Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

ELEMENTOS Y CONSIDERACIONES PARA LA GESTIN DESCENTRALIZADA AUTOR: VLADO CASTAEDA GONZALES PRESIDENTE CNE Jess Herrero Gmez SECRETARA EJECUTIVA Nanci Torrejn Muante COMISIN DE GESTIN Y DESCENTRALIZACIN DEL CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIN Jorge Yzusqui Chessman Grover Pango Vildoso Santiago Cueto Caballero EQUIPO TCNICO Carolina Neyra Lpez Mariano Aliaga Prez EQUIPO DE REVISIN FINAL Grover Pango Vildoso Fanni Muoz Cabrejo Jos Ignacio Lpez Soria Gonzalo Cobo Gonzales OCTUBRE 2012

ndice
A MODO DE PRLOGO ......................................................................................................................................................................... .....05 INTRODUCCIN ......................................................................................................................................................................................... 10 CAPTULO I. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN ............................................................................................................................... 12 1.1 La Descentralizacin como parte de la Reforma del Estado ................................................................................................................................................ 13 CAPTULO II. LOS ASPECTOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER ........................................................................... 16 2.1 El Estado Peruano: Unitario y Descentralizado ......................................................................................................................................................................... 16 2.2 Ordenamiento Territorial .................................................................................................................................................................................................................. 17 2.3 Los Niveles de Gobierno .................................................................................................................................................................................................................... 19 Nivel de Gobierno Nacional ................................................................................................................................................................................................................ 21 Nivel de Gobierno Regional ................................................................................................................................................................................................................ 22 Nivel de Gobierno Local ....................................................................................................................................................................................................................... 24 CAPTULO III. EL DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA EN EL PER ............................................................. 31 3.1. Evidencias del Proceso de Descentralizacin en su Dimensin Administrativa .......................................................................................................... 32 La interrelacin de la dimensin administrativa con lo poltico y econmico(fiscal) ........................................................................................................ 36 CAPTULO IV. NUEVO ENFOQUE: DESARROLLO DE LA GESTIN DESCENTRALIZADA ......................................................................... 38 4.1. Los Componentes de la Gestin Descentralizada .................................................................................................................................................................. 38 4.2. Lineamientos para el Desarrollo de la Gestin Descentralizada ....................................................................................................................................... 42 4.3. El Desarrollo de la Gestin Descentralizada para la Planificacin Territorial ................................................................................................................ 43 4.4. La Gestin Descentralizada en un contexto de Presupuesto por Resultados .............................................................................................................. 44 CAPTULO V. CONSIDERACIONES Y ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIN E IMPLEMENTACIN DE MODELOS DE GESTIN DESCENTRALIZADA ..................................................................................................... 49 5.1. La Importancia de la Interdependencia para los Modelos de Gestin Descentralizada .......................................................................................... 51 5.2. El Enfoque del Ciclo de Produccin para el Desarrollo de la Gestin Descentralizada ............................................................................................. 52 5.3. Ruta Crtica para el Desarrollo de los Modelos de Gestin Descentralizada ................................................................................................................. 54 CAPTULO VI. LA ARTICULACIN GUBERNAMENTAL PARA EL DESARROLLO DE LA GESTIN DESCENTRALIZADA ......................... 59 6.1. Relaciones de Gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental ..................................................................................................................................... 60 6.2. La Articulacin Horizontal y Vertical en el contexto de la Gestin Pblica Descentralizada .................................................................................. 67

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CAPTULO VII. DESARROLLO DE LA RECTORA GUBERNAMENTAL EN EL MARCO DE LAS POLTICAS TERRITORIALES Y SECTORIALES ........................................................................................................ 73 7.1 Consideraciones Bsicas para Abordar la Rectora Gubernamental ................................................................................................................................. 73 7.2 Elementos para el Desarrollo de la Rectora Gubernamental .............................................................................................................................................. 78 7.3 Instrumentos y Mecanismos para Afianzar la Rectora Gubernamental ......................................................................................................................... 82 7.4 Reto de la Rectora en Polticas Transversales Compartidas ................................................................................................................................................ 94 7.5 Precisiones Necesarias ....................................................................................................................................................................................................................... 96 REFLEXIN FINAL .................................................................................................................................................................................................................................... 98 BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................................................................................... 99 ANEXOS ....................................................................................................................................................................................................................................................... 101

A modo de Prlogo
Desde que recibi el encargo de formular y proponerle al pas un proyecto de educacin orientador, el Consejo Nacional de Educacin (CNE) tuvo absoluta conciencia y compromiso con la descentralizacin educativa como instrumento. Por ello el Cuarto Objetivo Estratgico del Proyecto Educativo Nacional al 2021 (1) est enunciado como: Una gestin descentralizada, democrtica, que logra resultados y es financiada con equidad. Los resultados que en el PEN se sealan debieran buscarse mediante cambios de modelos para la gestin pblica, articulaciones con los otros niveles de gobierno, fortalecimiento de capacidades para alcanzar los resultados deseados dentro de un ejercicio tico de la gestin, contando de modo insoslayable con una participacin social responsable, capaz de contribuir y vigilar. Desde el ao 2005 en que se inician los Encuentros Nacionales con Regiones, promovidos por el CNE, el asunto de la gestin descentralizada ha sido el centro de su existencia y preocupacin. Clara demostracin de ello est en el inters sostenido que ha tenido el CNE por la existencia de la Ley de Organizacin y Funciones (LOF) del Ministerio de Educacin, as como de una Matriz de Funciones y Competencias de los distintos niveles de gobierno, asuntos hasta hoy pendientes en la agenda del sector. An ms. La existencia de la Mesa Interinstitucional de Gestin y Descentralizacin, de cuyo acompaamiento el CNE se precia, refuerza la preocupacin por este asunto en la medida en que una gran mayora si no todas- las instituciones de cooperacin y de la sociedad civil que la conforman ejercen sus actividades en los espacios regionales y locales de nuestro territorio. No es una mera referencia histrica recordar que desde el ao 2008 se sumaron a la convocatoria a los Encuentros Nacionales tanto el Ministerio de Educacin como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), constituida el ao anterior, 2007, a iniciativa de los presidentes regionales. El avance del proceso de descentralizacin, que desde su inicio ha generado especiales sensibilidades y es examinado siempre con particular atencin, fue sealando la creciente responsabilidad de los gobiernos subnacionales en la medida en que la transferencia de funciones se iba concluyendo (2009), con las consiguientes nuevas tareas de los niveles de gobierno que constituyen el Estado. Es en este proceso en donde la importancia de la gestin descentralizada se ha ido haciendo cada vez ms visible y, por consiguiente, ha reclamado la necesidad de una adecuada articulacin gubernamental. El CNE ha contribuido vivamente en esta tarea, como lo demuestra de modo especial la realizacin del IV Encuentro Nacional (2008) que, buscando un compromiso mayor de parte de los gobiernos regionales en la implementacin de los Proyectos Educativos Regionales (PER), fue marcando los lineamientos centrales para una adecuada articulacin intergubernamental, aunque todava fuera entonces como todava sigue siendo- poco visible el rol de los gobiernos locales y sus proyectos educativos. Tanto el V Encuentro Nacional (2009) como el siguiente fueron evidenciando la creciente importancia de este asunto. En la realizacin del primero, el CNE hizo un conjunto de propuestas de polticas educativas de mediano plazo que merecan la mayor atencin. Entre ellos y en primer lugar- la reforma de la gestin, pero tambin el presupuesto educativo, el buen inicio del ao escolar, la reforma de la docencia y la calidad de la educacin superior (2).

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Proyecto Educativo Nacional al 2021: La Educacin que queremos para el Per. Resolucin Suprema N 001-2007-ED. Card Franco, Andrs, Presidente del CNE. Proyecto Educativo Nacional y Proyectos Educativos Regionales. Las Reformas Pendientes.Ponencia central del V Encuentro Nacional. Noviembre 2009.

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La realizacin del VI Encuentro (diciembre 2010) vino precedida por las Propuestas de Polticas de Educacin del CNE (octubre), pensadas para el perodo gubernamental 2011-2016, y que luego fueron reconocidas como las BANDERAS del Consejo. Entre ellas figura una relacionada a la Gestin Educativa, pensando siempre en que la escuela, bajo el liderazgo del director, tendr la capacidad de tomar decisiones pedaggicas, administrativas y econmicas, en funcin de su propio Proyecto Educativo Institucional y dentro del marco que genere la Ley de Organizacin y Funciones. Esta apuesta del CNE, que an puede sonar a lejana, ratifica la centralidad que la escuela tiene para el Consejo. Importa ms en la medida en que la descentralizacin debiera verse siempre como un proceso que tiene sentido especialmente en lo educativo- cuando busca fortalecer su verdadero escenario, el que ms importa, que es la escuela, el aula y lo que ocurra en ellas. Por tanto, toda la estructura y los mecanismos de la gestin descentralizada y la articulacin intergubernamental debieran estar al servicio de este destino final, que creemos firmemente- har posible la calidad educativa en nuestra sociedad. Conviene hacer nfasis en que especialmente en la educacin, la descentralizacin compromete resultados que afectarn, de manera directa a individual, a millones de personas. No es innecesario recordar que cada estudiante es un resultado en s mismo y por tanto lo que ocurra, previa o simultneamente con la centralidad del quehacer educativo escolar y ordinario, recae e incide sobre este trascendente logro. Todo eso es la gestin, pblica o privada, que transita desde las ms altas y complejas normas hasta las aplicaciones cotidianas que de ellas se ejecutan en el aula. Y los resultados son las personas, nada menos. El VI Encuentro busc consensuar una agenda educativa comn para el siguiente quinquenio 2011-2016. Los representantes oficiales de gobiernos subnacionales y de la sociedad civil all reunidos convinieron en suscribir un Pacto Educativo en el que quedaron sealadas seis polticas impostergables e indispensables que deben responder a diversos escenarios geogrficos y socioculturales. En todas ellas subyace la importancia de la gestin descentralizada, al tratarse de primera infancia, educacin rural, educacin intercultural bilinge y formacin docente. Pero muy especialmente quedaron sealados dos compromisos: (5) Gestin educativa descentralizada que promueve modelos de gestin con enfoque territorial pertinente y mecanismos de articulacin intersectorial e intergubernamental y participacin ciudadana para que las instituciones educativas se orienten a lograr los aprendizajes y la formacin integral de los estudiantes. (6) Diseo Curricular Regional elaborado en el marco de las polticas curriculares nacionales, que forme integralmente personas a partir del desarrollo de capacidades y competencias para construir su proyecto de vida de ciudadanas y ciudadanos, ticos, crticos, propositivos y emprendedores con enfoque intercultural y comprometidos con el desarrollo local, regional y nacional. Fue en este VI Encuentro en que se ofrecieron los primeros resultados del Sistema de Seguimiento e Informacin a la Implementacin de los PER [SSII-PER], proyecto que ha adquirido una importancia creciente en la tarea que realiza el CNE de acompaamiento a los gobiernos regionales. (3) Recogiendo el Pacto con sus compromisos y condiciones, haciendo detalles de encuadre de polticas, metas al 2016 y precisin de fundamentos, objetivos, estrategias y recomendaciones para cada una de las polticas, el CNE propuso al pas la Agenda Comn Nacional-Regional. Polticas Educativas 2011-2016 (junio 2011). De ella derivaron, luego, las Prioridades de Polticas de Educacin Escolar presentadas por el Ministerio de Educacin al inicio de gobierno.

El SSII-PER hizo su primera entrega el ao 2010, reportando resultados sobre 15 gobiernos regionales en cuatro mbitos o reas. El ao 2011 lo hizo sobre 24 gobiernos. Sus mbitos son seis: Planificacin; Gestin Presupuestal; Ejecucin de Programas y/o Proyectos; Organizacin Institucional; Profesionalizacin de la Gestin Pblica y; Gestin Participativa y Transparente.

Para el VII Encuentro Nacional de Regiones (diciembre 2011), la identificacin de la importancia de la articulacin intergubernamental fue mucho mayor (4) y las lecciones que se han desprendido de este evento marcan la ruta a seguir. Entre las advertencias y preocupaciones han sobresalido, como lamentablemente ha sido frecuente, la carencia de decisiones claras sobre las responsabilidades y funciones (gobierno nacional), una preocupacin dispar de las autoridades (gobernantes regionales) respecto del asunto educativo y una gran dificultad para involucrar a los gobiernos locales en esta tarea. Como apuntes generales y sumarios podran tenerse en cuenta las siguientes anotaciones: Se considera la articulacin inter-gubernamental como la nica manera de conseguir las metas previstas. Se requiere del uso estratgico de la informacin que los sistemas ofrecen. Entindase en primer lugar el SSII-PER y la Evaluacin Censal de Estudiantes. La intersectorialidad es un criterio que debiera atender y garantizar la centralidad de los estudiantes en el proceso educativo, con un creciente y especial rol por parte de los gobiernos locales. La definicin de roles, funciones y responsabilidades por cada nivel de gobierno es una condicin insoslayable. Ella ayudar a: La planificacin concertada de los tres niveles de gobierno. La suscripcin de pactos y convenios de gestin entre los niveles de gobierno. La sincronizacin entre lo administrativo, lo tcnico y lo poltico para cumplir con lo planificado. Se necesita el funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental con la participacin de los tres niveles de gobierno. En cada caso, los espacios institucionalizados de participacin (Consejos Participativos Regionales de Educacin -COPARE, Consejos Participativos Locales de Educacin -COPALE y Consejos Educativos Institucionales CONEI) merecen respaldo para su fortalecimiento. Un nuevo modelo de gestin descentralizada requiere de instrumentos construidos con enfoque territorial, intergubernamental, intersectorial e intercultural. Hay que mejorar la comunicacin e informacin intra-institucional, como tambin hacia la comunidad educativa y la poblacin en general. El VII Encuentro concluy sealando cuatro concordancias de refuerzo o de soporte a los Pactos de Compromisos que a fines del ao 2011 firm el Ministerio de Educacin con todos los Gobiernos Regionales. Estos asuntos se adoptaron tambin como temas a seguir y luego tratar en el siguiente Encuentro Nacional. 1. Acompaar firmemente el buen inicio de clases. 2. Demandar atencin al proceso de desarrollo de capacidades con la mayor urgencia. 3. Recomendar un cumplimiento riguroso de plazos en la planificacin y programacin 2012. 4. Consolidar el SSII-PER para que efectivamente se constituya en una herramienta til para la mejora de la gestin regional. A lo largo del ao 2012, y como respuesta a las preocupaciones del VII Encuentro Nacional, la Comisin de Gestin y Descentralizacin del CNE y la Mesa Interinstitucional han realizado tres Encuentros Macro-Regionales -en Cusco, Lima y Piura respectivamente- cuyos resultados formarn parte de un reporte en el Encuentro del ao en curso. Sin embargo, al servicio de las presentes reflexiones, cabra mencionar algunas referencias que consideramos pertinentes. a) El proceso de Articulacin Intergubernamental, como parte neurlgica de la gestin descentralizada, se halla en construccin. Por lo que, tanto las definiciones conceptuales como la conviccin de su necesidad se encuentran en un crecimiento irregular y diferenciado, donde afortunadamente no faltan esfuerzos que se presentan como aislados y especficos. b) An los esfuerzos del Ministerio de Educacin, que promueve instancias de coordinacin intergubernamental de manera visible, resultan insuficientes y no siempre se presentan o se entienden de manera adecuada. La sensacin de que el Ministerio de Educacin toma las decisiones finales y puede llegar a disponer las agendas regionales invita a reflexionar sobre lo que se entiende por funcin rectora.

El Encuentro llev como subttulo Articulacin intergubernamental para la implementacin de las polticas priorizadas en la Agenda Comn y en Regiones. La Memoria del VII Encuentro fue publicada por el CNE en marzo de 2012.

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c) Es, en consecuencia, clamorosamente indispensable contar con la LOF y con la definicin de roles, funciones y responsabilidades por cada nivel de gobierno. d) Es imposible negar la urgencia de contar con planes de desarrollo de capacidades para funcionarios, profesionales y tcnicos. El SSIIPER ha venido mostrando que el rea de Profesionalizacin de la Funcin Pblica es el aspecto ms dbil en la gestin descentralizada. Este problema se hace ms complicado por el enfoque partidario con que se asume la conduccin gubernativa. e) Se han constatado las desinteligencias que no pocas veces se dan entre las Gerencias de Desarrollo Social y las Direcciones Regionales de Educacin, y entre estas y las Unidades de Gestin Local. La sensacin de una doble autoridad, ya del MINEDU, ya del Gobierno Regional, se da en varios lugares, dando origen a una desarticulacin intra-regional. f ) Ms all de la imposibilidad formal de cuantificar el grado de xito alcanzado en la Campaa del Buen Inicio del Ao Escolar, se comparte la asertividad de haberla promovido y la clara utilidad de su existencia como una expresin real de articulacin intergubernamental. Su continuidad y mejoramiento tienen los mejores augurios y la mejor disposicin de los actores hasta hoy comprometidos. g) La planificacin y programacin 2012, tan solicitadas en el evento nacional previo, por lo menos en lo referido a los planes regionales de mediano plazo, podran considerarse como diversas y desiguales. Las pocas regiones que han avanzado en ellas expresan su satisfaccin, pero predomina una sensacin mayoritaria de desaliento. Frente a este panorama, el CNE ha encontrado en el concurso del Ing. Vlado Castaeda Gonzales una estupenda ocasin para contribuir con el conocimiento de los elementos que se deben considerar para una comprensin holstica de las implicancias de su desarrollo institucional e intergubernamental, como dice el autor al referirse a los alcances del Decreto Supremo N 047-2009-PCM, instrumento con el que la gestin descentralizada encontr su primera orientacin. El trabajo Elementos y Consideraciones para una Gestin Descentralizada que aqu se presenta es una nueva edicin, ampliada y actualizada, de otra que present su autor para el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMDES) en mayo del ao 2011. Entendemos que descentralizar es construir un nuevo Estado, ms cercano al ciudadano. Este es el meollo del asunto y la ambiciosa transformacin en que se halla empeado nuestro pas. Pero como en toda gran transformacin, los cambios profundos no son solo el resultado de las normas, ni de las proclamas o las demandas, por valiosas que sean. Los cambios se hacen realidad cuando comprometen conocimientos, convicciones, actitudes y conductas. No obstante la importancia que tiene la descentralizacin, pareciera que la nocin de Estado sigue siendo bastante confusa, en general. Todava no se entiende que el Estado es la estructura jurdica de instituciones, funciones y servicios que tienen el poder de regular la vida de un pas. El gobierno -o los gobiernos- son instancias polticas temporales con la responsabilidad de administrar el Estado. El Estado es permanente y los gobiernos son transitorios pero sucesivos y, por tanto, no hay ni puede haber entre ellos solucin de continuidad. Todas las entidades municipales o los gobiernos regionales son el Estado. El Estado est en los Ministerios y la Presidencia de la Repblica. Igualmente en los gobiernos subnacionales. Pero ms cercanamente a la vida de las personas est en los oficinas y servicios pblicos, y en las responsabilidades de los gobiernos locales. Discernir con claridad los alcances y responsabilidades del Estado frente a la temporalidad del gobierno es un deber democrtico de esta hora. Ser parte de un proceso de descentralizacin como el que vive el Per no es un asunto exclusivo del gobierno central, ni puede ser solo el reclamo unilateral de los gobiernos subnacionales. Menos debiera ser la permisividad a la violencia o el fomento de ella. Ser Estado es ms importante que ser Gobierno. La estructuracin temtica desarrollada por Vlado Castaeda en Elementos y Consideraciones para una Gestin Descentralizada de manera coherente y didctica, revela la trayectoria del autor como experto en la materia y como profesor universitario.

Es notable el estilo expositivo con que se presenta este documento. Y lo es especialmente en tanto ofrece informacin actualizada que se trenza con antecedentes normativos de gran utilidad, mientras se desliza la advertencia sobre la perentoriedad de las normas (pues es obvio que todo puede ir cambiando) a la vez que se intercalan comentarios sugerentes que evidencian cmo es aplicable lo all expuesto. Esto es particularmente importante de cara a su utilidad. Es decir, al valor que un trabajo como este ofrece tanto a quienes tengan responsabilidad de gobierno en todos sus niveles, claro est- como a quienes hagan seguimiento cientfico o poltico del amplio y a veces laberntico terreno de la descentralizacin. De modo particular se debe destacar la minuciosidad con que se examinan los alcances hacia los gobiernos locales. El libro que presentamos es un valioso aporte para la literatura administrativa del pas. Pero no se reduce a una utilidad de corte bibliogrfico, como documento de consulta para un estudiante de administracin. Lo es en la medida en que se constituye en un instrumento terico destinado a la orientacin y a la aplicacin prctica. Lo es tambin porque recurre a mecanismos retricos y reflexivos que lo acercan a un ensayo, por el frecuente concurso de opiniones del autor. De otro lado, en tanto compendioso y sucinto, el libro escrito por Vlado Castaeda ofrece la utilidad de un breviario descentralista, una suerte de vademcum que merece ser consultado con frecuencia por quienes desean el xito para la gestin descentralizada.

Grover Pango Vildoso Miembro del CNE. Integrante de la Comisin de Gestin y Descentralizacin.

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Introduccin
A ms de diez aos de iniciado el proceso de descentralizacin en el Per, resulta pertinente reflexionar sobre una de las dimensiones ms importantes del proceso como es la parte administrativa; considerando el contexto que sta tiene actualmente, por un lado el reto de pasar de la transferencia de competencias y funciones (principalmente a nivel regional) al ejercicio compartido de stas (en la mayora de casos entre el Nacional, Regional y Local) y por otro estar en pleno ejercicio de una tercera generacin de gestin en los tres niveles de gobierno desde el 2011 (con autoridades regionales y locales electas en el 2010 y para el caso del nacional electa en el 2011); se considera importante abordar los elementos y consideraciones para el desarrollo estratgico, programtico-tctico y operativo de lo que implica la gestin descentralizada. El desarrollo de la gestin descentralizada, comenz a agendarse a partir de la promulgacin del Decreto Supremo N 047-2010-PCM el cual brinda las primeras orientaciones respecto a dicho tema. En ese sentido, el presente documento busca como objetivo proporcionar los elementos que se deben considerar para una comprensin holstica de las implicancias de su desarrollo institucional e intergubernamental. Para ello, en el Captulo I Proceso de descentralizacin se realiza una presentacin de aspectos conceptuales sobre el Estado y las caractersticas generales sobre el desarrollo de su reforma en base a una inmersin en el proceso de descentralizacin, con la finalidad de contextualizar la poltica de Estado que es la descentralizacin para el caso de su desarrollo en el Per. Seguidamente, se presenta el Captulo II Aspectos generales de la descentralizacin en el Per el cual tiene como enfoque expresar aquello que pueda ayudar al lector a encontrarse con las precisiones respecto al modelo peruano explicando temas de inters; uno referido al tipo de Estado (Unitario y Descentralizado), otro relacionado al ordenamiento territorial que se presenta en el pas, a partir de lo cual se desarrolla las caractersticas de los Niveles de Gobierno (nacional, regional y local) con el objetivo de entender las implicancias de su funcionamiento. Cabe precisar, que la orientacin para hacer este captulo, ha sido la normativa, pues sobre ella se ha forjado el proceso de descentralizacin en nuestro pas. Sobre dicha base terica y normativa; se realiz el Captulo III. Desarrollo de la descentralizacin administrativa en el Per, cuyo enfoque se orient a presentar la dimensin administrativa del proceso (sin dejar de lado los aspectos polticos y econmicos) sobre la base de las principales evidencias existentes en el pas desde su inicio en el 2002 hasta la actualidad, el inters est en la apuesta por el desarrollo de la gestin descentralizada. Con esto se busca establecer los parmetros de entrada a una nueva etapa, donde se va a necesitar que dicha dimensin se articule cada vez ms con la dimensin econmica (fiscal) por los temas relacionados a los recursos asociados a las competencias y con la dimensin poltica pues va ser necesario de mas nivel de concertacin y trabajo intergubernamental para un adecuado desenvolvimiento de dicha gestin descentralizada. En funcin a lo analizado en el captulo anterior, se prosigue el abordaje del tema principal del presente documento, con la puesta en escena del Captulo IV. Nuevo enfoque: desarrollo de la gestin descentralizada lo cual nos permite ingresar al campo de la prospectiva de la dimensin administrativa del proceso de descentralizacin peruano, pues comenzamos a establecer las consideraciones especficas para el desarrollo de la gestin descentralizada (en el marco del ejercicio de las competencias compartidas y delegadas), para lo cual se describen los aspectos relacionados a sus componentes, lineamientos, desarrollo enmarcado en la planificacin territorial y su vinculacin en el contexto de Presupuesto por Resultados. Esto proporciona una mirada integral de la sinergia que se puede emplazar y movilizar para la entrega de los bienes y servicios pblicos descentralizados en la lgica de proporcionar resultados territoriales (a nivel de polticas y objetivos nacionales, regionales y locales) con eficacia, eficiencia y calidad; siendo ello importante para establecer el mensaje de que la descentralizacin es un medio importante para mejorar el servicio que el Estado le brinde a los ciudadanos peruanos.

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Habindose presentado las implicancias de la gestin descentralizada; en el Captulo V. Consideraciones y elementos para la construccin e implementacin de modelos de gestin descentralizada, se trata de ir del Qu? al Cmo?, proponiendo los elementos para establecer los modelos en base a protocolos de entendimiento en el caso de la gestin de los bienes y servicios descentralizados enmarcados en las competencias compartidas que sustenten su diseo e implementacin, subrayando la importancia del establecimiento de la interdependencia, aprovechando la actuacin de los niveles de gobierno con corresponsabilidad y complementariedad, teniendo como gua los procesos o fases de gestin que se circunscriban a un ciclo de produccin de dichos bienes y servicios, respetando los roles de cada nivel de gobierno segn la clara delimitacin de competencias. En funcin a esto, se establece una ruta para el desarrollo de los modelos de gestin descentralizada desde su construccin, pasando por la implantacin, implementacin, seguimiento y sostenibilidad, y terminando en un hito de mejoramiento continuo de dichos modelos en respuesta a lo dinmica que es la descentralizacin. En funcin a lo antes descrito se plantea tambin el Captulo VI La Articulacin Gubernamental para el Desarrollo de la Gestin Descentralizada; en el cual se aborda lo referido a las relaciones de gobierno que se suele forjar en el caso de la descentralizacin en base a construir articulaciones de ndole horizontal y vertical; esto toma una crucial importancia en virtud que la gestin descentralizada necesita nutrirse de las relaciones de gobierno para su consolidacin, sostenimiento y gobernabilidad institucional. Pues ello permitir que junto a una actuacin con interdependencia, el proceso de descentralizacin comience a entregar evidencias a la poblacin y la sociedad, hacindola ms consciente de las mejoras en la entrega de los servicios descentralizados; logrando su consolidacin en su calidad de Poltica de Estado. El Captulo VII Desarrollo de la rectora gubernamental en el marco de las polticas territoriales y sectoriales, es un tema de sumo inters en el actual proceso de descentralizacin del estado peruano. Diversos aspectos de la gestin de las polticas pblicas son asociados a la rectora mas aun en el caso del ejercicio de las competencias compartidas; pues en ese tipo de competencias es donde puede colisionar los intereses de los diversos niveles de gobierno para ejercer las polticas territoriales (es decir polticas nacionales, regionales y locales) y las polticas sectoriales que deben tener su correspondencia en las instancias respectivas en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). Es as que la apuesta del presente documento, es contribuir en aumentar el debate a partir de consideraciones que pueden ser mejoradas en base a las aplicaciones especficas en los diferentes sectores de los tres niveles de gobierno; para lo cual los elementos y consideraciones presentadas esperamos que permitan orientar el desarrollo de capacidades institucionales e individuales, con la finalidad de estar debidamente preparados para asumir los nuevos roles que demanda la descentralizacin administrativa en esta nueva etapa de la gestin descentralizada.

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Captulo I. El Proceso De Descentralizacin

Los procesos de reforma del Estado, son complejos y progresivos, al momento de desarrollarlos, estn llenos de retos y oportunidades que convocan el concurso de los diversos actores polticos y sociales, pblicos y privados, organizados y no organizados. Por ello, necesitan de un fuerte consenso y de una amplia retroalimentacin continua que permita generar los ajustes que las realidades y los momentos demanden. En el Per, no hemos estado exentos de ello, pues las reformas ms importantes consensuadas en lo que va de la presente dcada han sido marcadas por el proceso de descentralizacin y el de modernizacin del Estado Peruano. En esa perspectiva, resulta importante comprender al Estado, como la forma de organizacin poltica y jurdica que adopta un pueblo en un determinado territorio y bajo el poder de mando de una autoridad que lo gobierna a nivel nacional (pudiendo ser compartido descentralizadamente o no). Los principios que rigen por lo general el Estado son la soberana, divisin e independencia del poder en tres vertientes institucionales (ejecutivo, legislativo y judicial), reconocimiento de los derechos fundamentales, carcter representativo de las autoridades, legitimados y establecidos por una constitucin5. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el Estado es la Nacin jurdicamente organizada y polticamente libre. Jurdicamente, porque solamente conforme al derecho puede realizar sus actos; polticamente, porque su medio de accin es el Gobierno. Es ms, el trmino Estado designa una colectividad organizada cuyo soporte social est constituido, en general, por la Nacin. Estas diferencias entre Estado y Nacin son importantes, pues en los Estados Unitarios (Ecuador, Chile, Bolivia, Colombia, entre otros) y Federales (Brasil, Argentina, Mxico, entre otros) estos trminos estn adecuadamente vinculados, pero cuando existen complicaciones en su desenvolvimiento constitucional pueden llegar a absolver dichos aspectos por denominaciones particulares como es el caso de los Estados Autonmicos o autonomistas (como es el caso de Espaa). Hacemos estas reflexiones iniciales, pues en todos estos tipos de Estado se hace descentralizacin, la cual atiende a dichas particularidades que luego se expresan en las formas de gobierno que adoptan. Un buen esquema que aborda las principales causas de practicar Reformas del Estado en Amrica Latina y el Caribe, es lo que se aporta al respecto en un estudio realizado desde la ptica del Banco Mundial6, donde se indica que dichas reformas se han realizado en funcin de las particulares necesidades y circunstancias de cada Estado, pero tambin se resalta la coincidencia de adoptar la estrategia de reformar el Estado y fortalecer sus instituciones para mejorar el bienestar de toda la poblacin, debido a varias causas que establecieron preocupaciones por sus modelos burocrticos tradicionales.

5 Probablemente la definicin ms clsica de Estado, fue la citada por el jurista alemn Hermann Heller que define al Estado como una unidad de dominacin, independiente en lo exterior e interior, que acta de modo continuo, con medios de poder propios, y claramente delimitado en lo personal y territorial (Heller, Hermann. Supuestos histricos del Estado actual, FCE, Pg. 142.). Segn Jos Zafra Valverde, ex-Catedrtico de Derecho Poltico de la Universidad de Navarra, el Estado se definira como: Grupo territorial duradero, radicalmente comunitario, estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros, que se manifiesta como mximamente comprensivo en el plano temporal y en cuyo seno, sobre una poblacin, con creciente homogeneidad y sentido de autopertenencia, una organizacin institucional eminentemente burocrtica, coherente y jerarquizada, desarrolla una compleja gobernacin guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y prosperidad. (Zafra Valverde, Jos. Teora Fundamental de Estado. Tomo I, Pg. 74). 6 Itinerarios para el Banco Mundial en Amrica Latina y El Caribe Qu Significa Para El Banco Mundial La Reforma Del Estado? (Banco Mundial, 1996). Este itinerario de las actividades, estudios e investigaciones que realiza el Banco Mundial sobre la importancia y el papel del Estado en la economa moderna fue preparado con trabajos realizados por funcionarios del Banco. Se utilizaron notas y seminarios del quien fuera en ese momento economista jefe del Banco para Amrica Latina y el Caribe, Guillermo Perry, para prestar los motivos, los objetivos y la naturaleza de la reforma del Estado en la regin. (Referencia web: http://www.clad.org.ve/fulltext/1616900.html ).

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La primera de estas causas fue la crisis fiscal de los aos ochenta, vinculada con la crisis de la deuda, que exigi a los gobiernos una reevaluacin de las instituciones del Estado en funcin del presupuesto fiscal y de un manejo ms sofisticado de la macroeconoma. La segunda fue la necesidad de que las economas sean ms competitivas para que las empresas de la regin puedan tener xito en un mercado internacional caracterizado por la libertad de comercio y el libre movimiento de capitales que resultan de la globalizacin de la economa. La tercera fue el incremento de la pobreza, la desigualdad y la violencia social en la regin, que el Estado tiene la responsabilidad de aliviar y reducir. La cuarta causa responde a las nuevas inquietudes acerca del medio ambiente, estas incluyen la necesidad de preservar la biodiversidad, que constituye un activo excepcional de la regin cuyo valor econmico aumenta cada vez ms, y superar el crculo vicioso que se crea entre la degradacin del medio ambiente y la pobreza. La quinta causa responde a la necesidad de incorporar los nuevos conocimientos econmicos y utilizar las enseanzas recogidas de la experiencia econmica internacional de estos ltimos aos. Por ltimo, pero no menos importante, la necesidad de consolidar y profundizar la democracia, para lo cual los procesos de descentralizacin han constituido medios para lograrlo, a partir de impulsar la reformas del Estado con los consecuentes logros que permiten atender a todas las causas antes sealadas y generar mayor credibilidad respecto a un Estado al servicio del ciudadano.

1.1 La Descentralizacin como parte de la Reforma del Estado

Considerando lo antes sealado, nos permitiremos abordar la reforma del Estado referida a la descentralizacin7 en el Per; la cual constituye de manera prctica una forma de organizar y estructurar la representacin del Estado en su territorio vinculando la gobernabilidad de este con las necesidades y expectativas de sus poblaciones en la procura de mejorar sus condiciones de vida sobre la base de reglas y normas que aseguren una convivencia adecuada. Desde los estudios a nivel internacional realizados sobre la descentralizacin, este tipo de reforma del Estado emerge con diferentes enfoques, siendo uno de los ms convenientes desde nuestra ptica, lo que nos trasmite el especialista latinoamericano Ivn Finot (2001), cuando refiere que: ...la descentralizacin parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad: slo a travs de ella sera posible la adecuacin del aparato estatal a las tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir. Y tan importante como esto: la descentralizacin sera el medio por excelencia para que el Estado desempeara las nuevas funciones que le corresponden en forma eficiente, pues ella permitira, adems de una mayor eficiencia fiscal: (i) una mejor adecuacin de la provisin de servicios pblicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestin de la administracin pblica y (iii) una mayor participacin ciudadana en los procesos de asignacin y control del gasto8. Utilizamos esta referencia porque es la que ms se ajusta al tema central de este documento, es decir a la importancia de la descentralizacin administrativa del Estado en una etapa de desarrollo de la gestin descentralizada. Tambin consideramos conveniente tener en referencia por sus aportes y actualidad, el reciente estudio sobre Estado de Derecho y los Procesos de Descentralizacin en Pases Andinos9 (donde se incluye un anlisis comparativo de pases como Bolivia, Colombia, Ecuador y Per), que entre sus conclusiones ms importantes sobre el proceso de descentralizacin nos seala que La descentralizacin distribuye equilibradamente la centralidad existente as como crea nuevas centralidades, en la perspectiva del equilibrio democrtico del poder. En esa perspectiva, se debe tomar en cuenta las tres dimensiones existentes: la horizontal al interior de cada nivel para contrarrestar los presidencialismos bajo sus mltiples formas; la vertical entre cada uno de los niveles con la finalidad de ampliar las bases sobre las cuales descansa el

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La descentralizacin, tal como sostiene Prlot, responde, fundamentalmente, a las siguientes caractersticas: 1. Una pluralidad de rganos de decisin y de centros particulares de intereses; 2. Una direccin de estas instituciones por autoridades propias, de carcter dependiente o semiindependiente (reflejado con frecuencia en el modo de su designacin); 3. Una sujecin de estas autoridades a un control cualificado (tutela) Prlot, M. Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 1972, p. 241. Citado por: Ferrando Bada, Juan. El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional. Madrid: Tecnos, 1978, p. 46. Serie 12 Gestin Pblica (ILPES). Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica. Ivn Finot (2001) Los datos del presente documento se han desarrollado sobre la base de los insumos y trabajo realizado en el evento denominado del Dilogo Regional Estado de Derecho en el Marco de la Descentralizacin en los Pases Andinos, organizado por INWENT en el marco del Programa CAPACIDES (Lima, 30/31/Setiembre/2009).

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poder; y la paralela en el territorio para afianzar una democracia territorial. En los cuatro pases andinos existen procesos de descentralizacin con progresos muy heterogneos dependiendo esto de las dinmicas internas. Esto no hace mas que afirmar que la descentralizacin; tiene un desarrollo con gradualidad, la cual avanza de acuerdo a la velocidades que se vayan forjando a nivel de cultura poltica democrtica e intereses de los diversos actores vinculados a dicho proceso que emergen como representacin de las diversas voces de la sociedad. La descentralizacin se manifiesta por los diversos niveles de desarrollo que se impongan a las dimensiones propias de su desenvolvimiento, como son de acuerdo a sus variantes tericas de diversos tipos como la poltica, administrativa, econmica, productiva, fiscal, entre otras denominaciones; las cuales se delimitan desde los enfoques constitucionales que rigen a los pases democrticos, su marco normativo de desarrollo (leyes y reglamentos), la operatividad de estos en las diversas realidades jurisdiccionales y la inercia de los actores involucrados directamente en dicho proceso. En ese sentido, la descentralizacin implica complejos retos y desafos que afectan a los tres niveles de gobierno, justamente porque ha sido desarrollada en diferentes pases para mejorar el manejo del conjunto del aparato estatal con el fin de elevar su capacidad de contribuir al crecimiento y al bienestar. Para el caso peruano ha sido posible transitar por el proceso, pues tuvo su respaldo en el Acuerdo Nacional10; el cual consider como Octava Poltica de Estado - ligado al objetivo de alcanzar la democracia y el Estado de Derecho - a la Descentralizacin, concentrndola en tres dimensiones la poltica, administrativa y fiscal (econmica). Cabe precisar que el Acuerdo Nacional no solo da a dicho proceso un valor especfico denominndola como poltica de Estado, sino que considera a este proceso como parte de su enfoque general y transversal para el logro de otros de sus objetivos como es lograr la equidad y justicia social, la competitividad del pas, y lograr un Estado eficiente, transparente y descentralizado; lo cual se refleja de manera directa o relacionada en cada una de las 32 Polticas de Estado restantes; lo cual consideramos que viene contribuyendo a fortalecer al pas en su configuracin de Estado unitario y descentralizado. En el Per, despus de 10 aos de iniciado el proceso de descentralizacin (en marzo del 2002), podemos referir que el principal hito de sostenibilidad normativa de dicha proceso se sustenta en la reforma constitucional (Capitulo XIV del Titulo IV), que la define como una forma de organizacin democrtica, constituyndose una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo del pas. En la Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD) Ley N 27783 (modificada por Leyes N 27950, 28139, 28379, 28505 y 28543) adems de reafirmar lo antes mencionado, establece que el proceso se sustenta y rige por los siguientes principios generales: permanente, dinmica, irreversible, democrtica, integral, subsidiaria y gradual; todo ello para cumplir con la finalidad de lograr un desarrollo integral armnico y sostenible del pas, adems de cumplir con los objetivos poltico, administrativo, social, ambiental y econmico establecidos por ley (Art. 3 y 6 de la LBD).

10 Se dio en el marco de un dilogo nacional para lograr un acuerdo que sirva de base para el proceso de consolidacin de la democracia, la afirmacin de la identidad nacional y el diseo de una visin compartida del pas a futuro.... Y ha servido para acordar polticas de Estado que otorguen la estabilidad que el pas requiere para alcanzar un desarrollo sostenido. (Referencia: web site del Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe)

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GRFICO 1. Objetivos del Proceso de Descentralizacin en el Per

A NIVEL ADMINISTRATIVO

A NIVEL POLTICO

DESCENTRALIZACIN

A NIVEL SOCIAL

A NIVEL AMBIENTAL

A NIVEL ECONMICO

Adems el proceso de descentralizacin constituye uno de los pilares fundamentales de la reforma del Estado Peruano, pues con la transferencia de competencias y recursos (y la descentralizacin en general) no solamente cambian los Gobiernos Locales y Regionales, sino tambin el Gobierno Nacional; es decir la descentralizacin viene significando un cambio importante en la forma de visualizar el desarrollo, ya no a partir de la suma de perspectivas sectoriales, sino de las potencialidades territoriales a partir de sus actuales jurisdicciones (departamentos, provincias y distritos).

En esa perspectiva, deben los actores del proceso asumir un rol que nos permita consolidar la descentralizacin; asumiendo los logros y rescatando las crticas, fortaleciendo su institucionalidad y mejorando los aspectos dbiles, propiciando un desarrollo con equidad y teniendo en cuenta las evidencias que reflejan el nivel de madurez y confianza que se viene formando entorno al proceso; pero siempre con la lgica de construir, apoyar, fortalecer, mejorar, contribuir, desarrollar, establecer todo aquello que permita que las polticas pblicas sean las adecuadas para el logro de los resultados esperados por la descentralizacin. Ya en el Informe Anual del Proceso de Descentralizacin presentado al Congreso de la Repblica respecto al 2008- 2009, se manifiesta que la descentralizacin sin duda est madurando, sus actores estn aprendiendo a gestionar y ahora es cuestin de articular las piezas de un mosaico que necesariamente se desarrolla en forma desigual, como desiguales son las capacidades y potencialidades de nuestro sistema institucional y de nuestro territorio11.

11 Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralizacin 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009; presentado el da 12 de junio de 2009 ante la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin del Estado del Congreso de la Repblica.

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Captulo II. Los Aspectos Generales de la Descentralizacin en el Per

A partir de lo mencionado, describiremos informacin ordenada y sinttica de los aspectos generales del modelo de descentralizacin peruano, de manera especial en la dimensin administrativa (punto de mayor inters en este texto por su vinculacin con la gestin descentralizada), que abordaremos a partir del desarrollo exploratorio de la normatividad vigente y su adecuada utilizacin, as como las tendencias y perspectivas de dicha dimensin en el actual contexto del proceso peruano. A continuacin procedemos con la descripcin anunciada:

2.1. El Estado Peruano: Unitario y Descentralizado

Somos un pas que a lo largo de sus ms de 190 aos de vida republicana, ha tenido diversos momentos en los que ha intentado descentralizarse (Las Constituciones de 1823, 1828, 1856, 1867, 1920, 1933 y 1979; recogieron el tema de la descentralizacin, a diferente niveles y con diversos tiempos de duracin principalmente por decisiones polticas y electorales), pero desde sus inicios opt por un modelo de Estado unitario. Ante dicho contexto histrico, es que desde las ltimas tres dcadas se comienza a impulsar desde mbitos polticos y sociales la necesidad de descentralizar y regionalizar el pas (aunque tuvo en la dcada del 90 una transicin y transitoriedad injustificada), manteniendo un enfoque unitario y centralista. Es as que, habindose conjugado un nueva etapa democrtica a partir del 2001, es que las fuerzas vivas del pas manifestaron la intencin de apostar por un proceso de descentralizacin como parte de la reforma del Estado Peruano. Ello se concret, mediante una reforma constitucional que se estableci mediante la Ley N 27680 Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Titulo IV, sobre descentralizacin. En dicha reforma normativa se establece modificaciones importantes, que para el caso de la dimensin administrativa son pertinentes considerar. Estas son: La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales (Art. 188, Constitucin Poltica del Per-CPP) El mbito del nivel regional de gobierno son las regiones (an inexistentes) y departamentos. El mbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y centros poblados. Esto en los trminos que establece la constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin (Art. 189, CPP) Las regiones se crean sobre la base de reas contiguas integradas entre otros de manera administrativa. La ley determina las competencias y facultades adicionales, as como los incentivos especiales de las regiones as integradas. Mientras dure el proceso de integracin, dos o ms gobiernos regionales podrn crear mecanismos de coordinacin entre si. La ley determinar esos mecanismos (Art. 190, CPP).

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 Dota a los gobiernos regionales de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia (Art. 191 CPP). Adems les indica que promuevan el desarrollo y la economa regional, fomenten las inversiones, actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo (Art. 192, CPP) Respecto a las municipalidades provinciales y distritales como rgano de gobierno local, indica que tambin tienen autonoma poltica, econmica y administrativa (Art. 194, CPP). Asimismo los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (Art. 195, CPP). Adems las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local; brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperacin de la Polica Nacional del Per conforme a Ley (Art. 197, CPP). Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios rganos de fiscalizacin y por los organismos que tengan tal atribucin por mandato constitucional o legal, y estn sujetos al control y supervisin de la Contralora General de la Repblica. Adems los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin y rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley (Art. 199, CPP). Lo antes descrito, reafirma que el Per ha decidido a travs de su Carta Constitucional, ejercer un esquema de Estado bajo una forma Unitaria y Descentralizada (Art. 43 CPP), a travs de tres niveles de gobierno (gobierno nacional, gobiernos regionales y locales dotados de autonoma). Un anlisis conjunto de las referidas disposiciones permite sostener que el Estado peruano no es unitario descentralizado, sino unitario y descentralizado. La diferencia entre uno y otro caso no es un simple juego de palabras. Encierra profundas diferencias en lo que a la distribucin horizontal del poder respecta. Un Estado unitario descentralizado es meramente un Estado unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralizacin solamente se presenta en un mbito administrativo, ms no en un mbito poltico. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan de verdadera autonoma, pues si bien tienen importantes potestades reglamentarias y ejecutivas, stas, finalmente, reducen su cometido a la ejecucin de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra Constitucin no slo ha conferido a los gobiernos descentralizados (gobiernos regionales y locales) autonoma administrativa, sino tambin econmica, y, lo que es ms importante, autonoma poltica. Esta ltima se traduce, de un lado, en la eleccin de sus rganos por sufragio directo (artculo 191 de la Constitucin), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley (artculo 192 y 200 de la Constitucin). Esto es, un Estado en el que la descentralizacin, al alcanzar una manifestacin poltico-normativa, fundada en el principio constitucional de la autonoma, prevista en los artculos 191 y 194 de la Constitucin, acepta la convivencia de subsistemas normativos (del nacional con los niveles: regional y local)12 Estos aspectos sobre la condicin de Estado Unitario y descentralizado, tienen fuerte vinculacin para la gestin descentralizada y principalmente para que lo administrativo se fundamente en un ejercicio adecuado de las competencias exclusivas, compartidas y delegadas de acuerdo a lo estipulado en las leyes y su desarrollo normativo que regulan dicho ejercicio para cada nivel de gobierno.

2.2. Ordenamiento Territorial

Desde el punto de vista conceptual, el Ordenamiento del Territorio es la proyeccin en el espacio de las polticas sociales, culturales, ambientales y econmicas de una sociedad, que determina el modelo territorial adecuado para el estilo de desarrollo del mbito. Desde el punto de vista metodolgico, el Ordenamiento Territorial se considera como un instrumento de la planificacin territorial basada en uso sostenible de recursos (potencialidades del suelo, los recursos naturales y actividades humanas), la cual promover y orientar la ocupacin racional del territorio y el desarrollo de ciudades (desarrollo fsico espacial, la organizacin y localizacin de los asentamientos poblacionales y desarrollo econmico y social).

12 SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. En Lima, a los 27 das del mes de setiembre de 2005, sobre Petitorio referido a declarar la inconstitucionalidad de los artculos 1, 2 y 3 de la Ordenanza Regional N. 031-2005-GRC/CRC y la inconstitucionalidad de las Ordenanzas Regionales N.os 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CRGRH.

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Su relacin con la Organizacin Territorial En esa perspectiva, la Reforma Constitucional dada por la Ley N 27680, establece que el territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la constitucin y la ley, preservando su unidad e integridad (Art. 189, CPP). Lo propuesto en cuanto a divisin jurisdiccional del territorio, deja la tarea pendiente de la regionalizacin, que est dispuesto para definir las llamadas regiones que se crean sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles; siendo esto ltimo para muchos especialistas la principal medida de anlisis para viabilizar las diversas propuestas que se puedan constituir en regin, lo cual se tiene que decidir a partir de un proceso de democracia directa como es el referndum. Es decir, podemos indicar que dentro de la descentralizacin el ordenamiento territorial est vinculado a la integracin y desarrollo territorial a partir de los aspectos vinculados a su regionalizacin (constitucin de regiones, juntas de coordinacin interregional y otras formas de coordinacin) y municipalizacin territorial (mancomunidades, fusin, espacios provinciales y distritales para el desarrollo econmico local, centros poblados) y su articulacin vertical y horizontal para impulsar el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas (finalidad de la descentralizacin. Art. 3 de la Ley N 27783-LBD).

Dicho ordenamiento territorial adems de respetar las escalas nacional, regional y local; debe considerar los objetivos establecidos en la descentralizacin a nivel poltico, econmico, administrativo, social y ambiental (de acuerdo a lo establecido en el Art. 6 de la LBD). Sin dejar de lado que para la integracin y desarrollo territorial debemos tambin considerar otros aspectos de manera especfica como lo relacionado a factores demogrfico, fsicos, fiscales y culturales.

Aprovechando lo antes descrito, el reto tambin es establecer una clara relacin entre lo ambiental y el ordenamiento territorial; pues se vinculan desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo, por ejemplo cuando se definen a las regiones como unidades territoriales geoeconmicas, con diversidad de recursos sociales e institucionales, integradas histrica, econmica, administrativa, ambiental y cultural, que comporten distintos niveles de desarrollo, especializacin y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales. Su relacin con la demarcacin territorial El ordenamiento territorial tambin est relacionado a la demarcacin del territorio, que de acuerdo a ley se define como el proceso tcnico geogrfico mediante el cual se organiza el territorio a partir de la definicin y delimitacin de las circunscripciones poltico administrativas a nivel nacional. Tiene como objetivo definir circunscripciones territoriales a nivel distrital, provincial y departamental, que garanticen el ejercicio del gobierno y la administracin, y faciliten la conformacin de las regiones. Por ello se conjuga como una variable territorial muy relacionada a su organizacin y sus procesos referidos a regionalizacin y municipalizacin. En esa lgica el ordenamiento territorial, en lo especfico se vincula a las acciones tcnicas de demarcacin territorial que son definidas como las creaciones, fusiones, delimitaciones y redelimitaciones territoriales, traslados de capital, anexiones de circunscripciones, centros poblados. Ello se debe hacer sobre la base de un diagnstico y zonificacin que incluye estudios territoriales de evaluacin y anlisis de las interacciones fsicas, culturales y econmicas, las cuales transforman, estructuran y finalmente organizan la dimensin espacial y/o geogrfica de las circunscripciones poltico administrativas (regiones, departamentos, provincias y distritos). Siendo importante que para el desarrollo comprensivo se debe considerar lo dispuesto en la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial Ley N 27795 y lo establecido en el Plan Nacional de Demarcacin Territorial para el ao 2008 (RM N 252 y 280-2008-PCM).

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Siendo en la descentralizacin, un tema de alto inters el ordenamiento territorial; es importante resaltar que los desafos que se tiene que abordar en este aspecto en el Per no son menores y fciles; a nuestra consideracin los tres ms resaltantes son: i) La regionalizacin como proceso para generar una mayor eficiencia de nuestro territorio (mecanismos promotores: Juntas de coordinacin Interregional y las diversas iniciativas de integracin) a partir de las actuales instancias de gobierno regional, pasando por las Regiones Piloto o las denominadas mancomunidades regionales y llegar de manera directa o indirecta a las regiones constituidas; ii) La municipalizacin, donde incluimos temas como su configuracin vertical donde es preciso analizar las relaciones entre lo provincial, lo distrital y sus respectivos centros poblados, a lo que se adiciona la configuracin horizontal donde es necesario generar vas que permitan una adecuada fusin de municipios y funcionamiento de las mancomunidades municipales o aprovechar las zonas conurbadas; iii) Atender con prioridad la poca delimitacin territorial existente a nivel provincial y distrital, pues el avance o no de ello puede ser contraproducente para lo planteado anteriormente. Tambin debemos indicar que existen temas compartidos entre niveles de gobierno en materia de Ordenamiento Territorial, esto en concordancia con lo estipulado en el Artculo 53 de la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales- Ley No. 27867, cuando se considera que dicho nivel de gobierno debe formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de Ordenamiento Territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales, asimismo, el planificar y desarrollar acciones de Ordenamiento y delimitacin en el mbito territorial, en armona con las polticas y normas de la materia. Y en el caso del nivel local, tenemos lo dispuesto en el Art. 73 de la Ley Orgnica de Municipalidades Ley N 27972 en aspectos relacionados a los planes referidos a la organizacin del espacio fsico y uso del suelo, promocin y conservacin del ambiente, desarrollo y economa local. Cabe resaltar que el ordenamiento territorial lo hemos incluido en este documento, porque nos ayuda a vislumbrar lo importante que resulta para la descentralizacin pasar de un enfoque sectorial (predominante en un Estado centralista) a uno territorial, y adems para impulsar una forma de pensar gestin descentralizada en el pas (que liga la dimensin administrativa con el aspecto territorial).

2.3 Los Niveles de gobierno

Para abordar este aspecto, debemos entender que el Gobierno es el Estado en accin, ya que es el conjunto de rganos directivos del Estado en los niveles nacional y territorial (en el caso del Per, regional y local). Dichas instituciones constituyen la unidad de accin y decisin mediante la cual se formulan, expresan y realizan las polticas territoriales y sectoriales, entre otras, que conducen la orientacin del Estado. Ahora el trabajo ligado a la administracin del Estado implica algunas consideraciones; entre ellas, cmo lograr que la accin estatal est presente en todo el territorio nacional y d respuesta a las necesidades de las poblaciones que no pueden ser atendidas directamente desde el centro del Estado. Por ello, es que debemos considerar lo indicado por Luis Lira (2003), cuando afirma que dentro del subsistema territorial, el desarrollo de cada regin o localidad depende fundamentalmente de las tendencias de crecimiento y desarrollo, que se dan en las otras regiones o localidades, ya que stas son subsistemas muy abiertos. Por lo tanto, las regiones y localidades como subsistemas abiertos, deben analizarse teniendo en cuenta tanto el sistema en su totalidad como a las partes que lo componen ya que la realidad de regiones y localidades es multiescalar. As, las regiones y localidades se pueden caracterizar con referencia a s mismas, con referencia a otras unidades del mismo conjunto, con referencia a la estructura del conjunto, con referencia a las subunidades y con referencia a las sper unidades13. Esto permite visualizar la importancia de configurar el Estado territorialmente por niveles de gobierno y con mucha mayor razn cuando tenemos un proceso de descentralizacin en curso que tiene por finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas. De acuerdo a la Constitucin Poltica del Per, los niveles de gobierno representan al Estado para las diversas circunscripciones territoriales que se reconocen en ella; as tenemos que para provincias y distritos es el gobierno a nivel local, para regiones y departamentos es el gobierno regional y para el pas es el gobierno nacional. (Art. 189, CPP).

13 Serie 44 Gestin Pblica (ILPES) La Cuestin Regional y Local en Amrica Latina. Luis Lira Cossio

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GRFICO 2. Representacin del Estado y Jurisdicciones Territoriales

NIVELES DE GOBIERNO

MBITO DE TERRITORIO

NACIONAL REGIONAL LOCAL

PAIS REGION Y/O DEPARTAMENTO PROVINCIAS, DISTRITOS Y/O CENTROS POBLADOS

Para lo cual se tendr en cuenta que el de gobierno se ejerce con preferencia del inters pblico, por lo que en un Estado descentralizado debe apuntar hacia objetivos similares14, en la lgica de contribuir a la finalidad del desarrollo del pas, mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno en beneficio de la poblacin. La Ley de Bases de la Descentralizacin ha previsto diversos tipos de competencias de aplicacin de cada nivel de gobierno (Art. 13 LBD); pudiendo ser exclusivas cuando el ejercicio corresponde de manera exclusiva (e inclusive excluyente) a cada nivel de gobierno de acuerdo a la constitucin y la ley, luego tenemos las compartidas cuando en el ejercicio intervienen dos o ms niveles de gobierno compartiendo fases sucesivas de los procesos implicados, y por ltimo las delegables que son las que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la Ley. Es importante tener ordenado la distribucin de competencias por nivel de gobierno a fin de evitar los conflictos de competencias y duplicidades en su accionar entre estos, los cuales de existir se deben resolver en el Tribunal Constitucional (Art. 16 LBD). Esto ha generado la tarea de asignacin conveniente de las competencias exclusivas y compartidas, las cuales se est haciendo a partir de los dispuesto en cada ley orgnica de los respectivos niveles de gobierno (esta en proceso, pues se estn haciendo matrices de delimitacin de competencias por nivel de gobierno, las cuales sern aprobadas segn lo dispuesto en el D.S. N 049-2009-PCM y sus modificatorias); para realizar esto adecuadamente debemos considerar lo dispuesto en el Art. 14 de la LBD respecto a los criterios de asignacin y transferencia de competencias (principalmente para las compartidas y delegadas).

14 (...) no resulta contrario ni a la garanta institucional de la autonoma municipal ni tampoco al principio de legalidad en materia tributaria; por cuanto, en un estado descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar a similares objetivos, de modo que el diseo de una poltica tributaria integral puede perfectamente suponer -sin que con ello se afecte el carcter descentralizado que puedan tener algunos niveles-, la adopcin de mecanismos formales, todos ellos compatibles entre s, lo que implica que un mecanismo formal como la ratificacin de ordenanzas distritales por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una poltica tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que consagra el artculo 74 de la Constitucin. (Referencia: STC 0007-2001-AI/TC).

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GRFICO 3. Competencias de los Niveles de Gobierno en el Per y su Criterio de Asignacin Exclusivas COMPETENCIAS Compartidas Delegables
Para cada nivel de gobierno 2 ms niveles de gobierno Un nivel de gobierno delega a otro

Subsidiaridad Selectividad y Proporcionalidad Provisin Concurrencia

Gobiernomas cercano a la poblacin Capacidad de gestin efectiva Transferencia, conrecursos asociados Actuacin oportuna y eciente

CRITERIOS DE ASIGNACIONES Y TRANSFERENCIAS

Nivel de Gobierno Nacional Entendido como Poder Ejecutivo (Art. 25 LBD), el cual se organiza en un rgimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda, evitando la duplicidad y superposicin de funciones, ejerciendo con imparcialidad y neutralidad los poderes que les han sido transferidos. Las entidades del Poder Ejecutivo debe ejercer sus competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros niveles de gobierno, ejerciendo sus competencias exclusivas no pudiendo delegar ni transferir las funciones y atribuciones inherentes a ellas (Titulo Preliminar. Art. V. Principio de Organizacin e Integracin y Art. VI. Principio de Competencias. Ley Orgnica del Poder Ejecutivo-LOPE, Ley N 29158). El Gobierno Nacional tiene jurisdiccin en todo el territorio de la Repblica (Art. 7 LBD), siendo su sede la Capital de la Repblica (Art. 25 LBD). Teniendo en cuenta lo descrito el Gobierno Nacional tiene como competencias exclusivas, por un lado disear y supervisar polticas nacionales y sectoriales las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno y por otro lado ejercer, pudiendo desconcentrar pero no delegar, las funciones y atribuciones inherentes a Relaciones Exteriores; Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas; Justicia, con excepcin de la Administracin de Justicia; Orden Interno, Polica Nacional del Per y de Fronteras; Administracin Tributaria de alcance nacional y endeudamiento pblico nacional; Rgimen de Comercio y Aranceles; Regulacin de la Marina Mercante y Aviacin Comercial; Regulacin de los Servicios Pblicos de carcter y alcance nacional; y otras que le seale la Ley conforme la Constitucin Poltica del Per. Adems se plantea que toda funcin, actividad, competencia, proyecto, empresa o activo que no hubiera asignado expresamente a otros niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo (Art. 4 LOPE-Ley N 29158).

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Para que el Gobierno Nacional pueda desarrollar dichas competencias, se le ha asignado las siguientes funciones: 1. Reglamentar las leyes, evaluar su aplicacin y supervisar su cumplimiento; 2. Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las polticas nacionales y sectoriales en concordancia con las polticas de Estado (especialmente las del Acuerdo Nacional); 3. Establecer relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia tcnica y desarrollar mecanismos de cooperacin con todas las entidades de la administracin pblica; 4. Implementar la coordinacin con los gobiernos regionales y locales, con nfasis en las competencias compartidas; 5. Otras funciones que le asignan las leyes. Dichas funciones las realiza el Gobierno Nacional a travs de los Ministerios, de acuerdo a lo estipulado en el Art. 23 de la LOPE, consignndolas como funciones generales, funciones para el ejercicio de las competencias exclusivas, y funciones para el ejercicio de las competencias compartidas. Y por ltimo desde la dimensin administrativa intergubernamental del proceso; en tanto dure el proceso de transferencia de competencias sectoriales, de acuerdo con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgnica de Municipalidades y dems normas pertinentes, el Poder Ejecutivo, a travs de sus dependencias, seguir ejecutando aquellas que an no han sido transferidas a los gobiernos regionales y gobiernos locales (Cuarta Disposicin Transitoria- LOPE). Esto se hace sobre la base de las competencias compartidas del Gobierno Nacional que se rigen por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y las leyes especificas de organizacin y funciones de los distintos sectores (MINISTERIOS) que lo conforman (Art. 27 LBD). Nivel de Gobierno Regional En el caso, de los Gobiernos Regionales estos se han iniciado sobre la base de los departamentos vigentes al inicio de la reforma descentralista y la Provincia Constitucional del Callao. Cabe precisar, que en el departamento de Lima se da una consideracin especial porque es el nica circunscripcin donde existen tres (3) Gobiernos Regionales: Uno Callao, otro el de Lima (que agrupa a todas las provincias del departamento excepto Lima Metropolitana y Callao) y el Rgimen Especial de Lima Metropolitana (Art. 198 CPP). Esta configuracin es el inicio del proceso de Regionalizacin, el cual se deber gradualmente consolidar con la constitucin de regiones, que est sometida a la decisin de los pueblos que mediante referndum decidirn integrarse entre dos o ms circunscripciones departamentales contiguas para constituir una regin, conforme a Ley, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan en gobiernos regionales (en concordancia con el Art. 28 LBD). De acuerdo al actual contexto, tenemos que el Gobierno Regional es ejercido por el rgano ejecutivo de la regin (hoy departamentos), de acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitucin Poltica y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales - LOGR (Art. 31 LBD), siendo su sede la capital del departamento respectivo (Art. 32 LBD). Cabe resaltar que adems los gobiernos regionales tienen subregiones preexistentes que han mantenido su vigencia, estructura y competencias administrativas conforme a las normas de su creacin, en virtud de ello los gobiernos regionales al momento de la aprobacin de su organizacin interna, tuvieron en cuenta la situacin de las mismas (Sexta Disposicin Transitoria, LBD). A fin de proceder en el marco de sus autonoma administrativa y lo que dispone la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley N 27867 (LOGR) en cuanto a su estructura, organizacin, competencias y funciones; se define la organizacin democrtica, descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme la Constitucin y a la Ley de Bases de la Descentralizacin. En ese sentido, la LOGR establece que los Gobiernos Regionales son personas de derecho pblico, con autonoma poltica, econmica y administrativa en asuntos de su competencia (Art. 2 LOGR), cuya finalidad esencial es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversin pblica y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo a los planes nacionales, regionales y locales de desarrollo (Art. 4 LOGR). Entonces es importante remarcar que el Desarrollo Regional comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e instrumentos de las polticas e instrumentos de desarrollo econmico social, poblacional, cultural y ambiental, a travs de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos e igualdad de oportunidades (Art. 6 LOGR).

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Bajo dicha orientacin sobre desarrollo regional, se debern establecer las polticas y gestin regional, teniendo como principios rectores la participacin, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas, inclusin, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concordancia de polticas regionales, especializacin de las funciones de gobierno, competitividad e integracin. Esto a su vez, debe permitir contribuir al desarrollo de la gestin regional que implicar el redimensionamiento gradual del gobierno nacional, la transferencia continua de competencias y funciones a los gobiernos regionales, fortalecimiento de sus capacidades e incremento de sus recursos; el respeto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas, la coordinacin y complementariedad respecto a las competencias compartidas; y la creciente integracin espacial de ejes de desarrollo (Art. 8 LOGR). Dicha gestin regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, as como el Plan Anual y el Presupuesto Participativo, aprobados de conformidad con las polticas nacionales bajo la consideracin de un Estado Unitario y Descentralizado (concordado con Art. 32 LOGR) Para el logro de dichas responsabilidades el Gobierno Regional, cuenta con un Consejo Regional (rgano normativo y fiscalizador, integrado por Consejeros Regionales, los cuales eligen entre ellos a un Consejero Delegado que convoca y preside sus sesiones, asimismo lo representa y tramita sus acuerdos), la Presidencia Regional 15(rgano ejecutivo, se organiza en gerencias regionales coordinadas y dirigidas por un Gerente General), y el Consejo de Coordinacin Regional (rgano consultivo y de coordinacin con las municipalidades). Los Gobiernos Regionales como parte del Estado Unitario y Descentralizado, y en ejercicio de su autonoma poltica, pueden emitir normas y disposiciones regionales a travs de sus rganos de gobierno, as tenemos que el Consejo Regional emite ordenanzas regionales (para asuntos de carcter general, la organizacin y administracin del gobierno regional y reglamentan materias de su competencia) y acuerdos de consejo regional (los cuales expresan decisin sobre asuntos internos, de inters pblico, ciudadano o institucional o declara voluntad de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional); por otro lado la Presidencia Regional emite Decretos Regionales (que establecen normas reglamentarias para la ejecucin de las ordenanzas regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la Administracin Regional y resuelven o regulan asuntos de orden general y de inters ciudadano) y Resoluciones Regionales (norman asuntos de carcter administrativo, son de tres niveles: ejecutiva regional, gerencial general regional y gerencial regional). De estas normas, las ordenanzas y decretos regionales pueden impugnarse mediante los mecanismos de accin de inconstitucionalidad y accin popular, respectivamente, en la va correspondiente; respecto a las Resoluciones Regionales pueden impugnarse en va administrativa y contenciosa administrativo, con arreglo a ley (referencia: Ttulo III, Captulo I Rgimen Normativo de la LOGR). Para proporcionar contenido a la gestin regional, los Gobiernos Regionales definen, norman, dirigen y gestionan sus polticas regionales y ejercen sus funciones generales (normativa y reguladora, planeamiento, administrativa y ejecutora, promocin de las inversiones, supervisin, evaluacin y control) y especficas (en 18 materias, del Art. 47 al 64 LOGR) en concordancia con las polticas nacionales y sectoriales. Un punto a resaltar, desde el enfoque administrativo, es que existe la posibilidad de gestin comn de los servicios pblicos regionales, en caso de existir continuidad de regiones colindantes, dichos servicios deben ser gestionados por Regmenes de Gestin Comn en base a los criterios de proporcionalidad de la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo pblico debe aportar (Art. 71 LOGR), esto puede ayudar en las estrategias de articulacin interregional que se han previsto principalmente para posibilitar la integracin territorial (conformacin de regiones). Y tambin la LOGR, prev un Rgimen Especial solo para el caso de Lima Metropolitana, pues indica que en dicho mbito provincial las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima (a travs de una Comisin Bipartita de Transferencia, segn Art. 69 LOGR). Dicha representacin del Estado en la jurisdiccin de Lima Metropolitana; posee autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. En ese sentido se ha dispuesto que toda mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, deba entenderse tambin hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable (Art. 65 LOGR).
15 Presidido por un Presidente Regional, elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un perodo de 4 aos.

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Nivel de Gobierno Local El nivel local, desarrolla su accin de representante del Estado en las circunscripciones territoriales provinciales y distritales, considerando tambin a los centros poblados (Art. 189 CPP); es as que las municipalidades provinciales y distritales como rganos del gobierno local, tienen la suficiente autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia, que se circunscribe principalmente a promover el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (Art. 194 y 195 CPP). Adems las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley. (Art. 197 CPP). La Constitucin Poltica del Per (CPP), tambin hace algunas menciones especficas, como es el caso de las municipalidades de centros poblados, la referencia puntual a la Municipalidad Metropolitana de Lima en el sentido que ejerce sus competencias dentro del mbito de la provincia de Lima y las municipalidades de frontera las cuales tendrn un rgimen especial en la Ley Orgnica de Municipalidades. (Art. 198 CPP) En la Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD), se define a las municipalidades como los rganos de gobierno local que se ejercen en las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del pas, con las atribuciones, competencias y funciones que les asigna la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica de Municipalidades y dicha ley. Asimismo reafirma que en la capital de la Repblica el gobierno local lo ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima y que en los centros poblados funcionan municipalidades conforme a dicha ley (Art. 40 LBD). Respecto a las competencias que tienen asignadas las municipalidades, se le asignan las siguientes: i) competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades distritales y provinciales, sin diferenciar ubicacin, poblacin, capacidad de gestin o recursos; ii) competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades distritales y provinciales; iii) competencias exclusivas para las municipalidades provinciales; iv) competencias diferenciadas para las municipalidades con regmenes especiales (Lima Metropolitana y municipalidades de frontera); v) competencias delegadas del gobierno nacional que pueden irse transfiriendo gradualmente mediante convenio; vi) funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de municipalidades; y vii) delegacin de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados, incluyendo los recursos correspondientes (Art. 41 LBD). Para el desarrollo de dichas competencias, se ha establecido competencias exclusivas y compartidas municipales (Art. 42 y 43 LBD, respectivamente); las cuales para su distribucin se deber tener en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgnica de Municipalidades, segn la jurisdiccin provincial o distrital, precisando los niveles y funciones en cuanto a normatividad, regulacin, administracin, ejecucin, promocin, supervisin y control. A partir de ello se define a los Gobiernos Locales como entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin. Este nivel de gobierno se expresa a travs de gobiernos provinciales y distritales promotores del desarrollo local. Dichas municipalidades se originan en la respectiva demarcacin territorial que aprueba el Congreso de la Repblica, a propuesta del Poder Ejecutivo, mientras que las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial (Ttulo Preliminar. Art I y III de la Ley Orgnica de Municipalidades Ley 27972, en adelante LOM). En ese marco los gobiernos locales, tienen como finalidad representar al vecindario, promover la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin, alineado a la finalidad del proceso de descentralizacin en el Per. Cimentndose en una visin de Estado democrtico, unitario, descentralizado y desconcentrado; conforme al criterio de subsidiariedad a partir de lo cual el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin; por

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consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. (Ttulo Preliminar. Art IV y V de la LOM). La nueva Ley Orgnica de Municipalidades-LOM del 2003, trajo un nuevo rol inmerso para los gobiernos locales, que es la promocin del desarrollo local, que debern ejercerlos las municipalidades provinciales y distritales con incidencia en la micro y pequea empresa, a travs de planes de desarrollo econmico local aprobados en armona con polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; as como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones. Pero, tambin deben considerar que el proceso de planeacin local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos; estableciendo las polticas pblicas locales teniendo en cuenta las competencias y funciones especficas exclusivas y compartidas establecidas en la ley orgnica respectiva. Todo ello, a fin de promover el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental; debiendo ser permanente e integral, en coordinacin y asociacin con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su poblacin (Ttulo Preliminar. Art VI, IX y X de la LOM). Una de las variables que tiene diversos pareceres por tcnicos especializados en municipalizacin es la referida a los tipos de municipalidades, donde algunos emplean clasificaciones por factores demogrficos, sociales, territoriales, entre otros; pero es importante remarcar que la LOM establece la siguiente tipologa general en diferenciar las municipalidades en provinciales (jurisdiccin sobre territorio de la respectiva provincia y el distrito de cercado) y distritales (sobre el territorio del distrito), reconociendo rgimen especial a las municipalidades de frontera (que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zona de frontera) y la municipalidad Metropolitana de Lima (Ttulo XIII de la LOM). Mencin especial merece las denominadas Municipalidades de centros poblados, cuya jurisdiccin la determina el respectivo consejo provincial, a propuesta del concejo distrital. (Art. 2 y 3 de la LOM). Con respecto a este comentario tambin debemos tener en cuenta a las denominadas Municipalidades Rurales (Segn DS. N 090-2011-PCM publicado 03 de diciembre del 2011; del total de 1838 municipalidades del pas, 1307 son rurales, lo que representa el 71% del total).

Respecto a su organizacin los Gobiernos Locales, tienen una estructura orgnica compuesta por el Consejo Municipal (rgano normativo y fiscalizador) y la Alcalda (rgano ejecutivo, ejercido por el Alcalde como representante legal y mxima autoridad administrativa); adems se cuenta con rganos de coordinacin como son los Consejo de Coordinacin Local (Provincial y Distrital) y la Junta de Delegados Vecinales, pudiendo adicionalmente establecerse otros mecanismos de participacin que aseguren una permanente comunicacin entre la poblacin y las autoridades municipales. Finalmente es preciso resaltar que cada municipalidad tiene la facultad de organizar la administracin de acuerdo a sus necesidades y presupuesto. (Ttulo II de la LOM).

Dicha administracin municipal adopta una estructura gerencial sustentndose en principios de programacin, direccin, ejecucin, supervisin, control concurrente y posterior; debindose regir por los principios de legalidad, economa, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participacin y seguridad ciudadana, y por los contenidos de la Ley N 27444- Ley General de Procedimiento Administrativo. En esa lnea la estructura orgnica administrativa comprende la Gerencia Municipal, el rgano de auditora interna, la procuradura pblica municipal, la oficina de asesora jurdica y la oficina de planeamiento y presupuesto; debiendo remarcar que a diferencia del Gobierno Regional, cada gobierno local tienen la libertad para definir los dems rganos de lnea, apoyo y asesora que necesiten para el ejercicio de sus competencias de acuerdo a la LOM, de acuerdo a la disponibilidad econmica y los lmites presupuestales asignados para gasto corriente. (Ttulo III. Captulo I. Sub captulo I de la LOM). Considerando la estructura administrativa adoptada, los gobiernos locales cumplen con la gestin municipal, considerando para esta, que la prestacin de los servicios pblicos locales pueden ser de gestin directa o indirecta, siempre que sea permitido por ley y que se asegure el inters de los vecinos, la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal, asegurndose el equilibrio presupuestario de la municipalidad.

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La LOM tambin establece que los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurdicas nacionales o extranjeras para la ejecucin y explotacin de obras de infraestructura o de servicios pblicos locales conforme a ley (son adoptadas por acuerdo municipal), para dicho fin las municipalidades pueden celebrar convenios de asesora y de apoyo para el financiamiento con las instituciones nacionales de promocin de la inversin. (Art. 32 y 33 de la LOM). Adems la gestin municipal deber contribuir a promover el desarrollo econmico de su circunscripcin territorial y la actividad empresarial local con criterio de justicia social (Art. 36 LOM). Otro aspecto ligado a la gestin municipal, es lo relacionado a la actividad empresarial municipal, cuyas empresas se crean por ley a iniciativa de los gobiernos locales (acuerdo del concejo municipal), adoptando cualquiera de las modalidades previstas por la legislacin que regula dicha actividad y su objeto es la prestacin de servicios pblicos municipales, bajo criterios que tengan en cuenta el principio de subsidiariedad del Estado. (Art. 35 LOM). Respecto al ordenamiento jurdico municipal, ste se desarrolla a partir de las normas emitidas por sus rganos de gobierno y administracin municipal; as tenemos que el Concejo Municipal emite ordenanzas municipales (para asuntos de carcter general de mayor jerarqua, la organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de servicios pblicos y materias de su competencia; tambin crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites establecidos por ley, las cuales en caso de las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripcin para su vigencia) y acuerdos de concejo municipal (que expresan decisin sobre asuntos especficos de inters pblico, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del rgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional); por otro lado la Alcalda emite Decretos de Alcalda (mediante los cuales se establecen normas reglamentarias y de aplicacin de las ordenanzas regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la Administracin municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de inters para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal) y Resoluciones de Alcalda (que aprueban y resuelven los asuntos de carcter administrativo). En relacin a cmo se agota la va administrativa en este nivel de gobierno se tiene que ello se da con la decisin que adopte el alcalde al respecto (con excepcin de los asuntos tributarios); agotada la va administrativa proceden la accin de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (contra las ordenanzas municipales), la accin popular ante el Poder Judicial (contra los decretos de alcalda) y la accin contencioso administrativa (contra los acuerdos del concejo municipal que pueden ser reconsiderados de acuerdo a ley y reglamento interno del concejo municipal, y tambin puede ser contra las resoluciones de alcalda), de acuerdo a lo dispuesto en el Ttulo III. Captulo II. Subcaptulo I y III de la LOM. Respecto a los Presupuesto de los Gobiernos Locales, un tema a valorar son los presupuestos participativos anuales (que forma parte del sistema de planificacin) como instrumentos de administracin y gestin, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdiccin (son aprobados por el Concejo Municipal). Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el Art. 197 de la Constitucin, regulan la participacin vecinal en la formulacin de los presupuestos participativos. (Art. 53 de la LOM). Cuando se analiza las materias de competencia municipal, encontramos que la LOM establece que el rol de las municipalidades provinciales comprende: a) planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial; b) promover, permanentemente la coordinacin estratgica de los planes integrales de desarrollo local; c) promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversin y servicios pblicos municipales (en base externalidades o economas de escala en mbito provincial, pudiendo suscribir convenios con las distritales); d) emitir las normas tcnicas generales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como sobre proteccin y conservacin del ambiente. Se resalta que para el caso de municipalidades conurbadas16, los servicios pblicos locales que sirven al conjunto de la aglomeracin urbana, debern contar con mecanismos de coordinacin en el mbito de la planificacin y prestacin de dichos servicios entre municipalidades vinculadas. (Art. 73 de la LOM).
16 Concepto de Conurbacin, define una extensa rea urbana resultante de la unin de varios ncleos urbanos originalmente separados. El trmino fue acuado en 1915 por el gegrafo escocs Patrick Geddes en su libro Ciudades en evolucin. Con l se haca referencia a un rea de desarrollo urbano donde una serie de ciudades diferenciadas entre s haban crecido al encuentro unas de otras, unidas por intereses comunes, industriales o de negocios, o por un centro comercial o recreativo comn. (Referencia: Enciclopedia ENCARTA).

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De acuerdo a la condicin de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones exclusivas sealadas en el Captulo II del Ttulo V de la LOM (Del Art 78 al 87 de la LOM), con carcter exclusivo o compartido, en las materias siguientes: 1) Organizacin del espacio fsico Uso del suelo; 2) Servicios pblicos locales; 3) Proteccin y conservacin del ambiente; 4) Desarrollo y economa local; 5) Participacin Vecinal; 6) Servicios sociales locales; 7) Prevencin, rehabilitacin y lucha contra el consumo de drogas. (Art. 73 de la LOM). Por otro lado, debemos considerar que la LOM dispone que la asignacin de estas competencias a las municipalidades provinciales y distritales, se realice de manera gradual de acuerdo a la normatividad de la materia, respetando las particularidades de cada circunscripcin (De acuerdo a lo que dispone la Segunda y Cuarta Disposicin Complementaria de la LOM). Aprovechamos esta parte para llamar la atencin que slo para el nivel de gobierno local distrital se hace una mencin especfica al trmino de avocacin, que indica que ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algn servicio de su competencia, pueden solicitar de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera temporal la demanda de dicho servicio pblico. El servicio cubierto no deber afectar la calidad ni el costo del servicio de la municipalidad demandante. (Art. 77 de la LOM). Y tambin como nivel de gobierno, las municipalidades cuentan con un gran comodn para el ejercicio de competencias y funciones, pues para cumplir su fin de atender las necesidades de los vecinos, podrn ejercer otras funciones y competencias no establecidas especficamente en la LOM o leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias no estn reservadas expresamente a otros organismos pblicos de nivel regional o nacional. (Art. 87 de la LOM). Otro aspecto importante que se da en el nivel local, como expresin importante de la descentralizacin en su dimensin poltica, es la participacin y control vecinal; pues los vecinos intervienen de manera individual o colectiva en la gestin administrativa y de gobierno municipal a travs de mecanismos de participacin vecinal y del ejercicio de derechos polticos, de conformidad con la constitucin y la respectiva ley de la materia. Es as que la LOM, por un lado regula aspectos sobre la participacin vecinal como el ejercicio del derecho de participacin, la iniciativa en la formacin de dispositivos municipales (los vecinos plantean la adopcin de una norma legal de cumplimiento obligatorio), derecho de referndum (para que el pueblo se pronuncie con carcter decisorio respecto a la aprobacin o desaprobacin de ordenanzas regionales; excepto de naturaleza tributaria), juntas vecinales comunales (se constituyen a propuesta del alcalde, de los regidores, o a peticin de los vecinos; se encargan de la supervisin de servicios pblicos locales, cumplimiento de las normas y ejecucin de obras municipales y otros servicios que se indiquen de manera precisa en la ordenanza de su creacin), comits de gestin (para coparticipacin de los vecinos, para la ejecucin de obras y gestiones de desarrollo econmico, son establecidos por resolucin municipal sealando los aportes de la municipalidad, los vecinos y otras instituciones), derecho de denunciar infracciones y a ser informado, cabildo abierto (instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con un fin especfico), participacin local del sector empresarial (los empresario, en forma colectiva, participan en la formulacin, discusin, concertacin y control de los planes de desarrollo econmico local); y por otro lado los derechos de control vecinal como la revocatoria (siendo el mandato de alcaldes y regidores irrenunciable y revocable de acuerdo a las normas prevista en la Constitucin y la ley en la materia) y la demanda de rendicin de cuentas (Ttulo III de la LOM). Cabe precisar que las municipalidades determinarn espacios de concertacin adicionales a los previstos en la LOM y regularn mediante ordenanza los mecanismos de aprobacin de sus presupuestos participativos (Dcimo Sexta Disposicin Complementaria de la LOM). Municipalidades de Centros Poblados El nivel de gobierno local se descentraliza internamente a partir de la existencia de las municipalidades de centros poblados, que son creadas por ordenanza municipal que determina su delimitacin territorial, rgimen de organizacin interior, funciones que se le delegan, los recursos que se le asignan y sus atribuciones administrativas y econmico tributarias (Art. 128 de la LOM). Tienen como requisitos previos a su creacin; la solicitud de un comit de gestin, no hallarse dentro del rea urbana, necesidad de servicios locales en el centro poblado y su eventual sostenimiento, opinin favorable del concejo municipal distrital, ordenanza municipal

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de creacin que de consentida y ejecutoriada. Al respecto, es nula la ordenanza de creacin en caso no se cumpla con los requisitos antes sealados (Art. 129 de la LOM) y adems se debe considerar que no se pueden dictar ordenanzas de creacin de municipalidades de centros poblados durante el ltimo ao del perodo de gestin municipal (Art. 135 de la LOM). Los concejos municipales de centros poblados estn integrados por un alcalde y cinco regidores, elegidos por 4 aos contados a partir de su creacin; siendo proclamados por el alcalde provincial, ratificando el resultado de las elecciones convocadas para tal fin, de acuerdo a la Ley N 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados. (Art. 130, 131 y 132 de la LOM). Respecto a los recursos de los que dispondrn las municipalidades de centro poblado, son los que estn obligados a entregar las municipalidades provinciales y distritales, en proporcin a su poblacin y los servicios pblicos delegados (estos pueden incrementarse por acuerdo de los concejos municipales); dicha entrega se debe efectuar de manera mensual, bajo responsabilidad del alcalde y del gerente municipal correspondiente. Adems la delegacin de los servicios pblicos, puede implicar la facultad de cobrar directamente a la poblacin los recursos por concepto de arbitrio que se encuentren estimados al percibir como contraprestacin de los respectivos servicios; entendindose dicha percepcin de recursos como transferencia efectuada por parte de la municipalidad provincial o distrital pertinente, para cuyo efecto, deben rendir cuenta mensualmente de los importes recaudados por dicho concepto. La utilizacin de todos los recursos transferidos es de responsabilidad de los alcaldes y regidores de los centros poblados (Art. 133 y 134 de la LOM). Municipalidades Fronterizas Son aquellas que funcionan en las provincias o distritos limtrofes con un pas vecino, por lo cual no puede tener la condicin de municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esa condicin aun cuando pertenezca a la misma regin. Dichas municipalidades pueden celebrar convenios y protocolos de integracin entre si y con sus similares nacionales, en este ltimo caso con participacin del Ministerio de Relaciones Exteriores, con el objeto de promover el intercambio de experiencias sobre la gestin municipal y planes de desarrollo conjunto, as como brindar o recibir apoyo financiero y asistencia tcnica. Adems se ha previsto que estas municipalidades participen de la distribucin de los recursos del Fondo de Desarrollo de Fronteras, teniendo como prioridad la implementacin de planes de desarrollo sostenido de las fronteras. (Art. 136, 137 y 138 de la LOM). Municipalidades Rurales Hemos podido diferenciar entre municipalidades provinciales y distritales, las de centros poblados y fronterizos; pero adems existe una mencin aparte para la promocin del desarrollo municipal en zonas rurales, las llamadas municipalidades rurales; definiendo a dichos municipios como los ubicados en capitales de provincia o distritos cuya poblacin urbana no es mayor que el 50% de su poblacin total. Dichas municipalidades tienen a su cargo la promocin del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural sostenible. (Art. 139 de la LOM). El listado de las municipalidades rurales se confirma con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros (Novena Disposicin Complementaria de la LOM). Es importante contar con dicho listado para afianzar el rol de cada municipio que tenga la caracterstica de rural. Pues a las municipalidades ubicadas en zonas rurales, le corresponde competencias de municipalidades provinciales y distritales segn corresponda, pero adems tiene competencias adicionales relacionadas con la promocin de la gestin sostenible de los recursos naturales, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradacin ambiental, con la lucha contra la pobreza y la generacin de empleo; en el marco de los planes de desarrollo. Para ejercer dichas funciones, la condicin de municipalidad ubicada en zona rural es considerada para efecto de la distribucin del FONCOMUN, canon u otras transferencias de recursos a favor de ellas. (Art. 140, 141 y 146 de la LOM)

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La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) Es una municipalidad con Rgimen Especial otorgado en armona con el artculo 198 de la Constitucin y el artculo 33 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin; por el cual ejerce competencias y funciones irrestrictas de carcter local metropolitano y regional; ejerciendo jurisdiccin exclusiva sobre la provincia de Lima (inclusive sobre las municipalidades distritales de sta jurisdiccin); establecindose inclusive en la LOM que para casos de discrepancias generadas por el fenmeno de conurbacin provincial, la decisin final corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima. (Art. 151, 152 y 154 de la LOM). Para ello, los rganos metropolitanos son el Consejo Metropolitano (conformado por el Alcalde y los regidores), la Alcalda Metropolitana (rgano ejecutivo, cuyo titular es el Alcalde Metropolitano; cuyas competencias y funciones son en materia de administracin econmica y financiera, planificacin y urbanismo, en materia educativa, cultural y recreacional, en materia de saneamiento ambiental; adems de otras estipuladas en el Art. 160 de la LOM) y la Asamblea Metropolitana de Lima (rgano consultivo y de coordinacin de la MML, tambin le corresponde las funciones del Consejo de Coordinacin Regional; est presidida por el Alcalde Metropolitano e integrada por los alcaldes distritales y por representantes de la sociedad civil de la provincia segn reglamentacin emitida por el Concejo Metropolitano); adems se prev rganos de asesoramiento como: 1) la Junta de Planeamiento Metropolitano, la cual asesora en la formulacin y evaluacin de la planificacin del desarrollo integral de la jurisdiccin y en la gestin de los servicios pblicos a su cargo, presidida por el Alcalde Metropolitano e integrada por alcaldes distritales, los representantes de las reparticiones pblicas, los delegados de las juntas vecinales comunales; 2) la Junta de Cooperacin Metropolitana, que asesora en la gestin del desarrollo integral de la jurisdiccin a su cargo, presidida por el Alcalde Metropolitano e integrado por los representantes de las organizaciones sociales vecinales y de instituciones de cooperacin internacional; y 3) las Comisiones Especiales de Asesoramiento, que son rganos de asesora ad-honorem constituidos por el Alcalde Metropolitano en los asuntos que estime necesarios (Art. 153, 156, 157, 158, 159, 160, 162, 163, 164 y 165 de la LOM). Las competencias y funciones metropolitanas especiales son en materia de: planificacin, desarrollo urbano y vivienda; promocin del desarrollo econmico social; industria, comercio y turismo; poblacin y salud; saneamiento ambiental; transportes y comunicaciones; y seguridad ciudadana (Art. 161 de la LOM). Para dicho cometido, adems de beneficiarse de los recursos transferidos y distribuidos por el Gobierno Nacional a las diversas municipalidades; se consideran las rentas metropolitanas especiales como las generadas por el Fondo Metropolitano de Inversiones (INVERMET), as como las empresas municipales y organismos descentralizados que la conformen, el integro de las rentas por concepto del cobro de peaje dentro de su jurisdiccin, y las dems que determine la ley. (Art. 166 de la LOM). Finalmente la adecuada gestin del Estado, cuando este es unitario y descentralizado, se basa en un principio importante denominado subsidiariedad, el cual orienta que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanza mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan descentralizadamente; es as que dicho principio supone y exige que la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad. Entonces en la bsqueda de la finalidad de la descentralizacin (desarrollo integral del pas), el estado en sus tres niveles de gobierno podr coordinar, articular y adecuar mejor sus polticas y planes para un mejor aprovechamiento de sus recursos segn su realidad territorial.

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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CUADRO1. Cantidad de Gobiernos Descentralizados en el Per

Nivel de Gobierno Descentralizado

Cantidad

Jurisdiccin Territorial

Observacin En el departamento de Lima coexisten 3 GR: Lima, Callao y Rgimen Especial de Lima Metropolitana

Gobierno Regional

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Departamento

Se puede llegar a desarrollar para jurisdiccin territorial denominada Regin (a partir de la unin de dos o ms departamentos mediante referndum) Denominada Municipalidad Provincial Denominada Municipalidad Distrital

Gobierno Local

195 1643

Provincias Distritos

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

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Captulo III. El Desarrollo de la Descentralizacin Administrativa en el Per

En diversos pases del mundo los procesos de descentralizacin se iniciaron bajo el modelo centralista, a partir de aplicar como modalidad de desarrollo, el hecho de transferir competencias y funciones desde gobiernos centrales a gobiernos constituidos mas cerca del ciudadano denominados como gobiernos subnacionales o descentralizados, como un componente de reformas administrativas dirigidas a hacer frente a los crecientes problemas de ineficiencia que se presenta en el Estado. Eso quiere decir que los procesos descentralizados buscan ser ms eficientes que los centralizados; en cuanto a que la divisin poltica y jurisdiccional descentralizada responda mejor a las demandas territoriales diferenciadas (de la gestin centralista), ya que podemos integrar las preferencias independientemente de sus diferencias territoriales (Se puede seguir el principio de Tocqueville: todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse en un nivel superior). El nico lmite sera que los beneficios obtenidos de la descentralizacin no sean inferiores a los generados por las economas de escala propias de una gestin centralizada, es decir que no acenten desbalances horizontales o verticales en los niveles de gobierno. Un aspecto importante es tener en cuenta las formas como ha evolucionado el concepto de descentralizacin, para ese cometido ponemos a disposicin un grfico elaborado por Ivan Finot17, en un estudio sobre el proceso descentralizacin en Amrica Latina.

17 Serie 12 Gestin Pblica (ILPES). Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica. Ivn Finot (2001)

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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CUADRO 2. Evolucin del Proceso de Descentralizacin

Rondinelll 1989

Bolsier 1989 Desconcertacin

Palma y Rufian 1989

Von Haldenwanq

Campbell 1991

Bennett 1994 + PNUD 1993 Desconcertacin

Finot 1995, 2000 OPERACIN: Descentralizacin Operativa: a procesos administrativos

Descentralizacin: a organismos con personera jurdica Delegacin a organizaciones funcionales Funcional Territorial

Desconcertacin: a autoridades designadas, definitiva

Descentralizacin Administrativa: Funcin territorial Delegacin burocrtica General

Descentralizacin horizontal

Funcional Territorial: a autoridades designadas

Delegacin: A autoridades electas. temporal Descentralizacin Poltica: a autoridades electas Funcional Territorial Privatizacin: a empresas privadas a organizaciones sociales Privatizacin: a empresas privadas Descentralizacin Poltica: a gobiernos locales a organizaciones representativas Descentralizacin Econmica: privatizacin desregulacin

Principal Agente: a gobiernos locales

Delegacin: a gobiernos locales

a gobiernos locales PROVISIN: Descentralizacin Poltica: a procesos polticos subnacionales: comunidades organizaciones sociales PRODUCCIN: Descentralizacin Econmica: a la competencia econmica

Devolucin a gobiernos locales

Descentralizacin: a autoridades electas definitiva

Opcin Pblica Devolucin: Local: a gobiernos locales a elecciones locales

Descentralizacin fuera de gobiernos: a mercados a cuasimercados a ONGs

Para abordar la dimensin administrativa del proceso, tambin tendremos en cuenta el anlisis de la descentralizacin considerando los cambios profundos en trminos de movilizacin de recursos, distribucin de competencias y atribuciones, redimensionamiento y reingeniera de la gestin pblica, y modificacin de las relaciones entre los tres niveles de Gobierno. En ese sentido, en este acpite se desarrollar los elementos ms significativos de lo que ha significado la dimensin administrativa del proceso desde su inicio en el ao 2002. Para una fcil comprensin del desenvolvimiento de dicha dimensin, en adelante abordaremos dos aspectos, uno referido a las evidencias que se pueden constatar con su respectiva valoracin y luego de ello, otro sobre la perspectiva que se est desarrollando con lo denominado como gestin descentralizada.

3.1. Evidencias del Proceso de Descentralizacin en su Dimensin Administrativa.

Como hemos acotado anteriormente, la descentralizacin se presenta en tres dimensiones: poltica, administrativa y econmica. Dichas dimensiones deben generar no solo un marco de autonomas sino tambin de relaciones para un mejor desenvolvimiento del proceso.

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Pues la dimensin poltica permite que podamos elegir a autoridades regionales y locales las cuales reciben el poder de los ciudadanos (relacin entre gobernantes y gobernados) para poder encaminar el desarrollo territorial sobre la base del adecuado ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, es all cuando sta dimensin se encadena con la parte administrativa, que es la que define en qu competencias, para qu materias y sobre qu funciones pueden ejercer esas atribuciones, lo cual no queda en eso, porque definida las responsabilidades se hace necesario establecer las necesidades de gasto para analizar la estrategia, para ampliar los ingresos que nos permitan proporcionar recursos a los diferentes niveles de gobierno mediante un sistema de transferencia donde prime la predictibilidad, disminuya la exclusin, priorice la equidad y se genere compensaciones interterritoriales que permita entregar los bienes y servicios pblicos con eficacia, eficiencia y calidad en base a un gradual aumento del acceso y cobertura de los mismos; es decir que podamos alinear la dimensin administrativa a la econmica donde aparece la descentralizacin fiscal como componente de cuatro pilares: gasto, ingreso, sistema de transferencia y endeudamiento pblico. La descentralizacin a nivel administrativo en el Per, descansa en una condicin de partida, el ser un Estado unitario y descentralizado, que ejerce su accin hacia el ciudadano a travs de tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local; los cuales han tenido y tienen un desarrollo a diversas velocidades y con temporalidades poco coordinadas (principalmente respecto a la emisin del marco legal y lo que ha significado la asuncin de competencias compartidas). As tenemos que el Gobierno Local (provincial y distrital), antes de iniciado el proceso vena ejerciendo sus competencias con la autonoma administrativa que le daba su ley orgnica de los 80`s; mientras que el Gobierno Regional era recreado con el relanzamiento de la descentralizacin a partir de lo que dispone su LOGR (2003), pero faltando complementar el ordenamiento normativo para organizar al Poder Ejecutivo a un reto como la descentralizacin, es as, que recin en el 2007 se promulga la LOPE la cual permite encaminar al Gobierno Nacional en la tarea de organizarse, hacer su estructura y definir su funcionamiento en el marco de un Estado unitario y descentralizado (est en proceso culminacin las leyes de organizacin y funciones de ministerios con competencias compartidas; as como las matrices de distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno). Cuando nos referimos a las diversas velocidades y horizontes con los que se ha desarrollado la dimensin administrativa, sealamos principalmente lo que ha significado la asuncin de autonoma para el nuevo nivel de gobierno que comenz a operar en el 2003 (Gobierno Regional); pues su propia LOGR estableca las funciones especficas a asumir, las cuales podan ser asumidas a partir de un proceso de acreditacin segn mandato de su propia ley orgnica. Esto haca que el proceso sea vertical, lo cual se acentu cuando en el 2004 se promulg la Ley del Sistema de Acreditacin de Gobiernos Regionales y Locales con su reglamento, lo cual estableci parmetros rgidos y con procedimientos donde los que transferan competencias (Gobierno Nacional) con los que recepcionaban (Gobiernos Regionales y Locales) actan por separado con poco espacio para una relacin de gobiernos explcita; esto se reflejaba, pues por un lado se crearon comisiones de entrega de transferencia y por otro comisiones de recepcin de transferencia; que no actuaban en espacios comunes, sino en compartimentos separados. Al respecto se han marcado dos perodos de la aplicacin de ley del sistema de acreditacin; uno entre el 2004 al 2006 donde se opt por un proceso de acreditacin sobre la base de entidades certificadoras (mediante tercerizacin contratada con recursos pblicos) y otra entre 2007 al 2009 basado en un procedimiento simplificado que trat de propiciar un papel ms activo y horizontal del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales en cada una de las etapas del proceso de transferencia (Sobre certificacin, con informes situacionales de ambos niveles de gobierno y con suscripcin de convenios marco intergubernamentales; y en relacin a la efectivizacin con un trabajo que permita realizar identificacin y cuantificacin de recursos con el respectivo desarrollo de convenios de gestin para acompaamiento sectorial en el nuevo ejercicio de lo transferido y que permita hacer seguimiento a la gestin compartida). Lo ms importante es que a la fecha, ms del 95% de las competencias programadas a transferirse han sido recepcionadas por los Gobiernos Regionales, pero como todo proceso deja tareas para continuar abordando como los recursos asociados a las nuevas responsabilidades, las adecuaciones administrativas de los niveles de gobierno, afianzar todo lo que signifique ejercicio de las funciones con competencias compartidas, entre otros. Para dar respuesta a ello se ha proporcionado orientaciones en el D.S. N 047-2009-PCM donde se impulsa iniciar el trabajo del desarrollo de la gestin descentralizando, pasando de la transferencia de competencia y funciones al ejercicio de las competencias compartidas y la utilizacin de la delegacin de competencias en la lgica de fortalecer la gestin intergubernamental en beneficio de los ciudadanos. En ese sentido, podemos decir que la descentralizacin en su dimensin administrativa ha pasado por 3 hitos (Ver grfico 5); el primero referido a la desconcentracin donde haba un solo centro de decisin (Gobierno Nacional, llamado Central) que tena entes desconcen-

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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trados que actuaban en base a una subordinacin central que orientaba todos los asuntos de su competencia institucional (a nivel administrativo, funcional y tcnico), a esta etapa pertenece la figura del funcionamiento del Consejos Transitorios de Administracin Regional (AOS 90s); el segundo relacionado a lo que denominamos descentralizacin operativa donde ya no solo haba un centro de decisin sino que dos, uno con la parte administrativa (GRs) y otro con la responsabilidad funcional y tcnica (GN), lo cual se dio cuando se inici el funcionamiento de los Gobiernos Regionales en enero 2003 (pues por ejemplo las Direcciones Regionales estaban adscritas al pliego GR pero funcional y tcnicamente dependan del Ministerio correspondiente, un ejemplo de ello es que los Directores Regionales se designaban por concurso sobre la base de una comisin paritaria con representacin GN y GR respectivamente); y el tercero referido a la descentralizacin administrativa propiamente dicha, que se expresa en el ejercicio de las competencias y funciones transferidas, lo cual dota a los GRs de la autonoma administrativa, funcional tcnica, sobre la base del cumplimiento obligatorio de las polticas nacionales y sectoriales (de acuerdo al Art. 4 LOPE). Es as que el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los GRs, ha hecho que estos entes pasen de una descentralizacin operativa a una administrativamente con plena autonoma (administrativa, funcional y tcnica), con lo cual podrn iniciar el ejercicio de dichas competencias con todo el rigor para impulsar el desarrollo territorial de su jurisdiccin, pudiendo en ese sentido emitir ordenanzas regionales, decretos regionales, resoluciones ejecutivas regionales, directivas, entre otros; a fin de comenzar el camino a un ejercicio pleno de las competencias transferidas.

Grco 4. Evolucin de la Dimensin Administrativa del Proceso de Descentralizacin del Per (2002-2009), desde el Nivel Regional A nivel Municipal: Cuentan con autonoma en desarrollo desde la dcada de los 80s

DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA (Ex CTARs)

Creac. GRs + LOGR

DESCENTRALIZACION OPERATIVA (GRs sin competencias transferidas)

LOGR+ Proc. de transf.

DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA (GRs con competencias transferidas)

D G D

95 % de Funciones Transferidas

Ejercicio Pleno de las Competencias Transferidas

2002

2004 - 2008

2009y y y y y ..

DGD: Desarrollo de la Gestin Descentralizada

Eso quiere decir que se est potenciando la articulacin de la dimensin poltica (poder para desarrollar atribuciones) con la dimensin administrativa (asuncin de competencias); con lo cual se afianza la descentralizacin administrativa a partir de la gestin autnoma de las funciones transferidas (en el caso peruano con apego a la consideracin de un Estado unitario y descentralizado).

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Grco 5. Relacin para el Desarrollo de la Autonoma Administrativa de los Gobiernos Subnacionales

(+) Atribucin

(+) Autonoma en el ejercicio de las funciones Descentralizacin Administrativa

Descentralizacin Administrativa

Desconcentracin Administrativa

(+) Competencias

Pero pasar a un ejercicio pleno de las competencias y funciones transferidas, vislumbra una serie de retos y desafos como los referidos a recursos asociados, adecuaciones administrativas para desarrollo de nuevos roles, articulacin para la implementacin de las polticas pblicas (nacionales, regionales y locales), el mejoramiento del acceso y cobertura en la prestacin de los bienes y servicios, entre otros; para ello una apuesta importante es lo dispuesto en el D.S. 047-PCM-2009 donde se empieza una incidencia sobre el nuevo enfoque relacionado al desarrollo de la gestin descentralizada, que analizaremos en los prximos tems. Debemos tambin en virtud a las competencias transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, mencionar que en estos aos del proceso se han transferido adems fondos, programas, proyectos y activos lo cual est debidamente sistematizado en los Informes Anuales presentados al Congreso de la Repblica por parte del ente encargado de dirigir y conducir la descentralizacin (antes Consejo Nacional de Descentralizacin y hoy la PCM a travs de la Secretara de Descentralizacin). Pero siendo la preocupacin de este texto focalizarse en la asuncin de competencias y funciones desde una perspectiva general es que dedicamos ms nfasis para abordar todo desde una lgica macro del desarrollo de la dimensin administrativa. En ese sentido, antes de entrar a comentar el nuevo enfoque que est teniendo la descentralizacin administrativa (a partir del 2009), es preciso sealar que para su ejercicio el Gobierno Nacional y Local cuentan con un comodn; pues en el caso del Gobierno Nacional se indica en la LOPE que mientras las competencias y funciones no sean transferidas a los niveles regionales y locales deben seguir siendo ejecutadas por el nivel de Gobierno Nacional y adems que aquellas competencias que no estn asignadas a un nivel de gobierno tambin deben ser ejercidas por el Gobierno Nacional (Cuarta Disposicin Complementaria y Art. 4 de la LOPE respectivamente). En el caso del Gobierno Local, el comodn se da cuando la LOM establece que las municipalidades provinciales y distritales, para cumplir su fin de atender las necesidades de los vecinos, podrn ejercer otras funciones y competencias no establecidas especficamente en la presente

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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ley o en leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias no estn reservadas expresamente a otros organismos pblicos de nivel regional o nacional (Art. 87 LOM). Pero ello no ocurre con el Gobierno Regional, pues en su caso solo puede asumir competencias y funciones que estn establecidas en su ley orgnica o en leyes definidas, quedando entonces para un mayor desarrollo de competencias la figura de la delegacin de competencias del Nacional al regional (por ley de bases de la descentralizacin) o del Local al regional (por la ley de procedimiento administrativo), pero en ambos casos est condicionado a la voluntad del que se desprendera de la competencia y a un convenio que lo estipule firmado por las partes, lo cual genera un mayor costo transaccin. Lo antes mencionado, genera condiciones de entrada para un ejercicio estatal descentralizado, con ms de un centro de decisin con poder para ejercer competencias en territorios que se contienen y que forman parte de un enfoque unitario (es decir el distrito dentro la provincia, la provincia dentro del departamento, el departamento dentro de la regin cuando se constituyan y estas contenidas en el pas), donde debemos evitar las superposiciones y duplicidad de competencias para que no haya conflicto de competencias y ineficiencia en el gasto pblico respectivamente. Esto se puede atenuar si se ordena la gestin del Estado con una adecuada legalidad y legitimidad, para un buen gobierno; la hiptesis que se est apuntalando es que ello se puede lograr a partir de debatir el desarrollo de la gestin descentralizada. La interrelacin de la dimensin administrativa con lo poltico y econmico Existe una relacin directa entre las tres dimensiones del proceso de descentralizacin peruano; es decir la dimensin administrativa, poltica y econmica. A partir de ello, en este acpite presentaremos una explicacin sobre las implicancias de la interrelacin desde la dimensin administrativa respecto a las otras dos; considerando para ello que el objetivo que tiene el proceso de descentralizacin peruano a nivel administrativo radica en lograr la Modernizacin y eficiencia de los procesos y sistemas de administracin que aseguren la adecuada provisin de los servicios pblicos, la Simplificacin de trmites en las dependencias pblicas nacionales, regionales y locales, y la Asignacin de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusin de responsabilidades en la prestacin de los servicios (Art. 6 LBD). El punto de conexin de estas tres dimensiones, est en la generacin de las autonomas de gobierno que brinda la descentralizacin en el caso peruano; debiendo considerarse que en la LBD se establece que La autonoma es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas (Art. 8 LBD). Es as que la autonoma se presenta en tres dimensiones: poltica, administrativa y econmica (Art. 9 LBD); considerando esto, lo avanzado en lo administrativo genera que propongamos lo siguiente: Respecto a lo Poltico; el desarrollo de la dimensin administrativa (a nivel operativo, funcional y tcnico en la asignacin de competencias) est implicando que el gobierno nacional comparta con los gobiernos regionales y locales, la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, lo cual se expresara a nivel de funcionamiento en la libertad para aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de susrganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo al marco normativo vigente, a la transferencia de las funciones especficas y a la necesidades que les planteen las poblaciones de sus respectivas jurisdicciones; debiendo tener en cuenta evitar los conflictos de competencias a partir del respeto a las autonomas de las que gocen cada nivel de gobierno. Un elemento vital para un adecuado desenvolvimiento de lo administrativo en la dimensin poltica; ser trabajar de manera concertada y consensuada mediante mecanismos legtimos en el desarrollo de una interdependencia estratgica, programtica y operativa por intermedio de la rectora institucional y sobre todo por el desarrollo de las polticas nacionales y sectoriales considerando un trabajo intergubernamental en su identificacin , diseo, implementacin y respectiva evaluacin territorial. Ello contribuir a que los

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rganos de gobierno asuman a travs de sus autoridades y decisores un compromiso con la gobernabilidad de sus jurisdicciones y de esa manera se vea beneficiado sus conciudadanos. Respecto a lo econmico; la vinculacin es en lo fiscal, entendindose ello como la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias. Un primer elemento de interrelacin de lo administrativo y fiscal; es lo ya dispuesto respecto a dos principios especficos de la descentralizacin fiscal (segn Art. 5 LBD), me refiero a los siguientes: por un lado el principio referido a que las competencias estn claramente definidas, para tener una distribucin clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisin de servicios de cada uno de ellos, as como propiciar e incentivar la rendicin de cuentas de los gobernantes (es decir por ello planteamos que ahora debemos enfocarnos en el ejercicio de las competencias, siendo para ello necesario determinar el desarrollo de la gestin descentralizada). Por otro lado est lo relacionado al principio de neutralidad en la transferencia de los recursos, el cual establece un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto. Para clarificar ello se debe trabajar en el costeo del ejercicio de las competencias de cada nivel de gobierno, siendo necesario plantear a partir de las funciones y servicios identificados asociados a estas, los modelos de gestin descentralizada que permitan establecer protocolos de entendimiento sobre los roles en cada proceso de proveer dichos servicios; lo cual permitir establecer con claridad la necesidad de recursos para cada nivel de gobierno, en funcin de la demanda que se tenga dicho servicio en la poblacin y la forma de intervencin que propicie la complementariedad sobre la base de la corresponsabilidad como representacin del Estado tanto para las competencias exclusivas y delegadas, pero de sobre manera para las competencias compartidas que son las de mayor dificultad en una gestin descentralizada. Adems en el Decreto Legislativo N 955 Descentralizacin Fiscal, se agrega el principio relacionado a la No duplicidad de funciones, por la cual la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, deber ser equilibrada y adecuada para la mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad, evitando la duplicidad de funciones. La vinculacin de pensar juntos lo administrativo y econmico (fiscal), nos debe permitir mejorar la asignacin del presupuesto pblico buscando la eficacia, eficiencia, calidad y equidad en la provisin de los bienes y servicios que como Estado (representado por el nivel nacional, regional y local) se le debe brindar a la sociedad en su conjunto. Hacer ello, es forjar y consolidar una gestin descentralizada que dote credibilidad al proceso de reforma de Estado por el que hemos apostado como peruanos al impulsar la descentralizacin en el pas.

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Captulo IV. Nuevo Enfoque: Desarrollo de la Gestin Descentralizada

Siendo el Gobierno Regional un nuevo nivel de gobierno (que se cre con este proceso de descentralizacin) y estando dotado prcticamente desde el 2009 con una amplia autonoma administrativa (producto de la transferencia de competencias y funciones); la gestin de dicha autonoma para el caso de competencias compartidas van a generar varios inconvenientes, si no se toma algunas consideraciones en relacin a lo orgnico y estructural con el establecimiento de las matrices de delimitacin de competencias y funciones (que diferencie las que corresponden a cada nivel de gobierno) y para su funcionamiento con el establecimiento de protocolos de entendimiento de la gestin descentralizada (que establezca los roles para cada proceso o fase de gestin de entrega de los bienes y servicios pblicos que brinda el Estado en el marco de la gestin compartida intergubernamental). Ambos aspectos mencionados estn vinculados ntimamente, pues los protocolos para una adecuada gestin descentralizada deben responder al marco de funciones que se establezcan en las matrices que las delimiten por nivel de gobierno. Ahora esto no tiene porque ser esttico, eso convierte a la descentralizacin en una poltica permanente y dinmica a la vez; siendo necesario que al ser una reforma que busca entregar un mejor servicio al ciudadano no solo se trabaje en la adecuacin administrativa de cada entidad sino en relevar la gestin de su funcionamiento a partir de una adecuado alineamiento de lo que le toca hacer a cada nivel de gobierno respecto a la entrega de los servicios pblicos18 con mayor eficacia, eficiencia y calidad; y de esta manera se contribuye en que la ciudadana aprecie los beneficios que la descentralizacin le va generando.

4.1 Los Componentes de la Gestin Descentralizada

Entonces parece pertinente, que al tener servicios que se entregan al ciudadano con participacin de ms de dos o ms niveles de gobierno, se establezca con claridad lo que llamamos protocolos de entendimiento de la gestin descentralizada. Para lo cual ya existe componentes establecidos por el D.S. N 047- 2009-PCM, en torno a los cuales se propone lo siguiente: Inicio del Ejercicio de la Competencia o Funcin Transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales; este componente sugiere el reto de establecer los parmetros para un mejor inicio de la gestin compartida, para lo cual ser importante tener en cuenta los antecedentes que ha dejado para cada caso el proceso de transferencia de dichas competencias al nivel regional, como se venan haciendo centralmente y que implicara hacerlo descentralizadamente, como se establecer una clara interdependencia entre el nacional, regional y local para que ello nos permita actuar con corresponsabilidad y complementariedad buscando que siempre se beneficie el ciudadano.

18 servicio de inters pblico, toda actividad orientada a satisfacer una necesidad colectiva, para cuya satisfaccin resulta indispensable que el Estado, a travs de la regulacin, garantice que el servicio sea prestado en condiciones de regularidad, continuidad, uniformidad, adaptacin tecnolgica y a precios razonables; lo anterior a fin de garantizar el permanente suministro del servicio y la igualdad de oportunidades al acceso; condiciones determinantes del desarrollo econmico y social. Los beneficios de este tipo de servicios se inscriben en el orden del bien comn y favorecen el desarrollo regional con perspectivas de largo plazo. Asimismo muestran un impacto positivo tanto en la inversin y crecimiento econmico como en la seguridad y derechos de los consumidores. (Referencia: Anteproyecto de Ley Marco de los Servicios Pblicos; Aprobado por la Comisin de Defensa del Usuario y del Consumidor del Parlatino durante la 5ta Sesin Ordinaria en la Ciudad de Panam, Repblica de Panam, el 04 Mayo 2006 / La clasificacin que se presenta es la utilizada en al mbito de la Unin Europea, especficamente en el Libro Verde sobre los Servicios de Inters General / http://www. parlatino.org/es/temas-especiales/proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-el-parlamento-latinoamericano/proyectos/334.html).

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Ello tendr como reto de corto plazo, trabajar en identificar la(s) forma(s) como se hace o debe hacerse la gestin descentralizada, a partir de identificar los proceso o fases de gestin del ciclo de produccin de los bienes y servicios pblicos, contemplando para cada caso los roles de cada nivel de gobierno; tratando de que esto responda a una poltica nacional que al ser de cumplimiento obligatorio del nivel regional y local responda a la realidad y diversidad que exige los territorios de dichos niveles de gobierno. Es decir se va tener que aprovechar la sinergia que exige el ejercicio compartido para concertar entre los tres niveles de gobierno el desarrollo de la gestin descentralizada. Para lo cual adems de trabajar en las matrices de distribucin de competencias y funciones y en los protocolos de entendimiento de la gestin descentralizada de las competencias compartidas, es necesario entender lo que implica el desarrollo de las polticas pblicas en el Per bajo el enfoque de un Estado unitario y descentralizados con tres niveles de gobierno. Una aproximacin grfica que nos lleve a comprender esto (ver grfico 7), se propone a partir de entender que un primer nivel es lo relacionado al enfoque territorial (polticas territoriales: nacionales, regionales y locales) el cual debe permitir orientar lo dispuesto en el segundo nivel que denominaremos institucional- sectorial (polticas sectoriales y polticas institucionales). En el nivel territorial, el sustento principal es la interdependencia que se puede generar entre los niveles de gobierno para el inicio de la gestin descentralizada a partir de consolidar la rectora, las competencias compartidas, la complementariedad y corresponsabilidad para su gestin; lo cual se debe reflejar en las polticas nacionales, regionales y locales. Mientras que en el nivel institucional sectorial el reto ser trabajar en la integralidad del enfoque sectorial en base a lo que se necesita en el territorio, utilizando la coordinacin horizontal como vnculo de convergencia con el enfoque territorial; esto se expresar en el alineamiento de los proyectos con los programas y estos con los planes que coadyuven la cumplimiento de las polticas (institucionales y sectoriales). El desafo mayor est en que el ejercicio de las competencias compartidas se haga sobre la base de una articulacin de las polticas pblicas que la sustentan; a fin de que exista una clara correspondencia (por ejemplo en que los proyectos y programas locales se complementen con los del nivel regional y estos a su vez con los del nivel nacional) y que ello genere un desarrollo y agregacin de resultados que asegure los logros de las polticas locales y estas a su vez las regionales y por ende las nacionales (asegurando el desarrollo territorial, fin importante en la descentralizacin) que refleje un mayor y mejor servicio al ciudadano.

Seguimiento, Fortalecimiento y Mejoramiento Continuo del Ejercicio de la Competencia o Funcin Transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales; para el desarrollo de este componente se tendr en cuenta, que al ser la poltica pblica descentralizada en curso de un proceso desarrollo permanente, conforme se vaya trabajando en analizar el mejor desenvolvimiento del ejercicio transferido, se tendr que trabajar en tndem en hacer el seguimiento de lo que ya se venga haciendo. Es decir se deber trabajar en esta componente sin perjuicio de que se vaya haciendo el anterior componente; lo ideal ser siempre tener claro bien lo anterior para luego realizar este segundo componente, pero eso es la teora. En la prctica hay servicios que no se pueden parar para establecer los esquemas de gestin descentralizada, sino que conforme se ejerzan competencias deberemos ir fortaleciendo y mejorando el ejercicio; pero es justo dejar como recomendacin que antes de realizar una transferencia de competencias se debe establecer los protocolos de entendimiento de la gestin descentralizada a fin de que cada nivel de gobierno sepa con claridad el rol que va a desempear para un adecuado ejercicio de sus responsabilidades (un caso es lo realizado en su momento por el MIMDES hoy Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables - MIMP, para el caso del Programa Integral de Nutricin y los Programas de Proteccin Social, programados a transferirse a los Gobiernos Locales provinciales)19.

19 Al respecto, se sugiere revisar la Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 023-2009-PCM/SD que aprueba la Directiva N 002-2009-PCM/SD Normas especficas para la efectivizacin del proceso de transferencia del Programa Integral de Nutricin y Servicio de Proteccin Social del MIMDES.

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Por otro lado, para este componente se debe tener en cuenta los Convenios de Gestin suscritos entre los que entregan y recepcionan competencias, que han sido establecidos en el proceso de transferencia de competencias con la finalidad de asegurar el acompaamiento sectorial (de los Ministerios a los Gobiernos Regionales) en el ejercicio de las competencias transferidas y asimismo obtener informacin sobre la base de indicadores de gestin asociados a las funciones transferidas para que se analice cmo se desarrolla el ejercicio de lo transferido; a partir de lo cual se pueda proponer el establecimiento de programas de incentivos y de mejoramiento de la gestin descentralizada (lo cual se puede regular mediante directivas de la Secretara de Descentralizacin); esto abonara en consolidar la interdependencia que se genera al formar parte de un Estado unitario y descentralizado donde la poltica nacional y sectorial - sobre todo de competencias compartidas - deba responder a la necesidad regional y local y cuyo cumplimiento es obligatorio por las entidades de los tres niveles de gobierno. Entonces esta etapa estar desenvolvindose a plenitud cuando por lo menos para los bienes y servicios que el Estado entrega a los ciudadanos de manera descentralizada (referidas a competencias compartidas) se estn operando en funcin a los respectivos protocolos de entendimiento de su gestin descentralizada que se hayan definido concertadamente entre los tres niveles de gobierno; de esa forma se podr hacer un fortalecimiento y mejoramiento continuo a los gestores de cada nivel de gobierno en base a las necesidades de los proceso o fases de gestin identificados puntualizando lo necesario para consolidar los roles de cada nivel de gobierno en una lgica que permita hacer un seguimiento dirigido a lograr una mayor eficacia, eficiencia y calidad del servicio que brinda el Estado al ciudadano. Adems es preciso sealar que si bien el desarrollo de capacidades es una tarea constante, con la informacin que se genere a partir de los protocolos de entendimiento de la gestin descentralizada, el desenvolvimiento de ste componente tambin se podr establecer con los perfiles de competencia tcnica para un buen estndar del ejercicio e identificar las brechas de capacidades existentes al respecto en el capital humano de las entidades pblicas que participan del ejercicio de competencias compartidas y en funcin a ello dotarles de una adecuado fortalecimiento y mejoramiento de capacidades que permitan cumplir con los fines dispuesto por el Estado en atencin a las necesidades y expectativas del ciudadano. Y esto no solo permitir un abordaje sectorial (desde los respectivos Ministerios) sino desde instancias rectoras como la Secretara de Descentralizacin, Autoridad Nacional de Servicios Civil- SERVIR, Ministerio de Economa y Finanzas, CEPLAN, entre otros, que permita focalizar adecuadamente el nivel y desarrollo de sus intervenciones en este campo.

Monitoreo y Evaluacin Concertados de la Gestin Descentralizada para el ejercicio pleno de la Competencia o Funcin Transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, este componente hay que hacerlo reconociendo el gran vaco que existe en el sector pblico peruano respecto a la evaluacin de polticas pblicas en las que se encuentran contenidas las relacionadas a las competencias compartidas, pues es en stas donde menos se ha hecho, por lo reciente de nuestro proceso de descentralizacin. Entonces tomemos esto como una oportunidad, pues permitir pensar mejor en aspectos como: el diseo conceptual y metodolgico, la estrategia de implementacin, la forma de generar una cultura de la evaluacin en los entes pblicos, operar de manera concertada entre los responsables en cada nivel de gobierno, reducir los costos de transaccin de la recoleccin de datos, establecer los parmetros de medicin, entre otros. Todo esto desde la necesidad de obtener informacin para el anlisis de la ejecucin territorial de las polticas locales, regionales y nacionales que se correspondan con la entrega de bienes y servicios que se gestionan de manera descentralizada y que estn directamente vinculados a las necesidades y expectativas del ciudadano. Ser importante iniciar sobre la base de la experiencia sectorial con enfoque territorial, pero cada vez mas ser necesario crear una sinergia a fin de no duplicar esfuerzos (por ejemplo en establecer diferentes formatos que piden la misma informacin, solo por estar hechos por diversos sectores del GN) y generar una gestin de la informacin que permita proporcionar datos para mejorar la toma de decisiones en un marco de descentralizacin que ayude a evitar los desbalances horizontales y verticales que a veces trae como riesgo la gestin descentralizada. Este monitoreo y evaluacin concertado, es importante para generar la interdependencia en la gestin descentralizada; porque por un lado permitir saber cmo va el cumplimiento de la poltica nacional a nivel regional y a su vez a nivel local, pero tambin permitir

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obtener informacin para mejorar el diseo de las primeras, que an siendo ello de competencia exclusiva del Nacional, para su formulacin se debe contar con mecanismos de coordinacin con el regional y local de acuerdo a lo que establece la LOPE. Es decir la hiptesis en cuestin, es que los mecanismos de coordinacin se desarrollarn mejor si tenemos un monitoreo y evaluacin que genere informacin sobre el ejercicio de las competencias compartidas, pues en un estado descentralizado, la mayor cantidad de competencias que se ejercen son de carcter compartido y por ende son las que estn relacionadas a la gestin descentralizada. En esa lgica lo planteado permitir ver en la prctica lo que en las dos anteriores componentes se ha diseado y mejorado (es decir los protocolos de entendimiento de gestin descentralizada y sus modelos operativos implementados); para as, ir mejorando al Estado en el desarrollo de sus niveles de competencias que deben asumir cada nivel de gobierno y plantear la mejores prcticas gubernamentales a partir de un reconocimiento de la experiencia prctica y las evidencias positivas que vaya dejando la descentralizacin, permitiendo que continuamente y donde corresponda se vaya actualizando la entrega de los bienes y servicios bajo la perspectiva de responder a lo que el ciudadano demande.

4.2 Lineamientos para el Desarrollo de la Gestin Descentralizada

Los insumos para abordar esta parte estn descritos en dos documentos que fueron emitidos en el 2009, uno es el Informe Anual 2008 sobre el Proceso de Descentralizacin presentado al Congreso (Junio 2009) y el Plan Anual de Transferencia 2009 (aprobado por D.S. N 047-2009-PCM, publicado en julio 2009). Considerando ello, se pueden abordar las siguientes consideraciones generales para el desarrollo de la gestin descentralizada:

Para trabajar este enfoque se debe partir de que los actores entiendan que con los avances de la descentralizacin en su dimensin administrativa, hoy los Gobiernos Regionales y Locales son responsables por el ejercicio de las competencias y funciones sectoriales transferidas; ello marca la necesidad de que las instancias del Gobierno Nacional cambien su enfoque de establecer e implementar las polticas nacionales y sectoriales, haciendo primar en ello lo territorial es decir atendiendo a las realidades y diversidad del nivel regional y local (en ste ltimo hay que considerar el alto nivel de heterogeneidad). Todo esto, debe reflejarse en los protocolos de entendimiento que se proponen para establecer documentadamente lo que implica el desarrollo de la gestin descentralizada (sobre todo de las competencias compartidas).

Entonces deberemos pasar de un ejercicio centralista (un solo centro de decisin) a uno descentralista (dos o tres centros de decisin gubernamentales con autonoma poltica y administrativa); implicando que el ejercicio de las competencias y funciones transferidas, sea una oportunidad para establecer la adecuada reforma en los roles de los tres niveles de gobierno, en sus relaciones, y arreglos institucionales (lo cual debera estar descrito en los denominados protocolos de entendimiento de la gestin descentralizada de los bienes y servicios ligados a competencias compartidas); significando ello empezar por las adecuaciones administrativas que cada caso requiera para establecer una capacidad de funcionamiento que permita entregar de manera eficaz y eficiente los servicios asociados a dichas competencias compartidas. Esto se puede lograr a partir de establecer los limites o fronteras de accin de las fases sucesivas con que se desenvuelven las competencias compartidas por los diversos niveles de gobierno; reduciendo el conflicto de competencias y la duplicidad de funciones. Ello significar que debemos cambiar de un enfoque sectorial a uno territorial de servicio orientado al ciudadano; esto que siempre ha sido parte del discurso, debe ser parte del desarrollo prctico. Es decir primero pensamos en el territorio que tenemos y cmo

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impulsamos su desarrollo (poltica nacional, regional y local) y luego analizamos cmo generamos la sinergia sectorial para un desenvolvimiento con articulacin horizontal y/o vertical (polticas sectoriales adecuadas a la realidad y diversidad territorial). Esto ayudar a generar las interdependencias intergubernamentales que permitan que las metas locales contribuyan a las regionales y estas a su vez a las nacionales; generando informacin territorial para la toma de decisiones sobre mejoramiento de las polticas nacionales que se traduzcan en polticas regionales adecuadas a su realidad y que stas sirvan de parmetro para polticas locales que sirvan a los intereses de la diversidad y heterogeneidad existente en este nivel de gobierno (entre lo urbano y rural, entre lo distrital y provincial, entre los de alta y baja densidad y dispersin poblacin; entre otros factores a considerar). Esta amplia diversidad si bien es una virtud como pas, representa un desafo para el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas en el Per. Entonces la construccin del desarrollo de la gestin descentralizada debe ser como la construccin de una poltica nacional, es decir con mecanismos de coordinacin con los tres niveles de gobierno, que permita aprovechar la experiencia de cada ente del Estado en el conocimiento de su espacio jurisdiccional para identificar los procesos de gestin compartida y la delimitacin de roles por niveles de gobierno, y con este esquema asociado a los servicios predeterminados podamos establecer los respectivos recursos asociados a la produccin de estos (costo de producto) buscando mejorar la forma como se entregaban cuando estaban centralizados a partir de repensarlos para una entrega descentralizada. Con esto debemos lograr que la descentralizacin se convierta cada vez ms en algo tangible para el ciudadano. Pero para que este enfoque fluya como debe ser; es necesario que el Gobierno Nacional a travs de sus Ministerios establezcan y dimensionen su ROL RECTOR20, a partir de sus responsabilidades sobre las polticas nacionales y sectoriales, considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales. Esto esta ligado a la gestin descentralizada, porque la rectora le exigir al Gobierno Nacional estar siempre un paso adelante en la orientacin, normatividad, regulacin, supervisin, fiscalizacin, entre otros aspectos que coadyuven a mejorar la ejecucin territorial de lo que tiene que hacer el Estado (principalmente del nivel regional y local), sin necesidad que ello signifique desaparicin de entidades pblicas (del gobierno nacional) sino mas bien cambio en sus roles, pudiendo significar que inclusive el Gobierno Nacional haga ejecuciones y financiamiento de manera complementaria a lo que hacen ya el nivel regional y local, en el marco de sus corresponsabilidades funcionales y siempre evitando las duplicidades y superposiciones. El Desarrollo del papel rector del Gobierno Nacional, deber llevar en el mediano plazo, a la reforma de la prestacin o ejecucin de la produccin de bienes y servicios pblicos; pues los modelos de gestin descentralizada que se implementen irn generando evidencias de buenas prcticas e innovaciones gubernamentales, que permitan establecer mejoramiento y fortalecimiento continuo a la gestin descentralizada. La gestin descentralizada debe contribuir al cumplimiento de los principios rectores de las polticas y la gestin regional o local, como son: participacin, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas, inclusin, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concurrencia, concordancia de polticas regionales y locales, competitividad e integracin territorial. Para esto es necesario trabajar arduamente en la articulacin horizontal y vertical; en y entre, las diversas instancias de los tres niveles de gobierno. Por ello, resulta pertinente tener en cuenta lo que ha definido el marco legal respecto a la gestin descentralizada; cuando establece como herramientas o mecanismos para su desenvolvimiento las Comisiones Intergubernamentales, los Convenios de Gestin y los Convenios de Delegacin, y deja la flexibilidad para que se puedan ir generando otros mecanismos ms en base a la concertacin de las partes involucradas (Gobierno Nacional, Regional y Local).

20 Una lnea de trabajo importante al respecto, a manera de ejemplo a replicar fue la constitucin de la Comisin Tcnica de Rectora Sectorial del MINSA encargada de planificar y conducir los procesos de fortalecimiento de la capacidad rectora del ministerio (Resolucin Ministerial N 757-2008/MINSA).

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4.3 El Desarrollo de la Gestin Descentralizada para la Planificacin Territorial

Si bien la gestin descentralizada debe responder a un desarrollo operativo de los servicios a nivel de adecuacin administrativa y identificacin de costos para analizar necesidades de gasto (que permitir asociar la parte administrativa a la dimensin fiscal del proceso); se hace necesario que los esfuerzos que se encaminen en esa perspectiva estn alineados a lo que se vaya estableciendo como lineamientos para el desarrollo local, regional y nacional. Pues en el documento de trabajo sobre Lineamientos para el Desarrollo Nacional preparado por Centro Nacional de Planeamiento Estratgico - CEPLAN, establece como parte de la visin compartida tener un Estado moderno, descentralizado, eficiente, transparente, participativo y tico al servicio de los ciudadanos (esto ha sido ratificado en el Plan Per 2021, hoy denominado Plan Bicentenario21); lo cual implica que cada nivel de gobierno ejerza su gestin de manera articulada a los fines que como pas concertemos para el mediano y largo plazo. Entonces para asegurar dicho cometido el CEPLAN est proponiendo que dentro de la concepcin estratgica como uno de sus ejes el trabajar en un Estado descentralizado al servicio de los ciudadanos y del desarrollo, implicando tener como uno de sus componentes la Reforma de la administracin del Estado para mejorar su capacidad de gestin en cada uno de sus niveles. Esta concepcin entonces relaciona los esfuerzos que se hagan en el desarrollo de la gestin descentralizada donde participan de manera compartida el Gobierno Nacional, Regional y Local. Por otro lado, luego de que trabajemos en base a un Desarrollo Nacional planificado, las polticas nacionales y sectoriales debern responder a dicho Plan Nacional y por consiguiente se deber buscar la mejor consistencia con los Planes de Desarrollo Concertado a nivel Regional y Local, con el objeto de que se asegure una interdependencia respecto a aplicacin descentralizada de las polticas regionales y locales (gestin descentralizada compartida con el Gobierno Nacional segn corresponda) considerando los roles de cada nivel de gobierno, que permitan asegurar un desarrollo permanente de la capacidad del Estado para atender de manera continua al logro de los objetivos nacionales sobre la base de un enfoque plurianual (con metas sucesivas anuales) de carcter territorial, que permita ir cerrando brechas en los bienes y servicios que demande la sociedad; lo cual coadyuve a generar las condiciones ms apropiadas para impulsar al desarrollo local, regional y nacional. Es decir tenemos que tener un Estado (Gobierno Nacional, Regional y Local) que responda a las caractersticas de desarrollo que nos planteamos abordar como parte de los retos que asumamos en la prospectiva tecnolgica sobre el desarrollo del pas; en esa lgica el Consejo de Coordinacin Intergubernamental al ser el ente que tiene por finalidad fortalecer el proceso de descentralizacin y hacerle seguimiento en tanto Poltica de Estado, debe procurar que a travs de la Presidencia del Consejo de Ministros (quien lo preside) se logre la mayor articulacin posible con el Plan Bicentenario que impulsa el CEPLAN para asegurar dicho cometido. Si bien desde el nivel del Gobierno Nacional la tarea estar en trabajar en un adecuado alineamiento estratgico desde sus Planes Nacionales en los diferentes ejes temticos de rectora que debe corresponderse a sus polticas nacionales y sectoriales con sus planes institucionales (Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales, Planes Estratgicos Institucionales y los respectivos Planes Operativos Anuales); el desarrollo de la gestin descentralizada deber contribuir a que el alineamiento estratgico territorial sea con conexin en lo que se disponga al respecto en el nivel regional y local a partir de los Planes de Desarrollo Concertado y los correspondientes planes temticos de su competencia en virtud del ejercicio de las funciones generales y especficas descritas en las respectivas leyes orgnicas. Entonces la gestin descentralizada, deber responder a travs de la ejecucin concertada de los procesos y roles que les competa a cada nivel de gobierno para la entrega de bienes y servicios al ciudadano; en lo que se disponga como parte del alineamiento estratgico del desarrollo nacional (CEPLAN y Ministerio del Gobierno Nacional), regional (Gobierno Regional y sus Gerencias Regionales con sus Direcciones Regionales) y local (desde sus diversos rganos de gobierno institucional). Es as que los logros (metas) que se hagan desde el nivel local, estarn contribuyendo a los logros programados en el nivel regional y con ello al cumplimiento de las metas nacionales dispuestas a nivel programtico y estratgico en el pas para consolidar el desarrollo nacional.

21 En el Plan Bicentenario - El Per Hacia el 2021 (Aprobado por el Consejo Directivo de CEPLAN), el eje estratgico 3: Estado y Gobernabilidad cuyo OBJETIVO NACIONAL es: Estado democrtico y descentralizado que funciona con eficiencia al servicio de la ciudadana y del desarrollo, y garantiza la seguridad nacional.

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Otro tema de aporte que puede tener como desenlace el desarrollo de la gestin descentralizada; est en la retroalimentacin que se podr propiciar a partir de hacer un adecuado seguimiento, monitoreo y evaluacin al desarrollo de los diversos modelos de gestin que se apliquen en las diferentes zonas del pas (respondiendo sobre todo a la diversidad regional y local existentes); lo cual redundar en el mejoramiento y revisin continua que necesita la planificacin territorial, haciendo que lo sectorial se ajuste a las necesidades que demande el territorio y logrando que la descentralizacin coadyuve inercialmente a la legitimidad de las polticas nacionales y sectoriales que necesitan de un amplio consenso para su aplicacin por las diversas entidades de representacin del Estado en los niveles de gobierno nacional, regional y local.

GRFICO 6. Consideraciones de Articulacin Territorial y Sectorial para la Gestin Descentralizada en el Per

TERRITORIAL
Las Polticas Nacionales y Sectoriales son de cumplimiento obligatorio de las entidades del Estado en sus tres niveles de gobierno (Ref.: Art 4 de la Ley 29158-LOPE) Articulacin de Polticas

SECTORIAL
Alineamiento Estratgico (Onjeticos Generales y Especcos) Polticas (Nacionales - Regionales - Locales) Poltica Nacional Poltica Regional Poltica Local Del Enfoque Territorial hacia el Enfoque Sectorial, en el marco de una Gestin Descentralizada Planes (Nacionales - Regionales - Locales) Programas (Nacionales - Regionales - Locales) Articulacin Institucional entre las Polticas y Planes Nacionales, adems de su incorporacin en los niveles Regionales y Locales

Monitoreo y Evaluacin

Relacin Biunvoca

Poltica Sectorial Nac..

Poltica Sectorial Reg.

Relacin Biunvoca

La Retroalimentacin de su aplicacin, debe ser de utilidad para las relaciones de gobierno y para formulacin de las polticas nacionales y sectoriales (Ref.: Art 49 LBD y Art 4 LOPE)

Poltica Sectorial Loc.

Proyectos (Nacionales - Regionales - Locales) Alineamiento de Logros (Metas e Indicadores)

Monitoreo & Evaluacin

Elaboracin propia

Articulacin Institucional entre los Programas y Proyectos (Nac. - Reg. Loc.); para evitar duplicidades y actuar con corresponsabilidad y complementariedad

4.4 La Gestin Descentralizada en un contexto de Presupuesto por Resultados

El desarrollo del enfoque de gestin descentralizada, se inicia en base a una identificacin de los servicios pblicos que se entregan a los ciudadanos con participacin de dos o ms niveles de gobiernos, en base a las funciones compartidas dispuestas de acuerdo a lo establecido en las respectivas leyes orgnicas. Una vez identificado el servicio, se espera proceder a analizar el ciclo de produccin del mismo a fin de establecer los procesos o fases de gestin que contempla hacerlo de manera descentralizada (reformndolo en lo que sea necesario, para dejar atrs un ejercicio centralista y pasar a uno descentralizado) donde ser importante indicar los roles de cada nivel de gobierno. Es decir en vez de que exista un solo centro de decisin ahora habr dos o ms que deben actuar con complementariedad y corresponsabilidad generando interdependencias en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas a las que estn relacionados dichos servicios.

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Pero siendo una de las evidencias ms importantes en la descentralizacin administrativa, lo referido a la necesidad de recursos para el desarrollo de los servicios en el marco del ejercicio de competencias asumidas; este enfoque de gestin descentralizada antes sealado, puede significar la oportunidad para ordenar la gestin intergubernamental generando informacin a partir del ejercicio de las competencias que permita establecer los parmetros que demanda una gestin por resultados a travs de la instrumentalizacin del presupuesto por resultados. Es decir priorizando la identificacin presupuestaria del producto para asegurar que la asignacin de recursos posibilite el desarrollo de resultados esperados por la poblacin; contribuyendo a generar no solo eficacia sino tambin eficiencia y calidad en la entrega de los bienes y servicios pblicos que demandan los ciudadanos, cubriendo de manera gradual las necesidades de estos relacionadas a acceso y cobertura que le son requeridos al Estado. En esa perspectiva, desde el 2009 estn alineados los intereses y perspectivas que coadyuvan al desarrollo de la gestin descentralizada, por dos entes rectores importantes como son el Ministerio de Economa y Finanzas-MEF (en materia presupuestal) entorno a la gestin por resultados con el presupuesto por resultados22 y la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM (en materia de descentralizacin) con lo dispuesto para el ejercicio de las competencias transferidas. Esto se ha reflejado desde los aspectos normativos, en el caso del MEF desde su Direccin General de Presupuesto Pblico cuando se emiti la Directiva N 002-2009-EF/76.01, la cual ha sido derogada y mejorada en su enfoque por la Directiva N 003-2010-EF/76.01 Directiva General para la Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico23 y en el caso de la Presidencia del Consejo de Ministros a travs de su Secretara de Descentralizacin con la promulgacin del Decreto Supremo N 047-2009-PCM que establece las consideraciones generales para el nuevo enfoque del proceso en lo relacionado a la gestin descentralizada; a partir de lo cual ambas instancias abordan coincidentemente con un mismo enfoque la gestin pblica del Estado, es decir mostrando un nfasis en mejorar los servicios que se le brinda al ciudadano. Respecto a los aspectos procedimentales, en el caso del MEF por haber establecido parmetros para establecer un enfoque presupuestal de producto (bienes y servicios pblicos) para resultados con un mayor rigor de aplicacin desde el caso de los programas presupuestarios estratgicos y los programas institucionales, habindose afianzado mas desde 2012 con los ahora denominados programas presupuestales; y en el caso de la PCM cuando considera la vertiente de priorizar en la gestin descentralizada la identificacin de bienes y servicios (como productos pblicos) para establecer los protocolos o modelos de gestin ms adecuados para una gestin compartida intergubernamental evitando la superposicin y la duplicidad de competencias, sta ltima que tiene que ver con la posible ineficiencia del gasto pblico por parte de las entidades del Estado. Un aspecto puntual a nivel operativo que deber considerarse en la gestin descentralizada desde el punto de vista de meta presupuestaria es lo dispuesto en el numeral 6.3 de la Directiva N 003-2010-EF/76.01 Directiva General para la Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico, que indica lo siguiente: 6.3 En el caso de los programas nacionales de carcter sectorial que impliquen la ejecucin compartida de metas presupuestarias (como es el caso del Ministerio de un Sector y la Direccin Regional Sectorial correspondiente), el registro de la meta pertinente es efectuado por la entidad del Gobierno Nacional que corresponda. La Direccin Regional Sectorial o el Gobierno Local respectivo que participe en programas nacionales, formulan las metas presupuestarias correspondientes, previa coordinacin con el Ministerio del Sector y la Direccin General del Presupuesto Pblico.

22 De acuerdo a Art. 79 de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico (modificado por la Ley de Presupuesto Pblico del 2010), se establece que: 79.1. Presupuesto por Resultados (PpR) es una metodologa que se aplica progresivamente al proceso presupuestario y que integra la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del presupuesto, en una visin de logro de productos, resultados y uso eficaz, eficiente y transparente de los recursos del Estado a favor de la poblacin, retroalimentando los procesos anuales de asignacin del presupuesto pblico y mejorando los sistemas de gestin administrativa del Estado. 23 Un ejemplo del enfoque similar de gestin descentralizada y presupuesto por resultados; es lo dispuesto en el numeral 4.3 de la directiva sealada, que establece que: La meta presupuestaria representa la expresin concreta y cuantificable de los bienes y servicios a ser entregados por el pliego a la poblacin objetivo, como consecuencia del uso de sus recursos establecidos para el ao fiscal.

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Lo antes comentado; se ha venido consolidando adecuadamente con lo dispuesto en la Segunda Disposicin Final de la Ley de presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2010 - Ley N 29465 en la que se modifica los artculo 79 y 82 de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, estableciendo lo siguiente: Artculo 79. Del Presupuesto por Resultados (PpR) . 79.3 Los programas presupuestales estratgicos se disean para enfrentar un problema nacional, cuya resolucin est a cargo de una o ms entidades del sector pblico, en los diferentes niveles de gobierno. Las entidades del Gobierno Nacional que deseen formular y proponer programas estratgicos debern seguir la metodologa y las pautas establecidas por el Ministerio de Economa y Finanzas, cuidando en todos los casos que esta metodologa establezca una adecuada coordinacin intergubernamental e intersectorial, as como la necesaria vinculacin entre el diseo de los programas presupuestales estratgicos y el presupuesto pblico a travs de la Estructura Funcional Programtica . Artculo 82. Los responsables de la programacin, formulacin, ejecucin y seguimiento de los programas estratgicos en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) 82.1 Los responsables de la coordinacin de la programacin y formulacin de los programas estratgicos son los ministerios y sectores que se establezcan en la Ley de Presupuesto de cada ao. Los ministerios y sectores, en coordinacin con los pliegos involucrados en la ejecucin de los programas presupuestales estratgicos, especialmente los gobiernos regionales y locales, establecen los valores inciales o lnea de base, las metas nacionales anuales y multianuales en los indicadores de resultados y productos, los estndares mnimos nacionales obligatorios y la estructura de costos requeridos para la prestacin de servicios de los programas presupuestales estratgicos. Para ello, aprueban mediante resolucin ministerial el diseo de los programas a su cargo. 82.2 Los ministerios y sectores responsables de los programas presupuestales estratgicos, en coordinacin con los gobiernos regionales y locales, preparan reportes del avance en la implementacin del programa a su cargo, indicando las medidas adoptadas, las acciones desarrolladas para la mejora de la ejecucin y los ajustes incorporados en los diseos de los programas presupuestales estratgicos. Estos reportes de avance sern remitidos trimestralmente al Ministerio de Economa y Finanzas y a la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica del Congreso de la Repblica y sern publicados en sus respectivos portales de transparencia. La Contralora General de la Repblica verifica los trabajos y productos elaborados por los pliegos en el cumplimiento de la normatividad del Presupuesto por Resultados (PpR). En ese contexto es preciso resaltar, que el Art. 79 de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico Ley N 28411, sobre Presupuesto por Resultados, se ha modificado por la nica Disposicin Complementaria Modificatoria de la Ley N 29812-Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2012 (publicada el 09 diciembre 2011, vigente a partir del 1 de enero de 2012), conforme al siguiente texto: Artculo 79.- Presupuesto por Resultados (PpR) 79.1 Presupuesto por Resultados (PpR) es una estrategia de gestin pblica que vincula la asignacin de recursos a productos y resultados medibles a favor de la poblacin, que requiere de la existencia de una definicin de los resultados a alcanzar, el compromiso para alcanzar dichos resultados por sobre otros objetivos secundarios o procedimientos internos, la determinacin de responsables, los procedimientos de generacin de informacin de los resultados, productos y de las herramientas de gestin institucional, as como la rendicin de cuentas. 79.2 El Presupuesto por Resultados (PpR) se implementa progresivamente a travs de los programas presupuestales, las acciones de seguimiento del desempeo sobre la base de indicadores, las evaluaciones y los incentivos a la gestin, entre otros instrumentos que determine el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin General de Presupuesto Pblico, en colaboracin con las dems entidades del Estado.

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79.3 Los programas presupuestales son unidades de programacin de las acciones del Estado que se realizan en cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la sociedad. Su existencia se justifica por la necesidad de lograr un resultado para una poblacin objetivo, en concordancia con los objetivos estratgicos de la poltica de Estado formulados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), rgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, pudiendo involucrar a entidades de diferentes sectores y niveles de gobierno. Las entidades pblicas implementan programas presupuestales o participan de la ejecucin de los mismos, sujetndose a la metodologa y directivas establecidas por el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin General de Presupuesto Pblico. Pero lo ms significativo para la gestin descentralizada, que desde el MEF se ha emitido, es lo referido a la gestin del presupuesto por resultados a partir de los programas presupuestales; ello mediante la Directiva N 002-2012-EF/50.01 Directiva para los Programas Presupuestales en el marco de la Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2013; en la cual se ha establecido el siguiente captulo: Captulo III. Articulacin Territorial de los Programas Presupuestales Artculo 10.- Articulacin Territorial en los Programas Presupuestales (PP) 10.1 La articulacin territorial se define como la integracin de dos o ms entidades de distinto nivel de gobierno en las distintas fases del proceso presupuestario asociados a un PP. Los PP, como unidad de programacin de los recursos pblicos, reflejan una articulacin vertical al incluir a los distintos niveles de gobierno, segn sus competencias, como responsables directos de la provisin de productos o de la ejecucin de actividades dentro de un producto de un PP. Dado que un PP es diseado tomando como punto de partida un Resultado Especfico, su estructura lgica puede ser aplicable a las entidades de los tres niveles de gobierno. De esa forma, las actividades y los productos de un PP pueden ser ejecutados tanto por entidades del Gobierno Nacional como por los Gobiernos Regionales y Locales en el marco de sus competencias. En estos casos, el responsable de la identificacin, diseo y remisin del Anexo N 2 Contenidos mnimos de un Programa Presupuestal es el Gobierno Nacional. Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales participan en la programacin, formulacin y ejecucin de productos de un PP en el marco de sus competencias y cuando corresponda. 10.2 Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, as como el Gobierno Nacional, en el mbito de sus competencias, son responsables de la obtencin de las metas de Productos en sus mbitos respectivos. 10.3 En caso los PP estn articulados con ms de un nivel de gobierno, la Comisin a la que se hace referencia en el artculo 8 de la presente Directiva, valida con las entidades de los diferentes niveles de gobierno los productos/actividades que corresponden al mbito de cada entidad. Para tal fin, la Comisin designa a un miembro del Equipo Tcnico como Coordinador Territorial del PP, conforme al artculo 11 de la presente Directiva. Artculo 11.- Coordinador de la Articulacin Territorial El titular del pliego responsable del PP, formaliza mediante Resolucin, la designacin del Coordinador Territorial como responsable de la articulacin territorial durante el diseo del PP y en las fases de programacin, formulacin, ejecucin, y evaluacin del presupuesto. El Coordinador Territorial del PP respectivo, tendr las siguientes funciones: a) Coordinar con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que participan en el PP a cargo de la entidad del Gobierno Nacional, en la implementacin de los productos, actividades y proyectos inmersos en dicho PP. b) Coordinar con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales involucrados, las metas de produccin fsica y financieras que corresponden al pliego en el marco de sus competencias.

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c) Colaborar con el seguimiento por parte de la entidad rectora en relacin al cumplimiento de las actividades vinculadas a los productos del PP a nivel nacional. d) Coordinar con los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y la DGPP acciones de capacitacin, asistencia tcnica y acompaamiento para mejorar la gestin del PP y garantizar los resultados del mismo. e) Proponer al responsable tcnico del PP un plan de trabajo para la articulacin territorial del PP, en coordinacin con los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y la DGPP. f) Otras acciones que se consideren necesarias para coadyuvar a la mejora de la gestin del PP. Artculo 12.- Coordinador de los Programas Presupuestales en los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales 12.1 A nivel de los Gobiernos Regionales, la coordinacin de los productos vinculados a los PP en los que participan dichas entidades, recaer sobre un equipo liderado por el Gerente de Planificacin y Presupuesto o el que haga sus veces en el pliego, al que se le denominar Coordinador Regional. Dicho equipo debe incorporar al responsable del rea tcnica y al responsable de administracin y logstica. 12.2 En el caso de los Gobiernos Locales, la coordinacin de los productos vinculados a los PP en los que participan dichas entidades, recaer en el Jefe de la Oficina de Planificacin y Presupuesto o el que haga sus veces, al que se le denominar Coordinador Local. 12.3 El Coordinador Regional y el Coordinador Local de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que participan en algn PP, tendrn funciones de articulacin con los dems niveles de gobierno, en las fases de programacin, formulacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto. 12.4 El Coordinador Regional y el Coordinador Local de los PP deben ser designados mediante Resolucin del titular del Pliego, a fin que pueda ejercer sus funciones desde el inicio de la etapa de programacin presupuestal.. 12.5 El Coordinador Regional y el Coordinador Local, tendrn las siguientes funciones: a) Proponer al titular de la entidad la priorizacin de las actividades vinculadas a los productos de cada PP para la fase de programacin y formulacin del presupuesto. b) Realizar el seguimiento y evaluacin del cumplimiento de metas de produccin fsica y financieras del PP a su cargo, en el marco de la normatividad vigente. c) Coordinar con las unidades tcnicas sectoriales de la entidad (Gobierno Regional o Gobierno Local, segn corresponda), el cumplimiento de las metas de produccin fsica y financiera de las actividades vinculadas a los productos de los PP en su mbito. d) Coordinar las acciones de adecuacin y validacin de las estructuras de costo de los productos/actividades a su cargo en el mbito de sus competencias, incluyendo los requerimientos de adecuacin de los insumos a las realidades regionales o locales, segn corresponda. e) Elaborar informes semestrales y anuales sobre los avances en los productos y actividades, los mismos que podrn ser utilizados para la evaluacin a cargo del pliego en el marco de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. f) Otras acciones que se consideren necesarias para coadyuvar a la mejora de la gestin del PP. Por estas razones y explicaciones normativas y procedimentales entorno a la gestin descentralizada y la vinculacin con el presupuesto por resultados; resulta importante subrayar que se debe seguir articulando esfuerzos en diversos temas que vinculen la mencionada gestin a lo presupuestal, aprovechando el nuevo contexto de los programas presupuestales que propicia una amplia articulacin intergubernamental en base a las competencias compartidas; en ese sentido se propone continuar trabajando para que las rectoras de MEF y PCM (vinculada a gestin descentralizada) se generen con sinergia y amplia coordinacin, que los procesos metodolgicos converjan en una sola lnea de accin para una aplicacin homognea por los funcionarios de los tres niveles de gobierno (principalmente en el proceso de programacin y formulacin presupuestaria de los bienes y servicios gestionados de manera descentralizada), que en base a la gradualidad que demanda la descentralizacin se haga la priorizacin concertada entre las entidades de los tres niveles de gobierno de los bienes y servicios pblicos definidos como productos a abordar en un enfoque de presupuesto por resultados (por ejemplo en los hoy denominados programas presupuestales, con participacin de los tres niveles de gobierno), entre otros; buscando a partir de ello mejorar la gestin gubernamental y generar las suficientes evidencias que permitan consolidar la descentralizacin como pilar de la reforma del estado a partir de la credibilidad que tenga la poblacin porque sienta que dicho proceso es un medio para mejorar la calidad de vida de sus colectividades.

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Captulo V. Consideraciones y Elementos para la Construccin e Implementacin de Modelos de Gestin Descentralizada

Para pasar de los protocolos de entendimiento de la gestin descentralizada de los bienes y servicios pblicos24 que se desarrollan en el marco de las competencias y funciones compartidas al desarrollo de modelos que se adecuen a la realidad y diversidad regional y local segn corresponda, es importante tener en cuenta algunas consideraciones respecto al ejercicio de las competencias transferidas, como: La transferencia de competencias al nivel regional o local, que les da la oportunidad de aprovechar con mayor nfasis su autonoma administrativa, debe significar mucho mas que movilizar funciones de un nivel a otro, sino que ahora deben generar servicios en base a una mayor articulacin intergubernamental, que se traduzcan en la alineacin de la ejecucin y respectiva retroalimentacin de las polticas nacionales, regionales y locales. Ello debe ser una apuesta de flexibilizacin en los grados de libertad que proporciona la autonoma administrativa en un pas unitario, para que la asuncin de las competencias compartidas signifique ir reformando la forma de entrega de servicio del Estado al ciudadano; es decir que en base a la subsidiariedad podamos pasar de un modelo de gestin centralizada (de un solo centro de decisin, desconcentrado o no) a uno descentralizado (con varios centros de decisin, donde prime el enfoque territorial al sectorial); afianzando su sostenibilidad en la interdependencia generada para mejorar continuamente las roles y metas de los distintos centros de decisin (Gobierno Nacional, Regional y Local). Entonces es adecuado que se analice los servicios pblicos pensando en mejorar su gestin, en el marco de su entrega descentralizada con participacin de los diferentes niveles de gobierno, siendo importante lo dispuesto en el D.S. N 047-2009-PCM donde se indica que debe hacerse a partir de definir los respectivos ciclos de produccin precisando los procesos o fases de gestin que se desarrollan para una gestin descentralizada y precisando para cada uno de ellos los roles de cada nivel de gobierno, a ello denominamos en el presente documento protocolos de entendimiento. El reto ser luego ir a un proceso de implantacin territorial donde es necesario cumplir con el principio de que responda a la realidad y diversidad regional y local, eso generar diversos Modelo de Gestin Descentralizada, esperando que se generen responsabilidades cada vez ms compartidas, con decisiones de gobierno mas cerca al ciudadano beneficiario de los bienes y servicios pblicos.

24 Tradicionalmente, un bien pblico es aquel que pertenece o es provedo por el Estado a cualquier nivel: Gobierno central, municipal o local, por ejemplo, a travs de empresas estatales, municipales, etc. En general, todos aquellos organismos que forman parte del Sector pblico. (Referencia: http://es.wikipedia.org/wiki/Bien_p%C3%BAblico) Los bienes pblicos son aquellos bienes que poseen las caractersticas de no exclusin y no rivalidad en el consumo. Un bien privado es excluyente porque -por ejemplo- si el consumidor no paga el precio de venta de un par de zapatos que se ofrece en una tienda, entonces no puede usarlos. Del mismo modo, un bien privado, es rival en el consumo en tanto si el consumidor usa los zapatos que compr, nadie ms puede usarlos en ese momento. Los bienes pblicos, por el contrario, no son excluyentes porque ms de una persona los puede consumir a la vez y nadie est excluido de su consumo. Ejemplos son un parque pblico de acceso gratuito o la luz de un faro. (Referencia: http://www.mef.gob.pe/INFECO/documentos/1INFvme_ AsocPublicoPrivadas_2daVersion.pdf ) Andrs Bello escribe -en relacin a los bienes nacionales- Si adems su uso pertenece a todos los habitantes de la nacin, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso pblico o bienes pblicos.1 Ntese que en esa definicin Bello utiliza dos criterios: la propiedad es estatal, el usufructo es general a los habitantes.(Referencia: Andrs Bello Cdigo Civil de Chile, libro II, ttulo III, art 589)

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 Estos modelos de gestin descentralizada generarn buenas prcticas gubernamentales, que permitirn en el transcurso de su desarrollo retroalimentacin y mejora de la gestin de los bienes y servicios respectivos, por lo tanto dichos modelos no deben ser estticos sino dinmicos y adecuados permanentemente a las necesidades y expectativas de la poblacin. Esto ser posible si se enfatiza en un ejercicio compartido de competencias por los niveles de gobierno, bajo los principios de corresponsabilidad y complementariedad.

Enfoque de la Operatividad del Modelo de Gestin Descentralizada: Apoyndose en la Interdependencia Lo que debe buscar la operatividad en mencin es generar interdependencia a nivel administrativo, funcional y tcnico, aprovechando la corresponsabilidad y complementariedad que exige el ejercicio de competencias compartidas y adems la obligatoriedad de las polticas nacionales y su correspondencia con las polticas regionales y locales donde prima el enfoque territorial al sectorial. Las reflexiones que podemos imputar a partir del presente grafico (extrado del Plan Anual de Transferencia 2009, aprobado mediante Decreto Supremo N1 047-2009-PCM) son las siguientes
SECTORIAL GN Orientacin Polticas Nac / Sect 1 2 4 Evaluacin

COMPETENCIAS COMPARTIDAS

COMPETENCIAS COMPARTIDAS

3 Informacin Territorial

Ejecucin Territorial GL

GR

TERRITORIAL

PROCESOS O FASES DE GESTIN

Conforme se territorializa el ejercicio de una competencia compartida, el Gobierno Nacional debe ir disminuyendo su presencia en la ejecucin territorial en beneficio de una mayor presencia del nivel regional y local, en el marco de la subsidiariedad. Pero a su vez, para poder establecer las polticas nacionales y sectoriales sobre competencias compartidas en un pas Unitario, hay ms presencia para su diseo y supervisin del Gobierno Nacional quedando el nivel regional y local como entes que generan informacin y son parte de la coordinacin para dar la mayor legitimidad a lo propuesto al respecto. Lo antes descrito a nivel operativo, se puede desarrollar en un crculo virtuoso que puede generar la gestin descentralizada, dispuesto en 4 relaciones (que se indican en el grfico): 1) Estrategia de aplicacin de las Polticas Nacionales y Sectoriales; 2) Evidencias de la Ejecucin Territorial con acompaamiento sectorial; 3) Sistematizacin de informacin sobre la ejecucin territorial; 4) Retroalimentacin para la Poltica Nacional y Sectorial. Este desarrollo permite generar la interdependencia administrativa, funcional y tcnica en la entrega de los servicios pblicos. Respecto a la primera relacin denominada estrategia de aplicacin de las polticas nacionales y sectoriales (1) ; se puede plantear a partir de una construccin concertada, generando protocolos de entendimiento para la gestin des-

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centralizada de los servicios (modelos de gestin) con proceso o fases de gestin y roles definidos para cada uno de stos por nivel de gobierno (cumpliendo con la definicin de competencias compartidas). Considerando la segunda relacin referida a las evidencias de la ejecucin territorial con acompaamiento sectorial (2); podramos indicar que se debe considerar la adecuada articulacin con las polticas regionales y locales (as como con las funciones especficas transferidas) y que la implementacin de stas contribuya al logro que busca la entrega de los servicios descentralizados y a partir de ello se pueda construir informacin que permita hacer seguimiento y monitoreo de la mencionada gestin. Debido a que esto se da para competencias compartidas, ello debe asegurar un acompaamiento del Gobierno Nacional, ms aun ahora que se est iniciando con la descentralizacin administrativa a plenitud. Luego sobre la tercera relacin definida como sistematizacin de informacin sobre ejecucin territorial (3); debemos resaltar su importancia porque permitir identificar el comportamiento de las metas locales, regionales y su agregacin para el nivel nacional; sirviendo de fuente para analizar los desbalances horizontales y a partir de ello establecer los programas de mejoramiento e incentivos a la gestin descentralizada. Con ello aseguramos hacer una adecuada evaluacin de las polticas pblicas en cada nivel de gobierno a partir de las cuestiones prcticas de la entrega de los servicios descentralizados. Finalmente tenemos la cuarta relacin que la hemos llamado retroalimentacin de la poltica nacional y sectorial (4); que no es ms que comparar los resultados que viene generando la gestin descentralizada con la planificacin de la cobertura programada respecto a las polticas nacionales y sectoriales. Dicho contraste con lo ejecutado debe permitir mejorar los enfoques de desarrollo plurianual de las polticas nacionales y sectoriales a fin de que stas se adecuen verdaderamente a los intereses generales del estado y a la realidad y diversidad regional y local.

Es importante resaltar, que este trabajo por desarrollar como parte de la continuidad del proceso de descentralizacin en su dimensin administrativa, ser posible si se hace de manera concertada entre los gestores de cada centro de decisin (gobierno nacional, regional y local); para ello las comisiones intergubernamentales que se han previsto para dicho cometido son estratgicas, para hacer realidad el diseo y enfoque de ejecucin que se abordar para el desarrollo descentralizado de los servicios y servicios que brinda el Estado con participacin de dos o tres niveles de gobierno debido a su enlace a las competencias compartidas y delegadas.

5.1 La Importancia de la Interdependencia para los Modelos de Gestin Descentralizada

En el modelo de descentralizacin peruano, el elemento ms importante para generar una interdependencia administrativa, funcional y tcnica en el ejercicio de las competencias de cada nivel de gobierno, es lo que indica la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo respecto a la polticas nacionales y sectoriales, cuando por un lado se indica que su cumplimiento es de carcter obligatorio por los gobiernos regionales y locales y por otro lado para su formulacin establece que ello se har a travs de mecanismos de coordinacin con los gobiernos subnacionales en mencin. Otro aspecto que puede afinar dicha interdependencia, sern las matrices de delimitacin de competencias sectoriales entre los tres niveles de gobierno, las cuales deben ser elaboradas en el marco de lo establecido en la LOPE y el Decreto Supremo N 103-2011-PCM dispuso que la Secretara de Gestin Pblica en coordinacin con la Secretara de Descentralizacin propongan las normas y directivas necesarias para modificar los procedimientos y metodologas que se han venido aplicando para articularlos con los avances y resultados de la transferencia de competencias y funciones a los Gobiernos Regionales y Locales, dentro del proceso de descentralizacin as como para garantizar una correcta adecuacin de las leyes de organizacin y funciones, reglamentos de organizacin y funciones y dems instrumen-

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tos de gestin de los tres niveles de gobierno; considerando adems que en virtud de dicho decreto supremo, se aprob la Directiva N 001-2012-PCM-SGP Lineamientos para la elaboracin de matrices delimitacin de competencias y distribucin de funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias compartidas Estas matrices a elaborarse en dicho marco legal y tcnico; permitirn contextualizar la organizacin y estructura que deben desarrollar las instancias de cada nivel de gobierno desde un enfoque sectorial de acuerdo a la materia competencial. Esto se podr complementar adecuadamente con el desarrollo de la gestin descentralizada, pues sta aporta el enfoque territorial, el cual prima en un estado descentralizado donde se tiene que hacer polticas nacionales, regionales y locales. Y a nivel de prospectiva, podemos indicar que la interdependencia necesaria para consolidar la gestin descentralizada de manera integral y sistmica se obtendr cuando no solo avancemos en establecer mejores modelos de gestin descentralizada para cada uno de los servicios que brinda el Estado con responsabilidades compartidas de cada nivel de gobierno, sino cuando la planificacin del desarrollo territorial tenga una completa articulacin, es decir que tengamos como pas un Plan Nacional de Desarrollo que oriente los Planes Nacionales de las diversas vertientes temticas, que en conjunto sirvan de referencia para la planificacin regional y local (es decir principalmente los Planes de Desarrollo Concertado); porque as las polticas nacionales, regionales y locales estarn articuladas a cada nivel de planificacin anteriormente mencionados.

5.2 El Enfoque del Ciclo de Produccin para el Desarrollo de la Gestin Descentralizada

Este enfoque lo que trata es de analizar cmo se hace para entregar un servicio, primero desde un enfoque de manera centralizada y a partir de ello analizar como se puede hacer de manera descentralizada, para lo cual se parte de preguntarse cmo es que transformamos los recursos pblicos asignados al Estado en servicios entregados a los ciudadanos.

GRFICO 7. Enfoque de Ciclo de Produccin de Bienes y Servicios Pblicos en el Estado (Enfoque Presupuestal)

INSUMOS

BIENES Y SERVICIOS PBLICOS

PROVEEDOR DE RECURSOS

ENTIDADES DE GOBIERNO

CIUDADANOS

COSTOS $$$ ITEMES PRESUP. + EVALUACIN DE DESEMPEO = PRESUPUESTO POR RESULTADOS

FONDOS

INFORMACIN DE DESEMPEO

IMPUESTOS PRESUPUESTO PBLICO

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La respuesta de dicha transformacin, debe ayudar a identificar los procesos o fases de gestin de la entrega de dichos servicios, los cuales al articularse lgicamente entre si establecern ciclos de produccin que permita inducir como se puede mejorar la gestin del desempeo del estado, no solo en trminos de eficacia sino tambin de eficiencia y calidad en los resultados que espera del Estado el ciudadano y permita que lo sienta ms cercano, al generar un proceso ordenado en el aumento de los recursos pblicos orientados a mejorar el acceso y cobertura de los servicios. Entonces para el desarrollo de la gestin descentralizada, no debemos solo hacer un corte del ciclo de produccin de los bienes y servicios pblicos en tramos segn el nmero de niveles de gobierno, pensando simplemente en que los Gobiernos Regionales y Locales son simples ejecutores del Gobierno Nacional; sino que debe primar las exigencias territoriales que tenemos para entregar al pas un servicio que responda a las polticas nacionales (que contienes a las polticas sectoriales) que por su cumplimiento obligatorio subnacionalmente se representarn en polticas regionales y locales. Por ello es que enfatizamos, que identificar la composicin del ciclo de produccin debe ser de manera concertada, pues a partir de los procesos o fases de gestin que lo constituyan recin estableceremos los roles por cada nivel de gobierno; pudiendo establecer luego la adecuada asignacin de responsabilidades y recursos asociados a stas para cumplir con las metas programadas a nivel local, que permitan cumplir con las del nivel regional y por ende de manera agregada con las del nivel nacional. De la aplicacin de establecer los procesos o fases de gestin entorno al ciclo de produccin de un bien y/o servicio pblico, se logra pasar de una confusin que a veces establece la redaccin de las funciones especficas de las leyes orgnicas de los niveles de gobierno (las cuales no se diferencian fcilmente) a una claridad en el rol que debe tener cada nivel de gobierno en lo relacionado al funcionamiento y ejercicio de las competencias asignadas. En ese sentido el referido ciclo de produccin, contribuye a eliminar y prevenir el conflicto de competencias que perjudica directamente al ciudadano por la confusin que promueve respecto a las competencia en la entrega del bien y/o servicio pblico; constituyndose dicho conflicto en uno de los problemas ms recurrentes en la dimensin administrativa de la descentralizacin - que tiene por cierto incidencia en lo poltico intergubernamental y la gobernabilidad institucional - llevando muchas veces a que dichas diferencias se resuelvan mediante el sometimiento de las partes (niveles de gobierno en conflicto) a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional en su calidad de ente encargado de emitir opinin sobre los conflictos de competencia y en ltima instancia generar entendimientos por las partes en funcin a partir de las sentencias que emitan para dichos casos. Este enfoque del ciclo de produccin, no solo servir para saber el Qu? y el Cmo? de la entrega del bien y servicio pblico descentralizado, sino que permitir dar respuesta a una mejor metodologa de identificacin y cuantificacin de los recursos asociados para la gestin descentralizada de los mismos e inclusive servir de referencia para el caso de la delegacin de competencias25; con lo cual podremos ir a una asignacin predecible de los recursos que tiene el Estado (para cada nivel de gobierno) y adems saber para que magnitud de meta nos puede alcanzar lo disponible (incluir conocer en que estamos gastando lo disponible y mejorar su redistribucin). Asimismo en base a la informacin territorial que tengamos de la aplicacin de los modelos de gestin descentralizada, podremos priorizar la asignacin de los mayores ingresos que tenga el Estado, bajo una perspectiva plurianual que permita atender a las brechas que se tenga respecto a la entrega de bienes y servicios pblicos descentralizados en el marco del respecto a la realidad y diversidad en el nivel regional y local.

25 Se sugiere revisar la Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 059-2009-PCM/SD, que aprueba la Directiva para la Transferencia de Fondos, Programas Proyectos, Empresas, Infraestructuras y Otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilizacin de la Delegacin de Competencias entre niveles de gobierno, en el marco del proceso de descentralizacin. Adems en cuanto al uso especfico de la delegacin se ha aprobado la Directiva N 002-2010-PCM/SD Directiva para la Implementacin de Pilotos de Experiencias Demostrativas en materia de Promocin del Empleo de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales en el marco del proceso de descentralizacin del Sector Trabajo y Promocin del Empleo, aprobado por Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 218-2010-PCM/SD.

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Por otro lado, incorporar una metodologa basada en el ciclo de produccin de los bienes y servicios pblicos, marca una oportunidad para reconfigurar su prestacin, es decir no solo es un desafo de diseo sino de mejorar las estrategias de entrega expresadas en trminos de alinear los intereses de cada nivel de gobierno ayudndonos en la articulacin horizontal y vertical. El reto ser que entre los niveles de gobierno se organicen adecuadamente para entregar bienes y/o servicios pblicos con cobertura y calidad suficientes. Finalmente, con lo antes dispuesto se podr trabajar en el desarrollo de capacidades de los tres niveles de gobierno, con la finalidad de reforzar la gerencia del Ciclo de Produccin Pblica a partir de los perfiles de competencias que el capital humano del Estado necesite para mejorar no solo los objetivos sino tambin la gestin de los mismos; porque tendremos focalizadas dichas necesidades por cada proceso o fase de gestin en base a los roles que se hayan dispuesto para cada nivel de gobierno. Entonces esto puede servir para todos los entes estatales que tienen que ver con la capacitacin en gestin pblica (Presidencia del Consejo de Ministros-Secretara de Descentralizacin, SERVIR, Ministerios, Gobiernos Regionales y Locales, inclusive instancias universitarias o privadas que desarrollan acciones al respecto) y adems se podr articular la oferta de entidades privadas de capacitacin a partir de homogenizar los planes curriculares de maestras, diplomados, cursos de especializacin que estn asociados a la gestin de los bienes y servicios descentralizados, asegurando que todos sumen en la lnea de fortalecer la gestin de un Estado que necesita modernizarse oportunamente para estar a tono con los objetivos nacionales, regionales y locales que nos permitan impulsar el desarrollo del pas.

5.3 Ruta Crtica para el Desarrollo de los Modelos de Gestin Descentralizada

En este acpite se propone los hitos que puede implicar el desarrollo de los modelos de gestin descentralizada desde un enfoque general, con la finalidad de que pueda ser tomado de referencia para el trabajo de cualquier servicio descentralizado que se necesite abordar, pues sus particularidades lo pueden exigir. Estos hitos son: Hito 1: Construccin del Modelo General para el Desarrollo de la Gestin Descentralizada (Protocolo de Entendimiento) Este hito est caracterizado por el trabajo concertado que deben desarrollar los representantes de los niveles de gobierno - segn corresponda- para establecer el ciclo de produccin del bien o servicio pblico a abordar, estableciendo claramente los procesos o fases de gestin que lo componen y definiendo los roles respectivos asignados a cada nivel de gobierno en el marco de sus responsabilidades que pueden asociarse a sus funciones especficas definidas por su correspondientes leyes de referencia (leyes orgnicas por nivel de gobierno, Ley de organizacin y funciones, leyes especficas de las materias de las competencias en anlisis, entre otras leyes), para lo cual la matriz de delimitacin de competencias y funciones ser un insumo importante para dicho proceso. Este trabajo permitir contar con un protocolo de entendimiento respecto a la gestin descentralizada de los servicios analizados, el cual debe constituirse en un modelo general a partir del cual se pueda ir hacia un anlisis especfico en cada jurisdiccin de los gobiernos regionales a fin de asegurar se contemple una estrategia de implementacin que se articule con la realidad heterognea y diversa del nivel local en sus respectivas jurisdicciones. El D.S. N 047-2009-PCM propone inclusive que para dicho cometido se conformen comisiones intergubernamentales que tendran como entregables mnimos: i) la situacin actual del servicio en anlisis, donde se tendra que valorar informacin que permita tomar decisiones para pasar de un manejo centralizado a uno descentralizado (es decir con intervencin de los niveles de gobierno con competencias compartidas) que busque entregar mejor el servicio al ciudadano; ii) desarrollo de la gestin descentralizada para los servicios elegidos, donde se formulara lo que estamos denominando el modelo general para el desarrollo de la gestin descentralizada de los servicios elegidos a parir del cual se hara el anlisis especfico para su implementacin territorial; iii) identificacin de costos asociados a los servicios analizados, en este aspecto se debera definir metodolgicamente los recursos que se necesitaran a partir de identificar los que actualmente se gastan y con dichos parmetros reconocer las posibles brechas que existan a fin de ordenar de manera priorizada la actual asignacin de recursos y proponer recomendaciones para una futura asignacin y distribucin de mayores recursos para cubrir las brechas identificadas.

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Sin perjuicio de estos tres entregables, la comisin intergubernamental en mencin puede determinar otros elementos que puedan ser necesarios para el modelo general de gestin descentralizada que se este proponiendo como: arreglos institucionales para la gestin descentralizada, programa de desarrollo de capacidades, convenios de gestin, convenios de delegacin de competencias, parmetros para el monitoreo y evaluacin de la gestin descentralizada, transferencias de mayores recursos asociados a dicha gestin descentralizada, entre otros. Lo antes descrito ser posible abordarlo adecuadamente si el proceso de construccin en mencin se hace basado en un proceso de amplia concertacin y articulacin intergubernamental; para lo cual ser importante que las comisiones intergubernamentales cuenten con el apoyo y asesoramiento tcnico de la Presidencia del Consejo de Ministros (a travs de la Secretara de Descentralizacin y la Secretara de Gestin Pblica) y el Ministerio de Economa y Finanzas ( a travs de la Direccin General de Presupuesto Pblico). Hito 2: Concertacin del Proceso de Implantacin del Modelo de Gestin Descentralizado Una vez culminada la tarea de construccin concertada del modelo general de gestin descentralizada de los servicios elegidos; se tiene que iniciar un proceso de implantacin de dichos modelos en el plano regional de manera articulada con sus respectivos gobiernos locales segn corresponda, para lo cual se sugiere que en casos de nuevas aplicaciones se establezca la gradualidad adecuada (es decir en competencias en las cuales tanto el Gobierno Regional y Local tengan mnimas o ninguna experiencia de ejercicio anterior). La concertacin en este hito se puede abordar a partir de que los entes del Gobierno Nacional que tengan rectora en la materia de competencia abordada, primero establezcan la induccin correspondiente sobre el modelo con el equipo tcnico del Gobierno Regional a fin de que dicho nivel de gobierno pueda facilitar la coordinacin con el nivel local (provincial o distrital) de modo que se pueda establecer los parmetros de ajuste que debe tener el modelo general para una aplicacin especfica en la respectiva jurisdiccin regional; con esto aseguramos que los actores gubernamentales regionales y locales entiendan los roles asignados para los tres niveles de gobierno por cada proceso o fase de gestin del ciclo de produccin del servicio descentralizado, con lo cual tambin identificaran los mejores mecanismos de coordinacin y articulacin intergubernamental para que los modelos se adecen a su realidad y diversidad territorial. Lo antes descrito permitir tambin que se pueda establecer los arreglos institucionales (orgnicos y estructurales) requeridos para que no exista una interfase compleja al pasar de un esquema centralista a uno descentralizado (ms aun cuando intervienen los tres niveles de gobierno). Las adecuaciones administrativas deben responder a un cambio estratgico que procure y genere mayor eficiencia y calidad en la entrega del servicio pblico descentralizado. Con estos aspectos identificados, el protocolo de entendimiento se adecuar para un buen desenvolvimiento en el territorio bajo la jurisdiccin del gobierno regional y sus gobiernos locales (es decir un protocolo adecuado a lo regional y local: modelo especfico de gestin descentralizada para cada jurisdiccin regional); y luego ello sea ms fcil de institucionalizarse a travs de que dicho protocolo se encuentre contenido en las polticas regionales y locales respectivas a nivel estratgico, programtico y operativo. Es recomendable que se pueda establecer una programacin de la implementacin, a fin de que las partes tengan claridad respecto a las tareas preparatorias a desarrollar y lo que implicar el ejercicio de los roles establecidos; con lo cual se podr prevenir los posibles problemas de arranque que pueda tener el modelo de gestin descentralizado y a partir de lo programado establecer condiciones para el seguimiento de la implementacin en mencin. Hito 3: Inicio de Implementacin del Modelo de Gestin Descentralizado validado territorialmente Con el modelo especfico (protocolo de entendimiento adecuado a lo regional y local), se debera proceder con su implementacin siendo importante para dicho cometido no solo establecer lo que implicar el ejercicio descentralizado a nivel administrativo, funcional y tcnico sino tambin tener bien identificado los recursos (normativos, presupuestales, humanos y materiales logsticos-tecnolgicos asociados) con los que se cuentan para cada proceso o fase de gestin del ciclo de produccin del servicio descentralizado de acuerdo a los roles asignados.

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Para el inicio de la implementacin a fin de asegurar un mayor desarrollo de capacidades institucionales; se debera analizar si existe la necesidad de transferir otros recursos o competencias adicionales de un nivel de gobierno a otro, a travs de un procedimiento directo (transferencia definitiva) o indirecto (con gradualidad mediante la delegacin de competencias), lo cual puede programarse adecuadamente a partir de lo que concerten los niveles de gobierno involucradas. Adems se debe asegurar que exista el acompaamiento sectorial de las instancias que corresponda del Gobierno Nacional, de esa forma se puede cumplir con las polticas en materia de descentralizacin dispuestas en el Acuerdo Nacional y en instrumentos normativos como el D.S. N 027-2007-PCM (Artculo 2, numerales 1.1, 1.2 y 1.326); contribuyendo con la gestin descentralizada en mencin. Otro aspecto importante para inicio de la implementacin, es que se asegure una adecuada articulacin horizontal al interior de cada nivel de gobierno y tambin de carcter vertical entre los diferentes niveles de gobierno; consideraciones para el desarrollo de esto lo abordaremos mas adelante. Hito 4: Seguimiento y Sostenibilidad del Modelo de Gestin Descentralizado Una vez iniciada la implementacin, la tarea ms importante ser proporcionar un adecuado seguimiento al servicio descentralizado a partir de lograr que cada uno de los procesos o fases de gestin estn adecuadamente monitoreados (monitoreo concertado) en los roles dispuesto para cada nivel de gobierno, con la finalidad de establecer los incentivos necesarios al buen desenvolvimiento del modelo y en caso existan deficiencias estas puedan ser superadas a travs del mejoramiento de la gestin de los diferentes niveles de gobierno; en ambos casos a partir de las evidencias que vayamos recogiendo de la gestin del desempeo de cada rea en el ciclo de produccin del bien y servicio pblico que se entrega al ciudadano. Esto puede permitir que se establezca mejores parmetros para definir el enfoque de programacin y formulacin del presupuesto por cada nivel de gobierno en aos subsiguientes, es decir aprovechando la metodologa propuesta por diversas directivas del MEF en cuanto a presupuesto por resultados (con el enfoque de costo por unidad de producto, para determinar productos para resultados en la lgica de generar eficiencia en el gasto pblico). Lo mencionado se puede enmarcar en la aplicacin de lo dispuesto en el numeral 6.4 del Artculo 6 del D.S. N 047-2009-PCM27. La meta principal de dicho seguimiento, sera fortalecer la sostenibiidad del modelo de gestin descentralizado, a partir de la generacin de informacin territorial que alimente la articulacin del cumplimiento de las metas regionales y locales coadyuvando a generar datos importantes para la evaluacin nacional de lo realizado o ejecutado respecto al servicio descentralizado evaluado; lo cual deber mejorar los estndares de formulacin de las polticas nacionales redundando en el desarrollo de lo regional y local, es decir la interdependencia se ir fortaleciendo continuamente. En esa perspectiva, se lograr dos aspectos importantes, primero los gestores pblicos de los diferentes niveles de gobierno tendrn credibilidad para afianzar el enfoque dispuesto a otros servicios que necesiten pasar por un desarrollo metodolgico similar para mejorar su forma de entrega a los ciudadanos y por otro lado podremos contribuir a que la poblacin beneficiaria de los servicios descentralizados valore y pueda sentir que se gestiona mejor sus intereses y por consiguiente se podr convertir en tangible lo que le viene ofreciendo la descentralizacin.

26 De acuerdo al numeral 1 del Art. 2 del D.S. N 027-2007-PCM, se establece: 1.1 Asegurar la pronta y adecuada transferencia de las competencias, funciones y recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, respetando los principios de subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. 1.2 Delimitar con precisin las funciones, competencias y esquemas adecuados de coordinacin entre los niveles de gobierno, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisin de servicios, que redunden en el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y locales. 1.3 Capacitar sectorialmente a los Gobiernos Regionales y Locales, a fin de generar y consolidar una conveniente capacidad de gestin. 27 El Art. 6, numeral 6.4 del D.S. N 047-2009-PCM, establece que: Una vez transferido las funciones y competencias, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, priorizarn en la etapa de programacin y formulacin presupuestal de los aos subsiguientes, los recursos que garanticen el ejercicio de la funcin sectorial transferida

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Hito 5: Mejoramiento continuo del Modelo de Gestin Descentralizado Este rubro est referido a recoger las mejores prcticas de los modelos especficos desarrollados en el mbito de lo regional y local respectivamente; a fin de establecer aprendizajes para que puedan servir de referencia para mejorar los modelos generales de la gestin descentralizada del servicio respectivo. Para ello el Gobierno Nacional deber dedicarse en el marco de su papel rector y responsable del diseo y supervisin de las polticas nacionales y sectoriales, a analizar de manera concertada con el nivel regional y local segn corresponda lo que viene sucediendo con las mejores prcticas gubernamentales (identificando las buenas prcticas), a fin de establecer una retroalimentacin que mejore los protocolos de entendimiento con los que se estableci el modelo general de gestin del servicio descentralizado (dispuesto segn lo establecido en el hito 1), pues dichos modelos no tienen que ser estticos mas bien deben someterse a mejoras continuas como parte de que la descentralizacin tiene como principio, que es permanente y dinmica. Este hito exigir, que lo que se defina para retroalimentacin de los modelos generales de gestin descentralizada, se aborde en sesiones de la comisin intergubernamental espacio donde se concert los referidos protocolos de entendimiento, a fin de que cuente con la legitimidad para una adecuada aplicacin en cada realidad y diversidad regional y local.

Es recomendable que se pueda establecer a lo largo del desarrollo de los hitos antes dispuestos, un trabajo peridico con la comisin intergubernamental para hacer balances permanentes del desarrollo del modelo de gestin descentralizada, pudindose dar cuenta en dicho espacio de las implicancias, problemas, recomendaciones que desde los gestores descentralizados se generan respecto al desarrollo de cada hito planteado.

GRFICO 8. Esquema de Desarrollo de los Modelos de Gestin Descentralizada (MGD)

COMP. 1: Inicio del Ejercicio de las Funciones Transferidas

DGD: Desarrollo de la Gestin Descentralizada

COMP. 2: Seguimiento, Fortalecimiento y Mejoramiento del ejercicio de las funciones transferidas COMP. 3: Monitoreo y Evaluaci n Concertados de la Gestin Descentralizada para ejercicio pleno de las funciones transferidas

Construccin del MGD

(Concertacin y Articulacin intergubernamental)

D G D

Concertar la Implantacin del MGD

(respondiendo a la Realidad y diversidad regional y local)

Iniciar la Implementacin del MGD

(Construccin institucional en campo)

Seguimiento y Sostenibilidad del MGD

(Articulacin Institucional, Intersectorial y transectorial)

Mejoramiento Continuo del MGD

(Monitoreo y evaluacin)

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Cabe resaltar, que una ventaja desde el punto vista del proceso presupuestario, es que los modelos de gestin descentralizados pueden ser una fuente de informacin para determinar para futuros ejercicios presupuestales que los servicios asociados a estos modelos puedan llegar a convertirse en programas estratgicos presupuestarios o programas institucionales y a partir de ello accedan a los beneficios de formar parte del presupuesto por resultado.

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Captulo VI. La Articulacin Gubernamental para el Desarrollo de la Gestin Descentralizada

El desafo de la gestin descentralizada en un Estado unitario; esta en dotar a esta, de un proporcional afinamiento de la articulacin gubernamental tanto a nivel horizontal como vertical; por ello en este acpite abordaremos las diversas formas como dichos tipos de articulacin se pueden abordar y adems la oportunidad que representan para consolidar los modelos de gestin descentralizado. Cabe resaltar que estas relaciones estn circunscritas a lo que prev la Ley de Bases de la Descentralizacin en su Ttulo VIII cuando indica que se puede establecer relaciones de coordinacin, cooperacin y apoyo mutuo entre el gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local. La articulacin gubernamental, se sustenta en el escenario donde surgen las relaciones intergubernamentales como un marco de anlisis para dar cuenta de la compleja realidad que implica la accin pblica debido a la interaccin que surge entre diversas unidades gubernativas. Una de las definiciones pioneras que se hizo sobre la nocin de relaciones intergubernamentales la proporcion William Anderson en 1960, cuando sostuvo que stas son un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuacin (cit. Agranoff, 1993: 88)28. Desde la experiencia en el modelo peruano se puede aplicar como una nocin de la articulacin gubernamental a aquella establecida por: la forma de desarrollar las relaciones intergubernamentales, en base al establecimiento de canales o sinergas interinstitucionales entre las diversas instancias (en y de los diversos niveles de gobierno) que gestionan las polticas pblicas; buscando un fin comn en el marco del papel del Estado. En esa lgica, el desenvolvimiento de la articulacin gubernamental puede dividirse en aquella que se genera entre las instancias representativas del Estado y de la que dichas instancias del Estado hacen con la sociedad.
GRFICO 9. Desenvolvimiento de la Articulacin Gubernamental Relaciones de Gobierno Horizontal Relaciones de Gobierno Vertical

Instancias de los Niveles de Gobierno Articulacin Gubernamental Estado - Sociedad

Espacios de Participacin Ciudadana (Agenda y Gestin)

Fuente: Elaboracin propia

28 La construccin del Estado autonmico. Elementos para el debate y la concertacin publicado por la Plataforma Interinstitucional de Tarija integrada por la Universidad Catlica, Universidad Autnoma Juan Misael Saracho y la Universidad Domingo Savio, con el apoyo del Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la Cooperacin Tcnica Alemana (PADEP/GTZ). (La Paz Bolivia, Agosto 2010).

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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6.1 Relaciones de Gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental

Las relaciones de gobierno se basan en procesos de construccin, de articulacin horizontal y vertical, que se establecen mediante aspectos formales y no formales, pero que en ambos casos lo que se busca es el logro de un fin comn, para su institucionalidad o el mejor desarrollo de sus polticas, planes, programas, actividades y proyectos de inters de sus poblaciones. Las relaciones de gobierno son un elemento que actualmente se utiliza para generar cohesin territorial29, a partir de las capacidades institucionales de quienes intervienen en dichas relaciones. Bajo dicha consideracin analizaremos a continuacin como podemos aprovechar la normatividad vigente para la utilizacin de los mecanismos e instrumentos que disponen los tres niveles de gobierno para articularse en su propio beneficio y de sus colectividades. Articulacin Horizontal Gubernamental: Lo asociativo institucional Esta articulacin es la que se desarrolla entre las instituciones que representan al Estado en un mismo nivel de gobierno, es decir entre Gobiernos Regionales o entre Gobiernos Locales; la cual es de mucha utilidad para abordar los temas de igual preocupacin y aprender de los avances que cada uno dispone, haciendo ms efectiva la convivencia territorial y permitiendo que se pueda generar resultados ptimos en la representacin del Estado que dichas instancias ostentan, en procura de mejorar el servicio al ciudadano, asegurando que ello implique realizar las actividades con arreglo a la eficacia, eficiencia, simplicidad, predictibilidad, continuidad, rendicin de cuentas, prevencin, celeridad, entre otros; con lo cual se tendr un Estado con mayor capacidad de respuesta institucional. En el nivel Nacional En los ltimos aos ha tomado mucha relevancia la articulacin interinstitucional e intersectorial entre las instancias de los diversos minsiterios del Gobierno Nacional, a fin de sumar esfuerzos e intereses competenciales para atender temas que necesitan de una amplia coordinacin para aumentar la eficacia, eficiencia y calidad en la entrega de bienes y servicios pblicos. En dicha perspectiva se han aumentado la incidencia de esto en el diseo e implementacin de las polticas pblicas nacionales y sectoriales a travs de espacios institucionalizados en calidad de comisiones interinstitucionales (como son las comisiones formales a las que suelen denominarse comisiones multisectoriales en el marco de lo que dispone la LOPE; asi como las comisiones para la implementacin, seguimiento, monitoreo y evaluacin de ciertas polticas y planes nacionales y sectoriales que las suelen institucionalizar a travs de los Decretos Supremos o Leyes que aprueban dichas polticas o planes). En el nivel regional Una primera relacin de articulacin horizontal es inducida para la integracin territorial con el objetivo de constituir regiones, disponindose en la Constitucin Poltica que dos o ms gobiernos regionales podrn crear mecanismos de coordinacin entre s, los cuales se determinaran por Ley (Art. 190 CPP). Es as que la LOGR define relaciones de coordinacin y cooperacin entre los gobiernos regionales, orientados al proceso de integracin y conformacin de regiones y coordinacin de espacios macrorregionales (Art. 7 de la LOGR); para lo cual dichos gobiernos deben considerar su gestin orientndola a la formacin de acuerdos macrorregionales que permitan el uso ms eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economa ms competitiva (numeral 14, Art. 8 de la LOGR).

29 El concepto de cohesin territorial va ms all de la idea de cohesin econmica y social tanto amplindola como reforzndola. Desde el punto de vista de la poltica, el objetivo es ayudar a lograr un desarrollo ms equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia tanto de las polticas nacionales y sectoriales que tienen una repercusin territorial como de la poltica regional y local. El objetivo tambin es mejorar la integracin territorial y fomentar la cooperacin interterritorial entre sus diversas jurisdicciones regionales y locales. (Referencia: V Congreso Internacioal de Ordenacin Territorial. Mesa Redonda 1 Los Grandes Desafos Territoriales de Europa. Noviembre 2007Espaa. Joaquin Farins Dasi. Departamento de Geografa /Instituto Intruniversitario de Desarrollo Local. Universidad de Valencia)

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Uno de los mecanismos de articulacin horizontal del nivel regional ms usado, es el denominado Juntas de Coordinacin Interregional JCI, que se forman de acuerdo a ley a iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de Descentralizacin (hoy Secretara de Descentralizacin Presidencia del Consejo de Ministros). Los Gobiernos Regionales podrn establecer por comn acuerdo, dichas Juntas de Coordinacin Interregional como espacios de coordinacin de sus proyectos, planes y acciones conjuntas (de carcter interregional), las cuales se materializan mediante convenios de cooperacin, procurando la consolidacin de corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales. Cabe precisar que a partir de la emisin de la Ley N 28997 las Juntas de Coordinacin Interregional estn integradas por dos o ms Gobiernos Regionales, e incorporan a los gobiernos locales provinciales de los departamentos integrantes, como parte de la democratizacin de este espacio, convirtindole ya no solo de articulacin horizontal sino tambin vertical (aunque no est bien definido el papel de estos gobiernos locales). Esta modificacin normativa se incorpor en la Ley N 28274 - Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (LIIyCR), en la cual se establece como objetivo de la JCI la gestin estratgica de integracin para la conformacin de regiones sostenidas y la materializacin de acuerdos de articulacin macrorregional, mediante convenios de cooperacin dirigidos a conducir los proyectos productivos y de servicios, y a alcanzar su integracin para la conformacin de regiones. Estas JCI se formalizan a partir de la comunicacin del acuerdo de los Gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales a la Presidencia del Consejo de Ministros para su respectivo reconocimiento e inscripcin de la misma. (Art. 3 y 4 de la LIIyCR) En la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones Ley N 28274, establece que adems de las funciones sealadas en el Art. 91 de LOGR; las JCI entre las funciones que ejercen en el mbito de las jurisdicciones de los Gobiernos Regionales involucrados tenemos a: 1) Definir plan y estrategias para la integracin que conduzcan a la conformacin de regiones; 2) Promover, disear y gestionar los proyectos de inversin productiva e infraestructura econmica y social necesarios para la consolidacin de la articulaciones econmicas; 3) Elaborar planes de desarrollo estratgicos de competitividad y de promocin de la inversin regional, celebrar convenios con el sector privado y constituir agencias de promocin de inversiones; 4)Administrar los recursos asignados para la ejecucin de proyectos integradores de alcance interregional; y 5) Vigilar la implementacin de los planes de ordenamiento territorial en cada Gobierno Regional. Para cumplir con dichas funciones se establece que la JCI tendr una presidencia colegiada y contar con una Secretara Tcnica (Art. 5, 6 y 7 LIIyCR). Por otro lado, las JCI tienen incentivos que han buscado mejorar su funcionamiento en el cumplimiento de sus fines y operacin, estos son: presupuesto interregional, beneficios del Fondo Intergubernamental de la Descentralizacin (fondo absorbido por FONIPREL30, por lo cual tienen una consideracin especial como asociacin de gobiernos regionales), financiamiento de COFIDE, incentivos a la inversin, otras fuentes de financiamiento (monto de asignacin en la ley de endeudamiento cada ao), capacitacin y asesora, as como asesoramiento tcnico especializado (Captulo II, del Ttulo II de la LIIyCR). Las JCI como se ha podido apreciar tienen una fuerte presencia e importancia para la integracin territorial, pudiendo en ese sentido presentar propuestas de iniciativas de conformacin de regiones para iniciar un proceso de aprobacin que debe terminar validado y aprobado por referndum por las poblaciones involucradas; para lo cual deber tener el acuerdo de sus integrantes. (Art. 16 de la LIIyCR). Teniendo en cuenta la gestin regional como otro mbito de articulacin, para su formalizacin e institucionalizacin podemos considerar que los Gobiernos Regionales promueven y apoyan las iniciativas de conectividad e intercambio de informacin y experiencias de gobierno valiosas para la gestin, entre estos, haciendo uso de las herramientas tecnolgicas disponibles. (Art. 32 de la LOGR). Analizando lo dispuesto sobre articulaciones interregionales en la LOGR, vemos que se indica la posibilidad de darse dicha articulacin horizontal para la gestin comn de los servicios pblicos regionales, en caso de existir continuidad con regiones colindantes, para dicho fin deben ser gestionados por Regmenes de Gestin Comn en base a los criterios de proporcionalidad de la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo pblico debe aportar. (Art. 71 de la LOGR).

30 El Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local - FONIPREL; es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar Proyectos de Inversin Pblica (PIP) y estudios de preinversin orientados a reducir las brechas en la provisin de los servicios e infraestructura bsica, que tengan el mayor impacto posible en la reduccin de la pobreza y la pobreza extrema en el pas. De acuerdo a lo dispuesto en la Ley N 29125 - Ley que establece la implementacin y el funcionamiento del fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local - FONIPREL.

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En esa lgica se establece por ley que a iniciativa del Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de Lima Metropolitana y/o promovida por el Consejo Nacional de Descentralizacin (hoy Secretara de Descentralizacin) se crearn Comits de Coordinacin Interregional, como rganos intergubernamentales de carcter regional para la coordinacin y planificacin de los servicios pblicos e inversiones interregionales (Art. 70 de la LOGR). Esto que la Ley nos da como ejemplo para el caso de Callao y Lima Metropolitana, en virtud del Art. 71 de la LOGR (antes mencionado) se puede extender en trminos parecidos para otros gobiernos regionales del pas y teniendo los esfuerzos que se vienen ya haciendo en ese sentido31. En el Nivel Local Respecto a la articulacin horizontal en el nivel local, tenemos como expresiones ms importantes al asociativismo municipal y a la progresin institucional de stas al nivel pblico en lo que la ley denomina mancomunidades. Diferencindose en que las primeras estn regidas por el cdigo civil, mientras que las segundas son entidades de derecho pblico de acuerdo a Ley. Sobre asociativismo municipal, este se ha venido dando desde los aos 80, principalmente para aumentar su capacidad de presencia como nivel de gobierno y abordar temas de inters conjunto como los institucionales (por ejemplo en gestin municipal y de competencias similares) o territoriales (por ejemplo manejo de cuencas e impulso al desarrollo econmico). Bajo dichas consideraciones se han dado asociaciones conformadas por municipalidades distritales y provinciales de diversas envergaduras as tenemos interdistritales, interprovinciales, interdepartamentales, departamentales, nacionales. Estas evidencias plantearon un reconocimiento importante en la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades - LOM aprobada en el 2003, donde se resalta el papel de estas asociaciones, cuando se establece que las municipalidades tienen como rgano representativo a una o ms asociaciones de municipalidades que se constituyen conforme a las normas establecidas en el Cdigo Civil (Art. 125 de la LOM). Como mencin especial, tenemos que la LOM 2003 mantuvo la vigencia de la Asociacin de Municipalidades del Per AMPE, en concordancia con el Art. 125 de sta (Vigsimo Cuarta Disposicin Complementaria de la LOM). Las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinacin, de cooperacin o de asociacin para la ejecucin de obras o prestacin de servicios; desenvolvindose con respeto mutuo de sus competencias y gobierno (Art. 124 de la LOM). Esta relacin ha tenido su mayor nivel de desarrollo como expresin de un papel pblico, en las mancomunidades, las cuales tienen un papel importante en la descentralizacin, pues la Ley de Bases de la Descentralizacin cuando proporciona orientacin sobre asignacin de competencias a las municipalidades indica que entre las competencias asignadas estn las funciones de competencias ejercidas en mancomunidades municipales (Art. 41 de la LBD); ello dej una gran ventana de oportunidad para desarrollar esta forma de articulacin horizontal que ha tenido una formalizacin especfica a travs de la Ley N 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal y su modificacin por Ley N 29341 (LMM y su modificatoria). La Mancomunidad Municipal en el Per, nace del acuerdo voluntario de dos o ms municipalidades, colindantes o no, que se unen para la prestacin conjunta de servicios y la ejecucin de obras, promoviendo el desarrollo local, la participacin ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios al ciudadano (Art. 2 de la LMM). Esto ha sido complementado legalmente disponiendo que la Mancomunidad sea considerada una entidad pblica32. (Art. 5 modificado de la LMM). Las municipalidades que se asocien entorno a la mancomunidad, se regirn por los principios de integracin, pluralismo, concertacin, desarrollo local, autonoma, equidad, eficiencia, solidaridad, subsidiariedad y sostenibilidad (Art. 3 LMM); en base a ello se vinculan para abordar objetivos como: 1) promocionar y ejecutar proyectos conjuntos; 2) ejecutar acciones, convenios y proyectos conjuntos; 3) elaborar, gestionar, promover e implementar proyectos ante entidades nacionales e internacionales, pblicas y/o privadas, que busquen y auspicien el desarrollo econmico, productivo, social y cultural; 4) Procurar mejores niveles de eficiencia y eficacia en la gestin de los gobiernos locales; y 5) desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntas de desarrollo de capacidades, en convenio con universidades y entidades educativas pblicas y privadas. (Art. 4 de la LMM). Estos objetivos tendrn en cuenta los Planes de Desarrollo concertado de los municipios involucrados y de los respectivos gobiernos regionales a los que pertenecen dichos municipios (Art. 7 de la LMM).

31 Esto se ha hecho para el caso de inversiones en la emisin del D.U. N 051-2009 (sin hacer mencin a esta normatividad). 32 Art. 1 de la Ley N 29341, que modifica el Art. 5 de la LMM, estableciendo que: La Mancomunidad Municipal constituye una entidad pblica que se encuentra sujeta al Sistema Nacional de Presupuesto y los otros sistemas del Estado

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Para incentivar la conformacin de estas mancomunidades, se ha establecido que estas gocen de los siguientes incentivos: prioridad de evaluacin de los proyectos de inversin pblica de alcance intermunicipal; prioridad en el Plan de Capacitacin y Asistencia Tcnica en Gestin Pblica para la obtencin de acreditacin para transferencias de programas sociales y funciones sectoriales; la posibilidad de comprometer recursos determinados (canon y sobrecanon, regalas, FONCOMUN y renta de aduanas) para financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de inversin pblica de alcance intermunicipal; los proyectos elaborados por mancomunidades distritales y provinciales sern considerados en el presupuesto participativo de la municipalidad provincial y gobierno regional al que pertenecen respectivamente (para este cometido estas ltimas destinan parte de sus presupuestos participativos a las mancomunidades de su mbito, segn Art. 10 de la LMM); prioridad en la jerarqua y ponderacin para la asignacin de recursos del Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL) creado por Ley; recepcin de apoyo de universidades de la regin cuando requieran asistencia tcnica y desarrollo de capacidades , con cargo al ingreso producto de regala minera y canon (Art. 8 de la LMM y su modificatoria por Ley N 29341). Adems la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional - APCI prioriza las solicitudes sobre proyectos de cooperacin tcnica internacional presentado por las mancomunidades (Art. 9 de la LMM). Una indicacin especial de articularse horizontalmente entre municipalidades, es cuando ello se da a partir de las municipalidades conurbanas, pues se establece que estas debern contar con mecanismos de coordinacin en el mbito de la planificacin y prestacin de servicios pblicos locales (Art. 73 de la LOM). Articulacin Vertical Gubernamental: Oportunidad de Mejorar el Estado desde un enfoque Intergubernamental Esta articulacin se hace necesaria para coadyuvar a la parte del proceso de descentralizacin que tiene que ver con la adecuada separacin de competencias y funciones y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin. Es por ello que resulta pertinente mencionar lo establecido en el marco normativo en cuanto a relaciones intergubernamentales, as tenemos que el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales mantienen relaciones de coordinacin, cooperacin y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonoma y competencias propias, articulando el inters nacional con los de las regiones y localidades (numeral 49.1 del Art. 49 de la LBD). Esto se reafirma en lo establecido en artculo V sobre principio de organizacin e integracin del Ttulo Preliminar de la LOPE, cuando se indica que las entidades del Poder Ejecutivo coordinan y cooperan de manera continua y permanente con los Gobiernos Regionales y Locales en el marco de la ley y la Constitucin Poltica del Per (CPP). Dichas relaciones tienen como principal instrumento de institucionalizacin los convenios, los cuales tienen diferente denominacin como convenio de colaboracin mutua y recproca (numeral 49.2 del Art. 49 de la LBD), convenio de cooperacin (Art. 10 de la Ley 28273- Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales), convenio marco intergubernamentales y convenios de gestin (Directiva de Transferencia de la Secretara de Descentralizacin, dispuestas en el marco del Art. 49 de la LBD y la Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales). Otro de los instrumentos que tambin se utiliza es la comisin intergubernamental33, como mecanismo de coordinacin para diversos temas, siendo importante mencionar algunos aspectos puntuales desde un sustento normativo de aplicacin, as tenemos por ejemplo: formulacin de polticas nacionales y sectoriales (Art. 4 LOPE), formas de coordinacin para transferencia de competencia y funciones (Art. 5 LOPE), desarrollo de la gestin descentralizada (segn Decreto Supremo N 0472009-PCM), entre otros. Sobre la utilizacin de las relaciones que se establecen para la articulacin intergubernamental como son: coordinacin, cooperacin y colaboracin; tenemos como una importante y amplia referencia de aplicacin a lo desarrollado en la experiencia de descentralizacin espaola34, a partir de la cual proponemos a continuacin parmetros similares para una adecuada definicin que responda a las caractersticas gubernamentales del modelo peruano. As tenemos:

33 Estas formas de comisiones se diferencian por sus fines, de las establecidas en el Ttulo IV, Captulo II de la LOPE -Ley N 29158. 34 Las relaciones de gobierno en el modelo de descentralizacin espaol se inicia por la coordinacin, la cual debe ser entendida como la fijacin de medios y de sistemas de relacin que hagan posible la informacin recproca, la homogeneidad tcnica en determinados aspectos y la accin conjunta de las autoridades (de diversas Administraciones pblicas) en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integracin de actos parciales en la globalidad del sistema (Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1983, de 28 de abril, cuya doctrina reiteran otras muchas posteriores.)

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 Coordinacin: mecanismo para generar acuerdos intergubernamentales, que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia (Preponderantemente el enfoque de Rectora del GN, el Estratgico- Articulador del GR y Operativo-Provisin del GL; en base a la subsidiariedad). Implica la creacin de instrumentos que permitan articular las actuaciones de los diferentes niveles de gobierno; con lo cual se busca hacer posible la informacin reciproca, la homogeneidad tcnica en determinados aspectos y la accin conjunta en el ejercicio de las competencias, de tal modo que se logre la integracin de actos parciales en la globalidad del sistema de gestin pblica de un Estado Descentralizado. Colaboracin (apoyo mutuo): Basada en el deber, siendo necesaria para el buen funcionamiento del Estado y en este caso el servicio a los ciudadanos (Apoyo Reciproco y bilateral). Se utiliza cuando lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo puede hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables sino complementarias. Cooperacin: Se refiera a una forma de relaciones, en el ejercicio y desde el respeto de las respectivas competencias de los tres niveles de gobierno (esto se mejorar con aprobacin de las Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios ligados a competencia compartidos, esto en el marco del cumplimiento de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo). Por lo general debe ser acordada entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Descentralizados (regional y local), buscando desarrollarse a partir de modelos flexibles y adecuados de convergencia, que disminuyan la conflictividad entre los niveles de gobierno los cuales deben guiarse por una comn lealtad en su calidad de entes que ejercen la representacin del Estado en sus respectivas jurisdicciones. En el Per se han venido usando principalmente para asegurar el desarrollo de capacidades a partir de la capacitacin y asistencia tcnica en temas de ejercicio de las competencias compartidas. En esa lgica en el desarrollo de la Descentralizacin en Espaa, se ha logrado diferenciar estas acciones (cooperacin, colaboracin y coordinacin) en su tratamiento intergubernamental, lo cual podemos tomar como informacin de referencia para su anlisis de aplicacin en el caso peruano. A continuacin trataremos de proyectar los diversos modelos de instrumentos de Coordinacin, Colaboracin y Cooperacin que se han aplicado en la mencionada experiencia espaola al actual modelo de descentralizacin peruano, en esa perspectiva se tiene: 1) Los Convenios que formalizan los mecanismos de Cooperacin y Coordinacin, se pueden clasificar en el caso peruano segn los sujetos institucionales de los tres niveles de gobierno que los suscriben y se pueden determinar en: Convenios Horizontales, son los que se desarrollan entre las entidades de un mismo nivel de gobierno y se utilizan para la gestin y prestacin de servicios propios de dicho nivel de gobierno y asimismo para la suscripcin de acuerdos de cooperacin que no incluyan los anteriores. (Ejemplo de utilizacin: convenios en mancomunidades). Convenios Verticales, son los que se desarrollan entre el Estado y los gobiernos descentralizados (Gobiernos Regionales y Locales). As dichos convenios verticales, los podemos agrupar en funcin al grado de extensin de la lnea de cooperacin, o segn el grado de continuidad de la lnea de cooperacin, o segn el contenido de los compromisos que se desprendan de lo acordado en torno a efectivizacin de las transferencias de competencias y funciones. Entre ellos se podrn plantear las siguientes modalidades: Protocolos Generales, se limitan a establecer pautas de orientacin poltica sobre la actuacin de cada nivel de gobierno, en cuestiones de inters comn o para fijar el marco general y la metodologa para el desarrollo de la colaboracin en un rea de interrelacin competencial; lo cual puede beneficiar el desarrollo de la gestin descentralizada. Convenios Marco y Convenios Ordinarios (son los ms usados, de carcter intergubernamental en el modelo espaol), establecen compromiso para las partes, determinados y exigibles; para finalidades que pudieran regularse como: el intercambio de informacin, la prestacin de asistencia tcnica, procedimientos de coordinacin, utilizacin de instalaciones o medios tcnicos, la gestin de equipamientos, la construccin de infraestructuras o la financiacin de programas de cooperacin. Pudiendo ello, aplicarse al modelo peruano para mejorar la complementariedad y corresponsabilidad en la gestin descentralizada de las competencias compartidas. Convenios de Encomienda de Gestin, seran para realizar el encargo de gestin entre rganos y entidades de distintas instituciones (con diferentes ejecutoras). Esto en el Per se puede aplicar como parte de la implementacin de mancomunidades y juntas de coordinacin interregional en su relacin con entidades del Gobierno Nacional. Convenios para la constitucin de Consorcios, esta modalidad puede ser prevista ante la posibilidad de que las entidades de

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los tres niveles de gobierno, requieran constituir entidades con personalidad jurdica propia, siendo un caso relacionado a la co-gestin intergubernamental de servicios como la salud y la educacin. Conferencia Sectorial, son utilizados para definir rganos de cooperacin en los que el Gobierno Nacional y los Gobiernos Subnacionales (caso de Comunidades Autnomas en Espaa cuyo smil son los Gobiernos Regionales en Per) se encuentran representados al mximo nivel; teniendo como finalidad fundamental el debate y la adopcin, en su caso, de acuerdos sobre las grandes lneas de actuacin en el papel rector en los diversos aspectos sectoriales tanto a nivel nacional y regional. En el modelo peruano se est implementando mecanismos similares, en las denominadas comisiones intergubernamentales fomentadas por los Ministerios en donde participan los Gobiernos Regionales e inclusive la representacin de los Gobiernos Locales, con la respectiva asistencia de la Presidencia del Consejo de Ministros (Secretara de Descentralizacin y la Secretara de Gestin Pblica) y el Ministerio de Economa y Finanzas, entre otros. Convenios bilaterales sobre Planes y Programas (Por ejemplo de Inversin); mediante el cual los tres niveles de gobiernos pueden acordar entorno a los proyectos piloto, la realizacin de planes y programas conjuntos de actuacin para el logro de objetivos comunes en materia del ejercicio de las funciones sectoriales de competencias compartidas; aprobando adems de su contenido, el seguimiento y evaluacin. Para ello debe especificar los siguientes elementos: los objetivos de inters comn a cumplir; las actuaciones a desarrollar por cada nivel de gobierno; las aportaciones de medios personales y materiales de cada nivel de gobierno; los compromisos de aportacin de recursos financieros; la duracin; as como los mecanismos de seguimiento, evaluacin y modificacin. Este tipo de convenios se pueden complementar con convenios de colaboracin segn el caso lo requiera. 2) Asimismo para el caso del mecanismo de colaboracin; son por lo general desarrollados mediante Convenios de Colaboracin Verticales Ordinarios, los cuales pueden presentarse segn las siguientes caractersticas: Segn la existencia o no, de la lnea de cooperacin que comprende; es decir de nueva lnea de cooperacin y de las pertenecientes a una lnea ya existente. Segn el grado de extensin de la lnea de cooperacin; es decir de suscripcin generalizada (con modelo o sin el), de extensin y suscripcin sucesiva y de suscripcin singular. Segn el grado de continuidad de la lnea de cooperacin; es decir de vigencia indefinida y de vigencia definida (de renovacin peridica o no). Segn el contenido de los compromisos; es decir para el intercambio de informacin, para la prestacin de asistencia tcnica, para la cooperacin financiera, para la coordinacin procedimental, para la utilizacin de medios tcnicos o instalaciones o gestin de equipamientos o construccin de infraestructuras. Segn comporten o no compromisos financieros; es decir con financiacin determinada (nica para el ao o plurianual) o indeterminada y sin financiacin. La Delegacin de Competencias Otro aspecto de la articulacin vertical dispuesto en el marco normativo peruano relacionado a la dimensin administrativa de ste, es lo referido a la delegacin de competencias, las cuales tienen una principal justificacin cuando en el modelo peruano se estableci que como tipo de competencias se puede considerar las competencias delegables, las cuales se definieron como aquellas que un nivel de gobierno delega a otro distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme el procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o funcin delegada, disponindose adems que la entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el perodo de la delegacin. (segn numeral 13.3 del Art. 13 de la LBD). Sobre dicha delegacin desde el Poder Ejecutivo, ste lo puede hacer a los Gobiernos Regionales o locales, a partir de las funciones de su competencia (sin poder incluir las competencias exclusivas y excluyentes establecidas en la LBD, de acuerdo a lo establecido en el Art. 26 de la misma), en forma general o selectiva, mediante convenios suscrito por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestin requeridas para ello, la coparticipacin en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de optimizar la prestacin de servicios pblicos a la ciudadana, y las normas establecidas en la presente ley (Art. 52 de la LBD).

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Esto es relevante para el ejercicio de las competencias compartidas en las funciones que son materia de descentralizacin y que se sustenta en la tarea que le corresponde a los Ministerios del Gobierno Nacional respecto a mantener la coordinacin con los Gobiernos Regionales y Locales para la implementacin de las polticas nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento. (Numeral 23.3 del Art. 23 de la LOPE). Otra oportunidad en la que puede ser utilizada la delegacin, es como mecanismo transitorio para una transferencia definitiva del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales; ms an cuando la LOPE prev en su Cuarta Disposicin Transitoria - que en tanto dure el proceso de transferencia de competencias sectoriales, de acuerdo con la LOGR, LOM y dems normas pertinentes, el Poder Ejecutivo, a travs de sus dependencias, seguir ejecutando aquellas que no han sido transferidas a los mencionados niveles subnacionales; lo antes descrito se puede sustentar en aplicacin del principio de gradualidad previsto para el proceso de transferencia de competencias y funciones.
GRFICO 10. Esquema Bsico de la Delegacin de Competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales o Locales

PODER EJECUTIVO

Funciones de su competencia en forma gradual o selectiva Sujeto a: t Gestin t Cooparticipacin t Optimizar Prestacin de Servicios Pblicos t Normas Legales

Mediante Convenios suscritos por ambas partes

GOBIERNO REGIONAL Y LOCAL

DELEGACIN

Respecto a las competencias delegadas desde el Gobierno Regional, se puede tener en cuenta adems de la definicin de competencias delegadas dispuestas en el Art. 13 de la LBD, lo establecido en el Art. 10 de la LOGR que establece que dicho nivel de gobierno ejerce las competencias delegadas que acuerden entre niveles de gobierno. En el caso de los Gobiernos Locales, las relaciones entre los Gobiernos Nacional, Regional y Local se desarrollan a partir del ejercicio exclusivo y compartido que cada nivel de gobierno desarrolle en dicha jurisdiccin local; ello con la finalidad de evitar la duplicidad y superposicin de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del inters pblico. En ese sentido, de acuerdo a lo establecido al Artculo VII del Ttulo Preliminar de la LOM las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperacin y coordinacin, sobre la base del principio de subsidiariedad. Esto se complementa con lo dispuesto en el Art. 123 de la LOM, donde se establece que las relaciones que mantienen las municipalidades con el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los poderes del Estado tienen por finalidad garantizar el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa, la coordinacin de las acciones de competencia de cada uno, as como el derecho de propuesta o peticin de normas reglamentarias de alcance nacional; implicando stas relaciones respeto mutuo y atencin a las solicitudes que se formulen recprocamente. Por otro lado, los gobiernos locales pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado (entendindose de cualquier nivel de gobierno, pues son los que representan al Estado; por esta disposicin se puede incluir hoy a las mancomunidades y de acuerdo al marco normativo a las municipalidades de centros poblados, esto ltimo de acuerdo al Art. 128 de la LOM), las competencias y funciones especficas exclusivas establecidas en su Ley Orgnica, en los casos que justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economas de escala. Para dicho cometido, se prev la suscripcin de convenios entre las partes involucradas, los cuales establecern la modalidad y el tiempo de delegacin, as como las condiciones y causales para su revocacin. (Art. 76 de la LOM).

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Otra forma de articulacin vertical en el nivel local a manera de delegacin, es el mecanismo al que pueden recurrir las municipalidades distritales, denominado avocacin, que de acuerdo a ley puede utilizarse ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algn servicio pblico de su competencia, pudiendo solicitar de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera temporal la demanda de dicho servicio pblico (Art. 77 de la LOM). El nivel local, adems cuenta con la posibilidad de ejercer otras competencias y funciones no establecidas en la LOM o en leyes especiales, de acuerdo a su fin de atender a las necesidades de los vecinos, en el marco de sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias no estn reservadas expresamente a otros organismos pblicos de nivel regional o nacional (Art. 87 de la LOM). En atencin a ello, las municipalidades que recurran a esta forma de ejercicio de competencias, estn obligadas a informar y realizar coordinaciones con las entidades que compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas (Art. 75 de la LOM). Siendo la delegacin un mecanismo de articulacin vertical, no solo est planteado en la normatividad de descentralizacin, sino tambin en la Ley de Procedimiento Administrativo General, indicando que es la tcnica de transferencia temporal de competencias, en virtud del cual un rgano, denominado delegante, se desprende de una parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro rgano (delegatario), al cual esa competencia no le haba sido asignada. Por ello, se dota al rgano receptor de facultades decisivas que sern ejercidas en exclusiva, en tanto no sean revocadas o avocadas por el superior. Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus rganos en otras entidades cuando existan circunstancias de ndole tcnica, econmica, social o territorial que lo hagan conveniente. (Art. 67 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General). Sin perjuicio de lo descrito, podemos resumir que las modalidades de delegacin de competencias intergubernamentales se especifican, para el caso de delegacin del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales o Locales, en el Art. 52 de la Ley de Bases de la Descentralizacin; de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales, en el Art. 13 de la Ley de Bases de la Descentralizacin; y, entre Gobiernos Locales (del provincial al local o viceversa) o a otros de mayor nivel (regional o nacional), en el Art. 76 de la Ley Orgnica de Municipalidades; resaltando que en el marco del proceso de descentralizacin, la delegacin debera considerarse principalmente como un instrumento de trnsito hacia la transferencia definitiva de las competencias delegadas y para el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los diferentes niveles de gobierno que les permita mejorar su respuesta conjunta ante las diversas necesidades del ciudadano.

6.2 La Articulacin Horizontal y Vertical en el contexto de la Gestin Pblica Descentralizada

Para el caso peruano, empezamos con la articulacin horizontal, entendida por aquella que se genera entre instancias que forman parte de un mismo nivel de gobierno, sobre la base de sus responsabilidades para con determinadas jurisdiccin de la divisin poltica territorial (es decir en el nivel nacional, regional y local). Entre los tipos de articulacin horizontal tenemos: Interinstitucional; relacin de gobierno que se desarrolla a partir de la articulacin de entidades gubernamentales que al pertenecer a un mismo nivel de gobierno tienen responsabilidades y competencias pertenecientes a un misma rea temtica o reas que estn relacionadas, las cuales los obliga a entenderse en procura de generar eficiencia en la gestin del logro de los objetivos institucionales y sectoriales planteados. Para el caso de la implementacin de los modelos de gestin descentralizada ser de mucha utilidad, porque la aplicacin de esta relacin debe permitir que cada nivel de gobierno haga un anlisis hacia su entorno interno a fin de valorar la mejor forma de relacionarse institucionalmente con la finalidad de hacer la mxima sinergia para cumplir con los roles asignados en cada uno de los procesos que conforman el ciclo de produccin de los bienes y servicios que se entregan descentralizadamente. Puede ayudar a reducir los costos de transaccin de los procedimientos administrativos ligado a la entrega de los bienes y servicios pblicos, adems de utilizar de manera coordinada la capacidad institucional con la que se cuenta. Un ejemplo prctico, sera la articulacin interinstitucional que debe existir entre la Direccin Regional de Agricultura y los Proyectos de alcance Regional (por ejemplo los Proyectos Especiales de infraestructura de impacto regional, como Proyecto Especial Chavimochic), para poder lograr entre estas

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entidades una mejor respuesta ante eventuales problemas que afecten la capacidad de produccin agrcola del departamento y que permita a su vez generar y compartir informacin institucional para la toma de decisiones de su respectivo Gobierno Regional. Esto se puede replicar tanto en el Nivel Nacional como en el Nivel Local. Intersectorial; est referida a una articulacin que involucra a entidades de un mismo nivel de gobierno que tienen responsabilidades en materias diversas, que al existir necesidad de acciones sinrgicas para evitar esfuerzos difusos se hace necesario no solo realizar coordinaciones sino colaborar para el logro de metas. Esto sucede por ejemplo en temas como la reduccin de la desnutricin crnica donde por sus componentes de abordaje se necesita que participen instancias de varios sectores (Ministerio de Salud, Ministerio de Educacin, Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, Ministerio de Agricultura, entre otros). Esta prctica es de utilidad para la implementacin del modelo de gestin descentralizada, pues en muchos de los casos los servicios a desarrollar se vinculan con el quehacer de otros sectores, pues forman parte de una misma poltica regional o local priorizada por sus respectivas autoridades. Dicha articulacin intersectorial puede propiciar sustentos para el accionar conjunto, lo cual genera ahorros en la accin de cada nivel de gobierno segn corresponda. Un caso a manera de ejemplo - que necesitar en el Per de un trabajo intersectorial a todo nivel, es el referido a los temas ambientales, pues este tema hoy en da se aborda para diversas actividades productivas y de desarrollo territorial, existiendo en por lo menos el nivel nacional y regional autoridades que tienen dicha competencia pero que para un trabajo eficiente deben relacionarse a partir de coordinaciones con otros sectores segn corresponda a los temas en anlisis.

Multisectorial; esta articulacin horizontal no es solamente con involucramiento del sector pblico, sino que adems se convoca el concurso de entes representativos del sector privado y de la sociedad civil. Se utiliza principalmente para lograr una mxima legitimidad con respecto a los actores que se beneficiaran directa o indirectamente de la implementacin de determinada poltica pblica. Para dicho cometido, se suele crear espacios de encuentro de los actores involucrados en torno a los cuales se generan consensos en las formas y objetivos institucionales de los entregables que genera la aplicacin de las polticas pblicas. En el Per se han dado varios de estos espacios con enfoque territorial, por ejemplo tenemos a los consejos o comits en temas como educacin, salud, mediana y pequea empresa, entre otros; que se constituyen a nivel nacional, regional y local inclusive. Entonces resultar importante para la gestin descentralizada, pues puede ser un factor que permita generar una adecuada interaccin entre los servicios descentralizados y sus beneficiarios o usuarios directos e indirectos; pudindose establecer una correspondencia entre los ouputs que produzca el ciclo de produccin de los mencionados servicios (entregables) y las necesidades del ciudadano.

Transectorial; es una articulacin horizontal que se puede definir como la expresin sectorial de la transversalidad en el quehacer del sector pblico a partir del desarrollo de autonoma administrativa de cada nivel de gobierno. Dicha articulacin se hace realidad primordialmente a partir de un eje estratgico mediante el cual se pone a disposicin los conocimientos de los diversos sectores que puedan aportar al desarrollo de un tema de inters para la gestin gubernamental y que por sus caractersticas no tenga necesariamente un solo ente con rectora institucional. Existen diversos temas que necesitan de un abordaje transectorial, como es el caso del gnero, la pobreza, los derechos humanos, el cambio climtico, la corrupcin, entre otros. En el Per se han tratado de realizar esfuerzos en ese sentido, como es la Estrategia CRECER con replicas a nivel regional; donde se ha buscado una intervencin con transversalidad para atender a los diferentes aspectos de la realidad, pero a partir de un eje vertebrado como es la pobreza (que es un tema transversal). Para algunos servicios descentralizados ser necesario analizar como convergen o generan un eje vertebrado para el inters del desarrollo territorial, de acuerdo a ello ser necesario o no apostar por articulacin transectorial. Un factor que puede ayudar es en tener en

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cuenta que mientras ms se necesite de enfoques multidisciplinarios e interdisciplinarios, ms importante ser un abordaje con transectorialidad, a fin de articular la intervencin de diferentes instancias de un mismo nivel de gobierno para el logro de metas comunes. Por lo descrito la articulacin horizontal es de utilidad para afinar el motor institucional de cada nivel de gobierno; sirviendo dichos espacios o esquemas para expandirse al campo de la articulacin vertical que permite sumar a otros niveles de gobierno en la conjuncin de esfuerzos para el cumplimiento de la gestin descentralizada. Con respecto a la articulacin vertical, sta es vital para un ejercicio compartido en un Estado unitario, en el cual resulta pertinente engranar las polticas nacionales y sectoriales con las polticas regionales y a su vez servir de referencias a las polticas locales (de ser as la hiptesis que planteo es que la articulacin vertical puede facilitar la interdependencia para una gestin descentralizada). Pero desarrollar operativamente la mencionada articulacin vertical tiene como reto que los actores gubernamentales (nacionales, regionales y locales) estn predispuestos hacia una cultura organizacional que reconozca a la descentralizacin administrativa como parte de la generacin de eficiencia en la gestin descentralizada de servicios de inters comn (por los beneficiarios o por el cumplimiento de sus responsabilidades funcionales). De la normatividad en descentralizacin y el desarrollo de los procedimientos administrativos, podemos visualizar los siguientes tipos de articulacin vertical: Relaciones Intergubernamentales (GN-GR-GL / GR-GL); esta es el tipo de relacin a la que se debe aspirar ms en el desarrollo e implementacin de los modelos de gestin descentralizada; porque este enfoque se rige en funcin a roles determinados por cada nivel de gobierno asociado al ejercicio compartido de las competencias estipuladas de acuerdo a ley. Esta articulacin tiene dos niveles de desarrollo, el primero definido por lazos institucionalizados administrativamente mediante convenios de cooperacin y colaboracin mientras que un segundo nivel establecido por espacios de coordinacin que pueden institucionalizarse para permitir un abordaje comn de aquellos temas interterritoriales de mxima preocupacin para mejorar la gestin descentralizada (un ejemplo de este nivel sern las comisiones intergubernamentales para la gestin descentralizada) y adems estn los espacios de desarrollo poltico para abordar temas de inters nacional (como han sido las reuniones del Gobierno Nacional: Presidente de la Repblica y Gabinete Ministerial con los Gobiernos Regionales y Locales: Presidentes Regionales y Alcaldes; y lo que ser el funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental creado mediante la LOPE). Se alentarn mayores beneficios cuando ambos niveles descritos interacten para afianzar el servicio descentralizado. Es preciso resaltar que hay un amplio consenso para que se desarrolle la articulacin entre el Nivel Nacional y Regional; pero hay poca evidencia que ello se este tratando de hacer entre el nivel regional y local, cuando esto es importante para que los Gobiernos Regionales cumplan con su finalidad de impulsar su desarrollo territorial y para que el Gobierno Local haga realidad el desarrollo econmico local tal como lo manda su ley orgnica. En ambos casos el costo de transaccin esta en que la operatividad de dicha articulacin esta directamente vinculado a la toma de decisiones de las mximas autoridades polticas y administrativas gubernamentales. Si bien lo antes descrito nos manifiesta que esta articulacin contribuir significativamente a la gestin descentralizada; tambin debemos poner nfasis en lograr que el mximo espacio creado por ley para este tipo de articulacin genere resultados pertinentes a nivel de la Poltica de Estado que es la descentralizacin, nos estamos refiriendo al Consejo de Coordinacin Intergubernamental establecido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, para ello ser necesario trabajar sobre una fuerte cultura de la apertura al consenso intergubernamental, en el marco de generar una cultura poltica democrtica que consolide el sistema poltico que viene permitiendo avanzar en descentralizacin.

Cadenas Institucionales en el Ciclo de Produccin de Bienes y Servicios Pblicos Descentralizados; este tipo de articulacin vertical se diferencia de la anterior, porque no es necesario de un involucramiento directo de las mximas autoridades polticas y administrativas de cada nivel de gobierno; por el contrario se pueden decir que opera por lgica e inercia institucional, siendo la principal lnea de cohesin la existencia de entendimientos interinstitucionales de la misma materia competencial (de cada nivel de gobierno) para el desarrollo de los servicios pblicos en cuestin.

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En cuanto a lo mencionado tenemos por ejemplo, lo que ocurre en el tratamiento de la salud con lo definido como referencia y contrarreferencia35, pues para que un paciente sea referido de una posta mdica a un centro de salud, luego a un hospital regional y de ser el caso a un instituto nacional especializado, existen protocolos de entendimiento que permiten codificar dichos niveles de articulacin; sin necesidad que para que aquello ocurra intervenga un alcalde, un presidente regional o un ministro sino que se desarrolla inercialmente por el nivel de institucionalizacin en que se encuentra el protocolo que lo orienta. Otro ejemplo puede ser lo que se desarrolla cuando se opera el Sistema Nacional de Defensa Civil donde hay un responsable nacional, regional y local que tratan de sumar esfuerzos para atender una eventualidad que as lo requiera. Seguro que si nos ponemos a analizar varios sectores, se pueden encontrar algunos aspectos que operan por inercia bajo este enfoque; lo importantes es que en ningn caso se necesita de que la mxima autoridad poltica y administrativa de un visto bueno previo para iniciar la articulacin; pues prima la urgencia de la entrega del servicio, es decir prima la atencin de la necesidad del ciudadano (finalidad del Estado). En esa lgica, debemos apostar porque los modelos de gestin descentralizada afiancen protocolos de entendimiento para cada uno de los servicios que se vengan gestionando descentralizadamente, de modo que con el tiempo quede por inercia establecida la cadena institucional y los roles operativo para una buena y adecuada gestin. Para ello, el ciclo de produccin de los bienes y servicios pblicos es de inters para establecer las fases sucesivas del ejercicio compartido a fin de que cada entidad que participe de la mencionada cadena institucional sepa de su nivel de corresponsabilidad y complementariedad.

Articulacin sobre Gestin Conjunta Interterritorial a nivel Regional o Local; esta sera la tercera forma de articulacin vertical, donde el punto de conexin sera el espacio territorial de inters, el cual genera que se junten instancias de un mismo nivel de gobierno subnacional para poder realizar acciones en jurisdicciones mas amplias que el territorio de cada una de las partes. Esta articulacin genera inters porque permite una sinergia para aprovechar complementariedades desde una lgica de servicios y de proyectos pblicos; en trminos prcticos es una alianza subnacional para impulsar el desarrollo territorial, en base a un enfoque de la suma de las partes. Esta articulacin tiene su base legal a nivel local en las denominadas Mancomunidades Municipales que esta establecida por la Ley N 29029 modificada por Ley N 29341. La Mancomunidad Municipal opera a partir del acuerdo entre dos o ms municipalidades colindantes o no que se unen para la prestacin conjunta de servicios y la ejecucin de obras, promoviendo el desarrollo local, la participacin ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios a los ciudadanos. En esa lgica, se puede contemplar los servicios que se aborden con el enfoque de la gestin descentralizada. A nivel regional este tipo de articulacin vertical se puede dar cuando existe la potestad de establecer regmenes de gestin comn de servicios pblicos a partir de la continuidad entre regiones colindantes, los cuales deben ser gestionados en base a los criterios de proporcionalidad a la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo pblico debe aportar (sustentado en el Art. 71 LOGR). Adems se puede mencionar que para el caso de Lima Metropolitana y el Callao se pueden crear Comits de Coordinacin Interregional como rganos intergubernamentales de carcter regional para la coordinacin y planificacin de los servicios pblicos e inversiones interregionales (Art. 70 de la LOGR). Hasta ahora ningn Gobierno Regional ha utilizado este tipo de articulacin, pudiendo ser una gran oportunidad para atender algunas externalidades que se puedan atenuar por ejemplo debido a la necesidad de incorporar enfoques de economa de escala para llegar de mejor manera a las poblaciones sin interesar la jurisdiccin a la que pertenecen sino que prime la existencia de continuidad.

35 Definicin de Sistema de Referencia y Contrarreferencia: Conjunto ordenado de procedimientos administrativos y asistenciales, que asegura la continuidad de la atencin de las necesidades de salud de los usuarios, con la debida oportunidad, eficacia y eficiencia, transfirindolo de la comunidad o establecimiento de salud de menor a otro de mayor capacidad resolutiva o viceversa. (Referencia: Normas del Sistema de Referencia y Contrarreferencia de los Establecimientos del Ministerio de Salud).

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Una frmula que se dispuso en el marco del Plan de Estmulo Econmico 2009 2010, es la disposicin normativa establecida en el Decreto de Urgencia N O51-2009, emitida para que los Gobiernos Regionales puedan firmar convenios de cooperacin destinados a cofinanciar proyectos de inversin pblica que consideren obras de infraestructura con cargo a los recursos provenientes del canon, sobrecanon y regala minera; donde los beneficiarios de los proyectos seran las poblaciones de los departamentos suscriptores de los mencionados convenios. En dicho caso podramos decir que esta norma permite el cofinanciamiento de proyectos de inversin pblica de carcter interregional, permitiendo entonces que los Gobiernos Regionales compartan recursos en proyectos ajustados al criterio de continuidad a que hace referencia los regmenes de gestin comn entre gobiernos regionales. Pero a nivel de antecedente a este tipo de articulacin en el nivel regional, podemos tambin mencionar a las Juntas de Coordinacin Interregional-JCI que han sido creados por varios Gobiernos Regionales como espacios de coordinacin de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializan a travs de convenios de cooperacin, procurando la consolidacin de corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macroregionales (de acuerdo al Artculo 91 LOGR). Pero dichas Juntas de Coordinacin Interregional pueden adems de acuerdo a ley administrar activos, empresas y proyectos de alcance nacional, si poseen capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios especficos acordados con el Gobierno Nacional. (Prrafo ampliado su plazo por el Art. nico de la Ley N 28161, publicada el 10/01/2004); pero las principales tareas han estado enfocadas a identificar y promover proyectos interregionales y a promocionar la integracin territorial. Cabe resaltar, que estas JCI no pueden gestionar servicios comunes en las materias de competencias compartidas por sus miembros (nivel regional y local provincial inclusive), pues no existe marco legal que lo permita actualmente; enfocando su esfuerzo en los proyectos interregionales y la promocin de la integracin territorial para conformar regiones. En esta parte, merece una mencin especial lo que viene analizndose en las propuestas sobre la estrategia de integracin territorial que iniciaron con la denominacin de Regin Piloto, donde la primera ha sido la promovida por los Gobiernos Regionales de San Martn y Amazonas (con incorporacin del inters del GR La Libertad). En este espacio se ha venido trabajando en institucionalizar el establecimiento de una Mancomunidad Regional, en el marco de lo dispuesto en la Ley N 29768-Ley de Mancomunidad Regional (aprovechando lo previsto en el Art. 190 y 192 de la Constitucin Poltica del Per y el Art. 9 de la LOGR)36. Consideramos que esto no solo beneficiara al proceso de descentralizacin en lo administrativo sino tambin en el afianzamiento de la regionalizacin del pas, pues puede permitir generar evidencias de los logros que significara unir dos o ms departamentos para una cohesin territorial que genere geoeconomias sostenibles y a partir de ello futuras regiones (como nuevas jurisdicciones territoriales en el pas). En esa perspectiva podemos concluir respecto a este tipo de articulacin vertical, que la gestin descentralizada de determinados servicios puede ser un argumento valedero para que se analice su aplicacin como una forma de buscar posibles economas de escala y mayores eficiencias en la entrega de un servicio en un territorio compartido por dos o ms gobiernos locales por dos o ms gobiernos regionales, siempre promoviendo que desde la realidad pueda sostenerse una integracin para un desempeo del Estado que priorice al ciudadano.

Con lo comentado esperamos a que ambas articulaciones (horizontal y vertical) contribuyan con su desenvolvimiento y adecuacin a las diversas realidades, a mejorar no solo los estndares de resultados en la gestin descentralizada, sino que adems genere ahorro de recursos por la sinergia institucional que se establezca entre los diversos niveles de gobierno (y entre ellos mismos), con la consiguiente posibilidad de liberar recursos para atender entre otros aspectos las brechas respecto a la gestin descentralizada, luego de lo cual pasar a un aumento del acceso y cobertura de los servicios, y adems mejorar la calidad de los servicios descentralizados.

36 De acuerdo al Art. 2 de la Ley de Mancomunidad Municipal; esta instancia es el acuerdo voluntario de dos o ms gobiernos regionales que se unen para la prestacin conjunta de servicios pblicos, cofinanciamiento o inversin en la ejecucin de obras, que promuevan la integracin, el desarrollo regional y la participacin de la sociedad, coadyuvando al proceso de regionalizacin. Asimismo en el Art. 3 de la mencionada Ley se establece que La mancomunidad regional es una persona jurdica de derecho pblico y constituye un pliego presupuestal. Las mancomunidades regionales no son nivel de gobierno

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Asimismo, la articulacin en mencin puede facilitar la evaluacin concertada de la gestin descentralizada, la cual incluya recomendaciones validadas por los actores que intervienen en el ciclo de produccin de la entrega de los bienes y servicios pblicos, permitiendo reducir los desbalances horizontales que puedan existir de la comparacin interterritorial y mejorar la eficacia de cada nivel de gobierno en su participacin en la gestin descentralizada equilibrando con ello los posibles desbalances vertical que se vengan generando. A fin de mejorar la puesta en marcha la articulacin (vertical y horizontal) - reduciendo los riesgos de problemas en su implementacin a partir de un buen dilogo institucional y participacin de los actores involucrados en el proceso de descentralizacin - se debe poner en evidencia y aprovechar las iniciativas que ya se vengan ejecutando por Ministerios, gobiernos regionales y locales al respecto; a fin de lograr vertebrarlas mediante acciones de cooperacin, coordinacin y apoyo mutuo (colaboracin) en el marco de las relaciones de gobierno dispuestas en la normatividad del proceso de descentralizacin. Tambin se debe identificar las prcticas de articulacin propiciadas por la sociedad civil organizada, en relacin a participacin social asociada a la gestin descentralizada de bienes y servicios pblicos en los diversos niveles de gobierno; a fin de realizar una poltica incrementalista que potencie la cultura de la sinergia institucional y social para lograr la consolidacin democrtica participativa en la gestin de los diversos niveles de gobierno; principalmente por los espacios multisectoriales donde participan los tres niveles de gobierno a la vez, los cuales dotan de legitimidad y de adecuada incidencia al esfuerzo de mejorar la gestin pblica.

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Captulo VII. Desarrollo de la Rectora Gubernamental en el Marco de las Polticas Territoriales y Sectoriales
Uno de los temas de inters para la gestin pblica en el marco del proceso de descentralizacin del Estado Peruano, es lo relacionado al ejercicio de la rectora. Diversos aspectos de la gestin de la polticas pblicas son asociados a la rectora37, lo cual puede generar un espectro muy amplio o acotado para entender el ejercicio rector, mas aun en el caso del ejercicio de las competencias compartidas; pues en ese tipo de competencias es donde puede colisionar los intereses de los diversos niveles de gobierno para ejercer las polticas territoriales (es decir polticas nacionales, regionales y locales) y las polticas sectoriales que deben tener su correspondencia en las instancias respectivas en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). A partir de ello, se plantea un enfoque de abordaje del ejercicio de la rectora gubernamental, a fin de orientar su desenvolvimiento para lograr un adecuado desempeo de las polticas pblicas que disea, implementa y evalan las diversas instancias del Estado a nivel Nacional, Regional y Local, bajo la perspectiva de fortalecer y consolidar lo avanzado en descentralizacin. Para lo cual se plantea 4 aspectos que fundamenten y sustenten el anlisis y la propuesta de un adecuado ejercicio de la rectora; estos son: 1) Consideraciones Bsicas para Abordar la Rectora; 2) Elementos para el Desarrollo de la Rectora; 3) Instrumentos y Mecanismos para Afianzar la Rectora; y 4) Reto de la Rectora en Polticas Transversales Compartidas. As tenemos lo siguiente:

7.1 Consideraciones Bsicas para Abordar la Rectora Gubernamental

En este punto se hace un anlisis sobre aquellos aspectos que debemos considerar para establecer los diversos puntos de apoyo que se tiene que considerar para entender el adecuado abordaje de la rectora. Para sustentar estas consideraciones se ha partido de la legalidad que tienen dichos aspectos y como la parte normativa del proceso de descentralizacin genera una consistencia con el ejercicio rector; es as que nos referiremos a continuacin a temas como: autonoma, niveles de gobierno, papel del poder ejecutivo desde sus competencias exclusivas y funciones. A esto le sumaremos aspectos que le proporcionen legitimidad como es lo relacionado a la necesidad de articulacin de las polticas pblicas en el Per para asegurar que se respete el enfoque territorial sobre el sectorial en la perspectiva de una mejor gestin descentralizada de las competencias de los tres niveles de gobierno. La autonoma y la rectora Al buscar de donde partir para analizar el sustento gubernamental de ejercer un papel rector en el Estado, un punto base o de apoyo para analizar con legalidad la rectora es lo relacionado al concepto de autonoma, el cual es establecido en la Ley de Bases de Descentralizacin Ley N 27783 (LBD) como el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas. (Art. 8 LBD).

37 Al final de texto se adjunta un recuadro como anexo del documento al que se ha denominado Anexo 1 : Referencias Conceptuales sobre Rectora, abstrado del Resumen del Libro de SALTMAN, Richard B. and FERROUSSIER-DAVIS, Odile. El concepto de rectora en las polticas de salud. Bull World Health Organ [online]. 2000, vol.78, n.6, pp. 732-739. ISSN 0042-9686. http://dx.doi.org/10.1590/S0042-96862000000600005. (Referencia: http://www. scielosp.org/scielo.php?pid=S0042-96862000000600005&script=sci_abstract&tlng=es)

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Bajo la autonoma, se puede plantear a la rectora gubernamental como aquello que permita generar un ejercicio aplicado del derecho y capacidad efectiva de gobernar las competencias exclusivas y las compartidas con arreglo a su conceptualizacin operativa, debiendo tener en cuenta aquello ligado a normar, regular y administrar. Pero esto no es suficiente, pues quedan todava aspectos muy amplios en juego debido a entender lmites y articulaciones sobre aspectos como capacidad efectiva y administracin. Para continuar ampliando el anlisis de la rectora desde los aspectos vinculados a la autonoma y hacer una mayor comprensin del ejercicio rector; es que se recomienda tambin abordar la autonoma poltica que es definida en la LBD como: la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes (numeral 9.1. de la Ley N 27783-LBD). Es as, que se puede afirmar que la dimensin poltica de la autonoma de gobierno; proporciona una mejor comprensin para entender el ejercicio del papel rector gubernamental; pues faculta a los diversos niveles de gobierno a adoptar y concordar polticas, planes y normas de su competencia incluyendo la aprobacin de estas ltimas, pero adems faculta a tomar decisiones (sobre el diseo, implementacin y evaluacin) de las polticas en el marco del desarrollo (que puede implicar gestionar) de las funciones y por ende sus formas de intervencin pblica del ejercicio de estas (es decir polticas, planes, programas, actividades-proyectos). Toda esta dimensin (autonoma poltica), permite proporcionar una legalidad pertinente para tener un punto de inicio en el desarrollo de la rectora gubernamental de las polticas territoriales y por ende sectoriales. Un ejemplo de ello sera, el ejercicio de la rectora del Gobierno Nacional sobre las polticas nacionales y sectoriales en correspondencia de la autonoma poltica de dicho nivel de gobierno. Los niveles de la Rectora Gubernamental Considerando que de acuerdo al Artculo 189 de la Constitucin Poltica del Per, el territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin; se entiende que al interrelacionar el concepto de gobierno (y sus niveles) con el de su ejecucin de la respectiva autonoma poltica, el ejercicio general de la rectora gubernamental tiene niveles desarrollo que se corresponde con los tres niveles de gobierno en el Per. (Ver Grafico N 1)
GRFICO N 11. Los Niveles de la Rectora Gubernamental

NIVELES DE GOBIERNO

MBITO DE TERRITORIO

NIVELES DE RECTORA

Nacional

Pas

Rectora NACIONAl

Regional

Regin y/o Departamento

Rectora Regional

Local

Provincias, Distritos y/o Centros Poblados

Rectora Local
Fuente: Elaboracin Propia

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Bajo dicha circunstancia podemos inferir que el ejercicio de la rectora tambin se da en tres niveles: rectora nacional, rectora regional y rectora local; pero es necesario enfatizar que ello se debe ejercer bajo el principio de preservacin de la unidad e integridad del Estado, lo cual asegura la existencia de una correspondencia de la rectora nacional hacia la rectora regional y a su vez a la rectora local; que es importante en un Estado con una firme descentralizacin que tiene por finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin. Es as que los niveles de rectora se diferencian entorno a su marco de desenvolvimiento, as tenemos que la rectora nacional se ejerce para mantener la integralidad y unitariedad del Estado (a travs de las poltica territorial nacional y las respectivas polticas sectoriales); mientras que las rectoras regionales y locales son de carcter institucional a fin de afianzar la aplicacin en sus respectivos mbitos de las polticas territoriales y sectoriales establecidas desde el nivel nacional, pero con los grados de libertad de adecuacin a su diversidad y realidad regional y local respectivamente. En virtud de esto, la rectora juega un rol preponderante para mantener la unitariedad del Estado, pues al nacer desde el rol del Gobierno Nacional facilita que a partir de dicho nivel de gobierno se oriente, conduzca y proporcione direccin al ejercicio de las diversas materias competenciales a nivel exclusivo pero principalmente a nivel compartido que se gestionan entre dos o ms niveles de gobierno. La rectora y el Poder Ejecutivo Son pocas las referencias normativas a nivel de leyes bsicas de la gestin del Estado Descentralizado (Ley de Bases de Descentralizacin, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y sus respectivas Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios38, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y Ley Orgnica de Municipalidades) donde aparece de manera explcita el rol de rectora o rol rector de un nivel de gobierno; siendo la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo Ley N 29158 (LOPE) la que contempla el papel rectora de manera directa y especfica en los siguientes aspectos: Art. 22 LOPE (22.2): Los Ministerios disean, establecen, ejecutan y supervisan polticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectora respecto de ellas. Artculo 44 (LOPE, Titulo V. Sistemas).- Entes Rectores: Los Sistemas estn a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad tcnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su mbito; coordina su operacin tcnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones complementarias. Art. 45 LOPE (Sistemas Funcionales): El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema. Art. 46 LOPE (Sistemas Administrativos): El Poder Ejecutivo tiene la rectora de los Sistemas Administrativos, con excepcin del Sistema Nacional de Control. En ejercicio de la rectora, el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las entidades de la Administracin Pblica, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Esta disposicin no afecta la autonoma de los Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitucin Poltica del Per y a sus respectivas Leyes Orgnicas.

38 Las Leyes de Organizacin y Funciones - LOF de los Ministerios (especialmente de competencias compartidas); son las que describen y utilizan ms en su desenvolvimiento normativo el trmino rectora o rector. En dichas LOF para visualizar los aspectos de rectora se recomienda analizar los artculos relacionados a Sector; mbito de Competencia; Finalidad, principios y valores; competencias exclusivas; funciones Generales; funciones exclusivas y compartidas; y adicionalmente a ello los contenidos de los Ttulos de las LOF referidos a Funciones de Alta Direccin, Coordinacin Intergubernamental e Intersectorial, y Sistemas Funcionales (si los tuvieran).

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Considerando las referencias normativas de la LOPE, se puede tambin establecer que el Gobierno Nacional tiene una clara rectora sobre las polticas nacionales y sectoriales, as como de los sistemas administrativos y funcionales creados para un mejor desenvolvimiento de la labor del Estado, sus polticas y la gestin gubernamental entorno a estas. Asimismo, nos permite proporcionar claridad sobre la cobertura de la rectora del Gobierno Nacional; pero tambin reafirma que hay espacio para ejercer una rectora institucional por los niveles de gobierno regional y local (en el marco de la rectora nacional), debido a que las polticas territoriales deben guardar correspondencia desde las nacionales hacia las regionales y locales (y viceversa) en el marco de la autonoma poltica de cada nivel de gobierno. El ejercicio de la rectora nacional del Poder Ejecutivo, es una oportunidad para dicho nivel de gobierno para mejorar la gestin del Estado en cuanto a los problemas y desafos puede generar reformar el Estado a partir de procesos como es la descentralizacin. El proceso no es fcil, pero desde el actual marco normativo se cuenta con elementos que pueden servir de referencia para asumir dichos problemas con solvencia tcnica y creatividad gestora; uno de ellos es el desarrollo de la rectora, la cual est todava un tema de poco nivel de prioridad y abordaje en las instancias rectoras del Gobierno Nacional, pero es importante reconocer que tambin hay esfuerzos en ese sentido como el del Ministerio de Salud39. La Rectora desde las Competencias Exclusivas y Funciones del Poder Ejecutivo En conjuncin de lo analizado previamente, se puede indicar que se inicia la rectora gubernamental desde el Nivel de Gobierno Nacional (Rectora Nacional); para lo cual dicho nivel de gobierno sustenta su desenvolvimiento rector a partir de sus competencias exclusivas y las funciones que ostenta como Poder Ejecutivo del Estado. Respecto a las competencias exclusivas, la rectora nacional se sustenta por lo indicado como competencia exclusiva del Poder Ejecutivo en lo referido a: disear y supervisar polticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno Las polticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, concordando con el carcter unitario y descentralizado del gobierno de la Repblica. Para su formulacin el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinacin con los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades, segn requiera o corresponda a la naturaleza de cada poltica El cumplimiento de las polticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. (Referencia: numeral 1 del Art. 4 de la LOPE)

Es as, que el Gobierno Nacional puede ejercer su papel rector en todo el ciclo de las polticas pblicas (identificacin, diseo, implementacin y evaluacin); pues tiene competencia exclusiva en el diseo (es decir en la identificacin y diseo) y la supervisin (se relaciona a la evaluacin), debiendo hacerlo buscando el inters del Estado (en los tres niveles de gobierno), a lo cual se suma que el cumplimiento de la poltica territorial (nacional) y sectorial es de responsabilidad del Gobierno Nacional (por lo tanto interviene en la fase de implementacin) pero junto a los otros niveles de gobierno. Como se puede apreciar la rectora nacional busca un abordaje integral; pero cuando las polticas territoriales y sectoriales tiene que ver con competencias compartidas se hace necesario que se delimiten dichas competencias tanto a nivel orgnico (considerando las matrices de delimitacin de competencias y funciones) como operativo en el marco de las fases de gestin y los roles para la gestin descentralizada (considerando las matrices o modelos de gestin descentralizada).

39 Dicho Ministerio constituy la Comisin Tcnica de Rectora Sectorial del MINSA encargada de planificar y conducir los procesos de fortalecimiento de la capacidad rectora del ministerio (Resolucin Ministerial N 757- 2008/MINSA); un ejemplo a replicar.

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El Gobierno Nacional ejerce su rectora en todo el territorio nacional a travs de sus Ministerios y Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo considerando que estos ejercen sus competencias exclusivas en todo el territorio nacional con arreglo a sus atribuciones y segn lo disponga su normatividad especfica, estando sujetos a la poltica nacional y sectorial (de acuerdo a lo establecido en el numeral 2 del Art. 4 de la LOPE); que tiene su correspondencia en el nivel regional y respectivamente en el nivel local (polticas territoriales y sectoriales regionales) en el marco de las competencias descritas en sus respectivas Leyes Orgnicas o en las Leyes Especficas sobre las materias competenciales, en funcin a lo cual tambin ejercen su rectora gubernamental institucional en sus mbitos regionales (regiones y departamentos) y locales (provinciales y distritales). Por otro lado, la rectora nacional se afianza con las funciones que ejerce el Poder Ejecutivo en lo relacionado a: reglamentar las leyes, evaluar su aplicacin y supervisar su cumplimiento; as como planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las polticas nacionales y sectoriales en conformidad con las polticas de Estado (establecidas en los numerales 1 y 2 del Art. 6 de la LOPE). Esto consolida la hiptesis que la rectora nacional se desenvuelve bajo un enfoque integral de la gestin de las polticas territoriales y sectoriales (gestin pblica descentralizada), contemplando su desarrollo en todo el ciclo de las polticas pblicas bajo la perspectiva de un Estado unitario y descentralizado, lo que obliga a que se trabaje con mayor nfasis en los mecanismos de relaciones de gobierno (cooperacin, coordinacin y cooperacin) y la respectiva articulacin de las polticas territoriales y sectoriales en los tres niveles de gobierno (Ver Grafico 2).

GRFICO N 12. Articulacin de las Polticas Pblicas en el Estado Peruano

POLTICAS PBLICAS EN EL ESTADO PERUANO

NIVEL I (Territorial) INTERDEPENDENCIA: Rectora, Competencias Compartidas, Complementariedad y Corresponsabilidad

Correspondencia

NIVEL II (Institucional - Sectorial) INTEGRALIDAD: Enfque Sectorial, Coordinacin Horizontal y Convergencia con Enfoque Territorial

ARTICULACIN

Desarrollo y Agregacin de Resultados

t Polticas Nacionales t Polticas Regionales t Polticas Locales

t Polticas t Planes t Programas y Proyectos

MEJORAS EN LA ATENCIN Y SERVICIO AL CIUDADANO

Fuente: Elaboracin Propia

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Considerando las competencias exclusivas y funciones de cada nivel de gobierno (como hemos apreciado en el nivel nacional), se puede mejorar la articulacin rectora entre lo territorial y lo sectorial40, si se fijan los aspectos de correspondencia y el desarrollo y agregacin de resultados (es decir lo que se haga sectorialmente en el nivel local debe agregar metas a nivel regional y a partir de ello agregar lo regional para dar cuenta de lo nacional); siendo importante que el ejercicio rector procure en lo territorial el alineamiento de las polticas nacionales, regionales y locales en las diversos sectores competenciales que se ejecutan a travs de diversos niveles de intervencin pblica (polticas, planes, programas, proyectos-actividades); bajo la perspectiva que todo este esfuerzo debe contribuir a entregar polticas pblicas que mejoren la atencin y el servicio al ciudadano, con una forma de gestionar que considere una retroalimentacin constante para el mejoramiento continuo de dicha gestin pblica, en este caso descentralizado. El ejercicio rector desde la preponderancia del Gobierno Nacional, debe ayudar significativamente a ponderar la necesidad de un estado con una amplia articulacin para la rectora institucional y ejercicio de las competencias regionales y locales por sus respectivos niveles de gobierno; mas aun en el caso de las competencias compartidas en atencin al proceso de descentralizacin.

7.2. Elementos para el Desarrollo de la Rectora Gubernamental

En el esquema que se propone para abordar el desarrollo de la rectora gubernamental desde el nivel Nacional (y por ende en su vinculacin rectora institucional en el nivel regional y local); los dos puntos bsicos son: las competencias y las funciones. Esto debido a que, de estos puntos bsicos se desprende el ejercicio de la gestin de los tres niveles de gobierno en su calidad de entes representativos para gobernar el Estado y adems porque dichos puntos bsicos son los que nos deben permitir un trabajo congruente y consistente de todo el Estado en beneficio del pas y sus ciudadanos. Las Competencias Las competencias permiten desarrollar el esquema de rectora, pues establecen una configuracin para el ejercicio de las autonomas en el marco de la descentralizacin; pues se diferencian en tres tipos: exclusivas, compartidas y delegables41. Siendo los dos primeros tipos los que orientan el desenvolvimiento de la rectora (por el ejercicio exclusivo y la gestin compartida de las polticas nacionales y sectoriales) y el tercer tipo el que puede generar mecanismos para afianzar la rectora en la gestin descentralizada (pues se puede delegar aspectos que fortalezcan la gestin de las polticas nacionales y sectoriales, en aquello que reduzca el costo de transaccin para afianzar los resultados en beneficio del ciudadano).

40 Un ejemplo de ello, es lo establecido en el Art. 4 de la LOPE respecto a polticas nacionales y sectoriales: Las polticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las polticas pblicas, los estndares nacionales de cumplimiento y la provisin de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades pblicas y privadas. Las polticas nacionales conforman la poltica general de gobierno. Poltica sectorial es el subconjunto de polticas nacionales que afecta una actividad econmica y social especfica pblica o privada 41 De acuerdo al Art. 13 de la Ley N 27783, el concepto de los tipos de competencias es el siguiente: 13.1. Competencias exclusivas: son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la constitucin y la ley. 13.2. Competencias compartidas: son aquellas en las que intervienen dos o ms niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la funcin especfica y responsabilidad que corresponde a cada nivel. 13.3. Competencias delegables: son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o funcin delegada, La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el perodo de la delegacin.

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Para encontrar una descripcin de la capacidad rectora en un sector desde las competencias exclusivas y compartidas, se recomienda analizar las respectivas Leyes de Organizacin y Funciones42; en donde se describen los parmetros competenciales para el ejercicio del sector en el marco de la descentralizacin; lo cual bajo una interpretacin sistmica debe analizarse conjuntamente con la Ley de Bases de Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades.

CUADRO N 3. Detalle de las Componentes de una Competencia por cada Nivel de Gobierno Componentes de una competencia
Materias

Niveles de gobierno en el Estado peruano Gobierno nacional

Se diferencian por competencias exclusivas y competencias compartidas. Marco normativo de referencia: Ley de Bases de Descentralizacin, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios.

Gobierno regional
Se diferencian por competencias exclusivas y competencias compartidas. Marco normativo de referencia: Ley de Bases de Descentralizacin y Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

Gobierno local
Se diferencian en: Competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades distritales y provinciales. Competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades distritales y provinciales. Competencias exclusivas para las municipalidades provinciales. Competencias diferenciadas para las municipalidades con regmenes especiales. Competencias delegadas del gobierno central que pueden irse transriendo gradualmente mediante convenio. Funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de municipalidades. Delegacin de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados. Marco normativo de referencias: Ley de Bases de Descentralizacin y Ley Orgnica de Municipalidades.

Territorios

Pas

Regin y/o departamento Actualmente 24 departamentos y una provincia constitucional; no existiendo regiones constituidas.

Provincias y distritos: Actualmente 195 provinciales (incluye Lima Metropolitana) y 1639 distritos. Jurisdiccin de la municipalidad: territorio de la respectva provincia y el distrito del cercado. Jurisdiccin de la municipalidad distrital: sobre territorio del distrito. Rgimen especial: Metropolitana de Lima y fronterizas (que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zonas de frontera).

Potestades

Las funciones y atribuciones se distribuyen y precisan a travs de las Leyes Orgnicas del Poder Ejecutivo, de gobiernos regionales y de municipalidades, respectivamente, distinguiendo las funciones de normatividad, regulacin, planeamiento, administracin, ejecucin, supervisin y control y promocin de las inversiones, en las materias de su competencia.

Fuente: Ley de Bases de Descentralizacin y Leyes Orgnicas del Poder Ejecutivo de los gobiernos regionales y de municipalidades (elaboracin propia).

Fuente del Cuadro: Documento El sistema competencial, su financiamiento y funcionamiento en Per (Autor: Vlado Castaeda). Publicado por InWent GIZ (Junio 2011)

42 dem 2.

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

79

Las Funciones Respecto al otro punto bsico, las funciones, estas se generan a partir de las competencias. Su importancia en la rectora, radica en que estas solventan el ejercicio de las diversas instancias del Estado, tanto en lo que corresponde a las competencias exclusivas como las de carcter compartido, esto define el conjunto de las denominadas funciones especficas. Dichas funciones especficas, se encuentran detalladas para el caso del Gobierno Nacional en las leyes de organizacin y funciones de los Ministerios y en la leyes especficas de las respectivas materias competenciales donde se proporcionan adems indicaciones sobre funciones especficas de otros niveles de gobierno (Por ejemplo, en el caso de la materia competencial de Educacin existe la Ley General de Educacin - Ley N 28044); mientras que para el caso del Gobierno Regional se encuentran en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y se desarrollan en base a las polticas regionales, las cuales se formulan en concordancia con las polticas nacionales sobre la materia (Al respecto revisar del Art. 46 al Art. 64 de la Ley N 27867-Ley Orgnica de Gobiernos Regionales); y respecto a las funciones especficas de los Gobiernos Locales estas se encuentran definidas en la Ley Orgnica de Municipalidades ejercindose de manera exclusiva o compartida a partir de una funcin promotora, normativa y reguladora, as como las de ejecucin y de fiscalizacin y de control, en materias de su competencia, conforme a la Ley de Bases de la Descentralizacin (Al respecto revisar el Titulo V. Las Competencias y Funciones especficas de los Gobiernos Locales de la Ley N 27972-Ley Orgnica de Municipalidades; lo cual contempla del Art. 73 al Art.87 de la mencionada ley) Para un abordaje integral en el esquema de rectora desde las funciones; es necesario que adems de las funciones especficas se tenga en cuenta la distribucin competencial a partir de las denominadas funciones generales que permiten un abordaje del ejercicio rector en los diversos procesos generales para la gestin de gobierno. Estas funciones generales estn referidas a normatividad y regulacin, planeamiento, administracin y ejecucin, supervisin control-evaluacin, y promocin de las inversiones (De acuerdo al Art. 15 de la Ley de Bases de Descentralizacin). Con esto, se infiere que desde cualquier sector del Estado y para cualquier poltica nacional y sectorial (y su correspondencia a nivel regional y local) se puede describir los elementos de desarrollo de la rectora gubernamental (Ver Grfico N 3), a fin de un adecuado desenvolvimiento para remarcar el papel orientador dentro de un gobierno unitario y descentralizado; respetando el ejercicio competencial de cada nivel de gobierno (a partir de funciones especificas y generales) y procurando un abordaje integral en la articulacin para una actuacin con complementariedad y corresponsabilidad principalmente en las competencias compartidas y por ende en lo que corresponda a lo exclusivo. La lgica, es que con ello se pueda afianzar desde las competencias exclusivas las respectivas funciones especficas; que por ejemplo tiene el Gobierno Nacional respecto al diseo y supervisin de las polticas nacionales y sectoriales a nivel general (segn LOPE), que se detallan con mayor amplitud en las respectivas Leyes de Organizacin y Funciones (y que suelen tener su correlacin con compromisos internacionales asumidos por el Estado Peruano; ejemplo de ello son: Objetivos del Milenio, Tratados Comerciales, Acuerdos de espacios Supranacionales como las Decisiones de la Comunidad Andina de Naciones). Esto marca la pauta para que se determinen los parmetros de gestin de las funciones especificas desde la rectora nacional para el ejercicio competencial de lo compartido, sobre la base de la concordancia de las polticas regionales y locales con las nacionales, as como de las funciones especficas concordantes con lo establecido en el marco normativo bsico del proceso de descentralizacin (Ley de Bases de Descentralizacin, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y su desarrollo en las respectivas Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y Ley Orgnica de Municipalidades).

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GRFICO N 13. Elementos de Desarrollo de la Rectora Gubernamental desde el Nivel de Gobierno Nacional ELEMENTOS DE DESARROLLO DE LA RECTORA COMPETENCIAS FUNCIONES FUNCIONES ESPECFICAS Disear y supervisar las polticas nacionales y sectoriales. Las funciones especcas establecidas en las respectivas LOF (En concordancia con LBD y LOPE). Sobre la base de la concordancia de las polticas regionales y locales con las nacionales y sectoriales. Las funciones especcas establecidas en las respectivas LOF (en concordancia con LBD, LOPE, LOGR, LOM) Normativdad y Regulacin Planeamiento FUNC. GENERALES
(Art. 14 LBD y Art 45 LOGR)

RECTORA
del Gobierno Nacional COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Art. 13 y 26 LBD / Art 4, 6 y 23 LOPE

Principio Orientador: Gobierno Unitario y Descentralizado COMPETENCIAS COMPARTIDAS

Art. 13 y 27 LBD / Art 5, 6 y 23 LOPE

Numeral 22.2 de la LOPE: i Los Ministerios disean, establecen, ejecutan y supervisan polticas nacionales y sec toriales, asumiendo la rectora respecto de ellosw

Administracin y Ejecucin Supervisin y Control (incluye Evaluacin) Promocin de las inversiones

Fuente: Elaboracin Propia

LEYENDA: LOPE (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo) / LBD (Ley de Base de Descentralizacin) LOGR (Ley Orgnica de Gobiernos Regionales) / LOM (Ley Orgnica de Municipalidades)

En resumen, enfocar el desarrollo de la rectora gubernamental en el anlisis de las competencias (principalmente exclusivas y compartidas) y de las respectivas funciones (especficas y generales), considerando lo que corresponde a cada nivel de gobierno por su autonoma (principalmente en su dimensin poltica); permite contar con un parmetro conceptual y metodolgico consistente y coherente para delimitar y conjugar la rectora gubernamental (nacional y su correspondencia en lo regional y local). En ese sentido, el esquema que proponemos se puede modelar para cualquier materia competencial y desarrollar desde cualquier sector de ejercicio de gobierno del Estado Peruano. Muchas veces la gestin de las competencias y funciones (especialmente las compartidas), generan problemas y conflictos de gestin entre niveles de gobierno que perjudican finalmente a las localidades del pas y sus poblaciones; pero lo que no se visualiza que desde el Gobierno Nacional a partir del ejercicio rector (principalmente por su papel orientador, conductor y de direccin de las polticas nacionales y sectoriales) se puede generar diversos mecanismos que atenen los problemas y se genere adems una gestin preventiva de conflictos competenciales; ya que de subsistir esto puede generarse incentivos perversos para revertir algunos aspectos de lo avanzado en cuanto a la descentralizacin del pas como una opcin nica para afrontar problemas, lo que es grave porque generara antecedentes inadecuados

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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para todo el proceso de descentralizacin. Es ante esto, que se debe trabar en el enfoque del abordaje integral de la rectora de las polticas territoriales y sectoriales; visualizando con claridad los instrumentos y mecanismos que tiene actualmente el proceso para el adecuado ejercicio de la rectora desde el Nivel Nacional (lo que debe conllevar su rplica institucional a nivel regional y local); contribuyendo con ello a un Estado unitario y descentralizado cada vez ms consolidado en procura del desarrollo del pas.

7.3 Instrumentos y Mecanismos para Afianzar la Rectora Gubernamental

Pero para que el esquema de desarrollo de rectora sea completo, adems de dotar de un modelo conceptual replicable en cualquier sector del Estado; es necesario tambin proporcionar orientaciones sobre los instrumentos y mecanismos que se pueden utilizar para ejecutar e implementar el papel rector desde cada instancia de gobierno del Estado Peruano (las que pueden denominarse instancias rectoras del Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local).

Grco N 14. Propuesta de Mecanismos e Instrumentos para el Desarrollo de la Rectora Gubernamental desde el Nivel de Gobierno Nacional INSTRUMENTOS Y MECANISMOS PARA AFIANZAR RECTORA

RECTORA
del Gobierno Nacional Funciones Especcas (Comp. Exclus.)

Aplicacin de Funciones Generales en el mbito Nacional para la gestin de las polticas (LBD / LOPE) Mecanismos de coordinacin: con Gobiernos Regionales y Locales y otras entidades segn requiera (Art. 4 LOPE)

Principio Orientador: Gobierno Unitario y Descentralizado

Funciones Especcas (Comp. Comp.)

Matrices de Competencias y Funciones sectoriales en el marco de Funcionen Generales, evitando duplicidad y superposicin de funciones (Art. 14 LBD) Relaciones de Gobierno:; Cooperacin, Coordinacin y Colaboracin (Art. 19 LBD). Desarrollo de Gestin Descentralizada (D.S. N 047-2009-PCM): Convenios de Gestin: Comisiones Intergubernamentales. Delegacin.

Numeral 22.2 de la LOPE: i Los Ministerios disean, establecen, ejecutan y supervisan polticas nacionales y sec toriales, asumiendo la rectora respecto de ellosw

Funciones Generales

Desarrollo de Protocolos, Directivas y Procedimientos para gestin de las polticas nacionales y sectoriales Fortalecimiento institucional para apoyo a la gestin territorial (principalmente en planicacin, administracin y ejecucin) Sistemas de informacn, Monitoreo y Evaluacin (Retroalimentacin de la gestin de polticas nacionales y sectoriales).
Fuente: Elaboracin Propia

LEYENDA: LOPE (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo)

/ LBD (Ley de Base de Descentralizacin)

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Para configurar cuales son los instrumentos y mecanismos pertinentes para afianzar la rectora gubernamental, se plantea identificarlos a partir de aquello necesario para el ejercicio de las funciones especficas y de las funciones generales, que se ejecutan en el marco de las competencias exclusivas y compartidas. (Ver Grfico N 4) Considerando lo dispuesto en el grfico anterior, se procede a explicar los diversos mecanismos e instrumentos propuestos para el desarrollo de la Rectora Gubernamental: a) En el marco de las Funciones Especficas; se identifican mecanismos e instrumentos desde las competencias exclusivas y compartidas. Estos son: Desde Competencias Exclusivas: Se contempla en este acpite, por un lado lo relacionado a la aplicacin de las funciones generales y por otro los mecanismos de coordinacin que se deben desarrollar para ejercer las competencias exclusivas. Para entender el manejo de lo antes descrito, se detalla cada uno de los mecanismos propuestos: Aplicacin de Funciones Generales: se refiere a establecer la rectora para apoyar en el desarrollo de la gestin institucional de cada nivel de gobierno; en lo relacionado a normatividad y regulacin; planeamiento; administracin y ejecucin; supervisin, control y evaluacin; y promocin de las inversiones. Lo cual se puede hacer de acuerdo a la conduccin y direccin de lo que se defina desde el Gobierno Nacional en atencin a lo requerido para una adecuada gestin del Estado en su conjunto (Gobierno Nacional, Regional y Local) Mecanismos de Coordinacin: Esto se propone porque se menciona en el Art. 4 de la LOPE, cuando se indica que para la formulacin de las polticas nacionales y sectoriales el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinacin con los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades, segn requiera o corresponda a la naturaleza de cada poltica. Estos mecanismos de coordinacin no se especifican, lo cual genera un amplio grado de libertad para que se pueda plantear creativamente las mejores opciones para cada caso de acuerdo a las exigencias de las materias competenciales. Desde Competencias Compartidas: En este caso los instrumentos y mecanismos que se sugieren estn referidos a las matrices de delimitacin de competencias, el desarrollo de las Relaciones de Gobierno y de la Gestin Pblica Descentralizada. Cabe resaltar que cada uno de estos aspectos cuenta con la legalidad que permite sustentar su utilizacin. Al respecto detallamos lo siguiente: Matrices de Delimitacin de Competencias y Funciones: que es un instrumento que busca en el marco de funciones generales, evitar la duplicidad y superposicin de funciones entre los niveles de gobierno (para cada materia competencial, segn procesos esenciales de dichas materias), cumpliendo a cabalidad las acciones que les corresponden y respetando las atribuciones propias de los dems (segn Art. 14 LBD sobre criterios para la asignacin y transferencia de competencias, en lo referido al criterio de concurrencia). El desarrollo de estas matrices, actualmente est regulado por la Directiva N003-2008-PCM/SGP Lineamientos para la elaboracin de la matriz de competencias y funciones y de los anteproyectos de Ley de Organizacin y Funciones de los Ministerios que tienen a cargo competencias exclusivas y compartidas; cuya mejora y aplicacin es regulado por la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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CUADRO N 4. Esquema para Elaboracin de Matrices de Delimitacin de Competencias COMPETENCIA: (Materia) PROCESO ESENCIAL: (Descrpcin) ATRIBUCIN Gobierno Nacional POLTICAS NORMATIVIDAD Y REGULACIN PLANEAMIENTO ADMINISTRACIN Y EJECUCIN SUPERVICIN Y EVALUACIN
Fuente: Directiva N 003-2008-PCM/SGP i Lineamientos para la elaboracin de la matriz de competencias y funciones y de los anteproyects de Ley de Organizacin y Funciones de los Ministerios que tienen a cargo competencias exclusivas y compartidasw

NIVEL DE GOBIERNO Gobierno Regional Gobiernos Locales

Estas matrices son de mucha utilidad porque ayudan a describir el papel rector del Nivel Nacional, por lo que le toca hacer como funciones especificas a su cargo y porque adems proporciona orientacin de lo que tiene que hacer el gobierno Nacional desde su papel rector para reforzar y consolidar las funciones especficas que sean de responsabilidad del nivel de gobierno regional y local, lo cual en estos dos ltimos casos servirn de referencia para el desenvolvimiento de su respectiva rectora institucional (rectora regional y rectora local) en correspondencia con su propio marco competencial (establecido en las respectivas funciones especficas) y en donde corresponda con su gestin compartida.

Relaciones de Gobierno: Estos mecanismos estn regulados por el Art. 49 de la LBD, en el cual se establece que los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) mantienen relaciones de coordinacin, cooperacin y apoyo mutuo (colaboracin), en forma permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonoma y competencias propias, articulando el inters nacional con los de las regiones y localidades. Al respecto se hace mencin a algunos instrumentos como es el caso de los convenios de colaboracin mutua y reciproca, y contratos de cualesquier naturaleza para fines comunes determinados, con arreglo a ley. Estos mecanismos puede afianzar la rectora pues se desarrolla sobre la base respetar las autonomas y competencias de cada nivel de gobierno. Sobre la utilizacin de las relaciones que se establecen para la articulacin intergubernamental como son: cooperacin, coordinacin y colaboracin; tenemos como una importante y amplia referencia de aplicacin a lo desarrollado en la experiencia de descentralizacin espaola, a partir de la cual proponemos a continuacin parmetros similares para una adecuada definicin que responda a las caractersticas gubernamentales del modelo peruano. As tenemos43:

43 Este prrafo y la conceptualizacin sobre coordinacin, colaboracin y cooperacin; se han abstrado del Libro Elementos y Consideraciones para una Gestin Descentralizada. Autor: Castaeda, Vlado (Pg. 37 y 38)

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Coordinacin: mecanismo para generar acuerdos intergubernamentales, que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia (Preponderantemente el enfoque de Rectora del GN, el Estratgico- Articulador del GR y Operativo-Provisin del GL; en base a la subsidiariedad). Implica la creacin de instrumentos que permitan articular las actuaciones de los diferentes niveles de gobierno; con lo cual se busca hacer posible la informacin reciproca, la homogeneidad tcnica en determinados aspectos y la accin conjunta en el ejercicio de las competencias, de tal modo que se logre la integracin de actos parciales en la globalidad del sistema de gestin pblica de un Estado Descentralizado. Colaboracin (apoyo mutuo): Basada en el deber, siendo necesaria para el buen funcionamiento del Estado y en este caso el servicio a los ciudadanos (Apoyo Reciproco y bilateral). Se utiliza cuando lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo puede hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables sino complementarias. Cooperacin: Se refiera a una forma de relaciones, en el ejercicio y desde el respeto de las respectivas competencias de los tres niveles de gobierno (esto se mejorar con aprobacin de las Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios ligados a competencia compartidos, esto en el marco del cumplimiento de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo). Por lo general debe ser acordada entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Descentralizados (regional y local), buscando desarrollarse a partir de modelos flexibles y adecuados de convergencia, que disminuyan la conflictividad entre los niveles de gobierno los cuales deben guiarse por una comn lealtad en su calidad de entes que ejercen la representacin del Estado en sus respectivas jurisdicciones. En el Per se han venido usando principalmente para asegurar el desarrollo de capacidades a partir de la capacitacin y asistencia tcnica en temas de ejercicio de las competencias compartidas.

Gestin Pblica Descentralizada: Este se puede decir que es el mecanismo de mayor aspiracin respecto al ejercicio de las competencias compartidas; lo cual est regulado mediante el D.S. N 047-2009-PCM, que plantea entre los lineamientos ms importantes respecto a la rectora lo siguiente: El ejercicio de las competencias y funciones transferidas implicar, reformas en los roles de los tres niveles de gobierno, en sus relaciones, y arreglos institucionales; por ende en su rectora gubernamental. Cambio de enfoque sectorial a uno territorial de servicio orientado al ciudadano; implicando que se refuerce la rectora nacional y las rectoras institucionales a nivel regional y local en el marco de preservar el Estado Unitario. Los Ministerios establecern su ROL RECTOR, a partir de sus responsabilidades sobre las polticas nacionales y sectoriales, considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales. Desarrollar el Rol Rector, deber llevar en el mediano plazo, a la reforma de la prestacin o ejecucin de la produccin de bienes y servicios pblicos. Adems para la Gestin Pblica Descentralizada, se establecen instrumentos para su ejecucin como: las Comisiones Intergubernamentales, los Convenios de Gestin44 y los Convenios de Delegacin45, adems de la posibilidad de concertar otros entre las partes involucradas (niveles de gobierno nacional, regional y local).

44 Convenio de Gestin: al acuerdo que suscribirn los titulares de pliego: ministerial, regional o local, o sus representantes, segn corresponda, a efecto de acompaar tcnicamente a los Gobiernos Regionales y Locales, en el ejercicio de las funciones y/o instrumentos transferidos. En estos convenios se definirn los objetivos, metas especficas susceptibles de ser medidas a travs de los indicadores de gestin que correspondan, con el objeto de garantizar una gestin por resultados, eficiente y eficaz, de las funciones y/o instrumentos transferidos. (Referencia: Glosario de Trminos de la DIRECTIVA N 004-2009-PCM/SD - Directiva para la Transferencia de Fondos, Programas, Proyectos, Empresas, Infraestructura y Otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilizacin de la Delegacin de Competencias entre niveles de Gobierno, en el marco del Proceso de Descentralizacin). 45 Convenio de Delegacin: Es el acuerdo que suscribirn los titulares de pliego: ministerial, regional o local, o sus representantes, segn corresponda, a efecto delegar funciones y/o instrumentos asociados a las mismas, de un nivel de gobierno a otro de menor jerarqua. En estos convenios se especificarn los trminos y condiciones de la delegacin de funciones y/o instrumentos asociados a las mismas, as como las causales de su extincin, el sometimiento al Rgimen de Vigilancia y la aplicacin del Plan de Recuperacin de los indicadores de gestin y de los servicios prestados al ciudadano, asociados a las competencias delegadas. (Referencia: Numeral 4.3. de la DIRECTIVA N 004-2009-PCM/SD).

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Por otro lado se recomienda que para la Gestin Pblica descentralizada considerando el ejercicio de la rectora gubernamental, necesitar de instrumentos que permitan realizar una adecuada articulacin horizontal, cuando las polticas territoriales (nacional, regional y local) y sectoriales necesiten de una actuacin interinstitucional, intersectorial, multisectorial y transectorial entre instancias que gestionan en el mbito de un mismo nivel de gobierno (puede incluir, no solo al sector pblico, sino tambin a la sociedad civil y el sector privado cuando as lo amerite); as como articulacin vertical cuando se requiera de relaciones intergubernamentales fuertes para el ejercicio competencial (donde se incluye de sobremanera la rectora) para lo cual se puede considerar instrumentos como los espacios de coordinacin intergubernamental, las mancomunidades (regionales y municipales) y gestin conjunta de Gobiernos Regionales, y el uso de las cadenas institucionales en el ciclo de Produccin de bienes y servicios pblicos (como es el caso de la referencia y contrareferencia en el ejercicio de la materia competencial de la salud). La vinculacin de la gestin descentralizada con la aplicacin de la rectora, puede ser significativa en el planteamiento de modelo de gestin descentralizada del ejercicio de las competencias y funciones (principalmente compartidas); pues ello se basa en la identificacin de roles de cada nivel de gobierno a partir de las fases de gestin para el desarrollo del ejercicio descentralizado. Esto complementa el esfuerzo realizado en las matrices de delimitacin de competencias y funciones, porque ayuda al abordaje estratgico, programtico y sobre todo operativo del ejercicio competencial en una lgica procesal para la consecucin de una gestin pblica para resultados donde el fin es el beneficio del ciudadano. La gestin pblica descentralizada; es un mecanismo y a la vez una oportunidad que se tiene para fortalecer el rol rector del Gobierno nacional (y por ende la rectora institucional regional y local); ya que obliga al Estado en su conjunto a analizar la forma como desarrolla su servicio pblico en atencin a las necesidades y expectativas del ciudadano y a su vez permite conocer que ajustes tiene que hacer para mejorar su actual gestin (a fin de evitar problemas de reduccin de la eficacia, eficiencia y calidad; as como los temas de conflictos intergubernamentales). Esto requerir seguro de establecer reglas de operacin institucionalizadas que se pueden utilizar a nivel nacional para orientar la implementacin de las polticas nacionales y sectoriales, siendo necesario para ello ejecutar el papel rector del Estado (principalmente desde el Gobierno Nacional, por las prerrogativas normativas que le encargan dicha funcin). Esto es importante, ya que mientras a nivel de competencias y funciones existen aspectos similares entre niveles de gobierno (a veces la diferenciacin no es tan clara), es en las matrices de gestin descentralizada donde se puede diferenciar el rol de cada nivel de gobierno para evitar las superposiciones y conflicto de competencia (un ejemplo de ello se aprecia en el Cuadro N 3, donde las funciones establecidas en Leyes no terminan de definir el ejercicio competencial, pero las fases y roles si describen un desarrollo con complementariedad y corresponsabilidad en el ejercicio compartido; la apuesta es que todo esto exige de una fuerte rectora nacional y su conjuncin de esta con lo regional y local)

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CUADRO N 5. Ejemplo de Esquema de Matriz de Gestin Descentralizada PROCEDIMIENTO ESPECFICO PARA LA CONSTRUCCIN DEL MODELO DE GESTIN DESCENTRALIZADA: Caso Programa Integral de Nutricin Fases de la gestin del componente alimentario Funciones asociadas

Roles por niveles de Gobierno

GN: dene estructura bsica del Registo y sistema, bronda asistencia tcnica GR: administra el RURB, garantiza su transparencia y promueve su implementacin a nivel provincial y distrital. Remite informacin al MIMDES. GLP: consolida informacin distrital y remite al GR.

LOPE Art 4 y 6 que establecen rectora nacional. LOGR Art 60 asigna la funcin de polticas en materia de desarrollo social LOM Art 84 en materia de Programas Sociales LOM Art 84 en materia de Programas Sociales

1. Reglamento nico Regional de Beneciarios (RURB)

GLD elabora Padrn nico de Beneciarios y remiteal GLP

LOPE: Ley Orgnica del Poder Ejecutivo / LOGR: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales / LOM: Ley Orgnica de Municipalidades

Fuente: Elaboracin Propia (tomando como referencia lo dispuesto en la Matriz de Gestin Descentralizada del Programa Integral de Nutricin, aprobada por Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 023-2009-PCM/SD)

b) En el marco de las Funciones Generales: En esta segunda vertiente de proposicin de mecanismos e instrumentos para afianzar la rectora gubernamental, se parte de que este esfuerzo de potenciar el papel rector debe procurar mejorar la gestin del Estado en su conjunto, lo cual se puede ver reflejado en aspectos como la normatividad, regulacin, planeamiento, administracin, ejecucin, supervisin, control, evaluacin, y promocin de las inversiones; todos estos aspectos forman parte de lo que por Ley de Bases de Descentralizacin se denominan funciones generales. En ese sentido, procurando mejorar los resultados de un adecuado desarrollo de la rectora se proponen tres grupos de mecanismos e instrumentos:

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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1. De Orientacin Institucional: En este grupo se plantea desarrollar la rectora a travs del establecimiento concertado de Directivas, Protocolos y Procedimientos46. As tenemos respecto a cada uno de estos lo siguiente: Directivas: Especialmente para la ejecucin de los procesos esenciales47 del ejercicio de las competencias tanto exclusivas como compartidas; considerando para ello la forma de actuacin ms adecuada de cada nivel de gobierno en la ejecucin de las funciones generales (normatividad, regulacin, planeamiento, administracin, ejecucin, supervisin, control, evaluacin, y promocin de las inversiones). Desarrollo de Protocolos: Asimismo la rectora gubernamental est en la definicin de estndares para un ejercicio competencial que mejore por un lado los mbitos de control de logros (a nivel de insumos, productos, resultados e impactos) y por otro lado incida positivamente en la gestin del desempeo de la cadena institucional de los tres niveles de gobierno relacionadas a la materia competencial (redundando en mejorar la eficacia, eficiencia y sobre todo calidad de las intervenciones pblicas descentralizadas). Para describir estos protocolos que afiance la rectora, se podra tener en cuenta la matriz de delimitacin de competencias y funciones y las matrices de gestin descentralizada, pues con ello para cada ejercicio competencial se establecera un documento que explique detalladamente las fases de gestin y los roles funcionales y operativos para una gestin sin duplicidad, ni superposicin pero con una mayor predictibilidad de lo que har el administrador pblico para cumplir con la atencin al ciudadano. Procedimientos: Este mecanismo de orientacin institucional, puede generar parmetros generales para una actuacin homognea e integral de la representacin del Estado en los tres niveles de gobierno en base a una actuacin unitaria. El instrumento que se puede emitir, son los manuales de procedimiento, para lo cual se puede partir de los macro procesos asociados al ejercicio de las funciones especficas considerando los procesos que los componen en un alineamiento respecto a las funciones generales, con ello se lograra identificar las componentes de cada proceso y las respectivas actividades asociadas a dichas componentes; todo esto podr permitir establecer los procedimiento de gestin de las actividades respecto a sus componentes, de las componentes respecto a sus procesos, y de estos respecto al ejercicio pleno de las competencias y funciones involucradas. Como se aprecia, la rectora gubernamental en su papel orientador, tiene como reto que el Ente Rector este continuamente al tanto del quehacer del ejercicio de las competencias y funciones a fin de estar un paso adelante a lo que hagan las diversas instancias ejecutoras en los tres niveles de gobierno; para que sumando los enfoques metodolgicos a su experiencia y especializacin temtica en la materia competencial, pueda vislumbrar las mejoras de gestin institucional que se pueden obtener al incidir en el diseo-elaboracin (de directivas, protocolos y procedimientos) y la ejecucin de las polticas pblicas en sus diversos niveles de intervencin (polticas, planes, programas, proyectos-actividades).

46 En diversas Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios, se dispone que tiene competencias exclusivas y excluyentes, respecto a los otros niveles de gobierno en lo siguiente: En la formulacin y aprobacin de normas y lineamientos tcnicos para la ejecucin y supervisin eficiente de las polticas nacionales y sectoriales, la gestin de los recursos de los sectores de su competencia, as como para el otorgamiento y reconocimiento de derechos, la sancin, fiscalizacin y ejecucin coactiva en las reas de su competencia (Referencia tomada del numeral b del Art. 6 del Decreto Legislativo N 1098 que aprueba la LOF del Nuevo Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables; esto tambin se enuncia de manera similar en el numeral b del Art. 6 DE LA Ley N 29792 - Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social) 47 Proceso esencial: corresponde a los procesos de gestin relacionados con las funciones sustantivas de la entidad, es decir aquellas ejercidas directamente sobre su mbito de competencia e indispensables para el cumplimiento de su finalidad, resultando en la prestacin de servicios a la poblacin o la regulacin y promocin de determinada actividad social o econmica. (Referencia: Gua Metodolgica Complementaria para el Anlisis de las Matrices de Delimitacin de competencias y distribucin de Funciones Sectoriales / Publicado por la Secretara de Gestin Pblica -PCM, ver link web: http:// sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=40&Itemid=27 )

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2. De Fortalecimiento institucional para apoyo a la gestin gubernamental: Este acpite est ligado a las diversas opciones (mecanismos e instrumentos) que se pueden utilizar para desarrollar capacidades en los tres niveles de gobierno. Pero no con el sesgo de ir del nivel nacional a los niveles descentralizados (regional y local), sino tambin de generar espacios de encuentro para poder generar capacidades desde los niveles descentralizados hacia el nivel nacional (mas aun para el diseo de las polticas nacionales y sectoriales) y tambin desde el nivel regional al local (y viceversa) en el marco de la articulacin de las polticas regionales y locales que requieren de una fuerte rectora institucional por las instancias representativas del Estado en dichos mbitos territoriales. Esto contempla mejorar la gestin de las capacidades de los recursos institucionales en los tres niveles de gobierno; es decir los recursos normativos, los presupuestales, los humanos, y los materiales-logsticos tecnolgicos. El ejercicio de la rectora gubernamental, debe procurar por ejemplo, mediante las relaciones de gobierno (cooperacin, colaboracin y coordinacin) ir mejorando la gestin conforme se va desarrollando capacidades. As como en este caso, se puede hacer lo propio en el desarrollo de cualquier otro mecanismo e instrumentos que se est proponiendo para desarrollar la rectora; es decir el papel rector exige un abordaje con integralidad y capacidad sistmica. En esa perspectiva; como se sugiere a partir de la gestin descentralizada desarrollar el Rol Rector, deber llevar en el mediano plazo, a la reforma de la prestacin o ejecucin de la produccin de bienes y servicios pblicos; esto implicar desarrollar arreglos institucionales a nivel funcional, orgnico, y del funcionamiento de cada actor gubernamental; lo cual debe considerarse una oportunidad para modernizar la gestin institucional del Estado y por ende consolidar el fortalecimiento de las capacidades de gestin en los temas asociados a cada una de las funciones generales que as lo requieran para brindar un mejor servicio y atencin al ciudadano.

3. De Control, Monitoreo y Evaluacin de la Gestin (incluye supervisin): Este grupo de mecanismos tiene sustento legal amplio ya que aparece referenciado en toda la normatividad bsica del proceso de descentralizacin; pero adems ha sido indicado con mayor desagregacin funcional en las Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios del Gobierno Nacional; siendo las indicaciones mas resaltantes las siguientes48: En competencias exclusivas; cuando se indica que los ministerios como organismo rector ejerce dicha competencia respecto de otros niveles de gobierno, en todo el territorio nacional para realizar entre otras las siguientes acciones: evaluar las polticas nacionales y sectoriales en materias de su competencia; realizar el seguimiento, monitoreo y evaluacin respecto del desempeo y logros alcanzados por las polticas, planes y programas en materia de su competencia, en los niveles nacional, regional y local, as como tomar las medidas correspondientes En funciones generales; cuando indica que pueden hacer aspectos relacionados a: supervisar y evaluar las polticas sectoriales; supervisar, monitorear y evaluar el adecuado cumplimiento de las normas en materia de su competencia; as como supervisar y evaluar el impacto de las polticas y programas a nivel intergubernamental. En funciones exclusivas; cuando se indica que se puede concertar y conducir a implementacin y desarrollo de los procesos y mecanismos que sean necesarios para la aplicacin, seguimiento y evaluacin de las polticas nacionales y sectoriales en el mbito de su competencia. En funciones compartidas; cuando se seala que se puede de manera compartida evaluar polticas, planes, programas y proyectos de su competencia; esto porque estas formas de intervencin tienen su correlato a nivel de polticas nacionales, regionales y locales (es decir los gobiernos regionales y locales tambin cuentan con polticas, planes, programas y proyectos territoriales y sectoriales).

48 Se ha realizado en base a la revisin de varias Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios; tomando como ejemplo la ultima LOF aprobada de competencia compartida referida al Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social-Ley N 29792 (revisar Art. 6 y 8 para el caso de competencias exclusivas y funciones generales respectivamente).

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Principales Referencias Normativas en la LOPE(1) Ley N 29158 para el Ejercicio Rector del Gobierno Nacional respecto a la Supervisin y Evaluacin Artculo 6.- Funciones del Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo ejerce las siguientes funciones: .. 2. Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las polticas nacionales y sectoriales en conformidad con las polticas de Estado. Artculo 4.- Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo tiene las siguientes competencias exclusivas: 1. Disear y supervisar polticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno. . El cumplimiento de las polticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Artculo 22.- Definicin y constitucin (Ministerios) 22.1 Los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad. 22.2 Los Ministerios disean, establecen, ejecutan y supervisan polticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectora respecto de ellas. Artculo 23.- Funciones de los Ministerios 23.1 Son funciones generales de los Ministerios: a) Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la poltica nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno; e) Realizar seguimiento respecto del desempeo y logros alcanzados a nivel nacional, regional y local, y tomar las medidas correspondientes;. (1): LOPE: Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
Fuente: Elaboracin Propia (Revisin LOPE)

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Es en base a esto que el control de gestin, la supervisin, el seguimiento, monitoreo y evaluacin tambin son mecanismos procesales que afianzan la rectora gubernamental y con ello dotan de un enfoque integral y sistmico al ejercicio articulado e interdependiente en el marco del desarrollo territorial y a parir de esto en el ejercicio competencial sectorial. Lo ideal es que el desarrollo de los mecanismos de monitoreo y evaluacin en la gestin pblica desde una capacidad rectora permita generar un alineamiento estratgico de los diversos tipos de intervencin a nivel de polticas, planes, programas, actividades-proyectos (y a nivel intergubernamental: nacional-regional-local); para que desde un enfoque territorial descentralizado se pueda agregar la consecucin de logros (metas e indicadores) del nivel local hacia el regional y de ste al nivel nacional. La rectora debe contribuir a lograr dicha sinergia de la actuacin del Estado; con ello se podr retroalimentar mejor las polticas nacionales y sectoriales (cuyo diseo es exclusivo del nivel nacional) y redundarn en una adecuada respuesta a los intereses generales del Estado y a la necesidades de las diversas realidades regionales y locales. (Ver Grfico N 5).

GRFICO N 15. Articulacin Institucional o Sectorial de las Polticas Pblicas en el Per

Alineamiento Estratgico (Onjeticos Generales y Especcos) Polticas (Nacionales - Regionales - Locales) INTEGRALIDAD: Enfoque Sectorial, Coordinacin Horizontal y Convergencia con Enfoque Territorial Planes (Nacionales - Regionales - Locales) Programas (Nacionales - Regionales - Locales)

Articulacin Institucional entre las Polticas y Planes Nacionales, adems de su incorporacin en los niveles Regionales y Locales

Monitoreo y Evaluacin

Correspondencia

Activ. - Prov. (Nacionales - Regionales - Locales) Alineamiento de Logros (Metas e Indicadores)

Fuente: Elaboracin propia

Articulacin Institucional entre los Programas y Proyectos (Nac. - Reg. Loc.); para evitar duplicidades y actuar con corresponsabilidad y complementariedad

Para ello, los mecanismos de monitoreo y evaluacin pueden contar con instrumentos como sistemas de informacin, monitoreo y evaluacin, as como otros que contribuyen al cumplimiento de las competencias compartidas. Para tal efecto, en la Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios se suele indicar que los gobiernos regionales y locales facilitan la informacin que requieren para el efectivo ejercicio de sus competencias, as mismo los gobiernos regionales y locales deben entregar los datos que produzcan o posean para el

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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cumplimiento del rol rector del ministerio; a lo cual se puede sumar que implementa mecanismos de supervisin, evaluacin y mejora continua del cumplimiento de polticas nacionales y sectoriales en materia de su competencia49. Bajo las consideraciones abordadas en lo relacionado a los elementos bsicos para el desarrollo de la rectora gubernamental (competencias: exclusivas y compartidas / funciones: especficas y generales), es que podemos junto con los mecanismos e instrumentos mencionados para afianzar el papel rector desde las instancias del Estado (principalmente desde el Nivel Nacional, quien es el que inicia dicho rol del Estado); propiciar un modelo para el abordaje de la rectora de manera integral (Ver Grafico N 6) potenciando la caracterstica de gobierno del Estado Peruano, es decir Unitario y descentralizado. Dicho modelo para el desarrollo del papel rector del Estado (Grfico N 6. Enfoque para el Desarrollo de La Rectora Gubernamental desde el Gobierno Nacional); nos permite presentar a manera de conceptualizacin de rectora gubernamental, lo siguiente:

La rectora gubernamental puede ser entendida como el pleno ejercicio de la autonoma (principalmente en su dimensin poltica) para el desarrollo de las atribuciones conferidas a los niveles de representacin del Estado (Gobierno Nacional, Regional y Local) en el marco de las competencias (especialmente exclusivas y compartidas) que se les confiere de acuerdo a la constitucin y las leyes de referencia del proceso de descentralizacin (LBD, LOPE y sus LOF, LOGR, LOM); a fin de lograr orientar, conducir y dirigir una gestin gubernamental con corresponsabilidad, complementariedad y sin duplicidad y superposicin de competencias, en el marco del adecuado desenvolvimiento de las funciones especificas dispuestas en las diversas materias competenciales (sectoriales); contribuyendo con ello, a que la gestin de las entidades de los tres niveles de gobierno se ejecuten en respeto a la distribucin de competencias sobre la base de las funciones generales (normatividad, regulacin, planeamiento, administracin, ejecucin, control, supervisin, evaluacin y promocin de inversiones); en procura del desarrollo de una labor pblica con eficacia, eficiencia y calidad, bajo la finalidad de la consecucin del desarrollo territorial integral, armnico y sostenible del pas.
Fuente: Elaboracin Propia

Un aspecto a resaltar, es que como podemos apreciar actualmente en el marco normativo del proceso de descentralizacin existen mltiples elementos para desarrollar la rectora gubernamental desde el Gobierno Nacional (lo que puede conllevar a su rplica institucional en el nivel regional y local); pero todava falta aumentar su utilizacin para reducir los problemas de gestin que siempre se generan en el mundo tanto en Estados centralizados como descentralizados (a nivel de inadecuados ejercicios competenciales, conflicto de competencias, insuficientes capacidades institucionales, entre otros) pero que se deben afrontar como retos importantes en nuestro caso para fortalecer el proceso de descentralizacin. Es bajo dicha motivacin que se propone a la Rectora Gubernamental como elemento estratgico para mejorar la gestin pblica en el Estado (tanto de las competencias exclusivas y compartidas), a partir de trabajar mecanismos e instrumentos que permitan generar capacidades para enfrentar los problemas y asumir mejor los retos que se tienen en cualquier reforma del estado, como la descentralizacin que no est exenta de ello. Conforme se logre afianzar ms la rectora, lo que se va a ir consolidando es la descentralizacin en la perspectiva de un Estado ms cerca del ciudadano.

49 A manera de ejemplo; se puede referenciar lo estipulado en la Ley de Organizacin del MIMDES-Ley N 29597, en su Art. 19 sobre Coordinacin Intergubernamental (se sugiere revisar incisos a y c de dicho artculo); lo cual se replica en el Decreto Legislativo N 1098 que aprueba la Ley de Organizacin y Funciones del Nuevo Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.

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GRFICO N16. Enfoque para el Desarrollo de La Rectora Gubernamental desde el Gobierno Nacional
ELEMENTOS DE DESARROLLO DE LA RECTORA COMPETENCIAS FUNCIONES FUNCIONES ESPECFICAS Disear y supervisar las polticas nacionales y sectoriales. Las funciones especcas establecidas en las respectivas LOF (En concordancia con LBD y LOPE).

INTRUMENTOS Y MECANISMOS PARA AFIANZAR RECTORA Aplicacin de Funciones Generales en el mbito Nacional para la gestin de las polticas (LBD/LOPE). Mecanismos de coordinacin con Gobiernos Regionales y Locales y otras entidades segn requiera (Art. 4 LOPE). Matrices de Competencias y Funciones sectoriales en el marco de Funciones Generales, evitando duplicidad y superposicin de funciones (Art. 14 LBD). Relaciones de Gobierno: Cooperacin, Coordinacin y Colaboracin (Art 49 LBD). Desarrollo d Gestin Descentralizada (D.S. N. 047-2009-PCM): Convenios de Gestin, Comisiones Intergubernamentales, Delegacin Desarrollo de Protocolos, Directivas y Procedimientos; para gestin de las polticas y sectoriales. Fortalecimiento institucional para apoyo a la gestin territorial (principalmente en planicacin, administracin y ejecucin). Sistemas de informacin, Monitoreo y Evaluacin (Retroalimentacin de la gestin de polticas nacionales y sectoriales).

RECTORA
del Gobierno Nacional COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Art. 13 y 26 LBD / Art 4, 6 y 23 LOPE

Principio Orientador: Gobierno Unitario y Descentralizado COMPETENCIAS COMPARTIDAS

Art. 13 y 27 LBD / Art 5, 6 y 23 LOPE

Sobre la base de la concordancia de las polticas regionales y locales con las nacionales y sectoriales. Las funciones especcas establecidas en las respectivas LOF (en concordancia con LBD, LOPE, LOGR, LOM)

Normativdad y Regulacin Planeamiento FUNC. GENERALES

LEYENDA: LOPE (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo) / LBD (Ley de Base de Descentralizacin) LOGR (Ley Orgnica de Gobiernos Regionales) / LOM (Ley Orgnica de Municipalidades)

Administracin y Ejecucin Supervisin y Control (incluye Evaluacin) Promocin de las inversiones

Fuente: Elaboracin Propia

(Art. 14 LBD y Art 45 LOGR)

Lo interesante del modelo graficado y de la propuesta de concepto de rectora que se esgrime; es que si bien se presenta desde el Gobierno Nacional; puede ser replicado para el desarrollo de la Rectora Institucional de los Niveles Regionales y Locales en sus respectivas jurisdicciones con vinculacin referencial directa a lo que se establezca desde la Rectora Nacional. Esto es replicable en los niveles de gobierno descentralizados; porque tambin cuentan con competencias exclusivas y compartidas (pudiendo inclusive generar competencias delegables hacia sus respectivas formas de mancomunidad regional y local), las cuales se desagregan en funciones especficas para cada tipo de competencia y utilizan de las funciones generales para la adecuada distribucin de sus responsabilidades funcionales en su quehacer de gestin institucional tanto a nivel territorial como sectorial. Finalmente, la conceptualizacin ofrecida respecto a la rectora gubernamental, es una primera aproximacin que puede abrir el debate a una definicin tcnico-normativa del papel rector de cada nivel de gobierno; lo cual sera importante para homogenizar e integrar criterios de su ejecucin, en beneficio de lograr una mejor actuacin del Estado en su conjunto y de apoyar la gestin pblica descentralizada; contribuyendo con ello principalmente a consolidar el proceso de descentralizacin bajo la perspectiva de preservar la integridad del Estado Peruano Unitario y descentralizado.

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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7.4 Reto de la Rectora en Polticas Transversales Compartidas

Un aspecto adicional que nos deja el reto de la rectora a partir de un esquema de desarrollo y conceptualizacin; es la forma como se ejecuta ante los diversos tipos de polticas pblicas del Estado. Al respecto para acotar la clasificacin y poder analizar un marco de accin general al respecto, se puede sugerir que existiran dos tipos grandes de polticas: las primeras que denominaremos polticas sectoriales institucionales son aquellas que estn vinculadas solo a una materia competencial especfica con una entidad ejecutora sectorial (con posibles pares locales y regionales) y las segundas, son aquellas que estn vinculadas a mas de una materia competencial con participacin de varias instancias ejecutoras sectoriales (con sus respectivos pares regionales e inclusive locales), es decir que pueden ser consideradas como polticas transversales (sectoriales y temticas). En el caso de las polticas sectoriales institucionales, podemos indicar que el modelo de esquema de desarrollo de rectora propuesto en el Grafico N 6 le es suficiente para ejercer su papel rector; pero en el caso de las polticas transversales (sectoriales y temticas), al ser necesario para su ejecucin de todas o varias entidades pblicas (de diferentes niveles de gobierno respectivamente), se recomienda que adems del modelo de rectora propuesto se contemple la posibilidad de desarrollar su plena rectora gubernamental a partir de la creacin y puesta en funcionamiento de un sistema funcional (Ver Grafico N 7).

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GRFICO N 17. Consideraciones para el Desarrollo de Un Sistema Funcional DESARROLLO DE UN SISTEMA FUNCIONAL: Asegurando el Cumplimiento de Polticas que requieren de la participacin de todas o varias entidades del Estado Los Sistemas: son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administracin Pblica que requieren ser realizadas por todas o varias entiades de los Poderes del Estado. Solo por ley se crea un Sistema. (contar con la opinin favorable de la PCM) Art 43 LOPE.

Consideraciones para su Creacin: - Los Sistemas Funcionales tienen por nalidad asegurar el cumplimiento de polticas pblicas que requieren la participacin de todas o varias entidades del Estado. - El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. - Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema. SISTEMA FUNCIONAL (Art. N. 46 LOPE) Caractersticas: . Que sea Integral (Poltcas, Planes, Programas, Proyectos) - Que sea Efectivo en el Rol Rector. - Ajustado a Condiciones Reales de las Polticas Pblicas. - Que sea Preventivo. - Que sea Evaluador. Elementos para su Desarrollo: . Diseo del Sistema Funcional. - Mecanismos de Operacin del Sistema. - Protocolos de Operacin y Articulacin Interinstitucional de Actores del Sistema.

Actores: . Los Ministerios del Poder Ejcutivo (incluye sus Organismos Pblicos y Prgramas). - Los Gobiernos Regionales y Locales. - Las instancias de coordinacin intersectorial (cuando existen). - Especicar el ente Rector del Sistema. Elementos para el Diseo del Sistema - Propuesta de Forma de Organizacin del Sistema. - Propuesta de Desarrollo Normativo y Funcional dl Sistema. - Esquema de Articulacin Horizontal y Vertical. - Establecimiento de Procesos del Sistema. - Establecimiento Roles y Responsabilidades de los Actores del Sistema.
Fuente: Elaboracin Propia

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Un caso de este segundo gran tipo de polticas (a nivel de polticas sectoriales transversales), es lo relacionado a las polticas del sector inclusin y desarrollo social (relacionada a competencias compartidas); en cuyo caso por las caractersticas competenciales asumidas por dicho sector se tuvo a bien considerar la creacin de un sistema funcional denominado: Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (SINADIS) como encargado de asegurar el cumplimiento de las polticas pblicas que orientan la intervencin del Estado, destinada a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales. Ello debido a que todos esos objetivos de poltica antes mencionados, son desarrollados por diversos Ministerios del Gobierno Nacional y diversas instancias del Gobierno Regional y Local respectivamente; necesitando por esto remarcar la rectora en un ente responsable, como es el caso del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social50 Asimismo, hay inclusive sistemas funcionales descritos para polticas temticas transversales de sectores de competencia exclusiva, como es el caso del sistema funcional denominado Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integracin, cuyo ente rector es el Ministerio de Relaciones Exteriores; lo cual valida al sistema funcional como un instrumento establecido en la LOPE para remarcar la rectora gubernamental y a partir de ello lograr una adecuada articulacin del Estado en beneficio de sus conciudadanos. En dicho contexto, seguro que el uso de los sistemas funcionales para afianzar el papel rector en el Estado, deber analizarse para polticas sectoriales transversales como ambiente, igualdad de gnero, poblacin, entre otros; pero tambin para polticas temticas transversales como descentralizacin, ordenamiento territorial, entre otros. Debindose establecer como una recomendacin inicial pero significativa, que para cada uno de estos casos nuevos planteados es preciso definir adecuadamente la entidad pblica en el Gobierno Nacional que ostentar la rectora correspondiente51; ello permitir un mejor desenvolvimiento estratgico, programtico y operativo en las instancias involucradas de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). Para la creacin y desarrollo de un sistema funcional para afianzar la rectora gubernamental; se propone tener en cuenta el diseo del Sistema Funcional, los mecanismos de operacin del Sistema, as como los protocolos de operacin y articulacin interinstitucional de actores del Sistema. Siendo lo ms tedioso en lo referido al diseo institucional del mismo, establecer la propuesta de forma de organizacin del Sistema; el desarrollo normativo y funcional del Sistema; el esquema de articulacin horizontal (interinstitucional e intersectorial) y vertical (intergubernamental); el establecimiento de procesos del sistema; as como el establecimiento de roles y responsabilidades de los Actores del Sistema52.

7.5 Precisiones Necesarias

El uso de trmino rectora en la funcin pblica esta poco consolidado en el marco del proceso de descentralizacin; por lo que su desarrollo holstico no solo depende del Gobierno Nacional y su obligatorio cumplimiento por el Nivel Regional y Local; sino que los tres niveles de gobierno puedan asumir un rol rector gubernamental en el marco de sus atribuciones producto de su autonoma de gobierno y considerando para ello los parmetros que establecen el ejercicio de sus competencias y funciones.

50 Para mayor detalle revisar la Ley N29792 - Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social; en lo relativo Ttulo VI. Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (Del Art. 21 al Art. 25 de la ley en mencin). 51 De acuerdo a Art. 45 de la LOPE: El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema 52 Ver Grfico N 7 del presente documento.

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La rectora gubernamental no slo se debe circunscribir a los aspectos de regulacin, fiscalizacin, control, monitoreo y evaluacin; sino que, como hemos descrito a lo largo de todo el documento, tiene una amplia incidencia en todo el ciclo de desarrollo de las polticas pblicas (identificacin, diseo, implementacin y evaluacin de las intervenciones pblicas) en atencin a las competencias y funciones definidas por el marco normativo bsico que nos permite operar como Estado Unitario y Descentralizado (Ley de Bases de Descentralizacin, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y sus respectivas Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y Ley Orgnica de Municipalidades); con lo cual se incida en el mejoramiento de la gestin de las polticas territoriales y sectoriales en atencin a la diversidad y realidad nacional, regional y local en el Per. Es importante resaltar adems que el esquema propuesto en el presente documento, refleja que existen en el actual marco normativo del proceso de descentralizacin diversos elementos, mecanismos e instrumentos (que no solo cuentan con legalidad sino tambin con legitimidad) que pueden ser usados para afianzar la rectora gubernamental y por ende la descentralizacin; la tarea esta en aprovecharlos y ponerlos en funcionamiento en rigor de la necesidad de gestin que exija cada materia competencial o la respectiva articulacin intergubernamental. Uno de los principios que rige y sustenta el proceso de descentralizacin del Estado, es ser dinmico53; por lo cual es preciso que en el marco de la rectora gubernamental - analizar los aspectos vinculados a la armonizacin de las competencias y funciones (especficas) que se detallan en las diversas leyes de referencia del proceso y en las leyes especficas de las materias competenciales; con la finalidad de hacer los ajustes normativos donde se requiera o mejorar los entendimientos de ejecucin entre los tres niveles de gobierno. En ese cometido la rectora gubernamental juega un rol importante. Bajo dicho contexto, es importante poner en agenda la importancia de trabajar en construir la rectora gubernamental, para consolidar desde el Nivel de Gobierno Nacional el ejercicio del papel rector en todos los niveles de gobierno; en una perspectiva de mejorar la gestin compartida en el Estado y sobre todo hacerlo ms eficaz, eficiente y de calidad en beneficio de los ciudadanos. Por ello los aspectos compartidos en este documento son una aproximacin al tema que puede ser perfectible y contrastada a fin de fijar de manera tcnica normativa una regla de operacin para afianzar la rectora en sus diferentes vertientes y ante la necesidad de proporcionar mayores elementos de gestin pblica al Estado en su conjunto.

El desarrollo de la Rectora Gubernamental, debe constituirse en el aspecto integrador del fortalecimiento y consolidacin del proceso de descentralizacin en el Per

53 En base a dicho principio (dinmico), la descentralizacin es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas, previendo la adecuada asignacin de competencias y la transferencia de recursos del nivel central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la integracin regional y la constitucin de macro regiones. Exige una constante sistematizacin, seguimiento y evaluacin de los fines y objetivos, as como de los medios e instrumentos para su consolidacin. (Segn Art. 4 Principios Generales de la Ley de Bases de Descentralizacin)

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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Reflexin Final
Considerando lo desarrollado a lo largo del presente texto, es preciso sealar que los diversos temas abordados buscan entregar reflexiones sobre la continuidad de la descentralizacin administrativa en el Per, con la finalidad de incrementar temas al debate continuo sobre el proceso que permita mejorar las condiciones de entrada para establecer una mejor entrega del servicio pblico al ciudadano; pero entendiendo que al estar iniciando la gestin descentralizada debemos tomar lo avanzado como referencia para mejorar el papel de cada nivel de gobierno en su calidad de representante del Estado con responsabilidades de ejecucin de las dimensiones poltico, administrativo pero sobre todo econmica; considerando una actuacin con corresponsabilidad y complementariedad (evitando duplicidades y superposiciones de competencias), la generacin de interdependencia y la articulacin gubernamental como factores claves para el ejercicio compartido en un Estado Unitario y descentralizado, que contribuya a la consolidacin del proceso de descentralizacin evidenciando mejoras en una gestin gubernamental que beneficie a toda la sociedad en su conjunto. Para ello; es vital desarrollar capacidades en las autoridades y funcionarios de los tres niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Regional y Local) a la luz del inicio del tercer periodo gubernamental (desde el 2011) conjunto de dichas instancias representativas del Estado; a fin de preparar las condiciones para desarrollar una adecuada relacin intergubernamental y gestin descentralizada; considerando que entre los elementos ms importantes a superar tenemos: la mejora en la decisin poltica de los actores claves para aprovechar las oportunidades entorno a la gestin descentralizada, mejorar la asignacin presupuestaria evitando la atomizacin de los recursos, reducir la disparidad en la gestin pblica descentralizada, evitar la corrupcin, reducir la dispersin poltica, afianzar el posicionamiento de la cultura del proceso de descentralizacin (para mejorar la percepcin, incertidumbre y diferentes opiniones sobre el avance del proceso), contribuir a una eficiente construccin de ciudadana (propiciar una cultura poltica democrtica), entre otros. A ello debemos agregar el trabajo complementario, pero no menos importante, de aumentar las capacidades de los actores representativos de la sociedad civil y comunicar de los resultados intermedios y finales que se vayan concretando entorno al proceso de descentralizacin (a la ciudadana en general), a fin de consolidar la cultura descentralista en el pas como parte de la mejora continua de una Poltica de Estado como es la descentralizacin. Finalmente, espero que los planteamientos realizados, propicien en el cuerpo de funcionarios de los tres niveles de gobierno un incentivo para comprometerse ms an con la gestin descentralizada; iniciando ello por comprender que si bien la descentralizacin genera cambios institucionales a nivel funcional y operativo, tambin nos plantea un campo amplio de oportunidades en los nuevos roles que exige pasar de un enfoque centralista a uno descentralista, de un enfoque sectorial a otro territorial, de un enfoque independiente a uno interdependiente, de un enfoque elitista a uno pluralista; pero principalmente nos va ayudar a que el Estado responda mejor a los intereses del pas, pues con gestin descentralizada con protocolos de entendimiento y modelos de gestin de bienes y servicios asociados a competencias compartidas (y posiblemente delegadas) estaremos contribuyendo a adecuar un Estado que responda a las realidades y diversidades que nos plantea el pas en lo regional y local, los cuales son parte importante para conseguir los logros esperados a nivel nacional.

Nuestra diversidad nos hace nicos; pero ello implica que para hacer polticas y gestin descentralizada en el Per, estamos obligados a esforzarnos de manera conjunta

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Bibliografa
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Ley N 28273 - Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales. Ley N 28274 - Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones y sus modificatorias Ley N 28411 - Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y sus modificatorias Ley N 28440 - Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados Ley N 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal y su modificacin por Ley N 29341 Ley N 29125 - Ley que establece la implementacin y el funcionamiento del fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local FONIPREL Ley N 29158 Ley Orgnica de Poder Ejecutivo Ley N 29465 - Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010 Ley N 29768-Ley de Mancomunidad Regional Ley N 29812 - Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2012 Decreto Supremo N O27-2007-PCM, que Define y establece las Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional. Decreto Supremo N 047-2009-PCM; que aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2009 y otras disposiciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin. Decreto Supremo N 049-2009-PCM; que dicta disposiciones para la aprobacin de las matrices de delimitacin de competencias y distribucin de funciones de los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas. Resolucin Ministerial N 757-2008/MINSA; que conforma la Comisin Tcnica de Rectora Sectorial del MINSA. Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 059-2009-PCM/SD. Aprueba la Directiva para la Transferencia de Fondos, Programas Proyectos, Empresas, Infraestructuras y Otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilizacin de la Delegacin de Competencias entre niveles de gobierno, en el marco del Proceso de Descentralizacin. Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 218-2010-PCM/SD; que aprueba la Directiva N 002-2010-PCM/SD Directiva para la Implementacin de Pilotos de Experiencias Demostrativas en materia de Promocin del Empleo de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales en el marco del proceso de descentralizacin del Sector Trabajo y Promocin del Empleo. Directiva N 002-2012-EF/50.01 Directiva para los Programas Presupuestales en el marco de la Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2013.

Sitios Web Consultados Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, www.ceplan.gob.pe Ministerio de Economa y Finanzas, www.mef.gob.pe Presidencia del Consejo de Ministros, www.pcm.gob.pe

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Anexos
Anexo 1: Referencias Conceptuales sobre Rectora El trmino rectora, referido al Estado, se ha definido de diversas maneras conexas. En su definicin ms general el trmino alude al cumplimiento desinteresado de un deber por parte de los poderes pblicos y/o sus agentes en nombre de un superior. Otras definiciones ms rigurosas se centran en la naturaleza de la relacin entre la rectora y la teora de la agencia, y en las consecuencias de esta relacin en el equilibrio entre la eficiencia y la tica en materia de adopcin de decisiones y comportamiento. Kass(1) presenta la rectora como directamente supeditada a la funcin del funcionario pblico como agente. La definicin de Armstrong (2) , de corte ms gerencial, se basa en una interpretacin constantemente actualizada del concepto de funcionario pblico, vinculada directamente a dos puntos fundamentales de la elaboracin del criterio de gestin de las operaciones basada en las relaciones humanas: la comprensin de la jerarqua bsica de las necesidades humanas que motiva a cada individuo, y la perspectiva de gestin de los empleados segn la teora de las premisas decisionales (teora Y). Armstrong sostiene que la rectora puede consolidar las reformas actuales orientadas al mercado en un marco normativo guiado por la tica. Las dimensiones positivas de la rectora estn predominantemente ligadas a su potencial para mejorar los resultados de poltica. La afirmacin bsica es que, si bien se puede crear un Estado eficiente centrando el proceso normativo en las relaciones tradicionales en que intervienen los agentes principales, haciendo hincapi en las expectativas normativas y orientadas por la tica de la rectora es posible crear un Estado que no slo sea eficiente, sino bueno. En el mejor de los casos la rectora podra facilitar un principio de organizacin del poder en la sociedad que trascendiera lo econmico y estuviera basado en el inters comn. Tambin ofrece la perspectiva de revigorizar el sentido de finalidad social entre los administradores del sector pblico, y de restablecer la confianza en la funcin del Estado y su legitimidad. La rectora aspira a recuperar, modernizndola, la idea de bien comn, de un conjunto de valores colectivos. Comentario Particular en el Caso del Sector Salud La capacidad de la rectora para galvanizar los componentes social y econmicamente responsables del Estado puede resultar particularmente oportuna en el sector de la salud. Un criterio basado en el desarrollo del patrimonio de salud colectivo se compadece bien con la arraigada idea de misin que ha constituido tradicionalmente la motivacin central de los prestadores de atencin de salud. Dado su doble fundamento en criterios ticos y econmicos, una estrategia nacional de salud basada en la rectora puede reunir los datos disponibles acerca de lo que funciona bien para apoyar medidas basadas en la poblacin que permitan mejorar la situacin sanitaria general. Habr que resolver diversas cuestiones estructurales y de organizacin para que la rectora pueda ser percibida como un modelo apropiado para las decisiones del Estado en el sector de la salud. Una pregunta bsica concierne a la transicin hacia una administracin atenta a la tica entre los funcionarios pblicos en las oficinas estatales administradas de acuerdo con la teora de la agencia orientada hacia la economa. Los analistas advierten de que no es posible mezclar la rectora con la teora de la agencia estndar. Por lo dems, no hay que olvidar la complejidad de cualquier intento de determinar la justa medida de intervencin del Estado en la adopcin de decisiones de carcter personal. Una pregunta ms amplia de carcter histrico y cultural guarda relacin con la capacidad de los diferentes tipos de Estado para adoptar un modelo de rectora. Hay tambin problemas generales asociados con la reduccin gradual de la soberana del Estado. Un ejemplo de ello son las consecuencias de la regionalizacin y la mundializacin, que entraan una reduccin potencial de la prerrogativa de los Estados de disear y aplicar las estrategias de reglamentacin que deseen. Adems, resulta preocupante que en algunos pases en transicin de la ex Unin Sovitica y en algunos pases en desarrollo el Estado no sea lo suficientemente fuerte para imponer su voluntad una vez que ha adoptado una estrategia, lo que puede resultar especialmente grave en el sector de la salud. Actualmente ningn pas

Elementos y Consideraciones para la Gestin Descentralizada

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ilustra de forma operativa y satisfactoria los principios que fundamenta la rectora, pero hay elementos de ella, por ejemplo, en los Estados de bienestar de la Europa septentrional. Fuente: Abstract SALTMAN, Richard B. and FERROUSSIER-DAVIS, Odile. El concepto de rectora en las polticas de salud. Bull World Health Organ [online]. 2000, vol.78, n.6, pp. 732-739. ISSN 0042-9686. http://dx.doi.org/10.1590/S0042-96862000000600005. http://www.scielosp.org/scielo.php?pid=S0042-96862000000600005&script=sci_abstract&tlng=es
(1): Kass HD. Stewardship as a fundamental element in images of public administration. In: Kass HD, Catron B, eds. Images and identities in public administration. London, Sage, 1990: 113131 (2) Armstrong JL. Stewardship and public service. Ottawa, Canadian Public Service Commission, 1997 (discussion paper).

Anexo 2: La experiencia de la Transferencia de Competencias al Nivel Regional en Relacin con los Recursos Asociados a su Ejercicio A continuacin describiremos algunas ideas fuerza sobre las incidencias de abordar las competencias transferidas a un nivel de gobierno (en base a las evidencias respecto al Gobierno Regional), desde la perspectiva de los recursos asociados que estaban asociados a estas. En esa lnea presentamos los siguientes puntos para el anlisis: El proceso de transferencias de las 185 funciones sectoriales (dispuestas en la LOGR) a los Gobiernos Regionales (GRs), nos permite proponer cuatro tipos de funciones respecto a los recursos asociados a stas: Tipo 1: Funciones Desconcentradas.- Son aquellas que ya venan siendo desarrollas por los GRs, para lo cual ejecutaban recursos inerciales que disponan en sus presupuestos institucionales (desde el inicio de funcionamiento de los GRs en el 2003, pues absorbieron a los Consejos Transitorios de Administracin Regional con sus recursos asignados) Ejemplo: Planificar y ejecutar polticas regionales sectoriales, realizadas por Gerencias de Lnea y las respectivas Direcciones Regionales Sectoriales. Tipo 2: Funciones que Generan Ingresos.- Son aquellas que por su especialidad y competencia, pueden generar ingresos a los gobiernos regionales. Ejemplo: referidas a sanciones, licencias, trmites administrativos entre otras (Inspecciones realizadas por las Direcciones Regionales de Trabajo). Tipo 3.- Funciones desarrolladas por el Gobiernos Nacional.- Son aquellas que vienen o venan siendo ejecutadas por los sectores del Gobierno Nacional (GN), conteniendo recursos asociados fcilmente identificados en los pliegos presupuestales del GN (son recursos que deben ser programados transferir para evitar duplicidades de funciones con la consiguiente ineficiencia del gasto pblico, en el marco del criterio de provisin) Tipo4.- Funciones NO desarrolladas por el Gobierno Nacional.- Son todas aquellas que si bien estn en la Ley orgnica de Gobiernos Regionales; los sectores del GN no las venan desarrollando por lo tanto no tienen preliminarmente recursos asociados a las respectiva transferencia (esto exigir de una programacin de su ejecucin con gradualidad en base a prioridades regionales, el inters general del Estado y la adecuada coordinacin intergubernamental para una actuacin con responsabilidad y complementariedad de los diversos niveles de gobierno)

Las competencias y funciones estn siendo y han sido transferidas a partir de certificar requisitos especficos sectoriales mnimos; por lo que en el transcurso del ejercicio de stas por los GRs irn pasando de un desarrollo mnimo a uno mximo y/o ptimo; con lo cual teniendo en cuenta los tipos de funciones antes descritos, se tendra como agenda lo siguiente: 1. Se necesitaran de dotar de recursos adicionales para ejecutar las acciones vinculadas a las funciones transferidas (especialmente aquellas que no tienen recursos asociados- tipo 4), pero en el marco de una gestin descentralizada con bienes y servicios identificados que nos permitan reportar claramente los resultados de dicha gestin.
(1): Kass HD. Stewardship as a fundamental element in images of public administration. In: Kass HD, Catron B, eds. Images and identities in public administration. London, Sage, 1990: 113131 (2) Armstrong JL. Stewardship and public service. Ottawa, Canadian Public Service Commission, 1997 (discussion paper).

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2. Para ello los GRs podran solicitar o programar mayores recursos en sus formulaciones presupuestales anuales (para gasto de inversin y gasto corriente, lo ltimo para administrar las funciones transferidas en lo que sea necesario). Esto ya tiene marco 3. El MEF podr atender a dicha demanda (parte de ello se hizo en la Ley de Presupuesto Pblico 2010), peri pidiendo que los recursos estn relacionadas al cumplimiento de indicadores (especialmente en lo referido a gasto corriente), en el marco de una gestin por resultados (presupuesto por resultados). As de acuerdo al nivel de cumplimiento de dichos indicadores, se tendr una referencia para proporcionar plurianualmente la atencin requerida con mayores recursos; pues ser un incentivo al buen ejercicio de sus responsabilidades. 4. Esto deber hacerse mediante un procedimiento que proporcione predectibilidad a la identificacin de recursos asociados a las competencias y funciones (tanto a los que ya existen como a los requeridos para una adecuada programacin en el corto plazo, mediano y largo plazo); para facilitar ello se propone el desarrollo de la gestin descentralizada y utilizar como espacio de concertacin a las comisiones intergubernamentales conformadas por los Ministerios y GRs con asistencia tcnica de PCM y el MEF (inclusive pueden participarlos Gobiernos Locales a travs de las instancias de representacin: AMPE, REMURPE, entre otras). 5. El gran beneficiado de ello, sera la poblacin al tener su servicio cada vez ms eficiente; cumpliendo su papel el proceso de descentralizacin y asimismo el instrumento de gestin que viene a ser el presupuesto por resultados. Finalmente, es necesario resaltar que lo antes mencionado debe ser relevante para la continuidad del proceso de transferencias de competencias y funciones, no solo para lo que se programe el nivel regional sino para lo que se disponga para el nivel local. Para este timo nivel de gobierno ser necesario que exista una adecuada articulacin con los niveles nacional y regional en el procedimiento a transferir (sobre la base de los criterios para la transferencia de funciones establecidos en el Art. 14 de la Ley de bases de la Descentralizacin: subsidiariedad, selectividad y proporcionalidad, provisin, y concurrencia)

Anexo 3: Esquema bsico para el diseo de la estrategia del Desarrollo de la Gestin Descentralizada Se basa en el enfoque del ciclo de la produccin de bienes y servicios pblicos gestionados a partir de competencias compartidas por dos o ms niveles de gobierno (que converge con lo dispuesto para una gestin por resultados). Roles intergubernamentales: preponderantemente al Gobierno Nacional el rol orientador, a los Gobiernos Regionales el rol articulador, y a los Gobiernos Locales, el rol proveedor (en el marco del cumplimiento de la LOPE y las Matrices de Delimitacin de Competencias sectoriales por nivel de Gobierno); sin perjuicio que estos roles puedan ampliarse aplicando como criterios las externalidades, nacional, regional y local, que trasciende el mbito especfico donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o funcin; y la necesidad de propiciar y aprovechar economa de escala. La identificacin de las fases de gestin de los servicios pblicos, requiere de consenso, de unos para desprenderse (Gobierno Nacional y Regional) y otros para recibir (GRs y GLs) segn corresponda para un mejor servicio al ciudadano (es decir que permita ganar eficacia, eficiencia y calidad). Los Ministerios deben disear concertadamente con los niveles de gobiernos subnacionales, los modelos de gestin descentralizada que se convertirn en protocolos de entendimiento para un ejercicio compartido de las funciones inmersas en el proceso de descentralizacin, que permita evitar el riesgo de superposicin y duplicidad de competencias, beneficiando al ciudadano mediante una gestin predecible desde el Estado. Con base en el diseo o modelo de gestin descentralizada, se establece la estrategia para su implementacin; que incluir arreglos institucionales y las adecuaciones administrativas necesarias para un adecuado desenvolvimiento.

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Nota acerca del Autor VLADO CASTAEDA GONZALES Ingeniero Civil por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo de Lambayeque. Mster en Estudios Polticos Aplicados por la Fundacin Internacional para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP), entidad del Gobierno Espaol, con Mencin de Honor y al Mrito Cum Laude. Ha recibido cursos de capacitacin y actualizacin en Blgica, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Guatemala y Espaa. Ha realizado pasantas en el Ministerio de Administraciones Pblicas de Espaa. Especialista en descentralizacin y polticas pblicas, con experiencia en el Consejo Nacional de Descentralizacin; Despacho Presidencial-PCM; Junta de Coordinacin Interregional INTERNOR; Ministerio de Salud; Secretara de Descentralizacin- PCM; Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES (hoy MIMP). Forma parte del Cuerpo de Gerentes Pblicos SERVIR; recientemente ha sido designado como Secretario de Coordinacin de la Presidencia del Consejo de Ministros. Se desempea como docente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Escuela Profesional de Ciencia Poltica). Ha hecho docencia en cursos de Post Grado en las Universidades San Martn de Porres, Ingeniera (UNI), Ricardo Palma y Federico Villarreal en temas relacionados a gestin y polticas pblicas.

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