Los Nuevos Gobiernos Locales DLPG

Dilogos por la Descentralizacin
Los nuevos gobiernos locales: la nueva institucionalidad y su incidencia en el desarrollo local
Dilogos por la descentralizacin. Los nuevos gobiernos locales: la nueva institucionalidad y su incidencia en el desarrollo local.
Introduccin
Recientemente Uruguay ha iniciado un amplio proceso de debate en torno a la Reforma del Estado y la creacin de un tercer nivel de gobierno: los municipios. La Reforma ha sido definida por el Presidente de la Repblica como la madre de todas las reformas y consiste en una transformacin democrtica orientada a la descentralizacin poltica, la desconcentracin de servicios pblicos y trmites, y la participacin ciudadana en la toma de decisiones. Durante 2007 se realizaron mltiples encuentros y rondas de consulta sobre el tema. En marzo de 2008 la Presidencia de la Repblica remiti al Parlamento un Proyecto de Ley titulado Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana. La descentralizacin y la participacin implican un desafo profundo para cualquier iniciativa de desarrollo local autnticamente conducida por los actores desde sus territorios: el desarrollo de las capacidades locales y la gobernabilidad. En este marco, la Secretara de Gobiernos Locales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de Presidencia, el Congreso de Intendentes y el Programa de Desarrollo Local ART Uruguay (cuyos socios son: OPP, Congreso de Intendentes, AECID, OIT, PNUMA, UNIFEM, UNFPA y PNUD), han organizado un ciclo de seminarios denominados Dilogos por la descentralizacin. Nuevos gobiernos locales. La nueva institucionalizad y su incidencia en el Desarrollo Local. Los materiales incluidos en esta publicacin reflejan algunas de las reflexiones que tuvieron lugar en la primera fase del ciclo de seminarios, con la intencin de facilitar el anlisis y la discusin pblica sobre el tema. A modo de marco conceptual, se incluye tambin un documento elaborado por Jos Arocena en setiembre de 2008, en el que se presenta el estado general de los desafos y dificultades que implica la descentralizacin poltica en Uruguay. Asimismo, se han incluido el texto completo del Proyecto de Ley y algunas sugerencias de modificacin recogidas en diversas rondas de consulta a diversos actores en sus territorios. Agradecemos a todos y todas quienes han contribuido con sugerencias, interrogantes y debates, y de esta forma han enriquecido el proceso de discusin sobre esta nueva institucionalidad en construccin.
ndice
La descentralizacin como parte de la transformacin democrtica del Estado. ENRIQUe RUBIO, Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Ante el desafo de generar nuevos diseos institucionales. MARCOS CARmBULA, Intendente Departamental de Canelones, Presidente del Congreso de Intendentes. El proceso de construccin del consenso poltico para la descentralizacin. WASHINGTON BATISTA, Director de Secretara de Gobiernos Locales, Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Fundamentos artiguistas de la descentralizacin y la democracia local DANIeL TOReNA, HORACIO NIeTO.
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Los desafos de la descentralizacin y la participacin ciudadana en el uruguay. JOS AROCeNA, Instituto de Estudios del Desarrollo Regional y Local, Universidad Catlica del Uruguay. 17 Relatora del Seminario Regin Este. El estado del proceso de descentralizacin realizado en MeLO, CeRRO LARGO, el 16 de noviembre de 2007. SHARON ReCALde Relatora del Seminario Regin Oeste: El estado del proceso de descentralizacin. BeLLA UNIN, ARTIGAS. 11 de diciembre de 2007. SHARON ReCALde Relatora del Seminario: Dilogo por la descentralizacin: nuevos gobiernos locales. CIUdAd de CANeLONeS. 25 de setiembre de 2008. HORACIO NIeTO
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Proyecto de Ley: Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana. Remitido al Parlamento por el Poder Ejecutivo el 11 de marzo de 2008. 77 Modificaciones sugeridas en base a rondas de consulta a diferentes actores. 89
La descentralizacin como parte de la transformacin democrtica del Estado

ENRIQUe RUBIO*
Dentro de la gestin de este gobierno, una de las principales preocupaciones ha sido la Transformacin Democrtica del Estado. Desde el inicio de su accin, ha impulsado el desarrollo de un Estado ms democrtico y eficiente, al servicio de los ciudadanos, conductor e instrumento de un permanente proceso de expansin de la democracia en amplitud y profundidad. La TDE busca ponerlo al servicio del ciudadano, transformarlo en palanca del desarrollo productivo y escudo de los dbiles. Dentro de ella nos planteamos el desarrollo de una nueva institucionalidad que d base a la descentralizacin poltica a travs de rganos locales electivos de existencia preceptiva. Buscando la creacin de una matriz institucional para la descentralizacin poltica, se define un marco legal que establezca la creacin de rganos locales de existencia preceptiva electos por el voto popular en toda poblacin de ms de 2000 habitantes, superando una realidad institucional catica donde conviven diversas formas de juntas locales: las comunes, las de gestin ampliada y las autnomas, las electivas y no electivas. Mayoritariamente, sin la legitimidad que otorga el voto, la integracin de estas juntas depende de la voluntad del Intendente y es frecuente que no se integren. La Constitucin Nacional, en su reforma de 1996, estableci un nuevo marco jurdico, pero lamentablemente, hasta el momento nada se avanz. Este marco constitucional no deja dudas sobre la voluntad y necesidad de generar en nuestro pas ese tercer nivel que aspiramos - permitir el desarrollo de una autntica democracia local. En primer lugar, autoriza la creacin de autoridades locales en todo el territorio nacional, encomendando a la ley su reglamentacin, y en segundo lugar, para no dejar lugar a dudas, distingue la materia municipal de la materia departamental, de modo de delimitar los cometidos de las respectivas autoridades, as como los poderes jurdicos de sus rganos, autorizando en su inciso 5 al Intendente con acuerdo de la Junta Departamental a delegar en ellas la ejecucin de determinados cometidos en sus respectivas circunscripciones territoriales. Tomando base en nuestra historia, este proyecto representa una iniciativa de neto contenido artiguista que nos remonta a lo mejor de las tradiciones de los
* Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
cabildos y asambleas provinciales, de villas y pueblos. Esa tradicin no tuvo continuidad durante los siglos XIX y XX; las tentativas que se realizaron se frustraron. Este proyecto se traducir en la conformacin de ms de 100 gobiernos locales electos directamente por la gente. En l se propone la creacin de Municipios en las poblaciones de ms de 2000 habitantes, con una integracin plural pero con un presidente al que denominamos Alcalde, jerarquizado en sus atribuciones, para asegurar que se cumplan las funciones ejecutivas. La descentralizacin poltica constituye un proceso que de acuerdo a nuestra aspiracin - se convertir en irreversible en el mediano plazo y abrir un espacio de dilogo fermental que operar transversalmente en todos los actores polticos, a la vez quejerarquiza alinterior profundo y local. Este proyecto de ley cumple con un compromiso emblemtico de la fuerza poltica gobernante en materia de electividad de las autoridades locales; desafa a los militantes locales de los partidos a legitimarse directamente ante la gente para poder acceder a cargos; obliga a los partidos a cohabitar democrticamente y coloca a los intendentes como gobernantes del conjunto del territorio departamental. Constituye un planteo gradualista que asume con realismo las dificultades del nacimiento de un nuevo nivel de gobierno local, y no ignora las restricciones que impone el actual marco constitucional, pero deja abierta la posibilidad futura de transferencia de nuevas atribuciones a lo local. Profundizar nuestra democracia significa lograr mecanismos de participacin poltica en todos los niveles. En el caso de nuestro pas, existe un debe importante en lo que se refiere a la participacin en los asuntos locales que deberan ser gestionados por comunas. Este es el nivel en el que se expresa el ciudadano en su quehacer cotidiano; se trata del primer nivel de organizacin de la polis, el de los vecinos, de los que comparten un determinado territorio. Esta carencia es la que el presente proyecto aspira a subsanar.
Ante el desafo de generar nuevos diseos institucionales

MARCOS CARmBULA*
El artculo 50 de la Constitucin de la Repblica establece, en carcter de declaracin programtica, que el Estado impulsar polticas de descentralizacin, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general. Sin embargo, en los doce aos de vigencia de tal disposicin, no se ha concretado ningn avance en materia de reglamentacin legal al respecto, mantenindose la vigencia de la ley n 9.515 del lejano 1935 que, si bien ha sido una buena norma, requiere su adecuacin al siglo XXI, modernizando los diseos institucionales. No obstante, parece haber llegado el tiempo de generar avances normativos sobre el tema, ya que est en trmite parlamentario un proyecto de ley de descentralizacin local, que aborda la cuestin del tercer nivel de gobierno. Me interesa destacar especialmente, ms all de los detalles concretos de los mecanismos a estudio, el procedimiento que se viene siguiendo en el anlisis del proyecto, propiciando la puesta en comn de las distintas perspectivas, que seguramente contribuirn a que se apruebe una ley adecuada a los tiempos que corren. Parece obvio, aunque no est dems dejar constancia expresa del hecho, que todos los gobiernos departamentales estn naturalmente interesados en estar informados y en incidir sobre la eventual legislacin que los afecta y que los debe tener necesariamente como protagonistas. En este sentido, debe sealarse con especial nfasis, que ya en junio de 2007 el presidente Tabar Vzquez present en el Congreso de Intendentes el tema, y en las siguientes semanas se ampli el esfuerzo de difusin del borrador de proyecto de ley de descentralizacin local, a nivel de todos los Partidos Polticos y de la poblacin en general, a travs de los medios de comunicacin. En la misma direccin contribuyeron la realizacin de un ciclo de actividades al respecto, que incluyeron dos seminarios regionales en el Norte del pas (Melo y Bella Unin) que culminaron el 25 de setiembre en Canelones- en un seminario de carcter nacional: Dialogo por la descentralizacin. Nuevos gobiernos locales que tuvo el sugerente subttulo de La nueva institucionalidad y su incidencia en el Desarrollo Local.
* Intendente Departamental de Canelones. Presidente del Congreso de Intendentes.
En esta actividad, organizada por la OPP, el Congreso de Intendentes y el Programa ART Uruguay, se ha podido dar un significativo paso en concretar el inters de los gobiernos departamentales en la legislacin que los afecta, as como en avanzar en la identificacin de los desafos, que ms all de los partidos de gobierno, debe afrontar cada una de las Intendencias del pas. Por otro lado, importa destacar el inters que genera la creacin de mbitos de trabajo colectivo de los diferentes actores departamentales, locales y nacionalesque seguramente enriquecern el tratamiento parlamentario del proyecto. Adems, desde otra perspectiva, es relevante que en el abordaje de la normativa sobre los gobiernos locales se capitalice la experiencia de gestin de los distintos equipos de gobierno; de tal manera que sea posible la construccin de una perspectiva global sobre las potencialidades y dificultades del emprendimiento. Los materiales que se presentan en esta publicacin, que recogen las actividades de los diferentes talleres, las ponencias de Intendentes de los tres partidos polticos de gobierno, de Diputados de la Comisin de Asuntos Municipales, as como los aportes desde la academia, seguramente permitirn que en el prximo seminario se profundice la reflexin colectiva sobre el mejor diseo institucional para el tercer nivel de gobierno en el Uruguay. Para finalizar, es necesario dar cuenta de que hacia fines de octubre pasado, el Congreso de Intendentes ha fortalecido el camino emprendido, tomando con fuerza las deliberaciones sobre la cuestin de la descentralizacin local, conformando un grupo de trabajo especfico para el seguimiento del proceso y para la generacin de aportes desde la perspectiva de todas las Intendencias del pas.
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El proceso de construccin del consenso poltico para la descentralizacin

WASHINGTON BATISTA*
El Proyecto de Ley de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana, fundado en la reforma constitucional de 1996, patrocina un cambio institucional determinante en el tercer nivel de gobierno, reconocido como nivel Municipal. El Presidente de la Repblica, a travs de una iniciativa del Director de OPP, nos encarg impulsar la descentralizacin y el desarrollo de los Gobiernos Locales. La herramienta que la direccin de OPP traz, para cumplir con este mandato, fue la Secretara de Gobiernos Locales y nosotros asumimos su Direccin el pasado mes de abril. Era fundamental aportar esfuerzos en la construccin de un consenso poltico que permitiera la aprobacin de una ley con la dimensin de una slida poltica de Estado. Nuestra Secretara asumi este compromiso y desarroll una serie de acciones en diversos niveles tendientes a cumplir el objetivo trazado. Fuimos a buscar la opinin de los principales actores polticos y sociales implicados en esta reforma. Recorrimos el pas de punta a punta tarea que sigue en curso - y sistematizamos la opinin de gran parte de ellos, con amplsima representatividad poltica partidaria, territorial y de los tres niveles de gobierno. Trabajamos con la Comisin de Asuntos Municipales y Descentralizacin, de la Cmara de Representantes, a la que hemos alcanzado un conjunto de propuestas de correccin al texto de ley, provenientes de los contactos antedichos. Trabajamos con el Instituto Geogrfico Militar a efectos de establecer un sistema de mapeo para compatibilizar las circunscripciones electorales con las jurisdicciones territoriales de los Municipios. Con el apoyo del programa ART Uruguay (PNUD) hemos realizado una serie de actividades. Entre las ms importantes constan tres seminarios (el cuarto ser el prximo noviembre) con vistas a promover la descentralizacin. Pero adems de lo anterior, haba una dimensin que era insoslayable y que emerge de la Exposicin de Motivos de la Ley propuesta: Este proyecto descentralizador representa una iniciativa de neto contenido artiguista que nos remonta a lo mejor de las tradiciones de los cabildos y asambleas provinciales.
* Director de Secretara de Gobiernos Locales, Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
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Cuando pretendemos construir polticas de Estado, que requieren acuerdos interpartidarios profundos, la voz de Artigas es una voz mayor que frecuentemente da la sntesis nacional. Por ello decidimos acudir a l, para repasar sus fundamentos acerca de la descentralizacin y la democracia local. El trabajo que se presenta a continuacin, propuesto por la Secretara de Gobiernos Locales y elaborado en conjunto con la direccin del Museo Histrico de Canelones, pretende ser selectivo y no exhaustivo. Busca atraer al lector acerca de cmo Artigas pensaba, escriba y actuaba sobre estos temas, de un modo excepcional para su poca y que an hoy puede maravillarnos con su vigencia. Contiene material de diversas etapas del perodo de influencia artiguista pero hace nfasis sobre aquello que emerge del primer gobierno patrio radicado en la Villa Nuestra Sra. de Guadalupe de los Canelones. Aquel gobierno, propuesto y dirigido por Artigas, que emergi del Congreso de Abril, tuvo un marco legal y una propuesta poltico administrativa que constituyen una referencia imprescindible en estos temas que nos convocan y que requieren una construccin consensuada.
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Fundamentos artiguistas de la descentralizacin y la democracia local

DANIeL TOReNA* / HORACIO NIeTO**
Introduccin
El pasado ao, la organizacin CGLU1, que agrupa a Gobiernos Locales y Regionales del mundo, present su Primer Informe Global sobre la Descentralizacin y la Democracia Local en el mundo. En este informe se sostiene que los gobiernos locales participan de la mayora de los grandes desafos contemporneos: desafos democrticos, ya que es en el nivel local donde la nocin de ciudadana adquiere sentido y donde se construyen las identidades ante el avance creciente de la globalizacin. Nuestro Parlamento trata hoy el Proyecto de Ley de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana, presentado como una iniciativa de neto contenido artiguista . Como en otros aspectos, asombra pensar que podemos recurrir a Artigas cuando se trata de temas tan vigentes, y hasta pendientes, en el mundo y particularmente en nuestro pas. Sin embargo es notorio que democracia local y descentralizacin poltica son conceptos inherentes al artiguismo. Son fundamentos que provienen de su esencia y circunstancia y que adems son concebidos de modo sinrgico, con miras a un mejor desarrollo.
No es fcil encontrar mejor definicin que la de Artigas al precisar que la soberana esencial y la legitimidad de la autoridad radica en el pueblo. Su concepcin de la democracia local llega a niveles inditos para un gobernante de principios del siglo XIX: promueve que los indios elijan a sus propias autoridades para que cuiden de sus intereses como nosotros de los nuestros. Lo mismo para el nfasis que pone en la descentralizacin poltica como arma de defensa de lo local frente a los grandes centros de poder. Artigas propende salir de la dependencia centralista pero no para establecer compartimentos estancos, sino la unin de los pueblos libres, cuestin dialctica que sintetiza con el concepto de federalismo. Su referencia a la soberana particular de los pueblos es lo ms transparente, y hasta radical, que se puede expresar en trminos de descentralizacin. El director de OPP, Enrique Rubio2, sostiene que la idea de la descentralizacin es una de las ms abonadas, tradas y llevadas en la historia del Uruguay. Tiene races, como deca Pivel, coloniales, con cabildos en los pueblos y villas. Despus tiene un muy vigoroso impulso con el
* Ph.D. en Historia Americana y de las Religiones. Director del Museo Histrico de Canelones. ** Magster en Ciencia Poltica. Asesor de la Secretara de Gobiernos Locales - OPP. 1 Cits et Gouvenrnements Locaux Unis. 2 Intervencin en el Consejo de Descentralizacin Local. Canelones, 20 de mayo de 2008.
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Artiguismo, el ms importante de todos. Luego tiene otro impulso en el gobierno de Bernardo Berro, que quiso hacer algo que tiene muchas analogas con este proyecto de ley que hemos enviado al Parlamento, porque creaba Alcaldes y una Junta de siete miembros, con funciones de desarrollo local. Coincidimos con aquellos que plantean la dificultad de extrapolar hechos histricos, sobre todo cuando se busca forzarlos para que se adapten como argumentos polticos de actualidad. Pero esta postura no puede impedir que repasemos y recurramos a los fundamentos artiguistas; los ms claros y seeros que tenemos en nuestra historia. En definitiva, no podemos dejar de abrevar en esa fuente cuando pretendemos reformar nuestra matriz institucional con la mira puesta en la transformacin democrtica del estado, como soporte ulterior de un mejor desarrollo. Tampoco podemos dejar de hacerlo cuando, para alcanzar ese objetivo, es imprescindible transitar por caminos de consenso.
De la legitimidad democrtica y de la democracia local

4 de abril de 1813, Tres Cruces - Fragmento del Discurso inaugural de Artigas ante el Congreso: Ciudadanos: el resultado de la campaa pasada me puso al frente de vosotros por el voto sagrado de vuestra voluntad general. (...) De nada habran servido nuestros trabajos, si con ser marcados con la energa y constancia no tuviesen por gua los principios inviolables del sistema
que hizo su objeto (...) Yo ofendera altamente vuestro carcter y el mo si pasara a resolver por m una materia slo reservada a vosotros; estis en pleno goce de vuestros derechos (...) Mi autoridad emana de vosotros y ella cesa por vuestra presencia soberana. (Archivo General de la Nacin Archivo General Administrativo) 1813, Villa de Guadalupe - Proyecto de Constitucin para la Provincia Oriental: Art. 5 - Residiendo todo poder originariamente en el pueblo, y siendo derivado de l los diferentes Magistrados e individuos del Gobierno, e investidos con la autoridad o legislatura ejecutiva o judicial; son sustitutos y agentes suyos, responsables en todo tiempo a l. (Archivo Artigas) Abril de 1813 - Solicitud dirigida por los vecinos de Santo Domingo de Soriano al Sr. Gral. de la Banda Oriental con el objeto de obtener la reinstalacin de su Cabildo: Los vecinos abajo firmantes de este pueblo de Santo Domingo de Soriano, comparecemos y decimos que este pueblo ha gozado el privilegio de eleccin de un cuerpo Municipal, en un Cabildo completo, con sus respectivos Alcaldes Rejidores y dems Oficios Consejiles. Las vicisitudes originadas por la poca actual determinaron que este pueblo se halle carente de Magistrados y dems individuos de Cuerpo de Cabildo (...) Suplicamos que con atencin a tan sagrados deberes se sirva VS. expedir su correspondiente decreto para que en virtud de l proceda este vecindario a la eleccin acostumbrada de Alcaldes, Regidores y dems Oficios Consejiles ( ...)
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Abril de 1813 - Decreto firmado por Artigas: Jntese el pueblo y forme su Cabildo en la forma que se solicita, y pseme un tanto de las elecciones para la respectiva confirmacin. Mayo de 1813, Villa de Guadalupe Nota dirigida por Artigas al Cabildo de Santo Domingo de Soriano, con motivo de su instalacin: No hay en la sociedad ttulo ms halageo que el de padres de la patria. Esa corporacin de ciudadanos se har acreedor a l siempre que sus desvelos reestablezcan la prosperidad de Soriano. Yo tengo la honra de felicitar su instalacin y ofrecer mis sinceros respetos. (Archivo General de la Nacin Archivo General Administrativo) 3 de Mayo de 1815 - Fragmento de carta del General Artigas a Don Jos de Silva, Gobernador de Corrientes. (...) reencargo a Ud. que mire y atienda a los infelices pueblos de indios. Los del pueblo de Santa Luca, lo mismo que el de Itat y de las Garzas, se me han presentado arguyendo la mala versacin de su administrador. Yo no lo cre extrao por ser una conducta tan inveterada y ya es preciso mudar esa conducta. Yo deseo que los indios, en sus pueblos, se gobiernen por si, para que cuiden de sus intereses como nosotros de los nuestros. As experimentarn la felicidad prctica y saldrn de aquel estado de aniquilamiento a que los sujeta la miseria. Recordemos que ellos tienen el principal derecho y que sera una degradacin vergonzosa, para nosotros, mantenerlos en aquella exclusin vergonzosa, que hasta hoy han
padecido por ser Indianos. (...) (Archivo General de la Provincia de Corrientes) 2 de Diciembre de 1815 - Circular del General Artigas a los pueblos de Corrientes sobre la futura eleccin de Gobernador: Ciudadanos: Vais a decidir vuestra suerte en el acto mismo en que la Provincia os llama para la eleccin de las autoridades que deben regiros el ao entrante. La experiencia debe haberos enseado que la confianza de los gobernantes es el principio de la salud de un pueblo. Sois libres para elegirlos y de vuestro feliz acierto va a depender, no la salvacin de un sujeto, ni de una sola familia, sino el bien general en toda la Provincia. Vuestros votos deben ser dirigidos a un fin tan digno. Este es el acto sagrado en que el pueblo expone sus derechos y descansa en la confianza de su gobierno para velar por la conservacin de sus conciudadanos (...) Yo espero por vuestra parte no habr otro objeto que sellar con vuestra eleccin la felicidad de la Provincia. Yo por mi parte no har ms que sostenerla. Por lo mismo ser forzoso que los electores desprendidos de toda pasin y sin atender la confusin que en estos casos introduce el espritu de partido, egosmo o ambicin, restablezcan el espritu pblico; y cada elector, consultando ms con sus sentimientos que con las relaciones que puedan variarlos, se dedique nicamente al bien general. (Archivo General de la Provincia de Corrientes)
De la descentralizacin poltica: La soberana particular de los pueblos

23 de enero de 1813 - Fragmento de carta de Artigas al Dr. Enrique Pea
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3 Tomado de Ana Frega (2007); Pueblos y Soberana en la Revolucin Artiguista, E.B.O.
Todo el mundo est en estado de saber que no he perdonado afn por restablecer en esta Banda el sistema sagrado de los pueblos (Archivo Gral. de la Nacin Argentinas) Febrero de 1813 Instrucciones dadas a Toms Garca de Ziga, delegado a Buenos Aires para solucionar el conflicto con Sarratea: Art. 8 La soberana particular de los pueblos ser precisamente declarada y ostentada como dogma y objeto nico de la revolucin3 Abril de 1813, Tres Cruces - Instrucciones del ao XIII que el Congreso dio a sus diputados: Art 4 Como el objeto y el fin del gobierno debe ser conservar la igualdad, libertad y seguridad de los ciudadanos y de los pueblos, cada provincia formar su gobierno bajo estas bases, a ms de Gobierno Supremo de la Nacin. (Archivo Artigas) 1813, Villa de Guadalupe - Proyecto de Constitucin para la Provincia Oriental: Art. 4 - El pueblo de esta provincia tiene, l solo, derecho exclusivo de gobernarse a si mismo como un estado libre, soberano e independiente y desde ahora en adelante ejercitar y gobernar todo poder, jurisdiccin y derecho que no es, o no puede ser en lo sucesivo, delegado a las Provincias Unidas juntas en Congreso. (Archivo Artigas ) 25 de mayo de 1813, Villa de Guadalupe - Fragmento de la Consulta del Cabildo de Villa Guadalupe al Gobierno de la Provincia acerca de la delimitacin de sus competencias
Hallndose este Cabildo con varias dudas; tanto en recaudacin del arrendamiento de propios como igualmente de derechos que corresponden al Alcalde (...) necesita saber de V.S. como ha de obrar segn los puntos siguientes: 1 Debemos saber hasta donde se extiende la autoridad de este cabildo, con separacin de la Comandancia Militar (...) 3 Si el cabildo debe percibir el importe de las tierras que tiene arrendadas. 26 de mayo de 1813, Sala de Gobierno Provincial - Fragmento de la Contestacin del Gobierno Econmico de la Provincia Oriental al Cabildo de Villa Guadalupe (firmado por Bruno Mndez, vicepresidente) En contestacin al oficio de esa Municipalidad del da de ayer: 1 Que los lmites respectivos de una y otra jurisdiccin estn suficientemente indicados en las resoluciones por escrito y de palabra acordadas por este gobierno en diferentes ocasiones (...) Que los vecinos de este territorio, en lo civil pertenecen a la jurisdiccin ordinaria y en las materias del servicio a la Patria a su comandante militar. En suma, en todo aquello que proceda de estos ciudadanos como vecinos, no conocer otra autoridad que la de ese Cabildo (...) 3 Que s por ser patrimonio del Pueblo la renta de sus propios. (Archivo General de la Nacin Archivo General Administrativo)
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Los desafos de la descentralizacin y la participacin ciudadana en el Uruguay

JOS AROCeNA*
Introduccin
Algunas reflexiones como punto de partida
1. La descentralizacin supone revertir el proceso hegemnico-centralis ta e incentivar la conformacin de sociedades locales de base territorial, densas socialmente y dinmicas en su capacidad de generar riqueza. Se trata de restablecer un equilibrio central-local que el centralismo no ha permitido desarrollar. 2. Las instituciones actuales, todava fuertemente centralistas, son un obstculo efectivo al desarrollo en profundidad de lo local. Los procesos de desarrollo local en Amrica Latina son aun muy incipientes y no han tenido el impacto que generan los buenos resultados. Cuando hablamos de casos exitosos, los destacamos, los ponemos en la vidriera y se mencionan una y otra vez en simposios, seminarios, etc. Se trata ms bien de excepciones, frente a una situacin general en la que las sociedades locales sobreviven, asfixiadas por la hegemona centralista. 3. Los procesos de integracin latinoamericanos intentan superar el modelo centralista-balcanizado generado con posterioridad a los procesos independen-
tistas. Pero casi todos ellos sufren los efectos de esa herencia e impulsan la integracin regional desde los aparatos centrales de los Estados nacionales. El Mercosur es un buen ejemplo de este fenmeno. Las negociaciones se han realizado entre los gobiernos centrales y son ellos los que acuerdan protocolos de integracin. El tmido ejemplo de las mercociudades no tiene la envergadura suficiente como para refutar esta afirmacin. 4. Dentro de este panorama latinoamericano, nuestro pas se caracteriza por un fuerte centralismo expresado en las instituciones y anclado en las mentalidades de nuestros conciudadanos. Se puede decir el Uruguay no tiene verdaderos municipios y que la autonoma local no forma parte del sistema de representaciones de los uruguayos. En nuestro pas como en cualquier otra sociedad, no habr una descentralizacin real si al mismo tiempo no se generan procesos de desarrollo local impulsados por un sistema denso de actores a nivel territorial. Si este sistema no existe, las tentativas de descentralizar las instituciones se irn convirtiendo en cscaras vacas. 6. Para resumir estas afirmaciones, debemos constatar que: vivimos en una
* Instituto de Estudios del Desarrollo Regional y Local, Universidad Catlica del Uruguay.
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sociedad centralista, los sistemas locales de actores son dbiles y las mentalidades estn conformadas en esa realidad que desconoce las particularidades. Se puede hacer algo para cambiar esta situacin? 7. Las transformaciones de las estructuras institucionales, sociales, econmicas y culturales son lentas. Cuando se logra hacer frente a estas estructuras para cambiarlas, hay que saber que lo que hacemos hoy tendr efectos societales dentro de 20 o 30 aos. Si realmente fuera as, ya sera un xito. Por eso actualmente nos estamos planteando las transformaciones que pretendemos impulsar. Transformar las instituciones, fortalecer los sistemas de actores y cambiar nuestras pautas culturales son los desafos. Para ello, ser necesaria la movilizacin del Estado, de la sociedad y del sistema de partidos. Los universitarios tenemos la obligacin de apoyar esa movilizacin si queremos que la produccin de conocimiento est puesta al servicio del desarrollo de nuestra sociedad. 10. En este documento se pretende dar algunas pistas para el anlisis de esos desafos fundamentales, de manera de poder desarrollar un debate productivo en un momento de la vida del pas en que se debera lograr consensos bsicos en materia de una construccin institucional ms pertinente. Para ello abordaremos los siguientes temas: 1. Qu es descentralizar? 2. Un poco de historia 3. El funcionamiento del Estado centralista 4. Los riesgos de la descentralizacin 5. Temas relacionados a la descentralizacin 6. Las instituciones locales en Uruguay
Qu es descentralizar?
Vamos a recorrer la historia del centralismo y su crisis, el funcionamiento del Estado centralista y las caractersticas de nuestro rgimen institucional local. Pero antes conviene preguntarse qu significa descentralizar. Cuando se habla de la necesidad de descentralizar, frecuentemente se mezclan distintas acepciones de este trmino y se entablan debates carentes de precisin conceptual.
Definicin de descentralizacin
Comencemos entonces detallar las diversas formas de descentralizacin: La descentralizacin puede ser solamente funcional. Es decir que lo que se descentraliza es nicamente el modo de gestin. Esta forma de descentralizacin es conocida tambin como desconcentracin. En esta primera acepcin del trmino, no se incluye la toma de decisin que permanece centralizada. La descentralizacin puede tambin afectar el sistema de decisiones. En este caso estaremos refirindonos a una forma de descentralizacin poltica. Para que se transformen realmente en la estructura constitucional, los procesos de descentralizacin deben alcanzar este nivel del sistema de decisiones. Finalmente, frecuentemente se menciona la descentralizacin territorial, refirindose a la organizacin descentralizada del territorio. Para que esta forma de descentralizacin sea efectiva, deber abarcar las dimensiones funcional y poltica. En este trabajo, esta acepcin del trmino es la que pretendemos proponer.
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La descentralizacin implica:
Transferencia de responsabilidades y de toma de decisiones desde el gobierno central a las autoridades departamentales y locales. Asignacin de los recursos de una manera ms equitativa y eficiente. Involucramiento de la ciudadana local en el proceso de participacin poltica fortaleciendo as la gobernabilidad democrtica. La descentralizacin como transferencia de responsabilidades, competencias y recursos desde los niveles centrales a los subnacionales puede operar: Como facilitadora de la participacin de la sociedad en los procesos decisorios. Como dinamizadora en las etapas de planificacin y aplicacin de los recursos. Como democratizadora del Estado y de la gestin pblica.
Por qu y para qu descentralizar?

La descentralizacin deber permitir alcanzar mejor las siguientes metas u objetivos: Ganar en eficiencia y eficacia en los procesos de reforma del Estado. Gestin de polticas pblicas ms cercanas a los beneficiarios. Mayores y mejores niveles de articulacin entre municipalidades, gobierno central y organizaciones de la sociedad civil. Dar mayor jerarqua al territorio.
Tejidos sociales densos capaces de absorber las transferencias. Esto supone que existan sociedades relativamente maduras a fin de evitar situaciones de recentralizacin. Bsqueda de consensos amplios ms all de los intereses particulares, mediante el desarrollo de capacidad negociadora. La tendencia de estos procesos debe ser entonces fuertemente inclusiva. Consideracin de la especificidad de los territorios. Este carcter, que vuelve nico a cada territorio, ha sido construido a lo largo del tiempo por las poblaciones que lo habitan. Enfoque complejo e integral, teniendo en cuenta el conjunto de las dimensiones del desarrollo: lo econmico, lo social, lo cultural, lo institucional. Innovacin poltico-institucional. Es condicin necesaria la transformacin de las instituciones que fueron concebidas para un modo centralista de organizacin del territorio.
Un poco de historia
Una larga historia centralista
La historia de Amrica Latina ha estado permanentemente atrave sada por pugnas entre centralistas y descen tralizadores, entre unita rios y federales. En estas confrontaciones, que llegaron a veces hasta la guerra civil, se fueron procesando las actuales estructuras institucionales.4 Por un lado, las tendencias descentralizadoras intentaban articular las Para que la descentralizacin sea real, diferentes regiones de los antiguos vise requiere que se concreten las siguien- rreinatos espao les en grandes Estados tes condiciones: federales, que se construiran sobre la Una efectiva transferencia de recursos. base de una relativa autonoma local.
4 Jos Arocena, Descentralizacin e iniciativa local en Amrica Latina, informe de relatora del Seminario Iniciativas locales de empleo. Experiencias comparadas de los pases de la OCDE y de Amrica Latina, Valencvia, Espaa, enero 1990. Informe publicado por: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Espaa en Coleccin Encuentros, N 13, Madrid, 1992 y por la Generalitat de Valencia en Revista del Trabajo, N12, Valencia, 1990.
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5 Marcela Ternavasio, Reflexin para una reconstruccin histrica del espacio local, Cuadernos del CLAEH, N 51, Montevideo, 1989, p. 85. 6 Alexis de Tocqueville, De la dmoocratie en Amrique, Gallimard, Paris, 1961.
Esta concepcin fue defendida por idelogos, jefes militares y caudillos rura les. Por otro lado, las tendencias unitarias planteaban la necesidad de construir Esta dos fuertemente controlados desde el centro, anulando toda preten sin de autonomas locales y de federacin de Estados. Las elites urbanas de las grandes capi ta les, apoyadas en algunos jefes milita res, fueron las defenso ras de esta concep cin. Es bien conocida la influencia del pensamiento liberal en los intelectuales y dirigentes polticos latinoamericanos del siglo XIX. Tanto los centralistas como los descentralizadores se inspira ron en los postulados propios de las corrientes liberales de la poca. Pero el liberalismo se expresa en cada caso a travs de dos registros diferentes.5 Por un lado, se plantea un orden basado en funciones racionalmente restrin gidas, monopolizadas por un EstadoNacin, de tal manera que la centralizacin del poder poltico se convierte en el garante de las libertades y dere chos individuales. Por otro lado, el liberalismo contractualis ta inspirar una concepcin descentra li zadora que, siguiendo a Tocqueville, parte del supuesto de que la democracia solo es posible en unidades territoriales de pequea escala.6 En cada uno de estos dos registros se producen definicio nes opues tas sobre el rol de las sociedades locales. En el primer caso, los poderes locales tendrn una escasa autonoma de ges tin, desem peando funciones de carcter admi nistrativo. En el segun do caso, las sociedades locales debern disponer de una autono ma suficiente como para constituirse en garantes de una autn
tica democracia. El conflicto entre estos dos registros del liberalismo se fue resolviendo en favor del primero. Paulatinamente las elites urbanas fueron imponiendo el centralismo de los nuevos Esta dosNacin, balcanizando al mismo tiempo el continente. Las instituciones locales asumieron el simple rol de administrado res sin ninguna capacidad de decisin poltica. El concepto de ciudadano era sola mente aplicable a nivel de la nacin; los individuos eran consi derados a nivel local como contribuyentes. Ms all del rgimen adoptado por los diferentes pases (federal o unitario), en los hechos, las ciudades-capi ta les fueron los verdaderos centros de poder. El resultado de estos procesos fue la balcanizacin de Amrica Latina y la implantacin de un modelo de organizacin del territorio que fue anulando toda pretensin de autonoma local. Los Estados latinoamericanos fueron los protagonistas de la construccin nacional, convirtindose en garantes de la unidad poltica y en impulsores de los procesos de desarrollo. Evidente men te este perfil estatal no es idntico en todos los pases y admite sensibles variaciones que pueden llegar a marcar diferen cias impor tantes. Sin embargo, la tendencia a la centralizacin y a la elimi na cin de las autonomas locales parece haber sido una constante en prcticamente todos los pases. En una importante investigacin que estudi varios casos (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela) se concluye: La tradicin centralista en Amrica
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Latina est relacionada con el predominio del Estado sobre la sociedad en la constitu cin y conso lidacin de los Estados-Nacin, y con su rol como agente motor -muchas veces el principal- del desarrollo. El fortaleci miento del Estado central frente a unas clases socia les poco conso lidadas fue en el pasado condicin de la unidad nacional prcti ca mente en todos los pases de la re gin.7
Las reformas de las ltimas dcadas

En varios pases latinoamericanos, se asisti en las ltimas dos dcadas a procesos de cambio que, en un futuro prximo, podrn tener un importante significado. Echemos un vistazo a los cuatro pases del Mercosur. En Argentina, la reforma de la Constitucin de 1994 dio un nuevo impulso al federalismo y defini el establecimiento de funciones, servicios y recursos a cargo de cada nivel territorial. Por un lado la ciudad de Buenos Aires obtiene un rgimen autnomo y la eleccin por sufragio universal de su jefe de gobierno. La ciudad tiene un estatuto especial asimilado a los gobiernos provinciales y municipales. Por otro lado, las municipalidades adems de sus funciones tradicionales, asumen la promocin del desarrollo, del empleo, la proteccin del ambiente, la salud y la educacin, entre otras funciones. El efecto de la reforma ha sido el de una nueva municipalizacin. Sin embargo los gobiernos provinciales concentran muchas competencias que podran ser ejercidas por las municipalidades. Por otro lado, cinco provincias no han
reconocido todava la autonoma de las municipalidades. En las otras, las constituciones provinciales han consagrado el principio de la autonoma municipal. En Brasil, la Constitucin de 1988 constituye una importante tentativa de descentralizacin. Ella ha sido el resultado de procesos histricos, de luchas polticas contra las dictaduras y los centralismos dominantes. Esta Constitucin expresa la vocacin descentralizadora de Brasil, ms importante que la de los otros pases latinoamericanos. La Constitucin otorga a las municipalidades autonoma poltica, administrativa y financiera y las considera como el tercer nivel de la Federacin. En Paraguay, en 1990, la ley electoral permite elegir los alcaldes en elecciones directas. En 1992, la Convencin Nacional Constituyente consagra al Estado como una Repblica Unitaria y Descentralizada, creando as los gobiernos departamentales. Esta Constitucin y la ley electoral de 1996 establecen tambin el carcter electivo de los gobiernos departamentales y municipales. Esto debe ser considerado un progreso importante en relacin a la Constitucin de 1967. El territorio queda entonces dividido en 17 departamentos, ms la ciudad de Asuncin, poltica y administrativamente autnoma. En Uruguay, la reforma de la Constitucin de 1996 avanza en definiciones descentralizadoras en el marco de la reforma del Estado. Tal vez el cambio ms notable es la aparicin en la Constitucin de la materia municipal distinguida de la materia departamental. En un pas como Uruguay con solo dos niveles de gobier-
7 Jordi Borja, Fernando Caldern, Mara Grossi, Susana Pealva, Descentralizacin y democracia. Gobiernos locales en Amrica Latina, CLACSO-SURCEUMT, Buenos Aires, Santiago de Chile, Barcelona, 1989.
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8 Jos Arocena, Las municipalidades uruguayas... art.cit., 9 Marsiglia J., Pintos G., Gallicchio E., op.cit.
no democrticamente electos -el central y el departamental- esta reforma tiene un importante significado. Sin embargo, estos nuevos aspectos de la Constitucin no se han concretado en leyes que aporten el marco reglamentario necesario para aplicarlos. Tambin se ha institucionalizado el Congreso de Intendentes y la descentralizacin adquiri rango constitucional. Hay que mencionar asimismo la descentralizacin llevada adelante por la Intendencia de Montevideo, que desde hace unos 16 aos se ha desconcentrado parcialmente y ha creado 18 distritos con autoridades delegadas. Los otros pases de Amrica Latina Colombia, Bolivia, Chile, Venezuela, entre otros- vivieron tambin procesos de reformas institucionales en los aos 80 y 90. Algunos han continuado en esa lnea reformista. Como consecuencia de estos cambios, los municipios latinoamericanos, en las ltimas dos dcadas, han comenzado un lento proceso de transformacin que muestra nuevas funciones y nuevos roles.8 Al cuidado y mantenimiento de la ciudad se han agregado polticas sociales y polticas de desarrollo econmico. Este comienzo de cambio lleva a los gobiernos municipales a buscar alianzas, a situarse en un escenario ms amplio y a plantearse el desarrollo de relaciones ms all de las fronteras. En el caso uruguayo, las intendencias departamentales han asumido estas nuevas funciones. Ante la inexistencia de verdaderos municipios, las ciudades que no son capitales de departamento, no han vivido estos procesos de nueva
municipalizacin que se ha desarrollado en el resto de Amrica Latina. Estas seales estn indicando que la hegemona absoluta de las instancias centrales estara comenzando a ceder, o al menos, que se estara ante el comienzo de una nueva relacin central-local.
Los lmites de las reformas

Resumimos rpidamente ms arriba las reformas en los pases del Mercosur. Es necesario sealar los lmites de esas reformas. En el trabajo que hemos citado se abordan estas limitaciones. Los cuatro pases del Mercosur, ms all de su rgimen de gobierno federal o unitario, son parte de la herencia histrica del centralismo latinoamericano. Las reformas estn aun en una etapa de escasa concrecin. No se han aprobado leyes que permitan llevar a la prctica los principios asentados en las reformas constitucionales. La opcin por la descentralizacin en el marco de los procesos de reforma y modernizacin del estado no ha contado con una visin integral y prospectiva. Se inician determinados cambios que no se continan y quedan muchas veces supeditados a los vaivenes poltico-electorales. Existe una tnica descentralizadora en las reformas, pero stas deberan permear con ms nfasis las polticas pblicas. 9 Por otro lado, las transformaciones mencionadas son tambin un desafo a la capacidad de gestin de los gobiernos provinciales, departamentales y municipales, que no siempre estn preparados para gestionar procesos de descentralizacin territorial. En este aspecto, el
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dficit es muy importante. Los procesos no admi tiendo ninguna iniciativa genede descentralizacin son muy complejos rada fuera de su mbito centrali zado de y exigen un alto grado de coordinacin decisin. entre los diferentes escalones territoriaEl centralismo y la debilidad les. Lo que sucede con frecuencia es la reproduccin hacia las periferias locales de los municipios del centralismo del gobierno nacional. La consecuencia evidente de estos antecedentes histricos es la debilidad El funcionamiento del de las instituciones locales latinoameriestado centralista canas, principal mente de los municipios de ciudades medias y pequeas. Este rasLa lgica vertical-sectorial go de la realidad latinoamericana es de gran importan cia cuando se intenta una Como funciona el Estado centralizacomparacin con los pases europeos, do en relacin a sus perife rias? Cual es cuyas antiguas tradiciones se expresan la lgica de accin imperante en este tipo en instituciones locales recono cidas y de Estado? En otras palabras, cmo pueconsolidadas. En Amrica Latina, ms de definirse el modo de funcio namiento all de las diferen cias entre los distintos del sistema poltico-administrativo cuanpa ses, numerosos indicadores muestran do el modelo organizacional obedece a institucio nes locales dbiles y con poca una racio nalidad centralista? capacidad de incidencia en la vida de la La lgica dominante en un sistema comuni dad. poltico-administrativo centralista pueEn lo que se refiere al modo de funde ser calificada como vertical-sectocionamiento y de ges tin, los municipios rial. El sistema se estructura en base a carecen en general de la informacin y sectores especializados en las distintas de los medios necesarios para cumplir reas del quehacer poltico-administraeficazmente con su misin. En la mativo. As la Admi nistracin Central est yora de los casos, no existen oficinas formada por ministerios, que funciona de organizacin y mtodos, quedando cada uno segn su racionalidad espectodo librado a la reproduccin de hfica, exten diendo a lo largo y a lo ancho bitos y costumbres incuestiona dos. Se de todo el territorio nacional una accin repiten as las funciones tradi cionales uniforme. En el caso de los pases con del municipio, sin posibilidades de intergimen federal, esta lgica se reprodurrogarse sobre la adaptacin a nuevos ce tambin al interior de cada estado o requeri mientos. En la gestin cotidiana, provincia. no se integra la dimensin coope racin Lo caracterstico de un sistema cenintermunicipal, perdien do as oportunitralista es el dominio absolu to de este dades y recursos que podran utilizarse modo nico de administrar la cosa pblien mbitos de inters comn a varios ca. Cada sector desarro lla un verdadero municipios. monopolio en el rea de su compe ten cia,
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En lo referente a los recursos humanos y a las polticas de personal, en la mayora de los casos no existe una carrera atractiva, las remuneraciones son bajas, y no se estimula el rendimiento y la competencia. No existen polticas de formacin o de capacitacin orientadas al mejoramiento de los agentes municipales. El personal administrativo carece frecuentemente de la ms elemental formacin. Los criterios de seleccin y reclutamiento estn fuertemente influi dos por polticas clien telistas. Los municipios carecen de recursos financieros y econmi cos suficientes debido a la centralizacin de la recaudacin por parte del Estado. La demanda de subsidios consiguiente genera una relacin de dependencia. La utilizacin de los escasos recursos se emplea en salarios, dedicando una parte menor al mantenimiento de maquinaria obsoleta. El porcentaje destinado a inversiones es en general insig nificante. Los procesos de desarrollo urbano escapan al control de las autoridades municipales, generndose situaciones de irra cionalidad difci les de corregir a posteriori. En la mayora de los casos, no existen planes reguladores y la legislacin que establece la utiliza cin del suelo no se adapta a las exigencias del crecimiento urbano. Tambin se presentan importantes deficiencias en la prestacin de los servicios urbanos caractersticos de los municipios, generndo se as situaciones intolerables para las comunidades locales, principal mente los que cuentan con menores recursos. Las reivindicaciones co rrespondientes de las asociaciones
de vecinos encuentran fre cuentemente grandes dificultades para ser tomadas en considera cin. Los municipios latinoamericanos tienen grandes dificulta des para percibir la posibilidad de ejercer un nuevo rol frente a los desafos del desarrollo. Salvo excepciones, no cuentan con equipos tcnicos capaces de proponer y llevar adelante iniciativas concerta das de desarrollo. Frecuentemen te, los municipios son uno de los principales empleadores de la locali dad, pero no desarrollan polti cas tendientes a la creacin de fuentes de empleo. El predominio de las tendencias histricas centralistas ha tenido entonces como efecto la conformacin de un rgimen local dbil, con dificultades para constituirse en instancia funda mental del funcionamiento democrtico. Una de las consecuencias de esta situacin es la frecuente confusin de competencias a nivel local entre los municipios, los gobiernos provinciales y el Estado cen tral. Ello conduce a superposiciones, estancamien tos y bloqueos que repercuten negativamente en la vida de las comunidades locales. Este rpido diagnstico sobre la debilidad de las institu ciones locales admite excepciones. En algunos casos, un conjunto de circunstancias ha permitido cierto desarrollo de las instituciones locales, como ocurre con ciertas ciudades, que por su tamao (ms de 500.00 0 habitantes), han logrado recursos relativa mente importantes y que, al no ser ciudades capitales, han tenido mayores posibilidades de desarro llo autnomo. Lgicamen te,
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la utilizacin de estos recursos en favor del fortaleci miento institu cional local ha dependido de la orienta cin y de la capacidad de los gobernantes locales. Pero si suponemos la existencia de una orienta cin que procura invertir esos recur sos en mejorar la institucin, existe un tipo de ciudad que tiende a constituir una excepcin a la regla de la debilidad municipal. En los casos de las ciudades capitales, existen los recur sos pero la cercana con los rganos del gobierno nacional disminuye el perfil autnomo de la municipalidad. Si ambas son admi nistradas por el mismo partido poltico, el nivel nacional ser privilegiado sobre el local. Si deben cohabitar gobernantes de partidos diferentes, es posible que el gobierno municipal logre una mayor visibilidad. Otros casos que pueden catalogarse como excepcionales son aquellos que han logrado un cambio en el funcionamiento munici pal debido a la implantacin de mecanismos participativos. Se trata por lo general de equipos de responsables locales que han desarro llado una estrategia tendiente a implicar a las pobla ciones en el tratamiento de los problemas y en sus eventuales soluciones. Se busca de esta forma fortalecer la institucin local apelando ms a la sociedad civil que a reformas polticoinstitucionales.
Las caractersticas de ese modelo derivadas de la existencia de un Estado central omnipresente, unificador de las diversidades y garante de la unidad nacional, son aplicables a muchos pases latinoamerica nos. El anlisis de Gremion del notable local como pieza clave del sistema centralizado, permite entender una forma de articulacin central-local que explica el funcionamiento del modelo durante tantas dcadas. En Amrica Latina, este modo de organizacin social y de desarrollo comenz a mostrar los signos de una fuerte crisis en la dcada de los setenta. Hacia adentro de cada pas, los Estados iniciaron un proceso de debilita miento, los planteos de priva tizacin se fueron afirmando; las regiones, las provincias, las sociedades locales, reivindicaron sus respectivas autonomas. Se generalizaron los debates sobre descen tralizacin y se llevaron adelante algunas reformas significa ti vas. Hemos visto antes que en Amrica Latina ha habido en los ltimos aos una tendencia reformista en materia de de centralizacindescentralizacin. Estos hechos estn mostran do una progresiva toma de con ciencia de la necesidad de forta lecer las instituciones locales.
Crisis de la identidad local

La crisis del modelo balcanizadocentralista trajo consigo una profunda crisis de identidad local. Pierre Gremion describe la crisis del rol del notable local y sus efectos sobre el funciona miento del sistema: El notable local introduca un cierto ajuste entre las direc tivas centrales y las
Crisis de la mecnica institucional centralista

Analizando la sociedad francesa, Pierre Gremion, en su libro sobre el Poder perifrico, describe el modelo centrali zado que llama modelo republicano10.
10 Pierre Gremion, Le pouvoir priphrique, Bureaucrates et notables dans le systme politique franais, du Seuil, Paris, 1976.
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11 Pierre Gremioin, Rgionalisation, rgionalisme, municipalisation, sous la cinquime Rpublique, Le Dbat, N 16, Paris, diciembre 1981. 12 Jos Arocena, Le dveloppement par linitiative locale...,op.cit., p.74.
una expresin poltica propia. Es el pasaje de lo cultural a lo poltico. Es evidente que esta va, al menos en forma mayoritaria, no ha sido adoptada (existen algunos movimientos de resistencia localista minorita rios). En cambio, todo parece indicar que el proceso de constitucin de actores propio del segundo camino est en plena expansin. Se trata del pasaje de lo cultural a lo socioeconmico. En este proceso, se intenta superar la crisis del modelo centralizador gracias a una accin permanente de articulacin entre identidad y desarrollo.12 La crisis del modelo de Estado centralizador y la desarti cula cin que produjo entre la comunidad local y el Estado central, tendera entonces a buscar una solucin en los proce sos modernizado res enraizados en las sociedades locales. Estos procesos estn compuestos de una bsqueda identitaria, en la cual se articula el pasado y el futuro, lo local y lo global, la identidad y el desarrollo. Individuos y grupos hasta ahora fuera del juego centrali zador del notable local se vuelven actores portadores del pasado colecti vo y de las esperanzas de desarrollo. Ellos se inspi ran en la histo ria local, pero se proyectan hacia el porvenir; analizan las tradi cio nes, pero no temen cuestionar las ideas recibidas. Estos nuevos actores recuperan para la concien cia colec tiva el saber acumulado, pero son capaces de proponer la apertura a nuevas formas de desarro La eleccin del primer camino se hu- llo. Son actores enraizados en la historios a la biera manifestado en la multiplicacin ria, pero son tambin contra cia y al peso del orden insti tuido. de acciones culturales y en la aparicin iner en escena de movimientos localistas con especificidades cultura les y polti cas locales. Integracin nacio nal, modernizacin y diversidades locales son tomadas en considera cin en forma conjunta. Si existe un poder perifrico, existen tambin sociedades locales cuya identidad reposa sobre todo en la fragmentacin mantenida por el sistema poltico-administrativo. 11 La crisis del modelo produce la desarticu lacin entre el Estado central y las diversidades locales. Los engranajes locales del poder central comienzan a funcionar de manera imperfecta o simplemente no funcionan ms. La fragmentacin caracterizada como funcional al sistema centra lizado, gracias al rol mediador del notable local, se vuelve atomizacin pura. Las sociedades locales no encuentran ms los mecanismos que les permiten existir como tales y al mismo tiempo beneficiarse de la centralizacin. Es entonces que comienza a plantearse el problema de la identi dad local, como consecuencia de la crisis del modelo centrali zador. La superacin de la crisis identitaria cuenta con dos caminos posi bles: desarrollar un discurso de defensa de la identidad y llamar a la resistencia contra el Estado programador y centralizador, en nombre de una suerte de nacionalismo local; buscar en la historia colectiva elementos constitutivos de identi dad capaces de impulsar otro modo de organizacin social y de desarrollo.
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Los riesgos de la descentralizacin

La crisis del centralismo tradicional puede llevarnos a caer en la trampa de querer una descentralizacin a cualquier precio. Es cierto que el centralismo tradicional de los Esta dos latinoamericanos aparece hoy puesto en cuestin. La descen traliza cin permitira la ampliacin de los derechos y liberta des, una progresiva incorpora cin de los sectores excluidos o marginales a las instituciones representativas y un mayor control y participacin populares en la actuacin de las Admi nistraciones pblicas13. De alguna manera, se vuelve a las tesis sobre la democracia de Tocquevi lle en las que existe una relacin estrecha entre autonomas loca les, libertades indivi duales y 14 capacidad de cambio. Ahora bien, no todo es unanimidad en torno a este tema de la descentralizacin. Despus de un perodo en el que las propuestas descentra liza doras aparecan como indiscutiblemente portadoras de mensa jes de democratizacin y desarrollo, se han elevado algunas voces para prevenir los efectos perversos o los posibles peligros de la descentraliza cin.15 Por un lado, los procesos descentralizadores no tendran otro efecto que abrir aun ms las puertas a la pe netracin del gran capital multinacional, frente al cual las sociedades locales no seran capaces de oponer mecanismos de defensa del inters local. Por otro lado, sera totalmente ingenuo creer en los efectos igualitarios de las polti cas descentralizadoras; sucedera ms bien lo contrario, estas polticas
no haran ms que aumentar las desigualdades entre los grupos y las regiones, al suprimir mecanismos centrales de compensa cin. Finalmente, al aumentar las autonomas locales, la descentralizacin producira un efecto de explosin de la sociedad y del Estado; el debilitamiento del control central traera aparejada la constitucin de un poder local arbitrario, frente al cual, el ciuda dano no tendra posibilidades de defen sa. Existen tambin otras observaciones crticas de naturaleza distinta, que se refieren fundamentalmente a los intereses que estaran jugando tras las polticas descentralizadoras16. Cons ta tar que ciertos organismos internacionales, algunos gobiernos de los pases centrales, as como los voceros del pensamiento neolibe ral se han vuelto entusiastas partidarios de la descentralizacin, estara mostrando que estas polticas no benefician precisamente a las partes ms dbiles del siste ma. El hecho de que prestigiosos autores hayan desarrollado estas y otras tesis que ponen en guardia contra los procesos descentraliza dores, es suficientemente importante como para tratar de llevar adelante un esfuerzo de reflexin que permita situar esta temtica en trminos tales que el debate se vuelva posible y til. Decamos al comienzo que si no cumplen un determinado nmero de condiciones, los procesos de descentralizacin corren el riesgo de volverse procesos recentralizadores. El riesgo existe. Pero no se trata de anular toda tentativa descentralizadora porque pueda tener efectos no deseados. Las sociedades que logran
13 Jordi Borja, Manual de gestin municipal democrtica, Instituto de Estudios de Administracin Local, MadridBarcelona, 1987, p. 27. 14 Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique ,,, p. 111 y ss. 15 Carlos de Mattos, La descentralizacin una nueva panacea para impulsar el desarrollo local?, Cuadernos del CLAEH, N 51, Montevideo, 1989/ / ILPS, Santiago de Chile, 1989/ Revista Interamericana de Planificacin, Antigua, Guatemala, 1990. 16 Jos Luis Coraggio, Poder local, poder popular, Cuadernos del CLAEH, n 45/46, Montevideo, 1988.
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acercar la decisin al ciudadano, que mejoran los mecanismos de participacin, que generan procesos de integracin regional, obtienen buenos resultados del proceso de descentralizacin.
Temas relacionados a la descentralizacin

Descentralizacin, democratizacin y participacin
Los procesos de redemocratizacin que viven muchos pases latinoamericanos han puesto de relieve la problemtica de la parti cipacin ciudadana en los sistemas de decisin que se van constru yendo. El perfeccionamiento de estos sistemas supone la mayor proxi midad posible entre las instancias de decisin y el ciudadano. En este sentido, los procesos descentralizadores deberan consti tuir una herramienta de inmenso valor puesta al servicio de una democra cia ms participativa. Los autoritarismos dominantes en Amrica Latina han tenido un doble efecto sobre la problemtica de la descentrali zacin y la participacin. Por un lado, buena parte de las poblaciones latinoamericanas no reclaman tanto participacin en el sistema de decisiones, como satisfaccin de las necesidades mnimas. Se espera ms de un supuesto mesas que aportara las soluciones indispensa bles, que de la generacin de mecanis mos participativos visualizados a veces como espejismos inven tados por los dirigentes para no hacer frente a los verdaderos proble mas. Pero por otro lado, la clausura durante las dictaduras de las vas tradiciona-
les de participacin (partidos polticos, sindi catos, etc.) provoc la emergencia de nuevos canales para la expre sin de numerosas reivindicaciones. Algunas de estas demandas fueron de naturaleza econmica frente a la degradacin del nivel de vida, pero tambin hubo reclamos de participacin sociopoltica y afirmacin de ciertos valores como la solida ridad, la libertad o la justicia. Hay entonces una doble realidad: existe una poblacin que no demanda tanto participar como obtener respuestas a sus necesida des inmediatas, pero tambin han emergido ciertos sectores que hicieron la expe riencia de la participacin y quieren consolidarla. Frente a esta situacin, las propuestas de descentraliza cin difieren en sus planteos sobre participacin. Por un lado, se han privile giado los mecanis mos de participacin organizada en movimien tos y asociaciones, que se expresan bajo la forma de movilizaciones, asambleas de vecinos y otras instancias similares. Esta mecnica de la partici pacin permite la accin de minoras activas que encuentran as la manera de incidir en los sistemas de decisiones. Se trata de esos sectores que accedieron a la experiencia de la participacin y que exigen procesos de descentralizacin para consolidar estructuras ms abiertas y permeables a su influencia. Esta propuesta de mecanismos participativos no satisface a todos. En muchos casos, se busca mejorar cualitativa mente los mecanismos de la democracia representa tiva, de manera que se conviertan en instrumentos de una participa cin ms
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amplia del conjunto de los ciudadanos. La descentralizacin es necesaria porque deben existir organismos que representen al ciudadano hasta en los niveles ms micro. La participacin entonces debe cana lizarse en primer lugar a travs de los propios mecanismos de la democracia representativa, intentando perfeccionarlos para que sean efec tivamente participati vos. Para esta concepcin de la participacin, las formas de democracia directa basa das en asambleas tienen un relativo valor, dada su gene ralmen te escasa representatividad. La relacin entre descentralizacin, participacin y democracia suscita entonces posiciones sensiblemente diferentes. En ambos casos, la descentralizacin ser un ins trumento para aumentar el peso de lo local en el sistema de decisiones. En ambos casos, se reconocen las limitaciones, las barreras y los bloqueos originados en estructuras poltico-administrativas centralizadas. Pero cada una de estas dos posiciones defiende una concepcin diferente de democra cia y por consiguiente de participacin.
Descentralizacin e integracin supra-nacional

Amrica Latina vive desde hace al menos dos dcadas una bsqueda tendiente a crear y consolidar procesos de integracin supra-nacional. Ha ido madurando la idea de una progresiva inte gracin econmica y social de los pases latinoamericanos. Hoy asistimos a la concrecin de mercados comunes sub-conti nenta les, uniendo nacio nes grandes y pequeas, en un esfuerzo por superar el modelo
balca nizado heredado de la poca de la independencia. Tiene alguna relacin este proceso con el avance de las reformas descentralizado ras? Afirmamos en pginas anteriores que el modelo de organiza cin territorial latinoamericano puede ser definido como bal canizado-centralista. Estos dos componentes del modelo son totalmente complementarios. El triunfo de las tesis centralis tas multiplic el nmero de centros que, como tales, no quisieron quedar sometidos a otros centros. Cada uno proclam su independencia, dividiendo as Amrica Latina en un hetero gneo conjunto de centros. Unos lograron (o simplemente heredaron) un territorio considera ble que controlaron desde una ciudad-capital, otros debieron conten tarse con pequeos pases, cuya viabilidad social y econmica es a veces cuestionada. Frecuentemente se ha sostenido la idea de que la balcani zacin de Amrica Latina se debi a una suerte de estrategia ms o menos maquiavlica de las poten cias domi nantes en la poca de la indepen dencia. Sin entrar en un debate que supera los objetivos de este trabajo, es necesario recordar que las clases dirigentes urbanas y sus pretensio nes hegem nicas, tuvieron una decisiva incidencia en el proceso de balcaniza cin. Estos sectores acentuaron las tendencias separatistas desarrollando un discurso de defensa de los diferentes cen tros a los que pertenecan. As fracasaron los diferentes inten tos de federacin como el de Amrica Central, el de la Gran Colom bia, el de las Provincias Unidas del Ro de la Plata.
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17 Carlos Uriarte, Notas sobre autoridades locales y descentralizacin territorial. Propuesta de descentralizacin y desarrollo local La Paloma
As como balcanizacin y centralismo son dos procesos comple mentarios, el camino de la integracin solo ser posible a partir de una descentralizacin efectiva. El proceso de integracin no est constituido por la unin de Estados centra les. Si as fuera, rpida mente se encontraran los lmites generados por las tendencias hegemnicas de cada una de las partes. La integracin supra-nacional necesita de actores no centrales que comiencen una intensa relacin de intercambio entre ellos, sin pasar por el centro. En los pases que forman parte de procesos de integracin, debera haber un mayor desarrollo de rela ciones entre cmaras empresariales locales, entre gobiernos munici pales, entre asociaciones de diverso tipo, entre empresas de un mismo rubro. Obviamente, para que estos intercambios aumenten y mejoren en calidad tendrn que acelerarse las reformas descentraliza doras que liberen ms aun la iniciativa local y estimulen la participacin de actores locales en las diferentes instancias del proceso de inte gracin supra-nacional. La integracin real no se har desde los escritorios gubernamentales, nicamente ser una realidad si el conjunto de la sociedad la asume como una posibilidad de desarrollo. Para que esto suceda ser necesario revertir el proceso hegemnico-centralis ta que produjo la balcaniza cin.
a la cienciasin instituciones comunales una nacin puede darse un gobierno libre, pero no tiene el espritu de la libertad. (Alexis de Tocqueville, De la democracia en Amrica, Gallimard, Paris, p. 112 y 113)
La realidad uruguaya
Uruguay es uno de los pocos pases en el mundo que tiene nicamente dos niveles territoriales sometidos al sufragio popular: el nivel central y el nivel departamental. Falta un tercer nivel que en general es reconocido como el nivel municipal y que en Uruguay est expresado por las juntas locales. Existen tres tipos de Juntas Locales: comunes, de gestin ampliada o autnoma no electivas autnomas que han sido declaradas electivas
Juntas Locales Comunes Las Juntas Locales Comunes tienen las atribuciones del art. 57 de la Ley 9.515 (excepto el ordinal 12). De este artculo surge que se encuentran sometidas a jerarqua del Intendente. En la medida en que sus miembros son nombrados por el Intendente Municipal y destituidos por la Junta Departamental, y carecen de personera jurdica, son organismos centralizados, con respecto a los cuales se puede delegar atribuciones o desconcentrar.17 Caractersticas de las juntas locales Las instituciones comunes: locales en Uruguay Son organismos centralizados a los que se puede delegar atribuciones. Las instituciones comunales son a la El intendente las designa y controla. libertad lo que las escuelas primarias son
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los (Leyes 16.494, de 16/06/xx y 16.521, de Dan cuenta del empleo de fondos. Se puede recurrir por la va jerrquica. 5/09/1994, respectivamente).19 Caractersticas de las juntas autno Destitucin de sus miembros sin expresin de causa. mas y electivas: Juntas Locales de gestin ampliada o Son organismos con un mayor grado de descentralizacin. autnomas no electivas Las Autoridades Locales de gestin No estn sometidas a jerarquas. ampliada, descentralizadas, son las de Tienen autonoma poltica. Santa Luca, Las Piedras y Pando (Ley Tienen relativa autonoma administrativo-financiera. 9.693, del 15/09/1937); Sarand del Y (Ley Desplazan al intendente en las facul10.016 del 21/04/1941); Villa Sarand (Ley tades transferidas. 10.087, del 03/12/1941). Estas han sido declaradas autnomas por esas leyes, con- Designan secretario administrativo. firindoles dentro de su jurisdiccin las El presidente es el primer titular de la lista ms votada. atribuciones previstas en los art. 35 y 36 El presidente la representa y ejecuta de la Ley 9.515, pero sin perjuicio de la resoluciones. vigilancia y fiscalizacin de las Intenden Puede requerir el auxilio de fuerza cias sobre las juntas Locales.18 pblica. Caractersticas de las Juntas Locales de El destino del 70% de las rentas van a gestin ampliada: las necesidades de la localidad. Son organismos descentralizados y declarados autnomos. La ley de creacin Ediles locales tienen idnticas responsabilidades que ediles departamentales. establece la ampliacin de competencias. Estn bajo la vigilancia y fiscalizacin de las intendencias. La intendencia deber disponer el 70% de las rentas que se produzcan dentro de la jurisdiccin de las Juntas Locales Autnomas para los servicios y necesidades de las localidades en que ellas acten.
La Junta Local de Rio Branco tiene un rgimen real de autonoma; todas las otras, incluso las otras dos electivas de San Carlos y de Bella Unin, tienen su autonoma recortada por la autoridad departamental. En el caso de las dos ltimas, el recorte de la autonoma se refiere a la designacin de los funcionarios, que Juntas Locales autnomas y electivas permanece como potestad del intendenLa Ley 12.809 de 13/12/1960, declara te departamental. En todos los dems autnoma y elegible a la Junta Local de aspectos, las tres juntas autnomas y Ro Branco, a los efectos del art. 288 de la electivas tienen idnticas prerrogativas. Constitucin, sin sujetarla a la vigilancia y fiscalizacin del Intendente, y le otorga Heterogeneidad del tercer nivel las facultades de gestin previstas en los de gestin territorial arts. 35, 36 y 37 de la Ley 9.515. En 1994 En el nivel local, nuestra realidad insse declararon autnomas y electivas las titucional es diversa y se ha ido constiJuntas Locales de Bella Unin y San Cartuyendo en base a impulsos legislativos
18 Carlos Uriarte, op.cit. 19 Carlos Uriarte, op.cit.
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coyunturales. El hecho mismo de convivir al menos tres formas de juntas locales: las comunes, las de gestin ampliada y las autnomas y electivas, genera una heterogeneidad inconveniente en la participacin ciudadana a nivel local. Hay ciudadanos locales de primera, de segunda y de tercera clase. A esto hay que agregar que las ms numerosas son las juntas locales llamadas comunes, que no tienen la legitimidad que otorga el sufragio universal. Es relativamente frecuente que estas juntas locales sean integradas durante todo un perodo de gobierno. En estos casos, lo local es gestionado por el secretario administrativo de la junta, que es un funcionario rentado por la intendencia. En nuestros estudios de casos sobre procesos de desarrollo local, ha sido una constante la ausencia de las juntas locales comunes en el escenario de las iniciativas locales. Esta ausencia es compensada por la sociedad civil como protagonista principal de las acciones llevadas adelante a nivel local. Cuando es necesario apelar al Estado, se busca directamente la relacin con el intendente departamental, ignorando muchas veces la existencia de las juntas locales. Se puede decir de manera pertinente que Uruguay no tiene un sistema de instituciones locales igual para todos sus habitantes y que sus ciudadanos se ven privados de la forma primaria de organizacin de la polis: la comuna. Estrictamente hablando en Uruguay, no existen comunas, no existe la institucin municipal electa por sufragio universal.
La materia municipal en la constitucin reformada

La actual Constitucin Nacional reformada en 1996, en su artculo 262, crea la materia municipal distinguindola a texto expreso de la materia departamental: La ley establecer la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales as como los poderes jurdicos de sus rganos Por otro lado, la actual Constitucin, en su artculo 287, abre la posibilidad de que las autoridades locales sean unipersonales o pluripersonales. Del mismo modo que para el artculo citado anteriormente, en este caso se encomienda a la ley todo lo relacionado a la forma de integracin de estas autoridades. Hubo un comienzo de debate legislativo poco despus de aprobada la reforma constitucional, pero tampoco se legisl sobre la forma de integracin de las autoridades locales. En cuanto a su forma de eleccin, salvo en el caso de las Juntas Locales Autnomas y Electivas, en todos los dems casos la integracin de la autoridad local depende de la voluntad del gobernante departamental Es clara la voluntad del constituyente: la materia departamental no es la materia municipal. Encomienda a la ley establecer esa distincin, delimitando sus cometidos respectivos. Lamentablemente, hasta el momento no se ha legislado en tal sentido. El proyecto de ley que est a estudio del Parlamento es la primera iniciativa que tiende a corregir esta omisin. En lo referente a este proyecto, hay que destacar la necesidad de una legisla-
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cin que enmarque el proceso de creacin del tercer nivel territorial. Ms all del resultado del debate parlamentario y de las modificaciones que se introduzcan al proyecto, la ley que sea finalmente aprobada llenar el vaco existente actualmente en esta materia. Quisiera desde ya plantear una observacin que me parece importante en relacin a nuestra tradicin poltica nacional. Sera necesario corregir la incongruencia de un rgimen presidencialista que separa poder ejecutivo y poder legislativo tanto a nivel central como departamental, pero que en el nivel local propone un legislativo cuyo presidente tendra la funcin ejecutiva. Esto se parece ms a los regmenes parlamentarios principalmente europeos. Teniendo en cuenta nuestra cultura poltica muy marcada por el presidencialismo, en este tercer nivel territorial sera conveniente mantener la diferencia entre un ejecutivo local (el alcalde) y un rgano de contralor (la junta).
Hacia una democracia municipal

La Constitucin Nacional posterior a la Reforma de 1996 no deja dudas sobre la necesidad de generar en nuestro pas ese tercer nivel que permitir el desarrollo de una autntica democracia local. En primer lugar, se distingue la materia municipal de la materia departamental y en segundo lugar se deja abierta al legislador la tarea de decidir la forma de integracin de las instituciones locales. Una reforma del rgimen local debera extender el estatuto autnomo y electivo a todo el pas. Esta sera la nica mane-
ra de organizar mejor y de profundizar nuestro sistema democrtico-representativo de gobierno. Se generara as un sistema nico para todo el pas que otorgue a todos los ciudadanos por igual, la posibilidad de participar en el destino de sus comunidades. Cuando en eventos internacionales se compara nuestro rgimen local con otros, debemos reconocer la omisin que caracteriza nuestro sistema institucional en lo referente a este nivel territorial. Profundizar nuestra democracia significa lograr mecanismos de participacin poltica en todos los niveles territoriales. En nuestro caso, existe un debe importante en lo que se refiere a la participacin en los asuntos locales que deberan ser gestionados por comunas. Es el nivel en el que se expresa el ciudadano en su quehacer cotidiano, se trata del primer nivel de organizacin de la polis, el de los vecinos, de los que comparten un determinado territorio. Organizar mejor y profundizar nuestros mecanismos de participacin democrtica pasa por crear instituciones locales fuertes, reconocidas y legitimadas por el sufragio. Cada rincn del pas debe poder elegir una persona (alcalde) y un organismo (junta) que represente la opinin mayoritaria de esa comunidad especfica. Cada rincn del pas debe tener la posibilidad de disponer al menos de una parte de los recursos generados en el territorio. Esto estimular comportamientos responsables y terminar con la tendencia a todo esperarlo de la asistencia del Estado central o departamental.
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Relatora del Seminario Regin Este
El estado del proceso de descentralizacin

MeLO, CeRRO LARGO, 16 de NOVIemBRe de 2007. SHARON ReCALde*
en el proceso de reforma del Estado y luego la opinin de los integrantes de Este documento presenta la Relatora las distintas mesas. del seminario Regin Este El estado del proceso de descentralizacin, realizado Participantes en Melo, Cerro Largo el da 16 de noviemParticiparon 39 personas: representanbre de 2007, organizado por el Programa tes de los departamentos de Cerro Largo, ART del Programa de las Naciones UniMaldonado, Rivera, Rocha, Tacuaremb das para el Desarrollo, OPP, el Congreso y Treinta y Tres, tcnicos de los gobiernos Nacional de Intendentes, AECID, PNUD, locales, ediles departamentales, coordiUNFPA, UNIFEM. El mismo consiste en la nador de juntas locales, organizaciones sistematizacin de las ideas, experiencias sociales, agencia de desarrollo, intey sugerencias surgidas de las numerosas grantes del Programa ART, legisladores intervenciones realizadas en la jornada. nacionales. Se sintetizan los contenidos de cada ponencia y al final de este documento se Objetivos realiza un punteo de las principales ideas El objetivo principal del seminario recogidas de toda la jornada. Este seminario se realiza en el marco fue debatir sobre los contenidos de este de la propuesta de Ley de Descentrali- borrador de Anteproyecto de Ley, para zacin, elaborada por el gobierno na- aportar a su proceso de discusin y procional, con el fin de aportar elementos mulgacin. para una mejor apropiacin del proceso Apertura descentralizador por parte de todos los La mesa de apertura estuvo conforactores. Con este fin, el seminario se articula en diferentes paneles que incluyen mada por Ambrosio Barreiro, Intendente el gobierno nacional, los gobiernos de- de Cerro Largo y Presidente del Congrepartamentales, actores sociales y priva- so Nacional de Intendentes, Washington Batista, Director de cooperacin internados y comentarios de expertos. Los contenidos de las ponencias ten- cional de la oficina de Planeamiento y dieron primero a enmarcar la temtica Presupuesto, Enrique Gallicchio, Coordi-
Presentacin
* Arquitecta, Mag. en Ordenamiento Territorial. Docente de la UDELAR.
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nador del Programa de Desarrollo Local ART Uruguay, PNUD y Martn Fitipaldi, Representante de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional. Ambrosio Barreiro enmarc el seminario en el proceso de cambios del pas y en el proceso de descentralizacin, comenzado por la reforma constitucional de 1996. Este proceso se viene profundizando en momentos en que el Anteproyecto de Ley de Descentralizacin es puesto a consideracin de la ciudadana por los sectores que lo han propuesto. El Intendente espera que esta descentralizacin sea efectiva, real y que se lleven los procesos de decisin a los ciudadanos con transferencia de responsabilidades y recursos. Se pone a consideracin de la poblacin a travs de: juntas departamentales, intendencias, juntas locales. El debate acerca al poder ejecutivo la opinin de agentes polticos, de gobierno. Martn Fitipaldi coment el Programa ART desde la visin de AECID y su intencin de apoyar la gobernabilidad democrtica a travs proyecto de fortalecimiento del Congreso de Intendentes y de este Programa, ya que hay acuerdo entre la prioridad del gobierno y las lneas de AECID. Celebr este seminario como aporte al debate del proceso nacional. El espacio local no debe ser slo receptor de polticas sino promotor, pasando del rol departamental de prestador de servicios a promotor del desarrollo. Washington Batista apoy este concepto manifestando la importancia de discutir los temas desde el lugar natural
de los problemas locales, ya que la decisin no es desde el gobierno central, la descentralizacin no queda en una decisin legislativa. Sostuvo que la OPP piensa que la descentralizacin debe ser un instrumento del gobierno local, que aporte al desarrollo desde lo local, para ofrecer oportunidades y evitar la emigracin. Este seminario permite que desde el borrador propuesto por el Presidente de la Repblica pueda discutirse el tema desde el interior del pas. Enrique Gallicchio expres la importancia que el Programa ART asigna al tema de la descentralizacin llevando adelante la iniciativa del seminario, ya que desde el territorio aparecen ideas que guan hacia la toma de decisiones. El Programa ART apoya al pas en materia de desarrollo local, apunta a la cooperacin entre gobiernos locales desde el exterior, articulando lo necesario desde la dimensin nacional y definiendo los lineamientos desde la participacin en la dimensin local. Present luego los paneles que integran el seminario: Informacin sobre el estado del proceso de descentralizacin. Visin de las intendencias. Opiniones de especialistas en la temtica. Visin de actores sociales y empresariales.
Panel: El estado del proceso de descentralizacin

Este panel estuvo conformado por Alberto Rosselli, Director de Descentralizacin y Gobiernos Departamentales, de
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la Oficina de Planeamiento y Presupues- una relacin de igualdad amparada por to, y Ambrosio Barreiro, Presidente del Polticas de Estado. Present los principios cardinales: Congreso de Intendentes e Intendente Participacin, efectividad y represende Cerro Largo. tacin proporcional integral. Lo dice Alberto Rosselli comenz por destala Constitucin de la Repblica. Va a car al seminario como forma de interser necesario que como gobernantes cambiar opiniones y valor especialmense reconozca la importancia de los te la opinin de la ciudadana. El expoacuerdos polticos, pasando de las sitor valor su propia experiencia en el discusiones a tomar resoluciones y a respetar la mayora. tema por su participacin en el proceso de la Intendencia de Montevideo, don- Cobertura a todo el pas. Se debe romper la centralidad, es un tema cultural. de recorri un camino de acuerdos y Se debe romper esta cuestin cultural aproximaciones a la poblacin sabiendo que es muy difcil. que las necesidades en cada lugar son Generacin de desarrollo del pas distintas y atendibles. No se pueden partiendo de las desigualdades del teresolver temas a travs de aporte slo rritorio. Siempre hay desigualdades. de tcnicos. Se debe hacer espacio para Desarrollo desde lo econmico social la voz de la gente. medioambiental. Present el proceso de descentra- Gradualidad de la transferencia de lizacin dentro de la Transformacin atribuciones de recursos, capacidades Democrtica del Estado, propuesta por y responsabilidades. Marcar la diferencia entre intendencia y los nuevos el gobierno, y su fuerza poltica, por lo municipios. Atribuciones: descentralique Reforma del Estado Central y Deszacin de recursos, capacidades para centralizacin de las Polticas es un proque aquel que asuma responsabilidaceso nico que debe hacerse al mismo des pueda ejecutarlas bien. tiempo. Se busca acercar el Estado a la Preservacin de la unidad del departapoblacin. mento hace a la gradualidad, marcar Present luego el proceso que ha responsabilidades de los municipios en relacin a las intendencias. seguido este borrador, dado a conocer por el Presidente en julio pasado ante el Cooperacin entre los municipios, entre los distintos departamentos, Congreso de Intendentes y puesto a conresolver desde la accin en el terreno, sideracin del Consejo de Ministros. y tambin administrativa. El Estado tiene obligacin de descentralizarse; ya se han dado algunos Alianza pblico-privada. pasos: creacin de la Comisin Sectorial Cambio de gobernabilidad. de Descentralizacin, del Fondo de Desa- Anlisis los cambios de roles y funciones de cada actor. rrollo del Interior y la ley que permite a Plante desafos a afrontar: los gobiernos departamentales a firmar convenios con privados. Agreg que la Desarrollar el capital social en Uruguay. La distribucin en el pas no es idea es llegar a tener con los organismos slo problema de nmero de habitan-
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tes, ha habido grandes cambios en las sociedad. Disponer una adecuada infraestructura para el desarrollo. Fortalecer instituciones. Todos los intendentes marcaron necesidad de fortalecimiento institucional. Se deben fijar metas a mediano y largo plazo. Se debe construir masa crtica. En el borrador del anteproyecto se propone que los rganos del gobierno local queden conformados por 5 miembros electivos (como Junta Autnoma) donde la persona ms votada es el Alcalde. Funciona con recursos econmicos provenientes del FDI y recursos que asigna la Intendencia. El papel de los gobiernos departamentales ser: Marcar la lnea poltica. Decidir y coordinar lo que ejecuten los ministerios. Involucrar a la sociedad civil. Gobernar supone tener buena informacin, tener capacidad de decidir, voluntad de decidir y escuchar antes de tomar decisiones. Articular con otros gobiernos departamentales (regionalizacin). Abarcar la articulacin de procedimientos. Ambrosio Barreiro realiz una presentacin que no est consensuada en el Congreso de Intendentes sino que se ha hablado informalmente. Marc los antecedentes centralistas del pas, como repblica unitaria, que dificulta el proceso que se est dando y divide a Uruguay en Montevideo e interior. Opin que debe darse un cambio de mentalidad. A partir de 1996 las intenciones descentralizadoras se empiezan a institucionalizar y comienza un proceso de hacer
conocer otras experiencias descentralizadoras (OPP-AECID-Congreso de Intendentes). Para Barreiro descentralizar es ceder poder, tambin pasar las responsabilidades es ceder poder, se debe ceder poder hacia abajo. Para el Intendente el borrador de Anteproyecto de Proyecto de Ley es muy genrico, con conceptos a ser manejados pero sin profundizar demasiado; esta profundizacin surgir de los aportes de partidos polticos, los intendentes, la sociedad civil y de estos seminarios. El expositor luego opin que la descentralizacin es imprescindible para el desarrollo del pas, como lo muestran los ejemplos de Acegu y las pequeas Alcaldas de Espaa. La descentralizacin es una transferencia de responsabilidades y recursos desde arriba. Comparti lo que dijo Rosselli respecto a los recursos y a que debe haber un responsable por Alcalda, de manera de tener una figura con funcin ejecutiva que surge entre los 5 miembros votados. El sistema de descentralizacin traer un cambio grande en el funcionamiento del pas. Se hacen de actividades de capacitacin, de intercambio de experiencias de buenas prcticas, a travs de iniciativas de la OPP para que compartan con las otras intendencias, como se hace a nivel personal entre intendentes. Se estn creando masas crticas en las intendencias por ejemplo a travs del Programa Proyectar que capacita en formulacin de proyectos. La vieja idea de las Intendencias con poca capacidad de desarrollarse, de decidir, proyectar est cambiando, segn el
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jefe comunal. Hay reconocimiento del gobierno central hacia las intendencias. El camino que terminar en la descentralizacin empieza por la capacitacin de los que tengan ingerencia en el tema. La necesidad fundamental adems de descentralizacin y participacin es que esta descentralizacin contemple una estrategia que debe llevarse a la prctica. El proceso de descentralizacin debe llevar al desarrollo armnico del pas, empezando por las zonas ms deprimidas. Hay necesidad de dar ms medios a los ms alejados de la capital para desarrollarse, como las fronteras desprotegidas, de los avances culturales extranjeros con vecinos que hacen presin cultural. Los seminarios sirven para acercarse a la opinin pblica y concientizarla. No hay an una demanda de la sociedad hacia el gobierno para la descentralizacin. Se debe impulsar ahora desde abajo.
Espacio para comentarios y preguntas

Los primeros comentarios fueron realizados por varios representantes de las intendencias de Tacuaremb y de Maldonado, que expusieron de qu forma cada una de ellas est recorriendo el camino de la descentralizacin. Coincidieron en que al dar recursos y la potestad de manejarlos se fortalece ese camino. Opinaron que es difcil la articulacin con los ministerios y que si descentralizar es ceder poder, el mayor desafo es encontrar a los organismos con intencin de hacerlo. Se deben transferir poder sin temores y la poblacin debe tener tiempo para ir procesando el cambio.
Se plante la inquietud de cmo se manejar la gradualidad en la transferencias de recursos, de responsabilidades, y desde un edil local surgi la inquietud de que el Alcalde sea honorario. Se plante tambin la preocupacin de los costos de funcionamiento que traern estos nuevos rganos. Se ejemplific esta duda a travs de las juntas departamentales, que cuestan mucho y no siempre muestran efectividad. Estos rganos pueden ser fuente de trabajo clientelar y no genuino, por lo que pidieron transparencia en el accionar, siendo derecho de la ciudadana, medir, juzgar y premiar. Se opin que se deben incorporar recursos propios para aumentar la responsabilidad. Se plante luego el tema de la elegibilidad de los habitantes y se coincidi sobre la necesidad de formar en tcnicas legislativas (que se viene haciendo a travs de AECID) y de medir el desempeo (que se viene haciendo por intermedio de UdelaR). Tambin se expuso la necesidad de definir con claridad las competencias, territorio y recursos econmicos para actuar con claridad, y de fortalecer a la sociedad civil para acompasar el proceso de participacin de manera que sea realmente una participacin comunitaria y no guiada por intereses. Se expres tambin el xito de experiencias donde la poblacin ha sido la decisora al momento de seleccionar proyectos y asignar recursos. Esto se ha logrado con el apoyo de las instituciones y tcnicos involucrados. Se cuestion luego cmo seguir este proceso, se remarc que no se debe olvi-
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dar la dimensin econmica del desarrollo y se introdujo la pertinencia de incluir polticas de generacin de empleo. Por otro lado se aclar que la experiencia internacional dice que se gana poder, incluso en los intendentes, que pueden dedicar su tiempo a encargarse de otras tareas. Los pases exitosos son todos altamente descentralizados y donde no se ha perdido poder. El proceso empodera a todos. Algunos de estos cuestionamientos fueron respondidos o fueron profundizados: El sueldo de alcalde no significara un aumento importante de presupuesto. El tema de costos de la descentralizacin no ha sido considerado an pero es muy importante el tema en general como para que el costo sea una preocupacin. La Junta Departamental debera tener una conformacin proporcional al nmero de habitantes. Los pasos a seguir implican la transferencia de recursos y responsabilidades. Se puede transferir con el acuerdo de los gobiernos departamentales. No hay una ley de descentralizacin, habr muchas, en distintos marcos. La ley transfiere esto, acuerda aquello. El proyecto ya cumpli al estar sobre la mesa, al recibir aportes de los partidos polticos. Una de las aspiraciones es elegir en elecciones del 2010. En cuanto a los procedimientos para la participacin ciudadana, se aclara que el borrador de anteproyecto incluye un artculo estableciendo que cada gobierno departamental debe encontrar los mecanismos para que se exprese la sociedad civil. No se establece un procedimiento rgido en la Ley, se debe partir de la realidad distinta de cada lugar. Hay muchas formas de
participacin, hay que potenciar lo que hay, y es abierto y librado a lo que cada sociedad pueda hacer. Se debe llegar a cada rincn donde la gente tenga forma de expresarse. Aumentar autoestimas. En cuanto a la evaluacin de desempeo se expresa que es uno de los grandes dficits del pas. El tema de la evaluacin no aparece en los procesos. Se deben construir indicadores bsicos. Debe haber construccin de masa crtica. Hay que tener buenos funcionarios, ellos sabrn cmo ser la forma, no el contenido que es responsabilidad de otros. Las competencias estn establecidas. Los funcionarios seguirn siendo por un tiempo funcionarios de la intendencia. En cuanto a los recursos que se generan en cada lugar, es un tema que debe ser estudiado pues los recursos que se generen por proyectos de desarrollo son distintos a los ingresos tradicionales. La dimensin local debe estar en todos los temas de desarrollo econmico.
Segunda parte Panel: El proceso de descentralizacin en la visin de los Intendentes

Participaron de este panel Sergio Mier, representante de la Intendencia de Treinta y Tres, Director de Descentralizacin, Betina Carballo, Representante de la Intendencia de Rivera, Directora de Reracionamiento con la Comunidad y Carmelo Vidaln, Intendente de Durazno. Mier present algunos interrogantes sobre la descentralizacin: Cmo la concebimos?
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La descentralizacin debera ser una Poltica de Estado, que tie cada una de las polticas departamentales. El concepto de participacin y desarrollo son importantes desde este punto. La descentralizacin es una herramienta ms que un fin en si mismo. Para qu? Para incluir las demandas sociales en el hacer departamental. Para reorganizar la sociedad civil. Para que el gobierno departamental sea un agente articulador de organizaciones. Para que el gobierno sea capaz de acompaar en el ejercicio del poder con protagonismo de la ciudadana. El exponente extrajo de la realidad algunos puntos que muestran las dificultades para la tarea de descentralizar: Es fcil integrar las juntas locales pero no en todas participan los partidos de la oposicin. Hay ediles locales sin las capacidades mnimas (leer, escribir). Existe ignorancia respecto a los procedimientos electivos actuales. Las Juntas Locales no tienen las facultades para tomar decisiones desde el punto de vista econmico. No hay formacin para la participacin ciudadana y la co-gestin. No hay preparacin que permita realizar las funciones correctamente. Qu se ha podido hacer? Se han podido facilitar los procesos que involucran los actores sociales. Se han logrado algunos escenarios de participacin.
pecialmente cuando se manejan ideas como la participacin, autonoma, derechos y deberes. Para la expositora autonoma es libertad de manejarse, en cambio descentralizacin es un proceso para tener equidad, para tener democracia. El borrador de Anteproyecto de Ley de Descentralizacin se desprende del artculo 50 de la Constitucin de 1996 que impulsa las polticas de descentralizacin como principio fundamental del Estado. Present como un logro la separacin en el tiempo de las elecciones nacionales y departamentales, que marca un punto importante en el proceso de descentralizacin Diferenci adems el concepto de Departamento, un sistema de divisin en nuestro Estado unitario, con el de Municipio, que refiere a lo urbano-vecinal. La materia municipal abarca el bienestar material y espiritual de una unidad vecinal. La competencia departamental est en manos del intendente y junta departamental, la competencia municipal son las autoridades locales. Propuso que debe haber cambios tangibles, sin demoras. Manifest que la gobernabilidad requiere de: Intendencias Municipales como articuladoras y promotoras de la participacin ciudadana, de la sociedad civil organizada y de los espacios para ello. Voluntad poltica. Transferencia de poderes y recursos (econmicos, de formacin social).
Plante la importancia de la necesidad Betina Carballo manifest que es de recursos manifestando que el sostn necesario conceptualizar descentraliza- del sistema es el voto de la poblacin, si cin y hacer entendible la postura, es- no se puede cumplir por falta de recursos
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ser frustrante para los elegidos y para los votantes. Puede transformarse simplemente un lugar donde llevar quejas. La autonoma sin suficiencia econmica est condenada a desaparecer. Realiz luego algunas propuestas a tener en cuenta en el proceso a seguir: La eleccin de las autoridades locales debe ser ampliada a todas aquellos lugares con menos de 2500 habitantes. Que se manejen funciones de carcter ejecutivo, que una persona sea la encargada- el Alcalde. Que todos los miembros ejerzan sus funciones, que sean tomados en cuenta. Que los Alcaldes sean remunerados para que las responsabilidades sean bien asumidas. Que los recursos que se asignen sean suficientes. Tener en cuenta la realidad de cada regin. Ej. Rivera de frontera con relaciones hacia el exterior, a veces se manejan cuestiones dentro de dos jurisdicciones distintas (distintos pases). Luego realiz la presentacin de algunos ejemplos de participacin ciudadana y descentralizacin en Rivera, como las comisiones vecinales que tienen autonoma jurdica con reglamentacin de funcionamiento, la Oficina de Relacionamiento con la Comunidad, el Presupuesto Participativo, regularizacin de asentamientos por autoconstruccin, Expreso Esperanza. Vecinos y gobierno se interesan y son promotores de la participacin ciudadana. La ciudadana se ha hecho cargo de administracin. Evalu que hay credibilidad, es un camino que ha comenzado para que la gente pueda controlar y colaborar y debe haber descentralizacin de recursos y de responsabilidades y derechos.
Vidaln coment el proceso que comienza a reglamentar la descentralizacin. Analiz luego algunos artculos de la Constitucin relacionados al tema. Art. 50. Se impulsarn polticas de descentralizacin, el Estado promover el desarrollo regional y el bienestar general. En este sentido el expositor se refiri a la caracterstica de macrocefalia de nuestro pas y el desequilibrio que implica tener la mayora de votos en el rea metropolitana, por lo que es necesario que los gobernantes locales hagan arreglos supraelectorales. Tambin, haciendo referencia a la regionalizacin, present el caso de la regin central, Durazno, Flores, Florida, Tacuaremb donde se viene trabajando en conjunto. Art. 262. Podr haber una autoridad local en toda poblacin que tenga las condiciones mnimas que establezca la Ley y puede haber uno ms en las capitales departamentales, si lo dispone la Junta Departamental. Relativo a este artculo el expositor se refiri a la dificultad de las Juntas Locales por no tener a sus integrantes preparados. Por eso es importante PNUD, AECIDy OPP y la capacitacin. Por otro lado introdujo el tema de los organismos colegiados que histricamente han fracasado. Propuso un Alcalde remunerado y 4 ediles locales como organismos de contralor, no de decisin. Lo fundamental es lograr el tipo de organismos ejecutivos y que tengan recursos. Debe haber una reglamentacin que establezca claramente los cometidos y funciones. Art. 214 y 230. Refieren a los recursos, al porcentaje del presupuesto nacional
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que va a los departamentos que sin embargo, son recursos locales que administra el gobierno nacional y que son redistribuidos nuevamente al departamento por la Comisin Sectorial de Descentralizacin. Art. 298. Inciso 3. No se ha tenido en cuenta en estos aos. Exonerar temporariamente tributos nacionales y rebajar alcuotas a empresas que se instalen en el interior del pas. No se aplica, por lo que las empresas no tienen ventajas para instalarse en el interior. Luego vinieron los comentarios de expertos. En primer lugar Roberto Villarmarzo y a continuacin Gonzalo Cibils. El primer comentarista comenz con algunas reflexiones respecto a las exposiciones, de las cuales se desprende que la visin de la descentralizacin debe ser la de una herramienta y no un fin. Una herramienta para posibilitar la participacin ciudadana para intervenir en las Polticas y en las bsquedas de desarrollo. Hay dos niveles de descentralizacin: Macrocefalia en Montevideo y centralizacin tambin a nivel de cada departamento. El borrador de Anteproyecto que se discute refiere al primer caso. El Proyecto de Ley de Desarrollo Territorial tambin implica la descentralizacin de los gobiernos departamentales. Incorpor luego el concepto de desconcentracin ya que la descentralizacin no es slo presencia en el territorio; reorganizar el territorio, generar jurisdicciones no es descentralizar, es otro esquema administrativo. En el esquema de descentralizacin se pueden tener distintos grados de desconcentracin.
El expositor expres que a travs del proceso de descentralizacin se apunta a la participacin para la formulacin de polticas pblicas con visin de futuro, no circunstancialmente segn el gobernante del momento. Respecto al problema planteado sobre la remuneracin, admiti que es difcil realizar actividades no remuneradas salvo que se trate de actividades colectivas. El secretario rentado, de la Junta Local entra en conflicto con el Edil no remunerado. No disponer recursos genera frustracin. El tema de poder decidir lo que pasa en el territorio que le corresponde. Introdujo tambin el tema de la divisin territorial y el tamao o cantidad de habitantes que debe tener (40 habitantes en Espaa, 4 habitantes en Francia). Las unidades territoriales se basan en la vecindad. Un problema en Uruguay es la escasez de figuras jurdicas que permitan hacer cosas diferentes. El desafo para el comentarista es generar un proceso dinmico que pueda realizarse sin tener que cambiar las leyes como sucede en otros pases como Brasil. En Uruguay las normas jurdicas son cerradas. El siguiente comentarista Gonzalo Cibils expuso tres puntos principales, un objetivo y dos condiciones: El objetivo est establecido en el Art. 50 de la Constitucin, es mejorar el bienestar. La descentralizacin no es un objetivo en s mismo, sino un medio. El proceso de descentralizacin es largo, desde la Reforma de 1996 se encuentra amparada por la Constitucin, desde 2001 se le da marco pero no recursos,
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ahora con la Ley de Descentralizacin se puede dar un paso. Manifest que se debe mejorar la forma de medir el desarrollo, no slo alcanza la percepcin de la gente. Hay necesidad de evaluar. Saber si esta forma de organizar el Estado es mejor. Para saber diferencias regionales, de departamentos y reas de los departamentos. Se debe ver qu ndices usar. Las dos condiciones para la descentralizacin que present el expositor son: 1. Mayor participacin de la ciudadana. Para que haya descentralizacin, debe haber participacin institucional y representativa. Debe haber un desarrollo endgeno, la comunidad debe tener una actitud proactiva. El desarrollo no se produce slo por la incorporacin de recursos externos. La participacin institucional efectiva se da de manera diferente en cada departamento. Es un traslado del poder de decisin. Se ha avanzado en el presupuesto participativo, hay CCZ, centros de barrios. Hay que seguir avanzando en el proceso e insistir con las responsabilidades y deberes, pero esto va junto con las capacidades para intervenir en este proceso. En eso es importante la gradualidad. 2. Mejoramiento de los servicios y satisfaccin de las demandas de la gente. Para satisfacer demanda y apuntar al desarrollo se debe avanzar paralelamente e invertir tambin en educacin, capacidades, el proceso descentralizador tiene un problema. Uruguay tiene bajo porcentaje de inversin para la educacin. El expositor opin que existe un balance de estos tres elementos en el borrador
del Anteproyecto de Ley. El proceso debe mejorar ambiente y condiciones para que le sector privado se interese. Es importante la incorporacin del tercer nivel. Plante como un problema an no resuelto la rigidez de los presupuestos quinquenales. Los recursos combinados de distintos lados pueden mejorar la situacin para mejorar errores en los presupuestos. Tambin expuso como importante no esperar que el proceso se d, sino meterse en el mismo. Se debe participar del proyecto desde el principio no esperar que llegue el proyecto.
Panel: El proceso de descentralizacin en la visin de los actores sociales y privados.

Participaron en este panel Alem Gutirrez de la ong. SOS La Paloma y Mario Zinger, del sector maderero de Rivera. Alem Gutirrez present a la ong que representa, que surgi ante los problemas de esta ciudad con la situacin de crisis que son tomados en manos de la ciudadana y solucionados de manera autogestionaria. La organizacin realiza actividades correspondientes a la Intendencia (arreglo de calles), cobrando contribucin y patente por eso. En 2005 se redefinen los objetivos, y se continan con la Agenda 21, previa capacitacin en desarrollo local brindada por la Universidad Catlica. Continuaron luego con otros proyectos. El expositor brind como resultados obtenidos la acumulacin de experiencia en temas de infraestructura y sociales,
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el manejo de fondos pblicos, la coordinacin con otros agentes y la gestin de proyectos. Apoyados en la idea de descentralizacin logran establecer la Junta Local en La Paloma electa y autnoma. Segn este expositor la descentralizacin afianza la gobernabilidad porque: Distribuye responsabilidades del Estado. Canaliza las demandas. Contribuye a disminuir la corrupcin, hay ms control. Permite mayor equidad social en salud y trabajo, entre otros. Permite el conocimiento de las necesidades locales. Permite la racionalizacin de los gastos. Construye un modelo. Obliga a concertar. En cuanto a la electividad propuso que el Alcalde e Intendente sean de listas separadas. Tambin opin que cada comunidad es diferente y con una Ley no se pueden contemplar esas especificidades. Mario Zinger aport una visin distinta desde su carcter de empresario y comenz estableciendo el desbalance econmico, productivo, social, existente entre Montevideo e interior. Como ejemplo de descentralizacin relat lo que la industria maderera genera: una atraccin hacia zonas despobladas (donde se produce la madera) que no haba sido considerada y la disminucin de la supremaca del puerto de Montevideo. Otro elemento de la industria maderera que permitira la descentralizacin es la generacin de centros de energa
locales. Energa es una forma de poder en el mundo, entonces puede generar poder local, autonoma energtica.
Clausura
La mesa de clausura estuvo conformada por representantes del Comit Ejecutivo del Programa ART. Por OPP, Alberto Rosselli y Washington Batista; por el Congreso de Intendentes, Ambrosio Barreiro; por AECID, Martn Fitipaldi y por el sistema de Naciones Unidas y el Programa ART, Enrique Gallicchio. Todos estuvieron de acuerdo en la pertinencia de plantear el tema de la descentralizacin y permitir aportes a travs de este seminario desde el mbito local, desde todos los sectores. El proceso entonces se ve enriquecido por las ponencias realizadas y las opiniones vertidas que son recogidas para seguir trabajando. 1. De todas las presentaciones y comentarios se recogen las siguientes como lneas principales a tener en cuenta en el futuro proceso: 2. El proceso de descentralizacin se enmarca dentro de la Transformacin Democrtica del Estado, por lo que Reforma del Estado Central y Descentralizacin de las Polticas es un proceso nico que debe hacerse al mismo tiempo. 3. Se espera que la descentralizacin sea efectiva, real, que se lleven los procesos de decisin a los ciudadanos, con transferencia de responsabilidades y recursos y que el proceso fortalezca la gobernabilidad democrtica y mejore el bienestar. La autonoma sin
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suficiencia econmica est condenada a desaparecer. 4. Interesa y genera interrogantes, la forma gradual en que se realizara la transferencia de recursos y responsabilidades. 5. La descentralizacin debe ser un instrumento que aporte al desarrollo desde lo local, para ofrecer oportunidades. Es un proceso para obtener equidad y democracia, cediendo poder, recursos y responsabilidades, empoderando. 6. Se espera que la toma de decisiones respecto a la descentralizacin puedan ser realizadas desde el territorio. 7. Romper la centralidad implica un cambio cultural y la ruptura de una tradicin histrica. 8. Se debe promover el desarrollo del pas partiendo de las desigualdades del territorio y considerando todos los aspectos y especificidades que lo componen. 9. La participacin comunitaria es una condicin para la descentralizacin. Esta participacin debe implicar la toma de decisiones. Debe haber involucramiento de la sociedad en este proceso desde el principio. 10. Se debe fortalecer a la sociedad civil para acompasar el proceso de participacin de manera que sea realmente una participacin comunitaria. Es necesario capacitar en participacin ciudadana, co-gestin y en tcnicas legislativas. Se debe generar masa crtica y capital social. Luego se puede pedir la asuncin de responsabilidades y deberes
11. Tener infraestructura y servicios adecuados y satisfacer demandas y necesidades es una condicin para la descentralizacin. 12. Se propone coordinacin entre los departamentos, regionalizacin. 13. La sociedad an no demanda descentralizacin. 14. Se plantea la inquietud del costo de funcionamiento de los nuevos rganos, y el riesgo que sean colegiados, por eso se valora la figura ejecutiva del Alcalde. 15. Existe una fuerte oposicin a que el Alcalde sea honorario, siendo remunerado podr asumir sus responsabilidades. 16. Se ve la necesidad de medir el desempeo, de evaluar permanentemente los procesos. 17. Se valoran los pasos dados hasta el momento, separacin de elecciones nacionales y departamentales, creacin del FDI, creacin del Congreso de Intendentes, creacin de la Comisin Sectorial de Descentralizacin. 18. Se consideran propicios para el proceso que se vean cambios tangibles en poco tiempo. 19. Las Intendencias Municipales se ven como articuladoras y promotoras de la participacin ciudadana. 20. La eleccin de las autoridades locales debe ser ampliada a todas aquellas poblaciones con menos de 2500 habitantes. Se ve propicio que esto existan listas separadas para alcaldes e intendentes. 21. Debe haber reglamentaciones que establezcan claramente los cometidos y funciones.
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22. Una debilidad en Uruguay es la escasez de figuras jurdicas que permitan generar procesos dinmicos. 23. Se favorece la descentralizacin beneficiando a privados a establecerse en el interior. 24. Se da descentralizacin en forma espontnea a travs de los cambios en lo procesos productivos.
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Relatora del Seminario Regin Oeste
El estado del proceso de descentralizacin

BeLLA UNIN, ARTIGAS, 11 de dICIemBRe de 2007. SHARON ReCALde*
en el proceso de reforma del Estado y luego la opinin de los integrantes de las Este documento presenta la Relatora distintas mesas y de los asistentes. del Regin Oeste El estado del proceso de descentralizacin, realizado en Bella Participantes Unin, Artigas, el 11 de diciembre de 2007, Participaron 51 personas: represenorganizado por el Programa ART del Protantes de los departamentos de Artigas, grama de las Naciones Unidas para el DePaysand, Rivera y Salto, tcnicos de los sarrollo- OPP, Congreso Nacional de Intengobiernos locales, ediles departamentadentes, AECID, PNUD, UNFPA, UNIFEM. El les, ediles de juntas locales, organizaciomismo consiste en la sistematizacin de las nes gremiales, PIT-CNT, organizaciones ideas, experiencias y sugerencias surgidas sociales, agencias de desarrollo, centros de las numerosas intervenciones realizadas comerciales, medios de comunicacin, en la jornada. A continuacin se sintetizan integrantes del Programa ART. los contenidos de cada ponencia de todos los paneles y al final de este documento se Objetivos realiza un punteo de las principales ideas El objetivo principal del seminario fue recogidas de toda la jornada. Este seminario se realiz en el marco debatir sobre los contenidos del borrade la propuesta de Ley de Descentrali- dor de Anteproyecto de Ley de Descenzacin, elaborada por el gobierno na- tralizacin, para aportar a su proceso de cional, con el fin de aportar elementos discusin y promulgacin de la misma. para una mejor apropiacin del proceso Apertura descentralizador por parte de todos los La mesa de apertura estuvo conformaactores. Con este fin el seminario se articul en diferentes paneles que incluyen da por Julio Csar Silveira, Intendente de el gobierno nacional, los gobiernos de- Artigas, Federico Da Silveira, Presidente partamentales, actores sociales y priva- de la Junta Local de Bella Unin, Washington Batista, Director de Cooperacin Indos y comentarios de expertos. Los contenidos de las ponencias ten- ternacional de la Oficina de Planeamiento dieron primero a enmarcar la temtica y Presupuesto, Ral Sendic, Presidente de
Presentacin
* Arquitecta, Mag. en Ordenamiento Territorial. Docente de la UDELAR.
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ALUR y vicepresidente de ANCAP (ahora presidente) y Enrique Gallicchio, Coordinador del Programa ART Uruguay. Julio Csar Silveira comenz enfatizando sobre la oportunidad que brinda el seminario para reflexionar sobre el proceso de descentralizacin, que surge como iniciativa del gobierno y cuyo debate se viene profundizando, valorado por la colectividad poltica como forma de lograr incidencia desde cada comunidad en su destino propio. Present el proyecto y el proceso de descentralizacin como producto de una circunstancia histrica que se enmarca en un orden constitucional y legal que est establecido y que se ve materializado en primera instancia en el Fondo del Interior. El Presidente de la Repblica plantea a travs de este Borrador de Anteproyecto avanzar ms sobre el concepto social poltico de la descentralizacin. Plante el problema de la tradicin centralista del pas que implica la necesidad de trabajar fuertemente por la descentralizacin, donde la participacin de la gente dar caractersticas particulares. No se pueden trasladar experiencias esquemticas y pre-armadas para ser aplicadas en cada oportunidad donde se desarrollen los procesos de descentralizacin. Luego plante cmo se viene trabajando desde la Intendencia de Artigas en ese sentido, siendo una administracin inclusiva. Luego particip Federico Da Silveira, quien mostr el inters que Bella Unin tiene por la descentralizacin debido a la caracterstica de la Junta Local de ser autnoma.
Plante la confusin entre descentralizacin y desconcentracin y la necesidad de resolver los problemas locales en la Junta Local, y permitir a la Intendencia a concentrarse en temas de desarrollo departamental. Lo importante es permitir tomar las decisiones y para ello crear los mecanismos necesarios. Washington Batista mostr de qu manera se relaciona el Programa ART con la descentralizacin y la cooperacin. En este sentido la vocacin del Programa es descentralizadora porque contribuye a crear capacidades, tiene las caractersticas de funcionar con grupos de trabajo local, donde comparten tareas las autoridades locales, la Junta Local, la Intendencia, la sociedad civil, las personalidades propias de los lugares, esto da una visin diferente y debe llegarse al consenso para tomar decisiones. El Programa ART aporta en capacidades y en dar oportunidades para tomar decisiones, encontrar las necesidades propias del lugar. El Programa ART articula redes territoriales y sociedad civil. Luego aport su opinin sobre la estructura poltica administrativa del pas, que tiene dos niveles. La nueva forma propuesta va en contra de formacin poltica que tenemos (centralista). Opin que la descentralizacin debe ir acompaada de desarrollo local y de participacin para desarrollar capacidades y generar tejido social. Conociendo nuestras caractersticas se construyen las capacidades para disminuir las debilidades, ese es un camino esencial para consolidar un proceso descentralizador. Luego sostuvo que actualmente exis-
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te la colaboracin de otros pases para impulsar este proceso aprendiendo y aprovechando las capacidades locales de nuestro pas. Ral Sendic opin que seminario es trascendente para el pas y que ALUR y ANCAP son ejemplos de descentralizacin, a travs del Programa de agro energa, con plantas a escala en cada lugar del pas con el agregado del valor local. Expuso que la descentralizacin debe estar en la cabeza de cada uno de los decidores del pas en cualquier mbito ya que puede incidir en el desarrollo del mismo. Se deben identificar necesidades, reconocer especificidades, se deben tener recursos para viabilizar, debe haber incentivos para el desarrollo de actividades productivas. Debe haber conciencia de cada uno de los gestores que puede aportar al proceso de descentralizacin. Enrique Gallicchio expuso sobre ART y acerca de cmo puede apoyar el proceso de descentralizacin desde sus diferentes dimensiones. El Programa est a disposicin de los actores locales, articulando redes territoriales y proyectos para generar impactos en el territorio, apoyando iniciativas existentes en los diferentes lugares donde ya est en funcionamiento, trabajando para superar las debilidades a travs de la capacitacin, mejorando la programacin local, fomentando la inclusin de distintos actores, de grupos excluidos, con el fin ltimo de mejorar las condiciones de vida. Describi las acciones realizadas a nivel internacional (movilizando fondos), nacional (creando el Comit Nacional de
Descentralizacin) y local (obtencin de apoyo poltico, creacin de grupos de trabajo, nombramiento de referentes, etc.). Como primer balance, el expositor estableci que lo internacional no puede sustituir los procesos locales ni los gobiernos locales, pero pueden aportar en innovacin.
Panel: El Estado del proceso de descentralizacin

Este panel estuvo integrado por Washington Batista, Director de Cooperacin Internacional de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y por Julio Csar Silveira, Intendente de Artigas. El primer expositor resalt la necesidad de discutir sobre descentralizacin ya que se trata de un proceso que est sustentado por la Constitucin; el Art. 50 ordena al Poder Ejecutivo e Intendencias descentralizar. Este cambio implica dar oportunidades a todos para gobernar pero debe haber voluntad en el pas y hacerse de manera slida y por consenso, a partir de la propuesta y la contrapropuesta de la sociedad civil. Debe ser una Poltica de Estado, slida que vaya ms all de quien est en el gobierno. Justific luego las necesidades de establecer cambios ya que el mundo exige un desarrollo distinto que implica tener capacidades locales. Present un punto de debate dentro del borrador del anteproyecto de ley, que refiere a la propuesta de tener un gobierno local a partir de un colegiado de 5 miembros y el Alcalde elegido entre
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ellos, honorario. Se tiene la experiencia de las Juntas de Bella Unin, Ro Branco y San Carlos donde los presidentes y secretarios no son rentados y opina que dado que la tarea exige rigor y tiempo se deber proponer un Alcalde rentado. La descentralizacin debe ser acompaada del desarrollo local, que permitir a la poblacin a permanecer en sus localidades, promoviendo el desarrollo desde lo pequeo pero acompaado de una Poltica Nacional. Por otro lado propuso que existan funcionarios capacitados, con la oportunidad de realizar una carrera administrativa que les d capacidad ejecutiva. Luego Julio Csar Silveira expres que este proceso de descentralizacin debe estar inscripto en un proceso amplio, con una visin global del territorio e incorporada a un proyecto general de Poltica de Estado. Opin que hay normas vigentes en ese sentido y tambin la voluntad consensuada de recorrer ese camino, sta es su fortaleza. Sin embargo, tiene problemas todava desde el punto de vista prctico, que es lo que falta definir. Propuso definir qu es autonoma y cmo se rompe el vnculo. Existe el gran problema de la dependencia econmica en la Junta Local autnoma de Bella Unin, que pasa por la escasez de recursos y la imposibilidad de satisfacer las expectativas a la comunidad, lo que termina en un proceso de negociaciones. El intendente opin que el ejecutivo local debe ser de dedicacin total para poder cumplir con sus obligaciones. Tambin plante el tema de la des-
concentracin y su importancia como paso previo a la descentralizacin. Luego pas a explicar los distintos pasos que ha dado el departamento en pos del desarrollo, tanto en el rea de capacitacin y conocimiento de experiencias similares como la implementacin de proyectos de apoyo a la produccin y formacin de las mesas locales. Luego de este panel, se dio lugar a un espacio para preguntas y comentarios. Se insisti en la necesidad de ir cediendo espacio a las instituciones locales, acompaada en la transferencia de los manejos de los recursos. Se expres que el gobierno central no puede representar los intereses locales. La descentralizacin es indispensable para lograr mayor participacin. Se reclam al ejecutivo departamental que apueste realmente a la descentralizacin ejecutando las intenciones de los discursos y procediendo a la accin en ese sentido Se reclam la real autonoma de la Junta Local de Bella Unin. Luego se propuso pensar en la implementacin del Presupuesto Participativo ya que profundizara la democracia, la participacin ciudadana fortalece vnculos entre vecinos y entre vecinos y gobernantes, es una herramienta de la descentralizacin. Otra opinin agreg que no se puede descentralizar slo a travs de leyes, ni dando presupuesto, es necesario dar instruccin a la poblacin. Luego se traslad la experiencia de haber participado en un seminario internacional sobre descentralizacin, donde
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se conocieron experiencias latinoamericanas que pueden analizarse. Se puntualiz que no hubo representantes del gobierno en ese evento. Se plante luego la descentralizacin vivida desde el MGAP y se concluy respecto a esta experiencia, que la herramienta es til si se parte de la discusin desde cada localidad. El tema del desarrollo y la descentralizacin deben partir de las organizaciones sociales. Sin embargo esta experiencia es an de desconcentracin.
Panel: Proceso de descentralizacin en la visin de los Intendentes y los Gobiernos Locales
Esta mesa estuvo conformada por Ramn Fonticiella, Intendente de Salto, Alejandra Paz, Directora de Descentralizacin de Artigas, Betina Carballo, Representante de la Intendencia de Rivera y Directora de Relacionamiento con la Comunidad y Federico Da Silveira y Jorge Ferrari, de la Junta Local de Bella Unin. En primera instancia, Ramn Fonticiella valor la importancia de la desconcentracin como paso previo a la descentralizacin. No hay mejor forma de garantizar la descentralizacin que a partir de la desconcentracin para ir obteniendo un cambio de la mentalidad colectiva. Deben realizarse acciones desconcentradoras y descentralizadoras y la accin del Estado debe ser percibida por Luego repiti algunos trminos que el pueblo, el dueo del Estado debe teaparecieron en las anteriores intervenner acceso a bienes. En este sentido, dijo que descentrali- ciones y que son importantes para la zar no es lo mismo que ceder poder, se descentralizacin: proceso, planificacin,
deben generar las estructuras sociales para ir hacia all. La desconcentracin y la formacin de estructuras de base son dos elementos concluyentes para ir hacia la descentralizacin, con una estructura poltico-administrativa y vecinal responsables. Tambin hay que asegurar la sustentabilidad, la poblacin debe proponer y monitorear. La descentralizacin y desconcentracin e institucionalizacin de las estructuras locales de gobierno son las bases. Alejandra Paz expuso sobre las experiencias participativas y desconcentradoras que se vienen dando en este departamento y sobre los intercambios interdepartamentales que se han realizado Betina Carballo plante algunas ideas generales sobre la descentralizacin: Es ms que un problema administrativo, es un problema desde lo econmico social y tiene que ver con el desarrollo. Es un tercer nivel de gobierno en la estructura que quiebra la centralizacin. Implica un reparto de poder a travs de los nuevos rganos. Implica liderazgos compartidos. Necesita tener recursos econmicos y capacidades culturales, sociales para construir desde la diversidad, participativamente. Necesita evaluar las capacidades reales existentes cuando se asumen compromisos de descentralizacin. Se asumen nuevos roles: econmico, poltico, social, principalmente desde la ciudadana.
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consenso, territorio, compromiso, dialogo y manejo de informacin es poder. Analiz que los recursos que son necesarios: los econmicos para no frustrar a los que llevan adelante la gestin, los humanos para tener la capacidad de llevar adelante las acciones y las normas para saber cmo proceder. Luego estableci que las competencias y roles de lo departamental y de lo municipal deben ser claros y concord con la idea de que los funcionarios sean rentados y de tiempo completo para que puedan comprometerse realmente. Introdujo el tema de la construccin de ciudadana, construccin de derechos y deberes y la necesidad de diferenciar reas de accin sobre reas homogneas, que dan las caractersticas propias de cada lugar. Mostr algunas experiencias que desde el departamento de Rivera se estn dando sobre desconcentracin y descentralizacin que a veces se tocan. Opin que el proceso de descentralizacin es necesario, desde lo poltico partidario y la Poltica de Estado y como tal debe ser asumido con compromiso. Jorge Ferrari realiz un anlisis del funcionamiento de este rgano y lo compar con las de San Carlos y Ro Branco. Lo peculiar de la junta de Bella Unin es que es la ms nueva, la menos autnoma y la que no corresponde partidariamente con el gobierno departamental. Ve como un gran desafo construir la autonoma y la descentralizacin en especial bajo esas condiciones y reconoce el centralismo en todas sus escalas. Ve la descentralizacin
como un proceso muy largo establecido por Ley pero en el cual se debe aprender da a da. Dio ejemplos de los logros o procesos comenzados por la Junta Local de Bella Unin: Gestiones frente al gobierno nacional. Rgimen de freeshop para la ciudad. Transporte para estudiantes de liceos. Fijar criterios propios para el ingreso de personal a la junta. Sienten no depender de la buena voluntad del intendente sino de ellos mismos. Plante tambin obstculos para su actuacin: Cuando se manejan recursos la junta no es autnoma, cuesta ejecutar. Otros trmites deben hacerse tambin en Artigas. Present algunas conclusiones de un Taller de Juntas Locales realizado el 31 de julio y 1 de agosto de 2007: Dificultades: Limitaciones y vacos legales y administrativos restringen posibilidades de gestin. Dependencia de la voluntad del Intendente. Dificultades provocadas por lentitud de trmites para gastos. Dependencia para acceso de recursos nacionales que se derivan al gobierno departamental. Visiones contrarias entre prioridades locales y departamentales. Problemas de comunicacin internas. Aportes y sugerencias: Establecer normativa legal que establezca las competencias claras para los municipales y locales diferenciadas de los departamentales.
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Establecer condiciones de ordenadores primarios de gastos. Garantizar acceso gil a tribunal de cuentas. Establecer la participacin de la junta en temticas de la localidad. Para Ejecutivo departamental se sugiere: Participacin de presidente de la junta en reuniones mensuales del gabinete departamental. Articular en el departamento. Actitud de respeto de competencias y roles. Encuentros de trabajo y compromisos. Federico Da Silveira reflej una visin de La ley de creacin de la Junta Local muy crtica y plante la necesidad de cambios inmediatos. La centralidad est dada desde 1934, se necesita una reforma legislativa que contenga todos los cambios para el dilogo de todos los sectores. Se necesita una reforma radical. Con una Junta Autnoma habra desmembramiento de poder del ejecutivo departamental. Por su ubicacin, en Bella Unin se conocen los ejemplos de las ciudades vecinas argentinas que registran un funcionamiento ms autnomo y tienen mucha ms relacin con Salto que con la ciudad de Artigas. Realiz luego un anlisis de las limitaciones dadas por las leyes, normativas y reglamentos nacionales y departamentales que quitan autonoma a las Juntas Locales autnomas. En resumen, expuso la necesidad de Bella Unin de tener autonoma y que la distribucin presupuestal se realice por medio de criterios objetivos.
Comentarios de especialistas
Los especialistas que reflexionaron sobre el tema fueron Roberto Villarmarzo Director Nacional de Ordenamiento Territorial del MVOTMA y Enrique Gallicchio, coordinador del Programa ART. Roberto Villarmarzo remarc que la descentralizacin no es un objetivo sino un medio para que la gente pueda decidir sobre su bienestar diario, en la bsqueda de construir la cosa pblica, gestionada entre todos. Tambin hizo referencia a las dos centralizaciones que se verifican en el pas: Montevideo Capitales departamentales. La descentralizacin implica 2 procesos: La Reforma de la Constitucin del 1996 que da orden de descentralizar. En primera instancia se pone en funcionamiento: El Congreso de Intendentes. La Comisin de Descentralizacin. Esto es un camino hacia la descentralizacin que est institucionalizado. La creacin de un nuevo nivel de gobierno municipal. Los intendentes no son ms municipales, son gobernadores de departamento. Esto obliga a mirar el territorio. Pero la divisin departamental no est en revisin. Aclar luego que la propuesta de descentralizacin no agrega un nivel legislativo (hoy conformado por Poder Legislativo y Junta Departamental) sino que agrega un nivel de funciones ejecutivas. Se debe organizar el territorio para ejercer esta funcin ejecutiva. Habr nueva jurisdiccin territorial para la funcin ejecutiva.
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Vincul la Transformacin Democrtica del Estado, que incluye la Reforma del Estado, con la mejora de la administracin pblica e implica la participacin social y la descentralizacin poltica. La descentralizacin en el territorio busca favorecer la descentralizacin poltica. Es imprescindible la descentralizacin de la gestin para llegar a la descentralizacin poltica. Expres que el objetivo de mejorar la calidad de vida es lograr el desarrollo de las comunidades, social y econmico para decidir sobre el propio destino. Esto implica: La Reforma del Rstado, la forma de gobierno (cmo se gestiona) Construir una gestin basada en planificacin. El expositor opin que el desafo a cumplir es construir las capacidades conjuntamente con un proceso de descentralizacin que cuente con las vas aceitadas para proceder con flexibilidad. Se deben crear normas jurdicas que vayan adaptndose. Expuso tambin el problema de falta de estadsticas por debajo del nivel de departamentos, para poder distinguir zonas dentro de los mismos. Enrique Gallicchio, en tanto, hizo referencia al vnculo entre desarrollo y descentralizacin, tema que fue considerado previamente. Plante que hay un vnculo comprobado entre descentralizacin y desarrollo ya que los pases desarrollados son altamente descentralizados. Un sistema central no puede responder a todos los problemas. Por otro lado recalc que no es el localismo la respuesta a los problemas. Hay
que fortalecer lo local pero tambin los vnculos con una lgica de gobernanza donde cada uno cumpla sus roles. La distribucin de competencias debe estar clara, eso est claro en los pases exitosos. Lo local implica la construccin de visin estratgica, implica participacin, competencias, recursos, capacitacin. Se refiri tambin al tema de los intangibles, por la construccin de capacidades y cmo pueden transformase en tangibles, tambin habl sobre cmo crear cosas concretas, cmo pasar de lo ideolgico a lo concreto. La descentralizacin implica un cambio cultural muy fuerte y tiene una tendencia irreversible.
Panel: El proceso de descentralizacin en la visin de los actores sociales y privados

Este panel estuvo conformado por Leonardo De Len, Director de ALUR, Sergio Filgueira, de la Mesa Ejecutiva del Consejo Econmico Social de Paysand, y Luis Lpez, Presidente de la Unin de Trabajadores de Azcar de Artigas (UTAA). Leonardo De Len expres de qu manera ANCAP, por iniciativa del Directorio y a partir de las definiciones del gobierno nacional, va hacia la diversificacin de la energa. Desde 1931, cuando se crea ANCAP, se piensa en el etanol como carburante, pero pasaron 30 aos para que el pas empezara con temas de agro-energa. Esto est relacionado con la descentralizacin y el desarrollo local, ya que Uruguay tiene rica cultura agropecuaria y puede desarrollar las distintas materias primas para obtenerlo.
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Agroenerga tiende a la descentralizacin y el desarrollo local. Esto posibilita instalar y gestionar en forma descentralizada. Bella Unin empieza con la caa de azcar, gracias a su tradicin, sigue en Paysand y en el sur del pas. Opin que debe haber un papel fuerte del Estado, definiendo polticas. El Instituto Nacional de Colonizacin compr tierras, hay polticas de tierras, hay polticas laborales, debe haber polticas de ordenamiento territorial. Estableci que desde ALUR y ANCAP se est aportando a los procesos de descentralizacin, donde el Estado juega un papel fundamental y debe ser el articulador con los privados. Es importante el papel de las organizaciones locales de todo tipo que se sientan parte, que sean sujeto y no objeto. Sergio Filgueira explic cmo comienza la actividad de desarrollo local en Paysand. Despus del cierre de fbricas y terciarizaciones, a partir de sindicatos de trabajadores y empresarios, surge el movimiento Paysand entre todos. En 2000 se inicia el Consejo en que participan todas las organizaciones sociales del departamento, organizaciones empresariales, la UdelaR, y la intendencia de Paysand y la Junta Local. Se comienza un trabajo en la relacin publico-privada para ver como aportar al desarrollo. En 2003 se hacen proyectos que apuntan a la participacin de la gente y el desarrollo econmico. Los proyectos apuntan al desarrollo local, proyectos productivos, desarrollo de tecnologas. Un ao ms tarde obtiene figura legal y en este momento hay dos agencias de
desarrollo social y econmico, con personera jurdica trabajando. Opin que el desarrollo social es lo ms importante. Su visin es que la descentralizacin requiere normas. Los Alcaldes tendrn que ser rentados con exigencias pero para eso se necesita que la gente est participando, formar a la gente, si se quiere autonoma de recursos la gente debe tener la capacidad para hacer uso. Luis Lpez plante cmo se luch por las reivindicaciones gremiales y se est luchando por el desarrollo de la zona. Relacion la descentralizacin con la defensa de condiciones de trabajo (derechos de los trabajadores), salud, vivienda y educacin. Opin que la regionalizacin y descentralizacin debe potenciar el poder local, la ganancia que viene para la zona, debe ser volcada en la localidad. Tambin incorpor como tema de discusin el reordenamiento y recuperacin del territorio ya que se necesita un proyecto productivo para no tener tierras ociosas. Se invit a Roberto Labandera, Diputado de Catalua a realizar comentarios, quien realiz consideraciones respecto a la centralizacin de la administracin de Uruguay, que implica un dficit de representacin local y de participacin democrtica. Luego relat el proceso descentralizador de Espaa despus de la dictadura (con el establecimiento de gobiernos regionales con amplias competencias) y subray el de Catalua, que sigue provocando debates actuales.
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El actual proceso de descentralizacin de Catalua persigue la idea fundamental de devolution que es devolver a las regiones las mximas competencias. En este sentido una Junta Local autnoma debera tener la mxima competencia: en legislacin sobre el suelo, planificacin del suelo, vivienda, educacin, salud. Describi luego la estrategia que se ha seguido: concertacin con los sectores sociales y econmicos con diversos instrumentos, como la creacin de Agencias de desarrollo, Consejos econmicos y sociales; la dotacin de departamentos, especialistas y tcnicos en desarrollo local. Se dio voz a los territorios a travs de sus agentes y de los sectores que estn implicados en el tema. Propuso que el debate debe tener el entusiasmo de todos y la reforma debera ser a fondo, con objetivos ambiciosos, con la participacin de todos los sectores sociales y todas las generaciones. Salvando distancias y cantidad de recursos dijo que lo comn entre descentralizacin en Catalua y Montevideo es que el futuro de una localidad depende de todos, de lo que todos son capaces de hacer. Se discute ac o all de las mismas cosas, tener mayor calidad de vida, mejor democracia, entendernos mejor y en ese sentido lo local tiene mayor incidencia que lo regional y nacional. Luego de las presentaciones fueron realizados algunos comentarios por parte de los presentes. Fueron compartidas algunas reflexiones: lo ejecutado por el gobierno departamental no es equitativo en el departamento, por eso se apoya la idea de descentralizar. No se puede ir lentamente,
hay que avanzar, profundizar. Analizando el proyecto de poder ejecutivo se concluye que este debe establecer an: La transmisin de potestades en salud, vivienda, a los gobiernos locales. La transferencia que el gobierno central hubiera destinado a esos emprendimientos (salud, Vivienda) a la localidad. Los porcentajes de recursos destinados. Las definiciones de materia departamental y materia local. Se opina que la descentralizacin es una herramienta que permite profundizar la democracia, aunque se ve bastante alejada. Los cambios deben ser profundos y los conceptos que se manejan comprendidos por todos.
Clausura
Formaron parte de la mesa de clausura: Alejandra Paz, en representacin de la Intendencia de Artigas, Washington Batista de OPP, Enrique Gallicchio de PNUD, Ral Sendic, de ALUR y ANCAP y Federico da Silveira por la Junta Local de Bella Unin. Todos los integrantes de la mesa estuvieron de acuerdo con la oportunidad y pertinencia del seminario, con la importancia de la descentralizacin para el desarrollo del pas, con la necesidad de promover cambios profundos y acordaron en el estmulo que significa tener tanto trabajo por delante. Resaltaron la meta de cargar de contenido el proceso que se viene dando, y de participar desde cada lugar en ese sentido. De todas las presentaciones y comentarios se recogen las siguientes, como aspectos a tener en cuenta en el futuro proceso:
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1. La Transformacin Democrtica del Estado incluye la reforma del estado, mejora de la administracin pblica e implica la participacin social y la descentralizacin poltica. 2. La tradicin centralista del pas hace necesario trabajar fuertemente por la descentralizacin ya que implica un dficit de representacin local y de participacin democrtica. 3. El debate debe tener el entusiasmo de todos y la reforma debe ser a fondo, con objetivos ambiciosos, con la participacin de todos los sectores sociales y todas las generaciones proponiendo cambios profundos. 4. La descentralizacin en el territorio busca favorecer la descentralizacin poltica. Es imprescindible la descentralizacin de la gestin para llevar a la descentralizacin poltica. 5. La descentralizacin es un proceso amplio con una visin global del territorio e incorporada a un proyecto general de Poltica de Estado, slida que vaya ms all de quien est en el gobierno. 6. La descentralizacin como instrumento debe estar presente en cada uno de los decidores del pas en cualquier mbito ya que incide en el desarrollo. Es un medio para alcanzar el bienestar general. El Estado juega un papel fundamental y debe ser el articulador con los privados. 7. Es comn confundir descentralizacin y desconcentracin. Se valora la desconcentracin como paso previo y preparatorio de la descentralizacin. 8. La desconcentracin y la formacin
de estructuras de base son dos elementos concluyentes para ir hacia la descentralizacin, con una estructura poltico-administrativa y vecinal responsables. 9. La descentralizacin debe ir acompaada de desarrollo local, de participacin, de construccin de capacidades y generacin de tejido social apoyado en la planificacin con visin estratgica, para asegurar su sustentabilidad. 10. La descentralizacin necesita tener recursos econmicos, capacidades culturales y sociales para construir desde la diversidad, participativamente y normas para saber cmo proceder, creando los mecanismos para permitir la toma de decisiones. 11. Es necesario evaluar las capacidades reales existentes cuando se asumen compromisos de descentralizacin. Son necesarios funcionarios capacitados y una comunidad con instruccin ya que se asumen nuevos roles. 12. Se debe apoyar lo local pero sin olvidar fortalecer los vnculos con una lgica de gobernanza donde cada uno cumpla sus roles. 13. La descentralizacin administrativa implica un nuevo nivel de funciones ejecutivas en una nueva jurisdiccin territorial. Es necesario tener claras las nuevas competencias en lo municipal y departamental. 14. No se pueden trasladar experiencias esquemticas y prearmadas para ser aplicadas en cada oportunidad donde se desarrollen los procesos de descentralizacin.
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cional son insumos para la discusin 15. Las experiencias internacionales no del Anteproyecto de Ley de Descenpueden sustituir los procesos locales, tralizacin. pero pueden aportar en innovacin. 16. Se reconoce la existencia de normas 22. Los conceptos que se manejan deben ser comprendidos por todos: descenvigentes y la voluntad consensuada tralizacin, desconcentracin, partide recorrer el proceso de descentralicipacin, desarrollo, proceso, planizacin. Sin embargo, existen probleficacin, consenso, territorio, commas todava desde el punto de vista promiso, dialogo, responsabilidades, prctico. Se ve la necesidad de contar obligaciones, derechos, capacidades, procedimientos flexibles, con normas evaluacin, monitoreo, roles. jurdicas que vayan adaptndose. 17. Es necesario construir estadsticas por debajo del nivel de departamentos para poder distinguir zonas dentro de los mismos. 18. Se propone que el Anteproyecto de Ley de Descentralizacin establezca: La transmisin de potestades en salud, vivienda, a los gobiernos locales. La transferencia de fondos que el gobierno central hubiera destinado a esos emprendimientos (salud, Vivienda) a la localidad. Los porcentajes de recursos destinados, Las definiciones de materia departamental y materia local. 19. Existe consenso en cuanto a la necesidad de contar con un Alcalde remunerado en la nueva estructura propuesta. 20. Se propone como estrategias: concertacin con los sectores sociales y econmicos con diversos instrumentos como la creacin de agencias de desarrollo, consejos econmicos y sociales, la dotacin especialistas y tcnicos en desarrollo local. 21. Los debates que se estn realizando a nivel de las Juntas Locales a nivel na-
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Relatora del Seminario
Dilogo por la Descentralizacin: Nuevos Gobiernos Locales

CIUdAd de CANeLONeS, CANeLONeS, 25 de SeTIemBRe de 2008. HORACIO NIeTO*
Presentacin
El pasado 25 de setiembre, en la ciudad de Canelones, tuvo lugar el seminario titulado: Dilogo por la Descentralizacin: Nuevos Gobiernos Locales, organizado por OPP - Secretara de Gobiernos Locales, el Congreso de Intendentes y el Programa de Desarrollo Local ART Uruguay. El principal objetivo del seminario era promover la difusin y discusin del proyecto de ley de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana; marco jurdico concreto que ha propuesto el Poder Ejecutivo para mejorar las graves carencias uruguayas de democracia y autonoma en el tercer nivel de gobierno (local o Municipal). La concurrencia de ms de 200 personas super la capacidad locativa de la Sala Lumire de la capital canaria. Se logr una alta representacin territorial verificada por la presencia de ediles locales y secretarios de Juntas Locales de todos los departamentos del interior del pas. El seminario se propuso y logr una amplsima representacin partidaria entre los paneles de discusin y tambin entre la concurrencia. Por unanimidad
los expositores se manifestaron favorables a promover la democracia local y la descentralizacin. Dentro de este marco, cada uno de ellos plante ntidamente sus observaciones acerca de algunos aspectos del proyecto de ley. El debate planteado abiertamente entre participantes y expositores tuvo una calidad y una riqueza dignas de destaque. En definitiva se logr cumplir con creces el objetivo de difundir y discutir la nueva institucionalidad propuesta para nuestro tercer nivel de gobierno. Esta relatora intentar sintetizar las exposiciones de este seminario, con el objetivo de aportar a quienes participaron en el encuentro, a los parlamentarios que deben definir efectivamente el marco normativo y a todos aquellos que sern protagonistas de este proceso de descentralizacin y democratizacin local que indefectiblemente se avecina.
Acto de apertura
Marcos Carmbula, Intendente de Canelones y Presidente del Congreso de Intendentes, consider que el proyecto impulsado desde el gobierno nacional y que se est analizando en el mbito legislativo y en el Congreso de Intenden-
* Magister en Ciencia Poltica. Asesor de la Secretara de Gobiernos Locales - OPP.
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tes es la reforma poltica mas importante del Estado. Sostuvo que es fundamental que se recoja la visin de los gobiernos departamentales, de los gobiernos locales y el rol que estos ltimos tienen en el desarrollo local. Abordar la Ley de Descentralizacin desde los gobiernos locales y los departamentales tiene la potencialidad para que, ms all del anlisis legislativo y de su aprobacin, cobre vida en cada uno de nuestros territorios. En Canelones se puso en marcha el Consejo Departamental de Descentralizacin porque se considera que el mismo trata de un proceso de construccin colectiva con un efectivo ida y vuelta. Se debe acercar la gestin del Estado a la ciudadana. La participacin y la descentralizacin deben ser procesos viables y posibles. Si no, podra generarse una frustracin hasta en la electividad de las autoridades de cada uno de los Municipios. Canelones, con 29 Juntas Locales, es un modelo en vivo de lo que debe ser el esfuerzo descentralizador; con marchas y contramarchas, con aciertos y con errores, pero es una buena hoja de ruta que ha comenzado un proceso de descentralizacin con buen relacionamiento con la ciudadana. Conrado Ramos, Subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, habl en representacin de Enrique Rubio, director de esta Oficina. Sostuvo que la Secretara de Gobiernos Locales ha tratado de atender y difundir la mirada de los actores polticos y sociales ms implicados en este proyecto
descentralizador: los actores locales y departamentales. Es muy fcil tener la mirada desde los sectores centrales protagnicos pero generalmente no se toman en cuenta las miradas desde el territorio. Tenerlas en cuenta es construccin de derecho ciudadano y, en este caso, construccin de derecho poltico. Estamos hablando de un cambio de cultura poltica que transversaliza los partidos. En la democracia uruguaya los consensos son necesarios para legitimar las polticas pblicas, para darle sustentabilidad a las mismas. El uruguayo es estatista pero tambin est harto del estado burocrtico que lo atrapa y lo separa. Esta ley se inscribe en un proceso de Reforma del Estado e implica un acercamiento a la ciudadana; esto significa construccin de derechos ciudadanos y polticos. La OPP, como oficina transversal tiene el rol de coordinar diferentes planos y reas de gobierno. Para Ramos, la descentralizacin necesita un organismo como OPP para desarrollarse coordinadamente y evitar inequidades en el territorio. Pablo Mandeville, Coordinador Residente de Naciones Unidas en Uruguay, precis que ART Uruguay es un marco donde se estn desarrollando varias iniciativas a nivel local. Este proceso de descentralizacin, que es complejo, requiere de mucha voluntad poltica nacional y departamental, para activar el nivel local. Los Centros de Atencin Ciudadana (CAC) son tambin una gran experiencia que permite acercar los servicios a la ciu-
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dadana y si esto se acompaa con mayor participacin ciudadana, promovida por esta ley, estaramos tocando uno de los umbrales de la democracia. Es importante conocer experiencias como la de Chile o Barcelona porque se puede ver ah que es lo que funciona y lo que no. A partir de ellos podemos elaborar en funcin de las necesidades uruguayas. Blanca Rodrguez, Representante de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), seal que una de las razones por las que Espaa apoya los programas de descentralizacin es porque posee una ventaja comparativa centrada en su larga experiencia, ms una transicin reciente entre un estado dictatorial fuertemente centralizado a una democracia fuertemente descentralizada. Esto, con las correspondientes adaptaciones, puede servir a otros pases con los que Espaa coopera. Adems, los Municipios son escenarios idneos para el desarrollo de polticas institucionales. El objetivo ultimo es crear ciudadana y a travs de la descentralizacin se puede llegar de forma mas directa y activa, al ciudadano. Espaa apoya la formacin de los recursos humanos tendiente al fortalecimiento institucional como forma de contribuir a la mejora de la gestin de los recursos humanos, de la gestin tributaria, etc. Para la cooperacin espaola, son lneas estratgicas prioritarias la descentralizacin y la formacin de recursos humanos. Crear institucionalidad para fortalecerla, para consolidar la democracia que tiene mucho que ver con el buen
funcionamiento de las instituciones y para que protejan los derechos de los ciudadanos. Enrique Gallicchio, Coordinador del Programa de Desarrollo Local ART Uruguay, sostuvo que este programa trata de apoyar, a travs de la cooperacin, a mejorar el impacto de las acciones que se realizan en el pas, en materia de desarrollo local y de descentralizacin. Para ello apunta a dos tipos de acciones: 1) Concentrar la mayor cantidad de cooperantes y recursos en los diferentes territorios para garantizar la sostenibilidad de estas acciones. 2) Tratar que los procesos de desarrollo local no sean localistas, sino que se vinculen con las polticas nacionales y departamentales, evitando uno de los problemas que ha tenido histricamente la cooperacin internacional: la desvinculacin entre el desarrollo local y las polticas de estado. El proceso que acompaamos no es solo de construccin de Municipios y de promocin de la Participacin Ciudadana, sino que tambin se est gestando la elaboracin de una poltica nacional de descentralizacin y de desarrollo local. Para el Programa ART la agenda fundamental es la promocin de los Objetivos del Milenio a nivel local. En el Informe Global sobre la Democracia Local en el Mundo se seala que la mayora de las acciones previstas por la comunidad internacional, para alcanzar los Objetivos del Milenio, recae en los gobiernos locales. Este seminario se inscribe en un ciclo de acciones de la Secretara de Gobiernos
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Locales, que busca escuchar y difundir las voces de los Gobiernos departamentales y locales y de la sociedad civil, involucrados en este proceso. Tiene por objetivo ayudar y acompaar la discusin parlamentaria de la ley propuesta. Para nosotros es un gusto poder apoyar este seminario y estas acciones.
Estado de situacin sobre la marcha del Proyecto de Ley. Secretara de Gobiernos Locales, Washington Batista
En esta primera presentacin, Washington Batista, Director de la Secretara de Gobiernos Locales, inform acerca de un trabajo que llev adelante su Secretara con el objetivo de sistematizar la opinin de Ediles y Secretarios de las Junta Locales. El Presidente de la Repblica a travs de una iniciativa del Director de OPP nos encarg la Secretara de Gobiernos Locales con el objetivo de impulsar la descentralizacin y el desarrollo de los Gobiernos Locales. Ante el proyecto de Ley de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana, presentado ante el Parlamento, nos transmiten la voluntad de aportar esfuerzos en la construccin de un consenso poltico que permitiera la aprobacin de una Ley con la dimensin de una slida Poltica de Estado. Encaramos esta tarea buscando conocer las opiniones de los actores locales, para que aporten sus propuestas de correcciones; con la mxima que los consensos se comienzan a construir desde el territorio, desde la realidad local.
Desarrollamos una serie de entrevistas para sistematizar sus valoraciones y expectativas acerca del nuevo marco normativo. A efectos de tener una muestra homognea, representativa y manejable, decidimos, en una fase inicial, entrevistar particularmente a Ediles Locales y Secretarios, de Juntas Locales de aquellas localidades de al menos de 2.0000 habitantes del norte del Ro Negro. La excepcin de Tacuaremb se debe a que no tiene Juntas Locales integradas. Se evalu el carcter electivo del Municipio preguntando en qu medida variar la legitimidad del Gobierno Local: el 76% de los entrevistados respondi que mejorar mucho y la explicacin es que se pasa de una decisin digitada a una eleccin democrtica, de la que surgirn verdaderos representantes de pueblo. A la pregunta de como variar el nivel de autonoma del gobierno local frente al gobierno departamental y al nacional, el 70% contest que mejorar mucho ya que un gobierno local, con mayor autonoma, asume mejor las necesidades de la gente y evita la espera de las decisiones de los niveles superiores de gobierno. Se pregunt en qu medida cambiar la participacin del vecino en la formulacin y el control de las polticas pblicas. Mejorar mucho fue la respuesta del 67% de los entrevistados. Tambin son ampliamente positivas las expectativas en torno a la futura produccin de polticas pblicas del Municipio y a una mejora contundente en el Desarrollo de la localidad. Al preguntar si el Alcalde debe ser honorario, el 98% de los entrevistados se
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inclin a favor de la profesionalizacin y entraban por el puerto y por eso los puertos tenan que gobernar al interior. de esta tarea. A pesar del centralismo se fueron Panel 1. Diferentes afianzando los departamentos reunienaspectos de la do localismos que no haban muerto, descentralizacin en hasta lograr identidades departamenUruguay tales que hasta hoy son muy fuertes. Este panel, de carcter predominante- Todos los que estamos aqu creemos mente terico, se propuso dar respuesta en una reforma descentralizadora. Pero a una serie de inquietudes que, ms all debemos cuidar esta identidad departade las expectativas francamente positivas mental. con respecto al proyecto de ley, fueron Durante el Gobierno de Berro se inplanteando los actores polticos locales y tento reconstituir los Municipios a partir departamentales a la Secretara de Go- de un proyecto de ley que finalmente no biernos Locales; y se plante enriquecer fue sancionado. el trabajo de los parlamentarios, princiLa reforma de 1919 establece el cipales responsables del marco normativo. vismo departamental, con una frmula Romeo Prez Antn, Rector del Ins- inicial colegiada llamada Consejo Departituto Universitario CLAEH, comenz tamental. La intendencia se establece en este panel realizando un Anlisis his- la Constitucin de 1934. trico y enfoque prospectivo de la desEl nuevo escenario se plantea a parcentralizacin en Uruguay. El perodo tir de la reforma de 1996, que engancha pre-republicano, de donde tomamos el nuevamente el abandonado tema de trmino Alcalde, tiene una intensa vida la descentralizacin. Este captulo de la municipal encarnada en los Cabildos, he- reforma logr el consenso de todos los rencia iluminista de la que va a surgir el partidos y est bien que la ley propuesestado uruguayo. Luego, el primer dato ta busque mantener dichos consensos. republicano es la organizacin centra- Sobre todo si se quieren evitar errores tal lista. La repblica quiso destruir los ca- como pas al inicio con alguna frmula bildos y organiz el estado en trminos de descentralizacin en Montevideo. En extraordinariamente centralizados. Los definitiva: por suerte el pas est trandepartamentos fueron gobernados por sitando una etapa de superacin de su verdaderos delegados del Presidente: los histrico y excesivo centralismo. Jefes Polticos. Se agregaban las Juntas Adolfo Garc, representante de AUEconmico-Administrativas con compe- CiP, opin acerca del Significado del tencias muy limitadas que estaban en la Nuevo Sistema Electoral, diciendo que frontera entre lo pblico y lo privado. esto va a marcar un mojn relevante en Prez Antn agrego que detrs de nuestra historia ya que la gente podr esta opcin centralista hay razones y sin- decidir sus autoridades; pasaremos de la razones: entre las ltimas estaba el pre- designacin a la eleccin. Se marca el da juicio de que las luces venan de ultramar
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en que Uruguay da un paso trascendente en descentralizacin y democracia local, asignaturas pendientes de los uruguayos. Se pasa de la discrecionalidad de los Intendentes a la obligatoriedad de estas autoridades locales con mayores atribuciones. El resultado es un incremento neto del poder poltico de la gente. Garc se pregunt: Por que ocurre este cambio ahora? Respondi que las instituciones reflejan intereses o son ideas cristalizadas. Creo que ocurre porque se juntan justamente convicciones con intereses. Hay aqu principios que comparten blancos y frentistas: descentralizacin y participacin ciudadana. Tambin est el inters del presidente Vzquez de fabricar un gran capital poltico con esto, del mismo modo que lo fue la descentralizacin de Montevideo. Es importante que la ciudadana asuma esto como capital poltico propio y no de Vzquez. Que se reparta el capital o la ganancia poltica de esta reforma para que la misma pueda contar con el mayor consenso posible. Por otra parte, Garc afirm que es imperioso profesionalizar la tarea del Alcalde y tambin la de los concejales. El alcalde debe ser controlado por los concejales y entonces no puede haber asimetra en la profesionalizacin de estos cargos. Me quedan algunas dudas, admiti: 1) Es necesaria la uniformizacin de los poderes locales?. No ser mejor descentralizar al punto que cada Municipio decida como se gobierna. En EEUU es as y esto no es una locura sino una cultura poltica distinta. 2) Quin va a ser Alcalde?; el mejor
vecino o el que tenga el mejor partido poltico atrs? Creo que hay que tratar que los candidatos no salgan de la cocina de los partidos, que la gente tenga mas espacio para elegir. Finalmente manifest que la ley es un enorme paso adelante y aunque pueda mejorarse luego, merece el mayor apoyo. Abel Oroo, Secretario Ejecutivo de Descentralizacin de la IMC, se refiri al Presupuesto Municipal como herramienta determinante de la descentralizacin: El objetivo central y consensuado de este proyecto es la participacin ciudadana y para propiciarla es imprescindible fomentar instituciones que generen espacios destinados a ella. La descentralizacin favorece aquel objetivo en tanto achica la distancia entre el vecino y el decisor. Los gobiernos locales, gobiernos de cercanas, reducen la transferencia de informacin en tiempo y forma. La incorporacin del vecino a la informacin y a la decisin permite que vea tambin las dificultades de gobernar. Riesgos: 1) Una descentralizacin de corte neoliberal, que busque impermeabilizar al gobierno de las demandas de la gente. Es lo contrario de lo que se propone. 2) Que los gobiernos locales sean permeables a grupos de inters econmico. El antdoto es la efectiva participacin ciudadana. 3) Que los Municipios no tengan los recursos suficientes: materiales, humanos (experticia, funcionamiento), institucionales (capacidad para decidir), temporales. El tema de los recursos debe ser traducido a un presupuesto local encua-
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drado en el presupuesto departamental; que objetive la gestin, con estructura por programas como est previsto en la Constitucin. Dividido en gastos corrientes e inversiones; escalafones y sueldos; recursos y estimacin de lo producido; normas de ejecucin e insumos para comparar con el presupuesto vigente. Esto genera la transparencia necesaria para que la gente se informe con que criterio se gastan los fondos pblicos; para un mejor funcionamiento del propio gobierno departamental (el Intendente debe saber cunto se gasta en un inciso del clasificador de gastos, en una localidad) y para un mejor control del Tribunal de Cuentas. En definitiva: el presupuesto municipal es una herramienta determinante de la descentralizacin en la medida que permite: 1) una efectiva autonoma; 2) un ejercicio efectivo del gobierno de cercanas, 3) una mayor sintona con las preferencias de la gente 4) una mejor capacidad de respuesta 5) responsabiliza al gobierno ante la necesidad de los vecinos 6) solo as se puede evaluar eficacia, eficiencia y efectividad de la gestin.
Panel 2. El rol de las diferentes reas de OPP en la estrategia de la descentralizacin

A diferencia del resto de los paneles, que buscaron marcar posicionamientos y generar debate, ste fue un panel informativo y/o explicativo de los diversos planos de actuacin de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Las distintas reas que la componen, vinculadas a la descentralizacin, hicieron un paneo de sus competencias y sus acciones.
Alberto Rosselli, Director del Departamento de Descentralizacin Territorial y Gobiernos Departamentales, sostuvo: Cuando creamos el tercer nivel hay que preguntarse que hacemos con el segundo. El rol del gobierno departamental debe cambiar. Debe articular todas las polticas de los ministerios y este es un rol central que no ha cumplido, frecuentemente por falta de capacidades. Se debe mejorar el papel que cumple la Comisin Sectorial de Descentralizacin de articulacin entre el Gobierno Nacional y el Congreso de Intendentes. El funcionamiento de esta Comisin debe mejorar, empezando por el propio rol que juega all la OPP. En otros trminos, no se concibe la descentralizacin sin la participacin ciudadana que debe estar presente en el desarrollo del tercer nivel y tambin en el segundo nivel. Hay que crear mbitos para que la gente opine en lo departamental y en lo local. Rosario Revello, Coordinadora de la Unidad de Desarrollo Municipal (UDM), sostuvo que este proyecto, presentado en este perodo de gobierno, como parte de la transformacin democrtica del estado, implica tener por primera vez, en el pas, Municipios. Esto es una muy buena noticia y es prudente que la ley plantee un proceso gradual. La municipalizacin se vincula al acercamiento ciudadano a los servicios pblicos, basado en los Centros de Atencin Ciudadana. La desconcentracin es complementaria del proceso de descentralizacin ya que ambas van en lnea con un modelo de gobernanza impulsado desde el gobierno nacional.
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La UDM, partiendo de un diagnstico local hecho en conjunto con las Intendencias, trabaja en el fortalecimiento institucional, en el desarrollo de capacidades polticas y capacidades de gestin. Lo hace en el nivel departamental y maana deber hacerlo tambin en los Municipios. El desafo mayor en este proceso es articular bien los tres niveles de gobierno. Mara Moya, Coordinadora del Fondo de Desarrollo del Interior, expuso en nombre de Martha Jauge, directora de la Direccin de Proyectos de Desarrollo (DIPRODE). DIPRODE nace en 1987, como unidad ejecutora y su cometido sustancial es contribuir al proceso de descentralizacin. El sujeto de su intervencin es el territorio. De los cuatro programas que tiene esta rea de OPP, dos de ellos funcionan con presupuesto nacional y otros dos son financiados por el BID Con el Presupuesto Nacional se financian el Programa de Apoyo al Sector Productivo (que beneficia directamente a pequeos productores de las localidades) y el Fondo de Desarrollo del Interior, uno de los mejores ejemplos de coordinacin en el uso de los fondo pblicos. Los parmetros utilizados para la distribucin de este Fondo (criterios compensatorios) se basan en: la proporcin de rea relacionada con el rea total del pas, la proporcin de poblacin comparada con la poblacin del interior; los hogares con necesidades insatisfechas y la inversa del PBI. Con financiamiento del BID estn: el Programa de Microfinanzas para la Ar-
ticulacin Productiva y el Programa de Competitividad; Conglomerados y Cadenas Productivas En cuanto al tema descentralizacin, en concreto: 1) creemos que es necesario definir estrategias de discriminacin positiva, 2) impulsar la participacin ciudadana, generando canales departamentales para que la gente exprese sus necesidades 3) facilitar la toma de decisiones a los gestores de desarrollo y 4) coordinar las acciones de los tres niveles de gobierno, de forma sistemtica. Washington Batista, Director de la Secretara de Gobiernos Locales, expuso que la Secretara que dirige fue creada hace tan solo cinco meses con el propsito, definido por el Presidente de la Repblica, de impulsar la descentralizacin y el desarrollo local. Dentro de este objetivo uno de los roles determinantes que la Secretara asumi fue el apoyo al trabajo parlamentario acerca del proyecto de ley. Para cumplir este rol nos propusimos llevar el proyecto a los principales actores polticos implicados para informar, discutir y recoger sus expectativas y sus crticas. Lo pensamos como una manera de construir consensos desde el territorio. Este trabajo, que nos llevaba a lo local porque esta es la materia de la que especficamente nos ocupamos, lo comenzamos siempre con entrevistas a las autoridades departamentales: Intendente y Juntas Departamentales. Nuestro trabajo especfico refiere a lo que hoy son las Juntas Locales y maana sern los Municipios. La materia departamental la atienden los tres colegas y lo hacen en mbitos diferentes, tal como se ha dicho previamente en este panel
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De aqu para adelante, asegur Batista, lo principal es definir que se debe hacer para mejorar institucionalmente a los futuros Municipios. Nuestra idea es cooperar a superar ciertas debilidades que hemos detectado en el nivel local como por ejemplo la baja profesionalidad de los cuadros municipales. Nuestro prximo objetivo es crear talleres en torno al tema gestin, especialmente el referido al presupuesto municipal.
Panel 3. La descentralizacin poltica y la participacin ciudadana en perspectiva comparada

Este panel fue propuesto para tener una perspectiva comparada de nivel internacional, en los trminos que propone el Proyecto de Ley del Ejecutivo, esto es, la descentralizacin poltica y la participacin ciudadana. Se analizaron dos experiencias extranjeras relevantes: la espaola y la chilena. Jos Arocena, Vicerrector de la Universidad Catlica del Uruguay, propone tres reflexiones como punto de partida: 1) hay que reestablecer un equilibrio central local partiendo de la base que siempre vamos a tener una parte centralizadora y otra descentralizadora; 2) Amrica Latina ha vivido siglos exagerando el peso de la centralidad y esto debilit las sociedades locales; 3) La ciudad capital naci primero y luego se estableci un territorio alrededor de la misma dando lugar a la balcanizacin del continente; 4) Pregunta: existen Municipios en Uruguay?. Con respecto al cuarto punto, Arocena
plante que nuestro pas se caracteriza por la heterogeneidad del tercer nivel de gobierno y eso genera tres clases diferentes de ciudadano local: a) de primera (Juntas Electivas), b) de segunda (Juntas Autnomas) y c) de tercera (Juntas Designadas). La participacin democrtica es completamente diferente en los tres casos. En Uruguay no hay verdadera democracia municipal y eso, cuando salimos del pas, nos avergenza. Para lograr la democracia local se requiere: 1) extender el estatus de autnomo y electivo a todo el pas. 2) lograr mecanismos de participacin ciudadana en todos los niveles territoriales y 3) crear instituciones locales fuertes, reconocidas y legitimadas por el sufragio. Victor Hernndez Palma, Jefe de la Unidad de Fortalecimiento Institucional Regional de Chile, sostuvo que su pas nace como un estado unitario, centralizado administrativa y polticamente a imitacin del modelo emergente de la Revolucin Francesa. Tiene, posteriormente, influencias descentralizadoras provenientes de Espaa y de Italia. En dictadura, Chile sufre un proceso de desconcentracin que lleva a la municipalizacin, con Alcaldes y Consejos regionales designados con el objetivo de controlar corporativamente a las poblaciones locales. Se forman 13 regiones y 340 Municipios. En la dcada del 90 se crean los Gobiernos Regionales (gobiernos colegiados que se eligen indirectamente a partir de las autoridades municipales). En torno a la homogeneidad de los Municipios, Chile tiene un marco normativo bsico pero
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dentro de l se abren posibilidades de adaptacin a cada realidad municipal. El Alcalde es electo por mayora absoluta y el Consejo Municipal es electo por representacin proporcional integral. Ambos son remunerados, pero la remuneracin se hace en funcin al grado de responsabilidad (hay una escala de 6 grados). A su vez, la remuneracin depende del nmero de sesiones a las que asista el Concejal. En Chile es impensable que la formacin de un Municipio dependa de la iniciativa ciudadana, como est previsto en la ley uruguaya. Hay un proceso institucional muy estricto (intervienen Comisiones Legislativas que hacen una evaluacin profunda de mltiples factores, especialmente sustentabilidad) La principal responsabilidad transferida a los Municipios es la Planificacin. Sin ella todo el resto no tiene ningn sentido. Hay una tipologa municipal asociada a la financiacin: pobres / no pobres; rurales / urbanos. Otra herramienta de gestin importante para los Municipios es el Incentivo por cumplimiento de metas. La financiacin del Municipio depende de fondos propios (tributos inmobiliarios, permiso de circulacin de vehculos, derechos de aseo) y adicionalmente existe un Fondo Comn de Recaudacin, que es un porcentaje de estos conceptos reunido para efectuar una redistribucin de los recursos (el 60% de los Municipios dependen de este Fondo). Roberto Labandera, diputado del Partido Socialista de Catalua, habl de la experiencia espaola:
El estado espaol es extremadamente complejo porque est concebido como una nacin de naciones, unificada despus de siglos de existir cada nacin por separado. Las entidades municipales existen antes que Coln descubriera Amrica y esto demuestra su trayectoria, al menos en materia de identidad. Algunas caractersticas relevantes de la descentralizacin espaola: 1) Espaa tiene ocho mil Municipios. Catalua sola tiene 946, que van desde los 200 habitantes hasta 1 milln y medio, como Barcelona. El gobierno anterior de Catalua hizo un intento de unificar Municipios pero fue imposible; cada uno quiere mantener su identidad e independencia. 2) El rgimen de eleccin es parlamentarista y entonces el Alcalde frecuentemente no es el titular de la lista ms votada y gobierna con una minora de concejales. 3) Los Municipios espaoles tienen competencias muy slidas e importantes. Tienen capacidad fiscal: el Municipio establece los valores de las contribuciones inmobiliarias, el impuesto de circulacin (nuestra patente), licencia de actividades econmicas, licencia de obras y tasa de recogido de basura. Todos estos impuestos van a la bolsa municipal y el Alcalde gestiona estos recursos ms otros supramunicipales. Hay fondos de compensacin interterritorial que atiende la situacin de los Municipios pobres o de aquellos servicios que un Municipio brinda a otro. 4) El marco normativo espaol se basa en la constitucin de 1978; en la Ley de
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Base del Rgimen Local y la ley de las Haciendas Locales. Estas establecen las competencias y la financiacin de los Ayuntamientos. 5) Los Municipios manejan hoy el 15% de los recursos del estado (35% las regiones y 50% el gobierno central). Deberan manejar el 25% y deberan poder legislar sobre ellos y gestionarlos directamente. 6) La municipalizacin ha potenciado el medio rural; ha frenado la desercin del campo a la ciudad. 7) Asistimos al fin de la participacin presencial pero la participacin ciudadana de los jvenes se ha multiplicado gracias a Internet. Finalmente opino que esta ley uruguaya es un muy buen primer paso, una ley de transicin.
Panel 4. El proyecto de ley y su significado para las competencias departamentales

Este panel busc que se planteara, con amplitud poltico partidaria, la postura de las Intendencias acerca de este proyecto de ley. Gerardo Amaral, Intendente de Treinta y Tres y representante del FA en esta instancia, mencion cinco fundamentos ticos por los que el gobierno frentista promueve y l personalmente apoya este proyecto de ley:1) Este proyecto representa una iniciativa de neto contenido artiguista; 2) Contiene cambios que estn planteados en el programa del FA desde 1971, es decir, desde que se fund nuestro partido poltico. Esta ley en concreto, se enmarca dentro de lo
que el gobierno llama Transformacin democrtica del Estado 3) Patrocina un cambio institucional determinante para un tercer nivel de gobierno demasiado heterogneo y dbil como el uruguayo. 4) El cambio institucional tiene el objetivo de mejorar la produccin de servicios pblicos locales y, en definitiva, el desarrollo local. Es un cambio institucional imprescindible como plataforma de un desarrollo socio-econmico sustentable. 5) En quinto y ltimo lugar lo apoyamos fervientemente porque es una descentralizacin de izquierda, que va a contemplar los principios del igualitarismo, de la justicia social, de la solidaridad. No nos puede frenar el clculo de la renta electoral ni la eventual resignacin de poder poltico cuando el objetivo es el desarrollo del interior del pas. Tabar Viera, Intendente de Rivera, comenz su exposicin mencionando la respuesta oficial del Partido Colorado al anteproyecto: Constituye un aporte valioso para la necesaria construccin de ciudadana que requiere nuestra sociedad. Ese trnsito social debe darse ms all de lo tradicional, incluso en los espacios de adecuacin del estado de derecho, as como en los compartimentos ms rgidos del gobierno como su aparato sanitario y la seguridad pblica que deben abrirse a la participacin ciudadana. En la reforma de 1996 se logr algo muy importante que fue la separacin de las elecciones departamentales de las nacionales; esto profundiz la democracia, mejor la libertad del elector y se avanz en la descentralizacin. No podemos dar marcha atrs en esto.
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Nuestro tercer nivel de gobierno no existe o es totalmente catico. Eso hace que sea necesaria una reforma. Anlisis especfico del proyecto de ley: 1) Quienes promueven esta ley sostienen que se formaran cerca de 100 Municipios. Yo creo que van a ser muchos ms porque tambin se habilita un procedimiento para generarlos en poblaciones menores. 2) Se propone la formacin de Municipios coincidentes con circunscripciones electorales pero no abarcativos de todo el territorio departamental. Habr territorio sin jurisdiccin municipal que quedar a cargo de la Intendencia. Esto es un error, subsanable con un modelo tipo puzzle donde la suma de los Municipios ser la suma del territorio departamental. Cada Municipio tendr un rea rural para atender y la Intendencia le debe trasladar equipo y personal para ello. Esto es lo mejor desde el punto de vista pragmtico 3) Los Centros de Atencin Ciudadana deberan pensarse de manera descentralizada y coherente con los futuros Municipios. Hasta ahora se hicieron en oficinas de OPP sin tener muy en cuenta a los gobiernos departamentales ni a los locales. 4) El Alcalde honorario sera un problema y ya tenemos bastante con los ediles honorarios. Nadie paga para trabajar, deberan cobrar por lo menos una dieta. 5) El captulo Cometidos y Atribuciones es demasiado laxo y debe afinarse mucho ms, sobre todo pensando en la posibilidad que el Alcalde sea de un partido y el Intendente de otro. 6) Los recursos de los Municipios pare-
cen depender demasiado de los recursos departamentales que son insuficientes. Los recursos nacionales estn escritos en forma muy genrica: deben ser claramente recursos nuevos, frescos. Si ese Fondo de Incentivos es el FDI, como alguna vez se pens, es absolutamente insuficiente. 7) Los controles no estn bien definidos en la ley. No est claro quien juzga a los Alcaldes y a los Concejales. Conclusin: apoyamos la idea en trminos generales, aunque tal vez al ideal se llegara a travs de una reforma constitucional. Es un paso adelante pero tenemos que afinar los recursos, los roles y los controles. Herman Vergara, Intendente de Lavalleja, represent en este panel al Partido Nacional: La descentralizacin es un tema que nos viene de la propia fundacin del pas ya que nacimos como estado centralista. Las Intendencias son gobiernos cercanos a la gente e histricamente son las que asumen los reclamos de educacin, de deporte y saneamiento, entre otros. Han tenido que asumir roles que no les son propios, que por ley son responsabilidades del gobierno central. Nunca se saca la cuenta de cuanto dinero destinan las Intendencias a estas responsabilidades centrales. El Fondo de Desarrollo del Interior se divide en dos: El 25% lo administran las Intendencias y se distribuye en base a un prorrateo definido por el Congreso de Intendentes, ministerios y OPP. Ahora esto no sucede as con el 75% que manejan los ministerios. Esto lo define el Poder Ejecutivo sin los criterios anteriores.
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Los proyectos de las Intendencias deben pasar por la Comisin Sectorial; los otros no. El punto de vista del Partido Nacional es que el proyecto debe ser mejorado e incluso considera que hay aspectos inconstitucionales. Pero la descentralizacin y la cercana del gobernante con la gente es clave. El centralismo de las capitales departamentales es muy fuerte, tal como lo es el centralismo montevideano. Esta es una posibilidad extraordinaria ya que permite discutir democrticamente que descentralizacin debemos construir. Hay aspectos de carcter conceptual: 1) Nuestro pas tiene un caos en su tercer nivel de gobierno y debemos construir un sistema nico en todo el pas: no puede haber tres tipos de juntas. 2) Estamos totalmente de acuerdo en que deben ser electivas y que los Alcaldes deben ser remunerados. 3) Los Municipios deben ser unipersonales porque se necesita alguien que ejecute, sobre todo en los pueblos pequeos. Los poderes colegiados pierden ejecutividad. 4) Debe haber responsabilidad patrimonial del gobernante cuando hace un mal uso de los recursos de la gente. 5) No es bueno que el Municipio se cree en funcin del nmero de habitantes. La posicin del Partido Nacional es que donde hoy existe una Unidad Administrativa, llmese Junta Local Comn, Autnoma o Electiva, llmese Centro Zonal, ah tiene que haber un Municipio. 6) Tiene que estar absolutamente reglamentado cul es la materia municipal
y cul la departamental porque si no los los van a ser de apartar a caballo. 7) A ttulo personal, no estoy de acuerdo con el Fondo de Incentivos. La cuota parte del Fondo de Desarrollo del lnterior, administrado por las Intendencias, debera pasar de 25 a 40% y respetar los criterios fijados para su reparto. Adems estos criterios sirven tambin para el reparto de recursos departamentales entre los Municipios. 8) La relacin de los Municipios con el Gobierno Central debe ser a travs del Gobierno Departamental. Finalmente: Tenemos que convocarnos todos a un sinceramiento, solo esto puede llevarnos a un consenso que evite errores y frustraciones.
Panel 5. Anlisis del Proyecto de Ley: carcter electivo, descentralizacin poltica y participacin ciudadana
Este panel logr la ms amplia representacin posible de nuestro sistema poltico partidario. Fue integrado por un representante de cada uno de los cuatro partidos polticos uruguayos, diputados de la Comisin de Asuntos Municipales o vinculados estrechamente al tema descentralizacin. Horacio Yaez, diputado frenteamplista por Canelones, sostuvo que se siente muy influenciado por la experiencia y el aprendizaje de su departamento, en cuanto a la descentralizacin como a la participacin ciudadana. La decisin del FA es que esta ley se vote pero lucharemos hasta el ltimo mi-
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nuto para no votarla solos. El espritu de la mayora y del Poder Ejecutivo es que se logre el mayor consenso posible. Algunas dudas iniciales: 1) El sistema de suplencias: si el Alcalde fuera sustituido por un Concejal de otro partido estara mal. 2) Por qu la Junta Departamental no puede tener capacidad de iniciativa para crear Municipio. Parece haber cierta subestimacin de esta institucin. 3) Hay que mejorar los mecanismos de participacin: por ejemplo poner urnas en escuelas, en oficinas pblicas, para contestar a determinadas opciones. Pueden haber plebiscitos vinculantes o consultivos; se podra lograr la participacin de los ms jvenes de 18 en los segundos. Es un proyecto perfectible y lo que plantearon los blancos y colorados no va a caer en saco roto. El proyecto plantea en s mismo la gradualidad. Asumo el compromiso de que esto se trate rpidamente en Cmara y se apruebe. Sergio Botana, diputado por el Partido Nacional, comenz diciendo que este es un gran proyecto para el pas. Quin podra oponerse a la descentralizacin teniendo la bandera que yo represento?!. Valor como muy bueno lo que est haciendo el gobierno: primero present un borrador sobre el que se fue trabajando y recogiendo aportes. Algunas preocupaciones: 1) Para que esta iniciativa vaya para adelante no hay por qu apurarse: nos gustara separar e independizar la fecha de aprobacin de la ley a la de su aplicacin. Nos gustara hacer un proyecto hoy, sin saber quin
van a ser el prximo gobierno nacional ni los prximos gobiernos departamentales cuando esta nueva institucionalidad se vaya a aplicar. 2) Los ciudadanos de Montevideo tambin tienen derecho a elegir sus autoridades. El proyecto debe ser sin hijos y entenados. 3) La territorialidad del Municipio debe concordar con la circunscripcin electoral. 4) Hay que ser muy especficos en cuanto a competencias y recursos departamentales y municipales. Las competencias de la Junta de Ro Branco son iguales a las del Intendente y eso ha hecho que pase de todo. Un 70% de su recaudacin figura como recursos propios. Pasa que a veces no le son transferidos los recursos que les corresponden y a veces recauda otros tributos que no los transfiere a la capital. Pero en el pas nadie dio tanto empleo y vivienda como Ro Branco. Debemos ser precisos en cuanto a los recursos y destino de los mismos. 5) Estamos de acuerdo con la ltima propuesta oficialista de que el Fondo Nacional de Incentivos debe ser adicional al Fondo de Desarrollo del Interior y que adems debe contemplar una distribucin justa, tal como este. 6) El Partido Nacional propone que el administrador local debe tener responsabilidad patrimonial en su gestin. 7) Estamos preocupados por la no perforacin de las potestades del gobierno departamental. El Poder Ejecutivo se debe dirigir al segundo nivel para hablar con el tercero. 8) Queremos gobiernos municipales
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unipersonales. Los colegiados nunca funcionaron bien en Uruguay. Nos gusta el Alcalde ms cuatro Concejales, como el proyecto de Berro, pero esto no tiene respaldo constitucional. Reflexin final: Es imprescindible que sigamos negociando, afinando el proyecto a la luz de una organizacin nacional que sirva a las demandas de los ciudadanos. Gustavo Espinosa, diputado colorado, sostuvo que el debate parlamentario sobre este proyecto ha sido duro, pero la discusin es necesaria. La primera ley de descentralizacin francesa es de 1982 y a partir de ella hubieron decenas de decretos complementarios para seguir armonizando el proceso. Al principio nos pareci una propuesta romntica, utpica. Luego tengo que admitir que el gobierno y los parlamentarios oficialistas han tenido la voluntad de ir modificando cuestiones relevantes a medida que se las planteaba. Pero no se ha consultado al Congreso de Intendentes ni al Congreso de Ediles y estos van a ser los principales actores en esta propuesta. Falta aclarar cmo hacemos para que un Municipio respete la unidad con personalidad social y cultural de la localidad. En Canelones: que se hace con Parque del Plata sur y norte?. Cuntos Municipios pueden haber en Barros Blancos?; Cmo se resuelven los problemas que van a haber en las ciudades capitales?. Pero hoy me da miedo que nos pasemos para el otro lado. En el proyecto, tal como est hoy, parece que se cercenaran las posibilidades de descentralizacin y participacin.
Dejo otras preguntas: Podrn o no los Alcaldes contratar funcionarios?; Sern o no rentados los Alcaldes? Qu gasto va a poder ordenar el Municipio? Cmo se van a administrar las mquinas viales? Qu pasar con las estructuras funcionariales municipales; con los Secretarios de Junta? En lo personal estoy a favor del proyecto, aunque con las salvedades que estoy marcando. Tenemos que echar todos para adelante. Ricardo Falero, ex diputado y Secretario de bancada del Partido Independiente, record que en 1999 present un proyecto de Descentralizacin, en la Comisin Especial de Descentralizacin de Cmara de Representantes. Las competencias deben estar absolutamete claras y bien establecidas. Los gobiernos municipales tienen que hacer su presupuesto y ste debe ser aprobado por el gobierno departamental. Este presupuesto debe ser controlado por el Tribunal de Cuentas. Dentro de este presupuesto, el Municipio debe manejar recursos propios. El alcalde debe ser elegido con sus suplentes respectivos (autoridad ejecutiva local) y aparte debe haber un Concejo Municipal (autoridad legislativa) Deberan establecerse mecanismos de control recproco como por ejemplo el poder de veto, en un esquema parecido al del gobierno nacional. Estas cuestiones deben ser resueltas bien de entrada porque despus se har muy difcil.
Clausura del seminario

Washington Batista sostuvo que, adems de exponer, vino a escuchar atenta-
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mente. Por eso voy a hacer referencia a algunos temas que emergen tratando de contestar a partir de la accin de nuestra Secretara de Gobiernos Locales: Es necesario lograr la compatibilidad de las circunscripciones electorales con las jurisdicciones territoriales de cada Municipio. Esto lo estamos trabajando con el Instituto Geogrfico Militar a efectos de establecer un sistema de mapeo que permita cumplir con aquella premisa. Hemos acercado un conjunto de propuestas de correccin al texto de ley a la Comisin de Asuntos Municipales. Estas provienen de inquietudes y propuestas que hemos recogido de un sinnmero de entrevistas realizadas a actores locales y departamentales relevantes. El principal esfuerzo de sistematizacin de las mismas lo realiz Abel Oroo Es necesario mejorar las capacidades de gestin de los futuros gobernantes locales, especialmente en presupuestacin. Proponemos la generacin de una serie de talleres para formar a la gente en este tema. Preocupa la porcin de presupuesto departamental que se destina a cubrir responsabilidades del gobierno nacional. Es una materia en la que hay que trabajar junto con este proceso de descentralizacin que propone el gobierno. Finalmente quiero agradecer el apoyo de ART Uruguay, el Congreso Nacional de Intendentes; a todos los Intendentes que nos han abierto las puertas de sus departamentos, especialmente a los de los partidos de oposicin. Agradezco a la Intendencia de Canelones, en especial al Secretario Ejecutivo de Descentra-
lizacin, Abel Oroo, que tanto nos ha aportado con su conocimiento terico y prctico. Marcos Carmbula cerr el seminario diciendo: Agradezco a OPP y a cada una de sus reas, al Programa ART, a los legisladores, a los ediles departamentales y locales y a mis amigos Intendentes. Este seminario tiene una gran virtud que es su gran variedad y riqueza de contenidos que sin duda van a nutrir la ley. De l emerge un claro compromiso poltico de todos los partidos acerca de que hay que transitar un proceso de descentralizacin aunque haya todava desacuerdos parciales. Para el intendente, es importante recoger el aporte de la experiencia, sobre todo de aquellos que llevan ms de una gestin como Intendentes, tal los casos de Vergara y de Viera. Tambin es muy bueno escuchar la experiencia comparada de aquellos que vienen de otros pases. El proceso que hemos comenzado aqu en Canelones nos deja dos conclusiones importantes:1) La relacin del gobernante con el tejido social es fundamental para que prospere una efectiva descentralizacin. 2) La transferencia de recursos y competencias hace crecer el desarrollo local y este es imprescindible para, desde ah, lograr el desarrollo regional y nacional.
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Proyecto de Ley
Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana

RemITIdO AL PARLAmeNTO pOR eL POdeR EjeCUTIVO eL 11 de mARZO de 2008.
Seor Presidente de la Asamblea General El Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, tiene el honor de dirigirse a ese Cuerpo a efectos de poner a su consideracin el adjunto proyecto de ley de descentralizacin poltica y participacin ciudadana. El Uruguay es uno de los pocos pases en el mundo que tiene nicamente dos niveles territoriales surgidos del voto popular: el nivel central y el nivel departamental. No existe un tercero, universalmente reconocido como nivel municipal o local, consistente en el gobierno de las localidades o centros poblados y sus reas adyacentes. Este nivel se encuentra relativamente expresado, en nuestro pas, de forma embrionaria y heterognea, por las juntas locales. En este nivel local, nuestra realidad institucional es bastante catica. El hecho mismo de convivir diversas formas de juntas locales: las comunes, las de gestin ampliada y las autnomas, electivas y no electivas, genera una heterogeneidad inconveniente y desigual de la participacin ciudadana a nivel local. A esto hay que agregar que las ms numerosas son las juntas locales comunes, las que carecen de la legitimidad que otorga el sufragio universal. Situacin agravada en muchos casos porque estas juntas locales no han sido integradas durante todo un perodo de gobierno, de manera que lo local ha sido gestionado por el secretario administrativo de la junta. La actual Constitucin Nacional, desde su reforma de 1996, establece un nuevo rgimen en materia de descentralizacin y gobiernos locales, dejando un amplio campo de definiciones a la ley. En su artculo 262, convertido en un verdadero estatuto sobre los gobiernos locales, establece que podr haber una autoridad local en toda poblacin que tenga las condiciones mnimas que fijar la ley, agregando en el artculo 287 que stas podrn ser unipersonales o pluripersonales, a la vez que encomienda a la ley el definir su forma de integracin, as como las calidades exigidas para ser titular de las mismas. El ya mencionado artculo 262, incorpora tambin la distincin entre materia departamental y materia municipal o local. Recordemos su texto: La ley establecer la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y loca-
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les as como los poderes jurdicos de sus rganos.... La voluntad del constituyente se expresa con claridad: la materia departamental no es la materia municipal. Encomienda a la ley establecer esa distincin, delimitando sus cometidos respectivos, pero lamentablemente, hasta el momento, nada se ha legislado en tal sentido. Este marco constitucional, posterior a la reforma de 1996, no deja dudas sobre la necesidad de generar en nuestro pas ese tercer nivel que permitir el desarrollo de una autntica democracia local. En primer lugar, autoriza la creacin de autoridades locales en todo el territorio nacional, encomendando a la ley su reglamentacin, y en segundo lugar, para no dejar lugar a dudas, distingue la materia municipal de la materia departamental, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, as como los poderes jurdicos de sus rganos, autorizando en su inciso 5 al Intendente con acuerdo de la Junta Departamental a delegar en ellas la ejecucin de determinados cometidos en sus respectivas circunscripciones territoriales. Una reforma del rgimen local debe consagrar el rgimen de las autoridades locales electivas -hoy excepcional- en todo el pas. Esta reforma del rgimen local, que crea rganos electivos en todo el territorio nacional, busca alcanzar un grado superior de democracia territorial, y por tanto, la profundizacin de nuestro sistema democrtico-representativo a nivel poltico. Asimismo, procura ampliar y diversificar las vas de la democracia par-
ticipativa. Finalmente persigue el logro de consagrar un sistema mejor organizado de instituciones locales en nuestro pas, lo que implica generar un sistema nico para todo el pas, que otorgue a todos los ciudadanos por igual, las mismas posibilidades de participar en el destino de sus comunidades. Es una realidad innegable que el Uruguay no tiene un sistema de instituciones locales igual para todos sus habitantes y que sus ciudadanos se ven privados de la forma primaria de organizacin de la polis: la comuna. Estrictamente hablando en Uruguay no existen comunas, no existe la institucin municipal electa por sufragio universal, salvo en forma excepcional. Esta ausencia es compensada por la sociedad civil como protagonista principal de las acciones llevadas adelante a nivel local. Cuando es necesario apelar al Estado, por lo general se busca directamente la relacin con el Intendente departamental, ignorando la existencia de las juntas locales.
La descentralizacin como parte de la Transformacin Democrtica del Estado

Dentro de las principales preocupaciones de la gestin de este gobierno ha estado la Transformacin Democrtica del Estado. Desde el inicio de su accin en marzo del 2005, se ha impulsado el desarrollo de un Estado democrtico, eficiente, al servicio de los ciudadanos, lder del desarrollo nacional, conductor e instrumento de un permanente proceso de expansin de la democracia en amplitud y profundidad. La Transformacin De-
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mocrtica del Estado busca un Estado al servicio del ciudadano, palanca del desarrollo productivo y escudo de los dbiles. Dentro de ella nos planteamos un conjunto de lneas de trabajo dirigidas a: Establecer los objetivos bsicos de modernizacin, proyectos de desarrollo, democratizacin, inclusin y garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos. Impulsar nuevas polticas pblicas de regulacin y reformas estructurales. Modificar radicalmente los sistemas de gestin. Estimular la formacin y transparentar el ingreso a la funcin pblica, desterrando el clientelismo mediante el ingreso por concurso o sorteo. Evitar las contraposiciones entre trabajadores pblicos y privados y, dentro de los pblicos, a sectores supuestamente privilegiados con otros que se encuentran en condiciones laborales que se deben mejorar con urgencia. Democratizar las polticas pblicas abriendo espacios para la participacin de los trabajadores y usuarios. El desarrollo de una nueva institucionalidad que d sustento a la descentralizacin poltica a travs de rganos locales electivos. El presente proyecto de ley desarrolla una de estas lneas de trabajo. Propugna la creacin de una matriz institucional para la descentralizacin poltica, para lo cual define un marco legal que permite llegar a pequeas poblaciones a travs de la creacin de rganos locales de existencia preceptiva electos por el voto popular. Razones geogrficas e histricas han determinado una macrocefalia capitalina que hoy resulta una traba para un
desarrollo nacional armnico. Se hace necesario revertir el centralismo montevideano y tambin evitar la reproduccin del mismo a nivel de los departamentos. Por otra parte, este proyecto descentralizador representa una iniciativa de neto contenido artiguista que nos remonta a lo mejor de las tradiciones de los cabildos y asambleas provinciales, de villas y pueblos donde los ciudadanos eligen sus autoridades, realizan propuestas y controlan la gestin. Esa tradicin no tuvo continuidad durante los siglos XIX y XX; las tentativas que se realizaron se frustraron. Segn el profesor Juan E. Pivel Devoto en su Historia de la Repblica Oriental del Uruguay 1830-1930, ya hace casi un siglo y medio, cuando Berro lleg a la Presidencia de la Repblica, manifest de inmediato su preocupacin por el establecimiento de un rgimen municipal adecuado y as lo expres en su primer mensaje dirigido a la Asamblea General el 16 de febrero de 1861. Posteriormente, en los mensajes elevados en los aos siguientes, volvi a insistir en esas ideas y present un amplio proyecto de gobierno municipal. Por l, los departamentos seran divididos en distritos municipales, urbanos y rurales (estos ltimos, con una poblacin mnima de trescientos habitantes). En cada distrito se establecera una Junta Municipal de 5 o 7 miembros elegida por el voto directo de los vecinos que compusiesen el distrito. El presidente de la Junta, el Alcalde, estara encargado de la parte ejecutiva y los miembros o regidores, adems de las funciones comunes, tendran facultades privativas.
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Se ha sostenido que, observando la tradicin de nuestros cabildos e inspirado por los frutos del rgimen de la autogestin en los municipios de los Estados Unidos, Berro busc vivificar los gobiernos locales en nuestra joven repblica. Posteriormente y hasta la fecha, han sido numerosos los proyectos presentados al respecto, todos ellos sin ningn xito. En el proceso en curso de la Transformacin Democrtica del Estado, es preciso apoyar a las Intendencias, al desarrollo local y a la descentralizacin. En ese sentido, hay numerosas iniciativas en ejecucin avanzada por Ministerios, Entes Autnomos, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Intendencias, y otros actores nacionales o de cooperacin internacional, para llevar trabajo y desarrollo al interior de la Repblica. Este desarrollo territorial y local (econmico, social, educativo y cultural), debe ingresar en una retroalimentacin virtuosa con la descentralizacin poltica y con la desconcentracin administrativa si estas ltimas son impulsadas con acierto y vigor. Por lo dicho, este proceso -que sirve de marco global al presente proyecto de ley- destacar e impulsar la descentralizacin poltica, la que tendr un enfoque comunal y apostar a la jerarquizacin de lo local y a la electividad de las autoridades locales mediante el voto secreto y la representacin proporcional. Como hemos expresado, Uruguay es de los pocos pases que tiene slo dos niveles de gobierno sometidos al sufragio, y un tercer nivel local bastante catico y heterogneo. Frente a dicha realidad,
este proyecto de ley se traducir en la conformacin de ms de 100 gobiernos locales electos directamente por la gente. En el proyecto se propone la creacin de Municipios en las poblaciones de ms de 2.000 habitantes, con una integracin plural pero -retomando la idea del Presidente Berro- con un presidente al que denominamos Alcalde, jerarquizado en sus atribuciones, como forma de asegurar que se cumplan las funciones ejecutivas. Apunta a la transferencia de poder hacia el interior y contribuye a terminar con ms de 200 aos de centralismo. Se debe tener en cuenta que estamos hablando del interior profundo, porque con lamentable frecuencia muchos mpetus descentralizadores se detienen en las capitales departamentales. Si -por iniciativa de las autoridades departamentales o por la va de una reforma constitucional- se extienden las autoridades locales electivas que propone este proyecto de ley a todas las capitales departamentales, la descentralizacin poltica avanzara notablemente hacia todos los uruguayos y no slo en las poblaciones abarcadas en este proyecto de ley. El proyecto, en segundo lugar, tambin enfatiza y jerarquiza la participacin social en las polticas pblicas, para lo cual se considera muy importante una interlocucin legitimada y comn del proceso de descentralizacin y localizacin. Paralelamente otra lnea de trabajo de la Transformacin Democrtica del Estado complementar la descentralizacin poltica con la desconcentracin en la gestin administrativa. La misma
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se constituir en torno a los servicios locales al ciudadano. Los Centros de Atencin Ciudadana (CAC) que se crearn tendrn valor por s mismos pero tambin como legitimacin del proceso. Sern un esfuerzo interinstitucional para acercarle al ciudadano de los pequeos centros poblados los trmites y servicios necesarios, ahorrndole tiempo y costos de traslado. La descentralizacin poltica -como una de las vas fundamentales de la descentralizacin en el sentido profundo, en tanto que transferencia de poder a la sociedad- constituye un proceso que por su profundidad se convertir en irreversible en el mediano plazo y abre un espacio de dilogo fermental que opera transversalmente en todos los actores polticos, a la vez que jerarquiza al interior profundo y local. Este proyecto de ley cumple con un compromiso emblemtico de la fuerza poltica gobernante en materia de electividad de las autoridades locales; desafa a los militantes locales de los partidos a legitimarse directamente ante la gente para poder acceder a cargos; obliga a los partidos a cohabitar democrticamente y coloca a los intendentes como gobernantes del conjunto del territorio departamental. Al mismo tiempo, constituye un planteo gradualista porque asume con realismo las dificultades del nacimiento de un nuevo nivel de gobierno local, y no ignora las restricciones que impone el actual marco constitucional, pero deja tambin abierta la posibilidad futura de transferencia de nuevas atribuciones a lo local. El presente proyecto resulta congruente con los planteos democratizadores de
transformacin del Estado desde el punto de vista del ciudadano que se estn llevando adelante desde varios organismos. Organizar y profundizar nuestros mecanismos de participacin democrtica pasa por crear instituciones locales reconocidas y legitimadas por el sufragio. Cada rincn del pas debe poder elegir un organismo que represente la opinin mayoritaria de esa comunidad especfica y tener la posibilidad de disponer de ciertos recursos para la resolucin de los problemas generados en su territorio. Profundizar nuestra democracia significa lograr mecanismos de participacin poltica en todos los niveles territoriales. En el caso de nuestro pas, existe un debe importante en lo que se refiere a la participacin en los asuntos locales que deberan ser gestionados por comunas. Este es el nivel en el que se expresa el ciudadano en su quehacer cotidiano, ya que se trata del primer nivel de organizacin de la polis, el de los vecinos, de los que comparten un determinado territorio. Esta carencia es la que el presente proyecto aspira a subsanar.
El contenido del articulado

El proyecto consta de 7 captulos que incluyen 19 artculos. Segn lo previsto en los artculos 262 y 287 de la Constitucin, el artculo 1 define la creacin de las autoridades locales a las que denomina Municipios en todas las poblaciones de al menos 2.000 habitantes, a la vez que admite la creacin de estos Municipios en las plantas urbanas de las capitales departamentales y
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tambin en aquellas poblaciones que no alcancen el mnimo de habitantes requerido por el presente artculo. En el caso de las capitales departamentales, la creacin recae en las Juntas Departamentales a iniciativa del Intendente, el mecanismo previsto constitucionalmente. El artculo 2 otorga un plazo de 90 das a las Intendencias para remitir al Poder Ejecutivo la nmina de poblaciones que cumplan las condiciones previstas y definan sus lmites. Lmites que necesariamente deben coincidir con las circunscripciones electorales a fin de permitir la realizacin de la eleccin directa. El artculo 3 define los principios programticos del sistema de descentralizacin; el siguiente habilita a que los acuerdos previstos en el artculo 262 de la Constitucin puedan incluir radicacin de servicios y otras actividades para su ejecucin por los Municipios y el 5 define criterios para la relacin entre Municipios y sociedad civil. El 2 Captulo define las materias departamental (artculo 6) y municipal (artculo 7), previendo en su artculo 8 la competencia del gobierno departamental en aquellas zonas donde no exista Municipio. En el Captulo III se establece el mecanismo de integracin de las autoridades locales, que tendrn cinco miembros distribuidos por el sistema de representacin proporcional. El artculo 287 remite a la ley la opcin entre autoridades uni o pluripersonales y el presente proyecto en su artculo 9 opta por la pluralidad de miembros a fin de permitir la representacin pluri-
partidaria. Esta condicin colegiada de los Municipios puede poner en tela de juicio su ejecutividad, por lo que se crea la figura del Alcalde, como veremos en los siguientes artculos. Este mismo artculo establece que los cargos sern de carcter honorario y electivo. El carcter honorario tambin puede resultar discutible, pero teniendo tal condicin los ediles departamentales por mandato constitucional, se consider conveniente mantenerlo para los concejales locales, al menos en el perodo de creacin de los Municipios. El mencionado artculo 9 establece el sistema de suplencias, que ser el mismo que el de la Cmara de Representantes. El artculo 10 establece que para ocupar los cargos se requerirn las mismas condiciones que para ser edil departamental, teniendo el mismo rgimen de incompatibilidades y prohibiciones. Segn el artculo 11, el primer titular de la lista ms votada del lema ms votado en el Municipio se denominar Alcalde y presidir el rgano. La jerarquizacin del Alcalde y sus atribuciones, previstas en el artculo 14, buscan asegurar la necesaria ejecutividad en la gestin de los Municipios. Este artculo tambin regula el mecanismo de sustitucin del Alcalde en sus funciones en caso de ausencia temporal o definitiva. El Captulo IV define las atribuciones (artculo 12) y los cometidos (artculo 13) de los Municipios. El artculo 14 establece las atribuciones del Alcalde, a quien se le encomienda dirigir la actividad administrativa del Municipio y el artculo siguiente (15) las
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de los restantes miembros o concejales. En el artculo 16 establece la iniciativa ciudadana, entre otras cosas para constituir un nuevo Municipio. El artculo 17 regula el procedimiento recursivo. El artculo 18 prev los recursos con que contarn los Municipios y el artculo 19 se trata de una disposicin transitoria que transforma a las Juntas Locales existentes e integradas al momento de la promulgacin del presente proyecto como ley una vez que se proceda a la eleccin directa de sus autoridades. El Poder Ejecutivo saluda a ese Cuerpo con su mayor consideracin. TABAR VZQUEZ DAISY TOURN GONZALO FERNNDEZ DANILO ASTORI JOS BAYARDI MARA SIMON VCTOR ROSSI DANIEL MARTNEZ EDUARDO BONOMI MARA J. MUOZ ERNESTO AGAZZI HCTOR LESCANO HCTOR COLACCE MARINA ARISMENDI
Proyecto de ley
Captulo I
De los principios generales
Artculo 1.- De acuerdo a lo previsto en los artculos 262, 287 y disposicin transitoria Y) de la Constitucin de la Repblica, habr una autoridad local que
se denominar Municipio, configurando un tercer nivel de gobierno. Cada Municipio tendr una poblacin de al menos dos mil habitantes y su circunscripcin territorial deber conformar una unidad con personalidad social y cultural con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras polticas representativas y que faciliten la participacin ciudadana. Tambin podr haber uno o ms Municipios en las plantas urbanas de las capitales departamentales, al igual que en aquellas poblaciones que no alcancen al mnimo de habitantes requeridos por el presente artculo, si as lo dispone la Junta Departamental a iniciativa del Intendente. Artculo 2.- A los efectos de la sancin del decreto reglamentario de la presente ley, dentro de los noventa das contados a partir de la promulgacin de la misma, las Intendencias remitirn al Poder Ejecutivo la nmina de las poblaciones que cumplan con las condiciones establecidas para la creacin de Municipios y sus respectivos lmites, los que debern respetar las circunscripciones electorales existentes. Vencido dicho plazo, el Poder Ejecutivo elaborar la nmina correspondiente. Artculo 3.- Son principios cardinales del sistema de descentralizacin local: 1) la preservacin de la unidad departamental; 2) la prestacin eficiente de los servicios estatales tendientes a acercar la gestin del Estado a todos los habitantes; 3) la gradualidad de la transferencia de
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atribuciones, poderes jurdicos y recursos hacia los Municipios en el marco del proceso de descentralizacin; 4) la participacin de la ciudadana; 5) la electividad y la representacin proporcional integral; 6) la cooperacin entre los Municipios para la gestin de determinados servicios pblicos o actividades municipales en condiciones ms ventajosas. Artculo 4.- Los acuerdos previstos en el artculo 262 de la Constitucin podrn incluir la radicacin de servicios y actividades del Estado para su ejecucin por los Municipios. Artculo 5.- Los Municipios fomentarn la participacin activa de la sociedad en las cuestiones del gobierno local. Cada Municipio crear mbitos de informacin, consulta y control con su poblacin acerca de los asuntos de su competencia.
4) la proteccin del ambiente y el desarrollo sustentable de los recursos naturales dentro de su jurisdiccin; Artculo 7.- La materia municipal estar constituida por: 1) los cometidos que la Constitucin y la ley determinen; 2) los asuntos que le son propios dentro de su circunscripcin territorial; 3) los asuntos que le delegue el Poder Ejecutivo o el gobierno departamental o los que resulten de acuerdos con ellos; 4) los asuntos que resulten de acuerdos que puedan concretarse con uno o ms Municipios del mismo departamento o de otros departamentos del pas. Artculo 8.- En aquellas zonas del territorio donde no exista Municipio, las competencias municipales sern ejercidas por el gobierno departamental.
Captulo II
De la materia departamental y local (o municipal)
Artculo 6.- La materia departamental estar constituida por: 1) los cometidos que la Constitucin y las leyes asignen a los Gobiernos Departamentales; 2) todo lo concerniente a los asuntos que le son propios dentro de su jurisdiccin sin perjuicio de la materia municipal; 3) los asuntos que el Poder Ejecutivo haya delegado al gobierno departamental o que emerjan de acuerdos entre el gobierno nacional y el departamental;
Captulo III
Integracin
Artculo 9.- Los Municipios sern rganos integrados por cinco miembros y sus cargos sern de carcter honorario y electivo. Sern distribuidos por el sistema de la representacin proporcional integral y su sistema de suplencias ser el mismo que el de la Cmara de Representantes. Artculo 10.- Para integrar los Municipios se requerirn las mismas calidades que para ser Edil departamental y se les aplicar el mismo rgimen de incompatibilidades y prohibiciones. No podrn integrarlos los miembros de la Junta Departamental ni los Intendentes.
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Artculo 11.- El primer titular de la lista ms votada del lema ms votado dentro de la respectiva circunscripcin territorial se denominar Alcalde y presidir el Municipio. Los restantes miembros se denominarn Concejales. En caso de ausencia temporal o definitiva, el Alcalde ser sustituido en sus funciones por el titular que le siga en la misma lista en el caso que ocupe un cargo de Concejal. En el caso contrario, asumir las funciones de Alcalde el primer titular de la segunda lista ms votada del lema ms votado en la circunscripcin.
Captulo IV
De las atribuciones y cometidos del municipio y sus integrantes
Artculo 12.- Son atribuciones de los Municipios: 1) cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, las normas y resoluciones departamentales; 2) supervisar las oficinas de su dependencia y ejercer la potestad disciplinaria sobre sus funcionarios; 3) ordenar gastos o inversiones de conformidad con las disposiciones vigentes; 4) administrar eficaz y eficientemente los recursos financieros y humanos a su cargo para la ejecucin de los cometidos a su cargo; 5) promover la capacitacin y adiestramiento de sus funcionarios para el mejor cumplimiento de sus cometidos; 6) velar por el respeto de los derechos y garantas fundamentales de los habitantes;
7) las dems atribuciones que les delegue el Intendente. Artculo 13.- Son cometidos de los Municipios: 1) dictar las resoluciones que correspondan al cabal cumplimiento de sus cometidos; 2) elaborar anteproyectos de decretos y resoluciones, los que sern propuestos a la Junta Departamental o al Intendente segn los casos, para su consideracin; 3) colaborar en la realizacin y mantenimiento de obras pblicas con cargo a los recursos del Gobierno Departamental; 4) elaborar programas zonales y adoptar las medidas preventivas que estime necesarias en materia de salud e higiene, proteccin del ambiente, todo ello sin perjuicio de las competencias de las autoridades nacionales y departamentales, segn las normas vigentes en la materia; 5) adoptar las medidas tendientes a conservar y mejorar los bienes y edificaciones, especialmente aquellos que tengan valor histrico o artstico; 6) atender lo relativo a la vialidad y el trnsito, sin perjuicio de las potestades de las autoridades departamentales al respecto; 7) cooperar en el cumplimiento de las potestades departamentales de fiscalizacin sobre construccin de cercos y veredas y espectculos pblicos; 8) vigilar la percepcin de las rentas departamentales; 9) colaborar con las autoridades departamentales dentro de las directrices que stas establezcan en materia de
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ferias y mercados, proponiendo su mejor ubicacin de acuerdo con las necesidades y caractersticas de sus zonas, cooperando asimismo en su vigilancia y fiscalizacin; 10) aplicar las multas por transgresiones a los decretos departamentales cuyo contralor se les cometa; 11) colaborar con los dems organismos pblicos en el cumplimiento de tareas y servicios que les sean comunes o que resulten de especial inters para la zona, promoviendo la mejora de la gestin de los mismos; 12) adoptar las medidas que estimen convenientes para el desarrollo de la ganadera, la agricultura, la industria y el turismo, sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades nacionales y departamentales en la materia; 13) formular y ejecutar programas sociales y culturales dentro de su jurisdiccin, estimulando el desarrollo de actividades culturales locales; 14) emitir opinin respecto de las consultas que les formule el Poder Ejecutivo en materia de proyectos de desarrollo local; 15) colaborar en la gestin de los proyectos referidos en el numeral anterior cuando as lo solicite el Poder Ejecutivo y medie inters por el Municipio, quien deber asimismo acreditar capacidad suficiente para el cumplimiento de la actividad; 16) adoptar las medidas urgentes necesarias en caso de accidentes, incendios, inundaciones y derrumbes, comunicndolas de inmediato al Intendente
y en coordinacin con las autoridades nacionales respectivas; 17) colaborar en la gestin de polticas pblicas cuando as lo solicite el Poder Ejecutivo; 18) crear mbitos de participacin social; 19) rendir cuenta anualmente ante el Gobierno Departamental o el nacional, de la aplicacin de los recursos que stos hubieran aportado para la concrecin de la gestin municipal o para el cumplimiento de funciones que hubieran expresamente delegado en la autoridad municipal; 20) presentar un informe anual en audiencia pblica sobre la gestin cumplida y sus planes. Artculo 14.- Son atribuciones del Alcalde: 1) Presidir las sesiones del Municipio y resolver por doble voto las decisiones en caso de empate entre sus integrantes; 2) dirigir la actividad administrativa del Municipio; 3) ejercer la representacin del Municipio; 4) designar representantes del Municipio en actividades de coordinacin y promocin del desarrollo regional; 5) proponer al Municipio planes y programas de desarrollo local que estime convenientes para su mejor desarrollo; 6) ordenar los gastos municipales de acuerdo con los requisitos legales y formales vigentes; 7) adoptar las medidas que entienda necesario para el cumplimiento de los cometidos municipales as como las urgentes, dando cuenta al Municipio en la primera sesin y estando a lo que ste resuelva; 8) requerir el auxilio de la fuerza pbli-
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ca siempre que resulte necesario para el cumplimiento de sus funciones. Artculo 15.- Son atribuciones de los Concejales: 1) participar en las sesiones del Municipio y emitir su voto a fin de adoptar las decisiones del rgano por la mayora simple de sus integrantes; 2) ejercer el contralor sobre el ejercicio de las atribuciones del Alcalde; 3) resolver las cuestiones que el Alcalde someta a su consulta o decisin; 4) proponer al Municipio planes y programas de desarrollo local que estime convenientes para su mejor desarrollo; 5) colaborar con el Alcalde para el normal desempeo de los cometidos municipales; 6) ejercer la representacin del Municipio en los casos en que lo designe el Alcalde.
y conjunta y subsidiariamente el de apelacin ante el Intendente. Ser de aplicacin lo dispuesto en los artculos 317 a 319 de la Constitucin.
Captulo VI
De los recursos
Artculo 18.- La gestin de los Municipios se financiar: 1) con los fondos que les destinen los Gobiernos Departamentales; 2) con los recursos que les asigne el Presupuesto Nacional en el Fondo de Incentivo para la Gestin de los Municipios, que se crear a dicho efecto.
Captulo VII
Disposicin transitoria
Artculo 19.- El rgimen consagrado por esta ley se aplicar a las Juntas Locales integradas al momento de la promulgacin de la presente ley, las que pasarn a ser Municipios a partir de la eleccin de sus autoridades. Montevideo, 11 de marzo de 2008. DAISY TOURN GONZALO FERNNDEZ DANILO ASTORI JOS BAYARDI MARA SIMON VCTOR ROSSI DANIEL MARTNEZ EDUARDO BONOMI MARA J. MUOZ ERNESTO AGAZZI HCTOR LESCANO HCTOR COLACCE MARINA ARISMENDI
Captulo V
De la iniciativa y el control
Artculo 16.- El quince por ciento de los ciudadanos inscriptos en una localidad o circunscripcin tendr el derecho de iniciativa ante el Gobierno Departamental en los asuntos de su competencia, incluida la iniciativa para constituirse en Municipio. En este caso la Junta Departamental, a iniciativa del Intendente podr disponer la creacin del Municipio respectivo, aunque se trate de una poblacin de menos de dos mil habitantes. Artculo 17.- Los actos administrativos generales y los subjetivos de los Municipios admitirn los recursos de reposicin,
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Modificaciones sugeridas
SeCReTARA de GOBIeRNOS LOCALeS OPP. EN BASe A RONdA de CONSULTA A dIFeReNTeS ACTOReS.
A continuacin se sealan, en color gris y subrayado y mediante tachaduras, algunas sugerencias de modificaciones o supresiones. Estas sugerencias son la sntesis de las observaciones recogidas en diversas rondas de consulta con los actores sociales y polticos en sus territorios. el presente artculo, si as lo dispone la Junta Departamental a iniciativa del Intendente. Art. 2.- La Junta Departamental, a propuesta del Intendente, definir la nmina de las poblaciones que cumplan con las condiciones establecidas para la creacin de Municipios y sus respectivos lmites, los que debern respetar las circunscripciones electorales existentes. Artculo 3 .- Son principios cardinales del sistema de descentralizacin local: 1) la preservacin de la unidad departamental territorial y poltica 2) la prestacin eficiente de los servicios estatales tendientes a acercar la gestin del Estado a todos los habitantes; 3) la gradualidad de la transferencia de atribuciones, poderes jurdicos y recursos hacia los Municipios en el marco del proceso de descentralizacin; 4) la participacin de la ciudadana; 5) la electividad y la representacin proporcional integral; 6) la cooperacin entre los Municipios para la gestin de determinados servicios pblicos o actividades municipales en condiciones ms ventajosas.
Captulo I
De los principios generales
Artculo 1 .- De acuerdo a lo previsto en los artculos 262, 287 y disposicin transitoria Y) de la Constitucin de la Repblica, habr una autoridad local que se denominar Municipio, configurando un tercer nivel de gobierno. Cada Municipio tendr una poblacin de al menos dos mil habitantes y su circunscripcin territorial deber conformar una unidad con personalidad social y cultural con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras polticas representativas y que faciliten la participacin ciudadana. Tambin podr haber uno o ms Municipios en las plantas urbanas de las capitales departamentales, al igual que en aquellas poblaciones que no alcancen al mnimo de habitantes requeridos por
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Artculo 4 .- Los acuerdos previstos en Departamental, acuerde adjudicar a el artculo 262 de la Constitucin podrn los Municipios incluir la radicacin de servicios y activi- 4) los asuntos que resulten de acuerdos dades del Estado para su ejecucin por que puedan concretarse entre ms los Municipios. de un Municipio del mismo departaArtculo 5 .- Los Municipios instrumenmento. tarn la participacin activa de la sociedad 5) los asuntos que resulten de acuerdos en las cuestiones del gobierno local. entre los gobiernos departamentales Cada Municipio crear mbitos de que puedan ejecutarse entre Municiinformacin, consulta y control con su pios de ms de un Departamento. poblacin acerca de los asuntos de su 6) los asuntos que el respectivo Gobierno competencia. Departamental asigne a los Municipios Artculo 8 .- En aquellas zonas del Captulo II territorio donde no exista Municipio, las competencias municipales sern ejerciDe la materia das por el gobierno departamental. departamental y local
(o municipal)
Captulo III
Integracin
Artculo 9 .- Los Municipios sern rganos integrados por cinco miembros y sus cargos sern de carcter honorario y electivo.20 Sern distribuidos por el sistema de la representacin proporcional integral y su rgimen de suplencias ser el mismo que el de la Cmara de Representantes. Cambiar por rgimen de las Juntas Departamentales. Artculo 10 .- Para integrar los Municipios se requerirn las mismas calidades que para ser Edil departamental y se les aplicar el mismo rgimen de incompatibilidades y prohibiciones. No podrn integrarlos los miembros de la Junta Departamental ni los Intendentes. Artculo 11 .- El primer titular de la lista ms votada del lema ms votado dentro de la respectiva circunscripcin territorial
20 Se sugiere suprimir los textos tachados. En este artculo se ponen en evidencia las observaciones generalizadas sobre la inviabilidad de la descentralizacin de mantenerse el carcter honorario, en particular, del Alcalde. Secretara de Gobiernos Locales OPP
Artculo 6 .- La materia departamental estar constituida por: 1) los cometidos que la Constitucin y las leyes asignen a los Gobiernos Departamentales; 2) todo lo concerniente a los asuntos que refieren a cada departamento; 3) los asuntos que el Poder Ejecutivo haya delegado al gobierno departamental o que emerjan de acuerdos entre el gobierno nacional y el departamental; 4) la proteccin del ambiente y el desarrollo sustentable de los recursos naturales dentro de su jurisdiccin; Artculo 7 .- La materia municipal estar constituida por: 1) los cometidos que la Constitucin y la ley determinen; 2) los asuntos que le son propios dentro de su circunscripcin territorial; 3) los asuntos que, referidos a cuestiones locales, el Poder Ejecutivo, por intermedio del respectivo Gobierno
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se denominar Alcalde y presidir el Municipio. Los restantes miembros se denominarn Concejales. En caso de ausencia temporal o definitiva, el Alcalde ser sustituido en sus funciones por el titular electo que le siga en la misma lista en el caso que ocupe un cargo de Concejal. En el caso contrario, asumir las funciones de Alcalde o por el primer titular de la segunda lista ms votada del lema ms votado en la circunscripcin.
Captulo IV
De las atribuciones y cometidos del municipio y sus integrantes
Artculo 12 .- Son atribuciones de los Municipios: 1) cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, las normas y resoluciones departamentales; 2 supervisar las oficinas de su dependencia y ejercer la potestad disciplinaria sobre sus funcionarios en el marco de la poltica de recursos humanos y de las disposiciones vigentes establecidas por el respectivo Gobierno Departamental. 3) ordenar gastos o inversiones de conformidad con lo establecido en el presupuesto quinquenal o en las respectivas modificaciones anuales, as como en las disposiciones vigentes; 4) administrar eficaz y eficientemente los recursos financieros y humanos a su cargo para la ejecucin de los cometidos a su cargo; 5) designar representantes del Municipio en actividades de coordinacin y promocin del desarrollo regional;
6) promover la capacitacin y adiestramiento de sus funcionarios para el mejor cumplimiento de sus cometidos; 7) velar por el respeto de los derechos y garantas fundamentales de los habitantes; 8) las dems atribuciones que les delegue el Intendente. Artculo 13 .- Son cometidos de los Municipios: 1) dictar las resoluciones que correspondan al cabal cumplimiento de sus cometidos; 2) elaborar anteproyectos de decretos y resoluciones, los que sern propuestos al Intendente para su consideracin a los efectos de que, si correspondiera, ejerza su iniciativa ante la Junta Departamental. 3) colaborar en la realizacin y mantenimiento de obras pblicas que se realicen en su jurisdiccin; 4) elaborar programas zonales y adoptar las medidas preventivas que estime necesarias en materia de salud e higiene, proteccin del ambiente, todo ello sin perjuicio de las competencias de las autoridades nacionales y departamentales, segn las normas vigentes en la materia; 5) adoptar las medidas tendientes a conservar y mejorar los bienes y edificaciones, especialmente aquellos que tengan valor histrico o artstico; 6) atender lo relativo a la vialidad y el trnsito, sin perjuicio de las potestades de las autoridades departamentales al respecto; 7) cooperar en el cumplimiento de las potestades departamentales de fisca-
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lizacin sobre construccin de cercos y veredas y espectculos pblicos; 8) vigilar la percepcin de las rentas departamentales; 9) colaborar con las autoridades departamentales dentro de las directrices que stas establezcan en materia de ferias y mercados, proponiendo su mejor ubicacin de acuerdo con las necesidades y caractersticas de sus zonas, cooperando asimismo en su vigilancia y fiscalizacin; 10) aplicar las multas por transgresiones a los decretos departamentales cuyo contralor se les cometa; 11) colaborar con los dems organismos pblicos en el cumplimiento de tareas y servicios que les sean comunes o que resulten de especial inters para la zona, promoviendo la mejora de la gestin de los mismos; 12) adoptar las medidas que estimen convenientes para el desarrollo de la ganadera, la agricultura, la industria y el turismo, sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades nacionales y departamentales en la materia; 13) formular y ejecutar programas sociales y culturales dentro de su jurisdiccin, estimulando el desarrollo de actividades culturales locales; 14) emitir opinin sobre las consultas que, a travs del Gobierno Departamental, les formule el Poder Ejecutivo en materia de proyectos de desarrollo local; 15) colaborar en la gestin de los proyectos referidos en el numeral anterior cuando as se haya acordado entre el Gobierno Departamental y el Poder
Ejecutivo y exista inters as como capacidad suficiente para el cumplimiento de la actividad por el Municipio; 16) adoptar las medidas urgentes necesarias en el marco de sus facultades, coordinando y colaborando con las autoridades nacionales respectivas, en caso de accidentes, incendios, inundaciones y derrumbes dems catstrofes naturales comunicndolas de inmediato al Intendente, estando a lo que ste disponga; 17) colaborar en la gestin de polticas pblicas nacionales, cuando as lo solicite se haya acordado entre el gobierno Municipal y el Poder Ejecutivo; 18) crear mbitos de participacin social; 19) rendir cuenta anualmente ante el Gobierno Departamental, de la aplicacin de los recursos que hubiera recibido para la gestin municipal o para el cumplimiento de funciones que se hubieran expresamente delegado en la autoridad municipal; 20) presentar un informe anual en audiencia pblica sobre la gestin cumplida y sus planes. Artculo 14 .- Son atribuciones del Alcalde: 1) Presidir las sesiones del Municipio y resolver por doble voto las decisiones en caso de empate entre sus integrantes; 2) dirigir la actividad administrativa del Municipio; 3) ejercer la representacin del Municipio; salvo lo dispuesto por el Numeral 5 del artculo 12 de la presente ley 4) designar representantes del Munici-
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pio en actividades de coordinacin y promocin del desarrollo regional; 5) proponer al Municipio planes y programas de desarrollo local que estime convenientes para su mejor desarrollo; 6) ordenar los pagos municipales de conformidad con lo establecido en el presupuesto quinquenal o en las respectivas modificaciones anuales, as como en las disposiciones vigentes; 7) adoptar las medidas que entienda necesario para el cumplimiento de los cometidos municipales as como las urgentes, dando cuenta al Municipio en la primera sesin y estando a lo que ste resuelva; 8) requerir el auxilio de la fuerza pblica siempre que resulte necesario para el cumplimiento de sus funciones. Artculo 15 .- Son atribuciones de los Concejales: 1) participar en las sesiones del Municipio y emitir su voto a fin de adoptar las decisiones del rgano por la mayora absoluta de sus integrantes; 2) ejercer el contralor sobre el ejercicio de las atribuciones del Alcalde; 3) resolver las cuestiones que el Alcalde someta a su consulta o decisin sean sometidas a consideracin del cuerpo; 4) proponer al Municipio planes y programas de desarrollo local que estime convenientes para su mejor desarrollo; 5) colaborar con el Alcalde para el normal desempeo de los cometidos municipales; 6) ejercer la representacin del Municipio en los casos en que lo designe el Alcalde.
Captulo V
De la iniciativa y el control
Artculo 16 .- El quince por ciento de los ciudadanos inscriptos en una localidad o circunscripcin tendr el derecho de iniciativa ante el Gobierno Departamental en los asuntos de su competencia, incluida la iniciativa para constituirse en Municipio. En este caso la Junta Departamental, a iniciativa del Intendente podr disponer la creacin del Municipio respectivo, aunque se trate de una poblacin de menos de dos mil habitantes. Artculo 17 .- Los actos administrativos generales y los subjetivos de los Municipios admitirn los recursos de reposicin, y conjunta y subsidiariamente el de apelacin ante el Intendente. Ser de aplicacin lo dispuesto en los artculos 317 a 319 de la Constitucin.
Captulo VI
De los recursos
Artculo 18 .- La gestin de los Municipios se financiar: 1) con los fondos que les destinen los Gobiernos Departamentales; 2) con los recursos que les asigne el Presupuesto Nacional en el Fondo de Incentivo para la Gestin de los Municipios, que se crear a dicho efecto a partir de fondos que no afecten los que actualmente se destinan a los gobiernos departamentales
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Captulo VII
Disposiciones transitorias
Artculo 19 .- El rgimen consagrado por esta ley se aplicar a las Juntas Locales integradas al momento de la promulgacin de la presente ley, las que pasarn a ser Municipios a partir de la eleccin de sus autoridades. Artculo 20.- Los gobiernos departamentales debern dar cumplimiento al procedimiento previsto en el artculo 2 de la presente ley en un plazo de 120 das contados a partir de su promulgacin. Vencido dicho plazo, el Poder Ejecutivo elaborar la nmina correspondiente teniendo en cuenta los datos de poblacin que suministrar el Instituto Nacional de Estadstica y la remitir a la Asamblea General. Pasados 60 das, la misma se tendr por aprobada.21
21 Esta sugerencia surge de la propuesta de modificacin del artculo 2. Secretara de Gobiernos Locales OPP
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