Sexto Informe Estado de La Nación (2000)

ESTADO DE LA NACION EN DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE
Un anlisis amplio y objetivo sobre la Costa Rica que tenemos a partir de los indicadores ms actuales (1999)
PROYECTO ESTADO DE LA NACION APDO. 1174-2100 PAVAS, COSTA RICA www.estadonacion.or.cr
PRIMERA EDICION: 2000 DISEO Y DIAGRAMACION: ERICK VALDELOMAR / NeoGrca S.A. PORTADA: ERICK VALDELOMAR
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C E S
Indices
Indice General
PRESENTACION RECONOCIMIENTOS PROLOGO AL SEXTO INFORME Sent ido de los Informes Caractersticas, orientaciones y algunos resultados Rigor acadmico Legitimidad social Amplitud en la difusin Nuevo mecanismo de nanciamient o: independencia e imparcialidad del Proyect o CAPITULO 1 SINOPSIS DEL ESTADO DE LA NACION DURANTE 1999 Equidad e integracin social Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas Armona con la naturaleza Fortalecimiento de la democracia La Regin Chorotega Los desafos nacionales Anexo Propuest a preliminar para el est udio de la calidad de vida en Cost a Rica Int roduccin Nuest ro concept o de calidad de vida Denicin Alcance del concepto
35 41 41 41 42 42 43 43 44
51 53 56 58 60 62 65
67 67 68 68 68
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
I N D I C E S
Un ejercicio inicial sobre valores compartidos Escogencia preliminar de indicadores para medir la calidad de vida Import ancia de la idea de calidad de vida Esbozo de las discusiones concept uales sobre calidad de vida La bibliografa disponible no proporciona una clara denicin del concepto Los esfuerzos por medir o mejorar la calidad de vida son tambin dispersos El concepto de calidad de vida tiene una creciente importancia poltica Ilust racin de algunos asunt os relevant es para la calidad de vida en Cost a Rica Factores del contexto que sugieren la importancia de estudiar la calidad de vida
La produccin crece rpido, pero no lleva aparejada una mejora en los ingresos Dedicamos a la inversin en las personas una proporcin del PIB menor de lo que creamos
69 69 73 73 73 76 77 77 78 78 79 79 79 79 80 80 81 82
Ejemplos importantes en los diversos componentes de la calidad de vida de la poblacin

Calidad Calidad Calidad Calidad Calidad Calidad de la salud y de la longevidad de la educacin del empleo de la vivienda del ambiente del disfrute de la vida
CAPITULO 2 EQUIDAD E INTEGRACION SOCIAL Hechos relevant es en 1999 Aspiraciones Int roduccin Valoracin general en 1999 Brechas de equidad y suras en la int egracin social Contrastes en el logro de una vida larga y sana
Acceso a los servicios de salud Mortalidad infantil Enfermedades transmitidas por vectores
87 87 88 89 90 93 94 94 95 96 96 98 101 103 106 107 110 111 115 116
Acceso a la educacin y el conocimiento Problemas en la generacin de ingreso para una vida digna
Caractersticas de los hogares pobres Intensidad y severidad de la pobreza La distribucin del ingreso de los hogares Mercado de trabajo y pobreza
Disminuye el acceso a la vivienda La poblacin migrante: un grupo vulnerable La violencia intrafamiliar: factor disruptor de la integracin social Esfuerzos para promover la equidad y las oport unidades sociales
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
La inversin social es un 16,5% del PIB Seguimiento a compromisos internacionales Avances en la reforma del sector salud
Los EBAIS: limitaciones y potencialidades de la estrategia Los compromisos de gestin " Buenas prcticas" en el ejercicio de la rectora en el espacio local El derecho a la salud reproductiva
117 119 120 121 122 123 125 126 126 126 128 130 130 130 132 133
Innovaciones educativas crean nuevas oportunidades Polticas de vivienda de inters social El Tringulo de Solidaridad Una prometedora experiencia en el seguimiento y evaluacin de programas sociales La amnista migratoria: un paso adelante
Resultados generales Polticas sociales y migrantes
Normas y polticas de prevencin y atencin de la violencia intrafamiliar Desafos: la agenda del desarrollo social
CAPITULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONOMICAS Hechos relevantes en 1999 Aspiraciones Introduccin Desempeo econmico en 1999 Crecimiento econmico y las oportunidades que gener La economa sigue creciendo y el pas ocupa el primer lugar en Amrica Latina y el Caribe Industria impulsa el crecimiento econmico Internacionalizacin de las empresas: crtico para el sector industrial Limitado crecimiento a lo interno: un anlisis de la demanda global
La demanda interna La demanda externa El crdito
137 137 138 139 140 145
145 146 151 153 153 153 154 156 158 158 161 161 162 163
Banca costarricense domiciliada en el extranjero: actividades no cuanticadas Oportunidades de empleo escasas en 1999
Los indicadores laborales se estancaron El desempleo afecta principalmente a personas entre 12 y 24 aos Incierta la tendencia del empleo pblico Se generan oportunidades de empleo para mujeres con educacin, pero con ingresos inferiores a los reportados para los hombres Disminuye la creacin de puestos
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
I N D I C E S
La creacin de empleos en la Regin Central fue deciente
163 163 166 167 170 170 170 172 173 173 173 174 174 174 175 176 176 177 177 178 179 179 181 181
No todos los sectores aprovechan las oportunidades del comercio internacional Cambia el perl exportador de Costa Rica en Centroamrica
Grado de preparacin del pas en materia comercial, en el contexto del proceso de integracin hemisfrica
Solvencia en las cuentas externas y oportunidades de mejora Se estanc el sector exportador si no se consideran las ventas de CEM No se reduce el dcit en cuenta corriente a pesar del supervit comercial Colocacin de bonos y tasas activas altas provocaron ingresos de capital Aumentan las reservas ante el ingreso de capitales Tipo de cambio estable El pas sigue al da con sus compromisos externos Transferencia neta de capitales: una visin integral
Capitales de largo plazo al sector pblico Capitales de largo plazo al sector privado El balance neto global
Solvencia scal y gasto pblico Ligera reduccin en el dcit scal Crecen los gastos en trminos reales y como porcentaje del PIB Ingresos tributarios aumentaron con el crecimiento econmico Deuda pblica interna: la ms alta de la dcada Mejoras leves en la estabilidad del costo de vida y los ingresos familiares Se reduce la inacin Condiciones de vida de la poblacin Percepciones de los sectores sociales en relacin con el desempeo econmico y social de 1999 Anexo Actualizacin del Sistema de Cuentas Nacionales del Banco Central de Costa Rica CAPITULO 4 ARMONIA CON LA NATURALEZA Hechos relevantes en 1999 Aspiraciones Introduccin El concepto de gestin ambiental Balance general: una gestin ambiental con grandes contrastes Organizacin del captulo Gestin del patrimonio Avances en la gestin nacional de la biodiversidad
La conservacin in situ Contina el debate sobre la cobertura boscosa en Costa Rica
185
187 187 188 189 189 190 195 196 196 196 197
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
Los visitantes de las reas protegidas pagaron ms de 700 millones de colones Las reservas privadas contribuyen activamente a la conservacin Uso de los elementos de la biodiversidad Los centros de conservacin ex situ
El rico pero vulnerable patrimonio de agua

La Costa Rica azul: el extenso mar territorial Las aguas subterrneas: un extenso mar interno
197 198 198 200 202 202 204 204 204 205 206 206 210 210 211 212 214 215 215 215 217 218 220 220 220 223 224 224 224 225 226 226 226 228 229 230 232 232 232 233 233 234 234
La gestin del cambio social La gestin de los recursos boscosos: buenas y malas noticias
Oferta maderera: disminuye el volumen extrado de bosque natural La industria de transformacin secundaria enfrenta serios problemas Incentivos forestales y pago por servicios ambientales
Mal uso del agua puede poner en peligro ese patrimonio

Las cuencas ms utilizadas son las menos forestadas La poblacin demanda mayor calidad del agua, pero contamina ms Se usa el agua para satisfacer una creciente demanda elctrica Un desarticulado y contradictorio marco legal e institucional Bosques por agua, una nueva modalidad de servicio ambiental
El modelo energtico de Costa Rica tiene serios problemas de sostenibilidad

Una creciente dependencia de energa fsil importada Control ambiental y conictos por el desarrollo energtico
Un pas lder en la cooperacin internacional a favor del ambiente Creacin y modicacin de instrumentos jurdicos establecen nuevas obligaciones La participacin ciudadana puede mejorar la gestin del cambio: dos ejemplos
La agricultura orgnica es una fuerza productiva y social en crecimiento Participacin y consulta en la formulacin de polticas ambientales
La gestin del riesgo La desordenada metropolizacin crea una fuerte vulnerabilidad del centro neurlgico del pas
La mancha urbana creci un 80% en once aos Graves consecuencias de la metropolizacin desenfrenada
Los desechos slidos son un serio problema ambiental

El pas genera una gran cantidad de desechos Los esfuerzos de separacin y reciclaje son todava dbiles La disposicin nal de los desechos slidos: muchos problemas, pocas esperanzas Mayores esfuerzos en materia de desechos hospitalarios Las deyecciones industriales: una experiencia positiva en la agroindustria cafetalera Una respuesta gubernamental insuciente
El control ambiental est poco desarrollado

La SETENA: debilidad administrativa e inestabilidad nanciera La Fiscala del Ambiente: ocupada con denuncias en la pennsula de Osa
La respuesta ante los desastres y la nueva Ley de Emergencias

1999: un ao sin mayores desastres Se modic la Ley Nacional de Emergencias
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
I N D I C E S
Persisten los conictos ambientales Desafos de la gestin ambiental CAPITULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA Hechos relevantes en 1999 Aspiraciones Introduccin Perspectivas democrticas al cierre del siglo XX Balance del ao 1999 Organizacin del captulo El gobierno costarricense Altibajos en el Poder Ejecutivo
La herencia del Proceso de Concertacin Nacional Principales iniciativas polticas del Poder Ejecutivo Problemas en el manejo poltico de la cuestin agrcola La reforma de los sectores de energa y telecomunicaciones fue un objetivo importante Diversicacin y conictos marcaron la poltica exterior del pas
236 236
241 241 242 243 243 244 247 248 248 249 249 249 249 251 252 252 253 254 255 256 256 257 258 259 261 261 262 263 263 265 265 267 268 269 270 270 270
El Poder Judicial: ms trabajo y demandas de cambio en la administracin de justicia

Modernizacin y conictos en el Poder Judicial Acelerado ritmo de crecimiento de los litigios Los juicios de trnsito inan la cantidad de litigios Aument el volumen de trabajo de las salas de la Corte Suprema de Justicia
El Parlamento ejerce dbiles controles polticos

Un mayor entendimiento poltico estimula la produccin de leyes Las dicultades del Congreso para ejercer control poltico Pocas instituciones pblicas presentan informe de labores
Reforma electoral en Costa Rica: un proceso pendiente Respeto por los derechos humanos, pero problemas para proteger a los grupos vulnerables Una larga tradicin de defensa de los derechos humanos La evolucin reciente es satisfactoria La difcil tarea de defender a los grupos vulnerables Problemas en el cumplimiento de los derechos laborales Aumenta el trabajo de los organismos controladores de la administracin pblica La Contralora General de la Repblica en proceso de reorganizacin Incremento en la actividad de la Procuradora General de la Repblica La Defensora de los Habitantes abri expedientes contra varias entidades La crtica funcin reguladora de los servicios pblicos que desarrolla la ARESEP Avances y reformas en la regulacin del mercado de valores Falta de instrumentos ecaces en la Comisin para Promover la Competencia La defensa de los consumidores est en sus primeras etapas
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
Las contraloras de servicios tienen una presencia y un funcionamiento limitados Tribunal Ambiental Administrativo alerta sobre la duplicidad de funciones El debate sobre la libertad de prensa y el derecho de respuesta Los eventos de 1999 evidencian una pugna sobre la libertad de prensa
Intentos por modicar el marco legal Aplicacin del marco legal Denuncias de presiones sobre medios de comunicacin y periodistas Cambios en la propiedad de medios de comunicacin
271 272 272 272 272 273 273 273 274 275 275 276 276 277 278 278 280 280 280 281 281 281 283 283 283 284 285 287
Visiones contrapuestas sobre el ejercicio de la libertad de prensa Participacin ciudadana en la gestin pblica en 1999: una sociedad aptica? El Tringulo de Solidaridad en 1999: avances e incertidumbre La Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa Participacin ciudadana en la adopcin de polticas de la ARESEP Mayor participacin ciudadana en la CCSS y el MOPT La sociedad civil costarricense: evidencias de un dcit ciudadano En Costa Rica existe una sociedad civil diversicada Evidencias de un bajo nivel de participacin ciudadana Indicios de problemas de funcionamiento democrtico en la sociedad civil Percepcin social sobre la gestin pblica en 1999: una campanada de alerta Evidencias de una prdida de apoyo ciudadano al sistema poltico Predominaron las percepciones negativas sobre el Poder Ejecutivo y la gestin presidencial Percepciones sobre la Asamblea Legislativa y la labor de los diputados Percepciones sobre el Poder Judicial Fortalecimiento municipal: sin avances importantes Casi dos dcadas de discusiones sobre descentralizacin, con magros resultados Persiste la debilidad en las nanzas municipales Pocas novedades en la democracia local Eventos relevantes en la gestin de asuntos locales Anexo Diez aos de la Sala Constitucional (1989-1999) Introduccin La reforma de 1989 a la jurisdiccin constitucional El control de la constitucionalidad antes de la reforma La creacin de la Sala Constitucional Los remedios jurisdiccionales al alcance de las personas
La accin de inconstitucionalidad Las consultas de constitucionalidad Recurso de hbeas corpus Recurso de amparo Conictos de competencias constitucionales
289 289 290 290 290 291 291 292 293 294 295
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
I N D I C E S
El funcionamiento de la Sala Constitucional Anlisis crtico de la jurisprudencia de la Sala Constitucional Limitaciones a la propiedad privada en razn de prioridades ambientales Libertad de expresin
Libertad sin censura previa El derecho de respuesta
295 297 297 300 300 301 302 303 304
El derecho a un debido proceso legal Conictos constitucionales El fut uro de la Sala Const it ucional CAPITULO 6 TEMA ESPECIAL: LOS DESAFIOS DE LA REGION CHOROTEGA Hechos relevant es en 1999 Aspiraciones del desarrollo humano sost enible en el mbit o subnacional Int roduccin Una regin plural y fragmentada Contexto histrico del desarrollo en Guanacaste Auge y crisis de la economa regional (1950 1990) Una regin en transicin (1990-2000) Microrregiones contrastantes Actores de la pluralidad social Desafos regionales El ambiente: soporte del desarrollo El rico patrimonio natural de la regin
La disponibilidad de recursos hdricos plantea un serio desafo regional El potencial agropecuario y forestal se reparte desigualmente
307 307 307 309 310 311 311 312 313 314 317 318 318 319 320 320 320 321 321 322 323 323 324 326 327 327 327 327
La gestin del patrimonio natural

La energa producida en Guanacaste mueve al pas El sistema de reas protegidas se expande, pero es vulnerable El fuego: amenaza permanente del patrimonio natural de Guanacaste Cambios en el uso del suelo: incertidumbre en materia de cobertura boscosa Los incentivos forestales no detienen el desgaste del recurso boscoso La mayora del suelo fuera de las reas protegidas est sobre o subutilizado Un conicto en ciernes: el uso del agua como fuente de vida y sumidero No existe una adecuada disposicin de los desechos slidos
Evolucin de las oportunidades y dinmica econmica Profundos cambios en la dinmica de empleo

Pierde importancia el sector agropecuario como fuente de empleo regional Crece el empleo, especialmente el femenino, pero no su calidad
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
Un dinamismo econmico fuerte, pero territorialmente concentrado

El crecimiento del consumo elctrico en la regin es superior al del pas El sector servicios se ha convertido en un fuerte consumidor de energa La infraestructura de carreteras est concentrada en los cantones ms dinmicos
329 329 330 331 332 332 333 333 333 334 334 336 336 336 337 337 337 338 339 341 343 346 346 347 347 347 349 350 350 350 351 351 351 352 354 354 354 354 356 358
Dinmica poblacional y condiciones de vida Casi 300.000 personas viven en la regin Un bajo nivel de desarrollo social caracteriza a los cantones Mejoran las oportunidades de salud
La mortalidad infantil es similar al promedio nacional La desnutricin no es un problema extendido
Una situacin intermedia en las oportunidades educativas

La mitad de los establecimientos escolares es unidocente Algunos avances en la educacin tcnica y superior, pero persisten problemas
Guanacaste es la regin del pas con mayor nivel de pobreza

La pobreza se estanc en los ltimos seis aos La pobreza es mayor en la agricultura y entre las personas con menor instruccin
Las oportunidades no llegan para todos: el caso de las comunidades pesqueras Aproximaciones sectoriales a los pilares del desarrollo regional El sector agropecuario muestra poco dinamismo
Una referencia especial: la produccin campesina El caf muestra una baja productividad, pero una comercializacin innovadora Un mercado de servicios de apoyo a la produccin poco efectivo Poltica agropecuaria hacia los pequeos productores: sin estrategia integral de largo plazo
La difcil articulacin del turismo a la economa regional

Casi 400.000 turistas visitaron Guanacaste en 1999 Fuerte inversin turstica El turismo se concentra en las playas del norte Modestas cifras de generacin de empleo directo en el turismo Poca articulacin entre el turismo de playa y el de conservacin Impactos sociales y ambientales del turismo son objeto de discusin pblica La poltica pblica turstica es dbil e incipiente
La gestin local del desarrollo Acciones dispersas caracterizan la presencia del Estado Los gobiernos locales guanacastecos son de los ms pobres del pas
La accin municipal cuenta con un escaso soporte tcnico
El esfuerzo organizativo en Guanacaste es amplio y diverso

Importantes diferencias territoriales en los niveles organizativos Marcadas diferencias territoriales en el tipo de organizacin social Limitaciones de las organizaciones sociales Escasas experiencias de concertacin local
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
I N D I C E S
BIBLIOGRAFIA COMPENDIO ESTADISTICO Presentacin Estadsticas sociales Desarrollo humano Demografa Empleo Gasto pblico Salud Seguridad social Educacin Vivienda Pobreza e ingresos Estadsticas econmicas Cuentas nacionales y producin sectorial Infraestructura Telecomunicaciones Transporte Comercio exterior Finanzas pblicas Sector nanciero Precios Estadsticas ambientales Tierra Atmsfera Desechos Consumo de energa Recursos pesqueros Estadsticas polticas Organizacin ciudadana Control ciudadano Seguridad pblica y privada Administracin de justicia Delitos y agresiones Medios de comunicacin Gobiernos locales Formacin de leyes Fuentes, deniciones y notas tcnicas
361 377 377 379 379 379 380 382 383 384 387 390 391 393 393 394 394 394 395 396 397 399 400 400 400 401 401 401 402 402 402 402 402 404 404 404 404 405
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
Indice de cuadros
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 2.14 2.15 2.16 2.17 2.18 2.19 2.20 2.21 2.22 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
Prioridades para denir la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica, segn los participantes en el Juicio Grupal Ponderado Propuesta de indicadores mnimos y mximos para medir la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica Fortalezas y debilidades del concepto de calidad de vida Situacin y percepciones de empleados pblicos y asalariadas de la maquila sobre sus derechos laborales Condicin de las viviendas segn hacinamiento y servicios por zona. 1992, 1994 y 1997 Equidad e integracin social en perspectiva. 1997-1999 Poblacin de 7 a 17 aos que no asiste a la educacin regular. 1999 Tasa de cobertura de la educacin segn ciclo. 1990-1999 Evolucin de la indigencia y la pobreza total, a nivel nacional y por zonas. 1990-1999 Evolucin de la indigencia y la pobreza total segn regiones. 1990-1999 Caractersticas laborales de los ocupados segn condicin de pobreza del hogar. 1999 Incidencia, intensidad y severidad de la pobreza en los hogares a nivel nacional. 1990-1999 Anlisis de las brechas de pobreza. 1990-1999 Medidas de desigualdad en la distribucin del ingreso familiar per cpita. 1990-1999 Variacin en el ingreso familiar promedio y en la participacin en el ingreso total, segn estratos de ingreso familiar per cpita. 1998-1999 Principales caractersticas de los hogares, por estratos de ingreso familiar per cpita. 1990-1999 Variacin en el ingreso familiar per cpita, por estrato de ingreso. 1990-1999 Poblacin por nacionalidad, segn sexo y grupos de edad. 1997, 1999 Tasa neta de participacin laboral en Costa Rica y Nicaragua, segn sexo. 1995 y 1999 Poblacin nacida en Costa Rica de madres nicaragenses. 1982-1999 Poblacin ocupada por nacionalidad y sexo, segn grupo ocupacional. 1999 Casos de violencia domstica entrados al sistema judicial, segn provincia. 1997-1999 Distribucin del nmero de denuncias tramitadas ante el Ministerio de Seguridad Pblica, segn tipo. 1999 Cumplimiento de las metas del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo Poblacin cubierta por el modelo readecuado de atencin: resumen de Areas y EBAIS, segn regin. 1999 Juntas de Salud segn tipo de establecimiento sanitario Alcance de los proyectos del Tringulo de Solidaridad Diferencia en indicadores seleccionados segn nuevas cuentas nacionales. 1998 Resumen de indicadores econmicos ms relevantes Contribucin al crecimiento del PIB en 1999 Estimacin de los establecimientos y trabajadores de las micro y pequeas empresas no agrcolas. 1998 Subsectores industriales segn su crecimiento en 1999 Saldo de crdito del Sistema Bancario Nacional por actividad econmica. 1991-1999 Algunas caractersticas de grupos nancieros privados Tasas de inters activas reales. 1990-1999
70 71 74 81 82 91 96 97 99 101 102 104 105 105 107 108 109 112 113 113 114 116 117 120 122 123 128 139 144 149 150 151 155 155 156
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
I N D I C E S
3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 3.15 3.16 3.17 3.18 3.19 3.20 3.21 3.22 3.23 3.24 3.25 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 4.14 4.15 4.16 4.17 4.18 4.19 4.20 4.21 4.22 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13
Grupos nancieros autorizados por el CONASSIF Bancos off shore pertenecientes a grupos nancieros supervisados por la SUGEF Fuerza de trabajo por condicin de empleo. 1994-1999 Evolucin de la fuerza de trabajo segn sexo. 1994-1999 Tasa de desempleo abierto por grupos de edad. 1999 Poblacin ocupada del sector pblico segn diversas fuentes de informacin. 1994-1999 Ingreso promedio primario mensual por sexo, segn rama de actividad. 1999 Creacin de nuevos puestos de trabajo. 1990-1999 Evolucin de la poblacin ocupada segn rama de actividad. 1995-1999 Estados Unidos y Europa: productos en los que Costa Rica es un suplidor importante. 1999 Centroamrica: cifras sobre su insercin internacional. 1990 y 1998 Costa Rica: grado de preparacin para participar en el ALCA Transferencia neta de capital al sector pblico. 1992-1999 Transferencia neta de capital al sector privado. 1992-1999 Transferencia neta de capital. 1992-1999 Composicin porcentual de los ingresos tributarios en 1999 Evolucin del precio de los hidrocarburos en 1999 Resumen de indicadores ambientales Areas silvestres protegidas segn categora de manejo Estado del conocimiento de las especies segn grupo taxonmico Acuerdos de bioprospeccin del INBio. 1999 Vulnerabilidad de los acuferos Aprovechamiento anual de madera segn tipo de fuente. 1997-1999 Empresas y organizaciones asociadas a la Cmara Costarricense Forestal. 1999 Distribucin de aserraderos del pas por provincia, segn condicin de actividad. 2000 Incentivos al sector forestal. 1979-1995 Nuevas hectreas incorporadas al programa de PSA, segn modalidad. 1997-1999 Distribucin de los contratos de PSA por rea bajo contrato, segn modalidad. 1998-1999 Montos recaudados por el impuesto selectivo de consumo a los combustibles y montos asignados por el Estado para el PSA y el CAF. 1996-1999 Evolucin de la generacin elctrica. 1997-1999 Costo de produccin de electricidad segn fuente. 1999 Resumen de PLAMA Mora y PLAMA Virilla Evolucin del marco normativo en materia ambiental. 1999 Participacin ciudadana en instancias nacionales del sector de recursos naturales, por sexo Algunos indicadores de la recoleccin municipal de desechos Proyectos de participacin ciudadana en el manejo de desechos Contaminacin en la cuenca del ro Trcoles. 1999 Prdidas y daos directos durante las inundaciones del ro Tempisque. Setiembre y octubre, 1999 Resumen de conictos ambientales ocurridos durante 1999 Evolucin de indicadores polticos. 1995-1999 Casos entrados en las ocinas judiciales de primera instancia, segn materia. 1993-1999 Recursos de casacin votados sobre el fondo, por materia y duracin promedio segn sala. 1999 Proyectos analizados por las comisiones permanentes de la Asamblea Legislativa segn tipo de dictamen. 1998-1999 Principales propuestas de reforma electoral presentadas ante el Tribunal Supremo de Elecciones. 1999 Aporte estatal a los partidos polticos en las campaas de 1994 y 1998 Denuncias por persecucin sindical interpuestas ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 1990-1999 Contralora General de la Repblica: casos tramitados segn principales funciones realizadas. 1997-1999 Procuradora General de la Repblica: casos tramitados segn principales funciones. 1998-1999 Defensora de los Habitantes: nmero de expedientes abiertos y cerrados por rea de atencin Resoluciones de la ARESEP ante solicitudes de aumento tarifario en dos sectores, segn dictamen. 1999 Contraloras de servicios segn sector. 1997-1999 Audiencias pblicas y quejas registradas en la ARESEP, segn sector. 1999
157 157 159 161 161 162 162 163 165 166 167 168 174 175 175 177 179 192 196 200 201 205 206 207 208 209 210 211 211 214 214 216 221 222 227 229 231 234 237 246 253 255 257 260 261 265 266 267 268 269 271 276
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
5.14 5.15 5.16 5.17 5.18 5.19 5.20 5.21 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14 6.15 6.16 6.17 6.18
Proyecto de Mejoramiento de la Gestin de la Conservacin Vial Municipal: resumen de avance Densidad organizativa de la sociedad civil, segn provincia Percepcin de la gestin del presidente Rodrguez Percepcin de la labor de la Asamblea Legislativa Ingresos y egresos municipales: carga y presin tributarias. 1992-1999 Mecanismos democrticos en 15 municipalidades del pas Resoluciones dictadas por la Sala Constitucional en hbeas corpus, recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad. 1990-1999 Duracin promedio de los casos entrados a la Sala Cuarta, por tipo de recurso. 1990-1999 Guanacaste: rea concentrada en ncas mayores de 500 hectreas, como porcentaje del rea total catastrada por cantn Guanacaste: uso-cobertura de la tierra. 1979, 1992 y 1996-1997 Guanacaste: consumo estimado de aguas supercial y subterrnea, por sector productivo Guanacaste: total de acueductos por tipo de administracin Regin Chorotega: poblacin ocupada segn rama de actividad y regin. 1987-1999 Costa Rica y Regin Chorotega: crecimiento del consumo elctrico. 1998-1999 Indice de desarrollo social para los cantones de la Regin Chorotega y otros cantones seleccionados del resto del pas. 1999 Tasas trienales de mortalidad infantil en Costa Rica y cantones de la Regin Chorotega. 1993-1995 y 1997-1999 Regin Chorotega: estado nutricional de nios y nias menores de 6 aos. 1998-1999 Regin Chorotega: hogares con ingreso conocido segn niveles de pobreza. 1987-1999 Regin Chorotega: caractersticas laborales de los ocupados por condicin de pobreza del hogar, segn sector productivo y nivel educativo. 1999 Regin Chorotega: rea, rendimiento y produccin de los principales productos agrcolas. 1990-2000 Guanacaste: caracterizacin de la actividad agropecuaria Guanacaste: fases del desarrollo turstico. 1960-2000 Regin Chorotega: estimacin de turistas. 1999 Regin Chorotega: perl institucional de los gobiernos locales Regin Chorotega: presencia de organizaciones por cantn, segn tipo.1999 Algunas iniciativas apoyadas por la cooperacin internacional
277 279 281 283 285 286 296 298 314 322 325 326 328 329 332 334 335 337 338 342 344 348 349 353 355 357
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
I N D I C E S
Indice de recuadros
0.1 0.2 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
Resultados de seis aos de trabajo (1995-2000) El Consejo Consultivo del Estado de la Nacin Los informes sobre el estado de la nacin: denicin Hay que mejorar los estudios sobre la distribucin del ingreso Costa Rica en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD Veinticuatro armaciones sobre la situacin de las mujeres en el Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin Caractersticas generales y limitaciones del Sexto Informe Propuestas para denir el concepto de calidad de vida en Costa Rica Algunos esfuerzos por medir o mejorar la calidad de vida en distintos pases La Costa Rica del siglo XXI que anhela la juventud costarricense Lazos de cooperacin entre pases por medio de las organizaciones de extranjeros en Costa Rica El concepto de integracin social ser estudiado con mayor precisin en los prximos Informes SINAMI: balance de logros y limitaciones. 1999 Situacin de pobreza de los hogares con ingreso cero o ignorado Incidencia, intensidad y severidad de la pobreza: conceptos y frmula de clculo Mejorando la estimacin de las brechas de pobreza Objetivos de corto plazo del Plan de Accin Regional La nocin de " buena prctica" 100% en bachillerato: una alianza estratgica Tringulo de Solidaridad: fortalezas y debilidades Nuevos retos en materia de informacin para el desarrollo Cambios en la estructura productiva costarricense Las micro y pequeas empresas en Costa Rica Competitividad del sector software y vinculacin de empresas de la zona franca con empresas locales: proyectos clave apoyados por el BID-FOMIN Concentracin de los grupos nancieros privados Participacin de Costa Rica en negociaciones comerciales Tratado de Libre Comercio Costa Rica-Mxico Ley de Proteccin al Trabajador Tres dimensiones de la gestin ambiental Una vez ms, las limitaciones de informacin Auditora a planes de manejo en el Area de Conservacin Tortuguero Hacia la consolidacin de la forestera comunitaria La sedimentacin como proceso de degradacin de humedales Contaminacin del aire y salud pblica La participacin de las mujeres en las instituciones pblicas relacionadas con el ambiente El banano orgnico de Talamanca: condiciones para la sostenibilidad
42 44 52 54 55 57 63 75 76 83 84 90 95 100 103 105 119 124 127 129 147 148 150 152 155 164 166 180 190 195 208 210 213 218 222 223
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
4.9 4.10 4.11 4.12 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13 5.14 5.15 5.16 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14 6.15
Planes estratgicos urbanos: ejemplos de participacin para un mejor manejo del territorio El relleno manual de Cervantes El sumidero del Valle Central: externalidades y costo ambiental en el golfo de Nicoya Antecedentes de la nueva Ley de Emergencias Legitimidad democrtica y la evaluacin de la vida poltica La seguridad ciudadana se ha convertido en un tema de alta prioridad poltica Detenciones y condenas relacionadas con violaciones a la Ley de Psicotrpicos Dato preocupante: en muchos casos de violencia domstica, la denunciante no comparece y se levantan las medidas contra el agresor La funcin del Parlamento como controlador de las polticas econmicas del Estado: un ejemplo concreto a la luz de una consulta constitucional Cambios en la legislacin nacional a favor de las mujeres luego de la Conferencia Mundial Beijing + 5 El enorme reto de eliminar la violencia domstica Derechos de la niez y la adolescencia Servicios pblicos sometidos a la regulacin de la ARESEP Tendencia internacional: la inversin de la carga de la prueba y la primaca de la libertad de informacin sobre asuntos pblicos Prdida progresiva del apoyo al sistema poltico costarricense. 1978-1999 Principales reformas jurdicas e institucionales experimentadas por el rgimen municipal costarricense en el perodo 1995-1999 Sala Constitucional: mejoras en la celeridad de resolucin de casos en los ltimos cuatro aos El caso de Stephen Schmidt y su adopcin por la Sala Constitucional La Sala Constitucional elimina la censura previa Conictos entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones Por qu se escogi la Regin Chorotega? Metodologa y fuentes de informacin La gran propiedad en Guanacaste: un esfuerzo de aproximacin Productores agropecuarios y sus visiones sobre Guanacaste Proteccin y conservacin de la cuenca del ro Tempisque Experiencia innovadora de produccin y aprovechamiento de energa renovable Inconsistencia entre mapas de uso-cobertura del suelo: el caso de la Estacin Forestal Experimental Horizontes El Distrito de Riego Manejo participativo de una cuenca: la Reserva Forestal Monte Alto Contaminacin del ro Caas por desechos de la actividad pesquera La vivienda de inters social en Guanacaste Falta de oportunidades sociales para los pescadores artesanales La diversicacin agrcola: un proceso a mitad de camino La participacin de las ciudadanas en Guanacaste Regin Chorotega: apoyo de la cooperacin internacional
225 230 231 235 244 250 254 256 258 262 263 264 269 274 282 284 298 301 301 304 310 311 314 315 318 321 324 325 326 327 333 339 340 356 357
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
I N D I C E S
Indice de grcos
1.1 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4.1 4.2 4.3 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6.1 6.2
Crecimiento del PIB real y el ingreso promedio real. 1992-1999 Poblacin de 15 a 17 aos que no estudia ni trabaja, segn sexo. 1997-1999 Indice de vulnerabilidad a la pobreza y porcentaje de hogares vulnerables. 1990-1999 Indice de accesibilidad habitacional sin bono. 1992-1999 Evolucin del gasto pblico social. 1991-1999 Composicin del gasto pblico social por sectores. 1991-1999 Crecimiento del ingreso nacional disponible real per cpita. 1992-1999 Estructura productiva segn principales actividades. 1950-1999 Tasas de variacin de la poblacin ocupada y del PIB per cpita. 1992-1999 Evolucin de la tasa de desempleo abierto segn sexo. 1992-1999 Dcit de la cuenta comercial en relacin con el PIB. 1992-1999 Saldo de la cuenta de capital y nanciera en relacin con el PIB. 1992-1999 Dcit scal del Gobierno Central en relacin con el PIB. 1992-1999 Visitantes a las reas silvestres protegidas. 1999 Aporte de la generacin privada de energa elctrica con respecto al total. 1990-1999 Generacin de desechos slidos segn origen de recoleccin. Varios aos Opinin sobre el principal problema que afecta a la ciudadana. Febrero de 1999 Detenidos por violaciones a la Ley de Psicotrpicos. 1990-1999 Asociaciones civiles inscritas en el Registro Nacional segn perodo de creacin Apoyo al sistema poltico. 1978-1999 Porcentaje de resoluciones dictadas con lugar en relacin con el total de sentencias dictadas por la Sala Constitucional, segn tipo de caso. 1994-1999 Poblacin con bajo nivel educativo segn regin. 1999 Regin Chorotega: evolucin del rea sembrada de granos bsicos. 1990-2000
78 98 104 111 118 118 146 148 158 159 171 173 176 217 219 227 250 254 279 282 297 335 341
I N D I C E S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
Indice de mapas
4.1 6.1 6.2 6.3 6.4
Costa Rica: lmites del territorio Ubicacin espacial de la Regin Chorotega Hidrogeologa de la Regin Chorotega Consumo promedio de electricidad residencial y oferta hotelera en la Regin Chorotega Regin Chorotega: densidad de asociaciones por cada 10.000 habitantes
203 308 319 330 355
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
S I G L A S
Siglas
ACA ACA-T ACCD ACCVC ACG ACIAR ACIPLAST ACNUR ACORDE ACOSA ACT ACTo AECO AFAORCA AFE AGECO AGEF AGICUP AGROPAL AID ALCA ALIDES AMITUFOR AMSJ ANAO ANC ANEP APAIFO APREFLOFAS APROMUJER APRONAGE ARAO ARCOSAN ARESEP
Area de Conservacin Arenal Area de Conservacin Arenal-Tempisque Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia Area de Conservacin Cordillera Volcnica Central Area de Conservacin Guanacaste Fundacin Asociacin de Consultores para la Integracin y Accin Regional Asociacin Costarricense de la Industria del Plstico Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Asociacin Costarricense para Organizaciones de Desarrollo Area de Conservacin de la Pennsula de Osa Area de Conservacin Tempisque Area de Conservacin Tortuguero Asociacin Ecologista Costarricense Asociacin de Familias Agricultoras Orgnicas de la Regin de Caraigres Administracin Forestal del Estado Asociacin Gerontolgica Costarricense Auditora General de Entidades Financieras Asociacin de Grupos e Intrpretes de Cultura Popular Costarricense Asociacin de Productores de Palmito Agencia Internacional de Desarrollo, Estados Unidos de Amrica Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible Asociacin de Microempresarios Tursticos de La Fortuna Area Metropolitana de San Jos Asociacin Nacional de Agricultura Orgnica Partido Alianza Nacional Cristiana Asociacin Nacional de Empleados Pblicos Asociacin de Productores Agro-Industriales y Forestales Asociacin Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre Asociacin Nacional de Asesora y Capacitacin para la Mujer Asociacin Pro Hospital Nacional de Geriatra y Gerontologa " Dr. Ral Blanco Cervantes" Asociacin Regional de Agricultores Orgnicos (San Carlos) Complejo Hidroelctrico Arenal, Corobic y Sandillal Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos
S I G L A S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
ASDI ASEPALECO ASIS ASP ATAP B BANCOOP BANHVI BCAC BCCR BCIE BCR BEM BEP BFV BICSA BID BM BNCR BNV BOLCEN BPDC BTG C CAAR CAF CAFA CAFMA CANAIMA CANAMEC CANAPROMA CANARA CANARDES CANATUR CANEFOR CAPEL CAPROSOF CAT CATIE CATSA CATUSA CATUZON CAUCA CBDS CBI CCAB-AP CCAD CCAP CCB CCCC
Agencia Sueca de Cooperacin y Desarrollo Internacional Asociacin Ecolgica Paquera, Lepanto y Cbano Anlisis de Situacin de Salud Areas Silvestres Protegidas Asistentes Tcnicos de Atencin Primaria
Banco Cooperativo Costarricense Banco Hipotecario de la Vivienda Banco Crdito Agrcola de Cartago Banco Central de Costa Rica Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco de Costa Rica Bonos de Estabilizacin Monetaria Barriles Equivalentes de Petrleo Bono Familiar de Vivienda Banco Internacional de Costa Rica Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Banco Nacional de Costa Rica Bolsa Nacional de Valores Asociacin Centroamericana de Bolsas de Comercio Banco Popular y de Desarrollo Comunal Grupo Tecnolgico Britnico (sigla en ingls)
Comits Administradores de Acueductos Rurales Certicado de Abono Forestal Certicado de Abono Forestal Adelantado Certicado de Abono de Manejo de Bosque Cmara Nacional de Industrias de la Madera Cmara Nacional de Medios de Comunicacin Cmara Nacional de Productores de Madera Cmara Nacional de Radio Cmara Nacional de Empresarios Recuperadores y Recolectores de Desechos Slidos Cmara Nacional de Turismo Cmara Nacional de Empresarios Forestales Centro de Asesora y Promocin Electoral Cmara de Productores de Software Certicado de Abono Tributario Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza Central Azucarera del Tempisque S.A. Cmara de Turismo de Sarapiqu Cmara de Turismo de la Zona Norte Cdigo Aduanero Uniforme Centroamericano Convenio Bilateral de Diversidad Biolgica Costa Rica/Holanda Iniciativa de la Cuenca del Caribe (sigla en ingls) Consejo Centroamericano de Bosques y Area Protegidas Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo Consejo Centroamericano de Areas Protegidas Consejo Centroamericano de Bosque Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
S I G L A S
CCCN CCF CCIG CCPC CCSS CCT CDB CDN CECADE CEDAL CEDARENA CEDECO CEFEMINA CEFSA CEGESTI CELADE CEM CEMPASA CEN CENAC CENADI CENAP CENCE CENDEISS CENPRODECA CEPAL CEPPI CER CERCA CGR CI CIA CICA CICAD CID CIDE CIDH CIEA CIEDES CIF CINAI CINDE CINPE CINTERPEDS CIPA CIPD CIRCA CITES CMCA CMF CNAA CNC CNE
Centro Cultural Costarricense Norteamericano Cmara Costarricense Forestal Comit Contra Incendios de Guanacaste Centro Costarricense de Produccin Cinematogrca Caja Costarricense de Seguro Social Centro Cientco Tropical Convenio sobre la Diversidad Biolgica Convencin Internacional de los Derechos de los Nios Centro de Capacitacin para el Desarrollo Centro de Estudios Democrticos para Amrica Latina Centro de Derecho Ambiental y Recursos Naturales Corporacin Educativa para el Desarrollo Costarricense Centro Feminista de Informacin y Accin Consultores Econmicos y Financieros, S. A. Centro de Gestin Tecnolgica e Informtica Industrial Centro Latinoamericano de Demografa Componentes electrnicos para microprocesadores Cementos del Pacco, S. A. Centro de Educacin y Nutricin Centro Nacional de la Cultura Centro Nacional de Didctica Centro Nacional de Accin Pastoral Centros de Educacin, Nutricin y Comedor Escolar Centro de Desarrollo Estratgico e Informacin en Salud y Seguridad Social Centro de Promocin y Desarrollo Campesino Empresarial Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro de Proyectos y Preinversin Reduccin de emisiones de carbono (sigla en ingls) Centro de Recursos para el Desarrollo Sostenible de los Asentamientos Humanos en Centroamrica Contralora General de la Repblica Conservacin Internacional Centro de Investigaciones Agronmicas (UCR) Centro de Investigaciones en Contaminacin Ambiental (UCR) Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas Consultora Interdisciplinaria de Desarrollo Centro de Investigacin en Docencia y Educacin Corte Interamericana de Derechos Humanos Comisin Internacional de Energa Atmica Centro de Investigaciones en Desarrollo Sostenible (UCR) En el puerto de entrada (sigla en ingls) Centros Infantiles de Nutricin y Atencin Integral Coalicin Costarricense de Iniciativas de Desarrollo Centro Internacional en Poltica Econmica Centro Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible (UNA) Centro de Investigacin en Proteccin Ambiental Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo Centro de Informacin y Referencia sobre Centroamrica y el Caribe (UCR) Convencin sobre Comercio Internacional de Especies en Peligro de la Flora y la Fauna Silvestres (sigla en ingls) Consejo Monetario Centroamericano Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia Cmara Nacional de Agricultura y Agroindustria Comisin Nacional del Consumidor Comisin Nacional de Emergencias
S I G L A S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
CNFL CNP CNT COABIO COCIM CODECE CODEFORSA CODEHU CODEHUCA CODESA COLOPES COMEX CONACOOP CONAGEBIO CONAM CONAO CONARE CONASSIF CONAVI CONICIT COOCAFE COP CORBANA CORENA CORECA CORIM CORYCC COSEFORMA COVIRENA CPB CPC CRRH CSE CTM CTO CUNA D DANIDA DECAFOR DESAF DGAC DGF DGT DHR DINADECO DIS DRAE DSE E EARTH
Compaa Nacional de Fuerza y Luz Consejo Nacional de Produccin Compaa Nacional de Teatro Comisin Asesora en Biodiversidad Convenio de Cooperacin Intermunicipal Asociacin para la Defensa de los Cerros de Escaz Comisin de Desarrollo Forestal de San Carlos Comisin Costarricense de Derechos Humanos Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamrica Corporacin Costarricense de Desarrollo Comits Locales de Pesca Ministerio de Comercio Exterior Consejo Nacional de Cooperativas Comisin Nacional para Gestin de la Biodiversidad Consejo Nacional del Ambiente Consejo Nacional de Organizaciones No Gubernamentales y Organizaciones Sociales Consejo Nacional de Rectores Consejo Nacional de Supervisin del Sistema Financiero Consejo Nacional de Vialidad Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas y Tecnolgicas Consorcio de Cooperativas de Guanacaste y Montes de Oro Conferencia de las Partes Corporacin Bananera Nacional Programa de Conservacin de Recursos Naturales Consejo Regional de Cooperacin Agrcola Comisin de Reforma Integral Municipal Consejo Rural y Campesino de Costa Rica Proyecto de Cooperacin en los Sectores Forestales y Maderero Comits de Vigilancia de los Recursos Naturales Certicado para Proteccin de Bosque Comisin de Promocin de la Competencia Consejo Regional de Recursos Hidrulicos Consejo Superior de Educacin Certicados Transferibles de Mitigacin Certiable Tradeable Offsets Colegio Universitario de Alajuela
Agencia Danesa de Cooperacin Internacional Programa de Desarrollo Campesino Forestal Direccin General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares Direccin General de Aviacin Civil Direccin General Forestal Direccin General de Tributacin Defensora de los Habitantes de la Repblica Direccin Nacional de Desarrollo de la Comunidad Direccin de Inteligencia y Seguridad Diccionario de la Real Academia Espaola Direccin Sectorial de Energa
Escuela de Agricultura de la Regin Tropical Hmeda
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
S I G L A S
EBAIS EBI EHPM EIA EMAT ENF ENISO ENSR EOSL ESPH F FANAL FAO FAOS FCL FD FDF FECAP FECON FECRUNAPA FEDECOOP FEDEPRICAP FENASCO FERTICA FEUNA FIDA FITTACOR FLACSO FMI FOB FOD FODESAF FOMIC FOMIN FONAFIFO FONASOL FOSS FOSUVI FRC FUDEU FUNDATEC FUNDEA FUNDECA FUNDECOCA FUNDECOOPERACION FUNDECOR FUNDEMUCA FUNDEVI FUNEM FUPROVI
Equipos Bsicos de Atencin Integral en Salud Empresa Berthierville Incorporada Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples Evaluacin de impacto ambiental Empresas multinacionales de alta tecnologa Encuesta Nacional de Fecundidad Encuesta de Inversin Social Encuesta Nacional de Salud Reproductiva Laboratorio de Sistemas de Observacin Terrestre (sigla en ingls) Empresa de Servicios Pblicos de Heredia
Fbrica Nacional de Licores Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura yla Alimentacin Frente Agrario de Organizaciones Campesinas Fondo de Capitalizacin Laboral Partido Fuerza Democrtica Fondo de Desarrollo Forestal Federacin de Centros Agrcolas Cantonales Federacin Costarricense para la Conservacin del Ambiente Federacin Cruzada Nacional de Proteccin al Anciano Federacin de Cooperativas Federacin de Empresas Privadas de Centroamrica Federacin Nacional de Asociaciones de Consumidores Fertilizantes de Centroamrica Federacin de Estudiantes de la Universidad Nacional Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola Fundacin para la Investigacin y Transferencia de Tecnologa Agropecuaria Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fondo Monetario Internacional En el puerto de salida (sigla en ingls) Fundacin Omar Dengo Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares Fondo de Microproyectos Costarricenses Fondo Multilateral de Inversiones Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Fondo Nacional de Solidaridad y Desarrollo Humano Federacin de Obreros del Sector Salud Fondo de Subsidios a la Vivienda Fondos rotativos de crdito Fundacin para el Desarrollo Urbano Fundacin Tecnolgica de Costa Rica Fundacin de Educacin Ambiental Fundacin para el Desarrollo Integral de la Familia Campesina Fundacin Unin y Desarrollo de la Comunidad Campesina Fundacin de Cooperacin para el Desarrollo Sostenible Fundacin para el Desarrolo de la Cordillera Volcnica Central Fundacin para el Desarrollo y el Fortalecimiento Municipal de Centroamrica Fundacin de la Vicerrectora de Investigacin (UCR) Fundacin Nios en nuestras Manos Fundacin Promotora de Vivienda
S I G L A S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
G GAM GEF GRUCAN GTZ H HNN I IBI ICAA ICAFE ICAP ICBG ICE ICELEC ICER ICETEL ICT IDA IDEAS IDESPO IDG IDH IDS IED IFAM IGN IICA IICE IIDH IIMEC ILANUD IMAS IMILA IMN INA INAMU INBio INCIENSA INCAE INCOFER INCOP INCOPESCA INEC INFOCOOP INISA INS INTECO INVU
Impuesto sobre bienes inmuebles Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Instituto del Caf Instituto Centroamericano de Administracin Pblica Grupos Internacionales de Cooperacin en Biodiversidad (sigla en ingls) Instituto Costarricense de Electricidad Instituto Costarricense de Electricidad-Energa Instituto Costarricense de Educacin Radiofnica Instituto Costarricense de Electricidad-Telecomunicaciones Instituto Costarricense de Turismo Instituto de Desarrollo Agrario Instituto para el Desarrollo y la Accin Social Instituto de Estudios Sociales en Poblacin Indice de desarrollo relativo al gnero Indice de desarrollo humano Indice de desarrollo social Inversin extranjera directa Instituto de Fomento y Asesora Municipal Instituto Geogrco Nacional Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas (UCR) Instituto Interamericano de Derechos Humanos Instituto de Investigaciones para el Mejoramiento de la Educacin Costarricense Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente Instituto Mixto de Ayuda Social Investigaciones de la Migracin Internacional en Latinoamrica Instituto Meteorolgico Nacional Instituto Nacional de Aprendizaje Instituto Nacional de la Mujer Instituto Nacional de Biodiversidad Instituto Costarricense de Investigacin y Enseanza en Nutricin y Salud Instituto Centroamericano de Administracin de Empresas Instituto Costarricense de Ferrocarriles Instituto Costarricense de Puertos del Pacco Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura Instituto Nacional de Estadstica y Censos Instituto Nacional de Fomento Cooperativo Instituto de Investigaciones en Salud (UCR) Instituto Nacional de Seguros Instituto de Normas Tcnicas de Costa Rica Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Hospital Nacional de Nios Gran Area Metropolitana Global Environmental Fund Grupos de Concertacin y Apoyo a Nivel Nacional Agencia Alemana de Cooperacin
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
S I G L A S
IPC IPEC IPG IPH IRET ITCR IVM J JAPDEVA JASEC JPSSJ JUNAFORCA L LAICA LIBOR LIMO M MAC MACORI MADC MAG MCCA MCJD MDL MEIC MEP MICYT MIDEPLAN MINAE MIVAH MNC MOPT MP MTSS N NAFTA NBI NCHS NIH NORAD NPD O OCDE OCIC ODRES
Indice de precios al consumidor Instituto Profesional en Educacin Comunitaria Indice de potenciacin de gnero Indice de pobreza humana Instituto Regional de Investigacin en Sustancias Txicas Instituto Tecnolgico de Costa Rica Invalidez, vejez y muerte
Junta de Administracin Portuaria de la Vertiente Atlntica Junta Administrativa de Servicios Elctricos de Cartago Junta de Proteccin Social de San Jos Junta Nacional Forestal Campesina
Liga Agrcola Industrial de la Caa de Azcar London Inter Bank Offering Rate Liga de Municipalidades del Oeste
Museo de Arte Costarricense Maderas de Costa Rica Museo de Arte y Diseo Contemporneo Ministerio de Agricultura y Ganadera Mercado Comn Centroamericano Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes Mecanismo de desarrollo limpio Ministerio de Economa, Industria y Comercio Ministerio de Educacin Pblica Ministerio de Ciencia y Tecnologa Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica Ministerio del Ambiente y Energa Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos Mesa Nacional Campesina Ministerio de Obras Pblicas y Transportes Ministerio de la Presidencia Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Tratado de Libre Comercio de Norteamrica, suscrito por los Estados Unidos de Amrica, Canad y Mxico. Siglas en ingls Necesidades bsicas insatisfechas (mtodo de clculo de la pobreza) National Center for Health Statistics National Institute of Health (Estados Unidos) Agencia Noruega de Cooperacin Internacional Nuevo Partido Democrtico
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Ocina Costarricense de Implementacin Conjunta Asociacin para el Desarrollo Sostenible de la Regin Chorotega
S I G L A S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
OEA OET OFI OFIARROZ OIJ OIM OIT OMC OMS ONF ONG ONU ONUDI OPES OPS OSB OSJ OSN OTAI OTIC OVSICORI P PAL PALA PAN PANI PAO PASA PCP PEA PFP PGI PIB PIBA PIE PLANOVI PLN PMIB PNAO PNCP PNUD PNUMA PPA PPUNA PPZN PRAT PRC PREALC PROARCAS PROCOMER PRODAF PRODAPEN ProDUS
Organizacin de Estados Americanos Organizacin de Estudios Tropicales Organismos nancieros internacionales Ocina del Arroz Organismo de Investigacin Judicial Organizacin Internacional para las Migraciones Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial de Comercio Organizacin Mundial de la Salud Ocina Nacional Forestal Organizacin no gubernamental / organizaciones no gubernamentales Organizacin de las Naciones Unidas Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial Ocina de Planicacin de la Educacin Superior Organizacin Panamericana de Salud Organizacin social de base / organizaciones sociales de base Orquesta Sinfnica Juvenil Orquesta Sinfnica Nacional Ocina Tcnica de Atencin Inmediata Ordenamiento Territorial Integral Costarricense Observatorio Vulcanolgico y Sismolgico de Costa Rica
Partido Autntico Limonense Partido Accin Laborista Agrcola Partido Agrario Nacional Patronato Nacional de la Infancia Proyecto de Agricultura Orgnica Programa de Ajuste Sectorial Agropecuario Programa Centroamericano de Poblacin Poblacin econmicamente activa Proyecto Forestal Privado Partido Guanacaste Independiente Producto interno bruto Producto interno bruto agropecuario Programa de Informtica Educativa Plan Nacional para la Atencin y la Prevencin de la Violencia Intrafamiliar Partido Liberacin Nacional Proyecto de Manejo Integrado del Bosque Natural Programa Nacional de Agricultura Orgnica Plan Nacional de Combate a la Pobreza Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Paridad del poder adquisitivo Programa de Plaguicidas de la Universidad Nacional Proyecto para Pequeos Productores de la Zona Norte Proyecto de Riego Arenal/Tempisque Partido Renovacin Costarricense Programa de Empleo para Amrica Latina y el Caribe Proyecto Ambiental Regional para Centroamrica Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica Programa de Desarrollo Forestal ( GTZ) Proyecto de Desarrollo Agrcola de la Pennsula de Nicoya Programa de Investigacin en Desarrollo Urbano Sostenible
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
S I G L A S
PROEBI PROGRESS PROLED PROMECE PROMICRO PRONAMYPE PROUDESA PSA PUSC PYME PZA R RACSA RAMSAR RCRP RECOPE REM RICYT RIVM RNC S SAL SCIJ SCMCA SCN SENARA SEPSA SERIO SETENA SFNV SFZN SGP SIA-PAZ SICA SICAP SIDE SIDES SIECA SIG SIMED SINAC SINADES SINAES SINALEVI SINAMI SINART SINE SIPO SNITTA SOAGAM SPNF
Programa de Educacin en Biodiversidad (INBio) Programa de Desarrollo Humano Sostenible Programa de Lenguas Extranjeras para el Desarrollo Programa de Mejoramiento de la Calidad Educativa Proyecto de Apoyo a Programas de Microempresa Programa Nacional de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa Productores Unidos para el Desarrollo Pago de Servicios Ambientales Partido Unidad Social Cristiana Pequeas y medianas empresas Programa Zona Atlntica
Radiogrca Costarricense S.A. Conferencia de las Partes Contratantes en la Conservacin sobre Humedales Red Costarricense de Reservas Privadas Renadora Costarricense de Petrleo Rgimen de enfermedad y maternidad Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa Rgimen de invalidez, vejez y muerte Rgimen no contributivo de pensiones
Sociedades Annimas Laborales Sistema Costarricense de Informacin Jurdica Secretara del Consejo Monetario Centroamericano Sistema de Cuentas Nacionales Servicio Nacional de Aguas Subterrneas, Riego y Avenamiento Secretara Ejecutiva de Planicacin Sectorial Agropecuaria Servicio Regional de Informacin Oceanogrca Secretara Tcnica Nacional Ambiental Sistema Financiero Nacional de Vivienda Sistema Financiero de la Zona Norte Sistema Generalizado de Preferencias Sistema Internacional de Areas Protegidas para la Paz Sistema de Integracin Centroamericana Sistema Centroamericano de Areas Protegidas Servicios Internacionales para el Desarrollo Campesino Empresarial Sistema de Indicadores sobre Desarrollo Sostenible Secretara de Integracin Econmica de Centroamerica Sistema de Informacin Geogrca Sistema para el Mejoramiento de la Educacin Sistema Nacional de Areas de Conservacin Sistema Nacional de Desarrollo Sostenible Sistema Nacional de Acreditacin de la Educacin Superior Sistema Nacional de Legislacin Vigente Sistema Nacional de Anlisis de la Mortalidad Infantil Sistema Nacional de Radio y Televisin Sistema Nacional de Evaluacin Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo Sistema Nacional de Investigacin y Transferencia de Tecnologa Sistema de Ordenamiento Ambiental de la Gran Area Metropolitana Sector pblico no nanciero
S I G L A S
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
STAP SUGEF SUGEVAL SVIP T TAA TDA TGF TIR TLC TMI TNP TO TPS TRIPS TS TSE U UACA UCCAEP UCR UE UICN ULACIT UNA UNA-ZN UNDECA UNED UNESCO UNFPA UNGL UNICEF UNIDESO UNOPS UNRISD UPAGRA UPANACIONAL UPAP UPAZ USIS W WIDER WRI WSPA WWF Z ZCI ZEE
Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria Superintendencia General de Entidades Financieras Superintendencia General de Valores Sistema de vigilancia de intoxicaciones con plaguicidas
Tribunal Ambiental Administrativo Tasa de desempleo abierto Tasa global de fecundidad Tasa interna de retorno Tratado de libre comercio Tasa de mortalidad infantil Tasa neta de participacin Tasa de ocupacin Total de partculas en suspensin Aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (sigla en ingls) Tringulo de Solidaridad Tribunal Supremo de Elecciones
Universidad Autnoma de Centroamrica Unin Costarricense de Cmaras y Asociaciones de la Empresa Privada Universidad de Costa Rica Unin Europea Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnologa Universidad Nacional Unin Nacional de Aserraderos de la Zona Norte Unin de Empleados de la Caja Universidad Estatal a Distancia Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas Unin Nacional de Gobierno Locales Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Unidad de Desarrollo Sostenible Ocina de Servicios para Proyectos de Naciones Unidas Instituto de Investigaciones sobre el Desarrollo Social de las Naciones Unidas Unin de Pequeos Agricultores del Atlntico Unin de Pequeos y Medianos Productores Unin de Productores Agrcolas de Puriscal Universidad para la Paz Sistema Informativo y Cultural de los Estados Unidos de Amrica
World Institute for Development Economics Research World Resources Institute World Society for the Protection of Animals World Wild Found
Zona de Convergencia Intertropical Zona Econmica Exclusiva
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
41
P R O L O G O
A L
V I
I N F O R M E
Prlogo
l proyecto Estado de la Nacin fue concebido en 1994, como una iniciativa independiente cuya misin es mejorar el acceso de la ciudadana a informacin amplia, oportuna y veraz sobre los asuntos de inters pblico. Prcticamente desde un inicio, los Informes sobre el Estado de la Nacin han reiterado que: Para enfrentar los desafos sociales, econmicos y ambientales, una democracia requiere ciudadanos informados, con capacidad constructiva y con ilusin. Un ciudadano con informacin es un ciudadano con poder democrtico, pero tambin con ms responsabilidad hacia su comunidad y su pas. Nuestra experiencia a lo largo de estos aos permite armar que, en efecto, el acceso a la informacin sigue siendo una necesidad social, muy viva, en nuestro pas y en nuestra regin. Tambin hemos aprendido que slo puede cumplirse con la misin original del Proyecto manteniendo el apego a la rigurosidad acadmica en la bsqueda y tratamiento de la informacin, y a la consulta permanente con diversos grupos y personas para precisar los anlisis. Con la publicacin de este Sexto Informe, el Estado de la Nacin procura avanzar en el logro de su propsito original. Este ao nos propusimos elevar la calidad del Informe, abordar un segundo estudio detallado de una regi n del pas -Guanacaste-, recuperar el tema de la vida cotidiana y robustecer los procesos de consulta social en la preparacin del documento. Esperamos que la mezcla de nuevas ideas,
lecciones aprendidas y apego a la misin que origin el Informe, amplen el impacto del Estado de la Nacin en el desarrollo de una sociedad ms democrtica y equitativa. A la luz de la experiencia acumulada, hoy estamos valorando opciones para aanzar la vigencia de esta iniciativa.
Sentido de los Informes

La constatacin de que la ciudadana no tiene acceso generalizado, fcil y oportuno a la informacin, lo que diculta un conocimiento lcido de su situacin, y de que en el pas existe la necesidad de contar con instrumentos que suministren una imagen detallada del estado de la nacin y su evolucin, -tanto para ilustrar su desempeo exitoso en materia de desarrollo humano, como para identicar los desafos nacionales en ese mbito- el Proyecto se plantea con el sentido general de emprender una accin desde y para la sociedad, cuyo propsito fundamental es: Ampliar la democracia, promover la efectiva participacin de la sociedad civil, favorecer la gobernabilidad, al proporcionar a los habitantes, a las organizaciones e instituciones pblicas y privadas, un estudio desagregado del desarrollo humano sostenible y complementario al Indice de desarrollo humano, publicado por el PNUD. En trminos ms explcitos, la tarea bsica del Proyecto es dotar a la sociedad civil de instrumento s de fcil acceso para co no cer su
42
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
P R O L O G O
RECUADRO 0.1
Resultados de seis aos de trabajo (1995-2000)

Seis informes nacionales sobre el desarrollo humano en Costa Rica, producidos cada ao mediante redes de ms de 30 investigadores y centros de investigacin de las universidades pblicas. Un informe regional centroamericano, que sistematiz ms de 800 documentos e involucr a cerca de 70 investigadores. Apoyo a iniciativas en cinco pases centroamericanos en la preparacin de informes nacionales sobre desarrollo humano. Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua han publicado ya informes. Ms de 30 ttulos publicados, algunos de ellos orientados a la educacin secundaria y primaria, con un tiraje acumulado superior a los 85.000 ejemplares. Cursos sobre la realidad nacional y actividades de capacitacin dirigidas a los ms variados sectores de la sociedad civil. En el ltimo ao se efectu al menos 76 presentaciones del Quinto Informe a poco ms de 3.000 personas. 20 historietas electrnicas sobre el Estado de la Nacin preparadas por nios y nias en el marco del Programa de Informtica Educativa de la Fundacin Omar Dengo y presentado en un disco compacto; 200 paquetes de informacin elaborados por el Kiosco de Informacin del Ministerio de Educacin Pblica y muchas horas de capacitacin a docentes y asesores en todo el pas. El Quinto informe origin cerca de 30 reportajes amplios en la prensa escrita nacional, gran cantidad de referencias en los medios de comunicacin y una reputacin de fuente imparcial y conable. 400.000 visitas anuales al sitio http://www.estadonacion.or.cr
evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de participacin y negociacin, y contribuir a la formacin de consensos nacionales -y, por extensin, regionales- tan necesarios en una poca de profundas reformas, adems de ser ejercicios imprescindibles en una sociedad democrtica. La iniciativa procura conocer el pas que tenemos y pensar el pas que deseamos, sin invadir competencias polticas y sin adjudicarse respo nsabilidades pro pias del Estado . En este sentido, el Informe no es gubernamental, pero tampoco antigubernamental y como mtodo y prctica corresponde a un anlisis surgido desde y para la sociedad civil.
las Naciones Unidas para el Desarrollo, Unin Europea, Convenio Bilateral de Desarrollo Sostenible Costa Rica-Holanda y Gobierno de Suecia.
Rigor acadmico
El rigor acadmico se fundamenta en las prcticas, por cierto muy consistentes con el ejecutor nacional del proyecto (el CONARE), de articulacin de centros de excelencia e investigadores nacionales, en el proceso de produccin del
Informe sobre el Estado de la Nacin.
Caractersticas, orientaciones y algunos resultados

La ejecucin del Proyecto Estado de la Nacin se basa en tres orientaciones: rigor acadmico, legitimidad social y amplitud en la difusin. La creacin de un consorcio con instituciones nacionales que han acogido la iniciativa expresa estas orientaciones, pues incorpora a todas las universidades pblicas del pas, agrupadas en el Consejo Nacional de Rectores, y a la Defensora de los Habitantes (Ombudsperson) , adems de los organismos de cooperacin internacional que han apoyado decididamente este esfuerzo, todos ellos con gran trayectoria en la promocin del desarrollo y los derechos humanos: Programa de
La articulacin de capacidades de investigacin acadmica de las universidades pblicas ha permitido obtener informacin y anlisis pertinentes y de calidad, sin que fuera necesario crear estructuras complejas. Cada ao, para el caso de Costa Rica, se sistematiza cerca de 300 referencias bibliogrcas y se emprende alrededor de 30 investigaciones especcas. Para el informe regional centroamericano, como se seala en el recuadro 0.1, cerca de 800 referencias documentales fueron sistematizadas y se cre una red de cerca de 70 investigadores de diversos pases del istmo. Esta prctica ha generado una corriente de investigacin sobre el desarrollo humano sostenible y nuevas polticas de investigacin, en los niveles regional, nacional y subnacional. Por otra parte, se ha logrado una amplia sistematizacin de datos de muy variadas fuentes, con incidencia real en la formulacin de indicadores, desde su identicacin hasta los mtodos
P R O L O G O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
43
empleados, pasando por el abordaje de temas anteriormente poco tratados, tales como violencia familiar, equidad de gnero, grupos vulnerables y calidad de la democracia, entre otros.
pas. Algunas caractersticas de esta estrategia o de las acciones asociadas a ella, son: Enfasis en la relacin directa, lo que genera una gran cantidad de presentaciones a grupos o sectores, talleres de capacitacin, foros. A la fecha se tiene un mdulo de capacitacin orientado a la sociedad civil y programas de capacitacin dirigidos a sectores sociales y, recientemente, a funcionarios pblicos en el marco del sistema de Servicio Civil. Cursos dirigidos a hombres y mujeres privados de libertad. Promocin de publicaciones, artculos y reportajes en la prensa escrita, entrevistas en radio y televisin y programas para televisin. Los resultados sealan una gran avidez de los medios de comunicacin y una signicativa credibilidad del Informe, que se constata por la referencia frecuente y legitimadora del mismo en reportajes, editoriales, etc. de los principales medios de comunicacin. Portal en Internet con un elevado volumen de visitas, tanto de nacionales como desde el exterior. Desarrollo del programa Conversemos sobre el Estado de la Nacin con la Defensora de los Habitantes, y otras acciones comunales para llegar a muchos y variados lugares del pas. Un aspecto de particular importancia es la vinculacin del Proyecto con el sistema de educacin formal. Este ha sido un asunto prioritario en la difusin de los Informes, que se ha expresado en una gran cantidad de acciones, tales como: Patrocinio al Kiosco de Informacin del Ministerio de Educacin Pblica, para la elaboracin de cerca de 200 paquetes de informacin sobre el Estado de la Nacin, para uso de docentes y estudiantes. Realizacin de cursos de actualizacin para docentes y preparacin de asesores y responsables de los cursos de estudios sociales y cvica en relacin con los Informes y otras publicaciones del Proyecto. Elaboracin de historietas electrnicas y un disco compacto sobre el Estado de la Nacin, con la Fundacin Omar Dengo, en el marco del Programa de Informtica Educativa del MEP . Preparacin, impresin y reimpresin del libro
Costa Rica contempornea, races del estado de la nacin, para la educacin secundaria y cursos
Legitimidad social
Para obtener arraigo y legimitidad en la sociedad se ha diseado un conjunto de mecanismos y formas de operacin que constituye una parte fundamental del proceso de preparacin de los Informes. Algunos de estos mecanismos son: Identicacin participativa de los temas y aspectos por investigar. Integracin de un Consejo Consultivo, legtimo y activo, con personalidades de la sociedad costarricense, reconocidas por su amplia trayectoria, sus contribuciones en asuntos del desarrollo y sus nexos en muy variados sectores de la sociedad o del gobierno. Realizacin de talleres de consulta con acadmicos y actores de la sociedad en al menos tres fases de la preparacin del Informe (denicin de abordajes de investigacin, revisin de avances, discusin de sntesis preliminares por temas). Establecimiento de contactos cotidianos con actores sociales y polticos y bsqueda de nuevos mandatos de investigacin, nacionales o subnacionales. Promocin del dilogo social sobre polticas pblicas en variados temas (vivienda, concertaciones bilaterales entre sectores empresariales y laborales, gnero, etc.). Para abordar este tema conviene detenerse en los mecanismos de consulta utilizados en la preparacin del Informe. Las consultas tienen como propsito validar socialmente las acciones del Proyecto y cimentar la independencia tcnica y la imparcialidad poltica de los Informes, sobre la base de la participacin plural y pluralista del Consejo Consultivo, el arreglo institucional bsico del Proyecto y la bsqueda del rigor acadmico y la objetividad. Finalmente, las consultas procuran consolidar un grupo de representantes de la sociedad civil para establecer y desarrollar redes de informacin y comunicacin.
Amplitud en la difusin
La tercera orientacin es lograr la mxima difusin de los Informes, de otras publicaciones y del Proyecto como tal, entre la poblacin del
introductorios universitarios. Uso de las publicaciones en los cursos sobre realidad nacional que se imparte en las universidades.
44
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
P R O L O G O
Produccin de materiales didcticos: Mdulo de Primer y Segundo Ciclo (educacin primaria), Mdulo de Secundaria, Mdulo de Poblacin y Migraciones, para ser utilizado, en las escuelas a las que asisten nios y nias migrantes. Bajo la responsabilidad del equipo tcnico del Proyecto se han emprendido otras acciones importantes, tanto de carcter nacional como de cobertura regional. Por una parte est el mencionado apoyo a las ocinas del PNUD en cinco pases centroamericanos para iniciar la preparacin y publicacin de informes nacionales (cuatro de ellos tienen al menos un informe publicado y otro est por iniciar el proceso). Por otra parte, se encuentra la preparacin y publicacin del primer informe regional centroamericano, que ha tenido un notable impacto. Finalmente cabe sealar la generacin de otras iniciativas, con amplio potencial acadmico y cvico, como la Audito ra ciudadana so bre la calidad de la democracia.
Nuevo mecanismo de nanciamiento: independencia e imparcialidad del proyecto

En los meses recientes se ha avanzado en la identicacin y establecimiento de un mecanismo de nanciamiento permanente que consolide las mejores prcticas en materia de consulta y participacin sociales. En esta lnea, se negocia la modicacin del Convenio que ha regido la operacin del Proyecto para incorporar nuevos considerandos y nuevas disposiciones. Los nuevos considerandos reejan apreciaciones de las instituciones auspiciadoras -CONARE, Defensora de los Habitantes, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Co nvenio Bilateral de Desarro llo So stenible Costa Rica-Holanda y del propio Gobierno de la Repblica. Estos considerandos son: El prestigio de que goza el Informe sobre el Estado de la Nacin, y la importancia que tiene su imparcialidad para orientar la opinin nacional
RECUADRO 0.2
El Consejo Consultivo del Estado de la Nacin

El Consejo Consultivo es el rgano principal de consulta para la preparacin y difusin de los Informes sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. Sus propsitos son aanzar la legitimidad social del Informe, su carcter independiente y no gubernamental, y acompaar el proceso de elaboracin de ste para garantizar su imparcialidad y rigurosidad acadmica. Tiene a su cargo la conduccin sustantiva del Informe. Esta instancia est constituida por personas seleccionadas por el Consejo Directivo del Proyecto, quienes participan a ttulo personal, de manera voluntaria y por invitacin. El Consejo Consultivo es una instancia plural y pluralista, que procura llegar a consensos mediante la precisin de las apreciaciones o conclusiones del Informe. Le corresponde al Consejo Consultivo: Validar y enriquecer con sus comentarios, observaciones y recomendaciones el marco conceptual del Informe, los componentes, variables e indicadores por considerar, as como los alcances y enfoques de los diversos estudios, adems de seleccionar el tema especial de cada ao. Solicitar la inclusin de temas en la agenda de investigacin, an en etapas avanzadas del proceso de preparacin del Informe. Auspiciar, junto con las instituciones participantes y el Proyecto, consultas ms amplias para fomentar la incorporacin efectiva, en crculos ms abarcadores de la sociedad. Facilitar el establecimiento y desarrollo de redes de informacin y comunicacin que aporten material y datos relevantes para la evaluacin del desempeo nacional. Todo miembro del Consejo Consultivo tiene los siguientes deberes y derechos: Derecho de acceso a la informacin que se recopile en el curso de las investigaciones. Derecho a formular sus observaciones. En caso de que no sean aceptadas por los dems miembros del Consejo, tiene derecho a que su opinin quede consignada en el Informe. Derecho a estar enterado de las observaciones recibidas de otras personas del Consejo, relativas a los diversos captulos del Informe. Derecho a y deber de participar, por los medios que considere convenientes, sea participando en las reuniones o talleres, por comunicacin oral o escrita, en las actividades de preparacin y validacin del Informe. Derecho a ser reconocido como tal en el Informe sobre el Estado de la Nacin.
P R O L O G O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
45
y las decisiones administrativas, hacen necesario explcitar en la normativa del Convenio los mecanismos que han sido fundamento de la imparcialidad y la neutralidad poltica del Proyecto, sus Informes y otros productos. Son dignos de reconocimiento los aportes del Consejo Consultivo a la ejecucin del Proyecto, en lo que concierne a su independencia, legitimidad y rigor acadmico. La disposicin del Poder Ejecutivo, de incrementar anualmente el Fondo Especial de la Educacin Superior (FEES), en el marco del Convenio de Financiamiento de la Educacin Pblica Estatal, en un monto equivalente a las dos terceras partes del costo por nanciar del Proyecto, que equivale al 0,25% del FEES y la disposicin del Consejo Nacional de Rectores de nanciar el tercio restante, tienen como
consecuencia que el Proyecto adquiera una apropiada condicin de independencia econmica y autonoma tcnica. Para el futuro de los Informes sobre el Estado de la Nacin es importante la consolidacin del mecanismo de participacin ciudadana en su preparacin, lo cual es posible por la implementacin de buenas prcticas en el proceso de validacin de los informes por parte del Consejo Consultivo. Esto, adems de ser una garanta para el futuro, es un reconocimiento y un homenaje muy merecido. Hace siete aos nos propusimos construir una herramienta para el seguimiento del desarrollo nacional. Hoy es tiempo para reconocerla en sus logros y en sus limitaciones. Tambin es tiempo de consolidarla.
Miguel Gutirrez Saxe

Coordinador Proyecto Estado de la Nacin
46
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
P R O L O G O
FICHA 1
El informe nal de la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia ser publicado en abril de 2001
El propsito de la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia es examinar el tipo de convivencia democrtica que las y los costarricenses forjamos en nuestro diario quehacer. Pretende ofrecer una imagen lo ms detallada posible de la democracia que tenemos, con el n de identicar sus fortalezas y debilidades y facilitar un debate informado y sereno sobre el tema. El Proyecto Estado de la Nacin desarroll esta iniciativa entre junio de 1998 y junio de 2000. Durante ese perodo, se deni, mediante consulta social, los estndares para evaluar la democracia costarricense y se realiz el trabajo de campo. Diez pneles de evaluadores, 34 personas en total, analizaron los resultados y calicaron la situacin del pas con base en los estndares de calidad democrtica. Los temas evaluados fueron: opinin pblica, cultura cvica, gobierno municipal, trato de las instituciones a la ciudadana, procesos electorales, partidos polticos, formacin de leyes, administracin de la justicia, participacin ciudadana y sociedad civil. Al momento de la publicacin del presente Informe, el Equipo tcnico del Estado de la Nacin se encuentra elaborando el informe nal. La Auditora es una herramienta al servicio de las y los ciudadanos para fortalecer las prcticas democrticas en sus instituciones polticas. Una vez publicado el informe, se realizarn actividades de discusin en diversas regiones del pas. La Auditora ciudadana es nanciada por el PNUD y el Gobierno de Suecia. Tiene un Consejo Consultivo formado por 42 personas, provenientes de diferentes sectores sociales, polticos y acadmicos. En el trabajo de campo particip una red de ms de 50 investigadores costarricenses.
P R O L O G O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
47
FICHA 2
El Estado de la Nacin y el sistema educativo

Desde sus inicios, el Proyecto Estado de la Nacin plante como un asunto de inters prioritario de su estrategia de difusin el establecimiento de vnculos y el desarrollo de actividades con el sistema educativo. Cada ao esta relacin se ha ido profundizando y consolidando, e incluso se ha ampliado ms all del sistema de educacin formal. En 1999, el Proyecto elabor un Mdulo Educativo para Educacin Primaria , con el n de trabajar los temas del desarrollo humano sostenible con las nias y nios del pas. Este material, un cuaderno de docencia, es un instrumento para conocer y reexionar sobre el desarrollo humano sostenible y, a la vez, un apoyo para el docente en el estudio de temas econmicos, sociales, polticos y ambientales, mediante el uso de tcnicas didcticas novedosas que hacen posible el aprendizaje a partir de la prctica permanente. La participacin, la creatividad, la capacidad de expresin y la relacin con la vida cotidiana de los y las estudiantes son indispensables para el aprendizaje y la promocin de valores y actitudes relacionados con el desarrollo humano sostenible. A setiembre del 2000 se han distribuido 2.500 ejemplares del Mdulo por medio de actividades de capacitacin dirigidas a maestros y maestras de diversas regiones del pas, estudiantes y autoridades universitarias, direcciones regionales del Ministerio de Educacin Pblica, as como a los educadores ambientales del SINAC-MINAE, quienes facilitarn los procesos de capacitacin en sus respectivas reas de conservacin. ... se fomenta la Identidad Nacional, porque a travs de la realizacin de las actividades sugeridas en las diferentes temticas, los y las estudiantes palpan de verdad el ser costarricense porque: Adquieren conciencia de los problemas reales del pas. Se les pone en contacto directo con la cultura nacional. Tienen la oportunidad de vivenciar el concepto de Democracia (Docentes de la Escuela Universitaria de Heredia) En 1999 se estableci un convenio entre el MEP y el Proyecto Estado de la Nacin con el n de promover la educacin para el desarrollo humano sostenible, a travs del programa de Trabajo Comunal Estudiantil. Se ha dado capacitacin a ms de 70 estudiantes de secundaria de 11 colegios del Area Metropolitana: Colegio Superior de Seoritas, Liceo de Costa Rica, Liceo Jos Mara Castro Madriz, Liceo Luis Dobles Segreda, Liceo de Alajuelita, Liceo de Moravia, Liceo Rodrigo Facio, Liceo J. J. Vargas Calvo, Liceo Roberto Gamboa, Liceo Roberto Brenes Mesn y Colegio Santa Mara de Guadalupe. Los estudiantes han sido capacitados como facilitadores para la aplicacin del Mdulo sobre Desarrollo Humano Sostenible para la Sociedad Civil (tambin preparado por el Estado de la Nacin), de donde se obtendr insumos que servirn para la elaboracin y ejecucin de propuestas de trabajo comunal proyectadas hacia las comunidades o instituciones educativas. El Proyecto Estado de la Nacin apoya una novedosa iniciativa educativa, el Colegio de Telesecundaria de los Centros de Adaptacin Integral (CAI), creado mediante un convenio de cooperacin entre la Direccin de Telesecundaria del Ministerio de Educacin Pblica y el Ministerio de Justicia y Gracia. Esta iniciativa abre la posibilidad de concluir el tercer ciclo, as como aspirar al bachillerato por madurez, a personas privadas de libertad. El mdulo de capacitacin diseado especialmente para este n, El Estado de la Nacin somos todos, ha sido trabajado con personas de stimo y octavo aos en el Ambito D, Mediana Cerrada, del CAI La Reforma, y en el Programa de Telesecundaria Virginia Pelletier, del CAI El Buen Pastor. ... desde que empec a llevar este curso me he dado cuenta lo importante que es nuestro pas y muchas cosas que antes no saba (...) lo importante que es nuestra sociedad, y lo mucho que podemos hacer por ella ... (Privada de libertad, CAI Buen Pastor) En 1999, en el marco de un convenio suscrito entre la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) y el Proyecto Estado de la Nacin, se produjo el mdulo educativo Poblacin, desarrollo y migraciones, un cuaderno de docencia para ser utilizado con estudiantes de tercer ciclo. Este documento propone la comprensin del fenmeno migratorio, aplicado esencialmente a la realidad costarricense, a travs de la promocin de valores y actitudes que privilegien el respeto a los derechos humanos e impidan la extensin de prcticas basadas en estereotipos y prejuicios y, ms peligroso an, en la xenofobia. Un acuerdo de cooperacin entre el Kiosco de Informacin del CENADI y el Proyecto Estado de la Nacin, vigente desde 1997, ha puesto a disposicin de docentes y estudiantes de todo el pas, va telefnica o por fax, informacin sobre los temas del desarrollo humano sostenible contenidos en los Informes sobre el Estado de la Nacin. Se contabilizan ms de 200 artculos sobre temas especcos, as como mdulos cantonales, con informacin sobre la historia y datos relevantes de las comunidades. Hasta el momento se han elaborado 7 mdulos, sobre los cantones de Alajuelita, Corredores, Desamparados, Limn, Nicoya, Puntarenas y Siquirres. Adems del material producido para primaria, el Proyecto elabor el mdulo Desarrollo Humano Sostenible: Mdulos para Educacin Secundaria, un conjunto de cuadernos de Docencia para el tercer ciclo y la educacin diversicada, que proponen estrategias metodolgicas, conceptos, planteamientos, valores y criterios para analizar y reexionar sobre la realidad actual desde el paradigma de desarrollo humano sostenible.
48
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
P R O L O G O
FICHA 3
Capacitacin y fortalecimiento institucional

El trabajo con entidades o sectores especcos para el fortalecimiento institucional a travs de la capacitacin en temas del desarrollo humano sostenible, es otro de los nfasis de la estrategia de difusin de los Informes sobre el Estado de la Nacin. El Proyecto Estado de la Nacin, a solicitud del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, implement durante 1999, y por segundo ao consecutivo, el Plan de Capacitacin a los y las Delegadas y Suplentes de la Asamblea de Trabajadores, el cual tiene como objetivo promover el conocimiento de las determinantes del desarrollo en el pas y sus regiones, profundizar la concepcin de desarrollo humano sostenible y proveer instrumentos adecuados para fortalecer el desempeo de la Asamblea y del Banco en el desarrollo del pas y el bienestar de los trabajadores. En agosto de este ao, cumplimos dos aos de trabajo conjunto con el Estado de la Nacin. Para nosotros, en la Asamblea de Trabajadores ha sido una experiencia eriquecedora, que nos ha aportado elementos de primera fuente para nuestros delegados y delegadas sobre los indicadores de desarrollo humano sostenible de nuestro pas y para precisar la capacitacin que requerimos para fortalecer el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. (Representante ante la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal) Por otra parte, el Proyecto Estado de la Nacin y la Direccin General de Servicio Civil (DGSC), a travs del Centro de Capacitacin y Desarrollo, han iniciado un plan conjunto para llevar a los empleados pblicos cubiertos por el rgimen de Servicio Civil los resultados de los Informes sobre el Estado de la Nacin. La primera entidad ha capacitado tcnica y metodolgicamente a un grupo de profesionales, los cuales tendrn la responsabilidad de difundir los conocimientos adquiridos. El Proyecto y la DGSC comparten la opinin de que los temas del desarrollo humano sostenible representan un insumo fundamental para el servidor pblico. La DGSC ha dispuesto recursos profesionales de la red de unidades de capacitacin que componen el mbito de su cobertura, para capacitar, motivar y proveer instrumentos que permitan conocer la Costa Rica que, en el caso de los servidores pblicos, contribuyen a gobernar. Asimismo, el Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) a travs de su Directorio Nacional solicit el apoyo del Proyecto para la elaboracin de una estrategia general de desarrollo de la organizacin vinculada con el desarrollo humano sostenible. Con este n se realizaron talleres con los directores de departamento y la Junta Directiva, para la construccin de una propuesta de plan estratgico. La Municipalidad de Desamparados solicit apoyo para la preparacin de un diagnstico institucional y cantonal en desarrollo humano sostenible. Se efecturaron sesiones de trabajo con funcionarios municipales, quienes escucharon charlas sobre diversos temas: la importancia de la informacin como base para la toma de decisiones, los componentes del desarrollo humano sostenible, y el anlisis e interpretacin de informacin estadstica para el cantn de Desamparados. Esta iniciativa es el resultado de un convenio conjunto entre la Municipalidad, la Agencia de Cooperacin Alemana GTZ y el Proyecto Estado de la Nacin. La Defensora de los Habitantes est desarrollando el proyecto Promocin y Defensa de los Derechos del Habitante en todas las regiones del pas. En estrecha coordinacin con esta entidad, el Proyecto Estado de la Nacin presenta en los espacios de capacitacin una sntesis del Informe, as como informacin especca de cada regin. A setiembre del 2000 se haban desarrollaron actividades en las regiones Chorotega, Brunca, Huetar Atlntica y Huetar Norte, con la participacin de ms de 500 personas.
P R O L O G O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
49
FICHA 4
El Informe Estado de la Nacin analizado por personas privadas de libertad
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
51
C A P I T U L O
S inopsis del estado de la nacin durante 1999
En 1999, el estado de la nacin es el de un pas retrado, que sigue sin (re)conciliar sus fortalezas con sus oportunidades. Sentimos que somos capaces de construir un pas mejor que el que tenemos, pero no logramos desamarrar las fuerzas para hacerlo; que nuestros logros histricos en desarrollo humano son una preciada herencia, pero dudamos sobre el patrimonio que legaremos a las prximas generaciones; que este patrimonio nos da seguridad, pero que frecuentemente trocamos esa seguridad en conformismo; que nuestra sociedad est cambiando rpidamente en algunos aspectos, pero en otros, quiz hasta ms importantes, est frenada o cambia ms all de nuestro control. Estamos retrados, pues la procesin va por dentro. Cambiar o no cambiar no es, como se cree, nuestro dilema. Es qu cambiar, para qu y cmo, lo que nos incomoda. Seguimos teniendo dicultades para hacer converger una mayora de aspiraciones e intereses sobre una propuesta de desarrollo. Tenemos muchas cartas sobre la mesa, pero no logramos reconocer ninguna mano ganadora. Y es que nos atenaza la desconanza. No slo dudamos de las soluciones, sino de los motivos y la integridad de los dems. Somos una sociedad perpleja ante la intuicin de ser, dependiendo de lo que haga en los prximos aos, una nacin con mucho que ganar y, a diferencia de otras, con mucho que perder tambin. Para describir esta situacin podramos utilizar la imagen de un estanque, cuya supercie
esttica sugiere que las aguas no se mueven, pese a que aqu o all se asome una burbuja. No obstante, bajo esa supercie se agitan corrientes nuevas. Algunas son persistentes y profundas, como la creciente preeminencia del sector terciario (comercio y servicios). Otras quiz tienden a desvanecerse, como la maquila amparada a incentivos scales. En algunas partes el estanque se enturbia, por fenmenos como la contaminacin de las aguas o el incremento en los accidentes y la violencia; en otras partes se aclara, al aumentar la cobertura de servicios como la educacin secundaria y la atencin bsica de la salud. Y en el fondo del estanque, para seguir empleado esa imagen, se abren amenazadoras algunas grietas: la desconanza ciudadana, la pobreza que no cede y la deuda interna. El Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible es un anlisis en profundidad acerca de la sociedad costarricense. Por ello, no se detiene en las cifras y estadsticas globales. Con todo y su gran importancia, stas nos pueden hacer pensar en un pas promedio que en realidad no existe, sino que se compone de numerosos fragmentos desiguales. El ir ms all de esos datos generales, y buscar en el mosaico de la realidad nacional los aspectos especcos ms relevantes, es uno de los cometidos del Informe. Para ello, registra el devenir de Costa Rica en dos planos distintos: el de la realidad en s y el de la aprehensin de esa realidad.
52
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 1.1
Los informes sobre el estado de la nacin: denicin

Los informes sobre el estado de la nacin son una auditora ciudadana sobre el proceso de desarrollo del pas. Auditora porque se trata de un examen integral, detallado e independiente, y ciudadana porque se realiza desde fuera de las esferas del poder. Una auditora es importante en la medida en que ayuda a identicar tendencias y cursos de accin, discriminando, en este caso, entre los que son favorables al desarrollo humano sostenible y los que no lo son. Se trata, ante todo, de un instrumento de apoyo para la toma de decisiones y la adopcin de posiciones sobre los asuntos de inters nacional. Hasta la fecha, estos informes conservan una estructura bsica similar, que se va modicando y enriqueciendo ao tras ao, con el n de identicar y seguir tendencias importantes, para el anlisis del desempeo nacional. Esa estructura contempla: Cinco captulos permanentes: Equidad e integracin social, Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas, Armona con la naturaleza, Fortalecimiento de la democracia, Relaciones primarias, relaciones sociales y valores (que en este Informe se incluye como una propuesta preliminar de conceptualizacin a partir de la nocin de calidad de vida). Un compendio estadstico con ms de 210 variables, ms los niveles de desagregacin segn distintos criterios (sexo, zona, regin, grupos de edad, sectores productivos o institucionales, etc.), provenientes de 32 fuentes ociales de informacin. Un captulo especial, que ao con ao permite profundizar el conocimiento de la situacin de regiones, sectores, temas o grupos especcos. Por otro lado, los informes tienen como punto de referencia, en el plano internacional, el Informe sobre Desarrollo Humano que anualmente publica el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Ese informe contiene el ndice de desarrollo humano (IDH), mediante el cual se clasica a las naciones de acuerdo con sus logros en tres reas bsicas para la gente: el disfrute de una vida prolongada y saludable, la adquisicin de conocimientos, y los ingresos necesarios para una vida decente. El resultado es un conjunto de informacin que ha mostrado ser altamente valioso para quienes deben tomar decisiones o adoptar posiciones sobre el futuro de las sociedades.
En este ltimo plano puede armarse que 1999 fue un ao de importantes recticaciones. Entre las ms visibles estn las que tienen que ver con el nuevo clculo de las cuentas nacionales, en particular del PIB, a partir de una base histrica actualizada. Por la importancia del PIB como referencia para muchas otras variables, ese nuevo clculo implic un reacomodo en la percepcin del desempeo econmico y social del pas. Por ejemplo, encontramos que el dcit scal no era tan alto como creamos, como tampoco lo es la carga tributaria. Tambin descubrimos que los recursos invertidos en desarrollo social eran inferiores al 20% que anteriormente se pregonaba. Otro ajuste en la percepcin de la realidad es el hecho de que en 1999 se cobr conciencia, en forma generalizada, del dbil vnculo que existe entre el conjunto de la economa y los resultados de las zonas francas, una de las actividades que ms contribuyen al crecimiento del PIB. Por lo
tanto, se ha sentido la necesidad de acudir a otras variables, como el ingreso nacional bruto (tambin revisado, como parte que es de las cuentas nacionales), y a anlisis sectoriales ms detallados, para conocer el verdadero estado de las cosas. Precisamente, la observacin atenta de la realidad en s insina que Costa Rica es, en este momento de su historia, un pas desarticulado, o, para usar un trmino ms fuerte que nos ofrece el idioma, un pas descoyuntado. Ya en el Informe anterior habamos tomado nota del desfase, por falta de encadenamientos productivos, entre las nuevas industrias de exportacin y el resto de la economa. Pero ese no es el nico; existen otros, no menos importantes: el desfase tributario entre los sectores dinmicos de la economa y el resto de los contribuyentes; el desfase cvico entre la ciudadana y las instituciones polticas; el desfase entre el Gobierno Central y las municipalidades; entre el sistema educativo y las
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
53
demandas del mercado laboral; entre la prosperidad del sector nanciero y la escasez de crdito para vivienda; entre el empeo conservacionista y el descuido ante la co ntaminaci n ambiental. La lista podra ser muy larga. Sugiere, en todo caso, la necesidad de un mejor desarrollo del capital social de Costa Rica, entendido como la capacidad de personas, organizaciones y sectores para apoyarse recprocamente, compartiendo informacin y visiones prospectivas, con miras al logro de propsitos comunes. Costa Rica posee un considerable acervo de capital social de base. Es, adems, una nacin de fuerte identidad cvica y con un rgimen de derecho consolidado. El conjuntar esos recursos hacia metas compartidas de desarrollo requiere, naturalmente, liderazgo poltico y social, as como capacidad de dilogo y concertacin para encontrar soluciones prcticas y respetuosas de nuestra herencia para enfrentar dilemas. Esto nos puede sacar progresivamente del estado de retraimiento en que nos encontramos. Pero esos factores dependen a su vez, y en alto grado, de la informacin con que contemos para poder tomar decisiones apropiadas, e incluso para generar conanza en todas las partes sobre la urgencia, necesidad y sinceridad de las soluciones propuestas. Los informes sobre el estado de la nacin procuran ser un aporte en ese sentido. A continuacin se resea, de manera concisa, los principales hallazgos correspondientes a 1999 en las distintas reas que cubre el Informe.
Equidad e integracin social

En 1999, los hogares pobres representaron el 20,6% del total, de acuerdo con la nueva metodologa de medicin del INEC (que no es estrictamente comparable con la de aos anteriores, como se explica ms adelante). Dado que esos hogares, tienen un nmero promedio de miembros mayor que el de las familias no pobres, resulta, adems, que el 23,7% de los costarricenses, casi una cuarta parte de la poblacin, vive bajo la lnea de pobreza, es decir, que carece de los ingresos necesarios para adquirir una canasta de bienes y servicios bsicos. En el extremo inferior de ese estrato social se encuentran los indigentes, que son quienes carecen del ingreso necesario para cubrir sus necesidades alimentarias, y que fueron el 6,7% de los hogares y el 7,5% de las personas en 1999. Con los nuevos clculos, su pobreza se percibe como ms intensa que con la medicin de aos anteriores, en el sentido de que sus ingresos estn ms lejos del PIB per c-
pita, y tambin es ms severa: la distancia entre los ingresos de los indigentes y el ingreso mnimo que dene la lnea de pobreza es mayor. Pese a que durante el perodo 1994-1999 no se presentaron variaciones signicativas en la pobreza, la cual afecta a alrededor del 20% de los hogares, el ndice de vulnerabilidad a la pobreza, que mide el nmero de hogares no pobres que se encuentran en peligro de caer por debajo de la lnea de pobreza, alcanz su nivel ms elevado de la dcada, similar a los de 1990 y 1991, cuando la economa estuvo en recesin. Asimismo, con la nueva medicin se mantienen, y en algunos casos se acentan, las brechas de pobreza entre las distintas regiones del pas: la Chorotega y la Brunca siguen teniendo los mayores porcentajes de hogares pobres (35,5% y 34,1% respectivamente), y la proporcin de stos en la Regin Pacco Central resulta ser no del 20,8%, como se pensaba en 1998, sino del 28,7% (1999). Del total de los ocupados en condicin de indigencia, el mayor porcentaje (48,1%) se ubica en el sector primario. En otro orden de cosas -y aqu el cambio en la muestra de la Encuesta de Hogares no afecta la comparabilidad de las cifras- el desempleo abierto, que haba descendido al 5,6% de la poblacin econmicamente activa (PEA) en 1998, subi a 6% en 1999, y las tasas de subutilizacin de la fuerza de trabajo fueron en general superiores al promedio de la dcada. El ingreso promedio real por familia mostr un comportamiento irregular a lo largo de la dcada, con aumentos en 19911993 y 1996-1998, pero con cadas en los aos restantes. En trminos reales, la estimacin del ingreso pro medio de las familias en 1999 (92.211 colones de 1999) es similar a la de 1994 (92.463 colones de 1999) y 22% ms alta que en 1990. El notable crecimiento del PIB no se ha traducido en un incremento de los ingresos de los hogares. Es evidente, entonces, la desarticulacin entre los sectores ms dinmicos de la economa y el conjunto del cuerpo social. A pesar de que el comportamiento de la economa en 1999 no parece haber contribuido a mejorar las condiciones de vida de los costarricenses, el Estado, por su parte, realiz importantes esfuerzos en dos mbitos clave del rea social: educacin y salud. En la primera se logr un aumento en las tasas bruta y neta de escolaridad en secundaria. La tasa bruta pas de 57,4% en 1996 a 61,2% en 1999; incorporando educacin abierta y telesecundaria sta alcanza el 64,3% para el ao en estudio. Respecto a la tasa neta, el cambio tambin fue positivo, pues pas de
54
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 1.2
Hay que mejorar los estudios sobre la distribucin del ingreso

En los cinco informes sobre el estado de la Nacin, el captulo Equidad e integracin social ha dado seguimiento a la distribucin del ingreso en Costa Rica, por medio de indicadores bsicos como la relacin entre grupos de ingresos (quintiles o deciles), o bien mediante el clculo de ndices de Gini, en general sobre la base de la Encuesta Nacional de Hogares. Pese a su importancia, la informacin de la Encuesta tiene limitaciones; por ejemplo, se basa en una declaracin de ingreso y no mide a los sectores ms ricos, numricamente ms pequeos. Adicionalmente, los informes han incorporado otros indicadores del reparto de la riqueza, obtenidos mediante estudios sobre la distribucin del crdito y la propiedad, y otras distinciones como las relativas a las regiones o los gneros. En general, estas aproximaciones sugieren una concentracin del ingreso, el crdito y la propiedad bastante signicativa, aunque inferior, con datos especcos en el caso de los ingresos, a la del resto de Amrica Latina. Un estudio reciente (Trejos, 1999) va ms all de ese anlisis y lo hace, adems, empalmando resultados de la Encuesta de Hogares desde 1976 con otros indicadores de cuentas nacionales. Plantea una propuesta metodolgica para comparar estadsticas de ambos instrumentos, que podra orientar estudios futuros sobre el tema. Algo que quiz no fue sugerido por Trejos, pero que s se inspira en su aproximacin al tema, es la relacin entre los ingresos registrados en la Encuesta de Hogares y algunos indicadores de cuentas nacionales, como el ingreso nacional disponible y los salarios. La evolucin de estos indicadores durante la dcada de los noventa muestra que los ingresos de la Encuesta de Hogares representan entre el 42% y el 50% del ingreso nacional disponible, y entre el 89% y el 98% de la masa de salarios de las cuentas nacionales. Este ejercicio lleva a armar que, en el mejor de los casos, la Encuesta de Hogares aporta informacin sobre la distribucin del ingreso entre los hogares del pas, pero sin precisar sectores de alto ingreso y otros pagos a factores nacionales o extranjeros. Esto queda sugerido por las diferencias tan notables con respecto al producto o el ingreso nacional. Con tanto sin explicar, ser posible llegar a conclusiones precisas sobre la distribucin del ingreso, en su sentido ms amplio, y sus variaciones a lo largo de los aos? Esta reexin subraya la necesidad de contar con una aproximacin ms precisa al fenmeno, con mejores fuentes de informacin, como una Encuesta Nacional de Hogares de Ingresos y Gastos.
46,3% en 1996 a 49% en 1999. Mantener la tendencia ascendente en este indicador es un reto para el pas. En materia de salud destaca el 11,8% registrado en la tasa de mortalidad infantil, que implica una reduccin de 17% con respecto al dato de 1997. En 1999, este indicador muestra, al igual que en 1996, la ms baja registrada en Costa Rica. Comparando los trienios, 1993-1995 y 19971999, la tasa se mantiene estable (13,3% y 12,9%, respectivamente). Un anlisis de procedimientos indica que sigue siendo posible mejorar este indicador mediante esfuerzos educativos y un mejor cumplimiento de las normas tcnicas de intervencin. El ms signicativo de los indicadores de salud es el de la esperanza de vida, que constituye uno de los tres pilares fundamentales del ndice de desarrollo humano del PNUD. En el Informe anterior se llam la atencin sobre el leve deterioro de ese indicador, que se explic en buena medida por el incremento en el nmero de accidentes fatales y otras formas de muerte violenta, de las cuales son vctimas cinco hombres por cada mujer. La diferencia en cuanto a esperanza de vida segn gnero pas de 1,8 aos en 1940 a
5,7 aos en 1999, a favor de las mujeres. El indicador est estancado para la poblacin masculina. Es importante sealar que el 70% de las muertes violentas (la mayora hombres) se debe a accidentes, principalmente de trnsito, a menudo con presencia de alcohol. Por otra parte, cada ao que pasa se conoce mejor la magnitud del problema de la violencia domstica. Los casos sobre esta materia entrados en los tribunales de primera instancia en el ltimo trienio casi se duplicaron, al pasar de 15.336 a 26.437. Tambin aumentaron los casos presentados ante el Instituto Nacional de las Mujeres y ante la Defensora de la Mujer. Evidentemente, se est ante la eclosin de un fenmeno que haba permanecido oculto, pero que emerge a la luz gracias a la legislacin impulsada en los aos noventa, en particular la Ley contra la violencia domstica, promulgada en 1996, y la presentacin ante la Asamblea Legislativa, en 1999, de un proyecto de ley para penalizar de mejor manera la violencia contra las mujeres. La tasa de denuncias recibidas por 10.000 habitantes seala que Heredia y Limn son las provincias con mayor incidencia de este tipo de delito. Pero ms que el aumento de las denuncias, llama la atencin la
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
55
gran cantidad de casos en los que el juez levanta la medida contra el agresor porque la vctima no comparece a presentar su testimonio, ya que ello podra deberse a amenazas o manipulacin por parte de los agresores. La eciencia del sistema de prevencin, proteccin y penalizacin contra la violencia domstica es un asunto que debe analizarse con mayor detenimiento. Los progresos ms signicativos en el sector salud se han dado en el mbito institucional. Ha seguido aumentando el porcentaje de poblacin cubierta por los Equipos Bsicos de Atencin Integral en Salud (EBAIS), hasta alcanzar el 70%. Aunque persisten crticas sobre el equipamiento y las funciones de estas instancias, es importante sealar que en 1999 se asign ms de 20.000 millones de colones adicionales para la compra de equipo y la atencin de epidemias. Por otra parte, se han logrado claros avances en la reforma institucional del sector, especialmente a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Desconcentracin Hospitalaria (7852, del 30 de noviembre de 1998). Un nmero creciente de hospitales y
reas de salud ha suscrito compromisos de gestin para desconcentrar y simplicar procedimientos administrativos, y ha instalado Juntas de Salud que favorecen la participacin ciudadana en la gestin y supervisin de los servicios. Cabe agregar, adems, que el progresivo aseguramiento de la poblacin inmigrante, favorecido por la amnista decretada a fines de 1998, est permitiendo regularizar la atencin de ese sector y disminuir su presin sobre los servicios de emergencia. Entre las reas de accin social del Estado, sin duda la que experiment un mayor deterioro fue la de vivienda. En 1999 el ndice de accesibilidad habitacional mostr un visible descenso en comparacin con los aos anteriores. Se entreg casi un 40% menos de bonos de vivienda que en 1998, cuando ya se haba registrado un descenso de casi el 67% con respecto a 1997. Esto se explica en parte por el hecho de que el Banco Hipo tecario de la Vivienda debi destinar cuantiosos recursos a asistir nancieramente a cooperativas de vivienda que enfrentaron serios
RECUADRO 1.3
Costa Rica en el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD

Desde el principio de su breve historia, los informes sobre el estado de la nacin han tenido como un referente importante el Informe sobre Desarrollo Humano, que anualmente publica el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Tanto por su intencin de anlisis como por su metodologa, esa publicacin en buena medida ha inspirado este Proyecto, y ofrece un marco de referencia valioso para confrontar el desempeo del pas con el de otras naciones, en trminos de desarrollo humano sostenible. Por lo tanto, normalmente se consigna y comenta la posicin de Costa Rica en el Informe y en los diversos ndices que ste evala, especialmente el ms general, conocido como ndice de desarrollo humano (IDH). Desde esa perspectiva, en 1999 Costa Rica tuvo un aparente descenso, del lugar 45 al 48, y pas del grupo de naciones con alto desarrollo humano al de las naciones con desarrollo humano medio. En esta oportunidad, sin embargo, no se considera relevante analizar ese cambio, por el motivo que a continuacin se explica. El Informe sobre Desarrollo Humano del 2000 gira en torno a un tema en el cual histricamente Costa Rica ha mostrado una particular fortaleza: los derechos humanos. Por esa razn, el pas tuvo el honor de ser escogido como sede para la presentacin del Informe en Amrica Latina. En ese acto, la Directora Regional del PNUD para Amrica Latina y el Caribe, Elena Martnez, advirti: Debe tenerse especial cuidado en no comparar el IDH del pas con el del ao pasado, ya que el Banco Mundial cambi la metodologa del clculo de uno de los tres componentes del ndice: el producto per cpita en valores de poder adquisitivo paritario. Este cambio de metodologa por el organismo que provee las estadsticas de ingreso tuvo como resultado alteraciones en el ndice de Colombia, Paraguay, Honduras, El Salvador, Repblica Dominicana y Costa Rica. Las cifras utilizadas hasta el ao pasado por el Banco Mundial consistan en regresiones hechas con informacin proyectada desde 1975 y 1980. La nueva metodologa trataba de actualizar las cifras, extrapolndolas de un ejercicio estadstico hecho en 1996 y en el cual ninguno de los pases mencionados participa. En todo caso, si se observa la tendencia del ltimo decenio con los datos efectivamente comparables, se comprueba que todos los componentes del desarrollo humano de Costa Rica crecen, tanto la longevidad, la matriculacin en la educacin bsica y la educacin de adultos, as como el producto per cpita en valores de poder adquisitivo. Esto quiere decir que Costa Rica ha seguido en los aos noventa cerrando la brecha que lo separa de los niveles mximos de desarrollo humano. Ms an, sabemos que en Costa Rica se dio un largo proceso de revisin de cuentas nacionales por parte del Banco Central, lo que produjo un resultado ya publicado con una correccin de la subvaluacin del PIB cercana al 30%. Cuando esas cifras revisadas las registre el Banco Mundial, y en consecuencia se incorporen a los clculos que realiza el PNUD para sus informes, el IDH de Costa Rica mejorar considerablemente y el pas continuar ubicado en el mbito del alto desarrollo humano (Martnez, 2000).
56
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
problemas de liquidez. No obstante, cabe destacar los esfuerzos realizados para despejar y ordenar, al menos inicialmente, el confuso panorama institucional del nanciamiento y la promocin de la vivienda. En trminos reales, la inversin social per cpita continu aumentando en 1999 (4,9%), y aunque a una tasa menor que los dos aos previos (7,1% y 6% respectivamente), mantiene una tendencia positiva desde 1996. El nuevo clculo del PIB muestra que, en vez de representar aproximadamente el 20%, la inversin social del Estado equivale al 16,5% de ese indicador y a un 42,6% del gasto pblico consolidado. Tambin pone de maniesto que deben realizarse nuevos esfuerzos para cumplir con el mandato constitucional de invertir el 6% del PIB en educacin.
Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas

El anlisis del desempeo econmico del pas durante 1999, que presenta nuevamente un crecimiento importante del PIB (8%), est marcado por dos hechos signicativos. El primero es que, con la correccin en el clculo del PIB por parte del Banco Central, se ha modicado la relacin entre ese indicador y el resto de las variables de la economa. Por ejemplo, los dcit scal y de balanza de pagos, as como la carga tributaria, se han visto reducidos como porcentaje del PIB. Asimismo, la contribucin del sector primario al PIB ya no es el 18% que se vena consignando, sino un 11% , aunque este secto r sigue representando el 20% de la poblacin ocupada. El segundo hecho signicativo es que el peso de las exportaciones de la empresa Intel en el PIB, y su escaso valor agregado nacional, hacen que el PIB pierda relevancia frente al ingreso nacional bruto, que excluye los pagos al exterior por rentas y utilidades. Estos, que en 1997 sumaron $60 millones, en 1999 fueron de $1.481 millones, en gran medida como resultado de las remesas de Intel. Empero, el ingreso nacional disponible bruto creci solamente un 0,8% en trminos reales, lo que implica, de hecho, una reduccin en la tasa per cpita de ese indicador. Estas circunstancias obligan a mantener una actitud cautelosa y realista en los anlisis econmicos, pues, si bien algunas cifras han variado mucho, la realidad que subyace a ellas ha cambiado relativamente poco. Adems, esos cambios no siempre han sido positivos. En 1999 el ahorro interno se redujo a su nivel ms bajo de la dcada, se dio un aumento respecto de 1998 en las
tasas de inters activas y en el margen de intermediacin nanciera, las exportaciones, si se excluyen las ventas de Intel, se redujeron, y sobre todo, se produjo un aumento en el gasto pblico -en gran parte causado por las altas tasas de inters- y en la deuda interna, que sigue siendo la mayor amenaza para el pas en trminos de solvencia econmica. Si bien la economa logr mantenerse estable, con una inacin del 10,1% (a pesar de un incremento considerable en el precio de los hidrocarburos), un leve supervit comercial y un tipo de cambio equilibrado, el horizonte no muestra posibilidades de crecimiento real y sostenido, mientras no se consiga un mejor encadenamiento entre los sectores ms dinmicos y el resto de la economa, tal como se seal en el Informe anterior. En esa direccin se encaminan los esfuerzos de los productores locales y el Gobierno, apoyados por el BID-FOMIN, en el campo de la produccin de software y otros insumos para las industrias de alta tecnologa. Esa iniciativa, por un monto de $2,5 millones, incluye un milln de dlares de contraparte nacional, el 60% aportado por los productores y el 40% por el Gobierno. Pero los sectores dinmicos no son solamente Intel y las dems industrias de zona franca, cuya permanencia en el pas, de todos modos, est en revisin, puesto que en el ao 2003 esas empresas perderan muchos de sus incentivos, en virtud de las disposiciones que en esta materia ha establecido la Organizacin Mundial de Comercio. Actividades como la produccin de lcteos, aceites comestibles, yuca, meln, pollo, pia y follajes, junto con la industria turstica, tambin muestran tasas de crecimiento saludables. Otro sector que crece sustantivamente es el nanciero, sobre todo en sus operaciones off shore . Se estima que los activos externos de los grupos nancieros domiciliados en Costa Rica son un 40% mayores que sus activos locales. El sector agrcola continu perdiendo importancia dentro del PIB, aunque sigue siendo una de las principales actividades generadoras de empleo. La calidad de los puestos de trabajo an es deciente, por cuanto alrededor de una cuarta parte del total de la fuerza laboral sigue teniendo problemas de empleo, ya sea porque est desempleada o porque es subempleada. Las oportunidades en este campo se presentan especialmente en la Regin Central, producto de que las nuevas inversiones se concentran en el Area Metropolitana. De esta manera se profundiza la tendencia a un desarrollo regional con grandes desigualdades econmicas y sociales entre distintas zonas.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
57
Los mayores niveles de subutilizacin total de la fuerza laboral se encuentran en las regiones Chorotega (17,9%), Brunca (16,8%) y Huetar Atlntica (16,4%). Pero una economa en la que casi el 95% de las industrias son medianas y pequeas, y destinan su produccin fundamentalmente al mercado local, no puede crecer en forma sostenida si no se activa la demanda interna. Y en 1999 la demanda interna se estanc. El gasto privado de consumo nal aument apenas un 0,4%, y la formacin bruta de capital jo se increment en un 1,2%. Adems, la apertura comercial ha hecho que un porcentaje creciente del gasto se oriente hacia bienes importados. Junto al estancamiento de la demanda interna y el aumento de la competencia extranjera, las pequeas y medianas empresas nacionales enfrentan, como ya se ha dicho, elevadas tasas de inters, resultado de altos mrgenes de intermediacin nanciera, y en su mayora no tienen acceso a las fuentes de nanciamiento off shore que s estn al alcance de
las empresas grandes. La necesidad de impulsar nuevas polticas de crdito y reconversin productiva, tanto en el agro como en el sector industrial, no puede dejar de subrayarse. Las empresas las requieren no slo para integrarse en la cadena exportadora, sino tambin para competir ms ecientemente en el mercado local. En 1999 el sector externo de la economa costarricense mostr cambios considerables con respecto a aos anteriores, especialmente en cuanto a ujos netos de capital. Los dos ujos de capital ms signicativos fueron las ya mencionadas remesas de Intel, y la colocacin de bonos por $300 millones que realiz el Gobierno en el mercado internacional, a diez aos plazo y con una tasa de inters del 9,33%. Por otro lado, sigui producindose un considerable ujo de inversin extranjera directa (3,8% del PIB). Las remesas de Intel neutralizaron en buena medida el efecto de las exportaciones de esa misma empresa en la cuenta corriente. Como resultado de todas esas operaciones, a pesar del importante
RECUADRO 1.4
Veinticuatro armaciones sobre la situacin de las mujeres en el Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin
La fuerza de trabajo de las mujeres contina aumentando. En 1999 ellas representaron el 33,1% de la PEA total, para un estimado de 458.000 mujeres que estn trabajando o desean hacerlo. Desde 1994 crece ms rpidamente la PEA femenina que la masculina (28,3% versus un 11,5% y lo mismo ocurre en el caso de la poblacin ocupada (25% versus 9,8%). En las regiones Pacco Central y Chorotega es donde ms ha aumentado la poblacin ocupada femenina. Entre 1987 y 1999 las mujeres en el Pacco Central pasaron de representar el 20,9% al 31%, y en la Chorotega de 21,6% a 30,2%. En 1999 el desempleo femenino alcanz un 8,2% (el ms alto de la dcada), frente al 6% del promedio nacional y el 4,9% del desempleo masculino. Es mayor la subutilizacin de la fuerza de trabajo femenina. Para las mujeres el subempleo visible en 1999 fue de 6,6% (57.200 mujeres trabajan turnos menores a los deseados) frente a un 3,9% en el caso de los hombres. La situacin se revierte cuando se analiza el subempleo invisible: 2% (34.000 mujeres ganan menos del salario mnimo minimorum, a pesar de que trabajan 48 horas semanales o ms), comparado con el 3,1% de los hombres.
En 1999 el ingreso promedio de los hombres que trabajan fue un 29% ms alto que el de las mujeres. Segn la Encuesta de Hogares de 1999, un 23,1% del total de hogares fue jefeado por mujeres. Esto representa un aumento signicativo respecto a los aos previos, en que ese indicador no haba superado el 21%. En cuanto al ingreso per cpita, la jefatura femenina es signicativamente mayor en los hogares del quintil ms pobre, 31%, frente a un 21,5% en el quintil ms rico. En 1999 fueron asesinadas veinticinco mujeres. Los agresores, en su mayora, tenan un vnculo conyugal con la vctima: esposos (48%), compaeros de hecho (22,5%) y ex-esposos (2,8%). En 1999 se recibieron 11.346 llamadas en la lnea de atencin gratuita Rompamos el silencio , del Instituto Nacional de las Mujeres. En el 57% de los casos la persona agredida tena entre 20 y 39 aos y la persona agresora era el esposo. En el transcurso del ao, la Delegacin de la Mujer atendi 5.188 casos, motivados en su mayora por situaciones de violencia domstica.
58
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 1.4 (cont inuacin)

Durante 1999 se presentaron ante el Poder Judicial 26.437 denuncias por violencia domstica, para un incremento del 25,9% respecto al ao anterior (ms de 5.000 casos). Puntarenas tena 366 casos por resolver a nales de ao, el circulante ms alto registrado en el pas. En la mitad de casos por violencia domstica terminados en 1999, el juez levant la medida provisional contra el agresor. El principal motivo para ello fue la no comparecencia de la vctima (8.553 casos, el 70%). Slo en una de cada cuatro denuncias de violencia domstica se mantiene la medida impuesta originalmente por el juez. Los juzgados en los que ms se mantiene la medida son los de Paraso y Aserr; los que menos, son el Juzgado de Familia del Segundo Circuito de San Jos, el Civil y de Trabajo de Santa Cruz y el de Familia de Prez Zeledn. Segn el Informe de la Defensora de los Habitantes para 1999, el 85% de la poblacin infantil y adolescente que es sometida a explotacin sexual corresponde a mujeres. En mayo de 1999 se aprob la reforma de los artculos 20 y 33 de la Constitucin Poltica, para cambiar el trmino hombre por persona (Ley 7880). Mediante el Decreto Presidencial 27913-5, publicado en La Gaceta 111, del 9 de junio de 1999, se constituy la Comisin Interinstitucional sobre Salud y Derechos Reproductivos y Sexuales, coordinada por el Ministerio de Salud. El 25 de noviembre, el Poder Ejecutivo present al Congreso el proyecto de Ley de Penalizacin de la Violencia contra las Mujeres Mayores de Edad. El proyecto de ley de reformas electorales presentado en 1999 a la Asamblea Legislativa incluye una propuesta para incorporar el 50% de participacin femenina en todas las listas electorales. En 1999 el Consejo de Gobierno tom un acuerdo sobre la elaboracin y ejecucin de planes de accin para la igualdad y equidad de gnero. El acuerdo establece la incorporacin de compromisos institucionales en materia de equidad de gnero al SINE; que los presupuestos institucionales incluyan los costos de los planes de accin y que las instituciones rindan ante el Consejo de Gobierno un informe anual de cumplimiento de los mismos. Un proceso de dilogo y consulta impulsado por el INAMU en 1999 cont con amplia participacin de los diversos sectores de mujeres organizadas y permiti la evaluacin y seguimiento de los acuerdos de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer Beijing + 5. En 1999, 4 de 16 ministerios fueron ocupados por mujeres; las viceministras representaron un 29% del total. En el Poder Judicial slo el 9% de los puestos de magistrados est a cargo de mujeres. El 23 de noviembre de 1999 se instal la Comisin de la Mujer, en la Asamblea Legislativa. El nmero de mujeres alcaldesas aument de 5 a 8. En la dcada de los noventa, los nacimientos de madres adolescentes crecieron casi un 25%. En las mujeres menores de 15 aos el crecimiento fue del 65%.
pago a factores externos, las reservas monetarias internacionales netas en poder del Sistema Bancario Nacional tuvieron un incremento de $480 millones. El conjunto de circunstancias descritas, y otras que se analizan en detalle en el captulo 3 de este Informe, muestran un pas que mantiene una relativa estabilidad, pero no logra amalgamar los elementos necesarios para un crecimiento econmico sostenido que repercuta en el bienestar de toda la poblacin. La presin de la creciente deuda interna es un factor apremiante, detrs del cual viene el deterioro de las condiciones sociales. De la solucin oportuna al problema de la deuda, en una forma que encamine al pas por un rumbo de competitividad y crecimiento, depender que la nueva orientacin econmica pueda alcanzarse en un clima de paz social.
Armona con la naturaleza

En general, el balance en materia de sostenibilidad ambiental indica que el pas tiene su mayor fortaleza en la gestin del patrimonio natural, pero preocupantes debilidades en la gestin del cambio social y la gestin del riesgo. Los principales componentes del patrimonio ambiental de Costa Rica son los bosques, la vida silvestre, los suelos, las aguas superciales y subterrneas, y el mar territorial. En las ltimas dcadas se ha adquirido conciencia, principalmente, del valor de dos de esos recursos: los bosques y la vida silvestre, y se ha hecho ingentes esfuerzos por conservarlos. Ese empeo se ha materializado en una amplia red de parques nacionales y otras reas de conservacin, en muchos casos por la va de expropiaciones que no han sido pagadas en su totalidad por el Estado (se estima
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
59
que un 44% de esas tierras est pendiente de pago), lo que constituye una especie de deuda interna no nanciera de unos 185.000 millones de colones. En 1999, en parte como resultado de presiones de los expropiados, se inici un esfuerzo apreciable para pagar esa deuda y se logr cancelar un total de 4.883 millones de colones. Adems, con base en estudios de las universidades pblicas, el Instituto Nacional de Biodiversidad y otros centros de investigacin del exterior, ha sido posible identicar sitios prioritarios dentro de las reas de conservacin, para asegurar su proteccin mediante los pagos respectivos. El mecanismo de las expropiaciones para conservacin ha llegado a su lmite, si el pas no consigue identicar nuevas fuentes de recursos. Cobran entonces especial relevancia los mecanismos de pago por servicios ambientales (PSA), mediante los cuales se compensa a propietarios de bosques por conservarlos, y se estimula la reforestacin. Entre incentivos scales y pagos directos, se estima que el Estado costarricense invirti ms de $100 millones en las dos ltimas dcadas. A partir de 1997, cuando se estableci un impuesto sobre los combustibles para dotar de recursos al PSA, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal nanci ms de 700 operaciones, por 1.534 millones de colones. El PSA ha logrado crear un sistema de proteccin privada de bosques que en 1999 cubra el 3,8% del territorio nacional. Sin embargo, en 1999 el Ministerio de Hacienda continu reteniendo la mayor parte de los fondos para los PSA y ello gener una contraccin en este mecanismo. En el ao en estudio, los rboles aprovechados en terrenos agrcolas pasaron a ser la principal fuente de madera, seguidos por los extrados de plantaciones forestales. Si se proyecta el crecimiento de la madera ya sembrada en esas plantaciones, Costa Rica podra prescindir por completo de la madera proveniente de otras fuentes en el ao 2010. Este cambio implica ajustes en la industria de transformacin de la madera, pero conlleva claros benecios desde el punto de vista ambiental. Para ello, no obstante, se requiere estabilizar los fondos pblicos para nes forestales. En materia de planes de manejo forestal, en 1999 la Fiscala Ambiental recibi 145 denuncias por violaciones a Cdigo Ambiental, de las cuales 120 correspondieron a planes de manejo forestal en la pennsula de Osa que presentaban serias irregularidades. La investigacin sobre biodiversidad continu avanzando, especialmente en el INBio y las universidades pblicas, en las reas de biopros-
peccin y taxonoma. Algunos de estos esfuerzos se realizan en asocio con compaas farmacuticas internacionales, y derivan benecios econmicos para otras instituciones del pas vinculadas a la conservacin, as como para empresas que hacen uso de la biodiversidad. Empero, la investigacin del patrimonio gentico del pas sigue siendo incipiente. En 1999 se avanz en la reglamentacin de la Ley de uso, manejo y conservacin de suelos, publicada en mayo de 1998, y se comenz a aplicar algunas de sus disposiciones. La atencin que Costa Rica ha prestado a sus aguas superciales y subterrneas, a los ecosistemas marino-costeros y al mar territorial es muy inferior a la que se ha puesto en los bosques y la biodiversidad. Esa situacin tiene graves resultados, especialmente en lo que se reere al agua, recurso ambiental crtico en el siglo XXI. En efecto, quiz el problema ambiental ms serio que tiene hoy el pas es la contaminacin del ro Grande de Trcoles y el golfo de Nicoya. Se calcula que la cuenca del Trcoles recibe 96 Tm 3 por da, o 4.000 litros por segundo, de aguas negras. La contaminacin aportada por los ros Trcoles, Barranca y Tempisque afecta severamente al golfo de Nicoya, importante ncleo de pesca y reproduccin de especies marinas, y amenaza el desarrollo turstico de sus costas. Tambin las aguas subterrneas estn amenazadas de contaminacin, por inltracin de agroqumicos y de residuos de los tanques spticos que utilizan muchos hogares. Sin embargo, la investigacin en este tema es escasa. En materia de aguas existe un desarticulado y contradictorio marco legal e institucional. La no actualizacin de la legislacin vigente, que data de 1942, genera vacos importantes, como por ejemplo la falta de claridad sobre cul instancia tiene potestad para otorgar concesiones de agua para generacin hidroelctrica. Otra presin sobre el ambiente proviene de la disposicin de los desechos slidos y lquidos. De los rellenos sanitarios y los simples botaderos de basura slo un 20% se maneja bajo normas tcnicas aceptables. El 47% de las municipalidades dispone de los desechos en vertederos a cielo abierto sin ningn control. El problema de la recoleccin y disposicin nal de los desechos slidos sigui sin resolverse en gran parte del pas, pese a que el Gobierno ha propuesto la construccin de seis rellenos sanitarios regionales y nueve locales, y realiz gestiones administrativas para convertir en rellenos sanitarios los vertederos a cielo abierto de 38
60
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
de los 42 cantones que disponen de los desechos de esa manera. Se estima que un tercio de los desechos slidos no es recolectado, situacin que en el rea rural alcanza el 60%. La provincia de San Jos genera el 46% del total de los desechos slidos. A las formas de contaminacin mencionadas habra que agregar la del aire, especialmente en la Gran Area Metropolitana. Se calcula que un 75% de la contaminacin atmosfrica proviene del sector transporte; otro 23% se deriva de la actividad industrial y la generacin de energa. Cada da entran a San Jos 360.000 vehculos, de los cuales el 72% son particulares y transportan apenas al 29% de los pasajeros. En 1999 se super el medio milln de vehculos en circulacin. La OMS ha determinado 75g/m 3 como el nivel mximo de contaminacin aceptable. Pese a ello, en 1995 la contaminacin en San Jos alcanz 253g/m 3; en los aos siguientes esa tasa baj, gracias a la introduccin obligatoria de convertidores catalticos y, en menor medida, a los marchamos ecolgicos. De esta forma se lleg en 1999 a 187 g/m 3, pero el control sobre la contaminacin vehicular sigue siendo deciente. Uno de los principales generadores de presiones sobre el ambiente en el pas es el acelerado y desordenado crecimiento de la ciudad capital, cuya extensin aument en un 80% en los ltimos once aos. Se ha construido en terrenos no aptos: cerca de ros, en terrenos inestables y en suelos que deberan preservarse para la recarga de acuferos. Ah, en slo un 6% del territorio nacional, se encuentran concentrados el 85% de las industrias y el 88% del parque automotor. Todo lo anterior indica un desempeo deciente en la gestin del cambio social. En materia de gestin del riesgo, si bien en 1999 Costa Rica no experiment graves amenazas naturales, con excepcin de las inundaciones en Guanacaste en setiembre y octubre, se presentan riesgos compuestos, en gran medida como resultado de la accin humana. La concentracin demogrca en el Valle Central, y su urbanizacin desordenada, amenazan con hacer colapsar el centro neurlgico del pas. Pese a haberse aprobado en 1999 una nueva Ley de Emergencias, la capacidad de respuesta institucional ante los desastres sigue siendo excesivamente centralizada y rgida. El rgano tcnico del Estado que se encarga de regular lo relativo al deterioro ambiental, mediante la evaluacin y el seguimiento de los estudios de impacto ambiental que exigen las leyes, es la Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA). Esa dependencia opera con funcionarios
cedidos por otras instituciones, presenta una alta rotacin y, por lo tanto, una escasa especializacin del personal, y no dispone del presupuesto y los medios materiales necesarios para desarrollar su labor. En 1999 esta instancia tuvo cuatro secretarios generales.
Fortalecimiento de la democracia
El elevado abstencionismo en las elecciones de 1998, y la desconanza hacia los gobiernos y la Asamblea Legislativa que muestran las encuestas de opinin, incluyendo una serie de sondeos, con idnticas preguntas, que vienen realizndose desde 1978, ponen de maniesto las dudas ciudadanas sobre la representatividad de la democracia costarricense. El Tribunal Supremo de Elecciones recogi en 1999 los resultados de dos importantes iniciativas suyas para mejorar esa representatividad: la creacin de una Comisin Co nsultiva so bre Refo rmas Electo rales y la suscripcin de un convenio con el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL). Las recomendaciones emanadas de ambas instancias son en muchos sentidos coincidentes, y comprenden reformas a la Constitucin Poltica y al Cdigo Electoral. Estas buscan, entre otras cosas, fortalecer al propio Tribunal y sus rganos asociados; ampliar las oportunidades de participacin en los procesos electorales; perfeccionar los mecanismos de cmputo de votos y de nanciamiento a los partidos polticos, y mejorar la composicin estructural de la Asamblea Legislativa. El que las reformas propuestas conduzcan en efecto al logro de esos objetivos es materia de discusin. En todo caso, las iniciativas esperan el correspondiente debate parlamentario. El ao 1999 fue el segundo de la administracin Rodrguez Echeverra. Normalmente, los segundos aos de cada administracin se caracterizan por un especial dinamismo, pues el equipo de gobierno, una vez consolidado su control institucional, procura impulsar cambios que luego, conforme se acercan las siguientes elecciones, se van tornando ms difciles. El ao en referencia muestra sin duda signos de esa presin hacia el cambio por parte del Poder Ejecutivo, pero con pocos resultados -particularmente en aquellas iniciativas que requieren trmites parlamentarios- pese al esfuerzo de concertacin efectuado en 1998. En este contexto el logro ms importante fue la aprobacin de la Ley de proteccin al trabajador, que ampla y fortalece el rgimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS, universaliza las pensiones para los adultos mayores en si-
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
61
tuacin de pobreza, y establece y regula las pensiones complementarias obligatorias para todos los trabajadores. Con ello se procura mejorar las perspectivas de bienestar de la poblacin y se crean importantes fondos de ahorro e inversin, con beneciosos efectos de largo plazo sobre la economa. Es temprano todava, sin embargo, para ponderar los efectos reales de esta ley. Otras iniciativas gubernamentales, en los campos de la liberalizacin comercial en el sector agrcola, la apertura de monopolios y la privatizacin de activos del Estado, por ejemplo, encontraron fuerte oposicin sectorial o legislativa, y produjeron un notable desgaste en la capacidad del Gobierno para impulsar reformas. Hay que abonarle, no obstante, esfuerzos en el control de la corrupcin (especialmente los abusos con CAT) y en el mantenimiento de la infraestructura vial. Las relaciones internacionales del pas estuvieron marcadas por el diferendo con Nicaragua en torno a la navegacin de guardias civiles armados por el ro San Juan, y, ocasionalmente, por asuntos relativos a la poblacin nicaragense inmigrante en Costa Rica. La Asamblea Legislativa aprob legislacin de relevancia en el campo social. Adems de la citada Ley de proteccin del trabajador, promulg la Ley integral para la persona mayor; la Ley contra la explotacin sexual de personas menores de edad; un impuesto especial a los licores, la cerveza y los cigarrillos, para atender necesidades de grupos en desventaja social, y una autorizacin al IMAS para condonar crditos hipotecarios sobre viviendas de inters social. Se aprob un total de 127 leyes, 76 de ellas propuestas por el mismo Poder Legislativo y 51 por el Poder Ejecutivo, pero quedaron en estudio 295 iniciativas ms en las distintas comisiones permanentes. Por otra parte, la Asamblea ejerci dbilmente su funcin de control poltico, en alguna medida por limitaciones que le imponen su propio reglamento y la Constitucin Poltica. En otros casos, sin embargo, ello no obedece a un problema legal; as por ejemplo, aunque la mayora de las instituciones pblicas est obligada a presentar informes anuales de labores a la Asamblea, solamente el 10% lo hizo en 1999. Los diversos rganos de control de la gestin pblica con que cuenta el Estado costarricense mostraron un considerable dinamismo en 1999. La Contralora General de la Repblica, con un nuevo reglamento orgnico desde el mes de mayo, increment sustancialmente el nmero de sus informes de auditora y estudios especiales,
estos ltimos motivados en parte por la prevencin contra posibles fallas informticas debidas al cambio de siglo (Y2K). Tambin creci el trmite de objeciones y apelaciones a procesos de contratacin administrativa, al haber aumentado el nmero de carteles. La Procuradura General de la Repblica, por su parte, tambin increment en forma notable el nmero de opiniones jurdicas emitidas y consultas de constitucionalidad, adems de que asumi nuevas funciones notariales. Su propuesta tecnolgica de un nico sistema costarricense de informacin jurdica representa un importante avance en la materia. Tambin la Defensora de los Habitantes aument el nmero de expedientes gestionados, que incluyeron expedientes abiertos contra la ARESEP , los ministerios de Hacienda y Economa y la Caja Costarricense de Seguro Social. La Defensora ha insistido en que la ARESEP incorpore el componente de calidad de los servicios prestados al realizar jaciones tarifarias. Sobre este punto se mantuvo una diferencia entre las dos instituciones. La ARESEP , por su parte, elabor propuestas de reglamentos tarifarios en materia de hidrocarburos y telecomunicaciones, y resolvi numerosas solicitudes de ajuste de precios en otros servicios pblicos, manteniendo en general una tendencia a aprobar aumentos menores que los solicitados, o a no modicar las tarifas. En menos del 20% de los casos autoriz los incrementos en el monto solicitado por los proveedores de los servicios. Ms lento ha sido el progreso de los mecanismos reguladores de la actividad privada, tales como la Superintendencia General de Valores y la Comisin para Promover la Competencia. En el primer caso, la legislacin es insuciente para promover la profundizacin del mercado burstil, y en algunos aspectos contiene sanciones excesivamente drsticas. En la promocin de la competencia sucede lo contrario: tanto las sanciones como el rgano que las aplica son todava muy dbiles. Un mbito en el que existe un fuerte debate es el de la libertad de prensa. Los tribunales de justicia han sido muy severos en la aplicaci n del derecho de respuesta, co mo lo muestra el hecho de que obligaran al diario La Nacin a publicar una sentencia condenatoria en su contra de 114 folios, el 26 de octubre de 1999. El centralismo contina siendo caracterstico del sector pblico costarricense. La descentralizacin territorial en la asignacin de recursos es
62
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
escasa, puesto que los presupuestos se elaboran y manejan en forma centralizada y poco exible. Los recursos municipales, por su parte, siguen representando slo el 2% del gasto pblico total. Aparte de lo dispuesto en la Ley de desconcentracin de hospitales y clnicas de la CCSS, los intentos de desconcentracin administrativa desde el interior de las instituciones son tmidos o inexistentes. Por su parte, la ciudadana no reclama activamente espacios de participacin institucional y aprovecha poco los que existen, aunque algunos procesos logran nalmente atraer su atencin. En 1999 se puede documentar los esfuerzos realizados en el marco del Tringulo de Solidaridad en procura de la descentralizacin y la participacin, mediante la concertacin en el nivel local. En otro orden de ideas, y con motivo de cumplirse diez aos de la promulgacin de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, 7531, del 11 de octubre de 1989, el Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin contiene una resea analtica del desempeo de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, principal rgano encargado de la aplicacin de esa Ley, que constituye probablemente la modicacin ms profunda en el rgimen de derecho costarricense en la segunda mitad del siglo XX. La Sala Constitucional, conformada por siete magistrados, goza de un alto grado de autonoma y poder determinativo; resuelve ella misma sobre su propio mbito de competencia y tiene incluso la potestad de anular la vigencia de leyes o partes de stas, a la luz de las interpretaciones que hace del contenido de la Constitucin Poltica. La Sala desempea funciones consultivas ante los jueces y ante la Asamblea Legislativa, y resuelve acciones de inconstitucionalidad, recursos de amparo y de hbeas corpus, as como conictos de competencias constitucionales.
La Regin Chorotega
Todos los aos, el Informe sobre el Estado de la Nacin incluye un captulo especial sobre un tema, sector o regin de particular inters desde la perspectiva del desarrollo humano sostenible. Para esta edicin del Informe se escogi la Regin Chorotega, que abarca la provincia de Guanacaste, debido al inters mostrado por el Proyecto de Desarrollo Agrcola de la Pennsula de Nicoya (PROPADEN) y varias organizaciones regionales de la sociedad civil, y porque sta es una regin que ha experimentado grandes transformaciones en las ltimas dcadas, y que hoy se
halla en una encrucijada, entre estilos de vida y produccin tradicionales y otros, novedosos, vinculados a la integracin del pas en los mercados internacionales. A pesar de cubrir el 20% del territorio costarricense (10.140,71 km 2), su poblacin representaba apenas el 8,2% del total nacional en 1999, 281.312 habitantes (INEC, 1999). En la actualidad, esta regin experimenta el trnsito de una economa exclusivamente agropecuaria a una en la que los servicios adquieren signicativa importancia. Este cambio ha atrado cuantiosas inversiones y ha generado nuevas oportunidades empresariales y laborales para ciertas zonas y actividades, creando as nuevos polos de desarrollo local. Paralelamente, se ha extendido la cobertura territorial de las reas bajo proteccin ambiental, lo que ha permitido neutralizar la depredacin de ciertas zonas de gran valor ecolgico. Sin embargo, estos nuevos impulsos de desarrollo, que se reejan por ejemplo en un creciente consumo de energa elctrica, no han sido capaces todava de mejorar los indicadores de ingresos. La Regin Chorotega sigue siendo la ms pobre en ingresos del pas, y la que muestra el indicador ms elevado de subutilizacin de la fuerza de trabajo, con un 17,9% en 1999, en gran medida porque el empleo que generan varias de sus principales actividades -caa, meln, turismo- es estacional. Los pequeos productores son los ms pobres, especialmente los de granos bsicos. Persiste la tradicional desarticulacin productiva, social e institucional, entre las microrregiones guanacastecas y se generan nuevas (y viejas) presiones sobre su patrimonio natural. De no implementarse una gestin responsable de los recursos naturales pueden crearse serios cuellos de botella para el desarrollo futuro de la regin. La Chorotega arrastra, sin indicios claros de que disminuyan las brechas, preocupantes rezagos con respecto a la Regin Central, aunque ocupa posiciones ventajosas respecto a las otras regiones en lo que concierne a indicadores de educacin y de salud. Muchos guanacastecos y guanacastecas se siguen viendo obligados a buscar oportunidades de trabajo en otros lugares del pas, aunque su migracin se ve compensada por el ingreso de otros migrantes: costarricenses que vienen a incorporarse a las nuevas industrias, en especial el turismo, o nicaragenses que aprovechan el empleo estacional, a menudo en condiciones de miseria. El acceso de las y los guanacastecos a los servicios pblicos bsicos muestra un panorama de
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
63
claroscuros. El 100% de la poblacin est cubierto por los EBAIS, se ha logrado acercar la tasa de mortalidad infantil al promedio nacional y la desnutricin moderada o severa es inferior al promedio nacional. Sin embargo, hay graves amenazas en el campo de la sanidad ambiental: el suministro de agua potable es deciente en los acueductos no administrados por el ICAA, no se recolecta la mitad de los desechos slidos, y muy pocos vertederos de basura cumplen con normas tcnicas bsicas. En materia educativa la situacin es ms favorable: la Regin Chorotega es la segunda en el pas en cobertura y escolaridad, despus de la Regin Central. Tambin muestra una considerable presencia de la educacin superior, en la cual destaca el inters de los estudiantes por las carreras de las reas de educacin, administracin de empresas y turismo. Es importante destacar los logros que en materia de
salud y educacin, a pesar de ser una de las regiones ms pobres del pas, alcanza esta provincia. En el indice cantonal de desarrollo social de MIDEPLAN, en el cual el cantn de Flores, en Heredia, marca el lmite superior (100), los cantones de Guanacaste tienden a ubicarse en posiciones intermedias: desde el 43,1 de Abangares, hasta el 63,2 de Tilarn, aunque el cantn de La Cruz tiene el segundo ndice ms bajo del pas (16,4) despus de Talamanca. El patrimonio natural de la Regin Chorotega tiene gran relevancia desde el punto de vista de la biodiversidad, la produccin, el turismo y la calidad de vida de las personas. Sus reas de conservacin -la de Guanacaste, en el norte, la de Arenal y la del Tempisque- albergan ecosistemas de gran valor, ya sea por su escasez, como el bosque tropical seco, o por su importancia para la migracin y la reproduccin de especies, como
RECUADRO 1.5
Caractersticas generales y limitaciones del Sexto Informe

El Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin continu con el marco conceptual denido por el Consejo Consultivo del Proyecto en 1995. Este marco ha sido enriquecido ao con ao, a la luz de la situacin del pas y la experiencia de investigacin y anlisis lograda en los diferentes temas. En el presente informe se trabaja cuatro temas de los cinco contemplados en dicho marco: Equidad e integracin social; Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas; Armona con la naturaleza y Fortalecimiento de la democracia. En relacin al quinto tema, se presenta una contribucin especial que busca sentar las bases conceptuales, metodolgicas y tcnicas para dar seguimiento, en los prximos Informes, al tema de calidad de vida de los y las costarricenses. El Sexto Informe se ve tambin enriquecido por un captulo especial sobre la Regin Chorotega, con lo cual se da continuacin a la lnea de estudios subnacionales inaugurada en el Cuarto Informe, cuando se incorpor un captulo especial sobre la Regin Huetar Norte. Al igual que en aos anteriores, se ha realizado un esfuerzo por incorporar temas, variables e indicadores nuevos en los diferentes captulos. El anlisis del captulo sobre Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas utiliza la nueva serie de cuentas nacionales del Banco Central, que toma como base el ao 1991. Las nuevas cuentas modican los valores que se venan manejando sobre algunas de las principales variables de la economa nacional, a la vez que permiten profundizar en el estudio de los diferentes sectores productivos del pas. Asimismo, en este captulo se aborda dos temas nuevos e importantes para el pas: el de la banca off shore y el de la transferencia neta de capitales. El captulo sobre Equidad e integracin social continu mejorando los indicadores de pobreza y su relacin con el mercado laboral. En 1999 se produjo un reajuste en la muestra de la Encuesta de Hogares, relacionado con la distribucin de la poblacin entre rural y urbana. Ese reajuste implic una modicacin en los indicadores utilizados para denir la lnea general de pobreza. La modicacin no es de tal naturaleza que pueda proyectarse en forma retrospectiva. En consecuencia, las cifras de 1999 no son estrictamente comparables con las de los aos previos, tanto en lo relativo a la pobreza en general como a la pobreza extrema o indigencia. El captulo presenta adems un anlisis detallado sobre las condiciones de vida de la poblacin nicaragense residente en el pas y aborda el tema de la reforma del sector salud. En el captulo Armona con la naturaleza se avanza hacia un anlisis ms integrado del tema, a partir del concepto de gestin. Se tratan nuevos temas, como el crecimiento urbano, y se profundiza en problemas asociados con este crecimiento, entre ellos el de los desechos slidos. En Fortalecimiento de la democracia se realiza un esfuerzo por continuar generando indicadores nuevos en los diferentes temas que trata el captulo. Se trabaja en forma especial el tema de la Sala Constitucional, al cumplirse sus primeros diez aos de existencia. Al igual que en el Quinto Informe, este captulo ha sido enriquecido con datos primarios generados por la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia, del Proyecto Estado de la Nacin. La disponibilidad de datos y series comparables sigue implicando limitaciones importantes para el anlisis de la realidad nacional. Las reas ms problemticas continan siendo las estadsticas demogrcas y las ambientales. Las primeras podrn actualizarse con los resultados del Censo de Poblacin realizado en julio del 2000. Las segundas siguen presentando problemas de comparabilidad entre las fuentes, as como falta de regularidad en la generacin de informacin por parte de las instituciones responsables. Los problemas de falta de informacin son mayores al abordar el anlisis subnacional, por la ausencia de un sistema de cuentas regionales en el pas.
64
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 1.5 (cont inuacin)
Avances y temas nuevos

Mejores indicadores de pobreza. Condiciones de vida de la poblacin nicaragense residente en el pas. Reforma del sector salud en el mbito local. Cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por el pas en materia social. Clculos basados en la nueva serie de cuentas nacionales. Anlisis sectorial. Banca off shore. Anlisis de las transferencias netas de capital.
Perspectiva de gestin ambiental (gestin del patrimonio natural,gestin del cambio, gestin del riesgo). Crecimiento urbano. Desechos slidos.
Fortalecimiento de la democracia Elaboracin de nuevos indicadores.

Resea de los diez aos de la Sala Constitucional. Incorporacin parcial de informacin de la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia.
Calidad de vida Captulo especial
Propuesta preliminar de conceptualizacin (nocin de calidad de vida e indicadores). Datos bsicos de la Regin Chorotega. Principales fracturas regionales. Desafos. Incorporacin de una seccin con estadsticas polticas.
Compendio estadstico
los parques nacionales Palo Verde y Las Baulas. La cobertura forestal, que se haba perdido en gran medida a causa de la expansin ganadera, ha venido recuperndose lentamente con el declive de esa actividad, y gracias a la aplicacin de incentivos scales y pago por servicios ambientales. Al igual que sucede a escala nacional, el recurso ms amenazado en la actualidad es el agua, debido principalmente a la sobreexplotacin de acuferos para consumo humano, lo que adquiere caractersticas an ms graves en las zonas tursticas, por la amenaza de salinizacin de los pozos. Salvo que nuevas investigaciones revelen la existencia de reservas desconocidas de agua subterrnea -lo cual es posible, dado que la investigacin realizada hasta la fecha es escasa- el ICAA prev una crisis en el suministro de agua potable para el ao 2015. Tanto el desordenado desarrollo de la zona costera, como la vulnerabilidad a inundaciones en otras reas, ponen de relieve la necesidad de polticas de ordenamiento territorial que hasta hoy han estado ausentes.
El dinamismo de la economa guanacasteca, hoy en da impulsada fundamentalmente por el sector privado, es grande: desde la introduccin de las cocinas solares y la comercializacin creativa del caf, hasta la transformacin del sector azucarero y los nuevos desarrollos tursticos. La accin del Estado en favor de la reconversin, por su parte, ha sido dbil y desarticulada: las instituciones nacionales actan en forma descoordinada, y las municipalidades son aun ms dbiles que en otras regiones del pas. En los ltimos veinte aos el Estado ha impulsado megaproyectos en tres reas especcas: infraestructura de riego, servicios aeroportuarios e infraestructura turstica. Recientemente se concret el proyecto para la construccin del puente sobre lel ro Tempisque, mediante una donacin del gobierno de Taiwn. Aunque la regin cuenta con una base de infraestructura importante, la ausencia de una propuesta integral de desarrollo no permite aprovechar estas inversiones a favor de un desempeo regional ms articulado y equitativo.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
65
Existe una gran variedad de organizaciones, la mayora de las cuales acta en forma localista y dispersa, y son escasas y poco sostenibles las experiencias de concertacin regional. En ese sentido, Guanacaste muestra en un microcosmos el dcit de encadenamientos -lo que al inicio del captulo se calic de descoyuntamientoentre lo tradicional y lo nuevo, las oportunidades para los originarios de la zona y la capacidad de stos para aprovecharlas.
nacionales reseados en los anteriores Informes: Recuperar la fe en la poltica y en sus instituciones y mejorar la calidad de la democracia: Informes 2 (1996), 3 (1997) y 4 (1998). Crear empleos y oportunidades empresariales de mejor calidad y productividad y articular las nuevas exportaciones con el resto de la economa: Informes 2 (1996), 3 (1997) y 5 (1999). Modernizar la infraestructura de transportes y comunicaciones del pas: Informes 2 (1996) y 3 (1997). Controlar la deuda interna: Informes 2 (1996) y 3 (1997). Cerrar las brechas en el desarrollo entre las regiones del pas: Informes 2 (1996), 3 (1997) y 5 (1999). Cerrar las brechas sociales, econmicas y polticas entre los gneros: Informes 3 (1997) y 5 (1999). Adoptar polticas nacionales en temas clave como rgimen tributario, reactivacin del mercado interno, desercin en secundaria y migracin y relaciones con Nicaragua: Informe 5 (1999). Atreverse a experimentar: Informes 4 (1998) y 5 (1999). En el presente Informe se da cuenta de los avances y rezagos en la atencin de estos desafos. En general, son desafos vigentes, que constituyen el teln de fondo sobre el que se proyectan los esfuerzos nacionales hacia el desarrollo.
Los desaf os nacionales

En sus cinco ediciones anteriores, el Informe sobre el Estado de la Nacin ha planteado un conjunto de desafos para el desarrollo humano sostenible de Costa Rica. Esos desafos son, a la vez, retos y obstculos por vencer, cuya importancia trasciende intereses y aspiraciones particulares. Vistos como retos, los desafos nacionales requieren mancomunar esfuerzos, recursos e ideas, pues ninguna persona o grupo de la sociedad puede enfrentarlos por s solo. Son asuntos que afectan las oportunidades econmicas y sociales de la mayora de las y los habitantes, o son situaciones inaceptables a la luz de los compromisos internacionales suscritos por el pas o los derechos y garantas constitucionales. Vistos como obstculos por vencer, son desviaciones en la senda hacia el desarrollo que comprometen a la sociedad entera. Es a partir de su superacin -y no de la persecucin de metas tericas o idealesque se darn pasos rmes hacia el desarrollo. Po r ello co nviene repasar lo s desafo s
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
67
A N E X O
Propuesta preliminar para el estudio de la calidad de vida en Costa Rica

Int roduccin
Calidad de vida es una idea complicada. Constituye una expresin frecuentemente empleada en la vida poltica y acadmica, y hasta en la vida cotidiana, para denotar algo deseable para todas las personas. De manera intituiva, se la asocia con la nocin de vivir mejor , o de una buena vida . Hoy en da, por ejemplo, existe un creciente consenso sobre el postulado de que la calidad de vida, su mejoramiento, es la meta ltima del desarrollo humano (PNUD, 1990-1999). Sin embargo, en concreto, qu signica calidad de vida? cmo medir su evolucin? Las respuestas a estas preguntas son, lamentablemente, poco alentadoras. Como lo mostramos de manera sucinta en este documento, no se trata de un concepto de nido con precisin; hay relativamente pocos y dispersos intentos por medir su evolucin y muchos de los indicadores que suele emplearse para examinar el desempeo econmico, social, ambiental y poltico no estn claramente relacionados con el tema. El presente trabajo es una exploracin preliminar sobre el tema de la calidad de vida en Costa Rica. Su propsito es sentar las bases conceptuales, metodolgicas y tcnicas para dar seguimiento, en las prximas ediciones del Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, a los asuntos relacionados con la calidad de vida de las y los habitantes del pas. Como toda exploracin, es una iniciativa en proceso y, en ciertos casos, plantea ms problemas que los que resuelve. Empero, es una iniciativa que encierra una promesa. Creemos que con el tema de calidad de vida podremos aproximarnos progresivamente a la manera en que los grupos sociales experimentan en su vida diaria los frutos del desarrollo del pas. En otras palabras, queremos ponerle rostro de carne y hueso al desarrollo humano de Costa Rica. Tambin por el hecho de ser una exploracin, este documento est especialmente necesitado de crticas y mejoras. Slo as a partir del 2001 el Informe sobre el Estado de la Nacin podr desarrollar un sistema de seguimiento acadmica y tcnicamente consistente y relevante desde el punto de vista social. Invitamos, pues, a un debate -que esperamos sea vivo, abierto y enjundioso- sobre nuestra propuesta para estudiar el tema de la calidad de vida. Esta contribucin especial se inicia con una presentacin de nuestro concepto de calidad de vida y una propuesta de indicadores que servirn de parmetros para evaluar el desempeo de Costa Rica en este campo en los aos venideros. Luego se esboza brevemente algunos antecedentes conceptuales y metodolgicos que ilustran diversos intentos por tratar el tema en diversas partes del mundo. Finalmente, en la ltima seccin se realiza una identi cacin de ciertos hallazgos presentados en otros captulos del Informe desde la perspectiva del tema de calidad de vida. Las dos ltimas secciones se basan en el trabajo realizado por la investigadora Arlette Pichardo y sus colaboradores del Centro
68
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C O N T R I B U C I O N
E S P E C I A L
Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible (CINPE) de la Universidad Nacional. La de nicin del concepto de calidad de vida es propia del equipo tcnico del Proyecto Estado de la Nacin. Para ello se tom como referencia principal la elaboracin conceptual y metodolgica de la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia en Costa Rica (ACCD), cuyo informe nal ser publicado a inicios del 2001. Partes de esta seccin se bene ciaron del trabajo de Pichardo y el CINPE, especialmente el recuadro sobre los indicadores mximos y mnimos.
Esta es, adems, una de nicin enumerativa y no esencial en lo que a sus componentes normativos se re ere. Con ello quiere decirse que denota los valores que la componen, pero no establece su necesidad terica -por qu se incluyen esos y no otros valores?- ni su jerarqua interna -hay valores ms importantes que otros?
Alcance del concepto

Esta de nicin es, claramente, una herramienta de trabajo. No pretende resolver las complejas discusiones tericas y polticas que sobre la idea de calidad de vida existen, sino per lar un instrumento que sea til para nuestros efectos. Esto no signi ca que la de nicin sea infundada, es decir, que no abreve de estas discusiones; por ello, se dedica un apartado de esta contribucin a identi car esfuerzos tericos y metodolgicos en la materia. Pero s signi ca que en estas discusiones participamos con un inters prctico, el de establecer un sistema de seguimiento de la calidad de vida en Costa Rica, y no tanto con una intencin acadmica. Pero, no es cierto que calidad de vida es una idea subjetiva o autorreferenciada? Con razn puede argirse que cada persona puede tener nociones distintas sobre la buena vida, de acuerdo con su historia, sus necesidades generales y particulares, sus expectativas, intereses y visin de mundo. Esto es cierto y nuestro concepto no niega la libertad de las personas para establecer sus prioridades y aspiraciones vitales. Sin embargo, en la vida social personas con prioridades y aspiraciones muy diversas son capaces de relacionarse entre s y de llegar a ciertos acuerdos sobre asuntos que son de inters comn. Estos asuntos compartidos no eliminan las diferencias personales, pero son los que crean la posibilidad de act uar conjunt ament e para resolver problemas colectivos y alcanzar objetivos comunes. Es en este segundo nivel de los asuntos compartidos que se ubica nuestro concepto de calidad de vida. Las aspiraciones de la buena vida enumeradas en la de nicin son, en efecto, aspiraciones socialment e compart idas por amplios grupos de costarricenses, acuerdos sobre lo que es deseable, hoy por hoy, que cualquier habitante de nuestro pas, por el mero hecho de serlo, pueda vivir en la prctica. Se trata de caractersticas deseables de la vida social en Costa Rica (Proyecto Estado de la Nacin, 2000c) que son, adems, un horizonte comn a la sociedad en general, o ms propiamente, una
Nuest ro concept o de calidad de v ida Denicin

Por calidad de vida se entiende el grado en que las personas o grupos sociales viven en forma libre, digna, saludable, segura, creativa, solidaria y sin discriminacin de ningn t ipo (Proyecto Estado de la Nacin, 2000)1. Hablaremos de una buena calidad de vida cuando, en general, las condiciones y estilos de vida de las personas, individualmente consideradas, o los grupos sociales a los que pertenecen, permiten una existencia en la cual se cumple con los valores de libertad, dignidad, seguridad, creatividad, solidaridad y equidad en el trato, que son, para nuestros efectos, las aspiraciones de una buena vida en la Costa Rica contempornea. Por el contrario, hablaremos de una mala calidad de vida cuando las condiciones y estilos de vida de las personas o los grupos sociales a los que pertenecen son tales que, en la prctica, las personas no ejercitan o experimentan, o lo hacen de una manera socialmente considerada como muy decitaria, los valores propios de una buena vida. Como puede verse, esta de nicin combina componentes descriptivos, normativos y evaluativos. El componente descriptivo incluye a las personas, los grupos sociales y sus condiciones y estilos de vida, lo que en la de nicin se resume escuetamente en la expresin viven . El componente normativo son los valores antes citados y el evaluativo, la nocin de grado en que la vida real se acerca a las aspiraciones de una buena vida. Esta combinacin es propia del concepto de calidad de vida, pues la de nicin misma de calidad , segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, supone al menos dos cosas: una proporcin variable de un atributo y una forma de medir esa proporcin (Vargas Cullell, 2000).
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
69
fusin de horizontes. Analgicamente, las aspiraciones funcionan como un mximo comn denominador entre grupos y personas muy diversos, sobre la buena vida. Por supuesto que, ms all de stas, las personas, familias y otros grupos sociales pueden y de hecho tienen todo tipo de aspiraciones. Pero ello, como hemos argumentado, no lesiona la e cacia de nuestro concepto. Por ltimo, calidad de vida es un concepto situado . Las ideas sobre lo que una buena vida es o debe ser son distintas como distintas son las sociedades y, adems, dentro de una misma sociedad, es muy probable que cambien con el tiempo. Pensemos, por ejemplo, en las aspiraciones sociales en la Costa Rica de hace cien aos, a inicios del siglo XX. En esa poca, este era un pas con un analfabetismo cercano al 70% , la esperanza de vida al nacer rondaba los 35 aos, una mayora cali cada de la gente era pobre y menos del 20% de la poblacin adulta ejerca el voto, todos hombres, en votaciones invariablemente fraudulentas. El horizonte tecnolgico de esa sociedad era muy limitado, en comparacin con el que tenemos hoy. En este contexto, las aspiraciones de una buena vida eran, probablemente, muy diferentes a las de ahora. Por ello, no hablamos de calidad de vida en general, sino de calidad de vida en la Costa Rica contempornea.
fsica, squica, emocional y social , que ocup el ms alto rango entre los elementos deseables para de nir calidad de vida, es considerado como uno altamente de citario en nuestra sociedad. El componente vivir en un ambiente saludable, esttico, seguro, agradable y sostenible presenta, a juicio de las personas participantes, el mayor d cit en la prctica. Esto signi ca que el pas deber orientar fuertemente sus acciones en este sentido si quiere responder a las aspiraciones ciudadanas de este componente. El componente tener un trabajo digno, grati cante y adecuadamente remunerado , en la prctica, tambin resulta ser un elemento con debilidad en materia de logros alcanzados.
Escogencia preliminar de indicadores para medir la calidad de vida

Con la cont ribucin del Juicio Grupal Ponderado, as como con el aporte de la revisin bibliogr ca que se comenta ms adelante, se f ormul una propuest a de indicadores en materia de calidad de vida. Esta propuesta se acoge a la prctica usual en los Informes sobre el Estado de la Nacin, en los cuales se valora el desempeo del pas a partir de un conjunto de indicadores relacionados con las aspiraciones de desarrollo humano aprobadas por su Consejo Consultivo. En este caso, por ser todava una propuesta preliminar, la formulacin contenida en el cuadro 1.1 est abierta a discusin antes de ser acogida formalmente. Cabe subrayar que no es una enumeracin exhaustiva de asuntos, sino una seleccin intencionada que se pretende sirva como punto de partida para el seguimiento de la calidad de vida en Costa Rica. La experiencia permit ir ir agregando (o desechando) temas. Como calidad de vida es un atributo variable -las personas pueden tener mejor o peor calidad de vida-, los indicadores estn divididos en mnimos y mximos. Los indicadores mnimos estn asociados a un piso de condiciones objetivas para la satisfaccin de necesidades humanas bsicas, ref eridas a aliment acin, salud, empleo, educacin y vivienda. Los indicadores mximos se relacionan con los valores asociados con una alta calidad de vida y las prioridades establecidas por los participantes en el Juicio Grupal Ponderado (cuadro 1.2). Cabe sealar varios puntos. En primer lugar, est a es una propuest a no exhaust iva de indicadores. En segundo lugar, se ha procurado incluir aquellos sobre los que existe informacin
Un ejercicio inicial sobre valores compartidos

En junio del 2000, el Proyecto Estado de la Nacin reuni a catorce personas provenientes de diversos grupos sociales, con el propsito de observar si, a partir de una libre discusin de ideas, y en un ambiente abierto y espontneo, eran capaces de llegar a ciertos acuerdos sobre lo que signi ca calidad de vida. La tcnica empleada fue la de Juicio Grupal Ponderado 2 y la pregunta generadora fue: cules elementos o componentes deberan considerarse para de nir la calidad de vida de la poblacin de Costa Rica? La reaccin inicial permiti establecer 54 respuestas. Con base en esta primera lluvia de ideas se identi c un conjunto ms reducido de asuntos, los componentes de la calidad de vida. Las y los participantes elaboraron el orden de prioridades descrito en el cuadro 1.1. Los tres primeros elementos, a juicio de quienes participaron en el ejercicio, son los ms signi cativos y, por lo tanto, en su opinin, expresaran mejor la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica. El componente de buena salud
70
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
CUADRO 1.1
Prioridades para denir la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica, segn los participantes en el Juicio Grupal Ponderado
Tema Conteo votos Rango a/ (valor esperado)
10
Cociente de xito b/
Tanto F c/ (valor observado)

7,60
Diferencia d/
Rango por magnitud de diferencia

8
1 Buena salud fsica, squica,

emocional y social
23
0,76
2,40
2 Vivir en un ambiente saludable,

esttico, seguro, agradable y sostenible
17
0,54
4,86
4,14
10
3 Tener un trabajo digno, graticante

y adecuadamente remune-rado
17
0,56
5,04
3,96
4 Gozar de libertad de movimiento,

expresin y participacin individual y social
13
0,70
4,90
2,10
5 Prctica social efectiva del rgimen

de derecho
12
0,66
3,96
2,04
6 Tener espacios de participacin en la

toma de decisiones que le afectan al interior de la familia, la comunidad y el pas
11
0,54
2,70
2,30
7 Seguridad econmica, personal,

jurdica y ciudadana
0,61
2,44
1,56
8 Acceso a actividades, espacios y medios

adecuados para la recreacin y el deporte
0,75
2,25
0,75
9 Gozar de apoyo emocional

y acceso a redes sociales
0,62
1,86
1,14
10 Acceso a las oportunidades

y a la movilidad social
0,61
1,83
1,17
Totales
59
37,44
a/ El rango mide la jerarqua, en orden decreciente, de la caracterstica deseada con base en el nmero de votos obtenido. 10 es el valor que obtiene la armacin con mayor cantidad de votos. Si dos o ms armaciones tienen los mismos votos, obtienen el mismo rango. b/ El cociente de xito es la valoracin, en una escala de 0 a 100, de los participantes acerca del grado en que en la realidad se cumple la caracterstica deseada. El resultado est expresado en decimales, en vez de porcentajes, porque su rango oscila entre 0 y 1. c/ Dado que el Tanto F = Rango x Cociente de xito; el cociente de xito es el porcentaje del valor esperado que fue observado en cada componente o elemento. d/ Diferencia = Rango Tanto F; muestra la diferencia entre lo que se esperaba y lo observado para cada elemento. Tambin indica los valores que an tienen que ser ganados a travs del mejoramiento del programa.
Fuente: Proyecto Estado de la Nacin.
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
71
CUADRO 1.2
Propuesta de indicadores mnimos y mximos para medir la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica
Indicadores asociados a mnimos de calidad de vida Calidad de la salud-nutricin Baja mortalidad infantil. Baja incidencia de enfermedades
previsibles por vacunacin. Alta expectativa de vida al nacer. Ingesta suciente de nutrientes bsicos por toda la poblacin residente en el pas. Baja incidencia de enfermedades asociadas a estilos de vida.
Indicadores asociados a mximos de calidad de vida
Dieta balanceada, baja en grasas polisaturadas y azcares simples,

consumo de productos naturales y rutina de ejercicios fsicos moderados. Buena salud oral de la poblacin. Alta cobertura en la atencin de las causas sociales e individuales que generan desequilibrios emocionales.
Calidad de la educacin
Alta cobertura del sistema educativo

en todos los ciclos de la educacin preescolar, primaria y secundaria, sin diferencias por regin, etnia, nivel socioeconmico, nacionalidad o grupo de edad.
Pertinencia de los planes de estudio,

estrategias didcticas y actividades extra-clase.
Alta cobertura de las nuevas tecnologas de informacin

y comunicacin en la poblacin, sin diferencias por regin, etnia, nivel socioeconmico, nacionalidad o grupo de edad. Formacin educativa basada en las competencias estratgicas requeridas por el mundo del trabajo.
Calidad del empleo
Alto nivel de ocupacin plena. Bajo nivel de subutilizacin de la

fuerza de trabajo (desempleo y subempleo). Mantenimiento del valor real de los salarios mnimos y promedio en todos los sectores de actividad econmica. Cumplimiento de los derechos laborales incluidos en las convenciones suscritas por el pas con la OIT en los establecimientos de trabajo del pas. Ingresos familiares que cubran el costo de la canasta bsica. Acceso a recursos para las personas que trabajan de manera independiente.
Cumplimiento de estndares internacionales en las condiciones de

trabajo, normas de seguridad e higiene, proteccin social de las mujeres y grupos especcos (menores, poblacin con discapacidad y adultos mayores). Alta cobertura de los sistemas de pensiones y condiciones que permitan cubrir al menos las necesidades bsicas. Ingresos reales provenientes del trabajo crecientes. Relaciones equilibradas y armoniosas entre trabajadores y empleadores, mediante la resolucin expedita y justa de controversias y conictos laborales.
72
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
CUADRO 1.2 (cont inuacin)

Indicadores asociados a mnimos Indicadores asociados a mximos de calidad de vida de calidad de vida Alta calidad del espacio geogrco en que se ubican las viviendas: accesibilidad a servicios de infraestructura bsica y educativa, espacios productivos, reas comerciales y recreativas, equipamientos colectivos, transporte, vas de comunicacin, facilidades para la interaccin social, esttica del espacio y mantenimiento de su valor.
Calidad de la vivienda
Bajo nivel de viviendas en mal estado y tugurios. Bajo nivel de hogares en viviendas hacinadas. Alto nivel de cobertura de los servicios bsicos de saneamiento ambiental (sistemas de colectores de basura y aguas negras y servidas).
Calidad del ambiente
Niveles de contaminacin del aire, agua y

polucin snica tolerables bajo los parmetros internacionales. Proteccin efectiva de la ora y la fauna en las reas de conservacin del pas. Baja proporcin de poblacin en condiciones de vulnerabilidad y fragilidad ambiental.
Produccin agrcola e industrial con el mnimo de sustancias

txicas, utilizacin de envases ambientalmente sanos.
Alta difusin de las prcticas de reciclaje de los desechos

slidos.
Alto empleo de tecnologas limpias y fuentes de energa

renovables.
Alta cobertura y solidez nanciera de las polticas de pago

de servicios ambientales.
Alta cobertura de ecientes mecanismos institucionales y

redes locales para enfrentar riesgos y desastres naturales.
Calidad del disfrute de la vida
Bajos y decrecientes niveles de delitos

contra la propiedad y la vida. Bajos y decrecientes niveles de muertes violentas. Bajos y decrecientes niveles de violencia domstica.
Alta cobertura de los servicios para el cuidado de la niez y

las personas de la tercera edad.
Prcticas extendidas entre la poblacin de uso del tiempo

libre en actividades culturales, deportivas y recreativas.
Calidad de la vida pblica
Cumplimiento de los derechos humanos,

civiles y polticos o sancin expedita y ecaz a las personas, instituciones o empresas que los violen. Elecciones libres, limpias y competidas para escoger a las personas que ejercern los cargos pblicos, cuya seleccin se realiza mediante procesos electorales.
Trato diligente y equitativo a la poblacin por parte de las

instituciones encargadas de la provisin de servicios pblicos. Mecanismos ecaces y sistemticos para la rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos. Alta participacin de la poblacin en la gestin de los asuntos pblicos. Altos niveles de conanza pblica en el sistema poltico.
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
73
que se actualiza peridicamente. En tercer lugar, los indicadores mnimos y mximos no deben interpretarse como los extremos de un continuo. Debe recordarse que responden a ideas distintas: los mnimos a un piso de satisfaccin de necesidades bsicas (condiciones objetivas) y los mximos a ciertos valores y aspiraciones de la buena vida. Finalmente, al introducir el tema de la calidad de vida se procura subrayar la responsabilidad compartida entre el Estado y la ciudadana en esta materia. En ese sentido, dos factores juegan un papel importante: por una parte, la inversin social en las personas, el equipamiento colectivo y la infraestructura bsica de servicios y comunicacin en las instituciones y organizaciones y por otra, el tiempo y el esfuerzo que las personas dedican a construir institucionalidad, tanto pblica como privada, y en el nivel local a lo que Coleman (1990) y Putnam (1994) han popularizado con el nombre de capital social 3.
prosperidad de una nacin o regin del mundo, y acerca de la calidad de vida de sus habitantes, surgen una serie de preguntas, entre ellas: cmo determinar la calidad de vida? qu informacin requerimos? qu criterios son relevantes? Para responder tales interrogantes plantean que se debe saber sobre una variedad importante de asuntos, pero adems, no limitarse a medirlos en sus expresiones ms generales. Por otro lado, los mltiples componentes de la idea de calidad de vida obligan a emplear instrumentos de medicin de diversa naturaleza y complejidad. Ello, a su vez, impone retos en materia de compilacin e interpretacin de la informacin. No obstante lo anterior, creemos que la importancia social y acadmica de la idea compensa con creces estas limitaciones (cuadro 1.3).
Esbozo de las discusiones concept uales sobre calidad de v ida La bibliografa disponible no proporciona una clara denicin del concepto
En la literatura de nales de 1960 y principios de 1970 el trmino calidad de vida irrumpe con relativa fuerza4. Luego tiende a apagarse, particularmente frente al restablecimiento del equilibrio nanciero como meta de primer orden de las economas afectadas por la crisis de principios de la dcada de 1980. La bibliografa sobre calidad de vida es poco abundante y dispersa y no aborda de manera integral la conceptualizacin del tema, menos su operatividad. Se asocia tanto con fenmenos globales como el crecimiento econmico (Clarke, 1977), la expansin demogr ca (Lassonde, 1997), productividad (Drucker, 1983 y Garca, 1983), participacin y bsqueda de satisfaccin de necesidades individuales (M organ y M urgatroyd, 1994, Stanley, 1994, Holcombe, 1995)5. M enciones interesantes de la calidad de vida como expresin del desarrollo integral y no tanto como la cantidad disponible de bienes y servicios se encuentran en Tof er (1980), de manera reiterada en los Informes de Desarrollo Humano (PNUD, 1990-2000) y en Iglesias (1993), quien seala que las insu ciencias en este nivel y en la formacin de recursos humanos plantean uno de los principales obstculos para un desarrollo ms moderno, ms competitivo y ms dinmico en el futuro. Sin embargo, en ninguno de estos casos se desarrolla una propuesta conceptual clara sobre estas conexiones.
Import ancia de la idea de calidad de v ida

La idea de dar seguimiento a la calidad de vida de las y los habitantes de Costa Rica es social y acadmicamente relevante. Desde un punto de vista social, calidad de vida ayuda a engarzar las tendencias macro del desarrollo con la vida de las personas. Esto puede ser particularmente til para comprender las razones por las cuales, cuando se examina los grandes nmeros, el pas marcha bien, pero cuando se pregunta a las personas, ellas creen que el pas est al pairo. La idea de calidad de vida puede ser una de las llaves que ayuden entender ese misterio cada vez ms frecuente en la vida nacional. Adicionalmente, parafraseando a Lutero, nos permitir poner el odo cerca de la boca del pueblo . En otras palabras, calidad de vida har posible examinar el desarrollo desde la vida de las personas. Desde el punto de vista acadmico, la idea de calidad de vida puede contribuir al desarrollo de nuevas investigaciones, sistemas de informacin y evaluaciones ms precisas sobre la sociedad costarricense. Empero, el uso de una idea tan compleja como la de calidad de vida implica limitaciones que conviene destacar. Por un lado, el poco desarrollo de la reexin metodolgica y tcnica sobre el tema hace que sea necesario abrir trocha . Esto trae consigo la ausencia de indicadores o de informacin sobre aspiraciones importantes en torno al buen vivir. Nussbaum y Sen (1997) sealan que cuando nos preguntamos acerca de la
74
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
CUADRO 1.3
Fortalezas y debilidades del concepto de calidad de vida

Fortalezas 1. Se vincula con el tema de las necesidades humanas. 2. Reere a estilos de vida de los grupos sociales. 3. Plantea compromisos y responsabilidades compartidas entre la esfera pblica (de las instituciones y organizaciones) y la esfera privada (de las personas y sus familias), sus niveles e interrelaciones.
8. Contribuye a buscar respuestas frente a los dilemas

del desarrollo econmico y social.
Debilidades 1. Est asociado a una relativa ausencia de reexin

metodolgica.
2. Est relacionado con valores de difcil medicin y seguimiento. 3. Los instrumentos de medicin requeridos son de di-
4. Podra contribuir a redenir al crecimiento econmico como estrategia y no slo como un n en s mismo.
versa naturaleza y complejidad, y debe utilizarse una combinacin de tcnicas cuantitativas y cualitativas.
5. Articula visiones de futuro. 6. Permite establecer rdenes de prioridades de intervencin gubernamental y social.
4. Las escalas de valores corren los riesgos inherentes

a la subjetividad.
5. No existe un indicador nico de calidad de vida y no

es relevante la construccin de un ndice general.
7. Se podra constituir en un eje de negociacin entre

la bsqueda del bienestar individual y el colectivo.
El tratamiento ms completo sobre calidad de vida aparece en la compilacin bajo el mismo ttulo realizada por Nussbaum y Sen (1997)6. En este volumen, Sen discute la racionalidad del enfoque de capacidades, entendidas como las habilidades o potencialidades de hacer o ser algo para lograr cierta funcin. Cohen incluye en su examen otros enfoques, tales como el utilitarista, el de Raw ls, centrado en los bienes primarios, y el de Dw orkin, en los recursos naturales. Segn el enfoque de capacidades, la vida se compone de varios estadios del hacer y el ser, los cuales son genricamente llamados funciones. Estas funciones varan y la capacidad de una persona se re ere a varias combinaciones de funciones, algunas de las cuales pueden adquirirse por eleccin propia. La capacidad de una persona corresponde a la libertad que sta puede tener para elegir una clase de vida u otra. Por su lado, Erikson y Allardt discuten algunos mtodos y estrategias para medir la calidad de vida7. Nussbaum examina la calidad de vida en funcin de una lista de necesidades humanas bsicas, a partir del enfoque aristotlico; la lista coincide con las propuestas de Sen, Erickson y
Allardt, a pesar de provenir de tradiciones intelectuales diferentes. Una manera de acercarse al concepto de calidad de vida es por medio de su vinculacin con las necesidades humanas. M aslow (1972) parte de las necesidades ms bsicas, que aseguran la subsistencia de las personas, hasta llegar la realizacin espiritual y el desarrollo de las potencialidades humanas. El tema de las necesidades sociales ha sido ampliamente debatido desde hace varias dcadas. Sin querer reproducir aqu la polmica, un elemento clave que puede ayudar a entenderlo es el de las carencias, entendidas como aquello que no se tiene en cantidades consideradas su cientes. En la medida en que las carencias se reeren a cosas o estados considerados imprescindibles, stas se transforman en necesidades, condicionadas por los niveles de conciencia. Esta nocin bsica de necesidades sociales puede especi carse con varios elementos adicionales. Por un lado, la satisfaccin de necesidades est histricamente condicionada. Por otro lado, el tipo e intensidad de las necesidades est relacionado con los procesos productivos y sociales, lo que determina el surgimiento de
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
75
nuevas necesidades o la modi cacin de la manera de satisfacer las preexistentes. Las necesidades humanas varan de un contexto a otro y an en una misma persona, dependiendo de su edad, sexo, historia de vida y otras caractersticas individuales y sociales. M ax Neef y otros (1986) sealan que en la determinacin de necesidades y la bsqueda de formas para satisfacerlas, los valores culturales juegan un papel muy importante. Las necesidades son siempre las mismas, pero los satisfactores -la forma en que la gente las satisface- cambian. Siempre existe la necesidad de vestido, comida o techo, pero hay diferentes tipos de satisfactores. Hay satisfactores que son violadores o destructores; por ejemplo, el armamentismo que surge ante la necesidad de proteccin, pero la satisface destruyendo o violando; la limosna que satisface momentneamente una necesidad apremiante, pero constituye una falsa satisfaccin, porque no es sostenible en el tiempo. Los satisfactores inhibidores, como el paternalismo o la sobreproteccin, obstaculizan la satisfaccin de otras necesidades. Los satisfactores singulares son aquellos que sirven para satisfacer una sola necesidad, como por ejemplo el suministro de alimentos: la gente come hoy y maana sigue buscando. Por ltimo, hay satisfactores sinrgicos, que generan satisfaccin de varias necesidades al mismo tiempo; un buen ejemplo es la lactancia materna, que en principio satisface la necesidad de alimentacin, pero a partir de ah se genera todo un proceso de estimulacin afectiva madre-hijo 8. Recientemente, varios autores han trabajado el concepto de exclusin social para dar cuenta, a partir de los derechos humanos, de las condiciones de vida de diversos grupos sociales cuyas carencias no son consideradas en el diseo de las polticas pblicas (Gacita, Sojo y Danis, 2000). Aunque exclusin social y calidad de vida son conceptos distintos, pueden estar relacionados. De hecho, el incumplimiento de ciertos mnimos socialmente aceptados en materia de calidad de vida puede estar asociado a situaciones de exclusin social. Esta somera revisin conceptual permite sugerir que el concepto de calidad de vida procura denotar procesos sociales complejos. Por ello, parece tratarse de un concepto que tiene mltiples componentes y su medicin requerir diversas variables. El seguimiento de la calidad de vida en un pas requiere, entonces, un sistema de indicadores de validez relativa para cierta poca histrica y para contextos determinados.
RECUADRO 1.6
Propuestas para denir el concepto de calidad de vida en Costa Rica

La calidad de vida puede denirse como la capacidad que posee el grupo social ocupante de satisfacer sus necesidades con los recursos disponibles en un espacio natural dado. (Gildenberger, 1998). En la esfera poltica la calidad de vida comprende la libertad de pensar y actuar protegido por las garantas constitucionales, entre ellas la libertad de reunin y asociacin, la libertad ideolgica y la libre expresin. Asimismo, la calidad poltica debe incluir la capacidad del ciudadano de exigir cuentas a los gobernantes y funcionarios del Estado sobre la efectividad de sus polticas y el uso sostenible y eciente de los recursos. En el campo poltico, implica fortalecer la democracia y, a la vez, hacer ms ecaz el gobierno y la ejecucin de polticas pblicas en general, la eliminacin de prcticas impropias (corrupcin), la descentralizacin administrativa, el mejoramiento del sistema poltico y la ecientizacin de los procesos legislativos. En el campo econmico, la calidad de vida supone fortalecer la economa domstica para garantizar la sostenibilidad de la estabilidad macroeconmica en largo plazo (...) En el campo social la calidad de vida sostenible implica un indicador de desarrollo humano cada vez ms alto y equitativo, no slo en relacin con la poblacin nacional, sino sobre todo, desde el punto de vista de gnero, de las minoras y de los sectores ms necesitados... (Fallas, 2000). La calidad de vida se concibe como el nivel ptimo de bienestar social que alcanza una persona o grupo humano, una vez que logra trascender el nivel de satisfaccin de las necesidades bsicas y gozar de una condicin econmica y material mnima, respecto a su acceso a un empleo pleno, el capital o bienes econmicos sucientes y a una proporcin de tierra suciente para subsistir, en el caso del trabajador en el agro. Por lo tanto, la calidad de vida se reere a la ampliacin de las oportunidades y el desarrollo pleno de las capacidades de las personas, por lo que se encuentra estrechamente relacionada con el uso satisfactorio y la distribucin equitativa del tiempo, los recursos, la calidad de bienes y servicios (pblicos o privados), la participacin poltica o social, el aprovechamiento de la recreacin, la cultura y el ocio en el desarrollo personal. Por lo tanto, la calidad de vida est relacionada con un mayor nivel del bienestar humano en forma integral e interdimensional. (Camacho, 2000). Calidad de vida: Grado en que las personas viven en forma libre, digna, saludable, segura, creativa, productiva, solidaria y sin discriminacin de ningn tipo. Proyecto Estado de La Nacin, 2000b.
76
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
Su marco referencial est en funcin de las necesidades, expectativas, intereses y capacidades de los grupos y personas, a partir de sus patrones de vida y vivencias cotidianas9. En Costa Rica, los intentos ms cercanos para de nir calidad de vida aparecen en Gildenberger (1998), Fallas (2000) y Camacho (2000) (recuadro 1.6). Como se demuestra en este recuadro, aunque estas de niciones son, todava, esfuerzos preliminares que requieren mayor precisin, s sugieren la import ancia de poner atencin a las personas y sus necesidades en la formulacin de polticas pblicas.
Los esfuerzos por medir o mejorar la calidad de vida son tambin dispersos
Las experiencias prcticas e institucionales por mejorar o medir la calidad de vida en distintos pases re ejan nfasis similares a los mencionados en la clasicacin de la literatura existente. En tal sentido destacan esfuerzos de laboratorios, universidades y comunidades norteamericanas y europeas en cuestiones de salud, como dolencias respiratorias y enfermedades terminales (el cncer y el SIDA), personas mayores, personas con discapacidades, o bien personas con
RECUADRO 1.7
Algunos esfuerzos por medir o mejorar la calidad de vida en distintos pases

1. The Quality of Life Index for the Grand Traverse
Region es un esfuerzo comunitario que identica medidas y reportes anuales en diez reas diferentes (cultura y recreacin, economa, educacin, tica y normas civiles, gobierno y poltica, salud, infraestructura y transporte, ambiente natural, seguridad pblica y ambiente social) que afectan la calidad de vida de esa regin. El reporte es usado por la ciudadana, representantes ociales, organizaciones y agencias comunitarias, fundaciones y grupos econmicos (www.nmc.edu).
5. La Universidad Maharishi de Administracin

cuenta con una gran cantidad de experiencias empricas de mejoramiento de la calidad de vida en aspectos especcos como el desempleo, la criminalidad, la adiccin a drogas y la reduccin del estrs, por medio del efecto Maharishi y la meditacin trascendental. (www.miu.edu/tm_research_tm_biblio/socio_c.htm).
6. The Research Institute of Human Engineering for

Quality Life, con sede en Japn, es un instituto dedicado a compilar y divulgar informacin sobre la ingeniera de la vida humana; esto involucra el desarrollo de metodologas para la medicin fsica, siolgica y de factores sicolgicos para el mejoramiento de la forma de vida de las personas y los ambientes de trabajo (www.hgl.or.jplgpd/eng/www/index.htm).
2. The Kingston Quality of Life Index es un esfuerzo

del Consejo de Planicacin Social de Kingston y otras comunidades alrededor de Ontario. La calidad de vida es denida como el producto de la interaccin entre las condiciones sociales, de salud, econmicas y ambientales, que afectan el desarrollo humano y social (www.advantagekingston.on.ca).
7. La Unin Europea , en 1998, en el marco del Quinto Programa Marco inici el proyecto Calidad de vida y gestin de los recursos vivos , cuyo objetivo fundamental es la mejora de la competitividad de la industria europea y de la calidad de vida del ciudadano de la Unin Europea. Este programa se articula en torno a seis acciones clave: alimentacin, nutricin y salud, control de las enfermedades infecciosas, fbrica celular, medio ambiente y salud, agricultura, pesca y silvicultura sostenibles, envejecimiento de la poblacin y discapacidades.
3. The Colorado Task Force on Quality of Life Standards identic seis grandes reas que contribuyen a la calidad de vida de las personas: relaciones construidas, presencia comunitaria y participacin, escogencia, preferencias personales, futuro personal, respeto y dignidad (www.supporting.com/outcomes.htm).
4. El Centro para Mejorar los Cuidados para Morir, basados en 54 artculos publicados entre 1983 y 1997, el Centro para Mejorar el Cuidado de la Muerte, de la Universidad George Washington, identic una serie de instrumentos para ayudar a las personas a morir dignamente (www.ugw.edu/ncicd/toolkit/quality.htm).
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
77
desrdenes traumticos como producto de efectos de guerra, as como acceso a recursos y redes de informacin, espiritualidad y condiciones de trabajo. De igual modo, sobresalen experiencias de instituciones y organizaciones internacionales inscritas en los esfuerzos recientes de bsqueda de sostenibilidad. Las experiencias ms recientes de formulacin de indicadores coinciden en cuestionar el PIB como indicador del desarrollo y procuran incluir aspectos relacionados con la calidad de vida de las personas. Sin embargo, estos esfuerzos no se han orientado de manera directa y sistemtica a la medicin de la calidad de vida. Aun as, constituyen iniciativas tiles para el Informe sobre el Estado de la Nacin ; entre ellas cabe destacar las siguientes: El proyecto Sistemas Ambientales Venezolanos, ejecutado a nales de la dcada de 1970 e inicios de 1980. Este proyecto efectu una medicin territorial de las condiciones de vida o el grado de satisfaccin de las necesidades bsicas operativas , de nidas como el conjunto mnimo de necesidades humanas universales, materiales y no materiales, cuya satisfaccin es esencial para incorporar adecuadamente a una persona a su cultura y sociedad, al tiempo que se prestan a una mejora directa por medio de acciones concertadas de tipo social e institucional. El Indice de Progreso Social, desarrollado a nales de la dcada de 1980 e inicios de 1990, procur sustituir al PIB como indicador de desarrollo e incorpor asuntos sociales en la medicin de la evolucin de un pas, sin restringirse al tema de la pobreza. En la dcada de los noventa, el PNUD desarroll el Indice de Desarrollo Humano (IDH), cuyo propsito principal es jar la atencin en las personas como centro del desarrollo y procurar la comparacin entre los pases. El IDH mide la evolucin del ingreso, la educacin y la salud de las personas. Posteriormente, el PNUD agreg otros ndices, tales como el Indice de desarrollo de la mujer (IDM ), el Indice de Potenciacin de Gnero (IPG) y el Indice de Pobreza Humana (IPH).
Algunas de niciones son parciales e inconclusas, y no siempre ha emergido con la misma fuerza la calidad de vida como un componente central de esa nocin de desarrollo. Con el impulso y difusin del desarrollo sostenible, espec camente a partir de la divulgacin del Informe Brundtland y de la Conferencia de Ro 92 se retoma, aunque todava en forma tmida, el inters por la calidad de vida, particularmente en el mbito de iniciativas locales y experiencias de plani cacin urbana. La primera mencin en una declaracin poltica aparece en la Estrategia para el futuro de la vida , lanzada por la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN) en el plan de accin denominado Cuidar la Tierra 10, y aunque para la Cumbre de las Amricas realizada en Bolivia en 1996, el Informe Nacional Sociedad Civil-M xico plantea el acceso a mejor calidad de vida como uno de los temas de discusin, ste no aparece en las resoluciones nales de esa reunin. En el plano poltico centroamericano, la consideracin ms explcita sobre calidad de vida aparece en la Declaracin de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), rmada en 1994 por los gobiernos del rea. En efecto, el tema se plantea como uno de los puntos centrales, aunque en trminos operativos aparece como un aspecto resultante y no como un elemento estratgico del proceso de desarrollo.
Ilust racin de algunos asunt os relev ant es para la calidad de v ida en Cost a Rica
En este apartado se presenta un conjunto reducido, pero muy relevante, de los asuntos identi cados como componentes de la calidad de vida y que pueden ser ilustrados con indicadores o hechos nacionales. Con esto se busca dar concrecin a la propuesta conceptual que se discute en los primeros acpites e ilustrar las promesa de entregar en el futuro un captulo que sintetice la evolucin de nuestras aspiraciones y realidades en materia de calidad de vida humana. En ese sentido, se aprovecha las breves presentaciones de asuntos para concluir con preguntas que, desde la perspectiva de la calidad de vida, surgen de los hallazgos de los captulos usuales del Informe. Para efectos de presentacin estos ejemplos fueron agrupados en dos apartados: factores del contexto y dinmica reciente de los componentes relevantes de la calidad de vida.
El concepto de calidad de vida tiene una creciente importancia poltica

Durante los ltimos aos, y con ms frecuencia en la presente dcada, el concepto de calidad de vida, asociado al de desarrollo sostenible, ha entrado en forma vigorosa en la escena poltica.
78
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
Factores del contexto que sugieren la importancia de estudiar la calidad de vida

La produccin crece rpido, pero no lleva aparejada una mejora en los ingresos
Es claro que el aseguramiento de la calidad de vida para amplios sectores de la poblacin est fuertemente in uido por el crecimiento econmico. No obstante, es posible que exista crecimiento econmico sin que ello lleve -necesariamente- a un aumento en la calidad de vida. Se requiere, entonces, un crecimiento acompaado de mecanismos de distribucin de la riqueza y los ingresos que garanticen canales e cientes de movilidad social. Est ocurriendo eso en Costa Rica? (gr co 1.1). En los aos recientes se ha separado el crecimiento del PIB de la evolucin del salario medio real de las personas, como se analiza con amplitud en el captulo Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas . En Costa Rica, pues, cun robusto es el vnculo entre crecimiento econmico y el bienestar de las personas? Tendrn las oscilaciones o el lento crecimiento de los salarios algo que ver con el descontento general de la poblacin?
La informacin proveniente de la Encuesta de Hogares de Propsitos M ltiples no arroja evidencias para plantear que se ha producido una mayor concentracin de los ingresos. Ser esto consistente con la valoracin de la distribucin funcional de los ingresos en las cuentas nacionales, en particular con el pago a factores externos? Han acomodado los hogares sus niveles de consumo a las condiciones de ingresos familiares, privilegiando las necesidades de subsistencia? Una encuesta de percepcin realizada en junio del 2000 por el Instituto de Estudios Sociales en Poblacin (IDESPO), de la Universidad Nacional, resalta el hecho de que en general los hogares mani estan haber tenido que realizar ajustes en su estructura de consumo; esto fue expresado en un 41% por personas de estratos medios y altos, y en un 48% por personas de estratos de bajos ingresos. Las indagaciones en profundidad observan que para los estratos medios y altos los mayores ajustes se dan en educacin, dos de cada tres personas as lo indican, y en segundo orden en transporte, mientras que para los estratos bajos los mayores ajustes se han hecho en transporte y en segundo y tercer orden han sido la alimentacin y la recreacin, respectivamente.
GRAFICO 1.1
Costa Rica: crecimiento del PIB real y el ingreso promedio real 1992-1999
14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ingreso promedio mensual real de los ocupados PIB real Ao base 1991= 100 Fuente: Departamento Monetario, BCCR; Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
79
Dedicamos a la inversin en las personas una proporcin del PIB menor de lo que creamos
Aunque en Costa Rica la inversin social real per cpita es mayor que la de otras naciones del hemisferio, parece estar desenganchada de la evolucin del PIB real. Hasta ahora se haba pensado que el pas era un caso de rezago econmico frente a los avances logrados en materia de desarrollo humano. Sin embargo, nuevos clculos del PIB sealan que es un 30% superior a lo que se estimaba en el pasado. Las nuevas evidencias modifican la apreciacin anterior? Efectivamente, las nuevas cifras muestran con claridad que algunas apreciaciones que tenamos no son correctas: ni estamos sobre los valores recomendados por la inversin social, ni cumplimos con algunas de niciones nacionales, como el mandato constitucional de dedicar el 6% del PIB a la educacin. Ser que las actividades dinmicas de la nueva economa, en particular las de exportacin, no generan recursos f iscales suf icient es para invert irlos en las personas?
Ejemplos importantes en los diversos componentes de la calidad de vida de la poblacin

Calidad de la salud y de la longevidad
En Costa Rica la inversin social, caracterstica del estilo de desarrollo desde hace ms de cinco dcadas, contribuy a una disminucin progresiva de la tasa de mortalidad infantil y a un aumento sostenido de la expectativa de vida al nacer, indicadores tradicionales para medir la situacin de salud de un pas. Ciertamente se pueden documentar progresos, pero tambin nuevos desafos muy relacionados con la calidad de vida. Dos ejemplos pueden ilustrar el punto: nutricin y salud dental. La ltima Encuesta de Nutricin, realizada en 1996, muestra resultados elocuentes en cuanto a malos hbitos alimenticios de la poblacin. Las de ciencias de hierro en la niez y en las mujeres embarazadas afectan a ms de la mitad de la poblacin en estos grupos. Asimismo, el exceso de grasas polisaturadas y la contribucin de azcares al valor energtico total en la poblacin adulta sobrepasa los estndares mdicos recomendados y constituye un caldo de cultivo para el envejecimiento con baja calidad de vida, por la disminucin del efecto protector contra el cncer, las enfermedades cardiovasculares, diabetes, accidentes vasculares
cerebrales, y otras dolencias que ocupan los primeros lugares en las causas de mortalidad general. Estudios de caso recientes con rman stas tendencias; as por ejemplo, Fernndez, M urillo y Gmez, en su trabajo Descripcin de los factores de riesgo de la enfermedad de las arterias coronarias en jvenes de la Universidad de Costa Rica, recopilan evidencias sobre los inadecuados hbitos de alimentacin de este grupo de poblacin: alto consumo de grasas saturadas y bajo consumo de frutas, verduras y vegetales. Otro estudio, Desarrollo de Comunidades Centinelas sobre Alimentacin y Nutricin (M inisterio de Salud, 1999), realizado en el distrito de Damas, en Desamparados, San Jos, determina que la anemia y la de ciencia de vitamina A y de cido flico afectan principalmente a la poblacin infantil. En otro orden, a partir de 1984, con la adicin de uoruro a la sal como medida preventiva de la salud oral, la prevalencia de caries dental, medida por el ndice de piezas con caries, prdidas y obturaciones, disminuy en 74% , para situarse en 2,4% en 1999 (INCIENSA, 1999). No obstante, prevalecen diferencias y aparecen otras patologas. En la poblacin de adolescentes, la presencia de caries dental es ms marcada que para otros grupos de edad y ms severa en la Regin Huetar Norte, donde la necesidad de tratamiento restaurativo es ms urgente. Asimismo, los problemas de maloclusin y anomalas dentofaciales afectan al 53% de la poblacin entre 12 y 15 aos. Por otra parte, el envejecimiento progresivo de la poblacin, asociado con los procesos de modernizacin y los avances tecnolgicos para la atencin de enfermedades prevenibles por vacunacin, requiere una atencin en salud ms costosa, as como una creciente responsabilidad individual para el desarrollo de hbitos alimenticios y de vida ms saludables, frente a la prevencin y tratamiento de enfermedades crnico-degenerativas, el aumento de trastornos mentales y la aparicin de nuevas enfermedades. La calidad de vida se puede expresar tambin en esos trminos.
Calidad de la educacin
La tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms en Costa Rica no re eja procesos de exclusin social, ni diferencias signi cativas en las mujeres; la tasa neta de incorporacin en primer grado es de 100% . Empero, la desercin escolar crece conforme se avanza en los ciclos
80
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
educativos: en primaria, para 1999, es de 4,4% , y en secundaria de 11,3% . El efecto del desgranamiento, indicador popularizado por la CEP AL para dar cuenta de la desercin por cohortes, es para 1999 de 31,2% para la primaria y de 65,9% en el tercer ciclo. En otras palabras, un tercio de quienes ingresan a la primaria y dos tercios de quienes lo hacen en el tercer ciclo se quedan en el camino (captulo 2 y Compendio Estadstico). Obedecer esta situacin slo a causas socioeconmicas, o estar tambin asociada a la pertinencia de los planes de estudio y la utilizacin de estrategias didcticas estimuladoras y actividades extra-clase capaces de retener a la poblacin estudiantil en las aulas? No existen estudios sistemticos al respecto. En los ltimos aos se han ampliado las horas del ciclo lectivo y se ha puesto en marcha algunos programas en la educacin pblica con el n de atender los nuevos requerimientos del desarrollo tecnolgico, entre ellos el PROLED (Programa de Lenguas Extranjeras para el Desarrollo) y el PIE (Programa de Informtica Educativa). La enseanza del ingls en la educacin primaria se inici en 1994, en 29 escuelas; en 1995 se extendi a 278; en 1996, a 398; y en 1997 a un total de 569 escuelas, hasta llegar a atender en 1999 a la mitad de la poblacin matriculada en primaria. El uso de computadoras para favorecer el pensamiento lgico, la creatividad y la resolucin de problemas, en este ltimo ao, cubra al 52% de la poblacin matriculada en la educacin primaria, y al 42% en la educacin secundaria. Ahora bien, ser este acceso a tecnologas de informacin y comunicacin una pista para encaminarnos hacia una educacin de calidad, activo neto y motor principal de la movilidad social ascendente?
denuncias ante la OIT por violaciones a los convenios rati cados por el pas12. Finalmente, la calidad del empleo, un concepto ampliamente impulsado por la OIT como ant t esis de la precariedad laboral y del crecimiento desmedido en algunas ciudades de la informalidad urbana, no mejor ni se deterior en el perodo comprendido entre 1990 y 1997, segn las estimaciones consignadas en el Cuarto Informe sobre el Estado de la Nacin 13 . Un punto relativamente poco estudiado en Costa Rica en materia de calidad de empleo es el de los derechos laborales. Un trabajo reciente de Prez Sinz (1998) analiza las experiencias histricas y la percepcin sobre los derechos laborales de dos grupos de trabajadores: los empleados pblicos, en el caso de Costa Rica maestros, y un grupo de trabajadoras asalariadas en las actividades de maquila ubicadas en el parque industrial de las inmediaciones de Guadalupe de Cartago. Los resultados del estudio muestran que no hay diferencias sustanciales en el cumplimiento de condiciones laborales para ambos grupos de trabajadores (prueba Chi-cuadrado). Contrario a lo esperado, las trabajadoras de maquila muestran una conciencia menos inclinada hacia el salario como reinvidicacin. M s de la mitad de los entrevistados resalta la necesidad de organizarse, pero se plantea una diferencia en cuanto a la modalidad de organizacin preferida: el sector pblico se inclina por el sindicato y las trabajadoras de maquila por las asociaciones solidaristas.
Calidad de la vivienda
En Costa Rica, los indicadores relacionados con la calidad de la vivienda muestran comportamientos dismiles14. La informacin de la Encuesta de Hogares de Propsitos M ltiples muestra que las viviendas con hacinamiento y las que carecen de servicios bsicos disminuyeron durante la dcada de 1990. Adems, proporcionalmente, los tugurios son una parte reducida de las viviendas existentes. En el pas existen 302 precarios y el nmero total de familias que viven en ellos es de un poco ms de 33.000, de las cuales casi la mitad (49% ) se ubica en San Jos y el 42% corresponde a familias extranjeras. Sin embargo, aunque la condicin de las casas parece mejorar, no ocurre lo mismo con su entorno, especialmente en las ciudades. Aqu ocurre un acelerado y desordenado crecimiento urbano. Como se seala en el captulo 4, la mancha urbana metropolitana aument cerca de un 80% en once aos, sin que se ampliara
Calidad del empleo

De acuerdo con la informacin proporcionada en el captulo 2 del presente Informe, Costa Rica ha mantenido niveles estables (y bajos) de desempleo abierto y subempleo, aunque sensiblemente superiores en las regiones perifricas. La mujer sigue en desventaja en relacin con el hombre, pero su ritmo de incorporacin al mercado laboral se ha acrecentado, lo mismo que el aumento de la poblacin en edad de trabajar 11. La fuerte presencia de poblacin nicaragense, que se inserta fcilmente en puestos de trabajo con menores requerimientos en la escala ocupacional, fue tambin documentada. Adems, en el captulo 5 se presenta informacin sobre las
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
81
CUADRO 1.4
Situacin y percepciones de empleados pblicos y asalariadas de la maquila sobre sus derechos laborales
Variables (n=100)
Condiciones laborales Antigedad (promedio en aos) Jornada laboral (promedio en horas semanales) Cotizacin al Seguro Social S No Ingreso mensual (promedio en $) Principales derechos laborales identicados Primer derecho (%) Econmico No econmico Segundo derecho (%) Econmico No econmico Tercer derecho (%) Econmico No econmico Necesidad de organizacin (%) S No Tipo de organizacin (%) Sindicato Organizacin solidarista Otro tipo
Fuente: Prez Sinz, 1998.
Empleados pblicos (n=199)
Asalariadas maquila N 1=200
Total
14,6 47,2 99,0 1,0 706,7
3,8 47,4 100,0 0,0 270,5
9,2 47,3 99,5 0,5 488,6
47,0 53,0 2,0 7,0 1,0 82,0 74,0 26,0 50,7 7,0 42,3
33,0 67,0 35,0 65,0 12,0 88,0 69,0 31,0 19,1 47,1 33,8
40,0 60,0 29,0 71,0 15,0 85,0 71,5 28,5 35,3 26,6 38,1
correlativamente la infraestructura de transporte y de servicios a la poblacin. Cmo afecta esto los tiempos de desplazamiento de la poblacin entre sus hogares y sus trabajos? De qu manera incide en el acceso oportuno a servicios pblicos de buena calidad? Cmo afecta las formas de convivencia cotidiana?
Calidad del ambiente

En el captulo Armona con la naturaleza se da cuenta de las fortalezas y debilidades del pas en materia de gestin del patrimonio natural, gestin del cambio social y territorial y gestin del riesgo. Ah se enfatiza en asuntos que afectan directamente la calidad de vida de la poblacin, en particular lo referido al problema de la contaminacin de aguas super ciales, el ma-
nejo de cuencas hidrogr cas y el papel que juegan los humedales y la administracin de recursos marino-costeros. Tambin se resea el caso de los desechos slidos -un problema de escala e impacto nacionales, cuya solucin provoc encendidas polmicas en aos pasados-, la continuidad del ecomarchamo y la necesidad de tomar medidas frente a la contaminacin auditiva y visual, particularmente en el AM SJ. Un ejemplo, si se quiere particular, pero de gran relevancia, es el de la contaminacin snica. Un trabajo indito (Araya, 2000) muestra el problema. Las mediciones efectuadas en zonas sensibles de la Gran Area M etropolitana durante los ltimos siete aos indican que una gran cantidad de costarricenses viven inmersos en un ambiente contaminado por emanaciones snicas de considerable intensidad. De acuerdo con
82
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
CUADRO 1.5
Condicin de las viviendas segn hacinamiento y servicios por zona. 1992, 1994 y 1997
Rubro
Viviendas segn hacinamiento por dormitorio Zona urbana Con hacinamiento Sin hacinamiento Hacinamiento ignorado Zona rural Con hacinamiento Sin hacinamiento Hacinamiento ignorado Viviendas segn condicin de servicios bsicos Zona urbana Tiene servicios No tiene servicios Ignorado Zona rural Tiene servicios No tiene servicios Ignorado
1992
667.315 310.974 17.692 292.115 1.167 356.341 42.954 312.456 931 667.315 310.974 294.503 15.971 500 356.341 291.839 63.773 729
1994
711.527 330.833 17.740 311.909 1.184 380.694 40.552 338.894 1.248 711.527 330.833 301.507 26.995 2.331 380.694 308.020 71.480 1.194
1997
784.128 356.259 17.745 338.514 0 427.869 39.241 288.628 0 784.128 356.259 351.408 4.851 0 427.869 409.535 18.334 0
Fuente: Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
mediciones efectuadas en 80 ocasiones, distribuidas en 55 sitios (parques, cercanas de hospitales, mercados y alrededores del Teatro Nacional), slo el 13% de los casos poda considerarse aceptable desde el punto de vista (estricto) de las normas de un pas avanzado. El 100% de los centros educativos y el 65% de los parques estudiados excedi el nivel medio considerado aceptable en trminos del impacto ambiental que esos sitios reciben. El 93% de las mediciones en los alrededores de los hospitales mostr valores superiores al lmite mximo (75 dbA), lo cual se considera normalmente inaceptable . En las reas densamente pobladas la fuente de contaminacin ms comn es la circulacin de vehculos. La actividad industrial, la comercial y la operacin de talleres en zonas residenciales constituyen tambin fuentes importantes de contaminacin y provocan por lo general una protesta mayor, que conlleva acciones amparadas en la reglamentacin vigente y que corresponde atender al M inisterio de Salud Pblica. La Defensora de los Habitantes lleva un control de quejas que re eja, en buena medida, la falta de
atencin en que ha incurrido la sociedad costarricense en cuanto a los problemas de contaminacin y, en particular, a la contaminacin snica. Esta ltima constituye el motivo de queja ms frecuente, ms del al 50% del total de quejas recibidas en el rea de la salud. La normativa vigente sobre el ruido (Reglamento sobre Higiene Industrial y Ley de Trnsito, artculo 121) no tiene fundamentacin cient ca y no establece la metodologa de medicin, lo cual a menudo la convierte en inoperante, en especial la Ley de Trnsito, que en principio regula la fuente que produce mayor contaminacin (Araya, 2000).
Calidad del disfrute de la vida

En una encuesta sobre la satisfaccin con la vida y valores bsicos (Gmez, 1998), la familia, el trabajo, el tiempo libre y, en cierta medida, la religin, aparecen como las cosas de mayor importancia; en menor medida se menciona los deportes y la amistad, y en un rango de importancia muy bajo, la poltica (slo un 29,4% de las personas entrevistadas la cali c como muy
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
83
RECUADRO 1.8
La Costa Rica del siglo XXI que anhela la juventud costarricense

Hallazgos ms relevantes La paz, la democracia, los recursos y atractivos naturales son aspectos que enorgullecen a la juventud costarricense. La juventud ve con desagrado y preocupacin la situacin econmica que atraviesa el pas, con su evidente crisis en diversos campos, tales como la pobreza, el desempleo, la seguridad ciudadana, la drogadiccin y el deterioro ambiental. La juventud detecta en el campo poltico la gnesis de estos problemas. La juventud est dispuesta a participar y a servir en la construccin de la Costa Rica actual y futura.
Manifestacin de valores Para las y los jvenes, la salud, el empleo, el ser inteligente y creativo constituyen los aspectos ms importantes para el xito.
La educacin universitaria pblica es calicada mejor en las zonas urbanas. La motivacin en el aula es un aspecto importante para mejorar la calidad de la educacin. Los valores cvicos y la participacin ciudadana son de mucha importancia. La inteligencia, el estudio, los buenos amigos y la independencia personal son importantes. Para triunfar en la vida, adems de atributos personales, se requiere apoyo afectivo y solidario de familiares y conocidos. La libertad se dene como hacer y ser lo que uno quiere . La mayor preocupacin son las drogas, la falta de comprensin intergeneracional, la falta de fuentes de trabajo y la prdida de valores. Preocupaciones de presente y futuro ambiental: su articulacin con la vida cotidiana El grado de contaminacin en los sistemas de soporte de la vida,
particularmente el agua y el aire, as como la deforestacin. La infraestructura vial (estado y limpieza de las calles). Legislacin ms severa para quienes contaminan el ambiente. Programas de conservacin de los ecosistemas y planes de educacin ambiental. La responsabilidad de preparar a la poblacin para la preservacin del ambiente debe ser una tarea compartida, con mayor grado de responsabilidad por parte de las municipalidades, las escuelas y los colegios.
La juventud valora poco ser lder, tener mucho dinero y trasladarse

a vivir en otra comunidad. El dinero se percibe como un medio para alcanzar otros nes, pero no como una aspiracin ltima en la vida. La juventud le da gran importancia a la familia y al trabajo y, en menor medida, a la religin y el matrimonio. Sus expectativas para la Costa Rica del futuro son trabajar, en su mayora como profesionales y tcnicos, tener una buena condicin econmica y ser un profesional destacado. Participar en la poltica ocupa un lugar muy bajo en sus preferencias.
Calidad de vida de la poblacin costarricense Sus necesidades bsicas no estn debidamente satisfechas. La infancia es el sector de poblacin ms vulnerable y, por lo tanto, ms urgido de atencin.
Fuente: IDESPO, 1998.
importante). En el mismo estudio, una pregunta adicional pidi comparar la importancia del tiempo libre y la del trabajo, de la siguiente manera: Siempre sobre el tiempo libre, en su caso particular usted dira que es el trabajo y no el tiempo libre lo que hace que valga la pena vivir, o es el tiempo libre y no el trabajo, lo que hace que valga la pena vivir? Las respuestas indican que, si bien para muchas personas ambos son importantes, la mayora tiende a sealar que es ms importante el trabajo. Esta posicin es ms marcada entre las personas con educacin primaria y menor ingreso, y menos acentuada entre las de mayor educacin y nivel de ingreso ms alto. Un estudio reciente del IDESPO sobre la juventud costarricense sintetiza algunas de estas percepciones en el sector de jvenes15.
Con respecto a la incidencia de la violencia en el disfrute de la vida, un estudio publicado recientemente (M iranda y Del Valle, 2000) documenta la cuanta y caractersticas de la misma. De acuerdo con ese estudio, en el trienio 19951997 la tasa de muertes violentas es de 3,7 por mil, en comparacin con un 2,8 por mil en el trienio 1983-1985 y afecta principalmente a la poblacin entre los 16 y 50 aos; por efecto de esta situacin, la expectativa de vida de la poblacin de ms de 20 aos se ha reducido en casi un tercio de ao. El estudio tambin llama la atencin sobre los accidentes de trnsito, que representan el 70% de las muertes violentas, y que con mucha frecuencia se producen bajo la in uencia del alcohol.
84
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
En otro orden de ideas, un componente importante en el disfrute de la vida es el acceso a actividades de enriquecimiento personal y ampliacin de horizontes culturales. En este
sentido, una de las opciones con que cuentan las y los costarricenses son las organizaciones culturales de naciones amigas establecidas en el pas (recuadro 1.9).
RECUADRO 1.9
Lazos de cooperacin entre pases por medio de las organizaciones de extranjeros en Costa Rica
En el Registro Nacional se encuentran inscritas 74 asociaciones que se clasican como organizaciones de extranjeros. Se trata de centros culturales en los que ensean idiomas, se realizan actividades culturales y, en general, se establecen lazos de cooperacin con Costa Rica, usualmente con el patrocinio de los respectivos pases, por ejemplo la Alianza Cultural Francesa, el Instituto Cultural Germano Costarricense o la Asociacin Cultural Polonia-Costa Rica. Tambin se incluyen dentros de este grupo las asociaciones de extranjeros residentes en Costa Rica, que tienen miembros mayoritariamente extranjeros y actividades culturales similares, como por ejemplo, la Asociacin de Japoneses en Costa Rica, la Asociacin de Veteranos Estadounidenses en Costa Rica o la Asociacin de Panameos en Costa Rica. Ms del 75% de estas asociaciones fueron constituidas despus de 1995. Dos de ellas fueron inscritas en la dcada de los sesenta y han mantenido y expandido sus actividades hasta hoy: la Asociacin China de Costa Rica y el Centro Cultural Costarricense Norteamericano (CCCN). La Asociacin China cumpli cuarenta aos de fundada. Tiene su sede en el barrio Francisco Peralta, en San Jos. Sus actividades se concentran en la promocin de las tradiciones y manifestaciones de la cultura china, tanto dentro de la misma comunidad de residentes en Costa Rica, como en eventos de carcter nacional. El CCCN fue fundado en 1945 y declarado de inters pblico en 1993. Su misin es promover el acercamiento entre los pueblos de Costa Rica y Estados Unidos a travs de actividades educativas y culturales, como la enseanza del ingls y el espaol a 2.800 alumnos, servicios de la Biblioteca y el Centro de Informacin Mark Twain, asesora a personas que desean estudiar o participar en intercambios en los Estados Unidos, administracin de exmenes ociales requeridos para ingresar a universidades estadounidenses, y un calendario permanente de actividades musicales, escnicas y plsticas en su Teatro Eugene ONeill y las galeras Sophia Wanamaker y La Sabana.
Fuente: Elaboracin propia.
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
85
Not as
1 Esta denicin es una parfrasis de la sucinta denicin adoptada en la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia. Por calidad de la democracia se entiende el grado en que, dentro de un rgimen democrtico, una convivencia poltica se acerca a las aspiraciones democrticas de su ciudadana. El resto de esta seccin adapta reexiones metodolgicas recientes sobre la calidad de la democracia (Vargas C., 2000).
10 En efecto, en 1991, la UICN indic: " La nalidad del desarrollo es mejorar la calidad de vida humana. Este debe permitir que las personas alcancen su potencial y puedan llevar una vida de dignad y realizacin" . As, la estrategia de " Cuidar la tierra" est basada en una tica de cuidado de la naturaleza y las personas.
11 Segn una encuesta realizada por CONARE (2000), el 65% de los estudiantes de ltimo ao de secundaria entrevistados desea estudiar y trabajar.
2 Es una tcnica aplicada cuando los problemas que se estn enfrentando han sido calicados como " no especcos" . El ejercicio consiste en identicar un conjunto de personas u organizaciones relevantes que, con la presencia de un moderador y a partir de una pregunta generadora, elaboran una lluvia de ideas, base sobre la cual se realiza un proceso de votacin para establecer ponderaciones equilibradas de los juicios emitidos por las personas participantes (Valadez, 1985).
12 Entre otros, estos convenios se reeren a la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, negociacin colectiva, abolicin del trabajo forzoso, eliminacin de la discriminacin en el empleo e igualdad de remuneraciones.
13 Para la OIT, el progreso laboral se mide por la calidad del comportamiento del mercado laboral, por medio de la tasa de desempleo abierto, la informalidad, el salario real de la industria, el salario mnimo
3 " Social capital refers to features of social organization, such as trust, norms and networks that can improve the efciency of society by faciliting coordinated actions" (Putnam, 1993).
real y la productividad (OIT, 1997). En Costa Rica, el Cuarto Informe sobre
el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible (1998), basado en

las consideraciones metodolgicas anteriores y en un estudio de Ramos (1998), desarroll un ndice de calidad del empleo, utilizando los siguientes
4 En 1970, la OCDE estableci que el crecimiento econmico no es un n en s mismo, sino un instrumento para crear mejores condiciones de vida, por lo que debe enfatizarse en sus aspectos de calidad.
criterios: ingresos provenientes del trabajo, condicin del subempleo (visible e invisible), estabilidad en el empleo, nivel de instruccin formal de la mano de obra, condicin de aseguramiento (para los asalariados) y ubicacin del establecimiento (slo para trabajadores independientes).
5 En este sentido Schalok (1996) reconoce ocho dimensiones de la calidad de vida, a saber: Bienestar emocional (seguridad, espiritualidad, felicidad). Relaciones interpersonales (intimidad, afecto, familia). Bienestar material (propiedades, posesiones, seguridad nanciera). Desarrollo personal (educacin, destrezas, competencias personales). Bienestar fsico (salud, nutricin, recreacin). Autodeterminacin (autonoma, control personal). Inclusin social (aceptacin, status, roles). Derechos (privacidad, debido proceso, elecciones). 15 Resultados de la encuesta realizada por IDESPO a jvenes de entre 15 y 24 aos de edad, quienes en el momento de la estudio residan en 6 Conferencia promovida por el WIDER (World Institute for Development Economics Research), Universidad de las Naciones Unidas, Helsinki, 1988. viviendas particulares ubicadas dentro del territorio nacional. La muestra abarc a 2.500 personas, lo que implica un nivel de conanza de 95% y un error mximo de muestreo de alrededor del 3%. Las entrevistas se llevaron 7 Referido a la experiencia escandinava. a cabo entre el 10 de noviembre y el 19 de diciembre de 1997. 14 La principal fuente de informacin es el mdulo de vivienda de la Encuesta de Hogares, que no se ejecuta anualmente, y que da cuenta de la calidad de la vivienda en el pas. El Censo del 2000 proporcionar informacin abundante sobre este tema, adems de algunos aspectos importantes de los asentamientos humanos. Tanto las condiciones de las viviendas como la existencia de segmentos con precarios son indicadores de calidad.
8 Los autores citados en este prrafo tambin distinguen entre necesidades axiolgicas y existenciales, diferenciadas a su vez segn los rdenes del ser, el tener, el hacer y el estar. Las necesidades axiolgicas son de subsistencia, proteccin, ocio, afecto, creacin, libertad e identidad. Una necesidad de afecto en el nivel del ser es hacer el amor; ciertamente esta no es una necesidad siolgica, sino de afecto. En el caso de la necesidad de creacin, el desarrollo de habilidades y destrezas que permite mejorar los niveles de creacin se convierte en una necesidad importante.
16 " Existe un importante problema con el valor de la tolerancia, el cual se expresa en una marcada falta de sensibilidad hacia la diversidad cultural y en la poca disposicin de los costarricenses a aceptar conductas, actitudes y creencias que se separen de la cultura predominante. Esto es el resultado de un proceso formativo de diversas homogeneidades relativas con respecto a aspectos tnicos, sociales e ideolgicos a lo largo de la historia costarricense. Si bien estas homogeneidades llegaron a tener un impacto positivo en la reduccin de los conictos explcitos, tambin stas se convirtieron en instrumentos de resistencia hacia expresiones alternativas
9 Levi y Anderson (l980) destacan que un alto nivel de vida objetivo (ya sea por los recursos econmicos, el hbitat, el nivel asistencial o el tiempo libre), puede ir acompaado de un alto ndice de satisfaccin individual, bienestar o calidad de vida. Pero esta concordancia no es biunvoca.
de la vida de los individuos o de los grupos..." Rodrguez, Castro y Espinosa, 1998.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
87
C A P I T U L O 2 Equidad e integracin social
Resumen de hechos y aspiraciones
HECHOS RELEVANTES EN 1999
En enero inici operaciones la Superintendencia General de Servicios de Salud, entidad que acta como contralor permanente de la calidad en la atencin a los usuarios de los servicios de la Caja Costarricense de Seguro Social.
El Gobierno lanz el Plan Solidaridad como estrategia de combate contra la pobreza. La meta global es reducir el
nivel de pobreza del 20% a menos del 16% en el ao 2002.
Del 12 al 20 de marzo se efectu el Festival Nacional de las Artes en Puntarenas. El 15 de marzo dio inicio un programa de vacunacin masiva para contrarrestar un brote de rubola y hepatitis. La Superintendencia General de Entidades Financieras interviene varias cooperativas vinculadas con el tema de
la vivienda.
El 3 de abril se inaugur el primero de los veintisis EBAIS proyectados para operar en el contexto de un convenio entre la Universidad de Costa Rica y la Caja Costarricense de Seguro Social.
El 14 de mayo el Presidente de la Repblica y el Ministro de Salud sancionaron el Decreto Ejecutivo 27913-S,

mediante el cual se cre la Comisin Interinstitucional sobre Salud y Derechos Reproductivos y Sexuales.
El 31 de julio expir el plazo de vigencia del Rgimen de Excepcin Migratoria para los Inmigrantes Centroamericanos, decretado por el Gobierno de la Repblica para conceder la oportunidad de normalizar la situacin de las personas que hubieran ingresado a Costa Rica antes del 9 de noviembre 1998. Un total de 152. 514 personas se acogi al rgimen.
Se ajust el marco muestral de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) aprovechando la actualizacin de la cartografa censal. Por un lado, esto mejora la calidad de los datos recolectados y, por otro, genera problemas de comparabilidad directa para la serie de datos 1987-1999.
La EHPM de 1999 ubica el nivel de pobreza total del pas, medido segn criterios de ingreso, en un 20,6% de
los hogares. Con los ajustes introducidos en la Encuesta, el nivel de pobreza extrema o indigencia se ubica en un 6,7% de hogares, una cifra considerablemente superior (en 1,4%) a la estimacin previa disponible.
El 3 de agosto se promulg la Ley 7899, contra la explotacin sexual de las personas menores de edad, que
incluye importantes sanciones a este delito.
88
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Ocho hospitales de la CCSS que operan bajo el esquema de desconcentracin reportaron, a setiembre de
1999, una disminucin del 38,5% en los tiempos promedio de espera en ciruga.
Mediante la Ley 7927, del 12 de octubre, se reform la Ley Orgnica del Ministerio de Salud, para autorizar
la desconcentracin de la gestin administrativa y nanciera de esa entidad.
En octubre, el Gobierno de la Repblica lleg a un entendimiento con la Iglesia Catlica en torno a la orientacin de las Guas sobre sexualidad humana .
El 25 de octubre se sancion la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, No. 7935, orientada a garantizar
la igualdad de oportunidades para ese segmento de la poblacin.
El 13 de diciembre la Asamblea Legislativa aprob en primer debate el proyecto de Ley de Proteccin al

Trabajador, resultante del Proceso de Concertacin Nacional efectuado en 1998.
Por Ley 7948, el 24 de noviembre se aprob, la Convencin Interamericana para la eliminacin de todas las
formas de discriminacin contra las personas con discapacidad.
La tasa de mortalidad infantil pas de 12,6 a 11,8 muertes por mil nacidos vivos entre 1998 y 1999. Este
nivel, registrado tambin en 1996, es el ms bajo en los anales de ese indicador.
ASPIRACIONES
Las aspiraciones que fundamentan el anlisis del tema Equidad e Integracin Social son las siguientes:
Oportunidades ampliadas para el acceso de la poblacin a servicios sociales de calidad que mejoren las condiciones de vida, apoyen los procesos de movilidad y ascenso social y reduzcan las brechas entre los distintos sectores y reas geogrcas.
Inversin social dirigida a la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, as como la potenciacin
de las capacidades productivas del pas y su competitividad a escala internacional.
Posibilidades reales de que los sectores (reas geogrcas o grupos sociales especcos) inmersos en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin social superen tales condiciones, mediante el mejoramiento de las oportunidades de empleo, el disfrute de servicios sociales de calidad y el acceso a recursos productivos y a infraestructura.
Servicios sociales de calidad garantizados mediante la eciente operacin de redes institucionales que promuevan la participacin de todos los sectores y actores sociales (organizaciones no gubernamentales, comunidades, sector privado, Estado).
Nexos y prcticas solidarias que den cohesin al tejido social y favorezcan la convivencia democrtica. Un entorno de creciente de equidad, caracterizado por una mejor distribucin de la riqueza, el fortalecimiento continuo de la inversin social y el acceso generalizado a las oportunidades de desarrollo y movilidad social, de manera que todas las personas puedan potenciar sus capacidades, sin distincin de su etnia, edad, sexo, ideologa o credo religioso.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
89
C A
P I
T U
L O
Int roduccin
El esquema de exposicin empleado en este captulo guarda relacin con las aspiraciones nacionales y las dimensiones descritas en el marco terico conceptual. Concretamente, el captulo se ha organizado en tres grandes secciones, la primera de ellas dedicada a un balance de la coyuntura social en 1999, a partir de un repaso de las principales tendencias que la tipican. A modo de soporte, se incluye un cuadro de 22 indicadores seleccionados, que permiten trazar una mirada de conjunto y hacer una valoracin de la situacin del ao 1999, tomando como parmetro de comparacin los promedios pertinentes para la dcada. La segunda seccin, bastante condensada, presenta un panorama ms detallado del comportamiento reciente de las brechas de equidad y suras en la integracin social, particularizando el anlisis en aspectos sectoriales (salud, educacin, vivienda, etc. ) y en la situacin de poblaciones especcas. En esta lnea, se consideran las tres dimensiones fundamentales que integran el desarrollo humano: el acceso a una vida larga y sana, el acceso a educacin y conocimiento, y el nivel de ingreso suciente para llevar una vida digna. Se enfatiza en el anlisis de la pobreza, la violencia intrafamiliar y la migracin nicaragense hacia Costa Rica, por ser temas que dan cuenta de factores que inciden en la integracin social. Con respecto a la pobreza, se da continuidad
al esfuerzo de medicin de la vulnerabilidad y se ampla el anlisis a la distribucin del ingreso, as como a la vinculacin entre mercado de trabajo y pobreza, aprovechando lo relativamente extenso de las series estadsticas disponibles y recientes estudios sobre esos temas. En materia de violencia intrafamiliar, se revisan las principales tendencias en cuanto a la extensin del fenmeno en la sociedad costarricense, visto como factor disruptor de la integracin social. Por el lado de la situacin de la poblacin migrante, se utiliza el arsenal estadstico disponible en la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, as como resultados de recientes investigaciones. En el terreno de las propuestas y de las acciones orientadas a favorecer la integracin social y el cierre de las brechas de equidad, la tercera seccin describe y analiza las principales iniciativas y resultados obtenidos en 1999. Se aborda el tema de la reforma del sector salud desde el espacio local, con un anlisis sobre la marcha del proceso de readecuacin del modelo de atencin y el ejercicio de la rectora; se presenta el caso del rea de Goicoechea como un ejemplo de buena prctica, interesante para derivar lecciones de utilidad en otros cantones del pas. Se menciona tambin los aspectos concernientes al desempeo del Tringulo de Solidaridad, la evaluacin de programas sociales, la poltica pblica de atencin de la violencia intrafamiliar y el proceso de amnista migratoria que estuvo vigente en 1999.
90
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Finalmente, el captulo seala cuatro grandes desafos en la agenda del desarrollo social a futuro, que son consistentes con los reseados en Informes anteriores: la generalizacin de las oportunidades de desarrollo para todas las personas y el fortalecimiento de redes de proteccin para quienes no pueden procurarse de manera autnoma un nivel de vida digno.
Valoracin general en 1999

De acuerdo con el undcimo Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD, 2000.) Costa Rica ha descendido como pas en la escala de desarrollo
humano (del puesto 45 al 48). Ahora bien, si se toma en cuenta un conjunto ms amplio de indicadores sociales (respecto a las variables que concurren en el clculo del Indice de Desarrollo Humano) que aluden a insumos de procesos, acceso y resultados, la calicacin global del desempeo del pas en materia social rondara la categora de satisfactorio (cuadro 2.1), sin que se pueda encontrar involuciones, ni tampoco avances. Esto an sin considerar otros elementos, como los generados por el cambio en el Sistema de Cuentas Nacionales, reseados en el captulo 3.
RECUADRO 2.1
El concepto de integracin social ser estudiado con mayor precisin en los prximos Informes
Durante el proceso de preparacin del quinto y sexto informes sobre el Estado de la Nacin, varias personas sealaron la necesidad de precisar el concepto de integracin social y su relacin con el de equidad social, as como de mejorar los indicadores para su medicin. En marzo de 2000 se convoc a una sesin de trabajo en la que particip un grupo de distinguidos investigadores. Su propsito fue formular sugerencias para que los prximos Informes logren una mejor aproximacin al tema de la integracin social en Costa Rica. Las principales conclusiones del taller fueron tres. Primero, equidad social e integracin social son conceptos distintos. Segundo, equidad social e integracin no se presuponen, es decir, una mayor integracin social no necesariamente produce una mayor equidad. Tercero, no toda forma de integracin social es deseable, desde el punto de vista del desarrollo humano. Conviene detenerse brevemente en cada una de estas conclusiones. Integracin social es el grado de cohesin de un grupo o una sociedad. Hay cohesin social cuando las personas o grupos tienen muchas y variadas actividades, valores o creencias comunes, lo que les permite desarrollar relaciones de cooperacin. Una sociedad integrada es, pues, una sociedad con una alta cohesin social. As entendida, integracin social es un concepto sociolgico y no normativo. En cambio, equidad social es la igualdad de capacidades de las personas para funcionar en una sociedad. Capacidad para funcionar signica la libertad de las personas para ser y hacer, para escoger el estilo de vida que ms valoren (Sen, 1992; Proyecto Estado de la Nacin, 1999). Cmo medir la integracin social? Los participantes en el taller formularon varias ideas al respecto; entre ellas pueden destacarse: Distribucin y calidad de la infraestructura de transporte y comunicaciones en el territorio y su comparacin con la densidad poblacional, para examinar las zonas ms y menos conectadas . Encadenamientos productivos y territoriales entre las diversas actividades econmicas. Distribucin territorial de las zonas de residencia de los grupos sociales (cunta segregacin espacial existe?). Tipos, formas y niveles de violencia social, en tanto factores que obstaculizan la convivencia social. Tipos, formas y niveles de discriminacin por razones tnicas, de gnero, edad o preferencia sexual. Una sociedad desintegrada es, probablemente, una sociedad con fuertes inequidades sociales. No obstante, los participantes formularon algunas advertencias. Puede haber formas perversas de integracin social. Por ejemplo, las pandillas juveniles ofrecen a sus miembros un sentido de pertenencia a un grupo, lo mismo que las barras agresivas de acionados a un equipo deportivo. Adems, una sociedad muy integrada puede, de no tener contrapesos, penalizar a las personas diferentes en razn de su pensamiento, es decir, puede ser poco pluralista. Por ello es importante estudiar, en concreto, cmo se integran las personas. Finalmente, en una sociedad integrada puede haber grados importantes de inequidad social.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
91
CUADRO 2.1
Equidad e integracin social en perspectiva. 1997-1999
Indicador Desigualdad, exclusin y desintegracin social

Relacin entre el ingreso promedio del quintil de hogares ms ricos (V) y el de los ms pobres (I) Hogares en extrema pobreza (%) Nacional Urbano Rural Regin Central Promedio regiones perifricas Poblacin no cubierta por REM (%) Poblacin no cubierta por RIVM (%) Nias y nios de 15 a 17 aos que no estudian ni trabajan (%) Tasa de homicidios por 100.000 habitantes
1997
1998
1999
19901999
12,4
11,6
12,6
13,8
5,7 3,2 7,6 3,5 9,3 11,5 52,4 21,3 5,7
5,3 2,9 7,1 3,3 8,5 10,6 51,2 20,7 5,9
6,7 4,5 8,5 4,4 10,6 10,8 50,1 20,6 6,5
7,4 4,5 9,7 4,9 11,7 13,1 52,5 5,2
Brechas de equidad
Tasa de mortalidad infantil (trienal 1997-1999, por mil nacimientos) Porcentaje de desercin escolar en primaria Establecimientos pblicos a/ Establecimientos privados a/ Urbano a/ Rural a/ Porcentaje de promocin en bachillerato Establecimientos pblicos b/ Establecimientos privados b/ Urbano b/ Rural b/ Ingreso promedio real (colones de 1995 ) Asalariados Patronos Cuenta propia Hombres c/ Mujeres c/ Tasa de subutilizacin total de la fuerza de trabajo Urbano Rural Hombres Mujeres Jvenes (15-19 aos) 4,5 4,7 2,0 4,0 4,9 48,2 83,4 51,6 41,2 50.467,9 74.661,5 40.670,7 55.763,9 46.587,6 15,2 10,8 12,1 15,0 25,6 4,9 5,1 1,3 4,5 5,1 60,7 90,6 62,8 55,9 53.557,0 84.191,0 39.582,0 60.934,2 47.859,9 14,7 11,0 11,5 16,0 26,9 4,4 4,6 1,5 3,9 4,7 52,9 84,2 52,6 53,6 54.225,0 83.191,0 42.051,0 62.109,0 48.850,0 15,4 12,0 12,2 16,8 26,7 12,9 4,5 4,9 1,6 4,2 5,0 53,9 86,1 55,7 50,2 49.549,8 77.335,5 39.771,6 55.767,0 45.046,0 11,2 12,1 10,9 13,6 22,8
Oportunidades sociales
Variacin anual del salario mnimo real Inversin social per cpita real (colones de 1999) Poblacin mayor de 12 aos que ha completado al menos 6 aos de educacin (%) Matrcula en educacin primaria con acceso a informtica educativa d/ (%) 1,7 167.017 41,5 28,22 4,3 178.334 42,1 34,7 4,6 186.362 42,1 41,9 0,8 154.752 39,8 19.0
92
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O

1997
Matrcula en educacin secundaria con acceso a informtica educativa c/ (%) Matrcula en educacin primaria con acceso a segunda lengua c/ (%) Poblacin cubierta por los EBAIS a/ (%) Bonos Familiares de Vivienda entregados a/ Promedio 19951999. b/ Promedio 19971999. c/ Ingreso mensual total, el promedio corresponde a 19911999. d/ Promedio 19941999.
1998
1999
19901999
15,6 15,5 47,1 12.716
17,7 28,7 45,8 20.287
49,9 41,4 60,6 10.652
52,1 50,3 68,9 6.602
Qu est pasando realmente en el pas? Son engaosos los indicadores de desarrollo humano y de bienestar social? Ha declinado el ritmo de progreso social? Se ha llegado ya a un umbral infranqueable en desarrollo social? Varias preguntas e inquietudes de esta naturaleza se hallan otando en el ambiente, y quiz las percepciones que resultan de ellas guardan relacin con otros fenmenos de la vida nacional, como el llamado desencanto ciudadano con la poltica. Respuestas no simplistas pasan por la consideracin de un claroscuro, la presencia de luces y sombras, como fue sealado en el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin. Concretamente en lo que concierne a la situacin social del pas en 1999, puede armarse que la misma sigue el patrn de la dcada de los noventa, salpicada de uctuaciones y comportamientos errticos en el desempeo de los principales indicadores, que ilustran las dicultades para encontrar un ritmo sostenido de progreso social generador de oportunidades para la poblacin en su conjunto. Desde esa perspectiva, en sntesis, en 1999 se observan tres logros signicativos: la reduccin de la tasa de mortalidad infantil a su mnimo histrico (11,8 por mil nacimientos, tasa ya alcanzada en 1996), la continuidad de los esfuerzos de reforma en el sector salud y el repunte en varios indicadores del sector educacin. En materia de salud se pueden sealar ciertas fronteras por ahora infranqueables, y avances en algunos indicadores. Entre estos ltimos destacan la reduccin de la poblacin con acceso deciente o inequitativo a los servicios y la convergencia en cuanto a mortalidad infantil en las
distintas provincias del pas. Alcanzar nuevos e importantes logros en materia social necesariamente supondr intervenciones de mayor calidad. El examen de las tasas de escolaridad sintetiza los patrones de asistencia escolar: la educacin preescolar avanza, de manera lenta pero sostenida, hacia un proceso de universalizacin; la cobertura en primaria es prcticamente universal, aunque afectada por problemas de repitencia y extraedad. La principal sura se encuentra en secundaria, aunque en 1999 se presenta un leve repunte de la cobertura en este nivel. La consideracin de factores socioculturales, el desarrollo de ofertas educativas interesantes y nuevos esquemas promocionales de poltica social parecen ser elementos centrales para una estrategia que haga viable la aspiracin de universalizar, al menos, el tercer ciclo de la educacin general bsica. En este contexto emergen algunos asuntos de relevancia: el porcentaje de poblacin joven (15 a 17 aos) que no estudia ni trabaja ha permanecido estancado, durante el ltimo trienio, en alrededor del 20%; las brechas de rendimiento entre la educacin pblica y la privada son amplias y sugieren mayores diferencias en la calidad de la educacin, tanto en primaria como en secundaria. La mejora en el rendimiento acadmico en 1999 es halagadora. A modo de contrapunto, la persistencia de la pobreza en un nivel que ronda un quinto de los hogares costarricenses, as como la vulnerabilidad ante la misma de una proporcin an mayor, a pesar de haberse alcanzado un sobresaliente,
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
93
pero focalizado, nivel de crecimiento econmico (8%, explicado en alto grado por una sola rma: Intel), constituye una sombra difcil de abatir y disipar, mxime cuando la medicin de la pobreza con las correcciones incorporadas en la Encuesta de Hogares determina un nivel de indigencia (incapacidad de lo s ho gares para satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin) del orden del 6,7%, superior al que se estimaba caracterstico de la sociedad costarricense. El anlisis de la tendencia en materia de pobreza reeja un estancamiento, pues el nivel es similar a los que han prevalecido desde 1994, por cierto cercanos a los mnimos histricos del pas a nes de los aos setenta. Esto, en 1999, est muy relacionado con un muy escaso dinamismo en el mercado de trabajo. Su mayor incidencia en la Regin Chorotega ser objeto de una evaluacin ms profunda en el captulo especial de este Informe. Un hallazgo importante cuando se profundiza en la relacin entre pobres y mercado de trabajo es que los pobres se ocupan principalmente de las labores agropecuarias. Desde una ptica de largo plazo (19921998), las cifras de distribucin de los ingresos de los hogares reejan que en 1999 se contina con una tenue pero persistente tendencia hacia la concentracin. La perspectiva ms global de los ingresos, no slo referida a la distribucin del ingreso entre las familias, es abordada en la Sinopsis del Informe. No obstante, es clara la necesidad de profundizar con investigaciones que amplen las fuentes y recurran a diversas metodologas para precisar estas mediciones. Clculos previos de la capacidad adquisitiva de vivienda de los hogares durante el perodo 1990-1996 mostraban una tendencia profunda y sistemtica a la cada del acceso a la vivienda mediante crdito hipotecario. La actualizacin de un indicador semejante, aunque no compatible con la anterior estimacin, muestra un estancamiento en aquella situacin de deterioro de la capacidad adquisitiva de los sectores medios y bajos. Despus de la amnista migratoria, y con cifras de las Encuestas de Hogares, es posible sealar algunas caractersticas de la poblacin nicaragense migrante en Costa Rica, as como algunos cambios de importancia en su situacin. En 1999 la poblacin migrante present un rostro ms joven y femenino, lo que reeja un mayor asentamiento y la reunicacin de las familias; este grupo se ocupa en tareas agropecuarias, industriales y de servicios que generan una gran demanda de empleo no calicado o poco calicado (construccin, empleo domstico, produc-
cin bananera, vigilancia), que suponen ritmos intensos de trabajo y jornadas muy extensas, poco atractivas para la mano de obra costarricense. En los ltimos cincos aos, el impulso de polticas pblicas sobre la problemtica de la violencia intrafamiliar, incluido el desarrollo de legislacin especca y de campaas de sensibilizacin en los medios de comunicacin, ha estimulado la denuncia por parte de las personas afectadas e incrementado la demanda y consecuente oferta de servicios. Esto, a su vez, ha permitido hacer visible el carcter epidmico de este problema, particularmente lo que se reere a la violencia contra las mujeres, los nios y las nias. En Costa Rica, en promedio para esta dcada, han muerto asesinadas dos mujeres cada mes. Esta es slo una de las ms visibles e irreparables consecuencias de esta agresin cotidiana que sufren las costarricenses. Otro elemento perturbador que emergi en 1999 fue el hecho de que, ante los ajustes en el Sistema de Cuentas Nacionales para mejorar la medicin del Producto Interno Bruto, la relacin entre la inversin social y ese producto se desplaz hacia magnitudes inferiores al 20%, nivel que era considerado digno de encomio en el mbito internacional. Sin duda, este obliga a revisar los logros nacionales y los retos pendientes en el campo social desde un nuevo prisma. Visto ahora desde un plano ms estructural, debe reconocerse, por ltimo, que el panorama del desarrollo social se encuentra matizado por una tenaz persistencia de brechas de equidad, fundamentalmente segn regiones y zonas, en los terrenos de la educacin (diferencias en rendimiento escolar y desercin), la salud (diferencias signicativas en el comportamiento de indicadores como la tasa de mortalidad infantil), y las pensiones (un importante contingente de la poblacin econmica activa no aliada al rgimen de invalidez, vejez y muerte), para citar tres aspectos relevantes, que constituyen un ments suciente para visiones conformistas centradas exclusivamente en la consideracin del pas promedio, inexistente por lo dems en la geografa.
Brechas de equidad y suras en la int egracin social

Tomando en cuenta los tres ejes temticos que conguran la nocin de desarrollo humano sostenible (alcanzar una vida larga y saludable, tener acceso a la educacin y el conocimiento, y disfrutar de una vida digna) a continuacin se intentar realizar un examen de los principales
94
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
resultados del desempeo social costarricense en 1999, desde la ptica de la equidad y la integracin social.
Acceso a los servicios de salud

Recientemente el Instituto de Investigaciones en Salud (INISA), de la Universidad de Costa Rica, realiz un estudio sobre la oferta y acceso a los servicios de salud, con base en un sistema de informacin geogrca. Esto permiti la construccin de un ndice de acceso a los servicios en el que cada establecimiento recibe una ponderacin segn su cercana y tamao, como alternativa a las medidas tradicionales de acceso, tales como la distancia o el tiempo de viaje al establecimiento ms cercano, o la densidad de servicios en una determinada rea administrativa. Se trabaj con una muestra representativa de 3.400 hogares de todo el pas. En trminos de establecimientos, se consider un inventario de 777 establecimientos de salud a junio de 1998. No obstante, la cifra se reduce a 646 si se ecluyen aqullos que no ofrecen consulta mdica. Hay cinco tipos de establecimientos: hospitales, clnicas, centros y puestos de salud y consultorios comunales. Los tres ltimos pueden considerarse menores, pues ofrecen un limitado rango de servicios. Hasta hace pocos aos los centros y puestos de salud dependan del Ministerio de Salud. En la actualidad la mayora ha pasado a depender de la seguridad social, sistema del que tambin dependen las clnicas, los hospitales y los consultorios comunales. De los 646 establecimientos con consulta mdica, el 77% perteneca a reas en las que se ha iniciado el proceso de reforma del sector salud. El principal hallazgo del estudio citado es que: La proporcin de poblacin con acceso deciente o inequitativo a los servicios de salud pas de 20% a 15% en las reas pioneras que iniciaron la reforma en 1995. En cambio, en las reas que no se ha producido la reforma, la proporcin con acceso deciente se ha mantenido en alrededor de 3,5%. El progreso en las reas de la primera ola de la reforma fue, sin embargo, mnimo en la equidad de acceso medida por la distancia al establecimiento ms cercano. Esto sugiere que las ganancias se han debido, no tanto a la apertura de nuevos establecimientos, sino a la mejora de los existentes, especialmente con la creacin de los EBAIS (Rosero y Gell, 1998). En la perspectiva de la equidad, este resultado evidencia las bondades de la decisin de iniciar la reforma del sector salud en reas perifricas, de menor nivel socioeconmico, con una poblacin ms dispersa y con menor acceso a servicios y en las cuales los establecimientos de salud son de menor tamao y complejidad.
Contrastes en el logro de una vida larga y sana

Uno de los indicadores que reconoce con mayor claridad los esfuerzos realizados en Costa Rica para el mejoramiento de los servicios de salud y los hbitos de vida de la poblacin durante la segunda mitad del siglo XX es la esperanza de vida, la cual para 1999 fue de 74,1 aos para los hombres y 79,8 aos para las mujeres, una de las ms altas en Amrica Latina. Sin embargo, saltan a la vista diferencias segn sexo que han venido ensanchndose: en 1940 era 1,8 aos, en 1990 pas a 4,9 aos y en 1999 fue de 5,7 aos. Con respecto a 1998, los hombres perdieron una dcima de ao y las mujeres ganaron medio ao en su esperanza de vida (Rosero, 2000). Aparte de las causas asociadas a estilos de vida y hbitos alimentarios, la incidencia de la violencia es uno de los elementos que podran justicar las diferencias en la esperanza de vida entre hombres y mujeres, y la reciente reduccin del indicador para los primeros. De acuerdo con una investigacin reciente sobre las muertes violentas en Costa Rica (Miranda y Del Valle, 2000) durante los trienios 1983-1985 y 1995-1997 se experiment un crecimiento signicativo, tanto en el nmero de casos como en las tasas de homicidios, suicidios y accidentes. No obstante, cabe destacar este fenmeno muestra una sobrerrepresentacin masculina (mueren 5 hombres por cada mujer), las vctimas son mayoritariamente jvenes (de 16 a 50 aos), el 70% de las muertes se debi a accidentes (mayoritariamente de trnsito) y el alcohol estuvo presente de manera importante en la mayor parte de las vctimas. Lo anterior sugiere que los logros en la esperanza de vida son, hasta cierto punto, glorias del pasado. El indicador est estancado, particularmente para la poblacin masculina. La esperanza de vida de un hombre de 20 aos en 1999 es idntica a la de 1982, e incluso medio ao menor que la de 1990 (Rosero, 2000). Sin descuidar la atencin de los esquemas de morbilidad, superar la esperanza de vida de la poblacin costarricense implica un reto difcil, pero no imposible: existe una cantidad importante de muertes prematuras y evitables, particularmente las asociadas a la violencia, cuyo control podra incrementar en algunos aos la esperanza de vida (Rosero, 2000).
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
95
Mortalidad infantil
Considerando el anlisis de las tasas trienales de mortalidad infantil de 1993-1995 y 19971999, las cuales, con un margen de error del 5%, son similares (13,3 y 12,9 por mil nacidos vivos, respectivamente), en el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible
se conclua que la tasa de mortalidad infantil (TMI), uno de los indicadores ms sensibles para la medicin del desarrollo social, se estabiliz en la dcada de los noventa. En 1999, esta variable se ubic en 11,8 muertes por mil nacimientos, igual a la cifra alcanzada en 1996, que representa el mnimo histrico registrado en el pas. Cuando se analiza el indicador por provincias, se aprecia el avance hacia una mayor convergencia de cada una de stas respecto al promedio nacional. De los casos evaluados por las comisiones locales, hospitalarias y regionales de mortalidad infantil que integran el Sistema Nacional de Anlisis de la Mortalidad Infantil (SINAMI), el 38% de
las defunciones se clasic como prevenible. La clasicacin de una muerte infantil como prevenible se basa en el criterio de las comisiones, a partir de la informacin obtenida de la entrevista familiar y del expediente del caso en la atencin ambulatoria y hospitalaria. La informacin disponible sobre los casos analizados indica que, a la fecha, es posible disminuir el riesgo de muerte en menores de un ao, en un mximo de un 42%, si se mejoran las intervenciones en salud y las condiciones de vida de las poblaciones en riesgo. En cuanto a la asociacin de la TMI con indicadores de vulnerabilidad, la evaluacin del SINAMI es esclarecedora: en el 55% de los casos el entorno se caracteriza por el predominio de al menos uno de los siguientes aspectos: a) alta dependencia econmica: ms de tres personas que dependen de un asalariado con una escolaridad de primaria completa o menos; b) vivienda inadecuada: pieza de vecindad, tugurio, techo o piso en malas condiciones, paredes elaboradas con materiales de desecho; c) servicios bsicos
RECUADRO 2.2
SINAM I: balance de logros y limitaciones. 1999

Principales logros
Fortalecimiento y desarrollo del trabajo en equipo interdisciplinario e interinstitucional y de la capacidad tcnica en la toma de decisiones. Fortalecimiento de acciones intersectoriales y de la participacin social Inclusin de la vigilancia y el anlisis de la mortalidad infantil en los compromisos de gestin de las reas de salud de la CCSS. Actividades de promocin y consejeras en materia de salud reproductiva. Divulgacin de los derechos de la embarazada para la asistencia al control prenatal y aplicacin del decreto ejecutivo sobre el Plan Nacional de Prevencin de la Mortalidad Infantil. Elaboracin de planes regionales y locales de prevencin de la mortalidad infantil. Elaboracin de proyectos intersectoriales locales de promocin del control prenatal, del control del crecimiento y el desarrollo y de mejoramiento continuo de la calidad de la atencin en estas actividades.
Principales limitaciones
El cumplimiento de las normas bsicas del control prenatal se realiza en proporciones crticas, a pesar de que la cobertura en algunas regiones supera el 90%. En los casos analizados, solamente en una regin se alcanz un 70% de cumplimiento. Adems existe insuciencia o ausencia de controles de crecimiento y desarrollo, hecho maniesto por la captacin tarda de los nios en el control y por la anotacin incompleta o la ausencia de informacin en los expedientes clnicos. En la atencin del parto se observa una situacin semejante. En el 99% de los 640 casos registrados, la atencin del parto se llev a cabo en establecimientos hospitalarios; sin embargo, en stos las normas de atencin se cumplieron parcialmente, con una variacin de un 40% a un 67% en el mejor de los casos. En la atencin de los recin nacidos se obtiene cifras promedio superiores en la mayora de las regiones, en lo que respecta al
cumplimiento de normas. Las cifras varan de un 57% a un 87% en ocho de ellas. En dos regiones se anota la proporcin de partos por cesrea. En ambos casos se supera el promedio nacional, con 33% y 36%. Insuciente educacin en salud: las actividades educativas, la comunicacin y la informacin en salud no son las requeridas por la poblacin usuaria. Falta de seguimiento a casos de riesgo en el primer nivel. Mecanismos inadecuados de referencia y contrarreferencia, que se agravan por el rechazo de los casos referidos al segundo o tercer nivel por el nivel primario de atencin.
Fuente: Ministerio de Salud, SINAMI.
96
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
inadecuados: sin agua intradomiciliar o sin servicio sanitario (zona rural); d) servicios compartidos con otras familias o con excusado sin conexin a tanque sptico o alcantarillado en rea urbana; e) nios de 7 a 12 aos que no asisten a la educacin formal. Todas estas caractersticas presentan cuadros de pobreza segn la metodologa de necesidades bsicas insatisfechas. En cuanto a los logros y debilidades de la respuesta del sector salud a la problemtica de la mortalidad infantil, un resumen de las principales conclusiones del SINAMI se presenta en el recuadro 2.2.
Enfermedades transmitidas por vectores

El rebrote de enfermedades transmisibles que se supona desterradas del territorio nacional ha sido un elemento caracterstico del panorama sanitario en la dcada de los noventa. En el caso del dengue, la epidemia se inici en 1993 con el serotipo 1 y alcanz su pico en 1997, pero esta vez producido por el serotipo 3, situacin que condujo a la declaratoria de emergencia. En 1998 se registraron 2.628 casos, con una mayor prevalencia en las regiones Chorotega (43,2%) y Brunca (32,5%). El panorama se torn ms complicado en 1999, ya que no slo aument la incidencia (6.040 casos), sino que se detect la circulacin del serotipo D3 en la Regin Huetar Atlntica y el serotipo D2 en las regiones Chorotega y Pacco Central. Dos de cada tres casos corresponden a la Regin Huetar Atlntica, donde Limn es el cantn ms afectado. En trminos de gnero, la incidencia ha sido mayor en las mujeres. Por su parte, la incidencia de la malaria invirti la tendencia experimentada en 1998, al reducirse de 5.148 casos a 3.998 en 1999, para una disminucin porcentual del 22,3%. Las zonas atlnticas y norte, de atraccin para el primer ingreso de poblacin inmigrante desde Nicaragua, continan siendo las ms afectadas. En ellas se acumula el 72,1% de los casos reportados. La declinacin experimentada en la Regin Huetar Norte fue del orden del 30%, esto es, por encima de la media nacional.
la eciencia del sistema educativo, situacin que ha devenido en una traba importante para que ste pueda responder efectivamente a los requerimientos del desarrollo nacional y a las expectativas de realizacin personal y movilidad social de la poblacin, que sigue percibiendo los procesos y logros educativos como factores generadores de oportunidades. Por todo ello, y en el marco de un momento histrico que coloca el conocimiento como elemento clave para el desarrollo, la sociedad costarricense enfrenta el reto de elevar el nivel promedio de escolaridad (menos de seis aos por habitante en edad de trabajar) y frenar tendencias hacia un estilo segmentador y diferenciador en el sistema educativo. Esto implica el cierre de brechas en el acceso a servicios de calidad y de desempeo entre zonas geogrcas, entre los establecimientos pblicos y privados, y dentro de los propios establecimientos pblicos. Una primera constatacin de la magnitud del reto la ofrece el hecho de que, si bien la asistencia a centros educativos de primaria tiende a ser universal, la poblacin en edad de estar cursando la secundaria presenta altos niveles de inasistencia, segn los resultados que arroja la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (cuadro 2.2). Si se pasa a las estadsticas ociales del sistema educativo formal, la matrcula correspondiente a 1999 ascendi a 868.439 estudiantes, de los cuales un 61,6% cursaba la primaria. El examen de las tasas de escolaridad (tanto brutas como netas) corrobora los patrones de asistencia escolar de la Encuesta de Hogares. El cuadro 2.3 dibuja tres grandes tendencias, ya
CUADRO 2.2
Poblacin de 7 a 17 aos que no asiste a la educacin regular. 1999
Rango de edad
No asiste Total Porcentaje
Acceso a la educacin y el conocimiento

Al igual que en la mayora de los pases latinoamericanos, la expansin cuantitativa de la educacin que tuvo lugar en Costa Rica desde la dcada de los sesenta. Lamentablemente, no se acompa de saltos signicativos en la calidad y
de 7 a 11 9.928 400.138 2,5
de 12 a 17 120.823 441.324 27,4
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
97
sealadas en Informes anteriores, a saber: a) la educacin preescolar avanza de manera lenta pero sostenida hacia un proceso de universalizacin; b) las tasas de cobertura bruta en primaria apuntan a la universalizacin del primero y segundo ciclos de la educacin general bsica, aunque es una estadstica que se muestra afectada por problemas de extraedad, y c) la principal sura del sistema educativo costarricense se encuentra en la secundaria. En 1999 hay un ligero repunte en las tasas bruta y neta de escolaridad en secundaria, pero obviamente mantener y lograr el retorno de un importante contingente de adolescentes no es una tarea sencilla. La consideracin de factores socioculturales, el desarrollo de ofertas educativas interesantes y nuevos esquemas promocionales de poltica social parecen ser elementos centrales para una estrategia que haga viable la aspiracin de universalizar, al menos, el tercer ciclo de la educacin general bsica. La mayor cobertura alcanzada en primaria y secundaria se correlaciona con una mayor capacidad de retencin de la poblacin escolar. El total de desertores combinados en primaria y
secundaria se redujo de 59.809 a 52.594 entre 1998 y 1999. La tasa de desercin en primaria se ubic en 4,4% (descendi 0,5 puntos porcentuales) y la de secundaria se redujo en 2,4%, al situarse en 11,3%. En trminos del rendimiento acadmico, el panorama de 1999 puede considerarse satisfactorio. En primaria la tasa de aprobacin (rendimiento inicial) mejor en un 3,4%, pues alcanz un 83,3%, lo que equivale a decir que cuatro de cada cinco estudiantes aprobaron el ao. En secundaria la ganancia fue superior (4,6%), pero la tasa como tal se mantuvo en un rango de mediocridad (57,1%). En 1999, 73.086 personas se encontraban repitiendo algn grado. De ellas, un 69,3% estaba en la primaria. La situacin mejor respecto a 1998, pues la tasa de repitencia pas de 10,1% a 9,5% en primaria, y de 11,4% a 10,5% en secundaria. Esta ltima cifra supone el mejor desempeo del perodo 1990-1999. En el ao en estudio se mantuvo la tendencia hacia un mejor desempeo de los establecimientos privados en cuanto al rendimiento educativo. Lo s diferenciales en cuanto a rendimiento ,
CUADRO 2.3
Tasa de cobertura de la educacin segn ciclo. 1990-1999

Indicador
Tasa bruta de escolaridad Preescolar Primaria I ciclo II ciclo Secundaria b/ III ciclo Educacin diversicada
a/
1990
61,7 102,0 115,2 88,2 50,5 57,9 38,1
1991
67,5 103,8 116,5 90,4 52,2 59,6 39,8
1992
66,8 105,5 119,1 91,3 54,7 62,5 41,9
1993
66,9 106,5 120 92,3 55,5 64,5 41,2
1994
67,3 106,9 118,6 94,5 56,9 66,9 41,2
1995
70,3 107,5 116,9 97,7 58,4 68,4 42,7
1996
72,6 108,4 117,2 99,1 57,4 66,7 42,8
1997
75,7 108,3 117,0 99,3 59,4 68,8 44,6
1998
80,1 108,0 116,4 99,3 60,2 70,8 43,4
1999
82,8 108,0 115,3 100,5 61,2 72,5 43,4
Tasa neta de escolaridad Primaria (I y II ciclos) Secundaria (III ciclo y educacin diversicada)
90,1 39,5
89,8 41,3
90,5 42,7
91,3 43,6
93 45,2
92,8 46,5
94,3 46,3
93,4 47,0
92,6 47,4
91,8 49,0
a/ La poblacin de referencia considerada es, para primaria (l y ll ciclos), 50% de la poblacin de 6 aos, la de 7, 8, 9, 10 y 11 aos y el 50% de la poblacin de 12 aos. Para el lll ciclo se considera el 50% de la poblacin de 12 aos, la de 13 y 14 aos y el 50% de 15 aos. Para la educacin diversicada la poblacin de referencia es el 50% de la de 15 aos, la de 16 aos y el 50% de la de 17 aos. A partir de 1990 el clculo se realiz considerando el Boletn Demogrco de CELADE, 1995-2005. b/ A partir de 1999, se introduce un ajuste para incorporar la educacin abierta (pblica y privada) y la telesecundaria. Con ello la tasa bruta de cobertura asciende al 64,3%.
Fuente: MIDEPLAN.
98
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
desercin, repitencia segn zona y establecimiento pblico y privado se pueden analizar en extenso en el Compendio Estadstico. Desde el punto de vista social una de las preocupaciones fundamentales tiene que ver con la poblacin joven (entre 15 y 17 aos) que no estudia, ni trabaja. Si bien el porcentaje pareci estancado durante el trienio 1997-1999 (alrededor del 20%), present patrones inversos en trminos de gnero, favorables a la poblacin femenina (grco 2.1). En el terreno de la educacin y el conocimiento, conviene prestar atencin al nivel de incorporacin efectiva de la poblacin al uso de tecnologas de punta y al desarrollo de una nueva brecha de equidad que podra denominarse la brecha digital. En el caso costarricense, estimaciones de RACSA, sealan que en 1999 haba cerca de 100.000 personas usuarias nales de Internet, lo que implica una tasa de 2,7 usuarios por cada cien habitantes. El acceso universal a ese servicio parece ser entonces una reivindicacin necesaria y de la mayor importancia en las condiciones actuales, as como un aspecto clave por considerar en la discusin sobre la reforma del sector de las telecomunicaciones.
Problemas en la generacin de ingreso para una vida digna

Un primer aspecto que debe tomarse en cuenta en el anlisis de la pobreza es que a partir de 1999 se cambi la muestra de la Encuesta de Hogares, elemento que apunta a un mejoramiento en la calidad de los datos y, por ende, a un mejor conocimiento de la situacin del pas. Como sealan Cspedes y Calvo (1999): Con base en la actualizacin cartogrca realizada en los ltimos aos, como parte de la preparacin de los Censos Nacionales del ao 2000, se procedi a elaborar un nuevo marco muestral y (...) una nueva muestra, la cual incorpora tanto los cambios en la distribucin de la poblacin como los cambios de reas originalmente clasicadas rurales a urbanas. El resultado ms evidente de la nueva muestra es un aumento en la participacin de la poblacin urbana dentro de la poblacin total, que pas de 43,1% en 1998 a 46,2% en 1999. Ahora bien, lamentablemente, el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) no realiz un levantamiento paralelo con la muestra anterior, que permitiera evaluar el impacto de ese cambio. Hay entonces un problema de
GRAFICO 2.1
Costa Rica: poblacin de 15 a 17 aos que no estudia ni trabaja, segn sexo. 1997-1999
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1997 1998
Hombres
1999
Mujeres Total
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
99
comparabilidad entre los datos de 1999 con los de aos anteriores; sin embargo, como indican los autores ante citados, el hecho de que estos cambios en los principales indicadores no sean de magnitud signicativa y que, en general, se encuentran dentro de los mrgenes de error estadstico aceptables, da fundamento para concluir que la utilizacin del nuevo marco muestral de viviendas no ha tenido un efecto marcado en la comparabilidad de las cifras del ao 1999 con las de aos anteriores. Posteriormente hacen la salvedad de que por las caractersticas de la metodologa utilizada para la medicin de la pobreza, la actualizacin de reas que originalmente eran rurales y que ahora son urbanas, puede mostrar en 1999 un valor superior al que hubiera resultado si en ese ao se hubiera mantenido el marco muestral de viviendas de aos anteriores. (Cspedes y Calvo, 1999). Con la cautela metodolgica derivada de las consideraciones anteriores, conviene entonces jar la atencin en la magnitud de la pobreza, medida como insuciencia de ingresos, y en su tendencia. En 1999, excluyendo los hogares con ingreso cero o ignorado (recuadro 2.3), un 20,6% (147.351) de los hogares viva en condicin de pobreza; en situacin de indigencia o pobreza extrema se encontraba un 6,7% (47.805)
de los hogares, para un aumento de 1,4% respecto a la estimacin precedente. Al considerar la poblacin a nivel nacional, un 23,7% de las personas (686.400), casi uno de cada cuatro residentes en territorio nacional, se hallaba en situacin de pobreza, y un 7,5% (217.415 personas) en pobreza extrema o indigencia. En trminos de tendencia, puede armarse que el nivel de pobreza registrado en 1999 es similar a los que han prevalecido desde 1994 (cuadro 2.4). No obstante, por el estrecho vnculo que existe entre la dinmica econmica, el mercado laboral y la pobreza, llama la atencin el paradjico hecho de que, en presencia de un notable crecimiento econmico como el que se experiment en 1999, no se activase una mejora en los indicadores de pobreza que, por tanto, pueden considerarse estancados. Independientemente de la mltiple causalidad entre las variables macroeconmicas y las familiares (parte de la cual se analizar con mayor detenimiento ms adelante en este captulo), en trminos generales, para que se den reducciones en la pobreza se requiere no slo crecimiento econmico, sino tambin aumentos en el empleo, reducciones en el desempleo e incrementos en los ingresos reales de los ocupados y las familias. Un anlisis del comportamiento de esas
CUADRO 2.4
Evolucin de la indigencia y la pobreza total, a nivel nacional y por zonas. 1990-1999

(porcentaje de hogares y de poblacin bajo la lnea de pobreza respectivaa/)
Hogares
Total pa s Indigencia Pobresb/
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 9,1 11,7 9,3 6,9 5,8 6,2 6,9 5,7 5,3 6,7 27,1 31,9 29,4 23,2 20,0 20,4 21,6 20,7 19,7 20,6
Personas c/
Zona urbana Zona rural Indigencia Pobres b/ Indigencia Pobres b/
5,4 8,3 6,8 4,3 3,6 4,3 4,0 3,9 3,2 4,9 27,1 31,6 31,3 22,4 18,3 19,2 19,2 19,4 18,8 20,6 13,4 15,5 12,6 10,3 9,1 9,8 10,3 8,6 7,7 9,6 33,5 38,2 34,6 29,3 26,4 26,8 28,5 27,1 24,4 26,3
Zona urbana Zona rural Total pa s Indigencia Pobres b/ Indigencia Pobres b/ Indigencia Pobres b/
5,4 7,9 6,3 4,0 3,1 3,7 4,2 3,2 2,9 4,5 23,6 28,8 27,3 19,8 15,5 16,1 17,1 16,3 16,1 17,3 12,4 14,7 11,9 9,2 8,0 8,3 9,0 8,3 7,1 8,5 30,1 34,4 31,1 25,9 23,7 23,9 25,2 23,9 22,4 23,5 9,9 12,4 10,1 7,7 6,8 7,5 7,6 6,6 5,9 7,5 30,7 35,4 33,1 26,4 22,9 23,5 24,6 23,9 22,1 23,7
a/ Excluyendo hogares y personas en hogares con ingreso cero o ignorado. b/ Incluye a los indigentes. c/ Excluye servicio domstico y pensionistas.
Fuente: Encuenta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
100
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 2.3
Situacin de pobreza de los hogares con ingreso cero o ignorado

Como promedio para el perodo 1987-1999, un 19,3% de los hogares representados en la Encuesta de Hogares ha mostrado ingreso familiar cero o ignorado. Si bien es cierto que el porcentaje se reduce a lo largo del tiempo (pasa de 23,2% en 1987 a 14,6% en 1999), sigue siendo muy elevado. Para efectos del clculo de pobreza, estos hogares han sido excluidos. Sauma y Trejos (1999) sealan que la estimacin de los ingresos familiares mediante encuestas de hogares presenta cuatro tipos de problemas: a) la no cuanticacin de ciertos rubros de ingreso; b) la no respuesta sobre la magnitud de los ingresos indagados; c) la presencia de hogares sin ingresos; y d) la subdeclaracin de los ingresos cuando stos son reportados. Todos ellos tienen un impacto sobre las estimaciones de pobreza. Con el objetivo de solucionar el problema de la no respuesta y, en parte el de los hogares sin ingresos, esos autores realizan una imputacin de ingresos para los casos con informacin ignorada, atendiendo, en el caso de los ingresos laborales, a las caractersticas personales y ocupacionales, y en el caso de otros ingresos, a las personales. El resultado de la imputacin es que, como promedio para el perodo 1987-1998, solamente un 18,8% de los hogares con ingreso cero o ignorado corresponde a hogares pobres (un 17,9% de las personas que en ellos residen). Aplicando estos resultados a las magnitudes generalmente publicadas sobre pobreza, que excluyen a los hogares con ingreso cero o ignorado y a las personas que en ellos habitan, se desprende que cuando las mismas se expresan en trminos relativos, sobrestiman la dimensin del fenmeno respecto al resultado que se obtendra si se incorporaran todos los hogares y personas; mientras que cuando se expresan en trminos absolutos sucede lo contrario, o sea, subestiman la dimensin de la pobreza.
Fuente: Sauma y Trejos, 1999.
variables durante 1999 arroja resultados interesantes. En primer lugar se observa que, si bien el crecimiento total del PIB fue muy elevado (8%), gran parte del mismo se debi al efecto Intel, de manera que, si se excluye esa empresa, el resultado no es tan elevado, con varias ramas de actividad que crecieron menos que la poblacin. En segundo lugar, segn las encuestas de hogares respectivas, entre 1998 y 1999 el empleo total prcticamente no vari 1. En tercer lugar, siempre de acuerdo con los datos de las mismas encuestas, los ingresos laborales promedio por ocupado aumentaron en trminos reales, aunque muy poco (1,8%). Finalmente, no obstante ese aumento en los ingresos laborales promedio, los ingresos totales (laborales ms no laborales, transferencias e ingresos de capital) promedio por familia, cayeron en trminos reales en un 1,2%. Dado que no todas las variables se comportaron en el mismo sentido en trminos de su impacto sobre la pobreza (aumento o reduccin), el resultado nal estuvo determinado por la anulacin de los efectos de aquellas variables que podran haber promovido un cambio en la citada tendencia al estancamiento. Por zonas, tanto en la urbana como en la rural, la estimacin de 1999 arroja niveles superiores en la pobreza total y, especialmente, en la pobreza extrema o indigencia (cuadro 2.5). La
incidencia de la pobreza sigue siendo mayor en la zona rural, aunque en el ao en estudio, muy pro bablemente co mo resultado del cambio muestral, se dio un incremento en el porcentaje de pobres urbanos (totales y extremos) respecto al total, pero sin sobrepasar lmites alcanzados en aos anteriores. En el caso de la indigencia, el aumento en la incidencia urbana fue muy fuerte: el porcentaje de hogares en situacin de indigencia pas del 2,9% al 4,5%. En trminos de regiones de planicacin, la incidencia de la pobreza (total y extrema) en 1999 es sistemticamente superior respecto a la estimacin previa, con excepcin de la pobreza total en la Regin Brunca, que se mantuvo en el mismo nivel. La mayor variabilidad se presenta en la Regin Pacco Central, donde el porcentaje de hogares en situacin de pobreza pas del 20,8% al 28,7%. Al igual que en los aos anteriores, este indicador fue mayor en las regiones Chorotega y Brunca, y menor en la Central (cuadro 2.5). Considerando la distribucin regional de los hogares pobres, en 1999 se mantuvo que prcticamente la mitad de ellos (47,2%) se ubicaba en la Regin Central (18,4% en el Area Metropolitana y 28,8% en el resto de la Regin). Del total de ho gares en po breza extrema, un 41,1% se encontraba all.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
101
Caractersticas de los hogares pobres

En 1999 no hubo cambios signicativos en las caractersticas de los hogares pobres y de las personas que en ellos habitan. As, respecto a los hogares no pobres, los hogares pobres fueron ms numerosos (4,7 miembros en promedio frente a 3,9), y en ellos la relacin de dependencia demogrca fue casi el doble que en los hogares no pobres (1,1 y 0,6 respectivamente), o sea, haba en ellos ms nios y adultos mayores por cada persona en edad laboral (de 15 a 64 aos). En lo que se reere a la jefatura en los hogares, un 23,1% del total de hogares fue jefeado por mujeres, lo cual representa un aumento signicativo respecto a los aos previos, en que ese indicador no haba superado el 21%. Contrario a lo que se podra esperar, no es tan claro que este incremento responda al cambio de muestra, pues si bien la jefatura femenina es una situacin principalmente urbana, el porcentaje de mujeres jefas residentes en esa zona en 1999 (56,4%) no es diferente al de aos previos, a pesar del aumento en la participacin de la poblacin urbana dentro del total, como resultado del cambio muestral.
Tambin creci la incidencia de la pobreza en los hogares con jefatura femenina respecto a 1998 (33,0% frente a 25,8%), pero sin llegar a sobrepasar el lmite superior que se haba presentado en aos previos. En las caractersticas laborales tampoco hubo cambios respecto a los aos anteriores. En los hogares pobres el nmero promedio de ocupados sigui siendo menor y la tasa de desempleo abierto mayor que en los hogares no pobres, lo cual se traduce en una dependencia econmica bastante mayor respecto a los hogares no pobres. Adicionalmente, el nmero de horas semanales trabajadas (en la ocupacin principal) por los ocupados en hogares pobres es bastante inferior a la de los no pobres, aspecto relacionado con el subempleo y, probablemente, con otras condiciones de precariedad laboral. Adems de estas condiciones generales, tratadas en los informes anteriores, para el presente Informe se ha considerado importante profundizar en el anlisis de otras caractersticas laborales de los pobres. En el cuadro 2.6 se incluyen las principales de ellas, que sern examinadas a continuacin.
CUADRO 2.5
Evolucin de la indigencia y la pobreza total segn regiones 1990-1999

(porcentaje de hogares bajo la lnea de pobreza respectiva a/)
Pobreza/regin
Indigencia Total pas Central Chorotega Pacco Central Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte Pobreza total b/ Total pas Central Chorotega Pacco Central Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte
1990
9,1 5,7 22,7 12,9 20,9 6,8 14,0 27,1 22,0 45,4 33,7 45,0 21,7 38,8
1991
11,7 8,7 23,4 14,7 19,5 9,3 12,9 31,9 27,2 51,7 35,4 45,1 26,2 34,6
1992
9,3 6,6 19,1 11,7 18,2 7,2 12,8 29,4 25,5 46,8 33,3 43,6 20,6 34,4
1993
6,9 4,6 13,8 9,0 15,2 5,7 7,0 23,2 18,5 38,4 26,1 39,9 20,4 24,6
1994
5,8 3,1 14,7 6,5 14,1 6,2 9,4 20,0 14,9 37,5 21,9 35,8 19,7 26,1
1995
6,2 4,1 13,6 5,5 14,4 5,1 10,0 20,4 16,0 35,2 22,8 36,9 17,1 27,6
1996
6,9 4,4 13,2 6,6 14,8 8,6 11,2 21,6 16,5 34,5 22,9 37,0 25,4 27,7
1997
5,7 3,5 12,3 6,9 10,7 6,8 9,5 20,7 15,4 36,0 24,8 32,3 25,7 27,2
1998
5,3 3,3 11,5 5,7 11,7 5,3 7,6 19,7 15,0 34,1 20,8 34,1 20,7 26,4
1999
6,7 4,4 13,2 8,2 14,8 6,9 8,5 20,6 15,6 35,5 28,7 34,1 21,5 26,3
a/Excluyendo hogares con ingreso cero o ignorado. b/Incluye indigentes.
102
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
En 1999 solamente uno de cada tres ocupados (31,7%) era mujer, si se considera la totalidad de los ocupados2; el porcentaje es ligeramente menor entre los pobres que en los no pobres. En 1990 un 28% de la poblacin ocupada estaba
constituido por mujeres, de manera que el incremento entre esos aos es resultado del fuerte aumento en la participacin femenina en el mercado de trabajo. Entre 1990 y 1999 la tasa neta de participacin para ellas (mujeres activas respecto
CUADRO 2.6
Caractersticas laborales de los ocupados por condicin de pobreza del hogar a/ . 1999
(cifras relativas)
Todos los ocupados

Total ocupados Sexo Hombres Mujeres Tasa neta de ocupacin b/ Hombres Mujeres Nivel educativo Primaria incompleta o ninguna Primaria Completa o secundaria incompleta Secundaria completa o ms Categora ocupacional Cuenta propia y patronos Asalariados sin servicio domstico Servicio domstico Trabajadores no remunerados Sector productivo Primario (agropecuario) Secundario c/ Terciario Servicios bsicos d/ Comercio e/ Otros servicios f/ Segmento g/ Formal (urbano y rural) Informal (urbano y rural) Agropecuario
100,0 100,0 68,3 31,7 51,1 71,4 31,7 100,0 20,7 50,7 28,6 100,0 25,0 66,8 5,1 3,1 100,0 20,8 22,7 56,6 6,7 24,9 25,0 100,0 48,7 30,5 20,8
Ocupados no pobres
85,7 100,0 67,6 32,4 55,2 74,5 35,8 100,0 17,9 49,9 32,2 100,0 23,6 69,5 4,3 2,5 100,0 17,7 23,7 59,5 7,1 26,1 25,3 100,0 53,6 28,7 17,7
Ocupados pobres
Todos 14,3 100,0 72,4 27,6 35,4 57,9 17,5 100,0 37,6 55,8 6,6 100,0 33,0 50,5 10,3 6,2 100,0 39,2 16,6 44,2 4,0 17,3 22,9 100,0 19,9 41,0 39,2 Indigentes 3,6 100,0 70,3 29,7 29,0 48,4 14,9 100,0 42,5 52,0 5,5 100,0 42,1 36,3 11,6 10,0 100,0 48,1 11,6 40,3 2,6 12,9 24,8 100,0 7,8 44,1 48,1
a/ Se excluye la poblacin que habita en hogares con ingreso cero o ignorado. Por ese motivo, algunas de las cifras totales aqu consideradas pueden mostrar pequeas diferencias con las publicadas por el INEC. b/ La tasa neta de ocupacin es el porcentaje de ocupados con respecto a la poblacin en edad de trabajar (12 aos y ms). c/ Industria y construccin. d/ Electricidad y agua; transporte, almacenamiento y comunicaciones. e/ Comercio, hoteles y restaurantes; establecimientos nancieros; bienes inmuebles. f/ Gobierno general y otros servicios. g/ El segmento informal incluye a los trabajadores no agropecuarios (urbanos y rurales) sin educacin universitaria: por cuenta propia, asalariados en establecimientos de 5 empleados o menos (excluyendo los empleados pblicos), servicio domstico y trabajadores no remunerados. El formal incluye a todos los dems trabajadores no agropecuarios (urbanos y rurales).
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
103
al total de mujeres de 12 aos y ms), pas de 30,3% a 35,5%. Por su parte, la tasa neta de ocupacin, como se observa en el cuadro 2.6, es mayor para los hombres que para las mujeres y, en general, mayor para los no pobres que para los pobres. Entre los pobres, la tasa es bastante menor para los indigentes. Como se ha sealado, esto se traduce en mayores tasas de dependencia econmica para los pobres. En lo que se reere al nivel educativo, como se esperaba, en el caso de los ocupados pobres es bastante menor que en el de los no pobres, y entre de los pobres, el menor nivel corresponde a los indigentes.
RECUADRO 2.4
Incidencia, intensidad y severidad de la pobreza: conceptos y frmula de clculo

La incidencia o extensin de la pobreza se reere a la proporcin de hogares cuyo ingreso per cpita es inferior a determinada lnea de pobreza. La intensidad o brecha de pobreza se estima relativizando las diferencias entre el ingreso per cpita y esa lnea de pobreza, de manera que reeja qu tan pobres son los pobres. La severidad de la pobreza se estima de manera similar al indicador anterior, pero da una mayor ponderacin a los hogares ms pobres, de modo que reeja desigualdades entre los pobres. Para el clculo de los ndices de pobreza (incidencia o extensin, intensidad o brecha, y severidad) se ha utilizado la frmula propuesta por Foster, Greer y Thorbecke (1984):
q
En cuanto a la forma en que los pobres se insertan en el mercado de trabajo, la condicin de asalariados es bastante menor entre ellos que entre los no pobres. En cambio, el porcentaje que se inserta como trabajador por cuenta propia o en servicio domstico es bastante superior. Por sector productivo, los pobres se ocupan principalmente en labores agropecuarias, conrmando el vnculo entre ese tipo de actividades y la pobreza. Determinar la formalidad o informalidad de las ocupaciones es una labor compleja; sin embargo, utilizando una denicin que capta lo esencial de la problemtica (cuadro 2.6), es claro cmo la situacin de la pobreza est tambin relacionada con la informalidad. El 41% de los ocupados pobres (44,1% de los indigentes) se inserta en el sector informal, respecto a un 28,7% de los no pobres. Ms adelante se retomar el anlisis de los vnculos entre mercado de trabajo y pobreza.
Intensidad y severidad de la pobreza

Hasta ahora se ha evaluado la incidencia o extensin de la pobreza. En el Informe anterior se incorpor la medicin de la intensidad y la severidad de la pobreza (recuadro 2.4), a la cual se le da seguimiento en esta edicin. La conclusin general es que el patrn de incidencia de la pobreza durante 1999 estuvo acompaado de aumentos tanto en la intensidad (los pobres en ese ao fueron ms pobres que el ao anterior), como en su severidad (los ms pobres entre los pobres fueron los que ms se empobrecieron). Sin embargo, en ninguno de los casos se alcanzan valores fuera de los lmites superiores de la dcada de los noventa (cuadro 2. 7). Por zonas, la situacin es similar a la de la totalidad del pas, es decir, adems de aumentos en la incidencia de la pobreza, hubo tambin aumentos en su intensidad o brecha y en su severidad (cuadro 2.7). Otra de las innovaciones del Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin fue la incorporacin de una medicin sobre la vulnerabilidad a la pobreza de los no pobres, o sea, cun vulnerables a alcanzar una situacin de pobreza son los hogares cuyos ingresos per cpita superan la lnea de pobreza. El grado de vulnerabilidad se determina por cercana o alejamiento de los ingresos per cpita a la lnea de pobreza de los hogares vulnerables, definidos como aquellos hogares cuyo ingreso familiar per cpita supera la lnea de pobreza, pero es inferior a 1,4 veces la misma3.
Pa = (1/n) * [ (Z Yh) / Z ]a
h= 1
donde: Pa es el ndice de pobreza estimado, donde a = 0, 1, 2: 0 = incidencia, 1 = intensidad, 2 = severidad; n es el nmero total de hogares; Z es la lnea de pobreza (total); es el ingreso per cpita de los miembros Yh del hogar h; q es el nmero de hogares debajo de la lnea de pobreza.
104
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
En 1999 el porcentaje de hogares vulnerables fue 31,1% a nivel nacional, ligeramente mayor que el del ao anterior, pero dentro del rango de la dcada (cuadro 2.5).
Para facilitar su comprensin, el indicador de vulnerabilidad a la pobreza se presenta en este Informe de manera diferente al anterior. El mismo asume ahora valores entre 0 y 1, donde el
CUADRO 2.7
Incidencia, intensidad y severidad de la pobreza en los hogares a nivel nacional. 1990-1999

(en porcentajes)
Total pas
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Zona urbana
P2 6,0 7,3 6,3 4,7 3,9 4,0 4,6 3,8 3,5 4,3 P0 23,6 28,8 27,3 19,8 15,5 16,1 17,0 16,3 16,1 17,3 P1 8,2 10,8 9,6 6,6 5,1 5,3 6,1 5,6 4,9 6,4 P2 4,4 5,9 4,8 3,2 2,5 2,6 3,1 2,8 2,3 3,4
Zona rural
P0 30,1 34,4 31,1 25,9 23,7 23,9 25,1 24,1 22,4 23,5 P1 12,8 14,8 12,9 10,5 9,2 9,4 10,2 8,7 8,3 9,3 P2 7,4 8,5 7,5 6,0 5,1 5,2 5,7 4,6 4,3 5,0
P0 27,1 31,9 29,4 23,2 20,0 20,4 21,5 20,7 19,7 20,6
P1 10,7 13,0 11,4 8,7 7,4 7,5 8,4 7,4 6,8 8,0
P0 = incidencia. P1 = intensidad. P2 = severidad.
Fuente: Elaboracin propia a partir de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
GRAFICO 2.2
Indice 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1990
Costa Rica: ndice de vulnerabilidad a la pobreza y porcentaje de hogares vulnerables 1990-1999
Hogares 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Hogares vulnerables
Indice de vulnerabilidad
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
105
RECUADRO 2.5
M ejorando la estimacin de las brechas de pobreza

En este Informe la estimacin de las brechas de pobreza deviene de una metodologa especca y no de un mero subproducto de la estimacin de la intensidad de la pobreza, a partir de la cual es posible realizar estimaciones diferenciadas para los niveles de indigencia y pobreza total. En virtud del ajuste introducido, no debe extraar que las magnitudes incluidas en este Informe sean mayores que las del anterior, aunque el resultado general sigue siendo el mismo: la brecha de pobreza en Costa Rica, medida en trminos de insuciencia de ingresos, es relativamente pequea y, por lo tanto, susceptible de erradicacin en un plazo ms o menos corto, si se concentra en ello sucientes esfuerzos. La brecha promedio por persona, indigente o pobre, se reere al total de colones por mes que, en promedio, requiere cada pobre para alcanzar la lnea de pobreza respectiva (indigencia o pobreza total). En 1999 los indigentes requeran 2.527 colones por persona por mes para alcanzar la lnea de indigencia (cuadro 2.8), mientras que los pobres, en general, requeran 5.722 colones para alcanzar la lnea de pobreza total. En trminos reales estas magnitudes aumentan respecto a 1998, y reejan que superar la pobreza requerira mayores recursos por persona pobre y tambin en trminos globales, dado el incremento en el nmero de pobres. Multiplicando la brecha promedio por pobre por el nmero de pobres (expandidos segn lo indicado en el recuadro 2.4), en 1999 se hubiese requerido cerca de 50.000 millones de colones para cerrar la brecha de pobreza total, cifra coincidente con el gasto total del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares en ese ao. Se hubiese necesitado cerca de 7.000 millones de colones para que los indigentes alcanzaran la lnea de indigencia, es decir, para erradicar la pobreza extrema pero no la pobreza total. Sin restar importancia a la utilizacin de transferencias para casos especcos, como ancianos sin pensin contributiva, discapacitados con imposibilidad de trabajar, etc. , debe advertirse sobre la debilidad de esa alternativa para enfrentar estructuralmente el problema de la pobreza, en contraste con los resultados que podra obtenerse de utilizar los recursos del citado Fondo en programas que potencien el desarrollo social de los pobres. Se estim tambin la magnitud de las brechas de indigencia y pobreza total respecto al ingreso familiar total, al ingreso de los hogares no pobres y al Producto Interno Bruto (estimacin sin correccin). En todos los casos la magnitud relativa de la brecha se increment en 1999 respecto a 1998 (cuadro 2.8), pero manteniendo los bajos niveles que han caracterizado a los ltimos aos del perodo, y que reejan la posibilidad real de erradicar la pobreza en el pas.
CUADRO 2.8
Anlisis de las brechas de pobreza. 1990-1999

(cifras absolutas y relativas)
Como % ingreso no pobres

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Indigencia 0,9 1,2 1,0 0,6 0,5 0,5 0,6 0,5 0,4 0,5
c/
Como % ingreso familiar total

d/
Como % PIB a/
d/
Brecha promedio por pobre b/

d/
Pobreza 6,3 8,4 7,0 4,5 3,4 3,6 3,9 3,6 3,0 3,6
Indigencia 0,9 1,1 0,9 0,6 0,4 0,5 0,5 0,4 0,3 0,5
c/
Pobreza 5,7 7,4 6,3 4,2 3,2 3,4 3,7 3,3 2,8 3,4
Indigencia 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
c/
Pobreza 2,5 2,9 2,6 1,8 1,5 1,6 1,7 1,5 1,4 1,5
Indigencia 2.668 2.531 2.642 2.644 2.543 2.354 2.447 2.484 2.421 2.527
c/
Pobreza d/ 5.709 5.944 5.675 5.473 5.416 5.320 5.300 5.159 5.232 5.722
a/ Para esta estimacin las cifras de pobreza fueron expandidas al total de la poblacin, es decir, incluyendo las personas en hogares con ingreso cero o ignorado, para lo cual se utilizaron los resultados obtenidos por Sauma y Trejos (1999), reseados en el recuadro 2.3. Adems se utilizaron los datos del PIB sin correccin. b/ En colones de 1999 por mes. Deatado con el IPC (promedio 1999= 100%). c/ Se reere a lo que les falta a los indigentes para alcanzar la lnea de pobreza extrema (o sea, para dejar de ser indigentes, aunque siguen siendo pobres). d/ Se reere a lo que les falta a los pobres (todos, independientemente de su grado de pobreza) para alcanzar la lnea de pobreza, o sea, para dejar de ser pobres.
106
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
primer valor corresponde a la menor vulnerabilidad, y el segundo a mayor vulnerabilidad. De esta forma, aumentos en el indicador reejan aumentos en la vulnerabilidad, y lo contrario, reducciones. En 1999 el indicador creci, es decir, aument la vulnerabilidad a la pobreza de los hogares de referencia (grco 2.2). En contraposicin a otros resultados analizados en este Informe, el indicador de vulnerabilidad mostr uno de los niveles ms elevados de la dcada, similar al de 1991 (mximo). Dado que este ltimo fue el ao ms recesivo de la dcada en materia econmica, a diferencia de 1999, es claro que en el ao en estudio el valor del indicador es el ms elevado en una situacin econmica no recesiva, lo cual constituye una importante seal de alerta, pues advierte que un cambio negativo en la coyuntura econmica podra tener un impacto muy fuerte en trminos de pobreza.
La distribucin del ingreso de los hogares

En 1999 se observa una mayor desigualdad en la distribucin del ingreso familiar per cpita respecto a 1998, situacin que se reeja tanto en el coeciente de Gini, como en las razones de ingreso familiar promedio entre los grupos de mayores ingresos en relacin con los de menores
ingresos (cuadro 2.9). Llama la atencin que los valores que asumen las diferentes mediciones de la desigualdad durante 1999 son muy similares a los que prevalecieron en 1991, ao en el que se present la situacin econmica recesiva ms fuerte de la dcada. Con una perspectiva de largo plazo, las cifras del cuadro 2.9 indican que en 1999 continu una tenue pero persistente tendencia hacia la concentracin en la distribucin del ingreso, que ha caracterizado la mayor parte de la dcada de los noventa, aunque los cambios no son de gran magnitud. Sobre este ltimo particular, los resultados mostrados son consistentes con tres estudios recientes, que sealan que durante la ltima dcada y media no se han producido cambios signicativos en la distribucin del ingreso en Costa Rica, sino pequeas variaciones que, contradictoriamente, reejan leves aumentos o disminuciones en la concentracin4. El cuadro 2.10 muestra los cambios en el ingreso familiar promedio entre 1998 y 1999, cuando las familias son ordenadas segn su ingreso familiar per cpita. Al incluir la totalidad de las familias, el ingreso promedio real muestra una cada de 1,2% en trminos reales, pero con diferencias por estratos de ingreso, pues la cada se reduce a medida que se consideran estratos de
CUADRO 2.9
M edidas de desigualdad en la distribucin del ingreso familiar per cpita a/ . 1990-1999

Ao
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
X/I decil b/
17,4 19,9 17,0 16,4 17,0 16,1 18,6 15,5 16,5 19,5
V/I quintil c/
8,2 9,1 8,1 7,8 8,5 7,9 8,8 8,0 8,5 9,1
Coeciente de Gini d/
0,374 0,391 0,378 0,378 0,387 0,377 0,393 0,380 0,389 0,400
a/ Excluyendo los hogares con el ingreso respectivo igual a cero o ignorado. b/ Relacin entre el ingreso promedio de los hogares del dcimo decil entre las del primero. c/ Relacin entre el ingreso promedio de los hogares del quinto quintil entre las del primero. d/ Coeciente de Gini de la distribucin respectiva, calculado por deciles.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
107
mayores ingresos; en otras palabras, las familias relativamente ms pobres fueron las ms afectadas, mientras que las relativamente ms ricas fueron menos afectadas, e inclusive los estratos ms altos vieron crecer su ingreso real. Resulta importante conocer cmo cambian las caractersticas de las familias y de sus miembros por estratos de ingreso. En el cuadro 2.11 se presentan algunas de las principales caractersticas de los hogares y sus miembros segn este ltimo ordenamiento. As, el porcentaje de hogares rurales aumenta a medida que se reduce el ingreso, reiterando que el problema de la pobreza en el pas es fundamentalmente rural. Los hogares relativamente pobres son ms numerosos que los ms ricos. En lo que se reere a la caracterstica de jefatura femenina del hogar, esta es signicativamente mayor en los hogares del quintil ms pobre. El nmero promedio de ocupados por hogar aumenta a medida que se incrementa el ingreso, mientras que la relacin de dependencia econmica (inactivos/activos) se reduce. La tasa de desempleo abierto (13,4%) de los hogares relativamente ms po bres ms que duplica la prevaleciente a nivel nacional (6,1%). En el caso de los ocupados, las cifras del cuadro 2.11 conrman que la ocupacin en labores
agropecuarias e informales aumenta a medida que se consideran hogares de menores ingresos. As, mientras un 83,9% de los ocupados del primer quintil de hogares se ocupa en esos sectores (46,3% en el agropecuario y 37,6% en el informal), solamente se ocupa en ellos un 23,6% (6,8% y 16,8% respectivamente) del quinto quintil. La condicin de ocupados asalariados es menor entre los ms pobres y aumenta a medida que crece el ingreso.
Mercado de trabajo y pobreza

El ingreso familiar est conformado por los ingresos laborales y los no laborales. Los primeros, tambin denominados renta primaria, los obtienen las familias por la participacin de sus miembros en el mercado de trabajo, dependiendo su retribucin individual (en dinero o en especie) de si el miembro labora como asalariado (sueldos y salarios) o en forma independiente, por su cuenta o como patrono (ganancias o renta empresarial). Por su parte, los ingresos no laborales captados por las encuestas de hogares incluyen transferencias, que consideran rubros como pensiones y jubilaciones, becas y subsidios y, a partir de 1991, los ingresos de capital, que
CUADRO 2.10
Variacin en el ingreso familiar promedio y en la participacin en el ingreso total, segn estratos de ingreso familiar per cpita. 1998-1999
Porcentaje de hogares a/
1998
Ingreso familiar promedio

1999
b/
Participacin en el ingreso total

1998 1999 Diferencia
Variacin porcentual -1,2 -12,6 -5,9 -2,7 -3,5 -3,1 1,3 3,2
Total 10% ms pobre I quintil II quintil III quintil IV quintil V quintil 10% ms rico
163.817,4 28.647,8 44.036,3 88.124,1 127.233,5 186.303,5 373.585,4 473.670,9
161.794,1 25.041,4 41.438,5 85.717,1 122.837,6 180.594,8 378.416,2 488.607,0
100,0 1,7 5,4 10,8 15,4 23,0 45,5 29,0
100,0 1,5 5,1 10,6 15,2 22,3 46,8 30,0 -0,2 -0,3 -0,2 -0,2 -0,6 1,3 1,0
a/ Ordenados segn su ingreso familiar per cpita. Excluyendo los hogares con ingreso cero o ignorado. b/ En colones de julio de 1999.
Fuente: Estimacin propia a partir de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
108
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 2.11
Principales caractersticas de los hogares, por estratos de ingreso familiar per cpita. 1999
Porcentaje de hogares a/
Hogares rurales (%) Mujeres jefas (%) Tamao promedio del hogar Relacin de dependencia econmica Promedio de ocupados por hogar Tasa de desempleo abierto Porcentaje de ocupados asalariados b/ Porcentaje de ocupados agropecuarios Porcentaje de ocupados informales c/
Total
53,8 23,1 4,1 1,5 1,5 6,1 72,0 20,8 30,5
I quintil
74,8 31,0 4,6 2,9 1,0 13,4 60,5 46,3 37,6
II quint il
61,5 20,4 4,5 2,0 1,4 7,4 72,8 27,4 37,7
III quintil
54,5 20,5 4,1 1,4 1,6 6,3 73,5 20,2 34,3
IV quintil
47,8 21,9 3,8 1,0 1,8 3,6 75,2 14,7 30,2
V quintil
30,2 21,5 3,2 0,8 1,7 2,1 73,5 6,8 16,8
a/ Ordenados segn su ingreso familiar per cpita. Excluyendo los hogares con ingreso cero o ignorado. b/ Incluye servicio domstico. c/ Se consideran informales aquellos trabajadores no agropecuarios (urbanos y rurales) sin educacin universitaria: por cuenta propia, asalariados en establecimientos de 5 empleados o menos (excluyendo los empleados pblicos), servicio domstico y trabajadores no remunerados.
provienen del usufructo de la propiedad de activos, e incluyen ingresos en efectivo como intereses, alquileres, dividendos y derechos de autor. Los ingresos laborales son los ms signicativos dentro del ingreso familiar total, pues han representado, como promedio para la dcada de los aos noventa, un 89,3% del total. Por zonas esta situacin se repite, aunque con diferencias de magnitud, ya que los ingresos no laborales han sido relativamente ms importantes para las familias urbanas que para las rurales, de manera que los ingresos laborales, como promedio para la dcada, han representado un 86,9% del total de los ingresos familiares urbanos, y un 92,6% de los rurales. Como se ha sealado reiteradamente en los Informes sobre el Estado de la Nacin, la pobreza es un fenmeno complejo, multifactico y heterogneo. Entre las deniciones alternativas del fenmeno se ha optado por aquella que la considera como una situacin de ingresos insucientes para satisfacer las necesidades bsicas del hogar, denicin en la cual el mercado de trabajo juega un papel clave, dado que, como se acaba de comprobar, los ingresos laborales son los ms importantes para las familias. Ahora bien, en la determinacin del fenmeno denido de esta manera interviene un nmero muy grande de variables econmicas y sociales, y de vnculos entre
ellas (relaciones de causalidad), que explican la forma en que los cambios en el mercado de trabajo afectan la pobreza. Pero tambin la pobreza se ve afectada por cambios en los ingresos no laborales, como resultado de mltiples aspectos, incluyendo la poltica asistencial del Estado. Un anlisis detallado de esa multiplicidad de aspectos escapa a las posibilidades del presente Informe, aunque s es posible demostrar, al menos parcialmente, cmo algunas variables explican la reduccin de la pobreza entre 1990 y 1999. Siguiendo la metodologa utilizada por Sauma y Vargas (2000), los cambios en el ingreso familiar per cpita se desagregan como efecto de: a) las variaciones en los ingresos laborales por ocupado; b) las variaciones en la participacin y el empleo de los miembros del hogar, y c) las variaciones en los ingresos no laborales (ms un efecto residual global adicional a esos tres) 5. Entre 1990 y 1999 el ingreso familiar promedio aument, en trminos reales6, en un 22%; mientras que el tamao promedio del hogar se redujo de 4,4 a 4,1 miembros. Como resultado, el ingreso familiar per cpita aument en un 31,5%. En el cuadro 2.12 se muestran los resultados de la descomposicin del cambio en el ingreso familiar per cpita entre 1990 y 1999, desagregados para dos estratos de poblacin: el 30% de las
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
109
familias de menores ingresos segn su ingreso familiar per cpita, y el 70% restante de las familias. Cuando se considera la totalidad de las familias, las cifras del cuadro 2.12 claramente reejan que el aumento en el ingreso familiar per cpita entre 1990 y 1999 (31,5%) ha jugado el papel ms importante en el incremento de los ingresos laborales por ocupado, pues explica un 65% del mismo. Le siguen en importancia los cambios en la participacin y el empleo (19,7%) y, nalmente, el aporte de los ingresos no laborales (16,5%), a pesar de que los ingresos de este tipo captados por las encuestas de hogares se incrementan fuertemente en el perodo (57,8% en trminos per cpita). Cuando se desagrega el efecto participacin y empleo, la reduccin en la relacin de dependencia econmica (nmero de dependientes por cada activo) surge como el segundo factor en importancia en la explicacin del aumento en el ingreso familiar per cpita. Como se ha sealado, entre 1990 y 1999 el tamao promedio de los
hogares se redujo en 0,3 miembros (pas de 4,4 a 4,1) 7, sin variaciones signicativas en el nmero promedio de ocupados y activos por hogar, y con una reduccin de 0,4 (de 2,8 a 2,4) en el nmero promedio de dependientes por hogar. La relacin de dependencia econmica (dependientes entre activos) se redujo entonces de 1,7 a 1,5. Por estratos de ingreso familiar per cpita, el aumento en el ingreso de las familias de menores ingresos fue de 21% entre 1990 y 1999, menor que el de las familias relativamente ms ricas (32,3%), pero que incide en la reduccin de la pobreza entre esos dos aos (de 27,1% a 20,6% de los hogares). Varios aspectos resultan llamativos en la descomposicin por estratos de ingreso. En primer lugar, que el aumento en los ingresos laborales por ocupado en las familias relativamente ms pobres fue signicativamente ms importante que en las ms ricas, pues para las primeras explica casi un 75% del aumento en el ingreso per cpita, frente a un 60% para las segundas. En
CUADRO 2.12
Variacin en el ingreso familiar per cpita, por estrato de ingreso. 1990-1999

Todas las familias
Cambio en el ingreso familiar per c pita (%) Descomposicin del cambio (%) Efecto renta primaria por ocupado Efecto participacin y empleo Tasa ocupacin poblacin en edad de trabajar Inverso tasa neta de participacin Inverso relacin de dependencia econmica Tasa bruta de inactividad Efecto ingresos no laborales per cpita Efecto residual Cambios porcentuales en: Ingresos laborales por ocupado (YL/oc) Tasa ocupacin poblacin edad trabajar (oc/pet) Tasa neta de participacin (ac/pet) b/ Relacin dependencia econmica (dep/ac) b/ Tasa bruta de inactividad (dep/n) Ingresos laborales per cpita (YL/n) Ingresos no laborales per cpita (YNL/n)
31,5 100,0 65,0 19,7 5,8 -11,7 43,8 -18,2 16,5 -1,2 21,1 1,6 3,1 -11,8 -4,7 28,9 57,8
30% ms pobres a/ 70% siguiente a/

21,0 100,0 74,7 -7,0 -26,6 6,4 18,4 -5,1 30,3 2,0 17,7 -5,1 -1,3 -3,7 -1,0 16,3 63,2 32,3 100,0 60,0 24,3 12,4 -16,4 55,5 -27,3 15,5 0,2 19,6 3,5 4,5 -15,1 -6,9 29,9 56,6
a/ Segn su ingreso familiar per cpita. Se excluyen las familias con ingreso cero o ignorado. b/ Ntese que se reere al inverso de los trminos utilizados en la estimacin.
110
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
segundo lugar, que la reduccin en la relacin de dependencia econmica fue menor entre las familias relativamente ms pobres, y por lo tanto, explica mucho menos del aumento en el ingreso per cpita8. Por ltimo, que para las familias de menores ingresos el aumento en los ingresos no laborales no slo fue mucho mayor que para las ms ricas, sino que fue el segundo factor en importancia en la explicacin del aumento en el ingreso per cpita. Lo anterior deja claramente establecida la importancia del mercado de trabajo para la reduccin de la pobreza. Sauma y Vargas (2000) van ms all, y realizan un anlisis amplio de la poltica econmica y el desempeo macroeconmico en el mismo perodo, as como del mercado de trabajo (empleo e ingresos laborales), puntualizando que los cuatro aspectos que ms parecen haber incidido en la reduccin de la incidencia de la pobreza (sin orden de prioridad) son: El proceso en marcha, ms all de los altibajos coyunturales en las principales variables econmicas, ha generado los empleos necesarios para mantener los niveles de desempleo relativamente bajos, a pesar de los aumentos en la tasa de participacin. Adems, estos empleos han sido generados sobre todo por la economa formal, directamente relacionada con los procesos de apertura y de reforma, a diferencia de otros pases, donde los empleos generados han sido informales9. El aumento en el nivel de calicacin de la fuerza de trabajo y en la contratacin de trabajo calicado ha impulsado los ingresos laborales al alza. La apertura comercial no ha causado fuertes reducciones en el empleo y los ingresos agropecuarios. La actividad agropecuaria, productora de bienes transables, puede ser considerada un reservorio de pobreza, en el sentido de que gran parte de los ocupados en ella (y sus dependientes) son pobres o apenas superan el umbral de pobreza, de manera que impactos negativos en ella redundaran inmediatamente en aumentos de la pobreza. El proceso ha producido un aumento real en los ingresos laborales (renta primaria) de la mayora de los ocupados, explicado por la dinmica propia del mercado de trabajo (ofertademanda), pero en el que tambin parecen haber jugado un papel muy importante las jaciones de los salarios mnimos, que han tendido a protegerlos en trminos reales e inclusive a incrementarlos10.
Disminuye el acceso a la vivienda

En 1996, Gutirrez y Vargas introdujeron el ndice de accesibilidad a la vivienda, como una aproximacin al estudio de las posibilidades efectivas de la poblacin de acceder a una vivienda digna en condiciones de mercado a lo largo del perodo 1980-1994, tomando 1980 como ao base para las estimaciones. El citado ndice mide la tendencia de las condiciones de acceso a vivienda en comparacin con las condiciones de un ao determinado. Las variables que se utilizan para estimar la accesibilidad a la vivienda son el ingreso de las familias, condiciones nancieras como tasas de inters de corto y largo plazo, el plazo de los crditos para vivienda y los precios de los materiales de construccin. El ndice equivale a 100 (o a 1), en el ao a partir del cual se realizar la comparacin del resto de aos. Si el ndice es superior a 100, indica que han mejorado las condiciones acceso en relacin con el ao determinado, y si el ndice es inferior a 100 quiere decir que tales condiciones han desmejorado (Gutirrez y Vargas, 1996). Del anlisis de la serie 1980-1994 se derivaba una tendencia hacia una profunda y sistemtica cada en la accesibilidad habitacional de la poblacin, como resultado combinado de la disminucin de los ingresos disponibles, el encarecimiento de los crditos y el aumento en los costos de produccin. Se sealaba tambin como conclusin que las estrategias orientadas a combatir el deterioro en materia de accesibilidad apuntaban a la reduccin de las reas de construccin, as como a la merma en la calidad de la infraestructura y de los acabados de las viviendas populares (Gutirrez y Vargas, 1996). En el contexto de la preparacin del Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin, se decidi actualizar el clculo del ndice de accesibilidad para el perodo 1992-1999. Para ello fue necesario realizar ajustes en algunas de las variables que concurren en su clculo, lo cual impide hacer un empalme con la serie 1980-1994. El grco 2.3 resume la tendencia en el desempeo del indicador, cuya base es 1992. De 1992 a 1995 hay una cada de cerca de 20 puntos. A partir de 1996 hay una fase de recuperacin, cuyos puntos mximos se alcanzan en 1997 y 1998, nicos en los que el ndice muestra una mejora (rebasa el 100). Por ltimo, en 1999 el ndice declina de nuevo, movindose empero en un rango cercano al promedio del perodo considerado.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
111
GRAFICO 2.3
Costa Rica: ndice de accesibilidad habitacional sin bono. 1992-1999

(base 1992=100)
120
100
80
60
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Sobre la base de este recorrido, puede armarse que el acceso a la vivienda en condiciones de mercado sigue constituyendo una rea de preocupacin para sectores de ingresos medios y bajos, y de all la enorme relevancia social de mecanismos de subsidio como el Bono Familiar de la Vivienda.
La poblacin migrante: un grupo vulnerable

Hacia 1999, segn estimaciones del Programa Centroamericano de Poblacin (PCP) de la Universidad de Costa Rica, la poblacin costarricense ascenda a 3.856.191 de habitantes (PCPINEC, 1998). El Censo del 2000 permitir calibrar mejor las estimaciones y proyecciones de poblacin junto con otro importante conjunto de indicadores sociales. De los tres elementos que tipican la dinmica demogrca (natalidad, mortalidad y migracin), ste ltimo ha venido creciendo en importancia. De ah que en este Informe se ha querido profundizar en el anlisis de la poblacin que migra desde Nicaragua a Costa Rica, aprovechando que a partir de 1987 se incorpor en la Encuesta de Hogares una pregunta sobre nacionalidad, en uno de los pocos esfuerzos sistemticos realizados en el pas para medir la presencia de inmigrantes.
En la Encuesta de Hogares de julio de 1997 se capt una poblacin total de 73.436 nicaragenses, cifra inferior al nmero de 99.940 nicaragenses con status de residentes permanentes registrados por la Direccin General de Migracin hasta abril de ese mismo ao (Castro y Morales, 1999). Debido a la metodologa y objetivos de la Encuesta de Hogares, puede sealarse que los nicaragenses que capta son aquellos inmigrantes que se han asentado en el pas, que cuentan con alguna documentacin y que son residentes habituales11 . Los resultados permiten visualizar las caractersticas de la insercin laboral de este sector. Otros grupos como los migrantes estacionales slo podran ser estudiados mediante otro tipo de instrumentos de investigacin, tales como encuestas ad hoc, estudios cualitativos con entrevistas a profundidad, historias de vida, estudios especiales en Nicaragua en las zonas de mayor expulsin de migrantes, entre otros. En la Encuesta de Hogares de julio de 1999 se estim un nmero de inmigrantes nicaragenses considerablemente ms alto: 130.820 personas (no naturalizadas), que representan un 3,8% de la poblacin nacional medida por esa misma encuesta. El incremento se debe a dos factores: la actualizacin del marco muestral de la encuesta y un menor temor de los nicaragenses a
112
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
informar sobre su nacionalidad, en virtud de la amnista migratoria. Si bien puede argumentarse que todava existe una subestimacin, pues las caractersticas metodolgicas de la encuesta sealadas anteriormente se mantienen, estas cifras se acercan al nmero de inmigrantes que solicitaron acogerse a la amnista migratoria. Una estimacin conable del nmero de inmigrantes (Brenes, 1999) cifra su nmero entre 300.000 y 340.000 nicaragenses, que representaron entre un 7,8% y un 8,8% de la poblacin total de Costa Rica, de 3.856.191 habitantes en el ao 1999 (poblacin proyectada). De acuerdo con las cifras de la Encuesta de Hogares para el mismo ao, los nicaragenses representaran un 5,6% de la fuerza de trabajo y un 5,3% de los ocupados. Si se considera que la poblacin de inmigrantes en la encuesta puede estar subestimada, y que las tasas de participacin laboral de la poblacin nicaragense son ms altas que para la poblacin nacional, es probable que su impacto en el mercado laboral del pas sea mayor. El Censo de Poblacin de junio del ao 2000 sin duda permitir conocer de una forma ms directa la magnitud y el impacto de la inmigracin nicaragense en Costa Rica. Sin embargo , no deben tenerse expectativas exageradas sobre la cifra global de inmigrantes captada en el Censo, debido a varios factores. El Censo, al igual que la Encuesta de Hogares, slo
incluye a residentes habituales, pero a diferencia de aquella s incluye a las personas que residen en viviendas colectivas. Por esta razn, y porque se realiz en una fecha en la cual ya haba pasado el perodo de cosechas agrcolas, no pudo captar a los inmigrantes estacionales. Igualmente podra haber problemas de subdeclaracin del nmero de personas que residen en una misma vivienda, pues muchos nicaragenses residen con grupos que no son familiares directos entre s, o bien dos o ms grupos familiares comparten una misma vivienda. En estos casos es posible que no declaren a todos los miembros residentes en la vivienda, principalmente aquellos que son indocumentados. La estructura por edades de los inmigrantes, segn la Encuesta de Hogares de 1999, muestra el peso que tiene entre los nicaragenses el grupo de edad de los 20 a los 29 aos, que representa un 30,9% del total, cifra superior al 15,4 que representa este grupo en la poblacin costarricense (cuadro 2.13). El 51,1% de la poblacin inmigrante nicaragense son mujeres y el 48,9% son hombres. Como se ha advertido en otros estudios en el mbito latinoamericano, la llamada feminizacin de la migracin no es un fenmeno nuevo, pues ha estado presente en la inmigracin internacional de Centroamrica y Mxico hacia los Estados Unidos desde los aos setenta (CEPAL-CELADE, 1999).
CUADRO 2.13
Poblacin por nacionalidad, segn sexo y grupos de edad. 1997, 1999

Sexo Grupos de edad
Costarricenses
1997
NicaraOtros genses a/ inmigrantes a/
100,0 47,8 52,2 100,0 13,1 16,3 31,2 29,8 9,6 0,0 100,0 52,2 47,8 100,0 10,0 6,4 19,9 34,0 28,0 1,7
1999
Total Costa Rica
100,0 49,9 50,1 100,0 26,1 17,1 15,8 25,7 15,4 0,1
Costarricenses
NicaraOtros gensesa/ inmigrantes a/

100,0 48,9 51,1 100,0 16,1 19,0 30,9 26,0 7,9 0,1 100,0 51,5 48,5 100,0 9,7 7,8 20,8 38,8 22,4 0,4
Total Costa Rica

100,0 49,5 50,5 100,0 26,1 16,9 16,0 26,3 14,5 0,2
Total Hombres Mujeres Total De 00 a 11 aos De 12 a 19 aos De 20 a 29 aos De 30 a 49 aos De 50 y ms aos Edad ignorada
100,0 48,1 51,9 100,0 26,6 17,2 15,4 25,5 15,2 0,0
100,0 49,6 50,4 100,0 26,9 17,0 15,4 26,1 14,4 0,2
a/ Excluye inmigrantes nacionalizados.
Fuente: Elaboracin propia a partir de tabulados sobre inmigrantes, Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
113
CUADRO 2.14
Tasa neta de participacin laboral a/ en Costa Rica y Nicaragua, segn sexo. 1995 y 1999
Sexo
Ambos sexos Hombres Mujeres Costarricenses 54,1 74,4 34,8
Costa Rica (1999)

Nicaragenses 68,8 89,2 49,4 Otros inmigrantes 57,3 72,3 42,2 Total 48,2 69,9 27,6
Nicaragua (1995)
Zona urbana 47,8 63,6 34,1 Zona rural 48,7 77,5 18,2
a/ Fuerza de trabajo como porcentaje de la poblacin en edad de trabajar.
Fuente: Costa Rica: Encuesta de Hogares, INEC; Nicaragua: Censo de Poblacin, 1995.
CUADRO 2.15
Poblacin nacida en Costa Rica de madres nicaragenses. 1982-1999

Nacimientos
Total Madres nicaragenses Nicaragenses % total
1982
73.168 1.789 2,4
1984
76.148 1.817 2,4
1986
83.192 2.554 3,1
1988
81.376 2.819 3,5
1990
81.939 3.048 3,7
1992
80.164 2.980 3,7
1994
80.391 5.141 6,4
1996
1998
1999
78.526 9.695 12,3
79.203 76.982 7.040 8.398 8,9 10,9
Fuente: Programa Centroamericano en Poblacin, UCR.
Un indicador del fenmeno anterior es la diferencia entre la tasa neta de participacin laboral de la poblacin femenina inmigrante residente en Costa Rica y ese mismo indicador referido a la poblacin femenina en Nicaragua, considerablemente ms elevada en el primer caso (cuadro 2.14). La comparacin de cifras sobre las caractersticas sociodemogrcas de los inmigrantes captados por la Encuesta de Hogares en los aos 1997 y 1999 muestra un cambio importante. En la estructura de edades de la poblacin inmigrante se present un incremento de la poblacin infantil y adolescente: los menores de 0 a 11 aos aumentaron de un 11,4% del total de inmigrantes nicaragenses en 1997, a un 16,1% en 1999. El porcentaje de adolescentes (12 a 19 aos) pas de un 13,5% a un 19,0%. En el primer grupo el porcentaje de nios es menor que en la poblacin costarricense (26,9%), pero en los y las adolescentes es similar (cuadro 2.13). Lo anterior indica un mayor asentamiento de los migrantes en el territorio nacional, con el consiguiente proceso de reunicacin de familias.
Es decir, trabajadores y trabajadoras que emigraron en forma individual, despus de cierto tiempo traen a sus hijos, parejas y otros familiares a vivir a Costa Rica, proceso que, de acuerdo con estudios de tipo cualitativo, se desarrolla en forma paulatina a lo largo del tiempo y puede prolongarse varios aos (Samand y Pereira, 1996). Es posible que al contar los inmigrantes con una mayor seguridad jurdica, mediante la amnista migratoria, este proceso se haya acelerado. Junto a lo anterior, se observa un notable incremento en la poblacin nacida en Costa Rica de madres nicaragenses, indicativo no slo de las tendencias de aumento de la migracin, sino tambin de que las familias de inmigrantes se establecen de forma ms estable en Costa Rica. Hasta el ao 1992 el porcentaje de estos nacimientos haba tenido un aumento leve con respecto a los aos ochenta, pero a partir de entonces se dispar, hasta alcanzar un 12,3% del total de nacimientos en 1999, tres veces ms respecto a la proporcin que representaba siete aos antes (cuadro 2.15). Los dos aspectos anteriores (incremento de la
114
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
poblacin infantil y adolescente asentada en Costa Rica y aumento constante del nmero de hijos e hijas nacidos de madres nicaragenses) constituyen un fenmeno de primera importancia desde el punto de vista de sus efectos sobre los servicios pblicos de salud y educacin, pues estaran generando una mayor demanda, con caractersticas y necesidades especcas. En lo que respecta a la participacin laboral, la poblacin nicaragense inmigrante en Costa Rica se ha concentrado en una serie de actividades del mercado laboral, tales como las nuevas actividades agrcolas de exportacin que se desarrollaron en el marco del nuevo modelo econmico implementado desde mediados de los aos ochenta, y actividades tradicionales como la recoleccin de caf y la zafra de la caa de azcar. Tambin los trabajadores nicaragenses han tenido una presencia creciente en actividades como la construccin, el empleo domstico, la produccin bananera y la vigilancia privada (Castro y Morales, 1999). Por lo general son sectores que generan una gran demanda de empleo no calicado o poco calicado y, en algunas actividades, de una fuerza de trabajo joven con capacidad para laborar bajo ritmos intensos y en jornadas muy extensas. La especializacin mencionada se reeja en las diferencias en la estructura ocupacional entre los costarricenses y los nicaragenses (cuadro
2.16). En el caso de los hombres nicaragenses, se presenta una concentracin en dos ocupaciones: los agricultores12, con un 33,7%, y las ocupaciones de produccin industrial, con un 38,9%. Si se compara con los costarricenses, el peso de ambas ocupaciones es ms elevado entre los nicaragenses. En cuanto a las mujeres, existe una especializacin muy pronunciada en las ocupaciones de los servicios: el 61,6% de las nicaragenses se ubica en este grupo, cifra que duplica el porcentaje de mujeres costarricenses en el mismo, un 30,2% (cuadro 2.16). Segn cifras de la Encuesta de Hogares, una de cada tres trabajadoras domsticas en la zona urbana es nicaragense y aunque es probable que exista una subestimacin, es un porcentaje muy elevado. La estructura de edades de la poblacin ocupada inmigrante diere de la poblacin costarricense. Es notorio el predominio del grupo de edad de 20 a 29 aos, que representa el 40,6% de los nicaragenses, mientras que en los nacionales este grupo representa un 26%. En las edades mayores de 30 aos es menor el porcentaje de nicaragenses que el de nacionales (cuadro 2.13). Este diferencia es ms acentuada en los hombres nicaragenses, pues en las mujeres nicaragenses, comparadas con sus coterrneos, es mayor la representacin porcentual de las edades de 30 a 39 aos y de 40 a 49 aos, lo cual probablemente est relacionado con el tipo de
CUADRO 2.16
Poblacin ocupada por nacionalidad y sexo, segn grupo ocupacional. 1999
Porcentajes
Hombres
Costarricenses 100,0 8,8 4,8 5,2 12,0 25,7 6,9 23,7 3,7 9,0 0,3 Total 100,0 8,6 4,8 5,0 11,9 25,9 6,6 24,3 3,7 8,9 0,3 Nicaragenses 100,0 0,8 0,8 4,0 12,0 3,0 0,0 15,0 2,6 61,6 0,0
Mujeres
Otros Costarricenses Total inmigrantes 100,0 100,0 100,0 27,2 16,8 16,1 12,6 4,5 4,5 10,0 13,4 12,8 20,8 16,6 16,4 0,0 3,0 3,0 2,0 0,1 0,1 2,9 12,9 12,9 0,0 2,2 2,1 24,5 30,2 31,9 0,0 0,3 0,3
Nicaragenses Otros inmigrantes Total 100,0 100,0 Profesionales y tcnicos 2,1 22,8 Directores y gerentes 1,6 19,0 Empleados administrativos 0,9 3,5 Comerciantes y vendedores 8,4 17,1 Agricultores 33,7 7,3 Ocupados en transporte 2,6 5,1 Ocupados en produccin industrial 38,9 13,9 Estiba, carga y almacenamiento 3,3 3,7 Ocupaciones servicios 8,1 6,3 No bien especicado 0,3 1,2
Fuente: Elaboracin propia a partir de tabulados sobre inmigrantes, Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
115
ocios desempeados. En los hombres tiene mucha relevancia el empleo en la construccin y en actividades agrcolas, en las cuales se demanda una fuerza de trabajo joven, principalmente menor de 35 aos, mientras que en las mujeres el peso de las ocupaciones de los servicios ofrece probablemente posibilidades de empleo a edades mayores que los hombres.
La violencia intrafamiliar: factor disruptor de la integracin social

En los ltimos cinco aos el impulso de polticas pblicas sobre la problemtica de la violencia intrafamiliar, incluido el desarrollo de legislacin especca y de campaas de sensibilizacin en los medios de comunicacin nacionales, ha estimulado la denuncia por parte de las personas afectadas e incrementado la demanda y consecuente oferta de servicios, lo cual a su vez ha permitido hacer visible el carcter epidmico de este problema, particularmente lo que se reere a la violencia en contra de las mujeres, los nios y las nias. En Costa Rica, en esta dcada, la violencia contra las mujeres ha cobrado, en promedio, la vida de dos de ellas cada mes. Esta es slo una de las ms visibles e irreparables consecuencias de esta agresin cotidiana que sufren las costarricenses. Si bien el pas carece de un estudio nacional de prevalencia, un anlisis de opinin pblica en poblacin urbana, realizado en 1996 por el Instituto de Investigaciones Psicolgicas de la UCR a solicitud del Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia (hoy Instituto Nacional de las Mujeres, INAMU), revel que un 21,4% de las personas del rea urbana encuestadas arm conocer a un hombre que obliga a su esposa a tener relaciones sexuales, un 36,3% dijo conocer a un hombre que golpeaba con frecuencia a su pareja, un 21% arm conocer a personas adultas que tienen contacto sexual con nias, nios y adolescentes y un 19,5% dijo saber de personas que ensean pornografa a nios y nias. Una va alterna de aproximacin a las dimensiones del problema la constituyen las estadsticas de instituciones pblicas relacionadas con la atencin de diferentes aspectos del mismo. Durante 1998 el Poder Judicial tramit en todo el pas 20.996 solicitudes de medidas de proteccin de la Ley contra la Violencia Domstica, a diferencia de 1997, cuando estas solicitudes ascendieron a 15.336 (cuadro 2.17). En 1999, los
despachos judiciales de todo el pas haban tramitado un total de 26.437 solicitudes (Poder Judicial, 1999). Un anlisis estadstico sobre denuncias presentadas por violencia domstica preparado por la Ocina de Planicacin del Poder Judicial, indica que la entrada anual de estas demandas ha mostrado un continuo auge desde que se puso en vigencia la ley. El mismo estudio seala que en la provincia de San Jos se concentra casi la tercera parte de las denuncias interpuestas; le sigue la provincia de Alajuela, con un 18%. Al relacionar el nmero de denuncias presentadas en cada provincia con la cantidad de habitantes se pone en evidencia que no es San Jos donde hay mayor incidencia, pues tanto en 1997 como en 1998 ocup el quinto lugar. El primer lugar en este aspecto lo comparten, en ambos aos, las provincias de Heredia y Limn, cuyas tasas por diez mil habitantes fueron prcticamente iguales (53 en 1997 y 80 en 1998). Como parte de este anlisis, se sac una muestra por conveniencia en los diez juzgados de familia de mayor actividad (exceptuando el de Pavas, que es un juzgado de menor cuanta), y se seleccion a los ltimos 125 demandantes sobre los que se contaba con informacin relacionada con caractersticas personales. De esta forma se obtuvo, entre otros, los siguientes datos: Aproximadamente el 90% de los demandantes son mujeres, relacin que se mantiene bastante estable en todas las ocinas seleccionadas. La mitad de los denunciantes present la denuncia contra el cnyuge (91% mujeres) Otra cuarta parte de las denuncias las formularon personas que cohabitan, pero sin estar casadas. En este caso, la proporcin de mujeres fue de un 93%. El 85% del total de denuncias se da entre personas que estn casadas o viven en unin de hecho o, bien, contra excnyuges y exconcubinos. El 15% restante correspondi a otros tipos de parentesco; en este grupo las ms usuales fueron las denuncias de padres contra hijos (53) y las de hijos o hijastros contra sus padres o padrastros (45). Entre hermanos se hicieron 35 denuncias. La clasicacin de los denunciantes de acuerdo con su edad revel que el grupo con mayor incidencia fue el de personas entre los 30 y los 39 aos (493), seguido por el de 20 a 29 aos (283). Se aprecia que hubo 38 menores que interpusieron denuncias por este motivo, cantidad que representa un 3%.
116
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 2.17
Casos de violencia domstica entrados a/ al sistema judicial, segn provincia 1997-1999

Provincia
Total San Jos Alajuela Cartago Heredia Guanacaste Puntarenas Limn
1997
15.336 5.304 2.742 1.930 1.480 986 1.485 1.407
1998
20.996 6.873 3.800 2.470 2.268 1.404 1.980 2.201
1999
26.437 9.053 4.784 2.911 2.769 1.666 2.579 2.675
a/ O bien solicitudes de medidas de proteccin preventiva.
Fuente: Departamento de Planicacin, Poder Judicial.
Por su parte, para junio de 1999, la Fiscala de Delitos Sexuales y Violencia Domstica (San Jos) del Ministerio Pblico haba tramitado 321 denuncias referentes a violencia domstica y delitos sexuales extrafamiliares. Esta dependencia especializada, creada en enero de 1998, atendi en ese ao 655 casos. La gran mayora de vctimas de todos los delitos son mujeres. El Sistema de Emergencias 911 report tambin un incremento anual de las denuncias por agresin recibidas (8.726 en 1997, 16.008 en 1998 y 21.106 en 1999), entre las cuales la agresin a mujeres y domstica representa el mayor porcentaje. Por otra parte, segn datos del Departamento de Estadstica del Ministerio de Seguridad Pblica, del total de denuncias segn delitos (73.720) recibidas en esa dependencia en 1999, el 26,1% (19.481) correspondi a agresin familiar. Como resultado del total de denuncias, se produjeron 3.625 (18,6%) detenciones (cuadro 2.18). Resulta de inters tambin el anlisis de la informacin obtenida a travs del servicio de la lnea de atencin gratuita Rompamos el silencio, del Instituto Nacional de las Mujeres, establecida en 1997. En 1999 se recibieron 11.346 llamadas, 2,3 veces ms que las recibidas en el primer ao de operacin de este servicio. Hasta abril del ao 2000 el nmero de llamadas recibidas ascenda a 5.071. Un anlisis de las caractersticas de las llamadas hechas a este servicio en 1999 es congruente con el realizado por las instancias
judiciales e indica que: El 97% de las personas agredidas eran mujeres. El 57% de las personas agredidas tena entre 20 y 39 aos. En un 57,1% de las llamadas la persona agresora era el esposo, en un 12,9% el compaero, un 3,4% el exesposo y un 2,7% el excompaero. En un 11% de las llamadas se reportaron amenazas de muerte. Los tipos de ataque ms frecuente fueron con arma de fuego, arma punzocortante y estrangulamiento. Las llamadas tuvieron una duracin de 21-40 minutos (12,8%), 11-20 minutos (31,5%) y 610 minutos (28,3%). Finalmente, la violencia intrafamiliar est muy relacionada con otras problemticas sociales, como la explotacin sexual infantil y juvenil, la niez en la calle y la delincuencia juvenil, puesto que el maltrato y el abuso sexual son prcticas recurrentes que expulsan a muchos nios, nias y adolescentes a las calles.
Esf uerzos para promov er la equidad y las oport unidades sociales

La disminucin de las brechas sociales y el desarrollo de mecanismos generadores de mayor integracin social supone la articulacin de esfuerzos y la ejecucin de acciones conjuntas entre el sector pblico, las organizaciones sociales y
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
117
CUADRO 2.18
Distribucin del nmero de denuncias tramitadas ante el M inisterio de Seguridad Pblica, segn tipo. 1999
(en porcentajes)
Denuncias
Total Secuestro Robo, objetos personales Robo, banco o gobierno Rias Drogas, estupefacientes Intento de suicidio Intento de homicidio Menores desaparecidos Alarma activada Agresin familiar a/ Robo de vehculo Contrabando Otros
I semestre
35. 907 0,0 24,6 0,3 14,5 8,1 1,0 0,1 3,9 10,9 25,9 4,1 0,2 6,4
II semestre
37. 813 0,01 22,4 0,2 15,3 7,1 0,8 0,1 4,1 12,3 27,0 4,1 0,1 6,5
a/ 9.284 en el primer semestre y 10.197 en el segundo semestre.
Fuente: Ministerio de Seguridad Pblica.
la poblacin. Durante 1999, la combinacin de capacidades y recursos, nancieros y humanos, se plasm de diversas formas en el sector social, tanto como resultado de la accin directa del Estado (inversin social y suscripcin de compromisos internacionales), como de la unin de esfuerzos con otros actores sociales en programas como la reforma del sector salud, el Tringulo de Solidaridad, la Comisin Interinstitucional sobre Salud y Derechos Reproductivos y Sexuales, entre otras acciones que se analizan con mayor detalle en esta seccin.
La inversin social es de un 16,5% del PIB

Desde la perspectiva del desarrollo humano, la inversin pblica y privada en el rea social se considera un factor que contribuye a la generacin de oportunidades para el desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida, mediante el acceso al conocimiento y la consolidacin del acervo educativo, el disfrute de un ambiente saludable y adecuadas condiciones de nutricin, entre otros aspectos importantes aspectos. La estimacin disponible hasta 1998 mostraba un nivel de inversin social que, con ciertas
oscilaciones, bordeaba a lo largo de la dcada el 20% del PIB13. Sin embargo, con las correcciones en el Sistema de Cuentas Nacionales se provoc una modicacin signicativa en el indicador; el nuevo nivel de inversin social tiene como referente respecto al PIB no un 20%, sino un 16,5% en 1999. Respecto a la tendencia mostrada en la dcada, se mantienen las oscilaciones, pero con la nueva estimacin stas se dan entre el 15% y el 17% del PIB (grco 2.4). Un anlisis detallado de la estructura relativa del gasto social durante la dcada de los noventa muestra que desde 1992 el componente de seguridad social acapara la mayor asignacin de gasto (un 34,5% en 1999), seguido por salud (29,7%) y educacin (25,8%). Por su parte, otros servicios sociales y recreativos, y especialmente vivienda, son los que pierden mayor participacin relativa. En el caso de vivienda, pasa de 12% en 1993 a un 9,1% en 1999. Tambin el sector salud pierde importancia relativa, al pasar de 32,3% en 1991 a 29,7% en 1999 (grco 2.5). Como proporcin del gasto pblico consolidado, la inversin social creci como tendencia a lo largo de la dcada de los noventa, con excep-
118
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
GRAFICO 2.4
Costa Rica: evolucin del gasto pblico social. 1991-1999
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Como % PIB
Como % gasto pblico consolidado
Fuente: Elaboracin propia con datos del BCCR, MIDEPLAN y STAP.
GRAFICO 2.5
Costa Rica: composicin del gasto pblico social por sectores. 1991-1999
100%
80%
60%
40%
20%
0% 1991 1993 1995

Seguridad Social Salud
1997
Educacin
1999
Vivienda
Fuente: Elaboracin propia con datos de MIDEPLAN y STAP.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
119
cin de los aos 1994 y 1995, desde un 38,7% en 1991, hasta un 42,6% en 1999. La participacin por sectores en relacin con el PIB para 1999 fue de 5,7% para seguridad social, 4,9% para salud, 4,3% en educacin y 1,5% en vivienda.
RECUADRO 2.6
Objetivos de corto plazo del Plan de Accin Regional

Disminucin de la tasa de mortalidad de los nios menores de un ao. Disminucin de la tasa de mortalidad en la niez. Aumento de la esperanza de vida a 70 aos. Reduccin de la mortalidad. Reduccin en un 50% de la tasa de mortalidad materna. Reduccin de la demanda insatisfecha de mtodos anticonceptivos. Acceso universal a la atencin primaria de salud, incluida la salud reproductiva. Reduccin en un 50% de las diferencias de mortalidad infantil, mortalidad materna y demanda insatisfecha de anticonceptivos entre zonas y grupos sociales. Conocimiento universal de los mtodos anticonceptivos y su fuente de obtencin por parte de las personas en edad reproductiva. Incorporacin e institucionalizacin de las materias relativas a la poblacin en la educacin primaria y media.
Seguimiento a compromisos internacionales14

Como resultado de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD), celebrada en El Cairo en 1994, ms de 180 pases suscribieron un conjunto de recomendaciones y metas comunes denominadas Programa de Accin de la CIPD. Un aspecto importante de ese programa es la sustitucin, con respecto a conferencias anteriores, de metas expresadas en trminos de crecimiento demogrco por metas expresadas en trminos de las necesidades de hombres y mujeres; a esto se suma la prioridad otorgada a la habilitacin de la mujer y al aumento de su participacin por medio de un mayor acceso a la educacin, a los servicios de salud -incluidos los de salud reproductiva-, y una mayor insercin laboral. En Amrica Latina, los objetivos, metas y recomendaciones para la accin en el marco del Programa de Accin de la CIPD fueron denidos para la regin en el seno del Comit Especial sobre Poblacin y Desarrollo, durante el perodo de sesiones de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Estos acuerdos toman en cuenta las necesidades y condiciones especcas de Amrica Latina y el Caribe y proponen un conjunto de objetivos presentados en un Plan de Accin Regional (CEPAL-CELADE, 1996). Los objetivos especcos que deben cumplirse a corto plazo se resumen en el recuadro 2.6 (Robles, 2000). En 1998, el Comit Especial sobre Poblacin y Desarrollo evalu la ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional en Amrica Latina y el Caribe, de acuerdo con las recomendaciones acordadas en el Plan de Accin Regio nal. Co mo resultado de ese examen se establecieron seis reas prioritarias, cada una de las cuales identica un conjunto de prioridades de accin, a saber: poblacin y polticas pblicas; equidad de gnero, plena igualdad de oportunidades y habilitacin de la mujer; derechos y salud reproductiva y sexual y equidad social; fortalecimiento del papel de la so ciedad civil; colaboracin internacional y seguimiento de los progresos en el logro de los objetivos del Programa de Accin.
Fuente: CEPAL/CELADE, 1996.
Las metas establecidas en la ltima dcada, en buena medida, estn vinculadas a los objetivos propuestos en el Programa de Accin, y recogen muchas de las metas y recomendaciones de las cumbres mundiales realizadas con anterioridad a la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, como la Cumbre Mundial en favor de la Infancia y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Las metas del Programa de Accin fueron reiteradas en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Asimismo, en el perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, realizado en 1999, se record que: La ejecucin del Programa de Accin debe apoyar el seguimiento integrado de todas las conferencias y cumbres importantes de las Naciones Unidas y estar en armona con dicho seguimiento. En el cuadro 2.19 se muestra un balance de las metas costarricenses en materia de educacin y salud. En trminos de la coordinacin institucional para el seguimiento de los compromisos asumidos
120
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
en la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo destaca la constitucin de la Mesa Tripartita, conformada por el Estado, la sociedad civil y los organismos de cooperacin internacional. No obstante, conviene sealar que Costa Rica no present una evaluacin ocial segn el esquema y plazos previstos por las Naciones Unidas.
Avances en la reforma del sector salud

Prestar atencin al principio de igualdad de oportunidades en el mbito de la salud implica apuntar a las fuentes o condiciones sociales determinantes del estado de salud de la poblacin. Sin embargo, algunos autores arman que la biotica acadmica y la discusin pblica de la
CUADRO 2.19
Cumplimiento de las metas del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo
Compromisos asumidos En educacin
Reduccin a la mitad, para el ao 2005, de la tasa de analfabetismo en las mujeres y nias registradas en 1990. Segn estimaciones del sector educacin, la tasa de analfabetismo de mayores de 12 aos para 1990 fue del 7%, mientras que para 1998 fue del 5%. Para 1997 la tasa neta de escolaridad en primaria fue del 96,2% y la tasa bruta del 111,6%. La meta puede considerarse prcticamente cumplida.
Nivel de cumplimiento
Acceso universal a la educacin primaria antes del ao 2015.
Para el 2010 el 90% de los nios y nias se encuentren matriculados en la escuela primaria.
En salud
Reduccin a la mitad en la tasa de mortalidad materna para el 2000 y a una cuarta parte para el 2015, ambos con respecto a 1990. Acceso universal, antes del ao 2015, a los servicios de salud reproductiva. Reducir la tasa de mortalidad de menores de un ao a 35 por cada mil nacidos vivos, antes del 2015. Aumentar la esperanza de vida al nacer a 75 aos o ms, antes del 2015. Para 1990 la tasa de mortalidad materna fue de 1,5 por cada diez mil nacidos vivos, mientras que para 1996 fue de 3,0 por cada diez mil nacidos vivos. El tema de salud reproductiva est incluido en la reforma del sector salud. Se juzga como una meta posible de alcanzar. La tasa de mortalidad infantil para 1999 fue de 11, 8 por cada mil nacidos vivos. A la altura de los noventa, Costa Rica se encuentra en este rango. No obstante, estimaciones recientes del Programa Centroamericano de Poblacin advierten sobre un deterioro en este indicador. Para 1996, el 97,9% de los partos recibi asistencia mdica, ya sea por un mdico, obstetra o enfermera. En 1990 el VIH present una tasa de 0,3 casos por cada diez mil habitantes; para 1996 fue de 0,5 casos por cada diez mil habitantes.
Para el 2005 el 80% de los partos reciban atencin de profesionales capacitados. Para el 2005, el 90% de las personas entre los 15 y 24 aos tengan acceso a la informacin y los servicios que eviten el contagio del VIH.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de MIDEPLAN y del UNFPA, Ocina en Costa Rica.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
121
reforma de la asistencia sanitaria han tendido en general a centrarse en la prestacin de servicios de la medicina y no han dirigido su mirada hacia las fuentes, ubicando los factores determinantes de la salud en el sistema mdico mismo. Los resultados empricos acerca de los determinantes sociales de la salud sugieren que esa es una grave equivocacin: hacia las fuentes es precisamente hacia donde tenemos que mirar. (Daniels, Kennedy y Kawachi, 2000). Bajo esa perspectiva, ha de asegurarse el acceso universal a la asistencia sanitaria integral, incluyendo la salud pblica, la atencin primaria y servicios de apoyo mdicos y sociales. Al tenor de tales o bjetivo s, desde mediado s de lo s ochenta en Costa Rica se ha insistido en la necesidad de una reforma al sector salud que invo lucre tres grandes co mpo nentes: a) readecuacin del modelo de atencin, b) rectora del Ministerio de Salud, y c) fortalecimiento institucional de la Caja Costarricense de Seguro Social, con ritmos y niveles de avance claramente diferenciados.
Los EBAIS: limitaciones y potencialidades de la estrategia

La readecuacin del modelo de atencin de la CCSS aspira a brindar atencin primaria de la salud en condiciones de mxima cobertura, ecacia, eciencia y equidad. El modelo se subdivide en cinco programas de atencin integral: del nio, del adolescente, de la mujer, del adulto y del adulto mayor, los cuales se ejecutan en los siguientes tres niveles de atencin: Primer nivel: el territorio que abarca se divide en Areas de Salud (con una poblacin de 30.000 a 40.000 habitantes), las cuales a su vez se subdividen en sectores (con una poblacin de 3.000 a 4.000 personas). En cada sector funciona un EBAIS, conformado por un mdico general, una enfermera general, un auxiliar de enfermera y un asistente tcnico de atencin primaria. Para fortalecer la capacidad resolutiva de los EBAIS y la correspondiente Area de Salud existe un Equipo de Apoyo, integrado por un trabajador social, un mdico de familia, un farmacutico , una enfermera general, un microbilogo y un odontlogo. De esta forma se pretende ofrecer una atencin integral en los domicilios, comunidades y establecimientos educativos, as como consultas externas de los puestos de salud, clnicas y centros de trabajo.
Segundo nivel: proporciona apoyo al primero; ofrece atencin ambulatoria e interhospitalaria en las especialidades bsicas (medicina interna, pediatra, ciruga general, ginecologa y obstetricia y psiquiatra). Tercer nivel: tiene a su cargo la atencin de las dems subespecialidades y la prestacin de servicios de apoyo de diagnstico y teraputico que requieren alta tecno lo ga. Una debilidad importante que se arrastra en este mbito es la ausencia de un plan nacional estratgico de infraestructura hospitalaria capaz de prever necesidades de la poblacin asociadas con la transicin demogrca (la creciente expansin de camas de hospital para pacientes crnicos, entre otros). Sobresale como iniciativa el emprstito obtenido del BID, para la construccin del hospital de Alajuela, obra cuyo inicio se ha demorado ms all de lmites razonables, as como los esfuerzos para fortalecer el Instituto Costarricense contra el Cncer, que opera como un hospital nacional altamente especializado. Sin duda, con el surgimiento de los EBAIS se han abierto las posibilidades para que el pas desarrolle un abordaje de la salud con un enfoque ms integral, aunque se corre el riesgo de medicalizar el proceso, esto es, trasladar el modelo curativo y biomdico ms cerca de la comunidad, obviando las acciones de carcter promocional y preventivo. En 1999 operaban prcticamente dos de cada tres EBAIS proyectados (cuadro 2.20) para atender a la totalidad de la poblacin residente en el pas. Al igual que el estudio del INISA citado en el acpite sobre acceso a servicios de salud, un estudio reciente de UNICEF reconoce avances en el proceso de readecuacin del modelo de atencin, pero llama la atencin en el sentido de que an hay debilidades e insuciencias en la operacionalizacin de aspectos programticos de la atencin integral, as como de algunos elementos conceptuales de importancia, como la participacin social e intersectorial y la proteccin del ambiente humano. Entre las razones para explicar el grado de avance se ha sealado dicultades administrativo-legales para la provisin oportuna de equipos y materiales, incluido el transporte, insuciente control y evaluacin locales, la lentitud y complejidad del cambio de actitudes acordes con el modelo, tanto de funcionarios como de la poblacin, es decir relacionados con las culturas tanto organizacional como popular, y la formacin de los recursos humanos; todas ellas son ejemplo de la complejidad desde el punto de vista institucional,
122
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 2.20
Poblacin cubierta a/ por el modelo readecuado de atencin: resumen de Areas y EBAIS, segn regin. 1999
(cifras absolutas y porcentajes)
Regin
Total EBAIS funcionando
EBAIS proyectados
Promedio EBAIS por Area (%)
Total Areas Poblacin Total regional funcionando cubierta poblacin por Regin cubierta (%) por los EBAIS
24 8 12 8 6 17 8 83 63,7 100,0 100,0 100,0 65,0 52,0 100,0 70,0 714.462 164.204 327.762 340.709 209.885 679.487 221.369 2.657.878
Total poblacin regional al 2000

1.120.858 164.204 327.761 340.709 320.946 1.302.061 221.369 3.797.908
Central Norte Huetar Norte Chorotega Huetar Atlntica Brunca Central Sur Pacco Central Total Nacional
169 40 78 82 47 147 62 625
269 40 81 88 71 311 62 922
7,0 5,0 6,5 10,3 7,8 8,7 7,8 7,5
a/ Estimacin de poblacin por Regiones y Areas de Salud, segn aos simples. Perodo 1997-2015.
Fuente: Direccin Actuarial, CCSS.

tcnico, organizativo, poltico y social de los procesos (Len, Morice y Villalobos, 2000). Esta estrategia exige un fortalecimiento de la estructura central de la organizacin y demanda una visin muy clara de la institucin en el largo plazo, lo que podra sealar la necesidad de establecer una poltica que trascienda los diferentes periodos gubernamentales y est conectada con los diversos esfuerzos de desarrollo del nivel local en el pas. el nanciador (gerencia nanciera, CCSS), quien recauda, garantiza la sostenibilidad del sistema y suministra al comprador los recursos para realizar la transaccin, y el proveedor (gerencia mdica, CCSS), que tiene a su cargo la coordinacin de actividades de la red de servicios mdicos, establece protocolos de atencin, programas de mejoramiento continuo y otras actividades que apoyan la gestin de las unidades proveedoras (Guzmn, 1999). Segn datos de la CCSS, de 12 unidades que suscribieron Compromisos de Gestin en 1997, se pas a 121 en 1999. Casi la totalidad de los hospitales del pas y de las Areas de Salud se han acogido a este esquema, que tiene entre sus requisitos el reforzamiento de la capacidad local, mediante la desconcentracin en la toma de decisiones hacia los niveles perifricos de la institucin, tales como las clnicas, los hospitales y otras instancias, como las Areas de Salud. Esta iniciativa, aprobada mediante la Ley 7852, de 30 de noviembre de 1998, aprueba la desconcentracin funcional de competencias y facultades ejercidas por instancias superiores de la Caja, en relacin con la gestin de los servicios de salud, de los recursos humanos, del presupuesto y de la contratacin administrativa, en benecio de hospitales, clnicas y otras unidades internas. Como parte de esta iniciativa desconcentradora, y con base en la citada ley, se han creado las Juntas de Salud, como entes auxiliares de los
Los Compromisos de Gestin

En 1997 la CCSS inici la implementacin de Compromisos de Gestin, como una estrategia dentro de un nuevo modelo de asignacin de recursos que articula, en la prctica administrativa desarrollada con los denominados proveedores internos y externos, una separacin de roles y funciones entre proveedor y comprador. En esencia, lo que procuran los Compromisos de Gestin es que las instancias desconcentradas de la CCSS basen sus acciones en obligaciones, lo que permite comprometer a la vez un determinado presupuesto, todo ello buscando un servicio de calidad para los usuarios. Los sectores vinculados en este proceso son: la unidad proveedora (rea de salud u hospital) que se compromete a prestar servicios de salud; el comprador (gerencia administrativa, CCSS) que debe denir qu se va a comprar y a qu costo;
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
123
establecimientos y de las Areas de Salud. A pesar de que las 105 Juntas de Salud (cuadro 2.21) fueron juramentadas el 10 de febrero del 2000, su conformacin data de nales de 1999, y su vigencia es de dos aos. Las Juntas de Salud abren espacios para formas efectivas de participacin ciudadana, tanto individual como colectiva, en los hospitales, clnicas y Areas de Salud. La participacin es uno de los elementos ms importantes en cualquier proceso de modernizacin actual. Entre de los propsitos de las Juntas de Salud destacan: Mejorar la prestacin de los servicios que ofrece la CCSS. Mejorar el desempeo administrativo y nanciero de los establecimientos de salud. Fomentar y mejorar la atencin integral de la salud en los centros en particular, y en el pas en general. Colaborar con la CCSS y el centro de salud en la contratacin, equipamiento, infraestructura, operacin y mantenimiento de este ltimo. Fortalecer la coordinacin con las unidades de salud nacionales y entidades pblicas y privadas involucradas en la proteccin de la salud y la gestin hospitalaria. Fomentar y colaborar en la capacitacin y formacin del recurso humano del centro de salud. Promover la participacin social en las acciones de atencin integral de la salud y en la scalizacin y mejora de los centros de salud. Procurar el desarrollo eciente de la administracin presupuestaria, de los recursos humanos y de la contratacin administrativa del centro.
Las Juntas estn integradas por siete miembros, a saber: Tres asegurados de la zona de atraccin del centro que no sean empleados de ste. Dos representantes de los patronos de la zona de atraccin del centro de salud. Dos representantes propuestos por asociaciones u organizaciones sociales sin nes de lucro.
Buenas prcticas en el ejercicio de la rectora en el espacio local

Bajo el concepto de rectora nacional de la salud se ha propuesto cuatro funciones esenciales que deben ser desarrolladas por el Ministerio de Salud: Planicacin estratgica de las acciones relacionadas con la produccin social de la salud. Regulacin del desarrollo de la salud, mediante el establecimiento de normas y estrategias para el control, evaluacin y gestin de los servicios de salud, de manera que se garantice la calidad, oportunidad, seguridad y eciencia de los mismos. Vigilancia de la salud, orientada al anlisis de las fortalezas y debilidades que estn involucradas en el desarrollo de un determinado estado de salud de la poblacin. Promocin de la investigacin cientca y el desarrollo tecnolgico en la produccin social de la salud. En el mbito del Ministerio como institucin, las acciones de rectora son particulares segn el nivel administrativo de que se trate. De esa manera, el Nivel Central ejerce funcio nes de
CUADRO 2.21
Juntas de Salud segn tipo de establecimiento sanitario a/

Establecimiento sanitario
Hospitales nacionales Hospitales regionales Hospitales perifricos Areas de Salud Clnicas Total a/ A inicios del ao 2000
Nmero de Juntas
9 7 13 59 17 105
Porcentaje
8,6 6,7 12,4 56,2 16,2 100,0
Fuente: Proyecto de Modernizacin, Gerencia de la Divisin de Modernizacin y Desarrollo, CCSS.
124
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
conduccin, denicin de normas, regulacin de procesos y capacitacin. El Nivel Regional acta como conductor, integrador, asesor y ejecutor. Al Nivel de Area le corresponde el ejercicio de las funciones de orientacin y conduccin de las acciones propuestas por el ente rector en el espacio geogrco poblacional correspondiente. Existen rezagos notables en el cumplimiento de las cuatro funciones rectoras que le fueron asignadas al Ministerio, sobre todo en planicacin estratgica, sistemas de informacin e investigacin cientca y desarrollo tecnolgico. Un avance importante en la materia de vigilancia de la salud es la constitucin del Sistema Nacional de Anlisis de la Mortalidad Infantil (SINAMI), diseado en 1995 y puesto en operacin a partir del siguiente ao, as como los procesos de acreditacin de establecimientos (centros para la atencin de adultos mayores y hospitales). Un anlisis de algunas de las acciones que ha desarrollado esta institucin a nivel local (Ministerio de Salud, 2000) brinda evidencia de que es necesario profundizar en la sistematizacin del proceso de rectora, dado que se hace referencia a iniciativas que se desarrollan en el pas, pero de las cuales muchas son slo proyectos piloto o estn en proceso de formulacin. En ese sentido, parece conveniente que la institucin inicie un proceso estratgico de identicacin de lo que podra llamarse el perl nacional para el ejercicio de la rectora en el nivel local y, de este modo, ponga en marcha una iniciativa de capacita-
cin in situ para todos los funcionarios, que permita compartir experiencias y profundizar en las buenas prcticas (recuadro 2.7). Si bien el ejercicio de la funcin rectora enfrenta un ambiente de incertidumbre, en los mbitos locales han venido surgiendo respuestas creativas tendientes a dinamizar y potenciar el proceso. Un ejemplo notable de ello es el Equipo de Area de Goicoechea, un cantn fundamentalmente urbano, con una alta densidad poblacional y una serie de problemas en el campo de la salud pblica. Concretamente, un estudio de caso conducido por la Escuela de Salud Pblica permite subrayar como casos de buenas prcticas en la experiencia desarro llada en Guadalupe, lo s siguientes: Promocin de la responsabilidad por la salud en el espacio local. Para el desarrollo de la funcin rectora a nivel local, este equipo parte del precepto de que es necesario conocer los postulados bsicos del proceso de rectora y los requerimientos de su adecuacin al mbito local. Autocapacitacin y trabajo en equipo. Estudio individual y colectivo de los principales documentos relacionados con la temtica de la rectora. Desconcentracin operativa y planicacin. El ejercicio local de adecuacin de las tareas de rectora puso de relieve la necesidad de contar con autonoma operativa, dentro de un marco desconcentrador que les permitiera, como
RECUADRO 2.7
La nocin de buena prctica

Algunas de las caractersticas propuestas por Bardach para considerar como buena prctica una determinada gestin de un servicio son: Privilegian la accin, la innovacin y la experimentacin para obtener resultados ms all de las limitaciones estructurales que existan. Tienen a los usuarios como centro de sus acciones. Favorecen la autonoma y la creatividad del personal. Producen servicios de calidad, en el sentido tcnico y en el de satisfaccin de los usuarios. Concentran los esfuerzos en las prioridades establecidas. Desarrollan un paquete de servicios balanceado, que satisface las necesidades de hombres y mujeres. Integran la prestacin de los servicios con el objeto de mejorar el acceso, la calidad y la utilizacin de los mismos. Exhiben una estructura simple, que permite la descentralizacin de las acciones pero mantiene la coherencia en la direccionalidad en los diferentes niveles y sectores.
Fuente: Bardach, 1996.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
125
equipo, apropiarse de la realidad local, esto es, darnos cuenta de que, en Goicoechea, el Ministerio ramos nosotros15. Luego de denir su plan estratgico, el equipo local prepar los instrumentos para la gestin local y se dio a la tarea de determinar cules eran los recursos necesarios para el ejercicio de la rectora. Con ello, se ha dedicado a ejercer su papel rector no slo con las instituciones del sector, sino con todas aquellas involucradas en la produccin social de la salud. Dentro de esa lnea, se ha dado nfasis al apoyo de la gestin de los EBAIS y al trabajo con el gobierno municipal, planteando el barrio como unidad bsica de intervencin geogrca. Asignacin de funciones especcas. La conformacin interna de cada rea no siempre coincide; en todas las Areas de Salud vara en funcin de dos aspectos: la cantidad de personal, que es muy diferente en cada rea y la especializacin de este recurso humano, que tambin es muy variable. En el caso de Goicoechea se establecieron cuatro unidades, a saber: Anlisis de Situacin y Planicacin Estratgica, Vigilancia Epidemiolgica, Regulacin de Servicios de Salud y Anes, y Proteccin del Ambiente. Creacin de una Sala de Situacin. El equipo local ha avanzado en la programacin local de actividades y en la denicin de indicadores de gestin y ha iniciado un nuevo proyecto que busca integrar, en un solo escenario, la dinmica de la gestin local; a esto se le ha denominado Sala de Situacin. El equipo local de rectora reconoce que la salud no es patrimonio exclusivo del sector salud: La salud es una produccin social y no es el resultado del xito o el fracaso de lo que hacen las instituciones prestadoras de servicios de salud. Ese entendimiento de cmo se produce la salud, es lo que orienta todo lo dems.
Trabajadores Sociales, dos representantes de organismos no gubernamentales y un representante de las entidades especializadas en estudios de gnero de las universidades pblicas. Adems se cuenta con la asesora tcnica de instituciones como la Defensora de los Habitantes, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Organizacin Panamericana de la Salud, entre otras. Esto ha contribuido al cumplimiento de compromisos fundamentales de la Conferencia de Poblacin realizada en El Cairo en 1994, con el esfuerzo conjunto de instituciones del Estado, la sociedad civil y organismos internacionales. Desde la publicacin del citado decreto, la CCSS ha ejecutado acciones especcas para implementar en todos los servicios de salud las propuestas emanadas de la Comisin. Tales acciones se han centrado en la difusin de la info rmaci n necesaria para co nfo rmar lo s equipo s interdisciplinario s respo nsables de brindar consejeras a los y las usuarias. Se ha logrado llevar esta capacitacin a todas las regio nes, ho spitales nacio nales y ho spitales regionales, doce hospitales perifricos y diez de las clnicas mayores. La labor de capacitacin se ha dirigido a proporcionar los lineamientos necesarios para desarrollar las consejeras en salud sexual y salud reproductiva, que se han constituido en el espacio a travs del cual: se disean y ejectuan campaas de educacin y divulgacin sobre los derechos de las personas en materia de salud reproductiva; se sealan las ventajas, limitaciones y contraindicaciones de los diferentes mtodos de control de la fecundidad, tanto temporales como permanentes, y se brindan los conocimientos necesarios para promover el autocuidado de la salud y, por ende, abrir la posibilidad de que las y los usuarios disfruten de mejores condiciones de vida. Si bien es cierto que los servicios de consejera se orientan tanto a la poblacin femenina como a la masculina, an no se ha logrado implementar en los servicios de salud la intervencin quirrgica para esterilizacin de la poblacin masculina (vasectoma). Para el fortalecimiento y ampliacin de las consejeras en salud y derechos reproductivos y sexuales, es necesario que los equipos interdisciplinarios dispongan de capacitacin, recurso humano, material de apoyo y material educativo.
El derecho a la salud reproductiva

Mediante el Decreto Presidencial 27913-5, publicado en La Gaceta 111, del 9 de junio de 1999, se constituy en el pas la Comisin Interinstitucional sobre Salud y Derechos Reproductivos y Sexuales, coordinada por el Ministerio de Salud, en la cual participan representantes del Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), la Caja Costarricense de Seguro Social, el Colegio de Mdicos y Cirujanos de Costa Rica, el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, el Colegio de
126
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Innovaciones educativas crean nuevas oportunidades

Como se seal en el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin, en el sector educativo la presente administracin gubernamental ha dado continuidad a los esfuerzos de la precedente, en el impulso de iniciativas en reas como informtica educativa, segunda lengua, escuelas unidocentes y el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin y la Vida en Escuelas de Atencin Prioritaria. En el caso de las escuelas unidocentes (1.419 establecimientos, que captan el 6,7% de la matrcula en el primero y segundo ciclos) se incorpor un maestro o maestra adicional en todas las escuelas con una matrcula superior a los cuarenta estudiantes. Una innovacin importante en 1999 fue la puesta en ejecucin del programa Escuela de Excelencia, en 26 escuelas urbano-marginales, unidocentes, rurales y urbanas de atencin secundaria, que pasaron a operar con horarios de las 7 a las 14:10 horas, y en las cuales se reforz la informtica educativa, la segunda lengua y la educacin en valores. En el contexto de las polticas para incrementar la cobertura de la educacin secundaria, en 1999 se fortaleci el proyecto de Telesecundaria, con el establecimiento de veinte nuevos centros en comunidades con poblacin dispersa y lejana. Entre los logros educativos ms relevantes en el ao en estudio debe destacarse la experiencia del Colegio de Aguas Clara de Upala, donde la totalidad de los estudiantes que cursaban el bachillerato culmin con xito las pruebas respectivas (recuadro 2.8), bajo un modelo interesante de explorar para su rplica en otras comunidades. En el terreno de la educacin superior, la mayor innovacin introducida en 1999 result de la puesta en marcha del Sistema Nacional de Acreditacin de la Educacin Superior (SINAES), con participacin de las cuatro universidades pblicas y cuatro universidades privadas: Universidad Interamericana, Universidad Latina, Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnologa y Universidad Veritas. La creacin del Sistema, sustentado en una iniciativa del Consejo Nacional de Rectores (CONARE), constituye una respuesta a las experiencias internacionales en cuanto a la calidad en la educacin, la preocupacin por la creciente diversidad de las oportunidades de estudio superior en el pas y la necesidad de informacin para las instituciones y los estudiantes como
consumidores, acerca de las distintas carreras que se imparte. El modelo garantiza la calidad, es voluntario y no jerarquiza las instituciones o unidades acadmicas, sin embargo, hace un reconocimiento pblico de la calidad de las carreras que se ofrece, respeta la pluralidad y diversidad, pues no pretende la homologacin de instituciones o programas, y es temporal, pues tendr una duracin de cinco aos.
Polticas de vivienda de inters social

Por segundo ao consecutivo, el nmero total de Bonos Familiares de la Vivienda (BFV) entregados experiment una fuerte cada. En efecto, de enero a diciembre de 1999 se entregaron 6.602 bonos, 4.050 menos que los entregados en el ao previo y 13.685 menos que en 1997, en virtud de que el Banco Hipotecario de la Vivienda debi destinar cuantiosos recursos (16.232 millones de colones) para asistir nanciariamente a las cooperativas de vivienda que enfrentaron serios problemas de liquidez y fueron nalmente intervenidas por la SUGEF . La inversin en BFV durante 1999 ascendi a 8.123,8 millones de colones, y un 64,1% de los mismos fue colocado en el estrato de hogares ms pobres (Compendio Estadstico). Para 1999, en el pas haban sido identicados 302 asentamientos precarios habitados por 33.095 familias. Para amortiguar esta problemtica, el Gobierno moviliz recursos correspondientes al 20% de los recursos anuales del Fondo de Subsidios a la Vivienda (FOSUVI), que maneja el BANHVI y que pueden destinarse expresamente a la erradicacin de tugurios y precarios, as como a la atencin de situaciones de emergencia, como la prdida de viviendas en caso de catstrofes naturales, por ejemplo. En el mbito de las reformas institucionales al Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, normado por la Ley 7052, destacan las iniciativas que facilitan el acceso al BFV a las personas con discapacidad, as como a las personas adultas mayores.
El Tringulo de Solidaridad
El Tringulo de Solidaridad fue constituido como un mecanismo de accin poltica en procesos de base local dentro del Plan de Solidaridad. Su misin pasa por el logro de una mayor articulacin de esfuerzos y recursos de tres actores clave en el proceso de desarrollo, municipalidades,
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
127
RECUADRO 2.8
100% en bachillerato: una alianza estratgica

En 1999 ocurri en Aguas Claras de Upala un acontecimiento acadmico notable. En esa comunidad las condiciones para nalizar la enseanza secundaria eran adversas, en cuanto a infraestructura, recursos nancieros y actitudes de los diferentes actores (padres de familia, alumnos, profesores y comunidad). Sin embargo, al concluir el ciclo lectivo, la promocin de estudiantes de bachillerato fue del 100%. Este hecho se explica por la presencia de una alianza estratgica en la que coincidieron dos situaciones: las inquietudes de la direccin del Colegio de Aguas Claras y el deseo de aplicar nuevas metodologas por parte de algunos profesionales en el campo educativo de la Universidad Nacional (UNA). La metodologa utilizada fue de tipo participativo e incluy las siguientes acciones: Impulso del estudio como un proyecto de vida. Compromiso interno y externo, de los estudiantes y dems participantes (comunidad, padres, Junta Administrativa y profesores). Apoyo externo en capacitacin y motivacin. profesores y estudiantes, como padres y madres de familia y miembros de la Junta Administrativa. Aqu un equipo de profesores del CIDE-UNA brind apoyo capacitando a profesores y estudiantes, tanto en el Colegio como en la Universidad, y dando seguimiento al trabajo. Integracin de la Federacin de Estudiantes de la UNA (FEUNA) al proyecto. Esta organizacin visit constantemente la institucin y apoy a los estudiantes para motivar su ingreso a la Universidad. Visitas de los estudiantes a las instalaciones universitarias, como mecanismo de motivacin. All recibieron capacitacin en autoestima, mtodos de estudio, uso de computadoras y conocimiento de la oferta acadmica, con en el apoyo de la Vicerrectora de Vida Estudiantil y el Sindicato de la Universidad.
Proceso interno
Conformacin de un equipo de trabajo, capacitacin acadmica, concientizacin sobre la realidad de la institucin y la comunidad, dinmicas de integracin del estudiantado, actividades de identicacin con la comunidad, y de integracin de los padres y madres de familia al proceso educativo de sus hijos e hijas.
Proceso externo
Bsqueda de materiales para apoyar el desarrollo del currculum en la institucin; los estudiantes se involucraron construyendo pizarras, pupitres, etc. Bsqueda de recursos acadmicos que voluntariamente apoyaran al Colegio, tanto
Acciones globales
Papel primordial del estudiante como protagonista e impulsor de mejoras.
Fuente: CIDE-UNA, 2000 a y b; MEP, 1999; Comunicacin personal. Vargas, E 2000.
instituciones pblicas y comunidades, al tiempo que abre espacios para la participacin de la ciudadana en la solucin de los problemas que la aquejan. Asimismo, el Tringulo de Solidaridad aparece como un importante instrumento de cara al combate de la pobreza. Los principios que inspiran su accin son: Democratizacin: creencia en la voluntad y capacidad de todas las personas y comunidades para consolidar su propio desarrollo. Descentralizacin: hacer efectivos los procesos de fortalecimiento de los gobiernos locales. Modernizacin: optimizar y dar transparencia al uso de los recursos del Estado (Presidencia de la Repblica, 1999). La presencia del Tringulo de Solidaridad en el territorio nacional muestra una gradual extensin, lo mismo que su cobertura en trminos poblacionales (cuadro 2.22). Entre sus logros ms signicativos se sealan: Reduccin de los costos en la ejecucin de obras y proyectos de base local/comunitaria.
Aumento del inters de la poblacin en participar en el proceso (asistencia promedio a las asambleas vecinales de 184 participantes). Mayor identicacin de las municipalidades y las comunidades con los problemas que afectan el desarrollo local y, en consecuencia, reconocimiento de las reas de accin prioritarias y formacin de redes para facilitar el trabajo comunitario. Incorporacin del Tringulo al Sistema Nacional de Evaluacin a partir del ao 2000, lo que garantiza la consideracin y el seguimiento de los compromisos del Tringulo en las metas institucionales. Del total de 678 proyectos ejecutados a setiembre de 1999, un 29,2% (198) corresponde a infraestructura, 26,4% (179) a educacin, 17,7% (120) a salud, 9,59% (65) a capacitacin y 8,11% (55) a ingresos; a seguridad ciudadana, menos del 1% (0,88). Los proyectos son jerarquizados por las mismas comunidades, mediante procesos participativos que involucran a representantes de las Comisiones de Desarrollo y las Fiscalas Ciudadanas, con la colaboracin de
128
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
miembros del Concejo Municipal y representantes de las instituciones vinculadas con los mismos proyectos de desarrollo. Un balance de las fortalezas y debilidades del Tringulo de Solidaridad se presenta en el recuadro 2.9, que resume una reciente evaluacin del mecanismo, coordinada por el INCAE.
Una prometedora experiencia en el seguimiento y evaluacin de programas sociales

Una debilidad notoria en el quehacer de las instituciones del rea social ha sido la ausencia de una cultura de evaluacin de los procesos y los resultados de su accin. As, la valoracin del desempeo de una amplia cantidad de programas se centra usualmente en la cobertura, dejando por fuera consideraciones sobre la calidad de los servicios y el impacto real de stos en las poblaciones meta de las polticas y programas. Con ello, en la prctica, diversos programas permanecen inalterados en su marco conceptual y lgica de operacin, a pesar de sensibles transformaciones en el entorno. Con el n de avanzar en la superacin de tales debilidades, en lo que concierne a los programas nanciados por el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), en 1999 cristaliz el Sistema de Info rmaci n
Gerencial, dirigido a medir la eciencia y ecacia de los programas nanciados por ese Fondo. Con este sistema, cada una de las instituciones ejecutoras est en capacidad de evaluar el nivel de avance en el cumplimiento de las metas jadas en los procesos de programacin y presupuestacin, e igualmente el Consejo de Gobierno tiene los elementos de juicio necesarios para llamar a cuentas. Por otra parte, en marzo de 1999 la Contralora General de la Repblica refrend el convenio suscrito entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Proyecto Estado de la Nacin, para avanzar hacia la construccin de un sistema de auditora de la calidad de los servicios sociales de los principales programas nanciados por el FODESAF , a saber: comedores escolares del Ministerio de Educacin Pblica, CEN-CINAI del Ministerio de Salud, Bono Familiar de la Vivienda del BANHVI, rgimen no contributivo de pensiones de la CCSS y Apoyo a familias en desventaja social del IMAS. Estos programas representan aproximadamente el 75% de los recursos del FODESAF Mediante talleres de consulta y validacin que contaron con una amplia participacin de sectores tcnicos y profesionales de las instituciones, se identicaron las reas prioritarias de intervencin de cada programa y se construy
CUADRO 2.22
Alcance de los proyectos del Tringulo de Solidaridad

Indicador
Nmero de cantones cubiertos a/ Porcentaje Regiones
Central
A julio de 1998
1 1,2
A junio de 1999
23 28,4 Central Chorotega Pacco Central Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte 1,1 0,1
A setiembre de 1999
A mayo del 2000

Cobertura geogrca (%) Cobertura Poblacional (%)
a/ La seleccin de los cantones se realiza con base en el IDS preparado por MIDEPLAN.
Fuente: Tringulo de Solidaridad, Presidencia de la Repblica.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
129
RECUADRO 2.9
Tringulo de Solidaridad: fortalezas y debilidades

Fortalezas
Apoyo poltico al ms alto nivel del Presidente de la Repblica y liderazgo de la Primera Vicepresidenta. Apoyo de instituciones con experiencia en el desarrollo de proyectos en el mbito local (IFAM y DINADECO). Cambios en el Cdigo Municipal y reactivacin de los Concejos de Distrito, que otorgan mayor autonoma a los gobiernos locales, que a su vez disponen de mayores recursos econmicos tras la aprobacin de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, la transferencia de fondos del IFAM y la ocializacin de la Comisin Interinstitucional para los Catastros Municipales. El mapeo social que se realiza en las localidades ha resultado ser bastante eciente. El personal del Programa cuenta con una amplia preparacin acadmica y experiencia laboral. Existencia de materiales de apoyo para la capacitacin de los participantes.
Debilidades
Del mecanismo Los criterios para seleccionar los cantones (nivel de pobreza, representacin regional, recursos existentes y riesgo ante desastres naturales) no han sido utilizados en forma consistente. Asimetras de poder entre los diversos sectores y representantes. Diferencias de participacin por gnero y edad. Incipientes esfuerzos en pro de la capacitacin requerida para la apropiada operacin de la scalizacin ciudadana. Ausencia de mecanismos efectivos que garanticen la continuidad y factibilidad del proceso en el mediano plazo como poltica de Estado. De su entorno La inexibilidad en el presupuesto de las instituciones frente a las demandas siempre crecientes de las comunidades plantea restricciones a aqullas para adaptarse al mecanismo propuesto por el Tringulo. Ello supone cierto grado de retraso en la ejecucin de los proyectos y prdida de credibilidad del Gobierno Central y el local. Falta de entendimiento entre los niveles central y regional en aquellas instituciones que no cuentan con representacin de todas sus unidades en el mbito regional. Verticalidad en algunas instituciones del Estado.
Fuentes: Alfaro y De Len, 1999. Fischel, Guzmn y Chacn,1999.
una batera de preguntas para determinar, in situ, el grado de cumplimiento de las normas o parmetros de atencin clasicados como mejores prcticas. El convenio permiti el desarrollo y aplicacin, en un plan piloto, de un instrumento informtico til, conable y de fcil manejo, que se basa en la identicacin de las mejores prcticas de una institucin en la implementacin y prestacin de servicios (por ejemplo, la existencia de un sistema de men adaptado a las caractersticas regionales y locales en un comedor esco lar), que pueden ser co tejadas mediante procesos de autoevaluacin o bien de auditora externa y traducidas en indicadores-resumen. Simulando una nota escolar, la calicacin del desempeo global se hace en una escala de 1 a 10,
como sumatoria de las calicaciones parciales de rea, resultantes a su vez de una calicacin de subreas y aspectos especcos. Con las restricciones estadsticas del caso, cabe sealar que del examen de los resultados del plan piloto se desprende que la calidad en el servicio es una asignatura pendiente y, por lo tanto, un importante desafo para los programas sociales citados, pues globalmente su nota se encuentra en el rango del 7 al 8. Finalmente, en 1999 se mantuvo co mo orientacin estratgica el perfeccionamiento del Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo (SIPO), con el que se pretende encarar del mejor modo posible los procesos de seleccin de las personas beneciarias de los programas de corte asistencial.
130
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
La amnista migratoria: un paso adelante

Resultados generales
La aminista migratoria o rgimen de excepcin se ocializ mediante un decreto ejecutivo en diciembre de 1998 y comenz a regir en febrero de 1999, con vigencia hasta el 31 de julio del mismo ao (Decreto Ejecutivo 27457-G-RE, publicado en La Gaceta 239, del 9 de diciembre de 1998). La medida beneciaba a los inmigrantes irregulares de Nicaragua, Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam que hubiesen ingresado al pas antes del 9 de noviembre de 1998, ofrecindoles la posibilidad de obtener el status de residentes permanentes por un perodo de un ao, renovable por perodos similares. Esta medida se adopt como resultado del compromiso asumido por el Gobierno de Costa Rica en la reunin de Presidentes celebrada en El Salvador en noviembre de 1998, con el n de afrontar las consecuencias econmicas y sociales del huracn Mitch. En febrero del 2000 haba solicitado acogerse al rgimen de excepcin migratoria un total de 155.318 perso nas, de las cuales 151.320 (97,4%) eran nicaragenses. El 54% de las solicitudes fue presentado por hombres y un 46% por mujeres, un 81,9% por adultos y un 18,1% por menores de edad. Al 27 de abril del 2000 se haba emitido un total de 125.633 resoluciones, de las cuales el 95,4% fue favorable en el caso de los nicaragenses (Direccin General de Migracin y Extranjera, Departamento de Planicacin, informacin estadstica del Rgimen de Excepcin Migratoria). La adopcin de esta medida representa un avance en la creacin de condiciones de legalidad para la poblacin inmigrante, con lo cual se puede facilitar su atencin en las instituciones del sector social y, por ende, los procesos de integracin social. Es tambin un avance con respecto a las medidas de control social y migratorio, que requiere ser asumido como un proceso que lleve a la adopcin de polticas integrales en este campo.
articula principalmente con la demanda de fuerza de trabajo de una serie de actividades econmicas que adquieren relevancia dentro del proceso de ajuste estructural, as como con el surgimiento de nuevas oportunidades laborales para los costarricenses en el sector servicios y el comercio, que dejan un faltante de mano de obra en actividades tradicionales como la recoleccin de caf y caa, la construccin y el servicio domstico. Pese a esta caracterstica de la fuerza de trabajo inmigrante, la sociedad costarricense y las instituciones sociales del Estado no estaban preparadas para afrontar todas las consecuencias del fenmeno migratorio. Esto es patente en dos aspectos: Una limitada capacidad para medir el impacto de la poblacin migrante, pues la mayora de las instituciones no llevaba registros de usuarios desglosados por nacionalidad. La ausencia de polticas especcas de atencin a los inmigrantes. La preocupacin central ha sido medir los efectos econmicos sobre las nanzas de las instituciones, pero no se ha efectuado un abordaje integral del fenmeno. An con estas limitaciones, se han desarrollado algunos esfuerzos para superar la situacin precedente y desarrollar polticas de atencin dirigidas a la poblacin migrante, segn se detalla a continuacin.
Regulacin de la situacin laboral de los inmigrantes

A pesar de restricciones en materia de recursos humanos y materiales, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha venido desplegando acciones en dos vertientes principales: la realizacin de diagnsticos sobre la presencia de trabajadores migrantes en actividades agrcolas estacionales, y la vigilancia o inspeccin de las condiciones de trabajo en que son contratados esos trabajadores. Adems, en la medida en que los nicaragenses cuentan con mayor seguridad jurdica a travs del proceso de amnista, han acudido al Ministerio de Trabajo para denunciar violaciones en sus derechos laborales.
Polticas sociales y migrantes

El incremento de la inmigracin nicaragense y su presencia masiva en las zonas urbanas pobres, principalmente en los precarios urbanos, se inserta dentro del conjunto de cambios que ha experimentado la sociedad costarricense desde mediados de los aos ochenta. Este fenmeno se
Sector salud
Las consultas de atencin ambulatoria constituyen el mbito ms apropiado para realizar estimaciones ms directas, mediante la Encuesta
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
131
de causas de consulta externa en aquellos centros de atencin donde se registra el pas de nacimiento del paciente. De acuerdo con esta fuente, el porcentaje de pacientes extranjeros que utilizan los servicios de consulta externa se increment de un 1,3% en 1992 a un 4,3% en 1997 (CCSS, 1999). En los servicios de hospitalizacin se considera que un 5% de los pacientes son extranjeros, en tanto que en los servicios de urgencias stos representan un 4% 16. Del total de pacientes extranjeros atendidos, el 97% son nicaragenses. En el Hospital San Juan de Dios se estima que los egresos de pacientes nicaragenses aumentaron de un 1% en 1993 a un 4,2% en 1999 (Morales, 1999b). El costo estimado de la atencin de pacientes extranjeros represent un 4,4% del gasto total del Rgimen de Enfermedad y Maternidad de la CCSS (CCSS, 1999). Si se desarrollan programas de salud preventiva y reproductiva que atiendan las especicidades de la poblacin nicaragense y se mejora su aliacin a la CCSS, es probable que se pueda reducir la sobrecarga que representa la poblacin inmigrante para los servicios de emergencia y hospitalizacin17.
Sector educacin
Las estadsticas educativas a nivel nacional no permiten valorar el impacto de la migracin sobre el sistema educativo. La proporcin de estudiantes nicaragenses en la educacin formal, segn cifras del Departamento de Estadstica del MEP , es de un 2,8% del total de la matrcula en el ao 1999, es decir, cuatro veces ms de lo que se registr en 1992 (0,7%) (Morales, 1999b). Debe considerarse que el nmero creciente de nios y nias hijos de madres nicaragenses nacidos en Costa Rica no estara registrado como nicaragense en dichas estadsticas. Si se considera el efecto en las zonas de mayor residencia de inmigrantes, los resultados son otros. En un anlisis cualitativo realizado como parte del Programa de mejoramiento de la calidad de vida e insercin de inmigrantes en Costa Rica, preparado por la OIM, se llega a las siguientes conclusiones sobre el impacto de la migracin en la educacin formal: Sobrepoblacin escolar en los lugares con una alta concentracin de inmigrantes, lo cual agudiza las insuciencias de infraestructura, equipos y material didctico. Problemas de extraedad en los inmigrantes y un nivel de conocimientos ms bajo, lo cual
dificulta el manejo do cente de grupo s fracturados desde un punto de vista tcnico, psicolgico y social. Dicultades tcnicas para atender un mismo grupo estudiantes con necesidades pedaggicas diferentes. Actitudes de intolerancia y manejo de estereotipos relacionados con su nacionalidad por parte de los alumnos, lo cual genera baja autoestima entre los nios inmigrantes. En los cantones de atraccin de migrantes temporales que laboran en las cosechas agrcolas se recibe un nmero importante de nuevos alumnos en el transcurso del ao. Esto diculta prever las necesidades de materiales, equipos y mobiliario en cantidad suciente, adems de que agrava los problemas de extraedad y desnivel educativo. Esta situacin es invisible en las estadsticas actuales, lo cual impide cuanticar y prever el traslado de alumnos de un centro educativo a otro (OIM, 1999). Atendiendo a esta problemtica la OIM, en conjunto con el Ministerio de Educacin Pblica, est desarrollando un proyecto dirigido a las comunidades con mayor presencia de migrantes (Nicoya, Liberia, Carrillo, La Cruz, Upala, San Carlos, Los Chiles, Sarapiqu, Puntarenas, Aguirre, Pococ, Siquirres, Limn, Prez Zeledn, Golto, San Jos, Tibs, Escaz, Curridabat, Desamparados, Goicoechea y Alajuelita). Esta inciativa tiene vigencia hasta setiembre del ao 2001.
Vivienda
Segn estimaciones del Ministerio de Vivienda, un 42% de los residentes en precarios en Costa Rica son extranjeros y, de stos, la mayora son nicaragenses. Este porcentaje representa en nmeros absolutos 69.971 personas y 13.994 familias. Estas cifras se estiman mediante muestreos y no existe manera de conrmar la validez de la metodologa empleada, pues nicamente estn disponibles datos agregados por provincia y no desglosados por precario. En estudios ms especcos, por asentamiento, se obtienen resultados diferentes, pues se estima que en los precarios nuevos el porcentaje de inmigrantes es alrededor de un 50%, pero en precarios ms antiguos es considerablemente menor (Morales, 1999b). Segn una encuesta realizada por FLACSO en 1997, el porcentaje de inmigrantes nicaragenses es de un 47% en La Carpio, un 15% en los barrios del sur y un 8% en Rincn Grande de Pavas. En total se tratara de 14.500 nicaragenses que residen en estos tres asentamientos (Cardona, 2000).
132
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Sin embargo, no existe una poltica pblica denida en los programas de vivienda popular que incorpore a la poblacin inmigrante, como reco no ce el Ministerio de Vivienda (http://www.crnet.cr/~defenso r/dhrflash.html). Durante trece aos de existencia del Banco Hipotecario de la Vivienda se ha aprobado un total de 1.736 subsidios a familias cuyo jefe es extranjero (http://www.crnet.cr/~defenso r/dhrflash.html). En trminos generales, podra sealarse que la formacin de asentamientos precarios donde se concentran los inmigrantes genera procesos de exclusin social por nacionalidad. Programas de bienestar social Los programas nanciados con recursos de FODESAF slo cubren a la poblacin costarricense de bajos ingresos, segn el artculo 2 de la Ley 5662, de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. El bono escolar, si bien se nancia con recursos de FODESAF , debido al rango superior a la ley de la Convencin Internacional de Derechos del Nio, s cubre a nios inmigrantes. Se calcula que un 10% de los bonos entregados en 1999 fue otorgado a nios nicaragenses, segn estimacio nes de la DANEA (Mo rales, 1999b).
diversos. Igualmente se reconoce la necesidad de contar tanto con medidas cautelares como con sanciones penales. En este sentido, en setiembre de 1999 se present a la consideracin de la Asamblea Legislativa un proyecto de ley para la Penalizacin de la violencia en contra de las mujeres. A nivel institucional, y con el objetivo de mejorar la aplicacin de esta legislacin, el Poder Judicial cuenta desde 1996 con una Comisin para el Seguimiento de la Violencia Domstica y un plan de accin en este campo. Especcamente, adopt en 1999 las siguientes medidas: Nombramiento de trabajadoras sociales en todos los juzgados de familia dedicados a la atencin de situaciones de violencia domstica, para fortalecer la atencin interdisciplinaria. Elaboracin y publicacin de instrumentos normativos para la adecuada interpretacin y aplicacin de las leyes y orientacin de los y las usuarias, a saber: - Ley de violencia domstica anotada y concordada. - Manual de procedimientos para la aplicacin de la Ley contra la violencia domstica. - Gua para el usuario o usuaria de la Ley contra la violencia domstica - Reglas prcticas para la aplicacin de la Ley contra la violencia domstica Apertura, como experiencia piloto, de un tribunal especializado en violencia domstica en el Segundo Circuito Judicial de San Jos. En materia de polticas pblicas respecto a la violencia intrafamiliar, Costa Rica cuenta desde 1994 con el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de la Violencia Intrafamiliar (PLANOVI) que desarrolla un conjunto de instituciones pblicas y privadas bajo la coordinacin del Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) 18. Este Plan se propuso poner en funcionamiento un sistema institucional que permita la atencin y deteccin oportuna de los casos de violencia intrafamiliar, as como la promocin de acciones que incidan y busquen cambiar los patrones socioculturales que justican y alientan las conductas violentas. Para ordenar sus acciones se constituy, por medio del Decreto Ejecutivo 26664-C-JPLAN-MTSS-MIVAH-S-MEP-SP , del 19 de diciembre de 1997, en el Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar, cuya Secretara Tcnica est bajo la responsabilidad del INAMU.
Normas y polticas de prevencin y atencin de la violencia intrafamiliar

En materia de proteccin y sancin especca para situaciones de violencia en la familia el Estado costarricense cuenta con los siguientes instrumentos internacionales y nacionales: Convencin sobre los Derechos del Nio (1990). Convencin Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Convencin de Belem do Par) (1995). Ley contra el hostigamiento sexual en el empleo y la docencia (1995). Ley contra la violencia domstica (1996). Cdigo de la Niez y la Adolescencia (1997). Ley contra la explotacin sexual de personas menores de edad (1999). Ley de proteccin a la persona adulta mayor (1999). En trminos generales, el desarrollo de legislacin nacional en esta materia se orienta al reconocimiento de la especicidad de los distintos tipos de violencia y su impacto en grupos sociales
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
133
El Sistema o pera en tres niveles: una comisin de seguimiento, de carcter tcnico, que incluye a representantes de todas las instituciones y ONG participantes; comisiones especializadas por sector o por institucin, y redes de prevencin de la violencia intrafamiliar con participacin institucional y de diversas organizaciones de la sociedad civil. Cada una de las entidades participa en el Sistema a partir de las atribuciones de su perl institucional, de manera que en conjunto se ofrezca un abordaje integral del problema. El funcionamiento de este Sistema es evaluado peridicamente por el Consejo de Gobierno.
Desaf os: la agenda del desarrollo social

Del recorrido por los principales aspectos del desempeo social en 1999, conviene subrayar cuatro que conguran elementos clave de la agenda del desarrollo nacional a futuro. En primer trmino debe destacarse el carcter inevitable de la pobreza, ya que a pesar de los signicativos logros sociales de Costa Rica en el largo plazo, est claro que importantes sectores de la poblacin son vulnerables. En esta lnea, conviene sealar que si bien es cierto que un anlisis ms detallado de las brechas de pobreza reeja que la pobreza, especialmente la extrema, como insuciencia de ingresos, es un fenmeno fcilmente superable por la va de las transferencias, tambin es evidente que una solucin de este tipo no sera permanente, pues dependera de la existencia de la transferencia; de ah que el nfasis de la poltica social deba mantenerse en la formacin de capital humano. El anlisis del perl sociodemogrco y econmico de los hogares y las personas pobres evidencia que un aspecto prioritario, en cuanto a las estrategias de combate de la pobreza y la mejora en la distribucin del ingreso, es enfatizar en la atencin de los sectores sociales vinculados a las actividades agropecuarias e informales, en los aspectos relacionados con la insercin de los ms pobres en el mercado de trabajo, y en la estabilidad y crecimiento de la produccin y el empleo. Un segundo aspecto, de la mayor importancia, en cuanto a la reforma del sector salud y la denicin de una poltica nacional en la materia tiene que ver con la aspiracin de garantizar un acceso equitativo de la poblacin a servicios de calidad. El tercer aspecto tiene que ver con la integracin social de la poblacin migrante, la cual tiene sentido en virtud de que su presencia se ha
convertido en un componente caracterstico del universo social costarricense. Por tanto, no se trata slo de su importancia como fuerza de trabajo para una serie de actividades productivas y de servicios, sino de su insercin en el tejido social de la nacin. La amnista migratoria, si bien represent un primer paso para el desarrollo de un proceso de atencin del fenmeno migratorio, no se ha insertado en el marco de una poltica social integral, ni ha tenido una respuesta sistemtica de las instituciones del sector social. En efecto, una vez concluido el proceso de amnista migratoria, el 31 de julio de 1999, el Gobierno anunci la constitucin de una comisin de alto nivel con el objetivo de elaborar una propuesta de poltica migratoria. La comisin fue conformada por los ministros de Trabajo, Seguridad Pblica, Justicia y Relaciones Exteriores, bajo la coordinacin de la Segunda Vicepresidencia de la Repblica. Sin embargo, no fue sino hasta nales de enero del 2000 que se concret la constitucin de una comisin para elaborar una propuesta de poltica migratoria ( La Gaceta 20, 28 de enero del 2000). Podra argumentarse que en la clase poltica costarricense y en los funcionarios de alto nivel de las instituciones del sector social hay una percepcin de la migracin ms como un problema, que como un proceso social y econmico caracterstico de los cambios estructurales de la sociedad costarricense que se iniciaron a mediados de los aos ochenta. Probablemente existe temor hacia las reacciones negativas de la poblacin costarricense si se adoptan polticas que pueden ser vistas como favorables a la migracin. Es entonces un asunto pendiente para el Estado costarricense el desarrollo de un enfoque integral sobre la situacin de los inmigrantes, concertado con la sociedad civil. Hasta el momento ha habido mucha dispersin entre las polticas de las diversas instituciones pblicas, sin que se haya abordado las distintas implicaciones de la migracin nicaragense. Esto agrava los efectos negativos sobre las instituciones, pues no se prev ni se atiende las causas que generan un incremento desordenado de la demanda de servicios. El cuarto aspecto lo constituye el reto ineludible que tienen el rea social del Estado y el sector pblico en general en cuanto a desarrollar y potenciar instrumentos de evaluacin y rendimiento de cuentas. En el rea social, la combinacin de procesos de selecccin de beneciarios, evaluacin de desempeo fsico y nanciero de los programas, auditora de calidad de servicios,
134
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
eciencia y ecacia programtica e impacto alcanzado por los distintos programas sociales resultan vitales para trascender los esquemas clsicos de evaluacin de desempeo centrados en indicadores de cobertura, e incidir de manera directa en el logro de una mejor asignacin de los recursos destinados al combate de la pobreza en el pas.
Not as
1 La otra fuente de datos de empleo en el pas es la que registra el nmero de trabajadores asegurados en el rgimen de enfermedad y maternidad de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Excluyendo trabajadores por cuenta propia, servicio domstico y convenios especiales, para lograr una mayor comparabilidad, las cifras de empleo de la CCSS para julio de cada ao y las de la Encuesta de Hogares muestran una alta correlacin para el perodo 1990-1998 (con un coeciente de correlacin de 0,97 y de determinacin de 0,93), pero no sucede lo mismo con las tasas de variacin anual. Entonces, utilizando la ecuacin de regresin lineal para 1990-1998, y el dato de la CCSS para julio de 1999, el valor estimado de crecimiento del empleo en 1999 respecto a 1998 segn la Encuesta de Hogares sera de 2,3%, cifra inferior al promedio 1990-1998 (y tercera tasa ms baja, despus de 1991 y 1996), lo que conrmara que 1999 no fue un buen ao en trminos de generacin de empleo, independientemente del cambio de muestra de la Encuesta de Hogares. 2 Tanto en este caso como en los otros que se presentan, hay pequeas diferencias con respecto a las cifras publicadas por el INEC para la totalidad de la poblacin, porque aqu se excluye la poblacin que habita en hogares con ingreso cero o ignorado.
4 Trejos (1999), utilizando principalmente datos para 1987-1997 y diversas mediciones de desigualdad seala: " No se presenta un proceso generalizado de concentracin del ingreso y, ms an, dentro de un panorama de relativa estabilidad en la distribucin de los ingresos, predominan los resultados que sugieren incluso reducciones en la desigualdad" . Por otra parte, en el estudio ms reciente de la CEPAL sobre las brechas de equidad en Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2000b), con base en datos de 1986, 1990 y 1997, se identica un ligero aumento en la concentracin. Finalmente, Sauma y Vargas (2000), a partir de una serie para 1987-1998, determinaron que cuando se considera la totalidad del perodo " no es posible armar, de manera contundente, que a lo largo del mismo la distribucin del ingreso haya mejorado o empeorado" ; no obstante, por subperodos durante 19871992 se redujo la desigualdad, mientras que en 1992-1998 la tendencia fue concentradora. 5 El ingreso familiar per cpita (YFpc), que es igual al ingreso familiar promedio (YF) dividido entre el nmero de miembros del hogar (n), se descompuso de la siguiente forma: YFpc = YF/n = YL/n + YNL/n = [(YL/oc) * (oc/pet) * (pet/ac) * (ac/dep) * (dep/n)] + [YNL/n] donde, adems de la nomenclatura ya especicada: YL son los ingresos
3 En el Quinto Informe se consider como poblacin vulnerable aquella cuyo ingreso per cpita era superior a la lnea de pobreza, pero inferior a 2 veces la misma. En este caso, el lmite superior implicaba un cambio en la situacin econmica superior a cualquier evento recesivo que se hubiera presentado durante la dcada de los noventa. Por ello, tomando en cuenta el impacto de la situacin recesiva ms grave que se dio en los noventa, la de 1991, se opt por reducir el lmite superior a 1,4 veces la lnea de pobreza.
laborales o renta primaria; oc son los ocupados; pet los miembros en edad de trabajar; ac los miembros del hogar econmicamente activos; dep son los inactivos o dependientes y YNL son los ingresos no laborales. El trmino (YL/oc) corresponde entonces a la renta primaria por ocupado, (oc/pet ) a la tasa de ocupacin de la poblacin en edad de trabajar, (pet/ac) es el inverso de la tasa neta de participacin, (ac/dep) es el inverso de la relacin de dependencia econmica (miembros dependientes por cada activo) y (dep/n) corresponde la proporcin de dependientes o inactivos respecto a la poblacin total (tasa bruta de inactividad).
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
135
Con los ingresos en t rminos reales, el cambio en el ingreso familiar per c pita (dYFpc) se desagreg en tres efectos (m s un efecto residual global):
11 El ac pite sobre participacin laboral de la poblacin inmigrante se basa en Castro y Morales (1999). 12 El grupo ocupacional de agricultores incluye asalariados.
dYFpc =
[d(YL/oc)] * [(oc/pet) * (pet/ac) * (ac/dep) * (dep/n)] 13 En el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin se recurri al c lculo de una estimacin propia de los niveles de inversin social (pblica), en virtud del rezago en la consolidacin funcional del gasto scal que lleva la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP). La tendencia sealada no vara respecto al Sexto Informe en cuanto a las oscilaciones, pero s en la magnitud. 14 Este ac pite tiene como soporte b sico el trabajo de Robles (2000). 15 Comunicacin personal con los encargados del Equipo del Area de Goicoechea. 16 Los datos sobre el sistema hospitalario no son comparativos entre un hospital y otro, y en los establecimientos regionales se recogen con criterios distintos, con lo cual el registro es poco exacto y difcil de analizar (Defensora de los Habitantes, 2000). 17 Los inmigrantes que no cuentan con seguro social se presentan a los servicios de emergencias en los hospitales para evitar ser rechazados en la consulta externa.
+ [YL/oc] * {[d(oc/pet)*(pet/ac)*(ac/dep)*(dep/n)] + [(oc/pet)*d(pet/ac)*(ac/dep)*(dep/n)] + [(oc/pet)*(pet/ac)*d(ac/dep)*(dep/n)] + [(oc/pet)*(pet/ac)*(ac/dep)*d(dep/n)]} + [d(YNL/n)] + residuo el primero de los cuales corresponde al efecto de variaciones en la renta primaria por ocupado, el segundo al efecto de cambios en la participacin y el empleo, y el tercero al efecto de variaciones en los ingresos no laborales. 6 Deatado con el IPC de julio de cada a o. 7 Como sealan Sauma y Vargas (2000): " esta reduccin en el tama o promedio de los hogares la explican mltiples variables demogrcas, entre las cuales podra jugar un papel importante la inmigracin de nicaragenses, en el tanto muchos de ellos que ingresan a laborar a Costa Rica no vienen acompa ados de la totalidad de su familia." 8 Lgicamente este resultado se ve afectado porque la Encuesta de Hogares no es de panel, de manera que los hogares que se comparan en cada uno de los estratos son diferentes. 9 Al igual que el sector agropecuario, el sector informal es un " reservorio" de pobreza. 10 Este aspecto se analiza con mayor detenimiento en Sauma y Garnier (1998).
18 Integran el sistema las siguientes instituciones y ONG: Ministerio de Salud, Ministerio de Educacin, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Seguridad, Ministerio de Justicia, Ministerio de Cultura, Ministerio de Planificaci n, CCSS, PANI, IMAS, INA, INAMU, UCR, UNA, ITCR, PANIAMOR, Alianza de Mujeres Costarricenses y CEFEMINA.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
137
CA PI T U L O 3
Nuevas cifras de cuentas nacionales fueron reveladas por el Banco Central de Costa Rica. Estas cifras modican
apreciaciones bsicas sobre la situacin del pas.
El Producto Interno Bruto (PIB) creci un 8% en trminos reales durante 1999, cifra que coloca al pas en el
primer lugar de crecimiento en Amrica Latina.
En el mbito legislativo se discuti durante varios meses una propuesta de ley que pretende la apertura en los
servicios inalmbricos y de valor agregado en el rea de telecomunicaciones, la apertura en el rea de generacin elctrica y una mayor autonoma para el Instituto Costarricense de Electricidad.
El Consejo Nacional de Salarios decret un incremento salarial de 4,6% en el segundo semestre de 1999 para
los trabajadores del sector privado, y de un 5,18% a partir del 1 de enero del 2000.
Se ratic en la Asamblea Legislativa el Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y Repblica Dominicana. El Gobierno de Costa Rica concluy la negociacin del Tratado de Libre Comercio con Chile, mediante el cual
los productos nacionales, con excepcin de algunas partidas agropecuarias, ingresarn a ese mercado en mejores condiciones arancelarias.
En junio de 1999 el Gobierno j un incremento salarial del 5% para los empleados del sector pblico, al no
lograr acuerdo con los sindicatos. No obstante, en el mes de julio los gremios lograron un ajuste superior al 6%, tras una huelga de siete das. Asimismo, en diciembre se estableci un aumento de 2.600 colones mensuales a partir del primer semestre del 2000.
Dio inicio el juicio por supuesto desvo de 17.769 millones de colones del Fondo de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares (FODESAF) a travs de un puesto de bolsa privado.
Entr en vigencia la Ley de Reformas al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo impacto fue
especialmente importante hacia nes de 1999 en trminos de incremento en la recaudacin.
El Ministerio de Hacienda present al Congreso el proyecto de Ley de Eciencia y Simplicacin Tributaria, que
contiene reformas en diversos rubros como: ampliacin de la base del impuesto de ventas, eliminacin del impuesto selectivo de consumo para varios productos, establecimiento de un impuesto a las bebidas, impuesto nico a los combustibles, modicaciones al impuesto sobre la renta y eliminacin de impuestos menores.
138
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
El Congreso autoriz al Poder Ejecutivo la colocacin de $1.450 millones en ttulos valores con el n de
transformar deuda interna en deuda externa. Los documentos se negociarn en el mercado internacional de la siguiente forma: en el 2000, $250 millones; en el 2001, $250 millones; en el 2002, $250 millones, en el 2003, $450 millones y en el 2004, $250 millones. Adems se estableci que la deuda externa del Gobierno Central no podr exceder el 45% del PIB, ni el servicio de la deuda ms del 15% de los ingresos por concepto de exportaciones y turismo.
El Consejo Nacional de Supervisin del Sistema Financiero acord solicitar la quiebra del Banco Cooperativo
Costarricense (BANCOOP), intervenido desde diciembre de 1998.
Se inici el juicio contra siete imputados por la debacle nanciera del Banco Anglo Costarricense. Fue aprobada la Ley de Proteccin al Trabajador, que establece la creacin de un Fondo de Capitalizacin Laboral
(FCL) mediante el aporte mensual, por parte del patrono, de un 3% sobre los salarios de sus trabajadores; tambin se plantea el fortalecimiento del rgimen de pensiones a travs de una reestructuracin de las cargas sociales.
Como producto del rgimen de amnista migratoria decretado por el Poder Ejecutivo, miles de centroamericanos
en condicin de ilegalidad, en su mayora nicaragenses, acudieron a las ocinas de Migracin a tramitar su residencia. Se recibieron cerca de 160.000 gestiones en un perodo de seis meses.
ASPIRACIONES
Crecimiento econmico sostenido, con efectos favorables en el empleo, los ingresos y las oportunidades de los
distintos grupos sociales, con base en la formacin de recursos humanos y en el uso racional de los recursos naturales.
Inacin reducida y menor de dos dgitos en el mediano plazo, fundamentada, en parte, en un dcit scal
reducido y controlado.
Estabilidad en el sector externo, sobre la base de un dcit reducido de la cuenta corriente y reservas
internacionales que nancien en forma satisfactoria la necesidad de importaciones del pas.
Generacin de ahorro nacional sostenido que contribuya en forma signicativa al nanciamiento de un proceso
sostenible de inversin en el pas.
Deuda interna del Gobierno que no ponga en peligro las inversiones que deba realizar el Estado en
infraestructura y servicios bsicos para la poblacin.
Distribucin equitativa de los ingresos, las remuneraciones y las oportunidades econmicas y sociales entre los
distintos sectores sociales y regiones del pas, sin discriminaciones de raza, gnero, religin y edad.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
139
C A
P I
T U
L O
Int roduccin
El captulo Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas se organiza de forma similar que el presentado en el Informe del ao anterior, en el cual se analizaron cuatro grandes reas temticas e indicadores referidos a las aspiraciones nacionales, con el material grfico correspondiente. De esta forma se busca perfeccionar el anlisis sobre el desempeo de indicadores de desarrollo humano y sostenibilidad, en reas que tienen una contrapartida en problemas clave para el pas y un gran impacto en el desarrollo humano sostenible, como lo son: 1. Crecimiento econmico y las oportunidades que ste gener.
2. Solvencia en las cuentas externas y oportunidades de mejora. 3. Solvencia scal y gasto pblico. 4. Estabilidad en el costo de vida e ingresos familiares. En esta ocasin el captulo se concentra en las causas del desempeo macroeconmico, analizando detalladamente las tendencias de las oportunidades que este desempeo genera. Se utiliza la nueva metodologa del Banco Central en el clculo de las cuentas nacionales, que modica importantes relaciones entre sectores productivos con respecto al PIB. Adems, dado que esa metodologa tiene como base de referencia el ao 1991, se utilizan nicamente datos a partir de ese ao.
CUADRO 3.1
Diferencia en indicadores seleccionados segn nuevas cuentas nacionales. 1998

(en porcentajes)
Indicador
Participacin del sector agropecuario/PIB Dcit en cuenta corriente/PIB Exportaciones/PIB Dcit del Gobierno Central/PIB Deuda interna del Gobierno Central/PIB Carga tributaria/PIB Gasto pblico en educacin/PIB
Sistema anterior
17,4 4,4 52,2 3,3 30,1 16,2 5,8
Nuevo sistema
11,0 3,6 39,9 2,5 21,8 12,4 4,5
Fuente: Elaboracin propia con datos del BCCR.
140
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Este trabajo profundiza en el anlisis de la evolucin de las principales actividades econmicas (mbito sectorial), con el n de identicar las causas que explican el crecimiento experimentado en 1999. Adems, se busca determinar si las principales fuentes de expansin de la produccin nacional generan oportunidades para la mayora de la poblacin, por lo que se establece una diferencia esencial entre los conceptos de Producto Interno Bruto e Ingreso Nacional Bruto. Este ltimo excluye, por ejemplo, los pagos que salen del pas por concepto de rentas y utilidades, que a partir de 1999 empiezan a ser bastante signicativos como resultado de la presencia de una fuerte inversin extranjera directa en aos anteriores. En general, se evala en qu sectores se concentran la produccin, el empleo, las exportaciones y el crdito. Tambin se discute el papel de las importaciones en el crecimiento econmico. Se intenta descubrir cules son las bases del dinamismo y su solidez en el mediano y largo plazo. Se contina dando un especial seguimiento a las relaciones de Costa Rica con Centroamrica y los pases con que existe un tratado de libre comercio aprobado (Mxico), y se incluyen reexiones sobre el proceso de preparacin de Costa Rica para participar en forma provechosa en el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Estos temas se presentan para ilustrar las oportunidades del comercio internacional. Un tema nuevo en este Informe es la importancia y el papel de la banca off shore en el desempeo econmico de la nacin, tema que sin duda alguna ser base de discusin en prximos estudios. Se sigue abordando la solvencia de las cuentas externas, esta vez profundizando en un tema de especial inters: la transferencia neta de capitales, que a partir de 1999 impacta sustancialmente las cuentas de la balanza de pagos. Se discute tambin en este captulo el efecto de la restriccin del crdito, como parte de la poltica monetaria, en la evolucin de las tasas de inters por actividad. Se analiza la solvencia scal y el problema recurrente de la deuda interna. Se hace un examen minucioso de los tributos, procurando identicar, por tipo de impuesto, las actividades o sectores que ms aportan al sco. Se presenta informacin sobre el impacto del aumento en el precio del petrleo sobre la recaudacin y sobre la inacin en 1999. Tambin se actualiza el anlisis y la informacin de las variables asociadas con la estabilidad
en el costo de la vida y los ingresos familiares. Se discute la interrelacin entre crecimiento econmico y pobreza, dado que este ao se registr un elevado crecimiento econmico que no logr reducir la pobreza. Por ltimo, se contina con la presentacin de las percepciones de los sectores sociales en relacin con el desempeo econmico, para lo que se recurri a entrevistas con un grupo de personajes clave de diferentes sectores sociales.
Desempeo econmico en 1999

Seguidamente se presenta una valoracin de las oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas. Se evala tanto la tendencia de los ltimos diez aos como la de 1999 y, ms que un anlisis aislado de una variable particular, se busca identicar fortalezas y debilidades de la nacin en cuatro reas especcas que se desarrollan a lo largo de este captulo. La valoracin ms agregada debe considerar que, si bien 1999 fue un ao con indicadores macroeconmicos bastante aceptables, si se profundiza en ciertos aspectos relevantes para el desarrollo humano sostenible, aoran importantes limitaciones que conviene analizar con detenimiento. Crecimiento y las oportunidades que se gener El crecimiento econmico en 1999 no slo fue signicativo, sino que en trminos per cpita lleg a ser el ms alto de Amrica Latina (5,5%). Sin embargo, las oportunidades que ste gener mostraron una clara concentracin en pocas actividades econmicas y zonas del pas. La separacin entre crecimiento macroeconmico y la situacin de la mayora de los habitantes se profundiz durante 1999. No obstante, este dinamismo del PIB por persona no vino acompaado de un aumento en el ingreso nacional disponible1 , principalmente porque las actividades relacionadas con la inversin extranjera y las exportaciones no generaron un crecimiento hacia adentro, mediante una mayor vinculacin entre sectores productivos y, ms bien, transrieron hacia el exterior grandes cantidades de dinero en forma de utilidades. Esta situacin se haba presentado en perodos anteriores, pero no en la magnitud actual. La industria, en especial la vinculada con el rgimen de zona franca, el transporte, el almacenamiento y las comunicaciones, as como el
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
141
turismo, fueron actividades que contribuyeron signicativamente al crecimiento econmico logrado. La operacin anual de una gran empresa de alta tecnologa provoc, en su mayor parte, que la industria aportar en 1999 ms de una cuarta parte de la produccin nacional, lo cual hizo de ste el sector ms importante de la economa, superando inclusive al sector de servicios, que tambin haba venido creciendo en los ltimos aos. El sector agrcola continu perdiendo importancia dentro del PIB, aunque sigue siendo una de las principales actividades generadoras de empleo. Este divorcio tiene mltiples causas y efectos socioeconmicos sobre la poblacin que no han sido debidamente analizados, pero que son importantes de considerar desde la ptica del desarrollo humano. En todo caso, pone de maniesto la necesidad de utilizar el indicador ingreso nacional bruto por persona, en vez del acostumbrado PIB por persona, como una mejor referencia para describir la situacin econmica interna. An ms, es necesario profundizar en la evolucin de las distintas actividades econmicas, segn se presenta ms adelante, con el propsito de analizar mejor el abanico de oportunidades econmicas y sociales que se presentan en un ao determinado, en el contexto de un panorama de apertura creciente. Por otra parte, la produccin para el mercado interno est rezagada con respecto al proceso de apertura internacional de la economa, aspecto que se refuerza con la mayor participacin de productos importados en el total del consumo nal de los hogares. Esta situacin ocurre al tiempo que existen limitaciones objetivas para los productores locales, en trminos de crditos en condiciones adecuadas, y apoyo para el desarrollo de ventajas competitivas y de un mercado de capitales, entre otros aspectos. Lo preocupante desde el punto de vista del desarrollo humano es que un gran porcentaje de pequeas y medianas empresas an tiene como destino de su produccin el mercado local. La formacin bruta de capital creci levemente en 1999, como consecuencia de inversiones pblicas por licitacin en carreteras y proyectos de energa elctrica. Continu el ujo de inversin extranjera orientado a la creacin de nuevas empresas, pero esta vez a un ritmo menor que en aos anteriores, cuando se establecieron en el pas importantes empresas de alta tecnologa. Cabe destacar que, a pesar de que en 1999 los niveles de inversin extranjera directa fueron importantes, an se debe impulsar y trabajar
mucho en los encadenamientos de las empresas extranjeras con el resto de la economa, a n de lograr mayor contenido nacional en las exportaciones, una mayor capacidad tecnolgica local y un efecto multiplicador de las oportunidades del comercio internacional, tal como ha sucedido en Singapur y Malasia (Sercovich, 2000). Adems, el ahorro nacional, una de las variables que ms puede contribuir al crecimiento econmico sostenido en los prximos aos, se redujo en 1999; su relacin con el ingreso nacional disponible lleg a ser la ms baja de la dcada, apenas un 9%. Un elevado ahorro interno representa una oportunidad de canalizar recursos para nanciar inversiones que garanticen un crecimiento sostenible y capacidad de enfrentar un eventual shock externo. Los factores comentados inducen a cuestionar si el crecimiento econmico ser sostenido y permanente o es, ms bien, una situacin coyuntural inuenciada, en su mayor parte, por el fuerte ingreso de inversin extranjera directa. Se plantea tambin la interrogante, partiendo del supuesto de que el crecimiento econmico es sostenible, de si se podr ir generando una mejor distribucin de las oportunidades o persistir la concentracin encontrada en 1999. Crecimiento no gener mejores condiciones para la poblacin La Encuesta de Hogares de 1999 no revela cambios signicativos en los indicadores de empleo. La tasa de desempleo abierto aument levemente, al llegar a un 6%; esto signica que poco ms de 83.000 personas se estiman como desocupadas en 1999 2, hecho que estuvo acompaado por la disminucin de la fuerza de trabajo en relacin con la poblacin en edad de trabajar. Adems, la calidad de los empleos an es deciente, por cuanto alrededor de una cuarta parte del total de la fuerza de trabajo sigue teniendo problemas de empleo, ya sea porque est desempleada o porque es subempleada. Por otra parte, las oportunidades laborales se presentan especialmente en la regin central del pas, producto de que las nuevas inversiones se concentran en el Area Metropolitana. De esta manera se profundiza la tendencia a un desarrollo regional con grandes desigualdades econmicas y sociales entre distintas zonas. Los mayores niveles de subutilizacin total de la fuerza laboral se encuentran en la regi n Cho ro tega (17,9%), Brunca (16,8%) y Atlntica (16,4%). Con esto se puede armar que la concentracin
142
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
de las oportunidades no slo se reeja en el crecimiento econmico y las exportaciones, sino tambin en la generacin de empleo entre regiones. En cuanto a las remuneraciones a hombres y mujeres, siguiendo con la tendencia de aos atrs el ingreso promedio de los primeros result un 29% ms alto. A su vez, el ingreso promedio real de los ocupados apenas pas de 53.245 colones en 1998 a 54.183 colones en 1999, a pesar del aumento en los salarios mnimos reales y del mayor crecimiento econmico. Por su parte, el nivel de pobreza, en trminos estadsticos, se mantuvo estable alrededor del 20% del total de hogares (20,6% en 1999), mientras que la pobreza extrema aument a 6,7% en 1999. Ello implica que 147.351 familias del pas no cuentan con ingresos sucientes para cubrir sus necesidades bsicas. Adems, de estas familias, 47.805 no satisfacen ni siquiera sus requerimientos alimentarios. Esto demuestra que un mayor crecimiento econmico no necesariamente se reeja en menores niveles de pobreza, lo cual a su vez plantea la interrogante sobre el tipo de crecimiento econmico que se debe generar. De hecho el Banco Mundial, con base en estudios economtricos, ha presentado informacin que muestra cmo pases con menor crecimiento econmico han logrado una mejor distribucin de las oportunidades para la poblacin, medidas a travs de diversos indicadores (Doryan, 2000). Las oportunidades se han venido concentrando en ciertas actividades vinculadas con las zonas francas y el turismo, especialmente en trmino s de inversi n, pro ducci n, empleo y exportacin. Sin embargo, al mismo tiempo, son estos los sectores que menos contribuyen a nanciar los gastos que demanda un Estado moderno. El sector nanciero tambin ha aprovechado situaciones particulares del entorno econmico, al disfrutar diferenciales muy altos entre las tasas pasiva y activa, y al colocar un mayor porcentaje de los recursos nancieros en actividades relacionadas ms con el consumo, el comercio y los servicios (que en conjunto absorbieron el 60,5% del crdito total en 1999), que con actividades productivas, lo que podra conrmar que el nanciamiento no est siendo utilizado como instrumento estratgico en el proceso de transformacin y crecimiento que requieren las unidades productivas, especialmente las de menor tamao. El crdito al sector privado creci un 19% a pesar de que las tasas de inters se incrementaron: las activas alcanzaron niveles promedio de 21,2% en
trminos reales, seis puntos por encima de los niveles de 1998. Esto sin contabilizar la banca off shore , cuyas operaciones ya superan las operaciones locales supervisadas por la SUGEF , dado que conllevan una serie de benecios tanto para los inversionistas como para quienes buscan fuentes de nanciamiento. El crecimiento no podr contribuir signicativamente al desarrollo humano si no se basa en mayores esfuerzos en trminos de inversin en capital humano, tasas de ahorro interno, vinculacin de las exportaciones con los productores locales y ms apoyo para estos ltimos (no apostar slo a la atraccin de grandes empresas extranjeras), as como en menor deterioro ambiental y, en general, en una mayor creacin de empresas formales, independientemente del origen de su capital. Solvencia de las cuentas externas En 1999 la solvencia de las cuentas externas registr una mejora, que se reej nalmente en un aumento de las reservas internacionales netas. La deuda externa y el tipo de cambio tampoco fueron problemas en esta rea. Por primera vez en dcadas hubo un supervit comercial (1,5% del PIB), pues aunque las exportaciones nominales crecieron menos que en 1998 (18,1% versus 27,4%) las importaciones apenas crecieron un 0,5%, y esto a pesar de que el crecimiento econmico fue signicativo. El ujo de inversin extranjera directa continu siendo importante, tres veces superior al nivel de principios de la dcada, e ingres capital privado de corto plazo, como resultado del aumento en las tasas locales de inters activas. Adems, el Gobierno de la Repblica coloc en el mercado internacional $300 millones en bonos que permitieron nanciar el dcit y acumular reservas. Las reservas ya cubren las importaciones de 2,6 meses, relacin que permite dar conanza al sector externo de la economa y a los agentes econmicos. Por otra parte, aun cuando el dcit en cuenta corriente no se redujo signicativamente (se mantuvo por encima del 3% del PIB), pareciera que ste no es un problema en la actualidad. La preocupacin central radica ms bien en su sostenibilidad, pues habr que prestar atencin al crecimiento de los pagos netos al exterior por renta de la inversin directa, los cuales en 1999 superaron los $1.400 millones, despus de que en 1997 eran cerca de $60 millones. Ciertamente, nuevas industrias han generado incrementos
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
143
extraordinarios en la produccin y las exportaciones, pero tambin en las remesas, por lo que la economa costarricense se ha transformado en los dos ltimos aos en exportadora neta de capital de largo plazo. Otro aspecto al que se le debe poner atencin es el tipo de vinculacin con el mercado mundial. Esto por cuanto, pese al supervit comercial registrado, si se excluyen los componentes electrnicos para microprocesadores, las exportaciones muestran un deterioro. La alta dependencia de la estructura productiva de las importaciones, as como el reducido valor agregado de las exportaciones ms dinmicas, le plantean a Costa Rica el reto de revisar su esquema de insercin internacional. Experiencias de otros pases indican que es posible una mayor vinculacin de empresas extranjeras de alta tecnologa radicadas en naciones en desarrollo, con empresas locales que sirven como proveedores de alta calidad. Cmo hacer para que cada ao ms pequeas y medianas empresas logren exportar y aprovechen las oportunidades que ofrece el comercio internacional? Esto ltimo es particularmente importante ante la eventual entrada de Costa Rica al ALCA, en un plazo de apenas cinco aos. El tiempo para mejorar la preparacin del pas para competir con economas ms desarrolladas de la regin est llegando a su lmite. Solvencia scal y orientacin del gasto pblico En 1999 la falta de solvencia scal sigui siendo uno de los principales problemas econmicos del pas, aunque desde 1994 se vienen realizando esfuerzos por corregirla. En ese ao el dcit del Gobierno Central como porcentaje del PIB alcanz un 5,2%, mientras que en 1999 esa relacin fue de 2,3%. Los gastos del Gobierno Central continan creciendo en trminos reales, fundamentalmente por el servicio de la deuda interna, y los esfuerzos scales se siguen realizando principalmente en el rea de los ingresos. Al estar las tasas de inters en niveles ms elevados que en 1998, el gasto por este concepto explica el crecimiento del gasto pblico, ya que aument en ms de un 40% en 1999, a pesar de la colocacin de bonos en los mercados internacionales (donde se convirti deuda interna en externa). La deuda interna sigue siendo un problema no resuelto. Segn datos del Banco Central de Costa Rica la deuda interna del Gobierno Central (24,9% del PIB) aument en trminos porcentuales con respecto al PIB, como consecuencia de
la aplicacin del artculo 175 de la Ley 7558, del 3 de noviembre de 1995, que indicaba que se deba cargar al erario pblico la totalidad de los bonos de estabilizacin monetaria en circulacin al 31 de diciembre de 1995. El nivel de la deuda, y especialmente su servicio, siguen constituyendo una seria amenaza para el desarrollo humano. Con excepcin de la referida colocacin de bonos en el mercado internacional, no se hizo lo suciente para resolver este problema. Cada ao una cuarta parte del gasto pblico se dedica a pagar intereses. La Memoria Anual de la Contralora General de la Repblica conrma esta situacin: El Gobierno de la Repblica sigue mostrando una situacin que podra denominarse de desequilibrio estable ( ) A pesar de las medidas que se han tomado para reforzar la situacin scal, como el convertir diversas entidades en contribuyentes del impuesto sobre la renta, o autorizarlas a donar al Gobierno parte de su cartera de inversiones, o el recurrir a la colocacin de bonos en los mercados nancieros internacionales, no se observa an una mejora en las nanzas que pueda calicarse como sustancial y sostenida (Contralora General de la Repblica, 2000). Ahora bien, es importante reconocer los esfuerzos del Gobierno por contener el gasto en transferencias, que ha venido aumentando aceleradamente en los ltimos aos. La aplicacin de mayores controles, la realizacin de estudios y la scalizacin de los incentivos tursticos y de exportacin han reducido los montos pagados por el Gobierno. Hacia futuro, el reto es fortalecer los mecanismos de control y gestin de los programas pblicos. Estabilidad, costo de vida e ingresos familiares La estabilidad econmica continu en 1999, al reducirse la inacin. La tasa de crecimiento del nivel general de precios disminuy en relacin con el ao 1998; sin embargo, an no ha sido posible reducirla a un dgito, como ha sucedido en los pases desarrollados y en algunas naciones latinoamericanas. Adems, las familias siguen percibiendo que el costo de la vida sube, hecho que podra deberse al reducido aumento en el nivel de ingreso promedio real. Esta situacin lleva a reexionar sobre las oportunidades que realmente se estn generando, pues adems es conocido que la pobreza extrema es mayor de lo que se crea. Asociado con esta condicin, se presenta el hecho de que alrededor del 84% de la poblacin ocupada en el
144
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 3.2
Resumen de indicadores econmicos ms relevantes

Indicador
OPORTUNIDADES Crecimiento del PIB por persona (%) Crecimiento real del ingreso nacional disponible por persona (%) Formacin bruta de capital / PIB (%) Crdito al sector privado (% crdito total) Tasa de inters activa real (%) Bancos estatales Bancos privados Tipo de insercin internacional a/ Crecimiento de las exportaciones ($ corrientes) Tasa de desempleo abierto (%) Tasa de subutilizacin total (%) Indice de salarios mnimos reales (1995= 100) Ingreso promedio real mensual (1995= 100) ESTABILIDAD Inacin (IPC) (%) Dcit comercial / PIB (%) Dcit cuenta corriente / PIB (%) Tipo de cambio efectivo real multilateral (1995= 100) b/ Dcit Gobierno Central / PIB (%) SOLVENCIA Ahorro nacional neto / PIB (%) Reservas internacionales / meses importaciones Deuda interna Gobierno Central / PIB (%) Deuda externa / PIB (%) Inversin en infraestructura c/ Gasto pblico en educacin / PIB (%)
1998
1999
Promedio 1991-1998
5,5 3,5 24,0 58,5 15,1 20,4 Satisfactorio 27,4 5,6 13,1 103,3 53.245
5,5 -1,5 22,5 68,3 21,2 21,6 Satisfactorio 18,1 6,0 13,8 107,9 54.183
2,8 3,1 21,0 59,2 17,1 23,8 16,5 5,0 11,5 52.013
12,4 5,3 3,6 102,6 2,5
10,1 -1,5 3,2 105,5 2,3
15,0 4,5 3,9 102,9 3,1
9,3 2,0 21,8 20,7 4,5
7,5 2,6 24,9 20,1 No satisfactoria 4,3
9,5 3,2 19,5 30,4 4,5
Nota: La calicacin de muy satisfactorio , satisfactorio y no satisfactorio es el resultado de dos comparaciones: 1) el indicador de Costa Rica en 1999, con respecto al promedio de 1991-1998; 2) relacin entre ese mismo indicador y las mejores calicaciones obtenidas por los pases de Amrica (siempre que la informacin est disponible). a/ Se calica en funcin del tipo insercin internacional del pas (crecimiento de las exportaciones y su relacin con los productores locales). b/ Ao base 1995. CEPAL, sobre la base de cifras del Fondo Monetario Internacional. c/ Se calica en funcin del Estado y las necesidades insatisfechas en materia de: carreteras, modernizacin de puertos y aeropuertos, costos de estiba, electricidad y telecomunicaciones.
Satisfactorio
Muy satisfactorio
No satisfactorio
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
145
sector agropecuario y el 70% en la actividad de la construccin tiene primaria o menos, nivel de instruccin que les impide a los trabajadores acceder a niveles decorosos de bienestar (esto representa una poblacin aproximada de 273.000 personas). Tambin se modicaron algunas apreciaciones sobre los ocupados. El nmero de ocupados plenos disminuy, el nmero de personas en estado de subempleo visible e invisible se increment, lo mismo que la tasa de desempleo abierto (aunque levemente) y la tasa de subutilizacin total de la fuerza laboral. Esto debera llamar la atencin sobre la calidad del crecimiento econmico experimentado en 1999. Adems habra que agregar que el desempleo afecta ms a las personas entre 12 y 24 aos, edad en la que el recurso humano se incorpora por primera vez a alguna actividad productiva. Es preocupante observar el aumento de las tasas de inters en 1999; si esta tendencia persiste, no le permitir a los grupos de ingresos bajos y medios adquirir una vivienda con mensualidades razonables. En sntesis, si bien existe estabilidad econmica, los grupos sociales no estn percibiendo an todos los benecios posibles de ella, ni tampoco del extraordinario crecimiento econmico experimentado en 1999. Esto es consistente con el reducido crecimiento del gasto de consumo nal, la disminucin del ingreso nacional disponible por persona y las percepciones de los sectores sociales sobre el desempeo econmico del pas.
En esta seccin se presentarn los factores que contribuyeron, as como los que impidieron un mayor crecimiento econmico y las oportunidades que esto gener al pas.
La economa sigue creciendo y el pas ocupa el primer lugar en Amrica

En 1999 la produccin en trminos reales creci un 8%, cifra superior al promedio anual observado en los ltimos siete aos (5,4%) y la mayor desde 1992, cuando fue de 9%. Esta situacin ha permitido continuar con la reactivacin econmica iniciada en 1997 y ha puesto a Costa Rica en el primer lugar en el mbito de Amrica en este indicador. Este, sin duda, se puede considerar como uno de los resultados ms alentadores de 1999. Fue generado, entre otros factores, por el crecimiento de los sectores industrial, transportes, almacenamiento y comunicaciones y agricultura, ganadera, silvicultura y pesca. El PIB por persona mostr un aumento de 5,5%, muy superior al promedio del perodo 1991-1998 (2,8%). Es importante notar que el resultado de 1999 en este indicador impulsa la tendencia creciente que se haba iniciado en 1997, pero a su vez contrasta con el crecimiento del ingreso nacional disponible per cpita, que este ao fue negativo (grco 3.1). El ingreso nacional disponible bruto, por su parte, creci apenas un 0,8% en trminos reales, lo que contrasta con el crecimiento registrado el ao anterior, de 6%, y el crecimiento de la produccin, de un 8%. Esto signica que el ingreso disponible est limitado, y lo estar en el futuro, principalmente, por el pago que se realice a factores del exterior, como consecuencia de importantes actividades de inversin extranjera directa, y por el signo de la variacin en los trminos de intercambio 3. En otras palabras, si bien el PIB creci un 8%, el efecto sobre el ingreso nacional (y por tanto sobre el ahorro y el consumo internos) fue reducido, porque se remitieron importantes recursos nancieros al exterior, como resultado de inversiones extranjeras pasadas y porque los trminos de intercambio favorables fueron causados por exportaciones de productos de alta tecnologa4. Un aspecto que ejemplica claramente esta situacin es el siguiente: la produccin de las zonas francas aport ms de un 70% al crecimiento del PIB en 1999, pero su contribucin al ingreso nacional se redujo de manera notable, por cuanto el ingreso nacional disponible contempla nicamente
Crecimient o econmico y las oport unidades que gener

La evolucin del Producto Interno Bruto (el crecimiento econmico) es una de las variables econmicas ms importantes que se utilizan para medir el nivel de desempeo de una economa y, a su vez, tiene un impacto signicativo en trminos de desarrollo humano. En general, mientras mayor sea el crecimiento econmico mayores sern las posibilidades de que se generen oportunidades econmicas y sociales para los distintos agentes econmicos, siempre que ese crecimiento d lugar a la creacin de fuentes de empleo y sea equitativo y ambientalmente sostenible, para garantizarle oportunidades a las futuras generaciones. Durante 1999 esta variable registr un co mpo rtamiento no table, aunque contribuy modestamente al bienestar de la poblacin y a la sostenibilidad del desarrollo humano.
146
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
los recursos generados en el proceso productivo interno y que quedan disponibles para que los agentes econmicos los consuman o ahorren, excluyendo los ingresos que se envan como remesas al exterior, tales como intereses, dividendos y utilidades de empresas extranjeras, estos ltimos bastante signicativos en 1999 (BCCR, 2000b) 5. Es ms, segn un informe de la CEPAL, en Costa Rica la relacin entre las utilidades pagadas y las exportaciones de bienes y servicios pas de 5,3 en 1998 a 13,2 en 1999, y se constituy en la razn ms alta de toda Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2000b). Este es un argumento muy fuerte para resaltar la necesidad de aumentar el contenido nacional de las exportaciones, mediante una mayor participacin de las empresas y trabajadores costarricenses.
Industria impulsa el crecimiento econmico

Ms del 70% del crecimiento del PIB en 1999 se explica por el crecimiento de la industria. A lo interno de este sector, las zonas francas son responsables del 100% de la variacin registrada en el valor agregado de la industria, segn clculos del Banco Central de Costa Rica. Con este crecimiento, la participacin de la industria en el PIB aument ms de tres puntos porcentuales y coloc a este sector como primero en importancia den-
tro de la economa (25,9% del PIB). El segundo sector en trminos de crecimiento fue el de la construccin, que experiment un incremento de un 7% en trminos reales, como consecuencia del crecimiento de las obras por licitacin del sector pblico en el rea de infraestructura, tanto en carreteras como en proyectos de energa elctrica. La participacin de este sector en el PIB tambin aument, aunque su aporte apenas llega a un 3,8%. El tercer sector en trminos de crecimiento real fue el de transportes, almacenamiento y comunicaciones, con un 6,7% en 1999. Segn datos del Banco Central, las comunicaciones aportaron un 70% del aumento observado, seguidas por el transporte areo. El sector agrcola, que en 1998 haba crecido un 6%, apenas creci un 3,9% en 1999, aunque este comportamiento explica un 4,8% del aumento total del PIB. El incremento se sustent en un crecimiento del valor agregado de la leche y el caf, as como por aumentos en la produccin de yuca, meln, pollo y pia, los que en conjunto explican ms del 90% de la tasa de variacin registrada en 1999, segn datos del Banco Central. El banano y la caa de azcar fueron los productos ms afectados en 1999, en el primer caso por la sobreoferta en el mercado mundial y en el segundo por condiciones climticas adversas.
GRAFICO 3.1
Costa Rica: crecimiento del ingreso nacional disponible real per cpita. 1992-1999
8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Departamento de Cuentas Nacionales, BCCR.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
147
RECUADRO 3.1
Nuevos retos en materia de informacin para el desarrollo

El Banco Central de Costa Rica (BCCR) viene realizando desde hace varios aos una serie de investigaciones para mejorar el Sistema Estadstico de Cuentas Nacionales. Como resultado de ese esfuerzo, en abril del ao 2000 se present la actualizacin de todas las cifras macroeconmicas, tomando como base de referencia el ao 1991, en lugar del ao 1966, que era el que se vena utilizando hasta entonces. Asimismo, se ampli la cobertura de actividades econmicas y la informacin bsica emanada de los nuevos clculos. Por otra parte, profundizando lo expresado en informes anteriores en relacin con limitaciones estadsticas, y no obstante algunos avances en esta materia (tales como la elaboracin de nuevos manuales metodolgicos en el Sistema de Cuentas Nacionales y la revisin del V Manual de Balanza de Pagos), las demandas de informacin de los usuarios pblicos y privados sealan la necesidad de extender el horizonte de la estadstica econmica para contemplar otros fenmenos de inters mundial; es el caso de variables vinculadas estrechamente con la evolucin del crecimiento y el desarrollo sostenibles, como la problemtica ambiental y la inversin en capital humano en lo relativo a la educacin y la salud. Como respuesta a esta tendencia, existen metodologas para la generacin de datos que midan el impacto econmico del deterioro y la degradacin de los recursos naturales, as como para evaluar los avances en la creacin de capital humano. El esquema desarrollado por el BCCR abre la posibilidad de elaborar cuentas satlite dentro del Sistema de Cuentas Nacionales, permitiendo as un anlisis ordenado, detallado y comparable desde la ptica internacional, de estos temas. Sin embargo, el pas muestra una fuerte debilidad y deterioro de la informacin estadstica bsica, lo que limita la aplicacin y compilacin de los detalles que ofrecen esas metodologas. Entre las principales causas de este deterioro destacan las siguientes: La desregulacin de diferentes mercados, as como la simplicacin de los procesos de scalizacin y control ejercidos por entes pblicos sobre la actividad privada, no contemplan la continuidad de muchas de las fuentes de informacin que haban estado disponibles para la elaboracin de dichas estadsticas. Ciertas reducciones del tamao del Estado y la redenicin de su rol han incidido en los procesos de generacin de estadsticas bsicas, de manera que muchos de stos, que se ejecutaban en diversos ministerios y dependencias, han sido recortados por falta de presupuesto o eliminados porque no encajan dentro del nuevo papel asignado a las entidades pblicas. La creciente importancia de los servicios en la produccin, el rpido cambio tecnolgico en las diferentes industrias y las innovaciones en materia de comercializacin de bienes y servicios, tambin han redundado en dicultades para registrar el efecto econmico de las actividades productivas, particularmente aquellas de reciente aparicin. La falta de un ordenamiento sistmico en la produccin de las pocas estadsticas bsicas que generan el Estado y el sector privado. En este sentido cabe mencionar la carencia de normativa efectiva y de los recursos necesarios para obligar a los entes pblicos a usar nomenclaturas y cdigos estandarizados y conciliados, as como la metodologa estadstica, en sus procesos productivos de informacin, lo que dificulta el empleo de las bases de datos disponibles. Los escasos avances logrados en la normalizacin de la informacin contable de las entidades pblicas y privadas, campo en el que los pases europeos muestran un avance espectacular, impulsado probablemente por la necesidad de generar informacin macroeconmica comparable entre los miembros de la Unin Europea. El vaco constitucional y jurdico, que impide a los entes pblicos responsables de la produccin de estadsticas bsicas y de sntesis exigir al sector privado (incluidos los hogares y las instituciones privadas sin nes de lucro), informacin contable y de otra ndole para elaborar dichas estadsticas, sujeto a sanciones por reticencia y falta de veracidad y dentro de compromisos legales para guardar la condencialidad de los datos suministrados. La Ley de Creacin del Sistema Estadstico Nacional, promulgada en 1998, trat de resolver la problemtica planteada, pero no contempl un adecuado nanciamiento para el ente regulador creado y result muy tmida en cuanto a las posibilidades efectivas de normar la produccin de estadsticas del Estado. De igual forma mantuvo el vaco jurdico en cuanto a la exigencia de informacin al sector privado, por contraposicin con las normas constitucionales. Frente a estas situaciones, son necesarias, entre otras, las siguientes acciones: Que la sociedad civil, con el impulso de los entes estatales, se plantee de manera seria objetivos estratgicos de mediano plazo y metas que permitan ir solventando los vacos jurdicos. Que el sector privado tome conciencia del importante papel que le corresponde desempear en cuanto a la produccin de estadsticas bsicas y no slo como demandante de datos, pues si bien es responsabilidad del sector pblico organizar y proveer los sistemas de informacin, stos no podrn satisfacer los requerimientos de los usuarios en tanto el sector productivo y los hogares no suministren los microdatos necesarios para la elaboracin de las estadsticas. Adems es imperativo impulsar la coordinacin dentro del Estado, para emprender proyectos conjuntos de levantamiento de datos bsicos que cubran los requerimientos de quienes hacen estadsticas y coadyuven al logro de los objetivos propios de las instituciones, dentro de un marco de inters nacional y de recursos adecuados, especialmente considerados en los planes de desarrollo. Finalmente, estos esfuerzos debern ser integrados en un sistema de estadsticas nacionales debidamente coordinado por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos, como ente rector, que garantice un ujo peridico (de corto, mediano y largo plazo), oportuno, conable y creciente de informacin para llenar las necesidades de la sociedad, y que permita diagnosticar y pronosticar, en cada momento, la posicin del pas con respecto al logro de la estabilidad macroeconmica, en un contexto de crecimiento sostenido, con oportunidades de ingreso, empleo y formacin de capital humano para los distintos grupos sociales y un uso sostenible de los recursos naturales.
Fuente: Fallas, 2000.
148
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
En el cuadro 3.3 se aprecian las contribuciones de cada sector al crecimiento del PIB en 1999. Tambin se observa que las actividades ms dinmicas estn relacionadas con actividades de exportacin y empresas grandes. En sntesis, puede notarse cmo en el aporte al PIB pueden presentarse mltiples situaciones, no slo entre actividades econmicas, sino al interior de cada una de ellas. De ah la necesidad
de desglosar la situacin de cada actividad y, dentro de sta, cada uno de sus principales productos. El nuevo Sistema de Cuentas Nacionales permite precisar mejor algunas mediciones, como por ejemplo la informacin sobre el nivel de consumo intermedio (oportunidades) y la remuneracin a los asalariados (ditribucin funcional del ingreso) en cada una de las actividades productivas del pas.
RECUADRO 3.2
Cambios en la estructura productiva costarricense

La estructura productiva costarricense ha experimentado cambios importantes desde 1960, sobre todo en lo que se reere al aporte de los sectores agrcola e industrial. En ese ao el sector agrcola era el ms importante en la produccin nacional, pues representaba un 25% del total, seguido por el sector comercio, con un 20% y el sector servicios, con un 19%; el sector industrial apenas representaba el 14%. En 1970 el sector industrial super la participacin del sector servicios y en 1980 se ubic como el sector de mayor importancia en el PIB, situacin que se mantuvo hasta los noventa y se consolid en 1999, con un aporte del 26% del PIB. En contraste, el sector perdi importancia, al pasar de 25% en 1960 a 18% en 1980, para luego representar tan solo un 11% del PIB en 1999. Por su parte, los sectores de comercio y servicios han mantenido una participacin relativamente estable en el PIB a lo largo de los aos, ubicndose en un rango de entre 16% y 20%. Sin embargo, es interesante destacar que en los aos 1960 y 1970 el sector comercio tena una mayor participacin que el sector servicios, pero en 1990 esta situacin cambi y en 1999 el sector de servicios pas a ser el segundo en importancia dentro del PIB, despus de la industria. La menor participacin del sector agropecuario dentro del PIB no debe interpretarse como una disminucin de su valor. De hecho, la produccin de ese sector en 1999 fue un 38% ms elevada que la obtenida en 1991, en colones de este ltimo ao.
GRAFICO 3.2
Costa Rica: estructura productiva segn principales actividades 1950-1999

80%
60%
40%
20%
0% 1950 1960 1970 1980

Agropecuario
1991
1999
Industria Comercio
Nota: los datos de 1991 y 1999 corresponden a la nueva metodologa de Cuentas Nacionales. Fuente: Elaboracin propia con datos del BCCR (2000), y Vargas y Senz, 1998.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
149
CUADRO 3.3
Contribucin al crecimiento del PIB en 1999

Sector Crecimiento (%) Aporte al crecimiento (%) Aporte al crecimiento del sector (%) Destino valor agregado Tamao empresa a/
Industria manufacturera
25,3
72,8
Zona franca (100%) Componentes electrnicos para microprocesadores (70% de las exportaciones de zona franca corresponde a Intel) Leche (24%) Caf (22%) Yuca (19%) Meln (14%) Pollo (13%) Pia (11%)
Externo
Agropecuario
3,9
4,8
Local Externo Local/externo Externo Local Externo Local
G-M-P G-M-P M-P M G G
Construccin
7,0
3,0
Construccin pblica por licitacin (100%) Proyectos de energa elctrica (Angostura) Carreteras
Acumulado sectores primario y secundario

Comercio, restaurantes y hoteles
1,6
80
Mayora externo
Restaurantes y hoteles Actividades asociadas con turismo Local Comunicaciones (70%) Telecomunicaciones Transporte areo Local / internacional Internacional
Mayora grande
3,3
M-P G G M-P
Transporte, almacenamiento 6,7 y comunicaciones
6,9
Otros servicios
2,4 6,0 6,3
9,2
Servicios comunales y sociales Local (30%) Diversin y esparcimiento asociado con turismo Servicios nancieros (26%) Local Electricidad y agua (22%) Local
G G
a/: G = Grande, M = Mediana, P = Pequea.
Fuente: Elaboracin propia con datos del BCCR.
150
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 3.3
Las micro y pequeas empresas en Costa Rica

El estudio La microempresa de los noventa en Costa Rica , realizado en 1999 por el Programa Nacional de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa (PRONAMYPE) y el Proyecto Centroamericano de Apoyo a Programas de Microempresa (PROMICROOIT), hace una estimacin de los establecimientos y trabajadores con base en los datos obtenidos de la Encuesta de Hogares. Segn estas estimaciones el nmero de micro y pequeas empresas no agrcolas (formales y no formales) se acerca a las 250.000 y en ellas se da empleo a ms de medio milln de trabajadores, que representan un 42% del empleo total del pas.
CUADRO 3.4
Estimacin de los establecimientos y trabajadores de las micro y pequeas empresas no agrcolas. 1998
(en miles)
Estrato productivo
Privado y no agrcola
Todos los estratos Establecimientos Trabajadores Sector formal Establecimientos Trabajadores Sector Informal Establecimientos Trabajadores
Tamao del establecimiento

Total Microempresa (De 1 a 4)
233 387 52 95 180 292 Total 14 159 10 95 5 65
Pequea empresa De 5 a 9 De 10 a 19
11 80 7 41 4 38 3 80 2 53 1 26
247 546 62 190 185 356
Dentro de este sector, los establecimientos formales representaron en 1998 el 25% del total y emplearon a 190.000 trabajadores, lo cual implica que tres de cada cuatro de estas empresas pertenecen al sector informal. En la categora de microempresa se ubica la mayor cantidad de establecimientos, tanto del sector formal (84%) como del informal (97%), y se concentra el mayor nmero de trabajadores. Sin embargo, en el sector formal casi la mitad de los trabajadores se ubican en la pequea empresa (de 5 a 19 trabajadores) y el grado de formalidad crece al aumentar el tamao de la empresa.
Fuente: Trejos, 2000a.
El sector que posee un mayor consumo intermedio es el industrial (67%), seguido por la explotacin de minas y canteras y la construccin (65% y 55%, respectivamente). Vale la pena destacar que este ltimo sector fue uno de los que increment en mayor medida su consumo intermedio con respecto a la produccin durante la dcada de los noventa (poco ms de 4 puntos). Otro sector que tuvo un cambio importante en el consumo intermedio en los aos noventa fue el de servicios de la Administracin Pblica (de 36% a 41%), hecho que se explica por las com-
pras crecientes de ciertos servicios que antes realizaba personal de las instituciones pblicas. En cuanto a remuneracin de los asalariados, el sector ms intensivo en el uso de mano de obra, medido por la remuneracin a los asalariados dentro del valor agregado total, es el de servicios, tanto de la administracin pblica (66%) como comunales, sociales y personales (55%), seguidos por el sector de la construccin (37%). El sector industrial es el menos intensivo en el uso de mano de obra, ya que las remuneraciones a los asalariados representan tan solo un
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
151
16% de total del valor agregado y se ubican por debajo del total de la economa (26%). Esta informacin resulta esencial, pues signica que no todas las actividades econmicas generan las mismas oportunidades laborales, sino que ello depende de la naturaleza de las tareas que realizan y de su grado de avance tecnolgico.
Internacionalizacin de las empresas: crtico para el sector industrial 6

El sector industrial est conformado por 4.895 empresas formales, de las cuales el 94% corresponde a micro, pequeas y medianas empresas (aquellas con menos de 100 empleados) que destinan su produccin mayoritaria-
mente al mercado local. A pesar de ser el sector menos intensivo en trabajo, ofrece empleo a ms de 200.000 hombres y mujeres y realiza tres cuartas partes de las exportaciones totales del pas. En 1999 el sector industrial mostr un crecimiento excepcional, que se explica en gran medida por el desempeo de la produccin y exportacin de la rma Intel. No obstante, segn el Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas de la Universidad de Costa Rica, la industria de base local pas por una crisis que se manifest en una desaceleracin de su produccin y se debe, en parte, a la poltica econmica aplicada. Indicadores que explican en cierta medida esa situacin son los siguientes (IICE, 2000):
CUADRO 3.5
Subsectores industriales segn su crecimiento en 1999

Subsector industrial Crecimiento de la produccin real (porcentajes)
Crecimiento excepcional
Zona franca Instrumentos mdicos y pticos Fabricacin de metales comunes Sustancias qumicas Tabaco Mquinas y aparatos elctricos 64,6 40,5 31,6 18,1 15,4 12,8 8,7 7,8 5,4 4,9 4,3 3,9 3,8 3,6 2,4 0,6 -3,2 -3,7 4,2 -11,2 -13,0 -15,0 -16,0
Crecimiento dinmico
Editoriales e imprentas Equipos de radio, televisin y comunicacin Minerales no metlicos Equipo de transporte
Crecimiento normal
Alimentos y bebidas Reciclaje Madera, excepto muebles Muebles de madera
En recesin
Caucho y plsticos Papel
En depresin
Productos de metal Prendas de vestir Textiles Curtido, cuero y calzado Maquinaria y equipo Automotores, remolques diversos Perfeccionamiento activo
Fuente: IICE, 2000.
152
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 3.4
Competitividad del sector softw are y vinculacin de empresas de la zona franca con empresas locales: dos proyectos clave apoyados por el BID-FOM IN
El software es un producto con un enorme potencial de crecimiento y rendimiento, sin ningn sacricio ecolgico; adems es facilitador de la creacin de nuevos negocios y, por ende, del surgimiento de nuevas pequeas y medianas empresas. Segn datos de la Cmara de Productores de Software (CAPROSOFT) el contenido nacional en un producto de software representa un 95% del valor del producto, cifra que es sumamente beneciosa para el crecimiento econmico del pas. El auge de este sector en Costa Rica se relaciona, entre otros factores, con la existencia de recursos humanos calicados para esta actividad a nivel universitario y tcnico, la extensin de la informtica educativa al 50% de las escuelas pblicas y en todos los colegios de secundaria y la mayor utilizacin de la informtica en las empresas. En julio de 1999 se rm con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) el Programa de Apoyo a la Competitividad del Sector Software para ser ejecutado en tres aos. Los principales objetivos de este programa son: fortalecer la formacin de recursos humanos en tecnologa de informacin para aumentar la cantidad, calidad y diversidad de profesionales y tcnicos conforme a las necesidades de las empresas del sector de software; mejorar la gestin de estas ltimas para incrementar su competitividad a travs de la introduccin de sistemas de calidad internacionales, y fortalecer la capacidad institucional de CAPROSOFT para que sea capaz de mejorar la provisin de servicios contempla que este proyecto, tales como capacitacin tcnica y gerencial. El costo total del proyecto es de $2,5 millones, de los cuales el Fondo Multilateral de Inversiones del BID-FOMIN aporta $1,5 millones y el resto es nanciado con fuentes locales (productores 60% y Gobierno 40%). La vinculacin zona francaempresa local es otra rea fundamental para el desarrollo del pas. En Costa Rica existen poco ms de 200 empresas en el rgimen de zona franca, de las cuales alrededor de un 20% corresponde a empresas multinacionales de alta tecnologa (EMAT). Es por ello que el 10 de noviembre de 1999 se rm con el BID el Proyecto de Desarrollo de Proveedores para Empresas Multinacionales de Alta Tecnologa , cuyo objetivo es contribuir al incremento del contenido nacional de las exportaciones, especcamente mejorar la capacidad tecnolgica-productiva de las pequeas y medianas empresas (PYME) hasta niveles que les permitan suplir insumos y servicios para la produccin de las EMAT y competir globalmente. El proyecto apoyar la realizacin de un mnimo de 45 iniciativas de vinculacin de PYME a la cadena productiva de las EMAT, para demostrar su viabilidad y sostenibilidad. A la vez se establecer un sistema integral de informacin que facilitar esa vinculacin. Para la continuidad institucional y para dar un carcter nacional a la operacin, se prev el establecimiento de una Ocina Nacional de Desarrollo de Proveedores que continuar con esta labor. El proyecto se nanciar mediante una donacin del FOMIN por la suma de $900.000 y un aporte local de $600.000, en un plazo de ejecucin de 36 meses.
Fuente: Inversin extranjera , en Rindiendo Cuentas, boletn electrnico de MIDEPLAN, noviembre de 1999.
Las exportaciones industriales, excluyendo zonas francas y maquila, decrecieron un 5,3%. Las importaciones industriales de materias primas, excluyendo zonas francas y regmenes especiales, decrecieron un 7,8%. Se desaceler el crecimiento del consumo industrial de electricidad. La tasa de desempleo abierto en la industria subi ligeramente, de 5,8% a 6%, lo que signica que 13.000 personas ligadas a la industria estaban desocupadas en 1999. El cuadro 3.5. contiene una divisin de los diferentes subsectores industriales segn su comportamiento en la produccin real en 1999. De esta manera, las oportunidades generadas en el sector que ms creci y que ms contribuy al crecimiento de la economa en 1999 parecen estar concentradas en las actividades de zona franca, muy especialmente en el rea de componentes electrnicos para microprocesadores. Tambin es importante agregar que en el sec-
tor industrial existe un componente informal muy signicativo. Para 1999 las empresas informales ascienden a ms de 6.500, de acuerdo con un estudio realizado por la Cmara de Industrias a inicios del 2000. Es interesante notar que el punto de partida de este acelerado crecimiento coincide con la profundizacin de la apertura comercial, aunque no necesariamente se puede atribuir a ese proceso en forma exclusiva; por ejemplo, el exceso de regulaciones para formalizar un negocio es uno de los factores que favorecen la informalidad. Ahora bien, uno de los temas que las empresas industriales plantean como crticos en 1999 es la necesidad de una apropiada insercin en la economa mundial. Se resalta que cada vez ms la produccin de ese sector se destina al mercado externo. Por ejemplo, en 1990 tan slo un 19% de la produccin total de la industria se exportaba, mientras que en 1999 ese porcentaje sobrepas el 40%, lo que demuestra una clara
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
153
tendencia hacia la internacionalizacin de los procesos de manufactura. Sin embargo, la Cmara de Industrias ha identicado que apenas un 8% de las pequeas y medianas industrias formales existentes en el pas han logrado exportar (Cmara de Industrias, 2000). Ante esta realidad, Costa Rica tiene el reto enorme de disear una estrategia nacional que permita aumentar el nmero de pequeas y medianas empresas exportadoras y el contenido nacional de las exportaciones, manteniendo el ujo de inversin extranjera que ha conseguido hasta ahora. Adems, es necesario desarrollar enlaces entre empresas suplidoras locales y compaas de zonas francas, nicho de mercado con el mayor potencial de subcontratacin identicado hasta el momento en el pas. Una estrategia de atraccin de inversiones debe tener entre sus componentes esenciales una poltica de vinculacin de las empresas locales con las exportadoras.
Limitado crecimiento a lo interno: un anlisis de la demanda global

La demanda interna
La demanda interna7, uno de los factores que impulsaron el crecimiento econmico en 1998, se estanc en 1999, dado que el gasto privado de consumo nal se mantuvo prcticamente en el mismo nivel del ao anterior en trminos reales, mientras que la formacin bruta de capital jo apenas creci un 1,2%. Esto reeja un limitado crecimiento en el mercado interno, a pesar del extraordinario crecimiento experimentado por el PIB durante 1999. En este sentido, se estanc la generacin de oportunidades y el nivel de vida de la poblacin costarricense. El gasto de consumo nal de los hogares aument slo un 0,4% en trminos reales, aun cuando los salarios mnimos reales crecieron en este ao. Para el Banco Central, esta situacin obedece al aumento en las tasas de inters, producto a su vez de un mayor control monetario ejercido por el mismo Banco, al provocar una posposicin de consumo (al deteriorarse la renta disponible de los hogares deudores) y un incremento del ahorro nanciero de las familias. La contraccin del gasto familiar se produjo particularmente en el consumo de bienes duraderos de origen importado (BCCR, 2000b). En todo caso, una situacin notoria del gasto de consumo nal de los hogares es que durante el perodo 1991-1998 creci a un ritmo del 5,9% anual, mientras que los bienes de consumo im-
portados aumentaron en un 14,3% anual, es decir ms del doble. Esto signica que ese gasto se orienta cada vez ms a la compra de bienes forneos, en perjuicio de los productores locales. En 1998, esta variable represent casi el 20% del total del gasto de consumo nal de los hogares. Por otra parte, el ahorro nacional neto mostr en 1999 un decrecimiento de -1,4% en trminos nominales, situacin que hizo que la relacin ahorro/ingreso nacional disponible llegara a 9%, cifra menor al promedio del perodo 19911998 (10,2%). Esta relacin sigue siendo muy insuciente si se busca un proceso sostenido de crecimiento econmico. La formacin bruta de capital jo creci apenas un 1,2% en trminos reales en 1999, despus de haber crecido en ms de 25% el ao anterior, como consecuencia del establecimiento de la empresa Intel. El rubro que ms creci fue el de nuevas construcciones (aproximadamente un 15%), debido a los programas de reconstruccin de carreteras nanciados con recursos provenientes del impuesto del 15% a los combustibles (administrados por CONAVI) y a las obras de infraestructura elctrica Angostura y Miravalles III. La inversin en maquinaria y equipo fue el componente que perjudic el comportamiento de la formacin bruta de capital, ya que mostr un descenso cercano al 7% (BCCR 2000b). De cualquier forma, la razn formacin bruta de capital/PIB real se ubic en 1999 en 22,5%, poco ms de un punto porcentual por encima del promedio registrado en el perodo 19911998 (21%). Por otra parte, se debe destacar el comportamiento de las importaciones. Para el Banco Central, la evolucin de la demanda interna afect las compras externas, que decrecieron en un 1%.
La demanda externa
La demanda externa s impuls el crecimiento econmico en 1999, aunque su ritmo de crecimiento fue menor al registrado el ao anterior. Las exportaciones aumentaron en un 18,1%, principalmente las no tradicionales, que se incrementaron en poco ms de un 29%. De hecho, las exportaciones continan compensando el limitado desempeo de la produccin para el mercado local. El escaso dinamismo de esta ltima puede resultar normal en una economa pequea que est en un proceso de apertura a la economa mundial, pero es preocupante que de este mercado dependa an la mayora de las pequeas y medianas empresas del pas. Esto implica que las
154
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
oportunidades que se derivan de la demanda externa an son restringidas para muchas empresas del sector productivo nacional. Ahora bien, es relevante destacar que el crecimiento de las exportaciones fue asimtrico en sus componentes. Con excepcin de las ventas externas de zonas francas y las transacciones de servicios no factoriales, especialmente el turismo, el resto de los rubros registr decrecimientos importantes. Los factores que explican en buena parte la evolucin de las exportaciones de los sectores que decrecieron (bienes manufacturados por la industria regular, bienes amparados al rgimen de perfeccionamiento activo y bienes agropecuarios no tradicionales, entre otros) son: la prdida de competitividad y el menor acceso a algunos mercados por la competencia de los productos asiticos; el descenso en los precios internacionales de algunos productos, motivado por condiciones de sobreoferta en el mercado mundial, y las investigaciones realizadas en torno a la concesin de certicados de abono tributario (BCCR, 2000b). Las entradas por turismo tambin contribuyeron a que el crecimiento econmico fuese mayo r. Durante 1999 llegaro n a Co sta Rica 1.027.462 turistas internacionales, 84.609 ms que los que arribaron en 1998; de esos nuevos turistas, ms de la mitad eran de origen estadounidense. Otras naciones que han aumentado sus relaciones tursticas con el pas, adems de las centroamericanas, son Colombia (4.436 turistas ms que en 1998), Espaa (3.380 ms que en 1998) y Holanda (3.621 ms que en 1998). Por su parte, los ingresos de divisas por turismo, que llegaron a los $994 millones en 1999 (casi 12% ms que los de 1998), representan un 14,9% de los ingresos de divisas por exportaciones de bienes.
El crdito
Un factor que impidi que creciera an ms la produccin nacional fue la escasa expansin del crdito interno neto, que apenas se increment un 2%. La contraccin de la poltica monetaria durante 1999 repercuti en la expansin del crdito disponible en los bancos, afectando negativamente la expansin de la inversin y, por ende, el crecimiento econmico. El crdito interno neto total del SBN creci a un ritmo muy inferior al promedio de los ltimos siete aos (2% versus 28,5%). Es importante sealar que mientras el crdito al sector pblico decreci un 22%, el crdito al sector privado aument en un
18,8% en trminos nominales, lo que motiv que la participacin del sector privado en el crdito interno neto total aumentara de 58,5% en 1998 a 68,1% en 1999. Sin embargo, debe considerarse que las estadsticas oficiales estn subvaluadas por la inuencia del nanciamiento externo de las entidades off shore ligadas a bancos locales y otras fuentes similares, tema que se analizar ms adelante. El decrecimiento del crdito al sector pblico estuvo inuido, bsicamente, por el niquito de las negociaciones con el Gobierno Central para el pago y documentacin de las deudas cuasiscales y la capitalizacin del BCCR. En el caso del crdito al sector privado, las entidades ms dinmicas fueron los bancos privados y las lneas con mayor crecimiento fueron las denominadas en dlares, debido al diferencial existente entre las tasas cobradas en moneda nacional y el costo equivalente del financiamiento en mo neda extranjera (BCCR, 2000b). En el anlisis del destino del saldo de crdito y su relacin con el crecimiento econmico es fundamental conocer qu tipo de actividades han venido demandando recursos crediticios. El cuadro 3.6 muestra el marcado cambio estructural del saldo de los fondos canalizados por el sistema nanciero nacional a las diferentes actividades privadas. Es claro que los sectores comercio, servicios y consumo ganaron casi 20 puntos porcentuales de participacin entre 1991 y 1999, en detrimento de las actividades productivas tradicionales dedicadas a la agricultura, la ganadera, la industria y la construccin (incluyendo crdito para vivienda). En 1999 el crdito dirigido hacia las primeras actividades absorba el 60% del total del crdito al sector privado no nanciero, en contraste con un 38,9% en 1991. Por otra parte, queda claro que con las elevadas tasas de inters activas reales para las actividades productivas, pocas empresas logran obtener y mantener por un perodo prolongado la rentabilidad que requieren para endeudarse internamente (cuadro 3.8). Esto contribuye a que la demanda de crdito para nes productivos sea moderada, lo que limita las posibilidades de transformacin y crecimiento de las pequeas y medianas empresas. Habra que preguntarse en qu medida el crdito dirigido a actividades de consumo, comerciales y de servicios estimula indirectamente el resto de actividades productivas. En este contexto, es importante aclarar que durante los primeros cuatro meses de 1999 las
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
155
CUADRO 3.6
Saldo de crdito del Sistema Bancario Nacional por actividad econmica. 1991-1999
(distribucin porcentual)
1991
Agricultura, ganadera y pesca Industria Vivienda y construccin Comercio, servicios y consumo Total 24,0 30,0 7,1 38,9 100,0
1992
21,9 25,2 6,5 46,5 100,0
1993
19,7 20,9 6,4 53,1 100,0
1994
19,0 19,9 6,8 54,3 100,0
1995
17,2 20,9 7,0 55,0 100,0
1996
15,1 18,6 8,1 58,2 100,0
1997
11,4 15,0 14,0 59,6 100,0
1998
10,4 14,8 17,4 57,5 100,0
1999
9,3 14,7 17,2 58,8 100,0
Fuente: BCCR.
RECUADRO 3.5
Concentracin de los grupos nancieros privados

Cinco grupos nancieros privados e inscritos en la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) concentraron el 68% de la cartera de crdito del sector privado en 1999. El Grupo Intern es el que registr una mayor colocacin, ms de una quinta parte del total de colocaciones en el sector privado. Le siguen Banex, con una participacin de casi el 18%, y BCT, que apenas super el 10%. Estos mismos cinco grupos obtuvieron el 91,8% del total de ganancias, despus de impuestos, de los grupos nancieros privados en 1999. En este indicador fue el grupo Banex el que obtuvo mayores ganancias, ms de una cuarta parte de las generadas por todos los grupos nancieros privados. Le siguieron muy de cerca Intern y BCT, que ganaron un 24,5% y un 18,6% de las utilidades netas totales, respectivamente. Ahora bien, el ms alto rendimiento sobre el patrimonio, parmetro que permite medir cuntas utilidades generan los aportes de los accionistas, lo obtuvo en 1999 el grupo nanciero BCT; en esta entidad por cada 100 colones de aporte patrimonial se obtuvieron 21 colones de utilidades. Le sigui Intern, con una relacin patrimonio/utilidad de 19%. BCT tambin es el grupo nanciero que, de estos cinco, tiene menos comprometido su patrimonio; sus pasivos representan 6,3 veces su patrimonio. El que tiene ms comprometido su patrimonio es Intern, al ser esa relacin de 10,3 veces.
CUADRO 3.7
Algunas caractersticas de grupos nancieros privados

Grupo Cartera de crdito (% total) Utilidad neta (% total) Utilidad/ patrimonio (%) Pasivo/ patrimonio
Intern Banex Cuscatln BCT San Jos Total 5 grupos
21,4 17,7 9,9 10,7 8,3 68,0
24,5 25,5 11,5 18,6 12,1 91,8
19,0 16,0 13,0 21,0 16,0
10,3 6,6 6,7 6,3 7,3
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SUGEF publicados por El Financiero, 13-19 de marzo del 2000.
156
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 3.8
Tasas de inters activas reales. 1990-1999

1990
Activas por sector: Agricultura Bancos estatales Bancos privados Ganadera Bancos estatales Bancos privados Industria Bancos estatales Bancos privados Vivienda Bancos estatales Bancos privados Otras actividades Bancos estatales Bancos privados
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Promedio
11,7 16,6 11,7 16,6 12,7 16,6 11,3 17,1 14,2 17,5
15,2 16,7 15,2 16,7 14,7 18,4 14,4 16,7 16,2 18,4
13,2 13,0 13,2 13,0 13,2 15,0 9,7 13,0 13,2 15,0
26,5 30,5 26,5 30,5 26,5 31,5 22,5 30,5 28,0 33,0
14,1 22,1 14,1 22,1 14,1 22,1 10,8 22,1 17,1 28,1
12,4 26,4 12,4 28,4 14,4 26,4 7,4 26,4 16,9 29,4
10,6 28,1 12,6 28,1 12,6 28,1 10,1 26,1 17,1 28,1
11,1 17,1 11,5 17,8 11,3 17,0 8,3 16,1 13,2 17,6
11,9 19,9 11,9 19,9 12,2 19,9 12,4 20,3 15,1 20,4
15,9 20,2 16,1 20,2 15,9 20,2 14,8 20,2 21,2 21,6
14,1 21,2 14,3 21,5 14,6 21,7 11,9 20,9 17,1 23,8
Fuente: BCCR.
tasas de inters pasivas se mantuvieron en los niveles altos registrados al nal de 1998. A partir de mayo empezaron a disminuir, de 24,5% a un 18,3%, cifra que alcanzaron al terminar el ao. Sin embargo, las tasas activas no disminuyeron de la misma forma, lo cual llev a un aumento en el margen de intermediacin nanciera y provoc que, en promedio, registraran niveles muy superiores a los de 1998. Esto representa una redistribucin importante de recursos de los distintos sectores econmicos y sociales hacia el sector nanciero.
Banca costarricense domiciliada en el extranjero: actividades no cuanticadas

Los bancos off shore son entidades nancieras de naturaleza bancaria, propiedad de operadores locales, pero que se encuentran domiciliados en el exterior y, por tanto, fuera del control y supervisin de los entes reguladores nacionales. Operan en el mismo lugar fsico que el banco regulado, compartiendo sus instalaciones e infraestructura, por lo cual pagan comisiones a travs de precios de transferencia a lo interno de las organizaciones. Una de las dicultades fundamentales para medir la importancia relativa de la banca costarricense domiciliada en el extranjero tiene que
ver con la disponibilidad de informacin por parte del ente regulador, condicionada naturalmente a su incapacidad para ejercer supervisin sobre dichas actividades. Del total de activos propiedad de los veinte grupos nancieros autorizados por el CONASSIF , por valor de $2.700 8 millones al cierre del ao 1999, un 50% se encuentra en entidades off shore , un 40% en bancos regulados por la SUGEF y el 10% restante en puestos de bolsa, operadoras de fondos de inversin, operadoras de pensiones y arrendadoras. Esto evidencia la gran importancia de la operacin off shore , y ello sin tomar en cuenta otras entidades que funcionan en la plaza local que no forman parte de los veinte grupos nancieros autorizados. Cabe indicar que el 46,1% del total de los activos pertenecientes a los grupos nancieros autorizados se encuentra concentrado en tres grupos, y un 56% de los mismos es propiedad de grupos extranjeros. Adems, slo la mitad de los grupos nancieros autorizados cuenta con bancos off shore registrados. Segn cifras de la SUGEF , a diciembre de 1999 el tamao de la operacin de la banca off shore en relacin con la banca local, en trminos del total de activos, arroja un coeciente9 de 1,4 a 1, por lo que se concluye que la banca off shore ,
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
157
CUADRO 3.9
CUADRO 3.10
Grupos nancieros autorizados por el CONASSIF

Nombre del grupo
Intern Banex San Jos Cusclatn BCT Bancomer Scotia Bank Citibank Metropolitano Finadesa Bantec Cathay Elca Promerica Bancentro Pacco Bancrecen Coocique ACOBO Improsa
Bancos off shore a/ pertenecientes a grupos nancieros supervisados por la SUGEF

Banco local Banco off shore
BSJ International Bank and Trust Company Limited Saint Georges Bank and Trust Company Limited U.P. Bank & Trust Limited Commercial International Bank & Trust Company Limited BCT Bank International Bantec Internacional, S.A Caribbean Bank of Exports Transamerica Bank & Trust Company Limited West Caribbean Bank, S.A. Commerce Overseas Bank, S.A.
Origen del capital

Costarricense Panameo Nicaragense Salvadoreo Costarricense Costarricense Canadiense Estadounidense Costarricense Costarricense Costarricense Taiwans Guatemalteco Nicaragense Nicaragense Nicaragense Mexicano Costarricense Costarricense Costarricense
Banco San Jos Banca Promerica Banco Finadesa Banco Cuscatln Banco BCT Banco Bantec Banco Banex Banco Intern Banco Metropolitano Banco del Comercio
a/ Para cuanticar apropiadamente el tamao de la banca off shore sera necesario incorporar la operacin de los grupos nancieros que operan en la plaza y no entran dentro de la denicin que establece el CONASSIF.
Fuente: SUGEF, 2000.
Fuente: SUGEF, 2000.
propiedad de los grupos nancieros autorizados10 con domicilio costarricense, es en trminos de activos un 40% ms grande que la banca local regulada. En cifras absolutas se est hablando de $1.350 millones propiedad de bancos off shore contra $965 millones pertenecientes al sector bancario costarricense regulado. Es necesario aclarar que esta informacin no toma en cuenta aquellas entidades off shore que operan en el mercado local pero que son propiedad de grupos nancieros con domicilio fuera del territorio nacional. Esto no signica que estas entidades no sean importantes; simplemente la informacin disponible no permite incluir a ese sector. En lo que respecta a los bancos off shore propiedad de grupos nancieros controlados por la SUGEF , la mitad se encuentra en Bahamas, tres estn domiciliados en Gran Caimn, uno en la isla de Monserrat y otro en Panam, al que se debe agregar el Banco Internacional de Costa Rica (BICSA). La operacin de estas entidades se limita estrictamente a transacciones en moneda ex-
tranjera. Eventualmente permite a los operadores bancarios locales trasladar hacia el exterior operaciones de crdito con elevado riesgo de recuperacin o incobrables, lo cual mejora de manera articial los estados nancieros del banco local y los indicadores que son objeto de revisin y publicacin por parte de la SUGEF y sobre los cuales los agentes econmicos miden los niveles de riesgo asociado. A nivel individual, una parte signicativa de los operadores utiliza el banco off shore para realizar operaciones bajo la modalidad de back to back, que consiste en conceder a las empresas locales crditos en dlares en los que el riesgo para el banco es nulo, debido a que existe un depsito por el mismo monto que su propietario realiza en el banco off shore a ttulo personal. Dicha modalidad genera un importante escudo scal para la empresa, que se traduce en un menor pago de impuestos. De cualquier forma, es necesario indicar que este importante sector paralelo ms bien est buscando una migracin de la operacin off shore a
158
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
la operacin local, mxime que las tendencias en materia de regulacin apuntan hacia menores espacios de maniobra, en comparacin con el pasado. Por ejemplo, el CONASSIF se encuentra gestionando convenios11 de cooperacin con los entes reguladores de los diferentes sitios donde se encuentran domiciliados los bancos off shore , con el objeto de mejorar los mecanismos de supervisin preventiva y evitar as que problemas en un grupo nanciero determinado puedan repercutir en el resto del sistema nanciero. De no prosperar los convenios de intercambio de informacin con los reguladores de las plazas off shore , el regulador costarricense dar un plazo prudencial a los operadores para que se trasladen a otra plaza.
Oportunidades de empleo escasas en 1999

Los indicadores laborales se estancaron
El buen desempeo macroeconmico de Costa Rica durante 1999 estuvo marcado en general por una situacin de estabilidad, e incluso algn deterioro, en indicadores sociales. Por ejemplo, como se observa en el cuadro 3.11 el nmero de ocupados plenos12 disminuy,
el nmero de personas en estado de subempleo visible13 e invisible14 se increment, lo mismo que la tasa de desempleo abierto 15 , aunque en forma leve, y la tasa de subutilizacin total de la fuerza laboral16. Posiblemente en datos tan agregados el impacto de los cambios metodolgicos de la Encuesta de Hogares sea menor, pero no debe ignorarse. En 1999 la poblacin econmicamente activa (PEA) 17 lleg a 1.383.452 personas que trabajaban o deseaban hacerlo y, en promedio, entre 1994 y 1998, su crecimiento fue de 3,8%. El nmero de personas ocupadas18 se ha venido comportando de la misma manera que la fuerza laboral. Para 1999 el nmero de personas ocupadas (estimado en 1.300.146) practicamente no vari, mientras que el crecimiento promedio de 1994 a 1998 fue de 3,4%. El grco 3.3 muestra cmo la tasa de crecimiento de la poblacin ocupada total mantiene una relacin estrecha con el crecimiento del PIB por persona. Para 1999, sin embargo, y a pesar del aumento registrado en el PIB por persona, el incremento en el nmero de ocupados fue casi nulo, lo que contrasta con 1998, ao en el cual se registr el mayor crecimiento en el nmero de empleos desde 1989.
GRAFICO 3.3
Costa Rica: tasas de variacin de la poblacin ocupada y del PIB per cpita. 1992-1999
18% 15% 12% 9% 6% 3% 0% -3%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
PIB per c pita en $
Poblacin ocupada
Fuente: Departamento Monetario, BCCR; Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
159
CUADRO 3.11
Fuerza de trabajo por condicin de empleo. 1994-1999

Condicin de empleo 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Variacin promedio por ao 1994-1998 (%)
3,8 3,1 11,1 12,5 8,2 8,1 6,3 3,0 -6,6 11,6 7,5 5,9 8,4 6,7
Total de la fuerza de trabajo 1.187.005 Ocupados plenos 797.239 Subempleados visibles Nmero de personas 106.176 Puestos equivalentes 41.283 Tasa (%) 3,5 Subempleados invisibles Nmero de personas 99.254 Puestos equivalentes 28.567 Tasa (%) 2,4 Ignorado 134.919 Desocupados 49.417 Tasa de desempleo abierto (%) 4,2 Hombres 3,5 Mujeres 5,8 Tasa de subutilizacin total (%) 10,1
1.231.572 825.135 123.573 45.871 3,7 83.676 25.994 2,1 135.671 63.517 5,2 4,6 6,5 11,0
1.220.914 740.268 146.086 53.132 4,4 128.811 40.086 3,3 129.136 75.893 6,2 5,3 8,3 13,9
1.301.625 823.930 143.296 55.109 4,2 155.978 41.895 3,2 104.129 74.292 5,7 4,9 7,5 13,1
1.376.540 899.830 161.686 66.215 4,8 135.632 36.506 2,7 102.857 76.535 5,6 4,4 8,0 13,1
1.383.452 879.512 166.552 65.855 4,8 143.400 40.852 3,0 110.682 83.306 6,0 4,9 8,2 13,8
GRAFICO 3.4
Costa Rica: evolucin de la tasa de desempleo abierto segn sexo 1992-1999

10%
8%
6%
4%
2%
0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Hombres
1998
Mujeres
1999
Total
160
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
La tasa de desempleo abierto para 1999 alcanz el 6%. Al observar el grco 3.4, se aprecia cmo se ha comportado este indicador desde 1990, as como el hecho de que el desempleo abierto afecta ms a las mujeres que a los hombres. La disminucin en el crecimiento de la fuerza de trabajo ayud a que el nmero de personas desempleadas no fuera superior. De haberse mantenido el ritmo de crecimiento de la PEA que se present en los ltimos aos, el desempleo durante 1999 habra sido mayor. Por otra parte, adems de la poblacin que labora jornadas normales de ocho horas, existe un sector importante de trabajadores cuyas condiciones laborales son de baja calidad, ya sea por el nmero de horas que trabajan, su condicin de aseguramiento o sus niveles salariales. Es el caso de trabajadores contratados por jornadas menores a las regulares, e incluso con salarios menores al mnimo minimorum. Esta situacin es medida a travs de la tasa de subempleo visible e invisible, que para 1999 represent el 4,8% y el 3%, respectivamente, para una tasa de desempleo equivalente al 7,8% de la fuerza total de trabajo, con lo cual se mantiene la tendencia creciente que ha prevalecido en los ltimos diez aos. En 1990, la tasa de desempleo equivalente del nmero de trabajadores subempleados fue del 6,1% en total. Por su parte, la tasa de subutilizacin total lleg a ser en este ao de 13,8%, la segunda ms alta en la dcada despus de 1996, cuando alcanz un 13,9%. Este dato es preocupante, como se viene sealando desde el tercer Informe sobre el
Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible debido a que aproximadamente un tercio de
la fuerza laboral (casi 400.000 personas) no tiene condiciones de empleo adecuadas. Un elemento que est en la base de la calidad del empleo es el nivel de instruccin de la fuerza laboral, rea en la cul no ha habido un gran avance en la presente dcada. Las personas sin instruccin, primaria incompleta y primaria completa representan alrededor del 52% de la fuerza laboral. Las personas que lograron terminar la enseanza primaria pero no terminaron la secundaria representan el 17,5% de la fuerza laboral (243.000 personas). S se nota una mejora en la proporcin de universitarios en el total de la PEA, que en 1999 alcanz el 16,5%. La fuerza de trabajo de las mujeres continu aumentando en 1999, y lleg a representar el 33,1% de la PEA total, para un total estimado de 458.000 mujeres que estn trabajando o desean hacerlo.
Desde 1994, la poblacin econmicamente activa ha aumentado un 28,3% en el caso de las mujeres y un 11,5% para los hombres. Por su parte, el crecimiento registrado en la poblacin ocupada, desde 1994, fue de un 25% para las mujeres y solamente de un 9,8% para los hombres, lo cual demuestra que se ha ido cerrando la brecha entre hombres y mujeres que ingresan a la fuerza laboral de Costa Rica. Sin embargo, se mantienen las condiciones de desventaja en trminos de poblacin desocupada19 , ya que el desempleo femenino alcanz un 8,2%, frente al 6% del promedio nacional y el 4,9% del desempleo masculino (cerca de 46.000 hombres). Adems, el indicador para 1999 es de los ms altos de la dcada (cuadro 3.12). Para las mujeres el subempleo visible fue de 6,6% (51.000 mujeres trabajan turnos menores a los deseados) y el invisible de 2% (34.000 ganan menos del salario mnimo minimorum a pesar de que trabajaban 48 horas semanales o ms). En el caso de los hombres el subempleo visible e invisible se mantuvo prcticamente en los niveles de 1998, con tasas de 3,9% y 3,1%, respectivamente. Si bien los aumentos en el subempleo pueden catalogarse como relativamente pequeos comparados con los que existen en Amrica Latina, es importante destacar que son los ms elevados de la dcada de 1990. La regin con mayor desempleo abierto fue la Huetar Atlntica (7,5%). Las mujeres de esta regin fueron las ms afectadas, ya que durante 1999 la tasa de desempleo abierta femenina alcanz un 10,5%. El mayor crecimiento en el desempleo se presenta en la Regin Central, donde la tasa de desempleo abierto fue de 6,2%. Se estima que alrededor de 27.000 mujeres y 29.000 hombres no tenan empleo, a pesar de que lo buscaban. La mayor tasa de subempleo visible para los hombres se present en la Regin Chorotega (8%), mientras que para las mujeres esto se dio en la Regin Central (10,9%) 20. Los aspectos antes referidos llevan a la conclusin de que la calidad del empleo sigue siendo un problema estructural sin resolver, que tiende a agravarse con los aos, aunque no alcanza cifras tan elevadas como las de otros pases latinoamericanos. Se debe resaltar que, fuera de todo pronstico, el elevado crecimiento econmico no ayud a mejorar los indicadores laborales, lo que genera graves consecuencias para el bienestar y la sostenibilidad social.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
161
CUADRO 3.12
Evolucin de la fuerza de trabajo segn sexo. 1994-1999

Sexo y ao Poblacin total
Total
N personas Hombres 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Mujeres 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1.540.055 1.573.497 1.604.305 1.630.815 1.662.735 1.688.946 1.530.863 1.562.523 1.598.135 1.639.885 1.678.174 1.723.667 Crec. % 2,8 2,2 2,0 1,7 2,0 1,6 1,6 2,1 2,3 2,6 2,3 2,7 N personas 829.883 856.299 853.394 892.647 928.056 925.223 357.122 375.273 367.520 408.978 448.484 458.229 Crec. % 3,6 3,2 -0,3 4,6 4,0 -0,3 4,4 5,1 -2,1 11,3 9,7 2,2
Fuerza de trabajo
Ocupados N Crec. personas %
801.162 817.175 808.083 849.192 887.490 879.626 336.426 350.880 336.938 378.141 412.515 420.520 3,7 2,0 -1,1 5,1 4,5 -0,9 3,8 4,3 -4,0 12,2 9,1 1,9
Desocupados N Crec. personas %

28.721 39.124 45.311 43.455 40.566 45.597 20.696 24.393 30.582 30.837 35.969 37.709 -0,7 36,2 15,8 -4,1 -6,6 12,4 15,2 17,9 25,4 0,8 16,6 4,8
TDA a/
Tasa subempleo Visible Invisible % %

3,0 3,2 4,0 3,6 4,1 3,9 4,5 4,9 5,2 5,6 6,3 6,6 2,8 2,5 3,8 3,8 3,1 3,4 1,6 1,3 2,1 2,1 1,8 2,0
3,5 4,6 5,3 4,9 4,4 4,9 5,8 6,5 8,3 7,5 8,0 8,2
a/ Tasa de desempleo abierta. Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
CUADRO 3.13
El desempleo afecta principalmente a personas entre 12 y 24 a os

La tasa de desempleo abierto de las personas con edades entre 12 y 24 aos lleg al 13% (casi 46.000 individuos), manteniendo la clara tendencia al aumento que ha presentado en los ltimos aos, tal como se observa en el cuadro 3.13. El desempleo abierto para los individuos entre los 25 y los 59 aos fue de 3,8%, que representa alrededor de 19.000 hombres y 17.000 mujeres.
Tasa de desempleo abierto por grupos de edad 1999

Desempleo abierto De 12 a 24 aos
8,2 10,9 12,0 11,4 11,8 13,0
De 25 a 59 aos
2,8 3,0 4,4 3,7 3,6 3,8
De 60 o ms aos
1,1 2,3 1,1 3,1 0,7 1,6
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Incierta la tendencia del empleo pblico

Segn la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples del INEC, el empleo pblico disminuy en trminos absolutos durante 1999, y afect principalmente a las mujeres, aunque para los hombres la situacin tampoco fue alentadora. Sin embargo, esta informacin no es compatible con la que aporta la Caja Costarricense de Seguro Social, en la cual se observan aumentos moderados en los niveles de ocupacin. Las metodologas que utilizan estas fuentes son muy distintas, por lo que es deseable un entendimiento entre ellas para asegurar una mayor comparabilidad de sus estadsticas (cuadro 3.14).
Fuente: Elaboracin propia con base en la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
162
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 3.14
Poblacin ocupada del sector pblico segn diferentes fuentes de informacin. 1994-1999
1994
Segn Encuesta de Hogares TOTAL Gobierno Central Inst. autnomas y semiautnomas Municipalidades Segn CCSS TOTAL Gobierno Central Instituciones autnomas Segn STAP a/ TOTAL Ministerios y poderes Otras entidades
173.488 79.534 86.146 7.808 169.676 69.942 99.734 139.632 76.665 62.967
1995
171.835 76.379 88.287 7.169 169.471 72.192 97.279 135.422 75.235 60.187
1996
167.375 79.212 81.281 6.882 164.561 74.828 89.733 133.152 74.968 58.184
1997
174.872 85.576 79.424 9.872 166.261 77.727 88.534 136.448 77.544 58.904
1998
185.544 87.802 90.206 7.536 174.163 77.612 96.551 138.658 78.457 60.201
1999
168.784 83.642 77.343 7.799 180.713 79.329 101.384 142.091 81.276 60.815
a/ Plazas ocupadas por cargos jos, servicios especiales y jornales.
Fuente: Elaboracin propia con datos de CCSS, INEC y STAP.
CUADRO 3.15
Se generan oportunidades de empleo para mujeres con educacin, pero con ingresos inferiores a los reportados para los hombres
Las oportunidades de empleo para las mujeres se presentan principalmente en los grupos y ramas que requieren personas con ciertos niveles de instruccin, pero donde reciben ingresos inferiores a los de los hombres. La mayora de los empleos para las mujeres se gener en los grupos de comerciantes y vendedoras, en directoras, gerentes y administradoras y en servicios. Pero al analizar los ingresos que reciben estas mujeres se observa que, en todos los casos, su ingreso es inferior al de los hombres; en el caso ms crtico la diferencia es de 111,7% (servicios), por cuanto los hombres tienen un ingreso de aproximadamente 88.000 colones y las mujeres de 42.000 colones. Si se analizan las oportunidades por rama de actividad, para las mujeres las mayores oportunidades se generaron en el comercio, donde la diferencia de salarios es del 51%; las mujeres en este sector tienen un ingreso promedio de 77.000 colones, en contraste con los 116.000 colones de los hombres (cuadro 3.15). Las diferencias salariales entre ambos sexos disminuyen en el caso de los empleados del sector pblico.
Ingreso promedio primario mensual segn rama de actividad, por sexo. 1999
Sexo y rama de actividad Ingreso
Hombres
Total Agricultura Minas Industria Electricidad, gas y agua Construccin Comercio Transporte, almacenamiento, comercio Financieros Servicios comunales y sociales No especicados 105.809 66.715 112.104 108.846 144.596 90.887 116.382 120.447 164.938 137.331 82.833
Diferencia de ingresos %
Mujeres
81.755 66.274 53.474 66.787 129.795 150.309 76.736 111.840 135.397 84.449 73.907 29,4 0,7 109,6 63,0 11,4 -39,5 51,7 7,7 21,8 62,6 12,1
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
163
CUADRO 3.16
Creacin de nuevos puestos de trabajo

(variaciones anuales, julio 1989 julio 1999)
Perodo anual
Asalariados
Patronos
Cuenta propia No remunerados

-5.625 13.367 -7.242 10.055 -10.229 14.218 -6.549 28.434 -8.620 1.341 3.090 7.236 -8.016 -6.518 1.565 26 4.639 -7.283 1.512 4.903 -4.250 -215
Total
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Promedio 1990-1998
14.731 -11.392 49.053 38.172 29.195 16.279 -18.309 42.617 64.129 394 24.942
13.965 -4.464 1.018 3.686 22.161 -4.669 9.107 9.749 12.260 2.656 6.979
30.307 -10.505 36.311 53.478 41.153 30.467 -23.034 82.312 72.672 141 34.796
Disminuye la creacin de puestos

El promedio anual 1989-1998, que se presenta en el cuadro 3.16, indica que las fuentes de empleo ms beneciadas en la dcada fueron las correspondientes a las categoras de asalariados y patronos. Para 1999, segn la Encuesta de Hogares, prcticamente no hubo generacin de puestos de trabajo, pero tal como se indica en la nota 17, hay dicultades para hacer comparaciones entre 1998 y 1999 por los cambios metodolgicos en la Encuesta. Al analizar el empleo por rama de actividad se observa que el nico sector que present algn dinamismo fue el de comercio, que en 1999 gener alrededor de 16.000 puestos de trabajo. El segundo en importancia fue el sector construccin, seguido por el de transporte, almacenamiento y comunicaciones. En las ramas de agricultura, establecimientos nancieros y servicios comunales y sociales, disminuy el nmero de personas contratadas (cuadro 3.17).
(aproximadamente 4.500), mientras que en las regiones Huetar Atlntica, Chorotega y Huetar Norte se dieron incrementos. Por otra parte, resalta el hecho de que en 1999 la Regin Central absorbi el 65,6% del empleo total, mientras que las otras regiones representaron menos del 10% cada una, lo que demuestra una concentracin muy alta de empleo en la zona central. Todas estas cifras conrman nuevamente las tendencias expuestas en los informes anteriores, a saber, que las oportunidades de empleo en las regiones son irregulares y decientes.
No todos los sectores aprovechan las oportunidades del comercio internacional

Las exportaciones crecieron un 18,1% en 1999; el pas export $1.000 millones ms que en 1998. Este crecimiento fue menor que el de 1998 (27,4%) pero superior al promedio del periodo 1991-1998 (16,5%), y con l Costa Rica se ha convertido en el pas de Amrica Latina con la exportacin por persona ms alta, al superar los $1.800. Cules sectores y cuntas empresas son las que estn aprovechando mejor las oportunidades que ofrece el comercio internacional? Las exportaciones tradicionales decrecieron un 14,7%, principalmente como consecuencia del decrecimiento en las exportaciones de caf (un 29,5%, tanto por reducciones en el precio
La creacin de empleos en la Regin Central fue deciente

En la Regin Central la creacin de trabajo disminuy en alrededor de 10.000 puestos, de los cuales la mayora correspondi a los asalariados. En la Regin Brunca tambin hubo una prdida impo rtante de puesto s de trabajo
164
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
internacional, en particular de mayo a setiembre, como en el volumen exportado) y en menor grado por la reduccin de las ventas externas de banano. De esta forma, la participacin de las expo rtacio nes tradicio nales dentro de las exportaciones totales represent un 15% en 1999, porcentaje casi 25 puntos ms bajo que el de 1991 y 5,5 puntos por debajo del nivel de 1998. En los ltimos aos son las empresas exportadoras de banano las que aprovechan mejor
las oportunidades del comercio internacional cuando se consideran los productos tradicionales de exportacin. Por su parte, las exportaciones no tradicionales crecieron un 27,5% en el ao en estudio. Las actividades que ms contribuyeron a este crecimiento son las siguientes: En el campo agropecuario, las exportaciones de pia (que crecieron un 17%), meln (9%) y follajes (6%).
RECUADRO 3.6
Participacin de Costa Rica en negociaciones comerciales

Negociaciones multilaterales (OMC) Participacin en la negociacin de adhesin de China a la OMC. Participacin en la negociacin de adhesin de Taiwn a la OMC. Participacin como miembro propietario en el Organo de Supervisin de los Textiles,
en representacin de Amrica Latina.
Incorporacin de Costa Rica en el Grupo CAIRNS. Presidencia del Grupo sobre Comercio y Trabajo en la Reunin Ministerial de Seattle. Negociaciones hemisfricas (ALCA) Negociaciones regionales (Centroamrica)
Participacin en el Comit de Negociaciones Comerciales. Participacin en los grupos de negociacin y los comits. Presidencia del Grupo de Negociacin de Inversin (hasta octubre de 1999) y del Grupo de Solucin de Diferencias (a partir de noviembre de 1999).
Aprobacin y entrada en vigor de los reglamentos de normas tcnicas y en materia sanitaria

y tosanitaria.
Negociaciones para la suscripcin de un Tratado Centroamericano de Solucin de Controversias

Comerciales y un Tratado sobre el Comercio de Servicios e Inversin.
Negociaciones bilaterales
Estados Unidos Unin Europea
Gestiones a favor de la aprobacin de la ampliacin de la CBI. Solicitud para ampliar indenidamente el plazo de vigencia del Sistema Generalizado
de Preferencias Especiales y para permitir acumulacin de origen regional CentroamricaPanam-Comunidad Andina. Banano: seguimiento y negociacin del rgimen de comercio europeo.
Mxico
Negociacin y entrada en vigencia de los acuerdos para la revitalizacin del tratado de libre
comercio y el mejoramiento de las condiciones de acceso (carne, leche, aceite, polvos para bebidas, cacao y otros productos industriales).
Repblica Dominicana
Aprobacin del tratado de libre comercio por parte de la Asamblea Legislativa de Costa Rica en
junio de 1999
Chile
Conclusin de las negociaciones del tratado de libre comercio en noviembre de 1999. Aprobacin en la Asamblea Legislativa de los tratados bilaterales de inversin de Costa Rica
con Espaa y con Canad.
Tratados bilaterales de inversin
Fuente: COMEX, 2000.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
165
CUADRO 3.17
Evolucin de la poblacin ocupada segn rama de actividad. 1995-1999

(variaciones y relaciones con respecto al total)
Rama de actividad
1995
1996
1997
1998
1999
Variacin 1998-1999 % poblacin ocupada 1999

Absoluta % 141 0,01 -5.130 -1,96 536 33,61 494 0,24 146 1,11 1.447 1,78 16.842 6,69 1.339 1,83 -4.733 -6,75 -7.491 -2,24 -3.309 -32,33 100,00 19,73 0,16 15,69 1,02 6,35 20,66 5,74 5,03 25,09 0,53
Total 1.168.055 Agricultura, silvicultura, caza y pesca 252.364 Minas y canteras 2.713 Industria 192.795 Electricidad, gas y agua 12.296 Construccin 73.286 Comercio por mayor y menor 225.811 Transporte, almac. y comunicaciones 62.283 Establecimientos nancieros 49.774 Servcios comunales, sociales y personales 287.114 No bien especicado 9.619
1.145.021 1.227.333 1.300.005 247.871 252.718 261.584 2.095 1.479 1.595 188.941 190.974 203.501 11.832 13.645 13.103 64.064 84.017 81.176 224.858 234.211 251.735 58.517 65.770 73.272 50.518 62.465 70.119 285.719 313.927 333.685 10.606 8.127 10.235
1.300.146 256.454 2.131 203.995 13.249 82.623 268.577 74.611 65.386 326.194 6.926
En el rea agroalimentaria, las exportaciones que ms crecieron fueron las preparaciones alimenticias (37%) y los purs y pastas de frutas (15%). En la industria, las actividades ms dinmicas fueron las partes para circuitos modulares (351%), los secadores para pelo (22%), los medicamentos (19%) y los equipos de infusin y transfusin de sueros (23%). Las actividades ligadas con las zonas francas siguen siendo las que generan los mayores ndices de crecimiento. No obstante, como ya se ha indicado, esta situacin debe ser motivo de una reexin seria, por cuanto estas actividades son las que agregan el menor contenido nacional de las exportaciones totales y prcticamente no contribuyen con el sistema impositivo. Si se analizan las exportaciones totales de Costa Rica desde el punto de vista de su destino, las que se dirigen a Amrica del Norte, que es el principal mercado para los productos nacionales (apro ximadamente $3.800 millo nes, o bien 56,6% de las exportaciones totales), son las que explican la mayor parte del crecimiento en 1999 (77%), en especial las que se dirigen a Mxico y Estados Unidos. Cabe recordar que Costa Rica tiene un tratado de libre comercio con Mxico, y que cerca del 25% de las exportaciones hacia Estados Unidos goza del tratamiento preferencial
previsto en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe. El mercado europeo, segundo en importancia (22,6% de las exportaciones totales) tambin fue el segundo mercado en crecimiento en 1999, al incrementarse en un 18,8%, particularmente los mercados de Holanda y el Reino Unido. Con estas cifras se concluye que las ventas dirigidas a los dos principales mercados, que juntos suman un 80% de las exportaciones totales, tuvieron en 1999 un comportamiento dinmico, inuenciado por las exportaciones de componentes electrnicos para microprocesadores. En el cuadro 3.18 se presentan los productos en los que Costa Rica es un suplidor importante en estos dos mercados. El mercado centro americano , tercero en importancia relativa (8% de las exportaciones totales), registr un comportamiento menos dinmico que los dos anteriores, pero no despreciable, ya que durante 1999 las ventas que se dirigen a ese destino crecieron un 11,2%, principalmente como resultado de un aumento en las exportaciones a Nicaragua y Honduras. Otros mercados, como el de Asia, tambin crecieron en 1999 (14,8%); sin embargo, las ventas externas dirigidas al Caribe y Amrica del Sur, zonas geogrcas mucho ms cercanas y que forman parte de lo que sera el Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) ms bien disminuyeron, en 33,6% y 27,1% respectivamente.
166
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 3.7
Tratado de Libre Comercio Costa Rica-M xico

Al comparar 1999 con el cuatrienio 19901994, se aprecia que las exportaciones a Mxico se multiplicaron casi por ocho, al llegar prcticamente a los $150 millones. Los rubros que ms se exportaron durante ese ao fueron componentes electrnicos para microprocesadores (CEM), que representan un 41,2% del total, y aceite en bruto, un 27,4%. Juntos, estos dos productos dan cuenta de casi el 70% de las exportaciones a Mxico, que realizan dos empresas, Intel y Palma Tica. El tercer producto en importancia es el papel de aluminio, de la rma Alunasa; el cuarto lugar corresponde a los anuncios, carteles y placas indicadoras, de la empresa RTC Termoformas, y el quinto a los chocolates sin rellenar de la compaa Nestl. Estas cinco empresas exportan casi el 80% de los productos que se dirigen a Mxico, an cuando cerca de cien empresas exportan a ese mercado montos anuales superiores a $12.000. Por el lado de las importaciones, las mismas representaron en 1999 un monto tres veces mayor con respecto al promedio anual del perodo 1990-1994. Los principales productos importados desde Mxico son medicamentos (4,9%), papel multicapas (3,5%), policloruro de vinilo sin mezclar (2,9%), atn aleta amarilla (2,2%), televisores (2,1%) y vehculos (2%). Conviene destacar que la variedad de productos exportados por ms de 1.000 empresas mexicanas al pas es enorme, y que la mitad de las exportaciones mexicanas a Costa Rica est constituida por productos que no alcanzan siquiera un peso de 0,4%, dato que contrasta con la concentracin de Costa Rica. Con estos datos se tiene que, mientras las importaciones desde Mxico han crecido tres veces con respecto al promedio anual del perodo previo a la entrada en vigencia del tratado de libre comercio, las exportaciones lo han hecho casi ocho veces. Esto signica que despus de la puesta en vigor del tratado el comercio ha crecido signicativamente, aunque la brecha comercial se ha ensanchado el doble en relacin con la que exista antes. Esto indica que Costa Rica todava tiene el enorme reto de conseguir que ms empresas exporten con preferencias arancelarias al mercado mexicano y, de esta forma, lograr que ms empresas aprovechen las oportunidades que ofrece un instrumento de esta naturaleza.
Fuente: Elaboracin propia con datos de PROCOMER.
CUADRO 3.18
Estados Unidos y Europa: productos en los que Costa Rica es un suplidor importante. 1999
Estados Unidos
Compotas, jaleas y mermeladas Yuca Pia Manufacturas de amiantocemento ame, tiquisque, malanga Ropa interior femenina de bra sinttica o articial Esquejes sin enraizar e injertos Palmito Pulseras para reloj de metal precioso Hilados de polisteres 99,1% 96,3% 78,2% 55,5% 45,3% 39,9% 34,8% 34,8% 32,4% 32,4%
Europa
Palmito Pia Follajes, hojas y ramas para adornos Plantas vivas Sanda Meln y papaya fresca Banano Esquejes sin enraizar e injertos Caa de azcar Yuca, camote y tubrculos 50,6% 32,7% 29,8% 26,9) 26,7% 26,3% 22,2% 19,1% 17,1% 11,4%
Fuente: COMEX, 2000.
De cualquier forma, es importante mencionar que mientras ms empresas exporten, mucho mayores sern los beneciados del proceso de insercin internacional. El pas no se puede conformar con los resultados de unas pocas empresas, cuyas exportaciones ya representan un porcentaje signicativo del total. Por ejemplo, las 50 empresas ms exportadoras representan ms de un 60% de las exportaciones totales.
Cambia el perl exportador de Costa Rica en Centroamrica

En 1990 las exportaciones de Costa Rica representaban un 30% del total de las exportaciones de Centroamrica, situacin que coloca al pas en el primer lugar, por encima de Guatemala (28%) y Honduras (20%). Adems, lideraba el esfuerzo exportador en el sector de prendas de vestir,
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
167
CUADRO 3.19
Centroamrica: cifras sobre su insercin internacional. 1990 y 1998

(en porcentajes)
Participacin en exportaciones totales de Centroamrica
Exportaciones de prendas de vestir en el total de exportaciones de cada pas
Participacin en las exportaciones de prendas de vestir de Centroamrica hacia Estados Unidos

1990 51 8 26 15 0 1998 16 22 22 36 4
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua
1990 30 14 28 20 7
1998 47 18 19 13 4
1990 28 8 15 13 0
1998 15 48 40 91 36
Fuente: Elaboracin propia con datos de CEPAL.
caracterizado por las operaciones de ensamble denominadas maquila textil. En ese ao un 28% de las exportaciones costarricenses corresponda a prendas de vestir y stas representaban un 51% de las exportaciones centroamericanas de ese producto que se dirigan a Estados Unidos. Durante la segunda mitad de la dcada de los noventa Costa Rica avanz de la maquila textil a la maquila electrnica, lo que provoc que en 1999 las exportaciones del pas representarn el 46% de las exportaciones totales de Centroamrica. Las dems naciones centroamericanas ms bien se concentraron en atraer inversin en el campo de las prendas de vestir y, con la excepcin de El Salvador, perdieron participacin relativa en las exportaciones totales del istmo. En 1998 slo un 15% de las exportaciones costarricenses correspondi a prendas de vestir, en contraste con Honduras, donde el 91% de las exportaciones fue de ese sector. En ese ao la participacin de Costa Rica en las exportaciones de prendas de vestir centroamericanas hacia Estados Unidos haban bajado a 16%, en tanto que Honduras lideraba la regin, con un 36%. Esto permite concluir que Costa Rica modic su esquema de insercin al orientarse a la maquila electrnica, que emplea mano de obra ms calicada y hace crecer las exportaciones de manera ms dinmica que la maquila textil, estrategia diferente a la que sigui el resto de los pases centroamericanos. Sin embargo, todas las naciones del istmo tienen el mismo reto: aumentar el contenido nacional de sus exportaciones.
Grado de preparacin del pas en materia comercial, en el contexto del proceso de integracin hemisfrica
La evidencia emprica sugiere que Centroamrica, en su conjunto, no ha aplicado en la prctica una estrategia coherente para enfrentar su insercin en la economa internacional. Es evidente que se desea impulsar un regionalismo abierto, pero la ejecucin de polticas regionales que eleven el grado de preparacin del istmo para participar en reas comerciales muy competitivas y con economas ms desarrolladas muestra rezagos importantes respecto a los acuerdos presidenciales. Tampoco estn claros los incentivos para aumentar la competitividad de la mayora del empresariado de la regin. Al igual que en los pasados informes, la evaluacin del grado de preparacin del pas para insertarse en la economa internacional se determin en funcin de indicadores agrupados en tres conceptos; a saber: condiciones de elegibilidad, grado de preparacin estructural y el grado de preparacin de polticas, segn lo sugerido por la CEPAL y modicado por el Proyecto Estado de la Nacin. A continuacin se presenta una actualizacin de la mayora de dichos indicadores, en la que se analiza la posicin de Costa Rica con respecto a los mejores indicadores en pases de Amrica. Este tipo de comparacin es importante, ya que Costa Rica, al querer participar en el ALCA, tendr que competir con economas grandes y de mayor desarrollo relativo. En tal sentido,
168
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 3.20
Costa Rica: grado de preparacin para participar en el ALCA

Indicadores Fuente
Costa Rica 1998 Pas con mejor calicacin 1999 Costa Rica Pas con mejor calicacin
A. INDICADORES DE ELEGIBILIDAD
A.1 Indice de precios al consumidor (IPC) CEPAL, BCCR (96-98 y 97-99) BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (92-94, 96) 12,5% Barbados (0,37%) Pases grandes Amrica (-0,6%) Venezuela (1,8%) (Prom 97-98) Pases industrializados 11,2% Barbados (-0,27%) Mxico (-0,1%) (1996) Venezuela (1,8%) (Prom 97-98) Estados Unidos (1,5%)
A.2 Saldo scal del Gobierno Central (%PIB)
-3,2%
-2,8%
A.3 Saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos (%PIB)
CEPAL, BCCR (96-98 y 97-99)
-3,1%
-2,2%
A.4. Estabilidad del tipo de cambio nominal
BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (92-94)
12,7%
10,7%
B. GRADO DE PREPARACIN ESTRUCTURAL

B.1 Estructura econmica y sectorial
B.1.1 Profundidad nanciera CEPAL (94-96, 95-97) BCCR (96-98, 97-99) 58,7% Brasil (66,9%) 56,7% Brasil (86,9%)
B.2. Insercin internacional (diversicacin y dinamismo exportador) B.2.1 Grado de participacin en las CEPAL 0,3% importaciones de Estados Unidos (1998, 1999)
Media pases grandes Amrica Latina (1,8%)
0,4%
Media pases grandes Amrica Latina (1,8%) Mxico (80,4%)
B.2.2 Porcentaje de exportaciones de manufacturas del total de exportaciones CEPAL (1998)
51,8% (80,4%)
Mxico
51,8%
B.3 RECURSOS HUMANOS

B.3.1 Mano de obra empleada en sectores DGEC (98, 99) modernos (no agrcola) CEPAL (96, 97) 79,9% Media pases grandes Amrica Latina 80,3% Media pases grandes Amrica Latina
C. Grado de preparacin de polticas

C.1 Poltica macroeconmica C.1.1 Ahorro corriente del Gobierno Central BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (94-96) BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (94-96) -3,1% Pases pequeos Amrica del Sur (4%) Guatemala (92%) -2,5% Pases pequeos Amrica del Sur (4%) Guatemala (92%)
C.1.2 Crdito del sector privado / crdito interno
59,1%
56,9%
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
169

Indicadores Fuente
Costa Rica 1998 Pas con mejor calicacin Estados Unidos (1%) Brasil (2,5%) 1999 Costa Rica Pas con mejor calicacin Estados Unidos (1%) Brasil (2,5%)
C.1.3 Tasa de inters real (pasiva)
BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (94-96, 95-97) BCCR, CEPAL (94-96) BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (94-96)
8,9%
8,2%
C.1.4 Impuestos comercio exterior / ingresos tributarios C.1.5 Reservas internacionales netas / meses importados C.2.Poltica transformacin productiva C.2.1 Gasto pblico en educacin (% PIB)
19%
17%
2,1
Brasil (10 meses)
2,2
CEPAL, Contralora, BCCR (98-99) PNUD, MEP (98, 99)
4,3%
Bolivia (5,9%) (1997)
4,0%
C.2.2 Alumnos / maestro en primaria
28
Argentina (16) (1996)
27
Argentina (16) (1996)
C.3 Vulnerabilidad comercial C.3.1 Exportaciones prendas de vestir a EUA (porcentaje de exportaciones totales) C.4 Vulnerabilidad macroeconmica C.4.1 Total deuda externa / exportaciones de bienes y servicios BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (91-93) 43,1% EUA (0%) Paraguay (96%) 37,2% EUA (0%) Paraguay (96%) CEPAL (Costa Rica: 1998, Brasil: 1994) 14,8% Brasil (1,96%) 14,8% Brasil (1,96%)
C.4.2 Saldo comercial (%PIB) (96-98, 97-99)
BCCR, CEPAL
-3,5%
Pases grandes Amrica Latina (-1,2%) Pases Caribe (6,1%) Chile (27,6%)
-0,1%
Pases grandes Amrica Latina (-1,2%) Pases Caribe (6,1%) Chile (27,6%)
C.4.3 Intereses totales deuda externa / exportaciones de bienes y servicios C.4.4 Ahorro domstico / PIB
BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (95, 96) BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (94-96, 95-97)
9,2%
7,5%
8,6%
8,5%
Muy Satisfactorio
Satisfactorio
No satisfactorio
170
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
conocer el grado de preparacin con el que se cuenta resulta imprescindible para aprovechar posibles oportunidades y corregir limitaciones. Los indicadores de elegibilidad muestran un avance general en todas las reas, especialmente en el saldo en cuenta corriente (cuadro 3.20). No obstante, la estabilidad del tipo de cambio debe mejorarse, sobre la base de una estructura productiva slida y una mayor estabilidad macroeconmica. En relacin con el grado de preparacin estructural, existe avance en el grado de industrializacin del pas y en el uso de mano de obra no agrcola. Sin embargo, el indicador de la profundidad nanciera indica que el mercado de capitales interno todava es poco desarrollado, si se compara con el de pases como Brasil o Estados Unidos. El bajo grado de participacin en las importaciones de Estados Unidos signica que la economa costarricense an es muy pequea en el contexto mundial. La situacin de los indicadores del grado de preparacin de polticas no es alentadora. El ahorro corriente del Gobierno Central contina siendo negativo, el crdito al sector privado como porcentaje del crdito interno apenas se aproxima al 60%, la tasa de inters real pasiva es muy alta, lo mismo que la dependencia de impuestos al comercio exterior. De igual manera, el ahorro domstico en relacin con el PIB y el gasto pblico en educacin an son bajos. Sin embargo, han mejorado el saldo comercial como porcentaje del PIB y el gasto de intereses de la deuda externa con respecto a las exportaciones de bienes y servicios. Estos resultados muestran que las acciones realizadas han sido insucientes, a slo cinco aos de la puesta en marcha del Area Libre Comercio para las Amricas. Por tanto, resulta imperativo profundizar esfuerzos en los sectores pblico, empresarial y laboral, con el propsito de generar condiciones que favorezcan la competitividad sistmica del pas y, particularmente, de las pequeas y medianas empresas costarricenses.
diano plazo, por ejemplo, con incrementos en el turismo y supervit de capital. De esa forma, la economa dispondr de mayores reservas para hacerle frente a las importaciones que tiene que cubrir y a cualquier shock externo que se produzca repentinamente. Sin embargo, estos aumentos en las reservas no deben darse en detrimento de otros objetivos econmicos sustanciales, como la generacin de oportunidades para la mayora de las personas. Durante 1999 Costa Rica no registr problemas en sus cuentas externas y, aunque persisti el dcit en cuenta corriente, se acumularon mayores cantidades de reservas internacionales. En esta seccin se discuten los factores que modicaron las cuentas externas del pas.
Se estanc el sector exportador si no se consideran las ventas de CEM

El dinamismo que muestran las exportaciones totales debe ser analizado con especial atencin, separando el efecto del sector de componentes electr nico s para micro pro cesado res (CEM), dado que en 1999 se registraron las exportaciones de la empresa Intel, que han producido un salto cuantitativo muy importante en el valor total de las exportaciones de Costa Rica. Si se deduce del total exportado lo correspondiente a CEM, que concentra la mayor parte de las ventas al exterior de Intel y que totaliz $2.523,4 millones para 1999, se observa que las exportaciones totales ms bien decrecieron en un 8,7%, en tanto que las realizadas por las empresas de zona franca, en lugar de crecer en un 195,3%, disminuyen en un 2,3%. Por otro lado, con las exportaciones de CEM las exportaciones industriales han ganado importancia relativa, pues pasaron de un 64,8% a un 76,4%; dentro de stas ocurri adems un cambio en cuanto a su composicin relativa, ya que los productos originados en zonas francas acumularon casi dos terceras partes de las exportaciones industriales.
No se reduce el dcit en cuenta corriente a pesar del supervit comercial

El desequilibrio comercial de la economa costarricense (uno de los problemas estructurales que se agudiz con la apertura comercial) se revirti en 1999, como consecuencia de un raqutico incremento en las importaciones y el continuo crecimiento que registran las exportaciones, que no ha disminuido desde 1993. El supervit comercial fue de 1,5% con respecto al
Solv encia en las cuent as ext ernas y oport unidades de mejora

Las cuentas externas reejan en parte la solvencia econmica de un pas y contribuyen de manera signicativa con el desarrollo humano, aunque ciertamente, la solvencia no es el nico objetivo deseable en una economa. El dcit en cuenta corriente debe ser nanciable en el me-
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
171
PIB, resultado positivo si se considera que en los ltimos siete aos esta cuenta registr un dcit promedio del 4,3% del PIB (grco 3.5). Costa Rica tiene una base productiva muy dependiente de las importaciones de materias primas y bienes de capital. En efecto, cerca del 55% del total de importaciones corresponde a materia prima y casi el 18% a bienes de capital; esto signica que esos dos rubros representan alrededor de tres cuartas partes de las importaciones totales. De esa forma, es de esperar que cualquier crecimiento en la produccin aumente automticamente este tipo de importaciones. Lo que sucedi en 1999 es que, si bien las importaciones de materias primas crecieron (aquellas vinculadas con el rgimen de zona franca), las importaciones de bienes de consumo duradero (en particular de vehculos automotores) se redujeron signicativamente; de este modo se compens el efecto del incremento en el primer rubro citado, y las importaciones totales apenas crecieron un 0,5%. Al registrarse un reducido crecimiento de las importaciones en 1999 (tan slo $32 millones ms que en 1998), la razn importaciones/PIB disminuy casi cuatro puntos porcentuales y se ubic en un 41,5%, nivel todava muy superior al promedio del perodo 1991-1998 (36,2%) y que representa cierto grado de vulnerabilidad ante posibles shocks externos, si estos no se administran adecuadamente.
El turismo, por su parte, una de las actividades que haban sido dinmicas durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta y la primera mitad de los noventa, y que vena enfrentando dicultades en los ltimos aos, volvi a crecer por segundo ao consecutivo (11,7%), al llegar casi a los $1.000 millones. Lo que presion la cuenta corriente fue el incremento en los pagos netos al exterior por renta de la inversin directa, los cuales pasaron de cerca de $60 millones en 1997 a $1.481 millones en 1999. Tal es el impacto en cuentas nacionales del pago a factores externos asociados a Intel. Esta situacin hizo que el saldo en cuenta corriente (que incluye la balanza comercial, servicios de factores y transferencias unilaterales privadas) como porcentaje del PIB, permaneciera en un porcentaje mayor al 3%, igual que en 1998 y ligeramente inferior a los niveles promedio de los ltimos siete aos (3,9%). La cuenta corriente es el indicador para determinar los requerimientos de nanciamiento externo. Aunque un dcit no necesariamente signica tener que tomar medidas correctivas de poltica econmica, s es importante conocer los factores que lo determinan, para saber si son de carcter transitorio o permanente. Durante 1999 podra decirse que el dcit en cuenta corriente no fue preocupante, ya que existi un nivel de
GRAFICO 3.5
Costa Rica: dcit de la cuenta comercial en relacin con el PIB. 1992-1999

8%
6%
4%
2%
0%
-2% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Departamento Monetario, Divisin Econmica, BCCR.
172
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
inversin extranjera directa (3,8% del PIB) que lo cubri, pero an resta saber si ese ujo de inversin es sostenible. Esto ltimo es relevante por cuanto los dcit de carcter permanente, como pareciera evidenciar, en el caso de Costa Rica, la tendencia desde el ao 1991, pueden generar problemas que a futuro se maniesten en una prdida de reservas monetarias internacionales. De cualquier forma, es oportuno destacar algunos aspectos relacionados con la inversin extranjera directa (IED). Segn el Ministerio de Comercio Exterior, en los ltimos quince aos este tipo de inversin ha provenido fundamentalmente de Estados Unidos (59%), Mxico (12%) y Panam (11%). Juntos, estos tres pases representan ms del 80% de la inversin total. Adems, a lo largo de estos aos dicha inversin ha creado ms de 100.000 empleos (CO MEX, 2000). Por otra parte, la IED se ha venido concentrando en el sector industrial y en San Jos y Heredia; en conjunto, estas dos provincias absorben ms del 60% de la inversin total del pas. La inversin industrial supera el 50%, seguida por el sector servicios (16%) y el turismo (12%). Ahora bien, la situacin del dcit en cuenta corriente es contraria a la de la relacin de precios del intercambio de bienes y servicios, que mostr una situacin ventajosa en 1999. Como resultado del impacto de los CEM en las exportaciones totales, la ganancia por intercambio derivada de la relacin de precios aument en un 125%, equivalente a un 4% del PIB. Estas elevadas ganancias del comercio exterior no signicaron un aumento en el ingreso nacional, puesto que fueron absorbidas por empresas forneas que luego las depositaron en el exterior, conforme con sus prcticas comerciales.
Colocacin de bonos y tasas activas altas provocaron ingresos de capital

1999 se caracteriz por una poltica monetaria exible, especialmente a partir del segundo semestre, ya que en julio de ese ao el Banco Central de Costa Rica, al revisar el Programa Monetario, dispuso aumentar el tope de expansin crediticia del 26% al 30% para el perodo octubre 1998-diciembre 1999. Adems, el mismo Banco fue reduciendo la tasa bsica pasiva, de 24,5% a inicios del ao, a 18,25% en el mes de diciembre; sin embargo, esto no repercuti en las tasas activas, que se mantuvieron relativamente altas durante todo el ao. Se coloc en el mercado internacional bonos
por $300 millones, a diez aos plazo y con una tasa de inters del 9,33%, una de las ms bajas en Amrica Latina. Con esto se acumularon reservas internacionales y el Banco Central realiz una activa poltica de absorcin para neutralizar la expansin monetaria derivada, lo que a su vez provoc que el dcit de esa entidad experimentara un aumento apreciable y que las tasas de inters activas resultaran ms altas que las registradas en 1998 (Banco Central, 2000b). De hecho, las operaciones de control monetario del instituto emisor produjeron un crecimiento vertiginoso en sus pasivos con costo. El saldo de Bonos de Estabilizacin Monetaria aument casi en un 100% durante 1999 (Contralora General de la Repblica, 2000). La expansin de la emisin monetaria fue de 39%, casi veinte puntos porcentuales por encima del promedio de los ltimos diez aos. La tasa activa de inters real promedio se increment con respecto a 1998, en algunos casos en ms de cinco puntos (por ejemplo la de los bancos estatales para crdito personal); esto provoc, por un lado, una reduccin en el crecimiento del crdito al sector privado, y por otro, un ingreso de capitales, al ser ms atractivo invertir en colones y endeudarse en dlares. Esto ltimo se puede comprobar si se observa la diferencia entre la tasa bsica pasiva y la suma de la tasa LIBOR y la devaluacin; al nalizar 1999 esta diferencia alcanz 2,4%, cifra que permite cubrir el riesgo pas en el que deben incurrir los agentes eco n mico s si deciden aho rrar en moneda local. Por otra parte, en 1999 los ujos netos de capital, tanto ociales como privados, fueron signicativos en contraste con la situacin de 1998. En el mbito ocial destacan los $300 millones colocados en el mercado nanciero internacional y las operaciones del ICE para el desarrollo de proyectos de generacin de energa elctrica. Los ujos netos de capital privado derivaron de ujos ligados a inversin extranjera directa en zona franca, industria, banca y turismo, los cuales continuaron constituyndose en complemento del nanciamiento de la inversin domstica (Banco Central, 2000b). Es ms, al analizar la parte privada de la cuenta nanciera de la balanza de pagos se observan ujos de inversin directa anuales casi tres veces superiores a los niveles de principios de la dcada, lo cual es una buena seal en trminos de la capacidad del pas para atraer y mantener inversin de largo plazo (Angulo, 2000).
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
173
Todos estos hechos se reejan en el saldo de la cuenta de capital y nanciera como porcentaje del PIB, que en 1999 (6,4%) fue superior al nivel de 1998 (2,5%) y al promedio de los ltimos diez aos (4,3%), tal como muestra el grco 3.6.
repentina de capital de corto plazo, denominado capital golondrina.
Tipo de cambio estable

El manejo de la poltica cambiaria continu con el mismo instrumento utilizado en los ltimos aos: otacin administrada del coln. De hecho, el ritmo de variacin en el tipo de cambio nominal fue ligeramente inferior al de 1998 (11% versus 0%), y muy similar al promedio de los ltimos siete aos (10,3%). Este ritmo de devaluacin llev a que el tipo de cambio efectivo real que calcula el Banco Central, en el cual se incluye una canasta de trece pases representativos del 80% del comercio exterior de Costa Rica, no reejara una apreciacin importante de la moneda local durante la mayor parte del ao. En diciembre de 1999 el tipo de cambio nominal era de 297,3, mientras que el tipo de cambio efectivo real calculado por el Banco Central indicaba que ste deba ser de 297,8.
Aumentan las reservas ante el ingreso de capitales

Un dcit en cuenta corriente, prcticamente igual al de 1998, y un mayor saldo en la balanza de capital dieron como resultado un aumento de $480 millones en las reservas monetarias internacionales netas en poder del Sistema Bancario Nacional, que en 1999 fueron de $1.471,3 millones, superiores al promedio anual de los ltimos diez aos ($1.020 millones) y al monto de colocacin de bonos en los mercados internacionales. El saldo de activos externos netos permite cubrir 2,6 meses de importaciones segn cifras del Banco Central, lo que da tranquilidad en trminos de solvencia econmica. De cualquier manera es importante advertir que el desequilibrio externo debe ser adecuadamente vigilado, para prevenir eventuales contagios de crisis nancieras internacionales. Lo ptimo es que las entradas de capital sean de largo plazo, con el n de evitar cualquier inconveniente ante una salida
El pas sigue al da con sus compromisos externos

La persistencia del desequilibrio scal en 1999 no fue obstculo para seguir cumpliendo
GRAFICO 3.6
Costa Rica: saldo de la cuenta de capital y nanciera en relacin con el PIB. 1992-1999
8%
6%
4%
2%
0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Departamento Monetario, Divisin Econmica, BCCR.
174
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 3.21
Transferencia neta de capital al sector pblico. 1992-1999

(millones de dlares)
Balance sector pblico

BCCR Gobierno Central Bancos estatales Empresas pblicas No asignado a/ Transferencia neta
1992
-17,0 -92,9 -1,6 -16,6 -32,0 -160,1
1993
-59,0 -37,9 -2,5 -8,8 -33,9 -142,1
1994
-219,1 -165,0 -3,5 24,1 -31,9 -395,4
1995
-157,0 -98,3 -3,4 -26,7 -38,1 -323,5
1996
-129,0 -138,2 8,7 -42,7 -35,7 -336,9
1997
-160,4 -53,6 -5,5 -26,3 -50,2 -296,0
1998
-124,2 48,8 2,0 22,6 0,0 -50,8
1999
-141,9 137,1 -0,5 -67,2 0,0 -72,5
a/ Corresponde a una partida en proceso de revisin por parte del BCCR.
Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas de balanza de pagos del BCCR.
con los compromisos externos del pas. Esto signica que se continu haciendo un importante esfuerzo de amortizacin de la deuda externa ocial, que en 1999 se ubic en $3.057 millones, segn cifras del Banco Central. Cabe sealar que este saldo incluye los $300 millones en bonos colocados en el exterior por el Gobierno, a n de convertir deuda interna en externa. La relacin de la deuda externa del Gobierno Central con respecto al PIB se ubic en 20,3%, cifra muy inferior al promedio de los ltimos siete aos (28,8%), con lo cual se redujo la vulnerabilidad de la economa al endeudamiento externo, que se haba constituido en factor de crisis desde nales de los setenta y durante la dcada de los ochenta. En tal sentido, la deuda externa no representa en las circunstancias actuales un peligro para la estabilidad, la solvencia y el crecimiento de la economa costarricense.
creciente que se registr hasta 1997, con excepcin de los bancos estatales, que en 1996 solicitaron $10,7 millones que amortizaron un ao despus. En 1998 y 1999, tanto el Gobierno Central como el sector pblico no nanciero recurrieron al endeudamiento externo de largo plazo, lo cual preocupa en el primer caso, por los plazos y el n especco: cubrir gastos corrientes del Gobierno Central, deuda que en el futuro debe de amortizarse y que necesariamente incrementa los recursos destinados al pago de intereses.
Capitales de largo plazo al sector privado

En cuanto al sector privado, la transferencia neta de capitales de largo plazo est determinada por los ujos positivos de la inversin extranjera directa y las salidas de capital producto de la repatriacin de utilidades producidas por el capital extranjero. En el cuadro 3.22 se evidencia el cambio que han tenido ambas series, especialmente a partir del ao 1998, cuando se produjo un discreto aumento de la inversin extranjera directa, que aument poco ms de $200 millones en relacin con el nivel 1997; en 1999 alcanz $585 millones. Los ujos de renta para el pago de dicha inversin se incrementaron de manera signicativa hasta alcanzar la cifra de $1.481 millones en 1999, lo cual provoc que unos ujos netos positivos en trminos de pas, que entre 1996 y 1997 oscilaron entre $421 y $348 millones, se convirtieron en ujos negativos; as, para el ltimo ao, 1999, la salida neta fue del orden de los $900 millones.
Transferencia neta de capitales: una visin integral

La transferencia neta de capital es el balance que resulta de las diferentes entradas y salidas que se resumen en la balanza de pagos y, por su naturaleza, de los movimientos que afectan tanto la cuenta corriente como la parte nanciera de la balanza de pagos.
Capitales de largo plazo al sector pblico

A lo largo del perodo 1992-1997 las instituciones del sector pblico costarricense, en conjunto, reportaron un menor uso del endeudamiento externo, como lo evidencia el balance neto negativo
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
175
CUADRO 3.22
Transferencia neta de capital al sector privado. 1992-1999

1992
Inversin directa Renta de la inversin directa Transferencia neta 226,0 -17,5 208,5
1993
246,7 -47,1 199,6
1994
297,6 34,3 331,9
1995
336,9 -29,8 307,1
1996
426,9 -5,7 421,2
1997
406,9 -58,7 348,2
1998
611,7 -284,9 326,8
1999
584,8 -1.481,0 -896,2
Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas de balanza de pagos del BCCR.
CUADRO 3.23
Transferencia neta de capital. 1992-1999

1992
Entradas de capital de largo plazo 568,2 Emprstitos Gobierno 342,2 Inversin directa 226,0 Salidas de capital de largo plazo -519,8 Amortizacin Gobierno -305,7 Intereses deuda pblica externa -196,6 Renta de la inversin directa -17,5 Transferencia neta de capital de largo plazo 48,4 Otra inversin privada 254,7 Transferencia neta de capital 303,1
1993
675,4 428,7 246,7 -617,9 -378,9 -191,9 -47,1 57,5 517,3 574,8
1994
503,3 205,7 297,6 -566,8 -427,7 -173,4 34,3 -63,5 312,2 248,7
1995
551,8 214,9 336,9 -568,2 -342,9 -195,5 -29,8 -16,4 405,8 389,4
1996
603,6 176,7 426,9 -519,3 -334,7 -178,9 -5,7 84,3 9,4 93,7
1997
711,2 304,3 406,9 -659 -410,2 -190,1 -58,7 52,2 297,8 350
1998
1014,4 402,7 611,7 -738,4 -269,8 -183,7 -284,9 276 -350,0 -74
1999
1082,1 497,3 584,8 -2050,8 -365,6 -204,2 -1.481,0 -968,7 397,2 -571,5
Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas de la balanza de pagos del BCCR.
El balance neto global

Como se observa en el cuadro 3.23, hasta 1997 los ujos de entrada y salida de capital eran muy equilibrados; oscilaban entre una salida de capital neto de $64 millones en 1994 y una entrada neta de $84 millones en 1996. Sin embargo, durante 1998 la transferencia neta de capital hacia Costa Rica alcanz una cifra rcord de $276 millones positivos, principalmente por la construccin de Intel; un ao ms tarde, esa transferencia neta se torna negativa en un monto cercano a los $970 millones, debido al comportamiento del ujo de renta de la inversin extranjera. Estas cifras evidencian que en los dos ltimos aos la economa costarricense se ha transformado en exportadora neta de capital de largo plazo. Si se toman en cuenta todas las entradas y salidas de capitales, sin importar si stas son de corto o
largo plazo, como lo sugiere CEPAL, sera necesario adicionar al saldo de transferencia neta de capital de largo plazo los ujos de la otra inversin privada. Dicho clculo evidencia una transformacin de los ujos netos de capital hacia el pas, que para el perodo 1992-1997 representaron, en promedio, alrededor de $326 millones a favor del pas, mientras que para 1999 la economa local export la suma de $572 millones. En conclusin, con la entrada de la compaa Intel al pas el saldo de la cuenta de transferencia neta de capital vari, tanto en signo como en magnitud, porque tradicionalmente Costa Rica ha sido una economa decitaria en trminos de capital y en 1999 las cifras la muestran exportando entre $570 millones y $970 millones, segn sea la metodologa de clculo. A pesar de esto, la economa nacional no cuenta con mayor capacidad nanciera en trminos de divisas, dado que la situacin interna no va a cambiar radicalmente
176
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
hasta tanto no se logre un mayor encadenamiento entre los productores de las zonas francas y las empresas costarricenses, as como otros vnculos de carcter scal.
porcentaje del PIB continuara creciendo. En esta seccin se presenta una descripcin de esta situacin.
Ligera reduccin en el dcit scal Solv encia scal y gast o pblico

El desempeo de las cuentas relacionadas directamente con el Gobierno 21 , denominadas cuentas scales, al igual que las externas, reeja, dependiendo del contexto o del valor, parte de la solvencia econmica de un pas y repercute en el desarrollo humano. Por ejemplo, si existe un dcit scal alto y recurrente, el pas se ver obligado a buscar recursos para cubrirlo y asumir as una deuda que deber pagar en los aos siguientes. Esta prctica afecta negativamente el desarrollo humano de una nacin, pues se hace necesario destinar al pago de deudas pasadas, tanto por el monto inicial como por sus costos nancieros o ambos a la vez, cantidad de recursos que se podran utilizar en inversiones sociales y obras de infraestructura. Sin embargo, un dcit que impulse una contraccin de la demanda interna tampoco es deseable desde el punto de vista de las aspiraciones del desarrollo humano. Durante 1999 Costa Rica registr un dcit scal que tuvo que ser nanciado con bonos, lo que a su vez provoc que la deuda interna como Por ms esfuerzos que se hicieron, el dcit scal del Gobierno Central experimentado en 1999 no pudo reducirse signicativamente con respecto a 1998 y 1997 (grco 3.7). La ligera reduccin registrada, de menos de medio punto porcentual del PIB, fue consecuencia de una mejora en los ingresos. Entre tanto, los problemas de solvencia econmica se mantuvieron. El resto del sector pblico no nanciero present un supervit muy reducido (0,7% del PIB) e inferior al dcit del Banco Central (2,3%), lo que en esta ocasin no ayud a contrarrestar el dcit del Gobierno Central, despus de que en los ltimos cuatro aos las instituciones y empresas pblicas haban registrado supervit sucientes para contribuir signicativamente a la atencin del delicado problema de las nanzas pblicas. Por ello, el dcit consolidado pas de 2,7% del PIB en 1998, a 3,3% en 1999. La situacin del sector pblico no nanciero fue producto, bsicamente, del resultado nanciero del ICE, que pas de un supervit del 0,6% del PIB en 1998, a un dcit del 0,1% del PIB en 1999.
GRAFICO 3.7
Costa Rica: dcit scal del Gobierno Central en relacin con el PIB. 1992-1999
6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Divisin Econmica BCCR.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
177
Las causas del dcit del ICE, segn la Memoria Anual del Banco Central, son:
Ejecucin del proyecto hidroelctrico Angostura. Pago del impuesto sobre la renta. Condonacin de deudas al Gobierno Central. Reduccin en el cobro del factor trmico. Autorizaciones tardas de aumentos de tarifas. Rechazos de solicitudes de ajuste de tarifas por parte de la ARESEP . La situacin del Banco Central se explica por el incremento en sus gastos de estabilizacin monetaria, para esterilizar gran parte de la acumulacin de los activos externos netos del perodo, as como por la disminucin en los ingresos devengados sobre deudas originadas en el artculo 175 de la Ley del Banco Central, previo acuerdo con el Ministerio de Hacienda, sobre el monto a documentar (Banco Central, 2000b).
La aplicacin de mayores controles y la realizacin de investigaciones de las empresas que se beneciaron con el Certicado de Abono Tributario (CAT), los informes de comisiones legislativas que estudiaron temas relacionados con las transferencias del Gobierno al sector privado y la eliminacin de portillos que haban quedado abiertos en la aplicacin del artculo 11 de la Ley de Incentivos Tursticos, fueron esfuerzos importantes para que el gasto de transferencias en 1999 (13,9%) no aumentara tanto como en 1998 (36%).
Ingresos tributarios aumentaron con el crecimiento econmico

Los ingresos scales crecieron un 18,5% en 1999, pero se mantuvieron estables como porcentaje del PIB (12%). El rubro que registr el mayor crecimiento fue el de renta (54,4%), como resultado de un aumento en la recaudacin proveniente de personas fsicas y jurdicas, que alcanz a representar casi un 94% del total recaudado en este rengln. Aqu est incluido el impuesto que pag por primera vez el ICE, que supera los 8.000 millones de colones, la incorporacin de los CAT como parte de la renta gravable de las empresas, por ms de 7.000 millones de colones, y el efecto de la amnista tributaria amparada a la reforma del Cdigo de Normas y
Crecen los gastos en trminos reales y como porcentaje del PIB

El factor que ms contribuy a que el dcit scal no se redujera fue el crecimiento de los gastos totales del Gobierno Central en trminos reales, un 21,1%, once puntos por encima de la inacin. Si se compara esta cifra con la de 1997, cuando el crecimiento en trminos reales fue nulo, es evidente que los esfuerzos por contener el ritmo de crecimiento del gasto en los dos ltimos aos no han tenido los resultados esperados. El gasto del Gobierno Central con respecto al PIB se ubic en un 14,9% en 1999. Ahora bien, cules fueron los rubros que contribuyeron a esta situacin? En primer lugar se debe resaltar que, como consecuencia de tasas de inters altas durante el segundo semestre de 1998 y a pesar de la colocacin de bonos en el mercado internacional, el gasto en intereses fue el rubro que ms creci en 1999, un 41,5%; de esta forma lleg a representar un 25,4% del gasto total. Lo anterior sugiere que el Gobierno no ha logrado eludir la presin sobre las nanzas pblicas utilizando opciones que permiten reducir temporalmente la carga por intereses. Otros dos rubros importantes en la composicin del gasto, los giros y las transferencias (que representan el 58% y el 15,8%, respectivamente, del gasto total), crecieron un 15,9% y un 13,9%, en cada caso. El aumento de ambos rubros es inferior al promedio del ltimo decenio y apenas super la inacin del perodo, lo que reeja un esfuerzo del Gobierno por contener el gasto. En 1999 fue evidente el inters del Gobierno en controlar el crecimiento de las transferencias.
CUADRO 3.24
Composicin porcentual de los ingresos tributarios en 1999

Ventas Internas Importaciones Renta Personas fsicas y jurdicas Asalariados Selectivo de consumo Interno Importaciones Aduanas DAI Ley 6946 Otros Total 37,2 16,3 20,9 22,7 93,9/total 5,7/total 19,2 5,5 13,7 13,7 5,8 1,4 7,2 100,0
Fuente: Direccin General de Tributacin Directa, Ministerio de Hacienda.
178
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Procedimientos Tributarios, que asciende a unos 4.000 millo nes de co lo nes (Banco Central, 2000b). El impuesto de ventas y el selectivo de consumo crecieron un 11,1% y un 8,8%, lo que signica que en trminos reales se estancaron (principalmente en la recaudacin interna, en la cual, por ejemplo, el selectivo de consumo disminuy en trminos nominales). Los derechos de importacin decrecieron en un 26% como consecuencia de la reduccin de las importaciones de bienes de consumo que son las que tienen tasas arancelarias ms elevadas. De todas formas, cabe resaltar que la relacin ingresos tributarios/PIB de 1999 fue igual al promedio del perodo 19911998. Es importante destacar que la Direccin General de Tributacin (DGT) administra aproximadamente la mitad de la recaudacin de ingresos tributarios; en este contexto, los rubros principales son el impuesto sobre la renta, el de ventas y el selectivo de consumo interno, as como los impuestos a la propiedad y sobre dividendos e intereses de ttulos valores. Los otros tributos son administrados en su mayora por la Direccin General de Aduanas, con los rubros de ventas y consumo en importaciones, as como derechos arancelarios y la Ley 6946, que grava con un 1% las importaciones de mercancas. Tambin conviene mencionar la concentracin de los ingresos en el rgimen de grandes contribuyentes. Ms de un 70% de la recaudacin de la DGT proviene de esta categora; as por ejemplo, ms del 95% de los ingresos del impuesto selectivo de consumo y cerca del 70% del impuesto de ventas corresponden a pagos efectuados por grandes contribuyentes. Lo mismo sucede con retenciones y renta, segn datos de la Divisin de Planeacin y Control de Gestin de la DGT. Cabe destacar que a este rgimen pertenecen empresas medianas y grandes, la mayora de ellas orientadas al mercado interno. En ediciones anteriores de este Informe se haba planteado que el pas requera una reforma tributaria. Se comentaba que existan muchos impuestos con rendimientos bajos, regmenes de incentivos diversos y problemas de diseo en impuestos tan importantes como el de renta y el de ventas. No fue sino hasta nales de 1999 que el Ministro de Hacienda envi a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley denominado Simplicacin y Eciencia Tributaria, con reformas en varios campos. El proyecto sugiere un impuesto nico a los combustibles, un impuesto
especco a las bebidas envasadas sin contenido alcohlico, la eliminacin del impuesto selectivo de consumo para ms de 1.500 artculos, la ampliacin de la base del impuesto de ventas, reformas en materia de renta y la derogatoria de ms de treinta impuestos menores. La iniciativa permitir discutir este tema de tanta importancia para la sociedad costarricense. Problemas paralelos, como la informalidad, el contrabando, la subfacturacin y la eciencia en la administracin de los tratados de libre comercio suscritos por Costa Rica, continan sin resolverse y ocupan lugares importantes en las discusiones nacionales.
Deuda pblica interna: la ms alta de la dcada

El elemento crtico en el corto plazo en el tema de las nanzas pblicas contina siendo la deuda pblica interna. Los altos intereses y el bache scal recurrente que deba ser cubierto fueron el detonante para que en los aos noventa sta se incrementara en forma alarmante e insostenible. Adems, se dio un proceso de sustitucin de endeudamiento externo por endeudamiento interno, que ha provocado que el saldo de la deuda interna sea superior al de la deuda externa, despus de representar, por ejemplo, un 15% en 1988. En 1999, la deuda interna del Gobierno Central como porcentaje del PIB fue de 24,9%, la cifra ms alta de toda la dcada del noventa y casi seis puntos porcentuales por encima del promedio de los ltimos ocho aos. Esta situacin es consecuencia de la aplicacin del artculo 175 de la Ley 7558, del 3 de noviembre de 1995, que indicaba que se deba cargar al erario pblico la totalidad de los bonos de estabilizacin monetaria en circulacin al 31 de diciembre de 1995. Algunas medidas han contribuido para que el problema no se torne inmanejable. El 29 de abril de 1999 se coloc en forma exitosa en el mercado nanciero internacional una emisin de bonos por $300 millones, a diez aos plazo y a una tasa del 9,3% anual, 3,6 puntos por encima de la tasa de inters de los Bonos del Tesoro de Estados Unidos. La donacin de ttulos valores del Estado en poder de las instituciones pblicas ha sido otra medida para reducir la deuda interna; cerca de 20.000 millones de colones en bonos fueron entregados al Ministerio de Hacienda con el visto bueno de la Contralora General de la Repblica. Los principales contribuyentes fueron el INS (7.500 millones de colones), el ICE (4.000 millones), el ICT (3.421 millones) y la Junta del
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
179
Registro Nacional (2.300 millones). Otra medida fue la aprobacin, en agosto de 1999, de la Ley 7901, que permite emplear $102 millones de un total de $160 millones del Tercer Programa de Ajuste Estructural para amortizar parte de la deuda por 30.000 millones de colones (Rindiendo Cuentas, 2000). Es necesario enfrentar el problema de la deuda, no slo porque afecta la sostenibilidad nanciera del Gobierno, sino tambin porque, entre otros aspectos, repercute en las tasas de inters del mercado nanciero y limita las posibilidades de invertir en obras de infraestructura y desarrollo social. En denitiva, la deuda interna atenta contra el mejoramiento del desarrollo humano del pas. Adems, a futuro habr que prestar mucha atencin a las operaciones de control monetario del Banco Central como consecuencia de la colocacin de bonos en el mercado internacional, esto por cuanto ya para 1999 el saldo de bonos de estabilizacin monetaria aument casi en un 100%, segn datos de la Contralora General de la Repblica.
pacto sobre el desarrollo humano es signicativo. Mientras ms baja sea la inacin y mayor el crecimiento en los ingresos, las familias podran gozar de mejores niveles de vida y, por ende, de un mayor nivel de desarrollo humano. Esto, siempre y cuando su realizacin no suponga medidas y polticas que afecten las condiciones para la generacin de oportunidades. Durante 1999 el pas registr una inacin levemente inferior a la del ao anterior y los niveles de ingreso aumentaron un poco, pero tambin se deterio raro n lo s indicado res de empleo y se incrementaron los niveles de pobreza extrema. Es por ello que an no se puede notar un impacto positivo de las variables macroeconmicas sobre el desarrollo humano.
Se reduce la inacin
La estabilidad de precios es un instrumento bsico para lograr la estabilidad econmica y un componente importante para la satisfaccin adecuada de las necesidades de la poblacin, pues garantiza el acceso a bienes y servicios y a una mejor calidad de vida. En 1999 la evolucin del ndice de precios al consumidor mostr una mejora en relacin con 1998, pero por ms esfuerzos que se han realizado todava no ha sido posible bajar la inacin a un dgito, conforme a estndares internacionales. La inacin, que se ubic en 10,1%, es cinco puntos menor que el promedio del perodo 1991-1998. Este resultado es congruente con una tasa de devaluacin moderada y una expansin del crdito muy controlada. De hecho, segn el Banco Central, la desaceleracin de la pauta de devaluacin, la reduccin de los aranceles, la desaceleracin de la demanda interna y una poltica salarial prudente contribuyeron a disminuir la inacin, a pesar del aumento en los precios del petrleo y su consiguiente efecto en los hidrocarburos a nivel nacional. En 1999 el aumento en los hidrocarburos fue del 72%, cifra excesivamente alta si se compara con los datos de los ltimos cinco aos (69%). El anlisis desagregado de los precios, de acuerdo con la ponderacin de los principales grupos, muestra que alimentos, bebidas y tabaco, transportes y vivienda fueron los rubros que ms afectaron el comportamiento de los precios, pues mostraron tasas de crecimiento de 7,9%, 20,4% y 11,9%, respectivamente. Juntos estos tres rubros explican el 70% del aumento en el Indice de Precios al Consumidor. En el grupo de alimentos, bebidas y tabaco
Mejoras lev es en la est abilidad del cost o de v ida y los ingresos f amiliares
La estabilidad en el costo de vida y el crecimiento de los ingresos familiares son sntomas de estabilidad econmica. En ambos casos el im-
CUADRO 3.25
Evolucin del precio de los hidrocarburos en 1999

Fecha
12 febrero 12 febrero 18 marzo 13 abril 21 mayo 24 junio 27 julio 24 agosto 14 setiembre 7 octubre 28 octubre 24 noviembre
Efecto
Aumento Aumento Rebaja Aumento Aumento Rebaja Aumento Aumento Aumento Aumento Rebaja Aumento
Porcentaje
4,4 3,5 4,7 30,2 8,1 4,5 13,5 9,7 5,5 5,6 5,8 4,4
Fuente: La Gaceta, varios nmeros.
180
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 3.8
Ley de Proteccin al Trabajador

La Ley de Proteccin al Trabajador fue aprobada en primer debate a nales de 1999, como parte de los acuerdos emanados del Foro de Concertacin Nacional. Los dos componentes ms importantes de esta normativa son la transformacin del auxilio de cesanta y la reforma del sistema de pensiones. Sus principales aspectos se explican en forma resumida en este recuadro. damente se nieguen a brindar informacin, o bien tengan mora por ms de dos meses con esta institucin y no hayan convenido algn proceso de arreglo de pago. PILAR II El segundo pilar del rgimen de pensiones se constituye a partir del 1,5% del Fondo de Capitalizacin Laboral y una redistribucin de aportes y cargas sociales para conformar un total de 4,25% del salario del trabajador, recursos que se manejarn en cuentas individuales a nombre de cada trabajador. El desglose de este monto es el siguiente: Fondo de Capitalizacin Laboral Ahorro obligatorio del trabajador en el Banco Popular La mitad del aporte patronal al Banco Popular Una cuarta parte del aporte patronal al INA Aporte patronal a las primas de las plizas de riesgos del trabajo Total 1,50% 1,00% 0,25% 0,50% cual se destina el 95% de las utilidades provenientes de la lotera electrnica y las multas por infracciones al Cdigo de Trabajo. Si este monto no alcanza la suma anual de 3.000 millones de colones, el Poder Ejecutivo deber incluir en el Presupuesto Nacional una transferencia al rgimen no contributivo para cubrir el faltante. Aunque es prematuro valorar el impacto de esta ley, existen posiciones divergentes entre algunos sectores acerca de su efecto sobre el mercado nanciero nacional. Unos le atribuyen virtudes asociadas con un mayor dinamismo del mercado, mediante la ampliacin de los plazos de las operaciones (tradicionalmente concentradas en menos de 60 das), la reduccin de las tasas de inters y una mayor disponibilidad de recursos para el desarrollo de proyectos productivos; otros sealan un deterioro en el acceso a esos recursos por parte de los trabajadores y los medianos y pequeos empresarios, quienes no cuentan con las condiciones necesarias para participar directamente en ese mercado. Las implicaciones de esta situacin para las posibilidades de mayor inversin y desarrollo de la pequea y mediana empresa y la atencin de las necesidades de los sectores laborales es uno de los aspectos que ms preocupa a las organizaciones sociales: Cada vez que se analiza la Ley en su totalidad encontramos que la mayor parte del articulado est referido ms a las operadoras, a su funcionamiento, a las inversiones, al mercado de valores, a la Superintendencia, al control, a las entidades scalizadoras y mucho menos a lo social (Aguilar, 2000). Actualmente est en proceso de discusin un proyecto de Ley paralelo que pretende responder a esas inquietudes y precisar otros aspectos, iniciativa que es impulsada por las organizaciones laborales, particularmente los sindicatos.
Transformacin del auxilio de cesanta

El auxilio de cesanta se otorgaba a todos aquellos empleados que sean despedidos sin justa causa y corresponde a un 8,3% del salario del trabajador por cada ao laborado, hasta un tope de ocho aos. Con los cambios que introduce la Ley de Proteccin al Trabajador, este porcentaje se reduce a 5,3% y se aplica en las mismas condiciones anteriores. El porcentaje restante (3%) se utiliza para crear un Fondo de Capitalizacin Laboral, del cual la mitad se destinar a constituir un ahorro laboral que el trabajador podr utilizar cuando cese en su trabajo por cualquier causa, o bien, lo podr retirar cada cinco aos si mantiene una relacin de trabajo estable. El otro 1,5% formar parte de una Pensin Complementaria Obligatoria que se crea con esta Ley.
1,00% 4,25%
Reforma al sistema de pensiones

PILAR I En el primer pilar se fortalece el rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte y se le otorga a la CCSS los instrumentos necesarios para lograr una mejor recaudacin de los aportes. Se incrementan las multas, se da mayores potestades a los inspectores, se autoriza la informacin cruzada con otras instituciones del Estado, como el Instituto Nacional de Seguros y Tributacin Directa, e incluso se permite el cierre de establecimientos por parte de la CCSS para aquellas empresas que injustica-
PILAR III Se mantiene el rgimen voluntario de Pensiones Complementarias que existe en la actualidad, con las mismas directrices establecidas en la Ley de Pensiones Complementarias que se cre para tal n. No obstante, se agregan algunas cosas, como la posibilidad de anticipar la edad de retiro del rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte, con el dinero acumulado en esta pensin voluntaria, y se establece una tabla para la devolucin al Estado de los incentivos que se deje de percibir al adelantar la edad de pensin. PILAR IV El objetivo de este pilar es universalizar el sistema de pensiones a los adultos mayores de 65 aos en situacin de pobreza, para lo
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
181
destacan las alzas en pan y cereales, carnes y embutidos, y alimentos fuera del hogar. El aumento en el grupo de transportes, el rubro que ms creci, se explica en gran medida por el fuerte aumento que sufrieron los precios internacionales del petrleo y sus derivados. Vivienda result afectado por las alzas en los servicios de alquiler y de energa elctrica. Es importante mencionar que los precios de los bienes y servicios regulados fueron los que ms crecieron en 1999, un 16,7%, ocho puntos porcentuales ms que el crecimiento registrado en 1998. Esto se explica por los aumentos en los combustibles y la energa elctrica. En este contexto deben destacarse los esfuerzos del Poder Ejecutivo y el Banco Central por controlar la inacin. En esa misma lnea de esfuerzos, conviene actualizar la encuesta de ingresos y gastos que se toma como referencia para ponderar los bienes y servicios que conforman la canasta a partir de la cual se mide el aumento en los precios, que data de 1987, y es la base para el clculo de la inacin nacional.
Condiciones de vida de la poblacin

Adems de los indicadores de generacin de fuentes de empleo, existen algunos indicadores adicionales que son especialmente relevantes para evaluar las condiciones de vida de la poblacin. El primero se reere a la evolucin del porcentaje de hogares pobres, el que se redujo desde un 32% en 1991, hasta un 20% en 1994. A partir de entonces se ha mantenido estable, a pesar del crecimiento econmico que se ha generado en los ltimos aos y el crecimiento del gasto social en trminos reales, aunque no como proporcin del PIB, que tiende a mantenerse alrededor del 16%. Conviene recordar que el gasto social incluye los rubros de educacin, salud, asistencia social, vivienda y otros. Entre ellos, asistencia social representa alrededor de una tercera parte del total. Por tanto, no existe una relacin directa entre muchos de los gastos sociales y la reduccin de la pobreza medida a travs del ingreso de los hogares, en el corto plazo. Por otra parte, la mayora de los programas sociales no tiene sistemas de medicin de impacto, lo cual incide sobre la efectividad de sus esfuerzos en la superacin de la pobreza. Tal como se indic al inicio de este captulo, la aprobacin de la Ley de Proteccin al Trabajador fue un hecho relevante durante el ao 1999. Su paso por la Asamblea Legislativa se desarroll
dentro de un ambiente de intensas discusiones entre los sectores sociales y el Gobierno, una sntesis de su contenido se presenta en el recuadro 3.8. Otro indicador del bienestar de la poblacin es la evolucin del ingreso promedio mensual real de los ocupados. En 1999, segn la Encuesta de Hogares, ese ingreso fue superior en apenas un 1,7% al que la poblacin tena en 1994. En otras palabras, el aumento de los ingresos de los ocupados ha resultado muy reducido respecto del ingreso que stos tenan cinco aos atrs. A su vez, en la evolucin de este ingreso incide el nivel de instruccin de la poblacin ocupada. Particularmente, resulta preocupante que el 84% de la poblacin ocupada en el sector agropecuario y el 70% en el sector de construccin tienen primaria o menos. Estos niveles de baja calidad educativa cuestionan seriamente las posibilidades de mejora en el bienestar de grupos de poblacin con niveles de instruccin muy bajos, que adems corresponden a sectores de actividad econmica que reciben presiones muy fuertes para modernizarse y volverse competitivos. Finalmente, el indicador de la distribucin de los ingresos entre la poblacin segn deciles indica que, en 1999, la diferencia del ingreso promedio del decil de la poblacin con mayores ingresos fue casi 25 veces ms grande que el ingreso correspondiente al decil de ms bajos ingresos, cuando en el perodo 1991-1998 fue de 21,9. Esta brecha es la ms elevada de la dcada, lo que permite armar que la brecha en la distribucin de ingresos desmejor en 1999.
Percepciones de los sect ores sociales en relacin con el desempeo econmico y social de 1999
Con el propsito de conocer las percepciones de los diferentes sectores acerca del desempeo econmico y social del pas en 1999, se aplic un cuestionario estructurado con preguntas cerradas a un grupo de informantes clave de los sectores empresarial, sindical y de gobierno, el cual se ampli mediante entrevistas. En el caso del sector empresarial, al igual que el ao anterior, se utilizaron, adems, los resultados de la encuesta que realiza trimestralmente la UCCAEP . En general, la percepcin sobre la situacin econmica y social de Costa Rica es semejante a la reejada en las estadsticas presentadas en este captulo, es decir, la situacin econmica y social fue considerada difcil por todas las
182
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
personas entrevistadas, con un tono ms optimista en el caso del Gobierno. El ao 1999 puso en evidencia una menor polarizacin entre las percepcio nes de lo s dirigentes de las organizaciones laborales y las cmaras empresariales. Al mismo tiempo, se expresaron preocupaciones distintas con respecto a algunos temas especcos, segn se analiza a continuacin. Para los dirigentes de las organizaciones sindicales, 1999 se caracteriz por un elevado crecimiento del Producto Interno Bruto que no se reej en el mbito social; adems, observan que a pesar de que ha habido un manejo macroeconmico relativamente estable, existen dudas importantes en cuanto al clculo del Indice de Precios al Consumidor, ya que tiene una base muy antigua. Se estima que esto contribuye a una menor remuneracin en las jaciones salariales. El problema scal lo achacan a la elevada evasin, la injusta estructura tributaria y los privilegios scales. Expresaron que hubo un gasto pblico con un excesivo enfoque scalista y que la educacin y la salud recibieron aportes insucientes. La poltica crediticia fue calicada como de regular a mala debido a que la contraccin del crdito afect principalmente a lo s empresario s que atienden el mercado interno, los cuales necesitaban recursos para crecer. La poltica comercial fue vista como regular, dado que se favorece a los grandes empresarios y, a pesar de que se ha hecho un esfuerzo por mejorar, las oportunidades no llegan por igual a todas las empresas. La poltica de reforma del Estado se consider mala, porque el Gobierno se ha concentrado slo en el ICE y se ha olvidado de generar un Estado facilitador. La poltica de mejoramiento de la competitividad se calic como mala, ya que las acciones se han enfocado en la atraccin de inversin extranjera y se han olvidado de las empresas costarricenses. Igualmente calicaron de malas las polticas de precios, salarios reales, generacin de fuentes de empleo y reduccin de la pobreza. Para el sector empresarial en su conjunto, de co nfo rmidad co n la encuesta que realiza trimestralmente la UCCAEP , la evolucin de la eco no ma en 1999 fue deficiente en comparacin con la de 1998. Sin embargo, es importante aclarar que las empresas que dirigen su produccin a los mercados externos tuvieron un ao un poco mejor que las que destinan su produccin al mercado interno, aunque muy inferior a 1998. La evolucin del empleo, segn la misma
encuesta, se caracteriz como mala, a pesar del repunte estacional normal del ltimo trimestre. Asimismo, el estado de las empresas segn tamao reeja que las que ms sufrieron fueron las grandes. Para las empresas medianas, a pesar de que tambin tuvieron un ao peor que el anterior, 1999 fue relativamente estable, pues en ese grupo hubo un 25% de empresas que mejoraron su situacin. Las empresas pequeas, por su parte, mejoraron con respecto a 1998, principalmente en el primer trimestre de 1999. Para los dirigentes de este sector los efectos ms favorables en el mbito econmico y social de 1999 fueron la reduccin de la inacin, el crecimiento del PIB, el supervit comercial, la rma del tratado de libre comercio con Chile, la poltica del INA para mejorar la competitividad de las empresas, la reforma al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, la Ley de Proteccin al Trabajador, la atraccin de inversin extranjera y la creacin de una comisin mixta en la Asamblea Legislativa que ayuda al sector agropecuario. Los principales problemas del pas, segn los empresarios, se relacionan con la elevada deuda interna, el alza en el precio de los hidrocarburos y su efecto en el pago de impuestos, la importante contraccin en los precios internacionales, los monopolios pblicos y el poco desarrollo de infraestructura. Adems, consideran que no se ha generado una alternativa para desarrollar el mercado accionario y que no existe una poltica de apoyo a las micro y pequeas empresas. Asimismo, destacan que existe una desvinculacin entre el agro y la industria, una falta de claridad y visin de las polticas del Gobierno en general y un decrecimiento del mercado interno. Algunos maniestan descontento debido a que los acuerdos pactados en el Proceso de Concertacin Nacional no fueron respetados. Tambin destacan que no existen estadsticas actualizadas y detalladas que permitan conocer los subsectores econmicos (estadsticas a nivel micro), lo que provoca que no se sepa realmente qu somos y hacia donde vamos. En cuanto a la valoracin de las acciones en materia eco n mica y so cial, las po lticas monetaria y crediticia, as como las de precios y salarios reales fueron consideradas buenas, ya que lograron disminuir la inacin, mientras que las polticas de gasto pblico, tributaria y de reforma del Estado se consideraron malas. Por su parte, la poltica comercial y de mejora en la co mpetitividad empresarial fueron percibidas como polticas que benecian a ciertos sectores. Las po lticas de regulaci n de precio s y
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
183
mercados, vinculacin de productos nacionales con las exportaciones, generacin de fuentes de empleo, vivienda y reduccin de la pobreza se calicaron como regulares. Para el sector empresarial los principales problemas que limitaron la produccin y el empleo fueron: la falta de apoyo gubernamental a las empresas del mercado interno, la ausencia de una poltica para mejorar la competitividad de las empresas locales y los obstculos para que esas empresas sean competitivas (elevadas tarifas de los servicios pblicos, cargas sociales, regulaciones y altos costos del crdito). En contraste, desde la ptica del Gobierno el ao 1999 result exitoso por el cambio en la estructura de la produccin y la inversin extranjera. Segn esta visin, el efecto positivo de estos hechos sobre el resto de la economa se ver en los prximos aos; adems, la estabilidad de precios y el ujo de inversin extranjera otorga mayor conanza al empresario interno. Se resalta tambin el crecimiento del 8% en el PIB y la aprobacin de la Ley de Proteccin al Trabajador.
Para los representantes del Gobierno, los empresarios se han visto afectados por la falta de infraestructura adecuada y las elevadas tasas de inters. Sin embargo, las polticas en general fueron consideradas de buenas a muy buenas y, por tanto, los factores que limitaron la produccin y el empleo fueron las crisis internacionales de nales de 1998, el incremento en los precios del petrleo, la necesidad de mayor libertad econmica, la falta de competencia en telecomunicaciones y seguros y el excesivo poder de grupos de presin con intereses particulares. Estas percepcio nes de diverso s secto res muestran que se mantiene la necesidad de lograr acuerdos entre los distintos actores, a n de lo grar un crecimiento so stenido junto co n mejores condiciones de vida para la poblacin. Entre lo s principales temas po r debatir se encuentra el referente a la modernizacin del Estado y el mejoramiento de la competitividad de las empresas nacionales, de manera que tengan la capacidad de desempearse ecientemente en un mundo cada vez ms competitivo.
184
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Not as
1 Se dene como: ingreso nacional disponible bruto (INDB) = ingreso nacional bruto (INB) ms transferencias corrientes reales netas del mundo (TCRN). A su vez, el INB es el resultado de restar al PIB (a precios de mercado) las rentas de la propiedad reales netas del mundo (RPRN) y las remuneraciones reales netas (RRN) de empleados del mundo y el ajuste por la variacin en los trminos de intercambio (VTI). En frmulas: INDB = PIB + VTI - RPRN RRN + TCRN. 2 Estos datos y la mayora de los que se presentan en el prximo apartado se basan en la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples del INEC, cuya edicin de 1999 consider cambios metodolgicos importantes. Una discusin sobre la conabilidad de estos cambios puede observarse en el captulo 2. 3 Los trminos de intercambio (TI) " representan el precio de las exportaciones de un pas, relativo al precio de sus importaciones (TI = Px / Pm)" . Como los pases exportan muchos tipos de bienes, se debe interpretar Px como un ndice de precios para todos los productos de exportacin. Lo mismo se aplica a Pm (SachsLarrain, 1998). 4 Ntese que lo contrario sucedi con los productos tradicionales de exportacin, y especialmente con el caf, cuyos precios en el mercado internacional se redujeron. 5 Una denicin ms precisa del ingreso nacional disponible se present en la nota 1. 6 En esta oportunidad se presenta un anlisis ms detallado de la industria en vista de que fue el sector que ms contribuy con el crecimiento del PIB y el primero en crecimiento durante 1999. 18 Personas que trabajaron por lo menos una hora en la semana de 7 Este concepto incluye: el gasto privado de consumo nal, el gasto de consumo nal del Gobierno General y la formacin bruta de capital jo. 8 Resultado de convertir 804.000 millones de colones al tipo de cambio de 297,8. 9 Esta cifra es un promedio que muestra una dispersin importante, que oscila entre 4 y 0,5 veces, lo cual signica que existen operaciones off referencia o que, aunque no hubieran trabajado, tenan un empleo del cual estuvieron ausentes por razones circunstanciales. 19 Personas que estaban sin trabajo en la semana de referencia, que estaban disponibles para trabajar de inmediato, y que haban tomado medidas concretas durante las ltimas cinco semanas para buscar un empleo asalariado o un empleo independiente. 20 Estos datos sern explicados con mayor detalle ms adelante. 21 Lo fiscal incluye tambin las instituciones autnomas o 10 Se reere especcamente a la operacin de los veinte grupos nancieros autorizados y regulados por la SUGEF a enero del 2000. Existen algunas entidades nancieras off shore que no pertenecen a los grupos nancieros autorizados, pero que participan dentro de la plaza local. descentralizadas, pero dadas las caractersticas del dcit scal en Costa Rica, donde estos entes ms bien nancian al Gobierno Central, se abordar especialmente lo relativo al dcit de este ltimo. 17 Para 1999, el INEC incorpor un marco muestral de viviendas ms actualizado, lo que hace que los resultados de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples no sean estrictamente comparables, situacin que se hace ms importante conforme se desagregan los datos. Sin embargo, el hecho de que estos cambios en los principales indicadores no sean de magnitud signicativa y que, en general, se encuentren dentro de los mrgenes de error estadstico aceptable, da fundamento para concluir que la utilizacin del nuevo marco muestral de viviendas no ha tenido efecto marcado en la comparabilidad de las cifras del ao 1999 con las de aos anteriores. Jos Antonio Calvo, director INEC. La Nacin, lunes 27 de diciembre, 1999. 16 Desocupados y subempleados convertidos a equivalentes de desempleados abiertos. 15 Porcentaje de la poblacin desocupada con respecto a la fuerza de trabajo. 14 Personas ocupadas que tienen un salario mensual inferior al salario 13 Nmero de personas que trabajan menos de 47 horas semanales en sus diferentes ocupaciones y que desean trabajar ms horas. 12 Ocupados que no se encuentran en situacin de subempleo, es decir, que trabajan 47 horas semanales (INEC, 1999). 11 El CONASSIF estableci un convenio de intercambio de informacin con Panam.
mnimo minimorum, pero trabajan 47 horas o ms a la semana.
shore que son ms de cuatro veces la operacin local y otras en las que
el banco extranjero es apenas la mitad de la operacin local.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
185
C A P I T U L O
Anexo
A ct ualizacin del Sist ema de Cuent as Nacionales del Banco Cent ral de Cost a Rica
Las acciones realizadas por el Banco Central para actualizar el Sistema de Cuentas Nacionales ha permitido, entre otros resultados: Actualizar el ao de referencia de la contabilidad nacional a precios constantes de 1991. M ejorar las metodologas de clculo que se vena usando para estimar los diferentes agregados de las cuentas nacionales, tales como produccin, consumo int ermedio, product o interno bruto, componentes de la demanda global e ingreso nacional. Ampliar la cobertura de las cuentas de produccin de las actividades econmicas medidas, de manera que hoy se cuenta con informacin sobre produccin, consumo intermedio y valor agregado a precios corrientes y constantes para un total de 127 industrias, clasi cadas segn una adaptacin a los requerimientos nacionales y la estadstica bsica disponible, de la Clasi cacin Industrial Internacional Uniforme de las actividades econmicas (CIIU revisin 2). Introducir los criterios contenidos en el SCN 93 en lo relativo a la elaboracin de la cuenta de bienes y servicios, el cuadro de oferta y utilizacin y la cuenta del resto mundo, lo que permite una mejor comparabilidad internacional de los datos elaborados, as como a nar el
proceso de conciliacin general de las cifras contables. Entre los criterios ms importantes incluidos en la generacin de los nuevos datos se encuentran:
Valoracin de la produccin y del valor

agregado de las industrias a precios bsicos, que re ejan mejor los costos de produccin de las actividades y que excluyen los impuestos netos de subvenciones a los productos e incluyen esos rubros cargados a la produccin. Valoracin de los agregados arriba indicados a precios de productor, es decir, incluyendo los impuestos netos de subvenciones a los productos, excepto aquellos tipos de valor agregado (impuestos de ventas y selectivo de consumo) similares a la presentacin de las cif ras est imadas sobre la base ant erior (1966). Valoracin de la produccin y del producto interno bruto a precios de mercado, en la que se incluyen, adems de los impuestos netos de subvenciones a los productos, ya mencionados, los impuestos tipo valor agregado y los impuestos a las importaciones como un rubro espec co. Identi cacin de los mrgenes de comercio y transporte, as como de los impuestos y las subvenciones a los productos para los 170 productos o grupos de productos de produccin nacional considerados en el clculo y clasi cados segn la adaptacin nacional de
186
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
A N E X O
la Clasi cacin Central de Productos. Detalle de esos mismos rubros para las importaciones detalladas en bienes intermedios, de capital y de consumo nal. Adopcin del concepto de produccin en proceso en la estimacin de la cuenta de produccin de la agricultura, de manera que el valor bruto de produccin de aquellos rubros agrcolas cuyo ao cosecha comprende ms de un ao natural es equivalente al valor de la produccin que se genera en el transcurso de ese ao por los productos terminados (cosechados), ms la variacin de existencias de los productos en proceso, que corresponde al costo de produccin de las cosechas an no recolectadas. Los result ados obt enidos han permit ido construir las cuentas corrientes y la de capital para el total de la economa interna, as como la cuenta del resto del mundo, mientras que las transacciones y cuentas ms detalladas estn referidas nicamente a la clasi cacin por industrias y productos. Para una segunda etapa se contempla la ampliacin del horizonte de las cuentas nacionales que hasta ahora ha elaborado el Banco Central de Costa Rica, al incluir la compilacin de la secuencia completa de cuentas de los sectores institucionales, lo que permitir desglosar las cuentas para los siguientes sectores: sociedades no nancieras, sociedades nancieras, Gobierno general, instituciones privadas sin nes de lucro que sirven a los hogares (IPSFLH) y hogares. En la primera etapa, dada las limitaciones de informacin bsica adecuada en el pas, los resultados de las transacciones y cuentas de las sociedades no financieras, hogares e IPSFLH se registrarn en el sector denominado sector privado no nanciero, y se obtendrn por diferen-
cia, respecto a la estimacin para la economa interna, una vez compiladas las cuentas para los restantes sectores. El punto de partida para la serie de cuentas institucionales es el ao 1997. A diferencia de las cuentas de las industrias, cuya unidad mnima de observacin es el establecimiento, y que por sus caractersticas permiten slo la compilacin de la cuenta de produccin (valor brut o de produccin, consumo intermedio y valor agregado), y la de generacin del ingreso primario (remuneraciones a asalariados, impuestos netos de subsidios a la produccin y excedente bruto de explotacin), las cuentas institucionales estn sustentadas en unidades de observacin denominadas empresas, las cuales se caracterizan por su condicin de entidades jurdicas o sociales reconocidas por ley, que tienen capacidad, por derecho propio, de poseer activos, contraer pasivos y realizar actividades econmicas y transacciones con otras entidades, caractersticas que tambin son inherentes a los hogares. En razn de lo anterior, para estas unidades es posible registrar un mayor nmero de transacciones. Las cuentas institucionales tienen una importancia primordial para el anlisis econmico, ya que permiten registrar las transacciones que realiza un sector y el efecto global que tienen sobre el resto, as como la posicin neta de la economa frente al sector externo, que vista por encima de la lnea , re eja la diferencia entre el ahorro nacional y la formacin bruta de capital; por debajo de la lnea se determina como la adquisicin neta de activos nancieros menos la emisin neta de pasivos, de donde derivan los conceptos de prstamo o endeudamiento neto, ya sea que la diferencia sea positiva o negativa, respectivamente.
Fuente: Departamento de Contabilidad Social, BCCR.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
187
C A P I T U L O 4 Armona con la naturaleza
La compra de la hacienda Santa Elena, por casi $20 millones, permiti consolidar el Parque Nacional
Guanacaste.
Se adicion al SINAC el Parque Nacional Tapant-Macizo de la Muerte (58.495 hectreas), que protege las
cabeceras de la cuenca principal de agua supercial que suple a la Gran Area Metropolitana (ro Macho).
En marzo se efectu en Costa Rica la reunin de la Conferencia de las Partes (COP) de la Convencin RAMSAR,
lo que constituy una oportunidad para resaltar el papel crtico que juegan los humedales para las sociedades humanas.
En diciembre, la UNESCO declar el Parque Nacional Guanacaste como Patrimonio de la Humanidad. La oferta de madera proveniente de plantaciones forestales super por primera vez la extrada de bosques naturales.
La actualizacin del mapa de cobertura boscosa de Costa Rica, realizada en 1999 por la Universidad de Alberta, Canad, revel que la cobertura forestal es de un 43,5% del territorio nacional, considerando bosques primarios, secundarios, manglares, yolillales y plantaciones forestales.
Se puso en accin el Plan Interinstitucional para la pennsula de Osa. Se cre en el MINAE la Ocina de Gnero. Se aprob la Ley de Emergencias (7914), que le asigna nuevas competencias a la Comisin Nacional de Emergencias.
Inundaciones causaron serios daos en Guanacaste (setiembre-octubre) y Sixaola (diciembre). En el transcurso del ao, la SETENA cambi cuatro veces de secretario general. Por problemas de contaminacin ambiental, el Ministerio de Salud cerr el sitio que las municipalidades de San
Pablo, Santo Domingo, San Isidro y San Rafael de Heredia utilizaban como vertedero de los desechos recolectados.
Se aprob el plan quinquenal para la reduccin de desastres en Centroamrica, en la Cumbre Presidencial celebrada en octubre.
188
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
ASPIRACIONES
Tasa de utilizacin de los recursos naturales menor o igual a la de reposicin natural o controlada por la sociedad, siempre y cuando esto no amenace la supervivencia de otros seres del ecosistema.
Tasa de produccin de desechos y contaminantes igual o inferior a la capacidad del ambiente para asimilarlos, ya sea en forma natural o asistida por la sociedad.
Medidas socioeconmicas, legales, polticas y educacionales que eviten un mayor deterioro ambiental. Participacin de la sociedad civil en el diseo, ejecucin y seguimiento de medidas de proteccin y manejo
responsable y sostenido de los recursos naturales.
Minimizacin del impacto de los desastres provocados por fenmenos de origen natural, por medio de la capacidad de prevencin, manejo y mitigacin.
Equidad en el uso y disfrute de los recursos naturales, de un ambiente saludable y de una calidad de vida
aceptable para toda la poblacin.
Conciencia en las y los ciudadanos acerca de la estrecha relacin que existe entre la sociedad, sus acciones
y el ambiente, y de la necesidad de realizar un esfuerzo individual y colectivo para que dicha relacin sea armnica.
Uso del territorio nacional acorde con la capacidad de uso potencial de la tierra y su ordenamiento, como parte de las polticas de desarrollo en los mbitos nacional y local.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
189
C A
P I
T U
L O
Int roduccin
El captulo Armona con la naturaleza realiza un balance de la gestin ambiental en Costa Rica durante 1999. Estudia si, en ese ao, la sociedad costarricense utiliz los recursos naturales conforme a las aspiraciones de desarrollo humano en esta materia o si, por el contrario, los emple de manera que pone en riesgo la riqueza natural y las posibilidades futuras de emplearla como soporte del desarrollo del pas. As, un conjunto de preguntas gui la investigacin, a saber: cunto se avanz en 1999 en la conservacin de los recursos naturales? en mejorar el aprovechamiento que se hace de ellos? en controlar los desechos? en prevenir y mitigar el impacto de desastres? en ampliar la participacin de la sociedad civil en la proteccin y el manejo de los recursos, as como en el desarrollo de una conciencia ciudadana sobre la necesidad de mantener una relacin armnica con la naturaleza? Este ao el captulo hace nfasis en la dimensin territorial de la gestin ambiental. Las huellas que la sociedad inscribe constantemente sobre el territorio, como resultado de cambios en la distribucin espacial de la poblacin y en sus actividades residenciales y productivas, afectan el estado actual y las potencialidades futuras de los recursos naturales. Adems, una relacin armnica con la naturaleza no se puede limitar a los aspectos estrictamente ecolgicos (ligados a la conservacin de la biodiversidad, por ejemplo) sino que abarca tambin aquellos ms ligados a
los impactos ambientales del desarrollo, como el cambio en el uso de la tierra, o la contaminacin por vertidos de desechos lquidos y slidos.
El concepto de gestin ambiental

El concepto que hilvana este balance es el de gestin ambiental. En castellano, gestin es una palabra con varios signicados, todos relevantes para los propsitos de este trabajo 1. Primero, gestin signica la accin o efecto de administrar, es decir, las actividades conducentes al logro de un cometido; en esta acepcin, gestin ambiental incluye, en general, las acciones relacionadas con la conservacin y uso de los recursos naturales. Segundo, signica las diligencias que se realizan por el cuidado de intereses ajenos sin mandato de su dueo; en este sentido, gestin implica que esas acciones se hacen por encargo, es decir, en representacin de alguien o algo. La sociedad costarricense contempornea administra el patrimonio natural del pas, en nombre de las futuras generaciones, pero sin que stas puedan opinar al respecto. Finalmente, gestin signica dar vida, llevar y sustentar en las entraas (RAE, 1992); con base en esta acepcin, la gestin ambiental se estudia desde el punto de vista del tipo de sociedad que contribuye a crear. El concepto de gestin ambiental aqu utilizado incluye tres dimensiones: la gestin del patrimonio, la gestin del cambio social y la gestin del riesgo (recuadro 4.1). En cuanto a la denicin del concepto de patrimonio, se opt por un
190
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
signicado restringido a aquellos recursos que son por lo general de propiedad comn, cuya conservacin y custodia forma parte de la herencia para generaciones futuras. En este sentido, la gestin del patrimonio reeja la voluntad de la sociedad costarricense de conocer para conservar y usar con responsabilidad los elementos de la extraordinaria biodiversidad que ostenta el pas. Tambin incluye los retos para preservar y manejar los recursos de propiedad comn, como los acuferos y el mar territorial. Si el concepto de patrimonio lleva implcito la nocin de transmisin y compromiso intergeneracional, su gestin requiere entonces un enfoque marcado por la previsin, la preservacin y la custodia. Ello sugiere que la gestin ambiental debe responder a los cambios en las demandas sociales por recursos naturales y servicios bsicos, as como a sus impactos ambientales. Por esta razn, se decidi diferenciar la gestin del patrimonio de la gestin del cambio social y la gestin del riesgo, ya que cada una de ellas se reere a asuntos con caractersticas y dinmicas propias. Una sociedad puede avanzar ms rpidamente en un rea que en otra y, como se ver, este es precisamente el caso de Costa Rica. Por ello, conviene estudiarlas separadamente y procurar medir su desempeo con indicadores reunidos al efecto. La gestin del cambio se reere a aquellas diligencias que se realizan por el cuidado de intereses ajenos, que signica responder constantemente a las exigencias de las generaciones actuales, sin menoscabo de las generaciones futuras. Implica mitigar y minimizar los impactos ambientales del desarrollo, contribuyendo a un mayor bienestar y calidad de vida para la mayora de las y los costarricenses. All entra la tercera
dimensin del la gestin ambiental, la gestin del riesgo, relacionada con la creacin de las capacidades para prevenir y mitigar los impactos ambientales y sociales del desarrollo. Enfoca particularmente los efectos del acelerado proceso de urbanizacin que vive el pas, y sus efectos en forma de generacin desenfrenada y deciente disposicin de los desechos, tanto lquidos como slidos. Tambin se reere a la acepcin ms comn de la gestin del riesgo, ligada a la reduccin de la vulnerabilidad ante amenazas naturales. Muchos de los asuntos propios de la gestin del riesgo incumben a diversos sectores. No inciden sobre un recurso en particular (por ejemplo, bosque o agua), sino que afectan simultneamente a varios y generan impactos compuestos y complejos. Aqu interesa valorar tanto los esfuerzos desde una autoridad central y nacional, como las crecientes iniciativas descentralizadas para una gestin local del riesgo 2. Una deciente gestin del patrimonio limita las opciones futuras para responder al cambio social. A su vez, una gestin del cambio social y de sus impactos ambientales que no rene las mnimas condiciones de control, tambin genera crecientes escenarios de riesgo. As, las tres dimensiones de la gestin ambiental estn ntimamente ligadas: una no puede funcionar plenamente sin las otras.
Balance general: una gestin ambiental con grandes contrastes

Costa Rica alcanza el nal del siglo XX con un desempeo ambiental que muestra profundos altibajos. Por un lado, ha avanzado en la co nso lidaci n de un Sistema Nacio nal de
RECUADRO 4.1
Tres dimensiones de la gestin ambiental

Gestin del patrimonio son las polticas, programas y actividades pblicas y privadas para la conservacin de la naturaleza y sus resultados. Incluye la proteccin de ecosistemas o especies nicas y amenazadas y el manejo de los recursos de propiedad comn. La gestin del cambio social corresponde las polticas, programas y actividades pblicas y privadas relacionadas con el uso y transformacin de los recursos naturales, y sus resultados. Incluye los patrones de ocupacin territorial, el manejo de la frontera agrcola, la expansin urbana, la demanda de servicios y las regencias ambientales y forestales. Por gestin del riesgo se entiende el conjunto de polticas, programas y actividades pblicas y privadas orientadas a atender la especial caracterstica de la poblacin costarricense, que coexiste en un escenario multiamenazas . Implica el manejo de la generacin y disposicin de desechos, y la reduccin de la vulnerabilidad de los sistemas naturales y sociales ante las amenazas. Incluye las medidas de prevencin, mitigacin y reconstruccin.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
191
Conservacin in situ de fama mundial y est probando innovadores mecanismos de gestin ambiental, tanto en materia de uso y conocimiento de su extraordinaria biodiversidad, como en actividades de bioprospeccin y pago por servicios ambientales. La gestin del patrimonio ha permitido conservar una cuarta parte del territorio nacional. A pesar de estos logros, existen crecientes presiones sobre los ltimos reductos de bosques en el pas, lo que pone de relieve la necesidad de fortalecer mecanismos de regencia y control ambiental y forestal. Los retos que implica la gestin del crecimiento demogrco y econmico, ampliamente analizados en los captulos 2 y 3, recuerdan la importancia de una gestin ambiental integral, que enfoque no slo los aspectos biolgicos de la conservacin in situ y ex situ, sino tambin los impactos causados por un proceso de desarrollo urbano acelerado y con controles decientes. Los problemas generados por la creciente produccin de desechos slidos y lquidos, as como por patrones de consumo material y energtico insostenibles, indican una deciente gestin del cambio. La ausencia de una capacidad institucional slida en materia de control ambiental y planicacin regional y urbana predispone la construccin social del riesgo. Los escenarios de riesgo en el pas son conformados tanto por la presencia perenne de amenazas naturales, como por condiciones crecientes de vulnerabilidad social y ambiental. El punto fuerte de la gestin ambiental en Costa Rica es, pues, su gestin del patrimonio natural. El sistema nacional de reas protegidas, que ha adquirido una reputacin de fama mundial, cuenta con ms de 151 reas silvestres y marinas pro tegidas. Abarca un to tal de 1.344.094 hctareas, la mitad de las cuales est en 26 parques nacionales. En 1999 se declar 8 reas silvestres protegidas nuevas, con un rea total de 60.706 hctareas. Sin embargo, se estima que un 43,6% de la tierra bajo la modalidad de rea Silvestre Protegida (ASP) est todava pendiente de pago a sus propietarios originales, para lo cual se requerira unos 185.000 millones de colones. Pese a su alto potencial turstico, en 1999 no se logr avances signicativos en la visita de turistas a las reas protegidas. En ese ao slo un 40% del milln de turistas extranjeros que llegaron a Costa Rica visit alguna rea protegida; en el caso de Guanacaste esa cifra alcanz apenas un 3%. El pas sigue realizando importantes esfuerzos por conocer y sistematizar la informacin
existente sobre su biodiversidad. Como parte de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, en 1999 se actualiz el conocimiento general sobre la riqueza natural. Adems, sigui destacando el trabajo emprendido por el INBio con el inventario nacional de biodiversidad en cinco reas de conservacin. A partir de 1999, los parataxnomos del INBio son considerados funcionarios del MINAE. Su programa de bioprospeccin continu generando nuevas propuestas de conservacin. Empero, subsisten importantes vacos en el co no cimiento de la bio diversidad del pas, especialmente en materia de microorganismos. En contraste con lo anterior, en la gestin del cambio social Costa Rica mantuvo importantes y extendidas debilidades, aunque en 1999 registr algunos progresos puntuales. Los frutos de las polticas de incentivos forestales impulsadas desde nes de los aos ochenta ya se estn cosechando. En 1999, por primera vez, la oferta de madera proveniente de plantaciones forestales super la extrada de bosques naturales. En cambio, preocupa, una vez ms, la falta de un compromiso en materia scal y nanciera para consolidar los incentivos para el sector forestal y de conservacin in situ. Ello ha impactado a organizaciones ligadas a la forestera comunitaria. Entre 1996 y 1999 se recaud 72.910 millones de colones por el impuesto selectivo de consumo sobre los combustibles, de los cuales un tercio debera destinarse a fortalecer el programa de Pago de Servicios Ambientales y Certicados de Abono Forestal. No obstante, en 1999 slo se gir un 40% de los recursos que prev la ley. En cuanto al uso del recurso agua, el desempeo en 1999 fue deciente. El rico patrimonio natural de Costa Rica se ve cada da ms amenazado por el deterioro de cuencas hidrogrcas, la contaminacin de acuferos y la degradacin de humedales y zonas costeras. As, una sinopsis del estado de los recursos marinos en el golfo de Nicoya refuerza la nocin de que la mayor amenaza deriva de los problemas de contaminacin y sedimentacin, en tanto que el deterioro ambiental de la cuenca del ro Trcoles se revela cada vez ms como un problema crtico. Por otra parte, si bien el pas en su conjunto presenta un cuadro de supervit de oferta de agua, queda muy claro que el peso de la GAM en la demanda de agua potable y las limitaciones en cuanto a control de calidad auguran problemas en el abastecimiento futuro de la principal aglomeracin urbana del pas. En 1999 no hubo cambios legales o institucionales relacionados con la regulacin de los recursos hdricos, por lo que las competencias
192
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 4.1
Resumen de indicadores ambientales

1997 Gestin del patrimonio
Area en parques nacionales Area en reservas biolgicas Area en refugios nacionales de vida silvestre Area en reservas forestales Area en zonas protectoras Area en humedales % parques nacionales de propiedad pblica Nmero de visitantes en parques nacionales 567.852 21.432 175.524 284.133 163.714 88.289 85,0 865.603
1998
1999
742.761
810.098
Gestin social Uso de recursos forestales

Manejo de bosque (ha) a/ Proteccin de bosque (ha) a/ Reforestacin individual (ha) a/ Reforestacin global (ha) a/ Nmero de permisos otorgados para manejo Area sometida a planes de manejo (ha) Aprovechamiento total de madera (m3) Aprovechamiento en bosques con planes de manejo (m3) Nmero de contratos forestales inscritos Total de crdito forestal (millones de colones) Crdito reforestacin (millones de colones) Crdito industria (millones de colones) Recaudacin de impuesto de consumo para PSA y CAF (millones de colones) Monto asignado para PSA y CAF (millones de colones) 9.537 94.526 2.926 2.979 1.320 19.089 640.516 247.814 2.550 103,5 31,6 39,3 8.959 1.789 8.663 46.391 2.472 2.782 1.961 n.d 681.268 248.362 4.525 88,8 3,7 52,5 8.700 3.650 8.000 51.237 2.500 2.500 3.448 7.805 673.650 126.157 605 107,0 78,8 9.626 3.996
Uso de fauna marina

Captura total de pesca (tm) Industrial (tm) Artesanal (tm) 17.259 2.852 14.407 17.911 2.824 15.087 12.577 3.783 8.794
Uso de recursos energticos

Generacin hidroelctrica (gW/hora) Generacin geotrmica (gW/hora) Generacin termoelctrica (gW/hora) Generacin elica (gW/hora) Consumo medio anual de electricidad por abonado residencial e industrial (kW/hora) 4.790 544 179 76 2.597 4.687 592 444 65 2.666 5.130 804 146 101 2.685
Agricultura orgnica
Area en cultivos orgnicos Nmero de productores 6.330 9.004 6.100 9.500 6.000
Agricultura transgnica
Area total de semilla de soya y algodn transgnico (ha) 56,4 159,0 151,2
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
193
1997 Manejo de desechos slidos

Desechos slidos recolectados en el pas (tm/mes) b/ Desechos slidos que ingresan al relleno sanitario de Ro Azul (tm/da) Desechos slidos recolectados por abonado en los registros municipales (tm/mes) 947,0
1998
1999
65.294 1.265,0 0,11
1.040,7
Contaminacin del aire en San Jos c/

Concentracin de partculas (norma < 75 g/m3) Monxido de carbono d/ (norma < 9 ppm) Concentracin de material particulado PM10 d/ (norma < 50 g/m3) Dixido de azufre (norma < 80 g/m3) Dixido de nitrgeno d/ (norma < 100 g/m3) 222,5 12,2 51,0 86,0 61,6 531.059 203,2 10,3 55,0 47,0 54,3 571.888 186,8 10,3 40,0 75,5 47,9 589.360
Vehculos en circulacin en el pas e/ Daos a la salud por efecto de contaminacin

Intoxicaciones por plaguicidas
920
544
630
Gestin del riesgo Eventos naturales

Muertes por desastres Heridos por desastres 11 34
Accidentes industriales
Total de accidentes industriales Muertes por accidentes industriales Total de accidentes laborales f/ Accidentes laborales en industrias manufactureras f/ Muertes por causas externas en reas industriales y de construccin g/ 115.344 27.477 13 116.501 28.593 15 31 2 120.279 28.806 18
a/ MINAE - SINAC, 2000. b/ IFAM, 2000. c/ Norma del Ministerio de Salud Pblica. d/ Corresponde al centro de San Jos con alto ujo vehcular. e/ No incluye vehculos de servicio agrcola y equipo pesado de construccin. f/ INS, Departamento de Riesgos del Trabajo. g/ INEC, 2000.
194
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
legales continan siendo desarticuladas, dbiles y, en algunos casos, contradictorias. A la fecha de conclusin de este Informe se encontraba en la Procuradura General de la Repblica una consulta para determinar si se est trabajando sin procedimientos legales para el otorgamiento de concesiones de agua para la generacin de hidroelectricidad. En el captulo se analiza la controversia en torno a las polticas energticas del pas. Se ilustra las dicultades inherentes a un modelo de desarrollo basado en altos ndices de consumo energtico y a la tendencia creciente a apostar por una economa de servicios orientada al turismo. En 1999 se super la marca de 500.000 vehculos en circulacin. Esto tiene hondas implicaciones en cuanto a los patrones de consumo energtico, ya que en 1999 el 60% del uso total de energa estuvo compuesto por derivados de petrleo. La necesidad de nuevos servicios elctricos hace que la demanda aumente en promedio 10.000 Kw por ao. En este sentido, la proliferacin de proyectos hidroelctricos y de exploracin petrolera frente a las costas del Caribe responde, por un lado, a la creciente demanda energtica del pas, pero, por otro lado, implica externalidades que pueden reducir la calidad del ambiente en la zonas afectadas. En 1999 se registr el surgimiento de alternativas en agricultura orgnica, medidas de conservacin de suelos y agroforestera tradicional. Es importante visibilizar el rol de las empresas asociativas, como el las cooperativas, en los esfuerzos por mitigar los efectos de la crisis en el agro, con saldos positivos y alentadores en materia ambiental. Se calcula en casi 6.000 hectreas el rea dedicada a la agricultura orgnica, que en la actualidad constituye un movimiento nacional amplio y con muy diversas expresiones de gestin alternativa del recurso suelo. Lo mismo sucede con iniciativas privadas ligadas a la recuperacin y reciclaje de desechos slidos. Con respecto a la gestin del riesgo, al igual que con la gestin del cambio social, el pas muestra debilidades preocupantes. Costa Rica es un escenario multiamenaza, ya que la mayora de su poblacin urbana vive y coexiste en una zona marcada por alta sismicidad y vulcanismo, adems de las amenazas hidrometeorolgicas y tecnolgicas que siguen causando desastres cotidianos. Este ao el captulo trata el tema de la creciente vulnerabilidad del centro neurlgico del pas, la GAM, producto de un aceleradsimo y desordenado crecimiento. La mancha urbana de la GAM creci casi un 80% en los ltimos
diez aos y la poblacin de las zonas perifricas ha aumentado a ritmos crecientes. Por ejemplo, entre 1975 y 1995, Coronado creci un 185%, Patarr un 1009%, San Felipe de Alajuelita 451% y La Trinidad de Moravia 243%; muchos de los terrenos en estas zonas no son aptos para el desarrollo de asentamiento urbanos. Este ritmo de urbanizacin en zonas de alto riesgo provoca cantidades de desechos inmanejables con los sistemas actuales de disposicin, una contaminacin uvial que ya crea externalidades y una capacidad deciente del ambiente para procesar y asimilar estos cambios dramticos. La combinacin de crecimiento territorial desordenado, falta de controles y seguimiento a los impactos ambientales y un ambiente cada vez ms expuesto a contaminantes genera riesgos importantes para la poblacin. Frente a ello, la Ley de Planicacin Urbana, que data de 1969, se aplica en forma parcial limitada, y el INVU, entidad a cargo de la planicacin urbana y el control del desarrollo de la vivienda, tiene competencias y recursos muy escasos. Las tasas de crecimiento urbano acelerado y el patrn desordenado de desarrollo urbanstico han generado escenarios de riesgo compuesto. Tal es el caso de los desechos slidos, que siguen siendo un reto permanente. El manejo de los desechos slidos en Costa Rica no es un problema local o municipal; tiene impactos a distintas escalas, entre ellas las cuencas hidrogrcas y las zonas marino-costeras. Ciertamente en 1999 pueden identicarse notables esfuerzos en materia de reciclaje, recuperacin y separacin, pero ello no basta para modicar la gravedad de la situacin. Entre 1978 y 1999 el volumen de desechos generados por la GAM se multiplic por tres. Se estima que un 34% del total de desechos generados por el pas no es recolectado y en reas rurales esto llega al 60%. Un 40% de estos desechos termina en lotes baldos, y un 38% en los cauces de los ros. En 1999 persisti la inestabilidad administrativa y la debilidad nanciera de la SETENA. Esto es especialmente preocupante por las funciones estratgicas que esta entidad tiene encomendadas, en particular la realizacin y seguimiento de los procesos de evaluacin de impacto, gestin y control ambiental. En cinco aos de existencia ha tenido siete directores; slo en 1999 cambi cuatro veces de secretario general. Cuenta con una planta de 37 empleados, de los cuales slo 15 son tcnicos, un presupuesto anual aproximado de 18 millones de colones y tres vehculos para atender casi 500 proyectos por ao.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
195
Dentro de este panorama pueden destacarse tres hechos esperanzadores. El primero es la reforma a la ley constitutiva de la CNE. De este modo se ha creado una institucin con mayores poderes en materia de ordenamiento territorial, ordenanzas municipales y capacidad de licitar obras e intervenir en procesos de desarrollo que incidan en menores niveles de riesgo. La nueva ley tiene el inconveniente de crear una estructura an ms centralizada, aunque con ms poderes y un mandato ms claro, lo cual deja en entredicho el fo mento de las capacidades institucionales para la gestin local del riesgo. El segundo hecho esperanzador es que, en general, 1999 no fue un ao excepcional en materia de emergencias por desastres. Aun as, en este ao la creciente incidencia de pequeos y medianos eventos destructivos, en la forma de inundaciones, deslizamientos y vendavales, entre otros, revela la vulnerabilidad creciente de amplios sectores de la sociedad costarricense. El tercer hecho esperanzador fueron los amplios procesos de consulta que se realizaron con el n de obtener insumos para la formulacin de la Estrategia Nacional de Conservacin y Uso Sostenible de la Biodiversidad y la Estrategia Ambiental Nacional. Asimismo, cabe subrayar la creacin de la Ocina de Gnero en el MINAE. Sin embargo, persisten, en la prctica, conictos de competencias y confusin entre las instituciones pblicas acerca del alcance de sus mandatos y jurisdicciones.
Organizacin del captulo

El presente captulo se organiza en cinco apartados. Luego del balance general del desempeo del pas durante 1999 se consignan tres secciones, que constituyen el cuerpo principal del captulo. Cada una de ellas corresponde a una de las dimensiones de la gestin ambiental. En el ltimo apartado se hace un sealamiento de desafos nacionales en el tema de armona con la naturaleza. La seccin sobre la gestin del patrimonio natural documenta el estado actual de los recursos patrimoniales del pas (referido en informes anteriores como capital natural) tales como la biodiversidad, las aguas subterrneas y el mar territorial. Se identica adems las instancias y los mecanismos de gestin para aprovechar en forma racional y duradera el patrimonio natural de que dispone el pas. La seccin sobre gestin del cambio social evala el estado de la disponibilidad y uso del capital natural en aquellas partes del territorio que no son propiedad comn (la mayora del pas). Investiga, adems, las polticas pblicas nacionales y las iniciativas locales para mejorar el aprovechamiento de los recursos naturales. Los temas estudiados son los recursos boscosos e hdricos, y las polticas y prcticas energticas. La seccin sobre la gestin del riesgo enfatiza puntos crticos en unas relaciones sociedad-ambiente caracterizadas por crecientes condiciones de vulnerabilidad, inseguridad y desgaste frente a desastres recurrentes. Enfatiza en el Gran rea
RECUADRO 4.2
Una vez ms, las limitaciones de informacin

La profundidad con que este Informe expone los diferentes temas est relacionada con las limitaciones en la disponibilidad y la calidad de la informacin para evaluar la dimensin ambiental del desempeo pas. La falta de un sistema nacional de estadsticas ambientales, y de informacin georreferenciada de acceso pblico, seguir limitando los anlisis integrados y actuales de la disponibilidad y uso del patrimonio natural. Son particularmente crticas las lagunas o limitaciones de informacin sobre tres aspectos: uso actual de suelo, cobertura forestal y contaminacin. En el Informe anterior se report que durante los aos noventa la cobertura boscosa del pas aument de un 32% a un 40,3% del territorio nacional, y se consignaron las crticas de varios sectores a esta informacin. An persisten dudas en torno a este tema, ya que la informacin est dispersa, sujeta a excesivos controles administrativos y a menudo presenta problemas relacionados con el uso de diferentes premisas, metodologas y clasicaciones. Esto resulta en una ausencia de informacin dedigna sobre el uso de la tierra en Costa Rica, lo que a su vez limita las posibilidades de una gestin estratgica del recurso forestal en el mediano y largo plazo. Un ejemplo detallado de las inconsistencias en la informacin sobre cobertura forestal se expone en el Captulo Especial de este Informe, para Guanacaste.
196
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Metropolitana, principal escenario de la sociedad costarricense contempornea.
Gest in del pat rimonio Avances en la gestin nacional de la biodiversidad

La conservacin in situ
Costa Rica conserva una cuarta parte de su territorio bajo alguna forma de proteccin (cuadro 4.2). Como parte de la poltica de consolidacin del SINAC, adems de propiciar el manejo y la conservacin de los recursos, ha sido menester crear y ampliar algunas reas silvestres, as como proseguir con el proceso de adquisicin y titulacin de terrenos de propiedad privada obtenidos por compra, expropiacin o donacin.
En 1999 se cre ocho nuevos refugios bajo las modalidades de mixto o privado. Se declar el Parque Nacional Tapant-Macizo Cerro de la Muerte, que cubre ms de 58.000 hectreas e incorpora en una sola rea el Parque Nacional Tapant y parte de la Reserva Forestal de Ro Macho ; este fue el mayo r cambio en reas protegidas en el ao en estudio. En total, se agreg 25.758 hectreas al rgimen de proteccin. Al revisar la distribucin por categora, se observa que la mayor cantidad de reas protegidas corresponde a refugios (32%) pero la categora de parque es la que abarca la mayor supercie (11%). En 1999 el SINAC puso mayor atencin a los humedales; en ese ao se lleg a contar con unas 88.000 hectreas en humedales protegidos, un fuerte incremento respecto a las 55.000 hectreas de 1998). Aun as, estos sistemas slo representan el 1,7% del territorio nacional.
CUADRO 4.2
Areas silvestres protegidas segn categora de manejo

Cantidad
25 8 49 11 31 14 2 2 9 151
Categora de manejo
Parques nacionales Reservas biolgicas Refugios nacionales de vida silvestre Reservas forestales Zonas protectoras Humedales Reservas naturales absolutas Otras reas silvestres protegidas Fincas propiedad del Estado fuera de ASP Total
Supercie en hectreas
567.852 21.432 175.524 284.133 163.714 88.289 1.330 7.561 8.501 1.310.301
% del territorio nacional

11,0 0,4 3,4 5,5 3,0 1,7 0,1 0,2 25,4
Fuente: MINAE/SINAC, 2000.
En este contexto, uno de los problemas que enfrenta el pas desde hace varios aos es la tenencia de tierra en las reas silvestres protegidas. Este tema constituye una profunda preocupacin, debido a que el Estado costarricense adeuda el 44% de las tierras de las ASP y, ao con ao, se incrementan los montos pendientes de pago por tierras que legalmente pertenecen a particulares. En la actualidad se requiere ms de 185.000 millones de colones para comprarlas. Como un primer paso, durante 1999 se dispuso realizar estudios para jar sitios prioritarios en las reas de conservacin. As, se identicaron
34.170 hectreas pendientes de compra, cuyo valor sobrepasa los 12.500 millones de colones. Por otra parte, se invirti 4.883 millones de colones en la compra de tierras para el Parque Nacional Cahuita, la Reserva Biolgica Cerro Las Vueltas y el rea de Conservacin Guanacaste (declarada como Patrimonio Mundial por la UNESCO en 1999). En esta ltima se emple el 98,6% (casi $20 millones) de los recursos, suma que sirvi para la consolidacin de casi 15.500 hectreas de tierras, otrora parte de la hacienda Santa Elena. Este es un hecho de suma importancia, por cuanto en Cahuita y Guanacaste existen
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
197
conictos con los antiguos propietarios desde hace ms de veinte aos. Desde el punto de vista del MINAE, con el pago de Santa Elena el Gobierno ratic su compromiso con la conservaci n, ya que co n que esta adquisici n ha aumentado sustancialmente el rea de restauracin del bosque seco tropical, uno de los ecosistemas ms amenazados del continente (MINAE, 2000c). El convenio MINAE-INBio, mediante la Estrategia Nacional de Biodiversidad, permiti la identicacin de reas prioritarias para la conservacin in situ, con colaboracin de las universidades pblicas y el Museo Nacional. En este sentido, cabe destacar la importancia de algunas zonas dentro del Area de Conservacin Pacco Central (ACOPAC), que an no estn debidamente protegidas. ACOPAC es considerada por algunos expertos como un rea de endemismo 3 en el pas.
inclua un 8,7% del territorio, debido a la presencia de nubes y sombras en las imgenes de satlite. En 1999 el Laboratorio de Sistemas de Observacin Terrestre (EOSL) de la Universidad de Alberta, Canad, actualiz la medicin de 1998 y redujo a un 5,7% la parte del territorio sin clasicar. La actualizacin del mapa revel que la cobertura forestal es de un 43,5% del territorio nacional, considerando bosques primarios, secundarios, manglares, yolillales y plantaciones forestales.
Los visitantes de las reas protegidas pagaron ms de 700 millones de colones

Durante la dcada de 1990, las reas silvestres protegidas recibieron ms de seis millones de turistas nacionales y extranjeros. Las visitas por parte de nacionales ascendieron continuamente; en cambio, los turistas extranjeros han tenido un comportamiento irregular: en el perodo 19931995 se registr una drstica cada de visitantes y desde entonces el aumento ha sido lento. Si antes de 1993 las reas de conservacin reciban ms turistas extranjeros que nacionales, a partir de ese ao la situacin se invirti (grco 4.1). Cada ao, alrededor de un 35% de los turistas extranjeros que llegan al pas visita los parques nacionales. Esto trae importantes benecios para la conservacin de la biodiversidad, entre ellos el reconocimiento del valor de la riqueza biolgica y la generacin de ingresos para su mantenimiento y proteccin. En cuanto a la distribucin geogrca de la auencia de turistas, hay grandes contrastes, pues unas reas silvestres son ms atractivas para nacionales, y otras lo son para extranjeros. As, en 1999, de los 866.603 visitantes el 57% fueron costarricenses; de stos una cuarta parte se dirigi al volcn Pos y un 21% al volcn Iraz, ambos pertenecientes al rea de Conservacin Cordillera Volcnica Central, en las cercanas al Valle Central, y con buenos medios de comunicacin vial, que permiten un fcil acceso. Por su parte, los extranjeros, mayoritariamente estadounidenses, preeren el ambiente de sol, mar y playa que ofrece el Parque Nacional Manuel Antonio, ms del 20% del total de extranjeros que visitan las reas silvestres de Costa Rica se dirigen a ese lugar. Asimismo, entre las reas ms visitadas est el Monumento Nacional Guayabo, el cual encierra las evidencias arqueolgicas ms importantes de Costa Rica; en 1999 recibi 18.524 personas, la mayora de ellas (84%) nacionales. Esto se debe, en parte, a que muchas escuelas, colegios y
Contina el debate sobre la cobertura boscosa en Costa Rica

En el centro del debate sobre a la gestin de los recursos boscosos, est la discusin acerca del estado actual de la cobertura forestal del pas. En forma general se acepta que ha habido una tendencia neta hacia la reduccin de las tasas de deforestacin desde mediados de los aos ochenta. La hiptesis para explicar la recuperacin de la cobertura boscosa es que este cambio se debe al efecto combinado del abandono y posterior regeneracin natural de tierras anteriormente dedicadas a la ganadera extensiva. Tambin se le atribuye a las polticas del Estado en materia de conservacin del bosque natural y establecimiento de plantaciones forestales. De hecho una buena parte del aumento en supercie de bosques secundarios y plantaciones es atribuible a los pequeos y medianos productores, muchos de ellos organizados en cooperativas. Despus de varios aos de auge de la forestera social, amparada a la poltica de pago de incentivos, muchas organizaciones de forestera comunitaria estn enfrentando serias dicultades administrativas y nancieras. An as, quedan dudas en cuanto a la supercie y el estado de los bosques, tanto naturales como articiales, remanentes en el territorio costarricense. En 1998 se report que la cobertura boscosa decreci de un 56% en 1960, a un 36% en 1980, y a un 32% en 1990, para luego incrementarse, en 1998, a un 40,3% segn el estudio de cobertura realizado por FONAFIFO/CCT/CIEDES (1998). Ese estudio, sin embargo, no
198
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
universidades frecuentemente organizan visitas al Monumento, con el n de que los jvenes, nios y nias conozcan sus races culturales. Las reas silvestres protegidas generaron ms de 700 millones de colones por concepto de tarifas de ingreso y pago de servicios brindados a los visitantes en 1999. La inversin pblica en infraestructura turstica y administrativa se concentr en las reas de mayor auencia de visitantes (parques nacionales Carara, volcn Pos, Iraz y Tenorio) por un monto de 148,2 millones de colones. La inversin es clave si se quiere fomentar, incentivar y consolidar el turismo de naturaleza en Costa Rica. En una encuesta nacional sobre tenencia de vida silvestre y percepcin de parques nacionales, efectuada en 1999 por la Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, se formul la pregunta abierta Cules parques nacionales de Costa Rica me puede mencionar? con el n de cuanticar el conocimiento sobre parques nacionales de las y los adultos costarricenses. Aunque la gran mayora de los encuestados mencion correctamente un parque nacional, una tercera parte no necesariamente asoci el concepto de parque nacional con un rea silvestre protegida. El 34% incluy en su respuesta sitios como el Zoolgico Simn Bolvar, el Parque Nacional de Diversiones, los parques metropolitanos, el Parque de la Paz y otros lugares de recreacin campestre (Drews, 2000).
das manejadas por el Estado, los mayores problemas que enfrentan los propietarios de reservas privadas son el precarismo, la cacera furtiva, los incendios forestales, la inseguridad de tenencia y la falta de titulacin de la tierra. Muchas reservas tambin han enfrentado problemas administrativos en cuanto a equilibrar gastos con los ingresos que generan. El nanciamiento proviene en la mayora de los casos de donaciones, prstamos e inversiones privadas.
Uso de los elementos de la biodiversidad
Uso de la biodiversidad para la investigacin cientca

Se estima que Costa Rica, un pas que representa tan slo el 0,03% de la supercie de la Tierra, posee alrededor del 4% de la biodiversidad mundial esperada4. Se ha identicado nicamente un 17,4% (poco ms de 87.000 especies), lo que representa un 6,2% de las especies conocidas actualmente en todo el mundo (1.411.948). Esta investigacin est dispersa y, a pesar de los avances, hay vacos en temas como estudios ecolgicos, monitoreo de estado de poblaciones, usos sostenibles y taxonoma. La biodiversidad terrestre es mejor conocida que la marina (www.minae.go.cr/estrategia/estudio/indice.htm). Los grupos de especies de Costa Rica que ms se conocen taxonmicamente son los mamferos, las aves y las plantas. Se sabe muy poco acerca de la mayora de los grupos de microorganismos y artrpodos, en los que se espera la mayor diversidad. En el pas se han denido cuatro reas de endemismo: la regin del golfo Dulce, que incluye desde la pennsula de Osa hasta punta Burica; las tierras altas de la Cordillera Volcnica Central; la zona de Talamanca, y la isla del Coco. Estas regiones ocupan el 20% del territorio nacional. Utilizando cifras bastante conservadoras, se estima que aproximadamente un 10% de las plantas de son endmicas (unas 1.200 especies), distribuidas en diferentes localidades a lo largo y ancho del pas. De estas 1.200 hay 1.090 ya descritas. Desde el punto de vista orstico, la regin del Pacco Central podra considerarse como otra de las regiones nacionales de alto endemismo (INBio, 1999). De la info rmaci n suministrada po r el CONARE se puede deducir que el desarrollo acadmico relacionado con la gestin de la biodiversidad est centrado en las universidades pblicas, aunque tambin tienen alguna presencia los centros privados, as como las institucio-
Las reservas privadas contribuyen activamente a la conservacin

Las reservas privadas se han convertido en un elemento importante de la conservacin in situ. Se estima que abarcan 44.026 hectreas, lo que representa un 3,3% del total de reas protegidas y un 5% de la supercie del bosque remanente en el pas (Del Camino et al, 1999). En 1999 exista un total de 100 reservas en todo el territorio nacional, particularmente en Puntarenas (30) y Limn (17). Estn organizadas bajo una asociacin privada sin nes de lucro llamada Red Costarricense de Reservas Privadas (RCRP). Esta red realiza actividades de capacitacin, divulgacin e intercambio entre sus miembros y participa activamente en la formulacin de polticas nacionales relacionadas con la conservacin del patrimonio natural, como la Ley de Pago de Servicios Ambientales y la Estrategia Nacional de Biodiversidad. Segn la RCRP , la mayora de las reservas (60%) se destina al ecoturismo, un 33% se dedica a la proteccin y un 7% a investigacin y otras actividades. En forma similar a las reas protegi-
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
199
nes parauniversitarias. Otras entidades acadmicas y de investigacin relevantes son el CATIE, la EARTH, la OET y la Universidad para la Paz. En cuanto a carreras anes a los temas de biodiversidad y gestin ambiental, la oferta acadmica es amplia. Todas las universidades pblicas tienen carreras en estas reas, as como 4 universidades privadas y 3 instituciones parauniversitarias. En total se ofrecen 7 posibilidades de maestra, 8 licenciaturas, 11 bachilleratos y 5 diplomados. Las carreras ms comunes son biologa, con varios nfasis, ingeniera forestal y turismo ecolgico. Es clara la diferenciacin de reas cientcas en universidades pblicas y de temas relacionados con la gestin y administracin de recursos naturales, en las privadas.
Uso de la biodiversidad con nes comerciales y productivos

El uso de la biodiversidad con nes comerciales y productivos comprende diversas actividades. Esta seccin analiza tres de ellas: la bioprospeccin, la exportacin de ora y fauna y el uso medicinal. En materia de bioprospeccin, desde 1991 el INBio (1999) desarrolla actividades en colaboracin con centros de investigacin, universidades y empresas privadas nacionales e internacionales, mediante acuerdos que incluyen elementos clave, como acceso, equidad, transferencia de tecnologa y capacitacin (cuadro 4.4). Los acuerdos con empresas comerciales estipulan que un 10% de los presupuestos de investigacin y un 50% de las regalas futuras sern donados al MINAE para ser reinvertidos en conservacin. Como producto de estas actividades, entre 1991 y 1998 el INBio transri en forma directa (10% por concepto de presupuestos de investigacin con la industria), y en capacitacin, suministros y equipo, poco ms de $2,5 millones, al SINAC y a las universidades pblicas, especialmente a la Universidad de Costa Rica, para la conservacin e investigacin en biodiversidad. El INBio percibi, desde 1991 y hasta 1999, cerca de $5 millones, provenientes exclusivamente de los acuerdos de colaboracin con la industria. En materia de comercio, en 1999 las dos ocinas encargadas del MINAE, en San J os y Alajuela, extendieron 933 permisos de exportacin de fauna y ora silvestres. La mayora de los permisos (cerca del 90%) son para exportacin de fauna, especcamente pupas de mariposas, as como insectos para nes de investigacin. El valor FOB de las exportaciones totales de fauna silvestre en dla-
res de 1994 ascendi a $947.564, y se ha mantenido relativamente estable en trminos reales desde ese ao. La ora registra exportaciones ms altas y, por lo tanto, mayores rubros de ingreso. Sin embargo, de acuerdo con la informacin disponible no puede denirse si se trata de especies domsticas o silvestres. El monto de los ingresos derivados de estas exportaciones ascendi a $139 millones en 1999. El rubro de follaje hojas y ramas representa el 42% de ese total y las plantas ornamentales un 40% (PROCOMER, 2000). En 1999 se extendi 45 permisos para exportar especies de fauna incluidas en el Anexo II del CITES5 y 645 permisos para exportar especies de ora listadas en ese mismo instrumento. En el primer caso, la mayora de los permisos fue para reexportaciones, es decir que alguien trae un animal del exterior y luego saca el permiso para llevrselo de nuevo; le siguen en importancia los permisos para exportacin de pericos de amor y de muestras de tejidos de tortuga o muestras de sangre con nes de investigacin. Con respecto a los permisos de ora CITES, la mayora (casi el 100%) son para exportacin de cicas (un tipo de palmera); sin embargo, sta es una especie extica. Es interesante observar que casi no se exporta especies nativas. Para orqudeas, especies nativas ms exportadas, se otorga de dos a tres permisos al ao. Finalmente, en lo que concierne al uso mdico, cabe sealar que la ora medicinal de Costa Rica se estima en ms de 500 plantas, de las cuales se aprovecha alrededor de 406 especies. En el pas se comercializa 126 plantas medicinales, de las cuales un 82% (103) son producidas y extradas en el pas. Entre estas, un 47% (48 plantas) son silvestres, extradas en forma irracional de los ecosistemas naturales; un 37% son especies cultivadas; y un 16% corresponde a cultivos agrcolas de los cuales se utilizan algunas partes (MINAE-INBio, 1999). La venta de plantas medicinales es tradicional en mercados, ferias del agricultor y ventas ambulantes, con precios relativamente bajos. En los ltimos aos se han establecido, con xito creciente, las tiendas de productos naturales. Actualmente algunas empresas buscan introducirse en el mercado canadiense. Costa Rica ha exportado bsicamente cuatro especies de uso farmacolgico: ipecacuana, quina, zarzaparrilla y aloe (MINAEINBio, 1999).
Uso de la biodiversidad para nes comunitarios y domsticos

En Costa Rica, la tenencia de animales silvestres en las viviendas es uno de los usos domsti-
200
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 4.3
Estado del conocimiento de las especies segn grupo taxonmico a/

Grupo Nmero de especies conocidas en el mundo Nmero de especies supuestas para Costa Rica
8.000 26.350 65.000 4.350 12.117 8.000 360.000 16.960 3.014 2 1.400 122 165 220 855 250 503.791
Nmero de especies conocidas para Costa Rica

125 213 2.000 564 10.979 670 65.883 4.256 2.454 1 835 81 182 235 857 243 87.144
Porcentaje descrito o conocido en Costa Rica

1,56 0,8 3,1 13 91 8,4 18,3 25 81,4 50 59,6 66,4 Superado Superado Superado 97,2 17,3
Virus Monera (bacterias y algunas microalgas) Hongos b/ Algas Plantas Protozoarios Insectos Otros Invertebrados Vertebrados Vertebrados inferiores Peces Osteichtyes Condrychtyes Anbios Reptiles Aves c/ Mamferos d/ Total
1.500 8.276 58.000 26.900 248.428 30.800 751.000 240.693 41.201 60 18.000 850 4.360 5.262 9.040 4.629 1.406.798
a/ Unicamente los datos que tienen referencia fueron actualizados en el segundo semestre de 1999. b/ Mata, M. INBio. Comunicacin personal, junio de 1999. c/ Snchez et al. 1998. Se informa sobre tres nuevos registros para Costa Rica. d/ Rodrguez, J. Promar. Comunicacin personal, julio de 1999. Fuente: MINAE, 2000a.
cos ms extendidos de la biodiversidad. Sin embargo, es preocupante la falta de informacin sobre las poblaciones silvestres para evaluar la sostenibilidad y el impacto de tal extraccin. La informacin disponible es poca. Entre marzo y mayo de 1999 el Programa Regional en Manejo de Vida Silvestre de la Universidad Nacional llev a cabo una encuesta nacional sobre la relacin entre los costarricenses y la vida silvestre6. La encuesta revel que el 59,5% de la poblacin adulta est en desacuerdo con que la gente tenga animales silvestres en su hogar, principalmente por razones ticas. No obstante, el 23,5% de los hogares costarricenses mantiene fauna silvestre. La tenencia de animales silvestres es ilegal en por lo menos el 87% de los casos y es ms alta en zonas urbanas (27%) que
rurales (20%). El nivel socioeconmico no afecta signicativamente la probabilidad de tenencia de fauna. Hay una alta probabilidad de que el hogar tenga fauna silvestre si pertenece a una zona urbana, tiene jardn y animales domsticos, y si hubo fauna silvestre en la infancia de los adultos. Entre 27.000 y 35.000 pericos y loros son extrados anualmente del entorno silvestre para alimentar ilegalmente la demanda nacional de mascotas. Estas aves estn presentes en el 79% de los hogares con fauna, y representan as la gran mayora de las mascotas silvestres, seguidas por otras aves, peces y tortugas.
Los centros de conservacin ex situ

En relacin con los centros de conservacin ex situ, entre los que se encuentran zoolgicos, centros
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
201
CUADRO 4.4
Acuerdos de bioprospeccin del INBio. 1999

Acuerdo
INBio Merck NIH Grupos Internacionales de Cooperacin en Biodiversidad (ICBG) con la colaboracin de UCR, Universidad de Cornell y la empresa Bristol Myers Squibb Convenio INBio - Giraudan Roure INBio-BTG-ECOS-La Pacca
Objetivo
Bsqueda de usos sostenibles de la biodiversidad con potencial para las industrias farmacetica y veterinaria. Incorporacin de los insectos tropicales en los procesos de bsqueda de productos farmaceticos y aumento de la capacidad del recurso humano en los campos de la ecologa, la taxonoma y la ecoqumica (Area de Conservacin Guanacaste).
Ao
1991, renovado 1994, 1996 y 1998 1993, por 5 aos
INBio-DIVERSA
INBio-Universidad de Massachusetts INBio-INDENA SPA INBio-Universidad de Strathclyde Proyecto Chagas (EARTH, Universidad Nacional y otras instituciones latinoamericanas de Brasil, Mxico, Chile, Argentina y Uruguay). INBio-BID INBio-Fundacin Crusa INBio-Compaa Farmacutica Eli Lilly
Determinar la factibilidad de nuevos productos a partir de compuestos voltiles de la biodiversidad costarricense. Investigacin, caracterizacin y produccin de un producto con actividad nematicida (DMDP), procedente de un rbol del bosque tropical seco costarricense. Determinar condiciones de crecimiento de la espeice y ecacia del nematicida en cultivos tropicales. Exploracin de nuevas enzimas en microorganismos acuticos o terrestres de la biodiversidad costarricense en condiciones extremas. Involucra la recoleccin de bacterias en diferentes reas de conservacin. Bsqueda de componentes que presenten actividad insecticida. Obtener compuestos con potencial antimicrobiano para ser utilizados como ingredientes activos en cosmticos. Acceso a nuevas tecnologas y metodologas. Propuesta de investigacin que ayudara a buscar solucin a uno de los ms graves problemas de salud pblica de Amrica Latina, en especial la enfermedad de Chagas.
1995-1998 Desde 1992 a la fecha
1998
1995-1999 1996 y se negocia una segunda etapa en 1999 Se negocia una nueva fase Desde 1997
Apoyo al desarrollo del uso de la biodiversidad por pequeas empresas. Validacin de plantas de uso potencial en el campo de la medicina humana como medicina alternativa. Bsqueda de nuevos compuestos en la biodiversidad costarricense a partir de extractos vegetales y su uso potencial en la industria farmacutica.
Vigente despus de 1999 Agosto 1999 a julio 2000 Noviembre de 1999 a diciembre 2000
Fuente: INBio, 1999.
de rescate, herpetarios, jardines botnicos y herbarios, hubo pocos cambios durante 1999. Slo en el Area de Conservacin Arenal-Huetar Norte se registr el establecimiento de un nuevo centro, el Zoolgico La Marina. En el Area de Conservacin Tempisque estn en proceso de registro dos centros grandes; hay un zoolgico en proceso en el Area de Conservacin Pacco Central y otro en la Cordillera
Volcnica Central. En 1999 siguieron funcionando los herbarios y jardines botnicos que se encontraban activos en 1998. En ese ao se avanz tambin en la construccin del INBio Parque, que cumple otras funciones adems de las de jardn botnico. Los trmites para registrar este tipo de centros se realizan en cada rea de conservacin y, en general, se tiene poca experiencia en esta materia.
202
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
El rico pero vulnerable patrimonio de agua

La Costa Rica azul: el extenso mar territorial
El territorio de Costa Rica es ms marino que terrestre

Costa Rica es un pas ms marino que terrestre, pues sus posesiones marinas son diez veces ms grandes que su territorio continental (mapa 4.1). La Zona Econmica Exclusiva (ZEE) cubre un rea de 571.191 kilmetros cuadrados, de las cuales el 96% est en el ocano Pacco y el 4% restante en el mar Caribe. La fuerte inuencia marina que tiene el pas se ha puesto en evidencia por la inestabilidad atmosfrica que provocan los fenmenos de El Nio y La Nia, y es una seal de alerta sobre el efecto directo que los cambios en la geodinmica externa7 y en la estructura de los ecosistemas costeros y marinos tienen sobre la estabilidad de todo el pas. Los 1.100 kilmetros de costas en el litoral Pacco y los 220 kilmetros en el Caribe albergan una gran diversidad de ambientes costeromarinos y una enorme riqueza biolgica: arrecifes de coral y diversos organismos asociados (Cahuita, Gandoca-Manzanillo, isla del Cao e isla del Coco), peces e invertebrados de importancia comercial (corvinas, pargos, rbalos, pianguas y almejas en las costas de Corcovado y Sierpe-Trraba) y asociaciones naturales de gran belleza escnica (como las islas Murcilago en Guanacaste y las islas del golfo de Nicoya en Puntarenas). Hoy estas riquezas slo pueden observarse en parques y reservas que protegen ambientes marinos y costeros.
(ZMT), una franja costera de 200 metros de ancho, donde se regula el desarrollo de actividades e infraestructura tursticas, especialmente en zonas con potencial turstico, y, por otra parte, la creacin de reas protegidas, las cuales se han dedicado principalmente a la conservacin e investigacin. Aparte de las zonas marinas protegidas y de las playas que cuentan con planes de manejo o planes reguladores -que a menudo no se aplican-, la zona marino-costera costarricense no cuenta con ningn instrumento de regulacin que permita su manejo y uso sostenible. De las 113 reas silvestres protegidas (ASP) en tierra, unas diez brindan alguna proteccin a zonas marinas. Existen dos parques nacionales marinos. La supercie continental protegida es de aproximadamente 520.000 hectreas (62% del total protegido), en contraste con 317.165 hectreas en zonas marinas (38% del total protegido). Del rea marina protegida, 97.235 hectreas (30%) pertenecen a la isla del Coco; el resto se ubica en franjas alrededor de la isla del Cao, o en espacios marinos contiguos a parques como Corcovado, Manuel Antonio, Tortuguero, Cahuita, Gandoca-Manzanillo, Santa Rosa, Ballena y la Reserva Natural Absoluta de Cabo Blanco. Es importante notar que existen diferencias signicativas entre los mbitos y lmites administrativos y regulatorios terrestres y aquellos que aplican en el mar, inclusive en lo relativo a la custodia, conservacin, uso y manejo de los recursos. En el mar el concepto de propiedad de los recursos no existe, en tanto stos se consideran bienes domaniales8. Esto dene un marco referencial, una gama de valores y actitudes y una cultura de acceso, uso y conservacin del recurso diferentes de los que existen en tierra.
Poca atencin y proteccin del territorio marino

Las zonas costero-marinas de Costa Rica no han recibido una atencin proporcional a su dimensin e importancia estratgica para la nacin, ni a la complejidad e interdependencia que existe entre estos ecosistemas y los ecosistemas terrestres. Estas zonas constituyen un rea de transicin donde se mezclan los ambientes marinos y terrestres, tanto en sus componentes biolgicos como fsicos y socioculturales. Tambin reciben y acumulan los impactos de las actividades econmicas que se desarrollan en las cuencas hidrogrcas que drenan hacia ellas. Los esfuerzos nacionales para el uso y conservacin de las recursos marino-costeros se han enfocado en dos direcciones: por una parte, la creacin y manejo de la zona martimo-terrestre
En 1999 se formul una estrategia sobre los recursos costeros y ocenicos

En la Estrategia Nacional de Conservacin y Uso Sostenible de la Biodiversidad se dene la posicin de Costa Rica en el uso y manejo de la biodiversidad, incluyendo los recursos ocenicos y costeros. Especcamente, el asunto estratgico nmero 12 se reere al establecimiento de una estrategia nacional para el desarrollo y proteccin de los recursos costeros y ocenicos, que contiene cuatro puntos bsicos: Determinacin de zonas crticas para la formulacin de estrategias de proteccin o utilizacin racional (sostenible) de los recursos marino-costeros (planes integrados de manejo marino-costero).
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
203
M APA 4.1
Costa Rica: lmites del territorio
Costa Rica continental e insular Zona econmica exclusiva del ocano Pacco y el mar Caribe Segn tratado vigente (Costa Rica-Panam, 1980) Segn tratados en proceso de aprobacin y raticacin (Costa Rica-Colombia, 1977 y 1984), (Costa Rica-Ecuador, 1985)
Lmite con Alta Mar (Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, 10-12-82) Lnea de equidistancia Capital Puertos
Fuente: Mapa ocial de lmites de la Zona Econmica Exclusiva en el ocano Pacco.
204
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Fortalecimiento de las instituciones y organizaciones para el adecuado manejo de las poblaciones y el uso de los recursos, permitiendo su aprovechamiento por la sociedad. Denicin de necesidades de reformulacin del marco legal para el manejo marino-costero integrado. Establecimiento de programas de extensin y educacin a nivel interinstitucional sobre la temtica marino-costera (mediano y largo plazo).
Las aguas subterrneas: un extenso mar interno

Las caractersticas geolgicas de Costa Rica, aunadas a una precipitacin promedio anual de 3300 mm, signican una provisin hdrica subterrnea estimada en 1996 en 334 m 3/s (US Army Corps of Engineers, 1996). Se calcula que cerca de 170 km 3 caen anualmente por concepto de lluvias, parte de las cuales alimenta los mantos acuferos (Reynolds, 1997, en Astorga et al, 2000). Pese a este rico patrimonio, es notoria la escasez de informacin sistemtica y dedigna sobre la situacin de las aguas subterrneas en el pas. No obstante la poca investigacin, se sabe que los acuferos del pas son altamente vulnerables frente a las actividades humanas que alteren las condiciones de los suelos que los cubren. Este es el caso de los acuferos del Valle Central: descargas de tanques spticos y uso de fertilizantes nitrogenados son las fuentes de nitratos y cloruros detectadas en estos acuferos. Solo cerca de un 20% de la poblacin en esta regin se encuentra conectada al sistema de alcantarillado; el resto utiliza principalmente el tanque sptico, lo que hace que, ante el crecimiento urbano descontrolado, esta pueda ser la principal fuente de contaminacin de los acuferos que alimentan la Regin Central. Estudios realizados por Reynolds (1996) han demostrado que la baja velocidad de inltracin del agua hacia los acuferos puede hacer que la llegada de contaminantes a los depsitos subterrneos demore aos. El manantial La Libertad puede tener problemas en unos diez aos, debido a la concentracin de nitratos. Con un incremento de 2mg/L al ao en esos compuestos, para el 2010 se habr superado la norma permitida de 45mg/L (Losilla et al, 1999). Una de las zonas crticas en este aspecto es la ladera sur del volcn Barva. El Concejo Municipal de esa localidad, en coordinacin con el INVU,
acord no permitir la construccin de urbanizaciones ni autorizar segregaciones de menos de 500 metros, especialmente en toda la zona de San Jos de la Montaa, hasta su lmite con el Parque Nacional Braulio Carrillo. Las municipalidades de los cantones de Vzquez de Coronado, Moravia y San Isidro de Heredia han emprendido similares iniciativas de regulacin del crecimiento urbano, restringiendo tambin el fraccionamiento de la tierra y la densidad urbana mxima permitida. Sin embargo, la coordinacin de polticas entre las municipalidades de las zonas altas de recarga de acuferos, y aquellas de las zonas de alto consumo, resulta prioritaria para emprender acciones de beneficio mutuo en cuanto a la proteccin de los recursos hdricos. Durante 1999, una investigacin coordinada por el SENARA y la Comisin Internacional de Energa Atmica (CIEA) logr la denicin de una nueva unidad acufera en las faldas del volcn Pos. Se obtuvo, por lo tanto, la caracterizacin hidrogeolgica, la calidad de las aguas, el rea de recarga y los manantiales que pertenecen al Acufero Pos. Sin embargo, las amenazas a las aguas subterrneas no son exclusivas del Valle Central. El cuadro 4.5 muestra que, en otras zonas del pas, el crecimiento urbano no planicado, los agroqumicos o la sobreexplotacin representan un peligro para los mantos acuferos.
La gest in del cambio social

Costa Rica ha llegado a la etapa de territorio concluido. La desaparicin de la frontera agrcola en su proceso de formacin territorial tiene hondas implicaciones para el modelo de desarrollo. No tiene ms zonas baldas, abiertas a la colonizacin y resguardadas del impacto de las actividades econmicas y sociales. Ms que nunca, el desempeo ambiental del pas depende en buena medida de su capacidad de comprender, prever y gerenciar el cambio social y sus contingencias ambientales.
La gestin de los recursos boscosos: buenas y malas noticias

La tasa de reforestacin promedio para el periodo comprendido entre 1997 y 1999 fue de 4.533 hectreas por ao. El crecimiento medio anual de estas plantaciones se estima en 11 m 3/ao, por lo que en doce aos se puede estar aprovechando un volumen de madera comercial aproximado de 260.000 m 3, que es levemente
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
205
inferior al reportado por el SINAC como cortado anualmente. En su Informe Anual de 1999, el SINAC estima una tasa de aprovechamiento de casi 674.000 m 3 de madera en bosque natural mediante planes de manejo, aprovechamiento en reas no boscosas (predios agrcolas o repastos), en plantaciones forestales y en actividades de corta ilegal. De hecho, el rea en plantaciones forestales aument notablemente en 1997 y 1999.
Oferta maderera: disminuye el volumen extrado de bosque natural

El promedio anual de la oferta de madera proveniente de bosques naturales entre 1994 y 1998 fue de 279.120 m 3, mientras que para 1999 el valor reportado por el SINAC fue de 126.157 m 3, dato que reeja una disminucin porcentual del 54,8%. La principal fuente de madera en 1999 fueron las reas de no bosque, en las que se aprovech 310.158 m 3, que representan un 46% del total de la oferta; la segunda categora en disponibilidad de madera fueron las plantaciones forestales, las cuales aportaron 176.094 m 3 (26,1%). El SINAC estim un total de 61.241m 3 provenientes de aprovechamientos ilegales (cuadro 4.6). Si se compara el volumen de madera proveniente de bosque natural en 1999 (126.157 m 3) con el promedio para el perodo 1990-1998, se observa una disminucin porcentual del 60,1% en el volumen extrado ese ao. Sin embargo, al analizar el aprovechamiento de madera tomando en cuenta todas las fuentes, se aprecia que prcticamente no hay diferencia entre los datos de 1998 y 1999. La razn es que la disponibilidad de madera proveniente de reas no boscosas, as como de plantaciones forestales, fue mayor en
1999 (cuadro 4.6). Los incrementos porcentuales en el volumen disponible para 1999 con respecto a 1998 son del 35,5% para la madera aprovechada en reas no cubiertas por bosque y del 24% para la madera de plantaciones. A pesar de que prcticamente no hay diferencia en el volumen total de los ltimos dos aos, existe una importante diferencia en las caractersticas de la materia prima. Esta diferencia se debe a que la madera de plantaciones es de especies menos conocidas y, especialmente, a que las dimensiones de las trozas son menores que las provenientes de bosque natural. Esto afecta a los aserraderos e industrias que no estn preparados para hacer frente a estos cambios y, posiblemente, explica la disminucin en el nmero de industrias de transformacin primaria. Otro aspecto relevante es el peso creciente del bosque secundario intervenido, an presente en predios agrcolas, que representa el 46% del volumen de madera extrado en el pas. Esto refuerza la importancia de la forestera social, que segn estima CICAFOC en su Informe Anual de 1999, agrupa a ms de 22.000 personas directamente involucradas en el manejo de bosques naturales y articiales. De acuerdo con la Cmara Costarricense Forestal (CCF), los precios de la madera tienen comportamientos regionales propios. En la zona atlntica los precios de la madera en pie se mantuvieron constantes durante los ltimos cinco aos; la madera puesta en la industria present oscilaciones que incluyeron un aumento promedio del 13% en el ltimo ao; por el contrario, la madera aserrada sin cepillar disminuy en un 10%. En la zona norte la madera en pie present un precio constante entre 1995 y 1998, pero experiment un alza del 40% en 1999; la madera
CUADRO 4.5
Vulnerabilidad de los acuferos

Amenazas
Crecimiento urbano no planicado Agroqumicos
Acuferos
Valle Central, Mon, La Bomba, Cahuita y Golto Matina, Sarapiqu, Santa Clara, Bananito, Bonifacio, La Estrella, Talamanca, Sixaola, Diquis, Corredores y Ro Claro Cahuita, Barra del Colorado, Tortuguero y Parismina, Jac y playas Panam, Hermosa, del Coco, Potrero, Brasilito y Jicaral
Intrusin salina y sobreexplotacin
Fuente: Elaboracin propia con base en Reynolds, 1996 y Astorga, 2000.
206
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
puesta en el patio de la industria mantuvo un comportamiento similar, aunque registr un alza menor, del 16,5%, en 1999; a diferencia de la madera en pie y puesta en la industria, el precio de la madera aserrada ha mantenido un comportamiento descendente en los ltimos cinco aos. Finalmente, en la zona sur el precio de la madera en pie registr un aumento de entre el 10% y el 25% en 1999, mientras que el de la madera puesta en la industria ha tendido a oscilar a lo largo de los aos, presentando los mayores incrementos entre 1997 y 1999.
La industria de transformacin secundaria enfrenta serios problemas

En agosto de 1999, la CCF report un total de 51 empresas de transformacin secundaria asociadas, dato que contrasta considerablemente con las 404 industrias identicadas en 1995 (no todas las industrias estn asociadas a la CCF) (cuadro 4.7). Por otra parte, se estima que el nmero de aserraderos en el pas se redujo de 185 en 1995 a 70 en 1999 (Ortiz, 2000). Las principales causas son la disminucin de la oferta de madera extrada de bosque natural y el cambio en las dimensiones de la materia prima que se comercializa en el mercado, proveniente de plantaciones forestales, rboles aislados y sistemas agroforestales. Los aserraderos en actividad han tenido que introducir cambios en su maquinaria para ajustarse al aprovechamiento y procesamiento de dimetros menores.
De un total de 89 aserraderos consultados, 70 estn activos, la mayor parte de ellos en la provincia de Alajuela (23), sin duda por el hecho de que en la zona norte del pas an hay disponible materia prima para su funcionamiento. En segundo trmino estn las provincias de Cartago, San Jos, Heredia y Limn, las tres primeras por su posicin en el Valle Central, donde hay una importante demanda, as como por la disponibilidad de madera proveniente de la zonas norte y sur. Limn, por su parte, es el principal receptor de la materia prima proveniente de la zona atlntica9. Otra importante conclusin de la consulta fue el nmero de aserraderos inactivos, los cuales, en su mayora, estaban en el Valle Central. Esto se explica por la menor disponibilidad de madera, as como por las caractersticas tradicionales de los aserraderos y su incongruencia con el tipo de materia prima disponible.
Incentivos forestales y pago por servicios ambientales

Con el establecimiento del programa de Pago de Servicios Ambientales (PSA), el cual se inici formalmente en 1997, el Estado costarricense pretende fortalecer las polticas en materia de reforestacin y proteccin del bosque natural que vienen aplicndose desde los aos ochenta. Los fondos para nanciar este programa provienen de un tercio del impuesto de consumo aplicado a los combustibles fsiles, segn lo dispone el ar-
CUADRO 4.6
Aprovechamiento anual de madera segn tipo de fuente. 1997-1999

(en metros cbicos)
Componentes del aprovechamiento

Bosques con planes de manejo Terrenos agrcolas Plantaciones forestales Tala ilegal estimada Total
1997
247.814 228.751 105.722 58.229 640.516
1998
248.362 228.982 141.991 61.933 681.268
1999
126.157 310.158 176.094 61.241 673.650
Fuente: MINAE-SINAC, Informe Anual 1999.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
207
tculo 69 de la Ley Forestal, 7575. Estos fondos son luego administrados por FONAFIFO, entidad que se ha transformado en el banco del sector forestal, con varios mecanismos y reas de inversin. Entre 1996 y 1998 nanci por lo menos 700 operaciones, por un monto total de 1.534 millones de colones (De Camino et al 1999). Ms de 22.000 pequeos y medianos propietarios de bosques, que representan un rea total de 279.000 hectreas, se han visto beneciados por los programas de incentivos forestales y pago por servicios ambientales. De este total, 145.000 hectreas corresponden a proyectos de reforestacin, 102.000 a proteccin y 32.000 a manejo de bosques (cuadro 4.9). Las inversiones del Estado en materia de incentivos ambientales fueron cercanas a $100 millones entre 1979 y 1997. La inversin privada, estimulada por las disposiciones del articulo 87 de la Ley Forestal, alcanz en este perodo $32,8 millones.
El pago por servicios ambientales cubre cerca del 4,5% del territorio nacional
Durante 1999 el programa de Pago por Servicios Ambientales se ejecut bajo cuatro modalidades: PSA-Conservacin, PSA-Reforestacin, PSA-Manejo de Bosque Natural, y PSA-Reforestacin con recursos propios. En el cuadro 4.10 se presenta informacin sobre la aplicacin del PSA en el perodo 1997-1999. Ntese, sin embargo, que el presupuesto asignado en 1999 para el ao 2000 (2.098,3 millones de colones) permitir cumplir con los pagos de los contratos establecidos desde 1997, pero slo incorporar 16.721 y 1.600 nuevas hectreas en las modalidades de PSA-Proteccin y PSA-Reforestacin, respectiva-
mente. El cuadro revela que en 1999 exista un acumulado de 221.613 hectreas (4,5% del territorio nacional); de stas, el 81,3% perteneca a la modalidad de PSA-Proteccin, que es un sistema de produccin privada de servicios ambientales. Esto signica que el PSA ha logrado crear un sistema de proteccin privada de bosques que en 1999 cubra un 3,8 % del territorio nacional. Cabe anotar tambin que en 1999 el 68,1% de los contratos por PSA correspondi a reas de menos de 100 hectreas. El 90,1% de los contratos rmados fueron individuales, y representaron el 79,1% del rea total bajo contrato. El 9,9% de los contratos son globales y representan el 20,9% del rea total bajo contrato. La participacin de propietarias de bosque en el PSA, medida a travs del nmero de contratos firmados, es de un 12,5%, un 15,34% y un 13,37 % en PSA Proteccin, Manejo de Bosque y Reforestacin, respectivamente. Sin embargo, cuando se mide esta participacin en hectreas, las mujeres representan slo un 6% del total. Se han identicado como causas de esta baja participacin la falta de informacin, las dicultades de acceso a asistencia tcnica, la complejidad de los trmites para acogerse al sistema de PSA y la carencia de ttulos de propiedad (Morales y Dvila, 2000). Un desafo importante para este programa es la consolidacin de reas compactas, para que la produccin de servicios ambientales sea comparable a la que se logra en los parques nacionales. El inventario de proyectos incorporados en 1999 al PSA demuestra que no se ha avanzado en este sentido, sino que, por el contrario, las reas estn dispersas en todo el territorio nacional. Para atender esta situacin, el SINAC cambi el sistema de denicin de prioridades y convoc a la sociedad civil para que, conjuntamente con la
CUADRO 4.7
Empresas y organizaciones asociadas a la Cmara Costarricense Forestal. 1999

Subsector
Industria de transformacin primaria Industria de transformacin primaria y secundaria Industria de transformacin secundaria Total
Nmero de empresas
55 17 34 106
Fuente: CCF.
208
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 4.8
Distribucin de aserraderos del pas por provincia, segn condicin de actividad. 2000 a/
Estado de los aserraderos a/
Activos Inactivos Sin conrmar Total Alajuela 23 2 4 29 Cartago 12 2 14 Guanacaste 9 2 11
Provincia
Heredia 5 Limn 10 1 11 Puntarenas San Jos 1 10 4 1 3 2 17
Total
70 9 10 89
a/ La informacin se obtuvo mediante consulta telefnica, e incluy todas las industrias de transformacin primaria registradas en la Gua Telefnica.
Fuente: Ortiz, 2000.
RECUADRO 4.3
Auditora a planes de manejo en el Area de Conservacin Tortuguero

La Administracin Forestal del Estado (AFE) contrat los servicios de auditora de los planes de manejo y permisos forestales otorgados en el Area de Conservacin Tortuguero (ACTo) durante el perodo maderero 1998-1999. Ese trabajo se realiz durante los meses de mayo y junio de 1999, e incluy los 120 planes de manejo reportados como activos por el ACTo, los cuales se clasicaron en cinco grupos segn el volumen aprobado para cada uno. Luego, se procedi a escoger una muestra al azar en cada grupo; en total se seleccion 25 expedientes. En slo 2 de los 25 planes de manejo evaluados se encontr un aprovechamiento que evidenciara la posibilidad de un futuro cambio de uso. Ello reeja el cumplimiento de la normativa vigente en cuanto a la prohibicin de cualquier actividad que propicie la eliminacin de la cobertura boscosa. Sin embargo, de los planes de manejo evaluados nicamente el 63,6% estaba completo, al resto le faltaba informacin. A la mayora le faltaba las listas de rboles por cortar, rboles remanentes y rboles-padre, las copias de las guas de transporte utilizadas, as como las copias no utilizadas, y a otros les faltaban informes de regencia (78,3%). Tambin se pudo determinar la aprobacin de planes de manejo con deciencias en el mapa base. En la evaluacin de campo de los caminos se encontr que la mayora de planes de manejo no tena caminos primarios; en los casos en que s existan, stos no presentaban mayores problemas. Las pistas de arrastre tambin mostraron pocos problemas. Los patios de acopio en su mayora fueron construidos fuera del bosque (71%). El principal problema detectado fue que no se aprovecharon residuos (94,7%). En cuanto a los rboles cortados, se determin que el mayor problema fue la falta de numeracin (60,2%). Se encontr adems que se estaba cortando rboles marcados como AP, o rboles de reserva (7,8%), y que el 15,1% de los rboles cortados estaba ubicado en zonas de proteccin. Tres aspectos positivos identicados en la evaluacin fueron que el 92,2% de los rboles cortados y numerados eran efectivamente rboles de corta, que en el aprovechamiento se est utilizando la corta dirigida, ya que un 85% de los rboles de cosecha futura y susceptibles a daarse no fueron afectados, y que slo un 8,3% de los rboles cortados no fue extrado. El estudio recomienda que la AFE sea ms cuidadosa al revisar y aprobar los planes de manejo. Debe mejorar el sistema de control y entrega de guas de transporte, es decir, no entregar ms guas hasta que no se devuelvan las copias de las utilizadas, para as hacer ms eciente el control del transporte de madera. Adems, es necesario que las Ocinas Regionales del MINAE insistan en que los rboles cortados deben ser debidamente marcados en el tocn que queda en el campo. Finalmente, se recomienda que la AFE incremente el nmero de visitas de supervisin y control de campo a los bosques para los cuales se hace una solicitud de manejo.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
209
Administracin Forestal del Estado, procedieran a denir prioridades en cada Area de Conservacin. De esta consulta se puede resaltar que las prioridades establecidas por las comunidades se orientan principalmente a la conservacin de bosques cercanos a las fuentes de agua potable, y de los bosques en los corredores biolgicos entre parques nacionales.
lativa, sin haber sido formalmente retirado, y el Congreso no haba recibido propuestas de modicacin o nuevos textos por parte del MINAE, el sector de produccin forestal o los grupos ambientalistas.
La experiencia con bosques se ha extendido a otras actividades

Es evidente que en el pas los procesos de certicacin han apoyado la generacin de prcticas de manejo de bosques y produccin maderera innovadoras y sostenibles. Asimismo, experiencias de certicacin internacional en otras actividades incluyen las ms de 2.250 hectreas de agricultura orgnica certicadas en 1999, otros mecanismos de certicacin tecnolgica y ambiental como las normas ISO 14001 y 9001, y los sellos verdes, entre otros. En 1997, seis de los ocho proyectos forestales certicados en Centroamrica por el Forest Stewardship Council (FSC) se encontraban en Costa Rica, a saber: Flora y Fauna, FUNDECOR, PORTICO, Ston Forestal, American Tree Farm y Foundation TUVA (De Camino et al, 1999). Sin embargo, muchos de estos programas de incentivos y pago por servicios ambientales han sufrido la inestabilidad institucional tpica de los cambios de gobierno y la volatilidad de los mercados emergentes de madera, carbono y otras modalidades ligadas a mecanismos de desarrollo limpio.
Falta de compromiso scal para el nanciamiento de los PSA

Hasta 1999 el Estado no haba transferido la totalidad de los fondos que se recauda para el pago de servicios ambientales, segn lo estipulado en el artculo 69 de la ley 7575. El cuadro 4.12 muestra que el Estado dej de girar un total de 17.810 millones de colones recaudados en el perodo 1996-1999. En abril de 1999 se present a la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley de Servicios Ambientales, cuyo texto fue producto del Proceso de Concertacin Nacional realizado en 1998. Esta iniciativa procura consolidar el esquema actual de PSA, principalmente por medio de mecanismos de cobro por los servicios locales. El proyecto fue revisado, modicado y aprobado por la Comisin de Asuntos Agropecuarios. Sin embargo, el MINAE solicit que el texto fuera revisado nuevamente y devuelto a Comisin. A diciembre de 1999 el proyecto segua en la corriente legis-
CUADRO 4.9
Incentivos al sector forestal. 1979-1995

Tipos de incentivos
Deduccin del impuesto sobre la renta Certicados de Abono Forestal (CAF) Certicados de Abono Forestal Adelantados (CAFA) Certicados de Abono para Manejo de Bosques (CAFMA) Fondo de Desarrollo Forestal (FDF) Crdito forestal (otorgado por FONAFIFO) Certicados de Proteccin del Bosque (CPB) Artculo 87 de la Ley Forestal Pago por Servicios Ambientales (PSA) a/ Total
Hectreas
35.597 38.086 33.818 22.210 12.789 2.800 22.199 16.072 95.546 279.017
Inversin total (en millones de $)

40,0 45,6 4,8 6,8 2,2 1,2 32,8 14,0 146,8
a/ El dato corresponde a 1997. Fuente: Elaboracin propia con base en De Camino et al, 1999, y FONAFIFO, 1998.
210
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Por otro lado, el MINAE, a travs de la Ocina de la Sociedad Civil, ha continuado con sus programas de galardones y certicaciones ambientales. Un total de 49 premios de Bandera Ecolgica fueron entregados entre 1996 y 1999 a 27 empresas en el pas. Del total de las rmas galardonadas, 16 han sido premiadas en ms de dos ocasiones y slo una, Productos Monteverde, ha recibido el galardn por cuatro aos consecutivos. Entre las industrias ms premiadas destaca tambin el caso de los benecios de caf, que han sido distinguidos con 7 de los 49 premios.
Mal uso del agua puede poner en peligro ese patrimonio

Las cuencas ms utilizadas son las menos forestadas
De los 170 km 3 de agua que cae anualmente en forma de lluvias y escurre hacia el mar, el pas
dispone aproximadamente de 10 km 3 para diversas actividades. Ese recurso se reparte en las siguientes formas de uso nal: un 82% en generacin hidroelctrica, un 8,3% en actividades del sector agropecuario, un 3,4% en usos industriales y un 6,3% en consumo humano (Reynolds, 1997, en Astorga, 2000). Pese a que se emplea una proporcin relativamente baja de la cosecha anual de agua, la forma en que se usa este patrimonio puede ponerlo en peligro y atentar contra el potencial desarrollo de la economa y la calidad de vida de la poblacin. Muchos ros han sido convertidos en basureros y en sumideros de sustancias peligrosas para la salud y el medio ambiente. La vulnerabilidad maniesta de los acuferos est directamente relacionada con la falta de ecacia de los instrumentos de planicacin de uso de la tierra, y de las regulaciones sobre la deforestacin, los vertidos, el crecimiento urbano y el uso de sustancias qumicas en la industria y en el agro.
RECUADRO 4.4
Hacia la consolidacin de la forestera comunitaria

En los ltimos aos han surgido muchas organizaciones y grupos de campesinos e indgenas vinculados a las actividades forestales, la conservacin, la agricultura orgnica y el cooperativismo, lo que muestra el impacto y el peso de este sector en la conformacin real del sector forestal costarricense. Slo alrededor de la JUNAFORCA existen ms de 76 organizaciones de primero y segundo grados. A manera de ejemplo, se estima que el movimiento cooperativo ha logrado consolidar alrededor de 30.000 hectreas en conservacin de bosques y recursos naturales, y ha establecido ms de 6.800 hectreas de plantaciones, para alcanzar aproximadamente a 6.071 beneciarios. Se estima asimismo que ms de 13.320 millones de colones de las instituciones pblicas han sido invertidos en benecio de estos pequeos y medianos productores.
Fuente: Amador, 1999.
CUADRO 4.10
Nuevas hectreas incorporadas al programa de PSAa/ , segn modalidad. 1997-1999

Modalidad
PSA- Proteccin PSA- Reforestacin PSA-Manejo Bosque PSA-Reforestacin con recursos propios Total a/ Pago efectivo de servicios ambientales. Fuente: FONAFIFO.
1997
79.236,7 6.573,8 9.727,1 0 95.537,6
1998
44.452,3 4.283,1 9.170,3 226,0 58.131,7
1999
56.539,1 4.284,0 5.988,5 1.132,1 67.943,7
Total
180.228,1 15.140,8 24.885,9 1.358,2 221.613,1
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
211
CUADRO 4.11
Distribucin de los contratos del programa de PSA por rea bajo contrato, segn modalidad. 1998-1999
(en hectreas)
Modalidad
PSA- Proteccin PSA- Reforestacin PSA-Manejo Bosque PSA-Reforestacin con recursos propios Total Individuales a/ Globales a/ 1-10 23 40 2 3 68 63 5 10-25 96 26 10 2 134 130 4 25-50 152 29 46 1 228 214 14
Categoras de reas bajo contrato

50-75 124 15 29 1 169 160 9 75-100 78 8 19 1 106 103 3 100-150 78 5 15 1 99 91 8 150-200 64 8 11 2 85 69 16 200-300 114 2 7 0 123 115 8 + de 300 24 1 0 0 25 0 25
Total
753 134 139 11 1.037 945 92
a/ Existen dos tipos de contratos de PSA, los globales y los individuales. Los globales son aquellos que agrupan muchos pequeos propietarios y que se rman con organizaciones de base, tales como centros agrcolas cantonales, asociaciones de desarrollo, fundaciones, etc. Como su nombre lo indica, los contratos individuales son los que se rman con propietarios por separado.
Fuente: FONAFIFO,1999.
CUADRO 4.12
M ontos recaudados por el impuesto selectivo de consumo a los combustibles y montos asignados por el Estado para el PSA y el CAF . 1996-1999
(en millones de colones)
Ao
Recaudacin
Proporcin asignada a PSA a/

5.082,1 8.959,9 8.700,3 9.626,0
Monto asignado
Total asignado
Monto faltante
1996 1997 1998 1999
15.246,3 26.879,6 26.100,8 28.877,9
CAF 1.651,0 1.789,0 2.381,0 1.590,0
PSA 0,0 0,0 1.269,0 2.406,0
1.651,0 1.789,0 3.650,0 3.996,0
3.431,1 7.170,9 5.050,3 5.630,0
a/ Equivalente a un tercio del monto recaudado. Fuente: FONAFIFO.
Las cuencas que registran un mayor uso del recurso son aquellas donde se encuentran las mayores concentraciones de poblacin y de actividades econmicas a nivel nacional, o en las cuales se localizan los principales proyectos de generacin de energa hidroelctrica (Trcoles, Bebedero, San Carlos, Reventazn, Tempisque, General, Sarapiqu, Parrita, Limoncito-Mon, etc). En estas cuencas la cobertura forestal es menor al 40% de su supercie. Esta situacin muestra la poca atencin que se ha prestado en Costa Rica al manejo racio-
nal del recurso hdrico y, por lo tanto, la gran vulnerabilidad que presentan la poblacin y la economa.
La poblacin demanda mayor calidad del agua, pero contamina ms

Aunque el 97% de la poblacin de Costa Rica tiene servicio por caera, slo el 76% recibe agua potable. En las zonas rurales la poblacin con agua potable se reduce al 51%. Las cifras de prestacin del servicio de agua intradomiciliar
212
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
indican que 1.570.000 personas son servidas por el ICAA, las asociaciones comunales suministran agua a 926.000 habitantes, las municipalidades abastecen a 726.000 y la ESPH suple a unas 180.000 personas (ICAA, 2000). Se estima que en el pas existen cerca de 2.205 acueductos: 172 son administrados y operados por el ICAA y 233 estn bajo control municipal (estas cifras no incluyen el traslado de 14 acueducto s de la Municipalidad de Escaz al ICAA, que est en proceso). La vigilancia y el control se efectan en el 100% de los acueductos administrados por el ICAA, mientras que slo cerca del 30% de los acueductos municipales brindan agua sometida a control de calidad. Por su parte, los Comits de Acueductos Rurales (CAAR) administran 1.793 acueductos, de los cuales 48 fueron construidos en 1999, para abastecer a 41.526 nuevos usuarios (ICAA, 2000); ninguno hasta entonces contaba con un verdadero programa de control y vigilancia. Por el contrario, los 7 acueductos administrados por la ESPH disponan de un programa de control de calidad. Los dems acueductos son gestionados por otras entidades y por particulares. El 90,6% del agua administrada por el ICAA cuenta con una calidad ptima, mientras que slo el 51% de los servicios en manos de los acueductos rurales y el 73% de los municipales suministran agua potable; la ESPH es lider en este campo, con un 99% de su servicio de primera calidad, segn los datos disponibles (ICAA, 2000). De los 2.084 acueductos vigilados por el Laboratorio Nacional de Aguas del ICAA, el 20% recibe desinfeccin, el 1,5% tiene tratamiento convencional y el 11% tiene un verdadero control de calidad. Ms del 75% de los acueductos que suplen a poblaciones mayores de 50.000 personas se encuentra bajo alguna forma de tratamiento y control de la calidad del agua. La situacin se vuelve problemtica en los servicios que reciben poblaciones menores de 10.000 personas y an ms en aquellas con menos de 2.500 habitantes. En 1999, en materia de sistemas de saneamiento ambiental, la situacin no mostr mejora. La poblacin con servicio pblico de aguas residuales administrado por el ICAA se mantuvo en un 21% 10. Sin embargo, slo el 2% de la poblacin nacional servida cuenta con sistemas de tratamiento de aguas residuales administrados por el ICAA. Adems, se estima que las municipalidades sirven a 37.000 personas y la ESPH a otras 51.000 (Comunicacin personal. Feoli, H 2000).
Se usa el agua para satisfacer una creciente demanda elctrica

La generacin hidroelctrica sigue siendo, por mucho, la mayor fuente de energa elctrica del pas; representa prcticamente el 82% de la electricidad total generada (cuadro 4.13). El considerable potencial hidroelctrico de Costa Rica constituye una ventaja estratgica frente a sus vecinos en Centroamrica, ya que el costo de produccin por unidad de energa es mucho menor para la hidroelectricidad que para la generacin trmica o geotrmica (cuadro 4.14). Mientras tanto, la demanda elctrica en el pas crece de manera constante. Entre 1997 y 1999, el consumo residencial e industrial de electricidad aument aproximadamente 10.000 kW /h por ao (Compendio Estadstico). La Ley 7200, de 1994, permite la generacin privada y la cogeneracin de electricidad. Entre 1997 y 1999 la generacin en manos privadas se duplic, al pasar de 385 gW /h a 768 gW /h en un total de 24 proyectos hidroelctricos. En 1999 se gener un total de 6.197 gW h, de los cuales un 13% correspondi al sector privado (MINAE, DSE, 2000). De las 24 plantas privadas en operacin, 15 se localizan en la provincia de Alajuela y 9 en el cantn de San Carlos. Preocupa el hecho de que la Ley 7200, y su modicacin por medio de la Ley 7508, eximane de la obligacin de realizar estudios de impacto ambiental a proyectos de generacin privada menores de 20.000 kW. Es evidente que el impacto ambiental de un proyecto hidroelctrico no slo depende de su potencia nominal, sino tambin de su emplazamiento y modalidad de construccin y operacin. Otros 21 proyectos se presentaron a estudio, casi todos durante el primer semestre de 1999, los cuales contribuiran con una capacidad superior a los 200.000 kW. No obstante, las contradicciones de la normativa sobre el recurso agua llevaron a que la Direccin Sectorial de Energa del MINAE, ente rector, suspendiera el otorgamiento de concesiones de agua por generacin elctrica11. Los costos de produccin varan segn la antigedad, tipo y tamao de la obra de generacin elctrica. El potencial para aumentar la oferta energtica del pas es un resultado esperado del proceso de apertura comercial y desregulacin del sector. Proyectos de gran envergadura como el Boruca, en el ro Trraba, estn en proceso de preparacin, y con ellos casi se duplicara la capacidad instalada existente, de 1.487.237 KW en 1999, lo que convertira al pas en un importante
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
213
RECUADRO 4.5
La sedimentacin como proceso de degradacin de humedales

Dos investigaciones sobre humedales naturales (Cao Negro y Mata Limn), realizadas por la Escuela de Geografa de la Universidad de Costa Rica, muestran los efectos directos e indirectos de acciones que atentan contra la estabilidad de estos sistemas, y evidencian la necesidad de alternativas integrales de recuperacin y manejo. Entre algunas perturbaciones se menciona el aumento en la tasa de sedimentacin, que reduce la capacidad natural de almacenamiento de los humedales, con la consecuente y progresiva prdida de espejos de agua, la reduccin en la calidad de los ecosistemas acuticos y terrestres y una disminucin de la base de recursos naturales con que cuentan estas reas, entre ellos el bosque de yolillo, el marillal y el manglar, formaciones que permiten la permanencia de aves migratorias, especies acuticas y otras comunidades biolgicas.
Sistema lagunar Cao Negro Cambios en el espejo de agua
Fuente: Brenes, Solano y Salas, 2000.
214
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
exportador de energa hacia sus vecinos, al menos durante los primeros aos. En 1999, un 2,2% del total de energa elctrica (pblica y privada) generada en Costa Rica fue intercambiada o exportada a pases vecinos de Centroamrica (Panam, Nicaragua y Honduras).
Un desarticulado y contradictorio marco legal e institucional

La conservacin y proteccin del patrimonio agua es una obligacin nacional. Sin embargo, durante muchos aos se legisl partiendo de la idea de que el recurso hdrico era un bien de todos, gratuito e ilimitado. De ah que la mayor parte de la legislacin y el marco institucional del recurso hdrico sea sectorial. As, la legislacin que compete a los recursos hdricos es amplia, desarticulada y, en algunos casos, obsoleta. La Ley de Aguas tiene 56 aos de estar vigente y presenta problemas para adecuarse a las circunstancias actuales de cambio social. As por ejemplo, no contiene disposiciones ni sanciones sucientemente severas que garanticen la proteccin del recurso hdrico. La Ley se
emiti para regular el aprovechamiento por personas privadas; no previ la asignacin a entidades pblicas y tampoco cuenta con mecanismos apropiados para la solucin de conictos por el uso del agua. Incluso se han planteado serias dudas de si existe un vaco legal en cuanto al otorgamiento de concesiones para generacin elctrica, ya que esta normativa, cada vez que se reere a procedimientos sobre este tema, remite a la Ley 258, de creacin del Servicio Nacional de Electricidad, que fue derogada en setiembre de 1996, para dar paso a la Ley 7593, que cre la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). A la fecha no se sabe si se est trabajando sin procedimientos legales para las concesiones de agua para hidroelectricidad. El asunto est en consulta en la Procuradura General de la Repblica. El panorama institucional se dispersa en una gran cantidad de organismos con objetivos diferentes respecto de un mismo recurso. Esto genera problemas serios: traslape de competencias, que crea vacos y duplicidad, y deterioro acelerado del recurso, que es administrado en forma desordenada y dispersa. Los planes de manejo integrado de cuencas han revelado, ltimamente con
CUADRO 4.13
Evolucin de la generacin elctrica. 1997-1999

(gW/h)
Tipo de generacin
Hidroelctrica Geotrmica Termoelctrica Elica
1997
4.790 544 179 76
1998
4.687 592 444 65
1999
5.130 804 146 101
Fuente: MINAE/DSE, 2000.
CUADRO 4.14
Costo de produccin de electricidad segn fuente. 1999

Fuente
Hidroelctrica ICE Privado Trmico (slo ICE) Elica Geotrmica Biomasa
Colones/kWh
Alto 21,02 / Bajo 2,12 Alto 21,54 / Bajo 11,63 49,06 promedio 16,33 11,83 14,33
Fuente: Unidad Estratgica de Produccin de Electricidad, ICE.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
215
mucha mayor insistencia, la necesidad de un reordenamiento ambiental del territorio nacional. El anlisis de las cuencas hidrogrcas como unidades territoriales permite mayor unidad en la denicin de objetivos complementarios e interdependientes. Una cuenca es un espacio estrechamente vinculado, por mltiples relaciones hdricas, con la totalidad del territorio circundante. Dos ejemplos de planes y programas de manejo de cuencas que se impuls en el pas durante 1999 son el PLAMA Mora y el PLAMA Virilla.
Bosques por agua, una nueva modalidad de servicio ambiental

Los programas de Pago por Servicios Ambientales (PSA) pueden tener una importancia muy grande para la conservacin y uso adecuado de los recursos hdricos. Los PSA procuran la internalizacin del valor ambiental del agua, relacionando la funcin hidrolgica de los bosques con sus virtudes de proteccin de las zonas altas de las cuencas hidrogrcas. As, se orienta a la creacin de los mecanismos mediante los cuales los usuarios del recurso hdrico (entre ellos el ICE, el SENARA, los gobiernos municipales, las empresas hidroelctricas privadas, los concesionarios y los consumidores individuales) generen los recursos econmicos para sostener las actividades desarrolladas por los actores sociales aguas arriba en las cuencas utilizadas. Existen dos parmetros para denir el servicio ambiental en cuestin. El primero es el valor de captacin, entendido como el proceso de retencin del agua que produce el bosque y que favorece la inltracin y percolacin del agua en el suelo. El segundo parmetro es el de proteccin, que representa la inversin que hacen el Estado y los gobiernos municipales en la administracin, la creacin de infraestructura y la aplicacin de medidas preventivas y de recuperacin que realicen en las reas protegidas. A partir de varias experiencias, en 1999 una Comisin Tcnica Interinstitucional del MINAE y las instituciones usuarias elabor un trabajo tiende a denir una serie de criterios para la internalizacin del valor del agua. En este proceso se calcul el PSA que le correspondera pagar al sector elctrico, pblico y privado, al sector agua potable, al SENARA, al ICE y al sector industrial. Asimismo, se midieron las contribuciones anuales de cada uno de ellos (MINAE, 1999). Los recursos econmicos generados por estos programas se manejan a travs de FONAFIFO.
En 1999 se establecieron convenios con tres empresas hidroelctricas (Energa Global, Hidroelctrica Platanar y CNFL), para inscribir bajo PSA un total de 2.286,5 hectreas, lo que gener recursos por $44.357,3. El rea total de las cuencas donde operan estas empresas es de 12.873 hectreas, es decir, slo un 17,8% est actualmente bajo PSA, por lo que el potencial para generar recursos es alto. A escala local, en 1998 la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia (ESPH) inici un proceso que le permitira incorporar en la tarifa de agua potable la denominada tarifa hdrica. Esta tarifa es denida mediante el clculo del costo del servicio ambiental hdrico, o servicio de produccin de agua, que brindan los bosques y el costo requerido para recuperar y conservar las fuentes de agua que administra la ESPH. Los parmetros fueron aplicados en un rea de estudio denida por la cuenca alta de los ros Ciruelas, Segundo y Tibs. La valoracin del servicio ambiental, segn la ESPH, se calcul a partir del enfoque del costo de oportunidad del uso de la tierra, mientras que el valor de recuperacin se bas en el costo de reemplazo, valorando costo de reforestacin de reas con sobreuso. Tambin se evalu la disponibilidad de pago de los usuarios y se realiz un anlisis institucional. A partir de lo anterior, la ESPH present a la ARESEP , en noviembre de 1999, la propuesta tarifaria, la cual se determin en 1,9 colones/m 3. Este dinero se utilizar para compensar a los dueos de las tierras involucradas en las actividades de conservacin y proteccin del recurso hdrico, por medio de un deicomiso.
El modelo energtico de Costa Rica tiene serios problemas de sostenibilidad

Una creciente dependencia de energa fsil importada
Costa Rica es un pas dependiente de derivados de petrleo, importados en su totalidad, que en 1999 le costaron al pas $298 millones. La factura petrolera represent un 4,5% de monto de las exportaciones totales del pas en 1999 12. El petrleo y sus derivados representan el 60% de la energa total que consume Costa Rica. Entre 1995 y 2015 se proyecta, bajo un escenario medio, un aumento del consumo total de energa del orden del 3,7%, inferior al ritmo de crecimiento del PIB. Sin embargo, la energa comercial (excluyendo la lea) tendr un incremento del 4,2% anual. Como resultado de esto,
216
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
se prev que el consumo total de energa se duplicar entre 1995 y 2015. El consumo de derivados de petrleo se multiplicar 2,2 veces y el de electricidad aumentar 2,8 veces (MINAE/DSE, 2000). Por un lado, una demanda creciente de derivados de petrleo durante los aos noventa, causada por un aumento notable en el parque automotor (que super en 1996 los 500.000 de vehculos), ha hecho que stos pasaran de surtir un 46% de la demanda total de energa en 1990, a ms de un 72% en 1999. Asimismo, el sector transportes representaba un 30% del consumo nacional de energa en 1990, y en 1999 represent ms de la mitad (51,8%). Hoy en da, el
72% del consumo nacional de derivados de petrleo corresponde al sector transporte. Un 41% de la demanda de hidrocarburos es suplido por el diesel, y un 34% por gasolina. En total, el pas consumi 12,6 millones de barriles equivalentes de petrleo (BEP) en 1999 (MINAE/DSE, 2000). A la dependencia de los recursos fsiles debe agregarse el uso de otras fuentes de energa. Las fuentes trmica y geotrmica son relativamente poco importantes. Cabe sealar que la totalidad de las plantas que generan estos dos tipos de energa son operadas por el ICE, en tanto que las elicas y de biomasa (generacin con bagazo de caa) son iniciativas privadas. En cuanto al uso del potencial hidroelctrico, pueden presentarse
CUADRO 4.15
Resumen de PLAM A M ora y PLAM A Virilla

PLAMA Mora
Origen Se origina en el convenio rmado en julio de 1999 entre la Universidad para la Paz y la Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL). Una Unidad Ejecutora de la Gerencia de la CNFL y de la Rectora de la Universidad es la encargada de desarrollar el Plan. 162km2. Abarca las subcuencas de los ros Quebrada Honda, Jaris y Picagres, auentes del Virilla, e incluye la subcuenca del ro Tabarcia.
PLAMA Virilla
Tom auge a partir de 1996, cuando comenz a operar con fondos provenientes de los Pases Bajos.
Area del proyecto
141 km2. Poblacin: 1.526.500 habitantes. Las microcuencas de los ros Virilla Superior y Durazno, el ro Macho hasta la conuencia con el ro Virilla y las cuencas de los ros Par, Paracito, Tibs, Virilla Inferior, Ips y Quebrada San Francisco. Programa de educacin ambiental: a travs de la educacin formal concientizar a la poblacin de su responsabilidad en cuanto a la calidad ambiental de la cuenca.
Programa y objetivos
Programa de manejo de recursos naturales. Establecimiento de viveros forestales como primer paso para la reforestacin de las reas de recarga de acuferos, con el n de mejorar la captacin de aguas y evitar procesos de erosin. Programa de tecnologas limpias: eliminar sustancias contaminantes, generar fertilizantes orgnicos, promover el reciclaje y extender la educacin ambiental a toda la poblacin. Programa de comunicacin para el desarrollo sostenible. Se busca compartir las experiencias con otras organizaciones anes.
Programa de descontaminacin de aguas y suelos: monitoreo de la calidad del agua. Adems se promueve el manejo de desechos orgnicos y slidos.
Programa de reforestacin y conservacin de bosques: reforestacin de 1.000 hectreas con especies nativas, proteccin de otras 1.000 hectreas de bosque secundario y 2.000 hectreas de bosque natural, lo cual asegurara la conservacin de aproximadamente el 50% de los bosques existentes en la parte alta de la cuenca del ro Virilla.
Fuente: Jimnez y Rodrguez, 2000.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
217
problemas, ya que para atender la creciente demanda elctrica se ha construido un cantidad signicativa de represas y, como se vio, est en cartera la construccin de 26 nuevos proyectos de generacin privada, con un criterio puramente ofertista, es decir, que se centra en la produccin de energa, por encima de consideraciones ambientales. Esto es particularmente inquietante cuando se constata la escasa posibilidad de control ambiental SETENA. En la problemtica energtica del pas se encuentra la base de muchos de los problemas ambientales descritos en este captulo. Un ejemplo se expone en el recuadro 4.6.
Control ambiental y conictos por el desarrollo energtico

En su informe para 1999, la SETENA report que un 34% de las evaluaciones de impacto ambiental realizadas haban sido en proyectos mineros, seguidas por un 13% en proyectos energticos y, especcamente, un 6% en proyectos hidroelctricos (MINAE-SETENA, 2000). Los ltimos aos han visto recrudecer conictos entre comunidades y proyectos tursticos
o hidroelctricos, como en el caso del ro Sarapiqu, o proyectos de exploracin petrolera, como en Limn. En este ltimo, la Direccin de Hidrocarburos del MINAE, con las facultades que le otorga la Ley de Hidrocarburos, inici en 1998 el proceso de concesiones para abrir la exploracin petrolera en todo el litoral caribeo de Costa Rica. El Poder Ejecutivo dividi el territorio nacional en 27 bloques de exploracin petrolera y en 1998 otorg en concesin a la compaa estadounidense MKJ-Xplorations, la nica empresa participante en la licitacin, los primeros cuatro segmentos, que abarcan 5.600 km 2 del mar Caribe. A nales de 1999 se efectu una exploracin por reexin ssmica en la zona de exclusin econmica del Caribe costarricense. La interpretacin preliminar de esa explotacin conrma que las rocas de la zona poseen la porosidad y permeabilidad necesarias para suponer la existencia de reservas de crudo (Harken Energy, 1999). Los bloques petroleros incluyen el rea marina del Parque Nacional de Tortuguero hasta el ro Sixaola, donde se encuentran el Refugio Nacional de Vida Silvestre GandocaManzanillo, las aguas que rodean el Parque Nacional de Cahuita, parte de la Reserva Indgena
GRAFICO 4.1
Costa Rica: visitantes a las reas silvestres protegidas. 1999

(miles)
Coordillera Volcnica Central Pacfico Central Guanacaste Amistad Caribe Tortuguero Arenal Tilarn Osa Amistad Pacfico Tempisque Isla del Coco 0
Fuente: MINAE.
50
100
150
200
250
Nacionales
300
Extranjeros
218
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
de Talamanca y fuentes acuferas de vital importancia para la zona. Esto ha llevado a una creciente controversia en cuanto al posible impacto de las etapas de exploracin que estn por realizarse. La SETENA no tiene especialistas en estimaciones de impacto ambiental de exploraciones petroleras en alta mar. Un tema de discusin en el pas es si se debe enfatizar la produccin de energa limpia, generada en el mbito nacional (como la electricidad) pero a un costo ambiental focalizado, o bien optar por un abastecimiento creciente de hidrocarburos, altamente contaminante y sujeto a alzas en los precios internacionales. En este sentido, la Defensora de los Habitantes ha propuesto incentivar una mayor conciencia y responsabilidad del ususario, para lograr un consumo inteligente de energa. No se puede exigir mayor eciencia en la generacin y distribucin de energa, sin medidas paralelas de eciencia en el uso nal de esa energa (Defensora de los Habitantes, 2000). La apuesta por industrias con altos contenidos tecnolgicos y de informacin, como en los casos de Intel e INBio, signica que el pas se volver cada vez ms dependiente de fuentes de energa, algunas renovables y nacionales, otras insostenibles e importadas. En 1999, Costa Rica lleg a esta encrucijada. No es casual que en los albores del siglo XXI los debates en torno a instituciones y proyectos energticos estn en el centro de la agenda poltica.
Un pas lder en la cooperacin internacional en favor del ambiente

Costa Rica ha avanzado signicativamente en el desarrollo de mecanismos internacionales de cobro por servicios ambientales. Por medio del MINAE-OCIC, en 1999 el pas particip activamente en el establecimiento, interpretacin y reglamentacin del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) establecido en el Protocolo de Kioto en 1997. El MDL permitir el desarrollo de un mercado para la venta de reduccin de emisiones de carbono (CER por sus siglas en ingls), el cual es uno de los principales productos derivados el programa de Pago de Servicios Ambientales que implementa el MINAE. En 1999 no se avanz significativamente en la implementacin del MDL a nivel mundial, debido a que las partes no lograron un acuerdo con respecto a su reglamentacin. El ao 2000 ser clave para que este mecanismo pueda implementarse a nivel global, para lo cual Costa Rica ya posee suciente experiencia y conocimientos. Tambin durante 1999 se gestaron dos proyectos con nanciamiento externo para fortalecer nanciera y tcnicamente el PSA, cuyo inicio se prev para el ao 2001. El primero de ellos es el proyecto EcoMercados, que el MINAE prepar con el apoyo nanciero del Banco Mundial y el Fondo Ambiental Mundial (GEF , por sus siglas en ingls). Est programado que el GEF aporte
RECUADRO 4.6
Contaminacin del aire y salud pblica

Existe una estrecha relacin entre el consumo energtico y los niveles de contaminacin atmosfrica. La trama urbana que se ha adueado del Valle Central ha tenido un ritmo de crecimiento acelerado (80% de aumento de rea en once aos). El parque vehicular del pas pas de menos de 300.000 en 1990 a ms de 500.000 en 1996. Cada da entran a San Jos 360.000 vehculos, el 72% de ellos particulares, que transportan al 29% de los pasajeros que se movilizan hacia la capital. Se estima que un 75% del total de fuentes de contaminacin atmosfrica proviene del sector transporte, en tanto que un 23% se deriva de la actividad industrial y la generacin de energa. El ao 1995 fue el de mayor contaminacin atmosfrica en San Jos, con 253g/m3, dato que coincide con un pico en el ingreso de vehculos al pas, a partir de 1994. En los aos siguientes, la tasa baj notablemente, gracias en parte a la introduccin obligatoria de convertidores catalticos y, en menor medida, a los marchamos ecolgicos. La OMS determina 75g/m3 como el nivel mximo de contaminacin acumulada. Un estudio del Banco Mundial estim en $27 millones anuales los costos atribuibles a los padecimientos derivados del problema ambiental en la GAM. Esto acarrea aproximadamente 2.500 hospitalizaciones y 37.100 consultas externas anuales relacionadas con exposiciones a la contaminacin atmosfrica, que dan lugar, sobre todo, a problemas cardiovasculares, neurolgicos, algunos cnceres y neurosis.
Fuente: Astorga et al, 2000.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
219
GRAFICO 4.2
Costa Rica: aporte de la generacin privada de energa elctrica con respecto al total. 1990-1999
14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Departamento de Tarifas y Mercado, ICE.
$8 millones, tres de los cuales se utilizaran para fortalecer tcnica y administrativamente a los ejecutores del PSA, a saber, SINAC, FONAFIFO y ONG locales. El proyecto tambin contempla la venta de CER provenientes de proyectos establecidos en Costa Rica con ese n especco. Incluye adems un prstamo del Banco Mundial por $32,6 millones, para apoyar nancieramente el presente nivel de ejecucin del PSA (Ortiz, 2000). El segundo proyecto gestado en 1999 es el denominado Programa Forestal Huetar Norte. Esta iniciativa permitir al FONAFIFO recuperar el 70% de los recursos que se inviertan en PSA en esa regin. El monto total de proyecto es de 20 millones de marcos alemanes (aproximadamente $11 millones). Por cada coln que FONAFIFO invierta en alguna de las modalidades del PSA en la Regin Huetar Norte, el Banco de Cooperacin de Alemania KFW reembolsar setenta cntimos. De esta forma, el KFW le estar reconociendo (pagando) a Costa Rica los servicios ambientales de proteccin de la biodiversidad, y de reduccin de emisiones de carbono que se generan bajo las distintas modalidades del PSA (Ortiz, 2000). Los proyectos de conservacin in situ han sido posibles, en buena medida, por la disponibilidad de recursos externos, tanto ayuda multilateral
como bilateral, y una creciente contribucin de ONG ambientalistas y cientcas del mundo. Un estudio reciente de la CCAD, conducido por RUTA, estima el total del nanciamiento de proyectos ambientales en Costa Rica en $36 millones. Las contrapartes nancieras del Estado (tanto gubernamentales como no gubernamentales) representan un 16% del monto total, y un 85% de los fondos, equivalente a $30 millones, pro viene de la co o peraci n internacio nal, particularmente de organismos multilaterales como el GEF , la Unin Europea, y bilaterales, sobre todo de Canad y Holanda (CCAD/RUTA, 2000). Adems, la CCAD identic programas y proyectos centroamericanos que tienen incidencia en Costa Rica po r un mo nto adicio nal de $6 millo nes; tal es el caso del Corredor Biolgico Mesoamericano, los proyectos regionales en recursos hdricos (con el PACADIRH y CRRH) y los proyectos energticos regionales. En lo que concierne a proyectos nacionales, hay una patente concentracin de recursos en torno a los temas de la biodiversidad y la conservacin in situ. De un total de 43 proyectos ambientales inventariados por RUTA/CCAD, 17 estn dirigidos a reas protegidas, 10 a fortalecer instituciones estatales, y muy pocos al desarrollo de actividades relacio nadas co n la gesti n
220
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
municipal (3), la proteccin de cuencas (1) o la organizacin de comunidades indgenas (1). La tendencia a la primaca de la conservacin en el nanciamiento de la gestin ambiental sigue reforzndose, ya que la mitad de los proyectos que estn siendo negociados actualmente tiene que ver con reas protegidas y reservas.
Creacin y modicacin de instrumentos jurdicos establecen nuevas obligaciones

La gestin del cambio tambin pasa por la adaptacin de los marcos normativos y jurdicos a las exigencias de la realidad social y econmica del pas. Existe una normativa muy extensa, pero tambin muy dispersa, en materia ambiental. El marco legal est constituido por la Ley Constitutiva del Servicio de Parques Nacio nales (1972), la Ley de Orgnica del Ambiente (1995), la Ley Forestal (1996) y la Ley de Biodiversidad (1998). En 1999 se dieron varias directrices en forma de decretos y proyectos de ley relacionados con el sector agropecuario y el tema ambiental; de estos ltimos muchos todava se encuentran en la corriente legislativa, como es el caso de la nueva Ley de Aguas y la Ley de Servicios Ambientales. En el cuadro 4.16 se sintetiza la evolucin del marco normativo en materia ambiental durante 1999.
La participacin ciudadana puede mejorar la gestin del cambio: dos ejemplos

La agricultura orgnica es una fuerza productiva y social en crecimiento
Durante los aos noventa en Costa Rica surgi un importante movimiento desde la sociedad civil, que agrup a organizaciones de productores campesinos e indgenas, diversas ONG, universitarios, la Pastoral Social y el Programa Nacional de Agricultura Orgnica. Esto cobra particular relevancia porque Costa Rica tiene la triste distincin de ser uno de los pases en el mundo con mayores niveles de consumo de agroqumicos per cpita (Repetto y Baliga, 1996). En 1992 se cre la Asociacin Nacional de Agricultura Orgnica (ANAO), con el objetivo de desarrollar procesos de certicacin acordes con las condiciones locales, con respaldo nacional e internacional. En 1996 se cre Eco-Lgica, la primera certicadora nacional de agricultura orgnica. Desde entonces se han multiplicado las instancias y las iniciativas en este campo, tanto de la sociedad civil como de las universidades pblicas.
La de agricultura orgnica involucra a ms de 6.000 familias campesinas. La mayora de las iniciativas se ha desarrollado en forma individual o grupal, con apoyo de organismos no gubernamentales y proyectos de investigacin de las universidades. El Estado, salvo por la elaboracin de la normativa de certicacin y el establecimiento de algunos procedimientos para su aplicacin, ha estado ausente, y el pas no cuenta con polticas de apoyo a este tipo de produccin (IICA, GTZ, MAG, 2000). El movimiento de agricultura orgnica ha alcanzado a crear o recrear condiciones para la produccin de ms de 45 productos, en un rea sembrada que aument de 6.330 hectreas en 1997 a ms de 9.500 hectreas en 1999 (Amador, 1999). Se estima que una cuarta parte de las tierras bajo agricultura orgnica ha sido certicada y muchas se benecian ya de mercados favorables en Europa y Norteamrica. Los principales productos orgnicos que ofrecen son banano, caf, mora, azcar morena, hortalizas, races y tubrculos (particularmente jengibre). En 1999 el Programa Nacional de Agricultura Orgnica del MAG inici un proceso de consulta para elaborar una estrategia nacional de apoyo a esta actividad, en colaboracin con organismos como la ANAO, la Coorporacin Educativa para el Desarrollo Costarricense (CEDECO), la UNED, la Fundacin Ecotrpica, el IICA, la Ocina Nacional Pastoral Social, UPANACIONAL y el proyecto IICA/GTZ. En este marco se llev a cabo el primer Taller Nacional de Produccin Orgnica, con participacin de instituciones del Estado, organizaciones de productores y organismos no gubernamentales de trayectoria en este campo. El objetivo del taller fue obtener lineamientos concertados para la elaboracin de dicha estrategia. Aunque en el taller se reconoci la importancia de la experiencia que el pas ha venido desarrollando en este campo, se plantearon desafos importantes para el fortalecimiento de esta actividad hacia futuro. El dignstico evidenci la existencia de mltiples esfuerzos que se realizan en distintos mbitos (produccin, investigacin capacitacin, transformacin agroindustrial), la mayora de ellos dispersos y sin puntos de encuentro; un desfase entre el desarrollo de la actividad y la normativa tcnica y legal, as como la falta de una oferta profesional de acompaamiento para los productores. Tambin persisten serias limitaciones en el mercadeo y la comercializacin de productos orgnicos, que se atribuyen en parte a la ausencia de fuentes de nanciamiento
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
221
CUADRO 4.16
Evolucin del marco normativo en materia ambiental. 1999

Leyes, decretos y reglamentos
Ley de Biodiversidad
Situacin
Los contratos de bioprospeccin continan siendo regidos por la Ley de Conservacin de la Vida Silvestre. Un recurso de inconstitucionalidad contra los artculos de constitucin de la CONAGEBIO y el SINAC sigue sin resolver, por lo que se mantiene la incertidumbre que ha conducido a una falta de aplicacin y desarrollo de esta ley. Publicada en mayo de 1998. Su reglamento ha sido objeto de consultas en el MAG, MINAE, MSP, Ministerio de Hacienda, MOPT y MEIC. En 1999 se crearon los comits por reas de manejo, conservacin y recuperacin de suelos. Un aspecto importante de la ley es la creacin de los Comits Vigilantes de los Recursos Naturales (COVIRENA). Los inspectores de los COVIRENA vigilarn y denunciarn lo relativo al cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, as como a los planes nacionales o planes por rea de conservacin. Se estableci como requisito la propiedad sobre el terreno o el cumplimiento de los requisitos de titulacin posesoria para la solicitud de aprovechamientos en bosque, corta de rboles en reas agrcolas, urbanas, proyectos agroforestales, proyectos de reforestacin y regeneracin naturales y proyectos de pago de servicios ambientales. Se aplica a refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras.
Ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelos, 7779, y su Reglamento
Modicacin del artculo 89 del Reglamento a la Ley Forestal (decreto 27925-MINAE)
Suspensin de aprovechamiento forestal y de vida silvestre en ciertas reas Protegidas (decreto 28015-MINAE) Nuevo impuesto forestal
El Poder Ejecutivo cre un reglamento para dicho impuesto y adems estableci los valores de transferencia en el mercado de la madera en troza, para jar la base imponible en el cobro del impuesto forestal.
Reglamento de tenencia de animales silvestres en cautiverio (decreto 28312-MINAE) Nuevas entidades del MINAE
Se basa en la Ley de Conservacin de Vida Silvestre. Considera a las personas fsicas o jurdicas autorizadas para tener especies en cautiverio como depositarios administrativos .
Comisin Nacional Lapa Verde Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad. Comisin de trabajo del Plan de Ordenamiento Ambiental, Ocina de Gnero y Ambiente. Programa Nacional de Humedales. Refugio Nacional de Vida Silvestre Caletas. Area de recarga acufera de la cuenca del ro Bananito. Zona protectora del cerro Chompipe. Refugio de Vida Silvestre El Pramo. Convencin Interamericana para la Proteccin y Conservacin de las Tortugas Marinas Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservacin de los Delnes entre la Repblica de Costa Rica y los Estados Unidos.
Areas protegidas nuevas
Otras
Fuente: Jimnez y Rodrguez, 2000.
222
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 4.7
La participacin de las mujeres en las instituciones pblicas relacionadas con el ambiente

En la gestin pblica del ambiente, sobresale el nombramiento de una mujer como Ministra del ramo. Sin embargo, el 75% de los trabajadores del MINAE son hombres. Una importante proporcin de las mujeres que laboran en esta institucin lo hacen en puestos secretariales y miscelneos. Hace algunos aos esta inequidad se poda justicar por el hecho de que existan muy pocas mujeres tcnicas o profesionales en estos campos. Sin embargo, hoy la realidad es otra y existe una gran cantidad de mujeres profesionales del sector de recursos naturales desempleadas o subempleadas. Por ejemplo, slo el 25% de las profesionales forestales tienen condiciones laborales estables. Si se analiza la composicin por sexo de los puestos en las distintas dependencias, se encuentra que el desbalance en perjuicio de las mujeres est concentrado en las Areas de Conservacin, donde su participacin es apenas del 20%; en la administracin central y el Departamento de Geologa y Minas ronda el 45%. Solamente en el SINAC las mujeres son mayora (52%). En cuanto a la participacin en instancias de nivel nacional, nicamente en la Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad la participacin de las mujeres es equitativa. En el resto de las instancias ni siquiera superan el 30%, y es nula en el caso la Junta Administrativa de FONAFIFO.
CUADRO 4.17
Participacin ciudadana en instancias nacionales del sector de recursos naturales, por sexo
(porcentajes)
Instancia
Consejo Nacional Ambiental Consejo Nacional de Areas Conservacin Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad Ocina Nacional Forestal Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Covirenas
Mujeres
14 29 50 25 0 18
Hombres
86 71 50 75 100 82
Fuente: Ocina de Gnero, MINAE.
En las Areas de Conservacin que tienen constituidos sus Comits Regionales, la participacin relativa de los hombres en todos los niveles y en todas las reas estudiadas es muy superior a la de las mujeres. Un caso excepcional es el del Area de Conservacin Amistad-Pacco, donde el nivel poltico o de direccin lo ocupa una mujer. En materia de jefaturas, la representacin de la mujer en todas las reas es inferior al mnimo aceptable (40%). Unicamente en Guanacaste las profesionales cientcas y tcnicas alcanzan una participacin signicativa.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
223
diferenciadas para este tipo de produccin, as como de incentivos y sistemas de informacin que faciliten la toma de decisiones y la denicin de polticas oportunas (IDA, CNP , 2000).
Participacin y consulta en la formulacin de polticas ambientales

En la ltima dcada ha sido frecuente la participacin de la sociedad civil en la formulacin de polticas ambientales. Ello, en parte, es consecuencia de un fenmeno mundial, particularmente surgido en la Cumbre de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en 1992. En Costa Rica dos procesos recientes ilustran esta participacin. El primer caso son los Comits de Vigilancia de los Recursos Naturales (COVIRENAS). En 1999, los COVIRENAS atendieron denuncias por irrespeto a la legislacin ambiental vigente
(cacera ilegal, tala y envenenamiento de aguas, desechos, etc), realizaron labores de vigilancia en puestos jos en diferentes carreteras, asistieron a talleres y reuniones de capacitacin, y participaron en la rotulacin para generar una conciencia sobre los recursos naturales y sus componentes, la creacin de viveros forestales-frutales y la siembra de rboles, el cuidado de reas de proteccin y manglares en las zonas costeras, as como en el cuido y posterior liberacin de aves decomisadas. Tambin desarrollaron actividades de educacin ambiental, como festivales ecolgicos, en escuelas y comunidades. Una de las principales preocupaciones de los COVIRENAS a nivel nacional ha sido el impacto de las actividades de caza sobre la fauna silvestre. Un buen ejemplo de ello es el trabajo de denuncia realizado por los COVIRENAS del rea de Conservacin Tempisque, en referencia a la cacera indiscriminada del venado cola blanca en la
RECUADRO 4.8
El banano orgnico de Talamanca: condiciones para la sostenibilidad

A partir de 1995 se inici la produccin de banano orgnico talamanqueo para exportarlo a Europa en papilla deshidratada y ocasionalmente como fruta fresca. El producto es calicado como orgnico porque est en complejos sistemas de policultivo y as est reconocido por varias empresas certicadoras de sello verde en Europa. En realidad se trata de un sistema de cultivo muy antiguo y propio, pero con una especie y variedades que le son relativamente ajenas, porque las musceas no tienen origen indoamericano, sino que han sido incorporadas en las prcticas culturales bribri. Antes de ser comercializado, el banano estaba en pequeas propiedades de policultivo para autoconsumo o huerto Skowak (indgena) que generalmente pertenecan a mujeres. Cuando se empez a vender banano en los mercados europeos por medio de tres empresas intermediarias, rpidamente las reas se extendieron y han llegado a representar un valor econmico igual o superior al pltano que all se siembra comercialmente desde hace veintids aos. Estas dos musceas, junto con una cantidad menor de cacao orgnico, representan una renta econmica considerable para la sociedad talamanquea. Se venden casi 300.000 kilos de banano por mes (en las ncas queda cerca de un 25% de banano que no calica por tamao y calidad y se usa como alimento para los cerdos) y unas 700 familias producen, casi por partes iguales, en terrenos de entre media y una hectrea en promedio. El banano es el cultivo de venta ms reciente entre los bribri-cabcar, pero crece aceleradamente en extensin y en nmero de familias involucradas, ya que tambin puede cultivarse en los piemontes del valle de Talamanca (rea de restriccin del pltano). Se practica totalmente en policultivo, ya que el mercado europeo as lo exige y por ello la estructura de costos es baja en cuanto a aplicacin de agroqumicos y fertilizacin articial. Las chapeas son manuales y mecnicas y se emplea mucha mano de obra. Las mujeres, aunque no tenan capital monetario de inversin, pudieron crear y extender sus pequeas reas de cultivo gracias al prstamo y regalo de cepas de banano entre vecinas, a las chichadas de trabajo que organizaron entre ellas y a la colaboracin de sus maridos, hermanos, padres y amigos. Como dato interesante, un calicado informante que gerencia una intermediaria de banano anota que el cultivo del cacao es casi enteramente realizado por varones, el pltano lo cultivan por partes iguales hombres y mujeres y el banano, en un 70%, mujeres y nias. En Talamanca es comn que las nias y nios tengan ncas de musceas y cras de animales domsticos. La comercializacin de banano ha puesto a las mujeres en situacin ventajosa, ya que les dio acceso al dinero, casi en igualdad de condiciones con respecto a los varones con el pltano y el cacao. Esta situacin las ha puesto en escena positivamente, ha reivindicado y fortalecido su papel histrico dentro de la cultura bribri-cabcar. No obstante, las empresas intermediarias se llevan buena parte de las ganancias. Los intermediarios de pltano calculan conservadoramente que los intermediarios bananeros se llevan como mnimo un 40% de la gestin econmica total. Tambin se nota una presin de las intermediarias bananeras para que los y las productoras importen fertilizantes en forma de abonos orgnicos y otras frmulas permitidas por los compradores europeos y las certicadoras, para mantener la calidad y la cantidad del banano que se produce.
Fuente: Borge, 2000.
224
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
provincia de Guanacaste. En 1999 se prepar un decreto de veda total para el ao 2000 de cacera de especies de fauna, atendiendo las sugerencias formuladas por la Defensora de los Habitantes. Con este decreto se espera dar seguimiento a la preparacin de los estudios tcnicos necesarios para certicar el estado de las poblaciones que se desea someter a la caza. El segundo proceso, de importancia especial en 1999, es la elaboracin de la Agenda XXI, como herramienta para la gestin ambiental participativa en la pennsula de Osa. El Presidente de la Repblica constituy la Comisin Interinstitucional de Alto Nivel de la Pennsula de Osa, mediante una directriz presidencial emitida el 16 de febrero de 1999. En esa comisin, coordinada por la Segunda Vicepresidenta de la Repblica y Ministra del Ambiente y Energa, participan los jerarcas de INVU y el IMAS, de las municipalidades de Osa y Golto, del Ministerio de Seguridad Pblica, el MSP , la CCSS, el MIVAH, el IDA, el MOPT, el PANI, el INCOPESCA y el INCOP . Su objetivo es formular un plan de desarrollo regional para resolver la crisis forestal, la pobreza y el desempleo. Para la formulacin del plan se han realizado ms de cincuenta eventos formales, con una activa participacin de funcionarios de ACOSA y de organismos locales (284 organizaciones comunales, las 3 municipalidades de la zona y 14 direcciones regionales de instituciones del Estado). Se instalaron cuatro mesas de trabajo, para atender los temas de ambiente, produccin, problemas sociales e infraestructura. Las mesas estn constituidas por representantes de cada una de las instituciones del Estado con responsabilidades en los distintos temas, representantes comunales (con espacios destinados especcamente a la participacin de mujeres e indgenas), municipales y de iniciativas productivas privadas. El ao 2000 ser clave para evaluar el impacto real de la Agenda XXI en la gestin del cambio social en la Regin Brunca.
La mancha urbana creci un 80% en once a os

Al medir el cambio de uso del suelo mediante la sobreposicin de imgenes de satlite del mismo grado de resolucin, en un rea total de referencia de 953,98 km 2, los datos reejan una mancha urbana que creci casi un 80% en el trmino de once aos. Este cifra se reere al territorio denido como rea de inuencia inmediata de San Jos, es decir, desde las estribaciones de Ochomogo, en Tres Ros, hasta el Aeropuerto Juan Santamara y desde los cerros de Escaz hasta las estribaciones de los volcanes Pos y Barva. De los 953,98 km 2, la mancha pas de representar un 10,5% en 1988 al 18,8% en 1999 (FUDEU/MIVAH, 1999). Esta relacin podra inducir la idea de que an queda mucho espacio para el uso y aprovechamiento planicado. El problema consiste en la manera en que est dispuesto en el espacio geogrco ese 18,8% de rea construida, y en las tendencias de su crecimiento. Es una forma urbana catica, que se expande en todas direcciones sin planicacin y con escaso control. La expansin fsica se da en todas los puntos del espacio geogrco metropolitano, con un gran impacto en los cantones de Desamparados, Alajuelita y Escaz en la parte sur. En la parte noreste es especialmente impactado el cantn de Coronado. Lo mismo ocurre en la zona entre Santo Domingo, San Pablo y Heredia, y a lo largo de la autopista General Caas, hacia el oeste del Valle Central. La ciudad se expande a lo largo de los principales ejes viales, hecho que refuerza el carcter estratgico de la vialidad y de su adecuada planicacin. La ausencia de una poltica vial urbana coherente resulta en mayor congestin y mayor consumo de energa, sin mencionar los impactos en la salud pblica (recuadro 4.6). Es notorio el fuerte crecimiento lineal a lo largo de la carretera Braulio Carrillo, que comunica con la zona atlntica del pas, y que hizo accesible la parte noreste del Valle Central, de una gran belleza escnica, pero de una gran fragilidad ambiental que hoy es amenazada por la desenfrenada expansin residencial e industrial. El comportamiento que se observa por medio de las imgenes de satlite corresponde con los datos que arrojan los estudios de poblacin realizados para el MIVAH (MIVAH, 1999). La Regin Central, y en particular la GAM, constituyen la principal zona de atraccin poblacional del pas. Esto debe analizarse con ms detenimiento. El ncleo urbano principal de la Regin Central est conformado por los cantones de San
La gest in del riesgo La desordenada metropolizacin crea una fuerte vulnerabilidad del centro neurlgico del pas
En los ltimos diez aos el Valle Central ha experimentado una explosin urbana. Es sin duda la regin donde estn sucediendo los mayores cambios en el territorio nacional, con tasas de expansin urbana muy altas y con capacidades cada da ms limitadas de planicacin y ordenamiento, lo que implica serias consecuencias ambientales para otras regiones del pas.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
225
Jos, Tibs, Goicoechea y Montes de Oca, que no son zonas atractoras de poblacin; por el contrario, son zonas expulsoras, como demuestra el hecho de que varios de sus distritos han perdido poblacin. La zona que crece es la que se denomina resto de la regin Central, y que corresponde a las zonas perifricas del Area Metropolitana de San Jos (AMSJ) y de la GAM. En particular crece en las zonas de menor desarrollo relativo de la GAM. Entre 1975 y 1995 el cantn de Coronado creci un 184,7%; Patarr, en el cantn de Desamparados, un 1009%; el distrito de San Felipe, en Alajuelita, un 451% y el distrito de La Trinidad, en Moravia, un 242,7%.
Graves consecuencias de la metropolizacin desenfrenada

Las consecuencias de los patrones actuales de crecimiento urbano presentan sntomas de insostenibilidad a mediano y largo plazos. Si se relaciona la mancha urbana con las restricciones ambientales que existen en el Area Metropolitana, se observa una gran cantidad de conictos socioambientales. El crecimiento de la GAM no respeta las reas naturales de amenaza y, en general, el medio ambiente.
En la actualidad las principales zonas de recarga acufera, en especial la zona noreste del Valle Central, estn amenazadas por la contaminacin de los euentes residenciales y de las actividades agrcolas intensivas en insumos qumicos, al punto que existe una alta probabilidad de que en los prximos diez aos las fuentes de agua de esas zonas queden inhabilitadas para el consumo humano, como resultado de la inltracin de contaminantes (Astorga et al, 1999; y Miranda, 2000). Desde el punto de vista energtico la forma de expansin urbana es ineciente, pues eleva los costos de desplazamiento por el aumento de las distancias y el incremento de los medios de transporte individual, lo que a su vez se convierte en el factor determinante de los altos niveles de contaminacin atmosfrica, como resultado de las emisiones de fuentes mviles. A lo sealado es necesario agregar que el patrn de expansin urbana genera una creciente segregacin del territorio metropolitano. Los sectores de menores ingresos son empujados a agruparse en zonas geogrcas crticas, donde se desarrolla un proceso circular de degradacin econmica, social y ambiental. Existe una tendencia a perder la tradicional heterogeneidad socioeconmica de
RECUADRO 4.9
Planes estratgicos urbanos: ejemplos de participacin para un mejor manejo del territorio
Con el n de promover el uso sostenible del territorio urbano, el Programa de Investigacin en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS), de la Universidad de Costa Rica, ha realizado planes estratgicos territoriales participativos en el cantn de Grecia y en las ciudades de San Ramn y Gupiles. Este trabajo implica un proceso de participacin social que permite, entre otras cosas, una determinacin clara de objetivos y prioridades colectivas y especcas, contrastar necesidades e intereses contradictorios y denir los problemas ms importantes de la comunidad. Los planes relacionan las capacidades analticas, conceptuales, tecnolgicas y de diseo de soluciones de un grupo de investigacin, con las necesidades y aspiraciones de una comunidad en el mbito territorial, con el n de producir conocimientos, conanza, documentos, grupos organizados y entusiasmo para mejorar el manejo del territorio. Las lecciones derivadas de la prctica de planes estratgicos urbanos son las siguientes: Los intereses de todos deben ser representados en el proceso. Los abusos de cualquiera deben ser vigilados y limitados. Muchas de las partes tienen intereses contrapuestos, pero tambin aspiraciones comunes. Es necesario resaltar las segundas y negociar y reducir los primeros.
Fuente: ProDUS, UCR.
226
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
ocupacin social de territorio, pues la familias de mayores ingresos tienden a su vez a agregarse en las zonas con mejores condiciones geogrcas, paisajsticas y ambientales y con mejor equipamiento urbano.
Los desechos slidos son un serio problema ambiental

La situacin de los desechos slidos constituye uno de los problemas ambientales ms serios del pas, por el ritmo de crecimiento de los volmenes generados, los problemas ligados a su procesamiento y disposicin y las controversias relacio nadas co n la ubicaci n de relleno s sanitarios.
El pas genera una gran cantidad de desechos

Hoy en da, en los diversos vertederos utilizados por las municipalidades se recibe, cada ao, alrededor de 836.064 toneladas mtricas de residuos recolectados, segn una estimacin realizada por el IFAM13. El el Valle Central es la regin que ms genera desechos y que tiene mayores dicultades para ubicar lugares para su disposicin. El 46% de los desechos recolectados en el pas es generado en la provincia de San Jos (cuadro 4.18). Durante el perodo 1978-1999, los cantones Central de San Jos, Desamparados y Goicoechea presentaron las mayores tasas de crecimiento en generacin de desechos (Alvarado y Lpez, 2000). Resulta preocupante que, en poco menos de veinte aos, el cantn Central de San Jos haya duplicado su generacin de basura. Sin embargo, es ms alarmante que el resto de los cantones agrupados en COCIM cuadruplicara su produccin de deyecciones. En todo caso, la que muestra el mayor crecimiento del perodo es la recolecci n particular, que incluye to do s lo s desechos slidos recolectados por entes distintos a las municipalidades y que son depositados en los vertederos controlados por stas. Tal recoleccin puede tener origen domiciliario, comercial, industrial, e incluso hospitalario. Entre otras razones, su vertiginoso crecimiento se debe a una mayor participacin de pequeas empresas reco lecto ras y transpo rtistas independientes dedicados a la recoleccin de escombros o desechos industriales, as como a un mayor control por parte de las autoridades pblicas hacia algunas actividades que generan abundantes residuos slidos (construccin, benecios de caf, diversas industrias, etc.).
Entre el 15% y el 20% de los desechos que llegaron a vertederos controlados en 1999 fue transportado por empresas privadas, como la rma W PP Continental de Costa Rica S.A., que acta en ocho cantones del rea Metropolitana y administra un vertedero en San J os de Alajuela14. A escala nacional, en 1990 haba registradas 28 microempresas de recoleccin de residuos slidos, caracterizadas por brindar sus servicios en cantones del rea rural, por contratacin municipal o por acuerdo directo con las comunidades (WASTE-IPES-ACEPESCA, 1996). Se estima que en el pas existe un camin recolector por cada 3.896 abonados, y que un pen recolector debe dar servicio, por mes, a un promedio de 907 usuarios registrados. En buena medida esta falta de recursos tiene que ver con los sistemas de cobro de las tarifas a los usuarios, que en la mayora de los casos se encuentran desactualizadas. Actualmente existe un acumulado de 2.602 millones de colones pendientes de cobro; de este total, ms del 50% corresponde a deudas de los abonados de San Jos.
Los esfuerzos de separacin y reciclaje son todava dbiles

A pesar de los esfuerzos aislados que realizan municipalidades y organizaciones no gubernamentales, Costa Rica carece de un sistema estructurado de recuperacin nacional y de una disposicin aceptable, que estimule una cultura del desecho til y el residuo inocuo. A partir de 1990, con el desarrollo de una industria que basa sus procesos en el reciclaje de materiales y envases, se increment la recoleccin de papel, cartones, peridicos y envases de vidrio, metal y aluminio. Recientemente han surgido pequeas industrias recicladoras de plstico post-consumo de las plantaciones bananeras y de envases de polietileno tereftalato (PET), utilizados por la empresa PANAMCO como fuente de combustin en la industria cementera. Como ejemplo de las dimensiones de la recoleccin, tan slo en 1997 se recuperaron 36 millones de latas de cerveza (aluminio) (Castro Thames, 2000). Las principales modalidades de empresas recuperadoras pueden clasicarse en tres grupos. En primer lugar estn los pequeos y medianos empresarios, que en su mayora trabajan en unidades de tipo familiar y recogen materiales reciclables despus del consumo, residuos industriales y basura domstica, que luego venden a las grandes empresas recuperadoras. Utilizan medios
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
227
GRAFICO 4.3
Costa Rica: generacin de desechos slidos segn origen de recoleccin. Varios aos
(miles de toneladas mtricas)
400
300
200
100
0 1978 1983 1988 1993

Central San Jos
1998
1999
Particulares
Resto COCIM
Fuente: Departamento de Saneamiento Ambiental, Municipalidad de San Jos.
CUADRO 4.18
Algunos indicadores de la recoleccin municipal de desechos a/

Detalle
Camiones recolectores Vagonetas Camiones Chapulines Operadores de recolector Peones recolectores Supervisor /capataz Total de abonados b/ Toneladas recolectadas, por mes
San Jos Alajuela

78 9 4 93 305 13 255.024 26.936 16 3 12 32 102 1 108.568 9.221
Cartago
15 4 1 20 72 2 67.468 7.679
Heredia Guanacaste Puntarenas

14 2 1 17 51 73.512 6.267 14 3 1 18 51 26.376 4.117 8 7 4 19 56 40.388 6.336
Limn
10 1
Total
155 29 22 2 210 666 18 603.780 65.294
11 29 2 32.444 4.738
a/ Estudio realizado entre marzo y junio del 2000. b/ Inscritos en los registros de las municipalidades del pas.
Fuente: Seccin de Investigacin y Desarrollo Municipal, Direccin de Gestin Municipal, IFAM.
228
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
de transporte que van desde un carretn hasta camiones pequeos o pick ups. Se calcula que existen aproximadamente 100 de estos empresarios, 40 de los cuales estn integrados en la Cmara Nacional de Empresarios Recuperadores y Recolectores de Desechos Slidos (CANARDES), constituida en 1996. Tambin operan numerosas organizaciones sin nes de lucro, que recolectan principalmente desechos domiciliarios, mediante visitas directas y la recepcin en centros de acopio en lugares pblicos; tal es el caso de las Aldeas SOS, los Hogares CREA, los Hogares Albernia, y la Fundacin Nios en Nuestras Manos (FUNEM), entre otros15. Todas estas pequeas y medianas empresas recuperan materiales reciclables mediante la compra directa a las unidades generadoras, sean domsticas o comerciales. Un segundo grupo son las grandes empresas, que adems de comprar materiales a los pequeos y medianos empresarios recuperan desechos en patios y parques industriales, instituciones y empresas comerciales. Con su acopio, las grandes empresas pro veen directamente a las industrias recicladoras y tambin exportan a Centroamrica y Estados Unidos. Poseen una otilla de vehculos, empleados, bodegas o centros de acopio y cierto nivel de tecnologa (mquinas trituradoras, densicadoras y compactadoras), para dar mejor calidad o valor agregado a sus materiales. Muchas de estas grandes empresas fungen como intermediarias entre los pequeos y medianos recuperadores y las empresas recicladoras, pues en algunos casos es necesario abastecer un tonelaje mnimo para tener acceso a contratos con las grandes empresas recicladoras. Tienen entre 10 y 50 empleados y en su mayora se localizan en San Jos. Finalmente estn las industrias recicladoras, que con excepcin de la Cervecera Costa Rica slo compran a los empresarios registrados como sus proveedores directos. Un recuento de las principales empresas dedicadas a esta actividad 16 indica que hay al menos 23 rmas, 7 dedicadas al reciclaje de metales, 7 que trabajan con papel y cartn, 8 en tratamiento de plstico y slo una en vidrio (Espacio Consultores, 1998). Adems existen algunos proyectos impulsados por organizaciones comunales y no gubernamentales, que integran campaas educativas, de sensibilizacin y de apoyo a iniciativas comunitarias de recuperacin (cuadro 4.19). Aunque han crecido en nmero, cobertura y recursos aplicados, las organizaciones dedicadas a la recuperacin de materiales, como las recicladoras, carecen de estudios tcnicos que cuanti-
quen y permitan ubicar territorialmente la rentabilidad de lo recuperado y de lo reciclable, por segmentos de poblacin o composicin fsica de los desechos17. Tampoco se cuenta con una medicin actualizada del alcance de las microempresas, que permita valorar el impacto econmico de esta actividad en todo el pas, pero en general se considera como una actividad subutilizada. Tambin participan en las tareas de recuperacin y reciclaje los buzos. Estas son personas de muy bajos ingresos, cuyo modo de vida depende de su trabajo de recuperar residuos directamente en los vertederos. Adems, algunos trabajadores municipales rescatan desechos destinados al camin recolector y encuentran as una fuente complementaria de ingresos, al vender lo recuperado. El reciclaje a partir de desechos separados y recuperados es mnimo en relacin con su potencial18. El principal cuello de botella se identica en la falta de segregacin en la fuente generadora de los desechos slidos. Mientras no exista este tipo de clasicacin, ese impacto seguir estando por debajo de su potencial.
La disposicin nal de los desechos slidos: muchos problemas, pocas esperanzas

El vertedero de Ro Azul, que recibe el 53% de los desechos generados en el pas, agot su vida til hace por lo menos nueve aos. A pesar de ello, sigue siendo la nica respuesta inmediata para ms de 1.500 toneladas diarias de residuos slidos generadas por las ms diversas fuentes de los cantones ms poblados. En 1999 el vertedero pas a manos de las municipalidades de La Unin y Curridabat, por rdenes del Ministerio de Salud, que les cedi su administracin por cinco aos. Anteriormente el vertedero era administrado por el COCIM. Aunque el inadecuado manejo de los desechos slidos se convirti en emergencia nacional al inicio de la dcada, las referencias a este problema datan de cuarenta aos y ms. El 80% de los sitios utilizados como vertederos de desechos slidos por las municipalidades del pas no cumple con el mantenimiento mnimo 19. Durante 1999, el Ministerio de Salud cerr el lugar que las municipalidades de San Pablo, Santo Domingo, San Isidro y San Rafael de Heredia usaban como vertedero de los desechos recolectados, por problemas de contaminacin ambiental. Los rellenos sanitarios manuales o mecnicos son ms comunes en las comunidades rurales, como Cervantes de Alvarado (recuadro 4.10),
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
229
CUADRO 4.19
Proyectos de participacin ciudadana en el manejo de desechos

Organizacin
ACIAR Asociacin VECINOS Proyecto de manejo de desechos ASOPROQUEPOS ASEPALECO Comunidad, colegio, MINAE COFERENE Comunidad Empresarios Tursticos
Zona geogrca
Goicoechea, Tibs y Moravia. Barrio Sagrada Familia Santo Domingo, Heredia Quepos Paquera, Lepanto y Cbano Abangares San Ramn de Alajuela Tortuguero Puerto Viejo, Limn
Componentes
Educacin y apoyo a iniciativas de recuperacin Educacin y centro de acopio Organizacin comunitaria apoyada por la municipalidad y grupos comunitarios Reciclaje Educacin, reciclaje y rellenos sanitarios Recuperacin y cultura de no desechos Educacin y actividades productivas Biodigestor Recuperacin de desechos slidos secos
Fuente: Alvarado, 2000.
Tarraz, Alfaro Ruiz, San Ramn y Carrillo. Sin embargo, no son pocas las experiencias de disposicin nal mediante rellenos sanitarios que han degenerado en vertedero s semico ntro lado s. Ejemplo de ello son los casos de Liberia, Turrialba, San Carlos y Tarraz. Las provincias de Guanacaste, Puntarenas y Limn son las que presentan mayores problemas respecto al manejo de los desechos, que en su mayora son dispuestos en vertederos sin control o a cielo abierto, lo cual implica poco o ningn tratamiento tcnico (compactacin, entierro, etc.). Las propuestas de corto plazo para solucionar esta grave situacin brillaron por su ausencia en 1999. A escala nacional, los vertederos a cielo abierto o sin control son la nota predominante; de hecho el 47% de las municipalidades dispone de sus desechos de esta forma. Aunque los problemas expuestos sobre los desechos recolectados son muy preocupantes, lo cierto es que stos representan dos terceras partes del total que se genera en el pas (Baviera, 1996). Un tercio de los desechos slidos, de las ms diversas fuentes, no es recolectado. Su disposicin nal (sin registro, ni apoyo, ni control), depende del tratamiento que le dan las unidades generadoras. Un sitio preferente para botar los desechos es la cuenca del ro Trcoles. Son alarmantes los datos de un estudio realizado en 1997 por el ICAA sobre los desechos slidos que arrastran los auentes de la cuenca del ro Trcoles y que diariamente van a parar al golfo de Nicoya (ICAA, 1997).
A estos datos sobre desechos slidos no recolectados, se puede agregar los registrados para cada regin de planicacin por la Encuesta de Hogares y Empleo (INEC, 1995; Espacio Consultores, 1998). En la Regin Central la proporcin de desechos no recolectados es menor al resto del pas (aunque por su volumen constituye un serio problema). El resto del pas muestra tasas de recoleccin de desechos muy bajas, principalmente en las zonas rurales. En las regiones Huetar Norte, Brunca y Chorotega no se recoleta el 60% de los desechos. Los mtodos de disposicin nal de los desechos no recolectados dieren entre una regin y otra, debido al espacio fsico disponible, la cercana de los ros o simplemente el tipo de clima. En la Regin Central, la prctica ms comn es lanzar los residuos a los ros y a los lotes baldos. Slo en el Area Metropolitana se identicaron setenta basureros clandestinos, con aglomeraciones de ms de diez toneladas de desechos slidos. De lo no recolectado, cerca de un 38% se lanz a los ros y un 40% se tir en lotes baldos. En las regiones Chorotega y Pacco Central la quema es la prctica ms comn, en tanto que en las regiones Huetar Atlntica y Huetar Norte el hueco casero cumple las veces de vertedero.
Mayores esfuerzos en materia de desechos hospitalarios

Este tipo especial de desechos es producido por instituciones de salud y otras relacionadas,
230
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 4.10
El relleno manual de Cervantes

En julio de 1992 entr en funcionamiento el relleno manual donde se depositan los desechos de Pacayas, Capellades y Cervantes, pero a diferencia de lo que sucede en otros lugares del pas, los vecinos no objetan su funcionamiento y, ms bien, se preparan para clasicar la basura desde sus hogares, ocinas, centros educativos, ncas y comercios, pues la Municipalidad del cantn de Alvarado iniciar la recoleccin de basura separada en el ao 2001. La recoleccin ronda las veinte toneladas semanales, pero en el relleno se deposita una cantidad menor, por dos razones: porque la Municipalidad destina un da a la semana para recolectar slo latas y vidrio, y porque una vez que la basura llega al sitio, tres empleados de la Municipalidad y del Concejo de Distrito de Cervantes abren las bolsas y rescatan los materiales susceptibles de reciclaje, como latas, papel, envases plsticos y vidrio. Las ganancias derivadas de la comercializacin de estos productos quedan en manos de los empleados municipales. Adems de rescatar materiales, los peones van levantando las chimeneas para canalizar los gases resultantes del proceso de descomposicin, construyen los drenajes para lixiviados, colocan la basura irrecuperable en las trincheras y la cubren con tierra. Antes de 1992 no exista servicio de recoleccin de basura en estos lugares. Al principio algunos vecinos mostraron cierta oposicin, principalmente en cuanto a asumir el pago de la tarifa respectiva. La Agencia Espaola de Cooperacin Internacional nanci las obras de infraestructura (dos millones de colones) y pag la operacin del sitio durante los tres primeros meses, mientras la Municipalidad pona al da el registro de usuarios y estableca las tarifa necesaria para recuperar el costo y mantener la operacin. En la actualidad se atiende a 5.500 habitantes (una cobertura del 65%) y la tarifa, jada en 270 colones trimestrales por familia, sufraga los costos de recoleccin y operacin del relleno. La morosidad es baja, pues desde el inicio se incluy el pago por recoleccin en el mismo recibo con el que se cancela el agua y los impuestos municipales. Aunque la vida til del sitio actual est por concluir, no se presenta oposicin en ninguno de los sitios evaluados para instalar el prximo relleno, pues la iniciativa cuenta con el apoyo de los vecinos.
Fuente: Campos, 2000.
como farmacias, laboratorios, clnicas veterinarias, etc. Los residuos se disponen en los vertederos y son tratados de la misma manera que los provenientes de las unidades domsticas, comerciales e industriales. Con el n de facilitar un manejo ms adecuado de estos desechos, el Comit de Infecciones Intrahospitalarias de la CCSS tom medidas al interior de los hospitales y clnicas, que incluyen: la clasicacin de residuos segn su peligrosidad; etiquetado, envase y depsito distintivo del material biopeligroso; trazado de rutas al interior de los hospitales, para evitar contagio; medidas de seguridad ocupacional para lo s trabajado res que manipulan esto s residuos. Las 4.378 camas de los principales hospitales del pas produjeron en 1999 cerca de 16,8 toneladas diarias de residuos, dato muy similar al de 1995, probablemente porque no ha variado sustancialmente el nmero de camas, no se ha construido ms hospitales y, por el contrario, se ha intentado reducir el tiempo estimado por uso de cama/paciente. Los residuos peligrosos representan un 45% del total de los desechos hospitalarios (Alvarado, 2000). Durante el ao en estudio, las autoridades de salud realizaron esfuerzos para clasicar y manejar estos desechos, con base en su grado de peligrosidad para la comunidad intrahospitalaria. La CCSS invirti 300 millones de colones en pro-
gramas de saneamiento bsico y en la adquisicin de equipo para desinfeccin, destruccin de materiales y disposicin especializada. Adems, la Comunidad Europea don 55 millones de colones en equipo que incluye un camin especial para el transporte de residuos peligrosos. El Hospital Mxico dispone de un equipo especial para el tratamiento de los desechos peligrosos, capaz de tratar hasta dos toneladas diarias de tales residuos. Asimismo, en un hospital privado se instal un incinerador para tratar los desechos peligrosos. Si bien esto representa una primera segregacin entre residuos peligrosos y no peligrosos, tambin es cierto que este tipo de disposicin ocasiona daos al medio ambiente, por la generacin de gases y cenizas nocivas20.
Las deyecciones industriales: una experiencia positiva en la agroindustria cafetalera

Histricamente, los desechos industriales han constituido una fuente importante de contaminacin, en buena medida por falta de regulacin y control. La disposicin ms sobresaliente en esta materia fue el decreto 27001 del MINAE, de 1998, que reglament el vertido de los desechos industriales peligrosos21. Pero es en este campo donde la iniciativa privada ha desarrollado una experiencia muy posi-
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
231
RECUADRO 4.11
El sumidero del Valle Central: externalidades y costo ambiental en el golfo de Nicoya

El proyecto de investigacin Costo de la degradacin de las aguas que desembocan en estuarios: el golfo de Nicoya, un caso de estudio , desarrollado por el Centro Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible (CINPE) en conjunto con el Laboratorio de Qumica Marina de la Universidad Nacional (UNA), busca contabilizar el costo total de la degradacin de las aguas que ingresan al golfo de Nicoya. Ese valor podr medir la magnitud del costo anual, reconociendo monetariamente las externalidades del ciclo hidro-social en las cuencas del golfo. La mayora de las descargas de residuos slidos y lquidos se vierte sin ningn tratamiento, lo que ha provocado una serie de perturbaciones en los cauces receptores, tales como agotamiento de oxgeno, desaparicin de especies acuticas y presencia de agroqumicos en cantidades considerables. Se ha detectado tambin la existencia de metales pesados en algunos cauces de las cuencas, as como altas densidades de coliformes fecales y grandes cantidades de slidos en suspensin y sedimentables, producto de la erosin de los suelos. Con una extensin aproximada de 8.077 km2, las cuencas de los ros Trcoles, Tempisque y Barranca albergan una poblacin cercana a los 2,2 millones de habitantes (65% de la poblacin del pas). Se estima que cerca de 1.892km2 de dichas cuencas presentan reas boscosas; las restantes reas estn siendo destinadas a diferentes actividades (pasto, agricultura, urbanismo, entre otras). Las cuencas Trcoles, Tempisque y Barranca presentan altos niveles de depreciacin de su capital natural, como consecuencia de que se carece en gran medida de sistemas de tratamiento de los desechos de las actividades humanas, los cuales escurren por las cuencas va ujos hdricos superciales y sub-superciales para ser depositadas en el golfo. Se ha estimado que cerca de 73.910.000 m3 de aguas negras por ao recorren las tres principales cuencas que drenan en el golfo de Nicoya, asi como un promedio de 93 TM diarias de desechos slidos provenientes de la cuenca ms urbanizada del ro Grande de Trcoles. Utilizando tcnicas de valoracin de mercado y no mercado, se ha realizado un esfuerzo por valorar monetariamente los costos ambientales anuales generados por la intervencin humana econmica y no econmica de los sectores mencionados. Como punto de inicio para la valoracin, se utiliz el valor de mercado de los costos de reemplazar la degradacin para regresar el recurso hdrico a los estndares de calidad establecidos por las entidades reguladoras. Los costos de desechos no tratados y depositados en el estuario se contabilizan como una forma de valorar la magnitud anual del problema.
Fuente: CINPE-UNA.
CUADRO 4.20
Contaminacin en la cuenca del ro Trcoles. 1999

Origen
Lquido industrial Lquido domstico Varios desechos slidos Varios desechos animales Otros
Contaminante
Porcentaje
23 40 14 16 7
Pinturas, abonos, pesticidas, agroqumicos, aceites, combustibles, solventes Jabones, desechos sanitarios, aguas servidas, desinfectantes Botellas, aluminio, bolsas plsticas, muebles, artculos electrodomsticos, madera, ropa Cadveres y desechos orgnicos Varios
Fuente: Laboratorio Nacional, ICAA.
tiva, particularmente en los benecios procesadores de caf (la Liga Agroindustrial de la Caa avanza en el mismo sentido). De los 115 benecios de caf existentes en el pas, el 98% recicla aguas de uso industrial, el 85% ha introducido tratamientos secundarios (ltros anaerbicos, lagunas de rehabilitacin, de oxidacin, de lodo,
sedimentacin y tamices para separacin de partculas a 0,75 milmetros); el 95% cuenta con separacin, tratamiento y disposicin nal adecuada de la broza del caf; el 75% vari su proceso de transporte a uno sin cargas orgnicas, y el 100% redujo el consumo de agua (de 6 a 0,2 metros cbicos por fanega). El resultado de este esfuerzo se
232
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
reeja ya en el hecho de que slo un 5% de los contaminantes encontrados en el ro Trcoles proviene de benecios cafetaleros (Alvarado, 2000).
Una respuesta gubernamental insuciente

Ciertamente, la inadecuada disposicin de desechos slidos no es slo un problema gubernamental. Un factor muy importante son los valores y prcticas de la poblacin, acostumbrada a ver los desechos nicamente como basura y a deshacerse de ellos lejos de la casa, sin mayor responsabilidad. Sin embargo, tambin es cierto que una respuesta gubernamental insuciente es parte del problema. La dcada de los noventa pasar a la historia por la inhabilidad de los diferentes gobiernos para dar solucin al problema de la disposicin nal de los desechos slidos. A los reiterados anuncios de cierre tcnico del vertedero de Ro Azul siguiero n lo s decreto s ejecutivo s que ordenaban su reapertura, y las negociaciones con representantes de las comunidades vecinas. En 1999 se decidi, mediante el decreto ejecutivo 27781, mantener en operacin ese vertedero, a nueve aos de haber expirado su vida til. Adems de este nuevo retraso, la Comisin Nacional de Emergencias y el Ministerio de Salud han dispuesto que la administracin de Ro Azul sea respo nsabilidad de las municipalidades de La Unin y Curridabat. Como parte de su respuesta a la crisis generada por la situacin de los desechos slidos, la Administracin Rodrguez ha propuesto la creacin de seis rellenos sanitarios regionales: tres en el Cantn Central de San Jos (en los sectores oeste, sur y este del rea Metropolitana) y tres en las zonas de Cartago, Puntarenas y el occidente de la Meseta Central. Asimismo, ha planteado la creacin de nueve rellenos sanitarios locales en Tarraz, Oreamuno, Jicaral, Sarapiqu, San Pablo, San Rafael y Santo Domingo de Heredia, Filadela y Santa Cruz. Tambin se ha noticado a 38 de los 42 cantones que disponen de sus desechos a cielo abierto, la obligacin de iniciar los trmites necesarios para convertir sus vertederos en rellenos sanitarios y se ha modicado reglamentos y leyes para sancionar a quienes lancen desechos en zonas pblicas. La dicultad para establecer vertederos se evidencia en el inters de las autoridades por reabrir una posibilidad que haba sido descartada: el tajo Electriona, ubicado en las cercanas del precario La Carpio, en La Uruca, que ser la nueva
ubicacin para el relleno sanitario del Cantn Central de San Jos, nalmente anunciada en el ao 2000. La obra fue adjudicada a la canadiense Empresa Berthierville Incorporada (EBI), con una oferta en la que destaca la separacin, el reciclaje, la reutilizacin y la disposicin en forma especializada para cada tipo de desecho, en lo que se ha llamado Parque de Tecnologa Ambiental. EBI ofreci una capacidad de tratamiento para un promedio de 500 a 700 toneladas mtricas de basura diarias22.
El control ambiental est poco desarrollado

La SETENA: debilidad administrativa e inestabilidad nanciera 23
La Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA), rgano de desconcentracin mxima del MINAE, fue creada en 1995 por la Ley Orgnica del Ambiente. Tiene la potestad de dirigir el sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) y funge como el principal ente evaluador y contralor de los impactos ambientales generados por actividades productivas y obras de infraestructura pblica y privada. En particular, tiene a su cargo la aprobacin y el seguimiento de las evaluaciones de impacto ambiental del proceso de desarrollo. A pesar de su enorme responsabilidad de orientar el pas hacia metas de desarrollo sostenible, la SETENA no ha logrado incidir fuertemente en este proceso, por una serie de problemas de carcter nanciero, administrativo e institucional. Desde sus inicios ha sufrido de una gran inestabilidad administrativa y un desnanciamiento crnico. La Secretara tiene una tasa muy alta de rotacin de personal de mando poltico, a pesar de que el articulo 88 de la Ley Orgnica del Ambiente estipula que los funcionarios deben ser nombrados por perodos de seis aos. As, desde su consolidacin a nales de 1995, la Secretara ha tenido siete secretarios generales, la mitad de ellos desde 1998. En 1999 pas por la mayor inestabilidad institucional de su historia, ya que cambi cuatro veces de secretario general. Adems, pocos integrantes del personal tcnico han laborado con la Secretara desde su integracin. Por lo tanto, la memoria institucional se ha diluido y no se ha podido formar un grupo de trabajo que madure como equipo. La SETENA est constituida por representantes prestados de varias instituciones gubernamentales, incluidas las universidades estatales. Antes de ingresar a la Secretara, la mayora de los funcionarios cuenta con poca experiencia en la teora o
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
233
prctica de las evaluaciones de impacto ambiental y muchos de ellos nunca reciben capacitacin formal en el tema. Por esta razn desconocen cmo se debera incorporar su conocimiento tcnico en las evaluaciones y en la toma de decisiones. La Unidad Tcnica, a cargo de las tareas de control ambiental y seguimiento de los estudios de impacto ambiental, est compuesta por 24 empleados, de los cuales slo 15 son tcnicos especializados en materias anes a los anlisis de impacto. Tiene ms de 800 expedientes de proyectos, inversiones y procesos productivos acumulados de aos anteriores, que son objeto de seguimiento espordico. En 1999 este equipo aprob 491 proyectos y tuvo que visitar y supervisar 239, con slo tres vehculos para hacer inspecciones de campo preliminares y para dar seguimiento a los requisitos ambientales de proyectos aprobados en todo el territorio nacional. Muchas de las insuciencias tcnicas de la SETENA son subsanadas por la va de las regencias ambientales externas. Unas 220 de los 491 resoluciones dictadas por la Secretara en 1999 se dieron bajo la modalidad de declaracin de compromisos ambientales, en que el inversionista se compromete a disear un plan de gestin ambiental, que ser luego comprobado y seguido por un responsable ambiental. Esta modalidad recae en especialistas, expertos y consultores registrados en el padrn de la SETENA. No obstante, la Secretara tiene un mandato que hace que sus resoluciones sean obligatorias y vinculantes; asimismo, su control y desempeo son objeto de escrutinio pblico. Los bajos salarios y la ausencia de condiciones bsicas para cumplir con tareas de seguimiento y control tambin representan un desestmulo para la funcin pblica. La gura del Secretario General es expuesta a la constante tensin entre lo publico y lo privado, el inters particular y el bien comn. Esto explica en buena medida la altsima rotacin de personal, la permanente inestabilidad administrativa y la prdida de memoria institucional.
tanto del bosque como del subsuelo. Las impugnaciones incluyen el caso de 120 planes de manejo forestal otorgados en la pennsula de Osa. Una buena parte de los casos de delitos ecolgicos por deforestacin son tramitados por scales locales. La Fiscala del Ambiente cuenta con tres plazas, para tramitar, analizar y dar seguimiento a los casos. Como en muchos otros sectores, la aplicacin de la ley genera procesos legales. Sin embargo, en materia ambiental la va penal es an muy limitada. El artculo 132 de la Ley de Vida Silvestre trata sobre el control de vertidos, y ha permitido impugnar industrias y actividades que generan contaminacin ambiental y uvial. Mucho ms difcil es regular la actividad domestica y su impacto en cuanto a vertidos de aguas negras, aguas usadas y desechos slidos.
La respuesta ante los desastres y la nueva Ley de Emergencias

1999: un ao sin mayores desastres
Comparado con otros aos, 1999 fue un ao sin mayores calamidades para Costa Rica. Los acontecimientos ms notorios fueron las inundaciones provocadas por el ro Tempisque en Guanacaste, en setiembre y octubre. Desde mediados de agosto de ese ao, y hasta principios de octubre, la Regin Chorotega, la Gran rea Metropolitana y el Pacico Central fueron objeto de un perodo largo de precipitaciones, tpico de la poca, asociadas a la inuencia de los huracanes del Caribe y a la incidencia directa de la Zona de Convergencia Intertropical (ZCI). Esta condicin del ciclo climtico actu sobre las condiciones vulnerables del territorio en estas regiones y dio como resultado sucesivas inundaciones y deslizamientos, que causaron el desplazamiento de poblacin e importantes prdidas y daos en la infraestructura vial, residencial, de acueductos, agropecuarias y en obras de saneamiento bsico. En 1999 se registraron 11 muertes y 34 heridos por eventos ligados a desastres. Casi la mitad de los heridos (15) fue vctima de un solo evento, un vendaval en Tejarcillo de Alajuelita, el 11 de julio. De los 301 eventos registrados en el pas por DESINVENTAR, se detectaron 182 inundaciones (60% del total de eventos), de las cuales 43 tuvieron lugar en Guanacaste, 71 deslizamientos y 12 avenidas. En materia de riesgo tecnolgico, en 1999 la CNE report un total de 31 accidentes industriales, con un saldo de 2 muertos, 82 lesionados y
La Fiscala del Ambiente: ocupada con denuncias en la pennsula de Osa

Durante 1999, la Fiscala del Ambiente recibi 145 denuncias por violaciones al Cdigo Ambiental. La causa ms comn es la usurpacin de bienes y recursos de dominio pblico, seguida por delitos ambientales ligados al recurso bosque, agua y playas. Una porcin notable de los casos ms difciles tiene relacin con la minera,
234
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 4.21
Prdidas y daos directos durante las inundaciones del ro Tempisque. Setiembre y octubre, 1999
Rubro
Poblacin desplazada Agropecuario Educacin Salud Transportes Viviendas
Prdidas y daos totales

Estimaciones de la CNE indican una cifra cercana a 6.000 personas desplazadas, slo en Guanacaste. 10.929.705 hectreas. 26 centros educativos. 8 centros de salud. 14 puentes, 281 km de carreteras nacionales y 57,3 km de caminos municipales (slo en Guanacaste). 228 con dao parcial y 87 con dao total. Adems se solicit la reubicacin de 142 familias.
Fuente: Comisin Nacional de Prevencin de Riesgo y Atencin de Emergencias.
220 afectados. El ms grave ocurri en Agua Buena de Turrialba, donde un coctel de plaguicidas contamin la toma de agua de la comunidad y las tierras aledaas; hubo 25 lesionados. Otro accidente reportado involucr el vuelco, en Esparza, de un camin que transportaba solventes, tintes y pigmentos por la Carretera Interamericana; el derrame produjo dos lesionados y ms de 200 afectados (CNE, 2000). Si bien la Comisin Nacional de Emergencias de Costa Rica sigue siendo un referente en Centroamrica por su capacidad instalada y su impacto directo en la reduccin de desastres, subsisten problemas relacionadas con las inversiones pblicas ligadas a la reconstruccin post-desastre. Los daos generados por el paso del huracn Floyd en 1999, cuyo impacto en el pas fue indirecto, en forma de fuerte lluvias, sumaron casi 9.000 millones de colones. Hasta mediados del 2000, la inversin pblica para la reconstruccin y asistencia a poblaciones damnicadas haba sido de un poco ms de 500 millones de colones.
Se modic la Ley Nacional de Emergencias

En setiembre de 1999 la Asamblea Legislativa aprob la ley 7914, Ley Nacional de Emergencias. Este instrumento articula dos principios fundamentales, a saber: la racionalidad y proporcionalidad entre la necesidad que se pretende atender y el medio que se estime adecuado para ello; el bien jurdico ms dbil debe ceder al bien jurdico ms fuerte, con el menor dao posible para el primero y el principio de la solida-
ridad durante la emergencia, el cual se reere al uso de recursos humanos, asistencia tcnica y materiales de las instituciones pblicas, sealando que slo los recursos materiales de las entidades privadas y particulares sern exigibles y que los recursos pblicos tendrn prioridad frente a los recursos privados (artculo 3). Como parte de su labor ordinaria, la Comisin debe organizar y coordinar un sistema nacional de prevencin de riesgo inminente de emergencia, mediante el estudio y monitoreo de situaciones y la toma de acciones, as como a travs de la promocin y realizacin de investigaciones cientcas, proyectos tcnicos y educativos en materia de prevencin. Tambin tiene la potestad de gestionar y canalizar ayuda internacional, en coordinacin con el Ministerio de Relaciones Exteriores (artculo 24). La ley da atribuciones a la CNE para intervenir en la organizacin del territorio. Puede elaborar planes reguladores municipales para la prevencin de riesgos inminentes de emergencias, producir mapas ociales en los que se sealen las zonas de riesgo inminente, elaborar dictmenes y resoluciones vinculantes para regular la gestin de las obras pblicas y privadas (siempre y cuando no sea atribucin de otra institucin) y formular resoluciones vinculantes sobre a la explotacin de recursos forestales, mineros y otros, en lugares de riesgo inminente de emergencia, incluido el sealamiento de zonas no aptas para la edicacin de asentamientos humanos (artculos 24 y 26). Adems, la ley seala claramente a los actores responsables de la plani-
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
235
cacin territorial, de los planes reguladores municipales y de los planes de desarrollo, la obligacin de incluir en ellos las orientaciones y directrices del Plan Nacio nal de Prevenci n de Riesgos y Atencin de Emergencias (artculo 28). Un rasgo especialmente importante de la ley, por sus implicaciones en la coordinacin interinstitucional en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia, es que la Comisin ostenta el mando nico sobre las actividades en las zonas afectadas mientras dure la emergencia. Asimismo, la CNE est facultada para coordinar la elaboracin del Plan regulador de prevencin de situaciones de riesgo inminente de emergencia y atencin de emergencia, para la recuperacin fsica y econmica, el cual, entre otras cosas, tendr prioridad dentro del plan de cada institucin hasta la cesacin del Estado de Emergencia (artculo 27) y denir las medidas de realizaci n mediata, co mo las referentes a la rehabilitacin de las zonas afectadas, la erradicacin y prevencin de situaciones de riesgo inminente de emergencias de las causas que provocaron la situacin de emergencia (artculo 31). Por ltimo, entre las facultades extraordinarias que la ley otorga al Gobierno durante el Estado de Emergencia est la potestad de imponer restricciones temporales (no ms de cinco das) respecto al uso de la tierra (artculo 19), expro-
piar sin previa indemnizacin (artculo 10) e imponer las servidumbres, ocupacin, derribo o restriccin de uso de toda edicacin, pblica o privada, en las reas geogrcas incluidas en la declaracin de emergencia cuando, por el estado de ruina o deterioro, o bien, por hallarse en una rea de inminente peligro, arriesgue la seguridad o salubridad de los habitantes (artculo 11). En materia de recursos, la ley no crea fuentes de nanciamiento que reejen un compromiso claro del Estado costarricense con la prevencin y mitigacin de desastres. Los recursos que la CNE capte para su funcionamiento y para las acciones de prevencin y mitigacin dependen del Ministerio de Hacienda o de aportes, donaciones o prstamos. La nica fuente precisa son los recursos del Banco Mundial previstos en los artculos 34, 35, 36 y 38. Pese a los avances mencionados, pueden sealarse varios asuntos preocupantes en esta nueva ley: Otorga amplias funciones a la CNE, pero los recursos para la prevencin y mitigacin de desastres son pocos. No dene claramente el concepto de prevencin de riesgo inminente de emergencia. No est vinculada, ni para complementar ni para ser complementaria, con ninguna otra ley de la Repblica.
RECUADRO 4.12
Antecedentes de la nueva Ley de Emergencias

La Ley Nacional de Emergencias, de 1969, cre un sistema de respuesta a las emergencias que no articulaba a los actores clave de la prevencin y mitigacin, es decir, los sectores de la planicacin y la promocin del desarrollo, los organismos de planicacin nacional, regional, urbana y local (Lavell, 1996). As, cada institucin, al vincularse con la prevencin o mitigacin de los desastres, lo efectuaba sin atender los vnculos entre el desarrollo y la vulnerabilidad social, econmica y ambiental del territorio, ni las variables del riesgo de desastre en las actividades de rehabilitacin y reconstruccin. Aunque la CNE, como institucin rectora, ha promovido acciones de prevencin, stas se han caracterizado por limitarse a la produccin de informacin bsica. No ha habido suciente investigacin sobre las amenazas. Por s sola, la informacin no puede inducir cambios en la prcticas sociales. Durante el primer semestre de 1999, las prioridades de la Comisin se enfocaron hacia la atencin de los efectos del huracn Mitch y las gestiones para la redaccin y aprobacin de la nueva Ley Nacional de Emergencias. Este hecho, aunado a grandes dicultades de presupuesto para la operacin ordinaria de la institucin, provoc la casi paralizacin de actividades como capacitacin comunal, produccin de material divulgativo y guas de trabajo, as como el trabajo de los comits asesores tcnicos y los equipos interdisciplinarios, integrados por representantes de instituciones pblicas que cumplen una funcin asesora y de enlace, para el desarrollo de actividades orientadas a la prevencin, mitigacin y coordinacin en la atencin de las emergencias.
Fuente: Arenas, 2000.
236
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Persisten los conictos ambientales

A lo largo de 1999 se suscitaron mltiples conictos relacionados con la conservacin y el uso de los recursos naturales. En la mayora de los casos comunidades o grupos organizados se manifestaron en contra de las decisiones de gobierno, tanto nacional como local, y por la falta de atencin de las autoridades pblicas a algn problema especco. Entre los conictos ms frecuentes estn la ubicacin de rellenos sanitarios, el desarrollo de infraestructura energtica y el manejo de las reas protegidas, lo cual evidencia una articulacin de intereses comunales y ambientales en el plano local (cuadro 4.22).
Desaf os de la gest in ambient al

El balance de la gestin ambiental en 1999 permite sugerir algunos desafos nacionales en esta materia. Indudablemente, la consolidacin de los notables logros de la gestin del patrimonio natural es una tarea que implicar la identicacin y movilizacin de nuevos e importantes recursos nancieros, as como el fortalecimiento de las instituciones responsables de la conservacin. La labor precursora del INBio ha permitido potenciar los dividendos cientcos y econmicos de la conservacin in situ en el pas. Asimismo, se requerir polticas pblicas nacionales, cuyas prioridades, incentivos y compromisos permanezcan estables o evolucionen predecible y concertadamente en los sucesivos gobiernos. Un punto especialmente relevante es la promocin de una mayor participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la gestin del patrimonio natural y un vnculo ms estrecho y slido con el sistema educativo, tanto para el uso de la biodiversidad con nes cientcos, como para la creacin de valores y hbitos de conservacin en la mayora de la poblacin. En la gestin del cambio social, y especialmente en la gestin del riesgo, Costa Rica enfrenta una situacin muy compleja. En este captulo se ha insistido que el ambiente no es algo circunscrito a las reas protegidas. Fuera de estas zonas existe una disyuntiva entre los temas verdes, relacionados con la conservacin de la biodiversidad, y los temas ligados al deterioro del
entorno urbano del pas. Este divorcio es patente cuando se compara la imagen de Costa Rica como pas ecolgico, con los procesos de acelerada contaminacin de sus ros, acuferos y aire. Lo que aqu se ha denominado metropolizacin desenfrenada, en la cual la supercie de la ciudad capital casi se duplic en poco ms de diez aos, sin orden ni concierto, es una amenaza que no debera conducir a una tragedia anunciada. En un pas que ya no tiene frontera agrcola, el futuro depende por entero de la buena administracin de los recursos naturales, para satisfacer la creciente demanda por bienes y servicios ambientales. Empero, con excepcin de notables experiencias que fueron reseadas, la tnica es que ni la sociedad costarricense ni su Estado han logrado incorporar efectivamente el uso racional de los recursos naturales y la disminucin de la vulnerabilidad ambiental como componentes cotidianos en las actividades econmicas y sociales. Esto se ilustra claramente con la crisis que impera en torno a los desechos slidos, pues mientras la generacin sigue en aumento, la respuesta institucional se centra ms en la disposicin nal que en la reduccin, recuperacin y reciclaje de materiales. En este sentido, la puesta en prctica de mecanismos de desarrollo limpio, incluyendo el pago por servicios ambientales, constituye un paso en una buena direccin. Es imperativo fortalecer mecanismos scales y nancieros que permitan indexar las capacidades institucionales de conservacin, control ambiental y planicacin urbana al ritmo del crecimiento econmico, de la inversin y del consumo de bienes y servicios ambientales. Un aspecto estratgico que el pas debe empezar a atender a muy corto plazo es el desarrollo de polticas e instrumentos ecaces para corregir las peligrosas situaciones creadas por la falta de ordenamiento territorial. Esto implica tambin fomentar una nueva cultura cvica, que pueda formar ciudadanos conscientes no slo de sus derechos individuales, sino tambin de sus deberes y obligaciones colectivas. En ltima instancia, la armona con la naturaleza depender de la capacidad de los y las costarricenses para cuidar su patrimonio, gestionar adecuadamente el cambio social y, de esta forma, mitigar los riesgos inherentes a una deciente gestin territorial.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
237
CUADRO 4.22
Resumen de conictos ambientales ocurridos durante 1999

Problemtica
Desechos slidos
Casos
San Jos, cierre del vertedero de Ro Azul. San Jos, ubicacin del nuevo relleno sanitario en La Uruca. Los Gemelos, Prez Zeledn, por represa hidroelctrica. La Virgen, Sarapiqu, por represa hidroelctrica. Parque Nacional Guanacaste, por desechos ctricos. Parque Nacional Manuel Antonio, por pago de tierras. Refugio de Vida Silvestre Ostional, manejo de huevos de tortuga. San Jos, Zoolgico Simn Bolvar, reinsercin de felinos, caso del jaguar Miramar de Puntarenas, por mina Bellavista. rea de Conservacin Guanacaste, por desechos ctricos. Buenos Aires de Puntarenas, por manejo de recurso hdrico y pia. San Marcos de Tarraz, por plaguicidas en cultivo del caf. Alajuela, Barva y Pos, por cultivo de helechos. Planes de manejo en Reserva Forestal Golfo Dulce. Caas, Guanacaste, por desechos de acuicultura.
Desarrollo hidroelctrico
reas protegidas
Manejo de vida silvestre
Minera Agricultura intensiva
Manejo forestal Contaminacin
Fuente: Paniagua, 2000.
238
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Not as
1 Su ra z proviene de la expresin latina gestare, que signica " llevar" .
10 Para realizar estos c lculos, la institucin emplea una estimacin conservadora de la poblacin nacional: 3,5 millones de habitantes. 11 El problema se acrecent durante el a o 2000, en el marco de las
2 El objetivo de la gestin del riesgo es el logro de un ambiente adecuado de negociacin y concertacin poltica y social, para que las instituciones pblicas los gobiernos locales y las comunidades (en sus m s diversas expresiones de organizaci n y participaci n) puedan asumir la responsabilidad de resolver las causas y mecanismos de construccin de riesgo y generacin de desastres, los que se erigen en verdaderos obst culos para que la poblacin procure y sustente la seguridad humana. Ello conlleva a su vez a " tomar las decisiones colectivas sobre los niveles y formas de riesgo que se pueden asumir como aceptables en un perodo determinado y los cambios que deben impulsarse para evitar las consecuencias que podra tener la ocurrencia efectiva del da o al que se ha estado arriesgando tal sociedad, localidad o comunidad" (Lavell y Argello, 1999). 3 Endmico: especie que es propia o exclusiva de una zona determinada.
discuciones sobre el proyecto de ley denominado " Combo ICE" . 12 El peso de la factura puede ser mayor que el que sugiere esta proporcin, debido al " efecto Intel" (vase captulo 2). Cabe agregar que la volatilidad de los mercados petroleros afecta el monto por pagar en perodos muy cortos, como ha sido la experiencia en 1999 y 2000. 13 Los datos estimados para San Jos corresponden a mediciones realizadas por la Municipalidad del Cant n Central de dicha provincia. Slo esa Municipalidad cuenta con una ocina especializada con datos de valor estadstico. Los dem s datos son estimaciones realizadas con base en informacin suministrada por cada municipalidad, pero se consideran aproximados porque el 90% de los vertederos municipales no cuentan con mecanismos de registro y control sucientes y conables. 14 Si se proyecta los resultados del " Balance Anual Social, Econmico y
4 Esta seccin es un extracto del resumen de la actualizacin del Estudio Nacional de Biodiversidad, Estrategia Nacional de Biodiversidad, MINAE, 2000. 5 CITES es la Convencin sobre Comercio Internacional de Especies en Peligro de la Fauna y la Flora Silvestres. 6 En esta investigacin se visit 1.021 hogares de una muestra representativa nacional y se entrevist a un adulto por hogar. El error muestral fue de 3,1%, para un intervalo de conanza del 95%. Se entrevist adem s a 177 menores de entre 9 y 17 a os de edad. El cuestionario incluy preguntas para el diagnstico de conocimientos, actitudes y pr cticas relacionadas con la naturaleza. Personal de la empresa Unimer realiz las entrevistas y prepar la base de datos digital. El estudio fue nanciado por la Sociedad Internacional para la Proteccin Animal. 7 El concepto geodin mica externa se reere a la interaccin entre clima, topografa, suelo y vegetacin, en cuanto a procesos de modelado de la supercie terrestre, o morfodin mica. 8 Del lat n domanium, patrimonio privado y particular de un principe (Real Academa Espa ola, 1992). 9 Guanacaste tiene una buena cantidad de aserraderos, a pesar de que la cobertura forestal de bosque primario es muy reducida. Sin embargo, esta zona tiene una importante cantidad de reas reforestadas, las que pueden estar aportando la materia prima para estas industrias. Por el contrario, en Puntarenas slo se pudo conrmar el funcionamiento de un aserradero, situacin normal si se nota que, a excepcin de la zona sur, no hay mayor cantidad de bosque en Puntarenas; no obstante, llama la atencin que no se disponga de m s aserraderos que procesen madera de plantaciones, ya que en esta zona dicha actividad est bastante desarrollada.
Ambiental" . MIDEPLAN, mayo de 1997. 15 Agencias de cooperacin y ONG han alcanzado un importante protagonismo en esta actividad. Es el caso de la Agencia Alemana GTZ, la Agencia Espa ola de Cooperacin y, m s recientemente, la Agencia Holandesa HIVOS, as como ASEPALECO, en la pennsula de Nicoya, y las ONG llamadas FLORESTA (en Pavas), VECINOS (en Barrio Cuba) y COFERENE (en San Ramn). 16 Existen pequeas empresas que se dedican a la fundicin de algunos metales. No obstante, su volumen de produccin es mnimo en relacin con el de las grandes fundidoras. 17 El Plan Nacional de Manejo de Desechos Slidos, elaborado por el Gobierno de la Repblica en 1991, arroja estimaciones sobre produccin de desechos reciclables para el a o 2000. Sin embargo, la actividad del reciclado est urgida de investigaciones actualizadas para incentivar su produccin, y de datos como los ofrecidos por el estudio realizado en 1994 por la Municipalidad de San Jos y el ICE, sobre la composicin fsica de los desechos slidos. 18 Proyectando al a o 1999 datos de un estudio de 1996, se puede estimar que un 30% de lo recolectado es reciclable, de lo cual no se recupera m s de un 25%, a pesar de que el nmero de los recuperadores se ha duplicado (y m s) en los ltimos tres a os (Pujol, 1996). 19 Segn el Tribunal del Ambiente (del MINAE), al 5 de diciembre de 1999 presentaban problemas de mantenimiento mnimo de la basura, por disposicin nal a cielo abierto o carente de control, los cantones de Acosta, Dota, Len Cort s, Turrubares, Atenas, Guatuso, Los Chiles, Naranjo, Orotina, San Mateo, Upala, San Ramn, Jimnez, Oreamuno, Tucurrique, Turrialba, San Pablo, San Rafael, Santo Domingo, Nicoya,
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
239
Abangares, Bagaces, Ca as, La Cruz, Tilar n, Buenos Aires, Corredores, Coto Brus, Garabito, Montes de Oro, Osa, Puntarenas, Gu cimo, Limn centro, Pococ, Siquirres y Talamanca. 20 El incinerador, ubicado en el Hospital CIMA, en Escaz, fue cuestionado por los vecinos, " quienes argumentaron riesgos de problemas endocrinos, inmunolgicos y de crecimiento de fetos derivados de la emisin de los gases" (INFORPRESS, 2000). 21 Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, en
22 Las asociaciones comunales de la zona argumentan que el lugar adquirido por EBI contraviene las disposiciones del Plan Nacional de Manejo de Desechos Slidos en cuanto a la distancia mnima respecto a centros poblados y la prohibicin de instalacin sobre acuferos. Asimismo, cuestionan la inexistencia de suciente material en el sitio para enterrar la basura, la distancia mnima de aeropuertos recomendada internacionalmente y la posible interferencia de los gases producidos con el funcionamiento de la dotacin de electricidad provista por la Subestacin La Caja, cuyas torres est n ubicadas en las inmediaciones del tajo Electriona (INFORPRESS, 2000). 23 Esta seccin se basa en Mateo-Vega, 1999.
La Gaceta 101, del 27 de mayo de 1998.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
241
C A P I T U L O 5 Fortalecimiento de la democracia
A inicios de 1999, el presidente de la Corte Suprema de Justicia reconoce la existencia de crticas efectuadas
por dos magistrados, que denuncian concentracin de poder en el Poder Judicial. En junio se elige a un nuevo presidente, en una eleccin que, por vez primera, tiene amplia difusin pblica. El antiguo presidente se acoge a la pensin.
Al iniciar el segundo ao de labores en las municipalidades del pas, el Partido Unidad Social Cristiana acrecienta su poder, pues domina en un 75,3% de los cantones. Por su parte, el sector femenino reduce su presencia en las presidencias de concejos municipales.
El Tribunal Supremo de Elecciones inicia un proceso para renovar la Ley Orgnica que cre esa institucin, as
como el Cdigo Electoral y los artculos de la Constitucin Poltica referentes a los comicios nacionales.
El 6 de octubre de 1999 Costa Rica y Estados Unidos rman un acuerdo de patrullaje conjunto para combatir
el narcotrco.
Los productores de arroz bloquean la entrada a puerto Caldera, como medida de protesta ante la decisin del
Gobierno de importar 25.000 toneladas de arroz en granza proveniente de Estados Unidos. El 17 de noviembre los arroceros llegan a un acuerdo con el Gobierno y levantan el bloqueo.
El 23 de noviembre se instala la Comisin Especial de la Mujer en la Asamblea Legislativa. El 25 de noviembre, el presidente Miguel Angel Rodrguez enva al Congreso un proyecto de ley de penalizacin de la violencia contra las mujeres mayores de edad, que fue sometido a discusin y dictamen en la Comisin Especial de la Mujer.
Se tramita la Ley de Proteccin al Trabajador, 7983, que es aprobada el 24 de enero del 2000. Costa Rica ratica el Protocolo de San Salvador a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. Con la raticacin costarricense, este instrumento regional entra en vigencia ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
A nes de 1999 y durante los dos primeros meses del ao 2000 se presenta una nueva controversia en el seno del Poder Judicial, que enfrenta al presidente del Tribunal de Casacin Penal y el presidente de la Corte. Un grupo de veinticinco jueces de amplia trayectoria en el sistema judicial emite una declaratoria pblica, en la que hace sealamientos sobre exceso de concentracin de poder y demanda cambios en el gobierno del Poder Judicial.
242
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
En diciembre de 1999 las fracciones parlamentarias del Partido Unidad Social Cristiana y el Partido Liberacin Nacional logran un acuerdo sobre el proyecto de ley 13873, Mejoramiento de servicios pblicos de electricidad, telecomunicaciones y de la participacin del Estado .
ASPIRACIONES
El fortalecimiento de la democracia contribuye al desarrollo humano sostenible, al garantizar un rgimen poltico basado en:
El ejercicio pleno de la ciudadana, que implica no slo la participacin en la eleccin de representantes, sino tambin la posibilidad de la accin organizada directa en los mbitos en que se toman decisiones. El sistema poltico y las instituciones del Estado disponen de mecanismos para facilitar la participacin ciudadana; pero el ejercicio pleno de la ciudadana supone adems la disminucin de las desigualdades sociales y la eliminacin de cualquier tipo de discriminacin por razones de gnero, etnia, religin, identidad cultural o sexual.
El control poltico y la auditora ciudadana, a travs de instancias de control y auditora que ofrezcan garanta de transparencia y rendicin de cuentas a la ciudadana. Estas instancias estn libres de toda inuencia poltica o de la injerencia de los poderes pblicos. El control dentro de las esferas del Estado se complementa mediante una auditora ciudadana ejercida desde la sociedad civil, por medio de organizaciones especializadas.
La proteccin de los derechos humanos, el acceso a la justicia pronta y cumplida, la independencia del Poder
Judicial y la transparencia de sus acciones, constituyen garantas para la ciudadana y para el mantenimiento del rgimen democrtico. Dentro de este marco, la seguridad ciudadana es una exigencia, pues de otra manera la convivencia social y poltica se diculta y tiende a la segregacin.
Las y los ciudadanos tienen acceso a los medios de comunicacin, para hacer or su voz en los asuntos de
inters para la comunidad nacional y disponen de informacin amplia y veraz sobre lo que acontece en el pas y en el mundo.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
243
C A
P I
T U
L O
Fortalecimiento de la democracia
Int roduccin
El captulo Fortalecimiento de la democracia y buen gobierno da seguimiento al desempeo del sistema poltico (las instituciones y la ciudadana) en 1999, desde el punto de vista de las aspiraciones democrticas aprobadas por el Consejo Consultivo del Proyecto Estado de la Nacin. Recopila informacin con el n de permitir una valoracin objetiva del grado en que el funcionamiento democrtico en el pas se acerc a las aspiraciones sobre el ejercicio de la ciudadana, el control poltico y la auditora ciudadana, la proteccin de los derechos humanos, el acceso a justicia pronta y cumplida y el derecho de y a la informacin. En esta primera seccin se presenta un balance que resume las principales tendencias observadas en el ao. Adems, se explica la organizaci n del captulo . Ambo s acpites so n precedidos por una breve reexin que procura poner el funcionamiento democrtico en 1999 en una perspectiva de ms largo plazo.
Perspectivas democrticas al cierre del siglo XX

Costa Rica cierra el siglo XX con un sistema poltico y electoral ampliamente extendido, que celebra consultas claras y transparentes cada cuatro aos; con un sistema de divisin de poderes aceptablemente desarrollado y que ejerce un control cruzado de sus labores; con una prolife-
racin de mecanismos e instituciones contraloras y en proceso de especializacin durante la ltima dcada; con prensa libre e independiente y, adicionalmente, con un ndice elevado en lo referente al cumplimiento de libertades polticas y civiles y los derechos humanos. Hoy la democracia costarricense es considerada como la ms antigua y estable de Amrica Latina. Sin embargo, diversos sntomas observados en la ltima dcada parecen mostrar un descontento creciente de la ciudadana con algunos aspectos medulares del sistema poltico y del modelo de representaci n institucio nal. Ese descontento se viene expresando de distintas formas. Uno evidente fue el fuerte aumento del abstencionismo en el proceso electoral de 1998 (Proyecto Estado de la Nacin, 1999b). Asimismo, en los ltimos aos las encuestas de opinin muestran invariablemente un sentimiento de malestar entre la poblacin con respecto al sistema poltico, as como el deterioro de la imagen de algunas instituciones polticas. Si ese descontento social es meramente coyuntural y constituye un debilitamiento de la adhesin especca a la clase poltica o si, por el contrario, reeja algo ms profundo y, en alguna medida, un debilitamiento de la llamada adhesin difusa (o apoyo al sistema institucional y al modelo democrtico) es una cuestin que este Informe analiza con cierto detenimiento. Como toda construccin humana, el modelo democrtico costarricense experimenta, al nalizar el siglo XX, un proceso de cambio. Ello implica
244
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
reconocerle, junto a atributos y cuotas de madurez signicativos en algunas reas, tambin amplios espacios de insatisfaccin que podrn ser llenados con mejor democracia y dilogo entre la sociedad y sus representantes. Esta parece ser la nica manera de replantear el pacto y el contrato civil y poltico, un pacto que en toda democracia moderna debe ser un proceso cotidiano y dinmico . Una co nstrucci n acumulativa de acuerdos, de principios y mecanismos de delegacin y control. Un perpetuo dilogo entre representantes y representados. En trminos globales, los sucesos analizados en el ao 1999 no hacen sino conrmar la urgencia de revisar varios aspectos del sistema poltico y jurdico que sirven andamiaje a la democracia costarricenses. El presente captulo compila informacin sobre algunos de los elementos polticos y tcnicos consustanciales a ese proceso.
Balance del ao 1999

En la edicin anterior de este Informe se seal que el rgimen poltico costarricense cumple, en trminos generales, con el conjunto de requisitos necesarios para ser calicado como democrtico. La valoracin realizada para el ao 1998 subrayaba, empero, que los resultados en trminos del fortalecimiento de la democracia y el buen gobierno eran dispares. Por un lado, se consign un relativo alejamiento de la poltica por parte de un sector de la poblacin, a la luz del comportamiento ciudadano durante la campaa electoral y los resultados electorales. Por
otro lado, se subray la buena acogida brindada por la ciudadana a nuevos espacios de participacin que se abrieron, en particular el Proceso de Concertacin Nacional. Finalmente, se seal que el desinters y el descontento parecan estar relacionados con los esquemas tradicionales de hacer poltica, con los actores de esa poltica y con los mecanismos mediante los cuales sta se desarrolla, incluyendo a los partidos polticos y la Asamblea Legislativa. Le corresponde al presente Informe dar cuenta de los procesos polticos de 1999 y su contraste con las aspiraciones del fortalecimiento democrtico. Para ello, este captulo toma como punto de partida el balance realizado en 1998 e indaga si en 1999 las fortalezas y debilidades anotadas constituyen las claves del desempeo poltico de la democracia costarricense en este ao. Al igual que en 1998, el balance de 1999 arroja resultados desiguales y contradictorios desde el punto de vista de las aspiraciones de fortalecimiento democrtico. Por un lado, es posible identicar logros gubernamentales importantes en ciertas reas pero, simultneamente, se advierten graves problemas de manejo poltico y de prdida de adhesin global al sistema poltico y sus representantes. Si se toman los cuatro criterios que conforman la nocin de democracia que aqu se utiliza (representatividad, control, participacin y ecacia), 1999 arroja problemas en el plano poltico, bien por circunstancias generadas durante ese ao, bien por defectos arrastrados endmicamente por el sistema poltico (y representativo electoral) costarricense. Como se
RECUADRO 5.1
Legitimidad democrtica y la evaluacin de la vida poltica

En 1999 la evaluacin sobre el funcionamiento democrtico de Costa Rica, en el contexto del Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible comprende cuatro temas: representacin poltica, satisfaccin de las demandas ciudadanas, control del poder poltico y participacin social. El enfoque indaga sobre el sistema poltico y jurdico a partir del sistema de representatividad, esto es, segn la capacidad del sistema poltico, institucional, electoral, as como de los mecanismos de toma de decisiones de los gobernantes, para interpretar, canalizar y, en efecto, representar adecuadamente las decisiones de los ciudadanos y, ms restringidamente, de los electores en el mbito de la democracia electoral. Este aspecto est relacionado estrechamente con el concepto de legitimidad procedimental, es decir, el apego a una determinada normativa y a un procedimiento en el mbito de la representatividad, de la participacin social y del control del poder poltico (Bobbio, 1984). En este aspecto, como se ver en este captulo, el sistema poltico costarricense muestra problemas y la informacin da una seria campanada de alerta. Un segundo aspecto est relacionado con la capacidad del sistema poltico y gubernativo para satisfacer adecuadamente las demandas de la sociedad. Esto incluye la legitimidad sustantiva (Bobbio, 1984). Los asuntos relacionados con control poltico, participacin social y ecacia de la gestin gubernativa estn asociados a este otro tipo de legitimidad.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
245
ver, algunos hechos son de ndole coyuntural y otros, inclusive los que ms inciden sobre la gobernabilidad del sistema poltico, parecen tener un patrn estructural y de largo plazo. Durante el ao en estudio se constatan rendimientos y avances en el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y la Asamblea Legislativa, as como en las instituciones descentralizadas, de carcter tcnico, y en los organismos encargados de la scalizacin y el control de la funcin pblica. Hay reconocimientos explcitos a una serie de avances en obra material o de infraestructura, tal como la inversin en carreteras e infraestructura vial y aeroportuaria, lo mismo que en otras reas, como de la seguridad laboral (Ley de Proteccin al Trabajador). En estos temas el Poder Ejecutivo alcanza sus cuotas ms altas. Sin embargo, es claro que algunos de estos esfuerzos han resultado insucientes o contradictorios y, desde el punto de vista poltico, no satisfacen enteramente las demandas ciudadanas o presentan problemas de gobernabilidad. Si bien hubo aumento en la inversin agrcola y en la promocin crediticia de ese sector, por ejemplo, el manejo poltico del tema tambin present reiterados problemas durante el ao en estudio. Polticas econmicas como la eliminacin de aranceles en sectores especialmente desprotegidos, as como la composicin de los beneciarios del crdito, generaron una creciente insatisfaccin en grupos de productores agrcolas, en un proceso acumulado que incluye factores que se arrastran de otras administraciones. En relacin con el Poder Ejecutivo, existe la percepcin de que 1999 fue, desde el punto de vista poltico, un ao zigzagueante, con dicultades para encontrar una matriz o lnea poltica central para dar seguimiento a muchos de los puntos incluidos en el Plan de Gobierno o, bien, en los acuerdos del Proceso de Concertacin Nacional realizado en 1998. Varios de los acuerdos de la Concertacin se vericaron parcialmente, o empezaron a ser ejecutados con algunas contradicciones tcticas o estratgicas que, a la postre, dicultaron su consecucin. Un ejemplo de ello es el tema de la apertura de activos estatales, que fue discutido en la Concertacin y sobre el cual se generaron acuerdos en las mesas de negociacin, pero que en ningn caso pudieron ser ejecutados. Tambin el Poder Legislativo tuvo un rendimiento relativamente decitario. Como se indica en la seccin correspondiente, a pesar de una profusa produccin de leyes, el parlamento costarricense continu mostrando una endmica in-
capacidad para erigirse como un controlador poltico ecaz del Poder Ejecutivo. Aparte del hecho estructural de que la normativa y la composici n de las co misio nes tienden a ser monopolizadas por la fraccin del partido gobernante, dados la mecnica y el reglamento mismo del Parlamento, en 1999 esta incapacidad se mostr de forma ms aguda por el comportamiento de las fracciones legislativas. El Poder Judicial vivi un ao de transiciones, marcado por la eleccin de un nuevo presidente de la Corte Suprema de Justicia y, adicionalmente, por la articulacin de un movimiento de jueces que solicitaban cambios sustantivos en el gobierno de ese Poder. Se trata, tambin en este caso, de una institucin cuyo prestigio se ha erosionado en los ltimos aos. A pesar de que sus indicadores de rendimiento de sus despachos son similares a los de aos previos, la institucin se ve afectada por la desconanza social y parece obligada a un urgente remozamiento orgnico y funcional. El balance de 1999 muestra, no obstante, algunas luces esperanzadoras. El aumento y la tecnicacin de los organismos contralores del Estado es un dato evidente en ese sentido , profusamente documentado con indicadores de rendimiento en los ltimos perodos. Costa Rica ha avanzado en el llamado accountability cruzado de las instituciones, lo cual constituye una innegable mejora en cualquier ndice de fortalecimiento democrtico. Asimismo, en el campo de la participacin social hay informacin positiva, ciertamente consolidada durante este perodo. La creacin de una serie de rganos o canales de consulta ciudadana en varias instituciones estatales (CCSSS, MOPT, ARESEP , etc.) parece abrir un portillo para la interaccin de la ciudadana en la denicin de polticas pblicas en varias aspectos tcnicos de la gestin estatal. En 1999 es posible documentar avances en la apertura institucional y la participacin, en particular el segundo ao de la ejecucin del Tringulo de Solidaridad y la apertura de la CCSS y el MOPT a la participacin ciudadana. En materia de fortalecimiento de los gobiernos locales, sin embargo, las noticias siguen siendo malas. A pesar de algunos afeites resultantes de las reformas al Cdigo Electoral realizadas en 1998, y de un leve aumento de la recaudacin tributaria en bienes inmuebles durante 1999, el panorama de los gobiernos locales contina siendo sombro. Costa Rica se mantiene como un pas excepcionalmente centralista, y ser necesaria una robusta voluntad poltica que, a partir de
246
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 5.1
Evolucin de indicadores polticos seleccionados. 1995-1999

1995 Participacin en organizaciones sociales
Sindicatos activos N de aliados a sindicatos Tasa de sindicalizacin a/ Cooperativas activas N de aliados a cooperativas Asociaciones solidaristas activas N de aliados a asociaciones solidaristas Sociedades annimas laborales Asociaciones de desarrollo integral activas Cmaras empresariales aliadas a UCCAEP Asociaciones civiles inscritas en el Registro Nacional 348 171.428 14,7 293 358.885 1.471 163.473 45 1.600 41 7.272 319 165.075 14,4 249 359.314 1.481 170.406 13 1.620 41 8.163 283 152.778 12,5 517 379.732 1.389 178.819 168 1.635 45 9.467 279 134.998 10,4 526 412.368 1.398 188.239 215 1.732 46 10.568 212 141.880 10,9 556 376.821 1.043 175.381 218 1.685 47 11.356
1996
1997
1998
1999
Justicia pronta y cumplida

Salas del Poder Judicial Casos entrados a la Sala Primera Casos entrados a la Sala Segunda Casos entrados a la Sala Tercera Casos entrados a la Sala Constitucional Casos entrados al Tribunal de Casacin Penal Tasa de crecimiento de los casos entrados Tasa de crecimiento de los casos en trmite Sala Constitucional Recursos de hbeas corpus presentados Recursos de amparo presentados Acciones de inconstitucionalidad presentadas Duracin promedio de los hbeas corpus Duracin promedio de los amparos Duracin promedio de las acciones de inconstitucionalidad Ocinas Judiciales de Primera Instancia Casos entrados Tasa de crecimiento Casos entrados menos casos en trnsito Tasa de crecimiento Violencia domstica Casos entradosb/ Casos terminados Mantiene la medida provisional No comparecencia de la victima Detenidos por violaciones a la Ley de Psicotrpicos Total de denuncias ante el MTSS por persecucin sindical Denuncias con lugar ante el MTSS por persecucin sindical 567 602 879 6.768 1.072 19,5 -12,5 1.126 5.165 338 1 mes 4 meses y 2 semanas 39 meses y 2 semanas 637.415 18,4 287.726 8,5 670 428 1.048 7.421 1.162 8,5 14,0 1.111 5.773 345 21 das 3 meses y 2 semanas 37 meses y 3 semanas 631.643 -0,9 287.538 -0,1 5.023 419 400 1.333 8.916 1.174 14,1 0,5 1.328 7.022 399 19 das 3 meses y 1 semana 26 meses 582 437 1.305 8.885 647 -3,2 -18,6 1.108 7.188 350 21 das 3 meses 19 meses y 3 semanas 629.376 -5,3 329.396 4,5 20.996 19.514 4.150 6.446 921 17 0 750 793 1.536 9.741 688 13,9 31,6 1.443 7.666 369 17 das 2 meses 17 meses
664.311 5,2 315.156 9,6 15.336 7.339 1.433 2.106 770 28 3
726.093 15,4 362.119 9,9 26.437 25.023 5.958 8.553 881 2 0
526 31 5
624 43 11
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
247
1995 Control ciudadano

Casos en la Defensora de los Habitantes Consultas Expedientes abiertos Oposiciones a solicitudes de ajuste tarifario Casos resueltos por el Tribunal Ambiental Administrativo Audiencias pblicas en la ARESEP N de personas que asisten a las audiencias pblicas Casos presentados ante la Comisin Nacional de Competencia Denuncias en la Comisin Nacional del Consumidor Contraloras de Servicios Pblicos 19.916 2.049
1996
1997
1998
1999
26.109 1.496
19.405 1.358 38 70 1.710 82 2.493 62
7 15 781 54 1.505
13.077 2.082 41 492 79 1.875 51 2.248 81
19.998 1.678 33 726 74 2.024 72 2.101 78
Formacin de leyes
Proyectos de ley presentados en la Asamblea Legislativa Leyes aprobadas Proyectos presentados en la Ocina de Iniciativa Popular c/ Convenios internacionales aprobados por la Asamblea Legislativa 362 95 23 298 68 20 261 128 19 397 72 25 422 127 84 29
Descentralizacin
Ingreso total (millones de colones corrientes) Carga tributaria c/ Presin tributaria d/ 15.485,7 0,56 2,44 22.939,3 0,95 3,45 30.218,2 1,07 3,43 32.528,4 1,05 2,97 40.488,3 1,45 3,60
a/ Se obtiene de dividir el nmero de aliados a sindicatos entre la poblacin ocupada. b/ En 1995 los datos son para el perodo julio a diciembre. c/ Empez a funcionar en 1999. d/ Se dividen los impuestos entre el Producto Interno Bruto. e/ Se dividen los impuestos entre los ingresos totales.
una refo rma eco n mica y jurdica integral, promueva un decidido programa marco de descentralizacin que, efectivamente, promueva la transferencia de competencias administrativas, nancieras, tributarias y scales, as como de orden poltico-electoral. El balance de 1999 parece indicar que Costa Rica habla mucho sobre descentralizacin, pero hace muy poco en favor de los municipios. Mucha de la informacin analizada para este Informe arroja sistemticamente una luz de alerta en torno a crecientes fracturas de los pactos de representatividad entre la ciudadana y sus instituciones y lderes polticos. Este hecho, detectado por las mediciones de opinin pblica efectuadas en 1999, se mostr en toda su extensin en las protestas sociales ocurridas durante el presente ao 2000. En todo caso, al examinar la
informacin estadstica, se perciben de serios problemas de representatividad de la clase poltica en Costa Rica y el ao 1999 parece haber sido un escenario de ese fenmeno. El tema de la representatividad es uno de los aspectos que se mencionan en distintos apartes, no slo en la seccin sobre reformas al Cdigo Electoral, sino adems en el relacionado con la percepcin social sobre la gestin pblica, entre otros.
Organizacin del captulo

El presente captulo se organiza en ocho secciones. La primera seccin trata sobre el gobierno de los costarricenses. Da seguimiento a la gestin del Poder Ejecutivo, el Poder J udicial y el Poder
248
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Legislativo. Incluye, adems, una referencia a proyectos de ley relacionados con el sistema electoral. No se trata de enjuiciar la funcin de los poderes pblicos sino, fundamentalmente, de mostrar el grado en que sus acciones contribuyeron a crear mejores condiciones para el ejercicio de la ciudadana. La segunda seccin se centra en el respeto de los derechos humanos. En la medida en que su respeto y proteccin constituyen una condicin indispensable para una democracia, esta seccin documenta el grado en que ello ocurre en Costa Rica. La tercera seccin analiza el tema del control ciudadano sobre el poder poltico y el ejercicio de la funcin pblica. Examina el desempeo de los mecanismos institucionales de scalizacin estatal sobre el propio Estado, el control horizontal sobre el poder poltico en los distintos mbitos de la gestin pblica y la toma de decisiones administrativas. La cuarta seccin se reere al ejercicio de la libertad de prensa, entendida como una herramienta para el escrutinio ciudadano de los asuntos pblicos y para la formacin de una libre opinin pblica. Esta seccin pasa revista a los hechos ms importantes acaecidos en 1999 en esta materia. La quinta seccin busca evaluar la participacin ciudadana en la formulacin de las polticas pblicas. Mediante la participacin, la ciudadana co munica sus aspiracio nes y preferencias e inuye en la denicin de prioridades y la adopcin de instrumentos de poltica pblica. Esta seccin procura examinar si las oportunidades de participacin se expanden en Costa Rica y si la ciudadana las aprovecha. La sexta seccin trata sobre la sociedad civil. Una sociedad civil vigorosa, pluralista y robusta inuye en la opinin pblica, en la gestin de los asuntos nacionales y ayuda a ejercer control ciudadano sobre las instituciones. Se procura allegar evidencia acerca de si la sociedad civil cumple con estas funciones y cmo lo hace. La stima seccin gira en torno a la percepcin social sobre la gestin pblica. En ella se sintetizan las mediciones de los niveles de adhe-
sin, inclusin, afeccin o desafeccin de la ciudadana en relacin con los representantes polticos y los funcionarios en las instituciones del Estado. Se ha considerado importante incluir este nivel analtico por la reiterada constatacin de la inuencia que tienen los factores de opinin social sobre los escenarios de gobernabilidad poltica y, en especial, de gobernabilidad democrtica1. La octava y ltima seccin trata sobre la descentralizacin democrtica en Costa Rica. En las democracias ms avanzadas, las municipalidades gobiernan democrticamente las comunidades bajo su jurisdiccin. Ello comprende, por lo menos, una gestin abierta a la participacin y el escrutinio ciudadano y recursos para poder gobernar. Adicionalmente, el captulo incluye un reporte especial sobre la Sala Constitucional, su balance y sus perspectivas. Con motivo de celebrarse los primeros diez aos de la promulgacin del decreto legislativo 7128, de agosto de 1989, que reform los artculos 10, 48, 105 y 129 de la Constitucin Poltica, y de la ley 7531, de Jurisdiccin Constitucional, de octubre de 1989, el Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin presenta un informe especial sobre sus efectos en el sistema jurdico y poltico del pas.
El gobierno cost arricense

En una democracia el gobierno est compuesto, en un sentido amplio, por las instituciones de los tres poderes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Una aspiracin del desarrollo humano es que las acciones de los tres poderes logren crear mejores condiciones para el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos, dentro del marco de sus respectivas atribuciones constitucionales y del equilibrio de poderes propio de una democracia. En 1999, se logr avanzar en esta aspiracin? En esta seccin se analiza, sintticamente, las principales actuaciones de cada uno de los tres poderes del Estado.
Altibajos en el Poder Ejecutivo

En materia de gobernabilidad y fortalecimiento democrtico, el Poder Ejecutivo tuvo en 1999 un rendimiento desigual. Obtuvo logros sustantivos en algunos campos, pero enfrent conictos de representatividad y manejo gubernativo.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
249
La herencia del Proceso de Concertacin Nacional

En 1999 las iniciativas polticas del Poder Ejecutivo estuvieron marcadas por la herencia del Proceso de Concertacin Nacional, realizado en 1998 (Proyecto Estado de la Nacin, 1999b). Desde el punto de vista poltico, esta fue una herencia complicada. Tuvo la virtud de generar en 1998 una amplia discusin sobre una agenda de temas nacionales y, adicionalmente, incorporar y legitimar a una serie de sectores sociales en el debate sobre reforma del Estado, inversin social, participacin social y poltica, activos estatales y apertura, etc. El haber posibilitado ese escenario de dilogo nacional parece, en perspectiva, un logro importante del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la obtencin de resultados dispares y, en algunos casos, problemticos, parece haber creado una inexin en esa dinmica. En algunos campos, el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa fueron capaces de consolidar los procesos de dilogo y bsqueda de consenso iniciados en 1998, como en el caso de la Ley de Proteccin al Trabajador (captulo 3), cuyo debate poltico y tcnico se caracteriz por constantes consultas sociales. Para algunos se trata, en efecto, de un instrumento legal que implica un avance en los derechos que tutelan situaciones de desproteccin. En sentido contrario, la Ley ha recibido crticas, tanto por las limitaciones que impone para el retiro de los recursos por parte de los trabajadores, como por considerarse que la administracin privada de los fondos debilitar a la CCSS. En otros campos, sin embargo, el proceso generado a partir de la Concertacin no fue resuelto satisfactoriamente, como sucedi con la reforma a los sectores de energa y telecomunicaciones, ante la cual, ya en 1999, organizaciones de la sociedad civil y parlamentarios de los partidos minoritarios manifestaron su oposicin. En general, a nales de 1999, la mayora de los acuerdos (por unanimidad) del Proceso de Concertacin que requeran trmite parlamentario no haban sido aprobados por la Asamblea Legislativa.
Lucha contra la corrupcin. Destacan en este contexto el control de los abusos generados por los certicados de abono tributario (CAT), los incentivos tursticos y el fraude en el uso del combustible subsidiado a pescadores. Aumento en la cobertura de la educacin secundaria. Promocin de un proyecto de ley de simplicacin tributaria, mediante el cual se reducira los impuestos a los combustibles y se eliminara el impuesto selectivo de consumo a cerca de 1.300 artculos. Se trata del proyecto de ley 13878, de Simplicacin y Eciencia Tributaria, el cual se discute en la Comisin de Asun En materia de combate al narcotrco, el 6 de octubre del 1999 el Gobierno rm un acuerdo de patrullaje conjunto de los mares costarricenses con los Estados Unidos (Ley 7929).
Problemas en el manejo poltico de la cuestin agrcola

El Poder Ejecutivo enfrent crecientes problemas polticos con algunos sectores de la produccin, fundamentalmente con aquellos dedicados a la papa, los frijoles y el arroz. El Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) tuvo constantes enfrentamientos con los productores, pese a insistir en que se haba aumentado los recursos crediticios para el agro y se haba movilizado nuevos recursos para proyectos de reconversin productiva. (MAG, 1999). Por su parte, los productores reclamaron por la falta de crditos y protestaron contra la baja de aranceles y la importacin de arroz. En noviembre de 1999, los arroceros bloquearon varias carreteras. Este hecho gener un fuerte desgaste poltico para el Poder Ejecutivo.
La reforma de los sectores de energa y telecomunicaciones fue un objetivo importante

Uno de los objetivos fundamentales de la Administracin Rodrguez en 1999 fue la reforma de los sectores de telecomunicaciones y energa. Consecuentemente, el Poder Ejecutivo invirti esfuerzos importantes para lograr un acuerdo en la Asamblea Legislativa con el principal partido de oposicin. Para ello, retom el proyecto sobre telecomunicaciones y energa que se vena gestando desde la Administracin Figueres, al cual introdujo algunas modicaciones signicativas.
Principales iniciativas polticas del Poder Ejecutivo

Durante 1999, adems de la Ley de Proteccin al Trabajador y de los esfuerzos para lograr una reforma en los sectores de energa y telecomunicaciones, el Poder Ejecutivo impuls varias iniciativas. Entre de ellas cabe mencionar las siguientes:
250
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 5.2
La seguridad ciudadana se ha convertido en un tema de alta prioridad poltica

En una encuesta realizada en 1999 por el Proyecto Regional de Justicia del PNUD, el 50,9% de los entrevistados seal que la delincuencia y la inseguridad ciudadana constituye el principal problema que enfrenta el pas, por encima del alto costo de la vida (39,1%) y el desempleo (30,1%) (grco 5.1). La misma fuente del PNUD indica que las personas preeren soluciones coercitivas o coactivas, y no necesariamente las preventivas, para combatir la delincuencia. Un 32% de los consultados opina que se deben implementar penas ms severas en los tribunales de justicia (pero slo una proporcin muy reducida aboga por la pena de muerte) y un 18% maniesta que es necesario aumentar el nmero de policas. Los programas de prevencin son considerados la tercera mejor alternativa, mientras que el mejoramiento de los programas de rehabilitacin en las prisiones recibe una aceptacin mucho menor (4,2%). Finalmente, un 56% de los entrevistados cree que los tribunales de justicia resuelven los casos delictivos con poca severidad y un 8,3% ha recurrido a la compra de armas de fuego como medio de defensa. La contratacin de seguridad privada ha aumentado progresivamente, lo cual evidencia falta de conanza en las instituciones de seguridad pblica como medios de proteccin efectiva.
GRAFICO 5.1
Costa Rica: opinin sobre el principal problema que afecta a la ciudadana (febrero de 1999)
Inseguridad ciudadana y delincuencia Drogadiccin Alto costo de la vida Desempleo Corrupcin Mal estado de la economa Pobreza Mal estado de las calles Falta de vivienda Deficiencias en el sistema educativo Deficiencias en el sistema de salud Inmigracin de centroamericanos Otros
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Fuente: Proyecto Regional de Justicia, PNUD, 1999.
Corresponden estas percepciones con la evolucin de las tasas de criminalidad en el pas? Ciertamente, en los ltimos diez aos las tasas de delincuencia han aumentado, en especial las de los delitos violentos (Compendio Estadstico). Sin embargo, en comparacin con Amrica Latina, las tasas de delincuencia siguen siendo relativamente bajas. En 1999, en materia de represin de la delincuencia, el Poder Ejecutivo promovi acciones para mejorar
las instalaciones carcelarias y las instituciones de adaptacin social. El Ministerio de Justicia inform acerca de la inversin de 1.300 millones de colones en el Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria del Ministerio de Justicia. En efecto, el rea de infraestructura carcelaria fue una de la acciones prioritarias para ese Ministerio durante el perodo, con la apertura de trece centros carcelarios o de adaptacin social (Ministerio de Justicia y Gracia, 1999).
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
251
As, el proyecto de ley 13873, Mejoramiento de servicios pblicos, electricidad, telecomunicaciones y de la participacin del Estado, fue discutido y rediseado durante 1999 (y aprobado en primer debate por el Plenario legislativo el 20 de marzo del 2000). Este proyecto no planteaba la venta del ICE, sino la apertura del mercado de telecomunicaciones, una ampliacin de la participacin privada en el mercado de energa y una reestructuracin de la citada entidad, as como mecanismos de cogestion tcnica y estratgica entre las empresas de sta (ICETEL e ICELEC) y las empresas privadas. Con el proyecto se procur lograr una transaccin entre grupos que promovan una apertura, y los parlamentarios liberacionistas, que se oponan a la venta de la institucin, pero propugnaban la modernizacin. En el VII Informe (2001) se efectuar un anlisis exhaustivo de las profundas repercusiones polticas que la aprobacin de esta reforma provoc en la sociedad y el gobierno costarricenses.
Diversicacin y conictos marcaron la poltica exterior del pas

Para un pequeo pas democrtico como Costa Rica, con una larga tradicin pacista y de respeto a los derechos humanos, las relaciones exteriores son importantes por mltiples razones. La poltica exterior no slo contribuye a difundir los valores de la sociedad costarricense en el mundo, sino que es, adems, un medio ecaz para atraer recursos de inversin y cooperacin internacional y para identicar oportunidades de inversin y trabajo para las y los costarricenses. Finalmente, para un pas sin ejrcito, constituye el principal recurso para la defensa de su soberana.
Se avanz en la diversicacin de las relaciones exteriores

Un hecho relevante en 1999 fue la continuacin de la paulatina apertura que el gobierno de Costa Rica ha mostrado hacia los pases rabes. Las relaciones con el mundo rabe se haban dicultado a partir de la decisin adoptada por la administracin Monge (1982-1986), de trasladar la Embajada de Costa Rica en Israel a Jerusaln, a pesar de existir una resolucin de la Asamblea General de Naciones Unidas en sentido contrario. Los acercamientos iniciados por otras administraciones fueron continuados por el actual Gobierno, mediante declaraciones del presidente Rodrguez y el canciller Rojas en Nueva York, as como en la visita realizada por este ltimo en
abril de 1999 a Qatar, a partir de la cual ese pas y Costa Rica acordaron establecer relaciones diplomticas. Adicionalmente, el 18 de noviembre de 1999 Costa Rica deposit el instrumento de raticacin del Protocolo de San Salvador sobre Derechos Econmicos y Sociales. Tambin se efectu el depsito de los instrumentos de raticacin de la Convencin Interamericana de Proteccin a las Personas con Discapacidad y de la Convencin contra la Tortura. Otro de los hechos puntuales que merecen destacarse es el nombramiento, en febrero de 1999, del primer cnsul costarricense en Cuba en ms de quince aos. En junio de 1999, Costa Rica particip en el XXIX Perodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos, celebrado en Guatemala. Durante esta Asamblea se aprobaron la Convencin interamericana para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra personas con discapacidad, la Declaracin Americana sobre los derechos de las poblaciones indgenas, la creacin de la Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo, el apoyo al proceso de modernizacin y fortalecimiento de la OEA, y la celebracin en Costa Rica, en noviembre de 1999, del XXX Aniversario de la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos) y el XX Aniversario de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Tambin se obtuvo para Costa Rica la sede de la Reunin de Ministros de Justicia, Ministros o Procuradores Generales de las Amricas, que se celebr en San Jos del 1 al 3 de marzo del 2000. Durante el perodo que cubre este Informe, la Cancillera remiti al Parlamento, o a la Presidencia de la Repblica para su envo a la Asamblea Legislativa, 44 convenios, acuerdos e instrumento s de diversa ndo le, en materias tan diversas como medio ambiente, comercio regional, proteccin de la poblacin discapacitada, proteccin de especies en extincin y otros. (Informe del Departamento de Archivo, Investigacin y Trmite, Asamblea Legislativa, 2000).
El diferendo con Nicaragua afect la colaboracin transfronteriza

Un diferendo importante con Nicaragua surgi en julio de 1998, cuando el Gobierno de ese pas prohibi que policas costarricenses navegaran con sus armas de reglamento por el ro San Juan. Aunque ese ro pertenece a Nicaragua, segn los tratados fronterizos Costa Rica tiene
252
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
derechos de libre navegacin. En el marco de esa polmica, Nicaragua sostuvo que tal derecho no incluye el paso de policas armados, y Costa Rica arguy, por su parte, que los tratados s lo permiten para efectos de cumplir funciones scales en la va acutica, la cual sirve de lmite natural en parte de la frontera comn. Costa Rica reclam que la prohibicin nicaragense violaba sus derechos de navegacin basados en el Tratado Caas-Jrez, de 1858, el Laudo Cleveland, de 1888, una resolucin de la Corte Centroamericana de Justicia, de 1916, y el Pacto de Amistad entre Costa Rica y Nicaragua, de 1956. En julio de 1998 empez una ronda de negociaciones entre las cancilleras de ambos pases, que no lograron solucionar el conicto. En febrero de 1999 se anunci la iniciativa de retomar el dilogo en torno a este problema, el cual haba sido suspendido. El diferendo por el San Juan afect en 1999 la agenda de colaboracin entre Costa Rica y Nicaragua en asuntos de alta relevancia, como migracin, seguridad fronteriza, administracin de recursos compartidos y promocin del desarrollo transfronterizo. La amnista migratoria decretada por el Gobierno de Costa Rica en noviembre de 1998 y ejecutada en 1999 (captulo 2), as como la prudencia de la Cancillera, contribuyeron a distender el conicto. Al momento de nalizar este Informe, a mediados del ao 2000, los presidentes de Costa Rica y de Nicaragua haban logrado llegar un acuerdo que puso n, al menos temporalmente, al diferendo por el ro San Juan.
muestran un cierto deterioro del alto prestigio institucional que en el pasado goz el Poder Judicial, como se ver ms adelante. Pero, corresponde esta percepcin a la realidad?
Modernizacin y conictos en el Poder Judicial

1999 fue un ao complejo para el Poder Judicial. Por una parte, la designacin de su nuevo presidente implic un recambio generacional, que, a su vez, hizo aorar ante la luz pblica los conictos dentro de la Corte Suprema de Justicia. Por primera vez, la eleccin del presidente de la Corte fue pblica. Por otra parte, esta transicin se enmarca dentro del proceso de modernizacin de la administracin de la justicia en Costa Rica. En este ao continu la ejecucin del Programa de Mejoramiento de la Gestin de los Despachos Judiciales, impulsado por la Ocina Ejecutora del Proyecto Corte-BID, cuya quinta etapa fue diseada en 1999, con inicio previsto para el 29 de junio de 2000. Este programa tiene como uno de sus objetivos fundamentales el tratamiento de los llamados ndices de congestin judicial. En 1999 la administracin de la justicia estuvo bajo el inujo de la entrada en vigencia, en 1998, del Cdigo Procesal Penal, que introdujo mecanismos alternativos para la resolucin de conictos, como la suspensin del proceso a prueba y la conciliacin. Adems se promulg el principio de oportunidad, que permite al Ministerio Pblico desistir de la accin penal, deniendo as la poltica criminal del Estado, al establecer cules delitos se quiere perseguir y llevar a los tribunales de justicia. Estas tendencias renovadoras, sin embargo, no parecieron reejarse enteramente en los procesos institucionales. Hacia nes del ao 1999 e inicios del 2000 un grupo de veinticinco jueces de amplia trayectoria dentro del sistema judicial, encabezados por el presidente del Tribunal de Casacin, public en la prensa nacional una declaracin en la que sealaba que el Poder Judicial padeca an una fuerte verticalidad en su gobierno y reclamaba, en consecuencia, una verdadera independencia de los jueces y un proceso democratizador al interior del sistema. El grupo de jueces, apoyado en el diagnstico de especialistas internacionales2, emplaz a la Corte Suprema de Justicia para que realizara una serie de cambios, entre los que se inclua: la separacin entre las competencias administrativas y las de la judicatura; la creacin, aparte de la Corte, de un Co nsejo General del Po der Judicial, co n
El Poder Judicial: ms trabajo y demandas de cambio en la administracin de justicia

La existencia de un Estado de derecho es una precondicin para la democracia. Aunque no todo Estado de derecho es democrtico, pues en una dictadura el Poder Judicial puede impartir justicia basado en leyes autoritarias, no hay democracia sin Estado de derecho. En Costa Rica, la Constitucin Poltica establece adems el deber del Estado de garantizar una justicia pronta y cumplida que respete los derechos y garantas de las personas. Corresponde a este Informe, como a los anteriores, allegar evidencias sobre el grado en que ello se cumple. Esta seccin se concentra en uno de los componentes del Estado de derecho, a saber, la administracin de la justicia. Cabe sealar que, al igual que el ao anterior (Proyecto Estado de la Nacin 1999b), una de las principales quejas ciudadanas en 1999 sigui siendo la lentitud en el trmite de casos en los distintos despachos judiciales. Las encuestas
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
253
funciones administrativas y plena independencia; la creacin de un Tribunal Disciplinario del Poder Judicial; la transformacin de la Sala Constitucional en un Tribunal Constitucional con rango de poder independiente; la separacin del Ministerio Pblico del Poder Judicial, y la aprobacin de una reforma que le d rango constitucional y lo constituya en el superior de la actual polica judicial. Al concluir 1999 no se haban realizado avances sustantivos hacia un dilogo entre las autoridades de la Corte y los jueces que hicieron estos sealamientos. Por otra parte, en los dos ltimos aos la creacin de los megadespachos del Segundo Circuito Judicial gener reacciones negativas de algunos litigantes y usuarios del Poder Judicial, quienes consideran que se trata de un conglomerado de despachos masivo e impersonal, de difcil acceso para las y los ciudadanos. No existen estudios publicados que permitan evaluar el funcionamiento de estas instancias.
Acelerado ritmo de crecimiento de los litigios

Entre 1993 y 1999, la tasa anual de crecimiento promedio de casos entrados en las ocinas de primera instancia del Poder Judicial fue de 9%. Esto signica que, de mantenerse en el futuro este ritmo, cada ocho aos se duplicar el volumen de trabajo para la administracin de justicia. En el perodo indicado, las reas de mayor crecimiento fueron la de violencia domstica (un nuevo rubro), penal juvenil (tasa promedio anual de crecimiento del 18,5% ), trnsito (15,3% promedio anual) y pensiones alimenticias (13,5% promedio anual). En 1999, el aumento fue mayor que el promedio del perodo, pues el incremento en los casos entrados fue del 15%, al llegar a un total superior a los 70.000 casos. Esta situacin genera fuertes presiones sobre el Poder Judicial (cuadro 5.2).
CUADRO 5.2
Casos entrados en las ocinas judiciales de primera instancia, segn materia. 1993-1999
Materia 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Tasa anual Tasa de de crecimiento crecimiento 1993-1998 1998-1999
4,0 8,5 1,5 4,9 -2,6 -1,8 9,0 10,1 12,6 61,1 8,8 6,5 4,5 7,6 0,9 9,6 0,6 -4,3 38,8 21,3 6,0 14,6 25,9 9,6 15,4 9,9
Civil a/ Familia Contenciosa Penal b/ Trabajo Contravenciones Trnsito Pensiones alimenticias Penal juvenil b/ Violencia domstica b/ Constitucional Total Subtotal menos trnsito
53.123 10.333 24.280 78.527 20.757 47.798 178.336 8.656 4.090 5.355 431.255 252.919
63.304 11.326 24.112 80.124 18.794 45.002 273.305 9.133 7.050 6.373 538.523 287.726
77.029 12.391 25.577 83.883 16.148 47.944 349.689 10.113 7.873 6.768 637.415 287.538
72.210 14.657 21.178 85.984 17.498 44.585 344.105 12.113 6.869 5.023 7.421 631.643 315.156
70.512 15.504 23.175 99.430 18.019 42.686 349.155 14.332 7.246 15.336 8.916 664.311 329.396
67.331 16.839 26.438 104.638 17.693 42.855 299.980 15.383 8.338 20.996 8.885 629.376 362.119
72.420 16.994 28.970 105.265 16.939 59.490 363.974 16.309 9.554 26.437 9.741 726.093
a/ Incluye tambin los casos en materia agraria. b/ En 1999 se reere a la entrada en las ocinas del Ministerio Pblico.
Fuente: Seccin de Estadstica, Departamento de Planicacin, Poder Judicial.
254
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Los juicios de trnsito inan la cantidad de litigios

Las cifras sobre litigios deben leerse con cierta precaucin. Muchos de los casos que ingresan a la corriente judicial son asuntos de ocio que inan las estadsticas. Este es el caso de la mayora de los juicios de trnsito. Si se resta estos juicios
del total de casos, con el n de obtener una medida ms precisa de la cantidad de litigios de la poblacin, se obtiene dos resultados importantes. Por una parte, la cantidad de litigios es sensiblemente inferior, pues los juicios de trnsito representaron, en promedio, el 33,6% del total de casos ingresados ente 1993 y 1999. Por otra
RECUADRO 5.3
Detenciones y condenas relacionadas con violaciones a la Ley de Psicotrpicos

A diciembre de 1999, el 18% de los privados de libertad (1.611 personas) estaba relacionado directamente con infracciones a la Ley 7786, de Psicotrpicos. Los delitos sealados en esta ley causaron 6.657 detenciones en los ltimos diez aos, con un aumento signicativo de detenidos y decomisos de cargamentos en la segunda mitad de los aos noventa. En 1999, 881 personas fueron detenidas por violaciones a la Ley de Psicotrpicos. Un 74,9% de ellos son hombres y el 87,5% del total corresponde a costarricenses, mayoritariamente jvenes. Por ejemplo, en los arrestos realizados en el ltimo semestre del ao, el 47% tena entre 18 y 29 aos.
GRAFICO 5.2
Costa Rica: personas detenidas por violaciones a la Ley de Psicotrpicos 1990-1999 1.000
800
600
400
200
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Sistema Unicado de Informacin Antidrogas, CICAD, 1999.

En cuanto a personas condenadas por infraccin a esta ley, en 1999 los tribunales de justicia reportaron un total de 481: 43,8% por venta, 32,4% por tenencia para la venta, 10,8% por trco nacional, 7,2% por trco internacional y 5,4% por transporte de droga. Destaca el bajo porcentaje de estos dos ltimos delitos, considerando la magnitud del problema en ambos casos, debido a que la posicin geogrca de Costa Rica favorece el trasbordo y almacenamiento temporal de droga procedente de Amrica del Sur, con destino a Norteamrica y Europa. Por su parte, el Ministerio Pblico recibi 547 casos, para un promedio de 1,5 diarios, de los cuales un 44% correspondi a revisiones rutinarias en los centros penitenciarios, que condujeron al hallazgo de drogas sin identicacin de los responsables. El cargo por trco local se present en el 48% de estos casos y nicamente un 2,7% por trco internacional.
Fuente: CICAD, 1999.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
255
parte, el ritmo anual de crecimiento de los casos ingresados, sin contabilizar los juicios de trnsito, es sensiblemente inferior: un 6,2% en el perodo 1993-1999, frente al 9% cuando stos son incluidos.
Aument el volumen de trabajo de las salas de la Corte Suprema de Justicia

En 1999, los casos ingresados y en trmite en las salas de la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal de Casacin Penal aumentaron con respecto a 1998, en consonancia con las tendencias apuntadas en las secciones anteriores (cuadro 5.1). La Sala Segunda, que conoce los recursos de casacin y revisin en la materias civil, familia, trabajo y otros, recibi un total de 793 casos, mientras que en 1998 esa cifra fue de 437 casos. El mayor nmero de casos presentados responde a la materia de trabajo, con un total de 684 recursos interpuestos (Seccin de Estadstica del Departamento de Planicacin del Poder Judicial, 1999). Al igual que en la Sala Primera, hubo un incremento sustancial de casos presentados, lo que result en un mayor nmero de casos en trmite al nalizar el ao (261), con lo cual se rompi la disminucin progresiva del circulante que haba mantenido esta Sala durante el perodo 1994-1998. De igual forma, la Sala Tercera, cuya labor consiste en conocer los recursos de casacin y revisin de los procesos relacionados con el juzgamiento de miembros de los Supremos Poderes, as como todos aquellos delitos con una pena su-
perior a los tres aos de prisin, registr un aumento en el nmero de casos entrados para su conocimiento. A su vez, el Tribunal de Casacin Penal, rgano encargado de resolver los recursos de casacin y revisin de las sentencias dictadas por los tribunales de juicio unipersonales sobre delitos con pena menor de tres aos, tena un circulante de 166 casos a diciembre de 1999, ao en que recibi 688 casos. En 1999, el nmero de casos presentados ante la Sala Tercera y el Tribunal de Casacin Penal aument, pese a la aplicacin del nuevo Cdigo Procesal Penal (cuadro 5.1). En materia de justicia pronta, durante el ao en estudio se evidenci una disminucin importante en la duracin promedio de los recursos votados por la Sala Segunda en relacin con los tiempos registrados en 1998. La Sala Primera registr una duracin mayor en la votacin de los recursos, especcamente en materia contenciosa administrativa. Por su parte la Sala Tercera, instancia que, exceptuando a la Sala Constitucional, resolvi el mayor nmero de recursos durante 1999, aument levemente (dos semanas) la duracin promedio de la votacin de los asuntos sometidos a su conocimiento. En cuanto a los recursos votados, 425 de ellos fueron declarados sin lugar y se acogieron 185 (cuadro 5.3), lo que reeja, aparentemente, una correcta aplicacin del derecho por parte de los tribunales penales. La informacin correspondiente a la Sala Constitucional se incluye en la seccin especial Los diez aos de la Sala Constitucional, al nal de este captulo.
CUADRO 5.3
Recursos de casacin votados sobre el fondo por materia y duracin promedio, segn sala. 1999
Sala Materia
Civil Contenciosa Agrario Civil Trabajo Familia Con lugar Sin lugar
Recursos votados
62 81 22 9 343 37 185 425
Duracin promedio Total recursos votados

11 meses 10 meses 1 semana 9 meses 1 semana 9 meses 3 meses 1 semana 4 meses 3 meses 3 semanas
Primera
165
Segunda Tercera
389
610
Fuente: Seccin de Estadstica, Departamento Planicacin, Poder Judicial.
256
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
El Parlamento ejerce dbiles controles polticos

En una democracia, el parlamento tiene tres funciones bsicas. En primer lugar, es la entidad encargada de promulgar las leyes, que desde la perspectiva del desarrollo humano deben contribuir a mejorar las oportunidades econmicas y sociales de las personas y ampliar su capacidad para ejercer sus derechos y deberes. En segundo lugar, es un rgano de control poltico de varios aspectos de la vida institucional, como por ejemplo el uso de los recursos pblicos por parte del Poder Ejecutivo y otras dependencias gubernamentales. Finalmente, es un foro para la expresin del pensamiento de los diversos sectores de la ciudadana. En Costa Rica, la actividad de la Asamblea Legislativa se ha centrado esencialmente en la primera funcin, la legislativa. En este Informe se encuentran evidencias de las debilidades de este rgano en las funciones contraloras, lo cual puede crear importantes dicultades dentro del entramado democrtico. Ciertamente en 1999 se logr la aprobacin de una cantidad importante de leyes, pero se mantienen problemas de fondo en las funciones contraloras y de foro poltico.
Un mayor entendimiento poltico estimula la produccin de leyes

A diferencia del ao anterior, en 1999 las fracciones parlamentarias de los partidos mayoritarios lograron desarrollar un clima de cooperacin poltica en el Plenario legislativo. Esta mejora del clima poltico permiti la aprobacin de una copiosa produccin de nuevas leyes, varias de ellas con importancia sustantiva para la defensa, promocin y ejercicio de los derechos ciudadanos. En efecto, durante 1999 la Asamblea Legislativa aprob un total de 127 leyes, 76 de ellas presentadas por iniciativa del mismo Poder Legislativo. Entre las leyes de mayor impacto social destacan la Ley de Proteccin del Trabajador, la Ley Contra la Explotacin Sexual de Personas Menores de Edad, la Ley Integral para la Persona Mayor, la Ley para Readecuacin de los Montos de los Sobresueldos, Riesgo Penitenciario y de Seguridad y Vigilancia Devengados por los Trabajadores Penitenciarios de Adaptacin Social y Prevencin del Delito del Ministerio de Justicia y Gracia y la Autorizacin al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) para la condonacin total y parcial de los crditos hipotecarios sobre viviendas declaradas de inters social. Igualmente importantes
RECUADRO 5.4
Dato preocupante: en muchos casos de violencia domstica, la denunciante no comparece y se levantan las medidas contra el agresor
Durante 1999 se present un total de 26.437 casos de violencia domstica ante los tribunales de justicia, para un incremento del 25,5% con respecto al ao anterior, que supone un aumento de aproximadamente 5.000 casos. El crecimiento en el nmero de denuncias ha llevado a un incremento signicativo (22,8%) del nmero de casos en trmite con respecto a 1998. Puntarenas tena 366 casos por resolver a nales de ao, el circulante ms alto registrado en 1999. Sin embargo, la informacin ms importante no es el aumento en el nmero de denuncias, sino la ecacia de la denuncia para iniciar un proceso que proteja a las vctimas de la violencia domstica. En la mitad de los 25.023 casos terminados, el juez levant la medida provisional contra el agresor. El principal motivo para este levantamiento fue la no comparecencia de la vctima (8.553 casos, el 70%). Por otra parte, el juez mantuvo la medida provisional en 5.958 casos (23,8%). Es decir, slo en una de cada cuatro denuncias de violencia domsica se mantiene la medida impuesta originalmente por el juez. En 1997 esta proporcin fue todava inferior, 19,5%. Los juzgados en los que ms se mantiene la medida son los de Paraso y Aserr (69% y 63%, respectivamente); los que menos, son el Juzgado de Familia del Segundo Circuito de San Jos (9,5%), el Civil y de Trabajo de Santa Cruz (9,4%) y el de Familia de Prez Zeledn (6,8%). Este hecho merece anlisis y reexin, especcamente por parte de los organismos encargados de la condicin de la mujer y sus derechos. Parece necesario brindar mayor apoyo y asesoramiento a las vctimas, para que continen activas dentro del procedimiento penal y ejerzan a plenitud sus derechos.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
257
fueron los distintos tratados internacionales suscritos por Costa Rica, que se mencionan en este mismo captulo, en la seccin correspondiente a poltica exterior. Cabe destacar, adems, la articulacin de polticas pblicas para la prevencin y represin del trco de drogas, entre a cuales se encuentra la Ley 7229, sobre patrullaje conjunto con los Estados Unidos de Amrica. La cosecha de nuevas leyes se vio complementada por el trabajo de las comisiones parlamentarias. En 1999, 126 nuevos proyectos de ley fueron dictaminados armativamente en las seis comisiones permantenes, la mayora por unanimidad. La Comisin de Gobierno y Administracin fue la que ms proyectos aprob y las de Asuntos Jurdicos y Hacendarios, las que menos (cuadro 5.4).
Se requiere la aprobacin de dos terceras partes del qurum para llamar a cuentas a un ministro. Ello implica que, sin la anuencia del partido ocial, ese trmite es extremadamente difcil. No existe voto de censura vinculante contra un ministro. Para conformar una comisin investigadora debe alterarse el orden del da de la agenda parlamentaria y para ello se requiere 38 votos. La forma en que se integran las comisiones permanentes le permite al partido ocial controlar de una manera desproporcionada la Comisin de Asuntos Hacendarios. La subcomisin que se integra para tramitar el Presupuesto Ordinario de la Repblica est compuesta en un 80% por diputados anes al Gobierno, y en un 20% por representantes de la oposicin. Posteriormente, en la discusin del Presupuesto en el Plenario legislativo, no hay espacio para modicar ese instrumento. No existe seguimiento de la ejecucin del Presupuesto en la Asamblea Legislativa.
Las dicultades del Congreso para ejercer control poltico

El Parlamento costarricense tiene serias dicultades para ejercer controles polticos. Estas dicultades nacen tanto de sus atribuciones constitucio nales co mo de las prcticas po lticas usuales en el Congreso. Entre ellas pueden citarse las siguientes:
CUADRO 5.4
Proyectos analizados por las comisiones permanentes de la Asamblea Legislativa segn tipo de dictamen. 1998-1999
Tipo de dictamen
Sociales Dictaminados armativamente Por unanimidad Por mayora Dictaminados negativamente Por unanimidad Por mayora Trasladados a otra comisin An en estudio Gobierno y Administracin 43 4 12 2 1 21
Comisin
Jurdicos Agropecuarios Econmicos Hacendarios Total
31 7 10 16 1 16
7 1 2 1 10
6 4 1 0 1 9
8 4 1 3 11
3 8 7 8 6
98 28 33 30 3 73
Total
% armativo unnime % armativo mayora % negativo
81
38,3 8,6 32,1
83
51,8 4,8 16,9
21
33,3 4,8 14,3
21
28,6 19,0 4,8
27
29,6 14,8 14,8
32
9,4 25,0 46,9
265
37,0 10,6 23,8
Fuente: Centro de Informacin Estadstica, Biblioteca de la Asamblea Legislativa.
258
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Frecuentemente los informes de las comisiones especiales de investigacin no se discuten en el Plenario. Recientemente un grupo de diputados plante una consulta facultativa ante la Sala Constitucional, con el propsito de mejorar la transparencia del texto y lo s pro cedimiento s de aprobacin de los presupuestos pblicos (recuadro 5.5). En general la Sala no consider que los problemas argumentados quebrantaran normas constitucionales.
Pocas instituciones pblicas presentan informes de labores

Un ejemplo evidente de la debilidad del control poltico es la presentacin de informes a la Asamblea Legislativa por parte de las instituciones pblicas. En efecto, la Constitucin Poltica establece una obligacin en este sentido para el Poder Ejecutivo (artculo 140, inciso 11), los ministerios (artculo 144), y la Contralora General de la Repblica (artculo 184, inciso 3). La Ley de la Administracin Pblica y otras leyes de
RECUADRO 5.5
La funcin del Parlamento como controlador de las polticas econmicas del Estado: un ejemplo concreto a la luz de una consulta constitucional
Mediante el Voto 9792-98, del 23 de diciembre 1998, la Sala Constitucional resolvi la consulta legislativa facultativa presentada por un grupo de diputados, respecto del proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la Repblica, Fiscal y por Programas , para el ejercicio econmico de 1999. El propsito de la consulta era determinar si el proyecto en cuestin, dictaminado por la Comisin de Asuntos Hacendarios, quebrantaba la Constitucin Poltica en tres aspectos procedimentales y siete de carcter sustantivo. En cuanto al fondo, uno de los argumentos expuestos por los diputados fue que el proyecto no separaba ni distingua, de manera clara, entre los presupuestos ordinario y extraordinario3, y , adems, que utiliz un sistema de codicacin cuya comprensin escapa al conocimiento popular, perjudicando gravemente el principio de publicidad del presupuesto. Aunque la Sala admiti que el proyecto de ley utiliz una clasicacin de los gastos segn el objeto de erogacin, estim que la colocacin a la izquierda de las diversas partidas presupuestarias de una codicacin que indica con detalle el destinatario de la partida, su fuente de nanciamiento (ordinaria y extraordinaria), su objeto y la nalidad para la que ser empleada, permite cumplir con la diferenciacin que debe efectuarse entre presupuesto ordinario y extraordinario. La Sala no concord con los diputados y consider que la codicacin citada, que puede descifrarse con el Reglamento General del Sistema Presupuestario de la Administracin Central, nmero 26402-H, no impone ningn obstculo para la labor de scalizacin del uso de fondos pblicos que realizan la Contralora General de la Repblica y el Ministerio de Hacienda, y es accesible para el ciudadano medio que emplee un cierto grado de diligencia y posea un mnimo de conocimientos contables, por lo que no resulta contraria al principio de publicidad presupuestaria. El magistrado Piza, en la redaccin de su voto salvado, manifest que, en cuanto a este aspecto, el proyecto s resulta contrario a la Constitucin Poltica, pues no separa clara y distintamente el presupuesto ordinario del extraordinario, aunque ambos se incluyan en un mismo documento. Relativo al procedimiento, uno de los tres argumentos esgrimidos por los diputados cuestionaba la conformacin de la Comisin Permanente de Asuntos Hacendarios y de la Subcomisin de Presupuesto. Los diputados precisaron que el PUSC, a pesar de tener solamente 27 diputados, lo que representa un 47% del total de sus miembros, obtuvo 6 de los 11 puestos de la Comisin de Asuntos Hacendarios (54,5%) y cuatro de los 5 puestos en la Subcomisin de Presupuesto (80%). En su opinin, esto lesiona los principios constitucionales de representacin, participacion y pluralismo poltico, adems de hacer nugatorio el control poltico de los partidos no mayoritarios ante el proyecto de Ley de Presupuesto. No obstante, la Sala no se reri a esta cuestin, por encontrarse en trmite una accin de inconstitucionalidad contra los artculos 67 y 135 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en virtud de lo cual estim pertinente abstenerse de discutirla con el n de no adelantar su criterio en relacin con el fondo de la accin mencionada.
Fuente: Elaboracin propia con base en el Voto 979298 de la Sala Constitucional, expediente 98-007811007-CO-V.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
259
creacin de instituciones tambin obligan a las entidades pblicas a presentar sus informes de labores peridicamente. En 1999, la Secretara del Directorio de la Asamblea Legislativa recibi nicamente 24 memorias anuales de ministerios e instituciones, es decir, un 10% de las entidades pblicas registradas por MIDEPLAN (www.mideplan.go.cr). Por otra parte, la Biblioteca de la Asamblea Legislativa reporta el recibo de 39 memorias anuales o informes de labores en ese ao (17%). De stos, 17 corresponden a ministerios, 3 a instituciones nancieras, 7 a instituciones que prestan servicios pblicos, 3 a rganos contralores, 2 de la Casa Presidencial, uno a una institucin de educacin superior, uno a un organismo internacional, entre otros. De las 81 municipalidades del pas, nicamente, la de San Jos entreg a la Asamblea Legislativa su informe de labores4.
Reforma electoral en Costa Rica: un proceso pendiente

El Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) ha venido realizando un intenso trabajo con el n de sentar las bases para una reforma del Cdigo Electoral, as como de otra normativa, incluso de carcter constitucional, relacionada con el proceso electoral y poltico-representativo. El objetivo del Tribunal durante 1999 fue generar insumos para la elaboracin de un proyecto de ley sobre reforma electoral que fuese enviado a la Asamblea Legislativa y discutido durante los ao 2000 y 2001, antes de las elecciones para los tres poderes constitucionales, en el 2002. Los dos principales esfuerzos realizados en esa direccin fueron ejecutados por una Comisin Consultiva sobre Reformas Electorales, convocada por el TSE en 1998, la cual fue integrada por un grupo de destacados especialistas en materia electoral y poltica, encabezados por el expresidente Rodrigo Carazo Odio. Este grupo present un Informe Final que incluye una serie de reformas de orden esencialmente constitucional. Asimismo, el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL) del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), como resultado de un convenio suscrito con el TSE, elabor durante 1998 y 1999 un documento denominado Reformas al Cdigo Electoral de Costa Rica, que plantea una reestructuracin integral de ese cuerpo legal. Estos dos documentos presentan diferencias importantes y, a pesar de que coinciden en algunos de los aspectos relevantes de la reforma, no
siguen el mismo patrn de solucin en todos los casos. Mientras la Comisin Consultiva pone nfasis en reformas constitucionales, los ajustes propuestos por CAPEL suponen bsicamente una reforma del Cdigo Electoral, as como de algunos ttulos de la Ley del TSE y, eventualmente, de algunos artculos constitucionales. Una relacin comparativa de las soluciones planteadas puede verse en el cuadro 5.5. Como se desprende del anlisis comparado de las dos propuestas, las reformas se reeren a dos aspectos fundamentales. En primera instancia buscan el fortalecimiento de los mecanismos para la participacin popular en el proceso poltico; en ese sentido, algunas de las propuestas plantean rebajar los requisitos para la inscripcin de nuevos partidos polticos, ampliar el nanciamiento estatal para grupos emergentes y eliminar el sistema de votacin cerrada por lista de partidos, entre otras medidas. En segundo trmino, se introducen propuestas relacionadas con los mecanismos de control ciudadano sobre el ejercicio de los cargos pblicos y, en general, sobre el sistema de representacin. Las reformas propuestas han suscitado diversas reacciones, pero no han generado un amplio debate nacional. Con base en la experiencia internacional, algunos analistas han puesto en duda la conveniencia de las listas abiertas para escoger diputados, sealando que pueden debilitar en extremo a los partidos y afectar la gobernabilidad. Asimismo, se estima que la eliminacin de subcocientes puede favorecer a los partidos mayoritarios en vez de estimular la representacin parlamentaria de las minoras. Otras personas han sealado la importancia de medidas no consideradas en las propuestas, tales como extender el perodo de gobierno a seis aos, introducir las elecciones legislativas de medio perodo, desarrollar ms extensamente las guras del plebiscito y el referndum como parte orgnica de las reformas, as como la bsqueda de mecanismos ms directos para demandar informacin a los distintos representantes legislativos, ejecutivos y municipales en sus circunscripciones electorales. Uno de los aspectos crticos en este campo en este campo es el nanciamiento estatal a los partidos polticos, que ha crecido aceleradamente en los ltimos aos (cuadro 5.6). El objeto de la discusin sobre este tema ha sido de dos tipos: por un lado, determinar la conveniencia o no de mantener una contribucin estatal de la magnitud a la que reere el artculo 96 de la Constitucin Poltica y, por otro lado, denir el criterio tcnico para hacer ese clculo, pues se ha
260
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
CUADRO 5.5
Principales propuestas de reforma electoral presentadas ante el Tribunal Supremo de Elecciones. 1999
A. Comisin Consultiva sobre Reformas Electorales
Constitucin del TSE en el Cuarto Poder del Estado (Poder Cvico). Escrutinio abierto y pblico de las juntas receptoras. Representacin del Poder Cvico en cada mesa electoral. 77 diputados: 57 por provincias y 20 por papeleta nacional. Libertad del elector para escoger diputados de una u otra papeleta de los distintos partidos polticos. No seguimiento de lnea de partido por parte de los diputados. Propuesta para mayor incorporacin de mujeres en papeletas. Asiento permanente a los expresidentes de la Repblica en la Asamblea Legislativa. Impulso de la formacin y educacin ciudadanas. Informatizacin de los procesos electorales. Auditoras informticas. Sanciones para delitos electorales y propaganda ilegal. Financiamiento a partidos polticos y grupos de la sociedad civil participantes en procesos electorales sobre base del Producto Nacional Bruto y no el Producto Interno Bruto.
B. Proyecto de ley IIDH/ CAPEL

Reforma del TSE, para asignarle funciones administrativas, jurisdiccionales y poltico-institucionales. Libertad del elector para escoger diputados de cualquier lista de partidos polticos. 75 diputados: 47 por distrito electoral (2 por cada uno) y 27 por lista nacional. Carcter vinculante erga omnes de las resoluciones y opiniones del TSE. Creacin de organismos electorales y reforma de la competencia de algunos rganos: Tribunal Supremo Electoral, Registro Civil, juntas electorales, Cuerpo de Delegados. Creacin de mecanismos de participacin ciudadana en los procesos internos de los partidos polticos. Derecho a la participacin poltica en el mbito local (proponiendo listas de candidatos) para las asociaciones cvicas y movimientos no gubernamentales de carcter local. Reformas constitucionales relativas al referndum, la iniciativa legislativa y otras serie de normativas concomitantes. Simplicacin de los trmites para la inscripcin de nuevos partidos polticos. Adjudicacin de un 10% de la contribucin estatal a los partidos polticos nuevos, o a los que no alcanzaron el mnimo de votos para la contribucin ordinaria. 50% de participacin femenina en todas las listas electorales. Financiamiento pblico de los partidos polticos, con opcin de nanciamiento mixto. Cambios en la scalizacin de los fondos de los partidos polticos por la Contralora General de la Repblica, y auditoras de los partidos polticos. Creacin de la gura del amparo electoral. Mantenimiento del perodo concurrente de cuatro aos para los poderes Ejecutivo y Legislativo, as como para los municipios. Aplicacin del mecanismo de cocientes para el clculo de residuos en la eleccin de diputados y eliminacin del criterio de subcocientes.
Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
261
argumentado que el clculo de la contribucin, sobre el Producto Interno Bruto (PIB), supone una grave distorsin, por la sustantiva cantidad de recursos generados en territorio costarricense que no son capitalizados ni gravados en el pas. En forma alterna, tal como lo considera la propuesta de la Comisin Consultiva sobre Reformas Electorales, se propone hacer el clculo de la contribucin sobre el Producto Nacional Bruto (PNB), por ser este un indicador ms adecuado de los recursos que se capitalizan internamente. El monto total de la deuda poltica en 19901994 fue de 1.982,6 millones de colones; el monto total en 1994-1998, de 2.931,4 millones de colones. Estas cifras corresponden al 0,12% y el 0,08% del PIB, respectivamente, si se toma como base el PIB del ao de la eleccin, segn la nueva metodologa de clculo del BCCR. El cuadro 5.6 muestra, adems, que el nanciamiento pblico ha cubierto los gastos electorales de los partidos mayoritarios en una proporcin mucho ms alta que en el caso de los minoritarios.
Respet o por los derechos humanos, pero problemas para prot eger a los grupos v ulnerables
El respeto de los derechos humanos es una condicin indispensable en una democracia. Cuando la violacin de esos derechos empieza a extenderse, se vuelve reiterada, y las personas no tienen acceso a medios para remediarla y para sancionar a los violadores, la calidad de la democracia se deteriora y, eventualmente, de persistir tal situacin, el mismo rgimen democrtico puede sucumbir. En 1999, se mantuvo en Costa Rica la tradicin de respeto y defensa de los derechos humanos? La evidencia disponible indica que s, a pesar de algunos problemas aislados.
Una larga tradicin de defensa de los derechos humanos

Costa Rica posee una amplia tradicin de defensa de los derechos humanos. A partir de la instauracin del sistema universal de derechos humanos, con la Declaracin Universal de 1949,
CUADRO 5.6
Aporte estatal a los partidos polticos en las campaas de 1994 y 1998

(en porcentajes)
Partido
Aporte para cada partido con respecto al total del nanciamiento estatal
1990-1994a/ 48,0 49,9 0,8 0,6 0,4 0,4 1994-1998b/ 51,5 45,6 2,3 0,4 0,2
Gastos presentados con respecto al total del aporte

1990-1994a/ 71,2 28,7 179,3 116,4 22,7 72,3 50,9 1994-1998b/ 61,2 30,9 276,3 232,7 61,5
53,0
Gastos aprobados con respecto al total de gastos presentados

1990-1994a/ 59,8 78,0 35,8 46,2 81,5 60,8 67,2 1994-1998b/ 62,0 76,4 26,6 36,4 61,9
65,4
Unidad Social Cristiana Liberacin Nacional Fuerza Democrtica Agrario Nacional Unin Agrcola Cartagins Autntico Limonense TOTAL
a/ Corresponde a la eleccin de 1994. b/ Corresponde a la eleccin de 1998. c/ Renunci a su aporte estatal.
Fuente: Direccin General de Auditora, Contralora General de la Repblica.
262
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
el pas empez una historia sistemtica de promocin y desarrollo en este campo, que culmin con la Conferencia Especializada en Derechos Humanos celebrada en Costa Rica en 1969, la cual dara lugar a la suscripcin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Jos de Costa Rica, mximo instrumento regio nal en la materia, as co mo a la instalacin en San Jos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 1980, la creacin del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), tambin en 1980, la instalacin de la Universidad para la Paz de las Naciones Unidas (UPAZ), en 1981, y otra serie de organismos internacionales y entidades regionales dedicadas a la proteccin de los derechos fundamentales. La abolicin del ejrcito, los principios de tolerancia
ideolgica y religiosa, as como la prctica histrica del derecho al asilo poltico, han caracterizado al pas como una nacin de alto rendimiento tico en esta materia.
La evolucin reciente es satisfactoria

En 1997 y 1998, Costa Rica fue incluida en el Informe Anual de Amnista Internacional como pas que no cumpla a plenitud con la proteccin de los derechos humanos, debido a denuncias de abusos de autoridad, as como al uso de fuerza excesiva contra campesinos por parte de las autoridades pblicas y privadas. Fueron denunciadas, adems, las prcticas autoritarias ejercidas contra las manifestaciones populares en contra de la privatizacin, especcamente la de
RECUADRO 5.6
Cambios en la legislacin nacional a favor de las mujeres luego de la Conferencia M undial Beijing +5
Se ratic la Convencin Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Ley 7499, junio de 1995) y el Protocolo adicional a la Convencin Americana Protocolo de San Salvador (Ley 7907, de mayo de 1999). Se realiz la reforma de los artculos 20 y 33 de la Constitucin Poltica, para cambiar el trmino hombre por persona (Ley 7880, de mayo de 1999). Se reform los artculos 84, 85 y 89 del Cdigo de Familia, sobre los hijos e hijas habidas fuera del matrimonio (Ley 7538, del 22 agosto de 1995). Reforma al artculo 95 del Cdigo de Trabajo, Ley 7491, del 19 de abril de 1996, Ley 7621, del 27 de setiembre del 1996. Ley contra el hostigamiento sexual en el empleo, 7446, de febrero de 1996. Ley para el fomento de la lactancia materna, 7430, del 21 de octubre de 1995. Regulacin de la unin de hecho, Ley 7532, de agosto de 1995 Reformas relativas al ejercicio de la paternidad y la maternidad y proteccin de hijos e hijas en la familia. Ley 7538, de agosto de 1995. Ley contra la violencia domstica, 7586, de abril de 1996. Ley de pensiones para las personas con discapacidad, 7636, de diciembre de 1996. Reformas a varios artculos del Cdigo Electoral, que incluyen el 40% de mujeres como mnimo en los cargos de eleccin popular, Ley 7653, de diciembre de 1996. Reforma integral a la Ley de pensiones alimenticias, 7653, de diciembre de 1996. Reformas al Cdigo de Familia en materia de garantas procesales exibles e inclusin del ADN como prueba cientca en procesos de investigacin de paternidad y maternidad, Ley 7689, de agosto de 1997. Ley de proteccin a las madres adolescentes, 7735, de diciembre de 1997. Cdigo de la Niez y la Adolescencia, Ley 7739, de enero de 1998. Ley General sobre el VIH-SIDA, 7801, de abril de 1998. Ley de atencin a las mujeres en condiciones de pobreza, 7769, de mayo de 1998. Reforma integral al Cdigo Municipal, en el cual se establece la creacin de comisiones permanentes de la condicin de la mujer en los gobiernos locales, Ley 7794, de abril de 1998. Ley contra la explotacin sexual de personas menores de edad, 7899, de agosto de 1999. Creacin de la Comisin de la Mujer, en la Asamblea Legislativa, noviembre de 1999.
Fuente: Arroyo et al, 1999.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
263
los servicios portuarios en la provincia de Limn. En 1999, sin embargo, Costa Rica no gur dentro del Informe Anual de la citada organizacin. En los informes emitidos por el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, se acogi con satisfaccin el alto rango jerrquico que poseen los tratados internacionales dentro de la legislacin nacional. Se destaca la gura del Defensor de los Habitantes como instrumento clave en la defensa de los derechos humanos. Asimismo, se elogia el Cdigo Procesal Penal por su carcter acusatorio, y se avala el establecimiento de un Ministerio de Asuntos de la Mujer, as como el papel de la Defensora de la Mujer y el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) en la lucha contra la violencia domstica y la desigualdad de gnero.
impugnando el inciso 2 del artculo 472 del antiguo Cdigo de Procedimientos Penales, que prohiba la apelacin de las sentencias que establecan prisin por un perodo menor a los seis meses. Las otras denuncias, alusivas a la extradicin, la discriminacin por gnero y el derecho a recibir pensin, fueron declaradas inadmisibles por la CIDH.
Problemas en el cumplimiento de los derechos laborales

Durante ms de una dcada, Costa Rica ha sido objeto de diversas demandas y quejas de organizaciones laborales y sindicales ante la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), con sede en Ginebra, por incumplimiento, entre otros, de los Convenios 87 y 98 de la organizacin, los cuales han sido raticados por el pas y, en consecuencia, forman parte intergral de su ordenamiento jurdico. El Convenio 87 establece el derecho a la sindicacin de trabajadores y empleadores, as como el derecho a la autonoma sindical. En particular, aqu es relevante el campo de aplicacin del derecho tutelado, el cual incluye todas las ramas de la actividad econmica, incluida la privada. Por su parte, el Convenio 98 trata sobre la proteccin de la libertad sindical y a la negociacin colectiva. La libertad sindical trata sobre la proteccin de los trabajadores contra todo acto de discriminacin tendiente a menoscabar la libertad sindical por medio presin o afectaciones a sus empleos. A esto se suman algunas reso lucio nes recientes de la Sala
La difcil tarea de defender a los grupos vulnerables

No obstante, informes recientes de distintos organismos internacionales evidencian problemas no resueltos de violencia domstica, explotacin sexual de menores, falta de mecanismos efectivos para la erradicacin de la discriminacin racial contra las minoras tnicas (particularmente indgenas, negros e inmigrantes), as como espordicos fenmenos de abuso de autoridad por parte de policas pblicos y privados (recuadros 5.7 y 5.8) 5. Desde 1991, se han presentado ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aproximadamente once denuncias contra Costa Rica, ocho de ellas
RECUADRO 5.7
El enorme reto de eliminar la violencia domstica

Segn el Informe 1999-2000 de la Defensora de los Habitantes, en 1999 fueron asesinadas veinticinco mujeres, a manos, principalmente, de sus compaeros o ex-compaeros sentimentales. La mayora de estas mujeres haba sido objeto de mltiples maltratos, tanto psicolgicos como corporales, antes de encontrar la muerte. Entre los principales agresores se encuentran: los esposos (48%), seguidos por los compaeros de hecho (22,5%) y, nalmente, los ex-esposos (2,8%), (INAMU, 2000). En 1999, la Delegacin de la Mujer del Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) atendi 5.188 casos, motivados en aproximadamente el 95% por situaciones de violencia domstica. Es evidente un aumento en el nmero de denuncias interpuestas por las mujeres agredidas, lo que reeja mayor voluntad y un sentimiento de conanza por parte de las vctimas, que deciden acudir a las instituciones pblicas y privadas como medio para encontrar una solucin efectiva a sus problemas. La Defensora de la Mujer abri 164 expedientes durante 1999. En el Poder Judicial, se registraron 19.915 denuncias por violencia domstica entre enero y setiembre de ese ao, de los cuales 49 fueron reincidencias.
Fuente: Defensora de los Habitantes, 2000.
264
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 5.8
Derechos de la niez y la adolescencia

Al igual que en el caso de los derechos de las mujeres, Costa Rica ha promulgado diversas leyes para proteger los derechos de la niez y la adolescencia. La regulacin legal vigente en materia de niez y adolescencia incluye los siguientes instrumentos: Convencin de La Haya sobre proteccin de la infancia y cooperacin en materia de adopcin internacional, de 1993; Convencin de La Haya sobre aspectos civiles del secuestro internacional de nios, de 1980; Convencin Internacional de los Derechos del Nio, de 1989; Convencin Interamericana sobre Trco Internacional de Menores, de 1994; Cdigo de la Niez y la Adolescencia, de 1998; Ley de igualdad de oportunidades para personas con discapacidad, de 1996; Ley de Justicia Penal Juvenil, de 1996; Ley de Pensiones Alimentarias, de 1996; Ley Orgnica del Patronato Nacional de la Infancia, de 1996 y Ley de proteccin de las madres adolescentes, de 1997. No obstante, en el pas gran cantidad de nias, nios y adolescentes estn en situacin de riesgo social. Los ndices de trabajo infantil son un factor preocupante, producto, en gran medida, de las persistentes desigualdades socioeconmicas y regionales. En 1999, la Defensora de los Habitantes abri 135 expedientes relacionados con la niez y la adolescencia y, por otro lado, cerr 122. Un estudio realizado por el Patronato Nacional de la Infancia estima que en junio de 1998 un total de 147.087 nios, nias y adolescentes, es decir, un 15% del total de la poblacin en este grupo, trabajaban, y aproximadamente el 62% de ellos dedicaba a sus labores un promedio de 53 horas semanales, superando el mximo sealado por la ley. Otra fuente de riesgo para las nias, nios y adolescentes es la explotacin sexual. Prcticamente el 100% de las vctimas de explotacin sexual en el pas proviene de hogares en los que hay violencia familiar; el 80% de ellas ha sido vctima de algn tipo de abuso sexual antes de los 12 aos. Aproximadamente un 85% de los nios y adolescentes que se encuentran en esta situacin son mujeres. En cuanto a sus edades, el 50% se inicia en este mbito entre los 8 y los 12 aos, mientras que la otra mitad lo hace ms tardamente, entre los 14 y los 16 aos. Muchos de ellos (72%) son, adems, vctimas de situaciones de dependencia como el consumo de alcohol y drogas (Defensora de los Habitantes, 2000, con base en datos del PANI). Cabe destacar el aporte normativo de la Ley 7899, Ley contra la explotacin sexual de las personas menores de edad , aprobada en julio de 1999, la cual viene a reformar gran parte de los artculos incluidos en el ttulo sobre delitos sexuales del Cdigo Penal, que anteriormente mostraba una preponderancia de la ptica masculina. Se pretende proteger la sexualidad de todo ser humano y proporcionar mecanismos sancionatorios efectivos contra los agresores sexuales. La auencia de turistas en busca de menores para nes sexuales en Costa Rica plantea un duro reto para la defensa de los derechos de la niez y la adolescencia. Tambin lo es el desarrollo de polticas, programas y proyectos que efectivamente den seguimiento a los tratados y cdigos rmados por el pas en esta materia.
Constitucional con respecto a las convenciones colectivas. En relacin con otros instrumentos colectivos, en la Asamblea Legislativa se encuentran, an pendientes de aprobacin, el Convenio 154, o Convenio sobre la negociacin colectiva, as como el Convenio 151, o Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica. Las distintas gestiones de sectores laborales y sindicales, as como la inuencia de la OIT en diversas regiones del mundo, ha supuesto un incremento en la normativa de proteccin de los derechos inherentes al fuero sindical. En el caso de Costa Rica, la reforma ms importante durante la dcada de los noventa fue el captulo III, artculos 363 y siguientes del Cdigo de Trabajo, adicionados por la Ley 7360, del 4 de noviembre
de 1993. Se cre, de esta manera, un rango de proteccin a los derechos sindicales. Durante 1999 se report una denuncia ante la Defensora de los Habitantes por privacin de derechos laborales a los miembros de un sindicato de una plantacin bananera. Desde su creacin, la Sala Constitucional ha resuelto tres denuncias por violaciones a la libertad sindical, todas contra empresas privadas y dos de ellas declaradas con lugar (Sala Constitucional, votos 5000-93 y 3421-94). En los ltimos diez aos, 174 denuncias se han interpuesto ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por persecucin sindical; de ellas un 18% ha sido declarado con lugar. En total, la Sala Constitucional ha resuelto seis recursos de amparo y dos acciones de
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
265
CUADRO 5.7
Denuncias por persecucin sindical interpuestas ante el M inisterio de Trabajo y Seguridad Social. 1990-1999
Ao Archvese a/ Rechazar de plano Sin lugar Con lugar Arreglos por convencin colectiva
1 1 1 4 6 4 7 2 1 27
Tribunales
Otrosb/
Total general
1 6 10 6 30 31 43 28 17 2 174
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total general
1 1 3 1 6 14 21 11 3 1 61 2 4 3 11 5 4 1 3 33 2 2 1 7 5 11 3
1 1 2
1 1 6 9 1 17
31
a/ Una denuncia se archiva cuando las partes interesadas no quieren continuar con el caso. b/ Otros: se trata de casos en los que no se tiene informacin de la resolucin nal.
Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Inspecciones, MTSS.
inconstitucionalidad presentadas por violaciones a la libertad de asociacin; de este total, como ya se mencion, tres corresponden a persecucin sindical por parte del patrono y el resto son contra el Acuerdo de Corte Plena del 21 de enero de 1985, que imposibilita a los funcionarios judiciales a emitir su voto en las convenciones internas de partidos polticos, as como a otorgar o rmar la adhesin a un partido poltico. Esta determinacin es considerada por los recurrentes violatoria de su libertad de asociacin y participacin.
A ument a el t rabajo de los organismos cont ralores de la administ racin pblica

El control ciudadano sobre sus representantes polticos y las instituciones pblicas es un presupuesto de la democracia, puesto que en ella la soberana del poder reside en la ciudadana y los funcionarios son servidores pblicos. Este control puede ser vertical, aquel ejercido por los ciudadanos, sus organizaciones y los medios de comunicacin, u horizontal, que es el ejercido entre las instituciones del Estado (O Donnell, 1997). Adems, pueden ser controles de tipo poltico, legal o administrativo (Beetham, 1994). En todo caso, las democracias pueden distinguirse por el grado en que, efectivamente, los ciudadanos logran ejercer un control sobre el gobierno y
sus instituciones. Aquellas con menor calidad son precisamente los sistemas polticos con menores controles ciudadanos. Desde hace varios aos, el presente captulo ha dado seguimiento al grado en que, en la vida real, se cumple con la aspiracin democrtica de un robusto control ciudadano que facilite la transparencia y la rendicin de cuenta de las instituciones pblicas. Cul es el desempeo de la democracia costarricense en esta materia? En el Cuarto Informe sobre el Estado de la Nacin se seal que, en los ltimos veinte aos el pas ha desarrollado mltiples sistemas de control vertical y horizontal; adems, que existe cierta dispersin y duplicidad de funciones y que algunos de estos mecanismos se encuentran poco desarrollados. Dos aos ms tarde esta valoracin sigue siendo cierta, pese al incremento en el volumen y complejidad de las actividades desarrolladas por las entidades contraloras en Costa Rica. Esta seccin se centra en los medios de control horizontal.
La Contralora General de la Repblica en proceso de reorganizacin

Para la Contralora General de la Repblica, 1999 fue un ao de reestructuracin institucional, orientada a la modernizacin y agilizacin
266
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
de la labor de control y scalizacin de los fondos pblicos que le compete. Con tal propsito, el 13 de mayo de 1999 se emiti un nuevo Reglamento Orgnico (Contralora General de la Repblica, 2000). Sin embargo, este proceso de modernizacin parece haber sido complicado, toda vez que la Contralora ha tenido que adaptarse a una serie de ampliaciones de sus competencias y funciones, a raz de nuevas leyes emitidas por la Asamblea Legislativa, as como por distintas resoluciones de la Sala Constitucional. En este sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que la Contralora debe refrendar todos
los contratos del Estado (entendindose con ello toda la Administracin Pblica central, entidades pblicas descentralizadas y municipalidades). En el ao en estudio se someti a refrendo de esta institucin 810 contratos, de los cuales 549 fueron aprobados, lo que indica un rechazo de un tercio. Adems, durante 1999 cuatro nuevas leyes aumentaron las labores de scalizacin de la Contralora; stas son: Ley 7914, Ley Nacional de Emergencias. Corresponde a la Contralora scalizar el Fondo Nacional de Emergencias, as como resolver los recursos administrativos ordinarios contra
CUADRO 5.8
Contralora General de la Repblica: casos tramitados segn principales funciones realizadas. 1997-1999
Funcin 1997 1998 1999 a/ Variacin porcentual
79,6 -3,7 3,4 1,6 -2,7 -40,4 -38,5 500,0
Auditoras Informes de auditora b/ 88 Relaciones de hecho Control presupuestario Presupuestos ordinarios aprobados 234 Modicaciones presupuestarias y presupuestos extraordinarios 833 Documentos de ejecucin presupuestaria 98.442 Control de obras Fiscalizacin tcnica 32 Atencin de denuncias 9 Estudios especiales 9 Asesoras tcnicas 37 Asuntos jurdicos Refrendo de contratos, reglamentos y convenios 812 Atencin de procesos judiciales 75 Estudios sobre decretos y proyectos de ley enviados por la Asamblea Legislativa Anlisis de informes sobre irregularidades en el manejo de la Hacienda Pblica 35 Substanciacin de procedimientos administrativos 96 Contratacin administrativa Recursos de apelacin tramitados 133 Recursos de objecin a carteles tramitados 153 Solicitud de autorizaciones a contratacin directa 760 Estudios econmicos Certicaciones de efectividad scal de los ingresos del Gobierno Central 6 Aprobacin de modicaciones de los cnones que cobra ARESEP 1 Rectora del ordenamiento de control y scalizacin superior de la Hacienda Pblica Actividades dirigidas al fortalecimiento de la auditora interna 116
116 54 327 1.145 107.207 52 13 7 46 1.276 18 75 97 91 194 369 1.185 5 1 294
158 52 338 1.163 104.000 31 8 42
824 29 57 35
-35,4 61,1 -24,0 -63,9
317 392 880 3 1
63,4 6,2 -25,7 -40,0 0,0
a/ Para 1999 la informacin fue suministrada por la Divisin de Estrategia Institucional de la CGR. b/ En 1999, 70 informes de auditora corresponden a evaluaciones relacionadas con el problema informtico del ao 2000 (Y2K).
Fuente: Contralora General de la Repblica. Memorias anuales 1997 y 1998.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
267
CUADRO 5.9
Procuradura General de la Repblica: casos tramitados segn principales funciones. 1998-1999

Funcin
Dictmenes resueltos en materia consultiva Opinones jurdicas Consultas sobre acciones de inconstitucionalidad Consultas judiciales de constitucionalidad Actuaciones en materia notarial a/
1998
286 111 97 18 337
1999
314 155 108 26 518
Variacin porcentual
9,8 39,6 11,3 44,4 53,7
a/El aumento se debe a que se incorporaron nuevas funciones en materia notarial.
Fuente: Procuradura General de la Repblica, 1999.
actos contemplados en la Ley de Administracin Financiera. Ley 7941, de creacin del Colegio Universitario de Limn. Ley 7955, que establece un subsidio y niquito para los trabajadores de la estiba y desestiba de los muelles de Limn Ley 7972, que crea cargas tributarias sobre licores, cervezas y cigarrillos para nanciar un plan integral de proteccin y amparo de la poblacin adulta mayor, nias y nios en riesgo social, personas discapacitadas, abandonadas, rehabilitacin de alcohlicos y farmacodependientes, apoyo a las labores de la Cruz Roja y derogacin de impuestos menores sobre las actividades agrcolas y su consecuente sustitucin. El balance comparativo de la gestin de la Contralora en 1999, en relacin con los aos previos, arroja un signicativo aumento en sus actividades (cuadro 5.8). La prevencin de posibles fallas en los sistemas de cmputo ante el problema informtico del ao 2000 (Y2K) cobr importancia durante 1999, razn por la cual se autorizaron distintas compras especcas destinadas a proteger los sistemas informticos de algunas instituciones pblicas.
Incremento en la actividad de la Procuradura General de la Repblica

Pese a ser un rgano del Poder Ejecutivo, adscrito al Ministerio de Justicia en el carcter de
abogado del Estado y representante de sus actos jurdicos y contratos, la Procuradura General de la Repblica desarrolla una extensa actividad consultiva de la Administracin Pblica y, de este modo, ejerce una importante funcin contralora de legalidad, al garantizar el apego al principio de legalidad mediante sus dictmenes, opiniones y jurisprudencia administrativa vinculante. La Procuradura realiza un permanente proceso de asesora directa a las diversas instancias pblicas, de inuencia jurdica en las diversas esferas pblicas de decisin, as como de asesora a la Sala Constitucional en diversos aspectos de su jurisdiccin, a la vez que evacua consultas de distintos rganos judiciales sobre materias de orden administrativo. Adicionalmente a esas funciones genricas, la Procuradura ha empezado a desarrollar en los ltimos aos una importante funcin en materia de proteccin del medio ambiente. En 1999, los indicadores de gestin de la Procuradura mostraron un incremento en todas las reas de actividad: procesos judiciales, casos consultivos evacuados, diligencias notariales, diligencias judiciales y otras, desarrollo e implementacin de algunos procesos y servicios de apoyo que la institucin brinda a otros rganos del Estado y al pblico en general (Procuradura General de la Repblica, 1999). La Procuradura inici en 1999 el Proyecto de Modernizacin y Transformacin Institucional (1999-2003), el cual incluye el rediseo de la estructura organizacional y ocupacional, el fortalecimiento de su desempeo organizacional, el desarrollo de programas de capacitacin y el planeamiento y diseo de un programa tecnolgico y de informtica. En diciembre del mismo ao
268
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
logr implementar la propuesta tecnolgica del Sistema Costarricense de Informacin Jurdica (SCIJ), con recursos del BID; este proyecto busca, a partir del vigente programa del Sistema Nacional de Legislacin Vigente (SINALEVI), establecer un nico sistema de informacin jurdica para todo el pas.
La Defensora de los Habitantes abri expedientes contra varias entidades

La Defensora de los Habitantes de la Repblica cumpli en 1999 siete aos de funciones. Desde su fundacin, su objetivo ha sido scalizar y defender los derechos de las y los habitantes ante los distintos actos y resoluciones de la Administracin Pblica, ya sea de las entidades del Gobierno Central, o de otras instituciones descentralizadas que realicen funciones o brinden servicios pblicos especcos de inters ciudadano. Dentro del mismo marco de las leyes del Ombudsman escandinavo o, bien, de las leyes del Defensor del Pueblo promulgadas en Espaa y otros pases de Amrica Latina, la Defensora de los Habitantes de Costa Rica constituye un delegado parlamentario para la proteccin de los derechos humanos. En trminos globales, su gestin durante el ao 1999 sigui ejerciendo una importante inuencia en la institucionalidad del pas. Mantuvo, adems, un alto rendimiento de quejas re-
sueltas en relacin con el porcentaje de expedientes abiertos. Como se indica en el cuadro 5.10, un total de 1.678 expedientes fueron abiertos en el perodo comprendido entre el 1 de mayo de 1999 y el 30 de abril del ao 2000, y se veric un alto porcentaje de cierre expedientes. En el perodo 1999-2000 se cerr un total de 1.959 expedientes, que equivalen a un incremento del 35% sobre los 1.448 del perodo anterior 1998-1999. En la labor realizada durante 1999 merecen especial atencin los expedientes abiertos contra diversas instituciones pblicas, como la ARESEP , en virtud de irregularidades en el nombramiento de su Junta Directiva, as como por polticas tarifarias. Asimismo, abri expediente contra el Ministerio de Hacienda por incorrecta asignacin de recursos, con impacto negativo para instituciones del sector social; contra el Ministerio de Economa, por aumento injusticado del precio de la leche, y contra a la CCSS por haberse rehusado a entregar la lista actualizada de patronos morosos, por lo que la Defensora denunci un posible desacato. Asimismo, abri expedientes por diversas violaciones legales o no satisfaccin de derechos ciudadanos contra Archivos Nacionales, por manejo inapropiado de documentos pblicos. En materia de jacin de precios, la Defensora de los Habitantes de la Repblica ha criticado a la ARESEP por la aplicacin del nuevo sistema
CUADRO 5.10
La Defensora de los Habitantes: nmero de expedientes abiertos y cerrados por rea de atencin. 1 de mayo de 1999 al 30 de abril del 2000
Area
Control de gestin administrativa Calidad de vida Admisibilidad y atencin inmediata Proteccin especial Defensora de la mujer Niez y adolescencia Asuntos econmicos a/ TOTAL
Expedientes abiertos
480 337 297 260 164 135 5 1.678
Expedientes cerrados
834 435 198 262 108 122 1.959
a/ La Direccin de Asuntos Econmicos tiene su principal volumen de operacin en oposiciones a solicitudes de ajuste tarifario a servicios pblicos.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
269
de jacin automtica, por considerar que ste podra convertirse en un portillo para escapar al control de calidad del servicio. Este rgano teme especialmente un alza generalizada en las tarifas de buses, pues podra convertirse en un mecanismo que permita a las empresas incumplir los requisitos de ley. En efecto, segn se desprende del Informe Anual de la Defensora, el marco regulatorio de las tarifas del transporte remunerado de personas es disperso, obsoleto e incompleto y, adems, no permite a la Auto ridad Reguladora sancionar con bajas tarifas a una ruta con deciencia en la calidad del servicio y no dene qu debe entenderse por calidad, ni cmo medirla.
En lo que concierne a la regulacin tcnica y econmica de los servicios de telecomunicaciones que presta el ICE, en octubre de 1999 la ARESEP remiti al Poder Ejecutivo el Reglamento General de Servicios de Telecomunicaciones, que an se encuentra en estudio. Entre los anlisis tarifarios ms importantes efectuados por la institucin se encuentra el rebalanceo tarifario de los sistemas nacional, internacional y celular, las lneas dedicadas y la telefona pblica. Asimismo, de ocio se llev a cabo un estudio para la creacin del modelo tarifario para telecomunicaciones, basado en parmetros de benchmarking (regulacin por comparacin) y price cap (precios tope).
La crtica funcin reguladora de los servicios pblicos que desarrolla la ARESEP

La ley de creacin de la ARESEP , de 1996, procur fortalecer la scalizacin sobre la calidad y el precio de los servicios pblicos como instrumento de proteccin ciudadana6. La labor de la ARESEP abarca servicios pblicos estratgicos para el pas (recuadro 5.9). Durante 1999, en lo que concierne a los hidrocarburos, la ARESEP elabor una propuesta de reglamento general del sector y los reglamentos especcos, que modicaran el sistema tarifario en procura de una mayor competencia. Estos reglamentos, an no vigentes, estableceran un nuevo marco regulatorio y procedimental para la jacin de precios de los combustibles en toda la cadena de comercializacin.
CUADRO 5.11
Resoluciones de la ARESEP ante solicitudes de aumento tarifario en dos sectores, segn tipo de dictamen. 1999
(en porcentajes)
Tipo de dictamen
Mantenimiento de tarifa Aumento menor Aumento mayor Aumento igual Nmero total de solicitudes
Agua y saneamiento ambiental

25 58 0 17 19
Transporte pblico
36 40 5 19 100
Fuente: ARESEP, 2000.
RECUADRO 5.9
Servicios pblicos sometidos a la regulacin de la ARESEP

Segn lo dispone el artculo 5 de la Ley 7593, los servicios pblicos sometidos a la regulacin de la Autoridad Reguladora son los siguientes: Suministro de energa elctrica en las etapas de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin. Servicios de telecomunicaciones, cuya regulacin est autorizada por ley. Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recoleccin, tratamiento y evacuacin de aguas negras, aguas residuales y pluviales. Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, entre los que se incluye los derivados del petrleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribucin, y los derivados del petrleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor nal. Riego y avenamiento. Cualquier medio de transporte pblico remunerado de personas, salvo el areo. Servicios martimos y areos en los puertos nacionales. Transporte de carga por ferrocarril. Servicio postal.
270
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Avances y reformas en la regulacin del mercado de valores

La Superintendencia General de Valo res (SUGEVAL) ha adquirido una relevancia sustantiva en el campo de la regulacin del mercado de valores y la actividad burstil. La nueva Ley Reguladora del Mercado de Valores, que entr en vigencia en marzo de 1998, transform la Comisin Nacional de Valores en la SUGEVAL y le otorg amplias facultades en materia de regulacin, supervisin y sancin. La principal funcin de la SUGEVAL es proteger los intereses de los inversionistas que operan en el mercado de valores de Costa Rica, para lo cual debe velar por la transparencia del mercado, la adecuada formacin de precios y la difusin de informacin necesaria para el cumplimiento de esos objetivos. En ese contexto, durante 1998 y 1999 la Superintendencia, en coordinacin con el Banco Central y el Ministerio de Hacienda, impuls un programa de reformas en el mercado de valores que pretende dar profundidad al mercado secundario, promover nuevas alternativas de inversin para los inversionistas y dar una mayor seguridad al conjunto del mercado. El conjunto de reformas est teniendo profundos efectos sobre la operacin del mercado y sus participantes, y a mediano plazo se espera que dote de mayor competitividad a los operadores burstiles. No obstante, existen problemas importantes. Uno de estos escollos es el captulo de sanciones de la citada Ley Reguladora, que contempla sanciones muy fuertes, que no se gradan en razn de la gravedad de la falta. El incumplimiento de la normativa prudencial, por ejemplo, se castiga con el retiro de la licencia para operar, independientemente de la magnitud de dicho incumplimiento, de sus consecuencias o del dolo con que haya sido realizado. En este sentido, debera promoverse un nuevo captulo de sanciones ms exible y acorde con las legislaciones modernas.
comunicaciones y seguros. Tambin detect condiciones discriminatorias en la aplicacin de aranceles a la importacin de automviles, recomend la eliminacin de barreras de entrada y salida de precio origen reglamentario en las tarifas de aerolneas estadounidenses y dej sin efecto la facultad del Consejo de FANAL para regular los precios de sus productos y los de sus concesionarios. Sin embargo, esta institucin presenta dos dicultades que reducen su margen de inuencia. Por un lado, su adscripcin al MEIC puede afectar la necesaria independencia poltica y el margen de accin requerido para actuar, eventualmente, sobre las prcticas monoplicas. Por otra parte, sus instrumentos tcnicos y el reducido monto de sus sanciones no tienen, por el momento, un alto signicado e impacto en la promocin econmica y la generacin de espacios de transparencia para la produccin y el intercambio econmico.
La defensa de los consumidores est en sus primeras etapas

La evolucin del concepto de los derechos del consumidor ha permitido el reconocimiento y la ampliacin de los derechos ciudadanos, puesto que no se limita a la capacidad de consumo, sino que incluye tambin el aprovisionamiento pblico de servicios sociales, el trabajo no remunerado y los recursos naturales (PNUD, 1998). En general, dentro del marco del desarrollo humano sostenible, los derechos del consumidor estn orientados al bienestar del consumidor como beneciario nal del desarrollo social y econmico del pas (Ansorena, 2000). La Co misi n Nacio nal del Co nsumido r (CNC) es el rgano encargado de velar por los derechos del consumidor y analizar las demandas presentadas por las personas, o bien de actuar de ocio, y resolver en caso de que se compruebe alguna irregularidad. Desde su creacin en 1995, se haban venido incrementando los casos anuales atendidos por esta entidad. No obstante, entre 1997 y 1999 su nmero disminuy levemente, aunque se mantiene en una cifra superior a los dos mil casos por ao. Aproximadamente el 56% de los casos se resuelve por conciliacin, lo cual implica una suma negociada, una reparacin o una disculpa por escrito. En este sentido, los consumidores obtuvieron un benecio directo de 46,2 millones de colones. La poltica seguida por la CNC ha sido no fomentar las multas, sino conciliar las diferencias, lo cual
Falta de instrumentos ecaces en la Comisin para Promover la Competencia

Durante 1999 esta Comisin atendi 72 casos, de los cuales 54 se resolvieron. Entre los principales casos cabe mencionar la realizacin de estudios sobre el comportamiento de los mercados en productos como frijol, leche, pollo, cebolla y arroz. Por otra parte, la Comisin emiti criterios tcnicos sobre proyectos de ley relacionados con medicinas, publicidad del tabaco, energa y tele-
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
271
ahorra el trmite judicial y burocrtico correspondiente. Por otra parte, 807 denuncias (38%) fueron resueltas mediante el procedimiento administrativo ordinario; bajo este procedimiento se impusieron sanciones por un monto cercano a los cuarenta millones de colones, (CNC, Memoria 1999). A travs de las consultas personales, y telefnicas, y de las denuncias presentadas, se ha podido observar que las principales causas son incumplimiento de garantas, de contratos, de normas y de reglamentos de carcter obligatorio. Otros temas de importancia son: informacin no veraz o insuciente, publicidad engaosa y venta de planes no autorizados (CNC, Memoria 1999). La CNC adolece de limitaciones similares a las apuntadas para la Comisin para Promover la Competencia. Otro hecho importante en el ao en estudio fue la creacin de la Federacin Nacional de Asociaciones de Consumidores (FENASCO), la cual surge con el objetivo de consolidar y legitimar una agrupacin civil que pueda ser consultada e intervenir en aquellos casos en que se vean afectados los intereses de los consumidores y usuarios. Adems se conformaron 34 organizaciones de consumidores, que contrastan con las 8 que existan hasta 1998.
Las contraloras de servicios tienen una presencia y un funcionamiento limitados

En 1999 el nmero de contraloras de servicios no aument, ms bien disminuy levemente. De 229 instituciones pblicas registradas por MIDEPLAN, nicamente 78 (34%) cuentan con contraloras de servicios; la mayora de ellas ha funcionado por dos o ms aos y se encuentra en proceso de construccin y legitimacin7. Por otra parte, la mayora de estas contraloras cuenta con dos funcionarios para atender y dar seguimiento a las quejas de los ciudadanos8. En sntesis, muchas instituciones carecen de contraloras de servicios y, cuando stas existen, no son sucientemente visibles. Su presencia tampoco coincide necesariamente con las reas problemticas que se reejan en las demandas presentadas por el sector institucional ante la Defensora de los Habitantes, como lo muestra el cuadro 5.12, en particular para el caso de las municipalidades. Adems, como fue consignado en informes anteriores, el marco legal de estas entidades es muy endeble, pues fueron creadas al amparo de un decreto ejecutivo.
CUADRO 5.12
Contraloras de servicios segn sector. 1997-1999

Instituciones por sector
Total Instituciones intersectoriales Sectores econmicos Sector agropecuario Sector rural Sector economa y comercio Sector nanzas y crdito Sector recursos naturales, energa y minas Sector transportes y obras pblicas Sectores sociales Sector cultura Sector educacin Sector salud Sector trabajo y seguridad social Sector vivienda y asentamientos humanos Municipalidades
Fuente: MIDEPLAN, 2000.
1997
62 6 29 6 2 2 8 7 4 27 1 4 16 4 2
1998
81 8 30 4 1 3 9 9 4 43 1 6 25 5 2 4
1999
78 7 28 4 1 3 8 8 4 43 1 6 23 5 3 5
272
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Tribunal Ambiental Administrativo alerta sobre la duplicidad de funciones

De mayo de 1998 a mayo de 1999, el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) resolvi en promedio 26 casos al mes y realiz un promedio de 10 inspecciones oculares y 5 comparecencias. En el perodo siguiente, de mayo de 1999 a abril del 2000, el promedio de resoluciones mensuales aument a 43 al mes, 12 inspecciones oculares y 6 comparecencias. Ejerciendo su potestad de ocio, el TAA ha trabajado de manera especial con los problemas ambientales causados por los rellenos sanitarios, en coordinacin con el Ministerio de Salud y la SETENA. De los casos sometidos al TAA por violaciones a las leyes tutelares del ambiente durante este ltimo perodo, un 46% afectaba el recurso hdrico, un 24% el suelo, un 16% la ora y la fauna y un 14% el aire (TAA, 1999). En 1999 el TAA llam la atencin sobre la duplicidad de funciones entre las distintas entidades pblicas encargadas del control ambiental y, para remediar esta situacin, propuso un procedimiento de concertacin institucional. Muchas denuncias son llevadas a diferentes instancias y cada una realiza sus investigaciones sin conocer el trabajo de otras entidades en el mismo lugar. Por ejemplo, varias instituciones efectan las mismas pruebas de contaminacin de aguas para un mismo caso, a pesar de que stas tienen un alto costo y generan un desperdicio de recursos en las instituciones encargadas. El TAA tambin ha sealado la poca efectividad que tienen las sanciones que imponen algunos rganos judiciales para resarcir el dao ambiental o implementar medidas estabilizadoras del medio ambiente daado. Si la sancin establece una multa, sta se deposita en la Caja Unica del Estado, y es imposible recuperarla para que sea asignada a reparar el dao ambiental causado. Si se trata de una medida estabilizadora, en el mejor de los casos resulta no ser proporcional a los daos, o no est fundamentada en criterios tcnicos; en el peor de los casos no tiene relacin alguna con el dao causado. Como alternativa, el TAA ha utilizado los Acuerdos de Conciliacin Ambiental, que consisten en que las partes involucradas coordinen un cronograma de ejecucin de medidas correctivas reales que disminuyan el dao ambiental, bajo la scalizacin de la comunidad y del mismo Tribunal. Hasta abril del 2000 se haban rmado diez Acuerdos de Conciliacin, con un cumplimiento efectivo en el 90% de ellos.
El debat e sobre la libert ad de prensa y el derecho de respuest a

En una democracia, los medios de comunicacin colectiva son una poderosa herramienta para la formacin e informacin de la opinin pblica y para el escrutinio sobre los asuntos de inters pblico. Una prensa responsable y libre, sin interferencias gubernamentales, es una aspiracin del desarrollo humano, pues brinda a las personas informacin para actuar y un foro para expresar su pensamiento. En 1999 el ejercicio de la libertad de prensa en Costa Rica fue un tema relevante en la vida poltica nacional. En ese ao se produjo una serie de acontecimientos que evidencian una pugna sobre el alcance y los lmites de la libertad de prensa.
Los eventos de 1999 evidencian una pugna sobre la libertad de prensa

Intentos por modicar el marco legal
En octubre de 1998, la mesa sobre corrupcin del Proceso de Concertacin Nacional acord por unanimidad recomendar modicaciones a la legislacin que regula el ejercicio de la libertad de prensa en Costa Rica. Estas modicaciones son, en sntesis, las siguientes: a) suprimir la responsabilidad objetiva de los directores de medios de comunicacin en los delitos de difamacin, injurias y calumnias cometidos por terceros en sus medios (artculo 7 de la Ley de Imprenta), b) reformar el artculo 149 del Cdigo Penal para que se lea de la siguiente manera: El autor de injuria, difamacin o calumnia no es punible si la imputacin consiste en una armacin verdadera, o en caso de inexactitudes, el autor haya procedido con la diligencia debida, sin tener conocimiento de la falsedad, y la armacin no haya sido hecha por un puro deseo de ofender o espritu de maledicencia9. El 30 de noviembre de 1998, el Poder Ejecutivo y el diputado Ovidio Pacheco, a la sazn jefe de la fraccin parlamentaria del PUSC, presentaro n ante la Co misi n de Asunto s Jurdicos de la Asamblea Legislativa un proyecto denominado Ley de proteccin de la libertad de prensa en seguimiento a los acuerdos de la Concertacin Nacional antes citados. El 15 de febrero del 2000 ese proyecto fue dictaminado negativamente por mayora de la Comisin y, en consecuencia, fue archivado.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
273
Aplicacin del marco legal

El 19 de octubre de 1999, el Tribunal Superior Penal ampli una sentencia emitida en marzo de 1998, que condenaba a tres periodistas del diario La Nacin, incluido su director, por injurias en contra del exministro de Seguridad, Juan Diego Castro, y los absolva de la acusacin de calumnia, que fue el cargo originalmente planteado por el seor Castro. Mediante esta ampliacin, el Tribunal orden a La Nacin publicar la sentencia completa (114 folios), lo cual se realiz el 26 de octubre. Ese da los medios de comunicacin escrita publicaron un editorial comn en el que se calicaba la obligacin de publicar la totalidad de la sentencia como una amenaza a la libertad de prensa. La querella se origin por la publicacin de una denuncia de la ANEP , sobre el supuesto uso de un vehculo gubernamental y armas ociales en benecio del exministro. Cabe sealar que el 25 de junio de 1999 la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia haba rechazado el recurso de casacin interpuesto por los periodistas. Adems, la sentencia original estipulaba el pago de das multa por parte de los periodistas y una indemnizacin de diez millones de colones para el exministro. El 20 de julio de 1999, el Tribunal Penal condena a Teletica Canal 7 por dao moral en contra del exministro de Obras Pblicas y Transportes Bernardo Arce, por omisin parcial del derecho de respuesta. Este fallo dio seguimiento a la sentencia emitida en 1997 por la Sala Constitucional, que haba resuelto en favor del demandante y obligaba a la empresa a pagar daos y perjuicios. El exministro demand a Teletica por considerar que sta no transmiti ntegra y proporcionalmente su respuesta a una informacin relacionada con las irregularidades descubiertas en la Direccin General de Aviacin Civil. El monto de la indemnizacin fue de cinco millones de colones. El 12 de noviembre de 1999, el Tribunal de Juicio del Primer Circuito, mediante la resolucin 1320-99, conden a un periodista y al diario La Nacin por difamacin del seor Flix Przedborski, exembajador honorario de Costa Rica ante la Organizacin Internacional de Energa Atmica. La querella se origin por la publicacin en este diario de informes aparecidos en la prensa europea, sobre supuestas actuaciones irregulares del exembajador. La condena estableci una indemnizacin de sesenta millones de colones y orden a La Nacin
retirar de su pgina en Internet el enlace existente entre el apellido Przedborski y los artculos querellados. La sentencia fue recurrida ante el Tribunal de Casacin y, a julio de 2000, esta instancia no ha emitido su fallo. El seor Przedborski anunci su decisin de donar el dinero de la indemnizacin a instituciones benficas (www.nacion.co.cr y comunicacin personal, Guier, 2000).
Denuncias de presiones sobre medios de comunicacin y periodistas

El 8 de junio de 1999, el peridico Al Da denunci la existencia de presiones por parte de un funcionario del ICE para variar su lnea informativa. De acuerdo con esta denuncia, se amenaz al gerente administrativo del peridico con el corte de la publicidad de la citada institucin. Los directivos de esa entidad negaron haber ordenado esta accin. Al Da renunci a recibir publicidad del ICE por el resto del ao 10. El 30 de diciembre de 1998, el periodista Jos Rodolfo Ibarra fue despedido de TV Cuatro, pocos das despus de haber formulado una crtica pblica al aumento salarial del Presidente de la Repblica. El 7 de enero de 1999, el peridico Al Da inform sobre el caso y el Colegio de Periodistas emiti un comunicado de prensa manifestando su repudio. El seor Ibarra aleg que presiones presidenciales mediaron en su despido. En enero de 1999 present un recurso de amparo ante la Sala Constitucional, la que en los meses siguientes solicit documentos adicionales a las partes. Dieciocho meses despus (julio del 2000), el caso no haba sido fallado 11.
Cambios en la propiedad de medios de comunicacin

Un inversionista mexicano inici negociaciones para la compra de Canal 4, propiedad de TV Azteca, y adems subarrend por veinticinco aos la concesin de Canal 6. Las negociaciones culminaron en marzo del 2000. En Costa Rica este inversionista controla los canales 6, 4 y 11, y posee estaciones de televisin y radio en diversos pases latinoamericanos, como Guatemala, Ecuador y Paraguay. Este hecho ha generado reacciones diversas sobre la concentracin de la propiedad en los medios de comunicacin.
274
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Visiones contrapuestas sobre el ejercicio de la libertad de prensa

Hoy en da existen visiones polticas y jurdicas discrepantes sobre el marco legal que regula la libertad de prensa y, en general, sobre la funcin y responsabilidades de los medios de comunicacin en la sociedad costarricense. Este debate, que arreci en 1999, est inconcluso y hasta ahora no ha provocado modicaciones en el marco legal. Una primera visin argumenta que las leyes co starricenses so n o bso letas, especialmente cuando se las compara con las de otros pases, como Estados Unidos o Alemania, y que en la prctica restringen el ejercicio de la libertad de prensa. Los periodistas se autocensuran para evitar problemas legales y, por esa va, se obstaculiza el escrutinio de los asuntos pblicos. Adems, se seala que en el pas no existe una legislacin especca que regule el acceso a informacin de carcter pblico, en consonancia con la norma
constitucional respectiva, por lo que en muchos casos los funcionarios pblicos retardan su entrega o, en primera instancia, la niegan. Finalmente, se apunta que los fallos judiciales evidencian una interpretacin abusiva del derecho de respuesta. La visin contraria aduce que el marco legal vigente establece protecciones elementales al honor de las personas, sin las cuales las y los ciudadanos quedaran a merced de lo que los medios de comunicacin digan de ellos. Se agrega que estas protecciones no obstaculizan el ejercicio de la libertad de prensa, sino que establecen lmites razonables a este derecho. El derecho de respuesta es visto, en ese sentido, como un logro ciudadano. Por ltimo, se seala que estas medidas son convenientes para proteger a la ciudadana frente a medios de comunicacin poderosos, sobre los cuales no existen mecanismos de rendicin de cuentas, como s ocurre con las instituciones pblicas.
RECUADRO 5.10
Tendencia internacional: la inversin de la carga de la prueba y la primaca de la libertad de informacin sobre asuntos pblicos
Frente al criterio utilizado por los tribunales costarricenses durante 1999, la tendencia internacional en materia de informacin periodstica sobre funcionarios pblicos es sustancialmente distinta. Varias legislaciones de otros pases han empezado a considerar que, en virtud de las caractersticas y actividades de esos funcionarios, y del inters pblico general de la informacin, ninguna comunicacin periodstica ser punible en lo penal, y en lo civil nicamente en aquellos casos en que se demuestre la real malicia acerca de la misma, consistente en el conocimiento probado por parte del comunicador acerca de la falsedad de los hechos o, bien, su temerario y comprobado desinters por la verdad. Esta tendencia se inspira en una conocida sentencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamrica (The New York Times vs. Sullivan [376 U.S. 254]), que establece la teora de la real malicia , la cual supone la aplicacin de la carga de la prueba al promotor de la accin penal y la aplicacin genrica del principio de inocencia hacia el informador. Adicionalmente, la Corte estadounidense estim que no es posible, en casos de informacin comprobadamente no veraz, injuriosa y calumniosa, proceder a sanciones penales, por considerar que aquellos sujetos que en forma voluntaria deciden asumir la administracin de asuntos pblicos, estn necesariamente expuestos a ser objeto de informacin y a un escrutinio mucho ms cuidadoso y profundo que el ciudadano comn. Dicha sentencia establece la posibilidad de sanciones civiles nicamente en los casos en que se comprobare de manera fehaciente la mala fe o la llamada real malicia. No procede en esos casos la llamada responsabilidad civil objetiva. En concordancia con esta tendencia, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ha manifestado que las leyes que penalizan la expresin de ideas que no incitan a la violencia anrquica son incompatibles con la libertad de expresin y pensamiento consagradas en el artculo 13 y con el propsito de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, de proteger y garantizar la forma pluralista y democrtica de vida (CIDH, 1995). El lineamiento jado por la Comisin Interamericana, de despenalizar en cualquier circunstancia el ejercicio periodstico, como garanta para el escrutinio de los asuntos pblicos en el mbito del libre juego democrtico de ideas, est dando lugar a una reforma integral del Cdigo Civil y del Cdigo Penal argentinos, cuyo n es proteger el ejercicio del periodismo ante las amenazas y sanciones en la informacin sobre asuntos de inters general (Yoma y Genoud, 1998).
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
275
Part icipacin ciudadana en la gest in pblica en 1999: una sociedad apt ica?
Los canales de participacin ciudadana que abren las instituciones son oportunidades para el ejercicio de la democracia. Mediante estos canales la ciudadana comunica sus aspiraciones y preferencias, e inuye en la denicin de prioridades y la adopcin de instrumentos de poltica pblica. Que estos canales sean, efectivamente, puntos de encuentro entre la ciudadana y el Estado depende no slo del nmero de instancias de participacin, sino tambin de la naturaleza de tales instancias (son consultivas o decisorias?), de su ubicacin (funcionan slo en ciertos programas o estn presentes en la mayora de las polticas pblicas?) y de la participacin real de la gente (se expanden las oportunidades de participacin ciudadana en Costa Rica?). En 1999 es posible documentar avances en este sentido, particularmente el segundo ao de ejecucin del Tringulo de Solidaridad y la apertura de la CCSS y el MOPT a la participacin ciudadana. Sin embargo, tambin se observan importantes debilidades. Por un lado, la ciudadana no participa, teniendo la oportunidad de hacerlo. Por otro lado, no existen instancias de participacin en reas clave para el desarrollo nacional, como la formulacin de polticas econmicas.
El Tringulo de Solidaridad en 1999: avances e incertidumbre

Desde el punto de vista poltico, el Tringulo de Solidaridad constituye una intervencin pblica con mltiples objetivos democrticos12. En primer lugar, procura la descentralizacin del poder mediante la generacin de procesos de concertacin local, basados en la participacin ciudadana en la identicacin y formulacin de proyectos de desarrollo local. En segundo lugar, se propone fortalecer las municipalidades. En tercer lugar, busca generar en y para la ciudadana una cultura e instrumentos de rendicin de cuentas para dar seguimiento y evaluar la ejecucin de proyectos comunales. Utiliza bsicamente los siguientes mecanismos de participacin: Asambleas de Distrito, Fiscalas Ciudadanas, Talleres de Planicacin, Mesas de Negociacin y Asambleas de Vecinos. Las autoridades gubernamentales conciben el Tringulo como un vehculo para la identicacin, movilizacin e inversin de recursos pblicos en las prioridades establecidas por la poblacin.
Al nalizar 1999, la Direccin del Tringulo de Solidaridad report actividad en 116 distritos localizados en 30 cantones (captulo 2). En las Asambleas de Vecinos report la participacin de 21.532 personas, de las cuales 11.320 eran hombres y 10.212 mujeres, un 53% y un 47% del total, respectivamente (Direccin del Tringulo de Solidardidad, 1999). Los sectores involucrados en el Tringulo de Solidaridad tienen, en general, percepciones diferentes respecto de su naturaleza. Para algunos debe ser un instrumento para combatir la pobreza, mientras que otros lo asumen como un medio para promocionar e implementar la descentralizacin en el proceso de toma de decisiones (Alfaro y De Len, 1999). Sin embargo, debe considerarse que la lgica misma de constituir una concertacin nacional supone que debern ser los miembros de la comunidad quienes denan sus prioridades y necesidades, toda vez que stas no son las mismas en todos los cantones y distritos del pas13. Concretar obras de desarrollo comunal impica contar con recursos y este es, precisamente, uno de los mayores problemas y retos del Tringulo de Solidaridad. Los cantones seleccionados son justamente los ms afectados por el desempleo y la pobreza, y requieren fuertes inversiones para solucionar sus problemas; pero son tambin los cantones que poseen las municipalidades con menores recursos. Ciertamente el Tringulo no es un fondo de inversin, sino un mecanismo para movilizar recursos, pero es en su capacidad para allegar estos recursos que reside la clave de su permanencia. En el ao 2000 resultar crucial la articulacin del Tringulo con el funcionamiento de instituciones pblicas en las que la elaboracin y ejecucin de presupuestos se realiza en perodos y rutinas no necesariamente relacionados con los procesos de concertacin local. A pesar de esta situacin, se ha logrado atender necesidades mnimas en los cantones y distritos selecionados. (Alfaro y De Len 1999). Empero, las iniciativas presentadas por las y los ciudadanos, en trminos generales, no desarrollan propuestas de largo plazo de autogestin en rubros como generacin de empleo, participacin activa en la solucin de problemas de salud, de educacin, etc. En una amplia proporcin las iniciativas parecen referirse a la solucin de necesidades puntuales de infraestructura14. El trabajo del Tringulo de Solidaridad en 1999 muestra avances, vacos e incertidumbres. La participacin efectiva de las municipalidades en la ejecuci n de lo s pro yecto s muestra
276
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
debilidades, porque aqullas deberan generar recursos para la implementacin de las iniciativas, pero carecen de fondos sucientes para ello. Los gobiernos locales son tomados en cuenta en la asignacin de competencias, pero no pueden participar como actores signicativos en el Plan de Desarrollo Local, que es denido por las y los vecinos. La Direccin del Tringulo de Solidaridad ha demostrado que las metodologas empleadas pueden ser altamente efectivas par devolverle a la ciudadana el protagonismo en la toma de decisiones sobre temas de mayor relevancia para su comunidad. No obstante, en el futuro cercano debern concretarse estrategias que permitan que esas iniciativas se articulen con propuestas para solucionar problemas estructurales en las comunidades, lo que requiere polticas estables en el largo plazo. Esto parece imperativo para que el Tringulo de Solidaridad se instale como una institucin permanente, una vez cumplido el ciclo de la Administracin Rodrguez Echeverra. Un estudio reciente evalu la experiencia del Tringulo en el cantn de Gucimo (Araya et al, 1999). Concluye que la descentralizacin no se dio de manera acabada, porque la municipalidad actu subordinada a las prioridades que denieron los ciudadanos, y por la dependencia que tienen las instituciones del Gobierno Central, en materia de asignacin de recursos, de las directrices emanadas de una jerarqua superior, con frecuencia no participante en la concertacin local. Estos problemas tambin fueron detectados por otro estudio realizado en los cantones de Alajuela, Alajuelita y Paraso (Ansorena, 1999).
mayoritariamente de las provincias de San Jos y Alajuela. De ese total, 5 (5,9%) guran como proyectos de ley; se trata de dos iniciativas presentadas por la Defensora de los Habitantes, una de la ANEP , una del Sindicato de Empleados del Ministerio de Hacienda y una iniciativa ciudadana de la provincia de Alajuela (Comunicacin personal, Urbina, S 2000).
Participacin ciudadana en la adopcin de polticas de la ARESEP

La ley que cre la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP) estableci un mecanismo de consulta ciudadana obligatoria. En efecto, antes de adoptar una decisin tarifaria, la ARESEP debe convocar a una audiencia pblica, en la cual las personas pueden externar sus criterios. Durante 1999 se realizaron 73 audiencias pblicas, 55 en el auditorio de la ARESEP y 18 fuera de la institucin, en las cuales participaron slo 2.025 ciudadanos (27 personas, en promedio, por audiencia). Se trata, pues, de una oportunidad de participacin muy poco aprovechada por la ciudadana, pese a la importancia de los asuntos discutidos en las audiencias. En efecto, una de las principales preocupaciones ciudadanas es el costo de la vida y, dentro de ste, las tarifas de los servicios pblicos. Sin embargo, ms all de la queja, las y los ciudadanos parecen estar poco dispuestos a participar. Cabe agregar que, en el ao en estudio, la ARESEP nicamente recibi 288 quejas de los usuarios de los servicios pblicos.
La Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa

En su sesin 48-99, del 6 de abril de 1999, el Directorio Legislativo acord crear la Ocina de Iniciativa Popular, con el propsito de establecer canales de comunicacin entre la Asamblea Legislativa y los ciudadanos, con el n de ampliar la participacin popular en el ejercicio de la democracia y tambin para brindar al ciudadano mejores espacios de informacin respecto de las instituciones del Estado, el funcionamiento de la Asamblea legislativa y el trabajo de los diputados. La Ocina de Iniciativa Popular recibe anteproyectos de ley, sugerencias y aportes de grupos o ciudadanos, y los remite a los diputados, de quienes depende que pasen a la corriente legislativa. Al 11 de mayo del 2000, esta ocina haba recibido un total de 84 iniciativas, procedentes
CUADRO 5.13
Audiencias pblicas y quejas registradas en la ARESEP , segn sector. 1999
Rubro
Electricidad Combustibles Telecomunicaciones Acueductos Transporte Total
Quejas
74 37 112 42 23 288
Audiencias
7 4 4 12 46 73
Fuente: ARESEP, 2000b.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
277
Mayor participacion ciudadana en la CCSS y el MOPT

La Ley 7852, Desconcentracin de los hospitales y clnicas de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), aprobada el 24 de diciembre de 1998, establece la creacin de las Juntas de Salud con los propsitos de generar un espaci efectivo de participacin ciudadana, individual o colectiva, dentro de los hospitales, clnicas y reas de salud, y mejorar la prestacin de servicios de la CCSS y el desempeo administrativo y nanciero de los establecimientos de salud. Estas Juntas estn integradas por siete miembros provenientes de la zona de atraccin del centro de salud (tres asegurados que no sean empleados del centro, dos representantes de los patronos y dos representantes propuestos por asociaciones u organizaciones sociales sin nes de lucro), quienes ejercen sus cargos ad honorem durante dos aos, y pueden ser reelectos en forma consecutiva por otro perodo. Pasados dos aos pueden optar por una nueva participacin. El proceso de eleccin de las Juntas se desarroll en noviembre de 1999, mediante
convocatorias pblicas. En febrero del 2000 fueron puestas en operacin. Al 2 de junio del 2000, haban sido establecidas 105 Juntas de Salud en igual nmero de entidades. Con el propsito de dar seguimiento a su trabajo se cre la Ocina de Juntas de Salud, dentro de la CCSS. Por ahora no hay informacin disponible sobre su funcionamiento. El MOPT, por su parte, impulsa en la actualidad dos proyectos que involucran a los ciudadanos en la solucin de problemas viales y de transporte. Uno es la convocatoria a foros para la solucin de los problemas de transporte, que realiza el Area de Transportes del MOPT y que se inici en junio de 1999. En estas actividades participan representantes municipales, dirigentes comunales, transportistas, usuarios y funcionarios del MOPT. Los foros se convocan con el n de canalizar solicitudes e inquietudes de la comunidad en materia de ingeniera de trnsito (demarcacin horizontal y vertical de vas, estudios de vialidad, semforos), polica de trnsito (presencia de ociales en puntos considerados crticos), taxis, reubicacin de paradas, jacin de tarifas, estado de unidades de transporte y
CUADRO 5.14
Proyecto de M ejoramiento de la Gestin de la Conservacin Vial M unicipal: resumen de avance a/

Cantn Inversin en Convenio (en miles de colones)
56.079 Por rmar Por rmar 174.645 122.075 56.079 Por rmar 128.336 115.816 28.342 83.123 62.450 1.551 1.100
Km segn Convenio
35
UTV
SPEM
Personas capacitadas
460 66 25 267 512 436 135 107 102 150 34 153 5.500 13.439
Km rehabilitados
34,8 0 0 15 30 26,2 0 9,5 1 26,4 9 0,5 250 240
Abangares Alvarado Beln Corredores Coto Brus Desamparados Escaz Grecia Naranjo Nicoya San Pablo San Ramn Turrialba Prez Zeledn a/ Enero 1999 a marzo 2000
45 30 31 30 28 26 11 31 204 340
S No No No No S S S S No No S S S
S No No No No S S S No S No S S S
Fuente: Divisin de Obras Pblicas/Gestin Municipal, MOPT.
278
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
todo lo que concierne al transporte pblico. En la primera etapa de esta consulta popular se cubri 81 comunidades en todo el pas. Uno de sus resultados es la desconcentracin de los servicios de la Divisin de Transporte Pblico, con la apertura de sedes regionales en Liberia, Jac, Prez Zeledn, Siquirres, San Carlos y San Ramn 15. La segunda etapa consiste en vericar el cumplimiento de los compromisos adquiridos y se encuentra en preparacin. El segundo proyecto de participacin ciudadana que impulsa el MOPT es el Programa de Mejoramiento de la Gestin de la Conservacin Vial Municipal, que involucra no slo a esta institucin, sino tambin a comunidades, municipalidades, el IFAM, el diputado o diputada de la zona y la asesora tcnica de la Agencia Alemana de Cooperacin (GTZ). Las comunidades estn representadas por los comits de caminos, las asociaciones de desarrollo comunal y la Confederacin Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad. El objetivo que se busca es la rehabilitacin y mantenimiento de 814 kilmetros de caminos en los cantones involucrados. El proyecto rige para el perodo 1999-2000 e involucra a catorce cantones (cuadro 5.14).
La sociedad civ il cost arricense: ev idencias de un d cit ciudadano

La participacin de las personas en las organizaciones de la sociedad civil es un componente bsico de la vida democrtica. Una sociedad civil vigorosa, pluralista y robusta inuye en la opinin pblica, en la gestin de los asuntos pblicos y ayuda a ejercer el control ciudadano sobre las instituciones pblicas. Es, en sntesis, una manera de ejercer los derechos y deberes ciudadanos. Cumple la sociedad civil costarricense con estas funciones? Cmo lo hace? Pese a la importancia del tema, en el pas existe poca informacin acerca de la sociedad civil organizada y su funcionamiento cotidiano.
En Costa Rica existe una sociedad civil diversicada

A principios del ao 2000, 16.907 organizaciones de la sociedad civil estaban inscritas en los diferentes registros pblicos (cuadro 5.15). De estas, el 70% corresponde a asociaciones civiles inscritas en el Registro Nacional (12.085), y el restante 30% se distribuye entre sindicatos, co o perativas, aso ciacio nes so lidaristas y
asociaciones de desarrollo comunal. De las 16.259 organizaciones sobre las cuales se cuenta con informacin, el 39% son organizaciones comunales (asociaciones de desarrollo comunal, juntas de vecinos, organizaciones deportivas, etc.), el 22% son organizaciones con representacin social (organizaciones de productores, empresariales, tnicas), el 12% corresponde a asociaciones religiosas (iglesias no catlicas) y un 8% a entidades creadas con nes sociales (promocin de valores, investigacin y capacitacin, promocin de cultura, enfermedades, defensa y promocin de derechos de extranjeros, organismos extranjeros, derechos humanos, usuarios, amigos de entidades). Existe adems una cantidad indeterminada de grupos que funcionan en la prctica, sin estar registrados en las instituciones encargadas. (Proyecto Estado de la Nacin, 2000b) El nmero de organizaciones de la sociedad civil ha aumentado en la ltima dcada. Las cooperativas se duplicaron en el perodo 1994-1999 (casi 7.500 nuevas). Sin embargo, otras organizaciones mostraron un declive, especialmente las laborales (sindicatos y asociaciones solidaristas) o un relativo estancamiento (asociaciones de desarrollo comunal). El 70% de las 16.907 organizaciones se encuentran activas16. No obstante, ms del 40% de las asociaciones inscritas en el Registro Nacional no tiene actualizada su personera. En general, las asociaciones ms antiguas tienden a estar inactivas. Un indicador para medir los esfuerzos de organizacin social de los costarricenses es el de la densidad organizativa, el nmero de organizaciones por cada diez mil habitantes. Esto da una idea de cun extendida es la red de organizaciones. Considerando el total de organizaciones de la sociedad civil inscritas, en Costa Rica hay en promedio 43,8 organizaciones por cada diez mil habitantes. Si se toma en cuenta nicamente las organizaciones activas, la densidad organizativa disminuye a 25,5. Ahora bien, la densidad organizativa vara notablemente segn el tipo de organizacin y el lugar. La provincia de San Jos es, en trminos generales, la de mayor densidad de organizaciones por habitante, pero si se analiza cada forma organizativa no siempre tiene esta posicin de privilegio. Las provincias de Alajuela y Guanacaste tienen una densidad de organizaciones comunales mayor que el resto y ms del doble que San Jos. Las cooperativas son organizacio nes particularmente utilizadas en Puntarenas.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
279
GRAFICO 5.3
Costa Rica: asociaciones civiles inscritas en el Registro Nacional segn perodo de creacin
4800 4200 3600 3000 2400 1800 1200 600 0 Antes 1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995
Inactivas
1995-2000
Activas Total
Nota: Se clasicaron como inactivas las asociaciones que no han actualizado sus registros durante los ltimos tres aos. Datos a febrero del 2000. Fuente: Base de datos asociaciones inscritas en el Registro Nacional, Proyecto Estado de la Nacin, 2000.
CUADRO 5.15
Densidad organizativa de la sociedad civil segn provincia

(organizaciones por cada 10.000 habitantes)
Provincia
Asociaciones civiles 22,0 21,6 28,0 21,4 21,8 32,6 38,7 29,4 Sindicatos
1,3 1,0 1,6 0,7 2,0 2,6 2,7 1,9
Densidad organizativa
Cooperativas comunales 1,9 1,9 2,9 1,4 2,3 4,5 2,8 2,5 Asociaciones solidaristas 6,9 4,1 6,8 3,4 4,1 4,4 3,0 4,4 Asociaciones
2,9 3,4 1,7 5,7 7,2 2,2 8,9 5,6
Alajuela Cartago Guanacaste Heredia Limn Puntarenas San Jos TOTAL
Total por provincia 2.392 1.364 1.139 1.125 1.319 1.697 7.871 16.907
Densidad total 35,0 32,0 41,0 32,4 37,3 46,2 56,1 43,8
Fuente: Elaboracin propia con datos del Proyecto Estado de la Nacin, 2000b; MTSS, Departamento de Organizaciones Sociales.
280
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Evidencias de un bajo nivel de participacin ciudadana

En Costa Rica no es posible saber el nmero de personas que participan directamente como aliadas a organizaciones de la sociedad civil. Muchas asociaciones no cuentan con registros de aliados y, cuando los tienen, no se puede detectar las personas con aliaciones mltiples. Slo existe informacin indirecta y puntual. Segn una encuesta nacional realizada en 1999, nicamente el 15,7% de las personas participa en una junta de vecinos (cualquier tipo de organizacin comunal). Quienes participan en estos grupos tienden a ser las personas de mayor edad, menor escolaridad y las que habitan en las zonas rurales, particularmente en la zona pacca (38,2%), la zona sur (37,5%) y zona la norte (34,9%) (Unimer, 1999). Pese a que, en promedio, slo una de cada seis personas participa en una junta de vecinos, aproximadamente una de cada dos (55,5%) vive en barrios donde existen juntas. Nuevamente, las zonas rurales son las ms organizadas (57,8% de las personas viven en barrios organizados, frente a 42,2% en zonas urbanas), y en particular la zona norte (78,7%). Es decir, la mayora de las personas que conocen acerca de la organizacin de su barrio no forman parte de ella. Pese a este bajo nivel, la participacin es un derecho altamente estimado por la poblacin. En el Latinobarmetro de 1996, el 68% de las personas entrevistadas dijo que aunque surjan muchas peticiones difciles de satisfacer, lo mejor es aumentar la participacin de los ciudadanos, frente a un 23% que respondi que para evitar que se hagan tantas peticiones a los gobiernos, lo mejor es limitar un poco la participacin ciudadana en la poltica (PNUD, 1997). Un panel de lderes de la sociedad civil, consultados mediante la tcnica del juicio grupal ponderado, seal que los dirigentes de las organizaciones de la sociedad civil son casi siempre los mismos, hay deciencias en la participacin real de los aliados en el momento de nombrarlos y las lneas que debe seguir la organizacin, por lo general, no son consultadas a las bases17.
Entre los hallazgos obtenidos cabe citar que los requerimientos formales en las elecciones internas de estas organizaciones parecen cumplirse (Arguedas, 2000). No es frecuente la prctica del fraude, ni la manipulacin de la votacin. De las doce organizaciones estudiadas, solamente en un caso se report una irregularidad en las elecciones. Los obstculos para la participacin real y para la democratizacin de las elecciones surgen durante el proceso de campaa y no tanto el da de las elecciones, segn un panel de dirigentes sociales consultados (Proyecto Estado de la Nacin, 2000c). De acuerdo con ellos, las elecciones se convierten en ocasiones en un mero trmite, no motivan la participacin de los aliados y privilegian prcticas clientelistas. Por ejemplo, se cit la realizacin de actividades sociales despus de las votaciones o, en el caso de las organizaciones nacionales, el hecho de que los aliados de provincias tienen la posibilidad de viajar a San Jos con todos los gastos pagados, para asistir a la eleccin. Un reclamo constante que hace la sociedad civil a las instituciones estatales es la rendicin de cuentas y la transparencia en la gestin pblica. Sin embargo, no todas las organizaciones sociales parecen cumplir con este principio. El estudio antes citado mostr que, en general, los dirigentes estn en disposicin de atender consultas; el problema se encuentra en el nivel de sistematizacin de la informacin, pues la mayora de las organizaciones estudiadas no posee archivos histricos o registros ordenados de sus actividades.
Percepcin social sobre la gest in pblica en 1999: una campanada de alert a

Desde el punto de vista de la adhesin social al sistema poltico, el ao 1999 es decitario, y ello supone una importante campanada de alerta. Independientemente de los logros o errores generados en las instituciones del Estado, la informacin acerca de la opinin social en 1999 seala un deterioro de los ndices de credibilidad de la clase poltica. Por distintas circunstancias, la percepcin de la ciudadana con respecto a la gestin pblica fue negativa para los tres poderes de la Repblica. Este hecho no parece ser coyuntural, ni referido especcamente a la Administracin Rodrguez o a los otros poderes, sino ms bien un rasgo relativamente estructural, vericable en las encuestas de opinin realizadas en el pas.
Indicios de problemas de funcionamiento democrtico en la sociedad civil

En 1999, el Proyecto Estado de la Nacin realiz un estudio sobre le funcionamiento interno de doce organizaciones de la sociedad civil de diverso tipo. Se indag, entre otra cosas, acerca de los mtodos de eleccin de los dirigentes.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
281
Evidencias de una prdida de apoyo ciudadano al sistema poltico

Estudios recientes han encontrado evidencias de un creciente desencanto o desafeccin de la ciudadana hacia la clase poltica en su conjunto y no nicamente con el gobierno de turno (recuadro 5.11; vase tambin Garita y Poltronieri, 1998). Ello puede ser parte una tendencia de largo plazo hacia el debilitamiento de la adhesin al sistema institucional, adems de los grupos polticos especcos. Hay sntomas de que esta desafeccin ha empezado a trasladarse paulatinamente hacia una dbil pero creciente desaprobacin de las instituciones pblicas, registrndose en los ltimos aos un descenso del prestigio de rganos que otrora posean una alta credibilidad, como es el caso del Poder Judicial18. La agudizacin de este hecho puede implicar un fenmeno de debilitamiento de la llamada adhesin difusa, trmino utilizado por Seligson para designar la afeccin o desafeccin por el sistema institucional en su conjunto. Los hallazgos de este autor son consistentes con los resultados de una encuesta realizada por la Maestra en Ciencias Polticas de la Universidad de Costa Rica, segn la cual el 78,3% de las personas de una muestra nacional de 1.600 costarricenses cree que los gobernantes no estn realmente preocupados por lo que le suceda a la gente (Universidad de Costa Rica, 1999).
Mandatario mostr una leve recuperacin durante el segundo semestre de 1999, en especial para el perodo diciembre 1999-enero 2000. Sin embargo, como lo demostraron mediciones posteriores, esa recuperacin fue temporal. La cada de las percepciones positivas entre setiembre de 1998 y enero 1999 se debi, segn la agencia encuestadora, al descontento que provoc en la poblacin el aumento de salario del Presidente y su gabinete. Ese aumento fue mencionado por un 25% de las personas que consideraban que el Gobierno haba cometido importantes erro res (ms del 50% de lo s entrevistados). Comparando la gestin del Dr. Miguel Angel Rodrguez con el gobierno anterior, en mayo de 1999 un 42,9% de la poblacin consider que estaba peor, mientras que un 11,4 opin que estaba mejor.
Percepciones sobre la Asamblea Legislativa y la labor de los diputados

Al igual que en el caso del Gobierno Central, la percepcin ciudadana sobre la Asamblea Legislativa tiende a ser negativa, aunque mejor levemente durante el segundo semestre de 1999. Llama la atencin, sin embargo, que estas valoraciones parecen nacer de prejuicios o estigmas, relacionados con una prdida de credibilidad ms difusa y no especca. Segn la encuesta realizada por Unimer en mayo del 2000, se nota un alto porcentaje de desconocimiento sobre el trabajo legislativo; un 47% de los entrevistados no supo qu contestar cuando se le pregunt por el principal logro de la Asamblea Legislativa, mientras que un 33% dijo que no haba ningn logro y un 39,6% tampoco pudo sealar el principal error.
Predominaron las percepciones negativas sobre el Poder Ejecutivo y la gestin presidencial

Segn las encuestas de Unimer, durante 1999 la percepcin de la labor del Presidente de la Repblica fue en general negativa. La imagen del
CUADRO 5.16
Percepcin de la gestin del Presidente Rodrguez

Opiniones
Buena, muy buena Regular Mala, muy mala Diferencial
Setiembre 1998 Enero 1999

37,3 38,0 20,4 16,9 21,1 40,5 34,7 -13,6
Mayo 1999 Setiembre 1999 Enero 2000

29,6 33,8 34,6 -5,0 26,6 42,0 29,4 -8,3 30,8 40,6 27,3 3,5
Diferencial: Opiniones buena, muy buena menos opiniones mala, muy mala.
Fuente: Unimer-La Nacin. Enero del 2000.
282
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 5.11
Prdida progresiva del apoyo al sistema poltico costarricense. 1978-1999

Desde 1978, el politlogo norteamericano Mitchell Seligson ha venido realizando en Costa Rica encuestas de opinin sobre la cultura poltica y el nivel de apoyo que tiene el sistema poltico. A la fecha se han realizado ocho encuestas, con exactamente las mismas preguntas. La metodologa utilizada para medir el nivel de apoyo se basa en la aplicacin de una entrevista, en la que el entrevistado debe ubicar su respuesta para cada pregunta en una escala de 1 a 7, donde 7 es la mejor calicacin (mucho) y 1 es la peor calicacin (nada). Las preguntas son: Hasta qu punto se siente usted orgulloso de vivir en Costa Rica? Hasta qu punto piensa usted que se debe apoyar el sistema poltico costarricense? Hasta qu punto tiene usted respeto por las instituciones polticas de Costa Rica? Hasta qu punto cree usted que los derechos bsicos del ciudadano estn bien protegidos por el sistema poltico costarricense? Hasta qu punto cree usted que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo? Las principales conclusiones de Seligson advierten que durante el perodo 1978-1999 ha disminuido el apoyo de la ciudadana al sistema poltico costarricense. Esta disminucin no es nueva, empez a evidenciarse desde 1985, aunque para el ltimo quinquenio la tendencia decreciente se acelera (grco 5.4). Esta prdida de apoyo al sistema es una actitud generalizada en la poblacin; el estudio mostr que no existen diferencias importantes entre grupos de diferentes edades. De los cinco criterios de medicin, la posibilidad de tener un juicio justo y la proteccin de los derechos ciudadanos, son los valores peor calicados a lo largo del perodo, y tambin son los que se erosionan ms aceleradamente. Seligson plantea que hasta 1998 esta disminucin del apoyo al sistema no se reej en una merma en la participacin electoral, pero que en ese ao probablemente el umbral de apoyo mnimo aceptable se redujo de tal forma, que tuvo efectos directos en el aumento del abstencionismo en las elecciones nacionales.
GRAFICO 5.4
Calicacin
Costa Rica: apoyo al sistema poltico. 1978-1999
1978
1980
Juicio justo
1983
1985
1987
1990
1995
Orgullo
1999
Apoyo
Instituciones
Derechos protegidos
Nota: Evolucin del nivel de apoyo ciudadano al sistema poltico en cinco reas especcas. El rango de calicacin es de 1 a 7, donde 7 es la mxima calicacin. Fuente: Seligson, 2000.
Segn Seligson, los resultados de este estudio, contextualizados en la realidad latinoamericana, no seran considerados crticos. Comparativamente, los niveles de apoyo al
sistema en Costa Rica an son superiores al resto de pases de Amrica Latina y se ubican por encima de la calicacin media. A pesar de esta posicin privilegiada, tambin es cier-
to que, en este momento, estos niveles de apoyo se acercan ms que nunca a los datos de las otras naciones.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
283
CUADRO 5.17
Percepcin de la labor de la Asamblea Legislativa

Opiniones
Muy buena o buena Regular Mala o muy mala Diferencial
Setiembre 1999
25,0 29,9 34,0 -9
Enero 2000
25,7 34,6 31,1 -5,4
pblicos, es decir, que tienen con qu gobernar. Ello, a su vez, implica una descentralizacin del poder y las competencias del Estado. Cul es el balance de 1999 en materia de gobierno democrtico municipal? La informacin disponible sugiere que ni en el plano de la descentralizacin, ni en el de la gestin democrtica hubo avances importantes. Costa Rica contina siendo uno de los pases ms centralizados del hemisferio y la democracia local, pese a los cambios al Cdigo Municipal efectuados en 1998, sigue siendo incipiente.
Fuente: Unimer-La Nacin.
Casi dos dcadas de discusiones sobre descentralizacin, con magros resultados

En 1999, Costa Rica acumul ms de tres lustros de discusin formal sobre procesos de descentralizacin y fortalecimiento de gobiernos locales, con varios proyectos sobre estos temas presentados ante las comisiones legislativas. Un balance de ese proceso lleva a la conclusin de que, si bien se han experimentado algunos avances en la direccin buscada, se trata de un proceso claramente inacabado, parcial, que necesita reformas mucho ms profundas que las que el Gobierno Central y sus actores polticos han efectuado hasta ahora. Un repaso de los distintos esfuerzos tendientes a la descentralizacin parece evidenciar la ausencia de una transferencia ordenada y sistemtica de competencias del Gobierno Central a las municipalidades. Un proceso de esta ndole implicara el traslado de funciones en cuatro reas: Competencias tributarias y scales. Competencias administrativas. Competencias nancieras. Reestructuracin de competencias electorales. El recuadro 5.12 identica los principales avances en materia de descentralizacin en los ltimos cinco aos. Como puede verse, existen cambios en materia de ingresos municipales (los municipios administran el impuesto sobre bienes inmuebles y tienen mayor control sobre las partidas especcas), en materia de la estructura del gobierno local (creacin de la gura del alcalde y de los concejos de distrito), en materia electoral (a partir del 2002 los alcaldes sern electos por la ciudadana en elecciones no concurrentes) y de la administracin municipal (carrera municipal, ecacia de planes reguladores y nuevos mecanismos de concesin). Sin embargo, la evidencia subraya que estos cambios no forman una normativa consistente y comprensiva en las cuatro reas del proceso de descentralizacin antes
Percepciones sobre el Poder Judicial

La percepcin de la ciudadana con respecto al Poder Judicial y la administracin de justicia presenta las mismas caractersticas y tendencias negativas que las valoraciones generales que se hacen de los dems poderes de la Repblica. Mediciones del IDESPO muestran una cada en la conanza en el Poder Judicial entre los habitantes de la Gran Area Metropolitana (IDESPO, 1999). Segn una encuesta realizada por la empresa Unimer para el Proyecto Estado de la Nacin, en agosto de 1999, un 76% de la poblacin considera que la justicia no es igual para todos y un 68,4% considera que los procesos judiciales son muy complicados. Empero, los costarricenses mantienen un apego a los medios legales para dirimir los conictos: el 91,4% de la poblacin maniesta que recurrira a los tribunales de justicia si tuviera un problema legal (Proyecto Estado de la Nacin, 1999a).
Fort alecimient o municipal: sin av ances import ant es

En las democracias ms avanzadas, las municipalidades gobiernan democrticamente las comunidades bajo su jurisdiccin. Esto signica, al menos, dos cosas. Por una parte, que los municipios promueven la participacin de los vecinos en la gestin de los asuntos locales, estn abiertas al escrutinio pblico, rinden cuentas de sus labores y las autoridades son electas mediante elecciones libres, limpias y competidas (Gutirrez y Vargas, 1998). Por otra parte, signica que las municipalidades tienen las competencias institucionales y los recursos nancieros necesarios para efectuar una gestin ecaz de los asuntos
284
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
mencionadas. En aspectos tributarios y scales son, como se ver, cambios que no han alterado el escaso peso de las municipalidades dentro del gasto pblico. Las competencias municipales tampoco han variado signicativamente por los avances en la administracin municipal, aunque destaca el acuerdo del INVU para traspasar a los municipios la certicacin del uso del suelo, los permisos de construccin y el visado de planos. Quiz es en materia electoral donde los cambios han sido ms profundos, pero en 1999 todava no haban tenido efectos prcticos. El balance de la descentralizacin es, pese a los avances consignados, magro. Por una parte, no han existido avances importantes en asuntos clave para la descentralizacin: en Costa Rica, buena parte de las tasas por servicios pblicos que prestan lo s municipio s siguen siendo
aprobadas por la Asamblea Legislativa (aunque en 1999 la Procuradura General de la Repblica aprob la libertad de los municipios para jar la tarifa por recoleccin de basura) y los presupuestos municipales son aprobados por la Contralora General de la Repblica. Por otra parte, cuando s se han registrado traslados de competencias, como, el acuerdo del INVU por ejemplo, ello no ha ido aparejado a un fortalecimiento de las nanzas municipales, como se ver ms adelante, o de las capacidades tcnicas e institucionales de los municipios.
Persiste la debilidad en las nanzas municipales

El comportamiento de las nanzas municipales en la dcada de los noventa mostr que los
RECUADRO 5.12
Principales reformas jurdicas e institucionales experimentadas por el rgimen municipal costarricense en el perodo 1995-1999
1. Ley sobre el impuesto de bienes inmuebles
(IBI) y sus reformas, segn las cuales las municipalidades se convierten en administraciones tributarias de dicho impuesto. servicios pblicos municipales, a travs de empresas que pueden ser mixtas o pblicas; asimismo, posibilidades de realizar concesiones y contrataciones directas, entre otros mecanismos previstos en el nuevo Cdigo Municipal.
10. Anulacin de siete Concejos Municipales

de Distrito, los cuales fueron establecidos bajo el anterior Cdigo Municipal y creados por sus respectivos cantones con cierta autonoma nanciera y administrativa, gestionados bajo la gura de un intendente municipal de distrito, julio de 1999.
2. Ley de control de partidas especcas, 1998.

Esta ley reforma el manejo de las partidas especcas, otrora bajo el control de los diputados del partido con representacin mayoritaria en la Asamblea Legislativa. En adelante, los municipios presentarn proyectos de inversin y desarrollo local a los entes competentes para obtener los recursos.
6. Establecimiento de la Carrera Administrativa

Municipal, sustentada en el ttulo V del Cdigo Municipal, destinada a la formacin de recursos humanos municipales. Est prevista la instalacin del Sistema Nacional de Capacitacin Municipal con recursos permanentes asignados por ley.
11. Libertad de jacin de tarifas municipales

por recoleccin de basura, segn resolucin de la Procuradura General de la Repblica del 26 de mayo de 1999.
12. Acuerdo de la Junta Directiva del INVU, 3. Cdigo Municipal, 1998. Incluye, entre otros
aspectos novedosos, la gura del alcalde, que ser elegido popularmente a partir de las elecciones municipales de diciembre del 2002. Asimismo, establece y consolida los Concejos Municipales de Distrito, como instrumentos locales de gestin y participacin ciudadana.
7. Reformas al Cdigo Municipal, Ley 7881,

1999. Promueve una claricacin de la situacin de los regidores suplentes y sus licencias.
8. Reformas al Cdigo Municipal, Ley 7898,

1999. Afecta la gestin administrativa territorial en lo que respecta al carcter de aplicacin de los Planes Reguladores Municipales.
para que las municipalidades asuman la certicacin del uso del suelo, los permisos de construccin y el visado de planos, a partir de la aplicacin del Plan Regulador respectivo. (Decreto de Desregulacin, MEIC, 1 de julio de 1999 y Acuerdo de Junta Directiva, INVU, 4 de junio de 1999).
4. Promocin y conformacin de los Concejos

de Distrito. Esta son instancias de cogestin y priorizacin de proyectos en el mbito local, articuladas con la municipalidad respectiva.
13. Voto 5445-99 de la Sala Constitucional, 9. Reformas al Cdigo de Normas y Procedimientos Tribuitarios, 1999. Inuye de manera general y colateral en esta materia a las municipalidades, en tanto son administraciones tributarias locales, principalmente con el IBI. sobre la autonoma y competencias municipales, segn la cual se especican los tipos de autonoma reconocidos a las municipalidades, sus lmites y competencias.
5. Mecanismos novedosos de gestin de los
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
285
gobiernos locales han mantenido su debilidad en materia de ingresos e inversin. Estos son asuntos clave para el gobierno democrtico, pues sin chocolate no hay cacao. Es cierto que en 1999 los ingresos reales fueron el doble de los de 1992. Nunca antes en la historia reciente los municipios captaron tantos recursos como en 1999. No obstante, dos indicadores bsicos, la carga tributaria y la presin tributaria, sealan la conveniencia de relativizar esta armacin. En Costa Rica los ingresos municipales representan menos del 1% del PIB (indicador de carga tributaria) y menos del 2% del gasto pblico total (indicador de presin tributaria). El cuadro 5.18 seala que 1999 se mantuvo dentro de la tendencia del perodo, pese a que, en ese ao, la expansin de las transferencias y, en segundo plano, la recaudacin de impuestos, los ingresos de capital y el ajuste de las tasas a los servicios pblicos permitieron ms que compensar la disminucin registrada entre 1997 y 1998. Puede verse ah que la inversin municipal, aunque creci fuertemente en 1999, sigue siendo baja. En ese ao, el mejor de la dcada, todas los municipios juntos inviertieron una cantidad similar al presupuesto de gasto anual de un departamento del Ministerio de Educacin Pblica (MEP) o de la Direccin General de Aviacin
Civil. En efecto, la Ocina de Cooperacin Internacional de la Educacin del MEP gast 7.254 millones de colones, Aviacin Civil 6.839 millones y las municipalidades invirtieron 7.484 millones de colones (Contralora General de la Repblica, 1999). Dada esta situacin, cun atrasado est el pas en comparacin con otros pases de Amrica Latina? Mucho. Argentina y Brasil destinan el 49,3% y el 45,6% de su gasto pblico, respectivamente, a sus gobiernos locales y regionales. Estas dos naciones suramericanas son sistemas federales, con un amplio desarrollo estatal de autonoma scal, tributaria, nanciera y administrativa. En el resto de Latinoamrica, por ejemplo, la participacin de los gobiernos locales, regionales y provinciales en el gasto pblico total aument del 15,6% en 1985, al 20% en 1995, segn un informe del BID (BID, 1997).
Pocas novedades en la democracia local

La Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia, del Proyecto Estado de la Nacin, con una muestra del 14,8% (12 de las 81 municipalidades del pas), indag sobre el nmero de cabildos y referndum convocados en el perodo 1994-1999. Los cabildos y referndum son
CUADRO 5.18
Ingresos y egresos municipales: carga y presin tributaria. 1992-1999

(en porcentajes)
Aos
Ingresos tributarios reales (1999=100)

16.630,2 19.424,1 18.900,8 19.211,0 24.431,3 26.084,4 26.308,1 27.819,0
Impuestos
Salarios
Inversin
Carga tributaria a/
Presin tributaria b/
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
44,6 44,7 40,1 39,9 45,5 41,2 40,6 36,3
36,5 33,2 36,6 37,6 32,0 29,4 32,8 32,6
12,7 15,4 13,7 12,8 12,7 18,6 14,6 13,8
0,4 0,5 0,5 0,6 1,0 1,1 1,1 1,1
2,7 3,1 2,8 2,4 3,4 3,4 3,0 2,7
a/ Carga tributaria: impuestos municipales entre el PIB. b/ Presin tributaria: impuestos municipales entre impuestos totales. Para la estimacin de este indicador y el de carga tributaria se utiliz las cifras en valores constantes.
Fuente: Informes Anuales de la Contralora General de la Repblica y Banco Central de Costa Rica, 1992-1999.
286
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
mecanismos de democracia directa, y puede decirse que en Costa Rica son empleados ocasionalmente. Un indicador de transparencia es la difusin de las sesiones de los Concejos Municipales, que facilita el acceso ciudadano a la informacin sobre los acuerdos de su gobierno local. Por disposicin del Cdigo Municipal estas sesiones son pblicas (cualquier persona puede asistir), pero de los doce municipios consultados, slo en uno las sesiones son transmitidas por una emisora de radio local. Estos resultados sugieren la existencia de una democracia local incipiente. La contraparte de esta situacin es el escaso inters de las perso nas en las actividades
promovidas por su municipalidad. De acuerdo con una encuesta de Unimer para la Auditora ciudadana, el 79,5% de las personas de una muestra nacional no participa, y el 69,7% tampoco propone a su municipio soluciones para los problemas comunales (Proyecto Estado de la Nacin, 1999a). Por ltimo, cabe anotar dos hechos relevantes. En 1999, 37 alcaldes renunciaron o fueron removidos de sus cargos (15 renunciaron, 19 fueron destituidos y 3 fueron suspendidos temporalmente). Esta situacin es un acontecimiento indito en la historia del pas, que reeja una fuerte inestabilidad en el po der ejecutivo
CUADRO 5.19
M ecanismos democrticos en quince municipalidades del pas

Municipio
Alajuelita
Cabildos
No
Referndum
No
Otros
1999: consulta a una comunidad para denir el uso de un terreno
Sesiones del Concejo

Pblicas
Aserr Desamparados Escaz
No 1998: cabildo sobre el Plan Regulador No
No No No 1995: audiencia pblica. Asunto: zona industrial a zona mixta; no asisti nadie de la comunidad Audiencias pblicas en sesiones de los lunes 1999: audiencia pblica sobre el Plan Regulador
Pblicas Pblicas 1999: cinco sesiones pblicas en distintos sitios
La Unin Cartago Guarco Oreamuno Tarraz Turrialba Perez Zeledn
No No No No No No No
No No No No No No No
Pblicas Pblicas Pblicas Pblicas Pblicas Pblicas y se transmiten por radio Pblicas
1999: dos audiencias, sobre aumento de tarifas y reglamento a la Ley de Patentes, siguiendo una recomendacin general de la Defensora
Hojancha Puntarenas
No
No 1999: plesbicito sobre la pertenencia de varios distritos al cantn
Pblicas
Fuente: Proyecto Estado de la Nacin, con base en entrevistas a funcionarios de las municipalidades, con excepcin de Puntarenas, en cuyo caso la fuente fue el peridico La Nacin.
C A P I T U L O
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
287
municipal. Sus implicaciones para la democracia local no pueden precisarse con claridad. Por otra parte, la representacin de las mujeres en los cargos de representacin poltica municipal no sufri variaciones importantes. La alta rotacin de alcaldes increment levemente el nmero de mujeres en esa funcin, de 5 (6,2%) a 8 (9,9%). En 1999 no hubo modicaciones importantes en la representacin de las mujeres en los Concejos Municipales. Ellas ocupan 20 de las 81 presidencias municipales (24,7%), porcentaje muy superior al registrado en los puestos directivos de instituciones pblicas y privadas (Vargas Cullell, 1999). Alajuela es la provincia ms equitativa (5 de 10 presidencias en gobiernos locales), mientras que en Limn la participacin de las mujeres en este mbito es nula. Slo en la provincia de San Jos las mujeres alcanzan una proporcin del 40% en la composicin de los Concejos Municipales (40,4%); Puntarenas es la provincia con menor representacin femenina (28,8%). Los nueve cantones del pas donde las mujeres poseen mayora en los puestos de regidores son: Goicoechea, Alajuelita, Tibs, Dota, Orotina, Jimnez, San Isidro, Beln y Sarapiqu.
Eventos relevantes en la gestin de asuntos locales

En 1999 acontecieron hechos relevantes en la gestin de asuntos locales. Sobresale entre ellos el tema de la recoleccin y tratamiento de los desechos slidos, en el cual los municipios han concentrado importantes esfuerzos. Como fue documentado en el captulo 4, la disposicin de los desechos slidos se ha convertido en un serio problema ambiental. Algunas iniciativas puestas en marcha por los gobiernos locales son: Conformacin de bloques regionales: el Bloque del Norte de San Jos est conformado por los cantones de Coronado, Moravia, Guadalupe y Tibs. Otra alianza de municipalidades es la constituida por los cantones de Mora, Santa Ana, Beln y Escaz, que formaron, a nales de 1999, la Liga de Municipalidades del Oeste (LIMO), con el propsito de estudiar y denir las mejores alternativas que garanticen un manejo integral de los desechos slidos.
Inauguracin, el 30 de octubre de 1999, del Centro de Acopio del Proyecto de Manejo Integral de Desechos Slidos del Caribe Sur (Recicaribe). El Centro es el producto de dos aos de organizacin por parte de las comunidades de Cahuita, Bordn, Puerto Viejo, Cocles, Playa Chiquita, Manzanillo y Bribri. Municipalizacin en la administracin de Ro Azul. El 20 de abril de 1999, el Poder Ejecutivo public en el diario ocial La Gaceta, un decreto que autoriza el cese de la administracin del relleno sanitario de Ro Azul por parte de la Comisin Nacional de Emergencias (CNE) y el Ministerio de Salud. Ro Azul pasa, entonces, a ser administrado por las municipalidades de La Unin y Curridabat. La Municipalidad de San Jos, en conjunto con el Ministerio de Salud Pblica, escogi el sitio para la ubicacin del relleno sanitario donde se depositarn los desechos slidos del Cantn Central. Otros eventos afectaron o afectarn la prestacin de servicios por parte de las municipios en los prximos aos. Pronunciamiento de la Procuradura General de la Repblica, en el que objeta la existencia de la Polica Municipal, as como su frmula de nanciamiento mediante tarifa especial. Firma del convenio para la utilizacin de las bases de datos del Registro de la Propiedad Inmueble por parte de las municipalidades, entre el Ministerio de Justicia, el Ministerio de la Presidencia, UNGL e IFAM. Por ltimo, el acontecimiento ms polmico del ao fue la rma, por parte de cuatro municipalidades (Alajuela, Heredia, Cartago y Moravia), de un convenio con una fundacin europea, mediante el cual sta se comprometi a donar $160 millones para obras de inversin local. Los medios de comunicacin colectiva informaron que esta fundacin no estaba acreditada ante la Unin Europea y la negociacin fue investigada por las entidades contraloras y scalizadoras costarricenses. Tanto los alcaldes de estos municipios como los representantes de la fundacin negaron la existencia de algn hecho irregular.
288
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
Not as
1 En ese sentido vase Bobbio, 1984; Dahl, 1999 y Przeworski, 1996. 2 Ver Maier, 1999. En el mismo sentido se han manifestado Alberto Binder y Eugenio Zafaronni. 3 La Sala Constitucional, mediante sentencia 6859 del 17 de diciembre de 1996, ha considerado que resulta contrario a la Constitucin Poltica: a) el nanciar gastos corrientes con ingresos extraordinarios, b) la inclusin de partidas presupuestarias que no especiquen el destino en el que sern empleados los fondos pblicos transferidos, y c) la autorizacin para emitir bonos de la deuda interna sin especicar parmetros objetivos relativos al plazo y la tasa de inters. 4 Las fuentes consultadas fueron el Centro de Documentacin y la Secretara del Directorio de la Asamblea Legislativa.
11 " Ibarra despedido de NC4" , peridico Al Da , 7 de enero de 1999, pgina 16. " En defensa de la libertad de expresin" , comunicado de prensa del Colegio de Periodistas de Costa Rica, 7 de enero de 1999. Consulta en el sistema de informacin de la Sala Constitucional sobre el expediente 99-000412-007-00. 12 Una descripcin ms detallada del Tringulo de Solidaridad fue realizada en el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo
Humano Sostenible. Consltese el captulo 2 del presente Informe para

un anlisis de la cobertura y resultados del Tringulo. 13 El indice de desarrollo social calculado por el Ministerio de Planicacin cruza variables de educacin, salud, seguridad social y vivienda, para determinar las caractersticas sociales y econmicas de cada uno de las regiones del pas. 14 El detalle de los proyectos ejecutados no fue suministrado por la
5 Informacin recopilada de las siguientes fuentes: a) Observaciones nales del Comit de las Naciones Unidas de los Derechos del Nio, con relacin al segundo informe peridico de Costa Rica (CRC/C/65/Add.7), aprobadas el 14 de enero del 2000. b) Observaciones nales del Comit de las Naciones Unidas de Derechos Humanos con relacin al cuarto informe de Costa Rica (CCPR/C/103/Add.6), aprobadas el 8 de abril de 1999. c) Observaciones nales del Comit de las Naciones Unidas para la Eliminacin de la Discriminacin Racial con relacin al informe peridico de Costa Rica (CERD/C/338/Add.4), aprobadas el 18 de marzo. d) Informe 1999 del Departamento de Estado de los Estados Unidos. 6 La Ley 7593, de 6 de octubre de 1996, en su artculo 53, transform el Servicio Nacional de Electricidad en la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). El Consejo de Gobierno nombr a los directivos que completaban la integracin de la Junta Directiva el 28 de octubre de 1996 y los propuso para ratificacin de la Asamblea Legislativa, lo cual ocurri en la sesin del 25 de noviembre de ese mismo ao.
Direccin del Tringulo de Solidaridad. 15 Entre los servicios que brindan permanentemente las sedes regionales de transporte pblico estn: revisin tcnica de vehculos (en Limn, Jac, San Ramn y Siquirres), trmite y resolucin de solicitudes para uso de seales luminosas color amarillo y equipo de perifoneo; conocimiento, trmite y entrega de permisos especiales ocasionales de excursin hasta por un mes; emisin de permisos especiales para transporte de trabajadores agropecuarios por seis meses; asignacin de cdigos de conductor para transporte pblico terrestre en las distintas modalidades; asignacin de cdigos de autobs para el transporte remunerado de personas; recepcin y trmite de denuncias por irregularidades en el transporte pblico; recepcin y trmite de solicitudes de autorizacin de paradas terminales; trmite de solicitudes para instalacin de casetas protectoras (" escampaderos" ) y solicitudes para salida del pas de unidades de transporte pblico (autobuses y taxis). 16 Por " activas" se entiende que han comunicado los cambios
7 Esta generalizacin se realiza con base en un estudio de una muestra de contraloras de servicios, seleccionadas por sector. Proyecto Estado de la Nacin, ACCC. 2000.
realizados en sus juntas directivas o en sus reglamentos, segn lo estipula la normativa correspondiente. 17 En una escala de 1 a 100, los participantes del juicio grupal
8 De la muestra de contraloras analizadas, las ms grandes en trminos de personal y recursos designados fueron la de la CCSS, que tiene cinco funcionarios en las ocinas centrales y veinticuatro ms distribuidos en diferentes hospitales y clnicas, y la del MOPT, que cuenta con siete empleados en las ocinas centrales. 9 Informe nal de la mesa sobre corrupcin del Proceso de Concertacin Nacional, 22 de setiembre de 1998, acuerdos 14 y 15. 10 " ICE: presiones con publicidad" , peridico Al Da , 8 de junio de 1999, pgina 4.
ponderado calificaron con un 45 el conjunto de elementos que caracterizan la vida democrtica interna de la organizacin de la sociedad civil. 18 Ver, en particular, la pgina 4 del documento de Seligson, 1994. El coeciente disminuye de 0,77 a 0,73; asimismo, establece correlaciones entre el debilitamiento del apoyo al sistema y la disminucin en los procesos de votacin presidenciales.
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
289
A N E X O
Diez aos de la S ala Constitucional (1989-1999)

Int roduccin
En 1989, la Asamblea Legislativa aprob una reforma constitucional y una ley mediante la cual se cre la Sala Constitucional, o Sala Cuarta, como rgano nico y supremo de la jurisdiccin constitucional en Costa Rica. Diez aos despus, es posible a rmar que esta ha sido la modi cacin ms profunda que se ha hecho al Estado de derecho, y en general a la democracia costarricense, en el ltimo tercio del siglo XX. En efecto, entre otras cosas la Sala Constitucional ha variado el equilibrio de poderes en el Estado; ha desarrollado el sistema de proteccin de las libertades y derechos civiles, polticos y ambientales; ha rede nido los trminos del debido proceso legal y ha tenido un profundo impacto, quiz no previsto, sobre las polticas pblicas. En su primera dcada, la Sala ha conocido ms de 63.000 casos y es hoy una de las instituciones pblicas que goza de mayor prestigio entre la ciudadana. Con motivo de celebrarse los primeros diez aos de la emisin del decreto legislativo 7128, de agosto de 1989, que reform los artculos 10, 48, 105 y 129 de la Constitucin Poltica, y de la promulgacin de la ley 7531, de Jurisdiccin Constitucional, de octubre de 1989, el Sexto Informe Estado de la Nacin presenta un informe especial sobre su impacto en el sistema jurdico y poltico del pas. El propsito de esta iniciativa es fomentar la re exin y el dilogo sobre la importancia de la reforma: sobre los cambios positivos y negativos, previstos e imprevistos, que provoc. Este trabajo no analiza exhaustivamente todos los efectos que la Sala Constitucional ha generado, una tarea que escapa a las posibilidades de esta publicacin, sino que se concentra en aquellos que han provocado cambios relevantes en el ejercicio de ciertas libertades fundamentales, o en el equilibrio entre los poderes del Estado. De ah que no se resee casos individuales. El anlisis se centra en las sentencias que han causado controversia y han implicado soluciones ms permanentes. El informe se organiza en cuatro secciones. La primera se re ere a la competencia de la Sala Constitucional y los remedios jurisdiccionales a los cuales pueden acudir las personas cuando lo consideren necesario. La segunda seccin estudia el acceso a la Sala, con base en las estadsticas judiciales, y documenta el creciente volumen de trabajo de esta entidad. La tercera seccin consiste en un anlisis crtico de las jurisprudencia constitucional en cuatro reas, a saber: las limitaciones a la propiedad privada, el ejercicio de la libertad de expresin, el derecho a un debido proceso legal, y los con ictos constitucionales.
Los temas escogidos tienen gran relevancia para la vida econmica, social y poltica en Costa Rica, pero para su seleccin existen, adems, razones especiales. En el caso de la propiedad
290
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
privada, el uso del suelo y las obras pblicas vitales para el desarrollo se ven profundamente afectadas por las tesis adoptadas por la Sala. La libertad de expresin es uno de los aspectos cruciales de la vida democrtica del pas. Y el derecho al debido proceso es una garanta fundamental en un Estado democrtico de derecho.
La ref orma de 1989 a la jurisdiccin const it ucional El control de la constitucionalidad antes de la reforma
Hasta 1887 en Costa Rica rigi, con pocos cambios, un sistema poltico de scalizacin constitucional, heredado de la Constitucin de Cdiz, por medio del cual los diputados revisaban las leyes y actos acusados de inconstitucionales (Senz, 1991). Entre 1887 y 1938 el control de la constitucionalidad fue difuso. La no aplicacin de una ley por inconstitucional poda ser dictada por cualquier juez dentro de un caso comn y, por va de las apelaciones ordinarias, el caso poda llegar a la Sala de Casacin de la Corte Suprema de Justicia (Senz, 1991). Con la promulgacin de las reformas al Cdigo de Procedimientos Civiles, que entraron en vigor en enero de 1938, se dise un recurso especializado de inconstitucionalidad de las leyes radicado en la Corte Plena y no en la Sala de Casacin. El cambio consisti en admitir una defensa procesal de naturaleza incidental, por la que todos los ciudadanos podan cuestionar la validez de las leyes ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno, y no como parte de las apelaciones normales de un caso, retirndole esta funcin a los jueces comunes. La Corte Plena, y no la Sala de Casacin, sera el nuevo tribunal constitucional. As se consolid la revisin jurisdiccional de las leyes y se abandon denitivamente el sistema poltico radicado en el Congreso. El aspecto ms importante del nuevo sistema, esta vez heredado de los Estados Unidos de Amrica, era el requisito de la existencia de casos y controversias . Necesariamente deba existir un caso judicial en trmite en el que deba aplicarse una ley inconstitucional para dictar la sentencia. Ante la posibilidad de que la ley inconstitucional fuese aplicada a un caso concreto, una de las partes poda plantear un recurso de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia. Este recurso funcionaba como un proceso incidental respecto del caso principal, porque no resolva la controversia surgida entre
las partes, sino que se limitaba a revisar la constitucionalidad de la ley. Por ello la tramitacin del recurso de inconstitucionalidad ante la Corte en Pleno era autnoma respecto del juicio pendiente. Una vez resuelto el punto de constitucionalidad, el caso principal continuaba su curso. Este sistema se ha denominado concentrado , porque le atribua a un nico rgano el conocimiento de los recursos especializados de constitucionalidad. Durante el perodo 1938-1989 slo se plantearon unos 155 casos de inconstitucionalidad. Ello se debi al principio de presuncin de constitucionalidad de las leyes, tambin heredado de los Estados Unidos, por el cual los recursos de inconstitucionalidad eran desestimados de no existir una razn muy poderosa en contra de la ley cuestionada. El principio de presuncin de constitucionalidad de las leyes permiti la desestimacin de la mayora de los casos abiertos durante esos 51 aos.
La creacin de la Sala Constitucional

Al entrar en vigor la reforma constitucional aprobada para los artculos 10, 48, 105 y 128, por el decreto legislativo 7128, del 18 de agosto de 1989, se sustituy la Corte Plena como tribunal constitucional y, en su lugar, se asign a una nueva Sala, la cuarta de la Corte Suprema de Justicia, la totalidad de sus funciones y otras nuevas. La Sala est integrada por siete magistrados, que gozan de las mismas prerrogativas y potestades que los dems magistrados de la Corte. Este rgano conoce exclusivamente asuntos de constitucionalidad y tiene un rgimen legal especial que le permite operar con mayor autonoma que las otras tres salas de casacin. La jurisdiccin constitucional fue organizada por la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, nmero 7531, del 11 de octubre de 1989, que desarrolla los aspectos procesales de cada uno de los procesos en que se divide esta jurisdiccin. Por su autonoma administrativa y jurdica, es sin duda alguna la ms poderosa de las cuatro Salas y, de hecho, ha generado una verdadera revolucin administrativa, para poder enfrentar la enorme cantidad de casos presentados a la fecha. As por ejemplo, la automatizacin de los procesos ha sido difundida a las dems o cinas de la Corte porque la Sala Constitucional demostr que la informtica es indispensable para los procedimientos judiciales. La Sala Constitucional es el rgano nico y supremo de la jurisdiccin constitucional. La
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
291
Constitucin Poltica le atribuye competencia para declarar por mayora absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Pblico , salvo los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de eleccin que haga el Tribunal Supremo de Elecciones y los dems que determine la ley (artculo 10 de la Constitucin Poltica). Esta competencia, de declarar la inconstitucionalidad de normas y de actos sin distincin de su naturaleza, es el emblema del sistema, que por una parte ha fortalecido a la Sala, pero por otra ha debilitado a los dems tribunales y a los dems rganos del Poder Ejecutivo. Al permitirse a la Sala conocer del cuestionamiento de cualquier norma, as como de todos los actos sujetos al Derecho Pblico, se ha permitido la expansin (absorcin) de sus competencias frente a normas secundarias de naturaleza estatutaria (interna) de compaas, de cooperativas o sindicatos, que evidentemente no son normas aplicables a todo el pas. La Ley de la Jurisdiccin Constitucional (en adelante, la Ley) dene as el propsito de la Sala: ...garantizar la supremaca de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la Repblica, su uniforme interpretacin y aplicacin, as como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitucin o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica. Adems, este rgano debe resolver los con ictos de competencia constitucional (no legal) entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, los de competencia constitucional con las dems entidades u rganos que la ley seale, o de stos entre s (artculo 10, inciso a) de la Constitucin Poltica y artculo 2 inciso c) de la Ley). Esta es la nueva funcin arbitral que no exista en el perodo 1938-1989. La funcin consultiva tambin es nueva en la jurisdiccin constitucional costarricense. El artculo 10 de la Constitucin, reformado, atribuy a la Sala la competencia de conocer las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobacin de convenios o tratados internacionales (consultas preceptivas) y de otros proyectos de ley (consultas facultativas). La distincin entre preceptivo y facultativo se realiza ms adelante. La funcin consultiva preventiva ha causado polmica, porque la intervencin de la Sala
antes de promulgarse la ley signi ca una intromisin constante en las decisiones parlamentarias. La reforma constitucional de 1989 atribuy a la Sala los recursos de hbeas corpus y amparo. Estos son juicios sumarios que resuelven un caso particular. Se le otorg tambin la competencia de resolver el veto del Poder Ejecutivo a las leyes por motivos de inconstitucionalidad (artculos 10, 48 y 128 de la Constitucin), procedimiento que no ha sido empleado porque el Parlamento generalmente admite las razones argumentadas por el Poder Ejecutivo. Por ltimo, este tribunal resuelve acerca de su propia competencia y conoce de las cuestiones incidentales que surjan ante ella y las prejudiciales conexas (artculo 7 de la Ley). Estas caractersticas hacen del tribunal un rgano muy poderoso, toda vez que no depende de ningn otro para funcionar.
Los remedios jurisdiccionales al alcance de las personas

La accin de inconstitucionalidad
La accin de inconstitucionalidad permite a los habitantes de la Repblica solicitar ante la Sala Constitucional su decisin nal y vinculante acerca de la armona o no de una norma, y excepcionalmente acerca de un acto jurdico sujeto al Derecho Pblico, con el texto constitucional, siempre que esa norma deba ser aplicada al ciudadano que se queja y que el resultado de la sentencia le sea de utilidad directa (artculos 73 a 95 de la Ley). Es el principal remedio del sistema, por cuanto implica la anulacin de las leyes, tratados y hasta reformas constitucionales y, por lo tanto, una intervencin en la funcin del Parlamento. Las acciones de inconstitucionalidad pueden ser presentadas por cualquier persona fsica o jurdica, pero requieren ciertas formalidades y la rma de un abogado (artculo 78 de la Ley). El principal requisito es la existencia de un juicio pendiente de resolver en los tribunales, o en el procedimiento para concluir el trmite en sede administrativa, incluso puede ser un hbeas corpus o un amparo, en el que se discuta esa inconstitucionalidad como medio de proteger el derecho o inters que se considera lesionado. Con ello se procura evitar los casos acadmicos, o los reclamos sobre daos eventuales e inciertos. No es necesario el caso pendiente cuando no existe dao individual y directo o se trata de la defensa de intereses difusos (por ejemplo,
292
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
proteccin del ambiente, sistema electoral o la hacienda pblica), o que incumben a un grupo o corporacin organizados (mdicos, maestros, entre otros). Tampoco lo necesitan el Contralor General de la Repblica, el Procurador General de la Repblica, el Fiscal General de la Repblica y el Defensor de los Habitantes. Esta excepcin permite a los ciudadanos presentar el caso directamente ante la Sala, aun cuando no exista un caso judicial pendiente. Estos son casos excepcionales. La accin de inconstitucionalidad opera como un incidente o proceso paralelo al juicio principal que se discute en otros tribunales, pero ste debe ser suspendido en tanto no sea resuelto el tema de la constitucionalidad. Una vez resuelto por la Sala este punto, el juicio principal contina su curso. En los ltimos aos se han suspendido categoras completas de casos, en espera de la sentencia de la Sala Constitucional. Las sentencias dictadas por la Sala en este tipo de proceso anulan la ley, tal y como si lo hubiese hecho la propia Asamblea Legislativa. Es decir, la ley desaparece del sistema legal por causa de la sentencia. Pero la Ley permite a la Sala adaptar los efectos de su sentencia, para proteger derechos adquiridos o bien situaciones jurdicas consolidadas durante la vigencia de la ley. Dicho de otro modo, la sentencia puede tener efectos retroactivos o prospectivos. Las sentencias que anulan normas penales s tienen efectos retroactivos, con el n de permitir la liberacin de personas condenadas por normas inconstitucionales. En cuanto al aspecto patrimonial que deriva de la declarat oria de inconstitucionalidad, la Constitucin y la Ley permiten resarcir a la persona a la que se le aplic una ley inconstitucional. Al existir lesin directa en perjuicio del sujeto, el artculo 41 de la Constitucin Poltica prev la base que determina la responsabilidad patrimonial del Estado por la promulgacin y aplicacin de normas inconstitucionales. En el mbito penal, al declararse la inconstitucionalidad de una norma de esa naturaleza que hubiere sido aplicada en un proceso en el que los acusados resultaren condenados, ellos pueden interponer un recurso de revisin ante la Sala Tercera de Casacin Penal y solicitar la revocatoria del fallo, as como la indemnizacin por daos y perjuicios causados por la condena, que sern pagados por el Estado en ejecucin de sentencia. La sentencia 1261-90, del 10 de setiembre de 1990, resolvi la inconstitucionalidad del artculo 221 del Cdigo de Procedimientos
Penales (ley 5377 del 19 de octubre de 1973) por resultar contrario a lo dispuesto en el artculo 24 de la Constitucin Poltica, que garantiza la inviolabilidad de las comunicaciones. La sentencia declar el efecto retroactivo del fallo y permiti a las personas que hubieren sido condenadas por la aplicacin de la norma en cuestin, interponer un recurso de revisin. En trminos generales, la accin de inconstitucionalidad ha causado con ictos polticos porque, evidentemente, la decisin de anular una ley dictada por los representantes populares siempre implica una sustitucin de los criterios de oportunidad y conveniencia poltica de la solucin planteada. Sobresale en este tema la excesiva utilizacin de los criterios de racionalidad y proporcionalidad en la valoracin de las leyes, criterios con los que la Sala s sustituye al Parlamento, porque no son criterios formales sino subjetivos. Ello ha causado la anulacin de un mayor nmero de normas, las cuales habran sobrevivido de haberse empleado criterios objetivos formales. Este cambio se debe a la desestimacin del criterio de presuncin de constitucionalidad de las leyes que empleaba a Corte Plena en el perodo 1938-1989. Conforme a este criterio, las leyes no eran anuladas si no se demostraba su inconstitucionalidad de manera indiscutible, porque se presuma que la Asamblea Legislativa respetaba la Constitucin cuando dictaba las leyes.
Las consultas de constitucionalidad

Con el n de prevenir o evitar la promulgacin de leyes inconstitucionales, la Sala Constitucional tiene la potestad de ejercer la opinin consultiva previa sobre los proyectos ya votados en primer debate y que sean sometidos a su conocimiento por diez diputados o ms. Tambin ejerce la opinin consultiva sobre la constitucionalidad de una norma de un acto que debe aplicar un juez, o de un acto, conducta u omisin que ste deba juzgar en un caso sometido a su conocimiento. Las consultas legislativas constituyen un mecanismo de control preventivo de constitucionalidad de las leyes que faculta a la Sala Constitucional para revisar proyectos ordinarios de ley, de reforma constitucional y de reforma a la Ley, as como la aprobacin de convenios o tratados internacionales. Este procedimiento est regulado en los artculos 96 a 101 de la Ley. En el caso de los proyectos de reforma a la Constitucin Poltica, a la Ley y a la aprobacin
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
293
de los convenios o tratados internacionales, la consulta que hace la Asamblea Legislativa es obligatoria, pero el dictamen de la Sala no tiene carcter vinculante, sino cuando se determine la inconstitucionalidad de los procedimientos parlamentarios. En la prctica, los criterios dictados por la Sala Constitucional no han sido controvertidos por la Asamblea Legislativa, que pre ere retroceder y eliminar las normas cuestionadas, sobre todo porque la Ley permite impugnar otra vez las normas cuestionadas, una vez promulgadas. Es decir, la Sala puede revisar la misma ley antes y despus de su promulgacin, de manera que, si ya emiti la opinin consultiva, es probable que sta sea el criterio para anular la ley ya en vigor. No tiene competencia la Sala para revisar las reformas constitucionales anteriores a 1989. En el caso de los proyectos de ley ordinarios, la consulta es facultativa y puede ser solicitada por no menos de diez diputados, y tambin por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contralora General de la Repblica. El Defensor de los Habitantes podr consultar sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley, cuando considere que el mismo contiene normas que infringen derechos o libertades fundamentales reconocidos por la Constitucin, o por los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en la Repblica, al tenor de lo que dispone el artculo 96 de la Ley. En relacin con la consulta previa legislativa es necesario indicar que, aun en el caso que se presente la consulta previa de inconstitucionalidad, no se descarta la posibilidad de cuestionar nuevamente la norma y ejercer un control de constitucionalidad posterior. En cambio, la consulta judicial es una especie de la accin de inconstitucionalidad, porque causa el mismo efecto anulatorio de la ley; su nica diferencia es el mecanismo de origen. En la primera es uno de los litigantes quien presenta la accin ante la Sala; en la segunda, es el juez. Una vez planteado el caso ante la Sala, el procedimiento y el resultado son similares. La consulta judicial facultativa de constitucionalidad es un procedimiento creado para permitir al juez que tiene dudas sobre la aplicacin de normas que estime contrarias a la Constitucin, el acceso al criterio de la Sala Constitucional. Est regulada en los artculos 80, 88, 91 y 102 a 108 de la Ley. Existen dos tipos de consultas judiciales: una que hace el juez si lo considera necesario, llamada facultativa , cuando duda de la constitucionalidad de una norma, acto, conducta u omisin que aplicar al resolver un
juicio, y otra que es la consulta obligada por ley, denominada preceptiva , que est relacionada con el debido proceso legal en materia penal; es el tipo de consulta que presenta la Sala Tercera ante la Sala Constitucional antes de resolver un recurso extraordinario de revisin de las sentencias penales. En este caso, la Sala Constitucional se limita a declarar el contenido del derecho a un debido proceso penal. Gracias a esta consulta obligatoria se ha desarrollado el concepto de debido proceso legal penal, sobre todo a partir de la sentencia 1739-92, que es el emblema sobre la materia.
Recurso de hbeas corpus

El hbeas corpus es un recurso informal y sencillo, creado para proteger la libertad e integridad de las personas y tambin contra los impedimentos ilegales del derecho a trasladarse de un lugar a otro de la Repblica, y de libre permanencia, salida e ingreso en su territorio (artculo 15 de la Ley). Por la naturaleza del recurso, no se requiere ningn presupuesto procesal. El hbeas corpus no procede contra sujetos de derecho privado, o personas que no ostentan una investidura pblica. No se exigen formalidades y puede ser presentado por cualquier persona que acte a favor del detenido o encarcelado. Es resuelto con prioridad, por lo que se constituye en un mecanismo muy e caz de control contra los abusos, perturbaciones o restricciones cometidos por funcionarios pblicos contra la libertad personal. Puede interponer tanto el recurso de hbeas corpus como el de amparo cualquier persona, mayor o menor de edad (artculos 18 y 33 de la Ley), nacional o extranjero, en su favor o a favor de otro, y en cualquier idioma. Puede presentarse en cualquier tipo de papel, escrito a mano, en mquina de escribir o computadora; incluso puede hacerse por telegrama (sin costo alguno) o por fax (este ltimo slo en horas laborales), sin necesidad de autenticacin por un abogado. Cuando el recurso de hbeas corpus es declarado con lugar, se le restituye a la persona ofendida el pleno goce de sus derechos y se condena a las autoridades a pagar una indemnizacin (artculo 26 de la Ley). Una de las caractersticas de este recurso es que puede ser presentado tambin contra las autoridades judiciales. Por ello en Costa Rica el hbeas corpus ha sido empleado principalmente contra las resoluciones judiciales que ordenan la prisin preventiva en los juicios penales, y no
294
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
contra las detenciones administrativas practicadas por la polica. De esta manera, se ha constituido en una garanta del derecho de defensa en el proceso penal. El problema en este mbito es que no existe un criterio de diferenciacin entre los recursos de revocatoria y de apelacin, que son propios del juicio penal, y el recurso de hbeas corpus. Por ello, este ltimo ha signi cado una severa invasin de la Sala Constitucional en las funciones comunes de los jueces penales, pese a que puede alabarse sus resultados ante los cambios profundos operados en el sistema procesal penal como consecuencia de la rica jurisprudencia desarrollada. Este es el rasgo caracterstico del recurso hasta la fecha, ya que no son los policas administrativos los que han causado el mayor nmero de reclamos1. En la actualidad, el recurso ha visto limitado su efecto contra los jueces porque la reforma procesal penal ha promulgado como ley muchos de los criterios desarrollados como jurisprudencia, y porque la propia Sala ha limitado el efecto del recurso a los casos en que se cometieron graves errores en la valoracin de la prueba, o en los que existe ausencia de motivacin de los autos de prisin preventiva. Salvo estos supuestos, el recurso de hbeas corpus contra jueces es normalmente desestimado.
Recurso de amparo
El artculo 29 de la Ley dispone que el recurso de amparo garantiza los derechos y libertades fundamentales a que se re ere esta Ley, salvo los protegidos por el hbeas corpus . Es el recurso hermano del hbeas corpus, porque se ocupa de revisar actos individuales dictados por funcionarios pblicos, pero que no se re eran a la libertad personal. Procede el amparo contra toda disposicin, acuerdo o resolucin y, en general, contra toda accin, omisin o simple actuacin material no fundada en un acto administrativo e caz -vas de hecho-, de los servidores y rganos pblicos que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de los derechos fundamentales, excepto los tutelados mediante el recurso de hbeas corpus (artculo 29 de la Ley); tambin procede contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas errneamente interpretadas o indebidamente aplicadas, sin perjuicio del amparo contra sujetos de derecho privado, bajo los supuestos del artculo 57 de la Ley. El amparo es una va inicial, principal y directa para reclamar la ilegalidad de todas las
actuaciones administrativas, y no requiere presupuestos procesales, ni siquiera el agotamiento de recursos administrativos comunes (artculo 31 de la Ley). Basta que el acto produzca, o amenace producir, los efectos reclamados. Si el afectado decide ejercer los recursos administrativos que concede el ordenamiento, se suspende el plazo de prescripcin (caducidad) del amparo hasta que la Administracin no resuelva expresamente. El hecho de que ataca en forma directa cualquier acto administrativo sin tener que agotar la va administrativa, y la suspensin automtica de los efectos del acto con la simple presentacin del amparo, han hecho de este recurso el remedio judicial ms popular en Costa Rica. El trmite del amparo consta de tres etapas: a) presentacin del recurso con su prueba, b) admisin del caso y solicitud de criterio al funcionario demandado, y c) sentencia. Rara vez se convoca a una audiencia oral. El artculo 30 de la Ley establece ciertas leyes y resoluciones contra las cuales no procede el amparo 2. Pero estas limitaciones no son signi cativas, y no han detenido la avalancha de este tipo de recursos que llega a la Sala Constitucional, y que conforma, como se ver ms adelante, la mayora absoluta de los casos conocidos por ella en la presente dcada. Esta situacin ha oscurecido todos los dems remedios contemplados por la jurisdiccin constitucional, y ha desviado la atencin de los jueces de los casos verdaderamente relevantes y de importancia general para el pas. El principal atractivo de este recurso es la suspensin automtica del acto atacado, que permite el artculo 41 de la Ley. Hasta las decisiones del Presidente de la Repblica pueden ser suspendidas con el nico hecho de presentar a la Sala un papel en el que se lea recurso de amparo . Esto ha provocado importantes di cultades a la Administracin Pblica. En cuanto a la sentencia nal, segn la legislacin vigente toda resolucin de amparo que resulte estimatoria restituir al recurrente en el pleno goce de sus derechos, y condenar en abstracto a la indemnizacin de los daos y perjuicios causados, as como al pago de las costas, reservndose su liquidacin para la ejecucin de sentencia. La Sala anula el acto cuestionado y vela por que se cumpla su sentencia, pero no interviene en la fase de ejecucin de sentencia para cobrar daos y perjuicios. Este trmite se present a como un juicio dif erent e ant e la jurisdiccin contencioso-administrativa. No han sido, por cierto, exitosos los procesos de ejecucin de las sentencias de amparo, sobre
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
295
todo porque las partes pretenden cobrar millones al Estado y no prueban fehacientemente sus reclamos. La falta de formalidad de la jurisdiccin constitucional contrasta con la estricta formalidad del proceso de ejecucin de sentencia de la jurisdiccin contencioso-administrativo, en el que la indemnizacin debe ser probada conforme a la ley. No se trata de juicios de equidad, sino de puro derecho y de amplia exigencia probatoria, y es all donde generalmente fallan los litigantes.
Conictos de competencias constitucionales

Otra de las potestades de la Sala es la resolucin de los con ictos de competencias constitucionales. El con icto de competencia es el medio por el que se resuelve una discusin sobre competencias constitucionales que ocurra entre el Gobierno Central y alguna otra institucin del Estado. Por este procedimiento se solicita a la Sala de nir cul rgano constitucional tiene la razn y declarar cul ejercer de all en adelante determinada competencia que se disputaba con otro. Este proceso est regulado en los artculos 109 a 111 de la Ley. Es la institucin menos usada durante el perodo, pues slo siete casos han sido presentados y todos han sido rechazados por improcedentes. El nico con icto de competencias que verdaderamente ha involucrado rganos constitucionales es el caso que plante recientemente el Tribunal Supremo de Elecciones contra la Contralora General de la Repblica, respecto de la destitucin de los regidores municipales. Aqu s hay involucrada una discusin sobre cul de los dos rganos ejercer la funcin de destituir a los regidores municipales, y cul ejercer la funcin de declarar la responsabilidad pecuniaria de esos funcionarios. El caso no ha sido resuelto an.
El f uncionamient o de la Sala Const it ucional

El principal efecto que caus la norma que prev la suspensin automtica del acto impugnado, declarada por el artculo 41 de la Ley, es la sustitucin o abandono generalizado de la jurisdiccin contencioso-administrativa. El sistema normal que haba operado desde la promulgacin de la Constitucin de 1949 era la ejecucin de los actos administrativos y la suspensin admitida nicamente como una excepcin, y declarada por el juez a peticin expresa de la persona. Los redactores de la Ley invirtieron este
procedimiento y admitieron la suspensin automtica del acto atacado. Esto sell la suerte de la jurisdiccin constitucional y caus la presentacin masiva de recursos de amparo, para suspender todos los actos administrativos imaginables. De los 63.988 casos ingresados entre 1990 y 1999, 48.966 fueron recursos de amparo, un 76,5% del total (Poder Judicial, 1999). Cuando se examina las resoluciones dictadas por la Sala Constitucional (cuadro 1), el predominio creciente de los recursos de amparo queda con rmado. El resultado prctico de ello es que el trabajo de la Sala es absorbido por el recurso de amparo, que nicamente resuelve casos individuales, en detrimento de la accin de inconstitucionalidad de las leyes, remedio principal al que este tribunal debe su existencia. Puede decirse que la Sala existe para el recurso de amparo. Cun exitosos son los ciudadanos al interponer sus casos ante la Sala Constitucional? Como lo muestra el gr co 1, el coe ciente de xito (la proporcin de casos declarados con lugar con respecto al total) es relativamente bajo. Por ejemplo, los 11.340 casos de amparo ganados por las partes representan apenas un 25,2% (uno de cuatro). Una buena cantidad de ellos son recursos que reclaman el derecho de peticin y pronta respuesta, cuya sentencia simplemente ordena al funcionario responder al ciudadano o ciudadana; ent re st os, f ueron presentados miles referidos a solicitudes de pensin no resueltas. Estos casos in an las estadsticas y nada agregan al sistema. La fcil admisin de los recursos, ms el efecto suspensivo del acto atacado, puede crear una falsa ilusin de xito en el reclamo. Ciertamente las personas ejercen su derecho de buscar un remedio, logran suspender los efectos de los actos atacados, pero al nal, en la mayora de los casos, su reclamo no prospera. Los otros recursos tienen coe cientes de xito ms bajos que el de amparo (gr co 1). En cuanto al recurso de hbeas corpus, las estadsticas no muestran el factor cualitativo, pues la admisin del recurso contra los jueces ha causado un fenmeno tal vez nico en la regin (y en el mundo): la mayor incidencia de casos contra jueces que contra policas. Parece paradjico que en Costa Rica los procedimientos policiales sean menos traumticos que los procedimientos judiciales, pero ello se debe a que la ley permite sustituir las apelaciones normales del juicio penal por el recurso de hbeas corpus. Esto porque, una vez establecidos los criterios sobre el
296
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
CUADRO 5.20
Resoluciones dictadas por la Sala Constitucional en hbeas corpus, recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad. 1990-1999
Total dcada 1990
Total resoluciones Con lugar Sin lugar Rechazado por forma Rechazado por fondo Hbeas corpus Con lugar Sin lugar Rechazado de fondo Rechazado de plano Recurso de amparo Con lugar Sin lugar Rechazado de fondo Rechazado de plano Accin de inconstitucionalidad Con lugar Sin lugar Rechazado de fondo Rechazado de plano Recurso de amparo / total (%)
57.312 13.083 18.419 6.442 19.368 9.658 1.378 5.039 949 2.292 44.963 11.340 13.084 4.871 15.668 2.691 365 296 622 1.408 78,5 1.398 238 591 0 569 493 83 308 102 799 124 265 410 106 31 18 57 57,2
1991
1.876 389 887 0 600 564 95 370 99 1.225 281 507 437 87 13 10 64 65,3
1992
3.265 414 1.000 0 1.851 796 141 458 197 2.274 248 515 1.511 195 25 27 143 69,6
1993
5.466 993 2.155 0 2.318 940 138 488 314 4.319 816 1.645 1.858 207 39 22 146 79,0
1994
7.012 1.159 2.046 1.407 2.400 939 179 417 96 247 5.681 928 1.590 1.202 1.961 392 52 39 109 192 81,0
1995
6.376 1.199 1.722 977 2.478 1.108 127 529 188 264 4.832 1.016 1.140 680 1.996 436 56 53 109 218 75,8
1996
6.515 1.596 1.615 1.044 2.260 1.106 167 480 208 251 5.079 1.394 1.106 723 1.856 330 35 29 113 153 78,0
1997 1998
8.250 2.814 2.306 1.001 2.129 1.282 169 654 135 324 6.626 2.608 1.624 750 1.644 342 37 28 116 161 80,3 8.584 2.067 2.979 1.083 2.455 1.084 143 569 156 216 7.178 1.889 2.382 827 2.080 322 35 28 100 159 83,6
1999
8.570 2.214 3.118 930 2.308 1.346 136 766 166 278 6.950 2.036 2.310 689 1.915 274 42 42 75 115 81,1
Fuente: Seccin de Estadstica, Departamento de Planicacin, Poder Judicial, 1999.
debido proceso legal, los casos son cada vez menos relevantes. El efecto de esos casos estimados ha sido importantsimo, puesto que representan las principales violaciones al derecho a un debido proceso legal, y han generado grandes cambios conceptuales en el sistema penal costarricense. La accin de inconstitucionalidad, el ms importante de los recursos, pues crea precedentes jurdicos y nuevas bases de interpretacin jurisprudencial, slo ha representado un 5,5 % del total de sentencias dictadas por la Sala en sus diez primeros aos. La duracin promedio de cada caso es de 17 meses para 1999, porque las sentencias de inconstitucionalidad son mucho ms elaboradas y los casos deben ser ms estudiados antes de estar listos para sentencia. Con respecto a los recursos de inconstitucionalidad, la Sala experiment un cambio radical en su jurisprudencia. Inicialmente anul leyes por defectos de procedimiento, sobre todo porque no se consign en el acta correspondiente de la Asamblea Legislativa el nmero cali ca-
do de votos necesario para imponer limitaciones a la propiedad, como sucedi en los casos de la Ley Forestal y la Ley de Inquilinato. Pero como los litigantes atacaron un gran nmero de leyes importantes empleando el mismo criterio, y luego de un cambio de integracin de la Sala, esa tesis fue abandonada y, a partir de entonces, las sentencias se han ocupado de anular un artculo, una frase o hasta una nica palabra de una ley. De ah que las sentencias que declaran un caso con lugar se limitan a declarar una anulacin parcial y ello no se re eja en las estadsticas. Por otra parte, muchos casos han llevado a la anulacin de reglamentos, artculos de convenciones colectivas de trabajo y otras normas menores, por el concepto amplio de lo que se considera una norma jurdica en la jurisdiccin constitucional. Si fuese posible eliminar estos casos y restringir el anlisis a aquellos que involucran leyes, el nmero de casos estimados por la Sala sera reducido, de manera que el efecto de las anulaciones sobre el sistema legal costarricense se ha circunscrito a temas verdade-
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
297
GRAFICO 5.5
Porcentaje de resoluciones dictadas con lugar en relacin con el total de sentencias dictadas a/ por la Sala Constitucional, segn tipo de caso. 1994-1999
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10%
1994
Total
1995
Hbeas corpus
1996
1997
Recurso de amparo
1998
1999
Accin de inconstitucionalidad
a/ Incluye resoluciones con lugar, sin lugar, rechazo de fondo y rechazo de plano.
Fuente: Seccin de Estadstica, Departamento de Planicacin, Poder Judicial.
ramente individualizados. Pareciera que el viejo principio de presuncin de constitucionalidad de las leyes ha resurgido, sin que la Sala lo haya declarado abiertamente. Por ltimo, cabe mencionar que las consultas judiciales facultativas han sido poco empleadas por los jueces. En diez aos han sido elevadas ante la Sala Constitucional 1.115 de ellas, que representan el 1,7% del total de la dcada. No hay estadsticas sobre el resultado de estas consultas.
A nlisis crt ico de la jurisprudencia de la Sala Const it ucional Limitaciones a la propiedad privada en razn de prioridades ambientales
En Costa Rica, la reforma constitucional de 1943 estableci limitaciones y restricciones al uso de la tierra, o a la posibilidad de expropiar pagando una indemnizacin justa. La reforma al artculo 29 de la Constitucin de 1871 permiti
imponer a la propiedad privada limitaciones surgidas del inters pblico, sin la necesidad de indemnizar por ello a los propietarios. Se trata de una gura intermedia entre la expropiacin y el ejercicio pleno del ttulo de propietario. El texto del actual artculo 45 de la Constitucin casi no vari respecto del contenido de 1943, de manera que fracas la tesis conservadora que exiga una retribucin monetaria por las simples restricciones al uso de la tierra3, pero tambin fracas la tesis de la con scacin pura y simple. Desde las primeras sentencias dictadas en 1943, la Corte Plena defendi ese concepto de limitaciones fundadas en razones de inters social y sostuvo la constitucionalidad de las expropiaciones de ncas grandes, para dividirlas luego en nuevas propiedades privadas pequeas. Eso salv en 1956 la primera urbanizacin de Hatillo y, de paso, salv todo el proceso de construccin masiva de viviendas populares, as como la reforma agraria. En la dcada de los set ent a f ueron cuestionadas las restricciones impuestas por la
298
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
C A P I T U L O
RECUADRO 5.13
Sala Constitucional: mejoras en la celeridad de resolucin de casos en los ltimos cuatro aos
El anlisis de la duracin promedio de los hbeas corpus, los recursos de amparo y las acciones de inconstitucionalidad en la Sala Constitucional en el perodo 1990-1999, indica la existencia de dos etapas. En la primera, entre 1992 y 1994, la Sala registr tiempos cada vez ms largos para resolver los casos, lo que corresponde con un crecimiento acelerado de sus servicios. En la segunda etapa, de 1996 a la fecha, ocurre una sensible mejora. En ello han incidido la sistematizacin de los procesos informticos para el trmite de casos, la especializacin de magistrados y funcionarios, y la experiencia adquirida por el rgano en el t rat amient o de los dist int os expedientes.
CUADRO 5.21
Duracin promedio de los casos entrados a la Sala Cuarta por tipo de recurso. 1990-1999
Ao
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Hbeas corpus
1 mes 1 1 mes 1 1 mes 2 1 mes 3 1 mes 1 1 mes 21 das 19 das 19 das 17 das semana semana semanas semanas semana
Recurso de amparo
2 5 7 9 9 4 3 3 3 2 meses 3 meses meses 1 meses 2 meses 3 meses 2 meses 2 meses 1 meses meses semanas semanas semanas semanas semanas semanas semana
Accin de inconstitucionalidad
6 meses 2 semanas 12 meses 3 semanas 17 meses 1 semana 24 meses 1 semana 27 meses 1 semana 39 meses 2 semanas 37 meses 3 semanas 26 meses 19 meses 3 semanas 17 meses
Fuente: Seccin de Estadstica, Departamento de Planicacin, Poder Judicial, 2000.
Ley Forestal. Los propietarios pedan la indemnizacin de la madera y de la tierra protegidas, pero la Corte Plena fall que: ...la prohibicin de efectuar labores agrcolas o destruir la vegetacin en ellas, es una parte esencial de la gran obra de inters nacional de procurar la conservacin de los bosques y, con stos, la de las aguas, la fauna y la ora. El inters pblico impreso en la Ley Forestal tiene que estar por sobre todo inters privado. (Sentencia del 22 de mayo de 1973). Sobre la funcin social de la propiedad, en 1983 la Corte a rm que ...en la Constitucin de 1949 no se lleg a declarar o reconocer la llamada funcin social de la propiedad; pero s se mantuvo el concepto de inters social .
La Sala Constitucional ha mantenido el concepto amplio de limitaciones a la propiedad no indemnizables, declarado por las reformas de 1943 y por el actual artculo 45, como son las normas sobre plani cacin urbana o sobre proteccin forestal. Por ejemplo esta concepcin funcional o dinmica de la propiedad qued re ejada en el caso Arenal , en el que la Sala Constitucional manifest: V.- La Sala admite que el principio de solidaridad social, del que est imbuida nuestra Constitucin, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, pero como se ha descrito, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al lmite de su valor como medio de produccin, o de su valor en el mercado . Es de-
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
299
cir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para s la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro est, la parte o la funcin afectada por la limitacin impuesta por el Estado. Fuera de estos parmetros, si el bienestar social exige sacri cios de uno o de algunos nicamente, debe ser indemnizado. Ntese que la limitacin a la propiedad resistir el anlisis constitucional, dependiendo de la afectacin a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa, dentro de la realidad socioeconmica actual. (Sentencia de amparo 796-91; el destacado en cursiva no corresponde al original). Adems, la Sala dio un salto cualitativo frente a la Corte Plena cuando declar expresamente que, aparte de la visin dinmica de la propiedad, existen muchas propiedades o regmenes jurdicos distintos, segn la zona y el uso posible del bien. En sntesis, la Sala Constitucional ha llegado a considerar que la propiedad privada s cumple una funcin social. Esto no lo haba declarado con anterioridad la Corte Plena porque, en el concepto poltico del momento, ello equivala a una con scacin. En consecuencia, la Sala Constitucional ha equiparado las limitaciones o restricciones al uso de la tierra con el concepto de funcin social de la propiedad. En la sentencia 4205-96 dijo la Sala: Se modi ca as la base jurdica sobre la que descansa la proteccin de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligacin a favor de la armnica convivencia de la sociedad. Surgi la idea de la funcin social de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligacin de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razn directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. Con esta tesis, la Sala inserta la propiedad en su entorno social natural y coloca al propietario en la posicin de colaborador de su comunidad. No es ya un elemento aislado de la sociedad, sino parte del entramado ciudadano y, por ello, sus bienes deben emplearse en favor de la sociedad local y nacional. As de nida la tesis central, fue ms fcil trasladarla al tema ambiental. Un ejemplo de ello es la sentencia dictada por la Sala sobre el
proyecto de Ley de Hidrocarburos, en la cual desarrolla el concepto de bellezas naturales contenido en el artculo 89 de la Constitucin de 1949 y lo actualiza: XIII.- ...El concepto de un derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que tambin son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que adems constituye un requisito capital para la vida misma. Ningn resultado racional puede producir la negacin de nuestra fragilidad como seres animados, dependientes del entorno para nuestra subsistencia y la de generaciones futuras. XIV.- De esta segunda visin del tema ambiental, se hace posible revestir a los derechos individuales clsicos de las condiciones necesarias para su pleno disfrute y ejercicio, en especial del derecho a la vida particularmente reforzado por nuestro artculo 21 constitucional, que la declara inviolable. As, de la necesidad de disfrutar plenamente de los derechos humanos, surgen normas directamente derivadas de las fundamentales -entendidas como las ya consagradas en el text o const it ucional- que operan como condiciones instrumentales para su preservacin y ejercicio. Por ello las condiciones necesarias para la proteccin de los derechos fundamentales, se constituyen en verdaderos derechos independientes y exigibles con autonoma de aqullos. Son verdaderas normas subconstitucionales como las denomina la doctrina, surgidas de la interpretacin armnica del derecho de la Constitucin; como por ejemplo la relacin gnero-especie entre la libertad de comercio y la libertad de contratacin segn lo desarroll la Corte Plana en funciones de tribunal constitucional, en la sentencia de 26-8-82. La segunda como consecuencia de la primera, es una condicin indispensable para su ejercicio y sin embargo un derecho autnomo a la vez. XV.- Por ello podemos a rmar que del derecho a la vida y a la obligacin estatal de proteger las bellezas naturales contenidos en los artculos 21 y 89 de la Constitucin, surgen otros derechos de obligada proteccin e igual rango como son los de la salud y a un ambiente sano, en ausencia de los cuales no sera posible el ejercicio de los primeros o su disfrute se vera seriamente limitado. (Sentencia 6240-93).
300
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
As, a partir del mismo texto de 1949, se obtiene nuevos conceptos de recursos naturales y de proteccin ambiental, fundados en el derecho a la vida y a un ambiente sano (artculos 21 y 89 de la Constitucin). Pero adems se introduce el concepto de derechos ambientales instrumentales , por el que la preservacin del ambiente es el medio o instrumento fundamental para proteger otros derechos sustantivos, como la salud y la vida. La relacin entre el derecho instrumental y el derecho sustantivo ya ha sido defendida en el campo internacional por los defensores de los derechos econmicos, sociales y culturales, como la condicin indispensable para disfrutar de los derechos civiles y polticos o derechos individuales4. Es aqu donde se ubica la intervencin forzosa del Estado en el ambiente, que permiti restringir, y hasta limitar, el alegado derecho de todos los propietarios de bosques a talarlos libremente para obtener su valor en dinero. En este sentido, la Sala Constitucional reconoce que no se puede de nir un uso uniforme de la propiedad para todo el pas, sino que existen tantas funciones o aptitudes naturales de la propiedad como zonas y usos existan. En otras palabras, es el entorno el que de ne este atributo de la propiedad y su valor comercial5. Gracias a esta evolucin conceptual, puede decirse decir que hoy la propiedad privada s est sometida a una funcin ecolgica , como especie del gnero funcin social . Un propietario no puede disponer libremente de la tierra y de los recursos naturales que estn bajo o sobre sta, sino que deber cumplir normas de zonicacin, en zonas urbanas, y de preservacin del agua, del aire, del bosque, etc., en zonas rurales. La propiedad privada cumple hoy una funcin ecolgica instrumental de los dems derechos proclamados y protegidos por la Constitucin Poltica y por los tratados internacionales aprobados por Costa Rica, sobre todo porque las reformas introducidas a los artculos 46 y 50 de la Constitucin han otorgado un derecho de accin a todos los ciudadanos y ciudadanas para proteger su derecho a un ambiente sano 6. Ello signica que, si el Estado no desea integrar una nca privada a un rea Silvestre Protegida, porque no es tan relevante o porque no es posible hacerlo debido a que la nca no est junto a un parque nacional, simplemente impone una limitacin o restriccin al uso de la tierra, que ser inscrita como tal en el Registro Pblico de la Propiedad. El dueo no podr arrasar el bosque y el Estado no tendr que pagarle un cntimo, como lo sostuvo la Sala Constitucio-
nal en el caso Arenal , siempre que el grado de sacri cio no coloque al propietario en una situacin de desigualdad o de superioridad frente al resto de los propietarios . En este caso la limitacin pasa a ser una expropiacin sujeta a indemnizacin (Sentencia de amparo 796-91). La tesis sobre la funcin social de la propiedad inmueble y su especie, la funcin ecolgica de la propiedad, no ha sido aplicada coherentemente en todos los casos. Por ejemplo, en el mismo caso Arenal la Sala consider que los propietarios deban ser expropiados porque eran muy intensas las limitaciones a la propiedad para preservar el proyecto hidroelctrico Arenal; sin embargo, los propietarios podan desarrollar actividades silvcolas, que son una manera de produccin econmica y permiten mantener un valor de mercado de la tierra. Se nota entonces que la aplicacin particular de las tesis jurdicas abstractas ha tendido en algunos casos signi cativos a proteger al individuo en contra de la sociedad, en contra de la funcin social .
Libertad de expresin
El tema de la libertad de expresin ha sido ampliamente debatido en la Sala Constitucional. En esta seccin se analiza dos temas: el ejercicio de la libertad de expresin sin censura previa y el recurso de amparo a favor de la recti cacin y respuesta de publicaciones inexactas o agraviantes, contemplado por primera vez en la Ley7. En materia de la libertad de expresin, la Sala ha derribado ciertos obstculos, especialmente los relacionados con la colegiacin obligatoria y la censura previa de espectculos. En materia de derecho de respuesta, los fallos han abierto nuevas posibilidades para su ejercicio, por cierto no exentas de polmica. Por ltimo, cabe sealar que el marco legal regulador del ejercicio de la libertad de prensa, excepto por lo ya comentado, se mantiene.
Libertad sin censura previa

Las acciones de inconstitucionalidad interpuest as cont ra leyes o reglament os que permiten la revisin previa de los materiales por publicar, han causado un decidida defensa de la Sala en favor de la libertad de expresin sin censura previa. En este contexto sobresalen la sentencia sobre la colegiacin obligatoria de periodistas y la anulacin de un reglamento sobre espectculos pblicos. En el primer caso, que puede denominarse caso Ajn , un periodista
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
301
RECUADRO 5.14
El caso de Stephen Schmidt y su adopcin por la Sala Constitucional

La sentencia de la Sala Constitucional sobre el caso de Stephen Schmidt es importante porque protegi la libertad de expresin a la luz del Sistema Interamericano de Proteccin de Derechos Humanos. Un factor decisivo para el regimen de libertades del pas lo constituy la adopcin, por la Sala, de una opinin consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el tema de la colegiacin obligatoria, conocida como caso Schmidt , en su carcter de sentencia vinculante para Costa Rica, por el hecho de haberla solicitado directamente a esa Corte. La Sala concluy que la opinin OC-5-85, del 13 de noviembre de 1985, rendida por la Corte, declaraba la incompatibilidad de la colegiacin obligatoria y, por ello, slo restaba dictar esa incompatibilidad por una sentencia de inconstitucionalidad vinculante. El criterio novedoso y de relevancia internacional es la declaracin de obligatoriedad de las opiniones consultivas dictadas por la Corte Interamericana para el pas que las solicita. Esta decisin es nica en su campo, porque la propia Convencin Americana sobre Derechos Humanos otorga a las opiniones consultivas el valor de medio de interpretacin de su texto, pero no de sentencia vinculante producto de la actividad contenciosa de la Corte. Con este criterio, la Sala otorga a esas opiniones consultivas el valor jurdico de una sentencia contenciosa, por el hecho de que se integran al texto de la Convencin. Es fcil apreciar la consecuencia inmediata de este fallo, y es la adopcin del derecho internacional sobre los derechos humanos por va de las sentencias de la Sala Constitucional. La nica diferencia entre las opiniones consultivas dictadas por la Corte Interamericana y las sentencias de la Sala Constitucional es la ecacia inmediata de las segundas. Gracias al mecanismo creado por la Sala, los criterios de la Corte se considerarn componentes de las normas de la Convencin y, por ello la Sala aplicar las normas compuestas por el texto y por los criterios o doctrina derivados de las sentencias de la Corte.
RECUADRO 5.15
La Sala Constitucional elimina la censura previa

La anulacin del Reglamento sobre Espectculos Pblicos, por el hecho de contener normas sobre censura previa no respaldadas en una ley, sent un precedente en Costa Rica. El caso se origin en la aplicacin del Reglamento a ciertos programas de televisin. La Sala dict la sentencia 1156-94, mediante la cual declar que la libertad de expresin no puede ser sometida a regulaciones si no es por una ley formal dictada por la Asamblea Legislativa. Asimismo, la sentencia de inconstitucionalidad 169-95 anul las prohibiciones reglamentarias que impedan publicar la pelcula Grita por tu ayuda . Esta sentencia, a su vez, permiti la publicacin de la pelcula La ltima tentacin de Cristo , con argumentos similares y, a partir de all, es posible publicar en el pas todo tipo de materiales, incluso aquellos que se consideren no aptos para menores, siempre y cuando el acceso a estos ltimos est reservado para adultos.
aleg la inconstitucionalidad del artculo 22 de la Ley del Colegio de Periodistas, que exiga la colegiacin obligatoria como requisito para ejercer el periodismo, ya que, por este motivo, se le segua una causa por ejercicio ilegal de esa profesin. La Sala declar la especial interseccin entre la libertad de expresin y el ejercicio de una profesin como el periodismo, porque es el nico caso en que el ejercicio de la profesin es indisoluble del ejercicio de la libertad de expresin. Ninguna de las otras profesiones emplea la libertad de expresin como instrumento, de manera que, en el caso de las y los periodistas, no es posible exigir la colegiacin obligatoria.
El derecho de respuesta
Un aspecto relevante del perodo son los fallos relativos al derecho de recti cacin y de respuesta, que no est contemplado en la Constitucin Poltica, sino en el artculo 14 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y en el artculo 32 de la Ley. En este campo la Sala extendi la proteccin de las y los ciudadanos contra publicaciones inexactas o agraviantes, para incluir las secciones comerciales de los diarios o noticiarios de radio y televisin, as como los espacios pagados8. La Sala protegi a todos los ciudadanos de todas las publicaciones, sin distincin de su ubicacin dentro del medio de comunicacin, y no distingui entre opiniones, noticias o espacios pagados. No
302
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
acept la tesis de que no procedan las peticiones de recti cacin y de respuesta en casos de avisos pagados o de las secciones comerciales de los diarios. Como conclusin, a partir de estos precedentes, la Sala Constitucional oblig al Gobierno a plantear una ley, y no un reglamento formal, con el n de regular la libertad de expresin y la censura previa para proteccin de los menores. Tambin admiti el valor de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al eliminar la colegiacin obligatoria de los periodistas, y equipar los avisos y secciones comerciales de los diarios, con las secciones de noticias o de opinin.
El derecho a un debido proceso legal

El mayor efecto causado por la jurisdiccin constitucional en el funcionamiento de toda la Administracin Pblica es el respeto al debido proceso legal. Si se pudiera de nir el perodo por uno de sus efectos, ste ciertamente sera el debido proceso legal. Toda la Administracin Pblica emplea hoy el procedimiento previsto en la Ley General de la Administracin Pblica en caso de dictarse actos lesivos a los intereses de los ciudadanos. Este s es un efecto masivo generado por el recurso de amparo y, en especial, por la sentencia u opinin consultiva 1739-92, que se considera la principal gua del derecho a un debido proceso legal. En esta sentencia, originada en una consulta de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Constitucional declar un derecho genrico de defensa contra actos o procesos sancionatorios y, a partir de all, bifurc el concepto de debido proceso penal en los derechos correspondientes al proceso penal y los derechos correspondientes al proceso administrativo, de manera que los ciudadanos gozan de un conjunto de garantas generales y de un conjunto de garantas espec cas que permiten un mayor equilibrio procesal. Todos los procesos penales y administrativos han sido in uenciados por esta sentencia, al grado que es uno de los argumentos por el que se reform completamente el proceso penal costarricense. Por su importancia para el sistema, a continuacin se reproduce algunos pasajes de esa sentencia. Considerando: I-... El concepto del debido proceso, a partir de la Carta M agna, pero muy especialmente en la jurisprudencia constitucional de los Estados Unidos, se ha desarrollado en (...) tres
grandes sentidos (...): a) el del debido proceso legal, adjetivo o formal, entendido como reserva de ley y conformidad con ella en la materia procesal; b) el del debido proceso constitucional o debido proceso a secas, como procedimiento judicial justo, todava adjetivo o formal -procesal-; y c) el del debido proceso sustantivo o principio de razonabilidad, entendido como la concordancia de todas las leyes y normas de cualquier categora o contenido y de los actos de autoridades pblicas con las normas, principios y valores del Derecho de la Constitucin. II-La Sala considera que, a la luz del Derecho de la Constitucin costarricense y, por ende, tambin del Derecho de los Derechos Humanos incorporado a l, el anlisis del debido proceso en esta consulta debe centrarse en el segundo de los sentidos dichos, es decir, en el sentido procesal constitucional, sin desconocer que involucra la totalidad de las exigencias del primero y se ve inevitablemente impregnado por algunas dimensiones fundamentales del tercero. III- En nuestro pas tambin se ha producido un desarrollo jurisprudencial de las normas constitucionales que garantizan los derechos procesales y sustantivos de la persona sometida a un proceso, especialmente penal. Aqu el eje de la garanta procesal ha sido el artculo 41 de la Constitucin, interpretado como su fuente primaria, junto con los artculos 35, 36, 39 y 42, considerados como su manifestacin ms concreta en el campo del proceso penal. Dice el texto del primero: Artculo 41 Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacrseles justicia pronta, cumplida y en estricta conformidad con las leyes . De la ltima regla - debe hacrseles justicia pronta, cumplida y en estricta conformidad con las leyes -, ya la Corte Suprema de Justicia, actuando como tribunal constitucional, haba jalonado el derecho general y universal a la justicia y a un proceso justo IV-M s: si el artculo 41 es la norma genrica, el 39 es la espec ca para la materia penal, de cuya correcta interpretacin -por encima de la merament e lit eral- puede deducirse un sistema coherente de reglas, principios, valores y derechos que presiden el procedimiento penal. El texto -un tanto lacnico si se quiere- dice:
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
303
Artculo 39. A nadie se har sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior y en virtud de sentencia rme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostracin de su culpabilidad ... De este texto bsico, la jurisprudencia constitucional y la legislacin secundaria han deducido todo un sistema de garantas procesales, especialmente en la materia penal -que es la que nos ocupa con motivo de la presente consulta-, sistema de garantas que ampla signi cativamente, sin agotar por cierto, los principios generales del artculo 39 citado. Los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, los Cdigos Penal y de Procedimientos Penales, y las dems leyes punitivas, desarrollan con mayor precisin y detalle los elementos de este derecho, y las sentencias de la Corte Suprema cuando ejerca las funciones de tribunal constitucional, lo con rman, como se vio de los ejemplos transcritos, pues debieron confrontar las diferentes normas legales impugnadas de inconstitucionales con el texto, principios y valores del artculo 39 y en general de toda la Constitucin. V-Otro elemento constitutivo del derecho al debido proceso es su generalidad, -numerus apertus-, de manera que, ni el texto ni lo que diga la Sala agota necesariamente las posibilidades de un catlogo o tipologa de sus elementos. Sern, entonces, tanto la jurisprudencia constitucional, como la de la Sala Tercera, las que amplen sus alcances a la luz de nuevos problemas que plantee cada caso concreto. VI-Tambin tiene relevancia en el tema la reforma introducida al artculo 48 de la Constitucin por ley #7128 de 18 de agosto de 1989, que ampli el catlogo de derechos fundamentales susceptibles de ser protegidos por la Jurisdiccin Constitucional y por todos los tribunales, tambin a los derechos reconocidos en los instrumentos -no slo tratados- internacionales sobre derechos humanos aplicables en la Repblica; ampliando as el conjunto de fuentes normativas de los derechos fundamentales y, por ende, de criterios para integrar el debido proceso... A partir de este caso, el derecho a un debido proceso legal se ha constituido en el concepto
central de todo proceso sancionatorio, sea el proceso administrativo o el proceso penal, porque ambos comparten valores comunes. Como un ejemplo, el nuevo Cdigo Procesal Penal de Costa Rica contempla una serie de derechos procesales y sustantivos a favor de las personas acusadas de un delito 9 . Esas garantas procesales para el indiciado no se hubieran plasmado en el nuevo procedimiento penal sin esa clara directriz jurisprudencial de la Sala Constitucional, en la que se j la importancia y la obligatoriedad del debido proceso, a partir de una serie de institutos y normas procedimentales bsicas. Por ello el derecho a un debido proceso legal es el efecto ms generalizado y el ms caracterstico del perodo y ha generado todo un cambio cultural en la funcin pblica.
Conictos constitucionales
En el perodo 1989-1999 se han generado con ictos entre la Sala Constitucional y los otros rganos del Estado. Es claro que los roces con el Poder Ejecutivo son mucho ms frecuentes, por la funcin poltica inherente al Gobierno. Este no es un fenmeno relevante, pero s lo es la notoria disminucin de la autoridad de la Asamblea Legislativa, que podra cali carse de claudicacin frente a la Sala Constitucional. Uno de los con ictos ms relevantes fue causado por la sentencia dictada por la Sala ante el proyecto de reforma al artculo 24 de la Constitucin, para admitir las intervenciones telefnicas. La Sala haba anulado el artculo respectivo del Cdigo de Procedimientos Penales; esto motiv la iniciativa de una reforma constitucional para ampliar las causales por las que se admita las escuchas telefnicas. Ante la consulta preceptiva enviada por la Asamblea Legislativa, la Sala aprob los procedimientos seguidos, pero se atrevi a cuestionar la oportunidad y conveniencia de la reforma. Esto gener una fuerte reaccin por parte de la Asamblea, que se quej por la interferencia en una materia propia. La Sala tuvo que retroceder: admiti que no tena competencia para revisar el contenido de la reforma, y que le corresponda simplemente evaluar el cumplimiento de los requisitos de procedimiento. A partir de all, la Sala no cuestion la materia reformada y se delimitaron ambas competencias constitucionales (sentencias 678-91 y 720-91). Otro tema que ha provocado fuertes controversias es el de las comisiones legislat ivas
304
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
especiales de investigacin, a travs de las cuales la Asamblea Legislativa revisa las actuaciones de los entes y rganos pblicos. En un primer momento la Sala Constitucional degrad las competencias de las comisiones frente a los casos judiciales e impidi investigar asuntos privados (sentencias 441-91 y 1618-91). Las crticas pblicas hechas por los diputados, que reclamaban la intervencin de la Sala en asuntos polticos constitucionalmente asignados al Parlamento, han surtido sus efectos. La Sala ha comenzado a temperar esas limitaciones originales admitiendo que las decisiones tomadas por las comisiones no son todava actos nales, sino que lo sern nicamente los acuerdos tomados por el Plenario; que ni los informes de las comisiones de investigacin ni los acuerdos del Plenario causan responsabilidad para los diputados ni son actos revisables ante la jurisdiccin constitucional, porque son actos polticos propios del Parlamento. Por ltimo, la Sala ha dicho que las personas tienen el derecho constitucional de ser odas por las comisiones legislativas, como garanta del derecho a un debido proceso legal. La falta de audiencia o la imposicin de sanciones perpetuas ha causado la anulacin de sanciones polticas impuestas por el pleno de la Asamblea Legislativa, pero se ha reforzado la potestad de investigacin y se ha consolidado la tesis de la inmunidad de las sanciones aprobadas contra funcionarios o exfuncionarios pblicos, siempre que se respete el derecho de audiencia.
El f ut uro de la Sala Const it ucional

El impresionante nmero de casos presentados y resueltos por la Sala Constitucional es una muestra de la con anza de los y las costarricenses en el Estado de derecho, con anza que mantienen pese a que pierden casi el 80% del total presentado. No obstante este desalentador resultado, el bajo porcentaje de casos estimados en sentencia ha sido su ciente para causar una verdadera revolucin jurdica, dirigida a colocar la doctrina de los derechos humanos en el corazn de la Constitucin Poltica. Este fenmeno ideolgico ha producido cambios en el funcionamiento de todo el Estado costarricense. Por otra parte, la adopcin de una visin sistemtica de la Constitucin y del derecho internacional ha ampliado el catlogo de derechos de todos los costarricenses. Una de las vertientes ms sobresalientes es el cambio en los mtodos de interpretacin de la Constitucin. Bajo el modelo anterior, las normas eran analizadas individualmente; la Sala Constitucional, en cambio, ha interpretado la Constitucin como un conjunto sistemtico de valores, principios y normas analizados y aplicados en armona unos con otros, de manera que resultan indivisibles e interdependientes, condiciones stas reputadas a los derechos humanos por el derecho internacional. Esta visin lgico-sistemtica permite suprimir la distincin entre derecho interno y dere-
RECUADRO 5.16
Conictos entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones

En el campo electoral tambin se han suscitado severos conictos polticos, especicamente a partir de la sentencia de la Sala sobre las elecciones de distrito celebradas por el Partido Liberacin Nacional. Por sentencia 2150-92 y su adicin, 2964-92, la Sala Constitucional consider que, si el TSE no se pronunciaba sobre la materia electoral, ella asuma esa competencia, con el propsito de no crear vacos de inmunidad en el sistema legal. El caso es muy controversial, pues quienes reclamaron ni siquiera haban hecho el esfuerzo de inscribirse en esas elecciones distritales, y la Sala admiti el caso sin cuidarse de este aspecto y anul las elecciones celebradas en todo el pas, no nicamente en el distrito central de Alajuela, al que pertenecan los quejosos. Los efectos polticos del fallo causaron que la Sala rechazara de plano casi todos los dems casos planteados contra actos internos de los partidos polticos, alegando que corresponden al TSE. Y es que en las sentencias de inconstitucionalidad anteriores (980-91 y 3194-92), la Sala haba debilitado al Tribunal, al reservarse la funcin de intrprete ltimo de la Constitucin, delegando en el TSE una funcin de interpretacin exclusiva, pero reservada a los casos electorales que se plantean ante l. Con ello la Sala diferenci la interpretacin normativa de la interpretacin contenciosa-electoral (casi-judicial), cuyos efectos se limitan al caso concreto. La cuestin ha quedado delimitada a favor del Tribunal, siempre y cuando ejerza sus facultades y resuelva los casos electorales, pero es claro que la Sala debilit al TSE, al restarle la posibilidad de dictar sentencias con valor normativo que interpreten la Constitucin, como un verdadero tribunal constitucional electoral.
E S P E C I A L
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
305
cho internacional, puesto que los dos sistemas de normas comparten valores. El resultado es que los derechos internos son casi idnticos a los derechos externos , porque todos tienen su primera proteccin en la jurisdiccin constitucional costarricense. De tal forma, la difusin de los derechos humanos dentro del sistema procesal interno de Costa Rica hace que el derecho internacional no sea un fenmeno etreo, ajeno a la realidad del pas, sino el contenido de todas las jurisdicciones creadas por ley interna, de manera que todos los jueces fallan hoy tomando en
consideracin la doctrina de los derechos humanos. De los casos analizados en este breve estudio, puede concluirse que la excesiva laxitud con que se dise la jurisdiccin constitucional ha sido su principal enemigo y el de las otras jurisdicciones. No obstante, el resultado nal y positivo de la reforma de 1989 compensa los negativos efectos de una jurisdiccin constitucional mal concebida en el aspecto procesal. En este sentido, el balance de los primeros diez aos es favorable a la reforma, porque ha contribuido al desarrollo democrtico de Costa Rica.
306
E S T A D O
D E
L A
N A C I O N
E S P E C I A L
Not as
1 Vase las sentencias de hbeas corpus 894-90, del 1 de agosto de 1990, expediente 626-90, contra el Juzgado Segundo de Instruccin de Limn y la sentencia 823-90, del 18 de julio de 1990, expediente 676-90, contra la Seccin de Homicidios del Organismo de Investigacin Judicial y otros. 2 No procede el amparo contra las leyes u otras disposiciones normativas, salvo cuando se impugnen conjuntamente con actos de aplicacin individual de aqullas, o cuando se trate de normas de accin automtica, de manera que sus preceptos resulten obligatorios inmediatamente por su sola promulgacin, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o los hagan aplicables al perjudicado. Tampoco procede contra las resoluciones y actuaciones jurisdiccionales del Poder Judicial y contra los actos que realicen las autoridades administrativas al ejecutar resoluciones judiciales, siempre que esos actos se efecten con sujecin a lo que fue encomendado por la respectiva autoridad judicial. Finalmente, el amparo no es aplicable cuando la accin u omisin hubiere sido legtimamente consentida por la persona agraviada y contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral. 3 El artculo 45 de la Constitucin establece: " La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por inters pblico legalmente comprobado, previa indemnizacin conforme a la ley. En caso de guerra o conmocin interior, no es indispensable que la indemnizacin sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se har a ms tardar dos aos despus de concluido el estado de emergencia. Por motivos de necesidad pblica podr la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de inters social." 4 De acuerdo con esta tesis, sin las condiciones socioeconmicas mnimas, no es posible disfrutar de los derechos individuales clsicos. Por ello, las conclusiones de la Sala Constitucional son relevantes a la luz del papel del Estado como mediador (interventor o benefactor) entre las fuerzas del mercado y las personas, con el objeto de crear esas condiciones socioeconmicas mnimas, an forzosamente. La expropiacin, los impuestos y las limitaciones a la propiedad y a la libre industria, comercio y agricultura son los instrumentos principales de este Estado mediador. La planicacin urbana sera imposible sin estas facultades estatales. 5 El concepto de funcin ecolgica de la propiedad ya no es ms una creacin jurisprudencial, porque fue formalmente incorporado en la Ley de Biodiversidad, 7788, de 30 abril de 1998, que dice: " Artculo 8.- Funcin ambiental de la propiedad inmueble. Como parte de la funcin econmica y social, las propiedades inmuebles deben cumplir con una funcin ambiental." 9 Entre ellos: el principio de legalidad, el derecho a la celeridad procesal, la igualdad en el trato, la privacidad, la independencia de los jueces, el derecho a la defensa, el estado o presuncin de inocencia, nica persecucin por un mismo delito, la no obligacin a declarar contra s mismo, el derecho a la informacin plena acerca del caso, el derecho a convertirse de vctima a querellante por acciones infundadas o falta de pruebas, oportunidad de conciliar. 8 Vase como ejemplo la sentencia de amparo 3582-94. 7 La Convencin Americana sobre Derechos Humanos (San Jos, 1969), en su Parte I.- Deberes de los Estados y Derechos Protegidos, Captulo. 2. Derechos civiles y polticos, artculo 13, dice: " Libertad de Pensamiento y de Expresin. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura, sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente jadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. 3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles ociales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. 4. Los espectculos pblicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la proteccin moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. Estar prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apologa del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra accin ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningn motivo, inclusive los de raza, color, religin, idioma u origen nacional. 6 " Artculo 50.- El Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas, organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Por ello est legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparacin del dao causado. El Estado garantizar, defender y preservar ese derecho. La ley determinar las responsabilidades y las sanciones correspondientes."

Sexto Informe Estado de La Nación (2000)

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Sexto Informe Estado de La Nación (2000)

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

ESTADO DE LA NACION EN DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

PROYECTO ESTADO DE LA NACION APDO. 1174-2100 PAVAS, COSTA RICA www.estadonacion.or.cr

Ejemplos importantes en los diversos componentes de la calidad de vida de la poblacin

87 87 88 89 90 93 94 94 95 96 96 98 101 103 106 107 110 111 115 116

137 137 138 139 140 145

La creacin de empleos en la Regin Central fue deciente

El rico pero vulnerable patrimonio de agua

Mal uso del agua puede poner en peligro ese patrimonio

El modelo energtico de Costa Rica tiene serios problemas de sostenibilidad

Los desechos slidos son un serio problema ambiental

El control ambiental est poco desarrollado

La respuesta ante los desastres y la nueva Ley de Emergencias

El Poder Judicial: ms trabajo y demandas de cambio en la administracin de justicia

El Parlamento ejerce dbiles controles polticos

295 297 297 300 300 301 302 303 304

La gestin del patrimonio natural

Evolucin de las oportunidades y dinmica econmica Profundos cambios en la dinmica de empleo

Un dinamismo econmico fuerte, pero territorialmente concentrado

Una situacin intermedia en las oportunidades educativas

Guanacaste es la regin del pas con mayor nivel de pobreza

La difcil articulacin del turismo a la economa regional

El esfuerzo organizativo en Guanacaste es amplio y diverso

4.1 6.1 6.2 6.3 6.4

203 308 319 330 355

Escuela de Agricultura de la Regin Tropical Hmeda

Zona de Convergencia Intertropical Zona Econmica Exclusiva

Sentido de los Informes

Resultados de seis aos de trabajo (1995-2000)

Caractersticas, orientaciones y algunos resultados

Nuevo mecanismo de nanciamiento: independencia e imparcialidad del proyecto

El Consejo Consultivo del Estado de la Nacin

Miguel Gutirrez Saxe

El Estado de la Nacin y el sistema educativo

Capacitacin y fortalecimiento institucional

El Informe Estado de la Nacin analizado por personas privadas de libertad

S inopsis del estado de la nacin durante 1999

Los informes sobre el estado de la nacin: denicin

Equidad e integracin social

Hay que mejorar los estudios sobre la distribucin del ingreso

Costa Rica en el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD

Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas

RECUADRO 1.4 (cont inuacin)

Armona con la naturaleza

Caractersticas generales y limitaciones del Sexto Informe

RECUADRO 1.5 (cont inuacin)

Avances y temas nuevos

Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas

Armona con la naturaleza

Fortalecimiento de la democracia Elaboracin de nuevos indicadores.

Calidad de vida Captulo especial

Los desaf os nacionales

Propuesta preliminar para el estudio de la calidad de vida en Costa Rica

Alcance del concepto

Nuest ro concept o de calidad de v ida Denicin

Escogencia preliminar de indicadores para medir la calidad de vida

Un ejercicio inicial sobre valores compartidos

Tanto F c/ (valor observado)

Rango por magnitud de diferencia

1 Buena salud fsica, squica,

2 Vivir en un ambiente saludable,

3 Tener un trabajo digno, graticante

4 Gozar de libertad de movimiento,

5 Prctica social efectiva del rgimen