
no apoio gesto financeira dos recursos pagos pelos moradores ao programa;
- A credibilidade das ONGs envolvidas. Como exemplo, a SEWA (Associao de
Mulheres Autnomas), uma antiga associao de trabalhadoras da India, goza de
grande reconhecimento junto s comunidades faveladas, dispondo de pessoal
qualificado para atuao em programas sociais. Esta credibilidade compensou a
falta de confiana nos programas governamentais, marcados por corrupo e
ineficincia. A filiao j existente de moradores quela ONG contribuiu para um
maior sentimento de pertinncia e confiana no programa. A rede de
comunicao e mobilizao de comunidades representada pelas ONGs tambm
exerceu presso significativa na empresa municipal, no sentido do apoio e
realizao efetiva do programa nas favelas;
- O estabelecimento de metas fsicas mensurveis. Entretanto, isto no deve ser
supervalorizado em detrimento de metas no-fsicas, como organizao da
comunidade, assimilao das obras e a qualidade e adequao das solues
tcnicas;
- A qualificao de moradores como agentes comunitrios. A atuao desses
agentes em itens como o controle de consumo de materiais e execuo de
operaes especficas das obras foi fundamental na fiscalizao de empreiteiros.

Em relao s metas quantitativas inicialmente estabelecidas, o Programa ficou
bastante defasado. No mximo cerca de 30% dos recursos financeiros
74

disponibilizados foi gasto em cada ano. Como fatores negativos que explicam isso,
o artigo aponta:
- A falta de flexibilidade nas solues disponibilizadas pelo Programa. Como
exemplo, os servios selecionados tinham como pressuposto a adeso das
residncias individualmente ao programa. Em varias ocasies, os moradores
manifestaram vontade de compartilhar servios, como as ligaes de gua e os
banheiros. O no atendimento destas preferncias tornou o programa menos
atrativo a muitas comunidades;
- A oferta de um pacote de servios tornou caro o programa. Apesar da reduo no
valor para familias que j contavam com alguns dos servios, o preo da
participao soava alto para a maioria dos moradores. Alm disso, muitos j
possuiam servios obtidos informalmente, que no eram considerados pelo
programa. A aceitao de servios formais poderia chamar a ateno da
administrao pblica para a ocupao irregular de terras na favela;
- A falta de programa de titulao das propriedades. As exigncias para
participao no programa, como terrenos sem irregularidades com o Estado ou
com proprietrios particulares, tambm limitou em muito a adeso;
- A concorrncia de obras doadas por polticos atravs de subsdios legalmente
permitidos, a custo zero para os moradores. Essas obras tinham valor muito
superior ao do Programa de Integrao de Favelas, e eram patrocinadas por
vereadores, deputados estaduais e federais;
- Os requisitos tcnicos convencionais dos projetos. Ex: Somente podiam
participar comunidades em que os servios a serem implantados apresentassem
viabilidade de interligao aos sistemas existentes no entorno.

Atravs dos itens acima apontados, verifica-se a necessidade essencial de um
trabalho com total conhecimento da realidade das reas beneficirias. Muitas das
dificuldades que limitaram a implantao do programa foram geradas pela
inadequao do programa em relao s condies reais dos moradores, seu poder
aquisitivo, sua capacidade de assumir dvidas, sua afinidade com o pacote de
servios oferecidos e com as prioridades tidas como premissas pelo programa.
O conhecimento da cultura local e do modo de vida, valores e preferncias da
populao representou a possibilidade de aceitao ou de recusa participao em
um programa abrangente, com oferta de vrias servios. Tambm se mostrou
essencial ter-se informaes em relao s interrelaes das comunidades com o
poder poltico local, que exerceu presso concorrente com o programa proposto,
prejudicando os objetivos pretendidos.



75

3.3.3 Pases da frica
Na frica, a evoluo de programas de melhorias urbanas tem sido estudada,
nos ltimos 30 anos, a partir de atuaes do Banco Mundial e de Agncias da ONU
junto ao governo de diversos pases. Apesar das diferenas scio-econmicas
daqueles pases em relao ao Brasil, ocorrem afinidades em nvel de micro-regies,
em que as condies de habitao e infra-estrutura urbana nas reas mais pobres
no divergem tanto daquelas encontradas aqui. Os ndices de crescimento das
reas urbanas so tambm altos, demandando estratgias e critrios para o
enfrentamento dos problemas mais prementes. Assim, o conhecimento da
experincia africana nos programas de melhorias urbanas em reas pobres contm
reflexes aplicveis ao caso brasileiro. A partir de relatrios e avaliaes do Banco
Mundial e de outras agncias e pesquisadores, alguns itens determinantes de
sucesso ou de falhas na implantao de programas foram selecionados para uma
sntese de fatores decisivos nesse setor.
A seguir so apresentadas algumas lies extradas de programas de
desenvolvimento e melhorias urbanas em reas pobres de pases da frica
subsaariana, implantados nas ltimas trs dcadas. Em um estudo gerenciado por
Sumila Gulyani e Sylvie Debomy sob a direo do Banco Mundial (World Bank,
2002), foram avaliados programas nos seguintes pases: Ghana, Nambia,
Swazilandia, Tanznia, Zmbia, Burkina Faso, Camares, Costa do Marfim, Mali e
Senegal. Esses programas foram pesquisados em campo e avaliados segundo
parmetros de eficincia, consecuo de objetivos, continuidade e estrutura
organizacional, dentre outros. Em seu conjunto, tais avaliaes fornecem um
panorama da diversidade de lies aprendidas na frica, identificando tambm
alguns dos desafios implcitos na proviso de servios para populaes pobres nos
pases em desenvolvimento.

a) Segurana na posse da terra
Uma idia recorrente nos meios tcnicos ligados a melhorias urbanas a de que
a segurana na posse da terra um tem crtico na integrao de reas pobres no
tecido urbano e para facilitar a oferta de servios. Na verdade, a proviso de
infraestrutura ou a adoo de uma poltica contrria erradicao e remoo de
assentamentos pobres pode aumentar muito a segurana na posse da terra.
Conforme Gulyani e Connors (2002), Em muitos casos, a implantao de melhorias
76

por si s estabelece uma segurana real para os moradores, por acharem que suas
casas seriam demolidas caso no recebessem melhorias. Essa situao ocorre
principalmente em assentamentos localizados em terras pblicas. Em outros casos,
a maioria dos pases africanos estudados evitaram realizar intervenes em locais
de encaminhamento complicado em relao aos terrenos. Entretanto, a titulao
formal no garante necessariamente a segurana quanto aos terrenos, caso isto
ocorra em um contexto de polticas que favorecem as remoes e os
reassentamentos.
Os dez pases africanos examinados neste estudo mostram de forma geral que a
posse formal no mais vista como pr-requisito para implantao de melhorias
urbanas em reas pobres. A experincia na frica aponta que a titulao formal
pode ser dissociada de programas de melhorias urbanas, sem constituir pr-
condio para sua implementao. Um forte argumento nesse aspecto que os
processos de regularizao de terras e de implantao de infraestrutura fsica
obedecem a lgicas e escalas de tempo diferentes, de difcil conciliao em um
mesmo programa de beneficiamento de reas pobres.

b) Programas integrados x programas setoriais
No contexto desta tese entende-se por programas integrados aqueles que
englobam as melhorias urbanas em reas pobres em sentido amplo, incluindo
regularizao e titulao de terrenos, energia eltrica, saneamento, arborizao,
pavimentao, escolas e equipamentos de lazer. Os programas setoriais estariam
restritos a poucos servios, como somente os relacionados a saneamento ou um
item de infraestrutura ou servio selecionado como prioritrio para a rea
beneficiada.
Em geral, os programas integrados tm maior impacto positivo a mdio prazo
sobre as comunidades, mas com frequncia eles tm sofrido uma reduo no
nmero de comunidades beneficiadas durante a implantao. Como exemplo, o
Programa de Infraestrutura Comunitria na Tanznia em 1997 somente realizou
melhorias urbanas em duas comunidades, dentre as sete identificadas na fase de
projeto. Isto ocorreu devido aos padres de projeto e custos elevados.

Conforme Gulyani e Connors (2002),
77

Ao mesmo tempo em que fcil se afirmar que uma abordagem integrada
recomendvel, os baixos indices de recuperao dos custos, o excesso de
exigncias nos projetos e uma reduo na quantidade de programas
indicam que a abordagem integrada na proviso de infraestrutura tem srias
limitaes operacionais. Alm disso, os programas integrados tendem a ser
oferecidos em pacotes, que desestimulam a escolha pelos beneficirios.

Uma modalidade diferenciada foi praticada em Camares, no Programa FOURMI
implantado em 2001, baseado em micro-programas. Nesta modalidade, os
investimentos podem ser direcionados para infraestrutura social, fsica ou projetos
relacionados a pequenos negcios. O oramento dividido em 50% para obras,
25% para capacitao e 25% para o trabalho social. Ainda que os micro-projetos
individuais tivessem resultado em melhorias para somente um setor, a comunidade
pode selecionar a partir de um conjunto multisetorial de itens. Tal modalidade tem
como aspecto positivo a maior percepo das demandas pelas comunidades
beneficirias. Do ponto de vista dos moradores, aumenta o sentimento de
pertinncia ao processo de melhoria de seu espao, e por consequncia sua
motivao para a participao em programas assim formulados.
Em alguns pases africanos pode se observar uma grande alternncia entre a
abordagem integrada nos primeiros programas de melhorias urbanas, passando a
uma fase de programas especficos nos anos 80, e retornando aos programas
integrados nos anos 90. Esta alternncia nas abordagens integradas ou especficas
dos programas de melhorias urbanas certamente refletiu tambm as preferncias e
ponto de vista das instituies patrocinadoras dos programas.

c) Polticas pblicas relativas a reas pobres
As polticas dos governos africanos no tocante a reas pobres tm apresentado
grande variao. Nos anos 70 a erradicao de favelas era uma poltica frequente,
continuando a ser adotada em alguns pases na dcada de 90. Em muitos casos, o
processo de melhorias urbanas em favelas era considerado mais um processo
dirigido pelas agncias doadoras do que uma poltica nacional de habitao e
urbanizao. Mais recentemente alguns pases africanos formularam explicitamente
os objetivos das melhorias urbanas como parte de um plano nacional de
desenvolvimento urbano. Essa evoluo nas polticas pblicas pode ter sido a maior
contribuio dos programas de melhorias ao setor de desenvolvimento urbano.
Alguns exemplos podem ser citados: (i) na Tanznia foi iniciada uma poltica
78

nacional de melhorias urbanas e beneficiamento de terrenos e servios em 1972,
que evoluiu na dcada de 90 at chegar a constituir um plano de ao em melhorias
urbanas em 2000; (ii) em Burkina Faso um programa nacional de melhorias urbanas
teve incio em 1983; (iii) no Senegal foi instituda uma poltica de melhorias urbanas
e de terras em1987; (iv) na Costa do Marfim o Ministrio da Construo e
Desenvolvimento Urbano iniciou um novo programa de melhorias urbanas em 1992.
Entretanto, um aspecto relevante que na maioria dos pases africanos
estudados o apoio das autoridades a programas de melhorias urbanas ocorreu mais
como uma aprovao tcita do que como uma poltica nacional explcita e
formalizada. Os padres mais baixos, objetivando maior cobertura, uma abordagem
mais realista e uma recuperao dos custos, constituam um tabu para muitos
governos africanos. Como exemplo, na Zmbia, os programas de melhorias urbanas
eram considerados pertinentes ao Banco Mundial e nunca foram considerados como
poltica nacional. Em pases como Nambia e Mali, os vereadores das capitais
reivindicaram ativamente por programas de melhorias urbanas com abrangncia em
suas cidades, mas no receberam apoio oficial das autoridades federais.
Uma possvel considerao pertinente neste item que a incluso das reas
pobres nos programas governamentais em vrios nveis de governo passa pelo
reconhecimento oficial da realidade informal de cada pas ou cidade. Os programas
de melhorias urbanas em reas pobres fariam assim parte de uma estrutura de
desenvolvimento urbano que levaria em conta a realidade e os recursos dsponveis
e realmente necessrios em cada comunidade e seu entorno urbano.

d) O beneficiamento da populao pobre
Quem exatamente se beneficia destes programas? Os pobres so
adequadamente objetivados na concepo dos programas? Na resposta a estas
questes, preciso ter em mente que os nveis de pobreza na frica so to altos
que as questes acima no tiveram destaque na elaborao dos programas. A
seleo de comunidades beneficirias usualmente se baseou em uma combinao
de avaliaes de necessidades e propenso participao pessoal e financeira por
parte da comunidade. Com frequncia, a deciso tambm foi parcialmente poltica, a
partir de articulaes de polticos com as comunidades.
79

Quais as consequncias aps a implantao dos programas? Uma grande
valorizao dos terrenos pode ter consequncias no desejadas, a exemplo da
evaso dos beneficirios inicialmente objetivados. Ex: Em Burkina Faso, dados do
programa de Melhorias Urbanas CISSIN (1974), patrocinado pela agncias
UNCHS
(2)
e UNDP
(3)
da ONU, mostraram que 50% dos beneficirios originais
haviam vendido seus terrenos por valores 10 a 50 vezes mais altos que os valores
originais.
Uma considerao nesse aspecto que o planejamento de programas de
melhorias urbanas em reas pobres deve necessariamente contemplar uma
perspectiva de sustentabilidade scio-econmica para tais reas. A fixao da
populao s reas beneficiadas depende de mecanismos sociais que garantam a
consolidao das reas como parte da cidade formal, socialmente integrada e sendo
atendida em suas necessidades por servios. Um exemplo de tais mecanismos o
controle de novas construes e seu padro tcnico, prevenindo o adensamento
desordenado e a saturao dos sistemas implantados em prazos muito inferiores
aos previstos nos projetos. Outro mecanismo se constitui nas interfaces scio-
econmicas entre as reas beneficiadas e seu entorno, com previso de estrutura
institucional e servios urbanos de apoio, como escolas, comrcio e mercado de
trabalho com capacidade adequada de aproveitamento da mo-de-obra local.

e)Questes operacionais
e-1) Reassentamentos
Em alguns programas se verificou a necessidade de reassentamentos
temporrios para facilitar as melhorias locais em comunidades pobres. O debate
mais frequente quanto ao grau de reassentamento necessrio para se atingir o
nvel de melhorias especificado nos programas ou desejado pela comunidade. Em
programas de desenvolvimento com alto nvel de participao da comunidade, esta
deve ponderar quanto s vantagens e desvantagens entre programas de maior ou
menor porte e as consequentes necessidades de relocaes.
Na Nambia e no Mali, as reas urbanas preparadas para reassentamentos
temporrios foram invadidas, prejudicando bastante o esforo de planejamento e

(
2
) Centro para Assentamentos Humanos da ONU
(
3
) Programa de Desenvolvimento da ONU
80

implantao de programas de melhorias urbanas. Uma possvel concluso a de
que faltou a perspectiva estratgica e conhecimento da realidade em relao a uma
grande demanda reprimida no tocante a setores da populao carentes de habitao
em outras reas municipais.

e-2) Padres tcnicos na infraestrutura
Na medida em que programas foram implantados nos pases da frica, se
verificou uma tendncia geral em reduzir os padres tcnicos de tais programas. Em
Gana e Zmbia, por exemplo, os padres foram deliberadamente baixados com o
objetivo de abranger mais reas, mantendo os mesmos custos. Uma constatao
pertinente sobre a necessidade de previso do melhoramento progressivo dessas
reas, sujeitando-as gradativamente a padres tcnicos prximos aos das reas
urbanas convencionais, ao longo de uma escala de tempo pr-determinada.

e-3) Operao e Manuteno
Nos pases africanos estudados verificou-se com frequncia problemas usuais de
operao e manuteno aps os investimentos principais para implantao. Da
mesma forma, verificou-se uma dificuldade na promoo de uma cultura de
manuteno em comunidades que no haviam sido consultadas nas fases iniciais
dos projetos. A previso de recursos financeiros adequados e de arranjos
institucionais constitui tambm um item chave para garantir a manuteno das
melhorias.
No Programa de Melhorias de Infraestrutura Comunitria desenvolvido em Gana
(1997), foram preparadas instalaes e planos de gerenciamento em conjunto com a
comunidade. As comisses e assemblias locais concordaram em alocar recursos
para manuteno de rotina a partir do terceiro ano de implementao do programa.
Em Burkina Faso, um fundo de manuteno foi estabelecido na fase de
implementao do programa de melhorias urbanas. H dvidas quanto
sustentabilidade dessas abordagens a longo prazo, mas certamente h necessidade
de mecanismos formais e informais para assegurar a gerao de recursos para
manuteno.

e-4) Participao comunitria
81

Em termos gerais, se identificam na frica trs formas de participao das
comunidade beneficirias: (1) na tomada de decises; (2) com contribuies em
dinheiro ou trabalho; (3) atravs de seu envolvimento em operaes de rotina e
manuteno.
Conforme Wijk-Sijbesma (1985) a participao comunitria, em que se
estabelece uma parceria entre agncias governamentais e comunidades nas etapas
de planejamento, implantao e manuteno de sistemas de saneamento bsico,
tem sido identificada como fator-chave para o xito de projetos e programas.
Planejadores e tcnicos tm buscado formas de inserir as comunidades em todas as
etapas dos programas.
Nos primeiros programas de melhorias urbanas em Dalifort, no Senegal (1987-
90), foram constitudos grupos de interesse econmico (GIEs) como uma forma de
associao comunitria. Esses grupos participam na tomada de deciso quanto s
alternativas tcnicas que devem constar no conjunto de opes, definem as
necessidades prioritrias da comunidade e levantam contribuies financeiras de
todos os residentes. Os GIEs tiveram sucesso na recuperao dos custos e tambm
no comprometimento ativo dos residentes.
importante se registrar, entretanto, que em diversos programas desenvolvidos
nos pases africanos estudados, a utilizao de recursos investidos com base na
participao da mo-de-obra local nem sempre apresentou resultados satisfatrios
ao longo dos programas. A reduo da qualidade das obras e prolongamento dos
prazos previstos para implantao conduziu a reavaliaes quanto efetividade de
tal recurso. Em que pesem a motivao e o envolvimento dos beneficirios com a
implantao das melhorias, permanece ainda a necessidade de uma avaliao
bastante criteriosa na fase de planejamento, para que um ganho em participao
local no signifique uma perda na qualidade dos sistemas implantados e
comprometimento dos objetivos principais dos programas.


f) Questes de gnero
A experincia na frica refora a importncia de se compreender as questes de
gnero em programas de melhorias urbanas. Os programas estudados naquele
continente evidenciaram o fato de que as mulheres tm menos direitos na gesto da
82

habitao e de que h muitas normas informais que governam as aes de homens
e mulheres. A anlise de antigos programas de proviso de terrenos e infraestrutura
na frica, por exemplo, revela no ter sido contemplada a diviso de trabalho com
base no sexo em comunidades pobres, assim como as necessidades especficas
das mulheres. Verifica-se assim uma demanda por polticas de melhorias urbanas
que levem em considerao as relaes de gnero e os direitos reais da mulher nas
comunidades pobres. Estes aspectos incluem tambm as necessidades, recursos,
capacidades e tempo disponvel nas moradias, com mulheres exercendo papel
decisivo nas questes de rotina e relacionadas qualidade de vida da comunidade.
Na prtica dos programas de SBAUP, a negligncia em relao tal realidade
prejudica a eficincia na interao com as comunidades, uma vez que um de seus
principais atores sociais, as mulheres, no tem a participao facilitada, deixando de
contribuir com opinies e sugestes que poderiam ser decisivas no sucesso dos
programas. Alm disso, conforme visto no item 1.2.1, a experincia tem indicado que
a ao educativa com mes e melhorias na higiene importante fator para a
obteno de bons resultados em programas de saneamento.

g) Questes institucionais
Na frica, os governos centrais tiveram sempre uma funo muito importante nos
programas de melhorias urbanas. Somente nos ltimos anos os governos municipais
comearam a ter mais atribuies nesses programas. A falta de definies claras
quanto s atribuies de cada nvel de governo tem gerado conflitos. Ocorre ainda
uma superposio de atribuies. Assim, a capacidade real de administrar os
programas de melhorias urbanas ainda bastante reduzida no nvel dos municpios.
Em Gana as empresas pblicas no nvel de regies metropolitanas, dos
municpios e dos distritos tm agora a atribuio de desenvolver infra-estrutura
bsica, provendo servios e obras municipais e fazendo a gesto de assentamentos
e do meio ambiente. Para assessorar os governos municipais e coordenar as
diferentes reas de projeto em uma cidade, foram criadas comisses de gesto
conjunta (ex.: grupos de jovens e associaes religiosas) paralelamente s equipes
de apoio aos programas, constitudas de um coordenador, um engenheiro
sanitarista e uma pessoa para auxiliar a contabilidade.
83

Um exemplo de governo municipal com maior atividade o Conselho Municipal
de Lusaka, envolvido em programas de melhorias urbanas desde 1970. Atravs da
Secretaria de Habitao e Servios Sociais, o Conselho tem duas diretorias, uma
responsvel pelos programas formais de habitao e a outra responsvel pelos
assentamentos informais da periferia. A consolidao institucional do programa,
entretanto, apontada em Goetherdt et al. (2001) como item problemtico no
programa. A nova unidade executiva criada no incio do programa, autnoma e com
oramento muito acima dos padres usuais em Lusaka, causou certa repulsa por
parte dos funcionrios do governo local. Devido a isso, verificou-se falta de
cooperao nos trabalhos desenvolvidos. Quando a unidade executiva do programa
foi incorporada ao governo, registrou-se tambm grande rotatividade de pessoal. Os
autores apontam ter havido falta de considerao quanto s implicaes polticas.
Por conta disso, a estrutura do programa poderia ter sido melhor integrada
estrutura institucional existente, melhorando inclusive a capacitao administrativa
local com a implantao do programa.


3.3.4 Indonsia

Um dos mais extensos programas de melhorias urbanas em reas pobres no
mundo foi desenvolvido desde a dcada de 70 nas maiores cidades do pas, como
Jacarta, Bandung e Surabaya, com muitas lies assimiladas e hoje sendo exemplo
para outros pases. O programa, denominado de Programa de Melhorias em reas
Pobres (Kampung Improvement Program - KIP) envolveu recursos do Banco
Mundial, do governo central indonsio e de governos locais. Incluiu operaes de
limpeza e dragagem de canais que recebiam lixo e dejetos, alargamento de acessos,
implantao de instalaes sanitrias e para banho e equipamentos urbanos,
contando inclusive com a implantao de bibliotecas mveis para atender s
comunidades beneficiadas.
Uma lacuna sria foi verificada no desenvolvimento inicial do programa. Apesar
de contar com estratgias para recuperao dos investimentos e cuidadosos
estudos de engenharia, no houve inicialmente previso de consulta populao
nem da utilizao das organizaes comunitrias existentes. As operaes de
84

limpeza dos canais dispendiam somas vultosas e tinham previso de serem
realizadas apenas de uma vez. Contudo, constatava-se a necessidade de repetio
peridica da operao, devido a continuidade do lanamento de resduos, dejetos e
entulhos nos canais. Observou-se tambm o pouco ou quase nenhum uso dos
banheiros instalados. Tais contataes foram na poca consideradas pelos
responsveis do programa como atitudes de ignorncia e ingratido por parte da
populao.
O quadro acima mostrava um despreparo do programa em relao realidade
local, inclusive com grande parte da populao sendo analfabeta (as bibliotecas
mveis tiveram a mesma efetividade que os banheiros). Entretanto, as vilas locais
mantiveram silncio sobre essas questes, por no quererem frustrar as autoridades
e doadores estrangeiros.
Aps revises da abordagem utilizada, foram estimuladas estratgias
participativas e de desenvolvimento social, com fortalecimento das comunidades, e
desenvolvimento da economia local. Foram tambm integradas as ONGs locais e a
elas foram delegadas funes de coordenao de atividades de desenvolvimento.
As ONGs funcionaram muito bem, estreitando elos entre as propostas do governo e
os desejos dos moradores. Como objetivos principais, o programa assumiu o
fortalecimento das comunidades de forma a aumentar sua participao, capacidade
de auto-gesto e inovao nas alternativas de melhorias urbanas a serem
implantadas.
Desde seu incio, o programa KIP j teve seu modelo implantado em mais de 500
cidades na Indonsia e em outros pases. Uma rede internacional reunindo grandes
cidades (Mega-Cities Network) veicula informaes sobre o programa, disseminando
suas informaes atravs da mdia eletrnica.
Apesar dos enormes problemas ainda enfrentados por cidades do porte de
Jacarta, considerada uma megacidade (sua rea metropolitana tem cerca de 11
milhes de habitantes, com 60% da populao morando em favelas), o programa
KIP tem fornecido importantes lies sobre as possibilidades de transformaes
reais a partir da vontade poltica efetiva e das estratgias participativas e
integradoras nas polticas pblicas.



85

3.3.5 Filipinas

Nesse pas um grande programa de desenvolvimento urbano foi implantado na
localidade de Tondo Foreshore, uma das maiores favelas na Asia e a maior favela
de Manila, com 180.000 habitantes. Aps diversas tentativas de pequenos
programas de reassentamentos, o governo municipal decidiu pela implantao de
um programa de melhorias urbanas como soluo menos impactante e de menor
custo para o problema da falta de infraestrutura urbana e habitacional.
A comunidade favelada se tranformou em dez anos em um bairro com
infraestrutura mnima e muito melhores condies de vida. O programa confirmou
que, uma vez garantidas condies de segurana quanto posse dos terrenos e
proviso de servios bsicos, as prprias famlias se encarregaram de implantar
casas e melhorias, a partir de sua organizao e de uma abordagem profundamente
embasada em um processo de desenvolvimento implantado. Os moradores foram
participantes ativos no programa de melhorias urbanas, tornando-se proprietrios
estveis das residncias ao longo do tempo. Quanto s dificuldades verificadas,
contudo, se relacionam principalmente ao porte do programa, que causou grandes
atrasos em obras e dificuldades administrativas.

3.4 Concluso
Poucas experincias foram aqui brevemente abordadas, como amostra resumida
do conjunto de iniciativas hoje disponvel em termos mundiais. Contudo, um aspecto
bsico a ser enfatizado o fato de que em nvel internacional existem efetivamente
experincias com sucesso, indicando o acerto na realizao dos programas de
urbanizao de favelas. Tm sido citados como exemplos internacionais os
programas extensivos desenvolvidos em pases como Indonsia, India, Tunsia e
Filipinas, dentre outros (World Bank, UNCHS, 1999). So programas que se
mostraram viveis tcnica e financeiramente. Contudo, para sua concretizao e
xito o principal fator de sucesso tem sido o compromisso poltico dos governos com
estratgias desenvolvidas "de baixo para cima", com razes nos nveis mais locais
das comunidades pobres e com a estrutura administrativa permanente e bem
consolidada necessria para o desenvolvimento dos programas, principalmente em
nvel local. Havendo o comprometimento dos poderes pblicos centrais e a garantia
86

de continuidade dos programas, fica viabilizada a transformao de uma realidade
de excluso para o resgate de enormes contingentes populacionais, que podem
almejar uma condio de cidadania e integrao saudvel s cidades.
O conhecimento da experincia internacional contribuiu para a ampliao das
anlises realizadas no Captulo 6, fornecendo importantes reflexes para a
elaborao dos subsdios metodolgicos apresentados no Captulo 7 e para as
concluses e recomendaes que sero abordadas no Captulo 8.



























87

4. PANORAMA BRASILEIRO NO SETOR DE SBAUP
Desde o incio do processo de urbanizao no Brasil so registrados dficits
generalizados em abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e manejo dos
resduos slidos na maioria das cidades. O histrico e panorama que se apresenta
de forma sinttica a seguir almeja uma contextualizao dessa realidade, com o
objetivo de situar a presente pesquisa em relao s polticas pblicas em
saneamento bsico desenvolvidas nas ltimas dcadas. Embora o saneamento
bsico em reas urbanas pobres no tenha recebido tratamento contnuo e
sistemtico ao longo do processo de concentrao urbana no pas, a evoluo do
setor de saneamento como um todo reflete um histrico tambm relacionado
especificamente s reas urbanas pobres, em funo da grande correlao entre o
crescimento urbano e o crescimento/adensamento de tais reas observado nas
ltimas dcadas. Conforme registrado pelo Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas
da UNICAMPI (1999),
A demanda no atendida mais alta nos extratos mais pobres da
populao. (...) de zero a dois salrios mnimos h uma demanda no
atendida de 38% para abastecimento de gua e 59% para coleta de esgoto.
Na faixa de rendimento acima de dez salrios mnimos mensais essas
percentagens caem, respectivamente, para 1% e 9%.


4.1 Sntese histrica
4.1.1 O Plano Nacional de Saneamento de 1971
Em funo do fenmeno de urbanizao mais intensa no Brasil a partir da
dcada de 50, as aes de saneamento bsico, que at ento incluam somente as
necessidades essenciais (abastecimento de gua) ou emergenciais (inundaes,
surtos epidmicos, etc), comearam a demandar planejamento e racionalizao de
recursos pelo governo federal. Conforme relatado em Caixa Econmica Federal
(1999):
at meados da dcada de 60, o saneamento bsico no Brasil apresentava-
se institucionalmente desorganizado. Sem poltica global para o setor,
rgos como o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
(DNOCS), Fundao SESP e SUDENE atuavam de forma dispersa, sem
atuao integrada e sem coordenao. Com a acelerao do processo de
urbanizao no pas, os problemas de saneamento bsico se agravaram,
evidenciando a precariedade institucional no setor.

Em 1968 foi criado o Sistema Financeiro de Saneamento e em 1971 foi
lanado o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). Este plano possibilitou uma
88

maior velocidade no atendimento s demandas, implantou um planejamento de
forma integral e definiu metas anuais e plurianuais a serem alcanadas. Para
organizar o financiamento do setor com recursos do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS), o plano estabeleceu a prtica de concesso dos servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio s companhias estaduais de
saneamento, por perodos aproximados de 30 anos. As companhias passaram a ser
responsveis pela implantao, ampliao, operao e manuteno dos sistemas
(Barros et al,1995).
Na prtica, o PLANASA significou uma grande excluso dos municpios da
gesto do setor, uma vez que a maioria deles aderiu ao plano, fazendo a concesso
das obras e servios de saneamento para os respectivos estados. Os municpios
que no aderiram ao plano, por sua vez, tiveram muito dificultado o acesso a
recursos para saneamento.
Com os investimentos nas empresas estaduais atravs dos recursos
gerenciados pelo PLANASA, na dcada de 70 ocorreu um significativo aumento dos
ndices de cobertura de servios de gua e esgoto. A partir da dcada de 80,
entretanto, ocorreu desacelerao do crescimento econmico, aprofundamento da
crise fiscal e restries ao acesso a recursos externos (Caixa Econmica Federal,
1999).
Nesse ambiente econmico recessivo, entre 1980 e 1995 o Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS), principal fonte de recursos do setor, teve reduo da
capacidade de investimento para menos que 50%. No mesmo perodo, a populao
urbana no pas teve uma variao significativa, passando de 67,5% para 78,4%
(IBGE, 2003), em contnua tendncia crescente. Verificou-se, assim, uma reduo
de oferta nos servios, paralela a um aumento de demanda. Esse quadro foi
agravado pelas precrias condies de infraestrutura nos assentamentos pobres,
que se encontravam em franco processo de expanso e adensamento nas principais
cidades de cada estado. Nesse contexto, foi bastante deficitrio o atendimento s
reas urbanas pobres com saneamento bsico, que tambm no contaram com
poltica setorial especfica adequada sua condio diferenciada em relao s
reas formais das cidades.


89

4.1.2 Indefinio institucional do setor nas dcadas de 80 e 90
A partir da segunda metade da dcada de 80, com a extino do Banco
Nacional de Habitao (BNH) em 1986, o setor de saneamento em nvel federal
passou por transferncias entre vrios rgos ministeriais. Ficaram assim
configuradas "aes desordenadas e descoordenadas, com superposio de
competncias, baixa eficincia no processo decisrio e pulverizao na aplicao de
recursos pblicos no setor, sem uma poltica especfica e estratgica bem definida"
(Caixa Econmica Federal, 1999). Apesar das melhorias alcanadas em termos
absolutos, permanecia um descompasso entre o crescimento das cidades e o
atendimento s demandas por infra-estrutura de saneamento bsico no pas.
A partir de 1995, a gesto pblica do setor de saneamento ficou vinculada
Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) do Ministrio do Oramento e Gesto,
responsvel pela formulao e coordenao das polticas nacionais de habitao,
saneamento e desenvolvimento urbano. Em fevereiro de 1999, a SEPURB passou a
ser denominada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (SEDU), ligada
diretamente Presidncia da Repblica.
Paralelamente, no mbito do Ministrio da Sade, a Fundao Nacional de
Sade (FUNASA), antiga Fundao SESP, implanta e apoia a administrao de
servios de abastecimento de gua e esgotos sanitrios, constitudos de sistemas de
pequeno porte em localidades no atendidas pelas concessionrias estaduais.
Assim sendo, tais sistemas tambm no contemplam as populaes de baixa renda
nos maiores aglomerados urbanos.

4.1.3 O PLANASA e as AUPs
Apesar do avano em coberturas em saneamento bsico em todo o pas
proporcionado pelo PLANASA, sua concepo considerada superada em virtude
do grande crescimento urbano desordenado, do crescimento econmico e da
crescente participao dos municpios em suas prprias polticas setoriais.
A competncia municipal foi tambm fortalecida a partir da Constituio Federal de
1988, que conferiu maiores poderes administrativos e autonomia na gesto de
setores com interesse e abrangncia local.
Pode-se destacar dois aspectos do PLANASA que apresentaram impactos
negativos sobre as reas urbanas pobres:
a) O carter ambguo das companhias estaduais, como empresa e como
90

servio pblico, que "justificava" sua ineficincia no atendimento social
(FUNDAO NACIONAL DE SADE, 1999). Como empresas, as companhias
estaduais de saneamento no tm como cumprir sua atribuio pblica, qual seja a
de atender reas com baixssimo retorno financeiro, com perspectivas negativas
bastante previsveis em relao cobrana de servios e manuteno de sistemas
implantados, pelo menos a curto e mdio prazos. A longo prazo, somente seria
possvel a reverso dessas caractersticas caso fosse praticada uma poltica de
atendimento social dessas populaes pobres a partir de arranjos financeiros
adequados (a exemplo do subsdio cruzado). Por outro lado, muito maior atratividade
oferecem as reas urbanas formais, ainda com considerveis dficits em
saneamento, representando um mercado consumidor pronto a receber os servios e
COM uma perspectiva imediata de bom retorno financeiro.
b) A vinculao a padres tecnolgicos que tendem a no aproveitar as
potencialidades locais (FUNDAO NACIONAL DE SADE, 1999). Em reas de
baixa renda, as potencialidades locais muitas vezes so decisivas na viabilizao do
saneamento bsico em termos efetivos. Terrenos a custos acessveis para a
implantao de sistemas de tratamento e disposio de resduos, mananciais de
gua e mo-de-obra disponvel configuram oportunidades, na terminologia de
planejamento estratgico, no devendo ser desprezadas nas concepes de
saneamento bsico em reas pobres. Tal concepo se aproximaria das Obras de
Engenharia Social, que, conforme Figueiredo (1994), buscam utilizar solues
tcnicas com nfase na contratao de mo-de-obra local, no especializada e de
baixo custo. Como vantagens, so apontados o maior envolvimento da populao
com as obras, a gerao de trabalho e a reduo significativa dos custos finais da
interveno.
Assim, tendo sido concebidas para o atendimento de populaes urbanas em
condies regulares de propriedade e caractersticas urbanas convencionais, as
companhias estaduais no apresentam a estrutura tcnica adequada (no-
convencional) e nem o interesse econmico para atendimento a populaes de
baixa renda. O atendimento dessas populaes com tecnologia e padres
convencionais resulta demasiado oneroso e com baixa possibilidade de retorno,
comparativamente ao atendimento de bairros de classe mdia e alta.
Em virtude de presses polticas localizadas e demandas de comunidades
mais organizadas, o atendimento espordico e descontnuo quelas reas passou a
91

ser uma prtica comum nos estados detentores de concesses (a grande maioria),
configurando os programas especficos de urbanizao de favelas e aes
localizadas em reas pobres. So exemplos as obras pontuais de drenagem e de
extenso de redes de gua para atendimento de comunidades pobres, em geral
aproveitando redes existentes no entorno das reas beneficiadas.
O desenvolvimento de programas nos moldes acima oportunizou, contudo, a
formao de uma viso crtica em relao abordagem praticada. Em sua maior
parte, os trabalhos eram contratados por prefeituras em convnios com a
concessionria estadual de saneamento e co-financiados pelo rgo federal (BNH /
CEF) e instituies internacionais, a exemplo do Projeto de Ecodesenvolvimento em
reas Faveladas (BID - Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, 1981-82) e
Programas PROSANEAR (Banco Mundial, Cia. Catarinense de Saneamento -
CASAN, Caixa Econmica Federal - CEF, Prefeituras Municipais no Estado de
Santa Catarina, 1988-90). Uma evoluo na percepo desses programas poderia
ser sintetizada nos seguintes itens:
Nos primeiros trabalhos na dcada de 80 em favelas no Rio de Janeiro, foram
vivenciados conflitos inerentes entrada de equipes tcnicas convencionais em
comunidades pobres, com limitaes de espao, topografia acidentada, acessos
e circulao sem padres mnimos de ordenamento urbano e uma necessria e
inevitvel interao com os moradores e seu cotidiano.
Aps essa primeira fase, sobreveio uma maior ateno na concepo e gesto
adequada dos programas, a partir de determinaes de atendimento de
comunidades previamente definidas pelo poder executivo municipal. Da
elaborao de pleitos para captao de recursos at a execuo dos projetos,
configurava-se um gerenciamento prtico dos programas, paralelo a tentativas de
melhor interao com as comunidades beneficirias. Tal foi o objetivo das
primeiras atuaes simultneas de profissionais de engenharia e da rea social,
ou eventualmente da rea de sade. Entretanto, no se trabalhava nenhuma
forma, prvia ou posterior, de formao e consolidao de tais equipes
multidisciplinares dentro da organizao institucional dos municpios ou dos
estados. As equipes eram normalmente constitudas por profissionais de
secretarias e departamentos alocados em carter temporrio, para atuao nos
perodos de maior interao com as comunidades (lanamento do programa,
92

levantamentos scio-econmicos, situaes de conflito devido s obras). Findo o
programa, dispersava-se a equipe. Assim, a prpria forma de gesto dos
programas e seus desdobramentos negava na origem um carter mais sistmico
e interdisciplinar ao trabalho, no chegando a ser concretizada tambm alguma
consolidao institucional.

4.1.4 A poltica nacional de saneamento de 1995
Em 1995 foi formalizada uma nova poltica nacional de saneamento, tendo como
objetivo principal a chamada "universalizao" dos servios, ou seja, a oferta de
abastecimento de gua, coleta e destinao de lixo a toda a populao que vive em
cidades, vilas e povoados at o ano 2.010. Para os sistemas referentes a gua e
esgoto, foram previstos investimentos no montante de R$ 42 bilhes ao longo de
quinze anos, correspondendo a uma aplicao mdia anual de R$ 2,8 bilhes (cerca
de 0,38% do PIB), contra uma realizao mdia histrica muito inferior, de R$ 700
milhes/ano (Ministrio de Planejamento e Oramento, 1995).
Os seguintes itens foram relacionados como necessrios universalizao
pretendida:
- fortalecimento de governos estaduais e municipais na regulao e controle da
prestao de servios (descentralizao administrativa);
- aumento da eficincia das empresas pblicas do setor;
- estmulo participao do setor privado;
- direcionamento de recursos federais s reas mais carentes do Pas.

A poltica nacional de saneamento de 1995 foi definida no mbito da poltica
urbana e em articulao com as polticas de sade e de meio ambiente.
Compreendeu aes nos seguintes eixos estratgicos:
- modernizao do setor;
- foco no atendimento populao de baixa renda e no esgotamento sanitrio;
- novo padro no financiamento do setor.

Os dois primeiros eixos estratgicos foram detalhados conforme a seguir:
a) Modernizao do setor
Com o objetivo de estabelecer um marco regulatrio na reestruturao do
setor, o governo props legislao estabelecendo diretrizes para a prestao de
93

servios de saneamento; props tambm a elaborao de leis estaduais definindo
as condies mnimas para a prestao de servios. Foi prevista ainda a criao de
agncias reguladoras estaduais e de legislao, regulamentos e contratos, no nvel
municipal.
O processo de regulao, implantando novas normas referentes ao setor,
visou contribuir para o aumento de qualidade e eficincia dos servios. A
estabilidade e efetividade das regras buscou criar condies para a ampliao da
participao privada na prestao de servios e na realizao de investimentos.
Segundo a poltica proposta, a regulao asseguraria o atendimento aos direitos dos
usurios, sua participao, proteo contra abusos por parte dos prestadores de
servios e o equilbrio econmico e financeiro da atividade.
Alm do processo de regulao o Governo Federal, atravs de sua Secretaria
de Poltica Urbana, atuou no sentido de induzir e apoiar a melhoria na eficincia da
gesto dos prestadores pblicos de servios de saneamento, sob os aspectos
empresarial e operacional. Esta ao ocorreu na forma de assistncia tcnica ou
programas de investimentos. Outras aes foram desenvolvidas: a
institucionalizao e aprimoramento do Sistema Nacional de Informaes sobre
Saneamento (SNIS), em articulao com os sistemas das agncias reguladoras; o
apoio s iniciativas de Estados e Municpios na ampliao da participao privada; o
aperfeioamento do Programa de Ao Social em Saneamento (PASS) e do
Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS). O acesso aos recursos
ficou condicionado aprovao de lei estadual de prestao de servios,
instituio de agncias reguladoras e ao cumprimento de parmetros de eficincia e
eficcia.
b) Atendimento populao de baixa renda e com esgotamento sanitrio
Conforme o Plano de Governo, o atendimento s reas pobres teve seu
principal foco na populao de baixa renda e com esgotamento sanitrio (SEPURB,
1998). Foram previstas estruturas tarifrias progressivas, com previso de
atendimento aos mais pobres nos instrumentos de regulao. A degradao
ambiental nos grandes centros urbanos apontou a necessidade de priorizao do
setor de esgotamento sanitrio. Adotou-se uma estratgia gradualista, com metas
progressivas de elevao dos nveis de tratamento, como forma de equacionar as
interfaces ambiental, urbana e de sade pblica. Constituram aes principais os
94

programas:
- PRO-SANEAMENTO setor pblico / privado (recursos FGTS);
- PROSANEAR aes integradas de saneamento ambiental em favelas nas
regies metropolitanas (recursos FGTS e BIRD);
- PASS Programa de Ao Social em Saneamento (recursos OGU, BID e
BIRD), com prioridade s localidades integrantes do Programa Comunidade
Solidria e outras localidades de menos recursos.

O plano de governo previa tambm a integrao com os programas Pr-Moradia
e Habitar-Brasil, que objetivavam o atendimento de forma integrada s questes de
habitao e saneamento em reas degradadas e no ocupadas, para populaes de
baixa renda.
Na abordagem da problemtica do saneamento bsico em reas urbanas com
ocupao desordenada e informal, tais programas contemplaram mais intensamente
a alocao de equipes compostas por profissionais de diversas formaes, que
constituram as equipes de Engenharia e de Trabalho Social, conforme
denominao constante nos manuais e diretrizes dos programas.

4.1.5 O Programa PROSANEAR
Esta modalidade de programa abordada mais detalhadamente aqui em
decorrncia de sua concepo, a qual prope uma integrao entre os setores de
engenharia e de trabalhos na rea educativa e social, visando diretamente as
comunidades urbanas pobres. Por ter este perfil, sendo um programa j implantado
em diversas gestes governamentais nas duas ltimas dcadas, e por contribuir com
documentao significativa nesta tese, conforme ser apresentado no Captulo 6
adiante, suas diretrizes e caractersticas principais so comentadas a seguir.

4.1.5.1 Concepo e lies das primeiras experincias
O PROSANEAR tem financiamento gerenciado pela Caixa Econmica Federal,
com a finalidade de desenvolver aes integradas em saneamento, envolvendo a
implantao e melhoria dos servios de abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, instalaes hidrulico-sanitrias intradomiciliares, afastamento dos
resduos slidos e microdrenagem, com aes de carter social, exclusivamente em
reas urbanas de concentrao de populao de baixa renda (at trs salrios
mnimos) (GTMAT-CEF / BIRD, 1995).
95

O programa tem como diretrizes o processo participativo e a utilizao de
tecnologias de baixo custo. As primeiras experincias foram iniciadas em 1981/1982,
com recursos a fundo perdido oriundos do ento Ministrio do Interior. As lies das
primeiras experincias indicaram a necessidade do atendimento de forma integrada
com abastecimento de gua, sistemas de esgoto e afastamento do lixo. Tal enfoque
se justificava, uma vez que a grande prioridade anteriormente dada oferta de gua
muitas vezes agravava as condies ambientais e at aumentava o ndice de
doenas.
Uma segunda lio se referia necessidade da implantao dos servios de gua
at a unidade domiciliar. A oferta do servio somente ao nvel da rua, deixando
cargo dos moradores a extenso at suas casas no se mostrou eficiente. Muitas
famlias no completavam a ligao, tendo sido verificado tambm um estmulo
formao de um mercado informal da gua, em que ocorria a apropriao da rede
pblica por prestadores informais de servio, que cobravam pela distribuio
"particular" a partir do ponto ilegalmente apropriado.
O descompromisso dos usurios em pagar pelo servio ofertado refletiu-se
tambm na falta de interesse na conservao e na manuteno das redes
instaladas. Verificou-se assim a necessidade de cobrana adequada da ligao e do
consumo, no caso da gua.

4.1.5.2 O PROSANEAR I
Em 1988 foi re-lanado o programa PROSANEAR com financiamento do Banco
Mundial e da Caixa Econmica Federal. Como parmetros de custos, o programa
apresentava para o abastecimento de gua o valor previsto de US$ 90,00 por
habitante e para esgotamento sanitrio US$ 140,00 por habitante, sendo somente
10% do total destinado a sistemas e servios de drenagem, resduos slidos,
instalaes sanitrias (Diagonal Urbana Cobrape CDM Consortium, 1999, pg. 1).
Em sua primeira fase no perodo de 1988 a 1996, em que se denominou
PROSANEAR I, o programa atingiu 8 estados no Brasil, atendendo 800.000
pessoas com abastecimento de gua e 900.000 com esgotamento sanitrio, em 126
comunidades.
Em 1992 esteve no Brasil uma misso do BIRD, que acompanhou a criao do
Grupo de Monitoramento e Assistncia Tcnica ao PROSANEAR (GTMAT). Em
1995 o Governo tornou o projeto de abrangncia nacional, com 100% de recursos
96

do FGTS. Conhecido nesta verso como PROSANEAR FGTS, o programa
apresentava a partir de ento uma maior nfase nos investimentos complementares,
como instalaes intra-domiciliares, drenagem e resduos slidos.

4.1.5.3 Avaliaes do programa PROSANEAR I
Em 1994, O programa PROSANEAR foi objeto de avaliaes acompanhadas pelo
Banco Mundial (GTMAT-CEF / BIRD, 1995) realizadas no I Seminrio Internacional
PROSANEAR Um caminho para a Agenda 21, no Rio de Janeiro. O seminrio foi
promovido pela Caixa Econmica Federal (CEF) e Banco Mundial, atravs do Grupo
de Monitoramento e Assistncia Tcnica ao PROSANEAR. (GTMAT/CEF/BIRD,
1995).
Em 1999, uma consultoria foi contratada para avaliao da concepo e
caracterstica operacional das tecnologias. O enfoque dado foi na adequao das
tecnologias adotadas em relao s condies de utilizao. Nessa avaliao foi
levado tambm em considerao o contexto fsico, social, econmico, financeiro,
institucional e poltico em que se desenvolveram os programas. (Diagonal Urbana
Cobrape CDM Consortium, 1999, pg 2).
Uma outra avaliao do PROSANEAR I foi realizada pelo Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (IBAM). Entretanto, no foi possvel localizar tal documento
durante o desenvolvimento desta tese, embora sua existncia seja apontada no
relatrio acima referido.

A partir da leitura dos textos de avaliao coletados, apresenta-se a seguir uma
sinopse dos principais itens apontados, divididos segundo aspectos mais pertinentes
ao escopo da presente tese.

a) Avaliao pelo GTMAT-CEF / BIRD, 1995
Estrutura organizacional
- Falta de institucionalizao dos programas. A continuidade e consolidao
dos programas de saneamento bsico em reas pobres no mbito das
prefeituras e empresas concessionrias permitiria mais eficincia no seu
planejamento e gesto a partir da experincia acumulada e de uma estrutura
organizacional permanente. H necessidade de definio clara de papis e
responsabilidades dos nveis administrativos nesses programas;
- Falta de preparo e experincia das prefeituras e empresas concessionrias de
97

saneamento para trabalhar com mtodos participativos de planejamento e
gesto dos programas.

Planejamento e gesto
- Descompasso entre o cronograma de obras e o processo de participao
comunitria. A defasagem entre esses processos prejudicou a assimilao e o
efetivo envolvimento das comunidades nos programas. Tal deficincia reflete
falta de sintonia entre os setores de engenharia e de trabalho social nos
programas;
- Falta de garantia continuidade no funcionamento dos sistemas implantados.
Itens referentes operao, manuteno e conservao dos sistemas, a
exemplo de equipamento limpa-fossas e da capacitao de agentes locais,
dariam maior credibilidade aos programas e maior permanncia dos benefcios
trazidos.

b) Avaliao pelo Consrcio Diagonal Urbana Cobrape, 1999
Estrutura organizacional
- Fraca capacidade institucional para desenvolver, propor e implementar planos
de saneamento bsico em reas pobres. Os municpios se mostraram sem
pessoal tcnico preparado, ao passo que as empresas estaduais no
contavam com pessoal treinado para atuar em reas pobres.
- Verificou-se a necessidade de consolidao de parcerias inter-institucionais
permanentes, a exemplo de parcerias entre os rgos pblicos e entidades
relacionados sade pblica, gesto ambiental, gesto de resduos slidos
etc.

Planejamento e gesto
- Falha nos critrios de atendimento das reas pobres. Falta de capacidade
institucional para a definio de critrios, com base em um planejamento
estratgico para as reas pobres ou em um plano diretor de saneamento
bsico para os municpios. Verificou-se em vrios programas que grande parte
das reas no eram habitadas pelos mais pobres, indicando a possvel
interferncia de critrios polticos;
- Os programas no contemplavam uma abordagem integrada e estratgica em
saneamento bsico. Somente contemplavam investimentos em redes de gua
e sistemas de esgotos, em sua parcela com extenso externa aos terrenos.
Para obteno de resultados reais em sade e qualidade de vida, haveria
necessidade de investimentos tambm em itens como manejo dos resduos
slidos, drenagem pluvial, instalaes intra-domiciliares de gua e esgotos,
ligaes dos ramais domiciliares rede pblica, reservatrios de gua e
pavimentao de vias e passeios (para proteo s redes);
- A interao das comunidades beneficiadas com as obras somente ocorria
durante a fase de execuo. Tal interao era restrita liberao de espao
98

para a implantao das redes de gua e esgotos, sem oportunizar um maior
envolvimento e aprendizado por parte dos moradores;
- Necessidade de conscientizao e assimilao dos sistemas de saneamento
bsico sendo implantados nas comunidades, a partir das atividades de
participao comunitria e educao sanitria. Tais atividades deveriam
ocorrer antes, durante e aps as obras e em grande interao com as
mesmas;
- Falta de transferncia de conhecimento e responsabilidade s comunidades.
Essa falha acarretou o comprometimento da sustentabilidade dos programas.
Exemplos: falta de conservao, manuteno ou mau uso dos sistemas,
desmobilizao das comunidades;
- Despreparo institucional para lidar com reas pobres. Nos programas
avaliados esse despreparo se traduziu em projetos e tecnologias elaborados
sem consulta s comunidades;
- Solues tcnicas pouco flexveis, com nvel dos servios excessivamente
padronizados. Verificou-se a necessidade de um maior leque de alternativas a
serem oferecidas, com um adequado preparo das instituies provedoras e
das comunidades beneficirias.

Dentre os tpicos apontados nas avaliaes, verifica-se que alguns deles ainda
so vlidos na atualidade, refletindo principalmente questes de prioridades nas
polticas pblicas, estrutura organizacional e sistemtica de planejamento e gesto
dos programas em nvel local. A questo da participao comunitria tambm tem
merecido consideraes quanto ao seu processo de construo, a partir de uma
estrutura institucional que no foi concebida para tal articulao na prtica.

4.1.5.4 O Programa PROSANEAR II
Em 1998, uma nova verso do programas PROSANEAR de saneamento para
populao de baixa renda foi iniciada. O programa contemplava reas urbanas
densas, com mais de 100.000 habitantes, com renda de at trs salrios mnimos.
Destinava-se tambm a aglomerados urbanos com precariedade ou inexistncia de
condies sanitrias mnimas, elevados ndices de mortalidade infantil e/ou sujeitos
a doenas endmicas de transmisso atravs da gua.
Essa verso do programa ainda se encontra em execuo, tendo sofrido
descontinuidades desde seu incio, devido a trmites como licenciamento ambiental,
contrapartida financeira local e repasse de recursos a partir do FGTS. No se obteve
resultado positivo na busca por uma avaliao formal dos programas at ento
realizados.
99


4.2. Questes e perspectivas aps a poltica de 1995
4.2.1 Dificuldades no setor
A poltica setorial de saneamento de 1995 tem sido objeto de revises e
discusses. So exemplos aquelas ocorridas durante o 20 Congresso Nacional de
Engenharia Sanitria e Ambiental, ocorrido no Rio de Janeiro em maio de 1999 e na
1 Conferncia Nacional de Saneamento, na Cmara Federal em Braslia, em
setembro do mesmo ano.
Com recursos financeiros insuficientes, nem as companhias estaduais nem as
prefeituras tm conseguido atender s demandas por saneamento bsico em carter
geral. Por sua vez, conforme uma poltica austera de conteno de gastos acordada
com o FMI, o governo federal diminuiu gradualmente os repasses de recursos ao
setor ao longo da ltima dcada, agravando a situao.
Com relao tendncia de privatizao das empresas estaduais de
saneamento, algumas das idias contidas no Plano Nacional de Saneamento de
1995, como o papel do Estado (regulador, fiscalizador, executor) merecem especial
ateno quando se faz a leitura do plano luz da anlise de polticas pblicas. Ao
final da dcada de 90, alguns governos estaduais iniciaram processos de
privatizao de suas companhias de saneamento, encontrando porm fortes
resistncias de setores organizados da sociedade. Algumas das limitaes
oramentrias que tm servido de argumento para mudanas rumo a uma gesto
com maior participao da iniciativa privada, na realidade refletem a falta de
prioridades no enfrentamento de problemas de sade pblica. No Brasil a poltica
pblica em saneamento tem sido muito mais motivada por emergncias do que por
abordagens planejadas ou sistmicas (so exemplos os recentes surtos de dengue
e de clera). Por outro lado, conhecida a coincidncia entre as reas com
populao pobre no Brasil e as reas com maiores carncias em saneamento
bsico, dentre outras carncias de servios e obras essenciais. A participao da
iniciativa privada, por sua prpria essncia baseada no retorno financeiro, precisa
ser cuidadosamente avaliada, pelos riscos de agravamento da situao no setor.
Somente com mecanismos criteriosos de definio e delimitao da participao
privada (o chamado "marco regulatrio"), se poderia ter um modelo que propiciasse
a universalizao dos servios sem o aumento de sua oferta de forma
100

discriminatria, conforme j se verifica.
No tocante competncia dos nveis de governo no setor de saneamento, a
Constituio Federal de 1988 deixa clara a competncia municipal quanto
titularidade municipal e seu poder concedente (Artigo 30, inciso V) nos servios
pblicos de saneamento de interesse local
4
. A esse respeito, a Conferncia Nacional
de Saneamento, realizada em 1999, acrescenta:
no h dvida de que possvel melhorar a qualidade de vida da populao
com mais autonomia financeira (do Municpio) em relao aos demais entes
da federao, mesmo porque torna-se maior a visibilidade dos problemas
urbanos e mais consistente o planejamento. A implantao de projetos
locais, pelo contato direto com as demandas populares, fomenta uma
relao direta com os cidados, valorizando a organizao e o controle
social.
(Brasil, 2000)

No caso de unidades operacionais comuns a mais de um municpio, as
respectivas prefeituras municipais devem fazer a gesto das mesmas, com a
participao dos governos estaduais, respeitada a autonomia e a titularidade do
poder concedente dos municpios e com a garantia da participao popular no
processo de gesto.
Em concluso a esse breve quadro, ao final das gestes anteriores atual o setor
de saneamento ambiental apresentava ainda um panorama de grandes demandas
em todos os seus sub-componentes, uma necessidade de melhor definio
institucional nos trs nveis de governo, necessidade de maior aporte de recursos e
de estabelecimento de um marco regulatrio, definindo limites de atuao e regras
para a participao do setor privado em consonncia poltica setorial e metas para
o setor.


4.2.2 Avaliaes de alguns programas
Na busca por documentos de avaliao de programas de saneamento bsico em
reas urbanas pobres, localizamos o trabalho intitulado Parmetros para
urbanizao de favelas, realizado pelo Laboratrio de Habitao e Assentamentos
Humanos (LABHAB) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de

4
servios pblicos de saneamento de interesse local so aqueles cujas atividades, em seu ciclo
completo - isto , desde a captao da gua at o tratamento e disposio final dos esgotos - podem
ser realizadas pelo municpio dentro de sua rea de abrangncia. Mais de 90% dos municpios
brasileiros esto nessa categoria. (Barros, 1995)
101

So Paulo (FAUUSP), atravs de sua Fundao para a Pesquisa Ambiental
(FUPAM), sob a coordenao geral de Ermnia Maricato em 1999. Apesar do
enfoque mais voltado para questes urbansticas, considerou-se pertinente seu
conhecimento e apresentao aqui resumida, pela forte articulao necessria com
o setor de saneamento bsico.
Trata-se de uma pesquisa realizada entre julho de 1998 e dezembro de 1999,
com foco na replicabilidade, adequabilidade e sustentabilidade das solues
tcnicas e arranjos institucionais para implantao de sistemas e servios de
infraestrutura urbana em favelas. Foram avaliadas as intervenes realizadas em
favelas nos estados de So Paulo (Guarapiranga e Diadema), Rio de Janeiro
(Programa Favela-Bairro), Gois (Goinia) e Cear (Fortaleza), refletindo assim as
diversidades regionais no Brasil (Bueno, 2003).
O trabalho esclarece que a replicabilidade se refere "construo de soluo
especfica para favelas que possam ser utilizadas em outros ncleos". Devido s
situaes sempre muito particulares de cada local, a replicabilidade possvel se
encontra no estabelecimento de parmetros locais para cada programa, podendo
ser usados com adaptaes para outros programas. A autora chama ateno para a
importncia desse esforo com relao aos futuros programas de urbanizao de
favelas, reduzindo o modo emprico que tem sido caracterstico desses programas.
O trabalho enfatiza tambm a necessidade de utilizao de tecnologias adequadas,
distinguindo-as de tecnologias no convencionais e de tecnologias de baixo custo.
Com essa diretriz, foram associadas situaes concretas, como a topografia e a
organizao da populao, com tcnicas e parmetros de projeto.
O foco em sustentabilidade se justifica a partir da constatao, segundo a autora,
de inmeras intervenes que se perderam devido ao mau uso, falta de manuteno
e conservao, e falta de uma estrutura institucional para garantir a continuidade dos
benefcios levados populao. A necessidade de novas intervenes em locais j
atendidos caracteriza mau uso dos recursos financeiros e humanos dispendidos.
O levantamento de dados para avaliao foi realizado atravs de vistorias em
campo, pesquisa amostral por questionrios aplicados aos moradores, entrevistas
com lideranas, tcnicos e agentes promotores. Aps a coleta de dados e
elaborao de relatrios foi realizada uma oficina, em que toda a equipe envolvida e
convidados discutiram os resultados obtidos, consolidando as concluses.
A pesquisa apontou recomendaes, com o objetivo de garantir que os
102

programas possam ser aperfeioados para outras reas, com solues adequadas e
com maior garantia de sustentabilidade das intervenes. Dentre as recomendaes
apontadas, destacamos as seguintes:
a) A interveno em favelas deve ter embasamento dos programas em polticas
pblicas de acesso cidade, como a poltica de desenvolvimento urbano,
poltica fundiria, poltica de meio ambiente e de planejamento urbano;
b) As polticas de urbanizao de favelas devem estar integradas s polticas
federais, estaduais e municipais de habitao, articulada com programas de
proviso de moradias;
c) As obras no devem constituir intervenes pontuais, mas estar vinculada a
em projetos integrados fsica e socialmente com o entorno urbano das reas
pobres. Dessa forma, as demandas e potenciais de todo o bairro devem ser
analisados, otimizando as solues de acessibilidade, espaos e
equipamentos urbanos necessrios;
d) A questo fundiria precisa ser equacionada, sendo necessrios instrumentos
legais para regularizao de propriedades e resoluo de conflitos.
e) Devem ser implementados programas de assessoria tcnica para orientao
construo civil, instalaes hidrulicas e eltricas das moradias, prevendo-
se formas de financiamento e subsdios para essas melhorias;
f) Devem ser criados sistemas de fiscalizao do uso e ocupao do solo aps
as obras, garantindo condies de salubridade e prevenindo invases;
g) As polticas de servios municipais e das concessionrias devem considerar
as favelas como espaos construdos diferenciados. Assim, exigem padres
de atendimento e servios tambm diferenciados. No caso de privatizao, h
necessidade de garantias contratuais para a operao e manuteno;
h) Devem ser desenvolvidos programas de formao e reciclagem de pessoal
tcnico em manuteno dos servios implantados, trabalhando com questes
de preconceito e ineficincia dos sistemas implantados em reas pobres. A
gesto dos servios implantados nessas reas deve receber tambm
tratamento diferenciado e adequado sua realidade diversa dos bairros
formais ordenados;
i) Necessidade de sistematizao da avaliao de programas e obras. O
resultado de tais avaliaes devem ser postos disposio atravs de redes
interdisciplinares de profissionais e pesquisadores. Tais redes devem ser
abrangentes, congregando profissionais de diversas reas, e devem procurar
a associao de parmetros para habitao e urbanismo ao desenvolvimento
de solues tecnolgicas. A construo dessas redes deve ser objeto de uma
poltica nacional de desenvolvimento tecnolgico.

Considera-se que os itens apontados por esta avaliao situam com bastante
propriedade a questo do saneamento bsico em reas urbanas pobres no contexto
do desenvolvimento urbano e das polticas pblicas necessrias para a melhoria
efetiva da qualidade de vida nas reas urbanas pobres de forma integrada e
103

sustentvel.

4.2.3 O Estatuto da Cidade
Aprovada em 2001 a Lei Federal n 10.257/2001, conhecida como Estatuto da
Cidade, introduz na dinmica de planejamento e ocupao das cidades no Brasil
uma nova lgica, que previlegia a participao da comunidade. A lei regulamenta os
artigos 182 e 183 da Constituio, estabelecendo diretrizes gerais de poltica
urbana. Especificamente em relao s reas urbanas pobres, o Estatuto prev
mecanismos para regularizao das ocupaes. So exemplos: (a) a usucapio
especial do imvel urbano at 250 m
2
, aps cinco anos de posse ininterrupta e sem
oposio; (b) a usucapio coletiva de reas urbanas com mais de 250 m
2
ocupadas
por moradias de populao de baixa renda nas mesmas condies anteriores,
quando no for possvel a identificao individual de cada terreno.
Em um captulo sobre a gesto democrtica da cidade, o Estatuto define
instrumentos para o funcionamento de rgos colegiados de poltica urbana em
todos os nveis de governo, a realizao de debates, audincias e consultas
pblicas. prevista tambm a iniciativa popular em projetos de lei de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano. A gesto oramentria
participativa, a exemplo das experincias j consolidadas em Porto Alegre tambm
contemplada na lei, incluindo-se a realizao de debates, audincia e consultas
pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e
do oramento anual. Tais mecanismos passam a ser condies obrigatrias para a
aprovao dessas leis pelas cmaras municipais.
O estatuto contempla de forma realista um quadro fsico e social presente em
grande parte das cidades de porte mdio e regies metropolitanas no pas. A
multiplicao e expanso de reas pobres ao longo de vrias dcadas no meio
urbano tem configurado inmeras situaes em que a legislao urbana at ento
vigente carecia de flexibilidade e parmetros adequados ao controle do uso do solo
segundo padres mnimos aplicveis. Na falta de legislao adequada,
permaneceram sem soluo e sem a presena do estado os assentamentos j
consolidados h vrias geraes, integrados com a dinmica scio-econmica das
cidades, mas sem qualquer formalizao legal que permitisse sua elevao
gradativa condio de bairros com infraestrutura mnima.
Como impacto positivo nos programas de SBAUP, o Estatuto representa uma
104

perspectiva de melhor integrao da populao aos programas. A partir da
formalizao da propriedade dos terrenos, fica fortalecido o sentimento de
pertinncia de cada morador em relao ao terreno e localidade habitada,
consolidando-se tambm um sentimento de cidadania.

4.2.4 Rumos do setor no atual governo
4.2.4.1 Estruturao e primeiras aes
No atual governo federal (incio em 2003) o setor de saneamento ficou
centralizado na Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), rgo do
Ministrio das Cidades. Como diretrizes para o setor, foram definidas a participao
popular organizada e o controle social, que devero ser exercidos atravs da
Conferncia das Cidades e do Conselho das Cidades e suas cmaras setoriais.
Como principal atribuio, a SNSA tem a formulao e proposio de uma poltica
nacional de saneamento ambiental e do respectivo plano nacional, em articulao
com as demais polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento urbano e regional
e tambm em articulao com a Cmara Setorial de Saneamento Ambiental do
Conselho Nacional das Cidades.
Uma primeira ao concreta neste governo ocorreu com a retirada da pauta do
Congresso Nacional do Projeto de Lei 4147/2001, proposto no governo anterior. Tal
projeto favorecia a privatizao do setor, transferindo para os estados a titularidade
sobre os servios de gua e esgoto dos municpios que compartilham infraestrutura
sanitria. Apresentava-se assim conflitante em relao titularidade que a
Constituio confere aos municpios para a formulao e execuo de polticas no
setor de saneamento.
Quanto participao do setor privado, o atual governo tem sustentado a
possibilidade de parcerias, mas sob mecanismos de planejamento e controle
pblico. Como ainda no existe um marco regulatrio para o setor, as decises de
investimento por parte das principais empresas privadas interessadas ficam
bloqueadas devido indefinio de regras de participao e riscos nos retornos
esperados.
Uma das propostas para o ordenamento do setor a de um modelo de gesto
105

regionalizada em que as companhias estaduais, atravs do subsdio cruzado
5
,
operem os sistemas de municpios que no tm viabilidade econmica. No mbito
das cidades de porte mdio e regies metropolitanas com reas pobres, tal
mecanismo tambm se aplica, favorecendo a sustentabilidade financeira dos
sistemas de saneamento bsico.

4.2.4.2 Conferncia das Cidades
Segundo as diretrizes de participao popular organizada e do controle social, o
Ministrio das Cidades concebeu a Conferncia Nacional das Cidades, convocada
por decreto presidencial em maio de 2003. Trata-se de uma convocao geral da
sociedade para discutir os principais problemas das cidades e definir o Conselho das
Cidades, rgo deliberativo de carter permanente que passar a fazer parte do
Ministrio das Cidades. O Conselho congregar todos os setores da sociedade em
um forum de debates para a elaborao de subsdios s polticas urbanas do
governo. Destacamos aqui a discusso da Poltica Nacional de Saneamento neste
processo, uma vez que a concepo da Conferncia Nacional das Cidades visa
explicitamente incluso social, considerando a habitao e o acesso universal aos
servios pblicos essenciais como fundamentais cidadania. Com a idia de
priorizar os setores mais vulnerveis da populao, a questo do saneamento bsico
em reas pobres tem insero obrigatria nas discusses e deliberaes a serem
realizadas.
Em sua proposta de articulao integrada, o processo envolve todos os nveis
administrativos, desde o nvel local, com a organizao de conferncias municipais,
regionais (em alguns estados) e estaduais, culminando com a Conferncia Nacional
das Cidades. Como objetivos, a Conferncia apresenta os seguintes itens:
- Identificar os principais problemas que afligem as cidades brasileiras, com a
participao de vrios segmentos, agentes produtores e gestores;
- Propor princpios e diretrizes das polticas setoriais e da Poltica Nacional das
Cidades;
- Avaliar os programas e as leis existentes nas reas de Habitao,
Saneamento Ambiental, Urbanismo, Trnsito e Mobilidade Urbana
desenvolvidos pelos governos federal, estaduais e municipais ;

5
o subsdio cruzado consiste no mecanismo de cobrana diferenciada dos custos dos sistemas de
saneamento bsico, permitindo que as reas de maior poder aquisitivo financiem as melhorias nas
reas mais pobres.
106

- Indicar ao Ministrio das Cidades as prioridades de atuao;
- Eleger o Conselho Nacional das Cidades.

A Conferncia das Cidades lana no Brasil uma perspectiva pioneira de
participao formal de todos os setores da sociedade, gerando tambm uma maior
capacitao da sociedade organizada para discutir e reivindicar cidades com melhor
qualidade de vida em seus diversos aspectos, da infraestrutura de saneamento
bsico aos transportes pblicos.
Um texto-base foi preparado pelo Ministrio das Cidades, como material para
balizar e suscitar os debates, abrangendo questes como a excluso e as
desigualdades sociais, a necessidade de polticas permanentes de combate
pobreza, de gerao de emprego, a baixa taxa de investimentos em saneamento
bsico e sua correlao com o quadro de doenas evitveis, ainda frequentes nas
cidades, a implantao de mecanismos de monitorao e a avaliao das polticas
urbanas, dentre outros temas. O processo iniciado em 2003 prossegue em
andamento, tendo sido votadas as emendas ao texto-base e prosseguindo o
trabalho das comisses estaduais e municipais de desenvolvimento urbano,
definindo diretrizes mais especficas para consolidao da nova legislao urbana
em todos os nveis da administrao pblica.

4.2.4.3 Programas propostos - o PAT PROSANEAR
Nas reas de baixa renda, o saneamento bsico continua contando com
financiamento parcial do exterior. Os programas at ento divulgados com maior
foco em populaes pobres so:
- Programa Integrado de Saneamento em Pequenos Municpios. Est sendo
chamado de "Sede Zero", por analogia ao Programa Fome Zero e seus
municpios beneficirios. Esse programa conta com financiamento pelo Banco
Mundial. Destina-se a comunidades que variam de 40 habitaes a 20 mil
habitantes. Suas aes so focadas em saneamento bsico e
desenvolvimento institucional;
- Programa de Ao Social em Saneamento - PASS-BID. Programa com
recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Destina-se a
implantao, ampliao e melhoria de sistemas de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, beneficiando populaes nas regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, alm dos estados de Minas Gerais e Esprito Santo.
- Assistncia Tcnica ao Prosanear - PAT PROSANEAR. Tem a finalidade de
apoiar estados e municpios no desenvolvimento de projetos sustentveis de
107

saneamento integrado para urbanizao de favelas ou de outros ncleos
urbanos de baixa renda. Destina-se a cidades com mais de 75.000 habitantes
ou regies metropolitanas. Est sendo renegociado com o BIRD para tambm
atender a execuo de obras.
(Bio, 2003),

No contexto desta tese cabe destacar um avano em relao abordagem
tradicional, contemplado pelo programa PAT PROSANEAR. Trata-se de um maior
enfoque na integrao do programa ao contexto urbano das localidades de baixa
renda (PAT PROSANEAR, 2003). Alm da assistncia tcnica para a elaborao de
planos e projetos em saneamento bsico, o programa contempla tambm o
financiamento de um Plano de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI), como
indutor de um novo padro urbano para comunidades de baixa renda. So partes
componentes do programa a execuo de projetos articulando os diversos nveis de
governo com as organizaes comunitrias existentes ou em formao. Alm das
melhorias em infra-estrutura urbana, so contempladas melhorias sociais e
habitacionais, com a identificao e hierarquizao de aes e intervenes
sustentveis.
Especificamente em relao ao saneamento bsico, O PAT PROSANEAR
contempla tambm uma abordagem integradora dos aspectos de infraestrutura,
atravs da concepo de um Projeto de Saneamento Integrado (PSI). Esse projeto
abrange os itens normalmente contemplados de abastecimento de gua,
esgotamento sanitrio, drenagem e resduos slidos, acrescidos de melhorias no
sistema virio, paisagismo, habitaes para os reassentamentos e relocaes,
iluminao pblica e equipamentos comunitrios, a exemplo de creches, postos
policiais e outros. O programa faz meno tambm aos aspectos participativos a
serem contemplados no desenvolvimento das atividades.
No obstante serem contemplados itens sempre presentes nas reivindicaes e
carncias das comunidades pobres, a exemplo da pavimentao, iluminao pblica
e equipamentos urbanos, o leque bastante amplo de itens contemplados remete
necessidade de grande articulao institutional nos estados e municpios, assim
como necessidade de um extenso trabalho de informao e organizao das
comunidades beneficirias em termos de sua participao efetiva na definio de
demandas e prioridades.
O fluxograma de atividades elaborado para o desenvolvimento do PAT-
108

PROSANEAR (Anexo A) demostra a complexidade da proposta em suas vertentes
institucional e comunitria, no tendo sido acessvel at a poca da coleta de dados
para a presente tese o detalhamento de estratgias que tornem possvel a execuo
de programas com tal complexidade. Contudo, a estruturao institucional e de
recursos humanos ensejar esforos considerveis para a consolidao efetiva da
proposta enquanto transformadora de reas urbanas marginalizadas em novos
bairros com padres mnimos de servios e de cidadania.

4.2.5 Pontos crticos nas polticas pblicas brasileiras em SBAUP
A partir da sntese histrica e situao atual, alguns itens podem ser apontados
como ainda crticos para o SBAUP, tendo permanecido sem encaminhamento
suficiente ao longo dos ltimos governos.

a) Atribuies dos nveis de governo
Definio sobre as atribuies dos nveis de governo em relao ao setor de
saneamento, refletindo-se igualmente sobre os programas de SBAUP. Configura-se
como mais lgico e operacional o exerccio da titularidade constitucional do
municpio como nvel adequado para o desenvolvimento da poltica, planos e aes
para reas urbanas pobres totalmente contidas nos limites municipais;

b) Tratamento do SBAUP integrado com outras polticas setoriais
Articulao permanente de programas de SBAUP com polticas de
desenvolvimento urbano, de meio ambiente, de sade pblica e de combate
pobreza. Tais polticas devem estar explcitas nos compromissos de governo em
todos os nveis, e traduzidas em planos de governos e nos instrumentos
oramentrios anual e plurianual;

c) Mecanismos financeiros
A aplicao de mecanismos financeiros, a exemplo do subsdio cruzado,
viabilizando o atendimento de municpios e regies com padro de servios e de
retorno financeiro diferenciados. Analogamente, o municpio pode praticar tais
mecanismos em sua jurisdio, atendendo suas reas urbanas pobres e reas de
maior poder aquisitivo, de forma a promover a reduo de desigualdades sociais e
de infra-estrutura.

d) Regulamentao do setor
Necessidade de regulamentao do setor de saneamento bsico, definindo
arranjos econmicos viveis para a participao privada a partir do controle do setor
pelo poder pblico em seus vrios nveis de governo. Tal regulamentao acarretar
109

reflexos tambm nos programas de SBAUP, em que a grande demanda por
servios, equipamentos e obras pode constituir mercado atrativo para a participao
privada em itens especficos, sujeitos ao controle social exercido pelas comunidades
e ao controle do poder pblico.

e) Unidade diferenciada e permanente para SBAUP
A Unidade de Gerenciamento de Projeto Local - UGP - prevista no programa
PAT-PROSANEAR talvez constitusse o embrio dessa unidade institucional, a ser
consolidada com os programas atualmente sendo contratados. Tal unidade faria
articulao interinstitucional com outros setores do estado e municpio. O
desenvolvimento de abordagens participativas e da utilizao de tecnologias
adequadas s condies locais seria realizado no municpio a partir do trabalho da
equipe local permanente e capacitada em conjunto com as comunidades
beneficirias;

f) Formao de recursos humanos
Necessidade de formao de recursos humanos para o trabalho com
comunidades pobres. Tal formao deve contemplar formao interdisciplinar,
dinmicas de grupo, a organizao comunitria, interface comunidade - poder
pblico, mtodos participativos de planejamento e gesto. H uma clara demanda
pela formao diferenciada da dinmica convencional de trabalho em ambientes
convencionais das cidades (ex: Na prtica de trabalhos sociais e de engenharia de
forma integrada).

g) Garantia vida til dos sistemas
Necessidade de capacitao local ou, quando necessrio, previso de recursos
municipais e estaduais para manuteno e conservao de redes e equipamentos
implantados.

h) Reforo peridico dos trabalhos de educao sanitria e ambiental
Busca de patamares crescentes de assimilao de novos hbitos e valores
relacionados manuteno da qualidade de vida nas comunidades beneficiadas
com programas de SBAUP.



i) Avaliao ps-uso e realimentao de informaes para o aperfeioamento das
programas de SBAUP.
Traduz-se no retorno peridico das equipes de trabalho para a avaliao dos
equipamentos e sistemas implantados e dos hbitos sanitrios e atitudes das
comunidades em relao ao saneamento bsico. Consiste em um processo
contnuo de registro da experincia local vivenciada e compartilhamento com outras
equipes para o aperfeioamento de mtodos, processos e sistemas adequados ao
110

SBAUP.

j) Adequao de tecnologias
Trata-se do desenvolvimento de tecnologias adequadas s reas urbanas pobres,
que contemplem solues tcnicas compatveis com nveis de higiene mnimos e
com a realidade scio-cultural local. Deve ser priorizada a utilizao de mo-de-obra,
materiais e equipamentos de obteno local, integrando os programas micro-
economia das reas beneficiadas e sua regio de entorno.


4.3 Algumas experincias recentes no Brasil
Na busca por relatos de experincias no Brasil, foram selecionados alguns
programas apresentados resumidamente a seguir. Com grande heterogeneidade em
relao ao porte e abrangncia, tais programas refletem importantes avanos
obtidos, a exemplo da maior participao efetiva dos moradores, do objetivo de
integrao das reas pobres no contexto das cidades formais e do enfoque de
resgate social das populaes pobres e preveno formao de novos bolses de
pobreza, a partir de critrios tcnicos da engenharia e das cincias sociais.

a) Programa Favela Bairro - Rio de Janeiro, RJ
Este programa tem como premissa o reconhecimento do esforo dispendido pelas
populaes de baixa renda na produo de sua moradia. Alm de aes de
implantao de infraestrutura e equipamentos urbanos, so contemplados
programas de educao sanitria, fortalecimento institucional, capacitao
profissional e gerao de renda. Como critrios para seleo, foram priorizadas
favelas consolidadas de 500 a 2.500 domiclios, com dficit em infra-estrutura e
carncias scio-econmicas, grau de facilidade de urbanizao e existncia de
programas complementares.
Em todas as comunidades atendidas com o programa, esto sendo implantados
centros comunitrios que contemplam espaos para capacitao profissional,
gerao de renda, lazer e atividades culturais. So implementados tambm sistemas
de iluminao pblica e melhorias no sistema virio, praas e espaos desportivos.
As principais aes para integrar as reas de favela ao tecido urbano da cidade
formal so:
i. Complementar ou construir a estrutura urbana principal;
111

ii. Oferecer condies ambientais para a leitura da favela como um bairro da
cidade;
iii. Introduzir os valores urbansticos da cidade formal como signo de sua
identificao como bairro: ruas, praas, mobilirio e servios pblicos;
iv. Consolidar a insero das favelas no processo de planejamento da cidade;
v. Implementar aes de carter social, implantando creches, programas de
gerao de renda e capacitao profissional e atividades esportivas, culturais
e de lazer;
vi. Promover a regularizao fundiria e urbanstica.

O primeiro elemento importante dessas transformaes o Posto de Orientao
Urbanstica e Social (POUSO), em que a Prefeitura representada por um arquiteto
e um assistente social. O posto conta tambm com a colaborao de agentes
comunitrios para ajudar os moradores nas possveis intervenes no espao
pblico e privado.
Outro componente relevante a criao de um centro profissionalizante para
artesos e tcnicos, e tele-salas para educao distncia para jovens e adultos.
Essas iniciativas contribuem para a gerao de emprego na favela, sendo
coordenadas pela Secretaria Municipal de Trabalho.
O apoio ao estabelecimento de cooperativas e locais para organizar o setor
comercial da comunidade constitui outro foco importante no processo. Com a
regularizao da situao fundiria e a disponibilidade de infra-estrutura, a favela
passa a dispor de servios pblicos que a identificam com a cidade "formal":
educao, sade, esporte, esgoto, coleta de lixo, telefone, correios, gua, gs etc.
A abordagem utilizada no programa reflete em seu todo um movimento de resgate
social, melhorando concretamente o espao de comunidades pobres e promovendo
sua integrao malha urbana formal atravs da implantao de uma infra-estrutura
fsica e social transformadora (Secretaria Municipal de Habitao do Rio de Janeiro,
2000).
O programa favela-bairro foi objeto de um Estudo de Avaliao da Experincia
Brasileira sobre Urbanizao de Favelas e Regularizao Fundiria, desenvolvido
pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) e integrado iniciativa
Cities Alliance do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - Forum
Habitat, em parceria com o Banco Mundial. (IBAM, 2002)
Alguns dos fatores de sucesso apontados dizem respeito ao reconhecimento das
reas pobres como parte integrante da cidade, analogamente s avaliaes
112

anteriormente abordadas. Como algumas das dificuldades, o estudo aponta:
- a forma de gerenciamento da implementao do programa, ainda sem soluo
definitiva, diante das dificuldades enfrentadas com a terceirizao atravs de
empresas de consultoria;
- a ausncia de mecanismos de gesto democrtica, articulando a participao de
representantes de todos os setores e segmentos do governo e da sociedade/comunidade
diretamente envolvidos ou interessados;
- as medidas de controle de adensamento das reas urbanizadas no exploram
ainda os instrumentos formais disponveis (jurdicos, urbansticos,
administrativos). Isso constitui fator de risco de deteriorao futura das obras e
retrocesso nas condies de vida das comunidades beneficiadas;
- h risco quanto permanncia dos moradores beneficiados nas reas
contempladas com o programa, com base apenas na expectativa de melhoria de
sua qualidade de vida e aes de gerao de trabalho e renda. H necessidade
de ao efetiva sobre as presses do mercado imobilirio informal a que os
moradores esto sujeitos nas reas beneficiadas.

b) PROSANEAR de Angra dos Reis, RJ
Neste programa, foi estabelecida uma parceria construtiva entre o governo
municipal, a Caixa Econmica Federal e as associaes de moradores.
No mbito tcnico, foi utilizada a alternativa condominial para o abastecimento de
gua e o esgotamento sanitrio, que proporcionou uma oportunidade de dilogo
construtivo entre tcnicos da prefeitura e moradores em torno dos problemas e
solues de saneamento. Aps uma etapa inicial de apresentao e
esclarecimentos sobre a alternativa condominial de projeto, a populao se
manifestou concordando ou no com a soluo proposta e tambm contribuindo
com modificaes no projeto. A soluo final encontrada refletiu a negociao
praticada ao longo do processo de discusso, bem como os acordos bem definidos
entre vizinhos de cada "condomnio". Tais acordos se fizeram essenciais para a
viabilizao do projeto, uma vez que o sistema condominial implantado entre
terrenos contguos, interferindo no uso do espao individual de cada famlia.
Conforme cita o relatrio "Experincias inovadoras em servios urbanos" (IPEA-
PMSS-IBAM, 1997), "A experincia mostra que a negociao modera a autoridade
do tcnico e prepara a populao para compartilhar com o Governo a
responsabilidade pela aplicao dos recursos pblicos". O controle social do
programa era realizado atravs de uma Comisso de Acompanhamento de Obras,
com representantes eleitos entre os moradores.
113

Nesse programa foi adotada a Metodologia de Interveno Poltico-Pedaggica.
Conforme a metodologia, na etapa de elaborao do projeto bsico de engenharia
foram realizados os principais contatos com a comunidade. Em uma primeira reunio
foi apresentada a situao de saneamento no municpio, no bairro e na comunidade.
Em um segundo evento se apresentou e se discutiu a proposta do projeto para uma
definio do percurso da rede casa por casa. Na sequncia do processo,
mobilizadores sociais visitaram todos os moradores para uma demarcao dos lotes
e locais para instalao de equipamentos. Na visita, um termo de adeso ao
programa assinado pelo morador, oficializando sua participao.
O processo contemplou ainda a articulao com programas e rgos do governo
para a realizao das obras. Na ocasio de colocao do sistema em carga foram
desenvolvidos programas de educao sanitria e ambiental, em que se trabalhou o
uso racional da gua.
A experincia de Angra dos Reis considerada um esforo bem sucedido de
parceria entre governo e comunidades na busca de solues localmente adequadas
com um processo de participao democrtica (IPEA-PMSS-IBAM, 1997).

c) Urbanizao de favelas em Diadema, SP
Programa de intervenes realizadas pela Prefeitura Municipal de Diadema, no
perodo de 1983 a 1988, em 51 reas pblicas ocupadas por assentamentos
habitacionais subnormais, cuja questo fundiria foi tambm regularizada nesse
perodo. O programa constou de etapas de urbanizao, obras de infraestrutura e
servios urbanos, remoo das favelas localizadas em reas de risco, assim como a
participao dos moradores nas favelas no processo de urbanizao.
Um estudo realizado sobre o programa aborda tambm algumas das condies
sociais, polticas e institucionais em que se desenvolveram os trabalhos (ALMEIDA,
199?).


d) Programa Bairro Legal - So Paulo, SP
Este programa est sendo desenvolvido no mbito da Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano da cidade de So Paulo. composto de um conjunto de
aes integradas que compreendem a urbanizao e a regularizao de favelas. As
intervenes ocorrem de forma integrada, incluindo a regularizao fundiria, o
114

acesso aos servios e equipamentos pblicos (como escola, posto de sade e
transporte pblico), alm dos programas sociais de gerao de emprego e de renda.
Com a urbanizao, as reas de favelas so transformadas em bairros, com a
abertura de ruas, asfalto, construo de redes de gua e de esgoto, praas e
quadras esportivas. O objetivo integrar essas reas cidade, garantindo aos seus
moradores o acesso aos servios pblicos. A regularizao fundiria das reas
realizada aps a urbanizao.
O programa conta tambm com um mapeamento digital da localizao das
favelas no municpio de So Paulo, facilitando o planejamento da poltica
habitacional e de outras polticas pblicas e aes do governo. Esto sendo
utilizadas tcnicas de geoprocessamento, com informaes demogrficas agregadas
base cartogrfica digital (Prefeitura Municipal de So Paulo, 2003).

e) Programa Urbanizao Comunitria - Santro Andr, SP
Este programa consiste na realizao de obras de forma gradual e em regime de
mutiro comunitrio. Devido a esse formato, a organizao comunitria fator
essencial no programa, e para tal so previstas reunies preparatrias, palestras,
cursos, dentre outras atividades. Como item diferenciado, o programa apresenta um
trabalho scio-educativo utilizando como recurso o Teatro do Oprimido
6
, em que fica
facilitada a compreenso dos problemas individuais e coletivos nas comunidades.
So realizadas atividades sobre temas como violncia, educao ambiental,
organizao e participao popular (Prefeitura Municipal de Santo Andr, 1999).
Desde o primeiro momento de implantao, as equipes do programa realizaram
atividades procurando ouvir a populao para, junto com ela, definir o detalhamento
da poltica que estava sendo proposta. Dessa forma, tanto se realizam plenrias
gerais para discusso de temas de interesse comum, quanto reunies menores para
discutir questes especficas.
Alm da participao no desenho das polticas e na sua avaliao, a comunidade
participa tambm da operacionalizao direta das aes atravs de agentes da
prpria comunidade. Os agentes de sade, assim como os de limpeza urbana e
educao ambiental, os monitores de alfabetizao de adultos e de lazer e

6
O teatro do oprimido, desenvolvido por Augusto Boal e outros na dcada de 70, consiste na
dramatizao de questes cotidianas da comunidade como recurso para divulgao e discusso de
seus principais problemas.
115

recreao para crianas e adolescentes foram selecionados dentre os moradores
das reas.
Contratados profissionalmente para atuar onde moram, esses agentes so
capacitados e recebem orientao sistemtica para o desenvolvimento das aes
sob sua responsabilidade. O nmero de agentes comunitrios chega a ser quase
metade do nmero total de pessoas envolvidas no Programa.

f) Programa Bahia Azul
Trata-se de um extenso programa desenvolvido nos municpios circundantes
Baa de Todos os Santos, especialmente Salvador. A maior parte dos recursos est
sendo aplicada em esgotamento sanitrio e abastecimento de gua. So integrantes
tambm do programa aes para melhoria da coleta e disposio dos resduos
slidos, controle de poluio industrial e projetos de educao sanitria e ambiental.
Um amplo e intenso programa de educao sanitria e ambiental desenvolve
aes junto a escolas, indstrias e comunidades, enfatizando a utilizao correta
dos equipamentos instalados, preservao dos sistemas implantados e melhoria da
sade da populao. So trabalhados conceitos operativos relacionados a temas
como biosfera, ambiente, cidadania, desenvolvimento sustentvel e sade
ambiental.

g) Programas de estudo em nvel acadmico
Complementando as experincias prticas verificadas, julgou-se oportuno o
registro de algumas iniciativas especficas para o tratamento do tema em nvel
acadmico. No tendo sido possvel o levantamento mais extenso de tais iniciativas,
esta frente de pesquisa poderia subsidiar a melhor estruturao de cursos
universitrios para a atuao em reas urbanas pobres.
Na formao acadmica especfica em engenharia, voltada para infraestrutura
urbana em reas urbanas pobres, identificou-se os programas desenvolvidos pelo
Departamento de Engenharia de Construo Civil da Escola Politcnica na
Universidade de So Paulo (PCC/EPUSP). O programa constitui iniciativa relevante,
fazendo a necessria ponte entre a formao em engenharia e a realidade social no
pas.
A linha de pesquisa Engenharia Urbana / Gesto Habitacional tem por objetivo
melhorar o padro das moradias e do ambiente urbano na qual esto inseridas,
116

atravs do estudo, anlise e proposio de modelos de gesto habitacional
adequados para o contexto das cidades brasileiras e de pases em desenvolvimento.
So abordadas as diferentes modalidades de interveno em habitao popular. Os
principais projetos dessa linha de pesquisa envolvem a melhoria em favelas e em
cortios, a autoconstruo e o mutiro, e a gesto habitacional propriamente dita.
O Departamento oferece cursos, programas de mestrado e doutorado com foco
em melhorias urbanas em favelas, abrangendo tpicos como a regularizao
fundiria, melhorias habitacionais, planejamento e projetos de urbanizao,
saneamento bsico e metodologia de seleo de tecnologias.
Est em andamento tambm um projeto de capacitao de professores em nvel
nacional, em que o Grupo de Engenharia Urbana do PCC/EPUSP coordena uma
rede com duas outras instituies, a Escola Poltcnica da Universidade Federal da
Bahia e a Pontifcia Universidade Catlica do Paran. O projeto tem como foco o
gerenciamento de habitao e melhorias urbanas em assentamentos e objetiva a
criao de um esforo cooperativo entre as instituies, com o intercmbio de
informaes, mtodos de pesquisa, professores e alunos e o desenvolvimento de
pesquisa em conjunto.

4.4 Concluso
O panorama de experincias em nvel nacional j bastante vasto, havendo
necessidade de uma sistematizao do conhecimento j consolidado para
planejamento, gesto e estruturao institucional dos programas na forma de
polticas pblicas permanentes. Cabe observar que, em geral, as descries
encontradas nos materiais colhidos no detalham as dinmicas internas
desenvolvidas nos programas, composio e dimensionamento de equipes,
estrutura institucional permanente e temporria, mecanismos de encaminhamento
de questes e tomadas de deciso conjunta com usurios, dentre outros itens.
Essas seriam informaes relevantes na busca por subsdios ao desenvolvimento de
polticas de melhorias urbanas, ainda carente de maior consolidao em nvel
nacional.



117

5. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
Neste captulo so apresentados os materiais e mtodos utilizados para o
desenvolvimento da tese. Conforme recomendam Silva e Meneses (2001), procura-
se aqui fornecer ao leitor o detalhamento da pesquisa, com sua classificao
metodolgica, sequncia de procedimentos, tcnicas e caminhos utilizados em
direo aos objetivos propostos. So apresentadas as instituies identificadas e
documentos obtidos, bem como os critrios utilizados para a seleo realizada. O
tratamento dispensado aos documentos obtidos abordado de forma a permitir uma
compreenso das limitaes percebidas e escolhas realizadas no decorrer dos
trabalhos.

5.1 Classificao da pesquisa
Quanto sua natureza, trata-se de uma pesquisa aplicada, que busca utilizar
conceitos, teorias e experincias na melhoria dos programas de SBAUP na Regio
Sul do Brasil. A pesquisa tem uma abordagem predominantemente qualitativa,
constituindo-se do conhecimento da realidade atravs das atividades de instituies
atuantes no setor, estudo de casos, descrio e anlise comparativa dos mesmos.
Conforme definido por Gil (1991), do ponto de vista dos objetivos a pesquisa foi
de carter exploratrio. Buscou-se um aprofundamento do conhecimento do
problema, procurando-se explicitar aspectos relevantes e construir hipteses. Alm
do levantamento sistemtico de documentos e bibliografia relacionados ao tema da
tese, foram ouvidas pessoas diretamente envolvidas no planejamento e implantao
de programas de SBAUP. Na apresentao do conhecimento de realidade adquirido
no decorrer dos procedimentos, a pesquisa pode tambm ser considerada como de
carter descritivo.
Quanto aos procedimentos tcnicos, a presente investigao se classifica como
uma pesquisa bibliogrfica, a partir dos livros, artigos de peridicos e material
levantado em pesquisa eletrnica pela Internet. Tais materiais fundamentaram o
conhecimento terico, tendo tambm como referncia as disciplinas cursadas nos
Programas de Ps-graduao em Engenharia de Produo e Sistemas, de
Engenharia Sanitria e de Cincias Humanas na UFSC, e no Programa Especial de
Estudos Urbanos e Regionais (Special Program for Urban and Regional Studies -
118

SPURS), no Massachusetts Institute of Technology (MIT), EUA.
A presente tese pode ainda ser classificada como pesquisa documental, uma vez
que embasada em materiais institucionais, relatrios e demonstrativos das
polticas e programas de SBAUP. A pesquisa contemplou tambm uma fase de
levantamentos diretamente junto a pessoas envolvidas nas instituies de referncia
contatadas. A participao em eventos e seminrios relacionados a saneamento
bsico e ambiental constituiu tambm fonte de informaes que serviram
atualizao de conhecimentos sobre as questes mais relevantes no setor.

5.2 Estrutura da pesquisa
Conforme mostra a Figura 2, a pesquisa se estruturou em trs frentes, as quais
nortearam os levantamentos e anlises realizados: fundamentao terica, polticas
governamentais e a experincia prtica em programas de SBAUP.
A fundamentao terica, apresentada no Captulo 2, abrangeu as disciplinas
selecionadas para instrumentao da pesquisa (saneamento bsico, polticas
pblicas, planejamento e gesto). O referencial terico levantado procurou embasar
a pesquisa com o pensamento cientfico acerca do tema especfico e das disciplinas
correlacionadas como ferramentas tericas para avanar nas abordagens at ento
praticadas no setor de SBAUP. A abordagem cientfica se diferencia tambm da
simples experincia prtica, ocorrida na execuo de programas e projetos definidos
por diretrizes governamentais ou at por iniciativas locais, que em geral carecem de
registro e reflexo sistemtica rumo a melhorias conceituais e operacionais.
As polticas governamentais em nvel internacional e no Brasil, respectivamente
tratadas nos Captulos 3 e 4, fornecem informaes acerca do que proposto
formalmente pelos governos e outras instituies oficiais. Correspondem aos planos,
programas e diretrizes emanadas em cada gesto pblica, que priorizam reas e
estabelecem estratgias para desenvolvimento de setores com demandas
conhecidas em um pas, estado ou cidade. O conhecimento deste conjunto de
informaes e sua anlise luz das disciplinas tericas propiciam uma reflexo
sobre as melhorias conceituais possveis e necessrias. O levantamento da
realidade institucional do setor foi obtido junto s instituies promotoras e
executoras de programas de SBAUP, propiciando o conhecimento das estruturas
institucionais e metodologias preconizadas pelos governos.
119

O contexto prtico, traduzido pelas experincias levantadas em nvel
internacional (Captulo 3), no Brasil (Captulo 4) e mais especificamente na Regio
Sul (Capitulo 6), traduz a realidade encontrada no planejamento e na gesto dos
programas em AUPs reais, com toda sua complexidade interagindo com as diretrizes
originalmente propostas. Tal conhecimento busca refletir os procedimentos e
estratgias utilizados na prtica pelas equipes envolvidas, os imprevistos, os acertos
e as dificuldades verificadas.
Com o conhecimento mais aprofundado das dimenses acima referidas se
realizou uma reflexo construtiva sobre o que proposto pelos governos, o que a
cincia diz e como ocorre a experincia prtica, constituindo esta reflexo a estrutura
lgica principal da tese. A partir do cruzamento destes conhecimentos se pretende
uma identificao dos possveis problemas, solues alternativas e mudanas
necessrias para que os programas de SBAUP possam apresentar melhores
resultados.













Figura 2 - Estrutura da pesquisa


5.3 Levantamento de informaes
Para obteno de informaes pertinentes ao tema da pesquisa, buscou-se uma
reunio de bibliografia, documentao e depoimentos acerca dos referenciais
tericos, situao atual e perspectivas no setor de SBAUP.
POLTICAS
GOVERNAMENTAIS
EM SBAUP

Internacional
Brasil
FUNDAMENTOS
TERICOS

Saneamento Bsico
Polticas Pblicas
Planejamento e Gesto
EXPERINCIAS NO
SETOR DE SBAUP

Internacional
Brasil
Regio Sul
CONTRIBUIES METODOLGICAS AO
PLANEJAMENTO E GESTO DE PROGRAMAS DE SBAUP
NA REGIO SUL DO BRASIL
120

5.3.1 Pesquisa bibliogrfica
Parte da pesquisa bibliogrfica foi desenvolvida a partir das referncias
fornecidas nas disciplinas cursadas no prprio programa de doutoramento. Foram
consultados os seguintes acervos bibliogrficos:
- Biblioteca Central da UFSC;
- Biblioteca Setorial do Departamento de Engenharia Sanitria da UFSC;
- Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES), Seo
Santa Catarina;
- Acervos pessoais do autor e da professora orientadora da tese.
A pesquisa foi realizada tambm atravs da Internet, com acesso a diversas
referncias institucionais e documentao disponibilizada em meio digital.
Em nvel internacional, inicialmente a pesquisa bibliogrfica tambm foi realizada
atravs das fontes acima citadas. Posteriormente, uma parte significativa das
referncias tericas e experincias no exterior foi obtida atravs de um Programa
Doutorado-Sanduche, realizado no perodo de setembro de 2001 a agosto de 2002.
Esta etapa do doutoramento foi desenvolvida no Programa SPURS no
Departamento de Estudos e Planejamento Urbano do MIT, em Cambridge,
Massachusetts, Estados Unidos. Naquela universidade foram consultados acervos
de suas bibliotecas e obtidos materiais de referncia das disciplinas cursadas. Os
professores e grupos de trabalho no Departamento de Estudos e Planejamento
Urbano tambm colocaram seu acervo disposio, a exemplo do Centro de
Prticas de Reflexes Comunitrias e do Grupo Especial de Interesse em
Assentamentos Humanos.
A pesquisa bibliogrfica para fundamentao terica forneceu assim o material
para a elaborao do Captulo 2 - Reviso de Literatura.

5.3.2 Levantamento de instituies atuantes em SBAUP
A partir de uma seleo em material institucional, literatura especializada,
pginas na Internet, eventos tcnicos e outras fontes disponveis, foram identificadas
instituies com atuao em programas de SBAUP. As referncias obtidas foram
organizadas em um quadro geral (Apndice A - Referncias Institucionais)
subdividido nos nveis federal, estadual e municipal. Ao longo do desenvolvimento
121

dos trabalhos foram agregadas outras referncias identificadas quele quadro
inicialmente obtido. As referncias de instituies internacionais foram tambm
obtidas nas fontes anteriormente citadas e principalmente atravs da etapa
desenvolvida no exterior.

5.3.3 Levantamento do panorama internacional do setor
A participao no programa SPURS do MIT propiciou um melhor entendimento
do panorama internacional e da experincia de outros pases no setor, permitindo a
elaborao do material apresentado no Captulo 3.
O programa propiciou intenso intercmbio com pesquisadores de outros pases,
alm de visitas tcnicas s agncias internacionais de financiamento, como o Banco
Mundial, Programas e agncias da ONU (PNUD, PNUMA e UNICEF) e Organizao
Panamericana de Sade. Foram conhecidas tambm algumas empresas pblicas e
privadas de atuao internacional em desenvolvimento urbano. (ver Apndice B -
Programa Doutorado-Sanduche no Exterior).

5.4 Levantamentos de Programas de SBAUP na Regio Sul
Na Regio Sul do Brasil, a situao de alguns municpios que desenvolveram
programas de SBAUP foi melhor conhecida atravs de suas pginas na Internet ou
contato com a Caixa Econmica Federal (agente operador e financeiro dos
programas), concessionrias estaduais de saneamento, prefeituras e secretarias
municipais.

5.4.1 Seleo de instituies e programas
Aps uma identificao da rea especfica e abrangncia de atuao, foram
selecionadas as principais instituies para coleta de informaes, a exemplo da
Caixa Econmica Federal, concessionrias estaduais de saneamento, Fundao
Nacional de Sade e rgos municipais. Pessoalmente, atravs de contato
telefnico ou comunicao por e-mail, foram contatados em cada instituio os sub-
setores mais diretamente envolvidos. A partir desses contatos, foi apresentado o
tema da tese e formalizada a solicitao das informaes para a pesquisa.
Foi elaborada uma planilha para servir de roteiro ao levantamento em cada
122

instituio contatada (v. Apndice C - Levantamento Institucional). A planilha teve o
objetivo de constituir um registro sistemtico das instituies e seus sub-setores
mais estreitamente ligados aos programas, e das principais pessoas de contato em
cada instituio, suas funes e referncias adicionais para contato. Permitiu
tambm um registro dos programas de saneamento implantados e eventuais
particularidades de interesse para a tese.
As informaes recebidas foram registradas para cada instituio contatada.
Foram coletadas informaes relativas estrutura organizacional e aos principais
trabalhos realizados em cada instituio. Foram levantados itens como diretrizes dos
programas, dificuldades encontradas, programas e instituies correlacionados,
dentre outros.

5.4.2 Levantamento de programas especficos
Foram solicitados das instituies selecionadas os documentos descritivos e
relatrios dos principais programas em saneamento bsico em reas pobres,
desenvolvidos nos ltimos dez anos. Especial nfase foi dada no sentido de que as
informaes inclussem a estrutura institucional envolvida, a formao e composio
das equipes de trabalho, a caracterizao fsico-social da comunidade e a
metodologia adotada para o planejamento e implantao dos programas.
Os relatrios recebidos se referem em sua maioria a programas j concludos.
Desta forma, as aes relatadas j teriam sido objeto de ajustes na prtica, com a
interao entre a equipe tcnica e a comunidade. Entretanto, tais itens nem sempre
so totalmente detalhadas em relatrios. Neste sentido, julgou-se vlida a consulta
pessoal a membros das equipes envolvidas. Sempre que vivel, ao longo da
pesquisa, foi utilizado tal recurso para complementao das informaes. Em visitas
a algumas das instituies, foram tambm realizadas entrevistas com funcionrios
relacionados ao setor.
Tratando-se de atividades desenvolvidas em programas que ocorreram
descontinuamente, envolvendo vrias instituies de forma simultnea ou no, o
registro de estratgias, xitos e dificuldades experimentadas nem sempre foi
realizado a contento pelas equipes envolvidas. Contudo, aps o perodo de contatos,
visitas e coleta de material, foi possvel a reunio de materiais representativos da
realidade regional do setor.
123

De acordo com os recursos disponveis para o levantamento de programas,
foram feitas tambm algumas observaes em campo, em visitas individuais ou
acompanhadas pelas instituies responsveis pelos programas.

5.4.3 Tratamento do material obtido
O acervo de materiais reunidos para a pesquisa constituiu-se de relatrios,
manuais operacionais e planilhas referentes aos programas. Os documentos
obtidos foram classificados em duas categorias: (a) diretrizes institucionais para a
realizao de programas e (b) relatrios descritivos de programas em andamento ou
j implantados.
As diretrizes institucionais correspondem categoria de polticas
governamentais, conforme referida anteriormente. Tais documentos forneceram
subsdios s anlises propostas, e foram cotejados com as experincias relatadas,
verificando-se sua adequao realidade em que so implantados os programas de
SBAUP.
Quanto aos relatrios descritivos da implantao de programas, so documentos
com estruturas de apresentao bastante extensas e heterogneas (variando de 15
a 50 pginas). Aps uma primeira leitura foi verificada a necessidade de uma sntese
e alguma padronizao no formato das informaes. Foi concebida ento uma
estrutura resumida na forma de uma Ficha de Caracterizao de Programa"
(APNDICE D). Com esse tratamento, foram eliminadas eventuais repeties de
informaes, ao mesmo tempo em que se procurou listar no resumo os itens comuns
a todos os programas (Ex: instituies envolvidas, equipe de trabalho e etapas
realizadas). O conjunto de resumos obtidos facilitou a viso panormica de cada
programa e seu posterior estudo comparativo.

5.5 Anlise comparativa de programas na Regio Sul
Aps a organizao dos resumos dos programas levantados, verificou-se ainda
serem muitas as categorias e sub-categorias para anlise de uma s vez (exemplos:
Estrutura organizacional: composio, parcerias, atribuies; Equipe de trabalho:
composio, formao profissional, capacitao etc; Processo de implantao:
metodologia, etapas, atividades desenvolvidas etc.) Foram identificadas 15 sub-
categorias, multiplicando-se por 4 programas. A construo de uma matriz nica
124

com todos os programas e respectivas categorias e sub-categorias resultaria assim
em material de difcil tratamento (mais de 60 itens/clulas).
Na categoria "Estrutura Institucional" como estratgia para a anlise comparativa
entre os programas as informaes organizadas nos resumos foram reagrupadas
em novos quadros. Exemplificando, no item 6.4.1 as instituies relacionadas
cada programa foram transcritas para um novo quadro. Desta forma foram gerados
quatro novos quadros menores, em que constam somente as instituies
participantes e suas respectivas atribuies principais. Os quadros assim obtidos
permitiram a anlise em separado em cada programa e posteriormente de forma
comparativa entre os programas da amostra. Nas categorias "Equipe de Trabalho" e
"Planejamento e Gesto de Programas" foi possvel a montagem de quadros com
as informaes de todos os programas.
Aps a leitura comparativa dos quadros em cada item, foram sintetizadas as
informaes e feitas as consideraes comparativas pertinentes. Uma sntese dos
problemas, acertos e dificuldades encontradas na amostra de programas foi
apresentada ao final da anlise de cada categoria. O desenvolvimento e resultados
desta etapa so abordados no Captulo 6.

5.6 Contribuies metodolgicas ao planejamento e gesto de
programas de SBAUP na Regio Sul do Brasil
Confrontando-se a amostra de programas realizados na Regio Sul e os
referenciais tericos e empricos levantados, foram identificadas as principais
dificuldades nos itens de planejamento e gesto de programas. No Captulo 7
apresentada uma possvel sequncia para a implementao de programas de
SBAUP, apontado-se itens merecedores de maior ateno pela equipe tcnica,
como os levantamentos preliminares e a aproximao gradual da comunidade. So
abordadas tambm naquele captulo outros aspectos significativos para os
programas de SBAUP, como a avaliao das atividades desenvolvidas e a
elaborao de relatrios descritivos como mecanismos imprescindveis para o
acmulo sistemtico de experincias locais que possam contribuir para a melhoria
constante do processo de planejamento e gesto de programas de SBAUP na
Regio Sul do Brasil.


125

6. ANLISE COMPARATIVA DE PROGRAMAS NA REGIO SUL
6.1 Panorama institucional na regio
Para uma rpida contextualizao da realidade institucional do saneamento
bsico na Regio Sul, apresenta-se a seguir algumas informaes sobre a atuao
das principais empresas pblicas no setor e questes pertinentes ao SBAUP em
cada estado. Cabe esclarecer que no foi realizado o levantamento de um
panorama completo no setor. Como as concessionrias estatais de guas e
saneamento refletem em grande parte a situao geral em cada estado, o
levantamento realizado ficou restrito quelas empresas. Em funo do
desenvolvimento da tese em Santa Catarina, a familiaridade com as questes de
SBAUP e acesso s instituies permitiu a coleta de mais informaes
comparativamente aos outros.

6.1.1 Paran
Nesse estado, a Companhia de Saneamento do Paran (SANEPAR) atua em 342
dos 399 municpios, com servios de gua e esgotos. Os ndices de cobertura do
estado como um todo so bastante positivos, com 95% da populao abastecida
com gua potvel e 45% servida com rede e tratamento de esgoto. Controlada pelo
governo do estado, que detm 61% das aes, a empresa tem o restante do
controle acionrio dividido entre scios minoritrios constitudos de grupos de
empresas privadas. Uma mudana de poltica tarifria foi realizada a partir do atual
governo do estado (gesto 2001-2005), possibilitando maior reinvestimento dos
lucros na prpria empresa, ampliando sua ao. Uma das mudanas foi a criao da
Diretoria de Meio Ambiente e Ao Social, unidade ainda pouco comum nas
companhias de saneamento no Brasil. Uma das linhas de ao daquela diretoria
est na integrao da poltica estadual de saneamento bsico com o plano de
desenvolvimento de municpios, a exemplo de Curitiba. Como uma das diretrizes,
prope-se o desenvolvimento econmico levando em conta a localizao dos
mananciais e das reservas de gua como fatores para a determinao da expanso
das cidades, localizao de distritos industriais e assentamentos humanos (ALVES e
FREITAS, 2003). Outra linha de ao a prtica da tarifa social, cobrada em funo
dos aspectos econmicos da unidade familiar, tais como rea no superior a 60 m
2
e
consumo abaixo de 10 m
3
mensais.
126

Na linha de programas relacionados populao pobre, a SANEPAR implantou
no perodo de 1998/2000, no bairro do Cajur, em Curitiba, o Programa de
Saneamento Integrado - Prosanear - que promoveu aes sociais e de engenharia
em rea urbana da cidade, aliadas implantao de redes coletoras de esgoto
sanitrio e ao trabalho social junto s comunidades beneficiadas. Como metas o
programa tinha a participao, a educao sanitria e ambiental e o uso adequado
dos benefcios implantados.

6.1.2 Santa Catarina
O rgo responsvel pela maioria das aes de saneamento no estado a
Companhia Catarinense de guas e Saneamento (CASAN), sociedade de economia
mista criada em 1970 com o objetivo de coordenar o planejamento e executar,
operar e explorar os servios pblicos de esgotos e abastecimento de gua potvel,
bem como realizar obras de saneamento bsico, em convnio com municpios do
Estado. A CASAN atua por meio de convnios de concesso firmados com as
prefeituras municipais atravs do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) de
1971. Os servios prestados pela empresa cobrem quase todo o Estado de Santa
Catarina.
Percebe-se na proposta inicial do atual governo grande nfase na integrao
regional e na ao autnoma dos municpios. Tal enfoque a nosso ver pode facilitar
tambm a troca de experincias e a gesto eficiente dos programas de saneamento
bsico em reas pobres. Nos ltimos quinze anos, atravs da atuao da empresa
estatal ou dos prprios municpios, foram desenvolvidos programas dispersos e
pontuais, at emergenciais, que no contemplaram uma abordagem sistmica e
planejada do saneamento bsico em reas pobres. Perderam-se assim preciosas
oportunidades de construo de uma ao institucional prtica e mais eficaz nesse
setor.
H tambm uma tendncia no atual governo de Santa Catarina por uma reforma
administrativa, em que a CASAN poderia passar a prestar assistncia aos
municpios que assumissem o setor de saneamento bsico em suas jurisdies. A
CASAN poderia ter o papel de agncia reguladora e gestora, cobrando dos
municpios o cumprimento de metas estabelecidas em leis e gerenciando o
saneamento bsico no estado, em sua abrangncia mais regional. Outra proposta
seria no sentido da CASAN ser a responsvel pelo controle dos mananciais e/ou
127

tratamento da gua, com os municpios administrando seu tratamento e/ou
distribuio.
Em Santa Catarina, alguns municpios esto tomando a iniciativa de assumir seus
sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, cogitando inclusive
a possibilidade de privatizao de parte desses sistemas. Tais iniciativas, contudo,
ainda tm muitos trmites a percorrer, em funo da necessidade de regulao do
setor em nvel nacional, definindo competncias federais, estaduais e municipais.
Sendo este um processo bastante recente, ainda no se dispe de dados que
permitam avaliar as consequncias da iniciativa de municipalizao para o setor de
SBAUP no estado.
Uma viso corrente no setor a de que o processo de municipalizao pode
ocultar um processo posterior de privatizao, uma vez que os municpios no
teriam condies de financiar obras de saneamento, nem de prover sua necessria
manuteno. Em funo da Lei de Responsabilidade Fiscal e da reduzida
capacidade de endividamento dos municpios na atualidade, no haveria
sustentabilidade na municipalizao do saneamento bsico.
Nesse aspecto, uma reflexo crtica pode ser associada ao item 2.1.4 da Reviso
de Literatura, em que foram abordados critrios de atendimento com servios de
saneamento bsico. As consideraes acima podem estar baseadas em custos
referidos aos sistemas convencionais urbanos, que compreendem grandes sistemas
de guas e esgotos, assim como tecnologias projetadas para a "cidade formal", com
vazes altas e padres tcnicos que certamente so financeiramente insustentveis
em populaes de baixa renda. A mudana de paradigmas quanto ao padro e nvel
de atendimento pode trazer diferentes concluses em relao viabilidade da
municipalizao de sistemas, principalmente junto s camadas mais pobres da
populao.
Conforme a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social, Urbano e Meio
Ambiente de Santa Catarina (2003), em termos de esgotamento sanitrio, apenas
6,85% da populao urbana em Santa Catarina possui coleta de esgoto e apenas
parte desse volume coletado possui tratamento satisfatrio. De acordo com estudos
realizados, para resgatar o dficit em coleta e tratamento de esgoto sanitrio, o
estado de Santa Catarina necessitaria investir em mdia 0,37% de seu PIB por ano
para atingir uma meta de atendimento de 41% da populao urbana do estado em
10 anos. Com esse quadro, verifica-se que o atendimento de populaes pobres
128

com infraestrutura de saneamento bsico a partir da gesto estadual com base nos
padres de atendimento atuais uma perspectiva distante, uma vez que mesmo as
reas convencionais das cidades apresentam dficits bastante expressivos.
Em Santa Catarina, o atendimento das reas urbanas pobres tambm tem sido
delegado CASAN. O principal programa em implantao nas gestes mais
recentes tem sido o PROSANEAR, uma modalidade do Programa Prosaneamento,
operacionalizado com recursos do FGTS. No contrato mais recente desse programa,
a CASAN e a Caixa Econmica Federal (CEF) formalizaram no ano de 1998 um
acordo para desenvolver projetos em 13 municpios com 39 comunidades, visando
atender uma populao projetada de 95.000 habitantes. Entretanto, devido a
dificuldades financeiras da empresa e falta de adequao sistemtica para o
atendimento baixa renda com a atual estrutura da empresa, alguns dos municpios
beneficirios do programa no concluram suas obras e aes previstas.

6.1.3 Rio Grande do Sul
A Companhia Riograndense de Saneamento (CORSAN) abastece hoje mais de 6
milhes de gachos, o que corresponde a dois teros da populao do Estado. As
367 localidades atendidas pela Corsan nas nove regies do Estado tm ainda 126
gerncias, que cuidam das necessidades locais. Hoje, 95% da populao urbana
das localidades abastecidas pela Companhia contam com gua tratada.
Em Porto Alegre, a exemplo da Prefeitura Municipal, o Departamento Municipal
de guas e Esgotos (DMAE) tem como importante instrumento em suas diretrizes de
planejamento e gesto o Oramento Participativo, praticado nas 16 regies em que
o municpio dividido. O rgo conta com uma assessoria de saneamento
comunitrio, que desenvolve suas atividades a partir do acompanhamento do
processo do Oramento Participativo e da democratizao das relaes com a
comunidade. Participa tambm das rodadas do Oramento Participativo, da anlise
das demandas, da apresentao de critrios tcnicos para seleo de obras e
implementao de redes de gua e de esgoto e monitora as comisses de
acompanhamento das obras.




129

6.2 Instituies contatadas e documentos obtidos
Conforme abordado no Captulo 3, foram realizadas etapas metodolgicas para a
obteno de documentos e informaes relativos s diretrizes e prticas no setor de
SBAUP na Regio Sul. Nas comunicaes com as instituies contatadas, teve-se
como critrios para identificao dos programas de SBAUP a existncia de um
registro mnimo de informaes, a continuidade da equipe tcnica no decorrer dos
trabalhos e a implantao efetiva dos programas. Tendo sido esses programas
oficialmente realizados e divulgados pelas instituies executoras, inclusive em
eventos tcnicos nacionais e internacionais (ex: Programa Melhores Prticas - CEF,
Frum Habitat - ONU), considera-se sua representatividade satisfatria como
amostras de programas de SBAUP sendo praticados pelas instituies de referncia
na regio sul do Brasil. As instituies contatadas e respectivos documentos obtidos
em cada estado so apresentados a seguir.

6.2.1 Paran
No estado do Paran foi identificada a Companhia de Saneamento do Paran
(SANEPAR) como principal executora dos programas de SBAUP naquele estado.
Na empresa, um setor especfico, o Grupo de Empreendimentos No Convencionais
(GENCO) esteve mais estreitamente relacionado ao desenvolvimento desses
programas. A empresa ps a disposio um relatrio das aes scio-educativas e
de mobilizao empreendidas no programa PROSANEAR desenvolvido em um
bairro de Curitiba (COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARAN, 2000). O
documento, com o ttulo "PROSANEAR - Programa de Saneamento Integrado /
Integrao social: aes educativas e mobilizadoras", descreve o trabalho social
desenvolvido no Bairro So Domingos e reas adjacentes. Constitui uma coletnea
das aes scio-educativas e de mobilizao comunitria que foram desenvolvidas
no processo de implantao do programa.

6.2.2 Santa Catarina
Em Santa Catarina, na seleo de instituies com maior atuao no setor
verificou-se o predomnio de programas de SBAUP executados pela concessionria
estadual, CASAN, em convnios com os municpios. Como agente financeiro e
repassador de recursos de origem federal, a Caixa Econmica Federal tambm
130

constitui instituio de referncia no estado, tendo sido consultada em diversas
ocasies.
As instituies visitadas no estado e documentos obtidos so a seguir
relacionados:
a) Caixa Econmica Federal Gerncia de Desenvolvimento Urbano
- Relatrio Final do Trabalho Social do Projeto de Melhorias Sanitrias da Vala
do Man Marco (PROSANEAR). Zimbros, Bombinhas, SC. Secretaria de
Sade, Saneamento e Participao Social, Prefeitura Municipal de
Bombinhas. Janeiro de 2000.
- Cartilha do Trabalho Social - Verso julho de 2000.
- Programa CAIXA Melhores Prticas - material descritivo e encartes com
exemplos de programas no setor urbano e ambiental
b) Cia. Catarinense de guas e Saneamento CASAN
- Relatrio final do PROSANEAR - Comunidades Chico Mendes e Nossa
Senhora da Glria. (Maro/97 a Maio/98);
- Projeto de Participao Sanitria, Educao Sanitria e Ambiental (projeto de
trabalho social), maio de 1999, composto dos seguintes itens:
- equipe tcnica - atribuies, dimensionamento, atividades;
- recursos materiais e servios;
- descrio das etapas do processo;
- roteiro para elaborao do projeto de participao comunitria e educao
sanitria;
- modelo de formulrio e orientaes para levantamento scio-econmico;
- modelo de relatrio de monitoramento e avaliao.

- Programas PROSANEAR - Relatrio do 1
o
Seminrio de Implantao da
Etapa Diagnstica. 2000.
- Programas PROSANEAR - Relatrio Tcnico do Trabalho Social Itaja
Jardim Figueira. Dezembro/2000
- Programas PROSANEAR - Relatrio Tcnico do Trabalho Social
Florianpolis: Pedregal/Tapera e Vila Unio - Maro de 2001
- Programas PROSANEAR - Relatrio Tcnico do Trabalho Social Bocaina do
Sul. Maro de 2001
- Programas PROSANEAR - Parecer do Relatrio Tcnico do Trabalho Social.
Maro de 2001
- Programas PROSANEAR - Relatrio final de obras - Bairros So Paulo,
Nossa Senhora das Graas e So Domingos, municpio de Navegantes, SC.
131

c) Prefeitura Municipal de Florianpolis - Secretaria de Habitao, Trabalho e
Desenvolvimento Social.
- Perfil das reas carentes (Instituto de Planejamento Urbano de Florianpolis,
IPUF), 1992;
- Perfil das reas de interesse social do Municpio, 2001;
- Poltica habitacional de Florianpolis. Verso preliminar. Fevereiro, 2002.

6.2.3 Rio Grande do Sul
Nesse estado, o Departamento Municipal de guas e Esgotos (DMAE), autarquia
vinculada Prefeitura Municipal de Porto Alegre, constitui referncia de relvo no
desenvolvimento dos programas de SBAUP. A obteno de documento descritivo de
programa foi possvel atravs da Caixa Econmica Federal em Porto Alegre,
conforme a seguir relacionado.
- Programa PROSANEAR Trabalho Social nas Vilas Maria da Conceio, Boa
Vista, Laranjeiras e 1 de Maio, em Porto Alegre. Maio de 1998.

6.2.4 Consideraes sobre o conjunto de documentos levantados
Conforme os itens acima, os documentos recebidos referentes a programas de
SBAUP poderiam ser separados nos seguintes grupos: Diretrizes e material de
divulgao dos programas; Projetos de ao da equipe social; Relatrios tcnicos
de acompanhamento e concluso dos trabalhos de mobilizao comunitria e
educao sanitria e Relatrio final de obras (apenas um documento). Uma
observao se faz oportuna nesse ponto. Apesar da busca em cada instituio ter
sempre enfatizado o carter multidisciplinar de planejamento e a interface obras-
comunidade que a pesquisa enfocava (formalizada conforme modelo de carta - ver
APNDICE B), os materiais postos a disposio foram predominantemente
produzidos pela equipe social dos programas. Foram solicitados tambm
documentos referentes aos aspectos de obras e operacionalizao dos trabalhos de
engenharia em paralelo aos trabalhos da rea social. Contudo, os documentos
eventualmente disponibilizados em termos gerais se referiam a cronogramas
financeiros ou planilhas de medio de obras. Sobre esse aspecto pretende-se
aprofundar a discusso em itens a seguir.
O conjunto de documentos descritivos de programas foi utilizado na montagem
de uma amostra de programas de SBAUP na Regio Sul e para a anlise
132

comparativa entre eles nas etapas subsequentes.

6.3 Seleo e amostra de programas para anlise
Conforme abordado no captulo anterior (Item 5.1.5) o PROSANEAR um dos
programas governamentais com maior foco em comunidades pobres nas reas
urbanas, que j vem sendo executado em diversas gestes federais desde a dcada
de 80. O programa como um todo j foi objeto de algumas avaliaes e reedies.
Nos contatos realizados e nos documentos obtidos, verifica-se que na Regio Sul o
PROSANEAR tambm tem sido aplicado desde suas primeiras experincias. Em
razo disso, como amostras de programas de SBAUP, foram selecionados quatro
programas do tipo PROSANEAR nessa regio, a partir da documentao descritiva
acima relatada.
A amostra selecionada abrange programas realizados no perodo de 1997 a
2000, com durao variando de 1 a 2 anos. Apesar das grandes diferenas de
porte (populaes atendidas variando de 1.200 a 18.000 moradores; custos variando
de R$150 mil a R$ 2,4 milhes) os programas da amostra tm algumas
caractersticas em comum. Todos foram executados em populaes com problemas
agudos em saneamento bsico, como precrias condies de abastecimento de
gua ou frequentes alagamentos devido a insuficincia de drenagem, agravado por
condies inadequadas de esgotamento sanitrio, de acondicionamento e
disposio final de lixo e condies insuficientes de higiene. Os programas
selecionados contemplaram sempre os trabalhos de educao sanitria e
mobilizao comunitria, em paralelo s obras de engenharia propriamente ditas. Os
processos de realizao desses trabalhos guardam algumas caractersticas comuns,
como uma etapa preparatria de levantamento de informaes, uma etapa
efetivamente realizada em campo em interao com as comunidades, e uma etapa
de avaliao. Na leitura dos relatrios para montagem de resumos, procurou-se
identificar essas etapas e suas diferentes sub-divises e interaes em cada
programa, para uma posterior anlise comparativa.
Dois dos programas tiveram a administrao municipal como principal executora,
enquanto dois outros foram executados pelas concessionrias estaduais de
saneamento, mas com enfoques bastante diversificados, o que permitiu algumas
consideraes relativas ao nvel de administrao principal envolvido nesses
133

programas de SBAUP.
Para uma melhor viso comparativa entre os programas, os materiais grficos
foram trabalhados conforme os procedimentos abordados no captulo sobre a
metodologia da pesquisa (Item 3.4.3 Tratamento do material obtido). Conforme
anteriormente mencionado, buscou-se uma sntese das informaes dos relatrios e
alguma padronizao no formato grfico.
A seguir so apresentados os programas selecionados para anlise, com a
descrio de algumas caratersticas quantitativas e qualitativas mais expressivas,
para uma primeira apropriao do contexto fsico e scio-geogrfico em que foram
desenvolvidos. As caractersticas especficas de maior relevo para o presente estudo
so apresentadas em itens subsequentes.

Programa 1 - Vala do Man Marco, Bombinhas, SC
Trata-se de um programa de melhorias sanitrias em uma localidade do municpio de
Bombinhas, situado no litoral de Santa Catarina. A populao local predominantemente
constituda por pescadores nativos, com baixo grau de escolaridade e pouca organizao
comunitria.
O problema em saneamento mais percebido pela comunidade se referia uma vala que
era o corpo receptor natural das guas pluviais e esgotos das casas na rea. Os esgotos
eram lanados em estado bruto ou eventualmente com tratamento por fossa e filtro
anaerbio.
A vala apresentava inundaes nos terrenos, causando transtornos e srios riscos aos
moradores. Contudo, outros problemas sanitrios significativos existiam, a exemplo dos
resduos da atividade pesqueira que eram depositados na praia (onde tambm desgua a
vala). Havia tambm lixo domiciliar lanado em terrenos baldios e na prpria vala, com a
decorrente presena de insetos e roedores.
O programa social foi desenvolvido por uma secretaria municipal, sendo que as obras
foram contratadas com empreiteira particular.

Dados do programa
Instituio executora : Secretaria de Sade, Saneamento e Participao Social do municpio

Perodo: maio/98 janeiro/2000 Durao: 1 ano e 8 meses

Local : Vala do Man Marco Bairro: Praia de Zimbros

Municpio: Bombinhas Estado: SC

Populao: [no informado / estimativa. 1.200hab.] rea: [no informado]

134

Valor: R$ 150.000,00

N de casas: 300 Custo per capita estimado: R$ 125,00 /hab.

Itens cobertos pelo programa:
( ) gua (x ) esgoto ( x ) res. slidos ( x) drenagem
(x ) mobilizao comunitria (x ) educao sanitria e ambiental

quantidades: 8 mdulos sanitrios
375m de tubos de drenagem (dimetro 1,20m)
127 sistemas de tratamento individual de esgotos
(fossa sptica, caixa de gordura, filtro anaerbio ou sistema de infiltrao)



Programa 2 - Comunidades Chico Mendes e N.S. da Glria, Florianpolis, SC

Desenvolvido em comunidades pobres bastante expressivas na capital de Santa
Catarina, esse programa teve como entidade executora a Companhia Catarinense de guas
e Saneamento (CASAN). A rede de esgotos era esperada havia oito anos, gerando alguns
conflitos e motivaes na comunidade, que no apresentava organizao mnima para o
encaminhamento de solues aos prprios problemas. Por situar-se em rea de baixas
declividades, eram frequentes os problemas devido baixa capacidade natural de
escoamento de guas pluviais e esgotos. As principais carncias de infra-estrutura, alm
das j citadas, se encontravam nas questes de urbanizao, iluminao pblica,
equipamentos e servios urbanos nas reas de segurana, sade e lazer. Como principais
problemas sociais, eram apontados o narcotrfico, o desemprego ou subemprego, o
alcoolismo, a violncia, a cohabitao em condies precrias, dentre outras questes que
chamavam a ateno para a necessidade de abordagens cuidadosas e planejadas na
comunidade.

Dados do programa

Instituio executora: CASAN

Perodo: 97 98 Durao: 1 ano e 9 meses

Local : Chico Mendes e N.S. Glria Bairro: Monte Cristo

Municpio: Florianpolis Estado: SC

Populao: 3.600 hab. rea: [no informado] m
2


Valor: [no informado]

Itens cobertos pelo programa:
(x ) gua (x) esgoto ( ) res. slidos ( ) drenagem (x ) educao ambiental
(x ) outros itens: participao comunitria, gesto ambiental

quantidades: 338 ligaes de gua
5 km de rede de esgotos
135

13 km de ramais internos de esgotos
300 mdulos sanitrios


Programa 3 - So Domingos e adjacncias, Curitiba, PR

Este programa beneficiou reas originalmente de invases, que atualmente se
encontram em processo de regularizao pela Prefeitura de Curitiba. Essas comunidades
situadas na regio leste de Curitiba apresentavam problemas com esgoto a cu aberto e
inundaes, com alguns casos de leptospirose. So reas marginais a um rio (Atuba) e
apresentavam frequentes alagamentos. Em 1996, foi desenvolvido um anteprojeto de rede
de esgotos para 500 famlias, elaborado por estudantes alemes que se encontravam em
viagem de intercmbio. Tal trabalho estimulou a comunidade a reivindicar da concessionria
estadual as obras e servios de saneamento, e tambm a desenvolver mais intensamente
sua prpria organizao. Posteriormente, foi encaminhado um pedido empresa estadual,
SANEPAR, que sugeriu a integrao ao sistema de esgotamento na regio (Atuba-Sul), que
se encontrava em execuo. O pleito atendia aos requisitos para enquadramento no
Programa PROSANEAR, sendo providenciados os projetos.
Para a elaborao de projetos de engenharia, de participao comunitria e educao
sanitria foram inicialmente contratados uma sociloga e um arquiteto com experincia
anterior em programas para rea pobres.


Dados do programa

Instituio executora: SANEPAR

Perodo: julho /98 agosto/2000 Durao: 2 anos e 1 ms

Local: So Domingos e adjacncias Bairro: Cajur

Municpio: Curitiba Estado: PR


Populao: 18.000 hab. rea: [no informado] m
2


Valor: R$ 2.411.449,00

N de famlias: 4.600 Custo per capita estimado: R$ 134,00

Itens cobertos pelo programa:
(x ) gua (x) esgoto ( ) res. slidos ( x ) drenagem
(x ) mobilizao comunitria (x ) educao sanitria e ambiental

quantidades: 2,5 km de rede, 255 ligaes de gua;
3.300 ligaes , 50 km de rede de esgotos , 140 mdulos sanitrios


136

Programa 4 - Vila Maria da Conceio, Vila Boa Vista, Vila Laranjeiras,
Vila 1 de Maio, Porto Alegre, RS

Este programa foi desenvolvido pelo DMAE, em quatro vilas em Porto Alegre que
apresentavam condies precrias de esgotamento sanitrio, agravadas por nvel scio-
econmico das populaes bastante baixo. Apresentavam tambm diversos depsitos
indiscriminados de lixo, com riscos agravados pela falta de hbitos de higiene. O programa
envolveu um conjunto de entidades, tendo logrado xito em algumas parcerias e aes
desenvolvidas com criatividade e estratgias de mobilizao comunitria. Foram observadas
tambm mudanas na comunidade que refletiram um aumento na auto-estima, como a
iniciativa de reforma das casas e limpeza dos acessos. Uma decorrncia da estrutura
atuante no programa foi a reaplicao das estratgias em um programa permanente que
passou a ser aplicado a outras obras de saneamento realizadas pelo DMAE no municpio.

Dados do programa

Instituio executora: DMAE Porto Alegre

Perodo: 4/97 5\98 Durao: 1 ano

Locais: Vila Maria da Conceio, Vila Boa Vista, Vila Laranjeiras, Vila 1 de Maio

Bairro: Partenon, Jd. Carvalho, M. Santana, Glria-Embratel

Municpio: Porto Alegre Estado: RS

Populao: 16.000 hab. rea: [no informado]

Valor: R$ 1.546.000,00 Custo per capita estimado: R$ 96,00 / hab

Itens cobertos pelo programa:
(x ) gua (x) esgoto (x ) res. slidos ( ) drenagem (x ) educao ambiental
(x ) participao comunitria (x ) gesto ambiental

137

6.4 Anlise comparativa dos programas
A partir dos programas selecionados, foram analisados itens como a estrutura
institucional, a composio das equipes, a sequncia e estratgias de planejamento
e gesto. Essas anlises subsidiaram a elaborao de contribuies metodolgicas
para o planejamento e gesto de programas de SBAUP em Santa Catarina, a serem
apresentadas no Captulo 7.
Alguma dificuldade ocorreu na anlise do material quanto ao registro das aes
de mobilizao e organizao comunitria e educativas (setor social) e sua
correlao com o planejamento, projeto e implantao de obras (setor de
engenharia) nas comunidades. Uma necessria associao entre esses dois
campos de atuao nem sempre ficava evidente nos relatrios. Quando necessrio,
novos contatos foram mantidos para esclarecer ou complementar itens dos
relatrios.
Nas anlises, foram tambm utilizadas como apoio as informaes fornecidas
pelos documentos referentes s diretrizes dos programas e relatrios tcnicos da
rea social e de engenharia produzidos pelas equipes envolvidas.

6.4.1 Estrutura institucional
A princpio buscou-se identificar as instituies participantes dos programas
atravs das informaes de convnios formais descritas em relatrios e de sua
atuao no desenvolvimento nos programas (eventualmente temporria e no
formalizada). Foram identificadas parcerias e participaes estratgicas das
instituies, seja em funo de sua capacidade tcnica, de sua proximidade fsica
com o local de interveno ou de sua facilidade de acesso populao beneficiria,
dentre outros fatores.
Nem sempre a estrutura de fato atuante nos programas ficava clara nos
relatrios. Como auxlio ao levantamento, as informaes foram complementadas
diretamente com as instituies executoras para melhor entendimento das
interrelaes entre instituies participantes. Foram identificadas assim as
instituies executoras, financiadoras e co-participantes nas diversas fases dos
trabalhos. Assim foi possvel uma percepo da estrutura institucional envolvida em
cada programa.

138

6.4.1.1 Anlise por programa
As caractersticas institucionais de cada programa foram desdobrada nos itens
que seguem, para facilitar a compreenso de suas caractersticas mais decisivas no
desenvolvimento das atividades.

a) Programa PROSANEAR Bombinhas, SC
Nesse Programa pode se verificar que os rgos municipais e entidades locais
foram as principais instituies envolvidas. Conforme o relatrio da equipe do
projeto (Secretaria Municipal de Sade e Saneamento, Bombinhas, SC, 2000) a
concentrao das atividades-chave do programa nos rgos do municpio propiciou
agilidade na implementao do mesmo, apesar das limitaes administrativas e de
recursos locais.
A parceria com as escolas locais nas atividades educativas teve ao
complementar significativa, com a promoo de programas paralelos e integrados ao
PROSANEAR e atividades na comunidade. Em carter complementar ocorreu
tambm a atuao positiva de uma empresa estadual de pesquisa agropecuria
(EPAGRI), para o controle de mosquitos.
A colnia de pescadores local constituiu parceria de destaque no programa. Por
tratar-se de localidade litornea, tendo a pesca como atividade predominante, a
questo do lixo foi identificada como um problema especfico a ser abordado. O
envolvimento da comunidade ocorreu a partir da associao do lixo com problemas
rotineiros de grande visibilidade para os moradores, a exemplo do mal cheiro e da
proliferao de vetores. Tal envolvimento culminou na realizao de um evento, o
Frum sobre Resduos Slidos, a partir de sugestes de assuntos feitas pelos
moradores. O evento contou com apoio estratgico da colnia local de pescadores,
entidade organizada e bem integrada com a cultura local.
Um outro aspecto relatado se refere aos entraves poltico-burocrticos-
administrativos (SECRETARIA DE SADE, SANEAMENTO E PARTICIPAO
SOCIAL, PREFEITURA MUNICIPAL DE BOMBINHAS, 2000), em relao
contratao de empresa executora das obras. Foram relatados tambm problemas
relacionados entrega de materiais de construo, causando atraso no cronograma
de obras. Tais situaes podem ser indicadores de uma estrutura organizacional
deficitria em relao aos trmites administrativos e logsticos necessrios ao bom
andamento do programa. Atrasos em entrega de materiais de construo e
139

execuo de obras usualmente resultam no enfraquecimento da credibilidade do
programa e de todo o trabalho realizado pela equipe de tcnicos junto aos
moradores.

Quadro 2: Programa PROSANEAR, Bombinhas, SC - Instituies participantes
Instituio Funo
Prefeitura Municipal de Bombinhas
Secretaria de Sade, Saneamento e
Participao Social
Coordenao, implantao
Escolas locais Atividades educativas
Colnia Local de Pescadores Distribuio de sacos de lixo,
orientao
EPAGRI Empresa de Pesquisa
Agropecuria
Controle de borrachudos
CEF GIDUR Agente financeiro, operador

Fonte: Secretaria Municipal de Sade, Saneamento e Participao Social - Bombinhas, SC, 2000

b) Programa PROSANEAR - Chico Mendes e N.S
ra
. da Glria, Florianpolis, SC
Nesse programa, a caracterstica institucional predominante sua execuo a
cargo da concessionria estadual de saneamento (CASAN). importante observar
que, em se tratando de programa implantado na capital do estado, onde tambm fica
a matriz da empresa concessionria, pode ter havido uma maior facilidade de
ateno ao programa, em comparao a programas de mesma natureza
desenvolvidos em cidades distantes da capital.
A CASAN executou as obras e prestou esclarecimentos sobre prazos e
necessidade de participao dos moradores. A equipe de educao sanitria,
alocada tambm pela empresa atuou fazendo a conscientizao das comunidades
sobre a utilizao dos sistemas e questes relacionadas ao meio ambiente. Junto ao
posto de sade local foi obtido o quadro de doenas na comunidade, relacionadas a
saneamento bsico.
O programa foi implantado tambm com a participao de diversos rgos
municipais em etapas especficas. Os setores de resduos slidos, meio ambiente,
habitao, sade e obras do municpio mantiveram atuao em fases determinadas
no decorrer do programa, conforme a seguir:
- A secretaria municipal de sade atravs do posto de sade local disponibilizou,
140

logo no incio do programa, o quadro de doenas relacionadas falta de
saneamento bsico na comunidade; atravs do setor de Vigilncia Sanitria,
prestou tambm orientao sobre controle de zoonoses e criao de animais.
- A igreja local cedeu espao para reunies iniciais de apresentao do programa,
identificao de lideranas e identificao de problemas.
- A empresa municipal relacionada a resduos slidos (COMCAP) promoveu o
Frum do Lixo para orientao e conscientizao dos moradores; desenvolveu
tambm a Operao Limpeza, com colocao e manuteno de conteineres
para coleta de material descartvel, entulho etc.
- A instituio municipal relacionada ao meio ambiente (FLORAM) desenvolveu
programa de educao ambiental juntamente com a equipe tcnica do programa;
promoveu tambm a distribuio de mudas de plantas e colaborou nas atividades
de participao comunitria.

A equipe relatou tambm a tentativa de se estabelecer parcerias com as
universidades locais, que no se concretizaram. Uma das propostas se referia a um
apoio em trabalho de teatro abordando o quotidiano dos moradores de reas pobres.
A outra se referia ao desenvolvimento de atividades com msica. Em ambos os
casos no houve retorno positivo por parte das instituies contatadas.
Outro aspecto enfatizado no relatrio do programa se refere ao estabelecimento
de um escritrio de campo, que foi de grande valor estratgico. Tal espao
materializado na comunidade permitiu um melhor atendimento e uma presena mais
efetiva da equipe na comunidade. O PROSANEAR passou a ter um endereo no
local, se incorporando melhor como instituio no quotidiano dos moradores.
Quadro 3: Programa PROSANEAR - Florianpolis, SC - Instituies participantes
Instituio Funo
CASAN Contra-partida financeira, Promoo,
Elaborao, Execuo e Avaliao do projeto
tcnico e social
CEF Financiamento, Agente Operador
COMCAP Conteineres de lixo - coleta e manuteno
FLORAM Educao Ambiental, Distribuio de
mudas, Participao comunitria
Secr. Mun. Sade Vigilncia Sanitria Orientao zoonoses e criao de animais
Secr. Mun. Desenv. Social - Habitao Informaes ref. comunidade, Ed.
Sanitria, mobilizao
Secr. Mun. do Continente Melhorias em infra-estr. urbana
Igreja Apoio s fases iniciais do programa

Fonte: CASAN, Relatrios PROSANEAR 1999
141

c) Programa PROSANEAR Curitiba, PR
Este programa teve como caracterstica uma participao abrangente da
empresa estadual de saneamento (SANEPAR) atravs de seus setores especficos
para o trabalho de saneamento bsico em reas de baixa renda. A Caixa Econmica
Federal teve participao bastante ativa tambm, atravs de seus setores de
coordenao social e de engenharia no Paran.
Atravs de sua unidade URCT - Unidade de Receita, a SANEPAR proporcionou
a facilitao da comercializao de ligaes na regio, com informaes sobre rede,
ligaes, taxa de ligao e tarifa de esgotos. A empresa forneceu tambm os tubos e
o acompanhamento de fiscal de obras para um mutiro de mo-de-obra realizado
pela comunidade.
Nesse programa foram celebrados tambm convnios de cooperao com outros
rgos, a exemplo da Prefeitura de Curitiba, que participou nos trabalhos de micro e
macro-drenagem, pavimentao e regularizao de terrenos.
Uma parceria bastante produtiva ocorreu no desenvolvimento de trabalhos scio-
educativos e curso de encanador, em operao conjunta entre a SANEPAR e o
Fundo de Ao Social (FAS). Conforme informa o relatrio da equipe tcnica, o
curso permitiu a gerao de mo-de-obra qualificada e aproveitamento de parte dos
alunos para trabalhos na comunidade.
Esses convnios e parcerias mostraram-se oportunos em determinadas etapas
do programa, no se mostrando necessria a princpio sua permanncia contnua na
estrutura institucional envolvida no programa. Em contrapartida, em outros itens a
sugesto da equipe tcnica foi no sentido de um envolvimento maior e permanente
de instituies como aquelas relacionadas sade pblica, meio ambiente,
vigilncia sanitria e urbanismo.
O envolvimento de diversos setores internos da SANEPAR e a existncia de um
grupo especfico de empreendimentos no-convencionais formalizado em sua
estrutura denota um diferencial em sua organizao, positivo no desenvolvimento
de programas tipo PROSANEAR. Pode-se afirmar assim que esta concessionria
estadual mostrou uma estrutura organizacional mais adequada para o tratamento
das questes do saneamento bsico em reas pobres, comparativamente aos
programas da mesma natureza desenvolvidos por concessionrias de saneamento
em outros estados.
142

Quadro 4: Programa PROSANEAR Curitiba, PR - Instituies participantes
Instituio Funo
SANEPAR GENCO - Grupo Especfico
de Empreendimentos No-Convencionais
Coordenao
SANEPAR USOE-CT Unidade de
Servio de Operao de Esgoto Curitiba e
Regio Metropolitana
Execuo
SANEPAR USPO-SD Unidade de
Servio de Projetos e Obras Sudeste

SANEPAR - GECEF - Grupo Especfico
da CEF
Apoio
CEF Coordenao Social, Coord,
Engenharia
Acompanhamento
FAS Fundo de Ao Social Trabalhos scio-educativos e
curso de encanador
Prefeitura de Curitiba Micro e macro-drenagem,
pavimentao e regularizao de
terrenos

Fonte: SANEPAR Relatrio do Programa PROSANEAR - Curitiba, PR , 2000

d) Programa PROSANEAR - Porto Alegre, RS
Este programa contou com um leque bastante diversificado de instituies
participantes. Um item de relvo o predomnio do desenvolvimento dos trabalhos
pelo rgo municipal de guas e esgotos (DMAE) sem a intervenincia da
concessionria estadual. Nesse aspecto, Porto Alegre uma das cidades pioneiras
no pas em estruturar seu quadro institucional municipal para a lida com a questo
das populaes de baixa renda.
A exemplo do Programa PROSANEAR de Florianpolis anteriormente
apresentado, verificamos nesse programa a participao efetiva de diversos setores
municipais em etapas especficas do programa, denotando uma atuao bastante
abrangente (ver Quadro 5).
Uma maior consolidao institucional ocorreu com a Equipe de Educao
Ambiental no DMAE. A partir da experincia do Trabalho Social no PROSANEAR, o
rgo desenvolve um programa permanente de educao ambiental em todas as
obras de implantao de redes de esgoto sanitrio no municpio.
A contratao de empresa privada para a execuo dos projetos de engenharia
143

e social apresentou alguma vantagem comparativa em relao s instituies
pblicas, pela agilidade na elaborao de projetos e execuo dos servios em
campo. O desenvolvimento dos trabalhos nas comunidades contou com a presena
conjunta de tcnicos da empresa privada e do DMAE e acompanhamento da CEF, o
que resultou em boa interao institucional para a implantao do programa.

Quadro 5 - Programa PROSANEAR - Porto Alegre, RS - Instituies participantes

Instituio Atribuio
DMAE Contra-partida financeira (20%),
Promoo, Elaborao, Execuo e Avaliao
do projeto tcnico e social
CEF Financiamento (80%), Ag. Operador
Secr. Mun. Sade
Secr. Mun. Meio Ambiente
Secr. Mun. Esporte, Recreao e Lazer
Departamento Municipal de Habitao
Departamento de Esgotos Pluviais
Departamento de Limpeza Urbana
Centro Administrativo Regional Glria
Regio do Oramento Participativo
Leste-Nordeste Partenon-Lomba do
Pinheiro
Mutires de limpeza e aes de educao
ambiental
Desenvolvimento de aes integradas
Atividades especficas de cada rgo
SJF Engenharia Execuo dos projetos tcnicos de
engenharia e social

Fonte: DMAE, 2001

6.4.1.2 Consideraes sobre as estruturas institucionais verificadas
A diversidade de estruturas institucionais verificadas nos programas
PROSANEAR analisados permitiu uma observao comparativa dos mesmos. Ainda
que em primeira anlise, foi possvel se perceber algumas dificuldades e acertos
ocorridos ao longo dos programas levantados.
A instituio executora dos programas de SBAUP precisa dispor de autonomia
para ter poder de deciso para dar a agilidade necessria ao desenvolvimento dos
144

trabalhos. Em se tratando de programas desenvolvidos em estreito contato com as
comunidades beneficirias, descontinuidades em aes locais causadas pela
demora em compra de materiais, alocao de pessoal e falta de recursos logsticos
mnimos so extremamente prejudiciais aos programas. O desgaste e descrdito
causado de difcil reverso, comprometendo tambm futuras intervenes.
A composio de instituies para a implantao de programas de SBAUP deve
ser realizada a partir de um conhecimento efetivo da realidade local. Ser
interessante a determinao preliminar de parcerias oportunas em fases iniciais,
como a de levantamento. Outras instituies devero ter carter de participao
permanente nos programas, justificando convnios e vnculos mais duradouros.
Em municpios distantes da capital, muitas vezes a coordenao de programas
pelas empresas estaduais se torna por si s elemento gerador de despesas e pouca
eficincia nos programas. Por outro lado, a disponibilizao de conhecimento mais
especializado, sendo espordica, justifica a manuteno desse recurso nas
empresas estaduais, que podem melhor gerenci-los. A discusso de itens como
esse pode gerar um modelo de otimizao dos recursos para atendimento das reas
carentes, em que os municpios possam planejar seus programas de forma eficiente,
ao mesmo tempo em que possam contar com os recursos tcnicos mais
especializados das empresas estaduais.
So listados a seguir outros itens de importncia na estrutura institucional nos
programas de SBAUP analisados:
- parcerias estratgicas com entidades com interao j existentes com a
comunidade (Ex: escolas locais, comrcio, instituies religiosas e postos de
sade);
- envolvimento permanente de instituies relacionadas em reas crticas nas
AUPs, como controle urbano, meio ambiente e sade pblica;
- envolvimento de instituies com capacidades especficas, na medida em que
forem necessrias (ex: setor de vigilncia sanitria ou pesquisa agropecuria
para o controle de vetores e zoonoses; universidades, atuando em diversas
reas profissionais, atravs de estgios e trabalhos de extenso);
- envolvimento institucional de outras setores de servios em reas de carncia
cuja soluo se mostre necessria e oportuna (Ex: pavimentao, eletricidade,
equipamentos urbanos);
- envolvimento de instituies que propiciem a formao de mo-de-obra com
aplicao direta no programa de SBAUP e posterior manuteno dos sistemas
implantados. (Ex: SENAI - Formao de encanadores, pedreiros, agentes
comunitrios);
145

- estabelecimento de escritrio de campo, em espao integrado rea beneficiria
do programa como estratgia de interao permanente com a comunidade.


6.4.2 Equipe de trabalho
A partir das fichas de caracterizao, foi evidenciado o perfil profissional das
equipes que atuaram nos programas. As populaes beneficirias foram includas no
quadro como possveis parmetros para o dimensionamento das equipes. Outros
parmetros a ser considerados poderiam ser o porte e a complexidade das obras, o
nvel scio-cultural e de escolaridade da populao, tempo para acesso rea,
nvel de organizao da comunidade etc.

Quadro 6 - Programas, populaes e equipes envolvidas
Programa Popula
o
beneficia
da
Equipe tcnica Propor
o
por 1000
moradore
s
Bombinhas, SC 1.200
(est.)
1 Assistente Social, 1 Engenheira
Sanitarista, 1 Mdico Sanitarista, 1
Bilogo
3 Fiscais sanitaristas, 1 Tcnico em
saneamento, 2 Auxiliares de
Enfermagem, 1 Agente de Sade,

9
Florianpolis, SC 3.600 1 Sociloga
3 Ag. Comunitrios (moradores)
1
Curitiba, PR 18.000 3 Assistentes Sociais (1 funcionria)
10 Estagirios: Artes Visuais,
Geografia, Servio Social (6, sendo 1
funcionria), Psicologia (funcionria),
Engenharia
1 Menor
1 Motorista

0,7
Porto Alegre, RS 16.000 2 Coordenadores (Socilogo e
Pedagoga)
10 estagirios (Engenharia, Sociologia,
Arquitetura e Cincias Sociais).

0,7


146

6.4.2.1 Dimensionamento da equipe
Os relatrios analisados somente apresentam a composio das equipes, no
fornecendo maiores detalhes quando sua formao, critrios de seleo e
dimensionamento em relao s cactersticas do programas, ou regime de trabalho.
Em relao quantidade de pessoas de cada equipe, quando relacionada s
respectivas populaes beneficirias em cada programa, verifica-se propores
aproximadas variando de 0,7 membros da equipe para cada 1000 moradores
(Programas em Curitiba e Porto Alegre), passando por 1 membro para 1000
moradores (Florianpolis), at 9 membros para 1000 moradores (Bombinhas). Essas
propores apresentam assim variaes de at 12 vezes entre o programa com
equipe mais numerosa em relao comunidade beneficiria e o programa com a
menor proporo equipe/comunidade. Considera-se que h uma relao entre o
desempenho das equipes e o nmero de pessoas da equipe em relao
populao beneficiria dos programas, mas no foi possvel obter dados para tal
considerao a partir dos relatrios e depoimentos levantados. Apenas no programa
realizado em Florianpolis consta a informao de que a equipe social estava sub-
dimensionada para desenvolver o programa.
Um dos documentos referentes a diretrizes para o Programa PROSANEAR
(COMPANHIA CATARINENSE DE GUAS E SANEAMENTO, 1999, p.11) aborda o
dimensionamento das equipes, com os seguinte texto:
...O dimensionamento da equipe tcnica deve ser baseado nas
caractersticas de cada comunidade, e poder ser ajustado, se
necessrio for, no decorrer do projeto, inclusive, envolvendo
parcerias com outros grupos atuantes, setores da esfera
pblica... se as etapas assim exigirem.

Em outro documento mais recente, a empresa apresenta alguns critrios
transcritos abaixo (COMPANHIA CATARINENSE DE GUAS E SANEAMENTO,
2001). possvel que tal dimensionamento tivesse como premissa a
coordenao dos trabalhos sociais centralizados na matriz ou nas gerncias
regionais da CASAN (o que refletido no critrio de 1 tcnico social da CASAN para
cada 13 comunidades, sem referncia populao). No programa PROSANEAR
implantado em Florianpolis em 1997/98, verifica-se no ter ocorrido na poca o
atendimento esse critrio.

147

Quadro 7: Critrios da estrutura da equipe do trabalho social
CARGO FASES DO
TRABALHO SOCIAL
CRITRIOS
social da CASAN s fases do projeto co para cada 13 comunidades
social da prefeitura s fases do projeto 0 habitantes: 1
tcnico social pleno em perodo
integral.
0 a 6.000 habitantes: 2
tcnicos sociais plenos em
perodo integral.
tcnico social ao social r para cada 1000 habitantes

Fonte: COMPANHIA CATARINENSE DE GUAS E SANEAMENTO, 1999, p.7

Verifica-se assim, a partir da amostra de programas, a necessidade da definio
de critrios no dimensionamento da equipes de trabalho em programas de SBAUP.
Conforme j mencionado, alm da populao beneficiria haveria parmetros
concretos para embasar o dimensionamento da equipe. Alguns itens seriam a
produtividade (individual ou em grupo) na aplicao de questionrios, na realizao
de visitas domiciliares, no atendimento a conflitos ocorrentes na implantao de
obras, na promoo de eventos de apoio ao programa. O regime de trabalho
tambm constitui importante critrio para o dimensionamento, uma vez que as
atividades em SBAC normalmente no seguem o padro comercial de horrios. So
habituais as reunies em horrios disponveis dos moradores, como o perodo
noturno ou de fins de semana. Plantes e intervenes emergenciais em perodos
crticos de obras ou mobilizao comunitria tambm fazem parte do regime de
trabalho esperado, devendo ser considerado no planejamento da equipe.
A falta de mais informaes em relao aos critrios eventualmente adotados
nos programas estudados pode ser tambm um reflexo da montagem de equipes a
partir de fatores limitantes, como recursos oramentrios para contratao,
disponibilidade de funcionrios de outros quadros (frequentemente deslocados em
carter temporrio), e assim por diante. Tais fatores refletem por sua vez a fraca
consolidao institucional desses programas nas instituies executoras.
Como concluso mais relevante nesse item, considera-se ento a necessidade
de dimensionamento da equipe de trabalho segundo parmetros tcnicos definidos,
148

abrangendo a produtividade, o regime e as condies de trabalho caractersticos da
dinmica esperada para os programas de SBAUP.

6.4.2.2 Composio profissional
Quanto composio profissional, verifica-se grande variedade de formaes
nos programas da amostra. Como profissionais de nvel superior que aparecem com
mais frequncia nas equipes figuram os de Assistncia Social, Sociologia e
Engenharia Sanitria. Com menor frequncia aparecem as formaes em
Pedagogia, Medicina, Biologia e Psicologia. Em nvel de estgio, os programas na
amostra apresentaram as formaes em Cincias Sociais, Arquitetura, Enfermagem,
Artes Visuais e Geografia. Em nvel tcnico, figuram o Tcnico em Saneamento e o
Auxiliar de Enfermagem. Os programas apresentam ainda a alocao de pessoal de
apoio, como agentes de sade, agentes comunitrios (moradores) e motorista.
No consta nos relatrios dos programas alguma considerao sobre a avaliao
da composio profissional das equipes. Tal informao seria de grande valia na
sistematizao de conhecimentos necessrios melhor estruturao dos programas
de SBAUP. O quadro de profissionais de vrios nveis e formaes necessrias para
a abordagem interdisciplinar nesses programas precisa ser consolidado a partir de
experincias e envolvendo um grande conhecimento e interao com a realidade
fsica e social das comunidades a serem trabalhadas. Com este perfil sistematizado
de forma objetiva, haver melhor adequao na formao de equipes em futuros
programas.
Em nvel superior, a maior frequncia de profissionais de Servio Social nas
equipes da amostra estudada com certeza se relaciona natureza daqueles
trabalhos. Contudo, tambm so frequentes profissionais como os de Engenharia
Sanitria e Civil, Arquitetura (Urbanismo), Sociologia, Medicina, Enfermagem (Sade
Pblica), Psicologia e Comunicao Visual, dentre outros. A psicologia social conta
com ferramentas cientficas para a lida com motivao, transformao de hbitos e
valores em uma coletividade, valiosos para os programas aqui abordados. Em
determinada fases, tais atuaes profissionais podem representar aspecto decisivo
no xito das transformaes planejadas. Outras reas profissionais que podem ser
estratgicas em determinadas comunidades so a medicina veterinria (Ex:
proliferao de ces e gatos, criao de porcos e cabras em condies insalubres) e
149

a biologia (Ex: controle de roedores, insetos).
Em programas em nvel internacional j se constata tambm a atuao de
economistas e contadores dando assessoria s equipes, facilitando o
equacionamento da sustentabilidade financeira dos programas (ver exemplo de
parecer tcnico ("Policy Memo") desenvolvido pelo autor dessa tese como exerccio
no Programa SPURS do MIT, Estados Unidos, 2001 no APENDICE B).
Em nvel tcnico, as formaes em saneamento, construo civil, agrimensura,
enfermagem so exemplos que podem ser consolidados nos programas de SBAUP.
Apesar de j possuirmos no Brasil diversas instituies promovendo tais formaes,
somente um dos programas na amostra estudada fez uso desse nvel profissional.

Registra-se tambm, em nvel nacional e internacional, a necessidade de
avaliao das dinmica de equipes e grupos de trabalhos alternativos
experimentados nos programas. Em diversas experincias, o trabalho de campo
realizado em duplas resultou bastante eficiente. H indcios de uma relao
produtiva em duplas ou pequenos grupos de 3 ou 4 componentes, reunindo nveis e
formaes profissionais diferentes (ex: Assistentes sociais e tcnicos em
saneamento, atuando na orientao aos moradores sobre ligaes domiciliares
rede externa, com conflitos de vizinhana.)
Em concluso, considera-se aqui a necessidade de melhor avaliao do perfil de
profissionais a serem alocados nos programas de SBAUP. Tal composio precisa
ter parmetros e critrios consolidados para um melhor aproveitamento profissional
de formaes j disponveis e na definio por demandas de formao necessrias
para o enfrentamento eficiente da questo sanitria nas AUPs.

6.4.2.3 Capacitao da equipe
Conforme o Quadro 8 somente um dos programas (Florianpolis) detalha de
alguma forma o processo de capacitao da equipe de trabalho. Considerando-se o
fato de alguns programas terem sido constitudos com pessoal das empresas
executoras, possvel que tal capacitao tenha sido realizada de forma expedita,
com funcionrios j com alguma experincia em programas nas AUPs. Contudo, o
quadro mostra claramente a composio de cada equipe em sua maioria com
estagirios e componentes de nvel tcnico ou auxiliar, possivelmente em faixa etria
150

ainda caracterstica de formao de personalidade e provvel pouca experincia
profissional. Tal perfil com certeza demanda orientao adequada para a atuao
produtiva no trabalho em reas pobres.
O documento "Projeto de Participao Comunitria, Educao Sanitria e
Ambiental" (COMPANHIA CATARINENSE DE GUAS E SANEAMENTO, 1999,
p.11) cita a necessidade de capacitao com contedos como o trabalho
comunitrio, conhecimento do programa PROSANEAR, conhecimento das reas
objeto, mtodos e tcnicas de pesquisa social, desenvolvimento e participao
comunitria, educao sanitria e ambiental, processos de gesto, controle,
acompanhamento e avaliao.
Certamente a complexidade das relaes sociais em tais reas demanda sempre
alguma forma de preparao da equipe para atuao individual ou coletiva.
O conhecimento de dinmicas de grupo e interdisciplinaridade adequada aos
trabalhos internos da equipe e em sua interao com a comunidade, suscita uma
preparao imprescindvel para a atuao eficiente e segura no ambiente fsico e
social bastante diferenciado das AUPs.

Quadro 8: Capacitao das equipes de trabalho
Programa Forma de capacitao
Bombinhas, SC No consta
Cita Reunies de "reciclagem" com a equipe
tcnica
Florianpolis, SC Apresentao do programa
Leitura
Dramatizao
Curitiba, PR Preparao anterior mobilizao comunitria
Porto Alegre, RS No consta


6.4.3 Planejamento e gesto dos programas
Em cada programa, se buscou a identificao da metodologia de planejamento e
gesto utilizada ao longo de sua implementao. Foram observados processos
diversificados em relao s estratgias utilizadas, sequncias das aes, recursos
151

humanos e logsticos. Tais processos seriam de difcil anlise comparativa de forma
especfica, por se referirem a comunidades diferentes e desenvolvimentos diversos
ocorridos durante os programas. Entretanto, a partir dos relatos de dificuldades e
acertos vivenciados, tornou-se possvel uma observao crtica e comparativa de
aspectos importantes no processo como um todo. Dessa forma, foram selecionados
itens relevantes no planejamento e na gesto dos programas na amostra, que
permitiram uma anlise conforme se apresenta a seguir.

6.4.3.1 Caractersticas gerais de cada programa
a) Bombinhas / SC
No programa desenvolvido em Bombinhas, no exposto de forma objetiva
como decorreu o processo de planejamento do programa. O relatrio apresenta mais
um carter descritivo das atividades desenvolvidas, obras implantadas, dificuldades,
encaminhamentos prticos e avaliaes realizadas. Como diferencial em relao aos
demais, esse relatrio apresenta uma boa amostra dos materiais grficos utilizados
(panfletos, cartazes etc), formulrios e mapas esquemticos utilizados para
programao e divulgao das atividades, assim como fotografias bastante
expressivas dos eventos realizados. O programa registrou tambm a produo de
um vdeo sobre os eventos comunitrios realizados. Trata-se de acervo importante
para a avaliao metodolgica de programas.

b) Florianpolis / SC
Em Florianpolis, o relatrio registra as seguintes etapas metodlogicas:
caracterizao da rea; definio do processo produtivo; implantao do processo
produtivo; implantao dos sistemas e avaliao. A terminologia adotada e os
contedos textuais de cada uma dessas etapas no relatrio no deixam muito claro
a abrangncia do termo "processo produtivo". Verifica-se tambm alguma
inconsistncia nos itens abordados na descrio de cada fase, a exemplo da fase
inicial, de "caracterizao da rea" em que so descrito contatos isolados com
moradores e ocorrncias no incio dos trabalhos na comunidade (Ex: atendimento de
morador com suspeita de meningite e um caso de adolescente desaparecido).
Tambm no programa de Florianpolis, no item "implantao dos sistemas" so
descritas aes didtico-pedaggicas e projetos especficos de gerao de renda,
em decorrncia das anlises dos dados scio-econmicos da comunidade.
152

A exemplo do pargrafo anterior, no fica claro o conceito de "sistemas" a que se
refere o item. Essas caractersticas no relatrio reduziu a percepo mais
abrangente do processo e das dinmicas de planejamento e gesto utilizadas,
principalmente no que se refere ao relacionamento da equipe de trabalho social com
as obras de engenharia.

c) Curitiba / PR
Como elemento diferencial este programa apresentou as diretrizes que
nortearam o desenvolvimento dos trabalhos, esclarecendo as prioridades nos
contedos abordados e atividades desenvolvidas. As diretrizes so a seguir
transcritas:

Diretrizes
Construo do conhecimento como tarefa coletiva, atravs de uma leitura crtica
da realidade.
Ao-reflexo para organizao e participao comunitria, entendimento e
transformao da realidade.
Releitura das relaes entre saneamento bsico, sade e meio ambiente, em
direo melhora da qualidade de vida.
Adequao de tcnicas e instrumentos realidade local.
Utilizao de prticas interdisciplinares na soluo de problemas.
Busca da adeso ao servio e sua sustentabilidade, atravs do pagamento de
tarifas e uso adequado dos sistemas.

Verifica-se nas diretrizes acima algumas posturas claras do programa, em
relao a construo coletiva do conhecimento, mecanismos de re-alimentao das
informaes a partir da interao equipe-comunidade, a incorporao de prticas
interdisciplinares e nfase necessidade de sustentao financeira do programa.
Em termos qualitativos, esse programa apresenta mais dados para se avaliar os
mecanismos de participao utilizados (ex: pesquisas de opinio, negociao com
as famlias sobre a participao em mutiro). Entretanto, na maior parte das
abordagens verifica-se aes no sentido da equipe para a comunidade
(apresentao dos projetos, orientao, esclarecimento sobre o funcionamento etc.).
No se constatam assim mecanismos prticos reais de diviso de responsabilidades
e de participao nas decises do programa. A falta de quantificao e descrio
153

mais detalhada de reunies, por exemplo, constitui fator limitante tambm nessa
leitura do programa.

O programa desenvolvido em Curitiba relaciona as seguintes etapas principais:
1. Preparao da equipe;
2. Mobilizao comunitria;
3. Educao sanitria e ambiental permanente;
4. Consolidao das aes, sistematizao e avaliao final.

Na sequncia relacionada acima verifica-se algumas prioridades assumidas pelo
programa,. Os itens denotam uma lgica de preparao de pessoal, conhecimento
da realidade, desenvolvimento de atividades concretas na comunidade e
consolidao das mesmas, finalizando com a avaliao.
Em um item denominado "Estratgias metodolgicas" o relatrio do programa
passa a um detalhamento das estratgias para cumprir as etapas acima.
A apresentao bastante didtica e mostra cada atividade desenvolvida. Nesse
programa o termo "processo produtivo" fica bem caracterizado pela realizao de
eventos de divulgao e conscientizao sobre temas como saneamento e meio
ambiente junto comunidade.
O programa aborda um item especfico para a apresentao do
acompanhamento das obras de engenharia. Apresenta informaes sobre o
cronograma e interrupes das obras, a intercalao de trabalhos educativos
relacionados a elas, as abordagens domiciliares e reunies, negociaes sobre
impasses ocorridos durante as obras etc. Inclui ainda um item sobre a interao de
equipe do setor comercial da SANEPAR ao programa, com esclarecimentos sobre
custos e tarifas dos sistemas implantados.

d) Porto Alegre / RS
A exemplo do programa de Curitiba, este programa inclui um maior detalhamento
de suas linhas de planejamento. Assim, apresenta uma relao de prioridades
assumidas de acordo com as especificidades de cada rea beneficiria:
- organizao da comunidade atravs das comisses;
- incio do trabalho educativo;
- envolvimento das entidades locais no projeto (escolas, associaes, igrejas,
154

creches e outras);
- formulao de estratgias pelos tcnicos envolvidos, a partir do debate com a
comunidade, incorporando idias e propostas no desenvolvimento do projeto;
- incorporao das demandas da comunidade ao projeto tcnico de engenharia.

O ltimo item mostra uma melhor adequao ao projeto de engenharia, mas o
relatrio no detalha o nvel de adequao permitido pelo programa. Esse aspecto
do programa remete s consideraes feitas no item 2.1.3 do Captulo 2 (Reviso de
Literatura) em que se considera a necessidade de construo conjunta de solues
com a comunidade e a partir da mesma. H um item subsequente no relatrio, por
exemplo, entitulado "Identificao de necessidades", cujo contedo se refere a
necessidades a serem trabalhadas somente partir da implantao dos sistemas
preconizados pelo programa.

6.4.3.2 Anlise comparativa dos programas
Foram selecionados a seguir itens relevantes no planejamento e na gesto dos
programas na amostra, que permitiram a anlise comparativa.
Esclarece-se aqui que, conforme os conceitos de planejamento e gesto
abordados na reviso de literatura (item 2.4.1), os relatrios componentes da
amostra analisada apresentam formas combinadas dessas categorias devido
dinmica dos trabalhos. Exemplificando, quando se reportam aos levantamentos
preliminares nas comunidades para definio das aes que seriam desenvolvidas,
caracterizam uma ferramenta de planejamento. Este o caso tambm quando no
programa realizado em Florianpolis relatado um momento de reformulao da
forma de interveno, com o melhor conhecimento da comunidade. Trata-se da
realimentao de informaes ao plano inicialmente traado, item comum em
processos de planejamento.
Na categoria gesto, os relatrios apresentam exemplos espordicos, mas que
tambm fizeram parte do processo de implantao dos programas. A diviso da
equipe tcnica em duplas por cada sub-bacia e a negociao com famlias no
participantes de um mutiro para extenso da rede de gua so exemplos relatados
no programa implantado em Curitiba.
Com base nas consideraes acima, e mantendo-se a ordem descritiva que
figura nos relatrios apresentados, os itens componentes dos programas foram
155

distribudos por suas etapas principais, correspondendo a trs momentos:
(1) Etapa preparatria, correspondendo preparao para a entrada efetiva
da equipe nas comunidades e implantao das obras;
(2) Etapa de desenvolvimento dos programas, com a realizao de aes de
mobilizao comunitria, scio-educativas e de esclarecimento e
mediao de conflitos durante a execuo das obras; e
(3) Etapa de avaliao do programa, com reflexo internamente equipe
tcnica e tomada de informaes a partir da comunidade.

Cabe observar que no so expressas nos relatrios as metas quantitativas
estabelecidas e alcanadas, para melhor avaliao das aes empreendidas e
melhor subsdio a futuros programas. Exemplificando, no informado o nmero de
famlias efetivamente trabalhadas em cada ao, tal como nos itens referentes ao
levantamento scio-econmico e de instalaes existentes, apresentao inicial do
programa e mobilizao para participao. O mesmo ocorre quanto s visitas s
obras, para esclarecimentos e resoluo de conflitos. Em conjunto com essas
informaes, os dados referentes mobilizao da equipe tcnica para essas aes
especficas seriam referncias teis no planejamento de recursos necessrios aos
programas de SBAUP.
O trabalho de anlise prosseguiu com o reagrupamento das caractersticas de
cada programa, conforme segue abaixo.

a) Etapa preparatria
Na etapa preparatria dos programas, cada um deles apresentou diferentes
estratgias e sequncia de atividades para a aproximao inicial e reconhecimento
das comunidades. Guardadas as devidas propores entre as caractersticas
especficas de cada programa, essa diversidade na abordagem preliminar das
comunidades propicia algumas reflexes.

156

Quadro 9 - Atividades da etapa preparatria dos programas
BOMBINHAS FLORIANPOLIS CURITIBA PORTO ALEGRE
mapeamento preliminar contatos com instituies
locais

reconhecimento em campo

assemblia de moradores e
entidades representativas
apresentao do programa
indicao de representantes da
comunidade
reunies com entidades e
lideranas
reconhecimento em campo
intervenes em situaes
especficas na comunidade
identificao de lideranas
e grupos locais
Formao de comisso de
acompanhamento de obras
seminrio de abertura:
diagnstico da sade
apresentao de projetos
visitas domiciliares reunies com entidades e
lideranas
reunies quinzenais com
comisses
reunies com instituies
locais, empreiteiros
reformulao da forma de
interveno
aplicao domiciliar de
questionrios
apresentao do programa
levantamento de condies
sanitrias
aplicao domiciliar de
questionrios

reunio por sub-reas
discusso dos projetos
reunies semanais com
sorteio de cessas bsicas
(comparecimento de 50% dos
convidados)
registro fotogrfico
alocao de espao fsico na
comunidade
organizao de movimento de
alfabetizao
contratao de agentes
comunitrios
capacitao de professores
capacitao da equipe tcnica reforo de mutires de limpeza
aplicao domiciliar de
questionrios



Observa-se no programa realizado em Bombinhas uma atividade inicial de
mapeamento da rea seguida de reunies com entidades e lideranas locais. O
mapeamento in locu, ainda que til desde o incio dos trabalhos, pode representar
uma invaso da equipe na comunidade, despertando curiosidade, especulaes e j
intervindo na rotina. Alm disso, trata-se de uma equipe tcnica que ainda se
encontra em incio de convvio e amadurecimento do trabalho em grupo. Assim,
poderia no estar ainda pronta para responder de forma segura aos
questionamentos dos moradores. H casos em que um mapeamento razovel pode
ser obtido de formas no invasivas, com rgos que j tenham atuado na rea ou
com cobertura aerofotogramtrica ou at com imagens de satlite. A atualizao e o
maior detalhamento seria mais convenientemente obtidos aps alguma interao da
equipe com a comunidade que, ciente das finalidades do programa, poderia tambm
157

contribuir na elaborao de mapas mais adequados ao conhecimento local e mais
atualizados. Um mapa local em que a comunidade se identifique e identifique seu
ambiente constitui excelente recurso didtico para o auto-conhecimento e o trabalho
com o saneamento ambiental. Em conjunto com fotografias e desenhos, pode
facilitar muito a compreenso fsica dos sistemas implantados e sua relao com o
meio ambiente (Nascimento, 1998, p. 30).
Sendo o de Bombinhas um programa realizado em municpio de pequeno porte,
com menor populao beneficiria e maior proporo entre componentes da equipe
e comunidade (item 6.4.2), possvel que as atividades preliminares tenham sido
facilitadas pelo acesso rpido e informal toda a comunidade e seu contexto scio-
cultural e fsico. Assim, verifica-se logo no incio desse programa a realizao de um
seminrio de abertura, oficializando o programa, divulgando o quadro de sade da
populao e apresentando os projetos do PROSANEAR.
Em Florianpolis, o programa teve incio no contato com instituies locais, a
exemplo da Vigilncia Sanitria (que vinha implantando mdulos sanitrios na rea)
e da Secretaria Municipal de Habitao (que forneceu informaes sobre cadastro
de ocupao da rea pelos moradores das comunidades). Esta pode ser uma forma
bastante saudvel de incio do reconhecimento, uma vez que no invasiva
comunidade nem baseia informaes em grupos ou indivduos com possibilidade de
interesse alheio ao programa. O cruzamento das informaes levantadas a partir de
vrias instituies com acesso populao beneficiria pode fornecer um bom perfil
preliminar da comunidade. Trata-se de um conhecimento prvio que pode permitir
desde cedo a elaborao de estratgias apropriadas para avanar nessa etapa de
conhecimento da realidade.
Tambm em Florianpolis, seguindo-se os primeiros contatos, reconhecimento
em campo e as primeiras visitas domiciliares, foi realizada uma reformulao da
forma de interveno. Considera-se esta uma atividade peridica necessria nos
programas, medida em que avana o conhecimento da realidade e a interao da
equipe com a comunidade. As alternativas mais adequadas e eficazes de
planejamento e gesto vo sendo aperfeioadas assim ao longo do programa.
Entretanto, para que tal processo seja profcuo, h necessidade da interao
frequente entre a equipe e a comunidade, num esforo conjunto e recproco.
Ainda no programa de Florianpolis, que contou j nessa etapa inicial com uma
158

sala alugada na comunidade Chico Mendes, o relatrio informa: "com a alocao de
espao fsico dentro da comunidade o trabalho ficou mais agradvel, tem-se mais
conforto, espao para reunies, local limpo, enfim, um endereo". O estabelecimento
de escritrio de campo com certeza traz vantagens operacionais para a equipe de
trabalho e para a prpria comunidade, sendo um endereo prtico para as consultas,
esclarecimentos e divulgao de informaes do programa. Entretanto nessa fase
inicial nem sempre foram devidamente apropriadas as caractersticas locais para
definio de espao neutro e seguro na comunidade. A neutralidade nesse caso
pode se referir rea de influncia de grupos locais, de vizinhana ou mesmo de
credos religiosos, muito comum nas AUPs. Segurana tambm se coloca como
requisito essencial, visto que em muitos casos a criminalidade tambm comum
nessas reas. Nesse contexto, a definio de local para o escritrio de campo
normalmente no pode prescindir de um tempo inicial de reconhecimento e interao
com a comunidade. Aps esse perodo, maiores sero as possibilidades de definio
eficiente de local e condies necessrias para o estabelecimento do escritrio de
campo.
Em Curitiba, o programa teve incio com o reconhecimento em campo e o
estabelecimento de contato com as lideranas locais. Nesse programa, entretanto, a
apresentao do programa ocorreu mais intensamente em etapa posterior, durante a
aplicao dos questionrios em cada residncia. Tendo decorrido um perodo de
tempo de convvio entre a equipe e a comunidade, possvel que nessas visitas
domiciliares os componentes da equipe tcnica j tivessem suficiente domnio do
programa e realidade local para uma atuao segura e eficiente junto aos
moradores, interagindo de forma construtiva.
O contato preliminar com lideranas e representantes locais pode configurar uma
qualificao prvia dessas entidades como interlocutores das comunidades a serem
beneficiadas. Tal iniciativa pode ser vlida como processo facilitador da aproximao
da equipe com a comunidade, porm h necessidade de uma leitura atenta da real
representatividade dessas pessoas. Conforme abordado no item 2.1.3 (b) do
Captulo 2, grupos de poder e interesse local podem se sentir ameaados e
intermediarem intencionalmente o programa, se colocando entre a equipe tcnica e
a comunidade. A leitura mais atenta de informaes advinda de diversas fontes,
como entidades com outras formas de acesso comunidade (postos de sade,
comrcio local, igreja) pode facilitar a confirmao da legitimidade dos
159

representantes e lideranas a princpio contatados.
No programa desenvolvido em Porto Alegre verifica-se um processo mais
estruturado de encaminhamento de discusses, que registra logo em seu incio a
formao de assemblia de moradores e entidades representativas locais, com a
subsequente indicao de representantes junto ao programa. visvel uma
comunidade j com algum nvel de organizao, o que ficou refletido em sua
participao em reivindicaes anteriores no processo de Oramento Participativo.
Apesar disso, havia sido constada uma desmotivao devido demora no
atendimento aos itens anteriormente reivindicado da mesma forma.
O programa registra tambm uma comisso de acompanhamento de obras, que
concretizou desde cedo o controle social exercido pela comunidade junto ao
programa. Seria interessante uma avaliao da importncia da formao dessa
comisso nas etapas preliminares, algo distante do incio das obras propriamente
ditas (comisses da mesma natureza somente foram formadas na etapa de
implantao das obras nos outros programas).
Nessa etapa preparatria, registra-se ainda algumas iniciativas de alguns
programas que passamos a destacar.
Em Florianpolis se registra a contratao de agentes comunitrios dentre os
prprios moradores, seguida de capacitao da equipe tcnica e aplicao dos
questionrios. A contratao de moradores na fase inicial dos trabalhos pode ser
interessante na medida em que concretiza desde cedo uma relao de trabalho com
pessoas da comunidade. Entretanto, em funo da necessria maturao do
programa e da relao entre a comunidade e a equipe tcnica, tal seleo se torna
difcil pelo pouco conhecimento e convvio entre a equipe e a comunidade. H
relatos de agentes expressando dificuldades no relacionamento e aceitao pela
comunidade (COMPANHIA CATARINENSE DE GUAS E SANEAMENTO, 1998, p.
10). Foi necessrio um remanejamento de suas atividades para evitar maiores
conflitos. possvel que em etapas posteriores, a vinculao de pessoas da
comunidade de forma efetiva aos trabalhos resulte mais estvel e produtiva.
No programa de Porto Alegre consta a realizao de um registro fotogrfico. Tal
iniciativa pode ser bastante oportuna para um levantamento de condies existentes
antes e sua comparao com situaes durante e aps a implantao do programa.
So vlidas tambm aqui as consideraes feitas em relao atividade de
160

mapeamento. O recurso de fontes que j disponham de registros fotogrficos
sempre se coloca como menos invasivo comunidade. A fotografia tem ainda o
incoveniente da divulgao dos moradores e da comunidade de forma que pode lhes
parecer desrespeitosa, havendo necessidade de muito preparo e tato de quem
fotografa. Contudo, esse certamente constitui recurso visual valioso para o
reconhecimento da comunidade em diversos momentos da transformao
pretendida. Seria recomendvel a participao comunitria na deciso quanto
utilizao desse recurso, o que provavelmente s possvel aps alguma interao
da equipe com a mesma.
Em Porto Alegre se registrou tambm o desenvolvimento de atividades paralelas
desde o incio do programa, a exemplo da organizao de um movimento de
alfabetizao, da capacitao de professores e interao de uma personagem do
programa (a "Rata do PROSANEAR"7) em mutires de limpeza dos terrenos. Aps
alguma interao inicial, tais atividades podem se mostrar oportunas para a
construo de uma boa relao com a comunidade, promovendo assim um perodo
de amadurecimento da relao e ganho de confiana entre equipe e comunidade.
Contudo, nem sempre h viabilidade de recursos, ocorrendo tambm o risco de uma
disperso da ateno em relao ao itens mais especficos do programa. Mas no
caso daquele programa fica o exemplo de atividades que somaram energias e
integrao, que contriburam positivamente no desenvolvimento das etapas
subsequentes. A concluso pela importncia das parcerias que podem ser
oportunas e estratgicas desde o incio dos programas.

b) Etapa de desenvolvimento
Esta etapa foi tambm reagrupada a partir das planilhas de caracterizao dos
programas, resultando no quadro a seguir


7
A Rata do PROSANEAR foi um personagem criado no programa desenvolvido em Porto Alegre,
para circular pela comunidade com informaes sobre o programa e estimulando a comunidade
participao.
161

Quadro 10 - Etapa de desenvolvimento dos programas
BOMBINHAS FLORIANPOLIS CURITIBA PORTO ALEGRE
Reunies tcnicas
equipe de trabalho
(internas)
empreiteiras, rgos
pblicos, entidades locais
Reunies semanais
comunitrias
"Operao Limpeza" -
colocao de conteineres para
coleta de lixo pesado pela
empresa munic. de limpeza
urbana
Reunies comunitrias por
sub-bacia (50% de
participao)
orientao adicional no dia
seguinte s reunies e aos
sbados
Reunies com
representantes de ruas
negociao de conflitos
Caminhadas de
acompanhamento e
fiscalizao das obras

Reunies comunitrias por
sub-rea
discusso do projeto
aplicao de questionrio
Distribuio de mudas de
plantas pelo rgo municipal
de meio ambiente

Seminrios educativos,
com convidados de
instituie especficas
Reunies do Comisso de
Acompanhamento de Obras
Reunies na Assoc. Moradores
Reunies comunitrias por
quadra

Seminrio - educao
sanitria e ambiental
teatro, divulgao e
esclarecimentos sobre as
obras
Orientao aos moradores
em relao a animais na
comunidade - Dep. vigilncia
sanitria
Acompanhamento e
orientaes nas obras, com
equipe dividida em duplas e
por sub-bacia

Visitas domiciliares
Oficinas de educao sanitria
e ambiental:
"organizadas": nas instituies
locais
"espontneas": nas ruas e
acessos
Programa escolar local
sade do escolar, trabalhos
artsticos, de cincias,
msica, redao, etc.
Tentativas de envolvimento
das universidades em
trabalhos com teatro e msica
(sem xito)
mutiro de mo de obra Mutires de limpeza
Personagem "Rata do
PROSANEAR"
Eventos (2) comunitrios
com ativ. recreativas, e
educativas e divulgao do
programa (fotos, maquetes,
vdeo, passeio s obras)
Evento na escola local Dia do
Meio ambiente
cartazes, redao
Curso de encanador, pelo
Fundo de Ao Social
Visitas domiciliares
Visitas s obras, para
orientao e fiscalizao
Palestras na escola, creche e
casa da cidadania

Visita a estao de
tratamento de esgoto
regional
gincana ecolgica
Passeio ecolgico ao
Zobotnico de Brusque
Arrecadao de alimentos,
cesta bsica, roupas
Esclarecimento sobre
custos das ligaes e
tarifas pelo setor comercial
da SANEPAR
Capacitao de professores
para a realidade das AUPs
Frum sobre resduos
slidos
Capacitao comunitria em
legislao e direitos,
assessoria Associao de
Moradores
Organizao do movimento de
alfabetizao de adultos


Verifica-se tambm nesse quadro a diversidade de atividades desenvolvidas e
recursos empregados nos programas da amostra. Tendo-se identificado algumas
categorias principais de atividades, os pargrafos que seguem abordam suas
caractersticas de interesse no planejamento de futuros programas.
162

Reunies internas
As reunies internas com a equipe do programa de forma geral no so
detalhadas nos relatrios. O programa realizado em Bombinhas informa ter sido
amplamente discutido pela equipe tcnica o trabalho social e recreativo realizado na
comunidade. Informa ainda a realizao de 30 dessas reunies, para
"planejamento/reciclagem". Considerando-se a necessidade de reviso permanente
de estratgias e andamento do programa, relaes humanas e institucionais
envolvidas, possivelmente ocorreram diversas reunies formais e informais tambm
nos outros programas. Seria interessante o conhecimento das dinmicas praticadas
internamente na equipe (tomadas de deciso, componentes participantes, resoluo
de conflitos, ocasies em que se deliberou e forma de encaminhamento das
discusses, encaminhamento e prioridades dados s questes rotineiras, pontuais
ou de abrangncia mais ampla no programa etc.). O registro sistematizado dessas
dinmicas, que no tem sido prtica usual, constitui importante fonte de informaes
metodolgicas para futuros programas de SBAUP.
As reunies com a comunidade
Diversas modalidades de reunies com toda a comunidade ou com algum grupo
de moradores foram relatadas. Quanto ao contedo, em geral abordavam a
divulgao do andamento e esclarecimentos sobre o programa, formas de
participao da comunidade e temas especficos de interesse (ex: acesso nos
terrenos para instalaes de fossas, instalaes necessrias para ligaes do
mdulo sanitrio rede pblica, organizao da comunidade para acompanhamento
das obras). As variaes mais constantes se referem frequncia das reunies e ao
critrio de diviso de parcelas da comunidades a serem reunidas em cada ocasio.
Quanto freqncia, verificou-se a realizao de reunies semanais, mensais
ou conforme o andamento do programa de obras ou disponibilidade da comunidade.
A freqncia fixada em um determinado dia da semana pode ter uma vantagem
operacional para a equipe, e tambm se integrar ao cotidiano da comunidade.
Contudo, preciso que haja sempre contedo motivador para que no resulte
enfraquecida pela rotina, com reduo da freqncia e produtividade. Uma
frequncia quinzenal pode propiciar mais tempo de interao dos moradores com a
prpria realidade em transformao, para a reflexo sobre as discusses ocorridas
nas reunies. Reunies com pouca frequncia podem acarretar a disperso das
discusses devido ao envolvimento com outras questes no decorrer de um perodo
163

muito longo (alguns meses, por exemplo). No h como generalizar prescries de
frequncia das reunies comunitrias, como se percebe na diversidade de
caractersticas dos programas na amostra. Certamente, h parmetros que podem
nortear uma equipe de trabalho em interao com a comunidade a definir o melhor
perodo entre reunies, para que resultem sempre produtivas e propiciem sinergia
entre os participantes, em direo s metas do programa em cada perodo. So
parmetros que podem e devem ser identificados nos primeiros meses de
implantao de um programa, tais como a motivao da comunidade ou de algumas
parcelas dela, os horrios e dias que sejam mais adequados rotina da
comunidade, os locais disponveis, as etapas do programa que exigem
esclarecimento e deliberao coletiva e assim por diante.
Cabe ainda a considerao de que, como se observou em alguns programas, a
associao de reunies comunitrias somente a estgios executivos das obras corre
sempre um risco de esvaziamento nas ocasies de descontinuidade das obras (ex:
chuvas, interrupo de fornecimento de materiais, problemas administrativos etc.).
Esse critrio traz implcita tambm uma supervalorizao das obras, em detrimento
do enfoque social e educativo dos programas.
Quanto aos locais de reunio, muitas vezes no foram informados nos relatrios.
Contudo, tambm aqui so necessrias consideraes bem refletidas, como espao
disponvel, instalaes, neutralidade no espao comunitrio (muitas vezes isso no
possvel, mas a equipe precisa saber em que espao de influncia est realizando
uma reunio, para compensar possveis desvios em relao s diretrizes do
programa).
Um aspecto que chamou ateno, por apresentar diversos enfoques nos
programas da amostra, foi a diviso da comunidade em sub-reas para a realizao
de reunies. Podem ser observadas no quadro comparativo as reunies realizadas
por sub-reas do projeto de engenharia (Bombinhas), por sub-bacias (Curitiba) e
por quadras (Porto Alegre). Tais critrios certamente foram baseados nas diferentes
particularidades de cada programa, no recebendo maiores justificativas nos
relatrios. Em geral, a logstica envolvida na realizao de reunies envolve esforos
considerveis (Ex: divulgao, datas e horrios, frequncia necessria para
cobertura de todo o pblico-alvo, alocao de espao, diviso de componentes da
equipe.). Tambm no constam no material analisado avaliaes sobre a
efetividade da diviso de sub-reas adotada. Algumas reflexes se fazem
164

pertinentes.
A diviso por sub-setores dos projetos de engenharia (que podem coincidir com
as sub-bacias), a exemplo da frequncia de reunies fixada em funo da execuo
das obras, correlaciona a dinmica do programa diretamente aos projetos de
engenharia. Valem aqui as consideraes feitas anteriormente, em relao ao
carter de maior importncia dado s obras do que ao programa como um todo.
Alm disso, os sub-setores dos projetos de engenharia no refletem,
necessariamente a realidade fsica e social das comunidades pobres8. A reunio por
sub-setores pode ento resultar em desconsiderao de referncias importantes
para os moradores. Tais referncias podem ser o credo religioso comum, a origem
geogrfica, a habitao em um mesmo lado de uma vala, trecho de rua ou beco.
Muitas vezes, so essas referncias espaciais ou de valores que fazem a coeso
maior de grupos dentro das AUPs, e precisam assim ser conhecidas e de alguma
forma consideradas no planejamento de reunies.
A exemplo das reunies internas da equipe do programa, a informao sobre a
dinmica de reunies comunitrias, atividades principais desenvolvidas, assuntos
abordados e a forma de encaminhamento das decises tomadas no fornecida de
forma sistemtica nos relatrios. Tal informao constitui subsdio relevante na
consolidao de conhecimentos para melhorias nos programas de SBAUP.
Reunies com grupos especficos
Foram registradas nos programas as reunies realizadas com empreiteiros,
rgos pblicos e entidades locais (Bombinhas), com representantes de ruas
(Curitiba) e com a comisso de acompanhamento de obras (Porto Alegre). So
vlidas aqui as condies quanto a frequncia, local e dinmica desses encontros, a
partir de critrios trabalhados em comum acordo com os participantes.
As reunies com empreiteiros, registradas no relatrio de Bombinhas, constituem
importante ocasio para esclarecimentos e assimilao da realidade da comunidade
em que se est trabalhando. Ainda que a mo-de-obra basicamente empregada
nesses programa seja de pessoas tambm pobres, muitas vezes so mais
habituados ao trabalhos em reas convencionais das cidades. Seu esclarecimento
sobre as diferentes condies de trabalho, acessos, horrios, segurana etc., pode

8
Poderia se fazer aqui uma analogia com os bairros da cidade formal. Como no foram delimitados
segundo as sub-bacias existentes no municpio, apresentam conflitos nas iniciativas do planejamento
urbano com base em sub-bacias.
165

ser fundamental ao bom andamento das obras em AUPs. Para a integrao
necessria com a equipe do programa de SBAUP, interessante a programao de
ocasies de interao, em funo das condies locais. Assim, podem ser
programadas reunies peridicas rpidas e informais no incio ou fim do dia, para
definio de estratgias para se obter colaborao e proporcionar esclarecimento
aos moradores, definio de locais para guarda de materiais, suprimento de gua,
eletricidade etc.
Iniciativas de educao e recuperao ambiental
Nessa categoria de aes, temos itens como a limpeza de reas coletivas, a
distribuio de mudas e as oficinas de educao sanitria. So iniciativas bastante
oportunas registradas nos programas da amostra. Por sua relativa facilidade de
execuo, a partir de convnios e parcerias com rgos locais, e da participao
ativa da comunidade, normalmente trazem um impacto bastante rpido e positivo
para a imagem do programa e seu potencial de trazer melhorias para comunidade.
Podem ser bastante eficientes na promoo do envolvimento da comunidade, por
constiturem aes reais, em oposio s reunies, muitas vezes de difcil
motivao. Os seminrios e eventos com atividades culturais, recreativas e
didticas promovem interao imediata principalmente da populao jovem. Tais
eventos podem ser estrategicamente distribudos ao longo de tempo e
alternadamente com reunies, estimulando novas aes da equipe em conjunto com
a comunidade.
Visitas s obras
Tambm nessa categoria verifica-se modalidades distintas nos programas.
Foram relatadas visitas s obras para orientao, para fiscalizao e para
acompanhamento.
Em muitos programas essas visitas fazem parte do dia--dia na fase de
implantao das obras. Em comunidades urbanas pobres, obras no entendidas
pela comunidade podem significar somente transtornos e invaso de privacidade.
A partir de uma assimilao real da utilidade e futuro impacto positivo das obras,
uma melhor relao pode ser construda desde a fase preparatria dos programas.
Considera-se a ocasio da realizao de obras um momento importante nos
programas de SBAUP, nem sempre totalmente aproveitado pelos programas de
educao sanitria e ambiental. Conjugada s informaes e deliberaes sobre as
propostas de obras do programa, a visita s obras pode ter carter pedaggico
166

insubstituvel, visto que as obras significam a concretizao das melhorias antes
abstratas na percepo dos moradores. As obras podem ser assim oportunidades
prticas para a assimilao de funcionamento dos sistemas sendo implantados, com
o acompanhamento adequado de monitores que contextualizem de forma acessvel
comunidade o que est sendo construdo. Fossas e redes de gua, esgoto ou
drenagem so obras que no ficaro visveis na superfcie, e desaparecero
tambm na memria dos usurios, principalmente se no forem devidamente
entendidas em seu funcionamento. Todo um esforo didtico de explicao dos
sistemas de saneamento pode ser reforado nas visitas s obras. O registro
fotogrfico nessas ocasies ser sempre recomendvel, para referncias futuras e
viso comparativa da evoluo no tempo em relao s melhorias realizadas. As
escolas locais podero usar tal registro como material didtico muito real para os
estudantes residentes na rea beneficiada. Da mesma forma, constituiro um
registro muito til s entidades comunitrias para futuras reunies e deliberaes
acerca de outras melhorias necessrias em infraestrutura.
Participao de instituies externas ao programa
Na fase de desenvolvimento, os relatrios informam algumas formas de
participao de instituies externas em atividades tendo a comunidade como
objeto. Alguns exemplos: programa Sade do Escolar realizado pela escola estadual
em Bombinhas; passeio ecolgico ao Zoobotnico, instituio localizada
relativamente prxima quele municpio; curso de encanador promovido pelo Fundo
de Ao Social em Curitiba, que proporcionou o aproveitamento da mo-de-obra
assim qualificada no prprio programa PROSANEAR naquela cidade; e movimento
de alfabetizao para adultos. Foram iniciativas que agregaram motivao s
comunidades envolvidas, estabelecendo associaes importantes entre os esforos
de esclarecimento da equipe e a realidade local e regional em termos de ambiente e
cidadania.
Uma considerao importante nesse contexto a da necessidade de
envolvimento das instituies externas em programas voltados para as AUPs a partir
de planos integrados de combate pobreza, a exemplo da tendncia geral verificada
em outros pases e continentes. As oportunidades que foram bem aproveitadas se
mostraram muito positivas, mas em algumas ocasies, o cronograma de atividades
era estabelecido mais em funo da disponibilidade de determinadas instituies
para contribuir com o programa, do que como parte de um plano geral, que
167

estabelecesse prioridades e sinergias entre as instituies, tendo a melhoria geral
das AUPs como diretriz principal.
Participao das universidades
Para o envolvimento de universidades, por exemplo, somente duas tentativas so
relatadas (no programa desenvolvido em Florianpolis), que no lograram xito.
Considera-se a complexidade das reas pobres um contexto fsico e social em que
certamente as universidades podem e devem proporcionar significativa contribuio
metodolgica, de adequao de tcnicas realidade e de reflexes embasadas no
conhecimento cientfico nas diversas reas profissionais. Em contrapartida, as AUPs
podem proporcionar experincias e material de trabalho de grande valia na
realimentao das teorias acadmicas com uma realidade em muitos casos vizinhas
aos campi universitrios.
A comunidade como objeto ou como sujeito das transformaes
Nos relatrios analisados, so frequentes as menes conduo participativa
dos programas. Entretanto, no so explcitas as condies de real participao e
poder de deciso exercitado pelos moradores no processo como um todo e em suas
diversas fases. Mecanismos de resoluo de conflitos e tomada de deciso, por
exemplo no chegam a ser detalhados. Por certo, diversas formas de
encaminhamento desses aspectos da interao equipe-comunidade foram
praticadas nas reunies comunitrias, nas visitas s obras e no planejamento de
eventos comunitrios.
Aps a etapa inicial de reconhecimento das condies locais, das primeiras
interaes, da divulgao de informaes levantadas (ex: quadro de sade, mapas,
fotos, dados scio-econmicos), seria presumvel a participao mais ativa dos
moradores em iniciativas e decises diretamente relacionadas ao seu local de
moradia, seu espao comunitrio. No so bem definidas quais atividades tiveram
iniciativas da comunidade organizada, ou em que momento houve uma tomada de
conscincia da comunidade em relao transformao sendo proposta pelos
programas. Analogamente, no se registra com mais exatido dados sobre a
dinmica de organizao dos moradores, por exemplo reivindicando melhorias, se
opondo intervenes ou motivados a partir dos programas de SBAUP (ex:
formao de comisses). So informaes valiosas para o planejamento de
transformaes em que a motivao tem carter muitas vezes decisivo no
desenvolvimento dos programas (reunies com presena pouco significativa de
168

moradores, grupos de moradores contrrios realizao das obras, e falta de
organizao da comunidade em alguns eventos so alguns dos itens eventualmente
apontados nos relatrios).
A estruturao dos relatrios com itens objetivos sobre os mecanismos de
encaminhamento de conflitos e tomadas de deciso proporcionaria concluses e
aprendizados bastante significativos para a utilizao em programas de SBAUP de
forma especfica, ou programas de melhorias urbanas em AUPs em carter mais
amplo.
Em concluso a esta etapa de desenvolvimento dos programas da amostra,
verifica-se que seriam muitas as outras possibilidades de categorias e sub-
categorias de iniciativas a serem analisadas. No se teria aqui a pretenso de
esgotar tais possibilidades. Haveria tambm diversas situaes de interao
construtiva entre as aes, em sequncias ou agrupamentos diferentes dos que se
registraram nos programas. Tais arranjos deve constituir sempre objeto de anlise
da equipe em seu planejamento estratgico de atividades a serem desenvolvidas no
programa, em conjunto com a comunidade.
Interface trabalho social com as obras de engenharia
Em Bombinhas, SC, a equipe de trabalho realizou na etapa inicial e
periodicamente, reunies com a empreiteira e moradores, para discusso de
detalhes referentes s obras propostas. Em um seminrio de abertura do programa,
foi apresentado comunidade o projeto de engenharia e do trabalho social e
educativo proposto, prestando-se esclarecimentos aos moradores presentes.
Naquele mesmo programa, em um seminrio sobre educao sanitria e ambiental,
houve uma apresentao de teatro sobre a participao da comunidade e as obras.
Os moradores foram informados sobre o desenvolvimento esperado das obras e os
possveis transtornos que seriam causados. Ao final do programa foi distribuda uma
cartilha sobre o trabalho social, com dados do projeto e orientaes bsicas em
saneamento.
Registrou-se tambm em Bombinhas uma inadequao no uso pretendido de
mo-de-obra local, uma vez que os moradores eram predominantemente voltados
para as atividades de pesca. Apresentavam assim hbitos e horrios bastante
diferentes em relao populao pobre urbana em geral. No houve, portanto,
compatibilidade da populao local com as atividades de construo civil,
169

necessrias implantao dos sistemas de saneamento bsico.
Em Curitiba, o programa selecionado relata a diviso da equipe em duplas,
atuando por sub-bacia, para realizao das visitas domiciliares e reunies
comunitrias sobre os projetos e, posteriormente, tambm sobre as obras. Durante
as obras, foram realizadas visitas para orientao tcnica, necessria
recomposio de caladas, instalaes domiciliares etc. Uma outra interveno da
equipe ocorria quando da negociao com famlias que se recusavam a participar de
mutiro, ou para a implantao de mdulos sanitrios.

c) Etapa de avaliao
Em relao avaliao dos programas pela equipe tcnica, verificamos a
existncia de conceitos bastante subjetivos em vrios itens, tais como "o programa
levou cidadania populao" ou "houve bom entendimento da populao
participante nas reunies". Consideramos ser necessrio avaliar mais precisamente
esses itens, evidenciando o que se afirma com confirmaes prticas, na
comunidade beneficiria. Exemplo: bom entendimento" pode ser avaliado com
questes objetivas sobre saneamento, testando conhecimentos adquiridos; podem
ser desenvolvidas tambm uma monitorao e uma mensurao de mudana de
hbitos (ex: lixo jogado pelas janelas ou depositado em terrenos etc.). Da mesma
forma, possvel que o item cidadania possa ser avaliado pela organizao e
participao dos moradores na resoluo de problemas e eventos da comunidade e
da cidade, percebendo-se o morador da comunidade pobre como cidado, tambm
morador da cidade, com direitos e deveres normalmente experimentados pelo
morador de reas formais e de maior poder aquisitivo.








170

Quadro 11: Etapa de avaliao - Atividades desenvolvidas
BOMBINHAS FLORIANPOLIS CURITIBA PORTO ALEGRE
Seminrio de avaliao
morbidade - mais tempo
necessrio para avaliao
comparao de condies
sanitrias iniciais e finais,
depoimentos
Visitas domiciliares
duvidas dos moradores quanto
a durabilidade e suficincia
dos sistemas
satisfao com obras de
pavimentao e drenagem
melhorias na auto-estima
Pesquisa de satisfao,
com amostra de 10% dos
moradores
Pesquisa com lideranas
na comunidade

Avaliao da equipe
Reduo de consultas mdicas
Reduo de diarria e doenas
de pele
Iniciativas de melhoras nas
casas, pelos moradores.
Alterao de hbitos sanitrios
Avaliao da equipe
tcnica
Necessidade de
reavaliao de morbidade,
aps 6 meses
Continuidade nas aes
Avaliao da equipe tcnica
Equipe sub-dimensionada
Escritrio de campo foi
estratgico

Reduo de casos de
leptospirose
Instituio do Dia do Bota-fora,
com recolhimento de objetos
sem uso e poda de rvores
Reivindicaes:
Placas de identificao de
ruas
drenagem pluvial
participao comunitria na
discusso de custos
capacitao de moradores
para desobstruo da rede
Propostas de continuidade
das aes , uso de
multiplicadores
Institucionalizao de Equipe
de Educao Ambiental no
DMAE, atuando em obras de
esgotos sanitrio no municpio


Reivindicaes: segurana,
iluminao, pavimentao,
sade, escola, creche,
atuao institucional maior
e permanente.



Dificuldades relatadas
De modo geral no foram relatadas muitas dificuldades nos relatrios analisados.
Em Bombinhas, a equipe relatou um baixo nvel de organizao e motivao da
comunidade em relao ao programa. Tais caractersticas foram com frequncia
percebidas nas reunies com moradores.
Em Florianpolis, foi relatada certa dificuldade na realizao da reunio semanal
com os moradores, tendo como recurso de motivao o sorteio de cestas bsicas.
Ainda assim, registrou-se a frequncia mdia de cinquenta por cento dos
convidados. Percebe-se aqui uma necessidade de maior capacidade de atuao do
programa, em termos de organizao e motivao comunitrias. Porm, tal esforo
preparatrio junto comunidade beneficiria do programa precisaria ocorrer
anteriormente fase de realizao de atividades e reunies, de forma que j
pudessem contar com uma maior receptividade dos participantes.

171

7 CONTRIBUIES METODOLGICAS AO PLANEJAMENTO E
GESTO DE PROGRAMAS DE SBAUP NA REGIO SUL DO
BRASIL

Este captulo tem como objetivo a apresentao de passos metodolgicos para o
desenvolvimento de programas. Os itens a seguir foram elaborados a partir do
cruzamento de informaes relativas aos referenciais tericos, diretrizes
governamentais e experincias analisadas com relao aos programas de SBAUP.
Procura-se assim fornecer subsdios implantao de futuros programas.

7.1 Diretrizes para o desenvolvimento de programas
Conforme a experincia e a literatura analisados, o planejamento e a gesto em
SBAUP devem visar processos de preparao de pessoal, conhecimento da
realidade, desenvolvimento de atividades interativas na comunidade e consolidao
das mesmas, finalizando com a avaliao e consolidao dos programas. Com base
no conceito abrangente de saneamento como conjunto de aes scio-econmicas,
abrangendo a idia de "nveis crescentes de salubridade ambiental" (Fundao
Nacional de Sade, 1999), coloca-se a necessidade de implantao de um
processo gradual, em que as AUPs sejam sujeito e objeto de transformaes reais e
mensurveis.
Nesse sentido, as diretrizes estabelecidas para o programa PROSANEAR
desenvolvido em Curitiba so aplicveis como elementos norteadores do processo
de planejamento e gesto aqui proposto:
Construo do conhecimento como tarefa coletiva, atravs de uma leitura crtica
da realidade;
Ao-reflexo para organizao e participao comunitria, entendimento e
transformao da realidade;
Releitura das relaes entre saneamento bsico, sade e meio ambiente, em
direo melhoria da qualidade de vida;
Adequao de tcnicas e instrumentos realidade local;
Utilizao de prticas interdisciplinares na soluo de problemas;
Busca da adeso ao servio e sua sustentabilidade, atravs do pagamento de
tarifas e uso adequado dos sistemas.

172

A esses itens acrescentam-se os seguintes, frutos da leitura de experincias
internacionais com bons resultados:
A continuidade efetiva dos sistemas e sua utilizao adequada, com prticas
visando operao, conservao, manuteno, paralelamente ao reforo das
aes em educao sanitria;
A realimentao de informaes, de forma adequada e acessvel comunidade,
facilitando a construo de parcerias e transparncia no processo participativo;
A adequao do programa ao quadro scio-econmico local, em que as
iniciativas prticas, a cultura, as potencialidades, motivaes, recursos e
caractersticas organizacionais existentes na comunidade e seu entorno sejam
aproveitados da melhor forma no desenvolvimento dos projetos e atividades;
A busca de auto-sustentabilidade em nvel local, a partir da qualificao de mo
de obra local, sempre que possvel, para implantao, operao e manuteno
dos sistemas implantados;
A qualificao dos prprios moradores ou representantes para o exerccio do
controle social e da co-gesto dos sistemas, de forma organizada e integrada a
outras prioridades consensuais da comunidade.


7.2 Sequncia dos trabalhos

Os itens a seguir apresentados tm o objetivo de fornecer subsdios para o
desenvolvimento de programas de SBAUP. No constituem uma sequncia rgida a
ser seguida, visto serem numerosas as possibilidades de parcerias, oportunidades e
conflitos que podem ocorrer em cada programa especfico. Entretanto, a sequncia
sugerida foi concebida a partir de linhas norteadoras principais, verificadas nos
referenciais tericos e no desenvolvimento de programas em nvel internacional e no
Brasil.
Uma dessas linhas norteadoras se baseia em um conhecimento gradual,
abrangente e cada vez mais detalhado da realidade a ser trabalhada. A interao
com a comunidade vai sendo construda a partir de uma aproximao crescente, em
que a equipe a princpio procura conhecer a comunidade a partir de informaes de
fontes externas, como instituies de referncia para a comunidade e localizadas em
sua reas de entorno. Com a fase seguinte, de entrada efetiva na rea dos
moradores, a equipe se apresenta e procura conhecer melhor a comunidade,
interagindo em diversas situaes e confirmando ou corrigindo informaes
levantadas, construindo um projeto participativo de transformao da realidade.
Os momentos de conhecimento, planejamento, ao, reflexo, reviso de
173

estratgias e metas podem ocorrer em diversas sequncias, mas precisam ocorrer
sempre a partir de uma apropriao da realidade, dos meios disponveis e dos
principais atores sociais envolvidos, buscando-se construir sinergias ao longo de
todo o programa.

7.2.1 Etapa preparatria
Esta etapa considerada essencial, com a formao da equipe de trabalho, a
definio da estrutura organizacional e a coleta preliminar de informaes sobre a
comunidade-alvo e sua realidade. Alguns itens de maior relevo so destacados,
conforme segue.

a) Montagem inicial da equipe
Essa montagem pode abranger um nmero mnimo de pessoas, proporcional ao
porte do programa. Preferencialmente os componentes dessa equipe inicial devem
ter alguma experincia em planejamento e gesto de programas pblicos, trabalhos
com populao pobre, levantamento e processamento de informaes. Sugere-se a
composio mnima com profissional da rea social, engenheiro civil ou sanitarista,
arquiteto urbanista, tcnicos da rea social e de saneamento, e auxiliares para os
primeiros levantamentos. Essas pessoas devero discutir e assimilar a proposta
geral do programa, seus objetivos, limitaes, diretrizes institucionais e cronograma
geral.

b) Levantamento preliminar de dados
Nesta etapa, que precede a entrada na AUP e o contato com a comunidade,
importante um reconhecimento inicial das reas circunvizinhas rea a ser
trabalhada. Esta fase porporciona uma apropriao gradual da realidade local pela
equipe e tambm uma primeira interao com possveis instituies parceiras no
desenvolvimento do programa. Com esses levantamentos preliminares, muitas
informaes sobre a comunidade vo sendo conhecidas, instrumentando mais a
equipe para as primeiras incurses e sem causar especulaes inteis e
desgastantes para a equipe e para a comunidade.
Esta etapa tem portanto o objetivo de reduzir as expectativas e a mobilizao
passiva dos moradores, o que ocorre quando se procede a uma entrada direta no
espao da comunidade com a equipe ainda pouco informada. Conforme j
174

observado em alguns programas, isto pode representar uma invaso, predispondo
negativamente a populao e prejudicando a articulao com a equipe.
Algumas atividades a serem realizadas nesta etapa:
- Levantamento de informaes scio-econmicas disponveis sobre a
comunidade (IBGE, prefeitura, postos de sade, comrcio local etc.);
- Coleta de dados fsicos da rea, na forma de mapas, projetos anteriores
e fotografias disponveis (secretarias de estado, prefeitura, escolas, etc);
- Contatos com as instituies vizinhas e/ou de referncia para a
populao local (ex: escolas, hospitais pblicos, rgos de assistncia,
comrcio etc.);
- Identificao de servios e infraestrutura de saneamento bsico j
existente na rea e em seu entorno, localizao da AUP na cidade e na
microbacia local etc. (Atividade a ser realizada junto aos rgos
municipais, concessionria estadual de guas e esgoto, servio de coleta
de lixo, empreiteiras, prestadores de servios pblicos etc);
- Visitas de reconhecimento s reas de entorno da AUP;
- Observao e registro fotogrfico da AUP a partir de seu entorno e de
pontos de boa visualizao (prdios, elevaes naturais);
- Localizao das referncias levantadas em mapa local (a ser melhor
elaborado na fase aps a entrada na AUP).

Seguiro atividades de organizao e anlise das informaes levantadas,
conciliao de informaes divergentes e de elaborao de uma sntese das
informaes que permitir a elaborao de um diagnstico.

c) Diagnstico preliminar da rea de trabalho e seu entorno
As informaes reunidas no levantamento preliminar de dados permitem a
elaborao de um diagnstico. Ainda em verso preliminar, este diagnstico ser
utilizado no planejamento das atividades subsequentes. No diagnstico podero
constar itens como os seguintes:
- Identificao do grau de organizao da comunidade, grupos sociais,
instituies j atuantes na comunidade e grau de interao e principais
conflitos;
- Definio de parcerias estratgicas;
- Situao de saneamento bsico na rea e em seu entorno.

So itens a serem confirmados em campo, mas que j permitiro uma primeira
adequao da equipe s caractersticas da rea a ser trabalhada, assim como o
175

planejamento da etapa inicial dentro da AUP.

d) Definio de estratgias de incio de trabalho em campo
A partir do diagnstico preliminar realizado, define-se estratgias para incio dos
trabalhos em campo. Podero incluir contatos com lideranas, com moradores e
visitas programadas para interao da equipe com a comunidade. Devero ser
aproveitadas situaes favorveis para a apresentao do programa, como eventos
comunitrios j programados, bem como espaos coletivos em que a comunidade
normalmente convive.

7.2.2 Trabalho inicial na AUP
a) Contatos e visitas iniciais
A partir das estratgias definidas anteriormente, so realizados os primeiros
contatos, por meio de lideranas e grupos sociais, nos espaos coletivos e em
visitas domiciliares. Devem ser feitas tambm caminhadas acompanhadas na rea
beneficiria, para identificao in locu (ou confirmao) dos principais problemas
apontados pelos moradores.
As visitas domiciliares neste momento podem no ser muito produtivas, visto que
no teria ainda ocorrido uma boa divulgao do programa e ambientao da equipe
ao local. A visita casa-a-casa demanda bastante tempo e recursos da equipe, bem
como disponibilidade e receptividade dos moradores, fatores que podem no existir
em um incio de programa. Um questionrio scio-econmico e de condies de
saneamento pode ser aplicado inicialmente por amostragem, nos grupos
contactados ou trechos de ruas e becos com caractersticas parecidas. Caso
necessrio, poder ser mais detalhado em etapas subsequentes.

Essas primeiras atividades na AUP inclui itens como os que seguem:
- identificao e confirmao de lideranas na comunidade;
- localizao de espaos coletivos usuais e referncias fsicas importantes na
comunidade;
- conhecimento da cultura local, rede informal de comunicao e capacidade de
mobilizao da comunidade (ex: igreja, futebol, carnaval, festas etc.)
- identificao das solues de saneamento bsico existentes e desenvolvidas na
prtica pelos moradores;
- identificao das demandas efetivas em saneamento bsico (conforme item 2.1.4.
176

b) e definio de estratgias de marketing social com foco nos itens mais
necessrios;
- confirmao das principais instituies de referncia para os moradores;
- percepo das principais demandas, conflitos e motivaes dos moradores;
- identificao de alternativas para localizao de escritrio de campo;
- levantamentos semi-cadastrais e topogrficos necessrios elaborao dos
projetos de engenharia.


b) Reviso de informaes, estratgias, equipe e recursos necessrios
A partir das informaes acima so revistas as informaes levantadas
anteriormente ao trabalho de campo. O diagnstico preliminar pode ser assim revisto
e atualizado nesta ocasio, fornecendo um quadro mais preciso e real das
condies na comunidade. Este diagnstico e seus materiais acessrios (mapas,
fotografias, tabelas) devero tambm ser retrabalhados graficamente, produzindo-se
uma verso adequada para apresentao comunidade, a ser utilizada nas
discusses que se seguiro em reunies e eventos no local.
Com as informaes revistas, podem ser definidas atividades para discusso e
implementao do programa de forma mais adequada aos hbitos e disponibilidades
da comunidade, em termos de horrio, instalaes disponveis, espao, subdivises
na comunidade. A equipe de trabalho pode ser redimensionada em termos de
componentes e formaes profissionais adequadas realidade identificada na AUP.
Deve ser considerada neste momento a possibilidade de integrao de recursos
humanos da comunidade na equipe de trabalho. Da mesma forma, a utilizao de
recursos logsticos e de comunicao deve ser avaliada neste momento.


7.2.3 Desenvolvimento dos projetos de engenharia
Aps a entrada inicial na AUP, e com o levantamento dos dados fsicos da rea
de projeto, so desenvolvidos em verso preliminar os projetos de engenharia para
o saneamento bsico, compreendendo a implantao, correo ou melhorias nos
sistemas de drenagem, de esgotamento sanitrio, de abastecimento de gua e de
coleta de resduos slidos, ou outros projetos, conforme as demandas identificadas.
Essa verso preliminar dos projetos deve permitir a avaliao comparativa entre
alternativas, segundo critrios como custo, eficincia, durabilidade, adequao
177

tecnolgica (facilidade de assimilao, conservao e manuteno) e utilizao de
mo de obra local.
Os projetos preliminares de engenharia so apresentados comunidade, em
verso adequada para a discusso sobre as alternativas, aprovao de alternativa
de maiores vantagens e definio de estratgias de implantao necessrias.
Tendo sido elaborados com grande interao com os moradores, os projetos nesta
fase no devero constituir novidades vindas de fora, mas o resultado da coleta de
opinies e levantamentos em campo, realizados no dia-a-dia dos trabalhos na AUP.
Ao longo desta interao, os profissionais de engenharia mantm-se interagindo
sempre com os tcnicos da rea social, que facilitam a troca de informaes com a
comunidade.
Aps essa fase de aprovao preliminar das alternativas a serem implantadas, os
projetos podem ser desenvolvidos em sua verso para implantao. Contudo, as
caractersticas de custo, eficincia e adequao tecnolgica devem ser confirmadas
no decorrer do detallhamento dos projetos. Qualquer desvio em relao s
expectativas geradas na fase preliminar devem ser objeto de novas interaes com
a comunidade, at a definio final de projetos executivos de engenharia.

7.2.4 Desenvolvimento efetivo do trabalho em campo
Aps a articulao inicial da equipe com a comunidade, algumas estratgias de
trabalho podem ser desenvolvidas. Com a apropriao de referncias institucionais,
culturais, hbitos coletivos, motivaes (ou falta delas) e espaos de reunio, se
passa fase de desenvolvimento dos trabalhos de forma mais objetiva e rotineira na
comunidade. Sero realizadas tambm reformulaes peridicas e realimentao do
processo de planejamento e gesto, em funo das condies especficas de cada
atividade e comunidade em que se desenvolve.

a) Definio de estratgias de trabalho a com a comunidade
Estas estratgias so definidas em funo das caractersticas de organizao,
espao e motivao dos moradores da AUP. Assim, so priorizadas algumas
atividades com maior importncia para a divulgao inicial do programa e sua
reflexo pela comunidade e equipe em conjunto. Tendo sido constatada a falta de
motivao em relao ao programa (baixa demanda), torna-se necessria a
divulgao adequada de informaes como o quadro de doenas, a frequncia e as
178

causas dos problemas de saneamento (falta de gua, entupimentos, alagamentos
etc.). Nem sempre os moradores tem a percepo destes problemas no tempo e no
espao, bem como de seus impactos negativos em sade e qualidade de vida.
Outras estratgias podem visar a reduo de resistncias ao programa, sendo
necessrios esclarecimentos de informaes tais como aquelas relacionadas a
custos e benefcios diretos e indiretos, perspectivas urbanas para a rea,
aproveitamento de mo-de-obra local etc. Nessas estratgias torna-se fundamental
a identificao dos principais atores sociais e grupos de interesse envolvidos, a
exemplo de moradores de reas especficas da comunidade, grupos unidos pela
religio, grupos de mesma origem geogrfica e fornecedores informais de bens e
servios (ex: donos de poos artesianos, bomba de gua, comrcio de material de
construo etc.).

b) Implantao de base logstica
A partir das estratgias, um plano deve ser elaborado pela equipe, abrangendo a
distribuio de seus membros por atividade, recursos necessrios (veculos,
material audio-visual, material de escritrio etc.), cronograma com datas, horrios e
frequncias das atividades. Faz-se tambm necessrio um agendamento para
ajustes de programaes com instituies externas e grupos locais a serem
envolvidos nas atividades especficas.
A seguir so dados exemplos de atividades especficas que so desenvolvidas
aps o perodo inicial de apresentaes e reconhecimento geral da comunidade.
So atividades que podero ser programadas em diversas sequncias ou
combinaes, em funo das especificidades do local. Constituem atividades
identificadas nos programas j realizados, as quais apresentaram bons resultados
prticos na articulao da equipe de trabalho com a comunidade e outras
instituies envolvidas.

Escritrio de campo
A partir dos levantamentos preliminares e conhecimento da comunidade,
definido o local e/ou instalaes existentes para estabelecimento do escritrio de
apoio em campo. A localizao deve visar espao neutro dentro da comunidade,
caso possvel. Seu dimensionamento e instalaes necessrias sero definidos em
funo das atividades a serem desenvolvidas no programa. Um rpido planejamento
179

definir o mais adequado padro construtivo, forma de implantao, em funo da
localizao, acesso, possveis usos futuros, segurana etc.

Mapa da comunidade
Com um levantamento cartogrfico do local ou a partir dos mapas levantados,
pode-se proceder a uma adequao grfica e localizao de referncias locais de
conhecimento dos moradores. Trata-se de atividade a ser realizada com a
participao direta dos moradores, que facilitaro a atualizao e a identificao de
suas referncias prticas na comunidade (comrcio informal, casas de moradores
mais conhecidos, nomes informais de logradouros e espaos coletivos, valas, etc.).
Tal mapa ter bastante utilidade prtica nas reunies e eventos, permitindo o acesso
mais facilitado dos moradores ao conhecimento de seu prprio espao. Constitui
tambm importante ferramenta para a auto-gesto da comunidade, manuteno dos
sistemas de infra-estrutura etc.

Atividades complementares
Atividades complementares podem ser oportunas a partir da motivao de alguns
grupos de moradores. Pode ser por exemplo a limpeza de um determinado trecho de
rua e vala, com a participao do rgo de limpeza pblica. A
comunidade e alguns componentes da equipe pode ser envolvida na coleta do lixo
dos terrenos contguos s casas, identificando o tipo de lixo produzido e sua
possibilidade de reciclagem. A atividade de plantio orientado de mudas de plantas
frutferas ou rvores para obteno de sombra tambm se revelou muito positiva
junto s comunidades.
Algumas atividades realizadas nos programas analisados mostraram excelente
potencial na mobilizao dos moradores e interao construtiva com a equipe de
trabalho. Sendo possvel sua multiplicao por trechos na rea beneficiada, tais
projetos podem ocorrer paralelamente implantao dos programas, facilitando
etapas de cooperao e mobilizao comunitria por ocasio de obras maiores. A
valorizao e os resultados imediatamente visveis tambm funcionam como
importantes elementos de motivao.

Reunies comunitrias
Esta atividade deve ser bem ponderada pela equipe, aps o convvio com a
comunidade, para uma avaliao de sua validade e formatos mais adequados. Em
180

geral, no constitui uma prtica dos moradores a reunio em espao coletivo para
deliberao de forma organizada sobre algum assunto de interesse comum. Se for
este o caso, a realizao de reunies coloca os moradores em situao
completamente "artificial" e pode no ser a melhor alternativa de trabalho. Contudo,
constatada a necessidade e a adequao, alguns princpios precisam ser
respeitados.
A equipe, em conjunto com a comunidade ou seus representantes, deve proceder
a um planejamento de reunies de forma a definir estratgica e adequadamente as
datas (compatveis com eventos na comunidade), horrios, frequncia (em funo
do contedo, necessidade de deliberao e nmero de participantes, por exemplo),
durao (ajuste em funo do horrio e rendimento), local, instalaes e recursos
necessrios, nmero de participantes. O registro da reunio em planilha
padronizada facilita em etapas subsequentes o resgate dos assuntos abordados,
deliberaes, decises e encaminhamentos resolvidos. Possibilita tambm a
avaliao da validade das reunies ou a necessidade de outras alternativas de
interao com a comunidade.

Reunies em grupos especficos
Foram observadas reunies eficientes realizadas com os grupos de jovens,
grupos de mes, de vizinhos de quadra e assim por diante. O fator importante nestes
casos o grau de afinidade j existente ou potencial entre as pessoas participantes,
que facilita sua cooperao em atividades comuns.
recomendvel a realizao de reunies peridicas com grupos, tais como o de
empreiteiros, trabalhadores braais, agentes comunitrios e outros. Cada grupo
requer um rpido planejamento especfico de acordo com suas caractersticas, de
modo que tais reunies resultem eficientes e no exponham a equipe e demais
participantes a situaes constrangedoras ou inadequadas para os hbitos e
culturas de cada grupo (ex: talvez seja proveitoso a realizao de rpidas reunies
informais nas primeiras horas da manh ou ao final do dia com os operrios, no
prprio canteiro de obras ao invs de convoc-los para locais mais formais e
privativos, como a casa de algum morador ou uma escola local.)

Possveis contedos das reunies
Os contedos podem ser muito variveis em assuntos, grau de profundidade,
181

nvel de deliberao etc. Alguns parmetros so apresentados a seguir, como
subsdio para montagem de reunies. A avaliao reflexiva da realidade e sua
possibilidade de transformao deve ser permanente no planejamento de reunies,
assim como as estratgias para que sejam motivadoras e produtivas.
- Informao adequada como recurso para melhoria no nvel de reivindicaes da
comunidade;
- Situao de saneamento no municpio, no bairro e na comunidade
- Conscientizao sobre os problemas e seus limites de soluo;
- Articulao de necessidades sentidas pela comunidade com necessidades
avaliadas pela equipe, reavaliao das necessidades;
- Postura pr-ativa da comunidade em relao aos prprios problemas (como
sujeito do processo de sua prpria transformao);
- Capacitao para interao com poder pblico, atravs de mecanismos formais.

Resoluo de conflitos
Em reunies e situaes de deciso em campo h necessidade de mecanismos
facilitadores do processo de discusso e construo de consenso, resoluo de
conflitos, deliberao reflexiva e construtiva sobre temas especficos, priorizados
pela comunidade e mediados pela equipe do programa de SBAUP. Tais
mecanismos devem ser objeto de reflexo da equipe, com a contribuio de
moradores j mais integrados com a equipe ao longo do desenvolvimento do
programa.
Uma forma de resoluo de conflitos verificada em alguns programas, a exemplo
de moradores com resistncia em relao a cooperao necessria (por exemplo,
na liberao de espaos do terreno para localizao de fossas) consiste na
informao adequada acerca de vantagens e desvantagens de cada alternativa,
seguindo-se qualificao da prpria comunidade para tomada de deciso, aps
deliberao e ponderao dos pontos em jogo.

Educao e formao continuada
Iniciativas para educao e formao nas reas ambiental, sanitria, de
cidadania e de formao de mo-de-obra devem ser integradas s atividades
especficas do programa. Contudo, importante que sejam condicionadas a
somarem motivao para os contedos do programa de SBAUP, promovendo a
valorizao da comunidade em atividades de resultado rapidamente visvel e sem o
182

envolvimento de recursos e esforos que possam ser conflitantes com os objetivos
principais do programa.

Participao de instituies externas ao programa
As consideraes anteriores so vlidas quanto ao planejamento e critrios para
realizao de parcerias. A participao de universidades e instituies especficas
deve ser buscada como recurso acessrio para levar comunidade reflexes e
instrumentos para auto-gesto e construo de cidadania.
Enfatiza-se aqui a necessidade de envolvimento das instituies externas em
programas voltados para as AUPs a partir de planos integrados de combate
pobreza, a exemplo da tendncia geral verificada em outros pases e continentes.

7.2.5 Implantao e acompanhamento das obras
Esta fase do programa compreende a preparao de espaos necessrios s
obras (depsitos, acessos, canteiros de preparao de materiais etc.) Como pode
constituir momento de grande transformao fsica, deve ser objeto de preparao
em conjunto com a comunidade, principalmente com os grupos de moradores mais
imediatamente afetados. Os transtornos causados pelas obras devem ser reduzidos
com gesto adequada dos espaos para a circulao de pessoal e moradores. O
aproveitamento da mo-de-obra local tambm deve ser discutido, a partir de uma
avaliao prvia dos tcnicos de engenharia e conhecimento dos recursos humanos
na comunidade.
As estratgias para implantao das obras devem ser consideradas nas
reunies e visitas aos moradores. Nessas ocasies, diferentes alternativas de
implantao podem ser avaliadas, em funo de parmetros como o tempo de
durao das obras, mo de obra disponvel, prioridades em saneamento bsico na
comunidade etc.
No decorrer das obras, essencial a manuteno de equipes disponveis com
tcnicos sociais e de engenharia, assim como representantes da comunidade, para
o acompanhamento das mesmas e resoluo de conflitos comuns. So exemplos
de situaes rotineiras nas obras as resistncias de ltima hora por parte de
moradores isolados, as necessidades de suprimento de gua e energia eltrica, a
abertura de acessos em terrenos para passagem de materiais ou implantao das
183

prprias obras, dentre outros. Constituem diversas ocasies que demandam
membros da equipe tcnica preparados para atuar como facilitadores e
esclarecedores de situaes, reduzindo desgastes e promovendo a busca de
solues como resultado da interao entre tcnicos e moradores.

Visitas programadas s obras
Aps o incio das obras, e como reforo s atividades de educao sanitria e
organizao comunitria, o acompanhamento das obras deve se incorporar rotina
da comunidade.
Um programa de visitas s obras em andamento constitui oportunidade didtica
valiosa. Serve tambm como uma estratgia para a conscientizao da comunidade
sobre a importncia da melhoria sendo implantada. O agendamento destas visitas
deve ser compatibilizado com o andamento das obras, de forma a no prejudic-las
e no expor os moradores a riscos desnecessrios. O contedo de orientao
destas visitas deve procurar facilitar o entendimento das obras e sua discusso
reflexiva. Para isso, a preparao deve incluir uma adequao de termos, de
conceitos e o registro fotogrfico para posterior utilizao didtica e como memria
da tranformao na comunidade.
As visitas s obras devem fazer parte tambm de uma rotina de controle e
acompanhamento do programa pelos moradores pessoalmente ou atravs de
representantes.

7.2.6 Operao e manuteno dos sistemas implantados
Na preparao para a operao dos sistemas de saneamento, o programa deve
promover atividades paralelas de capacitao de moradores para procedimentos
rotineiros possveis, a exemplo da limpeza peridica de caixas de gordura, de
caixas de gua, reparo de registros e torneiras e desobstruo de canalizao de
pequeno porte. Os itens a serem abordados devem ser bem definidos, esclarecendo
aos moradores quando podem realizar a operao e quando deve ser acionada a
instituio responsvel pelo sistema.
Enfatiza-se aqui a necessidade de que a manuteno (pequenos consertos) e a
conservao dos sistemas sejam itens considerados rotineiros pela comunidade
beneficiria. A capacitao atravs de sistemas demostrativos deve ser realizada de
184

forma preventiva, em perodo antecedente s inauguraes, tornando agentes locais
aptos a pequenos reparos e adaptaes.
O incio de funcionamento dos sistemas constitui tambm ocasio de grande
valor pedaggico. A colocao do sistema de gua em carga ou a liberao para
utilizao dos banheiros instalados podem ser valiosamente integrados na
programao de educao sanitria, com reforo em hbitos de higiene e uso
racional da gua. A gesto desta etapa inicial de funcionamento dos sistemas deve
prever eventuais vazamentos e adequaes das instalaes para o uso efetivo.
Nesta ocasio oportuno o reforo da capacitao em manuteno para os
moradores, em interao com os tcnicos do programa de SBAUP.

7.3 Avaliaes dos trabalhos
7.3.1 Avaliao peridica interna
Aps cada etapa principal do andamento do programa (ex: levantamentos
preliminares, definio de estratgias, entrada na comunidade etc.), a equipe deve
realizar uma avaliao interna dos trabalhos desenvolvidos. Nesta avaliao,
diferentes dinmicas podem ser utilizadas, como o depoimento individual ou em
grupos, os relatrios escritos e os debates dirigidos para uma sntese de concluses
e deliberaes sobre os passos a serem seguidos em etapas seguites. Nessas
ocasies, o exerccio das abordagem interdisciplinar (item 2.3.3) pode facilitar
significativamente o processo de construo de estratgias e definio de atividades
subsequentes na comunidade.

7.3.2 Avaliaes com a comunidade
A exemplo do item anterior, recomendvel a realizao de atividades
peridicas para a avaliao do andamento do programa do ponto de vista dos
moradores. Para isso, podem ser treinados agentes ou representantes comunitrios
como facilitadores do processo de avaliao. O resultado destas avaliaes deve
realimentar o processo de gesto do programa, permitindo correes e mudanas de
estratgias que se mostrem pouco efetivas ou com impacto negativo na
comunidade.


185

7.4 Elaborao de relatrios
A partir da amostra de programas analisada, verificou-se alguma inconsistncia e
subjetividade nos relatrios dos programas. Isso teve por consequncia a dificuldade
na percepo da realidade trabalhada, das atividades desenvolvidas e seu alcance e
efetividade junto s comunidades beneficirias.
Conforme UNICEF (1997), "nos processos de planejamento e gesto dos
programas necessrio sempre se ter uma atitude realista e sistemtica. Uma
estratgia de programao deve estar baseada em resultados que possam ser
medidos". Afirmaes como "houve melhoria na qualidade de vida", ou "ocorreu
mudana de hbitos na comunidade beneficiria" carecem de objetividade e
parmetros comparativos que demonstrem efetivamente o nvel de melhoria obtido.
Mudanas de hbitos podem ser constatadas por vrios meios prticos, a exemplo
de relatrios fotogrficos dos locais usuais de acmulo de lixo, e do estado de uso e
conservao dos banheiros. So efetivas para essa mensurao tambm as
entrevistas informais, por amostras controladas de grupos na comunidade, com
questes elaboradas para checar o nvel de informao sobre saneamento e sade.
Outros recursos podem ser efetivamente utilizados, como a comparao entre o
quadro de doenas relacionadas ao saneamento, antes e em perodo posterior ao
programa (seis meses a um ano) e o nvel de organizao e mobilizao
permanente da populao com relao a problemas rotineiros, relacionados ao
saneamento e capacidade de encaminhamento de solues (ex: reas
alagadias, avarias nos sistemas implantados, dificuldades na coleta de lixo,
infestaes por roedores ou mosquitos, comportamento anti-higinico de um grupo
isolado de moradores, criao de animais em condies irregulares).
Nos documentos analisados, verificou-se a necessidade do relato objetivo de
mecanismos de participao e organizao das comunidades beneficirias dos
programas. Uma indicao resultante das experincias analisadas a necessidade
de conceituao objetiva de termos, de forma que os mtodos e tcnicas de
abordagem sejam descritos com consistncia e clareza nos conceitos.
O setor de SBAUP carece ainda de objetividade e sistematizao de
informaes. Certamente a vertente social e participativa necessria nos programas
de SBAUP obriga ao desenvolvimento e incorporao de novos conceitos nos
programas, muitas vezes de difcil domnio pelos tcnicos de reas diversas das
186

reas sociais. Mas a interface entre trabalho social e engenharia no pode
prescindir de avanos na conceituao clara das abordagens possveis e mais
eficientes nos programas de SBAUP.
recomendvel o detalhamento e a quantificao dos processos deliberativos e
decisrios nos programas. Tal detalhamento pode ser concretizado em atas
padronizadas de reunies e relatrios objetivos descritivos de eventos, explicitando
mecanismos de deliberao e tomada de deciso, quantidade de pessoas
envolvidas (equipe e comunidade), formas de encaminhamento (votao,
deliberao, aclamao etc.).


7.5 Estrutura institucional

7.5.1 Unidade gestora dos programas de SBAUP
Conforme a literatura e as experincias levantadas, verificou-se que a estrutura
institucional adequada aos programas de SBAUP deve ser desenvolvida a partir do
conhecimento da realidade que se pretende transformar. Na amostra de programas
na regio sul do Brasil foi constatada tambm a necessidade de uma organizao
especfica e permanente para o setor de SBAUP. Em mbito nacional e tambm em
outros pases o funcionamento de equipes temporrias e com estruturas
administrativas provisrias tem se mostrado pouco eficiente ao longo de diversas
gestes. Esta deficincia em estrutura institucional resultou em diversas
experincias no consolidadas, com grande dispndio de recursos materiais,
humanos e financeiros e sem os resultados esperados em sade pblica e
qualidade de vida para as populaes beneficirias.
Considera-se que o surgimento e o crescimento de aglomerados urbanos pobres
ao longo das ltimas dcadas em muitas cidades de porte mdio no Brasil justificam
uma estrutura organizacional especfica para este setor nos municpios, seja para a
definio dos critrios necessrios seleo e priorizao das reas a serem
atendidas, seja para promover o planejamento e gesto adequados dos servios.
Em municpios distantes da capital, muitas vezes a coordenao de programas
pelas empresas estaduais se torna por si s elemento gerador de despesas e pouca
eficincia nos programas. Por outro lado, a disponibilizao de know-how mais
especializado, sendo espordica, justifica a centralizao do recurso nas empresas
187

estaduais, que podem melhor gerenci-los. A discusso de itens como este pode
gerar um modelo de otimizao dos recursos para atendimento das reas carentes,
em que os municpios possam planejar seus programas de forma eficiente, ao
mesmo tempo que possam contar com recursos tcnicos mais especializados a
partir das empresas estaduais.
A necessidade de tratamento diferenciado em relao s reas convencionais das
cidades se coloca como aspecto evidenciado na literatura internacional e brasileira
sobre as experincias no setor. Os programas de SBAUP envolvem o domnio de
conhecimentos da realidade fsica e scio-econmica local em reas dentro da
jurisdio administrativa dos municpios. Tal conhecimento por natureza muito
mais prximo dos municpios do que dos estados. Em relao ao nvel de governo, a
localizao da unidade de planejamento e gesto dos programas de SBAUP no
mbito do municpio se coloca assim como mais funcional e eficiente do ponto de
vista logstico e administrativo, pela prpria proximidade das AUPs em relao s
sedes municipais, comparativamente s capitais estaduais.
Entretanto, conforme visto no panorama internacional investigado, considera-se
tambm que a transferncia da responsabilidade pelos servios de saneamento para
os municpios precisa ser avaliada em cada conjuntura regional. No caso do Brasil,
h necessidade ainda de grande estruturao na maioria dos municpios, que no
tm tradio na gesto destes sistemas devido s concesses feitas no Plano
Nacional de Saneamento na dcada de 70. Contudo, devido ao vencimento dessas
concesses no atual momento, pode ser oportuna a estruturao estratgica do
nvel local, ao menos nos municpios que apresentem capacidades mnimas para
arcar com as responsabilidades e para capacitao tcnica e institucional
necessrias.
Em uma abordagem mais ampla, tal unidade se localizaria em um setor
governamental de polticas de combate pobreza. Tal setor necessitaria, no
entanto, ter sua funcionalidade melhor avaliada. Entretanto, a amplitude de
atribuies neste caso extrapola o domnio desta tese, conforme definido em tens
anteriores.
Sendo oportuna a reflexo acerca do nvel de governo que deve ser encarregado
dos programas de SBAUP, os itens a seguir so adequados tambm ao atual
momento de enfrentamento objetivo da problemtica da pobreza urbana:
188

- municpio como executor dos programa de SBAUP, havendo necessidade de
uma unidade administrativa local permanente, com alguma autonomia
administrativa e financeira e disponibilide de recursos humanos e logsticos
adequados ao perfil das AUPs de cada municpio;
- estado como provedor de recursos tcnicos de maior complexidade e quando
ocorre inviabilidade de manuteno plena de sistemas pelos municpios (ex:
equipes de manuteno dos sistemas urbanos de saneamento j implantados,
que fariam manuteno das interligaes com sistemas que atendem as AUPs);

- articulao direta e permanente da unidade de SBAUP com os setores de bem
estar social, de obras pblicas, sade pblica, urbanismo, meio ambiente e
educao do municpio. Ex: integrao entre os planos de desenvolvimento,
planejamento estratgico para as reas pobres e o plano diretor de saneamento
bsico para os municpios (cf. Consrcio Diagonal, 1999, p.4);

- necessidade de continuidade das aes empreendidas no local, sob o risco de
enfraquecimento dos hbitos e deteriorao dos sistemas implantados ao longo
dos anos. A conservao e manuteno dos sistemas poderia ser desenvolvida
em parceria com a comunidade, a partir de estratgias de capacitao e
efetivao de uma poltica de aproveitamento permanente da mo-de-obra local.

A partir das consideraes anteriores, o Quadro 12 relaciona algumas
capacidades necessrias aos programas de SBAUP, por nvel da administrao
pblica.

189

Quadro 12: Capacidades para programas de SBAUP por nvel administrativo

Capacidade Unio Estado Municpio
Conhecimento da realidade local
Mobilizao / participao comunitria
Acesso a recursos externos
Avaliaes peridicas e comparativas
Capacitao de pessoal tcnico
Participao da inic. privada e ONGs
Gesto de caractersticas regionais
Interconexo a sistemas existentes
Operao de sistemas locais
Conhecimento tcnico especializado


X
X








X
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X
X

X
X

O quadro, montado a partir dos programas e literatura analisados, aponta a
maior adequao dos municpios para o desenvolvimento dos programas de
SBAUP. Entretanto, no Brasil a atuao direta dos estados nestes programas ainda
se justifica em vrias situaes. Ainda que apresentem as dificuldades abordadas ao
longo da tese, a exemplo das distncias e limitaes para assimilao de realidades
locais especficas, e face s dificuldades financeiras e limitaes tcnicas de grande
parte dos municpios, a participao dos estados no desenvolvimento de polticas e
implementao dos programas de SBAUP a alternativa possvel em diversos
casos. A anlise criteriosa da estrutura de cada municipio deve indicar o grau de
participao adequado da empresa estadual.
Contudo, os estudos e experincias investigados apontam a necessidade de
estruturao dos municpios a mdio prazo para a gesto dos problemas de
infraestrutura em nvel local, principalmente quando tal gesto envolve a participao
ativa das comunidades beneficirias, como o caso dos programas de SBAUP.
Um outro aspecto institucional a ser ressaltado que, em qualquer nvel da
administrao pblica, uma questo chave para a melhoria da qualidade no
atendimento com saneamento bsico reside na credibilidade da unidade gestora
junto aos usurios, conforme enfatizado na literatura e experincias investigadas.
Conforme o exemplo dado atravs do Projeto Orangi em Karachi, Paquisto (item
2.1.3 - d), a possibilidade de auto-gesto ou gesto compartilhada com o governo
190

pode ocorrer a partir da construo de relaes de confiana entre gestores,
tcnicos e comunidade.
Finalmente, em relao s hipteses de investigao propostas nos objetivos
da tese (item 1.4), verificou-se a confirmao da necessidade de uma unidade
administrativa especfica para planejamento e gesto dos programas de SBAUP
localizada no municpio, com articulao com outros setores institucionais e
administrativos e com a empresa de saneamento do estado na medida em que
maior suporte tcnico seja necessrio.

7.5.2 Instituies co-participantes dos programas
Dentre os diversos arranjos institucionais verificados na amostra estudada, alguns
itens podem ser ressaltados como muito positivos na estruturao de programas de
SBAUP:
- estabelecimento de parcerias estratgicas com entidades locais que j interagem
com a comunidade (Ex: escolas, comrcio, instituies religiosas e postos de
sade);
- envolvimento permanente de instituies relacionadas em reas crticas nas
AUPs, como controle urbano, meio ambiente, educao e sade pblica;
- envolvimento temporrio de instituies com capacidades especficas (Ex:
controle de vetores e zoonoses; limpeza urbana);
- participao das universidades, escolas tcnicas e SENAI na formao de
recursos humanos para a atuao em programas (tcnicos e agentes
multiplicadores); pesquisa e avaliao de novas tcnicas e mtodos;
- envolvimento de outros setores de infraestrutura, em reas cuja soluo se
mostre necessria e oportuna (Ex: pavimentao, iluminao pblica,
equipamentos urbanos);

- articulao com outros nveis do setor pblico, ONGs, setor privado,
organizaes comunitrias e fontes de recursos. Em nvel internacional algumas
ONGs com grande credibilidade junto comunidade tm exercido papel decisivo
na mobilizao e organizao comunitrias.


7.6 Equipe de trabalho e abordagem interdisciplinar
Como subsdios formao e funcionamento de equipes eficientes para trabalho
em SBAUP, so apresentados alguns itens de relevo.


191

7.6.1 Dimensionamento da equipe
Ressalta-se aqui a necessidade de um tratamento organizado de experincias e
fatores determinantes do nmero de pessoas necessrias na equipe de trabalho em
SBAUP. So relacionados a seguir alguns fatores relevantes.
a) Caracterstica das AUPS: populao, topografia, acessos, rea total, nvel de
organizao da comunidade e nvel de escolaridade. So caractersticas que sero
melhor conhecidas paulatinamente, de forma que tambm a equipe dever sofrer
ajustes em ocasies oportunas (Ex: aps os primeiros levantamentos, aps o
planejamento de atividades a serem desenvolvidas etc).
b) Caractersticas esperadas da equipe: produtividade (ex: para aplicao de
questionrios e visitas domiciliares); regime de trabalho (horas/dia, horrios, dias da
semana, fins de semana etc.)

7.6.2 Composio e nvel profissional
Como equipe mnima inicial, as experincias realizadas e o referencial terico
sugerem a alocao de profissionais de nvel superior da rea social, da sade, da
rea de engenharia sanitria e urbanismo. Em nvel tcnico, formaes anlogas
seriam interessantes, conforme j disponveis no mercado de trabalho local. A
complementao com pessoal em nvel auxiliar define o quadro preliminar da equipe
de trabalho em SBAUP. Conforme recomendado em relao ao dimensionamento, o
quadro inicial de formaes profissionais deve ser revisto a cada etapa estratgica
do programa, alocando-se novos profissionais para atuao em determinadas fases
do programa. A assessoria de profissionais como os de Economia, de Psicologia
Social ou de Administrao pode se mostrar tambm valiosa em algumas fases.
Algumas caractersticas que devem ser comuns a todos os componentes da
equipe so o perfil interdisciplinar, experincia e desenvoltura para o trabalho em
programas pblicos e com populaes pobres. Nesse ponto pode-se ressaltar que
h tambm no setor privado algumas formaes e caractersticas profissionais que
podem ser de grande valor na bagagem necessria para a atuao produtiva nos
programas de SBAUP (ex: resoluo de conflitos, liderana, tcnicas de tomada de
deciso, administrao de recursos humanos etc.) .
Em concluso, considera-se aqui a necessidade de avanos metodolgicos para
uma melhor avaliao do perfil de profissionais a serem alocados nos programas de
192

SBAUP. Tal composio precisa ter parmetros e critrios consolidados para um
melhor aproveitamento profissional de formaes j disponveis e na definio por
demandas de formao necessrias para o enfrentamento eficiente da questo do
saneamento bsico nas AUPs.
A formao de profissionais como engenheiros, arquitetos urbanistas, assistentes
sociais, profissionais de comunicao, psicologia e de educao, dentre outros,
tambm precisa focar as AUPs como setor interdisciplinar de trabalho. As enormes
demandas nos pases em desenvolvimento justificam h dcadas uma nfase a este
tema nos curriculos profissionais dos cursos superiores e de nvel tcnico
correlatos.

7.6.3 Capacitao da equipe
A especificidade e complexidade dos programas de SBAUP justifica uma
capacitao planejada e uma orientao criteriosa para os membros de equipes de
trabalho. Determinados contedos devem fazer parte de um ncleo comum para a
capacitao de toda a equipe. A seguir, relaciona-se alguns desses itens que j tm
sido objeto de capacitao, podendo ser acrescidos de outros, de acordo com a
especificidade de cada programa:

- tcnicas interdisciplinares de trabalho;
- trabalho em comunidades pobres; caractersticas gerais das AUPs;
- conceitos principais em saneamento bsico, higiene e sade pblica;
- dinmicas de grupo; trabalho individual e coletivo;
- organizao institucional envolvida em SBAUP;
- organizao e mobilizao comunitrias;
- diretrizes do programa;
- mtodos e tcnicas de pesquisa social;
- instrumentos de gesto, controle, acompanhamento e avaliao de programas.

Adicionalmente, os estudos realizados indicam a necessidade de maior
consolidao de dinmicas e arranjos de equipes para trabalho com comunidades
pobres. Assim, dinmicas de grupo, alternativas de trabalho em duplas, pequenos
grupos e tcnicas de planejamento e gesto em grupo precisam de melhor
193

consolidao de metodologias adequadas para os programas de SBAUP. Nesse
contexto, a assessoria das reas de Comunicao e de Psicologia Social podem
fornecer mtodos e prticas para uma melhor preparao das equipes face
complexidade do meio fsico e social tpico das AUPs.

7.6.4 Abordagem interdisciplinar
Conforme abordado na reviso de literatura (item 2.3.3), e diante da
complexidade fsica e social caracterstica destas reas, uma abordagem
interdisciplinar considerada necessria, e mesmo essencial, na busca de
metodologia adequada e eficaz para as interaes entre os diversos profissionais e
atores sociais envolvidos nos processos de transformao pretendidos. A
interao entre profissionais e comunidade deve ser abordada a partir de um
espectro amplo de perspectivas em que seja contemplado o saneamento bsico em
sentido amplo, buscando-se como resultado a elevao da qualidade de vida dos
moradores. Nos documentos analisados na regio sul do Brasil, em sua maior parte
advindos da rea social, a pouca frequncia de informaes relativas elaborao
de projetos e ao andamento das obras de engenharia e sua correlao com o
andamento dos trabalhos sociais relativamente quelas atividades denota a
dificuldade ainda existente na integrao dos trabalhos. Na literatura internacional
analisada j despontam programas em que a perspectiva interdisciplinar buscada
desde os trabalhos preliminares, com a atuao conjunta de profissionais das reas
scio-econmicas e de engenharia, em um enfoque abrangente, de combate a
pobreza e reduo de desigualdades sociais.

7.7 Relao entre trabalho social e engenharia
Considera-se aqui tambm a necessidade de maior integrao entre as equipes
de trabalho social e de engenharia nos programas. Na fase de levantamento da
pesquisa, ao serem consultados sobre o tema os profissionais de engenharia
mostravam em geral certa indiferena, e muitas vezes declararam literalmente
considerarem o assunto mais pertinente rea social. Os tcnicos sociais por sua
vez encontravam tambm obstculos na linguagem e postura dos colegas da
engenharia. Isso ocorreu por exemplo em ocasies de discusso de problemas
comunitrios relacionados ao saneamento bsico, em que houve dificuldade na
194

comunicao acessvel sobre alternativas tecnolgicas, custos e formas de
implantao de projetos nas comunidades. Outro exemplo constitui a elaborao
completa de projetos em escritrios convencionais de engenharia, sem a
participao dos dos tcnicos sociais como facilitadores nem de moradores ou de
seus representantes, nas fases preliminares de definio de alternativas e modos
mais adequados de implantao.
Em alguns dos relatrios de trabalho social verificou-se somente o planejamento e
atividades de organizao e mobilizao comunitria, sem correlao direta com o
cronograma de projetos e obras de engenharia. Analogamente, salvo uma nica
exceo, os relatos colhidos na rea de engenharia se reportavam to somente a
cronogramas fsico-financeiros, projetos de sistemas de guas e esgotos,
especificaes de materiais e gesto de obras.
Uma alternativa metodolgica para melhor integrao entre engenharia e setor
social constitui a incluso de um item especfico para o acompanhamento da
elaborao de projetos e das obras de engenharia dentro do trabalho social. Um
exemplo no tocante s obras foi dado no programa PROSANEAR desenvolvido em
Curitiba. Nesse mbito, o programa elaborou e divulgou informaes sobre o
cronograma e interrupes das obras, a intercalao de trabalhos educativos
relacionados a elas, as abordagens domiciliares e reunies, negociaes sobre
impasses ocorridos durante as obras etc.
A interao permanente dos profissionais das reas social e de engenharia desde
o incio do programa tambm uma forma de reduzir as diferenas de enfoques,
leituras de realidade e de terminologia utilizada no dia-a-dia dos trabalhos em
escritrio e em campo. Trata-se da prtica interdisciplinar, preconizada nos
referenciais tericos investigados. So recursos teis a elaborao e leitura conjunta
de textos de referncia para o desenvolvimento do programa, as discusses
dirigidas sobre conceitos-chave nos trabalhos (ex: saneamento bsico,
sade, cidadania, comunidade etc.), discusses sobre os projetos sendo elaborados
e propostos, a abordagem e interao com moradores e as visitas em conjunto s
obras e residncias, em que engenheiros, arquitetos, assistentes sociais e outros
profissionais da equipe podem exercitar um convvio construtivo em equipe, com
unidade de vises e perspectivas em relao ao programa de SBAUP.


195

7.8 Concepo participativa nos projetos de engenharia
A abordagem verificada nos programas analisados tm priorizado ainda a
implantao de programas a partir de projetos de engenharia, elaborados sem
nenhuma interao anterior com a comunidade alvo. Espera-se assim a colaborao
dos moradores na implantao do que foi concebido como soluo a priori para seus
problemas de saneamento bsico. Em que pese o domnio tcnico profissional
necessrio para a elaborao de tais projetos, sua elaborao (em nvel de
detalhamento praticamente final) por empresas convencionais de engenharia no
atende particularidades que somente so assimiladas com a interao com os
moradores. Diversos programas tm registrado a inadequao de projetos
desenvolvidos distncia, que com frequncia tm sido refeitos, o que
temconstitudo despesas evitveis e caras aos cofres pblicos.
Neste contexto, considera-se essencial nos programas de SBAUP a integrao
entre equipes de engenharia e de trabalho social junto s comunidades, para uma
melhor apropriao das percepes e demandas reais da comunidade, a partir da
interao com os moradores. Estudos preliminares ou anteprojetos de sistemas de
gua e esgoto podem e devem subsidiar as reunies, mas a elaborao de projetos
finais e executivos somente deve ocorrer aps a discusso com a comunidade e sua
contribuio ativa. Nesse processo so esclarecidas tambm as alternativas
possveis e suas vantagens e desvantagens, sendo necessrio para isto recursos
adequados de comunicao grfica e terminologia acessvel comunidade.
Conforme preconizado pela UNICEF (1997): "Para que a tecnologia resulte
adequada, deve ser elaborada no contexto local, de forma que ao invs de ser o
provedor, um programa de saneamento deve funcionar mais como estimulador e
fortalecedor de solues locais".
Conforme observado tambm na literatura internacional, a considerao das
peculiariedades locais contempla ainda as demandas reais das comunidades por
servios. A exemplo do esquema de abastecimento de gua realizado em Onisha,
Nigria (item 2.1.3 - b), o conhecimento das solues dadas pela comunidade aos
problemas de gua, esgoto, drenagem e lixo so elementos reais a serem
considerados pelos engenheiros na concepo de novos projetos. Em geral, alguma
forma de encaminhamento dado pelos moradores a essas questes, e isso traduz
sua realidade enquanto moradores de reas no contempladas pelo poder pblico.
196

Solues alternativas como reutilizao de guas, aproveitamento de guas pluviais
e reciclagem de lixo podem e devem ser contempladas, buscando a transformao
gradual e possvel das AUPs em bairros reconhecidos na malha urbana de nossos
municpios.
Uma outra considerao se coloca em relao ao nvel de organizao de cada
comunidade. Conforme abordado no documento institucional GTMAT-CEF / BIRD
(1995), o nvel de organizao e caractersticas fsico-sociais de cada comunidade
precisa ser bem conhecido, para que o trabalho com a comunidade seja adequado.
H situaes em que a concepo participativa nos projetos de engenharia pode ser
extremamente dificultada pela falta de prticas organizadas por parte da
comunidade. Entretanto, face s vantagens advindas com a participao
comunitria, como a melhor assimilao e valorizao das obras, sempre
interessante a definio de metas e a construo de estratgias para obteno de
alguma forma de participao dos moradores na definio de intervenes em sua
rea de moradia.

7.9 Integrao entre sistemas de saneamento
Conforme verificado nos referenciais tericos (item 2.1.2) e nos programas
lestudados, nas AUPs se coloca intensamente a necessidade de integrao entre os
sistemas de guas, esgotos, drenagem etc. O desenvolvimento convencional de
projetos de engenharia em geral no contempla essa necessidade, desenvolvendo
de forma estanque cada sistema. A implantao sem integrao entre os sistemas
tambm agrava a inadequao das "solues" assim impostas aos moradores.
Portanto, refora-se aqui a recomendao de que os projetos de engenharia sejam
desenvolvidos em conjunto com a comunidade desde as etapas preliminares, com a
atuao integrada entre profissionais de engenharia e tcnicos sociais facilitando o
processo de conhecimento de demandas locais e concepo de sistemas
adequados realidade e passveis de serem bem assimilados pelos usurios,
inclusive quanto sua conservao e manuteno futuras.




197

8 CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES
8.1 Os programas de SBAUP, as AUPs e as cidades.
Em relao s polticas pblicas e gesto das cidades, a incluso das reas
pobres nos programas governamentais em vrios nveis de governo passa pelo
reconhecimento oficial da realidade informal de cada pas ou cidade. Os programas
de melhorias urbanas em reas pobres fazem assim parte de uma estrutura de
desenvolvimento urbano que leva em conta a realidade e os recursos dsponveis e
realmente necessrios em cada comunidade e seu entorno urbano.
Um item importante nos relatrios investigados na tese, que por sua abrangncia
fugia ao escopo principal do trabalho, se refere integrao dos programas de
SBAUP a outros programas sociais direcionados para as AUPs. Nessas reas,
problemas como o desemprego, a m alimentao, a moradia precria, a violncia,
as doenas, o alcoolismo e o trfico de drogas fazem parte de um quadro geral em
que o saneamento bsico apenas um item.
So muitos os problemas de sobrevivncia, de infraestrutura fsica e social que
ocupam posio mais importante no conjunto de problemas que fazem parte da
rotina dos moradores. H relatos de participantes dos programas PROSANEAR em
Santa Catarina que atuaram em comunidades onde uma parcela significativa de
moradores apresentava quadro de alcoolismo j durante o periodo matutino.
O trfico de drogas, que recruta na populao pobre sua mo-de-obra mais barata
tambm se abriga e se multiplica nessas reas, configurando relaes informais j
preocupantes para os moradores, e to ou mais preocupantes para qualquer grupo
externo que pretenda trabalhar diretamente dentro das comunidades.
Eses so apenas alguns dos muitos exemplos de situaes que podem prejudicar
ou at impedir o desenvolvimento de programas de SBAUP. A integrao desses
programas a polticas sociais que visem principalmente a reduo da pobreza em
seus diversos aspectos se coloca assim como prioritria, como vm preconizando
diversos programas em nvel internacional e alguns tambm no Brasil. Do ponto de
vista de planejamento e gesto de cidades, se trata da melhoria da cidade como um
todo, com distribuio de seus recursos de forma a assegurar qualidade de vida
digna para toda a populao.
Conforme visto no panorama internacional apresentado (item 4.1), alm de
adequao tecnolgica, verificou-se que o enfrentamento das questes de
198

infraestrutura urbana demandava novos arranjos institucionais e abordagens que
no fossem baseadas somente na oferta de sistemas e equipamentos, mas tambm
na integrao entre diversos setores que lidavam com as populaes pobres, a
exemplo dos servios sociais e polticas pblicas voltadas ao combate pobreza.
A experincia com os programas financiados pelo Banco Mundial mostrou
tambm que as dificuldades para a expanso das iniciativas em nvel nacional no
foram principalmente de origem financeira. So apontados como itens crticos os
aspectos polticos e institucionais
Considera-se assim que os setores de planejamento e gesto das cidades
precisam ter planos e critrios objetivos para lidar com suas reas pobres segundo
conceitos claros relacionados ao plano urbano, ambiental, de sade pblica e do
perfil scio-econmico sustentvel para suas populaes. Sem esses pressupostos
imperativos, ficam certamente prejudicados tambm os trabalhos srios de
planejamento e gesto de programas de SBAUP em nossas cidades.

8.2 Avaliao da metodologia utilizada na realizao da pesquisa
A metodologia utilizada se mostrou positiva no tocante ao levantamento
bibliogrfico, proporcionando uma significativa aquisio de conhecimentos e
informaes acerca de autores e literatura de referncia, e principais prticas
adotadas nos programas de saneamento bsico em diversos pases. Um fator de
dificuldade pode ser identificado na grande quantidade de material escrito sobre
polticas generalizadas de combate pobreza, em que nem sempre se estabelece
prioridades e metas. Ainda que o SBAUP seja um aspecto indissocivel dessa
realidade, verificou-se a necessidade de um tratamento dissociado, devido s
especificidades inicialmente apontadas na tese (item 2.1 do Captulo 2).
Uma dificuldade no levantamento de materiais ocorreu quanto obteno de
informaes sobre a relao dos trabalhos de engenharia com o trabalho social.
Entretanto, isto pode ser considerado como indicativo da integrao ainda
insuficiente entre esses setores. Conforme verificado na literatura internacional e em
alguns programas em nvel nacional, o conhecimento de motivaes, caractersticas
e capacidades dos moradores para interao no processo de escolha e
implementao de alternativas tecnolgicas constitui fator-chave no programas de
SBAUP que tiveram xito. Considera-se que a perspectiva de abordagem
199

interdisciplinar seja um caminho para reduo destas dificuldades e efetiva
integrao entre as equipes de trabalho e as comunidades beneficirias dos
programas de SBAUP.
Em termos metodolgicos, identificou-se uma falha na abordagem das empresas
e profissionais para a identificao mais detalhada de dificuldades no
relacionamento entre o setor social e o setor de engenharia. A realizao de
atividades com objetivo definido de discutir e avaliar posies conflitantes poderia
melhor elucidar as dificuldades de integrao aqui relatadas. Contudo, demandaria
tcnica adequada de abordagem, o que no foi possvel durante a fase de
levantamentos.
O levantamento de experincias na Regio Sul do Brasil a partir de relatrios dos
programas propiciou a realizao da anlise, mas poderia ser mais completo com
um maior contato com as pessoas participantes dos programas. Algumas
dificuldades ocorreram devido dissoluo das equipes participantes e s limitaes
de recursos da pesquisa, para deslocamento at os municpios em que se
realizaram os programas investigados.
Quanto estrutura da tese (item 5.2, Captulo 5), considera-se ter sido vlida a
proposta de trabalhar em trs frentes de conhecimento (referenciais tericos,
diretrizes governamentais e relatos de experincias). Contudo, a anlise dessas
informaes e seu cruzamento para a concluso quanto s melhores alternativas em
cada tpico analisado nem sempre foram realizados totalmente a contento. As
dificuldades maiores se localizaram na leitura comparativa de iniciativas e formas de
implantao de programas em contextos polticos e scio-culturais muito
diversificados, a exemplo de programas desenvolvidos na India, Filipinas e pases da
sia.
Um possvel tratamento mais completo para reduzir tal dificuldade de anlise
consistiria na montagem de matrizes de estratgias e atividades identificadas em
cada uma dessas frentes de conhecimento, aps uma melhor identificao prvia
do contexto poltico e scio-culturais em que ocorreram as estratgias identificadas.
A estas matrizes se poderia dar o mesmo tratamento analtico realizado no Captulo
6, em que se comparou as equipes, estruturas institucionais e formas de
planejamento utilizadas nos programas da amostra da Regio Sul do Brasil. Os
resultados da anlise assim realizadas para os programas e referncias tericas em
nvel nacional e internacional seriam ento comparados aos resultados obtidos para
200

aquela regio brasileira. Tal recurso metodolgico permitiria reflexes com maior
profundidade e discernimento quanto s caractersticas polticas e scio-culturais de
programas desenvolvidos em diversos pases.

8.3 Ojetivos versus resultados
Com relao aos objetivos especficos, foram identificados referenciais tericos
importantes, a exemplo de autores e documentos das universidades e instituies
estreitamente relacionadas ao tema da tese, no Brasil e no exterior.
Em termos internacionais, a participao no programa doutorado-sanduche
proporcionou amplo conhecimento de informaes e convvio com pesquisadores e
instituies de diversos outros pases e de atuao internacional no setor, a exemplo
das agncias da ONU e Banco Mundial. Ainda que essa fase da pesquisa tenha sido
realizada nos Estados Unidos, pas que j superou h dcadas os problemas de
idntica natureza ao das AUPs no Brasil, os recursos acadmicos e institucionais
disponibilizados pelo programa cursado no MIT propiciaram um levantamento
abrangente do panorama internacional no setor de SBAUP, conforme proposto no
objetivo especfico definido no incio da pesquisa. Entretanto, pela maior
disponibilidade de estudos e informaes em outros continentes, no foram cobertos
com a mesma proporo os programas desenvolvidos na Amrica do Sul e Amrica
Central.
Para a caracterizao da situao do Brasil no setor, considera-se ter havido
dificuldade na coleta do histrico institucional e relatos detalhados de programas de
SBAUP. Contudo, conforme j abordado na tese, tais dificuldades refletem a pouca
institucionalizao dos problemas das reas informais nas esferas administrativas do
pas. A histria recente dos principais programas levantados constitui assim um
indicativo de demandas por abordagens e estruturas institucionais adequadas
realidade nacional.
O levantamento documental para a anlise comparativa de programas na Regio
Sul forneceu o material concreto visado, apesar de apresentar tambm as
dificuldades mencionadas no pargrafo anterior. Para melhor construo deste item,
contudo, teriam sido valiosas visitas a campo, nas reas beneficirias dos
programas e o contato direto com moradores e instituies locais. A forma de
anlise praticada se mostrou eficaz na identificao de equipes, instituies,
201

iniciativas e mtodos de implantao dos programas estudados, salvo pelas
dificuldades de melhor identificao da relao entre os setores de engenharia e
social.
Conforme formulado no item 1.5 do Captulo 1 da tese, considera-se que foi
atingido em termos significativos o objetivo geral, tendo-se chegado formulao
objetiva de contribuies metodolgicas para o planejamento e gesto de programas
de SBAUP para aplicao na Regio Sul do Brasil. Os itens abordados no Captulo
7 foram frutos da reflexo embasadas no conhecimento adquirido ao longo da
pesquisa, podendo constituir subsdios a novos programas e pesquisas no setor.

8.4 Recomendaes
Foi verificado que a estrutura institucional atuante nos programas de SBAUP no
Regio Sul ainda insuficiente, com equipes temporrias e muitas vezes
centralizadas nas capitais. Nesse sentido, recomenda-se o estudo comparativo da
posio ocupada por programas de SBAUP na estrutura organizacional das
empresas estaduais e municpios. Podem ser adotados como parmetros para
avaliao os oramentos alocados para o setor, a demanda em SBAUP e a alocao
de recursos humanos e materiais.
Conforme mencionado no item 7.5.1, em uma abordagem mais ampla, de
combate pobreza, a unidade administrativa para o trabalho com SBAUP se
localizaria em um setor governamental de polticas pblicas voltadas para a
populao pobre. Tal setor necessitaria, no entanto, ter sua funcionalidade melhor
avaliada. Assim, recomenda-se estudos mais abrangentes nesse mbito, que
contribuiriam positivamente para a definio institucional necessria para o setor.
No foi possvel uma avaliao conclusiva sobre os parmetros e critrios para
formao da equipe tcnica. Esta pesquisa no procedeu a uma comparao do
setor de SBAUP com outras atividades de natureza parecida (ex: equipes de sade
pblica que atuam em comunidades, equipes de vacinao, equipes de promoo
de eventos pblicos etc.). Seria oportuno ento um estudo para a avaliao de
outros programas com envolvimento comunitrio e dos principais fatores que afetam
o trabalho (Ex: rea de projeto, populao, topografia, acessos, dinmica de
planejamento e gesto.) Tal estudo pode subsidiar a elaborao de planos com
equipes formadas a partir de um melhor conhecimento de capacidades e efetivos
202

necessrios, reduzindo o empirismo verificado nos projetos analisados e justificando
a alocao de recursos especficos para a consolidao de recursos humanos no
setor.
Uma recomendao tambm pertinente constitui a da aplicao dos subsdios
metodolgicos apresentados e seu monitoramento em um ou mais programas-piloto
de SBAUP em escala real. A avaliao dos resultados obtidos em cada etapa
poderia ser confrontada com as concluses aqui emitidas, permitindo a confirmao
de tais passos metodolgicos pela prtica em campo.
Na busca por caminhos mais eficientes na obteno de resultados em
saneamento bsico, uma tese de doutorado ainda constitui espao limitado em
relao ao universo de fatores condicionantes nas polticas pblicas. Itens como
recursos disponveis, parcerias possveis e outras experincias acumuladas em
diversos programas j realizados encontram no poder pblico um acervo de
conhecimentos a ser explorado e confrontado com as concluses da pesquisa
acadmica. Assim, recomenda-se a divulgao da presente pesquisa junto aos
rgos de governo afetos ao tema, e a posterior continuidade na construo das
diretrizes aqui formuladas para os programas de SBAUP. Esse processo de
realimentao dos rgos governamentais de planejamento e polticas pblicas
poder gerar novas demandas por pesquisa acadmica, na construo de mtodos
e estratgias para os programas de SBAUP. Ficaro fortalecidas as estruturas
institucionais pblicas que lidam com o tema e tambm sero gerados reflexos
positivos na consolidao de pesquisa e formao nas universidades, adequadas
realidade nacional.
Conforme verificado (item 5.3.g), a existncia de cursos com currculo voltado
para a questo das reas urbanas pobres ainda incipiente. No tocante a
saneamento bsico, a abordagem nas escolas de engenharia e escolas tcnicas
ainda se volta predominantemente para as reas formais das cidade. Nesse
contexto, o desenvolvimento dessa tese indica uma recomendao de que a
formao profissional e o desenvolvimento de pesquisa em nvel tcnico e
universitrio contemplem efetivamente o tema SBAUP. As questes abordadas com
maior profundidade na tese, como a estrutura institucional, a formao e adequao
de equipes e as formas de planejamento e gesto no podem prescindir de pessoal
com formao adequada para atuao nas AUPs. Tal formao implica alm de
conhecimentos tcnicos especficos de cada rea de formao, um ncleo comum
203

de disciplinas tratando de temas como polticas pblicas, atuao em reas urbanas
pobres, planejamento e gesto participativa, organizao comunitria, abordagem
interdisciplinar e dinmicas de grupo.
Em relao pesquisa acadmica e em nvel tcnico, recomenda-se a
investigao de iniciativas normalmente praticadas pelas comunidades pobres. So
exemplos as tecnologias como a coleta e utilizao de guas pluviais, os sistemas
alternativos de drenagem, a reciclagem e o reaproveitamento de resduos. As formas
de organizao dos moradores para enfrentamento de seus problemas rotineiros
devem tambm constituir material de trabalho, podendo ser desenvolvidas parcerias
e sinergias importantes com universidades e escolas tcnicas, rumo a avanos na
concepo de programas de saneamento bsico adequados s caractersticas
scio-culturais de cada regio .
Ainda no tocante formao profissional, conforme abordado no Captulo 2, a
complexidade fsico-social e especificidade das AUPs requer a atuao de
profissionais com preparo especfico para atuao em tais reas. As diferenas em
relao ao trabalho em reas convencionais das cidades so muito significativas,
justificando preparo especfico da equipe. Entretanto, face ao grande peso que
essas rea j representam no contexto de muitas de nossas cidades, tal preparo
pode e deve ser trabalhado j no perodo de formao profissional. Nos cursos de
engenharia civil, sanitria e arquitetura, por exemplo, a problemtica da habitao
popular e da infraestrutura nas AUPs deve ser abordada na prpria concepo das
disciplinas de formao profissional (ex: sistemas construtivos mais baratos e
sistemas alternativos de saneamento bsico, elaborao de projetos a partir das
demandas obtidas em conjunto com os moradores etc.). Estgios e trabalhos de
extenso devem tambm ser desenvolvidos, trabalhando com estes temas em
aplicaes prticas de campo (ex. sistema condominial de esgotos, reciclagem de
lixo). A mesma recomendao acima se faz em relao aos cursos tcnicos com
possvel atuao em SBAUP, a exemplo do Tcnico em Saneamento, em
Edificaes, e Meio Ambiente.
Foi observado tambm nos programas analisados a baixa participao da
iniciativa privada. Em primeira anlise isso ocorre pela pouca atratividade dos
programas em termos de lucros. Entretanto, em um contexto de melhor retorno a
partir do investimento criterioso em reas pobres como bairros potencialmente
integrados malha urbana das cidades, tais reas poderiam representar mercados
204

para a gerao e consumo de bens e servios. Assim, parcerias com a iniciativa
privada poderiam ser bastante eficientes, a partir de polticas pblicas e
regulamentao adequadas realidade fsico-social das comunidades pobres. Com
a vantagem diferencial constituda por agilidade executiva e funcional, a iniciativa
privada pode constituir parceria bastante promissora na implementao dos
programas. A recomendao nesse item seria no sentido de se avaliar os pontos de
interesse e parcerias possveis no desenvolvimento de programas de SBAUP,
relacionando-se demandas especficas (ex: cursos de formao de mo de obra,
materiais hidrulicos, fossas spticas etc) com possveis prestadores de servios e
fornecedores, localizados na regio de entorno da rea beneficiria e com interesse
no atendimento e fornecimento de grandes quantidades. A questo da
regulamentao do atendimento de servios pela iniciativa privada precisaria ser
tambm melhor avaliado no contexto das AUPs, que constitui grande mercado
consumidor e fornecedor de mo-de-obra.

Dentro do tema selecionado esta tese buscou conhecer e discutir caminhos
possveis para a transformao de uma realidade fsica e social. Tal transformao
precisa passar pela incluso efetiva e sistemtica das reas urbanas pobres nos
planos e aes dos governos em todos os nveis. Envolve tambm as parcerias
possveis entre os diversos setores da sociedade. A estrutura organizacional para
mitigao dos problemas envolve a formao de recursos humanos, a qualificao e
organizao da populao pobre, a valorizao de seu capital social e tambm a
necessidade de abordagens econmicas e financeiras diferentes das utilizadas na
cidade formal.
Conforme a experincia e os referenciais tericos tm demonstrado, a questo
de saneamento bsico nas reas urbanas pobres no apenas uma questo de
obras de engenharia ou de assistncia social. antes uma questo intimamente
ligada a cidade e cidadania e assim, atinge a todos ns como cidados
responsveis, quer moremos em uma AUP ou no. Seu enfrentamento eficaz
demanda mudana de paradigmas e de postura por todos que lidam com as AUPS,
para que seja dedicada questo a relevncia e a abrangncia que j se fazem
evidentes em nossas cidades.


205

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ALMEIDA, Marco A.P. Urbanizao de favelas em Diadema, no perodo de 1983 a
1988. So Paulo, Engenharia Urbana / Gesto Habitacional Departamento de Engenharia
de Construo Civil PCC/EPUSP, 1999.

ALMEIDA, Marco A. P. Indicadores de Salubridade Ambiental em Favelas
Urbanizadas: o caso de favelas em reas de proteo ambiental. So Paulo, 1999.
226p. Tese de doutorado. Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. Departamento
de Engenharia de Construo Civil.

ALVES, Francisco, FREITAS, Erika. Mudana de enfoque para priorizar o social. Revista
Saneamento Ambiental, So Paulo: n. 97, julho/agosto/2003.

ANDRADE NETO, Ccero Onofre. Sistemas simples para tratamento de esgotos
sanitrios: experincia brasileira. Rio de Janeiro: ABES, 1997

BANCO MUNDIAL. A misso do grupo Banco Mundial. Washington: Banco Mundial.
1999.

BARROS, Raphael T. V., CHERNICHARO, Carlos A. L. , HELLER, Leo e SPERLING,
Marcus von. Manual de Saneamento e Proteo Ambiental para os municpios. Belo
Horizonte: Escola de Engenharia da UFMG, 1995.

BRAKARZ, Jos; GREENE, Margarita e ROJAS, Eduardo. Cities for all Recent
experiences with neighborhood upgrading programs (draft). Multiple impact of programs [p.
66-72]; Lessons derived from neighborhood upgrading programs [p. 79-85]. Washington
D.C.: Interamerican Development Bank, 2002.

BRASIL. Cmara Federal. Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior. Conferncia
Nacional de Saneamento. Relatrio sntese. Braslia: 2000.

BRASIL. Programa Habitar-Brasil/BID - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano
- Presidncia da Repblica - Manual de Orientaes do Subprograma de Desenvolvimento
Institucional - VOLUME I, Braslia, DF: 1999.

BRASIL. Ministrio das Cidades. Conferncia das Cidades - "Cidades para todos". Texto-
base. Braslia: Ministrio das Cidades, 2003.

BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental.
Programa PAT PROSANEAR. Projeto de Assistncia Tcnica do Governo Federal para
apoiar Municpios e Estados no desenvolvimento de projetos sustentveis de saneamento
integrado e urbanizao de reas de baixa renda. Braslia: Ministrio das Cidades. Julho de
2003.

BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental.
Programa PAT PROSANEAR. Disponvel em <www.patprosanear.com.br. Acesso em
0708/2003.

BRISCOE, John e GARN, Harvey A. Financing water supply and sanitation under
Agenda 21. Natural Resources Forum. Great Britain: Elsevier Science Ltd., n.19, v.1, pg. 59-
70. 1995.
206

BRYSON, J. Strategic planning for public and nonprofit organizations: a guide to
strengthening and sustaining organizational achievement. San Francisco, USA: 1995

BUENO, Laura M. de M. Parmetros para Urbanizao de Favelas - Apresentao de
Resultados da Pesquisa. Pontifcia Universidade Catlica de Campinas - Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo. Disponvel em < http://habitare.infohab.org.br/pdf/publicacoes/
ipt/01/cap06.pdf> Acesso em 3/12/2003.

CAIXA ECONMICA FEDERAL. "A Caixa Econmica Federal e o Saneamento
Ambiental" in: Catlogo da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental. Rio
de Janeiro: ABES, 1999.

COMPANHIA CATARINENSE DE GUAS E SANEAMENTO. Relatrio final do
PROSANEAR - comunidades Chico Mendes e Nossa Senhora da Glria. Maro/97 a
Maio/98). CASAN, Florianpolis: 1998.

COMPANHIA CATARINENSE DE GUAS E SANEAMENTO. Programas PROSANEAR -
Projeto de Participao Sanitria, Educao Sanitria e Ambiental (projeto de trabalho
social). Florianpolis: maio de 1999

COMPANHIA CATARINENSE DE GUAS E SANEAMENTO. Instrues PROSANEAR -
Participao Sanitria, Educao Sanitria e Ambiental. Florianpolis: 2001.

COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARAN SANEPAR. PROSANEAR - Programa
de Saneamento Integrado / Integrao social: aes educativas e mobilizadoras. Org.
THEOBALD, Marisa L.C. Curitiba: Novembro de 2000.

DAVIS, Jennifer, et al. Good Governance in the Water and Sanitation Sector: Experience
from South Asia. Section 3: Municipal Corporation of Ahmedabad, India. MIT, Department of
Urban Studies and Planning. Cambridge, 2001.

DAVIS, Jennifer. Water and Sanitation Infrastructure Planning in Developing Countries -
Classnotes. Massachusetts Intitute of Technology, Special Program for Urban and Regional
Studies of Developing Areas. Cambridge, USA: 2002.

DIAGONAL URBANA COBRAPE CDM CONSORTIUM. PROSANEAR Program
Water Supply and Sanitation for Low-Income Urban Areas. Evaluation of the conception and
operational features of the technologies used. A study for the Special Secretariat on Urban
Development (SEDU), Office of the President, Government of Brazil, with funding from the
World Bank. 1999.

ESREY et. al. Closing the loop. Ecological sanitation for food security. Mexico: Sweedish
International Development Cooperation Agency (SIDA). 2001.

ESREY et. al. Saneamiento Ecologico. 2a. Ed., ASDI, Mexico: 2001.

ESREY, Steven A. Water, waste and well-being: A multi-country study. American Journal
of Epidemiology, n. 143, v.6: p. 608-623.

FANG, A. 1999. On Site Sanitation: An international Review of World Bank Experience.
UNDPWorld Bank Water and Sanitation Program South Asia. New Delhi

FERGUSON, Bruce. The environemental impact and public costs of unguided informal
207

settlement; the case of Montego Bay. Environment and Urbanization, v. 8, n 2, p. 171-193,
Outubro de 1996.

FERREIRA, Aurlio Buarque de Hollanda. Dicionrio Aurlio Bsico da Lngua
Portuguesa. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira S/A. 1995.

FIGUEIREDO, R.B. Engenharia Social - Solues para reas de Risco. Makron Books,
So Paulo, SP: 1994

FLORIANI, Dimas. Marcos conceituais para o desenvolvimento da interdisciplinaridade. In
PHILLIPI et al. Interdisciplinaridade em Cincias Ambientais. So Paulo: Signus
Editora, 2000.

FORUM HABITAT (ONU). La mujer en la gestion urbana. Dia mundial del habitat -
Revista informativa - Nairobi, Kenia: 2001.

FORUM HABITAT (ONU). CITIES WITHOUT SLUMS, UN-Habitat Word Urban Forum
position paper. 2002.

FOSTER, 1999

FUNDAO NACIONAL DE SADE. Atuao do Setor de Sade em Saneamento
Uma Nova Proposta. Braslia, DF: 1999.

GATTONI, G., An abbreviated Slum Upgrading Timeline from a donor perspective.
Version 2. In: Upgrading Urban Slums in Developing Countries a joint MIT/Cities Alliance
Course Cambridge, Massachusetts, USA . 10-14 junho de 2002.

GAY, Robert. Between clientelism and citizenship: exchanges, gifts and rights in
contemporary Brazil. Connecticut College. Julho de 2001.

GTMAT-CEF / BIRD. PROSANEAR Um caminho para a Agenda 21. Texto baseado
no 1 Seminrio Internacional do PROSANEAR, realizado na cidade do Rio de Janeiro em
dezembro de 1994, promovido pela Caixa Econmica Federal e Banco Mundial. Braslia,
Maro de 1995.

GOETHERD R. e HAMDI N. Community Action Planning (MicroPlanning). SIGUS
School of Architecture and Planning, MIT. Cambridge, MA, EUA; 1998.

HELLER, Leo; COSTA, Angela L. M. e BARROS, Raphael T. de V. Saneamento e o
municpio, In: Barros, Raphael T. de V.; Chernicharo, Carlos A. de L.; Heller, Leo; von
Sperling, Marcos. Saneamento (Manual de saneamento e proteo ambiental para os
municpios, V.2). Belo Horizonte: Escola de Engenharia da UFMG. 221p. 1995.
HENRY, David. Designing for development: What is appropriate technology for rural water
and sanitation? Water Supply and Management, v.2, p. 365-372, 1978.

IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal. rea de Desenvolvimento Urbano
e Meio Ambiente. Parceria Governo-comunidade. Texto na Internet, http://www.ibam.org.br.
Rio de Janeiro: 2000.

IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal. Estudo de Avaliao da
Experincia Brasileira sobre Urbanizao de Favelas e Regularizao Fundiria. Assessoria
Internacional. Projeto n
o
17.408. Relatrio Final - V.1.

Rio de Janeiro: outubro de 2002.

IBGE Censo 2000 (homepage: www: ibge.gov.br)
208


IPEA-PMSS-IBAM. Experincias inovadoras em servios urbanos. 1997. Disponvel em
<http://www.ibam.org.br/urbanos/assunto> Acesso em 18/6/2000

JAPIASSU, H. Interdisciplinaridade e patologia do saber. Rio de Janeiro: 1976

JOHANSSON, Mats et al. Urine separation - closing the nutrient cycle. Final Report -
Source-separated human urine. VERNA Ecology, Stockholm Water Company, Sweden:
2000.

GARCIA NETO, L.R. Organizao de dados e informaes com vistas a Elaborao
de Estratgias para o desenvolvimento do centro-norte matogrossense. Tese de
Doutorado. Centro Tecnolgico, Departamento de Engenharia de Produo e Sistemas,
UFSC. Florianpolis, SC: 2000.

GIL, Antonio Carlos. Mtodos e tcnicas de pesquisa social. So Paulo: Atlas, 1999.

GOETHERT , Reinhard et al. Upgrading urban communities - a resource for practitioners.
SIGUS - MIT, Cambridge, USA: 2001. 1 CD

GULYANI, Sumila e CONNORS, Genevieve. Urban upgrading in frica: A summary of
rapid assements in ten countries. frica: Regional Urban Upgrading Initiative, frica
Infrastructure Department, The World Bank. Junho de 2002.

IBAM, Instituto Brasileiro de Administrao Municipal. Estudo de Avaliao da
Experincia Brasileira sobre Urbanizao de Favelas e Regularizao Fundiria.
Assessoria Internacional, Projeto 17.408. Rio de Janeiro: IBAM, 2002.

IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Censos Demogrficos 1991 e 1996.
IBGE, 2003. Disponvel em <http://www.ibge.gov.br/>. Acesso em 24 nov. 2003.

IPUF, Instituto de Planejamento Urbano de Florianpolis. Perfil das areas carentes em
Florianpolis. (mimeo). Florianpolis, SC: 1992.

KALBERMATTEN, John, et al. 1980 Appropriate technology for water supply and
sanitation: Technical and economic options. Washington, DC: World Bank Transportation,
Water, and Telecommunications Department.

KESSIDES, Christine. World Bank experience with the provision of infrastructure services
for the urban poor: preliminary identification and review of best practices (excerpts). The
World Bank. January, 1997.

LOBO, Luiz. Saneamento Bsico: em busca da universalizao. Braslia: Ed. do autor'
2003.

MARA, Duncan. Saneamento em pases em desenvolvimento: uma nova perspectiva
para o novo milnio. Nota tcnica, in: Revista Sanitria e Ambiental. v.5, n.3, p.108-112,
jul/set 2000. ABES: Rio de Janeiro, 2000.

MACRAE, Duncan, Jr., Whittington, Dale. Assessing preferences in cost-benefit
analysis: Reflections on rural water supply evaluation in Haiti. Journal of policy analysis and
management, 7(2): 246-263, 1988.



209

MARTINS, Getlio; BORANGA, Jos A.; LATORRE, M. R. D. O. e PEREIRA, Helena A.
S. L. Impacto do Saneamento Bsico na Sade da Populao de Itapetininga - SP, de
1980 a 1997. Revista Engenharia Sanitria e Ambiental - Rio de Janeiro: ABES. v. 7, n.3, p.
161-188. out/dez 2002.

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO / Secretaria de Planejamento
Urbano Plano Nacional de Saneamento. Braslia, DF: 1995

NASCIMENTO, Gilberto A. Mapas e dados em meio digital - uma aplicao
drenagem urbana. Bacia do Itacorubi, Florianpolis, SC. Dissertao (Mestrado em
Engenharia Civil). Curso de Ps-graduao em Engenharia Civil, Universidade Federal de
Santa Catarina. Florianpolis, 1998.

NCLEO DE ESTUDO DE POLTICAS PBLICAS - Universidade Estadual de
Campinas. Avaliao qualitativa de programas sociais prioritrios. Caderno N 40.
Campinas: UNICAMPI, 1999.

ONU. Cities Without Slums, UN-Habitat Word Urban Forum position paper. Nairobi:
ONU. 18 de maro de 2002, p. 2

OPS. Informe regional sobre a avaliao 2000 na regio das Amricas. gua potvel
e saneamento, estado atual e perspectivas. OPS, OMS. Diviso de Sade e Ambiente
(HEP), Washington, 2001.

PERLMAN, Janice E. The Mega-Cities Project. Publication MCP-004 . Citizen
participation in city planning and Development. Connecticut, 2000. Disponvel em
<http://www.megacitiesproject.org> Consulta em 11.11.2003.

PIOLA, S. , Vianna, S.M. Polticas e prioridades do Sistema de Sade. In: BRASIL.
Ministrio do Planejamento e Oramento. Diagnstico do Setor de Saneamento: estudo
econmico e financeiro. (Srie Modernizao do Setor de Saneamento, 4). Braslia, DF:
1995. 70p

PORTO ALEGRE, DMAE. Porto Alegre: Saneamento Pblico e de Qualidade. Prefeitura
de Porto Alegre. Porto Alegre: 2003.

PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDR, Secretaria de Desenvolvimento Urbano
e Habitao. Informativo Habitao. Santo Andr, SP. n 2. 1999.

PROGRAMA HABITAR-BRASIL/BID - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano
- Presidncia da Repblica - Manual de Orientaes do Subprograma de Desenvolvimento
Institucional - VOLUME I, Braslia, DF: 1999.

SANYAL, Bish. From the benevolent to the evil state: History of the rise of anti-
government sentiment in developing discourse. In: Cooperative autonomy: the dialectics
of state-NGOs relationships in developing countries. Geneva, International Institute for
Labour Studies: 2-32. 1994.

SANYAL, Bish. The myth of development from below. Department of Urban Studies and
Planning, Massachusetts Institute of Technology. Cambridge, MA: 1999.

PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, Secretaria de Habitao e Desenvolvimento
Urbano. Habitasampa, Ano 2, n 2, abril de 2003.


210

SECRETARIA DE SADE, SANEAMENTO E PARTICIPAO SOCIAL, PREFEITURA
MUNICIPAL DE BOMBINHAS. Relatrio Final do Trabalho Social do Projeto de
Melhorias Sanitrias da Vala do Man Marco (PROSANEAR). Zimbros, Bombinhas, SC..
Janeiro de 2000.

SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAO DO RIO DE JANEIRO. Programa Favela
Bairro. Disponvel em <http://www.fau.ufrj.br/prourb/cidades/favela/frames.html>. Consulta
em 10/10/2002.

SECRETARIA DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL, URBANO E MEIO
AMBIENTE DE SANTA CATARINA, item Saneamento. Disponvel em:
http://www.sds.sc.gov.br/ Acesso em 11/08/2003.

SEPURB - Secretaria de Poltica Urbana , Ministrio do Planejamento e Oramento,
Poltica Nacional de Saneamento (Objetivos, Estratgias, Realizaes) - Matria publicada
no Catlogo de Saneamento Bsico CABES XVIII Associao Brasileira de Engenharia
Sanitria e Ambiental 1998.

SILVA, Daniel J. Uma abordagem cognitiva ao planejamento estratgico do
desenvolvimento sustentvel. Tese de Doutorado. Centro Tecnolgico, Departamento de
Engenharia de Produo e Sistemas, UFSC. Florianpolis, SC. 1998.

SILVA Daniel J. O paradigma transdisciplinar: Uma perspectiva metodolgica para a
pesquisa ambiental. In PHILLIPI et al. Interdisciplinaridade em Cincias Ambientais.
So Paulo: Signus Editora, 2000.

SILVA, Edna Lucia da e MENEZES, Estera M. Metodologia da pesquisa e elaborao
de dissertao. 3a. ed. Florianpolis: Laboratrio de Ensino a Distncia, UFSC, 2001.

SPILLER, Pablo T.; Savedoff, WILLIAM D. Spilled water: institutional commitment in
the provision of water services. Washington, D.C.: Inter-American Development Bank. p.
1-34, 1999.

TEIXEIRA, Hlio J. e SANTANA, Solange M. Remodelando a gesto pblica - Uma
reviso dos princpios e sistemas de planejamento, controle e avaliao de desempenho.
So Paulo: Ed. Edgard Blucher, 1994.

TEIXEIRA Jlio C. e HELLER, Lo. Associao entre cenrios de saneamento e
diarrias em reas de assentamento subnormal em Juiz de Fora, MG. In: 22 Congresso
Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental. Joinville, SC: ABES, 2003. 1 CD.

UNICEF, Divisin de Programas, Seccin de Agua, Medio Ambiente y Saneamiento;
USAID, Proyecto de Salud Ambiental. Serie de Directrices Tcnicas sobre Agua, Medio
Ambiente y Saneamiento - Num. 3. EHP Applied Study No. 5. Hacia una mejor
programacin: Manual sobre Saneamiento. 1 Edio. Nova Iorque: UNICEF, 1998.

UNDP World Bank Water and Sanitation Program. Learning what works: A 20 years
retrospective view on international water and sanitation cooperation 1978-1998 (by
Maggie Black). Washington DC, September 1998. (livreto, 77p.)

VARIS, Olli e Somlydy, Lszl. Global urbanization and urban water: Can sustainability
be afforded? Wat. Sci Tech. v.35, n.9, p. 21-32. 1997


211

WATSON, Gabrielle. Water and Sanitation in So Paulo. M.Sc. Thesis, Department of
Urban Studies, Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, MA, USA, 1982.

WIJK-SIJBESMA, Christine. Participation of women in water supply and sanitation: roles
and realities. Technical paper 22 - International Reference Center for Community Water
Supply and Sanitation. The Hague, The Netherlands, 1985.

WHITTINGTON, Dale., Davis, Jenifer, Miarsono, Harry. and Pollard, Richard. Designing
a "neighborhood deal" for urban sewers: A case study of Semarang, Indonesia. Journal of
Planning Education and Research 19: 297-308, 2000.

WHITTINGTON, Dale., LAURIA, D. e MU, X. A study of water vending and willingness to
pay for water in Onisha, Nigeria. World Development 19(2/3): 179-198. 1991.

WORLD BANK. Sanitation and clean water. In: World Development Report 1992:
Development and the Environment. Washington D.C.: The World Bank. p. 98-113. 1992a.

WORLD BANK. Environmental priorities for development. In: World Development Report
1992: Development and the Environment. Washington D.C.: The World Bank. p. 44-50.
1992b.

WORLD BANK. Infrastructure: Achievements, challenges and opportunities. In: World
Development Report 1994: Infrastructure for development (p. 13-22). Washington, DC: The
World Bank. 1994.

WORLD BANK. Project Appraisal Document on a Proposed Loan to Venezuela for a
Caracas Slum-Upgrading Project. Report no. 17924 VE. (Washington, D.C.: Infrastructure,
Finance and Private Sector Department, Colombia, Ecuador and Venezuela Country
Management Unit, Latin America and the Caribbean Regional Office, September 28, 1998.

WORLD BANK, UNCHS (Forum Habitat). Cities Alliance for cities without slums. World
Bank Group. Annual Meetings, 1999. Special Summary Edition. 1999.

WORLD BANK. Upgrading low income assessments Country assessment reports.
Overview and Lessons Excerpts from a survey of 10 countries in frica. The World Bank:
Janeiro de 2002.
212



APNDICES


APNDICE A - Referncias institucionais
APNDICE B - Trechos do relatrio do programa doutorado-sanduche no
exterior
APNDICE C - Planilha para levantamento institucional
APNDICE D - Fichas de caracterizao de programa
213

APNDICE A - Referncias institucionais
214

APNDICE B - Trechos do relatrio do programa doutorado-sanduche no
exterior
215

APNDICE C - Planilha para levantamento institucional
216

APNDICE D - Fichas de caracterizao de programa