Nuevas concepciones de la Paz y la Seguridad

INMIGRACIÓN – LOS RETOS A LA SEGURIDAD

Francisco Benavente Meléndez de Arvas

 Inmigración – Los retos a la Seguridad

INTRODUCCIÓN.
Las dos cuestiones principales que se tratan en este trabajo son las políticas públicas de
seguridad y el fenómeno de la inmigración. No se trata de efectuar un desarrollo des-
criptivo de ambos asuntos sino tratar de discriminar cómo el segundo está afectando al
primero y si se pueden encontrar pautas que permitan efectuar una prognosis para el futu-
ro más o menos inmediato.
Como el contenido de las políticas de seguridad se plasma en disposiciones normativas,
generalmente leyes, estas políticas tienen un reflejo objetivo y normalizado, las fuentes
empleadas en esta monografía han sido, casi en su totalidad, primarias sobre documenta-
ción oficial.
El fenómeno migratorio lo he abordado de manera más «indisciplinada», lo que no empe-
ce su apropiado tratamiento si tenemos en cuenta que dicho proceso es inherentemente
anárquico en su carácter y evolución.
Por todo lo dicho mis conclusiones son personales y no están terciadas por fuentes secun-
darias. He intentado un ensayo preferentemente descriptivo o, si se quiere, informativo-
descriptivo. En el proceso de análisis he empleado el método inductivo, de lo particular a
lo general.

LA SEGURIDAD. SU IMPLEMENTACIÓN POLÍTICA.

Las políticas de prevención y seguridad son una parte de las políticas públicas. Cualquier
Gobierno legítimamente elegido en una democracia debe promulgarlas y desarrollarlas, en
cumplimiento del mandato salido de las urnas. Estas políticas públicas muestran una dife-
rencia propia: implican, más que ninguna otra, el ejercicio de la coerción del Estado, cu-
yo objeto no es otro (o no debe ser otro) que garantizar la libertad y el libre ejercicio del
conjunto de derechos de los ciudadanos.
Es preciso diferenciar con nitidez los dos conceptos. «Prevención» es sólo una parte de la
«Seguridad». Hay algo implícito y común a ambos: su necesidad de planificación, pues la
trascendencia del concepto de seguridad determina que su tratamiento esté reñido con la
improvisación.
El concepto «seguridad», considerada como presupuesto del ejercicio del resto de dere-
chos, tiene enorme alcance. La seguridad es un concepto extenso y multidisciplinar, que
afecta a todos los aspectos de la vida social de un país, sea en situaciones de normalidad, o
de excepción. Implica a los tres niveles del Estado e incumbe a los tres poderes constitu-

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cionales. En el caso del poder ejecutivo, está presente en todos los Ministerios. Además,
está sometida en su determinación, en gran medida, a las directrices y legislación supraes-
tatal, en nuestro caso europea e internacional.
Es una derivada de la propia esencia del concepto que habrá tantas políticas de seguridad
como sujetos activos puedan idearlas y promulgarlas. Dado que me voy a centrar en el fe-
nómeno de la inmigración, las políticas de seguridad que debo tener en cuenta, para
propiciar un análisis adaptado a la extensión del trabajo propuesto en este Curso, son
substancialmente aquellas implementadas desde el Ministerio de Interior, aunque como he
dicho la seguridad abarca a todos los ministerios.
Una vía muy oportuna de aproximarnos al objeto de análisis consiste en comparar la pla-
nificación de la Seguridad tal como la desarrollo el Gobierno de la VII Legislatura (2000-
2004) con aquellas posibles variaciones que haya podido introducir el Gobierno de la VIII
hasta la fecha.
El último Gobierno Aznar tenía, a este respecto, dos temas de agenda centrales: la política
antiterrorista y el desarrollo del «Plan de Lucha contra la Delincuencia». Es necesario un
recorrido por normas legales dictadas durante ese período, y es práctico analizar, para
ello, sus exposiciones de motivos. Los texto de referencia base son: el Programa Electoral
del año 2000 del Partido Popular, el Discurso de Investidura del Presidente de Gobierno
del mismo año, y los Pactos suscritos por fuerzas políticas –Pacto Antiterrorista, Pacto de
Estado por la Justicia—.
No es necesario decir, pero es bueno recordar, que el Derecho es un expediente en cons-
tante adaptación a los cambios experimentados por la sociedad a la que se aplica, y de la
que emana. Estudiando sus cambios se consigue una visión genérica y detallada de los
problemas y preocupaciones de la sociedad y, en este caso en particular, de las amenazas
percibidas como atentatorias y que afectan la normal convivencia. Insisto en el carácter
subjetivo, pero basado en datos objetivos, de mi trabajo. Trato de proporcionar amplitud
de miras al lector y una visión panorámica de los aspectos que han capitalizado las políti-
cas de seguridad en relación con el fenómeno migratorio en el comienzo del tercer mile-
nio.

Análisis de las Políticas de Prevención y Seguridad, de la VII y VIII Legislaturas.

Gobierno de la VII Legislatura.
Los factores subyacentes en la formación de las políticas de seguridad en la España de la

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VII Legislatura, que afectaran al asunto que nos ocupa, fueron:

1. Establecimiento de normativas y ajuste a los Tratados Internacionales suscritos.
Se dieron disposiciones normativas fruto de Tratados Internacionales de carácter mul-
tinacional y bilateral – Tratados con Francia, Marruecos—. Esta normativa interna-
cional, cuando el Estado ha prestado su consentimiento, tiene primacía sobre nuestro
ordenamiento. En lo que nos toca se implementaron políticas en materia de extranje-
ría.
2. Cambios estructurales en las condiciones de seguridad.
Se reflejaron en las sucesivas reformas de la Ley Orgánica de Extranjería para adap-
tarse a los cambios experimentados por el fenómeno migratorio.
3. Adaptaciones a sentencias judiciales.
Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo afectan con sus sentencias la acción le-
gislativa. Así sucedió con la reforma de la Ley 8/2000, de Extranjería.
4. La opinión pública y la influencia de los grupos de presión.
Ejemplos de estas políticas de seguridad «influidas» son la alarma provocada por di-
versas actitudes, como la ablación del clítoris o el maltrato infantil, que han provoca-
do la aparición de nuevos tipos penales, y fomentado su penalidad.

Lo más relevante para este trabajo son las actuaciones en materia de extranjería. Es indu-
dable que el Programa Electoral del PP de 2000, contemplaba extensamente el fenómeno
de la inmigración, al que dedica casi dos páginas, bajo el título “Trabajar por un país
abierto”. Es revelador el hecho de que la inmigración no esté enmarcada en otros títulos,
(justicia o seguridad ciudadana). El Programa parte de la idea de que el fenómeno no es
negativo, sino necesario, y lo hace enunciando cuatro necesidades o ideas fuerza a tener
en cuenta en su tratamiento:
- adaptar nuestra normativa a la nueva política común de inmigración y asilo de la UE,
- colaborar con los países de origen de los inmigrantes,
- gestionar coordinadamente con éstos los flujos migratorios, e
- integrar a los inmigrantes en nuestra sociedad.
Durante la Legislatura, se produjeron dos ocasiones de gestión coordinada con el país de
origen de la inmigración, Marruecos:
1ª. El «Memorando de Entendimiento para el retorno de menores marroquíes no acom-
pañados», por el que los menores «irregulares» que estén solos residiendo en Espa-
ña, serán devueltos a Marruecos, para regresar a su casa, o a instituciones de custodia

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de menores de ese país.

2ª. El «Acuerdo para la realización de patrullas mixtas» entre ambos países, de 16 de
enero de 2004.
Un segundo impulso legislador fue necesario para adaptarse a los acontecimientos según
se producían. Resultado de ello son las tres reformas que sufrió la LO 4/2000 de 11 de
enero, de Extranjería, promulgada al final de la VI Legislatura Era necesario hacer frente
a la creciente entidad y trascendencia de este fenómeno.
Muchos analistas afirman que la inmigración ha sido la política más compleja del Gobier-
no de la VII Legislatura, por su génesis múltiple e interdisciplinaria (cumplimiento de la
normativa internacional, compromiso electoral, circunstancias estructurales, adaptación a
sentencias judiciales) y por la presión ejercida por la opinión pública. Es relevante que ha
sido llevada a cabo por un gobierno que gozaba de mayoría absoluta, lo que muestra la
manifiesta voluntad política de actuar, voluntad libre de cualquier interferencia provocada
por presiones pactistas o exigencias de otras fuerzas políticas de coalición.
Resultados.
El fruto de esta voluntad política que afrontaba el reto inmigratorio percibido por el Go-
bierno Aznar se concretó en la oportuna acción legislativa. Además, como muestra de la
complejidad y creciente protagonismo del fenómeno, el Gobierno creó, en los albores
de la Legislatura, la Delegación de Gobierno para la Extranjería e Inmigración (DGEI),
dependiente del Ministerio de Interior y con rango de Secretaría de Estado. Se trataba de
coordinar las medidas en los ámbitos normativo, político, institucional, económico e in-
ternacional.
Marco normativo: la LO de Extranjería 4/2000, de 11 de enero, y su Reglamento de eje-
cución. Las principales modificaciones a esta Ley provienen de tres textos:
- LO 8/2000, de 22 de diciembre. Básicamente, instaura nuevas medidas contra la in-
migración ilegal, como la introducción de la expulsión como sanción en casos de
permanencia ilegal en España.
- LO 11/2003, de 29 de septiembre. Su principal actuación es sustituir la pena impuesta
al extranjero que ha sido autor de un delito y que se encuentra en estancia irregular,
por su expulsión directa, cuando la pena de prisión sea inferior a los seis años.
- LO 14/2003, de 20 de noviembre. Involucra a las compañías de transporte, obligándo-
las a proporcionar información a las autoridades de inmigración. También establece el
reconocimiento mutuo de las resoluciones de expulsión en la UE.
La pregunta que nos asalta es inmediata: dónde quedó aquel «colaborar-gestionar-

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integrar» del Programa Electoral si lo regulado sólo habla de expulsión?

Marco de acción: Programa GRECO – Programa Global de Regulación y Coordinación de
la Extranjería y la Inmigración en España—, cuya responsabilidad, coordinación, impulso
y dirección corresponde a la DGEI. Incluye un total de 72 medidas, que abarcan todas las
disciplinas existentes.
Acción en el plano institucional: creación y reestructuración de órganos consultivos o de
colaboración –el Consejo Superior de Política de Inmigración, el Foro para la Integración
Social de los Inmigrantes, el Observatorio Permanente de la Inmigración, y las Subcomi-
siones de Coordinación de Canarias y Cataluña—.
Marco internacional: quedó fijado por la negociación y firma de Convenios de Regulación
de Flujos Migratorios con Ecuador, Colombia, Marruecos y República Dominicana.

Políticas de Seguridad del Gobierno de la VIII Legislatura.

La alternancia en el poder que se produce entre ambas Legislaturas quedará marcada
irremisiblemente en la Historia por los sucesos del 11 de marzo de 2004. Ya que habla-
mos de Seguridad, esta circunstancia histórica va a afectar a la apreciación de la eficacia y
resultados de las políticas de seguridad del último Gobierno Aznar, debido a la influencia
que dichos sucesos han tenido en la percepción de seguridad de la sociedad española y
por su alcance en el ámbito de la seguridad europea y mundial.
Circunscribiéndonos a nuestro tema inmigratorio y haciendo abstracción de la tragedia
mencionada, la política sobre inmigración de la VII Legislatura fracasó, desbordada por la
intensidad creciente del fenómeno, intensidad que, ahora cuando la VIII entra en su recta
final a 18 meses de finalizar su mandato, ha alcanzado dimensiones globales sobrepasan-
do con mucho las previsiones de los gobiernos europeos y occidentales en general.
Una muestra patente de la previsión defectuosa inicial del problema la tenemos en las
continuas reformas legislativas llevadas a cabo durante el Gobierno Aznar. TODAS en el
sentido de endurecer cada vez más los requisitos y condiciones de la inmigración.
La respuesta a la pregunta «política de inmigración» en la web del Congreso de los Dipu-
tados (http://www.congreso.es/) da 55 entradas, a fecha de 24 de septiembre de 2006.
Destaca una Proposición de Ley para la vinculación de la política de cooperación interna-
cional para el desarrollo con la política de inmigración, del Grupo Parlamentario Catalán
(Convergència i Unió), presentado el 02/04/2004. También destaca la respuesta a una
«Pregunta al Gobierno con respuesta escrita» (12/05/2005), del mismo Grupo, sobre la
Política que impulsa el Gobierno para prevenir la inmigración de menores de edad marro-

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quíes no acompañados –tema ya tocado en la anterior Legislatura—. Hace ahora un año,

en mayo de 2005, el Gobierno contesta lo siguiente (extracto):
El Gobierno considera que son cuatro los pilares fundamentales sobre los que debe
sustentarse la política de inmigración:
1. la canalización de los flujos migratorios de acuerdo con las necesidades del
mercado de trabajo,
2. la lucha contra la inmigración clandestina,
La acción de gobierno en estos dos primeros pilares tiene un elemento crucial atajar las
causas desde su origen, es decir, en los países de origen y tránsito de la inmigración
irregular. En este ámbito, y respecto a nuestro entorno geopolítico, Marruecos es un pa-
ís con el que es preciso fomentar una cooperación creciente, y avanzar en este sentido
es una de las prioridades del Gobierno.
3. la integración social de los inmigrantes, y
4. la cooperación con los países de donde proceden mayoritariamente los inmigran-
tes que llegan a España.

El trinomio «colaborar-gestionar-integrar» del Gobierno anterior sufre un giro copernica-

no porque ahora la inmigración YA NO SIEMPRE ES BUENA.
Los aspectos que muestran el cambio de postura gubernamental más relevantes para este
trabajo se concretan en la relación, expresamente declarada, entre inmigración y mercado
(se supone que regulado) de trabajo y la internacionalización del problema migratorio po-
líticamente percibida; ya no valen soluciones autárquicas.
Para no extenderme más en este primer encaje del aspecto político, cabe mencionar la
«Solicitud de comparecencia» del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, ante
la Comisión de Asuntos Exteriores, para que informe sobre el despliegue del dispositivo
de control de fronteras por parte de la Agencia Europea para la gestión de la cooperación
operativa en las fronteras exteriores –FRONTEX—, (07/07/2006) del Grupo Parlamenta-
rio de Coalición Canaria-Nueva Canarias. Lo hago para introducir el concepto de «fronte-
ra preventiva» (producción propia) que suscita preguntas sobre la legalidad de la acción
estatal, al tener muchos puntos de fricción con la Convención del Derecho del Mar.
No entraré en los aspectos jurídicos, que no se trata de ello. Lo menciono para resaltar
que, en ocasiones, la acción visible de los Gobiernos permiten un análisis más allá de las
declaraciones a los medios de comunicación social y de las declaraciones en sede parla-
mentaria, expediente éste mucho más serio.
En este caso, la operación FRONTEX muestra una acción propia del ámbito de las Rela-

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ciones Internacionales para atajar un problema que no debería ser de Política Exterior. La
acción de fuerzas armadas en «alta mar» está nítidamente concretada por Convenciones
internacionales que el Reino de España ha suscrito e integrado en su ordenamiento jurídi-
co. Sorprende de qué modo estamos ejerciendo la acción exterior en el presente caso de
prevención de la inmigración clandestina.
Para cerrar este apartado, lo que trasciende es que la acción gubernamental, independien-
temente del color político del partido en el poder, es decidida y abarca los aspectos legis-
lativos y ejecutivos de la acción política1. Todo ello nos lleva a la pregunta que nos intro-
ducirá en la segunda parte de este estudio: ¿qué es eso que llamamos inmigración que
produce una respuesta gubernamental tan explícita?

LA INMIGRACIÓN. RETOS AL ESTADO DE DERECHO.

LA INMIGRACIÓN EN ESPAÑA.
España ha sido proverbialmente un país emigrante ya desde los tiempos de la colonización
de América. En nuestra era, hasta los años 70’s un gran número de españoles se desplazó
a otros países de Europa y América Latina en busca de mejores oportunidades. Con el
tiempo, este flujo se ha invertido y hoy está estancado. Se han dado casos de retorno y
otros de permanencia definitiva en el país de acogida. Lo que se desprende de ello es que,
como dice insistentemente Sami Naïr, todos tenemos un instinto natural que nos empuja a
tratar de permanecer en nuestra patria de nacimiento; que si las vicisitudes de nuestras vi-
das nos empujan fuera de ella siempre sentiremos una tendencia imperiosa a volver a los
orígenes. Más adelante veremos qué significado tiene esto último respecto de ciertas polí-
ticas que muchos estados se empeñan en implementar para su aplicación al fenómeno mi-
gratorio.
Centrándonos en nuestros días, la situación de bienestar y progreso que se dan actualmen-
te en España ha actuado como polo de atracción para los ciudadanos de otros países, lle-
gando a ser el país europeo donde la inmigración está experimentando el mayor creci-
miento, hasta el punto de que en pocos años el número de extranjeros en España ha supe-
rado al de nacionales residentes fuera de su territorio.
Las variables endógenas que propician la inmigración hacia España son: estabilidad polí-
tica y social, altos índices de crecimiento del PIB y del empleo y la especial ubicación
geográfica de nuestro país.

1
En el anexo A se incluye la normativa reguladora y sus enlaces web, en vigor en España a fecha de hoy, 24
de septiembre de 2006.

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La variables exógenas son múltiples, por su intrínseca relación con el panorama interna-
cional. Entre ellas cabe destacar: el reciente endurecimiento de las condiciones de entrada
en los EE.UU., la pérdida de atractivo de otros destinos tradicionales como centro y su-
damérica como receptores de inmigración, la crisis económica que en los últimos años ha
afectado de manera especial a los países asiáticos e iberoamericanos, como emisores de
emigrantes.
Principales países de origen de los extranjeros residentes en España:
Por dar unas cifras que nos muestren la magnitud de la cuestión, a 30 de junio de 2003 re-
sidían en España aproximadamente 2.400.000 extranjeros, de los que 1.400.000 lo hacían
de manera legal mientras que el resto carecía del correspondiente permiso de residencia.

Fechas Procedencias Porcentajes

países del Espacio - marroquíes = 30,85%
1980’s
Económico Europeo - ecuatorianos, colombianos y rumanos ≈ 20%
1990’s países africanos - por su ritmo de crecimiento cabe esperar un
Iberoamérica fuerte incremento de presencia subsahariana
2000-2003 países del Este de en los próximos años.
Europa
desde 2004 subsaharianos
Distribución geográfica de los inmigrantes en España.
No es perfectamente homogénea, pero tampoco se producen zonas de concentración exce-
siva. A excepción de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, los mayores porcentajes
de inmigrantes se localizan en las regiones de mayor población y en aquellas con mayores
índices de crecimiento o con necesidades de mano de obra intensiva. Así, las CCAA de
Cataluña, Madrid, Andalucía, Valencia, Canarias y Baleares acogen el 80% de los extran-
jeros.
Un dato relevante es que si se analizan las zonas donde preferentemente se asientan los
ciudadanos de una determinada nacionalidad, no se obtienen datos significativos, salvo en
el caso de aquellas colonias menos numerosas, que tienden a una mayor concentración,
como la paquistaní en Barcelona o la argelina en la zona del Levante.

CONCEPTOS POLÍTICOS Y ASPECTOS CULTURALES IMPLICADOS.

El siglo XX fue un siglo de masas . El siglo XXI, a la vista de los sucesos de sus inicios,
parece que va a ser el de las identidades . Podemos decir que «antes» hablábamos de no-
sotros en términos sociales y que «ahora» estamos empezando a hacerlo en términos cul-
turales. La distinción no es baladí porque la variación de enfoque tiene serias connotacio-
nes interpretativas. La deriva histórica nos llevó de un primigenio «mundo político» –

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tangible y mesurable— al «mundo cultural» de nuestros días –metafísico y evanescente—

tras dejar atrás el «mundo social» que siguió al primero. La interpretación epistemológica
basada en «lo cultural» nos dibuja un mundo mucho más maleable, en términos de poder.
Partiendo del concepto de que el discurso nunca es inocente, el acceso a un mundo de
identidades va a provocar una visión diferente de la Seguridad; y qué de la Paz ... ya ve-
remos.
De la globalización.
Si la globalización ha alcanzado la importancia política central que ahora tiene es porque
tiene base ideológica: se ha ido imponiendo la idea de que ningún modo de regulación so-
cial o política es posible, ni deseable, en una economía mundializada, si lo que buscamos
es el mayor bienestar de la mayor ratio de población posible.
De hecho, la idea-fuerza que subyace en el vocablo globalización tiene un fuerte compo-
nente económico. Dicho de otro modo, todos los factores de la globalización tienen como
finalidad superior la defensa de un capitalismo extremo.
El período histórico crucial donde se forjó la situación del presente escenario internacio-
nal es el que discurre desde la caída del Muro de Berlín hasta el ataque al WTC, momento
en concluye el ciclo y EE.UU. pasa a ser «a nation at war» .
La globalización ha estimulado extraordinariamente tres variables fundamentales para la
evolución del escenario estratégico :
1. La circulación acelerada de bienes y servicios,
2. La tráfico vigoroso de obras y prácticas culturales, y
3. La evolución radical de representaciones sociales y políticas.
Estamos en presencia de una transformación de modos de actuar en el escenario interna-
cional. «Lo viejo» era una lógica impuesta por un modelo de sociedad en competición con
su adversario: USA versus URSS. «Lo nuevo» parece que acabará siendo (que aún no ha
llegado a término) una lógica de cruzada o una de imperio.
Es preciso señalar que el factor más activo en esta transformación globalizadora ha sido el
mercado financiero y no el de capital industrial. Esto nos señala una acción eminentemen-
te «dominación», en contraposición a la que debería haber sido, «intercambio».
La «resistencia» no se ha hecho esperar. Se concretó en posturas de multiculturalidad y
altermundismo2.
¿En qué entorno estamos?, ¿Es el Fin de la Historia o una guerra de civilizaciones?.

2
Entendido como: «Cuando veo a otro ser humano veo simplemente eso: otro ser humano; con mis mismos
derechos y obligaciones; sin distinción de ningún tipo».

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No pretendo una contraposición dialéctica entre ambas ideas. Existe la posibilidad de que
la respuesta sea igual para ambas y sea: ni lo uno ni lo otro. Usarlas es una simple añagaza
para atraer la atención del lector sobre este párrafo.
La actualidad está trufada de discursos sobre el éxito o fracaso del modelo de sociedad
sobre el que se construyó la Cultura Occidental. Como siempre, la realidad sigue resis-
tiéndose a ser monocolor. Ni podemos fiarnos del optimismo del progreso imparable, ni
tampoco de la sociología crítica. Lo que se observa es un individualismo, que sustituye
progresivamente, como término central, al concepto de utilidad social en el pensamiento y
acción políticas. Este individualismo es retado continua e intensamente por el entorno y
los massmedia, y puede acabar por mostrarse tan exigente como lo hizo la idea de igual-
dad en la historia pasada reciente del «paradigma social». Los argumentos que usa en su
autodefensa no son otros que egoísmo y ausencia de sentido de la historia, ni más ni me-
nos.
En este individualismo se basan las nuevas posiciones de los actores sociales. Propaganda
y publicidad son expedientes cruciales. También el propio individuo ha alcanzado status
de actor. Tampoco son menos cruciales otros expedientes como la sociedad de masas (en
descomposición, ¿o no?), la impersonalidad del Mercado, y la violencia de la guerra.
Esta decadencia de la visión utilitarista de la Sociedad, como organismo en el que cada
uno cumple una función, es la que da entrada a la visión individualista que rechaza reglas
colectivas y prefiere las leyes anónimas del Mercado. Sin embargo la idea-fuerza primor-
dial que este movimiento ha traído a la palestra es el surgimiento de los derechos cultura-
les que, de forma contradictoria, introduce el expediente de las colectividades, formadas
por los sujetos directos de dichos derechos.
El número de conflictos construidos sobre este concepto es grande. El final desgraciada-
mente desacertado del colonialismo decimonónico y el no mejor cerrado tras la Segunda
Guerra Mundial, todo ello agravado por el resultado del desmoronamiento del bloque so-
viético, ha sembrado nuestro de mundo de «bombas de relojería» construidas con una letal
mezcla de etnias y fronteras arbitrarias dibujadas con manifiesta intención de propiciar el
acceso permanente a los recursos de las excolonias. El resultado ha sido una ingobernable
mezcla explosiva de minorías sometidas, en demasiados países. A ello debemos añadir
las posturas resistentes de las poblaciones de las fracasadas repúblicas islámicas de los
70’s, que han dejado el camino expedito a la divulgación fructífera de la ideología isla-
mista radical de raíz religiosa.
En resumen, nos enfrentamos a un escenario determinado por grupos definidos sobre

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ideas nación, etnia o religión, que antes no tenían tanta visibilidad social. Puede afirmarse
que existe una relación dialéctica entre la afirmación proactiva de las nuevas identidades y
la reacción de la unidad política en la que éstas surgen, con variados resultados. También
podemos afirmar que se está produciendo un debilitamiento de las comunidades naciona-
les y un fortalecimiento de las comunidades étnicas.
El enfrentamiento «ab intra» en la unidad política correspondiente, tiene un fuerte compo-
nente belígeno si la nueva identidad domina el escenario y acaba por enfrentarse al entor-
no que la acoge. Se puede decir que la energía desplegada en la afirmación de estas nue-
vas identidades, generalmente es difícil que encuentre forma de expresión apropiada en
caso de culminar con éxito su propósito y es entonces muy probable que traslade su po-
tencial reactivo al entorno. Subyacen, en este expedientes las estructuras comunitaristas
que envuelven muchas de estas nuevas identidades. Se trata de unas estructuras que con-
sienten, o mejor dicho legitiman, la acción de poder de sus dirigentes para imponer prácti-
cas y prohibiciones limitando los derechos civiles –restricciones internas—. En tales tér-
minos, el comunitarismo es un ataque flagrante a las libertades individuales. Serían, todas
éstas, razones para pensar que la relación entre culturas será inevitablemente de carácter
beligerante.
El hecho más relevante para abordar las cuestiones de Seguridad en un mundo globaliza-
do es saber «de que pasta» está hecho este tipo de mundo en el que vivimos. Después será
preciso saber qué seguridad queremos, y además ¿la seguridad de quién, o de quiénes?
Está claro que el «riesgo cero» ni ha existido ni existirá nunca por lo que un concepto dis-
tributivo de seguridad se me antoja inalcanzable. El sistema global –la sociedad anárquica
de B. Buzan— nos ofrece una controversia entre concepciones transnacionales y realistas
que tratan de alcanzar una regulación internacional, desde la base de algún tipo de «socie-
dad internacional de Estados», que busque mejorar la propia seguridad mediante la conso-
lidación de una seguridad común . Buzan nos ha aportado el análisis multisectorial , que
no desprecia la postura neo-realista que sigue colocando al Estado como elemento central
del sistema internacional. Este análisis permite comprender más profundamente la incerti-
dumbre y azarosidad del medio internacional con la idea de propiciar su mejor control, re-
gulación y manejo a través de instrumentos políticos mejor diseñados y no por la simple
aplicación «vulgar» de la fuerza.
Asistimos a un cambio que afecta a los parámetros de la política mundial, de dinamismo y
complejidad extremos. Algunos teóricos son partidarios de interpretarlo como turbulen-
cia del sistema y no como cambio, evolución, mutación u otro tipo de procesos más «rela-

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jados». Las fuerzas modificadoras siguen siendo las de siempre: tecnología dominadora,
problemas derivados de la expansión tecnológica transnacional (terrorismo, tráficos ilíci-
tos, crisis financieras, contaminación...); capacidad limitada (y decreciente) de los Estados
para afrontar dichos problemas y generar soluciones; debilitamiento del sistema global y
consiguiente reforzamiento de los subsistemas; y por último, la aparición del individuo
como actor autónomo (grupos de opinión, lobbies, think-tanks, ...).
En una Tierra en la que es posible describir, por vez primera en la existencia del hombre,
redes amplias de relaciones humanas, existe una correlación lógica entre globalidad de
problemas y de soluciones, propiciada por la inmediatez con que son conocidos los suce-
sos de nuestro mundo. Las crisis se instalan, propagan y reproducen de forma instantánea
y transcienden todos los planos de las relaciones sociales. Y aquí tenemos una de las lí-
neas de fractura de la seguridad: el funcionamiento del sistema actual pretende soluciones
parciales o locales a crisis que son inequívocamente globales. De modo voluntarista, el
sistema mundial, tal como lo observamos, trata de presentarse en el campo teórico como
una unidad integrada –querencia cosmopolita— mientras la cruda realidad nos informa de
algo más positivista que positivo, muy parecido a una totalidad compuesta que intenta
abarcar todas las relaciones posibles y tratarlas «en red», pero que está fragmentada y,
además, es fragmentadora. El «campo de batalla» del mañana –porque el futuro no será
pacífico— es una arena definida por la confrontación entre dos características evolutivas
de la sociedad internacional: la propiedad atributiva —orden, jerarquía, competencia,
asimetría, libertad— y la propiedad distributiva –organización, función, cooperación, si-
metría, igualdad—. La solución vendrá de la mano de su posible convergencia o diver-
gencia.
Las preguntas que deberemos contestar pronto son si existen soluciones globales, si es co-
herente pensar en una globalidad generadora de un cosmopolitismo salvador y qué res-
ponsabilidad moral tiene Occidente en este proceso turbulento, acelerado y cambiante.
¿Hegemonía occidental? ¿Homogeneización y mestizaje? ¿Comunicación intercultural o
lucha de civilizaciones? Todas estas preguntas, y muchas otras, deberán ser contestadas
para percibir si el camino elegido lleva hacia la Paz –entendida como ausencia de todos
los tipos de violencia— o estamos caminando por un sendero que nos va a exigir, en mo-
do creciente, cada vez más esfuerzo de defensa para alcanzar un nivel de seguridad –
siempre incompleta—, y ahora además menguante en un mundo globalizado.
El reto de los flujos de inmigración.
En este escenario la inmigración, parece asumir el papel del último reto. Ahora no se tra-

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ta de analizar el fenómeno sino sus consecuencias. Las mezclas de población, en un mun-

do cada vez más nómada, nos ofrecen tres opciones:
- absorción de los llegados por la identidad residente,
- conflicto de identidades, o
- comunicación intercultural3.
Es preciso comprender que la relación entre sociedades o culturas siempre tendrá carácter
asimétrico en términos de poder (mayoría/minoría; colonizador/colonizado; etc). La asi-
metría se debe a la diferente percepción de las identidades. El dominado suele tener una
clara-mente acertada; es inexcusable que también lo perciba la otra parte.
Debe asumirse el hecho de que la posición actual de los países occidentales –tanto las pos-
turas «oficiales» como la opinión pública— rechaza este pretendido monopolio de la cul-
tura, que es entendida en términos de exotismo o especificidad, despreciando su potencial
pacificador caso de llegar a establecerse un verdadero diálogo intercultural, con indiscuti-
ble capacidad para desarmar la belígena relación fuerte/débil preexistente.
La comunicación intercultural debe ser un esfuerzo de mutua comprensión y, a la vez y
sobre todo, un acto de conocimiento que nos lleve a discriminar cada grupo –conjunto
histórico— definido con sus propios procesos de cambio y las relaciones de poder y con el
poder. Hablamos de un diálogo entre individuos y colectividades autorreferenciados.
Cualquiera que sea la solución que se adopte estará apoyada en factores extremadamente
complejos, mutables y contradictorios. Generalmente, al flujo inmigrante difícilmente se
le concederá espacio en el individualismo de la sociedad receptora. La tendencia será ne-
garle el status de conciudadano y se tenderá a tratarlos como individuos pertenecientes a
una unidad nacional distinta, aplicándole soluciones jurídica ad-hoc implementadas para
cada caso particular.
Contradictorio en sus propios términos, este individuo que se desliga progresivamente de
su antigua identificación societaria en un acto de exigencia de sus derechos culturales,
exige esta identificación al recién llegado para aplicar una fórmula jurídica que pacifique
su conflicto interno entre los mandatos éticos y morales implicados en este triste expe-
diente.

¿Es posible la integración?.

Me limitaré al estudio del caso español. El estudio comparado que exige este expediente
sobrepasa el tiempo, espacio y objetivos del presente Curso de doctorado, y es más propio

3
ALAIN TOURAINE, «Un nuevo paradigma...». 2005, Paidós.

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

de una tesis doctoral.

Como en otros muchos aspectos, el grado de integración social está íntimamente relacio-
nado con la nacionalidad del inmigrante. El factor cultural es el más relevante. Generali-
zando, puede decirse que iberoamericanos y europeos del Este se adaptan y asimilan el
modo de vida español con más facilidad. Por el contrario, las diferencias lingüísticas, cul-
turales y religiosas de subsaharianos y magrebíes dificultan considerablemente este proce-
so.
La sociedad española, aunque en su inmensa mayoría se autodefine como tolerante, a la
hora de expresar sus preferencias se decanta por aquellos cuya integración está siendo más
sencilla. La única excepción a esta regla es la colonia china que no provoca actitudes ni
favorables ni desfavorables entre la población española a pesar de nivel de integración
prácticamente nulo. La respuesta social a la presencia de colonias chinas no es asunto ba-
ladí y debe ser tenido cuidadosamente en cuenta cuando se consideren los factores propi-
ciadores de respuestas negativas o violentas al fenómeno migratorio.
Deben señalarse cuatro derechos fundamentales cuya conquista facilita notablemente la
integración:
1. Un puesto de trabajo acorde a la cualificación.
Índice de ocupación: muy elevado; crece progresivamente en los últimos años; las
previsiones indican que la tendencia alcista continuará los próximos años.
Principal desajuste: con frecuencia ocupan puestos de trabajo de nivel inferior a la
propia cualificación y capacitación; provoca sentimiento de frustración. La causa
principal es la falta de homologación de titulaciones.
2. Educación en igualdad de condiciones.
En España, los extranjeros por el mero hecho de su presencia en el país tienen dere-
cho a la educación obligatoria.
3. Asistencia sanitaria plena.
Está reconocido este derecho en igualdad de condiciones que los nacionales con el
simple hecho de empadronarse, independientemente de que se encuentren en situa-
ción ilegal. De hecho, en la actualidad, uno de cada tres nuevos beneficiarios del
sistema sanitario español es extranjero.
4. Acceso a una vivienda digna.
La escasez de viviendas y su alto coste es uno de los factores que más dificultan la
integración plena de los inmigrantes y su dispersión geográfica. La tendencia al
hacinamiento y la dificultad para justificar unos ingresos mínimos, provoca que

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

existan reticencias por parte de la población española para alquilarles sus viviendas.

LOS RETOS A LA SEGURIDAD: INMIGRACIÓN COMO AMENAZA.

La percepción del fenómeno migratorio como amenaza es un expediente complejo. Se
ha transformado en arma arrojadiza de la batalla electoral, lo que ha corrompido por de-
ntro las percepciones originales a nivel social. Ya comenté cómo se nota esta triste situa-
ción en la evolución de las políticas de seguridad de las dos últimas Legislaturas en Espa-
ña, que tienden a endurecer progresivamente el tratamiento jurídico del expediente.
En la primera jornada presencial del presente curso se señaló como uno de sus objetivos
comprender la diferencia entre amenaza y riesgo. La distinción es relevante en el presente
asunto porque en los discursos públicos se está tratando lo que sólo es riesgo como ame-
naza, y así es emitido para alimento de la opinión pública. La inmigración es una de las
dimensiones no convencionales de la seguridad y la paz. Hoy por hoy, estamos hablando
de escenarios interiores de los Estados, aunque empieza a desarrollarse una cooperación
interestatal para el control de estos flujos.
Si tuviéramos que precisar el tipo de violencia visible en el mencionado escenario sería
sin duda violencia estructural que puede desembocar en episodios de violencia directa en
forma de revueltas urbanas. El elemento perturbador deriva de los sucesos de violencia
terrorista de la reciente historia: 11-S, 11-M, 7-J. La misma manera de nombrarlos –como
si fueran carpetas en un archivo— presagia lo que sólo es, por ahora, una percepción anti-
cipatoria: la hipotética y tenebrosa tendencia a su repetición futura. El mayor problema de
la violencia terrorista es que está sin definir. No existe ningún tipo de consenso para ello
en el nivel interestatal4.
Está claro que el referente ya no es el Estado sino el individuo; que las amenazas son des-
acostumbradas, y ya no las clásicas; que lo que se percibe en la opinión pública es violen-
cia física por lo que su resolución debe aportar «freedom for fear» a la ciudadanía. Esta
solución pasa por la necesidad de reestructurar el tercer mundo para implantar in situ el
necesario y suficiente crecimiento económica sostenido, así como un robusto Estado de
Derecho en conexión con la Jurisdicción del Tribunal Penal Internacional. Ni más, ni me-
nos. Como si esta utopía pudiera conseguirse de hoy para mañana. Dado que esta solución
no será alcanzable en los próximos decenios será inevitable volver la vista al interior de
los Estados.

4
Ver «Definir el terrorismo» de George P. Fletcher en PROJECT SYNDICATE, en la página web
http://www.project-syndicate.org

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

Riesgos y Amenazas relacionados con la inmigración.

En uno de los «Cuadernos» del «Instituto Universitario de Investigación Sobre Seguridad
Interior», José María Fernández (Centro Nacional de Inteligencia) expone los aspectos
conexos entre estos dos amplios expedientes. Lo cito por su concreción y correspondencia
con lo aquí tratado.
Estos aspectos relevantes son:
- Aprovechamiento por el «terrorismo internacional».
- Aprovechamiento por la Criminalidad organizada.
- Influencia negativa en las relaciones internacionales.
- Aprovechamiento por Servicios de Inteligencia de países potencialmente hostiles.
- Problemas derivados de la integración en las Fuerzas Armadas propias.
- Desajustes en la integración social.
- Racismo y xenofobia.
- Percepción progresivamente negativa de la inmigración por la sociedad española.
- Propagación de enfermedades ya erradicadas y aparición de otras nuevas.
Los resultados de todo ello, ya le he mencionado, son respuestas crecientemente hostiles
de los Gobiernos de los países receptores, especialmente tras los acontecimientos de terro-
rismo internacional de nuestra reciente historia.

Inmigración y Derechos Humanos. La integración social.

Antes de seguir con este apartado quiero señalar que entiendo la integración como una ac-
ción humana dirigida en exclusiva a la supervivencia del individuo particular. Tratar de
ver otro tipo de intenciones en los flujos migratorios es un error con importante capaci-
dad manipuladora de la opinión pública.
Estamos ante una situación que tiene fuertes connotaciones de filosofía política. Si aten-
demos a la ética estaremos obligados a salvar tantas vidas inmigrantes como podamos,
que tal es el imperativo ético categórico. Si atendemos a la moral deberemos procurar la
supervivencia de nuestra sociedad dado que ello es premisa de la supervivencia individual
de cada uno de sus componentes y, para ello, tendremos que negar la entrada cuando una
inmigración masiva la ponga en riesgo. ¿Qué hacer, pues?
Si, como señala Sami Naïr5, el discurso político elude el análisis y debate subsiguiente
sobre la etiología de la inmigración y tan sólo centra su atención en problemas relaciona-

5
«La verdadera causa de las migraciones no reside en el número de personas que se desplazan …sino en las
causas de su huída», SAMI NAÏR et al «Las migraciones», citado por Blázquez-Ruiz, F.J., «10 palabras
clave en racismo y xenofobia» 1996.

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

dos con regularización o ilegalidad y la seguridad ciudadana, entonces el problema de la

inmigración, probablemente permanecerá sin resolver sine die. Por usar un símil médico,
al estilo de Galtung, ese planteamiento sería similar al proceso terapéutico, de intentar cu-
rar una enfermedad por sus solos síntomas, confundiendo su manifestación externa con el
origen, y aplicando, en consecuencia, un tratamiento epidérmico únicamente, cuando la
patología requiriese necesariamente una intervención quirúrgica.
El problema actual es que el discurso político y, lo que es peor, las soluciones consiguien-
tes a los problemas de agenda derivados, van por ese camino de «aplicar ungüentos» y ce-
rrar los ojos a las causas profundas por la simple razón de que se sabe impotente para otro
tipo de soluciones. Claro que, el poder político difícilmente nos dirá a la opinión pública:
«no sabemos que hacer con todo este desastre». Yo lo llamo la «trampa de la competición
electoral», la Oposición tiene derecho legal a poner en solfa toda acción política del Go-
bierno sin importar por qué o qué soluciones aporta ella.
Mirando el presente momento político es de señalar una precaución: pese a su «inocencia»
aparente, la idea de que la derecha identifica bien los problemas pero ofrece soluciones
inaceptables, esconde una aberración de la reflexión democrática al enfrentar lo que dicen
los movimientos populistas y autoritarios. Quede dicho para ser tenido en cuenta cuando
se expongan las conclusiones del presente trabajo.
En lo relativo a la integración, el poder político se encuentra ante una oportunidad his-
tórica, como señala Naïr, de convertir el fenómeno de la inmigración en un verdadero
reto político con el fin de elaborar y desarrollar una auténtica política de cooperación, tan-
to ad- intra como hacia los países de origen de los inmigrantes.
Sami Naïr6 proclama allí donde va que rechaza la idea de integración, porque «nadie quie-
re perder para siempre los aromas de su tierra natal». En este sentido, uno de los objetivos
no sólo razonable sino también viable y de carácter inmediato sería retomar el compromi-
so de cooperar al desarrollo de los países menos favorecidos. Reto que conlleva la necesi-
dad de abrir los mercados y el comercio a los productos de estos países retirando aranceles
y otras cortapisas (ahí es nada), por su carácter de obstáculo insalvable que condiciona de
forma extrema su desarrollo socioeconómico.
Más allá de ese razonamiento de máximos y poniendo los pies en el suelo de lo factible,
conviene subrayar que la integración, mal menor para un inmigrante que perderá, tal vez
para siempre, los aromas de su cuna, es un proceso bidireccional. En ese proceso intervie-

6
Tuve oportunidad de asistir a su conferencia, en Palma de Mallorca, en el «Foro del diario de Mallorca»,
en la que expuso lo que aquí señalo.

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

nen factores muy diversos y de gran trascendencia, como pueden ser la educación, el re-
agrupamiento familiar, la inserción laboral, etc., así como el reconocimiento de los dere-
chos fundamentales de los inmigrantes, en tanto que personas, mas allá de su situación le-
gal y administrativa. Hasta aquí no nos salimos del expediente universal de los Derechos
Humanos, que nadie se atreve a rechazar. Pero ¿qué hacer con la identidad del inmigran-
te? Considero indeseable buscar como solución única un modelo de coexistencia, una es-
pecie de cohabitación, porque llevará inexorablemente a la incomunicación y a la xenofo-
bia.
Se trata, por todo lo expuesto, de promover y elaborar un nuevo modelo de gestión de la
inmigración, orientado a fomentar el proceso de integración, como mal menor. Un proce-
so que reconozca la condición de inmigrante como persona y teniendo presente tan sólo
su condición de trabajador, en lugar de estigmatizarlo por extranjero.
Una postura más amplia exigiría, como complemento inexcusablemente necesario para la
resolución de este expediente, la inclusión en la agenda política de un debate para abordar
y analizar todos los factores del fenómeno de la inmigración.
Conviene señalar que actitudes inducidas ya señaladas tienen un carácter agresivo para las
relaciones humanas en este asunto. Las actitudes xenófobas y racistas se fundamentan en
el supuesto de que los valores propios son superiores y esta asimetría justifica dicha con-
ducta. Posturas así surgen de un amplio proceso educativo, es decir, se enseñan y se
aprenden. A partir de ahí se despliegan la discriminación, el prejuicio y la exclusión so-
cial, bajo diversas manifestaciones. Viene a cuento con total vigencia palabras de Norber-
to Bobbio: «la igualdad es la aspiración permanente de los hombres que conviven en so-
ciedad».
Desde el principio universal de igualdad es desde donde se reivindica la dignidad radical e
indivisible de toda persona. La igualdad sigue siendo, históricamente, el sueño de muchos
y constituye al mismo tiempo la pesadilla de unos pocos.
La pregunta final que, de forma insistente y rebelde, retorna continuamente al primer pla-
no del análisis es si desde la instancias gubernamentales se está pensando en el inmigran-
te tan sólo como productor económico y no como persona provista de Derechos Funda-
mentales, reduciéndolo a la triste condición de homo faber. Si así fuera, esta postura de
nuestros gobernantes se compadecería muy mal con el expediente universal de los Dere-
chos Humanos, como base misma y expresión de la Justicia en las democracias contempo-
ráneas.

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

CONCLUSIONES DEL PRESENTE TRABAJO.

La primera, principal, y base de todo lo que después diga es que, al menos en España, se
está cometiendo un grave error, a tenor de las políticas públicas que se están implemen-
tando.
Es un hecho palmario que la magnitud del fenómeno migratorio ha alcanzado proporcio-
nes muy alarmantes en los últimos años. Todos los niveles sociales reciben fuerte impacto
debido a este hecho. Baste decir que a fecha de hoy ocupa el primer lugar en la lista de los
problemas más importantes que preocupan al ciudadano en España.
No resulta fácil responder por qué ha ido creciendo la reluctancia de los Estados a recibir
inmigrantes en su territorio. Los discursos oficiales mezclan de manera incoherente los
términos de riesgo y seguridad. Según el «color» político varían de posturas enfocadas al
esquema exclusivamente económico a posturas «buenistas» que combinan artificiosamen-
te los conceptos más puramente sociales.
Lo cierto es que hay un hecho generalizado: TODOS se han volcado en la impermeabili-
zación de sus fronteras. En el caso español, y bajo predominio socialdemócrata hoy, no
sólo las impermeabilizamos sino que las hemos «trasladado» de facto miles de millas al
sur de nuestro territorio de soberanía.
Aporto una reflexión de Sami Naïr7, quien tras largos años como Asesor del gobierno
francés para las cuestiones de Integración y Desarrollo y más tarde como eurodiputado y
miembro titular de la Comisión de Asuntos Extranjeros de los Derechos de las Personas,
de la Seguridad Común y de la Política de Defensa, así como Delegado interministerial de
Codesarrollo y Migraciones Internacionales, ha tenido una larga trayectoria de estudio del
problema que nos ocupa.
Para este filósofo, sociólogo y politólogo, la inmigración no es otra cosa que la búsqueda
de la supervivencia y, si cabe, de la prosperidad por parte del hombre. Nos informa seria-
mente de que ahora se ha vuelto un sinónimo de peligro, amenaza e invasión, porque el
poder no explica lo que es, sino que la acusa de todos los males de nuestra sociedad. Exis-
te,
siempre ha existido y existirá. Viene motivada por una brutal desigualdad socioeconómica
–violencia estructural— entre el norte y el sur. Su única causa es económica. De hecho

7
El 24 de febrero de 2003 (CSCAweb: www.nodo50.org/csca) dijo: «No vivimos en un mundo sin leyes,
vivimos en un mundo regido por las leyes estadounidenses y nuestros gobernantes se someten a esta situa-
ción unida al desarrollo de un sistema económico ultraliberal que destroza hasta la capacidad de respuesta
social de la gente. Esto es algo absolutamente nuevo. La única manera de oponerse a este nuevo imperia-
lismo que actúa como los imperialismos del siglo XIX es, precisamente, desarrollar cada vez más y de ma-
nera cada vez más fuerte la solidaridad con los pueblos víctimas de este imperialismo».

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

todo el mundo ansía permanecer en su casa con su familia, si emigra por necesidad impe-
riosa. A uno de los puntos más delicados de este expediente, que he mencionado al citar la
confrontación entre los imperativos éticos y morales aplicables a este caso, cuánta inmi-
gración soporta una país, contesta:
«No abogo por la apertura de las fronteras, ya que supondría una llegada ma-
siva que pondría en peligro el modelo social y democrático. España está en cre-
cimiento económico y no ha agotado sus capacidades de recepción de inmi-
grantes, otro problema es saber qué tipo de inmigrantes necesita. Nunca una
inmigración ha cambiado la identidad de un país».
Naïr piensa que estos flujos variará y que en los próximos diez años va a crecer la inmi-
gración china (precisamente la que menos alarma social provoca en España), donde hay
450 millones de pobres. Hoy en día hay 200 millones de inmigrantes a escala planeta-
ria, muchos en el África subsahariana. Es imprescindible potenciar y regular la inmigra-
ción legal si lo que queremos es minimizar y combatir la ilegal.
Los efectos rebote que provoca la primera reacción de los Estados son:
1) Florecimiento de mafias que aprovechan el cierre de fronteras.
2) Rebrote e incremento de procesos de explotación humana: esclavitud, trata de blancas,
etc.
3) Cambio de la propia conducta del inmigrante:
a) Antes: conducta inicial emigrante pero que mantiene el deseo de retorno a su pa-
tria de origen una vez solucionada la situación que le forzó a la diáspora.
b) Ahora: la dificultad creciente de traspasar las fronteras en ambas direcciones al
endurecerse las políticas migratorias en los países del rico norte, unido a los cos-
tes crecientes del hecho de migrar por acción de las mafias mencionadas, ha pro-
vocado un giro copernicano en la conducta. El objetivo ahora es llegar a toda cos-
ta. Conseguido este primer objetivo crucial ya nadie piensa en volver sino en re-
agrupar a la propia familia en el nuevo «paraíso» alcanzado a costa de tantos su-
frimientos.
El segundo efecto provocado en los países receptores de inmigración está relacionado con
el Gasto Público. La aplicación de las nuevas políticas mencionadas lo ha incrementado y
este incremento ha sido visualizado por la opinión pública.
En este caso el efecto rebote consiste en un aumento de la publicidad oficial sobre el pro-
blema, con nuevas acusaciones que pretenden demonizarlo. Por otra parte sectores cada
vez más amplios de la sociedad perciben como incremento de su inseguridad la presencia,

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

cada vez más notoria, del inmigrante. Cuando los recluíamos en los garitos de las planta-
ciones y áreas agrícolas tan alejadas de los lugares de nuestra rutina diaria la cuestión era
otra cosa. Ahora asusta a los espantadizos.
El tercer efecto es de carácter político. Al alcanzar los primeros puestos de la lista de
asuntos relevantes para la opinión pública, ha provocado una modificación del comporta-
miento político de los partidos. El issue está empezando a ocupar lugares destacados y al-
tos en las agendas políticas. La politización del fenómeno inmigratorio es ya irreversible
en España, al menos hasta la celebración de las próximas Elecciones Generales, y sin du-
da lo seguirá siendo después a tenor de las tendencias disparadamente alcistas del alcance
del problema.
El efecto rebote es ahora derivado de la extremada polarización política que está sufrien-
do el expediente migratorio. La radicalización de posturas se debe más a la competencia
electoral que al hecho en sí y su evolución. Este desenfoque será extremadamente perjudi-
cial porque dejará de ser multisectorial, como recomienda Buzan para el análisis efectivo,
y será «acientíficamente apasionado» y muy perjudicial para la obtención de resultados
fiables de los que derivar apropiadas políticas públicas vitalmente necesarias en el próxi-
mo futuro.

LA TERAPIA.
Imitando a Galtung, ya que he osado hacer un pronóstico, tras un –no se si acertado dia-
gnóstico—, este trabajo quedaría inconcluso si no aventurara una «terapia» para tanta cri-
sis humanitaria, conflicto intercultural y percepciones de inseguridad.
Me atrevo a afirmar que debemos conseguir un nuevo giro copernicano al tratamiento
del fenómeno de la inmigración, que oriente nuestros pasos hacia una dirección total-
mente distinta.
Debemos intentar, como objetivo básico fundamental desde una perspectiva política y ju-
rídica evitar a toda costa todo tipo de recorte de los derechos y libertades de los inmigran-
tes.
Debemos avanzar coherentemente hacia el reconocimiento y garantía del principio de
igualdad, esto es, tomar medidas no sólo para luchar contra la discriminación sino tam-
bién para garantizar positivamente la igual aplicación de esos derechos, con especial aten-
ción a los derechos sociales, pero también a los políticos.
Me atrevo a afirmar que realmente nos encontramos ante una oportunidad histórica, qui-
zás única e irrepetible para evaluar y medir el grado de desarrollo económico que hemos

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

alcanzado reconociendo cuánto han contribuido a él los países que ahora se desangran con
la inmigración, y tras agradecérselo, devolver aunque sea el diezmo ahora que les nega-
mos hasta un mísero 0,7%.
La respuesta vendrá de la mano de nuestras acciones y omisiones. Es decir a partir de
nuestro compromiso con principios, valores y cultura política de los Derechos Humanos
que tanto le costó a Occidente construir. La solución, en definitiva, dependerá de nuestra
participación y responsabilidad ciudadana, ¿o se impondrá nuestra actitud indolente como
individuos gregarios e insolidarios?
Debemos considerar que nadie desea abandonar para siempre sus orígenes. No caiga-
mos en la trampa de las identidades enfrentadas. Ni ellos quieren imponernos las suyas ni
mucho menos integrarse en las nuestras. Lo que se debe hacer, y pronto, es articular la
forma de que los caminos de la vida y la supervivencia que un impresionante porcentaje
de seres humanos –sobrecoge pensar en las cifras que esto representa— se ve obligado a
recorrer hoy sea de ida y vuelta libre. Acabaremos con las mafias, progresaremos todos y
no introduciremos en los complicados expedientes de la Paz y la Seguridad –bastante
complicados de por sí— factores espurios que no tienen que ver ni con una ni con la otra.
Suena kantiano, pero así lo siento y así lo expreso.

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

ANEXO – A
Normativa sobre inmigración, en vigor

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

Normativa básica reguladora

• Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos relativo a la circula-

ción de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente,
firmado en Madrid el 13 de febrero de 1992 (BOE núm. 100, de 25 de abril y núm.
130, de 30 de mayo).
• Instrumento de ratificación, de 23 de julio de 1993, del Acuerdo de Adhesión del
Reino de España al Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen (art.28 a
38) (BOE núm. 81, de 5 de abril de 1994).
• Aplicación provisional del Acuerdo en materia de permisos de residencia y trabajo
entre el Reino de España y el Reino de Marruecos, firmado "ad referéndum" en
Rabat el 6 de febrero de 1996 (BOE núm. 129, de 28 de mayo). Entrada en vigor el
7 de marzo de 1997 (BOE núm. 211, de 3 de septiembre).
• Convenio entre el Reino de España, la República Francesa y el Principado de An-
dorra, relativo a la circulación y estancia en el Principado de Andorra de naciona-
les de terceros Estados hecho "ad referéndum" en Bruselas el 4 de diciembre de
2000. (BOE núm. 153, de 27 de junio de 2003).
• Convenio entre el Reino de España, la República Francesa y el Principado de An-
dorra, relativo a la entrada, circulación, residencia y establecimiento de sus nacio-
nales, hecho "ad referéndum" en Bruselas el 4 de diciembre de 2002. (BOE núm.
153, de 27 de junio de 2003).
• Ley Orgánica 1/1992 , de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciuda-
dana (BOE núm. 46, de 22 de febrero), en su redacción dada por la Disposición
Adicional Cuarta de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto (BOE núm. 186, de 5
de agosto) y por la Ley 10/1999, de 21 de abril (BOE núm. 96, de 22 de abril).
• Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranje-
ros en España y su integración social (BOE núm. 10, de 12 de enero), en su redac-
ción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre (BOE núm. 307, de 23
de diciembre), por la Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre (BOE núm. 234,
de 30 de septiembre) y por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre (BOE
núm. 279, de 21 de noviembre).
• Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de
Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (BOE núm. 189, de 9
de agosto).
• Real Decreto 178/2003, de 14 de febrero, sobre entrada y permanencia en España
de nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte
en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (BOE núm. 46, de 22 de fe-
brero).
• Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento
sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas
desplazadas (BOE núm. 256, de 25 de octubre).
• Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento
de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los ex-
tranjeros en España y su integración social (BOE núm. 6, de 7 de enero de 2005).
• Orden de 22 de febrero de 1989, sobre medios económicos cuya posesión deberán
acreditar los extranjeros para poder efectuar su entrada en España (BOE núm. 55,
de 22 de febrero).
• Orden de 7 de febrero de 1997 por la que se regula la tarjeta de extranjero (BOE
núm. 40, de 15 de febrero).

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 Inmigración – Los retos a la Seguridad

• Orden PRE/237/2002, de 8 de febrero, por la que se dictan instrucciones generales

relativas al número de enlace de visado en materia de extranjería (BOE núm. 37,
de 12 de febrero).
• Resolución de 4 de junio de 1998, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presi-
dencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo entre el Ministerio de
Asuntos Exteriores y el Ministerio del Interior sobre encomienda de gestión para
la expedición de visados en frontera (BOE núm. 139, de 11 de junio).

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