1.

- LA ADMINISTRACIN PBLICA ESPAOLA Y SU REFORMA

NDICE
0. RESUMEN_____________________________________________________________ 3 1. LA ADMINISTRACIN PBLICA ESPAOLA ____________________________ 5 2. LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ESPAOLAS _____ 7 A. DISCIPLINA PRESUPUESTARIA Y TRANSPARENCIA PBLICA _____________________ 7 B. RACIONALIZACIN DEL SECTOR PBLICO. SUPRESIN DE RGANOS y ENTIDADES DUPLICADAS, INEFICIENTES O NO SOSTENIBLES ________________________________ 9 C. MEJORA DE LA EFICIENCIA DE LAS AA.PP. __________________________ 15 D. ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS Y DE LAS EMPRESAS ______ 22 3. RESULTADOS DE LA REFORMA _______________________________________ 33 4. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN EN ESPAA EN PROFUNDIDAD 35 1 LAS RAZONES DE LA REFORMA_____________________________________ 35 2. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES DE NUESTRO ENTORNO ___________________________________________________________ 36 3. LA REFORMA EN EL CONTEXTO DE LA SITUACIN ECONMICA ACTUAL EN ESPAA _________________________________________________ 44 4. EL TAMAO Y LA CONFIGURACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA _________________________________________________ 45 5. MEDIDAS DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ADOPTADAS A PARTIR DEL AO 2012 _________________________________ 54 6. CONCLUSIN ______________________________________________________ 66

0. RESUMEN
Hace ahora un ao y medio, el Gobierno ha puesto en marcha un ambicioso proyecto reformista encaminado a superar la peor crisis econmica en las ltimas dcadas, corregir los desequilibrios que frenan nuestro crecimiento y crear las bases idneas sobre las que levantar un nuevo ciclo de prosperidad econmica y empleo para los espaoles. La reforma laboral, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la reestructuracin del sistema financiero junto a otras muchas medidas que estn en vas de implantacin, como la Ley de Emprendedores o la reforma de nuestro sistema educativo, por poner algunos ejemplos importantes, representan transformaciones sin precedentes en cada una de sus respectivas reas de actuacin. La creacin de la COMISIN para la Reforma de las Administraciones Pblicas (CORA) sigue esa ambiciosa senda reformista, para acometer la radiografa ms minuciosa que se ha hecho de nuestro sector pblico en las ltimas dcadas. El informe parte de la experiencia y conocimientos acumulados en la Administracin y la Funcin Pblica. En los ltimos 35 aos, han dado un salto de gigante a la excelencia, representando en muchas materias, un modelo a imitar para otros pases. Desde la dificultad en que se encuentra nuestro pas, se puede afirmar sin reservas que Espaa tiene una buena administracin. Pero tambin existen ineficiencias y redundancias competenciales que deben corregirse. Una economa competitiva exige unas AA PP. modernas, transparentes y giles. Necesita un sector pblico libre de solapamientos, duplicidades y gastos innecesarios. Volcado al servicio de ciudadanos y empresas, y equiparable a los sistemas ms eficaces de nuestro entorno. Sobre estas premisas se cre la CORA El proyecto iniciado con ella no culmina con la presentacin de su Informe sino que abre un proceso de actuaciones a ejecutar, con plazos marcados, para simplificar los procedimientos adaptando nuevas tecnologas, para reducir cargas administrativas a los ciudadanos y empresas o para evitar solapamientos y duplicidades con otras Administraciones. La CORA organiz su tarea a travs de la creacin de las Subcomisiones de Duplicidades, Simplificacin, Gestin de Servicios y Medios Comunes, y Administracin Institucional. Junto a unas medidas de carcter horizontal, el informe recoge las propuestas de cada una de ellas. La CORA ha desarrollado sus trabajos en colaboracin con la sociedad. Se constituy un Consejo Asesor en el que estuvieron representados el Defensor del Pueblo, las organizaciones empresariales y representativas de empleados pblicos (CC.OO., UGT, CSIF, FEDECA, CEOE-CEPYME), el Consejo de Consumidores y Usuarios, la

Asociacin de Trabajadores Autnomos, el Instituto de Empresa Familiar, el Consejo Superior de Cmaras de Comercio y la Asociacin Espaola de Empresas de Consultora, cuyas valiosas aportaciones han servido para elaborar numerosas propuestas. Asimismo, se abri un buzn de participacin ciudadana a travs del cual se han recibido 2.239 sugerencias en materia de duplicidades y simplificacin administrativa, que igualmente se han mostrado muy tiles para detectar materias susceptibles de mejora. Plantea en su informe un total de 217 propuestas de medidas de las que 139 afectan al Estado y a las Comunidades Autnomas (CC.AA.) y 78 exclusivamente a la Administracin General del Estado (AGE). De estas 217 medidas, 11 tienen carcter general y horizontal para todos los mbitos de la Administracin Pblica; 118 tienden a eliminar duplicidades con las CC.AA y dentro del Estado; 42 eliminan trabas, simplifican los procedimientos y facilitan el acceso de los ciudadanos a la Administracin; 38 mejoran la gestin de los servicios y medios comunes; y 8 racionalizan la Administracin Institucional, tanto en el plano normativo como mediante la supresin e integracin de 57 entidades pblicas estatales. Como se ha indicado, la labor de la CORA se inserta en un proceso de reforma de las AA. PP., cuyas lneas principales se exponen a continuacin, tras ofrecer unos datos sobre el tamao y la estructura del sector pblico espaol.

1. LA ADMINISTRACIN PBLICA ESPAOLA

Cualquier proceso de reforma debe comenzar con el anlisis de la verdadera dimensin del sector pblico espaol y de la estructura del mismo. El indicador ms utilizado para medir el peso de las AA. PP. en la economa es el nivel de gasto no financiero sobre el Producto Interior Bruto (PIB). Utilizando este indicador, Espaa se ha mantenido muy por debajo de la media de la Unin Europea. Con datos de la COMISIN Europea de 2012, Espaa se sita entre los 10 pases de la UE con menor gasto pblico en porcentaje de PIB (43,4%), frente a un 49,9% de media en la eurozona, ya bastante distancia de los niveles de las grandes economas de la UE, como Francia (56,6%), Alemania (45%), Reino Unido (48,5%) o Italia (50,7%). No obstante, el aumento del gasto pblico ha sido particularmente intenso en los ltimos aos. Entre 2005 y 2011 el gasto pblico increment su peso en el PIB en 6,8 puntos porcentuales, pasando de representar el 38,4% en 2005 al 45,2 en 2011. La evolucin de los ingresos pblicos en Espaa y en la zona euro entre 1995 y 2013 en porcentaje del PIB, segn datos de la COMISIN Europea, muestra una fuerte cada de los ingresos pblicos en Espaa, de modo que en 2012 el nivel de ingresos pblicos se situ en el 36,4% del PIB, casi 10 puntos porcentuales de PIB por debajo de la media de la zona euro, siendo el pas de la eurozona con el nivel ms bajo de ingresos pblicos sobre el PIB, solo por detrs de Irlanda (34,6%) y de Eslovaquia (33,1%). El tamao de la Administracin espaola en trminos de empleados pblicos experiment en los ltimos 10 aos un fuerte crecimiento, siendo llamativo que, desde el comienzo de la crisis, entre el tercer trimestre de 2007 y el tercer trimestre de 2011, el empleo pblico se increment en 288.700 empleados, segn datos de la Encuesta de Poblacin Activa (EPA). Sin embargo, desde el tercer trimestre de 2011 hasta el primer trimestre de 2013, se ha producido una reduccin del empleo pblico en 374.800 trabajadores. En este periodo, el empleo pblico ha cado un 11,6% frente al 7,7% en que ha disminuido la ocupacin en el sector privado. En consecuencia, analizando el nivel de ingresos y gastos pblicos de nuestro pas, se puede concluir que el sector pblico espaol es relativamente reducido en comparacin con nuestros socios de la Unin Europea. Si atendemos a la estructura del gasto, desde el punto de vista funcional, con datos extrados de los Presupuestos de las AA.PP. para el ejercicio 2012, el gasto social y en servicios pblicos bsicos represent el 65,92% del gasto pblico y cerca del 30% del PIB, sin contar los intereses de la Deuda. Y en cuanto al personal, en la AGE y las
5

CC.AA. slo el 25% de los empleados pblicos se encuentran en las estructuras puramente administrativas, estando el resto dedicados a servicios de sanidad, educacin, seguridad, defensa o justicia. Respecto a su distribucin territorial, casi la mitad del gasto pblico est gestionado por las CC.AA. y las EE. LL. Segn los ltimos datos disponibles de la OCDE, comparables con los de otros pases de estructura descentralizada, la estructura de gastos en 2011 fue la siguiente: Gobierno central: 21,6%; Gobierno regional: 34,3%; Gobierno local: 12,3%; y Seguridad Social: 31,9%. El proceso de descentralizacin ha producido un cambio en la distribucin de los empleados pblicos entre las Administraciones. De acuerdo con los datos del Registro Central de Personal, entre 1982 y 2012 los empleados de la Administracin General del Estado (AGE) se han reducido a cerca de la cuarta parte; los de las CC.AA., prcticamente inexistentes en 1982, se han multiplicado por 30 y los de las EE.LL. se han multiplicado casi por 4. La descentralizacin tanto del gasto como del empleo pblico que ha acompaado a la atribucin de competencias se ha producido de forma acelerada y ello se ha visto acompaado por un crecimiento muy rpido de ambos en los Entes Territoriales. En muchos casos dicho crecimiento ha respondido a la creacin de estructuras administrativas en reas cubiertas por la AGE, lo que ha generado actuaciones redundantes en otras AAPP. Espaa es, por tanto, uno de los pases con mayor grado de descentralizacin de gasto de la OCDE. Por todo ello, cualquier reforma administrativa debe extenderse a las CC.AA y las EE.LL.

2. LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ESPAOLAS

Desde sus primeras actuaciones en diciembre de 2011, la reforma de las AA.PP. emprendida por el Gobierno de la Nacin se inspira en los siguientes principios:

A. DISCIPLINA PRESUPUESTARIA Y TRANSPARENCIA PBLICA

La nueva Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, primera reforma adoptada por el Gobierno durante su mandato, constituye el marco de referencia para la consolidacin presupuestaria de todas las AA PP. Las novedades fundamentales que presenta la Ley son su aplicacin al conjunto de las AA. PP., la mejora en la transparencia a todos los niveles de las Administraciones y la capacidad de control en la ejecucin presupuestaria sustentada en nuevos instrumentos y medidas preventivas y correctivas. La nueva ley se convierte en un texto nico para todas la AAPP. En el mismo se establece que mantendrn una situacin de equilibrio estructural, permitindose un dficit estructural de hasta el 0,4 por ciento del PIS cuando se lleven a cabo reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo. Los buenos resultados de consolidacin fiscal alcanzados por todas las AA. PP. en 2012 han sido posibles gracias a la aplicacin de la nueva Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Con la Ley no solo se pretende reforzar la idea de estabilidad para todas las AA.PP. en un momento coyuntural, sino con carcter permanente. Por ello, se han previsto medidas automticas de prevencin, inexistentes en la anterior legislacin, y medidas de correccin para los supuestos de incumplimiento, que van desde multas hasta el envo de delegaciones a la Administracin incumplidora. Las AA PP. registraron un dficit en 2012, en trminos de Contabilidad Nacional, sin incluir los recursos transferidos a las entidades de crdito en el marco de la reestructuracin bancaria, equivalente al 6,98% del PIS, frente al dficit del 8,96% del PIS registrado en 2011, lo que supone una correccin muy significativa en un contexto de fuerte cada de la actividad. Si se descuentan los gastos ligados a la reestructuracin bancaria, la Administracin Central redujo en ese ao 1 punto porcentual (p.p.) del PIB su dficit hasta situarlo en el 4,1%. Las CC.AA. situaron su dficit en 2012 en el 1,76% del PIS. Las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos) redujeron el dficit en 0,3 p.p. en 2012 situndose este en el 0,15% del PIS y cumpliendo ampliamente con el objetivo del 0,3% del PIB fijado.
7

Centrndonos en el mbito autonmico, en 2012 todas las Comunidades presentaron sus planes econmico-financieros de reequilibrio para el periodo 2012-2014, con medidas de aumento de los ingresos y reduccin del gasto, para cumplir con la senda de estabilidad presupuestaria fijada. El ahorro asciende a 12.468 millones de euros. Con estas medidas de consolidacin fiscal, el dficit se ha reducido del 3,31% del PIS registrado en 2011 al 1,76% en 2012. Por su parte, las Corporaciones Locales cumplieron sobradamente con el objetivo de dficit fijado en 2012 (0,3% del PIB), ya que lograron reducir el dficit hasta el 0,15% del PIB. En la consecucin de este resultado han tenido un papel clave los 2.700 planes de ajuste que presentaron las EE.LL. que se adhirieron al Plan de Pago a Proveedores. Las medidas adoptadas por las EE. LL. han supuesto, respecto de 2011, un incremento de ingresos de 1.108 millones de euros y una reduccin de gastos de 1.466 millones de euros. Paralelamente, se ha procedido a una reestructuracin y racionalizacin del sector pblico empresarial y fundacional en todos los niveles de la Administracin, que en el caso de las CC.AA se ha traducido en: Racionalizacin del nmero de entidades pblicas instrumentales en las CC.AA Reduccin del personal del sector pblico empresarial y fundacional autonmico. En las CC.AA, a fecha 1 de enero de 2013, se han materializado 383 bajas y 75 altas, y 227 entidades estn en la fase inmediatamente anterior a su extincin, lo que supone un cumplimiento del compromiso inicialmente previsto (535 entidades netas frente a un compromiso de 515). Se va a continuar con la ejecucin del Plan. Se ha ampliado la reduccin neta de entidades en 193, hasta llegar a un total de 708 bajas en trminos netos. Adicionalmente, el proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, prev un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pblica, que se articula a travs de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades pblicas; reconoce y garantiza el acceso a la informacin -regulado como un derecho de amplio mbito subjetivo y objetivo-; y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables pblicos as como las consecuencias jurdicas derivadas de su incumplimiento, lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pblica. Ya se estn realizando esfuerzos muy significativos para incrementar la transparencia en las cuentas pblicas, en particular mediante la mejora de la calidad estadstica de las cifras presupuestarias de las Administraciones territoriales, tanto CC.AA como EE.LL. La novedad ms significativa es que, por primera vez, en 2013 se dispone de datos mensuales de ejecucin presupuestaria de todas las AA.PP. en trminos de
8

Contabilidad Nacional (a excepcin de las Corporaciones Locales que se publican trimestralmente), lo que facilita el control de las cuentas pblicas en todos los niveles de la Administracin. El Gobierno ha iniciado los trmites para la creacin de una Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que velar por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todos los niveles de la Administracin, realizar una evaluacin continua del ciclo presupuestario, de la deuda pblica y de las previsiones macroeconmicas, y analizar el desarrollo y la ejecucin de las polticas fiscales, con la finalidad de detectar de forma temprana las posibles desviaciones en los objetivos perseguidos. Dentro de este proceso, la CORA considera necesaria la creacin de una Central de Informacin, que termine con la dispersin existente en las fuentes de informacin pblica en materia presupuestaria, financiera y econmica y con los diferentes criterios aplicados a la hora de dar y ofrecer los datos. Esta central estar alojada en el portal del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (www. minhap.gob.es) y se alimentar de los contenidos que aportarn los responsables de los datos, para lo cual se llevar a cabo la homogeneizacin de los criterios de publicacin y se establecer un sistema de gobernanza que permita el mantenimiento permanentemente actualizado y completo de los contenidos de la central. La creacin de la central supondr una reduccin de los tiempos de bsqueda, mejorar la cantidad y calidad de la informacin econmica, presupuestaria, financiera y estadstica del Departamento, aumentar la interoperabilidad y reutilizacin de la misma y evitar la duplicidad de las publicaciones. Todo ello generar mayor transparencia y confianza en la informacin econmico-financiera de las Administraciones.

B. RACIONALIZACIN DEL SECTOR PBLICO. SUPRESIN DE RGANOS y ENTIDADES DUPLICADAS, INEFICIENTES O NO SOSTENIBLES
a) Eliminacin de duplicidades con las CC.M.

La configuracin del Estado autonmico presenta indudables ventajas, comunes a cualquier Estado compuesto. Entraa la existencia de una Administracin Pblica ms cercana a los ciudadanos, lo que, combinado con el principio de solidaridad recogido en nuestra Constitucin, permite a los espaoles acceder a los servicios pblicos esenciales en condiciones de igualdad en todo el territorio. Sin embargo, la especial configuracin del rgimen autonmico espaol hace que surjan duplicidades e ineficiencias, que impiden que se haga plenamente efectivo el principio una Administracin, una competencia. Las CC.AA. pueden ganar en eficiencia ejerciendo sus facultades de auto organizacin, que les permiten tomar decisiones de reduccin o eliminacin de dependencias y rganos administrativos. As lo hemos visto en los ltimos tiempos, en los que algunas
9

CC.AA. (y as se recomienda en el informe) han planteado la supresin de entidades o la reduccin del tamao de algunas, incluso de especial relevancia institucional, como las Asambleas Legislativas o los Defensores del Pueblo. Pero tambin desde el Estado se puede contribuir a la mejora de la eficiencia en el ejercicio de las competencias autonmicas. Las propuestas que se enumeran van en esa direccin, y parten siempre de la misma premisa: poder seguir prestando el mismo servicio, con igualo mejor calidad, a menor coste. Por ello, cuando se sugiere la posible eliminacin de un rgano en concreto, se parte de la estructura que actualmente tiene y el gasto en el que incurre, de modo que si stos se redujeran de modo importante, podra alcanzarse el mismo objetivo por otra va. En el mbito de la Subcomisin de Duplicidades de la CORA se han planteado 118 medidas, de las que 7 tienen carcter horizontal y 111 carcter sectorial, dirigidas a la consecucin del principio una Administracin, una competencia. Se refuerzan los mecanismos de planificacin conjunta o de gestin integrada en aquellos mbitos en los que, pese a no detectarse la existencia de duplicidades en sentido estricto, concurren competencias sectoriales y territoriales. Tambin se prev la conexin de las bases de datos y los registros pblicos estatales y autonmicos en distintos mbitos, de especial relevancia para, por un lado, disponer del ttulo habilitante en todo el territorio nacional para desempear una actividad; por otro, para conocer la totalidad de actuaciones pblicas en cada sector (prestaciones asistenciales, subvenciones, ayudas a la actividad empresarial. .. ); y por ltimo, para asegurar el adecuado conocimiento que deben tener las autoridades de los expedientes tramitados en otros mbitos, de especial importancia en el judicial. Tras analizar el coste que determinados servicios o actividades implican para la Administracin autonmica y estudiar la posibilidad de que aquellos sean prestados por un rgano estatal, con igualo mejor calidad, se plantea, que por parte de rganos estatales, se asuman funciones realizadas por rganos autonmicos. Este es el caso de las competencias atribuidas a los Tribunales de Cuentas, Agencias de Proteccin de Datos, Juntas Consultivas de Contratacin Administrativa, Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, agencias de evaluacin del mbito universitario, agencias autonmicas de la energa, agencias de meteorologa, rganos de inspeccin de aeropuertos, institutos de opinin, institutos o servicios cartogrficos, rganos de defensa de la competencia, entre otros. Asimismo, otras medidas pretenden mejorar la eficacia y eficiencia mediante la comparticin de medios entre las distintas Administraciones, que van desde las oficinas en el exterior hasta la conservacin de carreteras, las plataformas de formacin de empleados pblicos o de gestin de centros educativos. En este sentido, revisten especial importancia las reformas en materia de contratacin pblica, en la medida en
10

que, adems de incrementar la eficiencia, suponen una importante mejora del servicio que se presta a los ciudadanos y a las empresas. Por otra parte, aunque su impacto econmico no es excesivo, se plantea la conveniencia de analizar los Observatorios existentes, evitando su proliferacin con la finalidad de mejorar su funcionamiento y la calidad de sus trabajos. En el informe ya se recomienda la supresin de 90 observatorios en diferentes mbitos, por su redundancia con otros. La mejora de la coordinacin entre las diferentes AA PP. tiene un evidente efecto sobre los ciudadanos, en la medida en que conlleva una mejora de los servicios prestados a los ciudadanos. Para dar continuidad al anlisis realizado por la CORA se elaborar un Manual de racionalizacin y eliminacin de duplicidades, que permita seguir suprimindolas y prevenir su aparicin en el futuro.
b) Racionalizacin de la Administracin Institucional y del sector pblico empresarial y fundacional del Estado

Desde el inicio de la legislatura, el Gobierno ha adoptado numerosas decisiones dirigidas a racionalizar el sector pblico institucional, empresarial y fundacional, reformando el rgimen legal aplicable a los directivos de empresas y organismos pblicos y adoptando planes de reduccin de entidades. La reciente Ley 3/2013, de 4, de junio, de creacin de la COMISIN Nacional de los Mercados y la Competencia, comporta la supresin de ocho organismos reguladores, ganando en eficiencia yen seguridad jurdica para los agentes econmicos. La disposicin adicional octava del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero (tramitado posteriormente, y aprobado como Ley 3/2012), de Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, limit la indemnizacin por finalizacin de contrato mercantil y de alta direccin en directivos de entidades del sector pblico estatal; prohibi su cobro para los directivos que fuesen empleados pblicos y pudiesen retornar a su funcin anterior tras su cese; y determin la estructura retributiva a fijar en los contratos de directivos de sociedades mercantiles estatales (distinguiendo entre una retribucin bsica y una retribucin complementaria -complemento de puesto y complemento variable-). El Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, regul el rgimen retributivo de los mximos responsables y directivos en el sector pblico empresarial y otras entidades del sector pblico estatal, limit el nmero mximo de miembros del consejo de administracin u rgano superior de gobierno de cada entidad, su estructura organizativa (nmero mximo y mnimo de directivos) y las cuantas mximas de la retribucin de directivos.

11

Mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 se aprob el Plan de Reestructuracin y Racionalizacin del Sector pblico Empresarial y Fundacional Estatal, que entre disoluciones, fusiones, desinversiones y liquidaciones afecta a 86 sociedades y fundaciones pblicas. La CORA, a travs de su Subcomisin de Administracin Institucional, ha situado esta materia como uno de los ejes fundamentales de la reforma. En primer lugar, para dotar de la mxima claridad y coherencia al marco normativo que regula la organizacin del sector pblico en Espaa, la CORA considera precisa la aprobacin de una nueva Ley de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, con el fin de disponer de un texto completo y codificado de la organizacin administrativa. La parte de la nueva ley dedicada a la Administracin Institucional, fijar los criterios identificativos de cada tipo de ente, su sistema de control econmico-financiero y el rgimen de contratacin y de personal. Tambin se prever, para aunar esfuerzos, que diferentes AAPP. puedan estar representadas en una misma entidad. La creacin de cualquier nuevo organismo o entidad pblica deber ir acompaada de una justificacin estricta de las razones que lo motivan, en la que se valore la existencia de posibles duplicidades, y los medios humanos, materiales y financieros de que va a disponer para desempear su funcin, lo que ser evaluado peridicamente, de modo que, en caso de no subsistir las razones o los recursos que fundamentaron la constitucin de la entidad, se proceder a su extincin. Con el fin de que la tipologa de organismos pblicos existentes sea clara y precisa, esta propuesta tendr en cuenta los entes que, con similares caractersticas aunque con diferentes denominaciones, existen en las CC.AA. y EE. LL., para lo que se impulsar un marco bsico pero comn, que ordene la dispersin y heterogeneidad existente en la actualidad. Asimismo, para hacer efectivo el cumplimiento del artculo 11 de la LRJAPPAC, en el sentido de impedir la creacin de nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos, los datos contenidos en el Inventario de Entes Dependientes de las CC.AA. debern integrarse en el INVESPE, registro estatal de entidades. As, antes de que cualquier Administracin Pblica cree una nueva entidad deber comprobarse la ausencia de duplicidades con otras. Al margen de esta modificacin normativa, la CORA ha analizado todos los entes y organismos pblicos existentes en la AGE, valorando si se cumplen los criterios que deberan justificar su existencia individualizada de entidades dotadas de personalidad jurdica propia y, por lo tanto, dotadas de autonoma para la realizacin de la actividad que tienen encomendadas.
12

Como resultado de este anlisis, se han planteado las siguientes medidas en el mbito de la AGE: Organismos autnomos que se suprimen, integrndose sus medios en la organizacin ministerial correspondiente, que asume las funciones que tienen atribuidos: Cra Caballar de las Fuerzas Armadas y Consejo de la Juventud de Espaa. Organismos autnomos que se fusionan e integran en otros existentes, con fines ms generales y que aportan mayor volumen de recursos y actividad: Canal de Experiencias Hidrodinmicas de El Pardo (se integra en el INTA); Servicio Militar de Construcciones (se integra en el INVIED); e Instituto Nacional del Consumo (se integra en la Agencia Espaola de Seguridad Alimentaria y Nutricin). Organismo autnomo que asume las funciones y medios de un Centro directivo adscrito hasta el momento a la organizacin ministerial. Instituto de la Mujer, que asume las funciones de la Direccin General de Igualdad de Oportunidades. Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social que se fusionan en una nica entidad: Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), Instituto Social de la Marina (ISM) y Tesorera General de la Seguridad Social (TGSS). Supresin de las Entidades mancomunadas de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Consorcios que se suprimen: Consorcio Solar Decathlon; Consorcio para la Construccin del Auditorio de Mlaga; Consorcio Instituto de Investigacin sobre Cambio Climtico de Zaragoza (12C2); unificacin de los 8 Consorcios Centros de Investigacin Biomdica en Red (CIBER) en una sola persona jurdica y centralizacin de la gestin econmico-administrativa, para priorizar y optimizar la inversin en investigacin. Fundaciones que se suprimen, integrndose sus medios en la organizacin ministerial, en otros entes pblicos o en otras Fundaciones: F. Colegios Mayores MAEC-AECID, se integra en la Fundacin EOI; F. Iberoamericana para el Fomento de la Cultura y Ciencias del Mar (FOMAR), se extingue y liquida; F. AENA, se integra con la F. Ferrocarriles Espaoles en la nueva Fundacin del Transporte; F. para la Proyeccin Internacional de las Universidades Espaolas (Universidad.es), se integra en el Organismo Autnomo Programas Educativos Europeos; Fundacin Taller Juan Jos, se extingue y liquida; F. Centro Nacional del Vidrio, su gestin es asumida por la Fundacin EOI, en los trminos que se precisen; F. Centro de Estudios Econmicos y Comerciales (CECO), se integra en ICEX; F. Centro Nacional de Referencia de Aplicacin de las Tecnologas de la Informacin (CENATIC), se integra en el Ente Pblico Red.es; F. Ciudad de la Energa
13

(CIUDEN), se integra parcialmente en el lDAE, salvo las actividades musesticas; F. Espaola para la Innovacin de la Artesana, se integra en la Fundacin EOI; F. Desarrollo de la Formacin en las Zonas Mineras del Carbn (FUNDESFOR); F. Observatorio Espaol de Acuicultura (OESA), se integra en la Fundacin Biodiversidad o en la organizacin empresarial; y F. ENRESA, se integra en la sociedad mercantil ENRESA Fundaciones que dejan de tener la consideracin de fundaciones pblicas: F. de Aeronutica y Astronutica Espaolas, F. Museo do Mar de Galicia, F. Canaria Puertos de Las Palmas y F. General de la UNED. Fundacin que cambia de Ministerio de adscripcin y, en su caso, de protectorado: F. Vctimas del Terrorismo pasa al Ministerio del Interior. Fundacin que se convertira en organismo pblico para hacer efectiva la participacin e integracin de los medios disponibles que las CC.AA tienen en la misma materia: Fundacin Agencia Nacional de la Calidad y la Acreditacin (ANECA). Entidad pblica que se suprime, integrndose sus medios en la organizacin ministerial, que asume las funciones pblicas que pudiera desarrollar: Gerencia del Sector de la Construccin Naval. Sociedades mercantiles que se extinguen. Adems de las afectadas por el Acuerdo de Consejo de Ministros referido anteriormente, se plantea la extincin de la Sociedad Logstica y Transporte Ferroviario, S.A (LTF); la Sociedad de Estiba y Desestiba del Puerto de La Gomera, la Sociedad de Estiba y Desestiba del Puerto de La Estaca, del Hierro; Sociedad Mercantil Programas y Explotaciones de Radiodifusin, S.A (PROERSA); y la Sociedad Mercantil La Almoraima, S.A Organismos autnomos y agencias estatales que integran sus servicios comunes: l. Actividades formativas: Centro de Estudios Jurdicos (CEJ), Instituto de Estudios Fiscales (IEF), Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y Centro de Estudios Polticos y Constitucionales (CEPCO).

11. Actividades de investigacin: Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC); Centro de Investigaciones Energticas, Medioambientales y Tecnolgicas (CIEMAT); Instituto Nacional de Investigacin y Tecnologa Agraria y Alimentaria (INIA); Instituto de Estudios Oceanogrficos (lEO); Instituto Geolgico y Minero de Espaa (IGME); Instituto de Salud Carlos 111; e Instituto de Astrofsica de Canarias (IAC).

14

c) Reforma local

Con el anteproyecto de Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local se clarifican las competencias municipales para evitar duplicidades y se limita el ejercicio de competencias impropias a criterios de eficiencia, lo que supondr un ahorro de al menos 7.129 millones de euros en el periodo 2013-2015. Las medidas previstas son: Se clarifican por primera vez las competencias municipales por ley, eliminando duplicidades y competencias impropias, para ajustar la Administracin Local a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Se establece un periodo transitorio de cinco aos para el cambio de titularidad de las competencias de sanidad y educacin, que sern exclusivas de las CC.AA, con la consiguiente reordenacin de la financiacin correspondiente. Las mancomunidades y EE.LL. menores que no presenten cuentas en el plazo de tres meses se disolvern. Se refuerza el papel de los Interventores municipales como funcionarios de la Administracin Local con habilitacin de carcter nacional. Se favorece la iniciativa econmica al limitar el uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad econmica. El sueldo de los miembros de las corporaciones locales se fijar anualmente en los Presupuestos Generales del Estado segn la poblacin del municipio y limitado al de Secretario de Estado. Se reduce el nmero de personal eventual y de cargos pblicos con dedicacin exclusiva en funcin de la poblacin del municipio.

C. MEJORA DE LA EFICIENCIA DE LAS AA.PP. a) Medidas de empleo pblico.

Junto a las medidas coyunturales de carcter urgente para reducir el gasto en el sector pblico adoptadas en 2012, el Gobierno ha aprobado otras de carcter estructural, contenidas fundamentalmente en los Reales Decretos-ley 3/2012 y 20/2012, y que son similares a las que, en otros pases, se identifican como esenciales en el proceso de reforma administrativa. Entre stas destacan por su importancia: La congelacin de las Ofertas de Empleo Pblico para 2012, 2013 y 2014, estableciendo una tasa de reposicin de efectivos cero con carcter general y del 10% limitada a determinados mbitos, como la prevencin del fraude y determinados servicios.
15

 Habilitacin legal del despido por causas econmicas, tcnicas, organizativas o de produccin en el mbito de la Administracin Pblica, para el personal no funcionario. Reduccin de das de asuntos particulares y supresin de das adicionales a los das de libre disposicin. Modificacin de las condiciones de acceso y permanencia en situacin de incapacidad temporal. Modificacin de la edad para poder acceder a la jubilacin ordinaria, elevndola de los 65 a los 67 aos. La Ley introdujo un perodo transitorio de 14 aos para la aplicacin progresiva de esta medida. Extensin mnima de la jornada laboral del sector pblico a 37,5 horas semanales. Medidas de empleo pblico sectoriales. Plan de reduccin del absentismo. Modificacin del rgimen de incompatibilidades. Modificacin del rgimen de permisos sindicales. Adems de las medidas sealadas en prrafos anteriores la Secretara de Estado de AA.PP. est ultimando el diseo de las actuaciones que harn posible desarrollar estrategias de innovacin y eficiencia en la configuracin y gestin del empleo pblico. Las ms relevantes, que se describen en el informe de la CORA, se concretan en: Determinacin del rgimen jurdico del personal que participa en la prestacin de los servicios pblicos, con el objeto de diferenciar el personal laboral del funcionario; elaboracin de catlogos de cuerpos de personal que, por desempear funciones crticas para el servicio pblico, ejercen estas competencias de forma especfica, previendo para el resto medidas de promocin horizontal; reconsideracin del personal eventual, de modo que se concilie el carcter discrecional del nombramiento con el cumplimiento de ciertos requisitos de experiencia y capacitacin profesional, as como homologacin del nmero de eventuales en unidades equiparables; diseo de herramientas de medicin de cargas de trabajo que faciliten la asignacin eficiente de recursos humanos y establecimiento con carcter general de mecanismos para la evaluacin del desempeo; articulacin de mayores mecanismos de movilidad interna y movilidad interadministrativa para un uso lo ms eficiente posible de los recursos de los que dispone cada Administracin, canalizando hacia los sectores deficitarios parte de los efectivos ubicados en sectores que se consideren excedentarios, afectando tambin a las distintas Administraciones Territoriales.
b) Implantacin del sistema de medicin de la eficiencia

La CORA propone que estos sistemas, que ya existen y se aplican en determinadas unidades de la AGE, se generalicen de modo que permitan medir la carga de trabajo en las unidades administrativas, calcular el tiempo medio de tramitacin de
16

los expedientes, evaluar la productividad de cada unidad y compararla con las homogneas, lo que posibilitar reasignar recursos y ajustar las retribuciones. Con ello, adems, se podr corregir la demora con la que se resuelven los procedimientos en las unidades tramitadoras. Se podr publicar en las pginas web de los organismos el tiempo de tramitacin de los procedimientos con mayor incidencia en los ciudadanos, as como las variaciones en el mismo.
c) Nuevo procedimiento de elaboracin de los captulos 2 y 6 de los Presupuestos Generales del Estado

La bsqueda de una mejor asignacin de los recursos presupuestarios para gastos corrientes en bienes y servicios e inversiones reales, ha llevado a la CORA a recomendar introducir en la metodologa de elaboracin de los presupuestos de los captulos 2 y 6 medidas para potenciar que aquellas actividades de naturaleza homognea que gestionan los diferentes Departamentos se presupuesten con los estndares ms eficientes que se deduzcan, bien de las mejoras prcticas observadas o de un anlisis terico que optimice la obtencin de valor por los recursos econmicos utilizados. Se tratar de introducir criterios analticos que permitan juzgar si la cantidad que se propone presupuestar para un gasto concreto (energa, limpieza, suministros, etc.) es la que se correspondera con una gestin ptima del servicio o suministro (superficie, nmero de empleados, etc.), de modo que ya no se fije el presupuesto en funcin de lo ejecutado el ao anterior y la restriccin adicional que proceda, sino en funcin de lo que realmente se necesite gastar en cada partida.
d) Ley de Impulso de la Factura Electrnica y creacin del Registro Contable

La Ley ser aplicable a todas las Administraciones, incluidas las entidades institucionales, CC.AA. y EE.LL., e incluye actuaciones dirigidas a los proveedores y a las AA.PP. Con este proyecto se pretende agilizar los procedimientos de pago al proveedor mediante el uso de la factura electrnica en el sector pblico y tambin en el sector privado, profundizando en las iniciativas europeas en este sentido. Se implantar la obligacin de presentacin en un registro administrativo de las facturas expedidas por los proveedores a cualquier Administracin Pblica y se crear un punto general de entrada de facturas electrnicas para que los proveedores puedan presentarlas y se tramiten electrnicamente. Con ello se tendr certeza de las facturas pendientes de pago existentes, se mejorarn los controles a los efectos de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y se efectuar un
17

seguimiento de los perodos medios de pago a los efectos de cumplimiento de la legislacin de la lucha contra la morosidad de las Administraciones.
e) Gestin de servicios y medios comunes

Las experiencias de xito realizadas por grandes empresas multinacionales han servido de gua para las propuestas formuladas por la CORA en esta materia. Partiendo de dichas experiencias, as como de los resultados de los procesos de centralizacin de otros Estados, se ha efectuado un anlisis de aquellos medios contratados por los distintos Departamentos Ministeriales que renen las caractersticas que permitan efectuar contratos centralizados con el fin de ahorrar costes. Asimismo se han considerado los servicios cuya gestin tambin pueda realizarse de forma centralizada, lo que redunda no slo en ahorro de costes sino en mejoras en eficiencia. Las medidas planteadas por la CORA se han diseado para la AGE, lo que no obsta para que puedan sumarse a ellas, donde sea posible, otras Administraciones Territoriales. En los casos en que esto no sea factible, el resto de sujetos pblicos podrn importar y replicar los nuevos modelos de gestin que a continuacin se describen. Entre las reas que han sido objeto de evaluacin destacan las siguientes: Medios informticos. Las medidas propuestas en este mbito se centran en una racionalizacin de las actuales estructuras organizativas en el mbito TIC de la AGE, tanto desde el punto de vista de los recursos como de la gobernanza. Con la consolidacin de infraestructuras y servicios comunes se pretende hacer una utilizacin ms eficiente de los recursos tecnolgicos, as como ofrecer mayores niveles de calidad en los servicios prestados. La estandarizacin ser clave en la propuesta para incentivar la comparticin y reutilizacin de las infraestructuras y servicios sectoriales, que permanecern al margen de la citada consolidacin. La consolidacin planteada slo ser viable en un nuevo marco organizativo, en el que se crea la figura del Chief Information Officer (CIO) de la AGE como mximo responsable de ese proceso. El CIO elaborar la estrategia TIC de la AGE con la colaboracin de un Consejo Rector, en un entorno constituido por la nueva Agencia TIC. Inmuebles. La gestin inmobiliaria del Estado al inicio de 2012 tena ineficiencias tales como falta de informacin precisa y actualizada del nmero de inmuebles, elevada dispersin de sedes administrativas, elevados costes de arrendamientos, reducidos niveles de ocupacin y parte de patrimonio sin utilizar. Un rgano interministerial coordinado por la Direccin General de Patrimonio ha diseado medidas de subsanacin, algunas de las cuales ya estn en vigor,
18

relativas a la identificacin de la totalidad de los inmuebles de la AGE, la reduccin del gasto en los arrendamientos, la optimizacin de la ocupacin de espacios, el incremento de ingresos pblicos y la construccin de equipamientos autofinanciables a corto plazo. Tesorera. Se han examinado las gestiones en relacin con los gastos e ingresos de tesorera de los organismos pblicos con la finalidad de lograr una reduccin de gastos y, a la vez, una optimizacin de los ingresos. Se han identificado reas de mejora tales como la centralizacin del pago de nminas y de las cuentas de tesorera, la mejora de los mecanismos de recaudacin de ingresos tributarios y no tributarios, una mejor adaptacin del calendario de ingresos al de pagos de la AGE y la mejora de la gestin de los saldos tesoreros. Contratacin. Mediante los trabajos de CORA se ha emprendido un proceso de reforma de la contratacin de suministros y servicios de los distintos departamentos ministeriales, que pretende mejorar las ineficacias detectadas tales como la existencia de gran nmero de rganos de contratacin, escasas compras centralizadas, diversidad de los mtodos de gestin as como de los niveles de calidad de los productos suministrados y, en general, ausencia de unidad de criterio.

La CORA ha elaborado medidas de correccin que se concretan en: el establecimiento de una direccin centralizada, la reduccin del nmero de rganos de contratacin y la homogeneizacin de los niveles de calidad. Notificaciones. Conviven en la actualidad notificaciones postales y electrnicas. El coste para la AGE es notablemente superior en las de soporte papel. Diversas normas desde el ao 2007 han ido cubriendo la posibilidad de establecer un marco de relacin por medios electrnicos entre la Administracin y los ciudadanos. Por ello se propone, con el objetivo de reducir costes y agilizar la tramitacin garantizando la seguridad del proceso, que se extienda gradualmente la notificacin electrnica en todos los centros de la AGE, utilizando al efecto la Direccin Electrnica habilitada o la red electrnica de los centros para las notificaciones por correspondencia. Respecto a aquellas comunicaciones o notificaciones que tengan que realizarse en soporte papel, se propone la utilizacin de centros de impresin y ensobrado compartidos. - Parques Mviles de los Departamentos. Se ha tenido en consideracin el nmero de vehculos asignados a diversos Departamentos ministeriales, exceptuando los de las Fuerzas Armadas y los vehculos de representacin, estos ltimos adscritos al
19

Parque Mvil del Estado. Si bien este ltimo organismo ha efectuado recientemente un proceso de reestructuracin que ha supuesto ya considerables ahorros, lo que supuso uno de los primeros trabajos de la CORA, no ha sido el caso en el resto de los Departamentos. Se propone por la COMISIN determinar qu vehculos son prescindibles por falta de uso o por su estado de conservacin, centralizar el control de la gestin en las Subsecretaras de los Departamentos, la contratacin de seguros colectivos e implantacin de instrucciones de uso relativos a utilizacin de tarjetas de carburante, contratacin conjunta de mantenimiento, reparaciones, etc. - Imprentas. Se observa la falta de una gestin global y unificada de los medios de impresin disponibles en la AGE as como la necesidad de mantenimiento de centros de edicin e impresin no actualizados con el consiguiente gasto que ello produce. As pues, al no tener una gestin unificada de los medios de impresin de la AGE, los distintos organismos que no disponen de medios propios, y aqullos que, aun tenindolos, resultan insuficientes u obsoletos, se ven obligados a acudir a la contratacin externa para la satisfaccin de sus necesidades de edicin e impresin. En consecuencia, se considera conveniente emprender acciones encaminadas a una racionalizacin de estos servicios, que se adoptaran en un primer momento a nivel departamental mediante la identificacin de sus necesidades, capacidades y costes y procediendo a la supresin de todos aquellos medios obsoletos o innecesarios, potenciando el empleo de las grandes imprentas de la AGE, especialmente la del BOE y designando a la Junta de Coordinacin de Publicaciones Oficiales como gestor encargado de la edicin del programa editorial de la AGE y de la autorizacin de la contratacin externa de trabajos de edicin e impresin. Posteriormente, tras las adaptaciones oportunas, se designara al BOE como imprenta encargada de la edicin e impresin del Programa Editorial de la AGE y otros grandes trabajos que no puedan acometer los distintos ministerios y organismos con medios propios. - Medios areos y martimos. Actualmente la accin area y martima del Estado se encuentra diversificada en diferentes organismos de la AGE como son el Servicio de Vigilancia Aduanera, servicios contra incendios, SASEMAR, Guardia Civil, buques cientficos, etc. Esta proliferacin y duplicidad de medios areos y martimos viene provocando unos costes de explotacin muy superiores debido a la dispersin, contratacin externa y atomizacin de los recursos necesarios para el mantenimiento y operacin, mientras que tanto el Ejrcito del Aire como la Armada disponen de recursos humanos e instalaciones adecuadas para la realizacin de las mencionadas tareas, y as lo han venido haciendo en diversas ocasiones por medio de convenios de colaboracin especficos con distintos organismos. En consecuencia se propone avanzar hacia el mantenimiento y, en su caso, la operacin unificada de los medios areos y martimos de que dispone la AGE por parte del Ejrcito del Aire y la Armada bajo la direccin y control del organismo
20

competente, mediante la implantacin de frmulas de colaboracin, especficas en cada caso, para la gestin de los mismos. Asimismo, y con la finalidad de favorecer al mximo las sinergias y los ahorros derivados de la propuesta, se considera que debera avanzarse hacia una estandarizacin y homogeneizacin de los medios areos y martimos que deban adquirirse en el futuro, especialmente respecto de aqullos que sean susceptibles de proporcionar mltiples capacidades, beneficiando a mltiples organismos estatales simultneamente.
f) Reforma de la Ley de Subvenciones

Observando las deficiencias de la actual normativa reguladora de las subvenciones, la CORA propone modificar la ley, adoptando medidas que contribuyan, entre otros aspectos, a: El refuerzo de la transparencia en la concesin y de la competitividad en la seleccin de proyectos, financiando gastos estrictamente necesarios al exigir un mnimo de aportaciones privadas. Esta medida afectar a proyectos valorables en rgimen de concurrencia, sin incluir, en ningn caso, ayudas personales, como las de carcter asistencial o las becas. El establecimiento de lmites a la financiacin pblica de ciertas modalidades de gasto privado. La eliminacin de duplicidades entre el Estado y las CC.AA.. El nuevo texto legal ha de hacer suyos los criterios constitucionales sobre reparto de competencias en materia de subvenciones que se han ido desarrollando por el Tribunal Constitucional, lo que conllevar una mejor delimitacin de las competencias entre los agentes de las AA. PP. y las entidades que operan en el mbito privado. Una mejor utilizacin de las distintas bases de datos de subvenciones de las distintas Administraciones, asegurando la interconexin automtica de las diferentes bases autonmicas o locales con la Base de Datos Nacional de Subvenciones. Que la base de datos nacional opere como sistema de publicidad de las subvenciones concedidas, contribuyendo a una mayor transparencia y promoviendo una simplificacin de procedimientos al ahorrar a los rganos concedentes el trmite de remisin al boletn oficial correspondiente. La interconexin de la Base de Datos Nacional de Subvenciones con las bases de datos tributarias. La clarificacin del papel de las entidades colaboradoras. Flexibilizar trmites administrativos conjugndolos con el necesario rigor que debe presidir esa materia.
21

A efectos de colaborar en el impulso al trfico mercantil y en el despegue de la economa por parte del sector privado, se introducir en la Ley General de Subvenciones una medida para el respaldo del cumplimiento de la Ley de Morosidad entre particulares, cuando las operaciones sean sufragadas con fondos pblicos. Finalmente, se integrar el procedimiento de control con el subsiguiente de reintegro. A travs de este modelo, se traslada a la IGAE la competencia para liquidar los reintegros que procedan de los controles realizados por sus rganos de control. Esta solucin contribuir a reducir cargas administrativas y a encadenar de forma fluida los procedimientos de control/reintegro con el procedimiento sancionador, promoviendo una mayor simplificacin y seguridad jurdica, y dotando al modelo de un instrumento gil y eficaz para la lucha contra el fraude.

D. ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS Y DE LAS EMPRESAS

La reforma administrativa abordada por el Gobierno se enfoca tambin, de forma fundamental, a facilitar las relaciones de la Administracin con los ciudadanos y las empresas. Por ello, en el seno de la CORA se han analizado y formulado diversas iniciativas dirigidas a simplificar los trmites y procedimientos, eliminar cargas y facilitar el acceso a la informacin de quienes se relacionan con el sector pblico.
a) Ley de unidad de mercado

La Ley de Garanta de la Unidad de Mercado, analizada en el plenario de la CORA, persigue la simplificacin de las trabas administrativas para el acceso y ejercicio de las actividades econmicas en las diferentes CC.AA. y la libre circulacin de bienes y servicios en todo el territorio nacional. La ley est basada en la confianza mutua yen la responsabilidad de todas la Administraciones mediante la colaboracin ex ante y ex post para el control y la supervisin. La Ley establece el principio de que el ttulo habilitante para el ejercicio de una actividad o la circulacin de un producto tenga eficacia en todo el territorio nacional y prev mecanismos de cooperacin entre AA.PP. para la elaboracin de proyectos normativos con objeto de preservar su coherencia. En el refuerzo de la actividad comercial cabe destacar tambin las medidas de liberalizacin recogidas en el Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalizacin del comercio y de determinados servicios, por el que se eliminan las licencias de apertura previas en locales inferiores a 300 metros cuadrados, sustituyndolas por una declaracin responsable, as como la mayor liberalizacin de horarios comerciales y de ventas promociona les, reduciendo as la intervencin y las
22

trabas administrativas. En la futura Ley de Apoyo al Emprendedor y su Internacionalizacin se aumenta el umbral lmite de superficie til de exposicin y venta al pblico, para la supresin de licencias municipales, de 300 a 500 metros cuadrados.
b) Codificacin del derecho

El informe de la OCDE sobre la gestin y racionalizacin de la regulacin existente en Espaa del ao 2000 ya sealaba que la revisin de los marcos legislativos no era sistemtica y que en la tradicin legal no existan herramientas como las revisiones peridicas finales obligatorias o la fijacin de fechas de caducidad. El Informe de 2010 sobre la misma materia seala que la simplificacin en Espaa es difcil de lograr y que esto socavaba el fcil acceso al ordenamiento jurdico, lo que incida en la claridad y la seguridad. En particular, la OCDE seala que el proceso de consolidacin y simplificacin de la regulacin en Espaa se vera dificultado por la compleja naturaleza del proceso legislativo espaol, que requerira la implicacin de las CC.AA., habiendo observado distintos casos de legislacin duplicada. Ante la necesidad de abordar cuanto antes este proceso, la CORA ha solicitado a los distintos ministerios una relacin de leyes de su rea que cumplan una doble condicin: su relevancia para el rea de actividad respectiva y haber sido modificadas en numerosas ocasiones o acompaadas de otras disposiciones complementarias. Todo ello, con el fin de impulsar cuanto antes, en el mbito de la AGE, la elaboracin de textos refundidos sobre las citadas materias, para lo que se considera necesaria la aprobacin de una ley ordinaria que habilite al Gobierno para la elaboracin de los correspondientes textos. Adems, con el fin de facilitar a las empresas el conocimiento de la normativa y evitar en el futuro la existencia de legislacin dispersa, se introducir para la normativa estatal un sistema de fecha comn de entrada en vigor (common commencement dates), de modo que se determinar un conjunto reducido de fechas en que entrar en vigor la normativa interna que afecte a negocios y empresas. Quedar excluida la normativa europea (tanto la de aplicacin inmediata como la transposicin de Directivas), las rdenes de navegacin area y de circulacin, los cambios en los beneficios sociales, as como cualquier regulacin que no tenga impacto en la actividad empresarial. Este proyecto comenzar con una fase piloto y se invitar a las CC.AA. a sumarse a la propuesta.

23

c) Ley de deuda comercial

La situacin persistente de morosidad de las AA.PP. ha supuesto que hayan incumplido el plazo legal para el pago a sus proveedores de 30 das, aumentando de este modo su deuda comercial. Un incremento en el perodo medio de pago a proveedores (PMP), y por tanto de su deuda comercial, pone en riesgo la sostenibilidad financiera de las AA.PP., al mismo tiempo que dificulta el cumplimiento en el medio plazo de sus objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pblica. Por ello, la CORA plantea la conveniencia de aprobar una nueva regulacin para integrar el control de la deuda comercial en el principio de sostenibilidad financiera e introducir el concepto de perodo medio de pago proveedores (PMP) con el fin de controlar la deuda comercial. Todas las Administraciones tendrn un plan de tesorera que incluya informacin relativa a la previsin de pagos a proveedores y que garantice el cumplimiento del PMP. El ritmo de los compromisos de gasto deber adecuarse a la ejecucin del plan de tesorera; y se establece un sistema automtico y progresivo de control ante el incumplimiento.
d) Manual de reduccin de cargas

El proceso de simplificacin administrativa y de reduccin de trabas burocrticas tiene por objetivo medir los costes administrativos e identificar y reducir las cargas administrativas. De acuerdo con el Manual Internacional del Modelo de Costes Estndar de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), se entiende por costes administrativos los costes incurridos por las empresas, el sector asociativo, los poderes pblicos y los ciudadanos para cumplir las obligaciones legales de facilitar informacin sobre sus actividades o su produccin, ya sea a las autoridades pblicas, ya sea a entidades privadas. El trmino informacin ha de interpretarse en el sentido ms amplio posible. La informacin que ha de prestarse a la Administracin puede ser de dos tipos: a) informacin que las empresas recopilaran aun cuando no lo exigiera la legislacin y b) informacin que no se recogera de no existir disposiciones legislativas al efecto. Los costes asociados a esta ltima se conocen como cargas administrativas. En la actualidad, no existe un Manual de Reduccin de Cargas Administrativas y Mejora Regulatoria para la AGE (AGE). nicamente se han publicado algunos documentos de carcter divulgativo en el marco del Plan de Reduccin de Cargas iniciado a partir de 2007 y la Gua Metodolgica para el Anlisis del Impacto Normativo aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009 conforme las disposiciones del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio. En algunas CC.AA. s se han elaborado manuales de reduccin de trabas burocrticas.
24

Esta situacin, por un lado, dificulta la puesta en marcha de nuevos procesos de reduccin de cargas administrativas redundantes e innecesarias en todos los Departamentos y Organismos de la AGE y, por otro, limita su correccin y adecuacin tcnica. En este sentido, la medida propuesta por la CORA consiste en elaborar un Manual de Reduccin de Cargas Administrativas y Mejora Regulatoria para la AGE, al que deber ajustarse cada Ministerio para presentar proyectos de reduccin de cargas, con especial incidencia en la medicin de los tiempos de tramitacin de los procedimientos.
e) Grandes proyectos de simplificacin

Procedimientos medioambientales. Por razones estructurales, existe en Espaa un elevado nmero de sectores empresariales cuya actividad se ve afectada por la legislacin medioambiental. Por otra parte, la necesaria proteccin del medioambiente y la importancia y multiplicidad de los intereses sociales involucrados en la misma, inciden en la complejidad de dicha legislacin, en gran medida internacional, y en el volumen de la carga burocrtica que genera. Se trata de una materia necesitada de simplificacin, incluso con entidad separada. Hay que tener en cuenta, adems, que el alcance de las medidas que se adopten en este terreno es muy significativo por afectar tanto a la AGE como al resto de las AA.PP. y vincularse estrechamente con el principio de unidad de mercado. Las medidas propuestas en este mbito consisten en la simplificacin y reduccin de cargas administrativas en los procedimientos relacionados con la gestin del dominio pblico hidrulico, la gestin del dominio pblico martimo-terrestre, la autorizacin ambiental integrada, la gestin de residuos, los procedimientos de evaluacin ambiental y la responsabilidad ambiental. Ventanilla nica aduanera. En la actualidad, la gestin aduanera impone al operador de aduanas una serie de cargas administrativas redundantes y repetitivas, especialmente en relacin con la presentacin de documentacin para el despacho de mercancas. Esta situacin impacta desfavorablemente en la actividad de numerosas empresas, dedicadas, adems, a un sector tan esencial para la dinamizacin econmica como es el comercio exterior. Por ello, la CORA plantea la creacin de una ventanilla nica electrnica, que agrupe los trmites que ahora se tienen que seguir en dependencias de varios ministerios (MAGRAMA, MINECO, AEAT, MSSSI) que permita acortar tiempos y plazos de tramitacin, unificar y refundir formularios, reducir documentacin en papel relacionada con las mercancas objeto de comercio exterior, as como agilizar el despacho de mercancas, evitando doble posicionamiento de contenedores y coordinando los controles fsicos de manera que se efecten en un nico momento por todos los rganos de control implicados.
25

f) Impulso de la administracin electrnica

Siendo consciente de que la utilizacin de medios electrnicos facilita y abarata la relacin de los ciudadanos y las empresas con las AA.PP., la CORA plantea, entre otras, las medidas que se exponen a continuacin. Mejora de los servicios horizontales de Administracin Electrnica. Se plantea la potenciacin de la Plataforma de Intermediacin de Datos (PID) como medio para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya obren en poder de la Administracin y la puesta en funcionamiento del Registro Electrnico de Apoderamientos (REA), as como el incremento de su uso por las AA.PP. Adicionalmente, se plantea el establecimiento de un Tabln Edictal nico de las AA.PP. que centralizara en un emplazamiento electrnico (Boletn Oficial del Estado) las notificaciones por comparecencia que realizan actualmente los Departamentos y rganos de la AGE. Finalmente, en el mbito de las medidas horizontales, se plantea el impulso del sistema de subastas electrnicas, tanto en el mbito judicial como administrativo. Generalizar la emisin de documentos sanitarios europeos sin desplazamiento a las oficinas. El propsito de este proyecto es facilitar a los ciudadanos la solicitud y obtencin de la Tarjeta Sanitaria Europea o el Certificado Provisional Sustitutorio, evitando la necesidad de desplazarse a las oficinas del Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS), habilitando un canal electrnico que permitir efectuar este trmite -2,7 millones de documentos al ao- de forma gil, sencilla y segura. Cita previa del Servicio Pblico de Empleo Estatal (SEPE). Implantacin del sistema de Cita Previa en las 707 Oficinas de prestaciones del SEPE. Informe de estar al corriente del pago de cuotas a la Seguridad Social. Creacin de un servicio telemtico en Sede Electrnica de la Seguridad Social que permita a los empresarios conocer su situacin de cotizacin a la Seguridad Social. Fomento de la prestacin de servicios personalizados por medios telemticos de la AEAT, en particular los servicios RENO, CERO e incremento de las actuaciones administrativas automatizadas. Persigue los siguientes objetivos: a) Mejora de la usabilidad del portal y de la sede electrnica, incrementando los servicios personalizados, de fcil acceso, sencillos e intuitivos; b) El fomento de la prestacin de servicios por medios telemticos, en particular los servicios RENO (obtencin, modificacin y confirmacin del borrador por internet) y CERO (obtencin de certificados tributarios: nivel de renta, estar al corriente de obligaciones tributarias, etc.); y c) El incremento de las actuaciones administrativas automatizadas.
26

Unificacin y simplificacin de los sistemas de identificacin y autenticacin no avanzados en el mbito de la AEAT. Potenciacin del uso de los certificados de empleado pblico. En la lnea de potenciar los servicios en internet, una de las medidas a adoptar es la simplificacin de los sistemas de identificacin y firma electrnica admitidos por la AEAT. As, en estos momentos, resulta conveniente revisar los sistemas de firma no avanzada y reconducirlos a un modelo y criterios comunes para facilitar y simplificar a los ciudadanos el acceso a los servicios telemticos. Por otra parte, resulta conveniente potenciar el uso de los certificados de empleado pblico, como herramienta de mejora de la colaboracin interadministrativa y los intercambios de informacin. Extensin de la presentacin electrnica de declaraciones y otros documentos. Es objetivo de la AEAT incorporar cada vez ms contribuyentes a la presentacin de declaraciones y otros documentos por va telemtica, incrementando as la prestacin de servicios personalizados, centrados en las necesidades de los ciudadanos, permanentemente actualizados, de fcil acceso, sencillos e intuitivos. En este sentido, la medida persigue avanzar en hacer disponible la presentacin de todos los modelos de declaraciones y autoliquidaciones por Internet. Comunicacin telemtica de externos y de arrendatario y conductor habitual al registro de vehculos. El proyecto persigue establecer un nuevo canal de comunicacin en lnea, integrado con otras Administraciones o Agentes externos (AEAT, Ayuntamientos, Entidades Gestoras del Impuesto de Vehculos de Traccin Mecnica, Registros Mercantiles y Aseguradoras) para que los interesados puedan anotar en el Registro de Vehculos informacin relativa al cumplimiento de obligaciones tributarias, las cargas o gravmenes y la vigencia del seguro del vehculo. As mismo, persigue el establecimiento de una comunicacin telemtica al Registro de Vehculos de la persona fsica o jurdica que es el arrendatario o conductor habitual. Cita previa electrnica Jefaturas de Trfico. Se trata de desarrollar un software que permita que los ciudadanos, bien a travs de la pgina web www.dgt.es o a travs del segundo nivel del portal 060, obtengan una cita previa para acudir a realizar sus trmites a las Jefaturas de Trfico. Implantacin de un nuevo expediente judicial electrnico (NEJE) en la Audiencia Nacional (Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo y Sala de lo contencioso-administrativo) y Sala de lo social del Tribunal Supremo. Tramitacin electrnica de nacimientos y defunciones desde los centros sanitarios. Para los nacimientos, la medida consiste en la unificacin de los trmites ante la Oficina del Registro Civil en el centro sanitario donde hayan tenido lugar, de modo que ste haga de ventanilla nica, incluyendo todas las
27

medidas necesarias para asegurar el vnculo materno-filial, mediante la realizacin de pruebas biomtricas, mdicas y analticas precisas para asegurar la veracidad de dicha relacin. Los datos seran transmitidos desde el mismo centro sanitario con la firma electrnica reconocida de los facultativos mdicos. Para las defunciones, el proyecto permitir la comunicacin por medios electrnicos al Registro Civil del hecho del fallecimiento, con las cautelas necesarias por si ste se hubiera producido en circunstancias que hicieran necesaria la intervencin judicial. Receta electrnica interoperable del Sistema Nacional de Salud (SNS). Se pretende apoyar las iniciativas de las CC.AA. para el desarrollo e implantacin de la receta electrnica, introduciendo mecanismos para que los sistemas de receta electrnica de dichas Comunidades nter operen entre s en el mbito del SNS y posteriormente de la UE. Creacin de una base de datos de tarjeta sanitaria del SNS. El principal valor que supone la creacin de la Base de Datos de Tarjeta Sanitaria del SNS es que permite la identificacin de todos los ciudadanos a travs de un nico cdigo nacional, inequvoco y vitalicio, en todo el territorio. Ello, junto con el Proyecto de Tarjeta Sanitaria nica, que regula el formato fsico de las diferentes tarjetas del SNS existentes hoy en da, va a permitir mejorar la identificacin del paciente y su partencia al SNS de Espaa. Estos aspectos, adems de constituir un elemento de garanta del ejercicio del derecho a la proteccin de la salud en todo el Estado, son necesarios para la consulta segura de datos clnicos de los pacientes cuando precisen ser atendidos en otra Comunidad Autnoma diferente a la de residencia o en otros Estados miembros de la UE. Adems, permite a las CC.AA. no tener que renovar las tarjetas sanitarias, con el consiguiente ahorro econmico. Implantacin de la historia clnica digital interoperable (HCD).Se trata de una pieza clave para la implantacin de las TIC en el sistema sanitario. La HCD integra la informacin clnica y de gestin relevante para el profesional sanitario (o los diferentes profesionales que intervengan sobre un mismo paciente), fruto de sus observaciones y decisiones a lo largo del proceso asistencial. La HCD no debe entenderse slo como un mecanismo de almacenamiento y recuperacin de datos, sino tambin como un elemento de relacin entre los diferentes profesionales y entre estos y los pacientes a lo largo de todo el proceso asistencial.

g) Apoyo a las empresas y a la inversin

La eliminacin de trabas burocrticas a las empresas y emprendedores ha sido una constante en el proceso de simplificacin administrativa abierto en Espaa en los ltimos aos. Constituye, adems, el objetivo bsico de la poltica de Better Regulation de la OCDE y de mejora de la calidad normativa de la UE, mbitos en los
28

que se inscribe dicho proceso, en el entendimiento de que la mejora del funcionamiento de las empresas y de su competitividad representa el activo fundamental de una economa para incrementar su productividad y su nivel de actividad. Consciente de ello, la CORA propone las siguientes medidas: Publicacin de todas las licitaciones tanto del Sector Pblico Estatal como las de las CC.AA. en una Plataforma nica de Contratacin del Sector Pblico. El Informe contempla la publicacin electrnica en la Plataforma de Contratacin del Sector Plataforma de Contratacin del Sector Pblico de los perfiles de contratante de todo el sector pblico. Actualmente, esta obligacin corresponde exclusivamente al Estado -esto es, a los rganos de contratacin vinculados a los organismos enmarcados en el sector pblico estatal-, siendo la publicacin potestativa para el resto de los rganos de contratacin vinculados a las CC.AA. y las EE.LL. El Participacin de las Oficinas consulares en la obtencin del nmero de identificacin fiscal (NIF) proyecto contempla la suscripcin de un convenio de colaboracin entre la AEAT y el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin para la asignacin de Nmeros de Identificacin Fiscal (NIF) a no residentes, desde las Oficinas Consulares. En una segunda fase, se analizara la posibilidad de que las Oficinas Consulares acten tambin como oficina de registro de personas jurdicas no residentes, facilitando la asignacin del certificado de firma electrnica de la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT). Simplificacin administrativa en la contratacin pblica. Se trata de simplificar los trmites de contratacin previstos actualmente para facilitar el acceso de las empresas -especialmente PYME- a la contratacin pblica e incrementar la eficiencia del gasto pblico para garantizar los mejores resultados posibles de la contratacin en trminos de relacin calidad precio. Segn la ltima evaluacin realizada por la COMISIN Europea sobre la implantacin de la 5mall Bussines Act, la proporcin de pequeas y medianas empresas en la contratacin pblica en Espaa es inferior en 5 puntos a la de la media de la Unin Europea: 33% frente al 38% en la UE. Este dato pone en evidencia la necesidad de adoptar medidas para su correccin, mxime en poca de crisis econmica, donde las PYME deben tener especial atencin al ser la palanca de cambio para la creacin de empleo. El anteproyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalizacin flexibiliza las normas reguladoras de la contratacin pblica para las PYME, facilitando la constitucin y devolucin de garantas y elevando las cuantas de los contratos para los que se exige clasificacin. Simplificacin de los trmites administrativos para la apertura de una empresa. Reduccin de tiempos y costes en la creacin de empresas. Existen una serie de iniciativas en marcha para facilitar la creacin de empresas. As, el proyecto de simplificacin administrativa Emprende En Tres, elevado por la CORA a la
29

aprobacin del Consejo de Ministros el31 de mayo de 2013, establece un sistema para integrar la declaracin responsable que ha sustituido a la licencia municipal en el sistema de constitucin telemtica de sociedades, de modo que se pueda remitir, ajustada a un modelo al que se habrn adherido los municipios, por va electrnica al Ayuntamiento, con lo que la apertura real de la empresa ser inmediata. Por otra parte, en el proyectado VII Acuerdo de Consejo de Ministros de reduccin de cargas y la mejora de la regulacin, que la CORA elevar al Consejo de Ministros prximamente, se eliminan otros trmites necesarios para la puesta en funcionamiento de una empresa, como la legalizacin del libro de visitas de la Inspeccin de Trabajo, que ya no ser necesario para las microempresas. Estas iniciativas completarn las incluidas a iniciativa de la CORA en el Proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y a su Internacionalizacin, como son la constitucin de sociedades de responsabilidad limitada sin capital mnimo inicial, en rgimen de formacin sucesiva; la unificacin de la Ventanilla nica Empresarial y los Puntos de Asesoramiento e Inicio de Tramitacin para la constitucin de empresas, de manera que constituyan una red nica de fcil acceso; o la legalizacin de los libros de actas de las sociedades limitadas por va telemtica. Investigacin, innovacin y desarrollo. Actualmente existe una elevada casustica en los requisitos de informacin para la evaluacin cientfico-tcnica de las ayudas de I+D+i que se conceden en concurrencia competitiva y que conllevan generalmente la aportacin de un elevado nmero de documentos. Por ello, se plantea la simplificacin de la evaluacin cientfico-tcnica de proyectos y otras ayudas de fomento de la investigacin. La medida incluye: (a) la adopcin progresiva de un modelo de evaluacin basado en la preseleccin de las propuestas con aportacin de un nmero reducido de documentos; (b) la extensin de la utilizacin obligatoria del Curriculum Vitae Normalizado (CVN)>>; (c) la adopcin de criterios y procedimientos comunes para el conjunto de las AA.PP. y (d) la adopcin de formularios simplificados de evaluacin. Punto de Acceso General. Una de las iniciativas ms importantes de la CORA es establecer un autntico punto de acceso general como portal de entrada del ciudadano a las AA.PP. y a toda la informacin de carcter horizontal sobre las actividades, la organizacin y funcionamiento de la Administracin y la realizacin de trmites y servicios ms relevantes. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, en su artculo 8, as como el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la ley anterior, tanto en su introduccin como en sus artculos 7, 8, 9, 24 Y 31, y en su Disposicin Adicional segunda, prevn el establecimiento de un Punto de Acceso General (PAG) electrnico a las AA.PP. y definen, regulan y describen las caractersticas bsicas que deber tener el mismo.
30

h) Atencin al ciudadano.

Actualmente, el portal www.060.es. dirigido a la ciudadana ya los emprendedores con la finalidad de orientarlos en su relacin con las Administraciones, hace las funciones de PAG. A pesar de ser uno de los portales ms visitados de la AGE es una marca poco conocida e identificable como Administracin del Estado o Gobierno y carece de las funcionalidades exigibles a un verdadero PAG. Es necesario redisear y poner en marcha un nuevo portal que cumpla, al menos, los requisitos sealados en la normativa que lo regula y que responda a las expectativas que los ciudadanos esperan de l. La implantacin del punto de entrada nico del ciudadano permitir a ste acceder, desde un mismo lugar, a la informacin de las distintas AA.PP., orientarle en sus relaciones con la Administracin, iniciar actuaciones administrativas y conocer el estado de tramitacin de stas en cualquier momento, as como acceder a los servicios que la Administracin pone a su disposicin a travs de una ordenacin por materias o por hechos vitales. Extensin del servicio de telfono 060 a todas las AA.PP., centralizando los nmeros de telfono de atencin al ciudadano 901, 902 y geogrficos de los diferentes departamentos y organismos en la plataforma de telefona en la nube de la red 060. La Administracin dispone actualmente de una plataforma de telefona de Red Inteligente en la nube que da servicio de forma continuada (24x7x365). La mencionada plataforma est conectada al Sistema de Aplicaciones y Redes para las Administraciones (Red SARA) que permite prestar servicios en red, de modo que el servicio es alojado por una operadora telefnica en la nube y se transfiere la llamada a los distintos organismos. Se trata de extender este servicio a todas las AA.PP. convirtindolo en verdaderamente universal. Desarrollo de la oficina electrnica de informacin a los ciudadanos y gestin de prestaciones de la Seguridad Social. El proyecto pretende transformar el actual modelo de atencin del Instituto Nacional de la Seguridad Social, basado en la atencin presencial, incorporando como una opcin efectiva el canal telemtico. La oficina electrnica permitir que el ciudadano realice ntegramente cualquier tipo de gestin administrativa, obteniendo una respuesta instantnea a sus solicitudes, ya que el dispositivo permitir automatizar los procesos de gestin. Visibilidad de la oferta de trabajo. Esta medida, analizada por la CORA, fue incluida en el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estmulo del crecimiento y de la creacin de empleo, que prev el establecimiento de un nico Portal de Internet en el que figuren todas las ofertas de empleo -las que llegan a los Servicios Pblicos de Empleo de las CC.AA. y al Servicio Pblico de Empleo Estatal (SEPE)- a disposicin del conjunto de la ciudadana y de las empresas que oferten puestos de trabajo.

31

Informatizacin de la Oficina electrnica de informacin y asistencia a vctimas del terrorismo. Se permitir a las vctimas del terrorismo un acceso privado al estado de su procedimiento, y se proporcionar una asistencia electrnica de la Oficina desde cualquier punto con conexin a Internet, estableciendo tambin un acceso pblico electrnico para obtener informacin sobre las vctimas, sobre sus derechos y la actividad de la oficina. Se incorporan, adems, diversas mejoras de gestin de la Oficina. Establecimiento del BOE a la carta. El Sistema electrnico de alertas personalizadas implantado en el Boletn Oficial del Estado (BOE) se completar con el desarrollo de nuevos servicios de bsqueda personalizada y la puesta a disposicin de los ciudadanos, de forma gratuita, de cdigos electrnicos que contienen toda la normativa en vigor relativa a una determinada materia.

32

3. RESULTADOS DE LA REFORMA
Como se expuso anteriormente, el adelgazamiento y la racionalizacin de la Administracin Pblica espaola ya comenz en 2012. Con las medidas adoptadas por el Gobierno desde el inicio de la legislatura, y en el marco de disciplina de la LOEPSF, el dficit del conjunto de las AA.PP. se redujo hasta el 6,98% del PIB en 20121, frente al 8,96% registrado en 2011, lo que supone una correccin muy significativa en un contexto de fuerte cada de la actividad. Este adelgazamiento no es temporal, ni siquiera consecuencia ltima de la crisis, sino que desde el comienzo de la legislatura se est propiciando un cambio estructural en la Administracin apoyado en criterios de eficiencia. Son muchas e importantes las reformas de Administracin Pblica llevadas a cabo en este ltimo ao y medio a iniciativa del Gobierno de la Nacin. El conjunto de todas las medidas descritas en los apartados anteriores representan la reforma estructural de las Administraciones Pblicas abordada por el Gobierno de la Nacin desde el inicio de la legislatura, y supondr que, acumuladamente, en los cuatro aos de gobierno, el sector pblico habr dejado de gastar 37.620 millones de euros. Al final de este periodo, con la total implantacin de las reformas, las Administraciones estarn ahorrando 17.534 millones de euros anuales con respecto a lo gastado en 2011. Las medidas de racionalizacin administrativa, supresin de organismos y estructuras, eliminacin de duplicidades y mejora de la gestin de medios y servicios recogidas en el informe de la CORA comporta unos ahorros acumulados totales de 6.440 millones de euros en los tres aos de su implantacin para las AA.PP., a los que se sumaran los generados por las medidas ya cuantificadas en materia de empleo pblico. Y, cuando se produzca la total efectividad de las reformas, unos ahorros para ciudadanos y empresas de 16.295 millones de euros. Es preciso tener en cuenta que, para algunas de las medidas estructurales ms relevantes, consideradas tanto en este informe como en aquellas que han sido ya puestas en marcha o estn en vas de aprobacin, no ha podido determinarse a priori su impacto econmico, por lo que estos valores deben tomarse como extraordinariamente prudentes. Las cifras de los prrafos anteriores no recogen la importante reduccin del gasto pblico como consecuencia de reformas estructurales que las CC.AA. y las EE.LL. han incluido en sus respectivos Planes de Ajuste, a los que se ha hecho alusin en
1

Se excluye el dficit derivado del saneamiento del Sector Financiero que ascendi al 3,65% del PIB en 2012.

33

anteriores apartados de este resumen y que son parte fundamental del esfuerzo realizado en el conjunto del Estado.

34

4. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN EN ESPAA EN PROFUNDIDAD

1 LAS RAZONES DE LA REFORMA
Existe una conciencia generalizada de que la Administracin debe adaptarse a las demandas de la sociedad del siglo XXI. En los ltimos treinta aos la mayora de los pases de la OCDE han puesto en marcha medidas de reforma de la Administracin Pblica. Algunas de las adoptadas han estado enmarcadas en planes globales mientras que otras son muy especficas y se concentran en aspectos concretos. En general, todas ellas tienen su origen en la necesidad de contener el crecimiento del gasto en el seno de un proceso de consolidacin fiscal, pero son cada vez ms los casos en los que las reformas persiguen una verdadera transformacin de la Administracin, mejorando su eficacia, su calidad y eficiencia, para adaptarse mejor a las necesidades de los ciudadanos. El tema no es balad. La gestin de lo pblico es importante. La Administracin equivale, en trminos de gasto pblico en la Unin Europea, a la mitad de la economa. Si una de las variables estratgicas para el desarrollo econmico es el aumento de la competitividad, una organizacin que equivale a cerca del 50% del PIB debe ser competitiva. Ms all de su importancia cuantitativa, la Administracin condiciona el crecimiento econmico al constituir un marco estable que permite el desarrollo del sector privado. Por una parte, define el entorno regulatorio que facilita los negocios, otorga seguridad jurdica, asegura la competencia en los mercados y protege la propiedad intelectual e industrial. Por otra, la consecucin de unas cuentas pblicas sostenibles genera confianza en los mercados y contribuye a mejorar el acceso al capital, tanto al sector pblico como al privado. La importancia del papel de la Administracin en una sociedad moderna es evidente. El estado del bienestar es uno de los pilares del sistema social de las economas europeas. Hay que prestar los servicios pblicos demandados y debe hacerse con la mxima eficiencia y calidad. No hay nada ms antisocial que la ineficiencia en la Administracin, ya que los bienes y servicios pblicos se sufragan con los impuestos de todos los contribuyentes. La reforma de la Administracin parte, consecuentemente, de la necesidad de mejorar su eficiencia. Ahora bien, si el objetivo fundamental de las reformas es el de mejorar la eficiencia, la concepcin que se abre paso en los pases de la OCDE es el denominado Gobierno abierto. Entraa una Administracin basada en los conceptos de transparencia, accesibilidad y capacidad de respuesta a las nuevas ideas y demandas
35

de los ciudadanos. Una Administracin al servicio de los ciudadanos. En definitiva, no slo se trata de mejorar la eficiencia sino tambin de cambiar el enfoque de la Administracin. Con innovaciones como la Administracin electrnica no slo se persigue hacer lo mismo a travs de Internet, sino tambin usar Internet para hacer cosas nuevas. La reforma de la Administracin en un mundo globalizado enva tambin un mensaje sobre la voluntad poltica de cambio. Las reformas en el mbito de lo pblico adquieren mayor trascendencia que en el pasado y refuerzan la credibilidad del compromiso de los gobiernos en la adopcin de medidas estructurales que conduzcan cuanto antes a la recuperacin econmica.

2. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES DE NUESTRO ENTORNO

Al igual que no existe un modelo nico de Administracin, tampoco hay un patrn determinado para la reforma de la misma. Cada pas que ha llevado a cabo reformas en su sector pblico ha seguido modelos diferentes. No obstante, casi todos ellos partan de una urgente necesidad de reequilibrar las cuentas pblicas, lo que les hizo centrarse en la adopcin de medidas de control del gasto, bien eliminando polticas y proyectos (presupuesto de base cero, eliminacin de duplicidades, etc.), bien incrementando su eficiencia (presupuestacin por resultados, centros de servicios comunes, administracin electrnica, etc.). Tras haber analizado los diversos procesos de reforma llevados a cabo en los ltimos aos por pases avanzados se observa que, pese a las diferencias culturales, administrativas y econmicas existentes, hay unos factores comunes que deben darse de forma simultnea para lograr una reforma profunda de la Administracin: Urgencia fiscal Apoyo pblico Tiempo Responsabilidad y determinacin poltica

La urgencia fiscal no debe determinar el camino de la reforma, pero el desequilibrio en las cuentas pblicas es la alarma que pone de manifiesto su necesidad. Sin la existencia de esa urgencia por contener el gasto, difcilmente se hubieran llevado a cabo los necesarios ajustes en diferentes programas pblicos.

36

El apoyo pblico fue posible porque, al igual que ocurre hoy en Espaa, existe plena consciencia de la necesidad de adaptar el tamao de la Administracin y mejorar su funcionamiento, siendo sta una de las reformas ms necesarias a juicio de la poblacin, tal y como ponen de manifiesto las encuestas realizadas por el Centro de Investigaciones Sociolgicas2. En todo caso, la Administracin no se transforma de un da para otro. Es preciso llevar a cabo un profundo anlisis de las debilidades de partida, determinar las posibilidades de mejora y comenzar un proceso de reforma, que afecta no slo a las estructuras y procedimientos, sino a la propia cultura de la Administracin; al modo en que ciudadanos y empresas se relacionan con la Administracin y al funcionamiento de la misma. Se trata de una de las medidas de carcter estructural ms importante para el correcto funcionamiento del Estado en general y de la economa en particular, por lo que es absolutamente prioritario contar con la responsabilidad y el compromiso poltico, no slo para emprender el cambio sino para mantener su impulso a lo largo del tiempo. A continuacin se exponen de forma resumida las lneas bsicas de algunas de las reformas llevadas a cabo por pases de nuestro entorno, que se han estudiado para elaborar la que se propone en este informe. As, de la transformacin del sector pblico en Canad puede extraerse la necesidad de que las reformas en la Administracin central se vean acompaadas de otras en las Administraciones regionales, que de forma coordinada establezcan mecanismos de cooperacin para evitar duplicidades e ineficiencias. Resulta, adems, llamativo que el proyecto canadiense no plantease a priori los objetivos de ahorro, siendo ste el resultado de las mejoras de eficiencia logradas. Por su parte, la experiencia francesa es un buen exponente del carcter estructural de las reformas de la Administracin Pblica. Pese a los avances realizados y las medidas implantadas desde hace ya 5 aos, an es necesario mantener el impulso del proceso. Slo as podr valorarse el resultado global y podr extender todos sus efectos. Una de las claves de la reforma del Reino Unido, que fue destacada en la entrevista que el presidente de la CORA mantuvo con el Ministro Francis Maude, es la importancia de que los Departamentos de Hacienda y de Administraciones Pblicas trabajen conjuntamente para hacer efectivo el cambio, principio que es compartido por el Gobierno espaol tal y como refleja la actual estructura
2

Una mayora relativa de los ciudadanos valora negativamente el funcionamiento de las Administraciones Pblicas (47,3%) y un 25,7% de forma positiva. En comparacin con resultados de anteriores estudios, esta percepcin ha ido empeorando paulatinamente desde 2007. En 2006 eran ms los juicios positivos (36,1%) que los negativos (27,2%). La mayora de entrevistados (71,4%) manifiesta haber tenido problemas a la hora de realizar trmites con las Administraciones, frente al 22,9% que no ha apreciado dificultades. Barmetro de mayo de 2012.

37

ministerial. Para su ejecucin resulta adems fundamental la creacin de una oficina al ms alto nivel, con este exclusivo objeto, que impulse y controle su puntual cumplimiento.

La reforma de la Administracin Pblica en Canad. En 1993, el Gobierno del Partido Liberal, tras ganar las elecciones, ante una situacin de deterioro de las cuentas pblicas, decidi afrontar una reforma profunda de la Administracin. Canad llevaba ya casi 20 aos con un alto nivel de dficit pblico federal (por encima del 4%), la deuda pblica alcanzaba el 67% del PIB y el servicio de la Deuda consuma el 35% de los recursos pblicos. El Program Review fue la respuesta del Gobierno federal a las dificultades fiscales por las que atravesaba el pas. Una ambiciosa iniciativa que provoc numerosos cambios en el tamao y funcionamiento del sector pblico. Se rechaz tajantemente hacer una reduccin lineal en las partidas del Presupuesto y se opt por llevar a cabo un estudio profundo sobre la importancia de las diferentes polticas y programas y realizar los ajustes en aquello que no era prioritario. La pregunta no era qu cortar sino qu se debe preservar, pero no desde una visin fiscal sino decidiendo qu es lo que ms aportara al progreso de Canad en el futuro. Por eso, a los diferentes departamentos ministeriales no se les fij un objetivo de reduccin de gasto, sino que debieron elaborar sus informes sin saber lo que finalmente sera reducido. Con esta metodologa se consigui llevar a cabo una priorizacin de las partidas presupuestarias: incrementando la dotacin presupuestaria de algunas de ellas, ajustando los crditos en otras y eliminando aquellas partidas que no estaban justificadas. Junto con las reformas en el Gobierno federal, las provincias canadienses se embarcaron en procesos similares, lo que era de vital importancia dado el alto grado de descentralizacin poltica del pas y por ser los gobiernos regionales los que prestan la mayora de los servicios al ciudadano. De hecho, Canad es, junto con Espaa, uno de los pases ms descentralizados del mundo. La mayora de los servicios pblicos (sanidad, educacin, asistencia social, transporte, recursos naturales o polica) son prestados por los gobiernos regionales y locales. El Program Review cumpli con el objetivo pretendido de llevar a cabo una profunda revisin de las polticas llevadas a cabo por el
38

Gobierno federal. Los recortes en las diferentes partidas del presupuesto, de entre el 5 y el 60%, reflejaron esa necesidad de concentrarse en lo prioritario. Algunas partidas desaparecieron, mientras que otras incrementaron su dotacin. No obstante, en media, se produjo una reduccin de cerca del 21% del gasto por departamentos. Ms all de la revisin de prioridades y la reduccin de programas, el Program Review supuso tambin un cambio en el modo de prestar los servicios y programas pblicos. En el mbito de los servicios sociales, se revisaron los papeles ejercidos por las diferentes Administraciones para eliminar solapamientos y duplicidades, garantizando, eso s, una provisin de servicios igualitaria y equitativa en todo el territorio nacional. Se crearon sistemas de colaboracin entre las diferentes Administraciones territoriales (gobierno federal, provincias y gobiernos locales), as como con el sector privado y el cuarto sector para prestar servicios al ciudadano en mbitos como el turismo, empleo juvenil, medioambiente, etc. Las reducciones sostenibles de gasto derivadas del Program Review, junto con los beneficios de las reformas estructurales implementadas (acuerdos de libre comercio y el incremento de la base impositiva gracias a la reforma fiscal), permitieron al gobierno canadiense eliminar su dficit en tres aos, alcanzando en 1998, por primera vez en 28 aos, unas cuentas pblicas con supervit, que se mantuvo en los 10 aos siguientes. El Program Review supuso, por tanto, una reforma en profundidad del sector pblico que se inici en 1994 y culmin en 1998, cuando puede decirse que fue ejecutado en su totalidad. Desde entonces, se han llevado a cabo revisiones y reformas parciales que dan continuidad al modelo introducido, que est llamado a permanecer en el tiempo.

39

La reforma de la Administracin Pblica en Francia. El Gobierno francs anunci, el 20 junio de 2007, el lanzamiento de una revisin general de las polticas pblicas consistente en su modernizacin y racionalizacin. El peso del Estado en Francia es uno de los ms grandes en la Unin Europea. El gasto pblico en porcentaje del PIB super el 50,7% en 1991 y ha mantenido desde entonces una senda creciente hasta alcanzar el 56,6% en 2012, el mayor de la zona euro, frente al 49,9% de media. El enorme peso del sector pblico permite explicar en parte el fuerte incremento de la deuda pblica en Francia, que pas del 40% del PIB en 1991 al 90,2% del PIB en 2012. La reforma lanzada por el gobierno de Sarkozy pretendi atajar los problemas del sector pblico francs desde su raz y en profundidad. El objetivo era claro: hacer ms con menos, mejorando el servicio pblico a travs de una mayor eficiencia y una redefinicin de sus funciones. En una primera fase, se decidi llevar a cabo una reforma de las estructuras, organizacin y funciones de los entes pblicos. Ms adelante, a partir de 2009, se emprendieron medidas destinadas a incrementar la eficiencia en la gestin y a simplificar y a mejorar la calidad de los procedimientos, abarcando no solo a la Administracin central sino tambin a la territorial. La mayor parte de las medidas puede clasificarse en cuatro categoras principales: modernizacin de la funcin pblica, reorganizacin y reestructuracin, medidas de modernizacin y simplificacin, y eficiencia y economas de escala. En el marco de la Administracin local la reforma se est centrando en racionalizar las competencias de los entes locales, al mismo tiempo que se asignan determinadas competencias a entidades de mbito territorial superior, se reducen las estructuras administrativas y el nmero de altos cargos.

Segn el Gobierno francs, el ahorro total entre 2008 y 2013 ascender a 15.000 millones de euros. Si bien el impacto sobre el gasto pblico
40

hasta 2012 ha sido limitado, se prev que la mayor parte de medidas tengan efecto a partir de 2013. De las 500 medidas adoptadas, el 63% estaban en 2012 an en fase de desarrollo. Adems, las reformas estructurales, como la mayora de las ya adoptadas, suelen producir sus efectos en el medio o largo plazo por lo que an es pronto para evaluar el xito de la reforma.

41

La reforma de la Administracin Pblica en el Reino Unido. Tras las elecciones de mayo de 2010, el Gobierno de coalicin de David Cameron emprendi un ambicioso programa de reformas para hacer frente al mayor dficit presupuestario en el Reino Unido desde la posguerra. Para lograr este ambicioso objetivo en julio de 2010 se aprob un Plan de reforma estructural con el objetivo de aprovechar las economas de escala, eliminar las duplicidades, incrementar la estandarizacin, simplificacin, comparabilidad y transparencia en la gestin pblica. El anlisis de las medidas, su implantacin, revisin y evaluacin est encomendada al Grupo de Reforma y Eficiencia, una oficina central al ms alto nivel dependiente del Cabinet Office, asimilable en Espaa al Ministerio de la Presidencia. En 2011 se llev a cabo un anlisis sistemtico de los 904 organismos pblicos existentes en el Reino Unido, con el objetivo de reducir costes e incrementar su control y responsabilidad. As, tras una evaluacin sobre los objetivos, funciones, composicin y estructura de cada uno de ellos, se ha determinado la extincin de 204, la fusin de 177 entidades en 73, la transformacin de 120 y el mantenimiento de slo 397. Los restantes se encuentran bajo consideracin. Por otro lado, se ha aprobado la Ley de organismos pblicos, que establece una revisin trienal de cada uno de estos entes con el fin de verificar si su estructura sigue siendo adecuada para la consecucin de sus objetivos y, en caso afirmativo, vigilar el cumplimiento en ellos de los principios de buen gobierno. Adems, se ha implantado un sistema de mutua/s (spin-off de la Administracin) en servicios pblicos, en virtud del cual, con la ayuda del Gobierno, los propios trabajadores adquieren una participacin en una empresa compartida con el sector privado (en ocasiones tambin el sector pblico) a la que se ceden los recursos necesarios para la prestacin del servicio. En la actualidad estn en funcionamiento 58 mutuals y existen ya 40 proyectos ms programados. Por otra parte, el Reino Unido est llevando a cabo una revisin del modelo de recursos humanos (gestin, contratacin, formacin, etc.), habiendo creado una oficina central de coordinacin estratgica entre los diferentes organismos pblicos.
42

En un intento de mejorar la eficiencia de la Administracin, en diciembre de 2012 se present un Plan estratgico de Servicios Compartidos de Nueva Generacin con el que se espera un ahorro de entre 475 y 700 millones de euros. Se trata de lograr una mayor eficiencia en la gestin a travs de la creacin de cinco nuevos centros de servicios compartidos de carcter horizontal que darn servicio cada uno de ellos a un grupo de ministerios en materia de financiacin, nminas, recursos humanos y licitacin pblica, entre otras. El objetivo que se persigue es el ahorro de entre 25 y el 40% en cada una de estas materias. El Cabinet Office del Gobierno del Reino Unido lleva ya tres ejercicios presupuestarios liderando el ambicioso programa de reformas del Reino Unido, que debera estar totalmente implantado en 2015. Las medidas adoptadas hasta el momento han permitido unos ahorros de 4.500 millones de euros en 2011 y 6.600 millones de euros adicionales en 2012. Para 2013, los ahorros previstos se estiman en 9.600 millones de euros.

43

3. LA REFORMA EN EL CONTEXTO DE LA SITUACIN ECONMICA ACTUAL EN ESPAA

El objetivo ltimo de la poltica del Gobierno es la consecucin de un crecimiento sostenible y la creacin de empleo. Para ello, desde el principio de la legislatura se han establecido tres lneas estratgicas que marcan la orientacin de la poltica econmica: a) La consolidacin fiscal, para volver a una senda sostenible de deuda pblica, para recuperar la credibilidad de la economa espaola, facilitar el acceso al crdito, mejorar el saldo exterior y lograr hacer compatible la poltica fiscal espaola con la pertenencia a una Unin Econmica y Monetaria fortalecida. b) Reforma del Sector Financiero, con el fin de lograr unas entidades slidas y solventes con total acceso a los mercados financieros y volver a canalizar el ahorro hacia la inversin productiva. c) Reformas estructurales, que aporten flexibilidad y competencia, ayuden a contener los mrgenes y costes empresariales, mejoren la calidad de los factores productivos y faciliten la asignacin de recursos hacia los sectores ms competitivos. Entre ellas, deben destacarse la reforma laboral, la reforma educativa y la Ley de Garanta de Unidad de Mercado. La reforma de la Administracin Pblica debe encuadrarse dentro de los ejes de reformas estructurales y de consolidacin fiscal. Se trata de una reforma estructural, fundamental para el desarrollo econmico, dado el papel de la Administracin en la regulacin de la economa y de la sociedad en general. Una Administracin sostenible y moderna es una base fundamental para el buen funcionamiento de los mercados pero, ms importante an, es clave para recuperar la confianza de los ciudadanos en las instituciones. La reforma de la Administracin debe garantizar que los servicios pblicos se prestan de la forma ms eficiente y al menor coste posible: que se aprovechan todas las economas de escala, que no se producen duplicidades y que los procedimientos son simples y estandarizados. Se trata, por tanto, de aumentar la productividad de la Administracin Pblica; en definitiva, incrementar la produccin de servicios pblicos por empleado, a travs de una racionalizacin del gasto, reduciendo las partidas menos eficientes y eliminando las duplicidades. Es fundamental un anlisis de la eficiencia del gasto pblico para detectar aquellas partidas y programas susceptibles de reduccin sin que se resienta el nivel de servicios pblicos. Por ello, con esta reforma se est llevando a cabo un anlisis en profundidad de la gestin del gasto pblico proponiendo supresiones de rganos, eliminacin de duplicidades, simplificacin de procedimientos y, en conjunto, un mayor control de la utilizacin de los recursos. Todo ello se traducir en mejoras de eficiencia yen una mayor calidad de los servicios pblicos, pero tambin en importantes ahorros, que contribuirn a alcanzar los objetivos de consolidacin fiscal.
44

4. EL TAMAO Y LA CONFIGURACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA

Para abordar una reforma de la Administracin lo primero es conocer la verdadera dimensin del sector pblico en Espaa. Para ello resulta necesario utilizar algunos indicadores bsicos de la magnitud del gasto pblico y compararlos con los de los principales pases de nuestro entorno. El indicador ms utilizado para medir el peso de las Administraciones Pblicas en la economa es el nivel de gasto no financiero sobre el PIB. Utilizando este indicador, Espaa se ha mantenido muy por debajo de la media de la Unin Europea, tal y como se refleja en el grfico siguiente:

45

Con datos de 2012, Espaa se sita entre los 10 pases de la UE con menor gasto pblico en porcentaje de PIB, que ascendi a 43,4% en dicho ao, a bastante distancia de los niveles de las grandes economas de la UE, como Francia (56,6%), Alemania (45%), Reino Unido (48,5%) o Italia (50,7%)3. Se puede concluir entonces que el tamao del sector pblico no es elevado si se compara con la media de los pases de la UE. No obstante, en Espaa el aumento del gasto pblico ha sido particularmente intenso en los ltimos aos. Tras un fuerte ajuste fiscal entre los aos 1996 y 2004, periodo en el que se redujo el gasto pblico en relacin al PIB en 4,3 puntos porcentuales (pasando del 43,2% al 38,9%), en los aos posteriores se registr un aumento significativo del peso del sector pblico en la economa. Entre 2005 y 2011, el gasto pblico increment su peso en el PIB en 6,7 puntos porcentuales, pasando de representar el 38,4% en 2005 al 45,2% en 2011. Solamente dos pases de la OCDE registraron durante esos aos un aumento mayor del Sector Pblico: Irlanda y Grecia. En todo caso, es preciso tener en cuenta que, con datos extrados de los presupuestos de las administraciones pblicas para el ejercicio 2012, el gasto social y en servicios pblicos bsicos absorbe el 65,92% del gasto pblico y representa cerca del 30% del PIB.

Fuente: COMISIN Europea Economy Spring 2013.

46

Por otro lado, si nos fijamos en el porcentaje de ingresos no financieros sobre el PIS, se observa que, durante los ltimos aos, los ingresos pblicos, que tradicionalmente se ha situado por debajo de la media de la zona euro, se han desplomado como consecuencia de la crisis econmica. Solo en los dos primeros aos de la crisis, 2008 y 2009, se perdieron ms de 6 puntos porcentuales de PIB, una cada muy superior a la registrada en el resto de los pases de la zona euro.

En 2012, el nivel de ingresos pblicos en Espaa se situ en el 36,4% del PIB, casi 10 puntos porcentuales de PIB por debajo de la Zona Euro. Espaa es el pas de la eurozona con el nivel ms bajo de ingresos pblicos sobre el PIB, solo por detrs de Irlanda (34,6%) y de Eslovaquia (33,1%). En consecuencia, analizando el nivel de ingresos y gastos pblicos de nuestro pas, se puede concluir que el sector pblico espaol es relativamente reducido en comparacin con nuestros socios de la Unin Europea. No obstante, en el proceso actual de consolidacin de las cuentas pblicas es necesario equilibrar los niveles de gastos e ingresos pblicos de nuestro pas, lo que exige incrementar la eficiencia de dicho gasto, realizando una reduccin selectiva del mismo. Si analizamos el tamao de la Administracin espaola en trminos de empleo pblico, durante la crisis se produjo un fuerte crecimiento del mismo. En el tercer trimestre de 2011, de acuerdo con la Encuesta de Poblacin Activa, los empleados de la Administracin eran 3.220.600, 288.700 ms que en el tercer trimestre de 2007, y suponan el 17,7% de la ocupacin total de la economa, cifra superior en ms de un punto a la media de la OCDE. Desde entonces se ha producido una reduccin del
47

empleo pblico en 374.800 trabajadores4, El ratio ahora se sita en el 17,1%, por encima de la media de la OCDE, aunque en vas de correccin. Prueba de ello es la evolucin de la ocupacin en los sectores pblico y privado. Desde el tercer trimestre de 2011, el empleo pblico ha cado un 11,6% frente al 7,7% en que ha cado la ocupacin en el sector privado.

En lo que se refiere al peso de las retribuciones de los empleados pblicos (sueldos y salarios y cotizaciones sociales), ste se encuentra en el 11 % del PIB en 2012, habindose reducido en un 1 % del PIB desde 2009, acercndose as a la media de zona euro que se encuentra en el 10,5%, de acuerdo con Eurostat. Otro factor a tener en cuenta al estudiar el tamao de la Administracin es el proceso de descentralizacin tanto del gasto como del empleo pblico que se ha producido en Espaa. La descentralizacin administrativa puede tener efectos positivos en los niveles de eficiencia. De hecho, en varios estudios de la OCDE se cita como una de las vas para el aumento de la misma en la medida en la que se acercan las decisiones polticas a los ciudadanos y a la vez demandantes de servicios pblicos. No obstante, en Espaa el proceso de descentralizacin se ha producido de forma acelerada y ello se ha visto acompaado por un crecimiento muy rpido del gasto y del empleo pblico en los Entes Territoriales. En muchos casos dicho crecimiento ha respondido a la creacin de estructuras administrativas en reas cubiertas por la AGE, lo que ha generado actuaciones redundantes y un exceso de gasto y empleo pblico en CC. AA y CC. LL.
4

EPA primer trimestre 2013.

48

De acuerdo con los datos del Registro Central de Personal5, entre 1982 y 2012 los empleados de la Administracin General del Estado (AGE) se han reducido a cerca de la cuarta parte, los de las CC.AA., prcticamente inexistentes en 1982, se han multiplicado por 30 y los de las CC.LL. se han multiplicado casi por 46. De esta forma, en enero de 2012, la AGE contaba con 234.685 empleados, siendo el nivel administrativo que menor nmero de efectivos tiene, frente a los 1.351 .883 empleados de las CC.AA y los 597.212 de las CC.LL. Asimismo se puede observar que el proceso de transferencias de empleados se vio acompaado de un crecimiento importante del empleo pblico total. Es decir, no hubo una simple transferencia de empleo de un nivel administrativo a otros sino un fuerte crecimiento del mismo acompaando, e incluso con posterioridad, al proceso de descentralizacin. El nmero de empleados pblicos para el conjunto de las AAPP. casi se duplic en dicho periodo, pasando de 1.124.162 a 2.183.780.

Los datos del RCP no incluyen altos cargos de las Administraciones Pblicas; personal con contrato de trabajo inferior a 6 meses; rganos constitucionales y Consejo de Estado; personal de empresas pblicas, fundaciones, mutuas, consorcios y sector pblico no administrativo de las Administraciones Pblicas; entidades pblicas empresariales y organismos pblicos de las Comunidades Autnomas; y personal de la Sociedad Estatal de Correos y Telgrafos. 6 En los datos no se incluyen: Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, personal de Justicia del Estado, personal de Universidades, ni entes pblicos, excepto Correos y Telgrafos (en 1982), Patrimonio Nacional y AEAT.

49

No cabe duda de que a comienzos de los aos ochenta, con pocos aos de democracia, el tamao de la Administracin era acorde con un pas menos desarrollado, un sistema tributario en el que la reforma fiscal no haba dado todos sus frutos y un estado del bienestar incipiente. Ahora bien, parece evidente que ese fuerte crecimiento del empleo pblico no solo responda a un cambio de modelo econmico sino que encubra un conjunto de duplicidades e ineficiencias, lo que permite deducir que, a travs de su correccin, existe un margen amplio para poder producir mayor nmero de bienes y servicios pblicos con menos recursos. En todo caso, ese margen est directamente relacionado con el tamao relativo de los diferentes niveles de administracin. Si se analiza el proceso de descentralizacin en trminos de la distribucin del gasto, se llega a conclusiones similares. Espaa presenta una estructura de gastos que muestra un alto grado de descentralizacin. Casi la mitad del gasto pblico est gestionado por las CC.AA. y las EE.LL., segn los ltimos datos disponibles de la OCDE. No cabe duda de que a comienzos de los aos ochenta, con pocos aos de democracia, el tamao de la Administracin era acorde con un pas menos desarrollado, un sistema tributario en el que la reforma fiscal no haba dado todos sus frutos y un estado del bienestar incipiente. Ahora bien, parece evidente que ese fuerte crecimiento del empleo pblico no solo responda a un cambio de modelo econmico sino que encubra un conjunto de duplicidades e ineficiencias, lo que permite deducir que, a travs de su correccin, existe un margen amplio para poder producir mayor nmero de bienes y servicios pblicos con menos recursos. En todo caso, ese margen est directamente relacionado con el tamao relativo de los diferentes niveles de administracin. Si se analiza el proceso de descentralizacin en trminos de la distribucin del gasto, se llega a conclusiones similares. Espaa presenta una estructura de gastos que muestra un alto grado de descentralizacin. Casi la mitad del gasto pblico est gestionado por las CC.AA. y las EE.LL., segn los ltimos datos disponibles de la OCDE.

50

Comparando el nivel de descentralizacin del gasto con pases con estructura federal, se observa que Espaa es uno de los pases con mayor grado de descentralizacin de la parte del gasto pblico que queda si excluimos la Seguridad Social.

51

Quiz lo ms significativo, en todo caso, ha sido la rpida forma en que se ha modificado esta estructura de gasto en Espaa. Mientras que en los pases comparados la estructura se ha mantenido relativamente estable en los ltimos aos, en Espaa la creacin del Estado autonmico y la asuncin de nuevas funciones, ha generado un fuerte crecimiento en su proporcin de gasto.

Por otra parte, durante los ltimos aos, se ha producido una cierta centrifugacin del gasto pblico a empresas pblicas, especialmente en el mbito de las CC.AA. y EE.LL., que no figuran dentro de las AA. PP. pero cuyos desequilibrios y perdidas acaban por recaer -tarde o temprano- en los Presupuestos y suponen una presin al alza sobre las necesidades futuras de financiacin de las AA. PP. Por todas estas razones es necesario frenar y revertir la fuerte tendencia al alza del gasto pblico registrada en los ltimos aos e intervenir para su control en todos los niveles de la Administracin, por lo que las reformas que ahora se plantean fundamentalmente por la AGE se deben extender a las CC.AA. y EE.LL. Analizado el tamao y el grado de descentralizacin de la Administracin Pblica espaola, es necesario describir su estructura para distinguir la parte identificada con la prestacin de servicios esenciales de aquella que, por representar el aparato administrativo, es el objetivo de las medidas de racionalizacin y mejora de la eficiencia. Podemos considerar dedicado a servicios esenciales el personal docente, sanitario, fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y autonmicos, fuerzas armadas, administracin de justicia y centros penitenciarios. El resto de empleados pblicos seran los dedicados a actividades tpicamente administrativas.
52

Cuando se habla de reducir la Administracin, y se identifica esta con el aparato administrativo de ministerios, consejeras y entes pblicos, nos estamos refiriendo a 279.094 empleados pblico de la AGE y 23.447 en las CC.AA., lo que representa un 26% del total de empleados pblicos que prestan sus servicios en el Estado y las CC.AA., puesto que el resto estn dedicados a servicios considerados como esenciales. Respecto a las Corporaciones Locales, no se dispone actualmente de una clasificacin que permita observar la parte que se dedica a servicios sociales que hoy son considerados como bsicos, siendo esta cuantificacin precisa del empleo pblico una de las materias en las que se proponen mejoras en este informe.

Antes se han sealado los grupos de empleados que no constan en el Registro Central

53

de Personal, pero aun con esta limitacin, podemos tener una idea bastante aproximada del tamao del aparato burocrtico de las AA. PP. en relacin con el global de stos.

5. MEDIDAS DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ADOPTADAS A PARTIR DEL AO 2012

El anlisis de la dimensin del Sector Pblico en Espaa, realizado en el apartado anterior, sirve para contextualizar las diversas medidas que ya ha adoptado el Gobierno en el proceso de reforma y reestructuracin de las Administraciones Pblicas, que la COMISIN para la Reforma de las Administraciones Pblicas est llamada a continuar. Esta COMISIN y este informe no parten de cero, sino que es necesario poner de manifiesto que las bases de la reforma han sido ya puestas a lo largo de 2012, con cambios legislativos profundos, que determinarn la accin de las Administraciones en el futuro. As, desde principios de la legislatura, el Gobierno ha desarrollado una firme estrategia de consolidacin fiscal, con dos pilares claramente diferenciados: Por una parte, se estn realizando reformas para fortalecer el marco de gobernanza econmica en Espaa, mejorando la disciplina presupuestaria y el control de las finanzas pblicas en todos los niveles de la Administracin. En 2012, el hito fundamental en la mejora del marco presupuestario fue la aprobacin de la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que se ver reforzada en 2013, con la creacin de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin y Buen Gobierno. Por otra parte, se estn aplicando medidas de ajuste de gastos e ingresos en todos los niveles de la Administracin, con el fin de corregir los desequilibrios de las finanzas pblicas y cumplir con la senda de consolidacin fiscal fijada. En buena parte, las medidas de ahorro adoptadas se centran en reducir estructuras administrativas, tal y como se detalla posteriormente, para lo que ha sido necesario combinar medidas de carcter extraordinario con medidas de carcter estructural de gran calado.

Gracias a las medidas adoptadas por el Gobierno desde el inicio de la legislatura, y en el marco de disciplina de Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el dficit del conjunto de las Administraciones Pblicas se redujo hasta el 6,98% del PIB en 20127, frente al 8,96% registrado en 2011, lo que supone una correccin muy significativa en un contexto de fuerte cada de la actividad.

Se excluye el dficit derivado del saneamiento del Sector Financiero que ascendi al 3,65% del PIB en 2012.

54

En total, el dficit pblico se ha reducido en 2 puntos porcentuales de PIS, lo que equivale a 22.000 millones de euros, de los que 19.600 millones se han conseguido con medidas de reduccin de gastos y el resto (2.400 millones) va aumento de ingresos. No obstante, las medidas de consolidacin adoptadas por las Administraciones Pblicas superan los 44.000 millones de euros, lo que equivale a 4,2 puntos de PIB, muy por encima de la reduccin de 2 puntos del dficit observado. Esto es consecuencia del adverso escenario macroeconmico de 2012, que ha provocado un aumento automtico de determinadas partidas de gasto y una cada de los ingresos. Por el lado de los gastos, en total se adoptaron medidas por importe de 2,5 puntos de PIB, ms de 26.200 millones de euros, para compensar el aumento de los intereses de la deuda, que crecieron un 20%, y de las prestaciones sociales, que aumentaron un 2,9% impulsadas por los gastos en desempleo y las pensiones. El resto de las rbricas de gasto se redujo el pasado ao en cerca de un 10% respecto a 2011. Por el lado de los ingresos, las medidas ascendieron a 1,7 puntos de PIB, ms de 17.800 millones de euros, lo que permiti compensar la cada de las bases imponibles. Con las medidas normativas aprobadas por el Gobierno, que afectan a las principales figuras impositivas se han recaudado 11.237 millones de euros, mientras que el resto corresponde a ingresos de la lucha contra el fraude y las medidas de aumento de ingresos adoptadas en el mbito autonmico. Gracias a las medidas aprobadas se ha evitado el desplome de la recaudacin y los ingresos totales de las AA PP. han aumentado 2.373 millones de euros respecto a 2011.

Para valorar la intensidad del ejercicio de consolidacin fiscal que ha realizado Espaa en 2012, se debe hacer referencia a lo que se llama en lenguaje econmico la reduccin del dficit estructural primario, que elimina el efecto derivado del aumento de gastos y la cada de ingresos derivados del ciclo econmico. Tal y como ha reconocido el Fondo Monetario Internacional, Espaa ha rebajado el dficit estructural primario en 3,1 p.p. de PIS, muy por encima de los pases de nuestro entorno.

A. LA LEY ORGNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

La nueva Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, primera reforma adoptada por el Gobierno durante su mandato, constituye el marco de referencia para la consolidacin presupuestaria de todas las AA PP. Las novedades fundamentales que presenta la Ley, a diferencia de la normativa anterior, son su aplicacin al conjunto de las AAPP., la mejora en la transparencia a
55

todos los niveles de las Administraciones y la capacidad de control en la ejecucin presupuestaria sustentada en nuevos instrumentos y medidas preventivas y correctivas. La nueva ley se convierte en un texto nico para todas la AAPP. En el mismo se establece que mantendrn una situacin de equilibrio estructural, permitindose un dficit estructural de hasta el 0,4% del PIB cuando se lleven a cabo reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo. Excepcionalmente, el Estado y las CC.AA. podrn presentar dficit estructural en caso de catstrofes naturales, recesin econmica grave o situaciones de emergencia extraordinaria. Con la Ley no slo se pretende reforzar la idea de estabilidad para todas las AAPP. en un momento coyuntural, sino con carcter permanente. Asimismo, y con la finalidad de garantizar la estabilidad presupuestaria, se hace un seguimiento ms intenso del cumplimiento de los objetivos y de la nueva regla de gasto que incluye la ley. Con este fin, se han previsto medidas automticas de prevencin, inexistentes en la anterior legislacin, y medidas de correccin para los supuestos en los que alguna Administracin hubiese incumplido, que van desde multas hasta el envo de delegaciones a la Administracin incumplidora. Todo ello mejora la coherencia en la regulacin jurdica, supone una mayor claridad de la Ley y transmite una idea de igualdad en las exigencias presupuestarias, de responsabilidad y lealtad institucional entre todas las Administraciones Pblicas. Sin duda, los buenos resultados de consolidacin fiscal alcanzados por todas las AAPP. en 2012 han sido posibles gracias a la aplicacin de la nueva Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera:

56

La distribucin del dficit pblico entre Administraciones muestra en 2012 un esfuerzo de consolidacin claramente compartido. Si se descuentan los gastos ligados a la reestructuracin bancaria, la Administracin Central redujo en ese ao 1 punto porcentual (p.p.) de PIB su dficit, hasta situarlo en el4, 1 %. Las CC.AA. situaron su dficit en 2012 en el 1,76% del PIB, reducindolo en 1,55 p.p. Las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos) redujeron el dficit en 0,3 p.p. en 2012, situndose ste en el 0,15% del PIB y cumpliendo ampliamente con el objetivo del 0,3% del PIB fijado. Finalmente, en un contexto de deterioro de la actividad econmica y del empleo ms intenso del previsto inicialmente, las Administraciones de Seguridad Social registraron un dficit en 2012 del 0,97% del PIB, con un aumento de 0,9 p.p. respecto al dficit del 0,07% alcanzado en 2011, aunque cumpliendo con el objetivo del 1 %. Centrndonos en el mbito autonmico, en 2012 todas las Comunidades presentaron sus planes econmico-financieros de reequilibrio para el periodo 2012-2014, con medidas de aumento de los ingresos y reduccin del gasto, para cumplir con la senda de estabilidad presupuestaria fijada. El total de las medidas de gastos del conjunto de las CC.AA, tanto las contenidas en los planes econmico-financieros de reequilibrio 2012-2014 como las adicionales comunicadas con posterioridad, asciende a 12.468 millones de euros.
57

Por su parte, las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos) cumplieron sobradamente con el objetivo de dficit fijado en 2012, resultado en el que han tenido un papel clave los 2.700 planes de ajuste que presentaron las Entidades Locales que se adhirieron al Plan de Pago a Proveedores. Las medidas adoptadas por las entidades locales han supuesto, respecto a 2011, un incremento de ingresos de 1.108 millones de euros y una reduccin de gastos de 1.466 millones de euros. Parte importante del ajuste ha consistido en una reestructuracin y racionalizacin del sector pblico empresarial y fundacional en todos los niveles de la Administracin, que se ha traducido en: Racionalizacin del nmero de entidades pblicas instrumentales, tanto autonmicas como locales. Reduccin del personal del sector pblico empresarial y fundacional autonmico y local.

En las CC.AA., a fecha 1 de enero de 2013, se han materializado 383 bajas y 75 altas, y 227 entidades estn en la fase inmediatamente anterior a su extincin, lo que supone un cumplimiento del compromiso inicialmente previsto (535 entidades netas frente a un compromiso de 515). Se va a continuar con la implementacin del Plan. Se ha ampliado la reduccin neta de entidades en 193, hasta llegar a un total de 708 bajas en trminos netos. Esta reduccin del nmero de entidades supone un ahorro estimado para el periodo 2011-2013 de ms de 1.500 millones de euros. Se estima que la reduccin de personal asciende a 5.863 efectivos, generando un ahorro de 130 millones de euros.
B. AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL

Ahondando en el objetivo de incrementar la transparencia y la responsabilidad de los gestores pblicos, el Gobierno ha iniciado los trmites para la creacin de una Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que velar por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todos los niveles de la Administracin. Con ese fin, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal realizar una evaluacin continua del ciclo presupuestario, de la deuda pblica y de las previsiones macroeconmicas que se incorporen a los proyectos de presupuestos y escenarios a medio plazo, no pudiendo aprobarse sin contar con informe favorable de la Autoridad, que, adems, analizar el desarrollo y la ejecucin de las polticas fiscales, con la finalidad de detectar de forma temprana las posibles desviaciones en los objetivos perseguidos. Adicionalmente la Autoridad podr formular, cuando considere oportuno, las opiniones que estime necesarias en materia de ejecucin presupuestaria en relacin con el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pblica o de la regla de gasto en todas las
58

Administraciones Publicas, sostenibilidad de las finanzas pblicas a largo plazo, y sobre cualquier otro asunto cuando as lo disponga una Ley. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ser un ente de Derecho Pblico dotado de personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y privada, que ejercer sus funciones con autonoma e independencia funcional respecto de las AA.PP. Para garantizar la independencia y efectividad de sus actuaciones, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal deber contar con los medios materiales y humanos necesarios, contando con profesionales cualificados y acreditados con la experiencia necesaria para realizar las especiales tareas encomendadas. La Ley Orgnica de creacin de esta autoridad ha sido remitida al Consejo de Estado para dictamen y se espera que se remita a las Cortes Generales en julio, con el objeto de que pueda estar constituida antes de la aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado de 2014.
C. PROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA Y BUEN GOBIERNO

Este proyecto, actualmente en tramitacin parlamentaria, contribuir al reforzamiento de la disciplina fiscal en la medida en que establece una serie de obligaciones legales en materia de gestin pblica y, en particular, en el manejo de recursos econmicos y el respeto a la estabilidad presupuestaria, cuyo incumplimiento lleva aparejado un rgimen especfico de infracciones y sanciones que pueden llegar a la inhabilitacin para cargo pblico. As, la norma prev un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pblica, que se articula a travs de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades pblicas; reconoce y garantiza el acceso a la informacin, regulado como un derecho de amplio mbito subjetivo y objetivo; y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables pblicos as como las consecuencias jurdicas derivadas de su incumplimiento, lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pblica.

59

La aprobacin de la Ley ser, sin duda, la reforma por excelencia en el mbito de transparencia y buen gobierno. No obstante, durante 2012, el Gobierno ya ha adoptado importantes medidas para mejorar la transparencia de la informacin. As, se estn realizando esfuerzos muy significativos para incrementar la transparencia en las cuentas pblicas, en particular mediante la mejora de la calidad estadstica de las cifras presupuestarias de las Administraciones territoriales, tanto CC.AA. como EE.LL. La novedad ms significativa es que, por primera vez en 2013, se dispone de datos mensuales de ejecucin presupuestaria de todas las AA.PP. en trminos de Contabilidad Nacional (a excepcin de las Corporaciones Locales que se publican trimestralmente), lo que facilita el control de las cuentas pblicas en todos los niveles de la Administracin.
D. MEDIDAS DE CONSOLIDACIN PARA RACIONALIZAR EL GASTO DE LAS ADMINISTRACIONES

Gran parte de las medidas de consolidacin adoptadas por el Gobierno se han centrado en reducir las estructuras administrativas y en racionalizar los gastos de personal y los gastos corrientes de las Administraciones Pblicas. En el mbito de la funcin pblica, el Gobierno ha adoptado diversas medidas tendentes por lo general a homogeneizar las condiciones laborales con las existentes en el sector privado y reducir el peso de la masa salarial en el conjunto del gasto pblico. La crisis econmica haba generado un fuerte ajuste de las plantillas de los trabajadores del sector privado. No haba ocurrido lo mismo en el sector pblico. Pese a la crisis econmica, el nmero de empleados pblicos haba crecido hasta el tercer trimestre de 2011. Se trata de una serie de reforma que eran absolutamente necesarias, tanto para garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por Espaa en materia de gasto pblico y dficit, como para mejorar la eficiencia, productividad y competitividad de nuestra economa. Entre las medidas coyunturales de carcter urgente para reducir el gasto en el sector pblico, cabe destacar la congelacin de salarios en 2012 y 2013; la supresin de una paga extra en 2012, o restricciones complementarias a la contratacin de personal temporal y amortizacin de vacantes. Junto a estas medidas, el Gobierno ha aprobado otras de carcter estructural contenidas fundamentalmente en los Reales Decretos-Ley 3/2012 y 20/2012. Entre stas destacan por su importancia las siguientes: a) Medidas en materia de Empleo Pblico - La congelacin de las Ofertas de Empleo Pblico para 2012, 2013 y 2014, estableciendo una tasa de reposicin de efectivos cero con carcter general y del 10% limitada a determinados mbitos, como la prevencin del fraude y
60

determinados servicios. Habilitacin legal del despido por causas econmicas, tcnicas, organizativas o de produccin en el mbito de la Administracin Pblica, para el personal no funcionario. Reduccin de das de asuntos particulares y supresin de das adicionales a los das de libre disposicin. Modificacin de las condiciones de acceso y permanencia en situacin de incapacidad temporal. Modificacin de la edad para poder acceder a la jubilacin ordinaria, elevndola de los 65 a los 67 aos. La Ley introdujo un perodo transitorio de 14 aos para la aplicacin progresiva de esta medida. Extensin mnima de la jornada laboral del sector pblico a 37,5 horas semanales. Medidas de empleo pblico sectoriales en los mbitos docente y sanitario. Plan de reduccin del absentismo. Modificacin del rgimen de incompatibilidades.

b) Medidas de Racionalizacin y Reestructuracin del Sector Pblico En los primeros meses del ao 2012, el Gobierno adopt diversas medidas tendentes a conseguir un sector pblico ms racional, ordenado y mejor dimensionado y a
61

procurar una reduccin de determinados gastos de funcionamiento. El Real Decreto 1823/2011, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, y el Real Decreto 1887/2011, por el que se establece la Estructura Orgnica Bsica de los departamentos ministeriales (adems de los diferentes Reales Decretos de Estructura de los diferentes ministerios) establecieron una nueva estructura que ha supuesto una reduccin relevante del nmero de altos cargos y rganos directivos de la AGE. El Real Decreto Ley 20/2012, de 14 de julio, regula, con carcter bsico, la incompatibilidad de pensiones indemnizatorias o compensatorias de ex-altos cargos, con el objeto de que esta prestacin se perciba slo en el supuesto de que el ex-alto cargo no realice ninguna otra actividad remunerada pblica o privada. La Disposicin Adicional Octava del Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero (tramitado posteriormente, y aprobado como Ley 3/2012), de Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, por una parte, limit la indemnizacin por finalizacin de contrato mercantil y de alta direccin de directivos de entidades del sector pblico estatal prohibiendo su percepcin a los que, siendo funcionarios o empleados pblicos, pudieran retornar a la Administracin; y, por otra, determin la estructura retributiva a fijar en los contratos de directivos de sociedades mercantiles estatales (distinguiendo entre una retribucin bsica y una retribucin complementaria complemento de puesto y complemento variable-). El Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el rgimen retributivo de los mximos responsables y directivos en el sector pblico empresarial y otras entidades del sector pblico estatal, dictado en desarrollo de lo dispuesto en la sealada Disposicin Adicional Octava, extendi la estructura retributiva prevista en la misma a todos los directivos del sector pblico con contrato laboral de alta direccin y, adems, estableci un sistema de clasificacin de todas las entidades en tres grupos (en funcin de parmetros tales como la plantilla o el volumen de actividad), de tal modo que el grupo en el que se clasificara la entidad determinara, entre otros aspectos, el nmero mximo de miembros del consejo de administracin u rgano superior de gobierno de la entidad, su estructura organizativa (nmero mximo y mnimo de directivos) y las cuantas mximas de la retribucin de directivos. En desarrollo de este Real Decreto se dictaron diversas rdenes comunicadas del Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas por las que se clasificaron a todas las entidades del sector pblico estatal. Fueron clasificadas un total de 353 entidades con el siguiente detalle:

62

Hay que resaltar que la intencin del Gobierno es que este esquema de racionalizacin en las estructuras de los rganos de gobierno y en las retribuciones de los directivos de entidades se extienda al resto de las Administraciones distintas del Estado. Por este motivo, el apartado siete de la sealada Disposicin Adicional Octava de la Ley 3/2012, declar la aplicacin a CC.AA. ya las EE.LL. del rgimen de limitacin en las indemnizaciones de contratos mercantiles o de alta direccin que en l se contiene. Tambin en esta misma lnea, el anteproyecto de Ley de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local contiene determinadas previsiones en materia de rganos de gobierno y retribuciones de directivos de entidades del sector local, que persiguen finalidades similares a las del Real Decreto 451/2012. Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 se aprob el Plan de Reestructuracin y Racionalizacin del Sector pblico Empresarial y Fundacional Estatal. En el mbito de las sociedades mercantiles estatales, las operaciones de mayor relevancia contempladas en el Plan se refieren a operaciones de fusin, extincin de sociedades mercantiles por cesin global a otra sociedad o entidad de su activo y pasivo, y disolucin de sociedades. Asimismo, el Acuerdo haca referencia al cambio de titularidad de la Sociedad Correos y Telgrafos, S.A. El total de operaciones contempladas debe concluir con la desaparicin de 24 sociedades mercantiles estatales. Adicionalmente, el Acuerdo de Consejo de Ministros contemplaba la desinversin de la participacin estatal en un total de 43 empresas (8 de ellas con participacin mayoritaria del Estado) y un mandato de acelerar los procesos de liquidacin de 13 sociedades mercantiles estatales. Por ltimo, tambin se contiene en
63

el Acuerdo la realizacin de diversas operaciones en relacin con fundaciones del sector pblico estatal cuyo resultado es la extincin de un total de 6 fundaciones. La aplicacin de este conjunto de medidas en el sector pblico estatal ha producido ahorros significativos, entre otros en los siguientes mbitos: a. Reduccin de altos cargos y Subdirecciones Generales en la AGE. La disminucin en el nmero de altos cargos y de Subdirecciones Generales como consecuencia de la aprobacin de los distintos Reales decretos de estructura de los Ministerios ha producido un ahorro de 4.796.037 euros en la estructura ministerial y de 390.683 euros en sus organismos pblicos dependientes. La incompatibilidad de pensiones indemnizatorias o compensatorias de ex altos cargos ha supuesto un ahorro de 1.203.530 euros en 2012 y se prev una cantidad de 3.396.560 euros para 2013. Reduccin del nmero de miembros en los Consejos de Administracin de sociedades mercantiles estatales. Como consecuencia del proceso de clasificacin de sociedades (que limitaba el nmero de consejeros segn el grupo de clasificacin de la misma) se han reducido 113 consejeros con un ahorro en trminos anuales de 993.400 euros. Cuando culminen todas las operaciones previstas en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 se producir una disminucin de otros 151 consejeros (ahorro de 900.638 euros). A estas cifras puede aadirse el ahorro por reduccin del importe de la dieta por asistencia en las sociedades clasificadas en un grupo inferior al que tenan con anterioridad, con un ahorro por esta circunstancia de 652.328 euros. Por tanto, este proceso va a suponer una reduccin total de 264 consejeros (aprox. un 36% menos) con un ahorro global de 2.546.366 euros. d. Ahorros por las medidas relativas al personal directivo de sociedades y entidades. La nueva normativa a la que se ha hecho referencia ha dado lugar a ahorros por la supresin de puestos directivos en entidades del sector pblico, reduccin de sus retribuciones y limitacin en las indemnizaciones por cese en comparacin con las que se hubieran percibido en el rgimen anterior. Estos ahorros (distinguiendo entre sociedades mercantiles estatales y otras entidades) se resumen en el siguiente cuadro:

b.

c.

64

Por ltimo, la Ley 3/2012, de 4 de junio, crea la COMISIN Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC), como organismo pblico encargado de garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos. La CNMC agrupar las funciones relativas al correcto funcionamiento de los mercados atribuidas a 8 organismos reguladores y supondr unos ahorros anuales estimados en 28,15 millones de euros. Respecto a las medidas relativas a la planificacin del patrimonio inmobiliario del Estado as como la reforma del PME, la CORA ha analizado los trabajos realizados hasta la fecha y plantea algunas propuestas adicionales. El resultado conjunto de estas medidas se analiza en el apartado relativo a la Subcomisin de Gestin de Servicios y Medios comunes de este informe.
E. OTRAS REFORMAS ESTRUCTURALES QUE REDUNDAN EN LA EFICIENCIA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

La Ley de Garanta de la Unidad de Mercado, que se enviar a las Cortes Generales el mes de julio, persigue la simplificacin de las trabas administrativas para el acceso y ejercicio de las actividades econmicas en las diferentes CC.AA. y la libre circulacin de bienes y servicios en todo el territorio nacional. La ley est basada en la confianza mutua yen la responsabilidad de todas la Administraciones mediante la colaboracin ex ante y ex post para el control y la supervisin. La Ley aborda mecanismos de cooperacin entre Administraciones Pblicas para la elaboracin de proyectos normativos con objeto de preservar la coherencia de los mismos.
65

En el refuerzo de la actividad comercial cabe destacar tambin las medidas de liberalizacin recogidas en el Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalizacin del comercio y de determinados servicios, por el que se eliminan las licencias de apertura previas en locales cuya superficie til de exposicin y venta al pblico sea inferior a 300 metros cuadrados, sustituyndolas por una declaracin responsable, as como la mayor liberalizacin de horarios comerciales y de ventas promocionales, reduciendo as la intervencin y las trabas administrativas. El Anteproyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalizacin contempla la ampliacin de este umbral.

6. CONCLUSIN
En definitiva, desde principios de 2012, se han dado pasos importantes para la contencin del gasto y la racionalizacin de las estructuras administrativas. Todas estas medidas estructurales han puesto las bases de la reforma en Espaa y han permitido un innegable avance hacia la flexibilidad del sector pblico que ha comenzado ya un importante proceso de redimensionamiento. Si se analizan los procesos de reforma administrativa de otros pases de nuestro entorno, se observa que un captulo muy importante de ellos est representado por medidas como las ya adoptadas en esta legislatura. A partir de estos avances, el proceso de reforma administrativa aborda ahora una fase cuantitativa y cualitativa muy relevante. En primer lugar, con el Anteproyecto de Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local, en el que se clarifican las competencias municipales para evitar duplicidades y se limita el ejercicio de competencias impropias a criterios de eficiencia. Las medidas previstas son: Se clarifican por primera vez las competencias municipales por ley, eliminando duplicidades y competencias impropias, para ajustar la Administracin Local a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Se establece un perodo transitorio de cinco aos para el cambio de titularidad de las competencias de sanidad. Respecto a las competencias de educacin, se estar a lo que dispongan las normas reguladoras del sistema de financiacin de las CC.AA. y de las haciendas locales. Ambas sern exclusivas de las Comunidades Autnomas. Las mancomunidades y entidades locales menores que no presenten cuentas en el plazo de tres meses se disolvern a partir de la entrada en vigor de la Ley. Se refuerza el papel de los Interventores municipales como funcionarios de la Administracin Local con habilitacin de carcter nacional. Se favorece la iniciativa econmica al limitar el uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad econmica y se incrementan los requisitos de transparencia en relacin al modelo de gestin que decida una
66

entidad local a la hora de prestar sus servicios al ciudadano. Se limita el nmero de personal eventual y de cargos pblicos con dedicacin exclusiva en funcin de la poblacin del municipio. El sueldo de los miembros de las corporaciones locales se fijar anualmente en los Presupuestos Generales del Estado segn la poblacin del municipio y limitado al de Secretario de Estado. La limitacin de sueldos se espera tenga un impacto de 1.200 millones de euros adicionales.

En segundo lugar, centrndose en el mbito de la Administracin General del Estado, aunque considerando las duplicidades existentes con las Comunidades Autnomas, los trabajos de la Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas y de las Subcomisiones que la integran han servido para definir un conjunto amplio de medidas que se detallan en los siguientes captulos de este informe. Desde el inicio de la democracia tanto el pas como la Administracin han registrado cambios importantes y trascendentes, pero existe la percepcin de que los cambios han sido ms rpidos en el sector privado que en el pblico. Esta divergencia en la velocidad de adaptacin a una realidad cambiante entre lo privado y lo pblico pone de manifiesto la necesidad de una verdadera reforma de la Administracin. Y sta ya ha comenzado. Desde 2012 se est produciendo el reclamado adelgazamiento de la Administracin. La reduccin de 26.200 millones de euros de gasto pblico y de 374.800 empleos pblicos, antes explicados, as lo atestiguan. Adems, este adelgazamiento no es temporal, ni siquiera consecuencia ltima de la crisis, sino que desde el comienzo de la legislatura se est propiciando un cambio estructural en la Administracin apoyado en criterios de eficiencia. Son muchas e importantes las reformas de Administracin Pblica llevadas a cabo en este ltimo ao y medio a iniciativa del Gobierno de la Nacin. El conjunto de todas las medidas descritas en los apartados anteriores representan la reforma estructural de las Administraciones Pblicas abordada por el Gobierno de la Nacin desde el inicio de la legislatura, y supondr que, acumuladamente, en los cuatro aos de gobierno, el sector pblico habr dejado de gastar 37.620 millones de euros. Al final de este periodo, con la total implantacin de las reformas, las Administraciones estarn ahorrando 17.534 millones de euros anuales con respecto a lo gastado en 2011. Las medidas de racionalizacin administrativa, supresin de organismos y estructuras, eliminacin de duplicidades y mejora de la gestin de medios y servicios recogidas en el informe de la CORA comporta unos ahorros acumulados totales de 6.440 millones de euros en los tres aos de su implantacin para las AA.PP., a los que se sumaran los generados por las medidas ya cuantificadas en materia de empleo pblico. Y, cuando se produzca la total efectividad de las reformas, unos ahorros para ciudadanos y empresas de 16.295 millones de euros.
67

Es preciso tener en cuenta que, para algunas de las medidas estructurales ms relevantes, consideradas tanto en este informe como en aquellas que han sido ya puestas en marcha o estn en vas de aprobacin, no ha podido determinarse a priori su impacto econmico, por lo que estos valores deben tomarse como extraordinariamente prudentes. Las cifras de los prrafos anteriores no recogen la importante reduccin del gasto pblico como consecuencia de reformas estructurales que las CC.AA. y las EE.LL. han incluido en sus respectivos Planes de Ajuste, a los que se ha hecho alusin en anteriores apartados de este resumen y que son parte fundamental del esfuerzo realizado en el conjunto del Estado.

68

69

70