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Universidade de So Paulo

Faculdade de Sade Pblica





Insero das reas contaminadas na gesto
municipal: desafios e tendncias.


Ana Luiza Silva Spnola


Tese apresentada ao Programa de Ps
Graduao em Sade Pblica para obteno
do ttulo de Doutor em Sade Pblica.

rea de Concentrao: Sade Ambiental

Orientador: Prof. Dr. Arlindo Philippi Jr.





So Paulo
2011







Insero das reas contaminadas na gesto
municipal: desafios e tendncias.



Ana Luiza Silva Spnola



Tese apresentada ao Programa de Ps
Graduao em Sade Pblica da Faculdade
de Sade Pblica da Universidade de So
Paulo para obteno do ttulo de Doutor em
Sade Pblica.

rea de Concentrao: Sade Ambiental

Orientador: Prof. Dr. Arlindo Philippi Jr.





So Paulo
2011




























expressamente proibida a comercializao deste documento, tanto na sua forma
impressa como eletrnica. Sua reproduo total ou parcial permitida
exclusivamente para fins acadmicos e cientficos, desde que na reproduo figure a
identificao do autor, ttulo, instituio e ano da tese.































Ao meu pai.







AGRADECIMENTOS
Inmeras pessoas se fizeram presente em minha vida ao longo do desenvolvimento
deste trabalho, algumas contriburam com a forma, com o contedo, com o tempo;
outras, com recursos materiais e financeiros, com apoio e companhia; outras, ainda,
contriburam por apenas existirem; e, por fim, outras, simplesmente, por terem
existido.
Ao querido Professor e Orientador Arlindo Philippi Jr., figura imprescindvel em
toda minha vida acadmica, desde o Curso de Especializao realizado em 2000,
pelas sugestes que tanto enriqueceram este trabalho, bem como pelo constante
apoio e palavras de incentivo.
Ao querido Professor e Co-orientador alemo Stephan Tomerius, por todo o carinho
e ateno com que me recebeu na Alemanha, pela permanente disponibilidade em me
ajudar mesmo aps meu retorno ao Brasil, pela amizade formada para toda a vida.
estimada Professora Heike Bradl, pela simpatia e por toda ajuda com os aspectos
tcnicos das reas contaminadas na Alemanha, assim como ao seu marido Uwe
Bartl.
Ao grupo de pesquisa da Faculdade de Sade Pblica, nas pessoas de Valdir
Fernandes e Maria Luiza Padilha, por todo apoio nos ltimos quatro anos.
A CAPES e ao DAAD, pela concesso da bolsa de pesquisa na Alemanha,
instituies que me propiciaram a realizao de um verdadeiro sonho.
Aos meus amigos da Alemanha, que tornaram meu ano naquele pas em um dos mais
especiais de minha vida, nas pessoas sensacionais de Daniela Baer, Cornelia
Tomerius, Anne e Siggi Schler, Valria Caselato de Souza e Franciele Petry.
s famlias que to carinhosamente me receberam na Alemanha, nas pessoas de
Norga Ldecke, Edeltraud Meckes, Alina e Mira Schellig, que todos os dias me
fazia sorrir quando engatinhava at meu quarto.
Clarissa Schorscher, minha querida tradutora, sem a qual eu no teria conseguido
terminar este trabalho.
Ao Ricardo Castagna, pelo apoio com a pesquisa da doutrina nacional.
Carolina Miramar, pela ajuda com o trabalho de digitao.
Ao corpo tcnico da CETESB, por todo precioso aprendizado que tive o privilgio
de receber, especialmente dos tcnicos especialistas em reas contaminadas, nas
pessoas de Elton Gloeden, Alfredo Rocca e Rodrigo Cunha.
Marilda de Souza Soares, da CETESB, pela ajuda com a obteno de dados
essenciais.



Aos advogados do Departamento Jurdico da CETESB, por todo apoio recebido e
pela inestimvel convivncia nos ltimos anos, nas pessoas muito queridas de
Rosngela Vilela Chagas (que me ajudou com as informaes sobre as aes
judiciais), Leni Aparecida de Atade (que me ajudou com as informaes obtidas
junto aos municpios) e Camille Vieira da Costa, pela firme presena e palavras
dirias de apoio nos ltimos meses. Marcela Bentes Alves e Daniela Dutra
Soares, meu especial agradecimento pela ajuda com toda a pesquisa da legislao
municipal.
Ao Milton Tadeu Motta, da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de So Paulo,
por ter me recebido e esclarecido questes de suma importncia para este trabalho e
ao Hedmilton Ensinas, da Prefeitura de So Bernardo, pela ajuda com a obteno de
informaes do municpio.
Maria Cristina de Souza Leite, pela simpatia e reviso deste trabalho.
Maria Angelina Guimares Cabral, com quem semanalmente obtenho palavras
de estmulo e incentivo.
s queridas amigas Paula Raquel da Rocha Jorge Vendramini e Juliana
Marques, pela valiosssima ajuda com a formatao e diagramao do trabalho,
pelos divertidos e produtivos encontros mensais, pelas confortantes palavras de
apoio.
s caras amigas Maria Ins Sahd Correa e Maria Hlia Farias, que me
acompanham de longa data, demonstrando sempre experientes palavras de sabedoria.
Aos meus amigos e amigas pela pacincia, amor, ateno, disponibilidade e,
principalmente, compreenso em razo de minhas constantes ausncias, nas pessoas
das minhas irms de jornada Fabiane Luisi Turisco Jorge, Juliana Sandre Donelli
de Almeida e Lina Pimentel Garcia.
A todos da minha amada famlia, em especial Bartira Spnola Bravo e Ana Maria
Garcia de Assis Oliveira, que me ajudaram mais do que podem imaginar, minha
madrinha Maria Emlia Spnola, minha tia Benedita Pinho, ao meu irmo Luiz
Evandro Silva Spnola e a minha preciosa av Ana Ribeiro Silva, pela presena,
pacincia, carinho, Amor e luz.
Ao meu amado pai Jos Luiz de Pinho Spnola (em memria) e a minha amada
me Evani Marie Silva Spnola (em memria), por terem sempre incentivado e
garantido financeiramente meus estudos, pela confiana, pela presena permanente
em todos os momentos, pelo profundo Amor a mim dirigido durante toda a vida.
Ao meu amado Lus Fernando Bravo de Barros, pela compreenso, pacincia,
Amor, dedicao e companheirismo, por ter estado ao meu lado em todos os
momentos e finais de semana; pelas criteriosas tradues do material em ingls e por
sua permanente disponibilidade para realizar esta tarefa.
A Deus e aos meus mestres espirituais, por ininterruptamente me guiarem e
acompanharem.



















H, porm, uma outra dimenso do meio ambiente a ser levada
em conta: o seu carter global e, ademais, planetrio. Em outras
palavras, o que induz viso holstica, ou seja, a percepo da
totalidade. Com efeito, a organizao do Planeta em redes em
especial dos ecossistemas e da biosfera faz com que haja uma
solidariedade intrnseca do todo com as partes e, destas entre si e
com o todo. o que se entende por viso ou abordagem sistmica,
profundamente radicada na Cincia. Uma tal caracterstica
cientfica requer uma equivalente proteo jurdica, proteo essa
a ser exercida mediante as diferentes tutelas preconizadas pelo
Direito do Ambiente. a coeso interna dos sistemas vivos, que
garante a estrutura fundamental do Planeta com todos os seus
recursos. E, no entanto, apesar dessa estrutura fabulosa, a Terra
no tem armas para se defender da voracidade da sua espcie
dominante, a no ser com a fora da tica e do Direito
Ambientais (MILAR, 2009, p. 207).







RESUMO
Introduo - A existncia de reas contaminadas representa um problema ambiental
que vem sendo crescentemente detectado pelas autoridades ambientais. O
gerenciamento sistemtico destas reas no Estado de So Paulo realizado por sua
agncia ambiental, CETESB, que tem procurado desde o incio da dcada de 1990 se
capacitar, criar instrumentos de gesto e instituir procedimentos especficos. O
Estado aprovou, tambm, a primeira lei especfica sobre proteo da qualidade do
solo e gerenciamento de reas contaminadas, Lei n 13.577/2009, trazendo a questo
para o ordenamento jurdico brasileiro. Neste contexto, h premente necessidade de
envolvimento das municipalidades, que possuem competncia comum para proteger
o meio ambiente e combater a poluio, competncia para legislar sobre assuntos de
interesse local e suplementar a legislao estadual, bem como so responsveis pelo
ordenamento do uso e ocupao do solo e pela execuo do planejamento urbano.
Objetivo - Construir subsdios para a formulao de polticas pblicas sobre gesto
de reas contaminadas em nvel municipal. Mtodo - Por meio de pesquisa descritiva
e exploratria pretende-se apresentar as competncias constitucionais afetas ao tema,
a evoluo da atuao da agncia ambiental do Estado de So Paulo e da legislao
aplicvel sobre poluio do solo e gerenciamento de reas contaminadas. Como
estudo de caso instrumental foi pesquisada a atuao legislativa e institucional de
cinco municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (So Paulo, Santo Andr,
So Bernardo do Campo, Guarulhos e Osasco). Parte da pesquisa foi desenvolvida na
Alemanha, pas com tradio e experincia em gesto de reas contaminadas,
visando trazer possveis subsdios para formulao de polticas pblicas no Brasil.
Resultados e Concluses - Observou-se que no h uma atuao organizada e
sistemtica em reas contaminadas nos municpios brasileiros estudados, exceto em
So Paulo, que tem procurado criar instrumentos por meio de legislao especfica,
alm de promover aes concretas para atender referida legislao. Foi demonstrado
que o estabelecimento de uma postura proativa pelos entes municipais constitui uma
obrigatoriedade, e no mera faculdade, considerando suas atribuies constitucionais
e legais. Por fim, visando uma gesto efetiva de reas contaminadas, h necessidade
de capacitao tcnica, adequao da estrutura administrativa, aprovao de
procedimentos especficos, assim como de articulao e cooperao com o Estado. O
estudo realizado na Alemanha mostrou que diversos instrumentos, estratgias e
abordagens j vm sendo reconhecidos e adotados no Estado de So Paulo, sendo
que outros podem ser ainda adaptados e aproveitados, tambm em nvel federal.
Palavras-chave: proteo do solo, reas contaminadas, competncias, polticas
pblicas, municpios.










ABSTRACT
Introduction - The existence of contaminated sites represents an environmental
problem which has been increasingly detected by environmental bodies. The
systematical management of such areas in the State of Sao Paulo is performed by its
environmental agency CETESB, which has been capacitating itself, since the
beginning of the 90`s, creating management tools and instituting specific procedures.
The State of Sao Paulo has also issued the first specific bill n 13.577/2009 about soil
protection and management of contaminated sites, bringing forth the issue to the
knowledge of the Brazilian legal system. In this context there is the imperious
requirement for the engagement of the municipalities, which have the legal duty to
protect the environment and fight pollution, exclusive legislative competence on
local demands matters, supplementary legislative competence, along with the State
instance, and are responsible for the ordination of the land use and occupation, and
for the enforcement of urban planning. Objective - To build subsidies to the
formulation of public policies on management of contaminated sites on a municipal
level. Methods - By means of exploratory and descriptive inquiry the research intend
to present the administrative and legislative competences on environmental
protection and urban management established by the Brazilian Constitution, the
evolution of the role of the environmental agency of the State of Sao Paulo and the
applicable law on soil pollution and the management of contaminated sites. The
legislative production and institutional engagement of five municipalities of the
metropolitan region of Sao Paulo (Santo Andre, Sao Bernardo do Campo, Guarulhos,
Osasco and Sao Paulo itself) have been prospected as case studies. Aiming to bring
up subsidies for the formulation of public policies in Brazil, part of the research has
been developed in Germany, a country with tradition and deep experience on the
management of contaminated sites. Results and Conclusions - It turned out that
there is not an organized nor a systematical management of contaminated sites at the
Brazilian municipalities encompassed by the present work , with the exception of the
city of Sao Paulo, which has been seeking to create tools by the production of
specific legislation, besides the promotion of effective actions for the compliance
with such legislation. Considering the constitutional and legal duties of the
municipalities, it has been demonstrated that the establishment of a proactive attitude
by them is mandatory, and not just an option. At last, scoping an effective
management of contaminated sites, there is the need for technical training,
reevaluation of the administrative structure, the approval of specific procedures, as
well as the articulation and cooperation between township and state. The research
developed in Germany has shown that while some tools, strategies and approaches
have already been recognized and adopted in the State of Sao Paulo, other ones can
still be adapted and used also at the Federal level.
Keywords: soil protection, contaminated sites, competences, public policies,
municipalities.








ZUSAMMENFASSUNG
Einfhrung - Das Vorhandensein von Altlasten ist ein Umweltproblem, welches von
den Umweltbehrden in wachsendem Masse festgestellt wird. Das systematische
Management dieser Flchen im Bundesstaat So Paulo erfolgt durch das zentrale
Amt CETESB, welches seit den neunziger Jahren bestrebt ist, sich zu qualifizieren
und Managementinstrumente zu schaffen, indem sie spezifische Vorgehensweisen
einfhrt. Der Bundesstaat hat ausserdem das erste spezifische Gesetz zum Schutz der
Bodenqualitt und zum Management von Altlasten Gesetz Nr. 13.577/2009 -
verabschiedet und so die Frage der Altlasten in die brasilianische Rechtsordnung
eingebracht. In diesem Zusammenhang besteht dringender Bedarf zur Mitwirkung
der Gemeinden, die fr den Umweltschutz und die Bekmpfung der
Umweltverschmutzung, fr den Erlass von Gesetzen ber Themen, die von lokalem
Interesse sind, und fr die Ergnzung der Landesgesetzgebung zustndig und auch
fr die Regelung der Bodennutzung und besiedlung, sowie fr die Durchfhrung
der stdtebaulichen Planung verantwortlich sind. Ziel Beitrge zur Formulierung
einer ffentlicher Politik zum Management von Altlasten auf Gemeindeebene zu
leisten. Methoden - Mittels einer beschreibenden und orientierenden Studie wird
angestrebt, die verfassungsmssigen Zustndigkeiten, die Entwicklung der
Ttigkeiten der Umweltbehrde des Bundesstaats So Paulo, sowie die auf die
Bodenverunreinigung und das Altlastenmanagement anwendbaren Gesetzgebung
aufzuzeigen. Die gesetzgebenden und institutionellen Ttigkeiten von fnf
Gemeinden im Grossraum So Paulo (So Paulo, Santo Andr, So Bernardo do
Campo, Guarulhos und Osasco) wurden anhand von einschlgigen Fllen untersucht.
Ein Teil der Studien erfolgte in Deutschland, einem Land mit Tradition und
Erfahrung im Management von Altlasten, um etwaige Beitrge zur Festlegung der
ffentlichen Politik in Brasilien einzubringen. Ergebnisse und Schlussfolgerungen
- Es wurde festgestellt, dass in den untersuchten brasilianischen Gemeinden keine
organisierten und systematischen Handlungen bezglich Altlastflchen erfolgen, mit
Ausnahme von So Paulo, wo vermittels spezifischer Gesetzgebung versucht wird,
Instrumente zu schaffen, neben der Vornahme konkreter Aktionen, um dieser
Gesetzgebung zu gengen. Es wurde gezeigt, dass unter Bercksichtigung ihrer
verfassungsmssigen und gesetzlichen Befugnisse die Begrndung einer proaktiven
Einstellung seitens der Gemeindemter eine Pflicht ist, und nicht einfach eine
Mglichkeit im freien Ermessen derselben darstellt. Fr ein effektives
Altlastenmanagement ist letztlich eine technische Befhigung, die Anpassung der
Verwaltungsstruktur, die Genehmigung spezifischer Verfahrensweisen, sowie die
Abstimmung und Zusammenarbeit mit dem Bundesstaat erforderlich. Die in
Deutschland durchgefhrte Untersuchung hat gezeigt, dass verschiedene
Instrumente, Strategien und Anstze im Bundesstaat So Paulo bereits anerkannt und
bernommen werden, und andere noch angepasst und genutzt werden knnen, auch
auf Bundesebene.
Stichwrter: Bodenschutz, Altlasten, Zustndigkeiten, ffentliche Politik,
Gemeinden.







NDICE
1 INTRODUO ___________________________________________________________________ 27
1.1 PROMOO DA SADE E QUALIDADE AMBIENTAL URBANA _________________________ 27
1.2 POLUIO DO SOLO: CONTEXTUALIZAO INICIAL ________________________________ 29
2 REVISO DA LITERATURA__________________________________________________________ 33
2.1 REAS CONTAMINADAS NO CONTEXTO INTERNACIONAL ___________________________ 33
2.2 REAS CONTAMINADAS NO BRASIL _____________________________________________ 42
2.3 RELEVNCIA DA PESQUISA ____________________________________________________ 68
2.4 HIPTESES __________________________________________________________________ 68
3 OBJETIVOS ______________________________________________________________________ 71
3.1 OBJETIVO GERAL _____________________________________________________________ 71
3.2 OBJETIVOS ESPECFICOS _______________________________________________________ 71
3.3 PROBLEMAS DE PESQUISA _____________________________________________________ 71
4 MATERIAIS E MTODOS ___________________________________________________________ 73
4.1 CLASSIFICAO DA PESQUISA QUANTO AOS OBJETIVOS GERAIS _____________________ 73
4.2 CLASSIFICAO DA PESQUISA QUANTO AO DELINEAMENTO (COLETA DE DADOS) _______ 75
4.3 PESQUISA NA ALEMANHA _____________________________________________________ 78
4.4 REFERENCIAL TERICO ________________________________________________________ 79
5 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS EM MATRIA AMBIENTAL E URBANA __________________ 81
5.1 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS _________________________ 81
5.2 MUNICPIO COMO ENTE CORRESPONSVEL PELA GESTO AMBIENTAL ________________ 92
5.3 MUNICPIO COMO ENTE RESPONSVEL PELA GESTO URBANA ______________________ 98
5.4 MUNICPIO E REAS CONTAMINADAS __________________________________________ 104
6 SOLO COMO BEM JURDICO LEGALMENTE PROTEGIDO ________________________________ 107
6.1 LEGISLAO FEDERAL ________________________________________________________ 107
6.2 LEGISLAO DO ESTADO DE SO PAULO ________________________________________ 114



6.3 LEI ESTADUAL SOBRE GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS _________________ 123
7 ATUAO INSTITUCIONAL NO GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS EM SO PAULO 129
7.1 EVOLUO DA ATUAO DA CETESB ___________________________________________ 129
7.2. GESTO MUNICIPAL DE REAS CONTAMINADAS _________________________________ 134
7.2.1 So Paulo ______________________________________________________________ 135
7.2.2 Santo Andr ____________________________________________________________ 147
7.2.3 So Bernardo do Campo __________________________________________________ 152
7.2.4 Guarulhos _____________________________________________________________ 156
7.2.5 Osasco ________________________________________________________________ 159
8 GESTO DE REAS CONTAMINADAS NA ALEMANHA __________________________________ 163
8.1 DADOS SOBRE POLUIO DO SOLO NA UNIO EUROPEIA __________________________ 163
8.1.1 Proposta de Diretiva da Unio Europeia sobre Proteo do Solo __________________ 165
8.2 ASPECTOS INTRODUTRIOS DA GESTO DE REAS CONTAMINADAS NA ALEMANHA ___ 167
8.2.1 Breve Resumo das Competncias Constitucionais _____________________________ 171
8.3 LEGISLAO BSICA _________________________________________________________ 172
8.4. POLTICA DE RECICLAGEM E REDUO DO CONSUMO DE REAS ________________ 184
8.5 FONTES DE FINANCIAMENTO, PROGRAMAS DE FOMENTO E FORMAS COOPERATIVAS PARA
REVITALIZAO DE BROWNFIELDS E REMEDIAO DE REAS CONTAMINADAS ___________ 192
8.6 INICIATIVAS INTERESSANTES __________________________________________________ 198
9 DISCUSSO ____________________________________________________________________ 209
10 CONCLUSES E RECOMENDAES ________________________________________________ 257
10.1 ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS DA PESQUISA __________________________________ 257
10.2 RECOMENDAES _________________________________________________________ 265
10.3 CONSIDERAES GERAIS ____________________________________________________ 266
11 REFERNCIAS__________________________________________________________________ 269
ANEXO _________________________________________________________________________ 289



LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Tipologia de reas degradadas. _______________________________ 39
Figura 2. Imveis com alterao de IPTU de uso industrial para outros usos no
municpio de So Paulo, no perodo 1996 a 2004. _________________________ 45
Figura 3. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas no Estado de
So Paulo. ________________________________________________________ 59
Figura 4. Mapa das reas contaminadas e reabilitadas no Estado de So Paulo
dezembro de 2010. _________________________________________________ 60
Figura 5. Distribuio das reas contaminadas quanto classificao relativa ao
estgio da reabilitao. _____________________________________________ 61
Figura 6. Indstria desativada. ________________________________________ 62
Figura 7. Antiga rea de disposio de resduos. _________________________ 63
Figura 8. Fluxograma do gerenciamento de reas contaminadas. __________ 120
Figura 9. Aes a serem adotadas no gerenciamento do risco. _____________ 122
Figura 10. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em So Paulo.
________________________________________________________________ 135
Figura 11. Modelo gerencial dos stakeholders adotado na revitalizao do antigo
Incinerador Pinheiros. ______________________________________________ 145
Figuras 12 e 13. Fotos da Praa Victor Civita, que abrigava anteriormente o antigo
Incinerador Pinheiros. ______________________________________________ 146
Figuras 14 e 15. Fotos da Praa Victor Civita, que abrigava anteriormente o antigo
Incinerador Pinheiros. ______________________________________________ 146
Figura 16. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Santo
Andr. __________________________________________________________ 147
Figura 17. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em So
Bernardo do Campo. _______________________________________________ 153
Figura 18. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em
Guarulhos. _______________________________________________________ 157
Figura 19. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Osasco.
________________________________________________________________ 160



Figura 20. Panorama do progresso do gerenciamento de reas contaminadas na
Europa. __________________________________________________________ 164
Figura 21. Destinao estimada de gastos pblicos e privados para a remediao
de reas contaminadas na Europa. ___________________________________ 165
Figura 22. Fluxograma das etapas de identificao e remediao de reas
contaminadas na Alemanha. ________________________________________ 180
Figura 23. Aumento das reas utilizadas para assentamento e trfego na
Alemanha. _______________________________________________________ 186
Figura 24. Apresentao esquemtica da poltica de economia de reas na
Alemanha. _______________________________________________________ 187
Figura 25. Componentes da revitalizao de brownfields. _________________ 190
Figura 26. Modelo A-B-C: classificao de brownfields segundo sua viabilidade
econmica. ______________________________________________________ 191
Figura: 27. Destino dos gastos da Unio Europeia relacionados a desenvolvimento
urbano no perodo de 2007 a 2013 totalizando 21,1 bilhes de euros. _______ 193
Figura 28. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Berlin. _____ 201
Figura 29. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Baden-
Wrttemberg. ____________________________________________________ 202
Figura 30. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Hamburgo
(fevereiro, 2008). __________________________________________________ 202




LISTA DE TABELAS E QUADROS
Tabela 1. Distribuio das reas contaminadas por tipo de atividade e por regies
no Estado de So Paulo em dezembro de 2010. __________________________ 60
Quadro 1. Resumo das competncias municipais constitucionais em matria
ambiental e urbana. ________________________________________________ 84
Tabela 2. Nmero de reas contaminadas e potencialmente contaminadas em
pases da Europa. _________________________________________________ 163
Tabela 3. Viso geral das estatsticas das reas contaminadas por Estado na
Alemanha. _______________________________________________________ 171
Quadro 2. Definies de rea contaminada previstas na legislao ambiental. 224







LISTA DE SIGLAS
AAV
Altlastensanierungs- und Altlastenaufbereitungsverband NRW (Associao
para remediao e tratamento de reas contaminadas do Estado da Rennia do
Norte-Vestflia)
BDT Boletim de Dados Tcnicos
BMU
Bundesministerium fr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Ministrio
do Meio Ambiente, Proteo da Natureza e Segurana Nuclear)
CABERNET
Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network (Rede
de ao conjunta para regenerao econmica e de brownfields)
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CETESB Companhia Ambiental do Estado de So Paulo
CLARINET
Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies
(Rede de reabilitao de reas contaminadas para tecnologias ambientais)
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica
COMUGESAN Conselho Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental de Santo Andr
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente
CPTM
Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
DAAD
Deutscher Akademischer Austauschdienst (Servio Alemo de Intercmbio
Acadmico)
DD Deciso de Diretoria (ato normativo emitido pela Diretoria da CETESB)
ELSA European Land and Soil Alliance (Aliana europeia para terra e solo)
EMURB Empresa Municipal de Urbanizao (So Paulo)
EPA Environmental Protection Agency
EU Unio Europeia
FEAM Fundao Estadual de Meio Ambiente
FEPRAC Fundo Estadual para Preveno e Remediao de reas Contaminadas
GAB
Gesellschaft zur Altlastensanierung in Bayern (Sociedade para remediao de
reas contaminadas de Bayern)
GTAC Grupo Tcnico Permanente de reas Contaminadas
GTZ
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Agncia alem de
cooperao tcnica)
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
INEA Instituto Estadual do Ambiente



IPTU Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
KBU
Kommission Bodenschutz des Umweltbundesamts (Comisso de Proteo do
Solo da agncia ambiental federal alem)
MMA Ministrio do Meio Ambiente
NICOLE
Network for Contaminated Land in Europe (Rede de reas contaminadas da
Europa)
OMS Organizao Mundial da Sade
OPAS Organizao Panamericana de Sade
PPP Parceria Pblico-Privada
PRODAM
Empresa de Tecnologia da Informao e Comunicao do Municpio de So
Paulo
ProGAU Programa de Gesto Ambiental Urbana
REFINA
Forschung fr die Reduzierung der Flcheninanspruchnahme und ein
nachhaltiges Flchenmanagement (Pesquisa para reduo do consumo de reas
e para a gesto sustentvel do solo)
RELASC Rede Latino Americana de Preveno e Gesto de Stios Contaminados
RESCUE
Regeneration of European Sites in Cities and Urban Environments
(Regenerao de stios europeus em cidades e ambientes urbanos)
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
SEAQUA
Sistema Estadual de Administrao da Qualidade Ambiental, Proteo,
Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos
Naturais
SEHAB Secretaria Municipal de Habitao
SEMASA Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr
SERHS Secretaria de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento
SIGAC Sistema de Informao de Gerenciamento de reas Contaminadas
SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
SMA Secretaria do Meio Ambiente
SS Secretaria da Sade
SVMA Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (So Paulo)
TAC Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta
UBA Umweltbundesamt (Agncia Ambiental Federal Alem)
ZUPI Zona de uso predominantemente industrial




LISTA DE ABREVIATURAS
art. artigo
ha hectare
inc. inciso
p. pgina
par. pargrafo


1 INTRODUO
1.1 PROMOO DA SADE E QUALIDADE AMBIENTAL URBANA
A qualidade ambiental urbana um item de grande desafio, havendo que se ampliar
reflexes e estudos sobre o espao urbano. A cidade , por excelncia, o ambiente do
homem. Ela o lugar que o homem adaptou para ser seu centro de convivncia e
trabalho, transformando-a intensamente e, quase sempre, de maneira desordenada
(COIMBRA, 2002).
MILAR (2009) ressalta que a tomada de conscincia para os graves problemas
ambientais modernos partiu da elevada degradao do meio ambiente urbano. A
cidade passou a ser a grande caixa de ressonncia dos problemas ambientais,
tomados em seu conjunto, a qual padece de muitas enfermidades que comprometem
irremediavelmente a qualidade de vida dos seus moradores e assustam seus visitantes
e estudiosos.
Com o desenvolvimento industrial e a falta de condies no meio rural, segundo
GRANZIERA (2009), o pas assistiu a partir do final da dcada de 1950 um
adensamento urbano sem precedentes que, na maioria das vezes, ocorreu sem
planejamento nem controle. Embora tenha resultado em oferta de trabalho e
melhores condies de vida para uma parcela da populao, causou um desequilbrio
urbano que no se conseguiu ainda solucionar, inclusive no que toca s questes
ambientais.
A criao e a manuteno de ambientes saudveis esto intimamente vinculadas com
a qualidade de vida dos habitantes de uma cidade, bem como esto inseridas no
conceito de promoo da sade.
A 1 Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade realizada em 1986 na
cidade de Ottawa, Canad, firmou a promoo da sade como um paradigma de
sade pblica superando a concepo clnico-assistencial da questo da sade-
doena. A sade deixa de ser apenas a ausncia de doena, mas est integrada a
outros processos, sendo que as aes de sade passam tambm a ser intimamente
Introduo
28
vinculadas ao meio ambiente e qualidade de vida (MINISTRIO DA SADE,
1996).
A criao de ambientes saudveis foi identificada como uma das prticas relevantes
para a promoo da sade (MINISTRIO DA SADE, 1996).
A 2 Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade realizada em 1988, em
Adelaide, Austrlia, identificou como reas relevantes criao de polticas pblicas
saudveis e de ambientes saudveis (MINISTRIO DA SADE, 1996).
O tema da 3 Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade realizada em 1991,
em Sundsvall, Sucia foi Promoo da Sade e Ambientes Favorveis Sade,
relacionando-se meio ambiente, sade e desenvolvimento sustentvel (MINISTRIO
DA SADE, 1996). Um ambiente favorvel de suprema importncia para a sade.
Ambiente e sade so interdependentes e inseparveis (p. 33).
Como uma das prioridades para promoo da sade no sculo 21 estabelecidas na
Declarao de Jacarta, documento decorrente da 4 Conferncia Internacional sobre
Promoo da Sade em 1997, foi estabelecido que tanto o setor pblico quanto o
privado devem buscar a promoo da sade por meio de polticas e prticas que
protejam o meio ambiente e assegurem o uso sustentvel dos recursos (OMS, 1997).
A Declarao Ministerial do Mxico firmada por 10 ministros da Sade durante a 5
Conferncia Internacional realizada em 2000 constatou a necessidade urgente de se
abordar os determinantes sociais, econmicos e ambientais da sade, sendo
necessrio fortalecer os mecanismos de colaborao para a promoo da sade em
todos os setores e nveis da sociedade (OPAS, 2000).
Na 6 Conferncia Internacional realizada em Bangkok, em 2005, reconheceu-se que
o contexto global para a promoo da sade mudou drasticamente desde o
desenvolvimento da Carta de Ottawa, sendo que alguns fatores crticos que
atualmente influenciam a sade incluem as alteraes globais no meio ambiente e o
processo crescente de urbanizao (OMS, 2005).
A relao entre sade e ambiente, na proposta de MINAYO (2002) pode ser
caracterizada por uma abordagem ecossistmica, que valoriza igualmente o
Introduo
29
ambiente, a comunidade e a economia, estando a sade no centro comum dessas trs
esferas.
Verifica-se, portanto, a ntima relao entre meio ambiente e promoo da sade, de
modo que os mecanismos pelos quais o ambiente influencia na sade da populao
tm sido cada vez mais objeto de estudo e de ateno.
As alteraes ambientais adversas como a destruio dos recursos naturais por meio
de sua explorao predatria e da gerao de poluio da gua, do ar e do solo
constituem uma fonte permanente de preocupao e, neste sentido, admite-se que
entornos saudveis e ambientes saudveis nas cidades representem metas a
serem perseguidas visando efetiva consecuo da promoo da sade nos moldes
preconizados pelas grandes Conferncias.
Ter uma sadia qualidade de vida s pode ser conseguida e mantida se o meio
ambiente estiver ecologicamente equilibrado. Ter uma sadia qualidade de vida ter
um meio ambiente no poludo (MACHADO, 2010, p. 133).
O Relatrio de Gesto dos Problemas de Poluio no Brasil elaborado pelo Banco
Mundial indica uma srie de prejuzos relacionados poluio que afetam a sade,
reduzem a qualidade de vida e causam danos ecolgicos a longo prazo. Dentre eles
destacam-se poluio do ar por material particulado, poluio da gua de superfcie
nas reas urbanas, poluio do solo por gesto inadequada de resduos e por resduos
perigosos decorrentes principalmente de fontes industriais (BANCO MUNDIAL,
1998).
1.2 POLUIO DO SOLO: CONTEXTUALIZAO INICIAL
Tema deste estudo, a poluio do solo pode ser enfocada como fator relevante de
prejuzos sade humana e como causa de diversas reas degradadas.
O reconhecimento de que a qualidade do solo pode significar um problema de sade
pblica e representar riscos para os ecossistemas, segundo SNCHEZ (2001), s se
consolidou muito depois que a poluio da gua e do ar fossem objeto de vasta
Introduo
30
legislao e que rgos governamentais especializados tivessem sido criados para
aplic-la.
Em outras palavras, a qualidade do solo era muito mais assunto de livros e
trabalhos acadmicos, que costumam classificar a poluio segundo o meio
afetado ar, gua ou solo do que de poltica pblica. No entanto, as
substncias poluentes circulam de um meio para outro, e destes para os
organismos vivos, incluindo o homem. Pode-se portanto afirmar que, desde que
a poluio de origem industrial comeou a se manifestar, seus efeitos se
refletem no solo (SNCHEZ, 2001, p. 81).
PAGE (1996) ressalta que grande parte da poluio relacionada s reas
contaminadas atuais ocorreu em dcadas passadas. Com o decorrer do tempo,
diversos fatores tm mudado: econmicos, interesse popular acerca das questes
ambientais, conhecimento sobre os efeitos nocivos de micro contaminantes na sade
humana, assim como a legislao ambiental. Em face do nosso desconhecimento
geral, durante dcadas as indstrias utilizaram rotineiramente muitas substncias
txicas ou agressivas e, somente agora, sabemos que causam contaminao. Em
razo de a sociedade no ter noo das ameaas, naquela poca, o controle da
destinao de lixo e de materiais para descarte eram pouco rgidos se comparados
com as regulamentaes ambientais atualmente vigentes.
CASARINI (s.d.) destaca que o tema poluio do solo cada vez mais se torna motivo
de preocupao para a sociedade e autoridades, tanto em vista dos aspectos de
proteo sade pblica e ao meio ambiente, como tambm pela publicidade dada
aos episdios crticos de poluio por todo o mundo.
Historicamente o solo tem sido utilizado por geraes como receptor de
substncias resultantes da atividade humana. Com o aparecimento dos
processos de transformao em grande escala a partir da Revoluo Industrial,
que ocorreu em diferentes escalas e tempos, em diferentes pases, a liberao
descontrolada de poluentes para o ambiente e sua consequente acumulao no
solo e nos sedimentos sofreu uma mudana drstica de intensidade e de forma,
explicada pelo uso intensivo dos recursos e insumos decorrentes do aumento
das atividades industriais, agrcolas e domsticas (CASARINI, s.d.).
A preocupao com as consequncias desses fenmenos s recentemente tem sido
discutida. Cada vez mais o solo considerado como parte importante do ambiente,
alm de ser um recurso limitado (CASARINI, s.d.).
Introduo
31
Nas palavras do consultor da Agncia Alem de Cooperao Tcnica (Gesellschaft
fr Technische Zusammenarbeit - GTZ) e especialista em reas contaminadas
Andreas Marker,
o solo, genericamente definido como camada superficial da crosta terrestre, no
raramente ou foi considerado no passado um receptor inesgotvel de
substncias economicamente inteis e muitas vezes prejudiciais para o meio
ambiente. Assim, acumulou-se uma herana nociva, o chamado passivo
ambiental, basicamente como resultado de deposio de resduos slidos,
infiltraes, vazamentos e acidentes, no decorrer do processo de
industrializao e adensamento demogrfico, principalmente em centros
urbanos de pases e regies industrializados (MARKER, 2008. p. 19).
Neste mesmo sentido o texto de motivao do anteprojeto de lei sobre reas
contaminadas constante do ofcio encaminhado pelo Sr. Secretrio do Meio
Ambiente do Estado de So Paulo ao Sr. Governador
1
:
O solo foi considerado por muito tempo um receptor ilimitado de materiais
descartveis como os resduos domsticos e industriais, com base na suposio
de que esse meio apresentava capacidade regenerativa ilimitada das substncias
nocivas, todavia hoje est comprovado que essa suposio incorreta e que a
capacidade depurativa do solo se esgota.
Essa modalidade de poluio possui caractersticas peculiares. Segundo SNCHEZ
(2001) tende a ser localizada e afeta principalmente as regies industrializadas, as
grandes concentraes urbanas ou as regies de agricultura intensiva. Duas das
principais caractersticas da poluio do solo so seu carter cumulativo e a baixa
mobilidade dos poluentes.
Quando uma indstria deixa de emitir efluentes lquidos ou poluentes do ar,
seus efeitos imediatos cessam; o rio segue fluindo e suas guas diluem os
poluentes remanescentes ou os transporta para longe; suspendendo as emisses
atmosfricas, o ar torna-se limpo. Mas as substncias nocivas acumuladas no
solo ali permanecem e lentamente podem poluir as guas subterrneas ou
superficiais e afetar a biota (SNCHEZ, 2001, p. 81).
A reduzida mobilidade dos poluentes, que implica na limitao espacial dos efeitos
de agentes poluidores, contrariamente ao que ocorre nas guas e no ar, uma das

1
Ofcio n 204/05, disponvel em:
<http://webspl1.al.sp.gov.br/internet/download?poFileIfs=5550589&/pl368-05.doc>. Acesso em: 16
fev. 2011.
Introduo
32
razes, segundo MILAR (2009), pelas quais as agresses sofridas pelo solo so
caracterizadas por um baixo ndice de percepo por parte da sociedade. No
obstante, por ser o principal suporte fsico das atividades do homem na Terra, desde
a agricultura at as edificaes das cidades, o solo o componente do meio ambiente
que, provavelmente, sofre o maior nmero de agresses.
No contexto brasileiro a preocupao com a poluio do solo e com as reas
contaminadas bastante recente e vem, especialmente a partir do ano 2000,
despertando a ateno das autoridades federais, estaduais e municipais. Constitui,
todavia, uma questo ambiental bastante recorrente nas agendas internacionais de
pases industrializados.
2 REVISO DA LITERATURA
2.1 REAS CONTAMINADAS NO CONTEXTO INTERNACIONAL
O problema do passivo ambiental atinge tanto os pases industrializados, que j
investiram muito em programas de remediao e revitalizao de reas
contaminadas, quanto os pases em desenvolvimento, nos quais existe ainda uma
grande demanda por estratgias e polticas pblicas adequadas (MOERI e
ULLRICH, 2007).
WENGER e KUGLER (2004) afirmam que em vrios pases da Europa um nmero
cada vez maior de reas industriais esto subutilizadas ou abandonadas, sendo que a
maioria sofreu com a poluio provocada por processos industriais por mais de 100
anos e, consequentemente, quase sempre se encontra pesadamente poluda.
CUNHA (1997) destaca que nas ltimas dcadas as reas contaminadas tm se
transformado em um dos mais relevantes problemas ambientais nos pases
industrializados. Considerando os impactos que causam sobre sade pblica,
recursos hdricos, solo e patrimnio, inmeros pases vm adotando polticas
especficas para o gerenciamento e controle desses locais. Essas polticas
contemplam normalmente o estabelecimento de legislaes especficas e de
inventrios de locais contaminados e suspeitos de contaminao, o desenvolvimento
de tecnologias de remediao e a criao de fundos que subsidiem a remediao de
reas consideradas prioritrias (p. 2).
O reconhecimento pblico do problema, conforme observa SNCHEZ (2004), data
da dcada de 1970, quando nos Estados Unidos e na Europa foram evidenciados
problemas de sade em pessoas expostas a substncias qumicas presentes em reas
contaminadas. Inmeros casos foram sendo paulatinamente descobertos nos pases
industrializados, sendo dois paradigmticos: Love Canal, nos Estados Unidos, e
Lekkerkerk, na Holanda, a seguir descritos.
De 1942 a 1953 a empresa Hooker Chemical and Plastics Corporation enterrou
22.000 toneladas de resduos qumicos em canais no seu terreno, situado em um
Reviso da literatura
34
bairro residencial de Niagara Falls, Estado de Nova York, sendo que, no incio de
1950, a rea foi loteada e os terrenos contaminados vendidos para construo de
residncias. Posteriormente, em meados dos anos 1970, a imprensa comeava a
noticiar reclamaes de problemas de sade por parte dos moradores e estudos
mostraram o aumento de risco de cncer, defeitos congnitos e abortos espontneos.
Aproximadamente 1000 residncias foram evacuadas e processos judiciais
relacionados ao caso se arrastaram por muitos anos. Em junho de 1994 a sucessora
Occidental Chemical Company concordou em pagar 98 milhes de dlares para o
procedimento de remediao de iniciativa do Estado de Nova York. Tal pagamento
fez terminar um processo judicial de 14 anos. Em 1995 a Occidental concordou em
pagar 129 milhes de dlares agncia de proteo ambiental americana num acordo
judicial (PAGE, 1996).
Antes do episdio Love Canal, segundo PAGE (1996), a conscincia coletiva no
tinha conhecimento do crescimento exponencial da produo de novos compostos
qumicos desde a Segunda Grande Guerra. Tampouco havia a noo de que pessoas
poderiam estar expostas a tais compostos sem saber ou de que essas substncias
representariam uma ameaa sade pblica em nveis de exposio imperceptveis
viso, olfato ou paladar.
O segundo caso paradigmtico ocorreu na cidade holandesa de Lekkerkerk, em que,
nos anos 1970, incorporadores construram 268 casas em uma rea de 8,9 ha situada
abaixo do nvel do mar e com lenis freticos perto da superfcie. Visando elevar o
nvel do terreno os fossos de drenagem foram preenchidos com resduos de
construo civil decorrentes da fabricao de tintas e solventes, tintas spray,
processamento de plstico, impresso e pintura etc. Metais pesados e contaminantes
como hidrocarbonetos aromticos, lcoois e cetonas foram encontrados nas fontes
superficiais de gua, no solo e nas guas subterrneas da vizinhana. Havia
contaminao no solo logo abaixo dos pisos das casas, no ar dentro das residncias e
nos encanamentos. Na primavera de 1980 o governo holands evacuou os habitantes,
iniciou o processo de remediao, incluindo a remoo e envio de 168 mil toneladas
de solo contaminado a um incinerador. O ginsio e a escola do bairro foram
demolidos, as guas superficial e subterrnea foram coletadas e tratadas antes de
Reviso da literatura
35
serem despejadas no Rio Lek. O custo das medidas de remediao foi de
aproximadamente 65 milhes de dlares (PAGE, 1996).
A descoberta, na dcada de 1970, de que as reas contaminadas representavam um
risco para a sade humana exigiu regras claras sobre os procedimentos legais
referentes responsabilizao jurdica dos causadores, assim como definies a
respeito de risco e contaminao. Foi indispensvel determinar as atribuies
dos rgos pblicos competentes, cuja atuao corretiva, na dcada de 1980, tanto
alertou para a problemtica das reas contaminadas, quanto estigmatizou tais reas
(MARKER, 2003).
Tanto os Estados Unidos quanto os pases europeus, especialmente a Alemanha, a
Holanda e a Inglaterra, segundo MARKER (2003), apresentam o mesmo
desenvolvimento conceitual-legal nas polticas relativas s reas contaminadas.
possvel identificar trs geraes de polticas pblicas, que foram mudando de
enfoque ao longo do tempo, no sentido de flexibilizao e crescente preocupao
com a viabilidade econmica a partir da dcada 1990:
- 1 gerao (dcada de 1970/1980): polticas reativas com enfoque na defesa
do perigo e solues para bombas ecolgicas inibindo a reutilizao;
- 2 gerao (dcada de 1980/1990): polticas corretivas com enfoque na
abordagem sistemtica do gerenciamento de reas contaminadas, por meio da
aprovao de legislao que estabelea a responsabilidade legal e critrios
para remediao conforme o uso do solo;
- 3 gerao (a partir da dcada de 1990): polticas fundadas no conceito de
ciclo econmico e de preveno com enfoque na viabilizao econmica da
remediao, na flexibilizao dos padres e na reutilizao da rea sob
critrios econmicos e ambientais.

Com relao flexibilizao no controle do risco e do histrico do gerenciamento
de reas contaminadas em 16 pases europeus, FERGUSON (1999) menciona que
h aproximadamente 20 anos, a contaminao do solo era normalmente percebida
em termos de incidentes relativamente raros, com consequncias catastrficas
possveis, mas quase que desconhecidas para a sade humana e meio ambiente. (...)
Como resultado, os agentes pblicos buscaram o mximo controle do risco: a
poluio deveria ser removida ou completamente contida (p. 33).
Reviso da literatura
36
Entretanto, atualmente, amplamente conhecido que o controle drstico do risco,
por exemplo, com a limpeza das reas at a concentrao anterior
contaminao ou a nveis adequados para o uso mais sensvel do solo no , nem
tecnicamente, nem economicamente vivel (o destaque nosso) (FERGUSON,
1999, p. 33).
Para dar um exemplo, FERGUSON (1999) relata que
em 1981, aproximadamente 350 reas nos Pases Baixos eram tidas como
contaminadas e, possivelmente, com necessidade de remediao. Em 1995 o
nmero cresceu para 300.000 reas com um custo de limpeza estimado em 13
bilhes de ECU (unidades monetrias europeias
2
). Circunstncias similares
existem na maioria de outros pases industrializados. Consequentemente, apesar
de se reconhecer a necessidade de polticas de proteo de solo e guas
subterrneas, estratgias de gerenciamento de reas contaminadas caminharam
em direo a aptido para o uso (fitness for use) (p. 33).
MARKER (2003) complementa no sentido de que a partir dos anos 1980, tanto na
Europa quanto Estados Unidos, a remediao de reas contaminadas foi vinculada a
critrios extremamente conservadores, expressos em conceitos como o de
multifuncionalidade do solo da legislao holandesa e na rigidez da lei americana.
Como consequncia observaram-se impedimentos no desenvolvimento econmico e
decadncia social como no caso das regies industriais tradicionais, em Pittsburg e
Buffalo, nos Estados Unidos, em Liverpool, Reino Unido e nas regies carbonferas
da Frana, Blgica, Inglaterra e Alemanha.
O artigo elaborado por FERGUSON (1999) permite concluir que o gerenciamento de
reas contaminadas nos 16 pases europeus estudados fundamentalmente baseado
em avaliao de risco, seja sade humana, seja ao meio ambiente. A maioria dos
pases adota o princpio da aptido para o uso (denominado no texto de diversas
formas, como fitness for use, function oriented approach, suitable for use approach,
cost-effective approach).

2
ECU era a sigla utilizada para European Currency Unit, substituda pelo euro em 01.01.1999.
poca, 1 ECU equivalia 1 euro.
Reviso da literatura
37
Ainda, valores orientadores so adotados para diferentes cenrios de uso do solo
como forma de avaliar o risco de determinada rea, com base nos quais os objetivos
da remediao sero definidos (FERGUSON, 1999).
A este respeito CUNHA (1997) salienta que um ponto em comum a todos os pases
que elaboraram programas de gerenciamento de reas contaminadas foi o elevado
nmero de reas e o montante de recursos necessrios a sua remediao. H
necessidade, portanto, de se avaliar a real necessidade de remediar uma rea
contaminada, considerando os nveis de contaminao existentes e o potencial de
causar danos sade da populao. Tal procedimento denominado genericamente
como avaliao de risco sade (o destaque nosso) e tem sido adotado em alguns
pases como forma de determinar a real necessidade de remediao de um local,
assim como na definio do sistema de remediao a ser implantado (p. 09).
Sobre o assunto vale a pena transcrever os ensinamentos de MARKER (2008):
reas contaminadas podem ser reinseridas no ciclo econmico (...) desde que os
cuidados necessrios ao gerenciamento do risco sejam implementados. Isso no
implica a necessidade de eliminar totalmente a contaminao e devolver ao
solo sua multifuncionalidade (que pode ser invivel do ponto de vista
econmico). Contaminaes residuais so aceitveis, uma vez o risco seja
controlado. Isso pode acontecer atravs da compatibilizao do uso planejado
de um terreno com as condies ambientais do solo e das guas subterrneas
por medidas de restrio do uso (controle institucional).
O tratamento da contaminao em nveis baixos, como por exemplo o
tratamento da gua subterrnea por mtodos hidrulicos de bombeamento e
extrao dos contaminantes, pode at deixar contaminaes remanescentes,
uma vez que eles no apresentem risco para o uso declarado. Medidas de
conteno que cortam as vias de propagao dos contaminantes at eles no
mais alcanarem os receptores habitualmente barreiras fsicas ou hidrulicas
tambm podem ser implantadas e integradas em projetos arquitetnicos e da
construo civil (impermeabilizao da superfcie, lajes etc.) e assim garantem
a segurana dos futuros moradores.
Com o apoio de mtodos avanados de investigao e tecnologias modernas de
remediao, permite-se identificar, avaliar e sanear ambiental e
economicamente o impacto negativo de uma contaminao, adequando a
qualidade do solo anteriormente contaminado para futuros usos (os
destaques so nossos), de modo que o bem-estar dos novos usurios seja
garantido, a revitalizao seja vivel economicamente e os imveis valorizados
(p. 27).
Reviso da literatura
38
reas contaminadas e brownfields
LEITE (2010) relaciona os brownfields a vazios urbanos, antigos espaos centrais
que perderam boa parte de suas funes produtivas, tornando-se obsoletos e
verdadeiros guetos de degradao urbana, social e ambiental.
Segundo VASQUES (2006) o termo brownfields, traduzido no sentido literal como
campos escuros/marrons, foi inicialmente usado para distingui-los dos chamados
greenfields ou campos verdes que se referem s reas agrcolas localizadas longe
dos centros urbanos como espaos previamente no desenvolvidos, em boas
condies, ou ainda reas florestais, parques e esturios naturais (VASQUES,
2006).
SNCHEZ (2001) afirma que tais reas esto tambm associadas ao declnio
industrial, o qual, alm de problemas sociais e econmicos, deixa como legado uma
coleo de edifcios e terrenos desocupados, frequentemente contaminados,
conhecidos nos Estados Unidos como brownfields.
Alm de antigas indstrias, o termo pode tambm se referir a empresas comerciais
desativadas, minas abandonadas, lixes, depsitos de resduos, bem como a todo tipo
de infraestrutura de transporte como ferrovias, portos e aeroportos etc. So todos os
empreendimentos que um dia foram desativados, sofreram a ao do tempo, e com a
consequente degradao natural, transformaram-se em zonas mortas (VASQUES,
2006).
Na definio da agncia de proteo ambiental americana, brownfield site significa
propriedade em que eventuais projetos de expanso, revitalizao ou reuso podem
ser complicados pela presena potencial ou real de substncias txicas, poluentes ou
contaminantes (EPA, 2011).
MARKER (2008) define-os como propriedades abandonadas ou subutilizadas cuja
reutilizao dificultada pela presena real ou potencial de substncias perigosas
poluentes ou contaminantes (p. 124).
SNCHEZ (2004) explicita com clareza as diferenas conceituais relacionadas a
brownfields e reas contaminadas.
Reviso da literatura
39
importante frisar que o termo no se confunde com o de rea contaminada,
pois basta que haja a percepo ou a possibilidade, de que um terreno esteja
contaminado, para dificultar sua reutilizao (se houver uma poltica efetiva de
reas contaminadas). Brownfield um termo urbanstico (os destaques so
nossos). A figura a seguir mostra seu lugar dentro do universo de reas
ocupadas: parte deste universo inclui um conjunto de reas contaminadas,
enquanto outra parte constitui o conjunto de brownfields. H sobreposio entre
ambos, mas no coincidncia. Em outras palavras, alguns brownfields so reas
contaminadas, enquanto nem toda rea contaminada um brownfield, como o
caso de reas contaminadas situadas em indstrias ativas, por exemplo neste
caso trata-se de um terreno industrial contaminado (SNCHEZ, 2004, p. 85).
Figura 1. Tipologia de reas degradadas.

Fonte: SNCHEZ, 2004.
Fatores como abandono e presena de contaminantes, real ou percebida, tambm
constam da definio proposta pela rede europeia CLARINET (Contaminated Land
Rehabilitation Network for Environmental Technologies
3
). Brownfields so reas
que:
foram afetadas por usos anteriores da prpria rea e do entorno;
so abandonadas ou subutilizadas;
possuem problemas reais ou percebidos de contaminao;
esto principalmente em reas urbanas desenvolvidas;
demandam interveno para que voltem a ter um uso funcional
(CLARINET, 2002, p. 9).

3
Rede de reabilitao de reas contaminadas para tecnologias ambientais.
Reviso da literatura
40
Alguns pases europeus como Frana, Holanda e Reino Unido, tm adotado
terminologias especficas: abandono (dereliction), uso modificado (modified
use), reabilitao (rehabilitation), reutilizao (re-use), regenerao
(regeneration) e revitalizao (revitalization). No h, porm, termos comuns a
todos os membros da Unio Europeia que precisamente definam o que so
brownfields (CLARINET, 2002).
SNCHEZ (2001) relata que na lngua francesa gegrafos e urbanistas utilizam o
termo friche industrielle. A palavra tem origem nos ramos de atividade agrcola,
significando terra deixada sem cultivar (friche). Na Inglaterra o termo empregado
derelict land.
Na Alemanha no h uma definio legal de brownfield. Segundo GRIMSKI e
DOSCH (2010)
o termo est sendo largamente utilizado para terras em desuso ou subutilizadas
que necessitam de interveno para serem reintegradas ao mercado imobilirio.
(...) indica locais que tinham previamente servido para fins comerciais,
industriais ou militares e para os quais at agora no foi encontrado novo uso.
Dada a extenso das atividades de revitalizao urbana em muitas partes da
Alemanha o termo brownfield deveria tambm incluir reas de moradias
abandonadas, ptios ferrovirios e at shopping centers e escritrios
abandonados. O tempo durante o qual as terras permaneceram vagas tambm
muitas vezes considerado um fator decisivo para definir um local como
brownfield (GRIMSKI e DOSCH, 2010, p. 248).
O termo alemo mais utilizado seria Brachflche, embora no seja uma definio
oficial. O adjetivo brach significa inculto, baldio e Flche, rea, superfcie
4
.
MARKER (2003) observa que Brachflche seria uma rea degradada, ociosa e
abandonada, na qual pode ou no existir contaminaes reais que dificultem a sua
reutilizao (p. 45).
Segundo a agncia ambiental federal alem (Umweltbundesamt - UBA) o termo
Brachflche pode ser definido de vrias formas, mas no existe nenhuma oficial. Um
dos sentidos pode ser reas anteriormente utilizadas, que por motivos ecolgicos,
urbansticos ou sociais devem ser direcionadas para um novo uso, cuja reutilizao

4
Conforme o Dicionrio Langenscheidt KG, Berlin und Mnchen, 2001.
Reviso da literatura
41
possui entraves tpicos de Brachflchen
5
. Um exemplo de entrave pode ser a
suspeita de contaminao caso o uso anterior tenha sido comercial, industrial ou
militar. Tais reas permanecem, por tais razes, integral ou parcialmente baldias por
anos (UBA, 2005, p. 5).
Fala-se tambm na Alemanha rotineiramente em Brachflchenrecycling como sendo
a reciclagem destas reas baldias.
A Comisso de Proteo do Solo da agncia ambiental federal associa reciclagem
de reas (ou Flchenrecycling) reintegrao de terrenos que perderam sua funo
ou uso ao ciclo econmico (KBU, 2011).
Revitalizao de reas degradadas (Brachflchenrecycling ou brownfield
redevelopment), portanto, a revitalizao ambiental (por remediao,
descontaminao ou conteno/isolamento de reas contaminadas) e revitalizao
urbanstica de uma rea no sentido de devolv-la ao ciclo econmico, viabilizando
novos usos sem risco para a sade humana, assegurando sua produtividade
econmica e suas funes sociais (MARKER, 2003, p. 45).
A reciclagem de reas na Alemanha uma das principais polticas pblicas
relativas ao uso do solo, na qual a revitalizao de brownfields (ou de Brachflchen)
est prioritariamente inserida buscando-se o retorno desses imveis ao ciclo
econmico. Tais conceitos e polticas alems sero melhor explicitados em captulo
prprio.
No h no vocabulrio ptrio um termo que traduza o significado de brownfields.
No Brasil o termo brownfields pouco conhecido, apesar de existirem em grandes
quantidades (...) (VASQUES, 2006).
SNCHEZ (2001) identifica tais imveis terrenos e edifcios como
disfuncionais. Na lio deste autor o vocbulo brownfield tem sido utilizado devido
falta de um termo apropriado em lngua portuguesa.

5
Ou brownfields, na mesma verso do documento em ingls
Reviso da literatura
42
2.2 REAS CONTAMINADAS NO BRASIL
Os passivos ambientais, segundo SNCHEZ (2001), vm-se acumulando como uma
consequncia inevitvel da atividade humana. No Brasil, os resultados de cinco
sculos de descaso para com o meio ambiente tm se manifestado de diferentes
formas. As geraes atuais tm arcado com os custos (econmicos e sociais) de
decises tomadas no passado sem que a capacidade de suporte e a resilincia do meio
fossem levadas em conta (p. 195).
Industrializao e desconcentrao industrial
O deslocamento da atividade industrial para longe das concentraes urbanas,
segundo MOERI e ULLRICH (2007), tem gerado inmeras reas degradadas,
subutilizadas ou abandonadas, as quais, devido antiga utilizao, podem estar
contaminadas.
KERN (2005) observa que desde o sculo XIX a atividade industrial gerou passivos
comprometendo a qualidade do ambiente, sendo que resduos de todos os tipos foram
simplesmente jogados, amontoados na natureza causando a contaminao do solo.
GNTHER (2002) explana sobre a industrializao sem planejamento e o
consequente processo de desconcentrao industrial, tomando como exemplo a
metrpole paulista, em que antigos imveis industriais tiveram seu uso alterado
revelia de qualquer avaliao ambiental.
No caso brasileiro, a Regio Metropolitana de So Paulo (...) apresenta a maior
ocorrncia de registros de reas potencialmente contaminadas, como resultado
da contaminao por produtos e resduos perigosos. Essa concentrao de
episdios crticos de contaminao ambiental situa-se na rota do crescimento
industrial explosivo que a Regio experimentou a partir da dcada de 1950,
poca em que o parque automotivo iniciou ali sua consolidao como setor
produtivo gerador de emprego e renda, impulsionador de outras atividades
produtivas e catalisador de fora de trabalho migrante de outras regies do pas;
situao econmica que perduraria por algumas dcadas.
A partir da dcada de 1980, com o incio da chamada "interiorizao" do
crescimento econmico paulista e devido desindustrializao relativa em
curso na RMSP, muitas reas at ento ocupadas pela expanso industrial
paulista passaram a extrapolar dimenses rumo a novas fronteiras fsico-
geogrficas (...). Algumas indstrias foram deslocadas espacialmente para
locais mais afastados dos centros urbanos em rpido adensamento; outras
encerraram suas atividades devido falta de sustentao econmica ou
Reviso da literatura
43
impossibilidade de responder ao novo perfil exigido pelo mercado; outras ainda
paralisaram suas operaes por exigncia dos rgos de controle ambiental,
devido ao risco que representavam suas atividades produtivas.
Nesse cenrio de desinstalaes industriais movidas por razes de natureza
diversa, algumas reas anteriormente industrializadas passaram a ceder
lugar para o exerccio de outros usos e funes (o destaque nosso), urbanos
ou no, tais como atividades de lazer, culturais e comerciais, loteamentos
residenciais, depsitos e galpes de armazenamento, agricultura e pecuria.
Entretanto, a reutilizao dessas reas passou a ser praticada, em grande parte
dos casos, revelia de medidas de avaliao e controle dos danos e riscos que a
ocupao desses stios pode apresentar ao meio ambiente e sade pblica
(GNTHER, 2002, p. 2).
GRANZIERA (2009) destaca que a atividade industrial, ocorrida a partir da dcada
de 1970, desenvolveu-se muito antes do advento das normas ambientais e os efeitos
gerados pela poluio industrial alertaram para a necessidade de controlar as
atividades que causam impacto ao meio ambiente. Em matria de disposio de
resduos industriais a legislao ambiental foi posterior ao desenvolvimento da
indstria, o que resultou nos chamados passivos ambientais.
A avaliao do cenrio existente na Regio Metropolitana de So Paulo, na opinio
de CUNHA (1997), revela a existncia de reas de conflito, cuja ocupao
partilhada por usos incompatveis entre si, como os de natureza industrial e
residencial, ou em regies onde o uso atual do solo no condiz com os nveis de
contaminao decorrentes das antigas fontes de poluio desativadas ao longo do
processo de transformao ocorrido no perfil industrial da regio. As fontes de
poluio mais crticas da regio eram, provavelmente, as indstrias desativadas uma
vez que sobre elas no se exercia um controle ambiental e as restries quanto a sua
reutilizao normalmente estavam associadas ao cumprimento das leis de
zoneamento urbano, as quais no consideravam questes relativas poluio
ambiental.
No mesmo sentido VALENTIM (2005) afirma que, em razo do passivo ambiental,
muitos usos do solo metropolitano de So Paulo mostram-se hoje incompatveis
com o nvel de contaminao nele presente, acarretando situaes de risco potencial
a seus habitantes. O problema se torna mais agudo quando os passivos esto em
ambientes sujeitos a intenso processo de expanso ou reestruturao urbana (p. 40).
Reviso da literatura
44
Em funo da escassez de terrenos e da dinmica imobiliria nos grandes centros
urbanos MARKER (2008) chama ateno para a frequente reutilizao de terrenos
que anteriormente abrigaram um uso industrial. O conceito de reciclar reas para
novos usos faz parte de polticas pblicas exitosas de diversos pases, mas exige
certos cuidados em funo do histrico da ocupao destes terrenos.
Sobretudo nas grandes capitais, antigos bairros industriais ou reas de
disposio de resduos vm tendo seu uso requerido progressivamente para
funes urbanas mais nobres, como a moradia, o lazer e as atividades
produtivas limpas. A reutilizao desses stios bastante desejvel, do ponto
de vista urbanstico, pela oportunidade de aproveitamento de infraestrutura e
localizao intrnsecos. Contudo, faz-se necessrio proceder com o cuidado
apropriado que requer a ocupao de terrenos que possam carregar passivos
ambientais decorrentes de atividades econmicas desempenhadas de maneira
inadequada (MARKER, 2008, p. 119).
A problemtica das alteraes de uso do solo em antigas reas industriais no
municpio de So Paulo colocada em um dos estudos realizados por integrantes do
Grupo Tcnico Permanente de reas Contaminadas (GTAC), vinculado Secretaria
do Verde e do Meio Ambiente (SVMA), no qual se comenta a situao de rea
inserida na regio da Operao Urbana Diagonal Sul, entre as estaes da
Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) Mooca e Ipiranga:
(...) o estudo demonstrou que de fato est ocorrendo a desativao de vrias
atividades industriais na regio pesquisada; isto porque aproximadamente 40%
dos terrenos ou glebas vistoriados se encontram desativados e 18%
subutilizados, ou seja em alguns lotes estavam funcionando atividades de menor
porte como depsitos, estacionamentos, serralheria etc.
Tambm se confirmou que a regio encontra-se em pleno processo de mudana
de uso, sendo observado no entorno prximo a presena de vrias edificaes
residenciais de classe mdia e classe mdia alta. Comprovando esta tendncia
foi constatado o lanamento de dois empreendimentos imobilirios residenciais
no interior da rea em estudo (RAMIRES et al., 2007, p. 09-10).
A instalao de novas atividades em reas possivelmente contaminadas, segundo
SEPE e SILVA (2004), decorreu do no reconhecimento do poder pblico a respeito
dos passivos ambientais, levando-o a ignorar a reocupao de antigas reas
industriais ou de deposio de resduos.
A preocupao com a alterao de uso destas reas industriais foi tema da pesquisa
realizada por estes autores. Por meio de levantamento realizado com base no IPTU a
Reviso da literatura
45
partir de cadastro da Secretaria Municipal de Finanas, constatou-se que, entre 1996
e 2004, 2070 reas industriais sofreram alterao de uso, conforme demonstrado
na Figura 2 a seguir.
Figura 2. Imveis com alterao de IPTU de uso industrial para outros usos no
municpio de So Paulo, no perodo 1996 a 2004.

Fonte: SEPE e SILVA, 2004.
Embora a maioria das reas apresente usos comerciais, muitas reas foram
convertidas em usos mais sensveis como escolas e residncias. Nota-se ainda que
180 reas passaram a ser tributadas como terrenos provavelmente pela demolio
das edificaes, eliminando indcios do antigo uso industrial (SEPE e SILVA, 2004,
p. 46).
Outra pesquisa de relevo foi realizada por SILVA (2002), que levantou o uso de
imveis industriais de grande porte
6
situados ao longo dos eixos ferrovirios e das
margens dos rios Tiet, Pinheiros e Tamanduate, no municpio de So Paulo. De um
total de 309 imveis industriais existentes em 1980, apenas 46% das indstrias
permaneceriam ativas e cerca de 21% possuam um novo uso no-industrial.
Procurou-se identificar, segundo SILVA (2002), qual a postura do municpio quando
da ocupao de imveis industriais desativados para usos de natureza no industrial
(comercial, residencial, institucional, servio) e se a possvel existncia de um

6
Com rea superior a 2500 m
2
.
Reviso da literatura
46
passivo ambiental seria considerada tendo em vista a natureza industrial da atividade
anteriormente desenvolvida. O estudo concluiu que a reincorporao dos imveis
que apresentaram um novo uso no industrial no tecido urbano ocorreu sem
qualquer preocupao quanto existncia de uma possvel contaminao do
solo, da gua subterrnea ou das prprias instalaes se reaproveitadas.
A totalidade dos agentes entrevistados no efetuou qualquer exame da
qualidade do solo ou guas subterrneas no momento da implantao de um
novo empreendimento, mesmo no ignorando o uso industrial da rea, e at
encontrando tanques de armazenamento provenientes da indstria desativada. A
realizao de sondagens justificou-se somente sob o ponto de vista estrutural
para dimensionamento das fundaes (...). Nem o fato de se encontrar tanques
enterrados com resduos industriais justificou, para os executores da construo,
a investigao da qualidade do solo e da gua (...) (SILVA, 2002, p. 99).
Em estudo realizado por GIULIANO e GNTHER (2004) no municpio de So
Bernardo do Campo verificou-se que, no perodo entre 1990 e 2002, 1617 indstrias
foram desativadas, todas potencialmente contaminadoras. Identificou-se a
necessidade de um instrumento de gesto especfico para as reas
potencialmente contaminadas, quando da sua utilizao para outros fins, o que
tem ocorrido sem a devida preocupao com as pretritas atividades industriais
desenvolvidas.
Origem das reas contaminadas
Segundo a CETESB
7
a origem das reas contaminadas est relacionada ao
desconhecimento, em pocas passadas, de procedimentos seguros para o manejo de
substncias perigosas, ao desrespeito a esses procedimentos e ocorrncia de
acidentes ou vazamentos durante o desenvolvimento dos processos produtivos, de
transporte ou de armazenamento de matrias primas e produtos (CETESB, 2010a).
CUNHA (1997) complementa que a origem pode estar associada a diferentes fontes
de poluio, sendo as mais usuais as de natureza industrial, de sistemas de tratamento
e disposio de resduos, e as relacionadas ao armazenamento e distribuio de
substncias qumicas, entre estas as de comercializao de combustveis (p. 1).

7
A Companhia Ambiental do Estado de So Paulo, CETESB, a agncia governamental responsvel,
dentre outras atribuies, pelo controle, fiscalizao, monitoramento e licenciamento de atividades
geradoras de poluio nas guas, no ar e no solo.
Reviso da literatura
47
As possveis causas principais de uma rea contaminada, na lio de GNTHER
(2006), podem ser: disposio inadequada de resduos no passado, manejo
inadequado de substncias perigosas nos processos industriais em operao,
disposio inadequada de resduos ou emisses industriais, perdas durante o processo
produtivo, armazenamento inadequado, vazamento nos processos e acidentes, alm
da prpria desativao. As reas contaminadas no gerenciadas funcionam ainda
como fontes dinmicas de contaminao secundria, j que os contaminantes podem
extrapolar a rea afetada atingindo outros meios.
Casos que despertaram a ateno do pblico
A seguir so destacados exemplos que chamaram a ateno dos rgos pblicos e da
sociedade em geral a partir da dcada de 1980.
Um dos primeiros episdios de contaminao de solos que teve repercusso no Brasil
ocorreu na Baixada Santista nos anos de 1980, quando veio a pblico a existncia
de diversos depsitos de resduos organoclorados nos municpios de Cubato e So
Vicente, provenientes da fabricao de agrotxicos pela empresa Clorogil. A
produo de solventes clorados iniciou em 1966, resultando na gerao de cerca de
2,6 toneladas dirias de resduos dispostos tanto em reas pblicas quanto
particulares. Em 1976 a Clorogil foi adquirida pela Rhodia S.A., que herdou a
responsabilidade pelas reas contaminadas. Foi construda em 1986 uma Estao de
Espera para armazenar temporariamente os resduos que seriam encaminhados para
incinerao. Por determinao judicial nos autos da ao civil pblica movida pelo
Ministrio Pblico e pela Prefeitura Municipal, iniciaram-se as operaes de
remoo, acondicionamento, transporte e armazenagem. A Estao foi fechada em
1987 com um estoque de aproximadamente 33.400 toneladas, quantidade muito
superior a que seria suportada e inicialmente prevista de 12.000 toneladas. O
incinerador construdo para tal finalidade funcionou de 1988 a 1993, quando foi
interditado judicialmente. Posteriormente, outras reas de deposio de resduos
organoclorados foram descobertas, sendo alvo de atuao da CETESB e do
Ministrio Pblico. Atualmente existem 11 reas contaminadas em processo de
remediao/monitoramento, sendo que alguns resduos permanecem confinados
(CETESB, 2003a). Existem diversas aes civis pblicas movidas nas dcadas de
Reviso da literatura
48
1980 e 1990 pelo Ministrio Pblico em face da Rhodia nos municpios de So
Vicente
8
, Itanham
9
e Cubato
10
visando a reparao dos danos,
remediao/conteno da contaminao e promoo de tratamento de sade s
pessoas contaminadas. Destacamos a ao n 683/1986, primeira ao civil pblica,
proposta em So Vicente, cuja sentena, emitida em 1995, condenou a Rhodia a
isolar as reas contaminadas, provendo sistema de conteno dos contaminantes, se
abster de utilizar e manter a guarda sobre as reas afetadas de modo a impedir a
ocupao humana, remover e incinerar o solo contaminado e indenizar o fundo de
direito difusos em valor superior a 8 milhes de reais
11
. Destacamos ainda a ao n
249/1993, em cujos autos a fbrica e o incinerador foram interditados. Em 1995 foi
celebrado TAC visando minimizar os problemas sade causados aos trabalhadores
e ao meio ambiente, o qual se encontra em fase de execuo, tendo a Rhodia se
comprometido a custear todos os trabalhos de avaliao e descontaminao do solo,
garantir o emprego dos funcionrios por quatro anos e custear exames mdicos
incluindo os ex-funcionrios e trabalhadores de empreiteiras. Nos autos da ao civil
pblica proposta em 1990 (n 000059-1) perante a 3 Vara Cvel de Cubato, foi
prolatada sentena recentemente (dezembro de 2010) condenando a Rhodia ao
pagamento de indenizao, em quantia a ser apurada em posterior liquidao, desde a
data da deposio dos resduos at a total remediao da rea.

8
Ao n 590.01.1986.000183-5, nmero de ordem 683/1986, proposta perante a 2 Vara Cvel da
Comarca de So Vicente.
9
Ao n 266.01.1991.000218-0, nmero de ordem 554/1991, proposta perante a 2 Vara Cvel da
Comarca de Itanham.
10
Ao n 157.01.1990.000059-1, nmero de ordem 944/2010, proposta perante a 3 Vara Cvel da
Comarca de Cubato e ao n 157.01.1993.000269-9, n de ordem 249/1993, proposta perante a 1
Vara Cvel da Comarca de Cubato.
11
Esta deciso foi reformada pelo Tribunal de Justia de So Paulo no tocante s verbas
sucumbenciais da Fazenda Pblica Estadual e da Fazenda Municipal. Posteriormente, no Superior
Tribunal de Justia, entendeu-se que, se a r j estava realizando a recuperao ambiental, no poderia
ser obrigada tambm a pagar indenizao. Se a r j vem cumprindo a obrigao de fazer, no pode
ser condenada em indenizao pelo dano que ela j vem recuperando. A indenizao prevista no artigo
13 da citada norma legal (lei n. 7.347/85) se destina reconstituio dos bens lesados, e se a
recorrente j vem executando o projeto de recuperao do meio ambiente atingido, no pode ser
condenada na referida indenizao. Alm disso, segundo o entendimento da Turma julgadora, a
empresa tambm no pode ser condenada a implantar um sistema de abastecimento de gua, que seria
obrigao dos donos do loteamento. Nos loteamentos regulares o fornecimento de gua potvel
obrigao de seus proprietrios e a responsabilidade da r s seria a de fornecer o precioso lquido nos
loteamentos clandestinos que ali, por ventura, existissem. Rel. Garcia Vieira, RESP 247.162-SP.
Reviso da literatura
49
Na localidade denominada Cidade dos Meninos, no municpio de Duque de Caxias,
Rio de Janeiro, ocorreu a contaminao ambiental e exposio humana a compostos
organoclorados em decorrncia do passivo abandonado, na dcada de 1960, pela
extinta fbrica do Instituto de Malariologia pertencente ao ento Ministrio da
Educao e Sade. Em 1999 o Ministrio assumiu a gesto da rea e contratou
estudos para avaliar a extenso da contaminao. Aps a anlise de risco sade
12
,
diversos contaminantes foram encontrados como hexaclorociclohexano, dioxinas e
furanos, dentre outros. A principal rota de exposio da populao ocorreu por meio
da ingesto de alimentos de origem animal. Como concluso sugeriu-se a retirada de
toda a populao da rea (MINISTRIO DA SADE, s.d). Os problemas
relacionados contaminao ambiental e humana da regio geraram inmeras aes
judiciais, que possuem os mais diferentes pedidos, sendo que os mais frequentes
envolvem tratamento mdico-hospitalar, fornecimento de medicamentos, dano moral
e/ou material, responsabilidade objetiva, dentre outros. Uma viso geral das aes
individuais propostas pode ser conhecida no artigo escrito por SILVA e ROHLFS
(2010)
13
. Trs aes civis pblicas foram movidas pelo Ministrio Pblico em face
da Unio Federal
14
. A ao movida em 1991
15
objetivou a indenizao por danos
causados sade e ao meio ambiente provocado pela exposio ao HCH na regio
contaminada, sendo o processo arquivado em 2006 sem ter sido sentenciado. Uma
segunda ao proposta em 1994
16
teve como objeto a interdio do Centro de
Promoo Social Abrigo Cristo Redentor Unidade Cidade dos Meninos, o
afastamento das crianas e adolescentes, a realizao de exames, tratamento mdico
e indenizao. Este feito ainda no foi sentenciado. Em 1997
17
uma terceira ao
civil pblica foi proposta visando o cumprimento integral das obrigaes

12
A avaliao de risco sade humana encontra-se disponvel em:
<http://portal.saude.gov.br/SAUDE/visualizar_texto.cfm?idtxt=23560>. Acesso em: 03 jul. 2011.
Dentre os efeitos sade causados pelos contaminantes encontrados citam-se cncer, prejuzo ao
sistema nervoso central, gastrointestinal, reprodutor etc.
13
No artigo denominado Eficcia dos instrumentos jurdicos em reas contaminadas: Cidade dos
Meninos - Rio de Janeiro, um estudo de caso foram analisadas 15 aes judiciais: uma ao de
reintegrao de posse, seis aes de dano moral ou material, sete aes de dano moral ou material com
solicitao de tratamento mdico hospitalar e uma ao de dano moral ou material com repasse de
verbas do Sistema nico de Sade.
14
Conforme dados obtidos em SILVA e ROHLFS (2010) e no stio eletrnico da Justia Federal no
Rio de Janeiro.
15
Ao n 0033301-81.1991.4.02.5101 proposta perante a 1 Vara Federal do Rio de Janeiro.
16
Ao n 0012896-19.1994.4.02.5101 proposta perante a 21 Vara Federal do Rio de Janeiro.
17
Ao n 0104992-48.1997.4.02.5101 proposta perante a 7 Vara Federal do Rio de Janeiro.
Reviso da literatura
50
anteriormente assumidas em TAC (no qual o Ministrio da Sade assumiu a
responsabilidade pela completa e permanente descontaminao da rea e assistncia
populao afetada), bem como a absteno da Unio Federal de ceder ou transferir
a qualquer ttulo a rea de sua propriedade at sua total descontaminao. O feito
tambm no foi sentenciado.
Em Santo Amaro da Purificao, Bahia, de 1960 a 1993 funcionou uma fbrica de
pelotizao de chumbo, inicialmente denominada Cobrac e, em 1989, incorporada
multinacional Plumbum. Diversas reclamaes ocorreram desde o incio do
funcionamento da Cobrac, inclusive relacionadas contaminao ambiental e
morte de animais. Aps a avaliao de risco realizada em 2003 foi constatada a
exposio da populao circunvizinha e de trabalhadores contaminao do solo,
poeira domiciliar, sedimentos e alimentos contaminados por metais pesados como
chumbo, cdmio, zinco, cobre e arsnio (MINISTRIO DA SADE, s.d.). No se
tem notcias de qualquer ao judicial destinada ao ressarcimento civil individual ou
coletivo.
As atividades industriais das Indstrias Reunidas Francisco Matarazzo em So
Caetano do Sul, So Paulo tiveram incio em 1932 com a produo de cido
sulfrico, celulose de lnter e rayon. Posteriormente, em 1946, outras atividades
industriais foram desenvolvidas como a produo de soda custica, cloro e seus
compostos, BHC, dentre outros. Nas dcadas de 1970 e 1980 entraram em operao
outras unidades de carbureto de clcio e acetileno, ferro slico, enxofre, fundio etc.
A desativao das unidades de produo iniciou-se em 1975 e a paralisao completa
ocorreu em 1986, restando ainda hoje sria contaminao. Considerando que o risco
avaliado populao exposta (moradores das casas vizinhas e crianas que
adentravam na rea para brincar) resultou acima dos limites aceitveis, foi
recomendado o isolamento e a conteno da rea assim como a remoo do material
proveniente das demolies (CETESB, 1998). Em 1995 foi proposta ao civil
pblica pelo Ministrio Pblico em face da empresa
18
visando a remediao dos
danos ambientais, que foi julgada procedente em 1996, para que os resduos txicos

18
A ao tramita perante a 5 Vara Cvel da Comarca de So Caetano do Sul, processo
565.01.1995.000829-7, nmero de ordem 235/1995.
Reviso da literatura
51
armazenados irregularmente na rea fossem destrudos. No houve recurso. O
processo judicial no foi arquivado porque h o acompanhamento, pelo Poder
Judicirio, da execuo da sentena que, diga-se, est caminhando a passos de
tartaruga. Em janeiro de 2011 o Juiz expediu um Mandado de Constatao para
verificao do andamento dos trabalhos de remediao, no tendo, at o momento,
qualquer notcia nos autos.
A partir do ano 2000 inmeros casos no Estado de So Paulo repercutiram
fortemente na imprensa.
O Conjunto Residencial Baro de Mau, localizado no municpio de Mau, So
Paulo, uma rea contaminada por compostos orgnicos e inorgnicos, alguns deles
volteis como o benzeno, clorobenzeno, trimetilbenzeno e decano. O terreno sobre o
qual o conjunto residencial foi implantado pertenceu empresa de amortecedores
Cofap e havia sido aterrado com resduos slidos industriais, predominantemente
areias de fundio. Diante da ausncia de controle da rea por parte dos proprietrios,
outras substncias txicas de origem desconhecida foram depositadas. Nem todos os
edifcios foram construdos sobre os resduos. No ano 2000 ocorreu uma exploso
durante a manuteno de uma bomba em uma das caixas de gua subterrneas
vitimando fatalmente um operrio (CETESB, 2010b). Foi proposta ao civil pblica
pelo Ministrio Pblico
19
em face dos diversos envolvidos
20
objetivando a
recuperao da rea contaminada e a indenizao dos moradores. Na sentena o Juiz
condenou todas as rs a restiturem o local ao estado em que se encontrava antes da
contaminao e, para tanto, determinou a demolio dos prdios e pagamento de
indenizao aos moradores. Em segunda instncia foi confirmada a necessidade de as
rs indenizarem todos os moradores lesados e, tendo em vista que a mancha de
contaminao atinge, com mais intensidade, duas quadras do conjunto habitacional,
decidiu-se que estes habitantes deveriam receber devoluo do valor pago pela

19
A ao tramita perante a 3 Vara Cvel da Comarca de Mau, processo n 348.01.2001.008501-4,
nmero de ordem 1157/2001.
20
Os rus da ao so: Municpio de Mau (aprovou o empreendimento e emitiu o respectivo alvar
de construo), COFAP Companhia Fabricadora de Peas (responsvel pelo depsito dos resduos
no local), Cooperativa Habitacional Nosso Teto (compromissria compradora do imvel),
Administradora e Construtora SOMA Ltda. (construtora da rede de gua e esgoto), SQG
Empreendimentos e Construes Ltda. (construtora), Paulicoop Planejamento e Assessoria a
Cooperativas S/C Ltda. (assessora jurdica da proprietria do terreno).
Reviso da literatura
52
unidade possibilitando a imediata mudana. Os demais poderiam ali permanecer
aguardando-se a recomposio dos danos materiais. Todas as empresas opuseram
Embargos de Declarao ainda no julgados.
No bairro de Vila Carioca, municpio de So Paulo a Shell Brasil possui uma base
de armazenamento e distribuio de combustveis instalada desde a dcada de 1940,
ocupando uma rea de 98.400m
2
. Em virtude de denncia do Greenpeace, em 1993,
foi realizada pela CETESB coleta de amostras de solo, tendo sido constatada a
presena de borra oleosa enterrada gerada nas operaes de limpeza e manuteno
dos tanques. Verificou-se tambm que na rea denominada Colorado ocorreu no
passado a formulao e envase de pesticidas. Chumbo, benzeno, tolueno, xileno e
etilbenzeno, hidrocarbonetos derivados de petrleo e pesticidas clorados so alguns
dos contaminantes encontrados na rea (CETESB, 2002). Em 1993, por
representao do Greenpeace, foi instaurado inqurito civil para apurao da
denncia da contaminao. Em 2002 foi proposta ao civil pblica pelo Ministrio
Pblico em face da Shell e CETESB visando a remediao dos danos ambientais e a
indenizao dos moradores. Ao longo desses anos muitas exigncias tcnicas foram
feitas Shell, pela CETESB, que, embora tenha deixado de atender algumas delas no
prazo concedido, vem promovendo a remediao da rea. O feito ainda no foi
sentenciado.
A indstria Acumuladores AJAX Ltda. iniciou suas atividades recuperao de
chumbo no municpio de Bauru em 1974, em um terreno de 76.800,00 m. Dentre
os problemas de poluio encontrados destacam-se emisses de poeiras fugitivas,
emisso de material particulado que atingia reas fora dos limites da indstria,
armazenagem inadequada de resduos contaminados com chumbo etc. A poluio do
ar foi um dos motivos que levou interdio da empresa no ano de 2001. Outro
agravante considerado foi a existncia de residncias, comrcio, atividades
hortifrutigranjeiras e construo de novas moradias bem prximas indstria. A
interdio ocorreu depois que anlises do ar revelaram alta concentrao de chumbo
no interior e fora da fbrica, provocando a contaminao em quatro crianas.
Observou-se que as concentraes de chumbo na atmosfera foram extremamente
elevadas, com mdia de 9,7 microgramas/m
3
, chegando a alcanar valores de at
Reviso da literatura
53
37,7 microgramas/m
3
. O padro de chumbo adotado pela CETESB na atmosfera de
1,5 microgramas/m
3
(CETESB, 2001a). No ano de 2002 o Instituto Ambiental
Vidgua, associao civil sem fins lucrativos, moveu ao civil pblica
21
em face da
AJAX visando a proibio de qualquer atividade industrial na rea, a remoo dos
resduos, a recuperao dos danos ambientais, a reabilitao e descontaminao da
rea, bem como indenizao para custear tratamento mdico para todas as pessoas
contaminadas. Posteriormente o municpio de Bauru foi integrado no polo ativo da
ao. O feito ainda no foi sentenciado e encontra-se em discusso um Termo de
Ajustamento de Conduta a ser celebrado nos autos da ao.
Segundo a Secretaria Municipal de Sade de Campinas a contaminao ambiental
nas Manses Santo Antnio foi ocasionada pela Proquima, indstria de produtos
qumicos j extinta, que operou por mais de vinte anos. No local eram recuperados
solventes e fabricados produtos de limpeza. Apesar de interditada em 1990, a
indstria funcionou mediante a obteno de medida liminar at 1995, quando foi
assinado termo de compromisso para sua desativao em 18 meses. O terreno foi
adquirido pela construtora Concima que, em 1997, iniciou a construo de um
condomnio residencial de oito blocos de apartamentos. At o embargo, ocorrido em
2002, trs blocos tinham sido construdos e um ocupado sobre a rea contaminada. A
populao foi orientada a no utilizar gua subterrnea, 19 poos foram interditados,
uma nascente e outros trs poos lacrados. As obras tiveram que ser suspensas
porque, por necessitarem de movimentao de solo, poderiam oferecer risco
inclusive para a sade dos trabalhadores (CAMPINAS, 2004). Foi proposta ao
civil pblica
22
pelo Municpio de Campinas em face da Proquima, Concima e
CETESB, objetivando a condenao solidria das rs na obrigao de recuperar o
local contaminado. Em julho de 2008 a CETESB e a Concima firmaram um Termo
de Ajustamento de Conduta objetivando que a Concima desse incio aos
procedimentos de recuperao da rea. Foi traado o plano de ao para remediao
e o cronograma fsico da obra com aquiescncia da CETESB. O acordo no

21
Ao n 071.01.2002.005951-5, proposta perante a 1 Vara Cvel da Comarca de Bauru, tendo sido
redistribuda em 2006 para a 1 Vara da Fazenda Pblica da mesma Comarca, nmero de ordem
795/2006.
22
Ao proposta perante a 1 Vara da Fazenda Pblica da Comarca de Campinas, processo n
114.01.2003.055393-1, nmero de ordem 2328/2005.
Reviso da literatura
54
englobou todas as partes do processo e foi submetido ao Juzo para homologao, o
que ocorreu em agosto do mesmo ano. O processo segue tramitando e se encontra em
fase de produo de provas.
O Aterro Industrial Mantovani, localizado no Stio Pirapitingui, em rea rural do
municpio de Santo Antnio de Posse iniciou suas atividades presumivelmente em
1974, recebendo inicialmente resduos industriais gerados no processo de reciclagem
de leos lubrificantes. Posteriormente passou a receber outros resduos industriais de
mais de 60 empresas, at que, em setembro de 1987, teve suas atividades paralisadas
pela CETESB. Outro empreendimento, a Central Tcnica de Tratamento e
Disposio de Resduos Industriais (CETRIN), tambm exerceu a atividade de aterro
industrial na rea, recebendo lodos de sistemas de tratamento de efluentes lquidos de
galvanoplastias, no perodo de 1984 a 1987, quando teve suas atividades
interrompidas pela CETESB (CETESB, 2010c). Presume-se que haja no local mais
de 450 mil toneladas de resduos enterrados. Em 1998 o Ministrio Pblico
promoveu ao civil pblica em face do aterro e da CETRIN
23
, visando a reparao
dos danos. Houve sentena em 1995 condenando os rus a pagar indenizao para
recompor o complexo ecolgico, a qual no se conseguiu executar. No ano de
2001 foi assinado um Termo de Compromisso entre o Ministrio Pblico e 48
empresas, com anuncia da CETESB, que previu a realizao de medidas
emergenciais, fornecimento de gua para stios vizinhos e diagnstico ambiental do
local. Este Termo foi aditado por diversas vezes, tendo resultado em aes
importantes como o incio da retirada de 15.000 toneladas de borras oleosas. Discute-
se atualmente a complementao do diagnstico da contaminao, estudo de
avaliao de risco e a proposta de medidas para a reabilitao da rea
24
.
Necessidade de polticas pblicas
O Brasil dispe de uma poltica nacional de resduos, que aborda lateralmente o tema
das reas contaminadas, mas no de uma poltica pblica nacional especfica sobre o
assunto, embora este constitua um relevante problema que vem sendo detectado
pelas autoridades e que tem sido objeto de poucos estudos.

23
A ao proposta perante a 1 Vara Cvel da Comarca de Mogi Mirim, processo n 480/88.
24
Conforme consta da Pasta Administrativa CETESB n/00556/87.
Reviso da literatura
55
No obstante o Estado de So Paulo tenha aprovado uma lei especfica sobre o
gerenciamento de reas contaminadas em 2009 a necessidade de polticas pblicas j
fora anteriormente detectada. Vejamos.
MARKER (2008) menciona que a estruturao e consolidao de polticas pblicas
so condio sine qua non para incentivar a revitalizao das reas degradadas,
especialmente por meio de mecanismos fiscais, programas de apoio investigao
dos passivos ambientais, viabilizao de contratos pblico-privados, dentre outros.
Na opinio de SNCHEZ (2001) em pases como o Brasil, as consequncias de
falta de uma poltica sobre stios contaminados tm desdobramentos sociais mais
amplos que os observados nos pases desenvolvidos, tendo em vista que tais reas
tendem a ser ocupadas por populaes de baixa renda, que assim ficam expostas
diretamente aos solos contaminados (p. 120).
Segundo este autor as polticas de solos contaminados devem ser institudas e
formalizadas por algum mecanismo legal, como uma lei adotada pelo Parlamento,
um decreto do Poder Executivo ou alguma outra forma jurdica aceitvel em cada
jurisdio (SNCHEZ, 2001, p. 126).
PHILIPPI JR. et al. (2004) relatam que apesar de ser um problema global, a gesto
de reas contaminadas ainda tema recente das polticas ambientais. (...) Existe um
arcabouo legal que tutela e rege as atividades industriais e normas que tutelam o
meio ambiente, mas ainda h impeditivos na implementao de solues
ambientalmente adequadas, que perpassam pela ausncia de polticas pblicas
especficas (p. 1387).
VALENTIM (2005) ressalta que esta triste herana (...) possui extenso e
complexidade tal que demandam a definio de polticas pblicas mais amplas e
integradas pelo fato de que as reas contaminadas no se circunscrevem apenas a um
problema pblico de ordem ambiental, mas tambm de sade pblica e de qualidade
do ambiente urbano (p. 10).
As respostas governamentais, nas palavras de SNCHEZ (2001), configuram
polticas pblicas que podem ser enquadradas da seguinte forma:
Reviso da literatura
56
- negligente: a resposta caracterstica de jurisdies onde ainda no h um
reconhecimento pblico do problema pelos nveis administrativos decisrios
ou pela elite poltica. Sob alegao de no causar inquietude junto
populao, o problema pode ser camuflado, ratificando o fato de que no ter
poltica explcita uma forma de poltica pblica, s avessas. A falta de
legislao dificulta ou impede qualquer forma de atuao do poder pblico,
mesmo havendo suspeitas de contaminao de um stio;
- reativa: caracteriza-se pela inao at que situaes muito evidentes,
usualmente acompanhadas de presso dos cidados, forcem o poder pblico a
tomar alguma atitude. Normalmente as autoridades pblicas no sabem e no
esto preparadas para lidar com estes casos, em vista da ausncia de rotinas
ou procedimentos regulares, o que resultar em aes desarticuladas ou
mesmo contraditrias, com a perspectiva do curto prazo. Os problemas so
resolvidos caso a caso;
- corretiva: almeja remediar um problema aps sua identificao e
diagnstico, pressupondo-se no apenas o reconhecimento do problema, mas
alguma forma planejada e sistematizada de ao, buscando-se inclusive
ativamente identificar os locais potencialmente poludos antes que estes
sejam descobertos pela populao ou causem danos ambientais significativos.
Admite-se que seu sucesso seja relativo, pois existem milhares de terrenos
contaminados e novos stios continuam a ser poludos em todo o planeta. Se
bem-sucedidas, tais polticas tm evitado que a ocupao e reutilizao de
terrenos gerem riscos excessivos sade humana. Ainda que sejam tomadas
aes preventivas, medidas corretivas so necessrias para limpar erros do
passado e reduzir os passivos ambientais;
- preventiva: visa eliminar os passivos ambientais quando um
empreendimento industrial desativado. Sob este enfoque, os passivos
ambientais que possam ter-se acumulado durante a operao do
empreendimento devem ser reduzidos ou preferencialmente eliminados
quando da desativao, o que pressupe, no mnimo, a preparao e
implementao de um plano de desativao;
- proativa: busca efetivamente evitar que passivos ambientais se acumulem
durante a operao de um empreendimento. Essa abordagem pressupe uma
viso radicalmente nova de um empreendimento industrial, que passa a ser
encarado como uma forma temporria de uso do solo, que pode ser reversvel
e dar lugar a novos usos depois de encerrada a atividade. Considera-se,
portanto, o ciclo de vida da instalao industrial, cujo planejamento inclui
tambm seu fechamento, reconhecendo-se que os empreendimentos tm uma
certa durao.

Algumas aes vm sendo desenvolvidas por Estados, de forma isolada, medida
que os rgos ambientais so chamados a solucionar questes de contaminao
muitas vezes antigas, mas que agora vm a tona.
Reviso da literatura
57
O Estado do Rio de Janeiro aprovou em 2004 critrios para o licenciamento
ambiental e para a autorizao do encerramento de postos de servios
25
e, em 2008,
procedimentos para o encerramento de atividades potencialmente poluidoras ou
degradadoras do meio ambiente.
Em 2009 foram institudas a Licena Ambiental de Recuperao, por meio da qual
se aprova a remediao, recuperao, descontaminao ou eliminao de passivo
ambiental e a Licena de Operao de Recuperao, que autoriza a operao do
empreendimento concomitante recuperao ambiental do passivo caso no haja
risco sade da populao e dos trabalhadores. Foi tambm previsto o Termo de
Encerramento, que atesta a inexistncia de passivo ambiental que represente risco
ao meio ambiente ou sade da populao e estabelece as restries de uso da rea
26
.
No Instituto Estadual do Ambiente (INEA) foi criada a Diretoria de Licenciamento
Ambiental vinculada Gerncia de Risco Ambiental, responsvel pelo
gerenciamento de reas contaminadas e que conta com um ncleo especfico de
avaliao (Ncleo de Avaliao de reas Contaminadas).
Em Minas Gerais foram estabelecidos em 2001 procedimentos para o licenciamento
ambiental de postos revendedores, de abastecimento, instalaes de sistemas
retalhistas e postos flutuantes
27
.
Em 2007 o Sistema de Meio Ambiente foi reestruturado tendo sido instituda no
mbito da Fundao Estadual de Meio Ambiente (FEAM) a Gerncia de Qualidade
dos Solos vinculada Diretoria de Qualidade e Gesto Ambiental
28
, com atribuies
de elaborar, sistematizar e divulgar o cadastro de reas contaminadas, desenvolver e
implementar o programa e o manual de gerenciamento, assim como gerenciar,
avaliar e acompanhar os diagnsticos e planos de interveno e recuperao, dentre

25
DZ 1841. R-2 aprovada pela Deliberao CECA n 4.498, de 03.09.2004. Disponvel em:
<http://www.inea.rj.gov.br/fma/avaliacao-geo-ambiental.asp?cat=90>. Acesso em: 13 mar 2011.
26
Conforme o Decreto n 42.159/2009. Disponvel em:
<http://www.resol.com.br/textos/decreto42159_02dez09_slam.htm>. Acesso em: 13 mar 2011.
27
Nos termos da Deliberao Normativa COPAM n 50/2001, alterada pela Deliberao Normativa
COPAM n 108/2007, a qual incluiu diretrizes para paralisao temporria e encerramento das
atividades, e investigao de passivo ambiental. Disponvel em:
<http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=6850>. Acesso em: 13 mar 2011.
28
Conforme pode ser visto no stio eletrnico <http://www.feam.br/instituicao/organograma>,
acessado em 13 mar 2011.
Reviso da literatura
58
outras. Foi tambm criado o Projeto Solos de Minas que visa propor o
estabelecimento de valores de referncia de qualidade dos solos e elaborar o Plano
Estadual de Gesto de reas Contaminadas (FEAM, 2009a).
Em 2008 os responsveis por reas suspeitas de contaminao e contaminadas foram
convocados para efetuar uma autodeclarao, via internet, que constituiu a base do
Inventrio Estadual de reas Contaminadas
29
. Em dezembro de 2007 foi divulgada a
primeira lista de reas contaminadas do Estado. A segunda e ltima lista de reas
contaminadas foi divulgada em 2009, indicando a existncia de 413 reas (FEAM,
2009b).
Em 2010 foi institudo o Programa Estadual de Gesto de reas Contaminadas
30
, que
contm as diretrizes e procedimentos detalhados para proteo da qualidade do solo e
gerenciamento de reas contaminadas.
Dados e estatsticas do Estado de So Paulo
No Estado de So Paulo uma ao sistemtica voltada para identificar e avaliar reas
contaminadas teve incio em 1993 por meio de um projeto de cooperao tcnica
desenvolvido entre CETESB e Alemanha intermediado pela agncia alem de
cooperao tcnica (CUNHA, 1997).
Segundo SNCHEZ (2004) o Estado de So Paulo
foi pioneiro, ao estabelecer um programa de capacitao de recursos humanos e
de desenvolvimento de ferramentas de gesto, contando com a cooperao do
governo alemo. A ao governamental vem se dando atravs de diferentes
iniciativas, como a constituio de um cadastro de reas contaminadas e a
introduo de novos requisitos legais (p. 79).
O nmero de reas contaminadas confirmadas no Estado vem sendo registrado e
oficialmente divulgado. Em maio de 2002 a CETESB publicou pela primeira vez a
lista de reas contaminadas, apresentando, poca, 255 reas. Segundo o ltimo

29
Conforme a Deliberao Normativa COPAM n 116/2008. Disponvel em:
<http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=7974>. Acesso em: 13 mar 2011.
30
Por meio da Deliberao Normativa COPAM/CERH n 02/2010. Disponvel em:
<http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=14670>. Acesso em: 13 mar 2011.
Reviso da literatura
59
levantamento feito em 2010, o nmero subiu para 3.675, conforme apresentado na
Figura 3.
Figura 3. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas no Estado de So
Paulo.

Fonte: baseado em: CETESB, 2010a.
A Tabela 1 apresenta a distribuio das reas contaminadas por tipo de atividade e
por regies.
A localizao das reas no mapa pode ser visualizada na Figura 4.
Reviso da literatura
60
Tabela 1. Distribuio das reas contaminadas por tipo de atividade e por regies no
Estado de So Paulo em dezembro de 2010.
Regio
Atividade
Comercial Industrial Resduos
Postos de
combustveis
Acidentes/
Desconhecida
Total
So Paulo 39 114 28 1.004 5 1.190
RMSP -
outros
31

29 125 20 419 6 599
Interior
32
60 158 40 1.105 12 1.375
Litoral
33
15 40 21 223 1 300
Vale do
Paraba
34

4 34 1 171 1 211
Total 147 471 110 2.922 25 3.675
Fonte: CETESB, 2010a.
Figura 4. Mapa das reas contaminadas e reabilitadas no Estado de So Paulo
dezembro de 2010.

Fonte: CETESB, 2011b

31
38 municpios da Regio Metropolitana de So Paulo, excluindo-se a Capital.
32
Municpios no relacionados nas outras regies.
33
Municpios do Litoral Sul, Baixada Santista, do Litoral Norte e do Vale do Ribeira.
34
Municpios do Vale do Paraba e da Mantiqueira.
Reviso da literatura
61
A Figura 5 apresenta a distribuio das reas contaminadas quanto ao estgio da
reabilitao.
Figura 5. Distribuio das reas contaminadas quanto classificao relativa ao
estgio da reabilitao.

Fonte: CETESB, 2010a.
A evoluo da atuao da CETESB no gerenciamento de reas contaminadas ser
abordada na seo 7.1.
Problemas decorrentes de reas contaminadas
A existncia de uma rea contaminada gera mltiplas consequncias negativas de
ordem ambiental, de sade pblica, econmica e urbana.
Sob os aspectos ambientais, alm do comprometimento das funes do solo e da
gua subterrnea, GLOEDEN (1999) adverte que gases podem ser acumulados em
residncias, garagens e pores a partir de solos e guas subterrneas contaminadas
por substncias volteis decorrentes de vazamentos de combustveis ou da produo
de gs metano em reas de disposio de resduos.
As Figuras 6 e 7 representam dois tpicos cenrios e fontes de contaminao, por
meio dos quais se visualizam com mais clareza os efeitos da contaminao no solo,
nas guas superficiais e subterrneas, bem como as vias pelas quais os contaminantes
se propagam.

Reviso da literatura
62
Figura 6. Indstria desativada.

Legenda:
Fontes de perigo
1 vazamento de tanques enterrados e
sistema de tubulao
2 valas com barris enferrujados com
resduos txicos
3 percolao no subsolo de antigos
vazamentos
4 resduos abandonados lanados sobre o
solo
Cenrios
5 poluio do solo
6 poluio de gua subterrnea
7 percolao de poluentes na gua
subterrnea em direo ao rio
8 fluxo de poluentes superficial e
subterrneo em direo ao rio
9 eroso de resduos slidos txicos em
direo ao rio
10 deposio de metais pesados no fundo do
rio
12 evaporao de solventes txicos
13 efeito do ar poludo na vegetao
Medidas de identificao de problemas
31 investigao confirmatria

Fonte: AHU Consultoria em Hidrogeologia e Meio Ambiente (Alemanha) citado por
CETESB, 2011a.
Reviso da literatura
63
Figura 7. Antiga rea de disposio de resduos.

Legenda:
Fontes de perigo
16 resduos domsticos
17 resduos slidos industrial e comercial
18 aterro com entulho, solo e escria
Cenrios
19 percolao de poluentes lixiviados para
gua subterrnea
20 poluio da gua subterrnea pela
percolao de contaminantes
21 bombeamento de guas contaminadas
22 irrigao com gua subterrnea
contaminada
23 contaminao de gua potvel
24 emisso de gases txicos por resduos
25 infiltrao de gases txicos nas casas
26 entrada de gases nocivos atravs da rede
de esgoto
27 entrada de vapores na edificao
28 rachaduras nas construes devido a
recalques do aterro
29 contato dermal e ingesto de material
txico
Medidas de identificao de problemas
32 fechamento da estao de tratamento de
gua
Fonte: AHU Consultoria em Hidrogeologia e Meio Ambiente (Alemanha) citado por CETESB,
2011a.
Reviso da literatura
64
Sob o aspecto da sade pblica as reas contaminadas tambm representam um
risco por diversas razes.
As substncias txicas presentes podem entrar em contato direto com a pele ou
ser ingeridas por crianas ou ainda se fixar a partculas slidas e serem inaladas.
Odores e gases nocivos podem ser liberados de terrenos contaminados, as
substncias txicas podem ser transferidas para as guas subterrneas e mesmo
se infiltrar em redes de distribuio de gua potvel. Finalmente, essas
substncias podem ser txicas para a vegetao e influenciar negativamente o
crescimento de plantas. O grau de risco sade est diretamente ligado ao tipo
de uso do solo, assim como ao tipo de poluente, textura do solo e diversos
parmetros fsicos e qumicos que definiro a mobilidade das substncias.
evidente que usos de ordem residencial, recreativa ou agrcola requerem
qualidade excelente do solo, pois a possibilidade de contato direto e de
exposio a gases muito elevada, enquanto usos industriais ou comerciais, ou
ainda estacionamentos ou vias de transporte, so menos exigentes (SNCHEZ,
2001, p. 95-96).
GNTHER (2006) complementa que o risco sade humana pode ocorrer por
exposio a trs vias distintas e simultneas: inalao de gases ou material
particulado, ingesto de gua ou produtos vegetais ou animais contaminados e
contato drmico com materiais ou solos contaminados.
Nas palavras de PAGE (1996) a motivao primeira para a remediao de reas
contaminadas a proteo da sade humana.
Contaminantes txicos tambm ameaam a sade de plantas, animais,
ecossistemas (...). Contudo, a ameaa sade humana que mobiliza foras
polticas na busca de solues para a contaminao ambiental. reas
contaminadas so uma ameaa sade humana porque muitos dos
contaminantes presentes no solo ou em lenis freticos so capazes de
provocar doenas e morte aps o contato em at mesmo concentraes
mnimas. Ainda, muitas substncias txicas so altamente persistentes no meio
ambiente e, por isso, a ameaa oferecida por reas contaminadas sade pblica
pode se estender indefinidamente pelo futuro se no forem remediadas (PAGE,
1996, p. 39).
Quanto aos aspectos econmicos SNCHEZ (2001) observa que, em muitos casos,
o custo da remediao superior ao valor de mercado que teria o terreno se estivesse
limpo. So vrios os casos em que um terreno no somente fica completamente
desvalorizado como pode ter valor negativo, ou seja, o custo de descontaminao
ultrapassa o valor da terra (...) (p. 111).
Reviso da literatura
65
Constata-se, assim, que a questo dos solos contaminados constitui um
problema econmico sob os dois pontos de vista, macro e micro. No primeiro
caso, trata-se do resgate de uma dvida que representa o passivo ambiental
acumulado durante dcadas de atividade industrial e decorre de prticas ento
consideradas legais ou toleradas (no entanto, muitas reas foram contaminadas
em desrespeito legislao em vigor, como a disposio clandestina de resduos
industriais). No segundo caso, o problema econmico se apresenta como uma
consequncia desse passivo, que a desvalorizao das propriedades
(SNCHEZ, 2001, p. 113).
A respeito dos aspectos urbanos VALENTIM (2005) acentua que o entendimento
de que as reas contaminadas seriam um fator limitante do desenvolvimento urbano
recente, sendo que este estorvo cidade emergiu e tocou a opinio pblica quando
as investigaes apontaram a possibilidade de riscos significativos sade da
populao.
Na lio de SNCHEZ (2001)
(...) a presena desses stios contribui duplamente para deteriorar a
qualidade ambiental urbana (o destaque nosso): por um lado, dificulta a
reutilizao de terrenos e a revitalizao desses setores e, por outro, contribui
para o espalhamento ou disperso urbana, fenmeno que demanda a extenso da
infraestrutura e dos servios para novas reas urbanizadas e frequentemente se
faz em detrimento de reas agrcolas ou florestais (...) (p.106).
Ainda no mbito dos problemas de gesto urbana causados por reas contaminadas
menciona-se a desvalorizao do imvel contaminado e do entorno, a deteriorao da
imagem de uma cidade perante investidores e opinio pblica, o favorecimento da
disposio clandestina de resduos e da ocupao de terrenos. Tais reas provocam,
assim, verdadeiros cortes no tecido urbano (SNCHEZ, 2004, p. 81).
GNTHER (2006) chama ateno para um aspecto diretamente ligado questo do
planejamento urbano, que a restrio imposta pela contaminao a
determinados usos futuros, tais como loteamentos residenciais e agricultura por
possibilitarem um contato mais direto com a fonte de contaminao.
Recorte do tema
Como visto, se verdade que uma rea contaminada constitui um problema
econmico, ambiental e de sade pblica, no menos verdade que o planejamento
Reviso da literatura
66
urbano e a lgica de ocupao do espao urbano sero diretamente afetados pela
existncia dessas reas.
A gesto municipal de reas contaminadas revela-se como um dos fatores chave
para a efetiva reabilitao destas reas. Embora o desconhecimento do problema seja
grande por parte de muitos governos locais, enfatiza-se a necessidade de uma atuao
efetiva e de modo institucionalmente articulado.
No obstante os municpios tenham competncia constitucional para proteger o meio
ambiente e combater a poluio, suas atribuies abrangem tambm e especialmente
questes relativas ao ordenamento do espao urbano, conforme ser adiante
comentado. Tais competncias, conjugadas, constituem o fundamento da atuao
municipal na gesto de reas contaminadas.
No relatrio intitulado A revitalizao de reas urbanas degradadas: polticas,
instrumentos e incentivos no cenrio internacional, MARKER (2003) apresenta
alguns aspectos sobre o gerenciamento das reas contaminadas nos Estados Unidos,
Alemanha e em outros pases europeus, sendo possvel constatar, naqueles pases, a
necessria e estreita vinculao do municpio no gerenciamento de reas
contaminadas, havendo, inclusive, casos em que a prpria municipalidade a
coordenadora do projeto de revitalizao.
Segundo a rede europeia CABERNET
35
(Rede de ao conjunta para regenerao
econmica e de brownfields), que congrega especialistas de 21 pases da Europa e
possui como foco de estudo e discusso, os complexos problemas decorrentes de
reas contaminadas e brownfields, a atuao do governo local constitui uma
questo chave, sob a dimenso institucional, para o sucesso dos projetos
(CABERNET, 2006).
A atuao da municipalidade, ou sua inrcia, influenciar, por exemplo, o ritmo e a
forma pela qual a rea ser reutilizada e se continuar subutilizada ou abandonada,

35
Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network. As atividades da rede esto
resumidas na seo 8.6.
Reviso da literatura
67
havendo forte necessidade de estratgias especficas de abordagem por parte do
governo local (CABERNET, 2006).
Mesmo a existncia de uma poltica pblica em nvel nacional no solucionaria a
questo sem um envolvimento ativo dos governos locais, os quais possuem um
papel chave na revitalizao e no desenvolvimento urbano, considerando que
estabelecem limites para atividades por intermdio da concepo de normas, do
planejamento do uso do solo e do zoneamento (o destaque nosso) (CABERNET,
2006).
Segundo as pesquisas realizadas pela rede, os principais problemas relacionados
implementao de polticas europeias de revitalizao de brownfields em nvel local
so:
baixo nvel de conscientizao entre proprietrios e polticos locais sobre a
amplitude das questes em jogo e, algumas vezes, pontos de vista
conflitantes entre ambos;
as estratgias de desenvolvimento urbano no do prioridade reutilizao
de brownfields;
coordenao insuficiente entre autoridades locais (entre os prprios
departamentos) ou com agncias reguladoras estatais;
falta de conhecimento adequado sobre a dimenso do problema
(CABERNET, 2006, p. 84).
Diante do exposto pretende-se com este estudo mostrar e chamar ateno para a
necessidade de gesto municipal de reas contaminadas, apresentando-se, para tanto,
os fundamentos legais e doutrinrios de modo inclusive a despertar os governos
locais para a questo.
Busca-se ainda levantar os instrumentos de gesto de reas contaminadas existentes,
bem como as lacunas e avanos, contribuindo-se para a formulao de polticas
pblicas nos municpios que esto comeando a lidar com o problema e propondo-se
tambm uma atuao coordenada e articulada com o rgo estadual.
Reviso da literatura
68
2.3 RELEVNCIA DA PESQUISA
Nas circunstncias apresentadas est demonstrada a relevncia social da pesquisa,
uma vez que a efetiva reabilitao de uma rea contaminada constitui interesse de
toda a sociedade. Com relao sade pblica, destaca-se a necessidade de proteo
da comunidade diretamente afetada pela contaminao, como por exemplo daqueles
que moram no entorno e esto expostos ao risco. Por outro lado, o abandono de reas
urbanas inaceitvel, especialmente aquelas inseridas em regies dotadas de
infraestrutura. O grande desafio a reabilitao da rea contaminada para um novo
uso, de modo que o risco sade pblica seja reduzido a um nvel aceitvel e que a
mesma volte a cumprir uma funo social.
A pesquisa possui tambm relevncia prtica medida que contribuir para a efetiva
formulao de polticas pblicas municipais e aperfeioamento da aes j
desempenhadas pelo Estado de So Paulo. Ademais o estudo contribuir para
apresentar e despertar a responsabilidade municipal para a questo.
O estudo destaca-se ainda pela relevncia cientfica devido ao seu ineditismo, sendo
seu objeto pouco conhecido e explorado no meio acadmico. Mais pesquisas so
necessrias para que diferentes experincias nacionais e internacionais sejam
conhecidas no tocante s polticas pblicas, s estratgias de gesto, s ferramentas
de incentivo para identificao e reabilitao de reas contaminadas, dentre outros.
No obstante no exista uma poltica pblica nacional aprovada pelo Congresso
(Lei), o Estado de So Paulo avana no sentido de estabelecer pioneiramente
procedimentos com carter normativo e, mais recentemente, uma lei especfica, cujo
estudo, ora levado a cabo, se faz oportuno e necessrio, podendo e devendo ser
aprimorado por outros pesquisadores de So Paulo e do Brasil.
2.4 HIPTESES
A problemtica das reas contaminadas no est sendo levada em considerao na
gesto municipal, havendo necessidade de que:
Reviso da literatura
69
i) os municpios reconheam o problema da existncia de reas contaminadas e os
reflexos delas decorrentes para o desenvolvimento urbano;
ii) os municpios insiram esta varivel no processo de gesto urbana e ambiental,
criando tambm instrumentos e mecanismos que estimulem a revitalizao destas
reas;
iii) sejam estabelecidas polticas pblicas, planos, programas, projetos ou atividades
que integrem a gesto de reas contaminadas entre esferas estadual e municipal.
Nesse contexto esta tese prova que os municpios deveriam estabelecer
procedimentos para a gesto dessas reas, bem como promover seu aparelhamento
institucional investindo na capacitao de recursos humanos.
Existe, ainda, grande preocupao quanto sintonia das atividades legislativas e
administrativas do Estado e dos municpios com relao ao tema. A atuao das
municipalidades no gerenciamento de reas contaminadas, quando existir, dever
estar em consonncia com a legislao estadual existente. Ademais, procedimentos
devem ser estabelecidos em conjunto de modo a viabilizar de forma eficiente a
transferncia e compartilhamento de dados, bem como a diviso de tarefas e
responsabilidades. Caber, possivelmente, uma articulao institucional para
alcanar a sintonia desejada.
3 OBJETIVOS
3.1 OBJETIVO GERAL
Construir subsdios para a formulao de polticas pblicas sobre gesto de reas
contaminadas no mbito municipal.
3.2 OBJETIVOS ESPECFICOS
refletir sobre e desenvolver os conceitos relacionados a reas contaminadas e
brownfields;
apresentar e discutir as competncias constitucionais referentes ao tema;
expor a evoluo da legislao aplicvel sobre proteo do solo em nvel federal
e do Estado de So Paulo;
apresentar e discutir a poltica pblica existente sobre reas contaminadas no
Estado de So Paulo, bem como sua atuao institucional;
caracterizar e analisar a atuao legislativa e institucional de municpios do
Estado de So Paulo na gesto de reas contaminadas, identificando-se possveis
lacunas e avanos;
apresentar polticas, estratgias e instrumentos sobre gesto de reas
contaminadas na Alemanha.
3.3 PROBLEMAS DE PESQUISA
considerando que tanto Unio, Estados e Municpios tm competncia comum
para proteger o meio ambiente e combater a poluio, qual deveria ser a atuao
de cada um no que se refere s reas contaminadas?
porque os municpios devem participar da gesto de reas contaminadas?
existem polticas pblicas municipais para enfrentar o problema das reas
contaminadas?
quais so as lacunas existentes?
como gerar polticas pblicas que orientem o gerenciamento integrado de reas
contaminadas entre o Estado de So Paulo e os municpios?
4 MATERIAIS E MTODOS
4.1 CLASSIFICAO DA PESQUISA QUANTO AOS OBJETIVOS
GERAIS
Segundo GIL (2002), quanto aos objetivos gerais, as pesquisas podem ser
classificadas em: exploratrias, descritivas e explicativas.
A pesquisa exploratria tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o
problema, com vistas a torn-lo mais explcito (ou a construir hipteses). Pode se
dizer que o objetivo principal o aprimoramento de ideias ou a descoberta de
intuies. O planejamento flexvel, possibilitando a considerao dos mais variados
aspectos relativos ao fato estudado. Tais pesquisas, na maioria dos casos envolvem:
i) levantamento bibliogrfico; ii) entrevistas com pessoas que tiveram experincias
prticas com o problema pesquisado; e iii) anlise de exemplos que estimulem a
compreenso (Selltiz et al., citados por GIL, 2002).
GIL (2002) ressalta que embora o planejamento da pesquisa exploratria seja
bastante flexvel, na maioria dos casos assume a forma de pesquisa bibliogrfica ou
de estudo de caso.
A pesquisa descritiva tem como objetivo descrever as caractersticas de determinada
populao ou fenmeno ou estabelecer relaes entre variveis. Como caracterstica
significativa est a utilizao de tcnicas padronizadas de coleta de dados, tais como
o questionrio e a observao sistemtica (GIL, 2002).
Algumas pesquisas descritivas, alm de identificar a existncia de relaes entre
variveis, pretendem determinar a natureza dessa relao. Neste caso, tem-se uma
pesquisa descritiva que mais se aproxima da explicativa. Por outro lado, existem
pesquisas que, embora definidas como descritivas com base em seus objetivos,
acabam proporcionando uma nova viso do problema, o que as aproxima das
pesquisas exploratrias (GIL, 2002).
Materiais e mtodos
74
J a pesquisa explicativa tem como preocupao identificar os fatores que
determinam ou contribuem para a ocorrncia de fenmenos. Nas cincias naturais,
tais pesquisas valem-se quase sempre de mtodos experimentais. Nas cincias
sociais, a aplicao deste mtodo mais difcil, recorrendo-se a outros,
especialmente o observacional (GIL, 2002).
As pesquisas descritivas so, juntamente com as exploratrias, as que habitualmente
realizam os pesquisadores sociais preocupados com a atuao prtica (GIL, 2002).
Segundo SPNOLA (2005) estudos exploratrios pretendem dar informaes gerais
para melhor conhecimento de uma situao. J os estudos descritivos apresentam
uma descrio exata das caractersticas de um fenmeno, podendo ser comparados a
uma radiografia. Por sua vez os estudos explicativos, alm da descrio, tratam
tambm das causas dos fenmenos, citando-se, como exemplo, os experimentos.
Quanto ao estudo de caso, GIL (2002) relata que este procedimento est cada vez
mais sendo utilizado nas cincias sociais, com diferentes propsitos, tais como:
descrever a situao do contexto em que est sendo feita determinada investigao;
formular hipteses ou desenvolver teorias, entre outros (p. 54). O conceito de caso
amplo, podendo ser entendido como uma famlia, grupo social, uma organizao, um
conjunto de relaes, um papel social, uma comunidade etc. A delimitao da
unidade/caso tambm no constitui tarefa simples, sendo difcil traar seus limites. A
totalidade de um objeto, seja ele fsico, biolgico ou social, uma construo
intelectual. No existem limites concretos na definio de qualquer processo ou
objeto. Desta forma, os critrios de seleo dos casos variam de acordo com os
propsitos da pesquisa. (GIL, 2002, p. 138).
Stake (2000), citado por GIL (2002), identifica trs modalidades de estudo de caso: i)
intrnseco, em que o caso constitui o prprio objeto da pesquisa; ii) coletivo, com
objetivo de estudar caractersticas de uma populao; e iii) instrumental,
desenvolvido com o propsito de auxiliar no conhecimento ou redefinio de
determinado problema. O pesquisador no tem interesse especfico no caso, mas
reconhece que pode ser til para alcanar determinados objetivos (p. 138-139).
Materiais e mtodos
75
Diante do exposto a pesquisa em comento foi em parte descritiva, no tocante aos
temas referentes s competncias dos entes federados, legislao aplicvel sobre o
recurso natural solo, bem como atuao do rgo ambiental estadual e dos
municpios no gerenciamento de reas contaminadas. A parte exploratria deve-se
ao fato de que se buscou ter maior familiaridade com o problema estudado, bem
como tornar explcitas as lacunas existentes no gerenciamento destas reas com
enfoque nos municpios da regio metropolitana de So Paulo.
Nesta tese foram adotados estudos de caso instrumentais mediante a escolha de
cinco municpios da Regio Metropolitana de So Paulo. Segundo a ltima relao
publicada pela CETESB a RMSP possui aproximadamente metade das reas
contaminadas do Estado. Dentre os municpios que a compem, os cinco que mais
possuem reas contaminadas so: So Paulo, Santo Andr, So Bernardo, Guarulhos
e Osasco, razo pela qual eles foram objeto de estudo. So apresentados na seo 7.2
na ordem crescente com relao quantidade de reas contaminadas.
4.2 CLASSIFICAO DA PESQUISA QUANTO AO DELINEAMENTO
(COLETA DE DADOS)
O delineamento refere-se ao planejamento da pesquisa em sua dimenso mais
ampla, que envolve tanto a diagramao quanto a previso de anlise e interpretao
de coleta de dados. Entre outros aspectos, o delineamento considera o ambiente em
que so coletados os dados e as formas de controle das variveis envolvidas (GIL,
2002, p. 43).
GIL (2002) ensina que o elemento mais importante para a identificao de um
delineamento o procedimento adotado para a coleta de dados (p. 43), havendo dois
grandes grupos de delineamento: aqueles que utilizam as fontes de papel e aqueles
cujos dados so fornecidos por pessoas. So exemplos do primeiro a pesquisa
bibliogrfica e a documental. So exemplos do segundo a pesquisa experimental, a
pesquisa ex-post facto, o levantamento e o estudo de caso.
Importante diferenciar a pesquisa bibliogrfica da documental: enquanto aquela se
utiliza fundamentalmente das contribuies dos diversos autores sobre determinado
Materiais e mtodos
76
assunto, esta vale-se de materiais que no recebem ainda um tratamento analtico,
ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da pesquisa (GIL
2002, p. 45).
As fontes de dados da presente pesquisa foram:
i) Bibliogrfica:
- livros jurdicos e tcnicos;
- dissertaes de mestrado e teses de doutorado;
- artigos de revistas cientficas nacionais e internacionais;
- publicaes oficiais peridicas;
- impressos diversos.

No Brasil foram utilizadas as bibliotecas da Faculdade de Sade Pblica e da Escola
Politcnica da USP e da CETESB, assim como o acervo virtual da USP e da CAPES.
ii) Documental:
- atos legislativos e normativos relacionados poluio do solo e reas
contaminadas (legislao federal, estadual e municipal existente, genrica e
especfica);
- processos da CETESB (processos no Departamento Jurdico relacionados s
aes judiciais dos casos mencionados na sesso 2.2 e processos
administrativos mencionados na sesso 7.1).

Vale explicitar que dentre os poderes inerentes Administrao Pblica encontra-se
o poder normativo, que expresso por meio da edio de decretos (no mbito do
poder regulamentar, por exemplo) e de outros atos como resolues, portarias,
deliberaes, instrues etc. (DI PIETRO, 2003).
Materiais e mtodos
77
Em todas as hipteses, tais atos normativos no podem contrariar a lei, nem criar
direitos, impor obrigaes que nela no estejam previstas, sob pena de ofensa ao
princpio da legalidade estabelecido na Constituio Federal
36
(DI PIETRO, 2003).
Os atos pelos quais a Administrao exerce o seu poder normativo tm em comum
com a lei o fato de emanarem normas, ou seja, atos com efeitos gerais e abstratos
(DI PIETRO, 2003, p. 87).
Os atos normativos so atos administrativos por meio dos quais a Administrao
Pblica se expressa e manifesta sua vontade.
Por este motivo, alm de atos legislativos (ou leis propriamente ditas emanadas
pelas casas legislativas competentes), os demais atos normativos aplicveis
provenientes da Unio, Estado de So Paulo e municpios foram objeto da presente
pesquisa documental.
No mbito municipal foram consultados os planos diretores, por ser este o
instrumento bsico da poltica urbana nos termos do artigo 182 da Constituio
Federal, leis orgnicas, leis de uso e ocupao do solo e legislao acessria,
buscando-se os dispositivos que tratassem da temtica estudada (ex. reas
degradadas, recuperao da qualidade ambiental, poluio e contaminao do solo),
bem como legislao que tratasse especificamente de reas contaminadas. Por fim,
foram mantidos contatos telefnicos com as Prefeituras para confirmar a existncia
ou no de procedimentos eventualmente adotados, mas no formalizados ou
publicados por meio de atos legislativos ou normativos.
Para alcanar o objetivo de construir subsdios para a formulao de polticas
pblicas sobre gesto municipal de reas contaminadas, houvemos por bem
apresentar (e posteriormente discutir) as polticas desenvolvidas no Estado de So
Paulo e no Brasil, considerando especialmente o fato de que o alcance de tais
polticas tambm atinge os municpios.

36
O princpio da legalidade estabelecido no inc. II do artigo 5 da Constituio estabelece que
ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa se no em virtude de lei. Para a
Administrao Pblica, em sentido inverso, este princpio indica que ela s poder fazer aquilo que
estiver previsto em lei (DI PIETRO, 2003).
Materiais e mtodos
78
4.3 PESQUISA NA ALEMANHA
Partiu-se do princpio que a remediao e revitalizao de reas urbanas degradadas
e contaminadas constituem um desafio crescente para os Estados e municpios
brasileiros. Neste processo o Brasil pode se aproveitar das experincias de outros
pases que possuem tradio na gesto de reas contaminadas, como por exemplo a
Alemanha, que j reconheceu, vem enfrentando o problema h dcadas, assim como
criou capacidades tcnicas e institucionais para lidar com esse desafio.
A revitalizao de brownfields e a remediao de reas contaminadas na Alemanha
tem sido um trabalho j realizado desde a dcada de 1970, especialmente devido s
consequncias das profundas mudanas estruturais nas regies degradadas dos
setores de minerao e carvo como, por exemplo, na rea Rhine-Ruhr ou Saarland.
Com a reunificao ocorrida em 1989, o pas teve que lidar com as centenas de
milhares de reas contaminadas existentes na antiga Repblica Democrtica Alem.
Vrias mudanas em diferentes setores industriais tm ocorrido e os ciclos de uso
do solo se tornam cada vez mais curtos. Soma-se a isto o fato de que a revitalizao
de brownfields (incluindo as reas contaminadas) tem se tornado uma tarefa usual no
mbito das polticas de gesto de planejamento de uso de solo urbano.
Alm da quase que inexistente literatura nacional, deve ser considerado ainda que, no
incio desta pesquisa (2007), no havia uma lei no pas que tratasse da temtica
estudada. Por tal motivo optamos por pesquisar na Alemanha, no apenas a
legislao, mas estratgias, abordagens e instrumentos relacionados ao tema.
Com o advento no Brasil de dois instrumentos legais relevantes no ano de 2009 (Lei
n 13.577 e Res. CONAMA n 420) foi possvel fazer uma breve anlise
comparativa e verificar: estamos indo no caminho certo? Por bvio tal anlise
contribui para o atendimento do objetivo geral deste trabalho (construo de
subsdios para a formulao de polticas pblicas sobre gesto de reas contaminadas
no mbito municipal) medida que os municpios formularo suas polticas
considerando a legislao estadual e federal aplicvel.
Materiais e mtodos
79
A par das fortes diferenas existentes entre ambos os pases em questes de tamanho,
cultura, capacidade de planejamento, sistema jurdico (etc.) houve, porm, chances
de se identificar abordagens, instrumentos legais e experincias prticas que podem
ser efetivamente aplicadas no Brasil, com as devidas adaptaes.
Obteve-se bolsa de estudos do Servio Alemo de Intercmbio Acadmico
(Deutscher Akamdemischer Austauschdienst - DAAD) para frequentar um curso
intensivo de alemo em Frankfurt no perodo de dezembro de 2008 a maro de 2009.
A pesquisa relacionada tese propriamente dita, financiada com bolsa obtida da
CAPES, ocorreu nos meses de abril a novembro de 2009, totalizando oito meses.
De abril a junho de 2009 o estudo foi desenvolvido na Universidade de Cincias
Aplicadas de Trier - Campus Ambiental de Birkenfeld (Fachhochschule Trier -
Umweltcampus Birkenfeld). Alm de ter frequentado a biblioteca da Universidade,
esta pesquisadora participou como ouvinte da disciplina denominada Aspectos
tcnicos e jurdicos da remediao de reas contaminadas (Technische und
Rechtliche Aspekte der Altlastensanierung), o que muito contribuiu para o
entendimento do tema, especialmente no tocante Lei Federal alem de Proteo do
Solo (Bundes- Bodenschutzgesetz) e aos aspectos tcnicos nela inseridos. De julho a
novembro de 2009 a pesquisa foi realizada na agncia ambiental federal alem, que
abriga a maior biblioteca ambiental da Alemanha.
As fontes pesquisadas foram bibliogrficas e documentais. As bibliografias
abrangeram a literatura sobre contaminao de solo no que se refere aos aspectos
jurdicos e tcnicos, bem como exemplos de boas prticas de remediao de reas
contaminadas/revitalizao de reas degradadas. Os documentos referem-se
legislao federal e de alguns Estados alemes sobre remediao de reas
contaminadas.
4.4 REFERENCIAL TERICO
SEVERINO (2002) ressalta que o quadro terico constitui o universo de princpios,
categorias e conceitos, formando sistematicamente um conjunto logicamente
Materiais e mtodos
80
coerente, dentro do qual o trabalho do pesquisador se fundamenta e se desenvolve
(p. 162).
No mesmo sentido, SEABRA (2001) menciona que o referencial terico cumpre a
funo de fundamentar teoricamente a pesquisa. A teoria, sendo um instrumento de
cincia, constitui-se, portanto, no ponto de partida para a investigao bem sucedida
de um problema.
Alm da exposio da legislao aplicvel ao tema, uma exposio da opinio dos
autores fundamental, medida que a doutrina, lio dos doutos fonte
secundria do Direito. Nas palavras de PINHO e NASCIMENTO (1992) a
influncia da doutrina faz-se sentir no perodo de formao do Direito e tambm no
momento de sua aplicao nos casos concretos (p. 48). Neste segundo caso, a
doutrina usada como meio de soluo de casos concretos, complementando
melhor a lei e aclarando o preceito positivo (p. 48).
Neste contexto foi apresentada a doutrina jurdica sobre as competncias
constitucionais em matria ambiental e urbana visando elucidar e discutir o tema.
Entretanto, com relao problemtica das reas contaminadas, justamente diante da
novidade do tema, muito pouca literatura nacional em termos jurdicos foi produzida.
O estudo possuiu como referencial terico a Constituio Federal bem como a
legislao pertinente ao tema escolhido. A literatura apresentada tambm serviu
como fundamento terico da pesquisa especialmente no tocante s competncias
constitucionais e gesto municipal ambiental e urbana (seo 5.1 a 5.3), bem como
necessidade de atuao municipal na gesto de reas contaminadas (seo 5.4).
Cumpre salientar que os captulos 5 a 8 referente aos resultados da pesquisa
refletiram exclusivamente o pensamento dos autores estudados, bem como a
apresentao das normas pertinentes, sem qualquer juzo de valor por parte desta
pesquisadora, o que foi realizado em captulo prprio, relativo discusso.
As tradues constantes no captulo 8 foram realizadas por esta pesquisadora.
5 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS EM MATRIA
AMBIENTAL E URBANA
5.1 COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS
Competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo
ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias so as diversas
modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar
suas funes (SILVA, 2010, p. 479).
Normas de competncia so aquelas que atribuem aos entes federados matrias
gerais e especficas para melhor administrar suas unidades federativas e proporcionar
bem-estar populao. Essa repartio de competncias decorre do sistema
federativo (SIRVINSKAS, 2008, p. 110).
Nos termos do artigo 1 da Constituio Federal o Brasil uma repblica federativa,
formada pela unio indissolvel dos Estados, Municpios e do Distrito Federal
(BRASIL, 1988).
O artigo 18 dispe que a organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (BRASIL, 1988).
Segundo SILVA (2010) a federao consiste na unio de coletividades regionais
autnomas que a doutrina chama de Estados Federados, Estados-membros ou
simplesmente Estados (p. 99-100).
A autonomia das entidades federativas pressupe a repartio de competncias para o
exerccio do desenvolvimento de sua atividade normativa. O ponto central da noo
de Estado Federal a distribuio constitucional de poderes (SILVA, 2010).
A respeito da criao, pela Constituio, da federao com trs nveis, MILAR
(2009) destaca que embora nico, esse modelo espelha uma tendncia mundial, que
a de uma crescente afirmao das autonomias locais (o destaque nosso), mas
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
82
num quadro de participao em unidades polticas regionais, nacionais e
supranacionais, cujos denominadores comuns so os interesses sempre mais amplos e
a sempre menos ingerncia (...). Pode-se dizer que o Estado brasileiro adotou um
modelo de ampla descentralizao administrativa, cujo esprito perpassa toda a
Constituio de 1988 (p. 189-190).
Quanto aos limites da repartio de competncia SILVA (2010) atesta que so
notrias as dificuldades para saber quais matrias so da Unio, dos Estados e dos
municpios. (...) A Constituio Federal de 1988 adotou um sistema complexo que
busca realizar o equilbrio federativo, por meio de uma repartio de
competncias que se fundamenta na tcnica da enumerao dos poderes da
Unio (arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25,
pargrafo 1) e poderes definidos indicativamente para os Municpios (art. 30),
mas combina, com essa reserva de campos especficos (nem sempre exclusivos,
mas apenas privativos), possibilidades de delegao (art. 22, pargrafo nico),
reas comuns em que se preveem atuaes paralelas da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios (art. 23) e setores concorrentes entre Unio e Estados em
que a competncia para estabelecer polticas gerais, diretrizes gerais ou normas
gerais cabe Unio
37
, enquanto se defere aos Estados e at aos Municpios a
competncia suplementar
38
(SILVA, 2010, p. 479).
Com relao aos assuntos de natureza ambiental e urbanstica de interesse para este
estudo a Constituio Federal apresenta a seguinte distribuio de competncias:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios:
I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico;
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas;
(...)
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
(...)

37
Conforme artigos 21, incs. XIX, XX, XXI; 22, incs. IX, XXI, XXIV, e 24, par. 1.
38
Conforme artigo 24, par. 2 e 3, e artigo 30, inc. II.
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
83
VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;
(...)
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
(...)
1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se-
a estabelecer normas gerais
39
.
2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a
competncia suplementar dos Estados.
3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a
competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia
da lei estadual, no que lhe for contrrio.
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que
adotarem, observados os princpios desta Constituio.
1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas
por esta Constituio.
(...)
Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
(...)
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;
(...) (BRASIL, 1988).
MILAR (2009) ensina que o quadro de competncias desenhado pela Constituio
enfatiza o que se convencionou chamar de federalismo cooperativo, j que boa parte
da matria relativa proteo do meio ambiente pode ser disciplinada a um s tempo
pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. Tais
competncias desdobram-se em dois segmentos: as competncias administrativas
(ou de execuo de tarefas), que conferem ao Poder Pblico e o desempenho de

39
A norma geral, pela prpria denominao, no pode entrar em detalhes, j que deve aplicar-se
igualmente a todo o territrio nacional (GRANZIERA, 2009, p. 84).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
84
atividades concretas, por meio do exerccio do poder de polcia
40
; e as competncias
legislativas, que tratam do Poder outorgado a cada ente federado para a elaborao
de leis e atos normativos.
A competncia material atribui a uma esfera de poder o direito de fiscalizar e impor
sanes em caso de descumprimento da lei. identificada pelo uso dos verbos
prover, editar, autorizar, promover, administrar e organizar (FREITAS,
2005, p. 70).
Especificamente com relao s competncias do municpio apresentamos o Quadro
1 abaixo.
Quadro 1. Resumo das competncias municipais constitucionais em matria
ambiental e urbana.
Competncia
Fundamento
legal
Matria
Competncia material (no
legislativa ou administrativa)
art. 23 proteger o meio ambiente e combater a poluio
art. 30, VIII ordenamento territorial/uso do solo
41

Competncia legislativa art. 30, I assuntos de interesse local
art. 30, II
suplementar a legislao estadual e federal no
que couber
art. 182 elaborar o plano diretor
42

Fonte: BRASIL, 1988.
MILAR (2009) ressalta que os entes federados so autnomos, sendo o municpio
parte integrante e inseparvel da Federao brasileira, alcanando,

40
Entende-se por poder de polcia, segundo DI PIETRO (2003), a atividade do Estado consistente
em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico (p. 111). Salienta
ainda autora que a Administrao Pblica, no exerccio da parcela que lhe outorgada do mesmo
poder, regulamenta as leis e controla a sua aplicao, preventivamente (por meio de ordens,
notificaes, licenas ou autorizaes) ou repressivamente (mediante imposio de medidas
corretivas) (DI PIETRO, 2003, p. 111).
41
MEDAUAR (2002) ensina que a ordenao do solo constitui o aspecto nuclear da atividade
urbanstica, realizada no mbito municipal.
42
O plano diretor, nos termos do artigo 41 da Lei n 10.257/2001, obrigatrio para municpios com
mais de 20 mil habitantes; integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o
Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no pargrafo 4 do artigo 182 da
Constituio Federal; integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridos na rea de
influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional
ou nacional.
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
85
consequentemente, o mesmo grau de importncia atribuda, no contexto federativo,
Unio e aos Estados-membros (p. 553).
A capacidade normativa prpria dos municpios representa uma das quatro
43

capacidades relativas autonomia a ele conferida pela Constituio Federal.
Materializa-se pela capacidade de elaborar leis sobre reas reservadas sua
competncia exclusiva e suplementar (SILVA, 2010).
GRANZIERA (2009) observa que se tornou completa a autonomia municipal em
vista de sua capacidade de auto-organizao por meio da lei orgnica.
Competncia municipal para legislar sobre matria ambiental
H quem questione, entretanto, a competncia do municpio para legislar sobre
matria ambiental, j que este ente federativo no consta do artigo 24 da Constituio
Federal.
MILAR (2009) observa que o fato de o artigo 24 da Constituio no explicitar a
competncia legislativa do Municpio tem levado muitos concluso precipitada de
que ele no teria competncia normativa na matria.
Levado ao p da letra tal entendimento, chegar-se ia ao absurdo de sustentar
tambm que ele no tem competncia para legislar sobre urbanismo, por ser
matria de competncia concorrente includa no art. 24. evidente o disparate!
Se a Constituio conferiu-lhe poder para proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas competncia administrativa
obvio que, para cumprir tal misso, h que poder legislar sobre a matria.
(...) deve-se de igual maneira lembrar que os Municpios, segundo o regime
constitucional de 1988, passaram a integrar a federao como entes autnomos
(arts. 1 e 18), o que importa dizer que o Estado brasileiro no aquela estrutura
hierrquica em que o Municpio ocupa o ltimo degrau. Ao contrrio, significa
que Estados, Municpios e Distrito Federal so sujeitos ativos da Unio, isto ,
so os atores do pacto federativo (MILAR, 2009, p. 191, 192).
SILVA (2001) destaca que a competncia municipal ficaria mais para execuo das
leis protetivas do meio ambiente do que para legislar sobre o assunto. Mas

43
As outras trs capacidades, segundo SILVA (2010) so: capacidade de auto-organizao (mediante
elaborao de lei orgnica prpria); capacidade de autogoverno (pela eletividade do Prefeito e dos
Vereadores); e capacidade de autoadministrao (administrao prpria para manter e prestar os
servios de interesse local).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
86
plausvel reconhecer que a competncia suplementar (prevista no art. 30, inc. II)
engloba tambm a matria ambiental.
Na opinio de GUIMARES (2004) embora na competncia suplementar o
municpio no possa estabelecer normas contrrias s fixadas pelos Estados e pela
Unio, ele dever adequar tais normas s realidades locais e regular outros aspectos
no previstos nas normas federais e estaduais que se faam necessrios para o
equilbrio do meio urbano ( p. 82).
ANTUNES (2006) acrescenta que seria incorreto e insensato dizer que os municpios
no tm competncia legislativa em matria ambiental, restando claro que o meio
ambiente est includo no conjunto de atribuies legislativas e administrativas
municipais. Na realidade, os municpios formam um elo fundamental na
complexa cadeia de proteo ambiental, pois a populao e as autoridades locais
renem amplas condies de bem conhecer os problemas e as mazelas de cada
localidade, sendo certo que so as primeiras a identificar o problema. atravs dos
municpios que se pode implementar o princpio ecolgico de agir localmente e
pensar globalmente.
FREITAS (2005) ressalta que no mbito da proteo ao meio ambiente, no so
expressivas as atribuies privativas dos municpios. A competncia legislativa neste
tema reduzida ou difusa (interesse local) ou, na maioria das vezes, concorrente.
Com relao competncia material comum a Constituio partilhou entre os vrios
entes da Federao um vasto rol de matrias em que todos, isolados, em parceria ou
em conjunto, podem atuar segundo regras pr-estabelecidas.
FIORILLO (2009) defende que o municpio possui importncia fundamental e
preponderante na tutela da sadia qualidade de vida. O fato de ter recebido autonomia
pela Constituio Federal, competncias exclusivas e organizao poltica prpria
possibilita uma tutela mais efetiva, porquanto no municpio que nascemos,
trabalhamos, nos relacionamos, ou seja, nele que efetivamente vivemos. (...) o
Municpio que passa a reunir efetivas condies de atender de modo imediato s
necessidades locais, em especial em um pas como o Brasil, de propores
continentais e cultura diversificada (p. 132-133).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
87
Na lio de VAN ACKER (1996) se a Constituio deferiu determinadas
competncias s trs esferas de poder, conferiu-lhes, implicitamente, competncia
para legislar sobre a mesma matria sempre que for necessrio, ou seja, quando o
ordenamento jurdico for insuficiente (p. 97-98).
Prossegue o mesmo autor relatando que o entendimento de que o municpio no
possui competncia legislativa sobre matria ambiental por no constar no artigo 24
no se conforma com o sistema jurdico constitucional e levaria, inclusive,
concluso de que o municpio no tem competncia para legislar sobre urbanismo,
por ser matria de competncia concorrente includa no art. 24. Evidente o disparate
(p. 98).
GRANZIERA (2009) sublinha que embora a Constituio no tenha situado os
municpios na rea de competncia concorrente, lhes outorgou competncia para
suplementar a legislao federal e estadual no que couber, o que vale possibilitar-
lhes dispor especialmente sobre as matrias ali arroladas e aquelas a respeito das
quais se reconheceu Unio apenas a normatividade geral. Alm disso, cabe aos
Municpios legislar sobre assuntos de interesse local (p. 83-84).
Normas suplementares municipais so as que adicionam condies quelas
editadas pela Unio e pelos Estados. , pois, expressamente conferido aos
Municpios o poder de legislar em matria ambiental. Ressalte-se que, no
exerccio dessa competncia, os Municpios no podem ser mais flexveis as
normas federais e estaduais. Apenas devem adequar as regras aos interesses
locais (GRANZIERA, 2009, p. 480).
A respeito da competncia suplementar FERREIRA (2007) lembra que a
Constituio reservou aos municpios parcelas de poder para que possam preencher
lacunas e adaptar normas ambientais emanadas pela Unio e pelos Estados
realidade local. Entretanto, a norma federal ou estadual dever preexistir norma
municipal. Diante da inexistncia de tais normas no poderiam os municpios
exercer a competncia plena e edit-las, pois, muito embora integrem explicitamente
a Federao brasileira, foram excludos do exerccio da competncia legislativa
concorrente (p. 213).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
88
A mesma opinio possui Ferraz Jr. (citado por FERREIRA, 2007) os municpios
possuem competncia suplementar no para editar legislao concorrente, mas sim
para editar legislao decorrente (p. 213).
Nas palavras de SIRVINSKAS (2008) nada obsta que os municpios legislem sobre
as matrias do artigo 24 da Constituio Federal, desde que esteja presente o seu
interesse peculiar ou local, cuja permisso est prevista nos incisos I e II do artigo
30. No h dvidas que a competncia dos municpios em matria ambiental faz-se
necessria especialmente por se tratar de seu peculiar interesse, no podendo ficar
merc das normas estaduais e federais.
Interesse local
FREITAS (2005) ensina que a Constituio inovou ao substituir a expresso
tradicional peculiar interesse por interesse local, perdendo-se, com isso, o
entendimento consolidado em doutrina de dezenas de anos, j que desde a
Constituio Republicana de 1891 usava-se a expresso peculiar interesse. O
subjetivismo da expresso interesse local origina atrozes dvidas. Qual o assunto
ambiental de interesse federal ou estadual que no seja tambm da comunidade? A
dificuldade do tema impede que ele receba conceitos explcitos e permita posies
claras (FREITAS, 2005).
Segundo SILVA (2010) e FIORILLO (2009) a predominncia do interesse deve
nortear a repartio de competncias legislativas, cabendo Unio as matrias de
predominante interesse geral, nacional, aos Estados os assuntos de predominante
interesse regional, e aos Municpios concernem os assuntos de interesse local.
O interesse local, segundo MACHADO (2010), no precisa incidir ou compreender,
necessariamente, todo o territrio do Municpio, mas uma localidade, ou vrias
localidades de que se compe um Municpio. Foi feliz a expresso usada pela
Constituio Federal de 1988. Portanto, pode ser objeto de legislao municipal
aquilo que seja da convenincia de um quarteiro, de um bairro, de um subdistrito ou
de um distrito (p. 399).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
89
GUIMARES (2004) menciona que a expresso interesse local para definio da
competncia legislativa bastante vaga no sendo possvel por meio dela garantir um
ncleo determinado de competncias em favor do ente local (p. 82). Em sua
opinio, alm do princpio da predominncia do interesse, deveria ainda ser aplicado
o princpio da subsidiariedade, por meio do qual as autoridades menores tem poderes
suficientes para atenderem eficazmente o interesse pblico. O municpio possui
ampla autonomia e um papel central da execuo do interesse pblico,
principalmente no que se refere na proteo do meio ambiente urbano. Decerto, por
estar mais prximo dos cidados, o municpio encontra-se mais apto a compreender
as necessidades destes e com maiores condies de suprir, de forma responsvel,
suas carncias (p. 81).
A competncia municipal para legislar sobre assunto de interesse local refere-se aos
interesses que atendem de modo imediato s necessidades locais, ainda que tenham
repercusso sobre as necessidades gerais do Estado ou do Pas (FIORILLO, 2009, p.
133).
O interesse municipal ou local em uma determinada matria h que ser entendido
como o predominante, embora outros entes federados tenham tambm interesse nela.
De fato, nenhum Municpio isolado. A autonomia no exclui a cooperao, a
articulao nem a interao com os demais entes (...) (GRANZIERA, 2009, p. 478).
Norma municipal mais restritiva
FREITAS (2005) ressalta que ocorreria inconstitucionalidade se a lei municipal fosse
mais permissiva que a estadual ou federal, pois estaria o municpio invadindo rea
de competncia alheia e autorizando aquilo que j estava proibido por aqueles que
detm competncia constitucional para legislar. Sendo mais restritiva a lei municipal,
ela em nada est a afrontar os textos dos demais entes polticos (...) (p. 67).
O contedo das leis estaduais e municipais sobre meio ambiente deve considerar a
situao e as caractersticas locais. Podero ser mais restritivas em relao norma
geral, desde que as restries fixadas tenham um liame lgico com a necessidade de
proteo local (GRANZIERA, 2009, p. 84).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
90
A norma municipal, segundo FERREIRA (2007), no poder ser menos restritiva e
menos protetora em matria ambiental do que a norma procedente da Unio ou dos
Estados.
As normas municipais devem conformar-se com as da Unio e do Estado no
podendo ignor-las ou dispor contrariamente a elas (VAN ACKER, 1996, p. 98).
No mesmo sentido SIRVINSKAS (2008) ensina que no podem os municpios
legislar plenamente fundados em seu interesse local, desrespeitando as normas
federais e estaduais, mas podero restringi-las tornando-as mais protetivas.
Competncia comum e lei complementar prevista no pargrafo nico do artigo
23 da Constituio Federal
Caso aprovada, a lei complementar disciplinar a cooperao entre Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios no tocante ao exerccio da competncia comum.
Segundo LENZA (2009) como todos os entes federativos podem atuar nas matrias
de competncia comum, o objetivo da lei complementar evitar no s conflitos
como a disperso de recursos, procurando-se estabelecer mecanismos de otimizao
de esforos (p. 303).
Heraldo Garcia Vitta, citado por (FREITAS, 2005), opina que o artigo 23 da Carta
Federal possui eficcia plena e no necessita de norma infraconstitucional para
regul-lo, sendo que a lei complementar viria apenas para indicar a maneira pela qual
se daria a cooperao entre as entidades. Esta a concluso mais coerente, segundo
FREITAS (2005), pois, com relao interpretao da norma constitucional deve-se
optar por aquela que mais favorecer ao meio ambiente. Se a cooperao voluntria
e prevista na Constituio, razo no h para negar-lhe aplicao por falta de lei
complementar, uma vez que ela vir apenas detalhar a forma como se dar a
cooperao (p. 78).
Da mesma forma GUIMARES (2004) menciona que, embora tal lei complementar
ainda no tenha sido criada, deve-se entender que como a atuao nas questes
relativas ao meio ambiente de competncia das trs esferas de governo, a
cooperao entre eles deve ocorrer, independentemente de tal norma (p. 75).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
91
A competncia comum estabelecida para todos os entes federados poder tornar
difcil a tarefa de discernir qual a norma administrativa mais adequada para
determinada situao. Os critrios a serem verificados so da preponderncia do
interesse e da colaborao (cooperao) entre os entes da Federao, devendo-se
buscar, como regra, privilegiar a norma que atenda de forma mais efetiva ao interesse
comum (FIORILLO, 2009, p. 132).
Enquanto no elaborada a lei complementar, a responsabilidade pela proteo do
meio ambiente comum e solidria a todos os entes da Federao (FIORILLO,
2009; MILAR, 2009).
A falta de norma sistemtica sobre a matria deixa um vazio normativo no campo
das relaes entre os entes federados havendo a necessidade de uma troca contnua
de informaes e a adoo de procedimentos comuns, na busca de solues
equivalentes para problemas correlatos (GRANZIERA, 2009, p. 480).
A articulao e a integrao das aes so fundamentais para evitar a sobreposio
de esforos, desperdcio de recursos e garantir decises harmnicas. Uma alternativa
vivel a celebrao de convnios entre as esferas de poder (GRANZIERA, 2009).
Por fim, vale a pena mencionar que as competncias estabelecidas no artigo 23 da
Constituio, dentre elas a proteo ambiental e o combate poluio pela Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios no constituem mera faculdade, mas um
dever.
Neste sentido salienta MACHADO (2010): a competncia material estabelecida no
artigo 23 , ao mesmo tempo, direito e dever dos entes federados (p. 287).
A proteo do meio ambiente est adstrita a normas que conferem deveres aos entes
da Federao e no simplesmente faculdades. Com isso, buscou o legislador
constituinte estabelecer competncias materiais comuns a todos os entes da
Federao brasileira (FIORILLO, 2009).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
92
No mesmo sentido opina VAN ACKER (1996): as competncias de que trata o artigo
23 da Constituio impem aos governos, nos trs nveis de Poder, o dever de
exercer o poder de polcia administrativa nessas matrias.
5.2 MUNICPIO COMO ENTE CORRESPONSVEL PELA GESTO
AMBIENTAL
O artigo 225 da Constituio Federal, abaixo transcrito, constitui a base normativa
para a proteo ambiental no Brasil.
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo
ecolgico das espcies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e
fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material
gentico;
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de
impacto ambiental, a que se dar publicidade;
V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente;
VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que
coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou
submetam os animais a crueldade. (...) (BRASIL, 1988).
MILAR (2009) explana detalhadamente as nuances do artigo 225:
- Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (...): cria-se
um direito constitucional fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, o qual, como todo direito fundamental, indisponvel;
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
93
- (...) bem de uso comum do povo significa que o meio ambiente no pertence a
indivduos isolados, mas toda sociedade, que o qualifica como patrimnio
pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo;
- (...) essencial sadia qualidade de vida, ou seja, sem respeito a ele no se
pode falar em qualidade de vida;
- (...) impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo: criase para o Poder Pblico, nele includos a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, um dever geral e positivo, que so verdadeiras
obrigaes de fazer, ou seja, zelar pela defesa e preservao do meio
ambiente. No mais tem o Poder Pblico uma mera faculdade, mas um dever.
A atuao positiva de defesa e preservao transforma-se de discricionria em
vinculada. Sai da esfera da convenincia e oportunidade para ingressar num
campo estritamente delimitado, o da imposio, onde s cabe um nico
comportamento: defender e proteger o meio ambiente;
- para as presentes e futuras geraes: os titulares do meio ambiente no so
apenas os cidados do Pas (as presentes geraes), mas tambm aqueles que
ainda no existem e os que podero existir (as futuras geraes).

PHILIPPI JR. (1999) lembra que com a promulgao da Constituio Federal de
1988 o papel dos municpios em termos federativos nacionais foi fortalecido. Ao
mesmo tempo, a presena do captulo sobre meio ambiente na Constituio refora o
papel do poder local nas responsabilidades sobre questes ambientais (p. 13).
Para o atendimento das atribuies e obrigaes previstas na Constituio Federal,
segundo MILAR (2009), convergem as regras especficas de competncias fixadas
pela Constituio, possibilitando, no caso do Municpio, o exerccio de suas
capacidades em prol do meio ambiente dentro do territrio onde exerce sua
autonomia (p. 556).
Relevante destacar que o municpio parte integrante dos sistemas nacional e
estadual de meio ambiente.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/1981
44,45
) definiu os rgos ou
entidades municipais responsveis pelo controle e fiscalizao de atividades como

44
Com a redao dada pela Lei n 7.804/1989.
45
A Poltica Nacional do Meio Ambiente estabeleceu expressamente que os municpios podem
elaborar normas supletivas e complementares, desde observadas as normas e padres federais e
estaduais (Lei n 6.938/81, art. 6, par. 2).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
94
parte do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), alm do rgo
superior
46
, do rgo consultivo e deliberativo
47
, do rgo central
48
, rgo executor
49

e rgos seccionais
50
.
A Constituio do Estado de So Paulo tambm ressaltou a participao dos
municpios na gesto ambiental desenvolvida pelo Estado:
Artigo 191 - O Estado e os Municpios providenciaro, com a participao da
coletividade, a preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do
meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades
regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econmico
(SO PAULO, 1989).
Nesta mesma linha a Poltica de Meio Ambiente do Estado
51
, semelhana do
SISNAMA, incluiu os rgos municipais como parte da estrutura do Sistema
Estadual de Administrao da Qualidade Ambiental, Proteo, Controle e
Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais -
SEAQUA (Lei n 9.509/1997, art. 7, inc. V).
Sobre a atuao municipal em matria ambiental relevante trazer colao a
opinio e experincia da doutrina especializada.
FRANCO (1999) ressalta a importncia de a Poltica Nacional de Meio Ambiente ter
formulado o conceito do SISNAMA incluindo a implantao de uma poltica pblica
nos trs nveis institucionais, o que induz descentralizao.
Cada Municpio tem, portanto, abertas as portas para tomar em suas mos a defesa
de seu patrimnio, natural ou cultural, e do bem-estar de seus cidados; entretanto,

46
O Conselho de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da Repblica na formulao da
poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais
47
O CONAMA, com a finalidade de deliberar sobre normas e padres ambientais, dentre outros.
48
A Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, com a finalidade de planejar,
coordenar, supervisionar e controlar a poltica nacional e as diretrizes governamentais.
49
O IBAMA, com a finalidade de executar e fazer executar a poltica e diretrizes governamentais;
50
rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de programas, projetos e pelo controle e
fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental.
51
A Poltica de Meio Ambiente do Estado de So Paulo estabeleceu que municpios tambm podero
estabelecer normas supletivas e complementares s normas federais e estaduais sobre as matrias que
especifica (Lei n 9.509/97, art. 7, par. 1). As normas e padres municipais podero fixar
parmetros de emisso, ejeo e emanao de agentes poluidores, observados os limites federais e
estaduais (Lei n 9.509/97, art. 15, par. nico).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
95
para chegar a isto, ele necessita capacitar-se, preparar-se, e enfrentar os conflitos que
gera a tomada de posio em relao a um tema abrangente e pouco conhecido como
a questo ambiental (FRANCO, 1999, p. 21).
PHILIPPI JR. (1999) ressalta que a questo ambiental em nvel local historicamente
tem sido tratada pelos municpios brasileiros de forma ou compartimentada ou
generalizada, revelando dificuldades principalmente com relao articulao
poltica (p. 13).
Os municpios acabam tendo limitadas as condies de poder refletir sobre os
problemas ambientais de sua responsabilidade e, quando instados a enfrent-los,
se veem em situao de fragilidade, com pouca capacidade de articulao
poltica que possibilite o encaminhamento de reivindicaes e de aes comuns
junto s diversas instncias do Pode Pblico (PHILIPPI JR., 1999, p. 13).
Ressaltando a participao municipal na gesto ambiental GUIMARES (2004)
aduz que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado est vinculado
necessria formulao e implementao de uma poltica municipal de proteo ao
meio ambiente, devendo a autonomia local ser reconhecida como um princpio
fundamental para efetivao dos direitos difusos e coletivos.
PHILIPPI JR. e ZULAUF (1999) h muito ensinam que
uma vez que a responsabilidade a respeito das questes ambientais coloca-se
sobre todos os entes federativos, cabe aos municpios no s assumir claramente
a sua parte, como, tambm, estabelecer cooperao e parcerias com a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os outros municpios no encaminhamento de aes
voltadas ao fiel cumprimento dos preceitos constitucionais.
(...)
Cabe (...) a cada ente federativo integrante do Sistema Nacional de Meio
Ambiente desenvolver os mecanismos necessrios, adequando sua estrutura
administrativa e criando seu prprio sistema de gesto ambiental (p. 47).
Na lio de ZULAUF e SAVIN (1999) o papel do municpio destacado, devendo se
organizar para assumir as competncias inerentes gesto ambiental das questes
locais.
FRANCO (1999) sublinha que, do ponto de vista prtico, as municipalidades
deveriam se organizar tecnicamente e ter metodologias definidas para aes. Devem
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
96
tambm avanar na construo de seus sistemas locais de planejamento, de
licenciamento, de controle e fiscalizao e de conscientizao ambiental, buscando
mecanismos que levem sustentabilidade de suas estruturas e competncia de suas
instituies (...) (p. 21).
Segundo MILAR (2009) poucos so os municpios brasileiros capacitados para
suas funes e atribuies, sendo desejvel que se organizem e assumam o papel de
protagonistas da gesto ambiental. Esse estatuto de maioridade ambiental
demandar, por certo, um bom tempo, talvez dcadas, mas necessrio enfatiz-lo e
lanar as bases para a sua concretizao plena (p. 308).
(...) prprio enfatizar que cada Municpio, pela ao legtima do Poder Pblico
local, deve preocupar-se em instituir o Sistema Municipal de Meio Ambiente,
considerado como o conjunto de estrutura organizacional, diretrizes normativas
e operacionais, implementao de aes gerenciais, relaes institucionais e
interao com a comunidade. Tudo o que interessa ao desenvolvimento com
qualidade ambiental dever necessariamente ser levado em conta.
(...)
Um tal sistema reclama base legal e mecanismos gerenciais que lhe garantam
legitimidade, eficincia e eficcia, para que as intervenes feitas sob sua
inspirao venham adequar-se ao tratamento correto gesto ambiental no
que se refere ao Municpio e ao tratamento do meio ambiente como
patrimnio da coletividade (MILAR, 2009, p. 434-435).
PHILIPPI JR e ZULAUF (1999) destacam que a estruturao de um sistema de
gesto ambiental municipal passa pela necessidade de efetuar uma reviso das
polticas urbanas at ento adotadas, sob o prisma da sustentabilidade. A
consolidao do sistema de gesto ambiental municipal d-se por meio de esforos
realizados para a capacitao tcnica (recursos humanos devidamente habilitados
para responder s necessidades da sociedade), tecnolgica (existncia de laboratrios
prprios ou de terceiros aptos para realizao de exames e anlises) e operacional
(estabelecimento das bases de funcionamento do sistema, como, por exemplo,
veculos apropriados, equipamentos e materiais necessrios aos trabalhos de campo,
servios de telefonia, comunicao e informtica, instalaes e suporte
administrativo adequados etc.).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
97
Os nmeros divulgados pela Pesquisa de Informaes Municipais 2008 do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica mostram que necessrio fortalecer os rgos
municipais de meio ambiente, sendo que as cidades, regra geral, ainda ignoram a
poltica ambiental: dos 5.564 municpios do Brasil, apenas 18,7% adotam uma gesto
plena, com estrutura, conselho ativo e recursos especficos. Apenas deles faz
licenciamento ambiental local, sobrecarregando, via de consequncia, os rgos
estaduais (MILAR, 2009, p. 434).
No Estado de So Paulo o Decreto n 47.397/2002 alterou a redao do artigo 57 do
Decreto n 8.468/1976, para incluir, dentre outras questes, a possibilidade do
licenciamento municipal de atividades de impacto local nele previstas
52
, adequando,
desta forma, a atuao ambiental do Estado ao preconizado pela Constituio Federal
e pela Resoluo CONAMA n 237/1997
53
.
Foi ento criado no Estado o Programa de Descentralizao da Gesto
Ambiental
54
, por meio do qual a CETESB estimula os municpios paulistas a
realizar a gesto ambiental compartilhada, que ocorre por meio da atuao
complementar e articulada com as Prefeituras, visando obter melhores resultados
ambientais para a sociedade paulista (CETESB, 2011c).
Diversos municpios j assinaram convnio com a CETESB para realizao do
licenciamento ambiental, como por exemplo: Atibaia, Bertioga, Campinas,
Caraguatatuba, Guarulhos, Piracicaba, Ribeiro Preto, Santo Andr, So Bernardo do
Campo, Sorocaba, Votorantim etc. (CETESB, 2011c).

52
Foram consideradas de impacto local atividades como: fabricao de sorvetes, biscoitos e bolachas,
massas alimentcias, tecidos de malha, acessrios do vesturio; impresso de material para uso escolar
e de material para usos industrial, comercial e publicitrio; produo de artefatos estampados de
metal, no associada a fundio de metais; lapidao de pedras preciosas e semipreciosas etc.
53
A Resoluo CONAMA n 237/97 definiu as regras e procedimentos para o licenciamento
ambiental, estabelecendo uma diviso de competncias para as trs esferas de governo. Aos rgos
ambientais municipais cabe o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto
ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio.
Para tanto, devem ter implementado o Conselho de Meio Ambiente com carter deliberativo e
participao social e possuir em seus quadros ou disposio profissionais legalmente habilitados.
54
A Deliberao CONSEMA n 33/2009 estabeleceu as diretrizes para a descentralizao do
licenciamento ambiental.
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
98
5.3 MUNICPIO COMO ENTE RESPONSVEL PELA GESTO URBANA
Consoante j mencionado os municpios possuem competncia constitucional para
promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso e ocupao do solo urbano, ou seja, para desenvolver e executar a
poltica urbana.
O captulo constitucional relativo ao tema consagra o municpio como ente
responsvel pela poltica de desenvolvimento urbano e elege o plano diretor como
instrumento bsico da poltica:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
(...) (BRASIL, 1988).
O regulamento do referido artigo ocorreu com a aprovao, em 2001, da Lei n
10.257, denominada Estatuto da Cidade, a qual estabelece as diretrizes destinadas a
orientar a aplicao das normas urbansticas por todas as municipalidades brasileiras.
O Estatuto, segundo SILVA (2000), estabelece princpios e diretrizes para ao
legislativa da Unio, Estados e dos municpios, vale dizer, aplica-se
indiscriminadamente a todo territrio nacional. Em se tratando de normas de carter
urbanstico e de planejamento urbano, dever direcionar as aes de todos os
municpios da federao.
MILAR (2009) observa que
o Estatuto da Cidade, por sua natureza, no autoaplicvel. Apenas d ao
Municpio a possibilidade jurdica de fazer valer o instituto da funo social da
propriedade. Mas a sua efetividade depende da aprovao, por lei, do Plano
Diretor ou de zoneamento e das leis dele decorrentes, que concretamente
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
99
definam as reas em que haja imveis subutilizados ou no utilizados, sujeitos
reforma urbana (p. 546).
Os seguintes dispositivos da Lei n 10.257/2001 legais merecem destaque
Art. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,
estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar
dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao
transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes;
(...)
IV planejamento do desenvolvimento das cidades (...) de modo a evitar e
corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente;
(...)
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
(...)
g) a poluio e a degradao ambiental;
(...)
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e
arqueolgico; (...) (BRASIL, 2001).

Duas questes importantes merecem destaque.
Por um lado, segundo as diretrizes do Estatuto, a poltica urbana passa a ser
indissocivel do saneamento ambiental. O planejamento das cidades dever evitar
os efeitos prejudiciais ao ambiente, e as normas relativas ao ordenamento territorial
devero evitar a poluio e a degradao ambiental, o que afeta indireta ou mesmo
diretamente os cidados.
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
100
Neste sentido MEDAUAR (2002) observa que a implantao de uma poltica
urbana hoje no pode ignorar a questo ambiental, sobretudo nas cidades de grande
porte, onde adquirem maior dimenso os problemas relativos ao meio ambiente,
como, por exemplo, as diversas formas de poluio (p. 16).
Por outro lado - e complementando a premissa acima - temos que o uso da
propriedade urbana, segundo o Estatuto, pode contribuir efetivamente para o
bem-estar dos cidados, para o bem coletivo e para o equilbrio ambiental. Este
um ponto chave a ser reconhecido e observado. Nestas circunstncias o uso da
propriedade ser de tal forma controlado ou regulamentado, de modo que
efetivamente se cumpra uma funo social.
Tendo em vista a vinculao com o tema reas contaminadas sero feitas breves
consideraes a respeito da funo social da propriedade urbana, o que ser
posteriormente discutido.
O desenvolvimento da funo social da propriedade constitui um dos principais
objetivos do Estatuto, conforme o disposto no caput do artigo 2, j comentado. Este
dispositivo legal ressalta o direcionamento da propriedade urbana a finalidades de
interesse social, com as quais h de se conformar ou conciliar o direito individual de
propriedade, no mais dotado de carter absoluto (MEDAUAR, 2002, p. 17).
Vale lembrar que o assunto foi inicialmente regulado pela Constituio Federal. O
artigo 5, ao mesmo tempo que garante o direito de propriedade, condiciona-a ao
atendimento da funo social
55
.
No artigo relativo poltica urbana (em parte j transcrito) foi estabelecido que:
Art. 182. (...)
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea
includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

55
O artigo 5 estabelece que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) XXII - garantido o
direito de propriedade; XXIII - a propriedade atender a sua funo social; (...).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
101
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de
at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real
da indenizao e os juros legais (BRASIL, 1988).
Posteriormente o Estatuto da Cidade, ao regulamentar este artigo da Constituio,
possibilitou a aplicao prtica do ento princpio da funo social.
O Estatuto prev o cumprimento da funo social da propriedade quando o plano
diretor
56
for atendido, e mediante o atendimento das necessidades dos cidados
quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades
econmicas, respeitadas as diretrizes gerais (art. 39).
Os dispositivos legais previstos no Estatuto relacionados funo social da
propriedade urbana so:
Art. 5 Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder
determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo
urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies
e os prazos para implementao da referida obrigao.
1

Considera-se subutilizado o imvel:
I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em
legislao dele decorrente;
II (VETADO)
2

O proprietrio ser notificado pelo Poder Executivo municipal para o
cumprimento da obrigao, devendo a notificao ser averbada no cartrio de
registro de imveis.
(...)
Art. 7

Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos (...) o
Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e

56
Com relao ao plano diretor foi reafirmado pelo Estatuto que ele constitui o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Dever abranger integralmente o
territrio do municpio e obrigatrio para cidades: i) com mais de vinte mil habitantes; integrantes de
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os
instrumentos relativos funo social da propriedade; integrantes de reas de especial interesse
turstico; inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de mbito regional ou nacional (artigos 40 e 41).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
102
territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da
alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos
(...)
2 Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no esteja atendida em
cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se
cumpra a referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no art. 8.
(...)
Art. 8

Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o
proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou
utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com
pagamento em ttulos da dvida pblica. (BRASIL, 2001).

MILAR (2009) salienta que
o Estatuto da Cidade a lei federal referida no Pargrafo 4 do art. 182,
mediante a qual sero feitas as exigncias ao proprietrio do solo urbano no
utilizado ou subutilizado, isto , mediante a qual ser executada a hipoteca
social da propriedade urbana. E ela o faz, de modo especial, em seus artigos 5
a 8, que regulam as formas que tem o Municpio para compelir o uso conforme
da propriedade urbana (...) (p. 545).
Em outras palavras o Estatuto da Cidade, ao regulamentar o artigo 182 da
Constituio Federal, possibilitou a aplicao prtica dos instrumentos indutores
da funo social da propriedade urbana, de modo que os proprietrios urbanos que
mantiverem o solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado podero,
efetivamente, ser penalizados mediante a determinao do parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios, a imposio de IPTU progressivo no tempo, e, por fim, a
desapropriao.
Acrescente-se por ora que justamente as reas contaminadas e brownfields podem
permanecer por anos subutilizadas ou no utilizadas j que a contaminao muitas
vezes um fator que impede sua ocupao. Outro fator impeditivo a falta de
recursos financeiros para a remediao.
Alguns autores tm ainda ressaltado que tanto o plano diretor como toda legislao
de uso e ocupao do solo e de zoneamento constituem verdadeiros instrumentos
de gesto ambiental, o que pode se aplicar gesto de reas contaminadas, como foi
alis previsto na Lei Estadual n 13.577/2009 adiante apresentada e discutida.
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
103
A respeito da introduo das questes ambientais na legislao municipal MILAR
(2009) relata que
o plano diretor e as consequentes leis de uso do solo so instrumentos
excelentes e expressivos para efetivar a proteo ambiental no mbito
municipal, de forma articulada e coordenada com as demais matrias de
interesse local, especialmente porque o Plano Diretor no se limita ao espao
urbano, mas considera todo o espao municipal com seus diversos componentes
(ecolgico, econmico, social, sanitrio, cultural etc.) (p. 38).
PRESTES (2005) ressalta que enquanto os planos diretores, os cdigos de
edificaes, a poltica de resduos slidos urbanos no incorporarem elementos da
gesto ambiental e da noo de esgotamento dos recursos naturais, as cidades
seguiro os rumos da degradao ambiental (...) (p. 315).
Segundo VAN ACKER (1996) o municpio tem em suas mos o instrumento ideal
para a gesto ambiental, em nvel local, que a disciplina do uso do solo,
abrangendo todas as atividades exercidas no espao urbano.
O plano diretor e as consequentes leis de uso do solo so, de longe, o melhor
instrumento para efetivar a proteo ambiental no mbito municipal, de forma
articulada e coordenada com as demais matrias de interesse local,
especialmente porque o plano diretor no se limita ao espao urbano mas
considera todo o territrio municipal (VAN ACKER, 1996, p. 99).
Destaca referido autor que tanto no plano diretor quanto nas leis dele decorrentes
devero ser observados os parmetros urbansticos assim como as normas federais ou
estaduais de proteo ambiental (VAN ACKER, 1996).
Ressalte-se, por fim, que a prpria Constituio do Estado de So Paulo determina
expressamente a insero da proteo ambiental na legislao municipal:
Artigo 181 - Lei municipal estabelecer, em conformidade com as diretrizes do
plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e
ocupao do solo, ndices urbansticos, proteo ambiental e demais
limitaes administrativas pertinentes (...).
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
104
5.4 MUNICPIO E REAS CONTAMINADAS
A seguir apresentada a literatura encontrada sobre a necessidade de gesto de reas
contaminadas na esfera municipal.
A reutilizao de reas urbanas suposta ou comprovadamente contaminadas
representa hoje um grande desafio para o desenvolvimento urbano, sendo necessria
uma estratgia de gesto de ocupao do solo que estimule o reuso residencial e
comercial nas zonas centrais atravs da revitalizao destes brownfields, assegurando
assim a produtividade econmica e o cumprimento das funes sociais dessas zonas
(MOERI e ULLRICH, 2007).
A qualidade do solo ainda no um fator relevante levado em considerao nas
polticas municipais de planejamento urbano e de uso do solo. Por haver uma quase
que inexistente estrutura institucional a regular o uso de terrenos em razo da
qualidade do solo extremamente difcil considerar o aspecto dos brownfields como
uma questo de poltica pblica verdadeiramente presente (MARKER, 2007, p. 19).
Este mesmo autor j alertava que os municpios, responsveis pelo planejamento do
solo e licenciamento de obras, assim como os setores de construo civil,
encontraram-se frente a um problema novo: assumir a responsabilidade pela
reutilizao adequada de reas abandonadas, muitas vezes estigmatizadas por
contaminaes desconhecidas, com riscos dificilmente calculveis (MARKER,
2003, p. 7).
Na mesma linha LAZANHA (2005) sublinha que o municpio, como ente
federativo detentor da competncia do ordenamento territorial, deve ser responsvel
por medidas corretivas e proativas nesses stios, evitando, assim, a propagao de
maiores prejuzos sociedade com a construo de habitaes e outras edificaes
em reas contaminadas (p. 116).
de competncia municipal disciplinar o uso do territrio por meio dos
instrumentos urbano-ambiental de ordenao espacial que devero ser
entranhados nos Planos Diretores e nas leis de uso do solo. No entanto, por falta
dessas polticas conjugadas, esta ordenao territorial considera apenas as
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
105
aptides econmicas do territrio, no considerando a qualidade ambiental e os
riscos sade pblica (LAZANHA, 2005, p. 170).
A preocupao da alterao de uso do solo sem o devido controle foi explicitada por
SILVA (2002):
um aspecto relevante na reocupao de reas industriais a ausncia de regras
ou parmetros de controle na alterao de uso de um terreno. A atribuio
para expedio de alvars de instalao exclusivamente municipal (o
destaque nosso) e essa se fundamenta no zoneamento da rea requerida e nas
caractersticas do novo imvel. Para mudana de uso do solo no h
obrigatoriedade de investigao do histrico de um terreno nem exames do
subsolo, o que se mostra extremamente importante, diante da suspeita de
existncia de reas contaminadas, especialmente no caso de utilizao de reas
anteriormente destinadas ao uso industrial (p. 4).
Nas palavras de SNCHEZ (2004) o gerenciamento de reas contaminadas pode e
deve ser objeto de atuao municipal, haja vista as responsabilidades do municpio
na regulao do uso do solo (p. 83-84).
Tecendo algumas proposies para a formulao de uma poltica sobre reas
contaminadas, SNCHEZ (2001) indica a necessidade de regulao e controle do
uso do solo como um dos mecanismos mais eficazes, se bem estruturado: provises
federais e estaduais deveriam obrigar os municpios a considerar a qualidade do solo
na aprovao de novos empreendimentos sempre que o uso anterior tiver sido
suscetvel de contaminar o solo (...) (p. 199).
Diante da competncia municipal relativa ordenao e ao controle do uso do solo
SNCHEZ (2001) opina que esta regulao deveria: i) evitar a ocupao de reas de
risco; ii) garantir o uso seguro dos imveis; e iii) impor restries de uso caso a
remediao se faa somente de modo a garantir um novo uso pouco exigente em
termos de qualidade do solo.
No mesmo sentido VALENTIM (2005) e RODRIGUES JR (2003) destacam que o
planejamento urbano e a regulao e controle do uso do solo deveriam levar em
considerao critrios de qualidade ambiental.
Competncias constitucionais em matria ambiental e urbana
106
Dentre os principais motivos que inibem a revitalizao de reas degradadas
MARKER (2003) remete falta de integrao do conceito de revitalizao no
planejamento e ordenamento do espao e do uso do solo em nvel municipal (p. 7).
LAZANHA (2005) destaca ainda a importncia da atuao local para o
estabelecimento de metodologias e instrumentos para a identificao, avaliao,
remediao e monitoramento dos riscos sade. Sugere-se tambm que estados e
municpios se envolvam na criao de um banco de dados unificado coletando
informaes relevantes.
MARKER (2003) complementa destacando a importncia de se avaliar no contexto
brasileiro quais os pr-requisitos para identificar e marcar as reas degradadas
nos planos diretores (o destaque nosso) e uso do solo, fazer diagnsticos e
desenvolver estratgias para sua revitalizao (p. 40).
Ao avaliar a gesto de reas degradadas por contaminao na Amrica Latina,
MARKER e NIETERS (2007) afirmam que os governos locais deveriam construir
capacidades e desenvolver instrumentos e estratgias (o destaque nosso) que
incentivem a revitalizao de brownfields, como fundos pblicos, incentivos fiscais,
publicidade e instrumentos de comunicao, inventrios e manuais que informem os
possveis investidores e ajudem a eliminar o estigma dos brownfields (p. 479).
Um grande desafio para as prefeituras, segundo SNCHEZ (2003), ser
compatibilizar objetivos ambientais (garantir um ambiente sadio e seguro), sociais
(promover a funo social da propriedade) e econmicos (fomentar atividades que
gerem emprego, renda e arrecadao) nos futuros projetos de revitalizao das reas
contaminadas (p. 3).
MORINAGA (2007) chama ateno para a importncia do trabalho conjunto entre
rgos ambientais estadual e municipal no gerenciamento de reas contaminadas,
sobretudo em relao troca de dados e de experincias e da definio de
atribuies, o que s vezes se torna uma tarefa rdua em razo de ingerncias que
extrapolam os aspectos tcnicos da questo (p. 144).
6 SOLO COMO BEM JURDICO LEGALMENTE PROTEGIDO
Neste captulo apresentada de forma resumida a legislao genrica e especfica
aplicvel ao bem ambiental solo, de modo a possibilitar a compreenso de como
evoluiu a proteo deste recurso at os dias atuais. Aps o surgimento das reas
contaminadas, a legislao, em construo, reconhece o problema e procura
caminhos para solucion-lo.
Segundo MILAR (2009) a expresso uso do solo possui dois sentidos principais:
o de recurso natural (em que uma gama de atividade bitica acontece, incluindo a
ao de bactrias, fungos etc.) e o de espao social (como localizao de
assentamentos humanos e atividades produtivas), ambos objeto de intervenes
antrpicas intensssimas, sendo que a proteo jurdica deste bem ambiental
regulada segundo a atividade nele desenvolvida.
A proteo do solo tutelada, geralmente, sob o enfoque da atividade humana
que dele necessita para ser desenvolvida. o caso, por exemplo, da agricultura,
que regida pela Lei da Poltica Agrcola, e da construo civil, que
disciplinada pelas leis municipais de uso e ocupao do solo urbano,
notadamente pelo Plano Diretor do Municpio, pelas leis de zoneamento e pelos
tradicionais Cdigos de Obra e Edificaes. Os cuidados com a preservao do
solo, sob o enfoque ambiental, vem sendo introduzidos nessa legislao e, alm
disso, tm recebido tratamento especfico em outras leis, como o Cdigo
Florestal ou os Cdigos Ambientais Municipais. Dessa forma, tem se buscado
cada vez mais a tutela da manuteno e conservao da qualidade do solo, como
recurso e fator que no s compem o ambiente artificial e cultural como
tambm constituem o elemento fsico-qumico que d suporte aos seres vivos
(MILAR, 2009, p. 239-240).
6.1 LEGISLAO FEDERAL
A Lei n 6.766, de 19.12.1979, disciplina o parcelamento do solo urbano. H
expressa vedao de parcelamento do solo em terrenos que tenham sido
aterrados com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente
saneados e em reas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at
sua correo (BRASIL, 1979, art. 3, par. nico, incs. II e V).
A Lei n 6.938, de 31.08.1981, Poltica Nacional de Meio Ambiente, tem por
objetivo geral a recuperao da qualidade ambiental propcia vida e como um dos
Solo como bem jurdico legalmente protegido
108
princpios a racionalizao do uso do solo e a recuperao de reas degradadas.
Define o solo como recurso ambiental e estabelece como objetivos a imposio, ao
poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua
utilizao racional e disponibilidade permanente. A responsabilidade civil objetiva
em matria ambiental foi prevista de modo que o poluidor obrigado,
independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados
(BRASIL, 1981).
A Lei n 7.347, de 24.07.1985 disciplina a ao civil pblica, prevendo a
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente,
incluindo danos ao solo. A ao poder ser proposta pelo Ministrio Pblico, pela
Unio, Estados, Municpios, associaes que especifica, dentre outros. A condenao
ser uma obrigao de fazer ou no fazer ou pagamento de indenizao em dinheiro.
O termo de ajustamento de conduta foi previsto como instrumento a ser firmado
pelos rgos pblicos legitimados e os interessados para adequar suas condutas s
exigncias legais
57
. Foi tambm prevista a criao de um fundo para onde sero
destinados os recursos provenientes das indenizaes (BRASIL, 1985).
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu no caput do artigo 225, j apresentado,
as bases para a atuao ambiental no Brasil. Dentre as incumbncias do Poder
Pblico constantes no par. 1 est a preservao e restaurao dos processos
ecolgicos essenciais. A recuperao do meio ambiente degradado consta como
obrigao daquele que explorar recursos minerais. Foi tambm estabelecida a
trplice responsabilidade ambiental no sentido de que as condutas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os infratores a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados (BRASIL, 1988).
O Decreto n 99.274, de 06.06.1990 regulamenta a Poltica Nacional do Meio
Ambiente. Ao Poder Pblico cumpre, nos seus diferentes nveis de governo,
identificar e informar, aos rgos e entidades do SISNAMA a existncia de reas

57
Conforme redao dada pela Lei n 8.078/90, que dispe sobre a proteo do consumidor.
Solo como bem jurdico legalmente protegido
109
degradadas ou ameaadas de degradao, propondo medidas para sua recuperao
(BRASIL, 1990).
A responsabilidade criminal em matria ambiental encontra-se disciplinada na
Lei Federal n 9.605 de 12.02.1998, denominada Lei de Crimes Ambientais, que
estabelece sanes penais e administrativas em decorrncia de atos lesivos ao meio
ambiente. O crime de poluio, tambm aplicvel a reas contaminadas, foi previsto
no artigo 54: causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou
possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de
animais ou a destruio significativa da flora (BRASIL, 1998).
A Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza, estabelece critrios e normas para a criao, implantao
e gesto das unidades de conservao. Define recuperao como restituio de um
ecossistema ou de uma populao silvestre degradada a uma condio no
degradada, que pode ser diferente de sua condio original (art. 2, inc. XIII) e
restaurao como restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre
degradada o mais prximo possvel da sua condio original (art. 2, inc. XIV).
Dentre os objetivos previstos menciona-se contribuir para a preservao e a
restaurao da diversidade de ecossistemas naturais e recuperar ou restaurar
ecossistemas degradados (BRASIL, 2000).
A Resoluo CONAMA n 273, de 29.11.2000 estabelece os procedimentos para o
licenciamento ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento,
instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis, bem como
estabelece os responsveis legais pela reparao de passivo ambiental ou de dano
ambiental decorrente de acidentes ou vazamentos. Foi tambm prevista a
apresentao ao rgo ambiental de um plano de encerramento no caso de
desativao dos estabelecimentos mencionados na norma (CONAMA, 2000).
A Lei n 10.257, de 10.07.2001, denominada Estatuto da Cidade ou Poltica
Nacional Urbana, estabelece diretrizes e instrumentos destinados a orientar a atuao
urbanstica e o planejamento urbano por parte dos municpios brasileiros. Destaca-se
a diretriz referente ordenao e controle do uso do solo, que prev a obrigao de
Solo como bem jurdico legalmente protegido
110
evitar a utilizao inadequada dos imveis urbanos, a deteriorao das reas
urbanizadas, bem como a poluio e a degradao ambiental (BRASIL, 2001).
O Cdigo Civil, aprovado pela Lei n 10.406, de 10.01.2002, tambm adotou a
teoria da responsabilidade civil objetiva pelo dano ambiental, estabelecendo que
aquele que, por ato ilcito, causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo. Ainda,
haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do
dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem (BRASIL, 2001,
art. 927, par. nico).
O Decreto n 6.514, de 22.07.2008
58
regulamentou a parte administrativa da Lei n
9.605/1998 e disciplinou as infraes administrativas
59
no mbito federal. As
penalidades passveis de aplicao so advertncia, multa simples, multa diria,
embargo de obra ou atividade, demolio de obra etc. A infrao genrica relativa
poluio consta no artigo 61: causar poluio de qualquer natureza em nveis tais
que resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a
mortandade de animais ou a destruio significativa da biodiversidade, cuja sano
de multa varia de 5 mil a 5 milhes de reais (BRASIL, 2008).
A Resoluo CONAMA n 420, de 28.12.2009 a primeira norma federal
especfica sobre reas contaminadas, estabelece os critrios e valores
orientadores de qualidade do solo quanto presena de substncias qumicas e as
diretrizes para o gerenciamento ambiental dessas reas. Pela sua relevncia, ser
brevemente resumida a seguir (CONAMA, 2009).
A proteo do solo deve ocorrer de maneira preventiva, a fim de garantir a
manuteno da sua funcionalidade ou corretiva, visando restaurar sua qualidade ou

58
Este Decreto revogou o Decreto n 3.179/99, que inicialmente estabeleceu as infraes
administrativas ambientais em nvel federal.
59
Infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso,
gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente (art. 2).
Solo como bem jurdico legalmente protegido
111
recuper-la de forma compatvel com os usos previstos. A norma estabeleceu as
funes do solo
60
e vrias definies (CONAMA, 2009).
A qualidade de solo ser avaliada com base nos valores orientadores
61
, sendo que
os rgos ambientais estaduais devero estabelecer os valores de referncia de
qualidade do solo para substncias qumicas naturalmente presentes em at quatro
anos aps a publicao da norma. Foram estabelecidas quatro classes de qualidade
dos solos, segundo a concentrao de substncias qumicas, sendo que para cada
classe procedimentos diferentes devero ser observados (CONAMA, 2009).
Dentre as obrigaes para empreendimentos que desenvolvem atividades com
potencial de contaminao destacam-se: implantar programa de monitoramento de
qualidade do solo e das guas subterrneas, e apresentar relatrio tcnico nas
renovaes das licenas e previamente ao encerramento das atividades. Os rgos
ambientais competentes devero publicar a relao das atividades com potencial de
contaminao dos solos e das guas subterrneas (CONAMA, 2009).
Os princpios bsicos para o gerenciamento de reas contaminadas foram
estabelecidos no artigo 21, como por exemplo a gerao e a disponibilizao de
informaes; a articulao, cooperao e integrao interinstitucional entre os rgos
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, os proprietrios, os
usurios; a comunicao do risco etc. (CONAMA, 2009).
Os objetivos do gerenciamento de reas contaminadas so: eliminar o perigo ou
reduzir o risco sade humana; eliminar ou minimizar os riscos ao meio ambiente;
evitar danos aos demais bens a proteger; evitar danos ao bem estar pblico durante a
execuo de aes para reabilitao; e possibilitar o uso declarado ou futuro da rea,
observando o planejamento de uso e ocupao do solo (CONAMA, 2009).

60
So funes do solo: i) servir como meio bsico para a sustentao da vida e de habitat para
pessoas, animais, plantas e outros organismos vivos; ii) manter o ciclo da gua e dos nutrientes; iii)
servir como meio para a produo de alimentos e outros bens primrios de consumo; iv) agir como
filtro natural, tampo e meio de adsoro, degradao e transformao de substncias qumicas e
organismos; v) proteger as guas superficiais e subterrneas; vi) servir como fonte de informao
quanto ao patrimnio natural, histrico e cultural; vii) constituir fonte de recursos minerais; e viii)
servir como meio bsico para a ocupao territorial, prticas recreacionais e propiciar outros usos
pblicos e econmicos (par. nico, art. 3).
61
Abrangem os valores de referncia de qualidade, de preveno e de investigao.
Solo como bem jurdico legalmente protegido
112
As etapas de investigao e gesto a serem estabelecidas pelo rgo ambiental
competente so: i) identificao com base em avaliao preliminar ou investigao
confirmatria quando houver indcios de contaminao; ii) diagnstico, etapa que
inclui a investigao detalhada e avaliao de risco; iii) interveno, que inclui as
aes de controle para a eliminao do perigo ou reduo dos riscos, bem como o
monitoramento da eficcia das aes executadas em vista do uso atual e futuro da
rea (CONAMA, 2009).
Em funo das informaes existentes as reas so classificadas como rea suspeita
de contaminao, rea contaminada sob investigao, rea contaminada sob
interveno, rea em processo de monitoramento para reabilitao (CONAMA,
2009).
Uma srie de obrigaes foi definida para o rgo ambiental competente como por
exemplo avaliar, em conjunto com outros rgos, as propostas de interveno da
rea, acompanhar, em conjunto com outros rgos, as aes emergenciais, de
interveno e de monitoramento, dar publicidade e comunicar a situao da rea ao
proprietrio, ao possuidor, ao Cartrio de Registro de Imveis e ao cadastro
imobilirio das prefeituras (CONAMA, 2009).
O proprietrio informar autoridade o uso pretendido para a rea, que decidir
sobre sua viabilidade ambiental com fundamento na legislao vigente, no
diagnstico da rea, na avaliao de risco, nas aes de interveno propostas e no
zoneamento do uso do solo (CONAMA, 2009).
As alternativas de interveno podero contemplar as seguintes aes: eliminao
de perigo ou reduo a nveis tolerveis dos riscos segurana pblica, sade
humana e ao meio ambiente; zoneamento e restrio dos usos e ocupao do solo e
das guas superficiais e subterrneas; aplicao de tcnicas de remediao; e
monitoramento (CONAMA, 2009).
Os rgos ambientais devero comunicar formalmente a existncia de uma rea
contaminada ou reabilitada a diversos rgos dentre eles o poder pblico municipal
(CONAMA, 2009).
Solo como bem jurdico legalmente protegido
113
O rgo ambiental dever promover a comunicao do risco aps a rea ser
declarada como contaminada sob interveno e que devero ser criados pelo Poder
Pblico mecanismos para comunicao de riscos populao adequados aos
diferentes pblicos envolvidos, propiciando a fcil compreenso e o acesso
informao aos grupos social e ambientalmente vulnerveis (CONAMA, 2009, art.
37, par. nico).
Ainda nesta linha os rgos ambientais devero dar publicidade principalmente em
seus portais institucionais na internet s informaes sobre reas contaminadas
identificadas e suas principais caractersticas, por meio de um relatrio, cujo
contedo mnimo foi previsto na prpria Resoluo (CONAMA, 2009).
Ser criado o Banco de Dados Nacional sobre reas Contaminadas, a ser
implementado pelo IBAMA, com base nas informaes geradas pelos rgos
ambientais estaduais (CONAMA, 2009).
A Lei n 12.305, de 02.08.2010 instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos, a
qual tambm trouxe definies de rea contaminada, que ser adiante apresentada
e discutida, e de rea contaminada rf
62
.
Os planos estaduais de resduos slidos, a serem elaborados com horizonte de
atuao de 20 anos e revistos a cada quatro devero prever, como um dos itens de
contedo mnimo, as reas degradadas em razo da disposio inadequada de
resduos slidos ou rejeitos a serem objeto de recuperao ambiental. Os planos
municipais de gesto integrada de resduos slidos devero ter como contedo
mnimo a identificao dos passivos ambientais relacionados aos resduos slidos,
incluindo reas contaminadas e as medidas saneadoras (BRASIL, 2010).
Os planos de gerenciamento de resduos slidos, a serem elaborados pelos
geradores
63
devero ter como contedo mnimo as medidas saneadoras dos passivos
ambientais relacionados aos resduos slidos. Anote-se que este plano parte

62
rea contaminada rf foi definida como rea contaminada cujos responsveis pela disposio no
sejam identificveis ou individualizveis (art. 3, inc. II).
63
Os geradores de resduos que devem elaborar este plano foram especificados pela lei.
Solo como bem jurdico legalmente protegido
114
integrante do processo de licenciamento ambiental do empreendimento pelo rgo
ambiental competente e, caso a atividade no seja licencivel, sua aprovao caber
autoridade municipal (BRASIL, 2010).
Ao Poder Pblico foi instituda a responsabilidade de atuar subsidiariamente na
minimizao ou cessao do dano logo que tome conhecimento de evento lesivo ao
meio ambiente ou sade pblica, hiptese em que os responsveis devero ressarci-
lo pelos gastos decorrentes (BRASIL, 2010).
Com relao s reas rfs dever o Governo Federal, sem prejuzo das iniciativas
de outras esferas governamentais, estruturar e manter instrumentos e atividades
voltados para a descontaminao. Caso os responsveis sejam posteriormente
identificados, devero ressarcir integralmente o valor empregado (BRASIL, 2010).
Linhas de financiamento e medidas indutoras descontaminao de reas
contaminadas e rfs devero ser, em conjunto com outros temas, prioritariamente
institudos pelo Poder Pblico (BRASIL, 2010).
O Decreto n 7.404, de 23.12.2010 regulamentou a Poltica Nacional de
Resduos. Foi criado o Comit Interministerial com a finalidade de apoiar a
estruturao e implementao da Poltica por meio da articulao dos rgos e
entidades governamentais, de modo a possibilitar o cumprimento das determinaes
e metas nela previstas. Dentre as atribuies do Comit conta a definio e avaliao
da implantao dos mecanismos especficos voltados para a descontaminao das
reas rfs (BRASIL, 2010).
Os municpios com populao total inferior a vinte mil habitantes podero elaborar
planos simplificados, os quais tambm devero conter a identificao de reas de
disposio inadequada de resduos e reas contaminadas e respectivas medidas
saneadoras (BRASIL, 2010).
6.2 LEGISLAO DO ESTADO DE SO PAULO
A Lei n 997, de 31.05.1976, dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente
e estabelece previses quanto ao licenciamento ambiental (emisso das licenas
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115
prvia, de instalao e funcionamento para fontes de poluio), aplicao de
penalidades, dentre outras. O artigo 2 fixa o conceito de poluio
64
e o art. 3 probe
o lanamento ou liberao de poluentes nas guas, no ar ou no solo (SO PAULO
(Estado), 1976a).
O Decreto n 8.468, de 08.09.1976 aprova o regulamento da Lei n 997/1976 e
especifica questes referentes ao controle da poluio da gua, ar e solo, dentre elas
as hipteses e restries quanto disposio de resduos.
Da Poluio do Solo
Art. 51 - No permitido depositar, dispor, descarregar, enterrar, infiltrar
ou acumular no solo resduos, em qualquer estado da matria, desde que
poluentes, na forma estabelecida no artigo 3 deste Regulamento.
Art. 52 - O solo somente poder ser utilizado para destino final de resduos
de qualquer natureza, desde que sua disposio seja feita de forma adequada,
estabelecida em projetos especficos de transporte e destino final, ficando
vedada a simples descarga ou depsito, seja em propriedade pblica ou
particular.
(...)
Art. 55 - Somente ser tolerada a acumulao temporria de resduos de
qualquer natureza, na fonte de poluio ou em outros locais, desde que no
oferea risco de poluio ambiental (SO PAULO (Estado), 1976b).

A Lei n 1.817, de 24.10.1978 estabeleceu os objetivos e diretrizes para o
desenvolvimento industrial metropolitano disciplinando o zoneamento industrial, a
localizao, classificao e o licenciamento de estabelecimentos industriais na
Regio Metropolitana de So Paulo. Foram estabelecidas trs categorias de zonas de
uso industrial: estritamente industrial (ZEI), predominantemente industrial (ZUPI) e
de uso diversificado (ZUD) (SO PAULO (Estado), 1978).

64
Artigo 2. Considera-se poluio do meio-ambiente a presena, o lanamento ou a liberao, nas
guas, no ar ou no solo, de toda e qualquer forma de matria ou energia, com intensidade, em
quantidade, de concentrao ou com caractersticas em desacordo com as que forem estabelecidas em
decorrncia desta Lei, ou que tornem ou possam tornar as guas, o ar ou solo: I - imprprios, nocivos
ou ofensivos sade; II - inconvenientes ao bem estar pblico; III - danosos aos materiais, fauna e
flora: IV - prejudiciais segurana, ao uso e gozo da propriedade e s atividades normais da
comunidade.
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116
A Lei n 6.134, de 02.06.1988
65
regulamenta a preservao dos depsitos naturais
de guas subterrneas.
A Constituio Estadual de 1989 apresenta diversas diretrizes, princpios e
mandamentos relacionados recuperao de reas degradadas. Destacamos os
seguintes:
Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao
desenvolvimento urbano, o Estado e os Municpios asseguraro: (...)
III - a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente urbano e cultural;
Artigo 191 - O Estado e os Municpios providenciaro, com a participao da
coletividade, a preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do
meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades
regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econmico.
Artigo 193 - O Estado, mediante lei, criar um sistema de administrao da
qualidade ambiental (...) com o fim de: (...)
II - adotar medidas, nas diferentes reas de ao pblica e junto ao setor
privado, para manter e promover o equilbrio ecolgico e a melhoria da
qualidade ambiental, prevenindo a degradao em todas as suas formas e
impedindo ou mitigando impactos ambientais negativos e recuperando o meio
ambiente degradado (SO PAULO (Estado), 1989).

A Lei n 9.472, de 30.12.1996, disciplina o uso de reas industriais passando a
admitir usos comerciais de prestao de servios nas zonas de uso
predominantemente industrial de que trata a Lei n 1.817/1978 quando se tratar de
zona que tenha sofrido descaracterizao significativa do uso industrial, desde que
permitido pela legislao municipal (SO PAULO (Estado), 1996).
A Lei n 9.509, de 20.03.1997, dispe sobre a Poltica Estadual de Meio Ambiente
e estabelece como um de seus princpios a promoo de medidas para melhoria da
qualidade ambiental, a preveno e recuperao do meio ambiente degradado,
bem como a informao da populao sobre os nveis de poluio e sobre a presena
de substncias nocivas sade e ao meio ambiente no solo. Como objetivos
destacam-se a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua

65
O Decreto n 32.955, de 07.02.1991 regulamenta a Lei n 6.134/88 e estabelece que nenhuma
atividade poder poluir, de forma intencional ou no, as guas subterrneas. Caso haja alterao em
relao aos parmetros naturais de qualidade da gua, o responsvel pelo empreendimento dever
promover sua recuperao.
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117
utilizao sustentada e disponibilidade permanente e a imposio ao poluidor da
obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados (SO PAULO
(Estado), 1997).
A Lei n 9.999, de 09.06.1998, alterou a redao da Lei n 9.472/1996 e
regulamentou a ocupao e reutilizao de terrenos nas ZUPI referidas na Lei n
1.817/1978. Nestas reas, admitem-se os usos residencial, comercial, de prestao de
servios e institucional quando se tratar de zona que tenha sofrido descaracterizao
significativa do uso industrial e no apresente contaminao da rea, mediante
parecer tcnico do rgo ambiental estadual, desde que o uso pretendido seja
permitido pela legislao municipal (SO PAULO (Estado), 1998).
A Resoluo Estadual Conjunta SS-SMA n 1, de 06.06.2002, define
procedimentos para ao conjunta das Secretarias de Estado da Sade e Meio
Ambiente no tocante a reas contaminadas. O cadastro de reas contaminadas da
CETESB foi estabelecido como instrumento bsico de referncia para definio de
prioridades nas aes integradas entre as Secretarias, cabendo CETESB e ao Centro
de Vigilncia Sanitria definir procedimentos e rotinas comuns para uma atuao
mais efetiva e integrada (SO PAULO (Estado), 2002a).
O Decreto Estadual n 47.397, de 04.12.2002, alterou a redao do Decreto n
8.468/1976. Trouxe as seguintes inovaes: i) no caso de loteamentos,
desmembramentos, condomnios e conjuntos habitacionais, dever o empreendedor
comprovar que a rea objeto do licenciamento no apresenta impedimentos
ocupao proposta, sob o ponto de vista ambiental e de sade pblica; ii) a expedio
da licena de instalao para as ampliaes mencionadas est condicionada ao
equacionamento das pendncias ambientais; iii) as reas objeto de deposio,
aterramento ou contaminao com materiais nocivos sade pblica devem ser
saneadas previamente ao pedido de Licena de Instalao (SO PAULO (Estado),
2002b).
O Decreto n 47.400, de 04.12.2002, regulamenta dispositivos da Lei n 9.509/1997
e, dentre outros, criou o Plano de Desativao. Os empreendimentos sujeitos ao
licenciamento ambiental devero comunicar ao rgo ambiental a suspenso ou o
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118
encerramento das suas atividades, a qual dever ser acompanhada de um Plano de
Desativao que contemple a situao ambiental existente e, se for o caso, informe a
implementao das medidas de restaurao e de recuperao da qualidade
ambiental das reas que sero desativadas ou desocupadas. As restries de uso
verificadas aps a recuperao da rea devem ser averbadas no Registro de Imveis
competente (SO PAULO (Estado), 2002c).
A Resoluo Estadual Conjunta SMA/SERHS/SS n 3, de 21.06.2006, define
procedimentos integrados para o controle da explorao, poluio e uso dos
recursos hdricos subterrneos como soluo alternativa de abastecimento de gua
para consumo humano. As reas contaminadas declaradas pela CETESB e as fontes
pontuais com potencial de contaminao do solo listadas na Resoluo devem ser
levadas em considerao quando da outorga dos recursos hdricos subterrneos (SO
PAULO (Estado), 2006a).
A Lei n 12.300, de 16.03.2006, instituiu a Poltica Estadual de Resduos Slidos.
Algumas definies de relevo sero adiante apresentadas e discutidas. Como
objetivos previu-se, dentre outros, a preservao e a melhoria da qualidade do meio
ambiente, da sade pblica e a recuperao das reas degradadas por resduos
slidos (art. 3, incs. I e II). Algumas obrigaes a serem realizadas pelo Poder
Pblico em parceria com a iniciativa privada foram estabelecidas, como por exemplo
a recuperao das reas degradadas ou contaminadas por gerenciamento
inadequado dos resduos slidos (SO PAULO (Estado), 2006b).
Como instrumentos foram previstos o aporte de recursos oramentrios assim como
incentivos fiscais, tributrios e creditcios destinados recuperao de reas
degradadas e remediao de reas contaminadas por resduos slidos (SO
PAULO (Estado), 2006b).
Os responsveis pela degradao ou contaminao de reas devero promover sua
recuperao ou remediao. Uma cadeia de responsveis pela recuperao de
reas contaminadas foi estabelecida entre o gerador de resduos, seus controladores,
sucessores e os gerenciadores das unidades receptoras (SO PAULO (Estado),
2006b).
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119
A Deciso de Diretoria da CETESB n 103/2007/C/E
66
dispe sobre o
procedimento para gerenciamento de reas contaminadas.
Foi criado o Grupo Gestor de reas Contaminadas Crticas
67
, vinculado
Presidncia da CETESB e composto por representantes de todas as Diretorias, cujos
objetivos so i) aprimorar a coordenao das aes ou decises que a CETESB
tomar na definio do tipo de interveno a ser adotada, ii) realizar a gesto da
informao, iii) estabelecer estratgias de comunicao do risco e iv) coordenar as
relaes interinstitucionais (CETESB, 2007, item 1).
O cadastro de reas contaminadas
68
contm todas as informaes obtidas em cada
uma das etapas e ser utilizado como fonte de dados para o planejamento de medidas
de interveno nas reas contaminadas, para o controle e planejamento ambiental da
regio de interesse, ou mesmo para, a critrio da CETESB, ser fornecido integral ou
parcialmente a outras instituies pblicas ou privadas para diversos usos, tais como
o estabelecimento de medidas de controle institucional ou o planejamento
urbano (o destaque nosso) (CETESB, 2007, item 4).
A metodologia do gerenciamento de reas contaminadas constituda por etapas
sequenciais, em que a informao obtida em cada fase a base para a execuo da
posterior, de modo que os recursos tcnicos e econmicos sejam tambm otimizados
(CETESB, 2007). O fluxograma das etapas pode ser visualizado na Figura 8.

66
Optamos por inserir neste captulo a Deciso de Diretoria da CETESB n 103/2007 considerando
que ela possui carter normativo.
67
reas contaminadas crticas so aquelas que, em funo dos danos causados ou dos riscos que
impem aos receptores ou aos compartimentos ambientais de interesse, geram inquietao na
populao ou conflitos entre os atores envolvidos, havendo a necessidade de um procedimento de
gerenciamento diferenciado que contemple a definio de estratgias de interveno, de comunicao
do risco e de gesto da informao, envolvendo normalmente outros rgos ou entidades (CETESB,
2007, item 3).
68
O cadastro de reas contaminadas e reabilitadas pode ser verificado no stio eletrnico da CETESB.
Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/areas-contaminadas/relaes-de-reas-contaminadas/4-
Relaes-de-reas-Contaminadas>, acessado em 12 fev. 2011.
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120
Figura 8. Fluxograma do gerenciamento de reas contaminadas.

Fonte: CETESB, 2007.
Em estudo pioneiro sobre o assunto GLOEDEN (1999) ensina que o gerenciamento
de reas contaminadas visa minimizar os riscos a que esto sujeitos a populao e o
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121
meio ambiente, por meio de um conjunto de medidas que assegurem o conhecimento
das caractersticas dessas reas e dos impactos por elas causados, proporcionando os
instrumentos necessrios tomada de deciso quanto s formas de interveno mais
adequadas (p. 42).
Descrevendo a Figura 8 verifica-se que o gerenciamento composto, basicamente
pelos processos de identificao e reabilitao.
O processo de identificao de reas contaminadas tem como objetivo principal
confirmar a existncia e a localizao da rea contaminada sob investigao e
constitudo pelas etapas: i) definio da regio de interesse; ii) identificao de reas
com potencial de contaminao; iii) avaliao preliminar
69
; e iv) investigao
confirmatria
70
.
Em seguida, inicia-se o processo de reabilitao em que as seguintes etapas sero
percorridas: i) investigao detalhada
71
; ii) avaliao de risco
72
; iii) concepo da
remediao; iv) projeto de remediao; v) remediao; e vi) monitoramento
(CETESB, 2007).
A rea investigada, em funo do nvel das informaes ou dos riscos existentes,
poder ser classificada em: rea com potencial de contaminao, rea suspeita de
contaminao, rea contaminada sob investigao, rea contaminada, rea em

69
A etapa de avaliao preliminar tem como objetivo principal constatar evidncias, indcios ou
fatos que permitam suspeitar da existncia de contaminao na rea sob avaliao, por meio do
levantamento de informaes disponveis sobre o uso atual e pretrito da rea. realizada por meio de
documentos obtidos com o histrico da rea, inspees de reconhecimento etc. (CETESB, 2007).
70
A etapa de investigao confirmatria tem como objetivo principal confirmar ou no a existncia
de contaminao. Constitui-se, basicamente, pelas seguintes aes: coleta de dados existentes,
estabelecimento de plano de investigao, coleta e anlise qumica de amostras e interpretao dos
resultados (CETESB, 2007). Os resultados da investigao confirmatria devero ser comparados
com os valores orientadores para solo e guas subterrneas j referidos e, caso os valores
encontrados sejam superiores ao valor de interveno para determinada substncia, em determinado
cenrio, a rea ser classificada como contaminada sob investigao.
71
A etapa de investigao detalhada tem por objetivo definir os limites da pluma de contaminao,
determinar as concentraes das substncias ou contaminantes de interesse e caracterizar o meio fsico
(CETESB, 2007).
72
O objetivo principal da etapa de avaliao de risco determinar se existe risco sade da
populao exposta aos contaminantes, acima do nvel de risco estabelecido como aceitvel. Constitui
uma ferramenta utilizada para definir a necessidade de implementao de medidas de interveno em
uma rea contaminada e para estabelecer as metas de remediao a serem atingidas, visando sua
reabilitao para o uso declarado (CETESB, 2007).
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122
processo de monitoramento para reabilitao, rea reabilitada para o uso declarado
(CETESB, 2007).
Determinou-se, portanto, a avaliao de risco como ferramenta utilizada para definir
a necessidade de interveno na rea contaminada e para estabelecer as metas de
remediao a serem atingidas. Os nveis aceitveis de risco foram definidos, bem
como as aes necessrias ao gerenciamento de risco, que podem ser visualizadas na
Figura 9.
Figura 9. Aes a serem adotadas no gerenciamento do risco.

Fonte: CETESB, 2007.
Consoante exposto na Figura 9 as aes emergenciais so, por exemplo, isolamento
da rea (proibio de acesso), ventilao/exausto de espaos confinados,
monitoramento do ndice de explosividade, fechamento/interdio de poos de
abastecimento, interdio de edificaes etc. As tcnicas de remediao devero ser
implementadas quando existir risco sade acima do valor aceitvel, necessidade de
proteo de receptores ecolgicos, ou mesmo quando ocorrerem situaes de perigo.
Elas abrangem tcnicas para tratamento (ou descontaminao) e tcnicas para
conteno (ou isolamento) dos contaminantes. As medidas de controle institucional
englobam restrio ao uso do solo, ao uso de gua subterrnea, ao uso de gua
superficial, ao consumo de alimentos, assim como ao uso de edificaes. As medidas
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123
de controle de engenharia so as tcnicas utilizadas normalmente pelo setor da
construo civil visando a interrupo da exposio dos receptores aos
contaminantes presentes (ex. impermeabilizao da superfcie do solo) (CETESB,
2007).
O Decreto n 54.645, de 05.08.2009 regulamentou dispositivos da Poltica Estadual
de Resduos. Outras definies foram apresentadas, como, por exemplo,
recuperao de reas degradadas
73
. O plano estadual de resduos slidos abranger
a estratgia geral para recuperao das reas degradadas e a remediao de reas
contaminadas por resduos slidos. A avaliao de risco foi eleita como instrumento
prvio remediao (SO PAULO (Estado), 2009a).
6.3 LEI ESTADUAL SOBRE GERENCIAMENTO DE REAS
CONTAMINADAS
A iniciativa do anteprojeto que deu origem primeira lei sobre o assunto foi do
Poder Executivo, especialmente da Secretaria do Meio Ambiente e da CETESB. Foi
encaminhado oficialmente Assembleia Legislativa em 06.06.2005 pelo Sr.
Governador do Estado de So Paulo e em 08.07.2009 foi publicada a Lei n 13.577,
que dispe sobre diretrizes e procedimentos para a proteo da qualidade do solo e
gerenciamento de reas contaminadas.
O objeto da lei a proteo da qualidade do solo contra alteraes nocivas por
contaminao, a definio das responsabilidades, identificao, cadastramento e
remediao das reas contaminadas de forma a tornar seguro seus usos atual e futuro.
Como objetivo geral foi estabelecido a garantia do uso sustentvel do solo,
protegendo-o de contaminaes e prevenindo alteraes nas suas caractersticas e
funes
74
(SO PAULO (Estado), 2009b).

73
Que foi definido como o retorno da rea degradada a uma forma de utilizao, de acordo com um
plano pr-estabelecido para uso do solo, que vise obteno de estabilidade do meio ambiente.
74
As funes do solo foram estabelecidas no pargrafo nico do artigo 6: i) sustentao da vida e do
habitat para pessoas, animais, plantas e organismos do solo; ii) manuteno do ciclo da gua e dos
nutrientes; iii) proteo da gua subterrnea; iv) manuteno do patrimnio histrico, natural e
cultural; v) conservao das reservas minerais e de matria-prima; vi) produo de alimentos; vii)
meios para manuteno da atividade socioeconmica.
Solo como bem jurdico legalmente protegido
124
A garantia informao e participao da populao afetada nas decises
relacionadas com as reas contaminadas foi expressamente previsto como um dos
objetivos da lei (SO PAULO (Estado), 2009b).
Por ser uma lei ambiental eminentemente tcnica, uma seo inteira foi dedicada
conceituao de termos de suma importncia para o gerenciamento da qualidade do
solo. Ao longo desta seo apresentaremos algumas definies de interesse.
rea com potencial de contaminao: rea, terreno, local, instalao,
edificao ou benfeitoria onde so ou foram desenvolvidas atividades que,
por suas caractersticas, possam acumular quantidades ou concentraes de
matria em condies que a tornem contaminada (SO PAULO (Estado),
2009b, art. 3, inc. IV);
rea suspeita de contaminao: rea, terreno, local, instalao, edificao
ou benfeitoria com indcios de ser uma rea contaminada (SO PAULO
(Estado), 2009b, art. 3, inc. VI);
rea contaminada sob investigao: rea contaminada na qual esto sendo
realizados procedimentos para determinar a extenso da contaminao e os
receptores afetados (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 3, inc. III).
rea contaminada: rea, terreno, local, instalao, edificao ou
benfeitoria que contenha quantidades ou concentraes de matria em
condies que causem ou possam causar danos sade humana, ao meio
ambiente ou a outro bem a proteger (SO PAULO (Estado), 2009b, art. 3,
inc. II);
rea remediada para o uso declarado: rea, terreno, local, instalao,
edificao ou benfeitoria anteriormente contaminada que, depois de
submetida remediao, tem restabelecido o nvel de risco
75
aceitvel
sade humana, considerado o uso declarado (SO PAULO (Estado),
2009b, art. 3, inc. V).
Diversos instrumentos foram previstos como, por exemplo, o licenciamento, o plano
de desativao, o plano diretor e legislao de uso e ocupao do solo, o cadastro de
reas contaminadas, o projeto de remediao, incentivos fiscais, tributrios e
creditcios, garantias bancrias, seguro ambiental, fundos financeiros, a compensao
ambiental
76
etc. (SO PAULO (Estado), 2009b).

75
Risco foi definido com a probabilidade de ocorrncia de um efeito adverso em um receptor
sensvel (art. 3, inc. XIX).
76
A compensao ambiental foi regulamentada por meio do Decreto estadual n 54.544/2009, o qual
prev que no licenciamento ambiental de empreendimentos potencialmente passveis de gerar rea
contaminada (a serem ainda definidos por ato do Secretrio do Meio Ambiente), o empreendedor
Solo como bem jurdico legalmente protegido
125
O cadastro ser constitudo por informaes sobre empreendimentos e atividades
potencialmente poluidores, aqueles que no passado abrigaram atividades passveis de
provocar contaminao ou que estejam sob suspeita de estarem contaminados. Ser
composto por informaes registradas nos rgo pblicos estaduais e municipais
e, como forma de divulgao, ser publicado no Dirio Oficial do Estado e na pgina
da internet da Secretaria do Meio Ambiente (SO PAULO (Estado), 2009b).
Como regra geral a lei previu que qualquer pessoa fsica ou jurdica que, por ao
ou omisso, possa contaminar o solo, deve adotar as providncias necessrias para
que no ocorram alteraes significativas e prejudiciais s funes do solo (SO
PAULO (Estado), 2009b).
A atuao dos rgos do SEAQUA ter como parmetro os valores orientadores
77

(SO PAULO (Estado), 2009b).
So responsveis legais e solidrios
78
pela preveno, identificao e remediao de
uma rea contaminada as seguintes pessoas: o causador da contaminao e seus

dever recolher ao Fundo valor a ser fixado pelo rgo competente, a ttulo de compensao. Referido
valor, sujeito impugnao, ser fixado levando-se em conta o grau de potencialidade de gerao de
contaminao, o porte do empreendimento a ser implantado, bem como as tecnologias utilizadas para
a reduo do potencial de contaminao. Poder ser reduzido em at 50% se o empreendedor adotar
procedimentos para a mitigao do risco de contaminao.
77
Os valores orientadores foram definidos da seguinte forma: valor de referncia de qualidade:
concentrao de determinada substncia no solo e na gua subterrnea que define um solo como
limpo ou a qualidade natural da gua subterrnea (art. 3, inc. XXIV). Sero utilizados para orientar
a poltica de preveno e controle das funes do solo (art. 9); valor de preveno: concentrao de
determinada substncia acima da qual podem ocorrer alteraes prejudiciais qualidade do solo e da
gua subterrnea (art. 3, inc. XXIII). Sero utilizados para disciplinar a introduo de substncias no
solo e, caso sejam ultrapassados, haver a necessidade de monitoramento dos impactos decorrentes
(art. 10); valor de interveno: concentrao de determinada substncia no solo e na gua
subterrnea acima da qual existem riscos potenciais diretos e indiretos sade humana, considerado
um cenrio de exposio genrico (art. 3, inc. XXII). Sero utilizados para impedir a continuidade
da introduo de cargas poluentes no solo (art. 11).
78
A solidariedade um conceito previsto na legislao civil nos seguintes termos: h solidariedade,
quando na mesma obrigao concorre mais de um credor, ou mais de um devedor, cada um com
direito, ou obrigado, dvida toda (art. 264 do Cdigo Civil, Lei n10.406/2002). Em se tratando de
reas contaminadas possvel exigir a obrigao (remediao por exemplo) integral de todos os
responsveis listados no artigo 13 da Lei paulista ora comentada.
Solo como bem jurdico legalmente protegido
126
sucessores; o proprietrio da rea; o superficirio
79
; o detentor da posse efetiva;
quem dela se beneficiar direta ou indiretamente (SO PAULO (Estado), 2009b).
Visando identificar as reas contaminadas foram estabelecidas obrigaes para o
rgo ambiental, como por exemplo realizar a avaliao preliminar
80
(ou solicitar
do responsvel legal a adoo de providncias), assim como exigir do responsvel
legal a realizao de investigao confirmatria
81
(SO PAULO (Estado), 2009b).
Caso a rea seja classificada
82
como contaminada sob investigao dever o rgo
ambiental, alm de inclu-la no cadastro, notificar os rgos pblicos estaduais
envolvidos, as prefeituras municipais, dentre outros. A rea ser classificada como
contaminada quando os valores definidos para risco aceitvel vida, sade
humana e ao meio ambiente forem ultrapassados, devendo ser, portanto, remediada
83

(SO PAULO (Estado), 2009b).
Aps a rea ser classificada como contaminada sob investigao os rgos
ambientais e de sade devero implementar programa que garanta populao
afetada, por meio de seus representantes, o acesso s informaes disponveis e a
participao no processo de avaliao e remediao da rea (SO PAULO
(Estado), 2009b, art. 19).
A investigao detalhada
84
determinar a extenso da contaminao e identificar os
receptores de risco. Uma avaliao de risco
85
subsidiar a tomada de deciso, pelo

79
Superficirio o detentor do direito de superfcie de um terreno, por tempo determinado ou
indeterminado, mediante escritura pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis, nos termos
da Lei Federal n 10.257, de 9 de julho de 2001 (art. 3, inc. XXI).
80
Avaliao preliminar a avaliao inicial, realizada com base nas informaes disponveis,
visando fundamentar a suspeita de contaminao de uma rea (art. 3, inc. VIII).
81
A investigao confirmatria visa comprovar a existncia de uma rea contaminada (art. 3, inc.
XV).
82
Classificao de rea foi definida como ato administrativo por meio do qual o rgo ambiental
classifica determinada rea durante o processo de identificao e remediao da contaminao (art.
3, inc. XI).
83
Remediao de rea contaminada foi definida como adoo de medidas para a eliminao ou
reduo dos riscos em nveis aceitveis para o uso declarado (art. 3, inc. XVIII).
84
processo de aquisio e interpretao de dados de campo que permite o entendimento da dinmica
das plumas de contaminao em cada um dos meios fsicos afetados (art. 3, XVI).
85
A investigao detalhada o processo pelo qual so identificados, avaliados e quantificados os
riscos sade humana, ao meio ambiente e a outros bens a proteger (art. 3, inc. VII).
Solo como bem jurdico legalmente protegido
127
rgo ambiental, a respeito da interveno
86
a ser realizada na rea. Nesta fase o
rgo ambiental dever, dentre outras tarefas, notificar os rgos pblicos
estaduais envolvidos e as prefeituras municipais, alm de exigir do responsvel a
apresentao de Projeto de Remediao
87
(SO PAULO (Estado), 2009b).
Quando for restabelecido um nvel de risco aceitvel para o uso declarado, a rea
ser classificada como remediada para o uso declarado. Nesta etapa o rgo
ambiental dever tambm notificar as prefeituras municipais, dentre outros (SO
PAULO (Estado), 2009b).
Os registros e as informaes referentes rea devero indicar expressamente o uso
para o qual ela foi remediada, que no podero ser distintos dos usos autorizados
pela legislao de uso e ocupao do solo. Caso se pretenda alter-lo nova
avaliao de risco deve ser realizada (SO PAULO (Estado), 2009b).
Os responsveis legais pelos empreendimentos especificados devero comunicar a
suspenso ou o encerramento das atividades mediante apresentao de um plano de
desativao que contemplar a situao ambiental da rea. Aps sua recuperao, o
rgo ambiental emitir a Declarao de Encerramento da Atividade
88
(SO
PAULO (Estado), 2009b).
Foi criado o Fundo Estadual para Preveno e Remediao de reas
Contaminadas (FEPRAC)
89
como sendo um fundo de investimento vinculado

86
Interveno a ao que objetive afastar o perigo advindo de uma rea contaminada (art. 3, inc.
XIV).
87
Este plano dever conter um cronograma das fases e prazos de implementao a ser submetido ao
rgo ambiental (art. 25). Dever tambm ser apresentada pelo responsvel uma das garantias
previstas na lei (seguro ambiental ou garantias bancrias) para assegurar o cumprimento do plano de
remediao, no valor mnimo de 125% do custo estimado. Em caso de descumprimento o rgo
ambiental executar tais garantias visando custear a complementao das medidas de remediao (art.
25, pargrafos 2 e 3).
88
A declarao de encerramento de atividade o ato administrativo pelo qual o rgo ambiental
atesta o cumprimento das condicionantes estabelecidas pelo Plano de Desativao do
Empreendimento e pela legislao pertinente (art. 3, inc. XII).
89
Foi tambm criado um Conselho de Orientao composto paritariamente por representantes do
Estado, municpios e sociedade civil, o qual ir, dentre outras funes, aprovar i) as normas e critrios
para a captao e aplicao dos recursos, ii) os critrios para verificao da viabilidade tcnica,
econmica e financeira dos projetos, iii) os programas e aes preventivas gerao de reas
contaminadas, bem como de garantia informao e participao da populao afetada nas decises
relacionadas s reas contaminadas etc. (art. 34).
Solo como bem jurdico legalmente protegido
128
Secretaria do Meio Ambiente. Os recursos sero aplicados em operaes financeiras
destinadas a apoiar e a incentivar a execuo de aes relacionadas com a
identificao e remediao de reas contaminadas e a CETESB exercer as funes
de agente tcnico e de secretaria executiva do fundo (SO PAULO (Estado), 2009b).
Foi estabelecido que os planos diretores municipais e respectiva legislao de
uso e ocupao do solo sempre devero levar em conta as reas com potencial
ou suspeita de contaminao e as reas contaminadas (o destaque nosso) (SO
PAULO (Estado), 2009b, art. 48).
A aprovao de projetos de parcelamento do solo e de edificao dever garantir o
uso seguro das reas com potencial ou suspeita de contaminao e contaminadas
(SO PAULO (Estado), 2009b, art. 49).
7 ATUAO INSTITUCIONAL NO GERENCIAMENTO DE
REAS CONTAMINADAS EM SO PAULO
7.1 EVOLUO DA ATUAO DA CETESB
Convnio com governo da Alemanha e incio do processo de capacitao
(1993)
Foi estabelecida no incio da dcada de 1990 uma cooperao tcnica com o governo
da Alemanha, por meio da GTZ, a qual abrangeu apoio tcnico e suporte financeiro.
Desenvolveu-se um projeto especfico de capacitao para atuao no gerenciamento
de reas contaminadas (CETESB, 2011a).
Foi elaborado um conjunto de procedimentos que contemplou as diversas etapas do
gerenciamento de reas contaminadas, sendo paralelamente criado o primeiro
cadastro de reas contaminadas no pas (CUNHA, 1997).
SNCHEZ (2004) salienta que esta cooperao tcnica teve diversos frutos, dentre
os quais o principal talvez tenha sido a capacitao tcnica da equipe da CETESB,
que hoje j dispe de pessoal com grande conhecimento e experincia em gesto de
reas contaminadas, vrios deles com mestrado ou doutorado concludo em
universidades pblicas (p. 82).
Um dos produtos do projeto foi a relevante tese de Doutorado de GLOEDEN (1999),
que objetivou desenvolver uma metodologia de gerenciamento de reas
contaminadas na bacia hidrogrfica do reservatrio Guarapiranga e fornecer dados
para o cadastro da CETESB.
Manual de gerenciamento de reas contaminadas (1999)
Este Manual o primeiro do gnero no Brasil
90
e constitui um dos resultados da
citada cooperao tcnica. Alm de apresentar a atuao e a metodologia de trabalho

90
O Manual foi elaborado sob a forma de fascculos por assunto, possibilitando desta forma sua
contnua reviso, atualizao e insero de novos captulos. dividido em: informaes e dados
bsicos (contendo, por exemplo, apresentao, glossrio, aspectos gerais, conceitos e bases legais) e
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
130
a ser seguida nas futuras aes da agncia ambiental, tal documento forneceu aos
tcnicos da CETESB, de outros rgos e de empresas privadas os conceitos,
informaes e metodologias visando uniformizar as aes dessas Instituies
(CETESB, 1999).
Procedimentos uniformes para gerenciamento de reas contaminadas
(2000)
91

Em junho de 2000 a CETESB aprovou formalmente por meio da Deciso de
Diretoria (DD) n 023/00/C/E os primeiros procedimentos para gerenciamento de
reas contaminadas. Reconheceu-se poca que a Instituio vinha atendendo
inmeros casos sem possuir os instrumentos adequados. Tais procedimentos vieram
preencher uma lacuna relevante considerando que diferentes setores estavam sendo
acionados e no havia uma atuao uniforme e padronizada. Foi ento estabelecida
uma metodologia composta pelos processos de identificao e de recuperao
92
. Para
cada fase do procedimento foram estabelecidos os objetivos e qual setor da CETESB
seria responsvel pelo atendimento.
Procedimentos para o atendimento a vazamentos de combustveis em
postos de servio (2000)
Por meio da DD n 007/00/C/E foram aprovados os procedimentos a serem adotados
em episdios envolvendo contaminaes por combustveis decorrentes de
vazamentos em postos de servio e outros empreendimentos que utilizam sistema de
armazenamento subterrneo de combustveis.
Relatrio de estabelecimento de valores orientadores para solos e guas
subterrneas (2001)
O emprego de listas com valores orientadores constitui prtica usual nos pases com
tradio em monitoramento da qualidade de solos e guas subterrneas e no controle

procedimentos do gerenciamento de reas contaminadas (contendo captulos especficos sobre
identificao, cadastro, avaliao preliminar, investigao confirmatria, priorizao, investigao
detalhada, avaliao de risco, investigao para remediao, projeto de remediao e remediao).
91
Processo CETESB n 02/06/321.
92
tendo como base a metodologia de gerenciamento desenvolvida durante a execuo do Projeto de
Cooperao CETESB-GTZ, a qual est apresentada no Manual de reas Contaminadas
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
131
de reas contaminadas. A adoo de valores de referncia de qualidade, valores de
alerta e valores de interveno faz-se necessria para subsidiar decises, no s
visando a proteo da qualidade desses meios, mas tambm o controle da poluio
nas reas j contaminadas e/ou suspeitas de contaminao (CETESB, 2001b).
A funo de tais valores
prover uma orientao quantitativa no processo de avaliao de risco dando
suporte avaliao de reas contaminadas e tomada de deciso sobre a
urgncia e meta de remediao com vistas proteo da sade humana. A
maioria das legislaes preconiza que essa remediao deve ser encerrada
quando um determinado valor de concentrao de poluente atingido. Este
pode ser o valor de ocorrncia natural, ou outro valor superior, dependendo do
cenrio em que a rea contaminada se insere (CASARINI, s.d.).
Aps estudos especficos que levaram em conta a qualidade natural do solo do
Estado, no ano de 2001, foi aprovado
93
o Relatrio de Estabelecimento de Valores
Orientadores para Solos e guas Subterrneas no Estado de So Paulo, os quais
foram revisados, vigendo, atualmente, os valores aprovados por meio da Deciso de
Diretoria n 195/2005/E (CETESB, 2005).
Guia para avaliao do potencial de contaminao em imveis (2003)
No mbito da Cmara Ambiental da Indstria da Construo
94
foi elaborado o Guia
para Avaliao do Potencial de Contaminao em Imveis sob a coordenao
tcnica da CETESB, que objetiva orientar os interessados (empreendedores
imobilirios, profissionais e empresas afins) quanto s precaues e procedimentos a
serem tomados antes de uma transao imobiliria ou do incio da implantao de um
empreendimento. A observncia das recomendaes e metodologias apresentadas
permite a identificao de uma possvel presena de contaminao em determinado
imvel (CETESB, 2003b).

93
Por meio do Relatrio Diretoria n 14/01/E.
94
Nas Cmaras Ambientais, representantes da iniciativa privada renem-se periodicamente com a
CETESB e outras instituies para discusso de assuntos de interesse comum, bem como para
contribuir na elaborao de normas e procedimentos de interesse dos respectivos setores. Atualmente
encontram-se em funcionamento 15 Cmaras. As Cmaras em atividade bem como a atuao e
proposta de trabalho de cada uma pode ser verificada por meio do stio eletrnico
<http://www.cetesb.sp.gov.br/tecnologia-ambiental/C%C3%A2maras-Ambientais/2-CAs-em-
Atividade>, acessado em 12 fev. 2011.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
132
Averbao da rea contaminada na matrcula do imvel (2006)
No mbito do Grupo Interinstitucional para o Estabelecimento de Procedimentos
em reas Contaminadas (GIAC) criado no incio de 2003 por iniciativa da
CETESB e do Ministrio Pblico, foi realizada por estas duas Instituies consulta
ao Sr. Corregedor Geral de Justia a respeito da viabilidade do recebimento, pelos
Cartrios de Registro de Imveis, da lista de reas contaminadas da CETESB
visando o apontamento nas certides a serem expedidas.
Em 12.06.2006 foi publicada a deciso com carter normativo CG n 167/2005 da
Corregedoria Geral da Justia
95
, a qual conheceu da consulta com resposta
positiva quanto possibilidade de averbao enunciativa ou de mera notcia, no
Estado de So Paulo, de termo ou declarao de rea contaminada oficialmente
emitido pela CETESB (...) nas matrculas dos imveis atingidos por contaminao de
produtos txicos e perigosos.
Visando operacionalizar tal deciso a CETESB tem enviado periodicamente aos
Cartrios de Registro de Imvel os Termos de rea Contaminada para que seja
providenciada referida averbao. Em cada Termo consta basicamente o nmero do
processo na CETESB, o endereo da rea e o proprietrio. Ao final do processo a
CETESB envia ao respectivo cartrio um Termo de Reabilitao de rea
Contaminada no qual consta o uso para o qual a rea se encontra habilitada.
Procedimentos para gerenciamento de reas contaminadas (2007)
Os procedimentos aprovados em 2000 foram atualizados e publicados por meio da
DD n 103/2007/C/E
96
j mencionada na seo 6.2.
Rede Latino Americana de Preveno e Gesto de Stios Contaminados
RELASC (2007)
A proposta inicial da criao desta rede, fundada em 2007, foi elaborada pela
CETESB, com apoio do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e da GTZ (RELASC,

95
Pelo ento Desembargador Gilberto Passos de Freitas, processo CG n 167/2005.
96
A qual abrange tambm os procedimentos para postos e sistemas retalhistas de combustveis.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
133
2011a), sendo atualmente constituda por organizaes governamentais de meio
ambiente da Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Uruguai e Colmbia. A GTZ e a
agncia ambiental federal alem so membros impulsores da rede, contribuindo para
orientao, articulao e manuteno (RELASC, 2011b).
Pretende-se estimular a produo, disseminao e o intercmbio de conhecimentos e
informaes sistematizadas, de modo a se tornar a fonte latino americana mais
relevante de informao e expertise sobre preveno, gesto e revitalizao de reas
contaminadas, dotada de plataforma virtual a ser usada por rgos pblicos,
empresas privadas, universidades, associaes e organizaes no governamentais
(RELASC, 2011c). Mais informaes podem ser obtidas no stio eletrnico
institucional
97
, no qual se verifica a intensa atividade ocorrida nos ltimos anos,
como por exemplo a realizao de congressos, reunies de trabalho, cursos etc.
Parcerias com universidades e atividades de capacitao.
CETESB em constante capacitao
Em 2010 a CETESB firmou um protocolo de intenes com as universidades de
Waterloo e Guelph (Canad), Universidade de So Paulo (Escola Politcnica),
Universidade Estadual Paulista (Centro de Estudos Ambientais) e Associao
Brasileira de guas Subterrneas visando aperfeioar ainda mais o trabalho de gesto
de reas contaminadas. Objetiva-se desenvolver pesquisas conjuntas, promover o
intercmbio de pessoal acadmico e estudantes, assim como de informaes e
metodologias contemplando reas relacionadas hidrologia, qualidade do solo e
guas subterrneas, avaliao e remediao, gesto e regulamentao de reas
contaminadas
98
.
Mais recentemente, em 2011, foi firmado Termo de Cooperao Tcnica com a
UNESP, ABAS e o Centro Helmholtz para Pesquisa Ambiental da Alemanha (UFZ)
com objetivo de promover atividades voltadas para a gesto integrada de guas
superficiais e subterrneas, tcnicas de investigao e novas tecnologias para

97
Disponvel em: <http://www.relasc.org/>. Acesso em: 03 abr. 2011.
98
Conforme consta do processo administrativo CETESB n19/2010/317.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
134
remediao de reas contaminadas, conforme planos de trabalho estabelecidos no
Termo
99
.
CETESB como capacitadora
A CETESB e entidades do setor de distribuio e venda de combustveis e derivados
de petrleo fecharam em junho de 2010 um acordo para implementao do
Programa de implementao do gerenciamento de reas contaminadas com base em
risco, no mbito da Cmara Ambiental do Comrcio de Derivados de Petrleo. A
programao completa dos cursos futuros e daqueles j ministrados pode ser
visualizada no stio eletrnico especfico
100
. Alm disso, com intuito de promover
conhecimentos cientficos e tcnicos na rea ambiental, so oferecidos inmeros
cursos destinados ao pblico em geral, dentre eles: Procedimentos para atuao no
gerenciamento de reas contaminadas, Tcnicas de Investigao de reas
Contaminadas
101
.
7.2. GESTO MUNICIPAL DE REAS CONTAMINADAS
Nesta seo procurou-se uniformizar a apresentao das informaes encontradas
nos cinco municpios pesquisados da seguinte forma: estrutura burocrtica
administrativa, incluindo a existncia de secretarias ou rgos com atribuies
especficas para lidar com assuntos ambientais, assim como conselhos e fundos
ambientais; instrumentos legais municipais, considerando-se a legislao municipal
representada pelo plano diretor e toda legislao acessria de uso e ocupao do solo
urbano, bem como por normas especficas sobre reas degradadas ou contaminadas.
Neste tpico tambm foram inseridos planos/programas/projetos/redes desenvolvidos
ou integrados pelos municpios. Pesquisou-se, por fim, se o municpio possui
convnio com a CETESB para promover o licenciamento ambiental de atividades

99
Conforme consta do processo administrativo CETESB n 1/2011/318.
100
Disponvel em: < http://www.programapia.com.br/>. Acesso em: 13 mai. 2011.
101
Mais informaes esto disponveis no stio eletrnico
<http://www.cetesb.sp.gov.br/institucional/cursos-e-treinamentos/83-cursos-e-tpes-por-temas>,
acessado em 12 fev. 2011.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
135
de impacto local, tendo em vista que, no mbito do licenciamento, diversas reas
contaminadas podem ser descobertas ou prevenidas.
7.2.1 So Paulo
O municpio de So Paulo possui atualmente 1190 reas contaminadas cadastradas,
conforme pode ser verificado na Figura 10, que apresenta as estatsticas desde 2002.
Figura 10. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em So Paulo.

Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b.
Estrutura administrativa
A Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) foi criada na dcada
de 1990, por meio da Lei n 11.426/1993 e reorganizada por meio da Lei n 14.887,
de 15 de janeiro de 2009. Possui atribuies de planejar, ordenar e coordenar as
atividades de defesa do meio ambiente, definindo critrios para conter a degradao e
a poluio ambiental; manter relaes e contatos visando cooperao tcnico-
cientfica com demais rgos e entidades; estabelecer com os rgos federal e
estadual do SISNAMA critrios visando otimizao da defesa do meio ambiente
(SO PAULO (cidade), 2009, art. 2).
Cabe ao Departamento de Controle da Qualidade Ambiental (DECONT), parte
integrante da estrutura hierrquica da SVMA, planejar, ordenar, coordenar e orientar
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
136
as atividades de controle, monitoramento e gesto da qualidade ambiental; promover
o acompanhamento, avaliao e controle da qualidade das guas, do solo, do ar e dos
resduos, em todas as suas formas, dentre outras atribuies (SO PAULO (cidade),
2009, art. 18, incs. I e II).
Integram ainda o sistema municipal de meio ambiente:
- o Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
(CADES), como rgo consultivo e deliberativo;
- o Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
(FEMA)
102
, cujos recursos destinam-se a apoiar planos, programas e projetos
que visem a manuteno, melhoria e/ou recuperao da qualidade ambiental,
dentre outros;
- o Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel (CONFEMA), entidade responsvel por definir as normas,
procedimentos e condies operacionais do FEMA (SO PAULO (cidade),
2009).

Instrumentos legais municipais
A Lei Orgnica do municpio de So Paulo, datada de 04 de abril de 1990, apresenta
como diretriz a defesa e a preservao do territrio, dos recursos naturais e do meio
ambiente. O municpio, em cooperao com o Estado e a Unio, promover a
preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio ambiente (SO
PAULO (cidade), 1990).
O reconhecimento da problemtica das reas contaminadas iniciou-se com a criao,
em 16 de julho de 2002, do Grupo Tcnico Permanente de reas Contaminadas
(GTAC), vinculado SVMA, por meio da Portaria 97/02/SMMA, com competncia
para promover a gesto de reas contaminadas no territrio do municpio. Como
atribuies do Grupo constam a implementao e manuteno do cadastro de reas
contaminadas, integrao com outras Secretarias estabelecendo-se procedimentos e
rotinas, integrao com a CETESB troca de informaes, propositura de
procedimentos em conjunto com outras unidades da SVMA, para adoo de aes

102
Por meio de contato telefnico mantido com a representante do Fundo na Prefeitura de So Paulo
em 19.04.2011 foi informado que nenhum recurso foi aplicado em projetos ou aes relacionados a
reas contaminadas.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
137
para identificao, controle, avaliao e exigncias de remediao de reas
contaminadas, bem como articulaes para remediao e controle das reas (SO
PAULO (cidade), 2002a).
A primeira norma especfica para tratar do tema foi aprovada por meio do Decreto
n 42.319, de 21 de agosto de 2002, que disps sobre diretrizes e procedimentos
para o gerenciamento de reas contaminadas ou suspeitas de contaminao.
Qualquer forma de parcelamento, uso e ocupao do solo em reas contaminadas ou
suspeitas de contaminao somente poder ser aprovada aps a investigao do
terreno e avaliao de risco para o uso existente ou pretendido (SO PAULO
(cidade), 2002b).
A SVMA dever manter um cadastro de reas contaminadas e suspeitas de
contaminao, permanentemente atualizado e em consonncia com o rgo
ambiental estadual, para subsidiar as aes de outras Secretarias e unidades da
Prefeitura, de modo a possibilitar sua utilizao nos processos de aprovao,
licenciamento ou regularizao de parcelamento, uso e ocupao do solo,
incorporando essas informaes em seus cadastros e rotinas (SO PAULO
(cidade), 2002b).
A participao da populao afetada dever ser garantida no processo de deciso
para reabilitao de reas contaminadas, conforme cadastramento a ser
regulamentado. Foi ainda atribudo s Subprefeituras a fiscalizao preventiva nas
reas contaminadas ou suspeitas de contaminao (SO PAULO (cidade), 2002b).
Tambm no ano de 2002 foi aprovado o Plano Diretor Estratgico, por meio da Lei
13.430, de 13 de setembro. A proteo e recuperao do meio ambiente constitui
objetivo tanto da poltica urbana quanto da poltica ambiental. O controle da poluio
da gua, do ar e a contaminao do solo e subsolo so diretrizes da poltica
ambiental. A recuperao de reas pblicas degradadas ou contaminadas um
dos objetivos da Poltica de Resduos Slidos. Com relao s Zonas Especiais de
Interesse Social foi expressamente mencionada a proibio de parcelamento em
reas que apresentem risco sade ou vida em especial nas reas contaminadas
(SO PAULO (cidade), 2002c).
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
138
Para fins da lei de parcelamento, uso e ocupao do solo considerou-se de interesse
ambiental as reas contaminadas ou suspeitas de contaminao, que s podero
ser utilizadas aps investigao e avaliao de risco especfico. Determinou-se,
ainda, que o zoneamento ambiental do municpio dever levar em considerao o
cadastro de reas contaminadas disponvel poca de sua elaborao (SO
PAULO (cidade), 2002c).
A Lei n 13.564, de 24 de abril de 2003 condicionou a aprovao de qualquer
projeto de parcelamento de solo, edificao ou instalao de equipamento em
terrenos contaminados ou suspeitos de contaminao apresentao de laudo
tcnico de avaliao de risco que comprove a existncia de condies ambientais
aceitveis para o uso pretendido do imvel. O artigo 2 apresentou uma lista de
atividades suspeitas de contaminao
103
(SO PAULO (cidade), 2003).
Um importante avano no gerenciamento de reas contaminadas se deu com o
desenvolvimento do projeto Modelo de Gerenciamento de Recuperao de reas
Urbanas Degradadas por Contaminao, inserido no Projeto de Gesto Ambiental
Urbana ProGAU, no perodo entre 2002 e 2004, o qual faz parte da Cooperao
Tcnica Brasil-Alemanha, coordenado pelo MMA e pela GTZ (PREFEITURA
MUNICIPAL DE SO PAULO, 2003).
Referido Projeto teve o propsito de implementar, no mbito da Prefeitura de So
Paulo, um modelo de gerenciamento que possibilitasse e estimulasse a SVMA a
adotar uma postura proativa com nfase na reabilitao de espaos urbanos
subutilizados devido contaminao do solo (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO
PAULO, 2003).
A Lei n 13.885, de 25 de agosto de 2004, estabeleceu normas complementares ao
plano diretor estratgico reforando que a aprovao de projetos de parcelamento
do solo, edificao, mudana de uso em terrenos considerados contaminados ou
suspeitos de contaminao seria vinculada apresentao de laudo de avaliao de

103
As atividades so: aterro sanitrio, depsito de materiais radioativos, reas de manuseio de
produtos qumicos, depsito de material proveniente de indstria qumica, cemitrios, mineraes,
hospitais, postos de abastecimento de combustveis.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
139
risco. Foi apresentada outra lista de atividades suspeitas de contaminao
104
(SO
PAULO (cidade), 2004).
No ano de 2005 foi firmado um Termo de Cooperao entre o municpio de So
Paulo e a CETESB, cujo objeto foi estabelecer as bases de cooperao tcnica e
operacional, visando a implementao de um sistema integrado para o
gerenciamento de reas contaminadas mediante:
- a transferncia de conhecimento;
- troca de informaes;
- aprimoramento de recursos humanos;
- orientao tcnica para implementao do cadastro de reas contaminadas no
municpio relacionando-o aos instrumentos de aprovao de
empreendimentos e de controle do uso e ocupao do solo;
- estabelecimento, a partir do cadastro, de uma poltica de ao com base em
sistema de priorizao e proposio de mecanismos de interveno para
recuperao das reas para um uso compatvel;
- estabelecimento de estratgias para aplicao de medidas emergenciais,
visando evitar exposies comprovadas aos contaminantes ou riscos agudos
(SO PAULO (cidade), 2005).

A atuao do municpio de So Paulo, por meio da SVMA, na gesto de reas
contaminadas encontra-se detalhadamente exposta em artigo escrito pelos membros
do GTAC Jane Zilda Ramires, Joana Darc dos Santos Vitor e Milton Tadeu Motta
(RAMIRES et al., 2007) e na prpria dissertao de mestrado de RAMIRES (2008).
Alguns pontos de interesse so a seguir apresentados.
Foi desenvolvida pelo municpio uma metodologia para identificao e priorizao
de reas com potencial de contaminao. A rea piloto selecionada est inserida na
regio da Operao Urbana Diagonal Sul, entre as estaes da CPTM Mooca e
Ipiranga, local caracterizado pela ocupao industrial iniciada a partir da dcada de
1920 e que atualmente passa por um processo de desconcentrao industrial e
mudana de uso (RAMIRES et al., 2007).

104
Lista semelhante quela trazida pela Lei n 13.564/2003.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
140
O estudo foi realizado em duas etapas. Na primeira foi realizado um levantamento
dos dados j existentes no Cadastro de Contribuintes Mobilirios de 2004
disponibilizado pela Secretaria Municipal de Finanas com 54.870 contribuintes.
Destes, 664 contribuintes identificados com atividades industriais e comerciais foram
selecionados, independentemente do potencial de contaminao das atividades. Em
seguida foi realizada consulta no stio eletrnico da Receita Federal, por meio do
CNPJ, o que possibilitou conhecer o Cdigo de Classificao das Atividades
Econmicas (CNAE) e a descrio geral da atividade econmica relacionada a ele.
Dentro desse universo foram selecionadas posteriormente 204 atividades industriais
com maior potencial de contaminao
105
. Na segunda etapa foi realizada uma anlise
multitemporal de aerofotos das dcadas de 1940, 1954 e 2000, com o objetivo de
verificar o tipo de ocupao que a rea recebeu ao longo do tempo, alm de
possibilitar a identificao dos terrenos com maior dimenso para a realizao das
vistorias tcnicas em 129 reas, oportunidade em que se procurou identificar indcios
de possvel contaminao e realizar algumas entrevistas com trabalhadores e
moradores. De acordo com os resultados do estudo, cerca de 80% dos lotes
vistoriados abrigaram indstrias mecnicas ou metalrgicas, atividades com grande
potencial de contaminao, o que confirmou a necessidade de que uma avaliao
ambiental fosse efetuada previamente reutilizao dessas reas (RAMIRES et al.,
2007).
A partir do conhecimento gerado pelo ProGAU e do cadastro de fontes de poluio
da CETESB
106
, disponibilizado SVMA no mbito do citado Termo de Cooperao,
houve um aprimoramento dos procedimentos para identificao e priorizao das
reas com potencial de contaminao, o que propiciou a incluso, no Sistema de
Informao conhecido como Boletim de Dados Tcnicos (BDT), das reas
classificadas como suspeitas de contaminao e contaminadas, sendo tal
cadastro fundamental para a gesto de reas contaminadas no municpio medida

105
As atividades industriais com maior potencial de contaminao foram selecionadas considerando o
Anexo VIII da Lei n 10.165/00 (Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos
Ambientais) e o Anexo II da Instruo Normativa IBMA n 10/2001 (Cadastro Tcnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras).
106
denominado Sistema de Fontes de Poluio (SIPOL) disponibilizado SVMA no mbito do
citado Termo de Cooperao efetivado com a CETESB.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
141
que oferece informaes on line aos rgos de aprovao e demais secretarias
(RAMIRES et al., 2007).
At 2008 tinham sido inseridas 11.000 reas no BDT, englobando contaminadas,
suspeitas de contaminao e potencialmente contaminadas, havendo a estimativa que
haja 36.000 reas potencialmente contaminadas no municpio (RAMIRES, 2008).
Para requerimentos de mudana de uso em rea que esteja inserida em zona de uso
predominantemente industrial ou de intervenes em reas classificadas como
potencialmente contaminada, suspeita ou mesmo contaminada a Secretaria
Municipal de Habitao (SEHAB) e as Subprefeituras, rgos responsveis pela
aprovao de projetos, encaminham o processo SVMA, que exigir os estudos
ambientais pertinentes culminando, em resultado positivo, com a avaliao de risco e
a remediao do local, de acordo com o uso futuro proposto no projeto executivo
(RAMIRES, 2008).
Anteriormente os casos de terrenos com reas contaminadas eram encaminhados
CETESB, tendo em vista a complexidade dos estudos. Em virtude da gradativa
capacitao do corpo tcnico do municpio, os imveis que se enquadram na
legislao municipal passaram a ser integralmente acompanhados pela SVMA em
todas as etapas do gerenciamento (RAMIRES, 2008).
Os procedimentos adotados pelo GTAC na aprovao de empreendimentos em reas
potencialmente contaminadas, suspeitas ou contaminadas encontram-se ainda
explicitados no ltimo Relatrio de Qualidade do Ambiente organizado pela SVMA
e publicado em 2010
107
.
Mais recentemente foi aprovada a Lei n 15.098, de 5 de janeiro de 2010 que obriga
o poder executivo municipal a publicar na Imprensa Oficial ou disponibilizar no
stio eletrnico oficial da prefeitura um Relatrio das reas Contaminadas,

107
Disponvel em:
<http://www.pepecambiental.com.br/RELATORIO%20AMBIENTAL%20MUNICIPAL%20-
%20S%C3%83O%20PAULO%20-%202010.pdf>. Acesso em: 12 mai. 2011.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
142
cujos procedimentos de avaliao e eventual descontaminao sejam gerenciados
pela SVMA
108
(SO PAULO (cidade), 2010a).
Segundo o Decreto n 51.436 de 26 de abril de 2010 o Relatrio dever conter as
reas pblicas e privadas cujos procedimentos de avaliao e eventual
descontaminao sejam gerenciados pela SVMA e ser atualizado trimestralmente
109

(SO PAULO (cidade), 20010b).
Para elaborao desta listagem foram utilizados os relatrios gerados pelo Sistema
de Informao de Gerenciamento de reas Contaminadas (SIGAC),
desenvolvido pela PRODAM e interligado ao BDT, de acordo com as informaes
divulgadas no stio eletrnico da Prefeitura de So Paulo
110
, onde tambm pode ser
encontrado o primeiro Relatrio de rea Contaminadas do Municpio
(PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2011).
O SIGAC tem como objetivo aprimorar a gesto de reas contaminadas no
municpio, por meio de um banco de dados disponvel aos demais rgos municipais,
que visa informatizar, armazenar e atualizar informaes sobre as reas com
potencial de contaminao, suspeita de contaminao e contaminada (PREFEITURA
MUNICIPAL DE SO PAULO, 2011).

108
Uma vez constatada a existncia de nova rea contaminada, o Poder Executivo dever inclu-la no
stio eletrnico oficial e remeter Cmara Municipal relatrio circunstanciado (art. 1, par. nico).
109
O Relatrio dever conter, em resumo, o nmero de contribuinte na prefeitura ou no do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA); o endereo da rea contaminada e seus limites;
os grupos de contaminantes observados na rea; o tipo de restrio aplicada no imvel, quando
sugerida pelo rgo ambiental municipal, dentre as seguintes: a) gua subterrnea; b) gua superficial;
c) solo; d) solo e gua subterrnea; e) construo de subsolos; f) construo de ambientes confinados;
g) plantio de alimentos e/ou rvores frutferas; os procedimentos e medidas de interveno adotados
para remediao, caso a rea se encontre nessa etapa de gerenciamento; a classificao da rea
contaminada (contaminada sob investigao, contaminada, em processo de monitoramento para
reabilitao ou reabilitada).
110
Disponvel em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/meio_ambiente/servicos/areas_contaminadas/inde
x.php?p=3386>. Acesso em: 24 abr. 2011.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
143
Participao do municpio de So Paulo no Projeto I NTEGRATI ON
Outra importante iniciativa do municpio de So Paulo no que concerne ao
gerenciamento das reas contaminadas sua participao no Projeto URB-AL III
111

INTEGRATION Integrated Urban Development, por meio do qual a Unio
Europeia, sob coordenao da cidade alem de Stuttgart
112
, est apoiando iniciativas
de desenvolvimento urbano sustentvel e a revitalizao de reas contaminadas em
desuso. Os parceiros so as cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Bogot
(Colmbia), Quito (Equador), Guadalajara e Chihuahua (Mxico) (URB-AL, 2011).
Segundo Hermann Kirchholtes, Coordenador Geral do Projeto, o foco do trabalho
est na transformao do espao territorial prevendo-se a elaborao de inventrios e
estudos ambientais realizados em reas piloto situadas nas cidades participantes.
(MACEDO et al., 2010).
Em So Paulo o projeto piloto est sendo realizado na regio da Mooca, justamente
onde h um extenso conjunto de galpes subutilizados representando reas
potencialmente contaminadas em processo de transformao para novos usos. Sero
realizados estudos ambientais para avaliar os riscos, indicar a ocupao mais
adequada e impulsionar o projeto de reconverso (MOTTA, 2010).
Ao participar do projeto cada cidade recebe 120 mil euros para a realizao do
projeto piloto, devendo fazer seu diagnstico e promover as aes necessrias para a
revitalizao das reas.
Revitalizao da rea do antigo incinerador Pinheiros
Segundo MOTTA et al. (2007) o antigo Incinerador Pinheiros, localizado em uma
rea de 13.648 m na zona oeste do municpio, operou durante o perodo de 1949 a
1989. Foi administrado pelo Departamento de Limpeza Urbana (LIMPURB) tendo

111
URB-AL um programa de cooperao descentralizada da Unio Europeia e rene cidades e
regies da Europa e Amrica Latina, sobre o qual comentaremos na seo 8.5.
112
O municpio de Stuttgart, capital do Estado de Baden-Wrttemberg, possui desde 1992 um sistema
de gesto de reas contaminadas e tem participado nos ltimos anos de diferentes projetos no
programa URB-AL da Unio Europeia, aplicando seus conhecimentos tcnicos sobre remediao de
reas contaminadas e desenvolvimento urbano.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
144
sido processados diariamente cerca de 200 toneladas de resduos domiciliares e, nos
ltimos anos, tambm resduos de servios de sade.
Por meio da investigao confirmatria constatou-se que o solo superficial continha
elevadas concentraes de chumbo, nquel, zinco, cobre e brio acima dos valores de
interveno para uso residencial. Na gua subterrnea foram encontrados arsnio e
selnio com concentraes acima do padro de potabilidade. Anlises para dioxinas e
furanos nos materiais das paredes e do teto do prdio do incinerador revelaram
concentraes acima dos padres de interveno utilizados (MOTTA et al., 2007).
A proposta conceitual para revitalizao do local foi desenvolvida pela SVMA, em
parceria com GTZ. Partiu-se dos seguintes princpios: os resduos enterrados no
apresentavam ameaa para moradores do entorno e visitantes, desde que
permanecessem cobertos por solo limpo ou asfalto e a gua subterrnea no fosse
usada; as intervenes ocorreriam nos solos superficiais, nas paredes e no teto do
incinerador, em parte da vegetao e no sistema de tanque/bombas/tubulaes
(MOTTA et al., 2007).
A revitalizao permitiu o envolvimento de diversas partes interessadas, como
mostra a Figura 11, fundamentais para o andamento do projeto de implantao do
novo uso destinado ao local (MOTTA et al., 2007).
Como j acontece em outros pases, os stakeholders governo, iniciativa
privada e a sociedade civil organizada devem coordenar seus esforos no
processo de redesenvolvimento de reas com passivos ambientais. No presente
estudo, o modelo gerencial dos stakeholders (Figura 11) contempla a
Subprefeitura de Pinheiros como coordenador e articulador central da
revitalizao; a SVMA como responsvel tcnico pelo planejamento e execuo
das medidas de investigao, remediao e da adequao do projeto
arquitetnico situao de contaminao, contando com a assistncia tcnica da
GTZ; a CETESB como parceiro nas investigaes tcnicas, no estabelecimento
de critrios ambientais e no conceito do risco aceitvel e sua conteno, a
EMURB como responsvel pela insero do projeto arquitetnico no contexto
urbanstico, a empresa privada como parceiro no projeto de remediao
(investigao e medidas de interveno) (MOTTA et al., 2007, p. 203).
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
145
Figura 11. Modelo gerencial dos stakeholders adotado na revitalizao do antigo
Incinerador Pinheiros.

Fonte: MOTTA et al., 2007.
Para viabilizar o uso pretendido o uso de gua subterrnea deveria ser restringido e
medidas de engenharia impediriam o contato dos usurios com os meios
contaminados, alm dos instrumentos legais, de modo a salvaguardar a sade
pblica. Buscou-se a constituio de um modelo para a revitalizao de brownfields a
ser replicado em outras reas de So Paulo (MOTTA et al, 2007).
Atualmente a rea (denominada Praa Victor Civita Espao aberto da
sustentabilidade
113
apresentada nas Figuras 12, 13, 14 e 15) abriga um centro de
exposio, em que fotos e painis com o histrico da revitalizao, assim como
espao para concertos musicais e atividades esportivas, culturais, de educao
ambiental e para a terceira idade.

113
As atividades da Praa Victor Civita podem ser vistas no stio eletrnico:
<http://pracavictorcivita.abril.com.br/>, acessado em 08 mai. 2011.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
146
Figuras 12 e 13. Fotos da Praa Victor Civita, que abrigava anteriormente o antigo
Incinerador Pinheiros.

Fonte: arquivo pessoal, 2010.

Figuras 14 e 15. Fotos da Praa Victor Civita, que abrigava anteriormente o antigo
Incinerador Pinheiros.

Fonte: arquivo pessoal, 2010.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
147
Licenciamento ambiental
O municpio de So Paulo, apesar de no ter convnio com a CETESB, possui uma
legislao relativamente vasta sobre o tema, sendo desnecessrio especific-la para
fins deste estudo. A Resoluo n 61/2001/CADES estabelece as atividades que
sero licenciadas.
7.2.2 Santo Andr
O municpio de Santo Andr possui atualmente 95 reas contaminadas cadastradas,
conforme pode ser verificado na Figura 16, que apresenta as estatsticas desde 2002.
Figura 16. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Santo Andr.

Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b.
Estrutura administrativa
O Sistema Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental foi institudo em 1998 pela
Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental aprovada pela Lei n 7.733,
adiante comentada. Referido sistema, coordenado pelo Prefeito, composto pelo
Conselho Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental (COMUGESAN), pelo
Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr (SEMASA) e por
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
148
algumas Secretarias e entidades municipais como rgos colaboradores
114
. O
SEMASA o rgo responsvel pela fiscalizao, controle e licenciamento das
atividades poluidoras no municpio, assim como pela implementao dos objetivos e
instrumentos da Poltica (SANTO ANDR, 1998).
Os recursos do Fundo Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental
(FUMGESAM)
115
sero aplicados no desenvolvimento, remunerao e fomento de
atividades como: programas de proteo, conservao, manuteno e recuperao da
qualidade ambiental; pesquisas de processos tecnolgicos destinados a melhoria da
qualidade ambiental; capacitao tcnica dos recursos humanos, dentre outros
(SANTO ANDR, 1998).
Instrumentos legais municipais
Nos termos da Lei Orgnica, datada de 02 de abril de 1990, o municpio possui,
dentre outras atribuies, a de informar sistemtica e amplamente a populao sobre
os nveis de poluio, qualidade de meio ambiente, situaes de risco de acidentes e
a presena de substncias potencialmente danosas sade na gua potvel e nos
alimentos, assim como discriminar por lei as reas e atividades de significativa
potencialidade de degradao ambiental (SANTO ANDR, 1990).
O Municpio de Santo Andr promulgou no ano de 1998 a Poltica Municipal de
Gesto e Saneamento Ambiental, aprovada pela Lei n 7.733, de 14 de outubro,
que tem como objetivo principal manter o meio ambiente equilibrado por meio da
busca pelo desenvolvimento sustentvel. Alguns princpios estabelecidos em seu
artigo 2 so a melhoria contnua da qualidade ambiental, a mitigao e a
minimizao dos impactos ambientais, a recuperao do dano ambiental (SANTO
ANDR, 1998).

114
Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, Secretaria de Servios Municipais, Secretaria
de Educao e Formao Profissional, Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Emprego,
Secretaria de Cidadania, Secretaria da Sade, Secretaria de Cultura, Esportes e Lazer, Guarda
Municipal e Ncleo de Participao Popular.
115
O Fundo foi institudo pela Lei 7.733/98 e regulamentado pelas Leis n 14.422/99 e 8.896/06. Por
meio de contato telefnico com representante da Prefeitura em 19.04.2011 foi informado que nenhum
recurso foi destinado a projetos relacionados s reas contaminadas.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
149
As medidas de interesse local, para o cumprimento do disposto no artigo 30 da
Constituio Federal, foram definidas no artigo 3 da Poltica, dentre as quais
constam o licenciamento e fiscalizao ambiental com o controle das atividades
potencial ou efetivamente degradadoras e poluidoras, a melhoria constante da
qualidade do ar, da gua e do solo, assim como a garantia de crescentes nveis de
salubridade ambiental, atravs do provimento de infraestrutura sanitria e de
condies de salubridade das edificaes, ruas e logradouros pblicos (SANTO
ANDR, 1998).
A poltica estabelece o tratamento adequado dos esgotos sanitrios como medida
preventiva para evitar a contaminao dos recursos naturais (art. 26). Quanto
gesto dos resduos slidos, determina-se a obrigatoriedade de recuperao das reas
degradadas pela disposio inadequada dos resduos (SANTO ANDR, 1998).
O Ttulo IV trata da preveno e controle ambiental, incluindo dispositivos sobre
licenciamento e cadastramento das fontes de poluio. As atividades a serem
licenciadas pelo municpio esto listadas no artigo 74 (SANTO ANDR, 1998).
O licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras foi tambm disciplinado e detalhado pelo Decreto n
15.091, de 08 de julho de 2004. O plano de desativao foi previsto como
instrumento a ser apresentado quando da suspenso ou desativao dos
empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental. Caso haja restrio ao uso
do solo, verificada aps a implementao do citado plano, o interessado dever
proceder averbao no cartrio de registro de imveis e o rgo competente da
Prefeitura proceder a anotao da restrio no cadastro do imvel, aps
comunicado do SEMASA (SANTO ANDR, 2004a).
Referido Decreto n 15.091/2004 exige tambm os estudos de impacto ambiental a
serem apresentados nos processos de licenciamento contenham a identificao de
passivo ambiental (SANTO ANDR, 2004a). Obtivemos a informao de que o
SEMASA exige a investigao confirmatria nos casos de reas suspeitas de
contaminao e, se o resultado der positivo, o caso enviado CETESB para que d
prosseguimento ao gerenciamento da rea.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
150
O Plano Diretor foi aprovado pela Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004 e
contm um dispositivo referente a reas contaminadas: quando da elaborao do
zoneamento ambiental devero ser consideradas as reas contaminadas relacionadas
no cadastro disponvel poca de sua elaborao (SANTO ANDR, 1998, 2004b), o
qual ainda no foi realizado.
O Plano Municipal de Habitao possui como diretriz coibir novas ocupaes por
assentamentos habitacionais irregulares em reas inadequadas, tais como reas de
risco, reas contaminadas etc. (SANTO ANDR, 2006).
Em 2008 foi aprovado o Plano de Gesto e Saneamento Ambiental (PLAGESAN)
de Santo Andr
116
. De acordo com seu Relatrio Sntese as reas de atuao foram
divididas em grandes temas regionais e municipais, cada qual subdivididos em eixos
temticos (SEMASA, 2008).
Para a finalidade do presente estudo vale apresentar o eixo temtico qualidade do
solo inserido no grande tema poluio ambiental. Foram constatados dois
problemas relacionados qualidade do solo:
- existe um conjunto de reas suspeitas de contaminao, principalmente no
Eixo Tamanduate, pelo histrico das atividades industriais, sem uma aferio
dos tipos e graus de contaminao ou confirmao da CETESB;
- h baixa governabilidade
117
de controle por parte da Prefeitura em relao
poluio do solo (SEMASA, 2008).

Dentre os objetivos do Plano consta a ocupao das reas com potencial de
contaminao aps sua revitalizao. As operaes sugeridas para lidar com os
problemas so:

116
O PLAGESAN foi previsto pelo Plano Diretor como relevante instrumento de gesto ambiental
(art. 17), cujo contedo mnimo consta do artigo 18. A Poltica de Gesto e Saneamento Ambiental do
municpio previu que ser quadrienal a ser aprovado pelo COMUGESAN e divulgado sob a forma de
Decreto (arts. 19 a 24).
117
O grau de governabilidade sobre o alcance das metas est relacionada complexidade de fatores e
nveis de dificuldade que fogem ao controle das reas responsveis por sua implementao. A
dependncia de fatores externos ou da atuao de outros atores, bem como a dificuldade de envolv-
los, indicam o grau de dificuldade da realizao da meta. Foram definidos trs graus de
governabilidade: alta, mdia e baixa (SEMASA, 2008).
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
151
- estabelecer convnio tcnico com a CETESB para que o SEMASA tenha
maior acesso aos dados de poluio do solo;
- elaborar um cadastro tcnico de todos os imveis com suspeita de
contaminao;
- publicar mapa de imveis contaminados e com potencial de contaminao
dos solos e guas subterrneas;
- buscar mecanismos e parcerias para viabilizar a revitalizao e ocupao
de reas contaminadas e com potencial de contaminao naqueles casos em
que a iniciativa privada no tiver interesse devido ao seu custo;
- revisar e capacitar a equipe tcnica da Prefeitura e SEMASA em relao ao
gerenciamento das reas com potencial de contaminao para uniformizar os
conceitos;
- fazer gesto junto CETESB para que fornea os dados de todos os novos
empreendimentos potencialmente contaminantes;
- acompanhar junto a CETESB o monitoramento destes empreendimentos nas
ocasies de renovao da licena de operao (SEMASA, 2008).

Participao do Municpio de Santo Andr no Projeto REDESC
118
(Reabilitao
de reas contaminadas para o desenvolvimento sustentvel interno da cidade)
Este projeto foi desenvolvido entre maro de 2004 e fevereiro de 2006 tambm no
mbito do citado programa de cooperao URB-AL, com oramento total de cerca de
495 mil euros
119
. Foi da mesma forma coordenado pela cidade alem de Stuttgart
com os seguintes parceiros: provncia de Treviso (Itlia), municipalidade de Tres de
Febrero (Argentina) e as cidades chilena Via Del Mar (Chile) e brasileira Santo
Andr (KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006).
O projeto serviu como plataforma para o intercmbio de informaes e experincias
e teve por objetivo propiciar uma interao positiva e construtiva sobre a reabilitao
de reas contaminadas e desenvolvimento urbano. Os parceiros trabalharam com
uma estratgia comum para investigar reas contaminadas, desenvolvida de forma
demonstrativa em reas-piloto (KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006).

118
Mais informaes sobre o projeto REDESC podem ser obtidas no stio eletrnico:
<http://base.centrourbal.com/urbal/documentos/98_2006718714_R6P7-03A-por.pdf>, acessado em 17
abr. 2011.
119
sendo 50,4% como subveno da EuropeAid e 46,6% como contribuio pelos scios do projeto
(KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006)
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
152
Foi adotado o conceito de gesto sistemtica de reas contaminadas do Estado de
Baden-Wrttemberg, mediante a realizao de: i) inventrio e investigao histrica;
ii) estudo orientador; iii) estudo detalhado e iv) estudo de saneamento
(KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006).
A rea piloto escolhida em Santo Andr foi a denominada rea Semasa, localizada
no corredor de desenvolvimento do rio Tamanduate, a qual foi na dcada de 1990
ocupada por lixes tolerados pela administrao pblica e outros ilegais. Planeja-se
construir no local uma usina de reciclagem e beneficiamento de materiais da
construo civil. A prefeitura elaborou um plano urbanstico para todo o Eixo
Tamanduate, no qual se prev a revitalizao do corredor urbano. Foi constatada
contaminao na poro oeste da rea estudada, sendo portanto restringido o uso
neste local. A usina poder ser implantada na poro leste onde no se constatou
risco para futuros usurios (KIRCHHOLTES e BRLIN, 2006).
Licenciamento ambiental
Embora j promovesse o licenciamento ambiental de empreendimentos consoante
relatado, o municpio de Santo Andr celebrou, em 14 de julho de 2009, convnio
com a CETESB para licenciar atividades consideradas de impacto local.
7.2.3 So Bernardo do Campo
O municpio de So Bernardo do Campo possui atualmente 91 reas contaminadas
cadastradas, conforme pode ser verificado na Figura 17 abaixo, que apresenta as
estatsticas desde 2002.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
153
Figura 17. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em So
Bernardo do Campo.

Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b.
Estrutura administrativa
A Secretaria de Habitao e Meio Ambiente foi criada pela Lei n 4.473, de 08 de
janeiro 1997 e, reestruturada 2007, passando a se denominar Secretaria de Gesto
Ambiental. Dentre suas atribuies est a coordenao da implantao da poltica de
meio ambiente e do plano diretor, licenciamento ambiental, monitoramento da
qualidade ambiental, avaliao de impacto ambiental, fiscalizao, educao
ambiental etc. (SO BERNARDO DO CAMPO, 2011).
Um projeto de lei em discusso sobre a poltica ambiental do municpio, adiante
comentado, prev a criao do sistema de administrao da qualidade ambiental,
proteo, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos
naturais como parte integrante do SISNAMA, composto pela Secretaria Municipal
de Gesto Ambiental, pelo Fundo Municipal de Recuperao Ambiental, pelo
Conselho da Cidade e do Meio Ambiente e por rgos setoriais e colaboradores.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
154
O j existente Fundo Municipal de Recuperao Ambiental
120
foi criado em 1990
pela Lei Orgnica do municpio para financiar projetos de recuperao, proteo e
educao ambiental (SO BERNARDO DO CAMPO, 1990). Foi regulamentado em
2010 pela Lei Municipal n 6.021 e, dentre os projetos prioritrios para a aplicao
das receitas, constam a conservao e recuperao do meio ambiente, educao
socioambiental, manejo de unidades de conservao, incentivo responsabilidade
socioambiental empresarial. Esta mesma lei criou o Conselho da Cidade e do Meio
Ambiente de So Bernardo do Campo que tem por finalidade garantir a participao
dos diferentes segmentos da populao na formulao, implementao e gesto da
poltica urbano-ambiental (SO BERNARDO DO CAMPO, 1990).
Instrumentos legais municipais
Nos termos da Lei Orgnica do Municpio de So Bernardo do Campo, datada de 08
de abril de 1990, a realizao completa do meio ambiente equilibrado consta como
um dos seus objetivos (art. 5, par. 1). A recuperao de reas e edificaes
degradadas deve constar como uma das diretrizes da poltica habitacional do
municpio. O Ttulo VII foi reservado para as questes relativas ao meio ambiente,
determinando-se que o municpio providencie a preservao, conservao, defesa,
recuperao e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho (SO
BERNARDO DO CAMPO, 1990).
O Plano Diretor, aprovado em 2006 pela Lei n 5.593, estabelece medidas de
proteo ambiental, prevendo, inicialmente, que o desenvolvimento urbano ter
como princpio fundamental o desenvolvimento sustentvel. Alguns objetivos gerais
da poltica de desenvolvimento ambiental so: inserir efetivamente a poltica de
meio ambiente na legislao relativa ao desenvolvimento urbano e socioeconmico;
proteger, preservar e recuperar o meio ambiente natural e construdo; proteger e
recuperar a qualidade ambiental; reduzir e controlar os nveis de poluio sob
quaisquer de suas formas; prevenir danos ou riscos ao meio ambiente e sade
pblica (SO BERNARDO DO CAMPO, 1990, art. 24).

120
Por meio de contato telefnico mantido com representante da Prefeitura de So Bernardo do
Campo em 19.04.2011 foi informado que apesar de ter sido criado, o Fundo Municipal para
Recuperao Ambiental nunca foi ativado.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
155
Encontra-se em elaborao a Poltica Municipal de Meio Ambiente
121
, na qual se
observa a preocupao quanto contaminao do solo e recuperao de reas
degradadas nos seguintes termos:
DA PREVENO E CONTROLE DA QUALIDADE DO SOLO
Art.34. O Poder Pblico Municipal promover a melhoria da qualidade do solo
em seu territrio, com vistas a garantir as seguintes funes do solo:
(...)
Art.35. A proteo contra contaminaes e a preveno de alteraes nas
caractersticas e funes do solo, garantindo o seu uso sustentvel, se daro por
meio de:
I - medidas para proteo da qualidade do solo e das guas subterrneas;
II - medidas preventivas gerao de reas contaminadas;
III procedimentos para identificao de reas contaminadas;
IV garantia sade e segurana da populao exposta contaminao;
V- promoo da remediao de reas contaminadas e das guas subterrneas
por elas afetadas;
VI- incentivo reutilizao de reas remediadas, principalmente em ambiente
urbano;
VII - promoo da articulao interinstitucional entre os rgos de controle
ambiental federal, estadual e municipal;
VIII - garantia de participao da populao afetada nas discusses relacionadas
s reas contaminadas.
(...)
Art. 38. O rgo ambiental municipal, no exerccio das atividades de
licenciamento e controle, dever atuar de forma preventiva e corretiva com o
objetivo de evitar alteraes significativas das funes do solo.
DA RECUPERAO DE REAS DEGRADADAS
Art. 51. Os responsveis pela degradao ambiental ficam obrigados a
recuperar as reas afetadas, sem prejuzo de outras responsabilidades
administrativas legalmente estabelecidas.
(...)
Art. 56. Devero ser recuperadas:
(...)
II - as reas contaminadas, de acordo com a classificao dada pela legislao
estadual pertinente;
(...)

121
Ainda no disponibilizada ao pblico
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
156
A Prefeitura de So Bernardo disponibiliza um mapa com a localizao das reas
contaminadas em seu stio eletrnico
122
(denominando-se como reas
problemticas, em conjunto com os lotes irregulares e as reas de desmatamento).
Obtivemos ainda informao de que as reas constantes da lista de reas
contaminadas da CETESB anualmente divulgada so inseridas nas fichas de
inscrio cadastral do imvel, de modo que quando se pretender construir ou alterar
o uso dessas reas especficas o rgo de aprovao exigir os estudos pertinentes.
Licenciamento ambiental
O Municpio de So Bernardo do Campo celebrou em 14 de outubro de 2010
convnio com a CETESB para a realizao de licenciamento de atividades de
impacto ambiental local. At que a poltica acima comentada seja efetivamente
aprovada o municpio no est realizando referido licenciamento.
7.2.4 Guarulhos
O municpio de Guarulhos possui atualmente 86 reas contaminadas cadastradas,
conforme pode ser verificado na Figura 18 abaixo, que apresenta as estatsticas desde
2002.

122
O mapa est disponvel em:
<http://www.saobernardo.sp.gov.br/comuns/pqt_container_novo.asp?srcpg=sga_index&lIHTM=fals>
. Acesso em: 18 mar. 2011.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
157
Figura 18. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Guarulhos.

Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b.
Estrutura administrativa
A Secretaria de Meio Ambiente de Guarulhos tem como misso a elaborao da
Poltica ambiental do municpio e do Cdigo ambiental municipal. Em 2005 foi
criado o Fundo Municipal de Meio Ambiente
123
, cujos recursos sero
prioritariamente aplicados em atividades como: a preservao, conservao e
recuperao de espaos territoriais protegidos, Unidades de Conservao, Parques
Urbanos; pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; educao ambiental; manejo de
produtos perigosos, bem como atendimentos emergenciais em riscos eminentes
vida e ao meio ambiente (GUARULHOS, 2005).
O Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (CONDEMA)
124
o rgo
consultivo e deliberativo para questes ambientais locais. Dentre suas atribuies
est a participao das decises sobre a aplicao dos recursos do Fundo Municipal
de Meio Ambiente (GUARULHOS, 2008).

123
Por meio de contato telefnico mantido com representante da Prefeitura de Guarulhos em
19.04.2011foi dito que o Fundo no disponibiliza nenhum recurso para projetos relacionados a reas
contaminadas, sendo dirigidos prioritariamente a programas de educao ambiental.
124
Foi inicialmente criado em 1985 pela Lei n 2.987 e passou a ter suas atribuies e composio
reguladas pela Lei n 6.417, de 17 de setembro de 2008.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
158
Instrumentos legais municipais
A Lei Orgnica publicada em 06 de abril de 1990 estabelece os princpios a serem
observados no que tange ao planejamento e crescimento ordenado, como por
exemplo a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente, inclusive do
trabalho (GUARULHOS, 1990).
O Cdigo de Edificaes e Licenciamento Urbano, aprovado pela Lei n 6.046, de
05 de novembro de 2004 contm previses sobre o licenciamento de
empreendimentos em reas contaminadas ou suspeitas.
Art. 164. O licenciamento de qualquer empreendimento em terrenos
considerados contaminados ou suspeitos de contaminao
125
por materiais
nocivos ao meio ambiente e sade pblica ou cuja presena possa constituir-se
em risco de uso do imvel, por qualquer usurio, ficar condicionada
apresentao de Laudo Tcnico de Avaliao de Risco que comprove a
existncia de condies ambientais aceitveis para o uso pretendido no imvel.
1 A anlise e deliberao do Laudo Tcnico referido neste artigo, bem como
do projeto de recuperao ambiental da rea afetada, ficaro a cargo da
secretaria responsvel pelo meio ambiente.
2 Para a reabilitao das reas afetadas podero ser estabelecidas pela
Prefeitura regras urbansticas especficas, com a finalidade exclusiva de
resguardar a sade pblica e a qualidade ambiental (GUARULHOS, 2004a).
O Plano Diretor, aprovado pela Lei n 6.055, de 30 de dezembro de 2004,
estabelece que os objetivos gerais da poltica urbana incluem a preservao,
recuperao e o aproveitamento adequado do meio ambiente natural e construdo.
Dentre as medidas destinadas no mbito da gesto de resduos encontra-se a
recuperao de reas pblicas e privadas, degradadas ou contaminadas por
resduos slidos (GUARULHOS, 2004b).
Referido Cdigo de Edificaes foi regulamentado, dentre outras normas, pelo
Decreto n 23.202, de 09 de maio de 2005. As atividades localizadas em reas
suspeitas de contaminao ou declaradas contaminadas so condicionadas
expedio de diretrizes urbansticas (art. 3, inc. VI). Para anlise do pedido e

125
O artigo 165 estabelece as atividades que causam suspeita de contaminao: aterro sanitrio,
depsito de materiais radioativos, reas de manuseio de produtos qumicos, depsito de material
proveniente de indstria qumica, cemitrios, mineraes, hospitais, postos de abastecimento e
armazenamento de combustveis.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
159
expedio das diretrizes foi criado um Grupo de Trabalho especfico, composto por
representantes de diversas Secretarias municipais
126
(GUARULHOS, 2005). Na
prtica, para empreendimentos que solicitam instalao em reas contaminadas
exige-se um estudo que encaminhado CETESB.
A disciplina do uso, ocupao e parcelamento do solo est regulamentada pela
respectiva Lei n 6.253, de 24 de maio de 2007. O parcelamento do solo no ser
permitido em terrenos que tenham sido contaminados por materiais nocivos ao meio
ambiente e sade pblica ou naqueles cuja poluio impea a existncia de
condies sanitrias adequadas, at a correo do problema (GUARULHOS, 2007).
Licenciamento ambiental
Para o licenciamento de atividades consideradas de impacto local o municpio de
Guarulhos celebrou convnio com a CETESB em agosto de 2009
127
.
7.2.5 Osasco
O municpio de Osasco possui atualmente 55 reas contaminadas cadastradas,
conforme pode ser verificado na Figura 19 abaixo, que apresenta as estatsticas desde
2002.

126
Secretarias de Desenvolvimento Urbano; Obras e Servios Pblicos; Transportes e Trnsito; Meio
Ambiente; Indstria, Comrcio e Abastecimento (conforme redao dada pelo Decreto n
23.486/2005).
127
Contudo, por fora de medida liminar concedida nos autos da ao civil pblica n 37.611/2010,
esto suspensos os procedimentos relativos ao licenciamento ambiental municipal, permanecendo tais
procedimentos sob responsabilidade do rgo ambiental estadual.

Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
160
Figura 19. Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas em Osasco.

Fonte: Elaborado pela autora com base em CETESB, 2011b.
Estrutura administrativa
A Secretaria do Meio Ambiente de Osasco tem por competncia a manuteno de
praas e reas verdes, a vistoria tcnica e emisso de laudos para podas e supresso
de rvores, a execuo de podas e supresso de rvores em reas pblicas e a
administrao de parques pblicos
128
.
Em 2008 houve a redefinio da composio e atribuies do Conselho Municipal de
Defesa do Meio Ambiente (CONDEMA), rgo consultivo e deliberativo que tem
como objetivo promover a participao organizada da sociedade civil no processo
de discusso e definio da Poltica Ambiental em questes referentes preservao,
conservao, defesa, recuperao, reabilitao e melhoria do meio ambiente natural
no municpio (OSASCO, 2008).
A mesma lei criou o Fundo Municipal de Meio Ambiente
129
com a finalidade de dar
suporte aos projetos e aes de poltica ambiental, o qual foi regulamentado por meio
do Decreto n 10.050/2008. Os recursos sero alocados de acordo com as diretrizes e

128
Conforme consta no respectivo stio eletrnico:
<http://www.osasco.sp.gov.br/Index.Asp?IdSite=30>. Acesso em: 17 abr. 2011.
129
Por meio de contato telefnico estabelecido com a Prefeitura em 19.04.2011 foi informado que no
houve nenhuma aplicao dos recursos do Fundo em projetos relacionados a reas contaminadas.
Atuao institucional no gerenciamento de reas contaminadas em So Paulo
161
metas do plano estratgico, Agenda 21 de Osasco e o Plano de Ao de Meio
Ambiente a ser aprovado pelo CONDEMA. Dentre as reas prioritrias para
aplicao dos recursos previstas no artigo 4 constam a preservao, conservao e
recuperao de espaos territoriais protegidos pela legislao, unidades de
conservao, educao ambiental, gerenciamento, controle, fiscalizao e
licenciamento ambiental, etc. (OSASCO, 2008).
Instrumentos legais municipais
Nos termos do artigo 210 de sua Lei Orgnica datada de 05 de abril de 1990 o
municpio de Osasco tem o dever de providenciar, em conjunto com a coletividade, a
preservao, conservao, defesa, recuperao e a melhoria do meio ambiente, em
harmonia com o desenvolvimento social e econmico. Previu-se a possibilidade de o
municpio emitir licenas ambientais, com observncia dos critrios fixados em lei,
bem como a criao do sistema de administrao da qualidade ambiental (OSASCO,
1990).
Segundo o Plano Diretor, aprovado pela Lei Complementar n 125, de 03 de agosto
de 2004, a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente urbano e natural
um dos objetivos estabelecidos para o municpio, sendo que a reduo dos nveis de
poluio e de degradao ambiental constitui uma das diretrizes gerais para alcan-
lo (OSASCO, 2004).
O Plano Municipal de Saneamento Bsico Resduos Slidos Urbanos de
Osasco, aprovado pelo Decreto n 9.758, de 21 de junho de 2007, descreve os
diversos itens considerados como interesse local estabelecidos no artigo 3, para os
fins do disposto no artigo 30 da Constituio Federal, destacando-se o licenciamento
ambiental e o controle das atividades potencial ou efetivamente poluidoras, a
melhoria constante da qualidade do ar, gua, solo e a garantia de nveis crescentes de
salubridade ambiental (OSASCO, 2007).
Licenciamento ambiental
Osasco no possui convnio com a CETESB para o licenciamento ambiental e no
realiza esta atividade.
8 GESTO DE REAS CONTAMINADAS NA ALEMANHA
A ttulo introdutrio so apresentadas algumas consideraes a respeito da poluio
do solo na Unio Europeia.
8.1 DADOS SOBRE POLUIO DO SOLO NA UNIO EUROPEIA
130

A Comisso Europeia afirma que o solo est sujeito a presses ambientais crescentes
em toda a Comunidade, resultantes ou agravadas pela atividade humana
(COMISSO EUROPEIA, 2006a). Algumas estatsticas sobre reas contaminadas
so apresentadas na Tabela 2 abaixo.
Tabela 2. Nmero de reas contaminadas e potencialmente contaminadas em pases
da Europa.
Pas
reas potencialmente
contaminadas
rea contaminadas
ustria 30.022 2.434
Blgica (Flandres) 74.930 11.210
Repblica Tcheca 5.106 511
Dinamarca 30.229 -
Finlndia 19.836 6.786
Frana 900.601

Hungria 30.351 3.035
Itlia 98.410 -
Irlanda 2.417 201
Litunia 15.162 -
Eslovnia 2.595 -
Espanha 25.408 -
Sucia 56.549 11.669
Holanda 601.546 60.155
Fonte: COMISSO EUROPEIA, 2006b.

130
Atualmente a Unio Europeia congrega os seguintes Estados-membros: Alemanha, ustria,
Blgica, Bulgria, Chipre, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estnia, Finlndia, Frana,
Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Itlia, Letnia, Litunia, Luxemburgo, Malta, Polnia, Portugal,
Reino Unido, Repblica Checa, Romnia, Sucia.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
164
A Figura 20 mostra o panorama do progresso do gerenciamento de reas
contaminadas na Europa. Calcula-se que trs milhes de reas possam estar
potencialmente contaminadas e que 250 mil estejam efetivamente contaminadas.
Figura 20. Panorama do progresso do gerenciamento de reas contaminadas na
Europa
131
.

Fonte: AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE, 2007a.
A Figura 21 apresenta uma estimativa dos gastos pblicos e privados com a gesto
de reas contaminadas, sendo que os nmeros acima das colunas representam os
gastos anuais em milhes de euros
132
.

131
As estatsticas da Agncia Europeia do Ambiente abrangem os pases da Europa Central e
Ocidental, do Sudeste Europeu. Faziam poca parte da Europa Central e Ocidental os 25 pases da
Unio Europeia, pases pertencentes Associao Europeia de Comrcio Livre (Islndia,
Liechtenstein, Noruega e Sua), Andorra, Mnaco e So Marino. Do Sudeste Europeu faziam parte
os Blcs Ocidentais (Albnia, Bsnia-Herzegovina, Montenegro e Srvia), Bulgria e Romnia e
Turquia. No prprio ano de 2007 a Bulgria e a Romnia passaram a fazer parte da Unio Europeia.
132
Dados relativos Blgica se referem regio de Flandres e os dados relativos Itlia se referem
regio de Piemonte.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
165
Figura 21. Destinao estimada de gastos pblicos e privados para a remediao de
reas contaminadas na Europa.


Fonte: AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE, 2007b.
Por meio do Sexto Programa Comunitrio de Ao em Matria de Ambiente
133

intitulado "Ambiente 2010: o nosso futuro, a nossa escolha", a Unio Europeia
estabeleceu as bases de sua atuao na rea ambiental. Reconheceu-se o solo como
um recurso finito sob presso ambiental, devendo ser criada uma estratgia
visando sua utilizao sustentvel (PARLAMENTO EUROPEU E CONSELHO,
2002).
Passaremos a expor resumidamente a proposta de Diretiva da Unio Europeia sobre
proteo do solo.
8.1.1 Proposta de Diretiva da Unio Europeia sobre Proteo do Solo
Devido enorme variabilidade dos solos na Europa optou-se pela adoo de um
sistema flexvel (diretiva-quadro) que contenha objetivos e princpios comuns e
deixe a critrio dos Estados-Membros a adoo de medidas detalhadas conforme as
especificidades locais (COMISSO EUROPEIA, 2006a).

133
Aprovado por meio da Deciso n 1600/2002/CE do Parlamento Europeu do Conselho.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
166
A diretiva tem por objetivo estabelecer uma estratgia comum para a proteo do
solo e preservao de sua capacidade para desempenhar funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, de modo a satisfazer as necessidades das geraes
futuras. Os seguintes princpios devem ser buscados: preservao das funes do
solo
134
, preveno da degradao e atenuao dos seus efeitos, recuperao de solos
degradados (de modo a atingirem um nvel de funcionalidade consistente, pelo
menos, com a sua utilizao atual ou futura) e integrao em outras polticas setoriais
(COMISSO EUROPEIA, 2006a).
Os Estados-Membros devero integrar a poltica de proteo do solo com as demais
polticas setoriais e assegurar que qualquer usurio de terras, cujas aes
prejudiquem as funes do solo, seja obrigado a tomar precaues para impedir ou
minimizar esses efeitos adversos (COMISSO EUROPEIA, 2006a).
Com relao s reas contaminadas reconheceu-se que o perodo anterior de
industrializao, no qual foram adotadas prticas inadequadas de gesto, deixou um
legado de centenas de milhares de stios contaminados na Comunidade, os quais
exigem uma estratgia comum de gesto (COMISSO EUROPEIA, 2006a).
Dentre as obrigaes previstas aos Estados-Membros destacam-se:
- adoo de medidas preventivas;
- realizao de inventrios nacionais das reas contaminadas, a serem tornados
pblicos e revistos pelo menos de cinco em cinco anos;
- a identificao dos stios dever ocorrer nos prazos e de acordo com o
procedimento estabelecido na prpria diretiva
135
;
- em caso de venda de terreno que tenha abrigado qualquer atividade
potencialmente poluidora dever ser assegurado que o proprietrio ou

134
As funes do solo so: produo de biomassa, armazenamento, filtragem e transformao de
nutrientes e gua, funcionando como reserva de biodiversidade, e plataforma para a maior parte das
atividades humanas fornecendo matrias-primas, servindo de reservatrio de carbono e de meio de
conservao do patrimnio geolgico e arqueolgico (COMISSO EUROPEIA, 2006a).
135
Foi estabelecido, por exemplo, que no prazo de cinco anos a contar da data da transposio para o
direito nacional, as autoridades competentes tero identificado, no mnimo, a localizao das reas em
que decorrem ou decorreram as atividades potencialmente poluidoras referidas no Anexo II. Foi
previsto um calendrio para medio da concentrao de substncias perigosas nas reas identificadas
e para avaliao de risco (risco significativo para a sade humana ou o ambiente) avaliado com base
na utilizao atual e futura da rea.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
167
potencial comprador apresente um relatrio do estado do solo
autoridade competente e outra parte na transao;
- os contaminantes das reas inventariadas devem ser reduzidos, controlados ou
confinados de modo que, levando em conta o uso atual ou futuro, a rea
deixe de representar risco significativo para a sade humana ou o ambiente;
- criao de mecanismos para financiar a reparao dos danos das reas
contaminadas nas quais o responsvel no possa ser identificado ou
responsabilizado;
- criao de estratgias nacionais de reparao de danos, com base no
inventrio no prazo de sete anos a contar da data da transposio para o
direito nacional
136
(COMISSO EUROPEIA, 2006a).

Ser criada pela Comisso Europeia no prazo de um ano a contar da entrada em vigor
da Diretiva uma plataforma para o intercmbio de informaes entre os Estados-
Membros e as partes interessadas. Devero ser ainda adotadas medidas para
sensibilizar as pessoas sobre a importncia do solo para a sobrevivncia dos seres
humanos e dos ecossistemas, assim como medidas para promoo e transferncia
de conhecimentos e experincias (COMISSO EUROPEIA, 2006a).
8.2 ASPECTOS INTRODUTRIOS DA GESTO DE REAS
CONTAMINADAS NA ALEMANHA
A revitalizao de reas degradadas e contaminadas um assunto que surgiu na
Alemanha sobretudo a partir dos ltimos 20 anos, e que se tornou cada vez mais
importante devido intensa atividade da construo civil e ao aumento da
conscientizao popular sobre os problemas ambientais do solo e das guas
subterrneas. Solo e espao fsico em geral esto se tornando um recurso cada vez
mais escasso e diversos usos industriais causaram contaminaes considerveis nos
ltimos 100 anos, sendo que muitas reas permanecem abandonadas (HOFFMANN,
2004).

136
As estratgias nacionais devero ser revistas de cinco em cinco anos e contero, no mnimo, os
objetivos de reparao, as prioridades, comeando com as reas que constituam um risco significativo
para a sade humana, um calendrio de execuo e os fundos atribudos pelas autoridades
responsveis pelas decises oramentais nos Estados-Membros de acordo com os seus procedimentos
nacionais (COMISSO EUROPEIA, 2006a).
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
168
Segundo o Ministrio do Meio Ambiente alemo, inicialmente, a proteo dos solos
foi regulamentada indiretamente por meio de normas referentes limpeza do ar,
eliminao de resduos e ao uso de adubos e defensivos agrcolas (BMU, 2011a)
No programa ambiental do governo federal, em 1971, constava a diretriz no
sentido de que aterros sanitrios no controlados deveriam ser remediados o quanto
antes ou, melhor ainda, desativados, e suas reas recultivadas (DEUTSCHLAND,
2002a). No parecer ambiental de 1974 o Conselho dos Peritos em Questes
Ambientais
137
sugeriu o levantamento, soluo e preveno de sequelas oriundas
da disposio indevida de resduos (DEUTSCHLAND, 2002a).
Em 1978 referido Conselho cunhou o termo Altlasten ao alertar para os perigos
desconhecidos que poderiam emanar dos cerca de 50.000 aterros sanitrios antigos e
depsitos no controlados (DEUTSCHLAND, 2002a).
No idioma alemo Alt significa antigo, velho e Last significa carga, peso,
fardo
138
.
Segundo BIHLER et al. (2001) h dois motivos que explicam o fato da problemtica
das reas contaminadas ter sido abordada apenas tardiamente (em 1978): por um lado
partia-se do pressuposto que os proprietrios de um terreno, por interesse prprio,
zelariam por uma proteo abrangente do solo. Por outro lado, nas ltimas dcadas,
as possibilidades analticas e qumicas se aperfeioaram de maneira extraordinria e
os conhecimentos sobre o comportamento dos poluentes multiplicaram-se na mesma
medida.
Um maior interesse surgiu em todas as questes de proteo ambiental a partir da
dcada de 1970 e, com isso, a descoberta de mais e mais poluies do solo
demonstraram que tanto as esperanas do uso cuidadoso do solo como as

137
Este Conselho (Der Sachverstndigenrat fr Umweltfragen), criado pelo Governo Federal em
1971, representa uma das primeiras instituies cientficas para aconselhamento poltico na
Alemanha. constitudo por um grupo interdisciplinar composto por sete professores de
Universidades, oriundos de variadas disciplinas, com expertise em questes ambientais. Possuem
independncia cientfica e so nomeados pelo governo federal a cada quatro anos. Disponvel em:
<http://www.umweltrat.de/cln_135/DE/DerSachverstaendigenratFuerUmweltfragen/dersachverstaend
igenratfuerumweltfragen_node.html>. Acesso em: 23 mar. 2011.
138
Conforme o Dicionrio Langenscheidt KG, Berlin und Mnchen, 2001.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
169
expectativas quanto efetividade da autolimpeza da natureza haviam sido enganosas
(BIHLER et al., 2001).
Nos anos 1980 surgiram alguns casos graves: nos bairros de Bielefeld e Barsbttel,
em Hamburgo, assentamentos inteiros construdos sobre antigos aterros sanitrios e
em campos de decantao de esgoto foram evacuados e as pessoas reassentadas. Em
enormes aterros situados em Hamburgo (Georgswerder), na Rennia Palatinado
(Gerolsheim) e na Baixa Saxnia (Mnchehagen) foi necessrio fazer a conteno
dos resduos txicos industriais (medidas de segurana) com elevados custos devido
emisso de dioxinas (DEUTSCHLAND, 2002a)
O prprio Conselho de Peritos, segundo BIHLER et al. (2001), considerou como no
necessria uma lei especfica at o final dos anos 1980. Na sequncia da reunificao
alem, com o reconhecimento da dimenso da destruio do solo na antiga Repblica
Democrtica Alem e a experincia de que o instrumentrio existente no era
suficiente, verificou-se que uma lei federal uniforme seria necessria.
Em 1985 o governo federal apresentou oficialmente suas preocupaes sobre o
consumo de reas
139
na Alemanha por meio do relatrio denominado Concepo
de Proteo do Solo do Governo Federal. Ressaltou-se especialmente a densidade
populacional: 247 habitantes por quilmetro quadrado, nmero que seria
excessivamente alto (DEUTSCHLAND, 1985).
O consumo de reas para moradia, indstria, comrcio e vias de transporte estava
aumentando, sendo que nos anos anteriores o crescimento dirio das reas de
assentamento era de 113 ha
2
. Desta forma, a proteo do solo foi tida em 1985
como um ponto chave na poltica ambiental alem:
O solo juntamente com a gua e ar e a luz solar constituem a base de toda a
vida, sendo ponto de partida e final das atividades humanas. Reconhece-se que
todos os tipos de atuao humana somente so possveis de maneira razovel e
sustentvel e permanente quando se faz uso das bases naturais de maneira

139
O termo consumo de reas ou consumo de solo na Alemanha muito utilizado calculando-se
quantos hectares (por habitante) esto sendo ocupados para atividades como assentamento, trfego,
etc. As polticas governamentais, como ser adiante apresentado, objetivam fortemente reduzir e
reverter este consumo de novas reas.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
170
ponderada e cuidadosa. O governo federal, por meio da proteo mais intensa
do solo, pretende promover e apoiar suas funes econmicas. Isso inclui a
responsabilidade pelas geraes futuras que no devero arcar com as cargas
decorrentes do presente (DEUTSCHLAND, 1985, p. 21).
Duas abordagens essenciais foram apresentadas para fortalecer a estratgia de
proteo do solo: i) minimizao da introduo de substncias poluentes e ii)
reverso do consumo de solo. Por meio de instrumentos de planejamento deveria
ser atingido um uso ajustado das reas contaminadas
140
(DEUTSCHLAND, 1985).
Em 1989 o Conselho de Peritos, no parecer especial reas contaminadas, exigiu
um levantamento acelerado em todo territrio dos antigos depsitos de resduos e
instalaes industriais, assim como uma avaliao do potencial de risco
(DEUTSCHLAND, 2002a).
J quela poca havia a impresso de que o escopo total da problemtica das reas
contaminadas estava sendo subestimada. Alm dos casos isolados espetaculares que
despertaram a ateno do pblico, uma nova dimenso do problema foi vislumbrada
quando uma primeira avaliao das reas industriais desativadas foi apresentada.
Alm da superao de pecados ambientais passados, deveriam ser aplicadas
medidas para evitar reas contaminadas no futuro (DEUTSCHLAND, 2002a).
Em 1995 o Conselho de Peritos voltou a tratar do tema em seu parecer especial
reas contaminadas II, no qual o primeiro esboo de uma lei federal de proteo
do solo foi delineada, juntamente com o seu decreto (DEUTSCHLAND, 2002a).
No incio de 1998 foi ento aprovada a lei sobre proteo contra alteraes nocivas
do solo e remediao de reas contaminadas
141
. Em meados de 1999 foi emitido o
respectivo decreto federal sobre proteo do solo e remediao de reas

140
No sentido de adequar o uso contaminao, considerando-se o grau de contaminao, as
propriedades do solo, a localizao e infraestrutura.
141
Gesetz zum Schutz vor schdlichen Bodenvernderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-
Bodenschutzgesetz - BBodSchG)
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
171
contaminadas
142
, a fim de criar uma base jurdica uniforme em todo o territrio do
pas, os quais sero adiante comentados.
As estatsticas do nmero de reas contaminadas e de reas com outros estgios de
classificao na Alemanha podem ser visualizadas na Tabela 3.
Tabela 3. Viso geral das estatsticas das reas contaminadas por Estado na
Alemanha.

Fonte: UBA, 2010a.
8.2.1 Breve Resumo das Competncias Constitucionais
A Constituio da Repblica Federal da Alemanha, denominada Lei Fundamental
(Grundgesetz), de 1949, no desenvolve de forma abrangente a questo ambiental. O
artigo 20a estabelece que consciente de sua responsabilidade tambm frente s
geraes futuras, o Estado proteger os recursos naturais vitais e os animais, no
mbito da ordem constitucional, por intermdio do Poder Legislativo e, no mbito da
Lei e do Direito, por meio dos Poderes Executivo e Judicirio (DEUTSCHER
BUNDESTAG, 2007).
A alnea 2 do artigo 28 da Constituio Federal regulamenta a autonomia municipal e
sua autogesto, assegurando aos municpios o direito de regular, sob sua prpria
responsabilidade todos os assuntos da comunidade local (DEUTSCHER
BUNDESTAG, 2007).

142
Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung - BBodSchV
Estado
data do
levantamento
reas suspeitas
de contaminao
reas
contaminadas
avaliao de
risco
concluda
reas
contaminadas
em processo
de remediao
remediao
concluda
monitoramento
Baden-Wrttemberg 12/2009 14.472 2.124 14.312 635 2.445 413
Bavaria 03/2010 46.545 1.084 4.590 1.006 1.490 78
Berlim 07/2010 4.978 911 68 187 75
Brandemburgo 06/2010 19.885 1.454 4.327 127 3.997 214
Bremen 06/2010 3.560 432 898 43 596 170
Hamburgo 07/2010 1.876 519 3.024 135 429 139
Hessen 07/2010 1.044 424 1.624 181 812 40
Mecklemburgo - Pomernia Ocidental 12/2009 5.907 1.049 284 341 1.222 429
Baixa-Saxnia 06/2010 99.783 2.948 4.095 360 1.478 325
Rennia do Norte - Vestflia 01/2010 75.370 17.969 6.158
Rennia - Palatinado 07/2010 12.408 294 6.305 167 127 57
Sarre 05/2010 1.977 456 379 35 156 64
Saxnia 04/2010 20.018 667 6.474 468 2.836 1.393
Saxnia-Anhalt 05/2010 17.210 173 3.271 74 1.436 27
Schleswig-Holstein 12/2009 13.682 311 2.585 69 951 42
Turngia 03/2010 13.583 814 4.241 234 739 70
Total 352.298 13.660 74.378 3.943 25.059 3.536
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
172
As competncias constitucionais tambm so divididas entre exclusivas e
concorrentes. A regra geral de diviso de competncias legislativas entre Federao e
Estados estabelece que os Estados podem legislar sobre matrias que a Lei
Fundamental no tenha atribudo Federao (art. 70, 1) (DEUTSCHER
BUNDESTAG, 2007).
O direito (de proteo) do solo (Bodenrecht) encontra-se dentre as matrias da
competncia legislativa concorrente (DEUTSCHER BUNDESTAG, 2007), com
base na qual a Unio editou em 17.03.1998
143
a Lei Federal de Proteo do Solo,
tendo fornecido as normas ou condies gerais (Rahmenbedingungen), podendo os
Estados aprovar leis prprias em consonncia com a federal
144
.
A principal autoridade que atua na proteo do solo na Alemanha agncia
ambiental federal (UBA), ligada ao Ministrio do Meio Ambiente, cujas atribuies
so fornecer suporte cientfico ao governo federal, implementar a legislao e prestar
informaes ao pblico (UBA, 2011a).
A execuo da legislao de proteo do solo realizada pelos Estados, que decidem
sobre as medidas a serem tomadas em cada caso. Em nvel local, no caso de suspeita
concreta da existncia de uma alterao nociva do solo ou de rea contaminada, os
municpios tambm atuam por meio da autoridade ambiental correspondente (UBA,
2011a).
8.3 LEGISLAO BSICA
Lei Federal sobre Proteo do Solo
KNIG (2002) destaca que as normas especficas de proteo do solo vieram
preencher um vazio jurdico (Rechtslcke), depois que a proteo legal da gua e do
ar foram regulamentadas nas dcadas de 1950 e 1970, respectivamente.

143
Entrou em vigor em 01.03.1999
144
As leis estaduais podem ser acessadas no seguinte stio eletrnico <http://www.umwelt-
online.de/recht/boden/ueber_bo.htm> acessado em 27 fev. 2011.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
173
Antes do advento da lei federal diversos Estados editaram leis especficas sobre
proteo do solo ou reas contaminadas (como os Estados de Hessen e Baden-
Wrttemberg), ou inseriram o assunto em outras normas, como por exemplo de
resduos (Rheinland-Pfalz). A consequncia, nas palavras de PEINE (1999), foi o
estilhaamento jurdico (Rechtszersplitterung), o que levou ao desejo de uma
regulamentao uniforme em nvel federal.
A lei vigente o resultado de um processo iniciado em 1996, que foi extremamente
complicado porque houve briga sobre quase todo e qualquer dispositivo. Tornou-se
lei a proposta da comisso de intermediao aceita pelo Parlamento e pelo Conselho
Federal (PEINE, 1999).
O artigo 1 trata do objetivo e dos princpios da lei. O objetivo principal assegurar
ou restaurar
145
de forma sustentvel as funes do solo. Para tanto devem ser
evitadas alteraes nocivas do solo, remediadas as reas contaminadas e tomadas
medidas preventivas.
O artigo 2 traz diversas definies como por exemplo:
- funes do solo: funes naturais como base vital e habitat para pessoas,
animais, plantas e organismos do solo, etc.; funes como arquivo da histria
natural e cultural; e funes relativas ao uso como depsito de matrias-
primas, assentamento e recreao, uso agrcola e florestal, outros usos
econmicos e pblicos, trfego, abastecimento e disposio de resduos;
- alteraes nocivas do solo (Schdliche Bodenvernderungen): danos s
funes do solo aptos a causar riscos, desvantagens significativas ou
incmodos significativos para o indivduo ou para a coletividade;
- reas suspeitas (Verdachtsflchen): terrenos nos quais exista suspeita de
alteraes nocivas do solo;
- reas contaminadas (Altlasten): determinadas instalaes ou terrenos que
provocam alteraes nocivas do solo ou outros riscos para o indivduo ou a
coletividade, os quais podem ser:
instalaes desativadas de disposio final de resduos, bem como outros
terrenos, nos quais ocorreu tratamento, armazenamento ou disposio de
resduos (Altablagerungen);
ou

145
wiederherstellen
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
174
terrenos que abrigam instalaes desativadas ou outros terrenos, onde
ocorreu o manejo de substncias que causam risco ao meio ambiente,
exceto instalaes nucleares (Altstandorte);
- reas suspeitas de contaminao (Altlastverdchtige Flchen): terrenos ou
instalaes mencionados no item anterior onde exista suspeita de alteraes
nocivas do solo ou de outros riscos para o indivduo ou a coletividade;
- remediao (Sanierung) abrange as seguintes medidas:
medidas de descontaminao (Dekontaminationsmanahmen), que visam
a eliminao ou reduo dos poluentes;
medidas de segurana (Sicherungsmanahmen), que impedem ou
reduzem a propagao dos poluentes a longo prazo, sem que os
contaminantes sejam eliminados;
medidas para eliminar ou reduzir as alteraes nocivas das propriedades
fsicas, qumicas ou biolgicas do solo.
- medidas de proteo e de restrio (Schutz- und
Beschrnkungsmanahmen): outras medidas que impedem ou reduzem os
riscos, prejuzos significativos ou incmodos significativos para o indivduo
ou a coletividade, especialmente as restries de uso.

O artigo 4 da lei fixa a obrigao de proteo contra riscos, de modo que aquele
que atuar sobre o solo dever agir de forma a no causar alteraes nocivas (par. 1).
Os responsveis pela remediao so (art. 4, par. 3):
- o causador de uma alterao nociva do solo ou de rea contaminada, bem
como seus sucessores legais;
- o proprietrio do terreno
146,147
;
- o detentor do poder efetivo;
- aquele que, por razes de direito comercial ou societrio, responde por uma
pessoa jurdica qual pertence um terreno que contenha uma alterao nociva
do solo ou seja considerado uma rea contaminada;
- aquele que abandona (renuncia ao) o direito de propriedade sobre um terreno
que contenha uma alterao nociva do solo ou seja considerado uma rea
contaminada.

146
A responsabilidade do proprietrio anterior ocorrer se: i) ele transferiu a propriedade aps 1 de
maro de 1999 (data em que a lei entrou em vigor) e ii) se tinha ou deveria ter conhecimento da
contaminao (art. 4, par. 6).
147
Segundo a deciso do Tribunal Constitucional Federal alemo (Bundesverfassungsgericht) em
16.02.2000 os proprietrios dos terrenos, em caso de necessidade de remediao, so responsveis
apenas at o montante referente ao valor de mercado do terreno (Disponvel em:
<http://www.altlasten-bayern.de/default.asp?Menue=50>. Acesso em: 17 abr. 2011.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
175

A remediao deve ser feita de tal modo que, de forma permanente, no sejam
gerados riscos, prejuzos significativos ou incmodos significativos para o indivduo
ou a coletividade. Paralelamente s medidas de descontaminao, podem ser
executadas medidas de segurana
148
, que impeam, a longo prazo, a propagao dos
poluentes. Se isto no for possvel ou razovel, devem ser tomadas outras medidas de
proteo e restrio (art. 4, par. 3).
Quando do cumprimento da obrigao de remediao deve ser observado o uso
permitido do terreno de acordo com a legislao do planejamento urbano na medida
em que isto for compatvel com a proteo das funes do solo. No existindo tais
determinaes a proteo ser determinada com base nas caractersticas da regio,
considerando-se o desenvolvimento previsvel (art. 4, par. 4).
Um marco temporal com relao obrigao de remediao foi estabelecido: caso a
contaminao tenha ocorrido antes de 1 de maro de 1999 (data em que a lei entrou
em vigor), pode-se optar pela adoo de medidas de descontaminao ou de
segurana. Caso a contaminao tenha ocorrido aps esta data
149
, as substncias
nocivas devem ser eliminadas, devendo-se, portanto, adotar prioritariamente
medidas de descontaminao. Nesta ltima hiptese, se a rea j continha substncias
poluentes, a remediao dever ocorrer at a medida da poluio pr-existente (art.
4, par. 5).
O artigo 7 estabelece a obrigao de preveno no sentido de que o proprietrio, o
detentor e aquele que realiza ou deixa realizar atividades num terreno so obrigados a
tomar medidas preventivas contra o surgimento de alteraes nocivas do solo.
Os seguintes valores foram previstos (e posteriormente estabelecidos em Decreto):
- valores de preveno (Vorsorgewerte): se excedidos, considerando a
concentrao de poluentes geognicos (naturais) ou antrpicos, via de regra,
sugerem a existncia de uma alterao nociva do solo (art. 8, 2);

148
No caso da adoo de medidas de segurana, pode a autoridade exigir que o responsvel, no futuro,
d garantias para manuteno destas medidas e do monitoramento (art. 10).
149
Alguns autores (BIHLER et al, 2001) denominam as contaminaes ocorridas aps a entrada em
vigor da Lei como Neulasten, considerando que neu significa novo.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
176
- valores de verificao (Prfwerte): se excedidos, considerando o uso do
solo, exige-se uma verificao do caso especfico e a constatao da
existncia de alteraes nocivas do solo ou de reas contaminadas (art. 8, 1);
- valores de ao (Manahmenwerte): se excedidos, considerando o respectivo
uso do solo, via de regra, indica a existncia de alterao nociva do solo ou de
reas contaminadas, exigindo-se a adoo das medidas necessrias (art. 8,
1);
- teores adicionais de poluio permitida e exigncias para evitar ou reduzir a
introduo de poluentes no solo.

A apurao pela autoridade deve ser realizada quando houver indcios de
alteraes nocivas do solo ou de reas contaminadas. Caso sejam ultrapassados os
valores de verificao dever a prpria autoridade realizar as investigaes
necessrias
150
. O proprietrio do terreno e, quando conhecido, o detentor do poder
efetivo, devem ser informados por escrito a respeito das constataes e dos
resultados da avaliao (art. 9, 1).
Quando, com base em evidncias concretas, houver suspeita suficiente de alterao
nociva do solo ou de reas contaminadas, a autoridade competente poder emitir
ordens para investigao aos responsveis para que executem as investigaes
necessrias para a avaliao do risco. A autoridade competente poder exigir que as
investigaes sejam realizadas por peritos ou empresas de investigao (art. 9, 2).
O artigo 11 autoriza os Estados a estabelecerem regras sobre a identificao de reas
contaminadas e reas suspeitas de contaminao.
Com relao necessidade de informao das partes afetadas foi estabelecido que
os responsveis pela investigao e remediao da rea devem informar aos
proprietrios dos terrenos afetados, a outros usurios afetados e vizinhana afetada
a iminente realizao das medidas planejadas, cuja documentao essencial deve ser
colocada disposio (art. 12).

150
No mbito da investigao e da avaliao devem ser considerados especialmente o tipo e a
concentrao dos poluentes, a possibilidade de sua propagao no meio ambiente e sua absoro pelo
homem, animais e plantas, bem como o uso do terreno.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
177
O artigo 13 fixa regras relativas s investigaes para remediao e ao seu
planejamento. O responsvel pela apresentao do plano de remediao dever
informar, com antecedncia, as partes afetadas a respeito das medidas planejadas, de
maneira apropriada e sem que isto seja solicitado (art. 13, 3).
Junto com o plano de remediao poder ser apresentada a minuta de um contrato
de remediao, que abranger questes referentes execuo do plano e poder
prever a incluso de terceiros (art. 13, 4).
Oportuno fazer um breve aparte para apresentar algumas opinies da doutrina alem
a respeito do contrato de remediao.
Na opinio de SPIETH (2007) este contrato representa um instrumento de
cooperao pelo fato de evitar litgios futuros. A jurisprudncia escassa sobre o tema
indica o sucesso desta modalidade de negociao. A vantagem especial seria a
possibilidade de acordar uma clusula de iseno por meio da qual a autoridade,
aps o atingimento de um determinado objetivo de remediao, renuncia a tomada de
medidas adicionais
151
. A soluo negociada confere maior segurana jurdica, ao
contrrio de atos administrativos que podem ser impugnados, cancelados, revogados.
KOBES (2000) vislumbra no contrato de remediao um instrumento cooperativo,
pois h uma maior flexibilidade para ajuste das clusulas. Ainda, aps a assinatura,
est a autoridade proibida de impor, via ato administrativo, obrigaes no
cumpridas, o que poder ser feito apenas por meio de ao judicial.
A Lei de Proteo do Solo trouxe um modelo de cooperao (Kooperationsmodell)
entre a autoridade e responsveis legais que, no melhor dos casos, leva a um
regramento contratual ao invs de uma ordem unilateral da autoridade. A realizao
do contrato permite que se obtenha consenso sobre situaes no muito claras,

151
A este respeito BIHLER et al. (2001) assinalam que, considerando que as cargas poluentes
conhecidas e os riscos delas resultantes foram objeto da investigao e remediao, uma renncia da
autoridade para adoo de medidas adicionais ser possvel. Contudo, isso se refere ao nvel de
conhecimento tcnico e cientfico respectivo. Caso os conhecimentos se alterem numa data futura sem
que isso por ocasio da celebrao o contrato fosse reconhecvel ou identificvel a autoridade no
estar impedida de levantar exigncias de remediao mais abrangentes. O mesmo vale tambm se
posteriormente se constatar que a parte obrigada a remediar tinha mais conhecimento que a
autoridade.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
178
podendo ser evitados e resolvidos conflitos sobre as responsabilidades e as medidas a
serem realizadas, o que gera segurana quanto ao planejamento e ao investimento.
Nos casos complexos com vrios autores do dano e responsabilidades indefinidas,
terceiros tambm podem ser includos no contrato, assim como potenciais
investidores (BILHLER et al., 2001).
Segundo TOMERIUS (2005) o contrato de remediao pode assumir funes
importantes, pois que abrange e equilibra interesses complexos de maneira
especialmente flexvel, contribuindo para a acelerao do processo. Dentre os
benefcios destacam-se o consenso estabelecido entre as diferentes autoridades e
demais representantes de interesses jurdicos sobre as exigncias para tornar o
terreno novamente utilizvel, e a determinao da concepo da remediao, fluxos
de deciso e obrigaes de remediao.
Nos casos de reas contaminadas complexas
152
a autoridade poder declarar o
plano de remediao como obrigatrio, o que significa que esta deciso abranger
as decises de outras autoridades envolvidas (art. 13, 6). Neste caso ocorre um
efeito de concentrao
153
das decises, que resulta na celeridade do processo j
que o responsvel no precisar pedir diversas autorizaes em rgos diferentes.

152
reas contaminadas complexas so aquelas que, devido diversidade das medidas de
remediao exigidas, necessitam de um procedimento coordenado ou das quais, devido ao tipo,
extenso ou quantidade de poluentes, emanam, em grau especial, alteraes nocivas do solo ou outros
perigos para o indivduo ou a coletividade. Para estes casos a autoridade exigir um plano de
remediao que conter um resumo da avaliao de risco e das investigaes; dados sobre o uso atual
e futuro dos terrenos a serem remediados; o objetivo da remediao e medidas de descontaminao,
segurana, proteo, restrio e automonitoramento; cronograma de execuo de tais medidas (art.
13,1).
153
BIHLER et al. (2001) relatam que a este efeito de concentrao abrange as autorizaes
referentes lei de emisses, recursos hdricos e ao cdigo de construes por exemplo. Um pr-
requisito que as decises devem ser tomadas em consenso pelas autoridades competentes e estejam
explicitamente relacionadas. FRENZ e HELER (2001) comentam que a ideia poupar o responsvel
pelo projeto de um grande nmero de procedimentos administrativos de autorizaes, reunindo vrios
processos em um nico, o que leva a uma desburocratizao. DOMBERT (1999) lembra que, na
prtica, trs processos administrativos andam independentemente um do outro sob os aspectos
jurdicos e administrativos e cronologicamente de maneira descoordenada. Cada processo pode ainda
chegar a um resultado diferente e isso pode significar atrasos.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
179
O artigo 14 trata do planejamento da remediao realizado pela autoridade,
segundo o qual a prpria autoridade pode elaborar ou complementar o plano de
remediao nos casos especificados
154
.
O artigo 19 previu a criao de um sistema nacional de informao do solo a ser
realizado com a contribuio dos dados fornecidos pelos Estados
155
.
Caso a autoridade adote medidas de remediao ou de proteo e restrio e o
valor de mercado do terreno tiver aumentado de um modo no apenas
insignificante (e o proprietrio no tiver arcado com os custos), dever ele prestar
uma compensao de valor entidade pblica responsvel pelo pagamento no
montante do aumento do valor resultante das medidas adotadas (art. 25, 1).
As multas a serem aplicadas em decorrncia do descumprimento da lei e dos
decretos nela baseados podem alcanar o valor mximo de 50 mil euros (art. 26).
Decreto Federal sobre Proteo do Solo
O Regulamento da lei acima comentada, aprovado em 1999, especificou exigncias
quanto s investigaes e avaliaes do solo com suspeita de contaminao, as
medidas e o procedimento de remediao, assim como os valores de solos.
A Figura 22 apresenta o fluxograma com as etapas da identificao e remediao de
reas contaminadas.

154
Tais casos so: 1. o plano no tiver sido elaborado, no tiver sido elaborado no prazo fixado pela
autoridade ou tiver sido elaborado de maneira insuficiente sob aspecto tcnico, 2. um dos responsveis
no puder ser convocado ou no puder ser convocado em tempo hbil ou, 3. devido grande extenso
da rea contaminada, extenso da poluio de um curso de gua causada pela rea contaminada, ou
devido ao nmero de responsveis seja necessrio um procedimento coordenado.
155
Este sistema nacional foi implantado e encontra-se brevemente apresentado mais adiante.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
180
Figura 22. Fluxograma das etapas de identificao e remediao de reas
contaminadas na Alemanha.

Fonte: UBA, 2010b.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
181
Comentando resumidamente a Figura 22, inicialmente realiza-se uma avaliao
histrica para identificao preliminar das reas suspeitas. Em seguida executada a
investigao orientadora, por meio da qual os poluentes so avaliados com base nos
valores de verificao. Tal investigao depender, no caso especfico, das vias de
exposio relevantes, devendo ser avaliadas as substncias, o local e o uso. Caso os
valores de verificao no sejam ultrapassados a suspeita de contaminao ou de
alterao nociva do solo descartada e no so necessrias medidas adicionais. Caso
contrrio haver necessidade de realizao de uma investigao detalhada,
realizada para todas as vias de exposio com base nos valores de ao e em
recomendaes dos rgos estaduais. Caso tais valores sejam ultrapassados o rgo
ambiental decidir a respeito da forma e da amplitude das medidas de remediao
(UBA, 2011b).
Lei de Ordenamento do Territrio
156

Constitui a lei fundamental de planejamento do territrio reformada no ano de
2009. Como princpios do ordenamento do territrio destacam-se, por exemplo:
- limitar a utilizao de reas no espao livre;
- reduzir a primeira utilizao de reas livres para fins de assentamento e
trfego, esgotando-se sobretudo os potenciais de reutilizao de reas no
mbito interno das cidades;
- desenvolver, garantir ou, na medida do necessrio e adequado, restaurar o
territrio em seu significado para a funcionalidade dos solos;
- configurar os usos econmicos e sociais do territrio, considerando suas
funes ecolgicas e, nesse contexto, fazer uso econmico e cauteloso dos
bens naturais, assim como proteger as guas subterrneas.
Cdigo de Construes
157

Esta lei federal regulamenta todas as questes relativas s construes nas reas
urbana e rural na Alemanha.

156
Raumordnungsgesetz
157
Baugesetzbuch
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
182
Os planos de uso do solo
158
(cujo contedo se assemelharia ao plano diretor
previsto na legislao brasileira) e os planos urbansticos
159
(cujo contedo se
assemelharia ao cdigo de obras previsto na legislao brasileira) so os
instrumentos bsicos de planejamento municipal denominados genericamente de
planos diretores de construo
160
.
Aspectos de proteo do solo e planejamento urbano
O desenvolvimento urbano sustentvel representa um dos princpios fundamentais do
planejamento urbano (ou planejamento de construes):
Art. 1. Tarefa, definio e princpios do planejamento de construes: (...)
(5) Os planos diretores de construo devem garantir um desenvolvimento
urbano sustentvel, o qual concilie as exigncias sociais, econmicas e de
proteo ambiental tambm no sentido da responsabilidade frente s futuras
geraes, e um uso socialmente equitativo do solo que se preste ao bem-estar
da comunidade. Estes planos devem contribuir para assegurar um meio
ambiente digno ao ser humano, proteger e desenvolver as bases naturais da
vida, tambm no sentido da responsabilidade pela proteo geral do clima, bem
como manter e desenvolver a configurao urbana e a caracterstica de cidades e
paisagens sob aspecto da cultura da construo.
Na elaborao de planos diretores de construo devem ser considerados os aspectos
ambientais, incluindo a proteo natureza e o cuidado com a paisagem, sobretudo
(...) os efeitos sobre animais, plantas, solo, gua, ar, clima e a interao entre estes,
assim como a paisagem e a diversidade biolgica (art. 1, 6, 7, a). Na elaborao de
tais planos devem ser aplicadas as seguintes normas de proteo ambiental:
deve-se lidar com o solo de forma econmica e cuidadosa; para tanto, a fim
de reduzir a ocupao adicional de reas para utilizao com construes,
devem ser aproveitadas as opes de desenvolvimento do municpio, por meio
da reutilizao de reas, adensamento e de outras medidas de desenvolvimento

158
Flchennutzungsplan: a ttulo exemplificativo constam deste plano as reas previstas para
urbanizao, incluindo as reas e regies para construes; reas com instalaes e equipamentos
urbanos, reas para o trnsito; reas para instalaes de saneamento bsico; reas verdes etc.
159
Bebauungsplan: possui como contedo, por exemplo, o tipo e a medida do uso com construes; a
tcnica de construo, as reas dos terrenos que podem e no podem ser cobertas por construes;
dimenses da profundidade das reas de recuo; dimenses mnimas para o tamanho, largura e
profundidade dos terrenos para construo etc.
160
Bauleitplne
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
183
interno
161
, assim como as impermeabilizaes do solo devem ser limitadas ao
necessrio. (...) (art. 1a,2).
O artigo 1a acima transcrito, segundo a literatura alem, constitui a clusula de
proteo do solo (Bodenschutzklausel). A ideia principal a proteo duradoura do
recurso natural e finito solo. Juridicamente a clusula de proteo do solo foi
configurada como norma terica, significando que ela no constitui um limite
insupervel ou uma prioridade legal rigorosa. O objetivo de lidar de maneira
econmica e cuidadosa com o solo deve ser perseguido na medida do possvel,
dependendo de mltiplos fatores de influncia e objetivos de planejamento no caso
concreto (HINZEN e BUNZEL, 2000).
Marcao das reas contaminadas nos planos diretores de construo
No plano de uso do solo devem ser demarcadas as reas previstas para utilizao
com construes, cujo solo esteja significativamente poludo com substncias
prejudiciais ao meio ambiente (art. 5, 3, 3). Da mesma forma, no plano
urbanstico devem ser demarcadas as reas cujo solo est consideravelmente
poludo com substncias prejudiciais ao meio ambiente (art. 5, 9).
HINZEN e BUNZEL (2000) ressaltam que o planejamento de uso do solo no pode
prever usos que sejam incompatveis com poluentes ou contaminaes existentes.
Para evitar tais planejamentos proibidos o Cdigo de Construes contm a
obrigao especial de marcao de reas com solos consideravelmente poludos, que
tem uma funo de alerta (Warnfunktion) e influenciar nas decises de
planejamento. Poluentes ou contaminaes do solo so questes que devem ser
includas nas aes de planejamento.
Como Anexo apresentado um exemplo de marcao das reas com solo
significativamente poludo no plano de uso de reas de Frankfurt.

161
Para estimular o desenvolvimento interno das cidades o Cdigo de Construes previu no artigo
13a o plano urbanstico de desenvolvimento interno (Bebauungsplne der Innenentwicklung), que
pode ser aplicvel reciclagem de reas, com rito de aprovao mais clere.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
184
Estmulo para construes no espao urbano e desestmulo utilizao de reas
fora do permetro urbano
O Cdigo estabeleceu um procedimento mais clere e simplificado para aprovao
de planos urbansticos que tenham por objeto a reutilizao de reas, o adensamento
ou outras medidas de desenvolvimento urbano
162
interno. Por outro lado construes
fora do permetro urbano foram dificultadas. Tais projetos s so permitidos
mediante o atendimento de uma srie de requisitos adicionais em casos especficos
previstos na lei
163
. Devem ser realizados de maneira a economizar reas, limitar a
impermeabilizao do solo na medida do necessrio, de forma a poupar a rea fora
do permetro urbano (art. 35,5).
8.4. POLTICA DE RECICLAGEM
164
E REDUO DO CONSUMO DE
REAS
165

No ano de 2002 o Governo Federal publicou o relatrio Perspectivas para
Alemanha: nossa estratgia para um desenvolvimento sustentvel
166
, por meio do
qual a sustentabilidade foi expressamente reconhecida como tarefa
interdepartamental tornando-se um princpio fundamental da poltica alem. Foram
estabelecidos 21 indicadores e objetivos a serem cumpridos com relao a tpicos
como conservao de recursos, proteo do clima, energias renovveis, uso do solo,
biodiversidade, economia, mobilidade, nutrio, qualidade do ar, sade, crime,
emprego, perspectivas para famlias, integrao de cidados estrangeiros etc.
(DEUTSCHLAND, 2002b).

162
Este dispositivo legal resultou de uma alterao legislativa ocorrida no ano de 2007 visando
contribuir para a reduo do consumo de reas e para que a meta 30ha/dia (adiante comentada) seja
alcanada.
163
Uma urbanizao suficiente dever estar assegurada e o projeto deve se destinar: a uma empresa
agrcola ou florestal ou de produo paisagstica; ao abastecimento pblico de eletricidade, gs,
servios de telecomunicao, aquecimento e gua, gesto de guas residuais; pesquisa, ao
desenvolvimento ou uso da energia elica ou hidrulica ou ao uso da energia nuclear para fins
pacficos ou eliminao de resduos radioativos etc. e devido as suas necessidades especiais deve ser
executado somente fora do permetro urbano (art. 35).
164
Flchenrecycling
165
Flchenverbrauch, conceito que, segundo MARKER (2003), seria o consumo ou
utilizao/ocupao no desejada do solo, de espaos, terrenos, reas etc. para comrcio, habitao e
infraestrutura, levando diminuio de espaos verdes e naturais e de reas de infiltrao de guas
pluviais, entre outras (45).
166
Perspektiven fr Deutschland: unsere Strategie fr eine nachhaltige Entwicklung
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
185
Com relao ao uso do solo reconheceu-se que:
(...) lidar de maneira econmica com recursos esparsos mais ainda com
recursos que no podem ser multiplicados uma das regras bsicas para atuao
sustentvel. Este princpio vale especialmente para ocupao de reas.
Justamente em um pas com densidade populacional to alta, importante
manter o solo em suas funes ecolgicas como base e espao de vida para
homens, animais e plantas e como parte integrante do equilbrio da natureza
com seus ciclos hdricos e nutrientes.
Quase no h outro campo de atuao em que a complexidade de exigncias
ecolgicas, econmicas e sociais se torne to visvel como no manejo de um
recurso limitado como o solo (...).
Neste contexto tanto a parcela crescente de uso com assentamento e trfego em
relao rea de uso agrcola e florestal, quanto o recorte da paisagem esto
relacionados a impactos ambientais negativos (DEUTSCHLAND, 2002b, p.
194).
No decorrer da reunificao com os novos estados
167
havia uma clara necessidade
de reconstruo de vias de trfego e moradias. Agora, entretanto, seria necessrio
reduzir significativamente a ocupao de reas (ou consumo de reas)
especialmente para estas finalidades. A Figura 23 abaixo mostra o aumento das reas
ocupadas para fins de assentamento e trfego, cuja meta estabelecida pelo governo
federal atingir 30 ha por dia em 2020 (DEUTSCHLAND, 2002b).

167
Os chamados novos Estados na Alemanha so aqueles que antigamente pertenciam ex
Alemanha Oriental e que foram incorporados Repblica Federal da Alemanha aps a queda do
comunismo: Brandemburgo, Mecklemburgo-Pomernia Ocidental, Saxnia-Anhalt, Saxnia e
Turngia.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
186
Figura 23. Aumento das reas utilizadas para assentamento e trfego na Alemanha.

Fonte: UBA, 2011c.
Para que a meta 30 ha/dia seja alcanada uma srie de medidas, projetos e normas
so e foram previstos e implementados visando efetivamente reduzir o consumo de
reas na Alemanha, sendo algumas delas apresentadas ao longo deste captulo.
As medidas a serem adotadas abrangem: i) proteger as reas livres; ii) controlar o
desenvolvimento de assentamentos em sua interface entre cidade e campo de maneira
compatvel sob o aspecto social, econmico e ecolgico; e iii) estruturar o
desenvolvimento interno das reas urbanas de forma mais intensiva e atraente. Neste
ltimo tpico encontra-se uma importante ferramenta estabelecida pelo Governo
Federal: a reciclagem de reas (Flchenrecycling) que engloba a reutilizao de
reas urbanas subutilizadas e degradadas (DEUTSCHLAND, 2002b).
A Figura 24 representa a poltica de economia de reas da Alemanha e suas
ramificaes conceituais.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
187
Figura 24. Apresentao esquemtica da poltica de economia de reas na
Alemanha.

Fonte: adaptado de BAYERN (2003).
Comentando a Figura 24 verifica-se que a gesto de reas, inserida na poltica de
economia de reas, lida com diversos temas como adensamento, restries quanto
construo, ativao de lotes vagos, desimpermeabilizao, destacando-se, para fins
deste estudo, a reciclagem de reas.
Segundo TOMERIUS e PREU (2001) a gesto de reas constitui uma estratgia
municipal preventiva que privilegia a reciclagem de reas, criando condies
efetivas para que um uso concreto posterior possa ser obtido no menor tempo
possvel.
A Comisso de Proteo do Solo da agncia ambiental federal
168
define reciclagem
de reas (ou Flchenrecycling) como a reintegrao ao ciclo econmico e da
natureza de terrenos que perderam sua funo e seu uso at ento tal como
indstrias, comrcios, reas militares e de trfego desativadas - por meio de medidas
de planejamento, tcnico-ambientais e de poltica econmica (KBU, 2010).
Neste contexto a reciclagem de reas na Alemanha um dos principais
aspectos buscados pelos municpios no mbito do planejamento urbano.

168
Comisso formada por especialistas da academia e do setor pblico criada no ano de 2004, cujo
objetivo principal aumentar a conscientizao pblica a respeito da proteo do solo e fornecer
impulsos para estratgias futuras de proteo do solo nas polticas ambientais (conforme se verifica
em: <http://www.umweltbundesamt.de/boden-und-altlasten/kbu/index.htm)>.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
188
Segundo o governo federal a necessidade de economia e reciclagem de reas
coloca exigncias em primeira linha aos estados e municpios uma vez que estes, no
mbito dos planos de ordenamento do territrio e de construo, estabelecem regras a
respeito da destinao de reas (DEUTSCHLAND, 2002b).
A agncia ambiental federal alem destaca a importncia do planejamento urbano
como forma de preveno contra o uso desnecessrio de reas. A reciclagem de
reas degradadas e daquelas que abrigaram instalaes industriais antigas possibilita
o uso ou construo sem que novas reas sejam utilizadas ou impermeabilizadas. Os
interesses de proteo do solo devem ser levados em conta de maneira mais
abrangente no planejamento das construes. Antes de cada consumo adicional de
reas deve ser verificado at que ponto a demanda no pode ser satisfeita com o uso
de terrenos industriais degradados e com o a utilizao de lotes vagos (lacunas de
construo) (UBA, 2011d).
Para uma eficaz gesto de reas necessrio que o planejamento municipal integre
em sua concepo urbanstica o uso posterior de terrenos e, nesse contexto, considere
a remediao de reas contaminadas como importante instrumento (TOMERIUS e
PREU, 2001).
Se, por um lado, as metas da remediao dependem do uso da rea conforme
permitido pela legislao de planejamento urbano, por outro, os resultados das
investigaes e avaliaes de risco podem tambm exigir correes do planejamento
urbano original. O municpio deve ser capaz de demonstrar flexibilidade no caso
concreto (TOMERIUS e PREU, 2001).
O Relatrio de Avano elaborado em 2004 (relativo Estratgia desenvolvida em
2002 j comentada) destacou que a remediao de reas contaminadas representa um
instrumento importante para aumentar a oferta de terrenos e, consequentemente, para
reduzir o consumo de novas reas (DEUTSCHLAND, 2004).
A prpria agncia ambiental ressalta que a Lei de Proteo do Solo essencial para
que a meta 30 ha/dia seja alcanada por meio da efetiva remediao das reas
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
189
contaminadas e revitalizao de antigas reas industriais, reintegrando tais reas no
crculo econmico (UBA, 2011e).
MARKER (2003) sublinha que a revitalizao de reas baldias e economicamente
ociosas, muitas vezes contaminadas, representam uma das prioridades nas polticas
do ordenamento e planejamento territorial e da gesto do solo na Alemanha, as quais
visam diminuir e controlar o uso excessivo do solo, assim como reintegrar as reas
ociosas e degradadas ao ciclo econmico.
GRIMSKI e DOSCH (2010) ressaltam que h bastante apoio governamental para a
revitalizao de brownfields, sendo que vrios ministrios federais cooperam
(Ministrio do Meio Ambiente; dos Transportes, Obras e Assuntos Urbanos; da
Educao e Pesquisa) e trabalham em conjunto para desenvolver estratgias e
ferramentas para o uso sustentvel do solo.
Fatores de sucesso para a revitalizao de brownfields
Em vista da quantidade de atores e dos grupos de interesse envolvidos na tomada de
deciso, a revitalizao de brownfields um processo extremamente complexo,
sendo que a integrao de todos os grupos relevantes no processo em busca de um
objetivo comum ainda constitui um problema (GRIMSKI e FERBER, 2001).
Diante desta situao a agncia ambiental federal alem contratou um grupo de
especialistas liderado pela Deutsche Bahn AG (Companhia Ferroviria Alem), para
conduzir um projeto de pesquisa focado nos principais obstculos para
revitalizao de brownfields. O objetivo era avaliar os fatores de influncia mais
relevantes e estabelecer novos padres tcnicos a serem implementados pelos setores
pblico e privado (GRIMSKI e FERBER, 2001).
Foi constitudo um modelo conceitual representado na forma de um tetraedro
169

(Figura 25). Assumiu-se que o sucesso de projetos complexos, tais como a

169
O modelo tridimensional que melhor retrata a rede de relaes dos fatores determinantes para
revitalizao de brownfields o tetraedro. Todos os vrtices do tetraedro se sustentam por meio de
uma conexo direta e equivalente uns com os outros. Tanto o cumprimento das arestas como a rea
das faces possuem dimenso equivalente. Assim, particularmente adequado para representar a rede
de relaes e a interdependncia entre os quatro fatores de influncia. Ele ilustra que a revitalizao de
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
190
revitalizao de brownfields, dependeria da rede de relaes entre diversos fatores de
influncia interrelacionados. Nenhum fator nessa rede de relao se sobreporia a
outro, mas surtiriam efeito de forma coordenada (GRIMSKI e FERBER, 2001).
Figura 25. Componentes da revitalizao de brownfields.

Fonte: GRIMSKI e FERBER, 2001
Cada fator de influncia pode ser da seguinte forma resumido (GRIMSKI e
FERBER, 2001):
- a preparao da rea refere-se ao desenvolvimento da revitalizao incluindo
as tcnicas de tratamento de reas contaminadas;
- o uso futuro deve ser planejado e influenciar a viabilidade econmica do
projeto;
- a viabilidade econmica depender do efetivo gerenciamento do projeto
visando integrar aspectos tcnicos e de planejamento, sendo que fundos
pblicos tambm so um elemento relevante;
- o quadro legal
170
engloba tambm a necessidade de integrao dos diferentes
procedimentos de aprovao referente legislao de planejamento urbano,
construo e ambiental.

brownfields um campo complexo combinando a multiplicidade de tarefas com a multiplicidade de
atores e de disciplinas que precisam cooperar com sucesso em uma dimenso definida. O tetraedro ,
em particular, estvel, logo, para representar a rede de relaes e a interdependncia (GRIMSKI e
FERBER, 2001).
170
Segundo consta do prprio Relatrio da pesquisa o quadro legal engloba as principais normas e
regulamentaes jurdicas significativas para reciclagem de reas em nvel federal, estadual ou
municipal. Trata-se, sobretudo, das normas referentes aos outros trs fatores de influncia citados
(UBA, 2000).
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
191
Outro modelo conceitual que considera a viabilidade econmica em si da rea
como um dos maiores vetores para a revitalizao (Figura 26) foi apresentado no
Relatrio Sustainable brownfield regeneration realizado em 2006 pela rede
CABERNET.
O modelo desenvolvido caracteriza trs tipos de reas de acordo com sua situao
econmica que varia em razo do custo da revitalizao (que depende de vrios
atores como, por exemplo, a necessidade de remediao), valor da rea (que tambm
depende de diversos itens como por exemplo a localizao) etc.
Figura 26. Modelo A-B-C: classificao de brownfields segundo sua viabilidade
econmica.

Fonte: CABERNET, 2006
As reas so classificadas da seguinte forma (CABERNET, 2006):
- reas A: possuem alta viabilidade econmica e os projetos de revitalizao
so geridos por financiamento privado (self developing sites);
- reas B: esto no limite da margem de lucro e os projetos tendem a ser
financiados por intermdio de cooperao ou parceria pblico-privadas
(potential development sites);
- reas C: representam projetos no lucrativos, que devero ser liderados pelo
setor pblico ou pela municipalidade. Financiamentos pblicos ou
instrumentos especficos legislativos (por exemplo incentivos tributrios) so
necessrios para estimular a revitalizao de tais reas (reserve sites).

Gesto de reas contaminadas na Alemanha
192
Este modelo destaca basicamente os atores responsveis pelo financiamento da
revitalizao e pode ser usado para auxiliar as instituies competentes no
desenvolvimento de estratgias para lidar com os diferentes tipos de brownfields.
Vrias municipalidades esto atualmente fazendo uso dessas categorias para revisar
suas estratgias locais e para produzir inventrios informais (CABERNET, 2006).
8.5 FONTES DE FINANCIAMENTO, PROGRAMAS DE FOMENTO E
FORMAS COOPERATIVAS PARA REVITALIZAO DE
BROWNFIELDS E REMEDIAO DE REAS CONTAMINADAS
Programas e Fundos da Unio Europeia
O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)
171
objetiva promover a
cooperao territorial na Europa e contribuir para a reduo dos desequilbrios entre
as regies. Uma das prioridades da poltica estabelecida para o perodo de 2007 a
2013 a recuperao do ambiente fsico, incluindo stios e terrenos contaminados e
reas industriais degradadas (COMISSO EUROPEIA, 2007).
Para o perodo de 2007 a 2013 aproximadamente 21,1 bilhes de euros esto
destinados a questes relativas ao desenvolvimento urbano, o que representa cerca de
6% do total do oramento da poltica de coeso da EU. A Figura 27 apresenta o
destino destes gastos (COMISSO EUROPEIA, 2010).

171
que um dos fundos estruturais (juntamente com o Fundo Social Europeu)
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
193
Figura: 27. Destino dos gastos da Unio Europeia relacionados a desenvolvimento
urbano no perodo de 2007 a 2013 totalizando 21,1 bilhes de euros.

Fonte: COMISSO EUROPEIA, 2010.
Destaca-se o URB-AL, programa de cooperao regional da Comisso Europeia com
a Amrica Latina, cujo objetivo principal contribuir para a melhoria das condies
sociais, econmicas e de qualidade de vida da populao, desenvolvendo uma
associao direta e duradoura entre as cidades de ambos os continentes. URB-AL III
refere-se terceira fase do programa, que engloba o perodo entre 2009 e 2012. Os
20 projetos selecionados (dentre eles os REDESC e o INTEGRATION acima
mencionados) receberam 50 milhes de euros que sero complementados com mais
14 milhes pelos scios dos projetos
172
.
Como exemplo de fomento para projetos municipais de reciclagem de reas no
Estado da Bavria, no perodo de 2007 a 2013 esto disponveis recursos do FEDER
no montante de 6,5 milhes de euros
173
(BAYERN, 2011).
Em Brandemburgo, para o mesmo perodo poder ser utilizado 1,5 bilho de euros
provenientes do FEDER para projetos que tornem o Estado mais competitivo e que
incluem a reativao de reas degradadas (BRANDEMBURG, 2011).

172
Detalhes do programa podem ser obtidos no stio eletrnico: <http://www.urb-
al3.eu/index.php/contenido/urb_al_iii_2009_2012_nuevos_retos?id_submenu_principal=36>
acessado em 02.01.2011.
173
A ttulo ilustrativo anote-se que o PIB da Alemanha aproximadamente U$ 3,330 trilhes de
dlares e do Brasil US$ 1,594 trilhes (conforme dados disponveis em:
<http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD>. Acesso em: 09 jul. 2011).
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
194
Na Saxnia, no mbito da tarefa comunitria infraestrutura so aplicados recursos
do FEDER no valor de cerca de 30 milhes de euros em projetos de revitalizao de
reas degradadas, dentre outros (SACHSEN, 2011a).
Programas Federais
Ministrio do Meio Ambiente, Proteo da Natureza e Segurana Nuclear:
Programa de Inovao Ambiental
Fomentam-se projetos tcnicos de grande porte que demonstrem de forma inovadora
como cargas de poluio ambiental podem ser reduzidas ou evitadas. Uma das reas
objeto do fomento a remediao de antigos depsitos de lixo. So concedidos
emprstimos facilitados pelo Instituto de Crdito para Reconstruo
174
alemo e
juros subsidiados pelo Ministrio do Meio Ambiente de at 70% dos custos passveis
de auxlio (UBA, 2011f).
Ministrio de Meio Ambiente, Proteo da Natureza e Segurana Nuclear:
Plano de Pesquisa Ambiental
Financiamentos so concedidos para projetos de pesquisa cujas linhas temticas so
publicadas no incio de cada ano civil (UBA, 2011g). A proteo do solo foi prevista
como uma das linhas de pesquisa para o ano de 2011 (BMU, 2011c).
Ministrio Federal de Educao e Pesquisa: Programa Pesquisa para reduo
do consumo de reas e para a gesto sustentvel do solo (REFINA
175
)
Desde 2006 este programa financia projetos que objetivem reduzir o ndice de
consumo de reas. Mais de 100 projetos j receberam aproximadamente 22
milhes de euros. Os produtos gerados so diretrizes prticas, folhetos, instrumentos
de trabalho, recomendaes de atuao, ferramentas, mtodos e modelos,
instrumentos de previso e softwares (ZWICKER-SCHWARM et al., 2008).


174
KfW Kreditanstalt fr Wiederaufbau
175
Forschung fr die Reduzierung der Flcheninanspruchnahme und ein nachhaltiges
Flchenmanagement (REFINA)
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
195
Fundao Federal Alem do Meio Ambiente
uma das maiores fundaes do mundo, cuja criao, em 1991, resultou da
privatizao da empresa Salzgitter AG
176
, no valor de aproximadamente 2,5 bilhes
de marcos alemes. Recebem apoio/fomento aqueles projetos que objetivam a
reduo da poluio ambiental que ultrapassam as especificaes legais,
considerando-se especialmente o setor privado de porte mdio (UBA, 2011g).
Programa de Remediao de reas contaminadas nos novos Estados da
Alemanha
Desde 1992 a Unio e os novos Estados firmaram contratos gerais
regulamentando a remediao de reas contaminadas localizadas na antiga Alemanha
oriental. Em termos gerais, os custos foram divididos entre 40% para Unio e 60%
para os Estados. Para projetos de grande porte a Unio assume 75% e os Estados
25%. A responsabilidade pela remediao do Estado respectivo (BMU, 2011b).
No Estado da Saxnia os custos totais da remediao de reas contaminadas foram
estimados em 940 milhes de euros, dos quais 740 milhes recaem sobre a Unio e
Estado, e 200 milhes sobre as empresas privadas. Foram despendidos at hoje 410
milhes de euros. A maior parte das reas contaminadas na Saxnia j foi remediada
e a meta concluir nos prximos 15 anos (SACHSEN, 2011c).
Em Berlin foram gastos pelo Poder Pblico aproximadamente 205 milhes de euros
desde 1990 para a remediao de reas contaminadas (BERLIN, 2011).
Programas Estaduais
Conforme a Lei de Compensao Financeira do Estado da Baviera
177
os distritos e
cidades podem receber dotaes financeiras complementares para casos de
providncias substitutivas (adoo de medidas de investigao ou remediao no

176
Companhia de produo de ao fundada em 1937, que se tornou o maior empreendimento
econmico alemo no Terceiro Reich.
177
O Estado da Baviera publicou uma Cartilha contendo informaes sobre as modalidades de
fomento e financiamento de reciclagem de reas, disponvel em:
<http://www.umwelt.nuernberg.de/download/info/foerderfibel_%20flaechenrecycling_2010.pdf>.
Acesso em: 03 jul. 2011.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
196
lugar do responsvel legal) da ordem de 2,00 euros por habitante ao ano. H tambm
o crdito ecolgico disponibilizado pelo Banco LfA Frderbank com juros
vantajosos para que empresas industriais e comerciais de pequeno e mdio porte
promovam a investigao e remediao de reas contaminadas (BAYERN, 2011)
Ainda, conforme a Lei de Proteo do Solo do Estado da Baviera de 2006, os
municpios de pequeno porte podem obter apoio financeiro do Estado para
investigao e remediao de aterros municipais de lixo domiciliar (BAYERN,
2011).
No Estado da Saxnia foi publicada uma norma administrativa de revitalizao de
reas degradadas em 2009, que prev a disponibilizao de 28 milhes de euros at
2013 para eliminao abrangente de reas degradadas (SACHSEN, 2011b).
No mbito do Programa de concluso para eliminao de reas contaminadas
municipais a Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Hessen criou um
programa para financiar a eliminao destas reas at 2015. Foi disponibilizado pelo
Estado 50 milhes de euros para o levantamento, investigao e remediao de reas
contaminadas e de antigas fbricas de gs (HESSEN, 2011).
Sociedades de desenvolvimento regional dos Estados
As sociedades de desenvolvimento regional
178
foram criadas em diversos Estados
na Alemanha e realizam vrios projetos urbansticos (UBA, 2001). A maioria dos
projetos organizada e financiada como parceria pblico-privada (GRIMSKI, 2004).
MARKER (2003) acentua que estas sociedades constituem um instrumento central
no financiamento e gerenciamento da revitalizao de reas degradadas, pois so
empresas imobilirias que atuam segundo as regras de mercado, podendo gerar
lucros e investimentos e, ao mesmo tempo, observar os objetivos e interesses
pblicos.

178
O engajamento da sociedade pode ocorrer de diferentes formas, como por exemplo mediante a
aquisio da rea, ou participando de uma outra sociedade de projetos, ou por meio da celebrao de
contratos fiducirio ou de administrao (UBA, 2001).
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
197
A Sociedade de Desenvolvimento Regional do Estado da Rennia do Norte-
Vestflia
179
, por exemplo, desempenhou uma funo central no desenvolvimento de
reas industriais desativadas por meio de um fundo imobilirio (UBA, 2001).
Enquanto administradora deste fundo, alimentado com recursos do oramento
estadual, a sociedade promove desde 1980 a compra, revitalizao e comercializao
de reas industriais muitas vezes contaminadas. Entre 1980 e 2001 foram comprados
e parcialmente vendidos 2.534 ha de reas degradadas. Na rea do Ruhr mais de 600
ha foram comprados e parcialmente revendidos pela sociedade (GRIMSKI, 2004).
Parceria Pblico-Privada
O termo parceria pblico-privada abrange na Alemanha uma multiplicidade de
modelos de cooperao possveis entre parceiros pblicos e privados, referindo-se a
uma ampla gama de atividades pblicas (desenvolvimento urbano, de infraestrutura,
fomento da economia, gesto de resduos, remediao de reas contaminadas). A
cooperao entre diferentes parceiros no desenvolvimento de reas degradadas
disciplinada por meio de diversas regulamentaes contratuais (UBA, 2001).
Segundo MARKER (2003) o envolvimento de agentes privados um elemento
central na revitalizao de reas degradadas comercializveis, interessantes
economicamente. Atores privados, investidores, instituies financeiras e
companhias de seguro tm um papel importante na implementao de medidas e na
comercializao das reas.
As parcerias acontecem sob diversas formas jurdicas e so previstas por lei. Dentre
os modelos previstos na legislao alem so descritos brevemente abaixo dois
exemplos prticos de cooperao por meio da criao de uma sociedade de
remediao e de uma associao para remediao.
No Estado da Baviera foi criada em 1989 a Sociedade para Remediao de reas
Contaminadas do Estado da Baviera (Gesellschaft zur Altlastensanierung in

179
Os diversos projetos desenvolvidos pela sociedade, atualmente denominada NRW.URBAN, podem
ser visualizados nos stios eletrnicos <http://www.nrw-urban.de/> e <http://www.nrw-
urban.de/Referenzprojekte.12.0.html>, acessados em 03 jul. 2011.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
198
Bayern GAB GmbH). Objetiva-se apoiar a remediao sob os aspectos financeiro e
tcnico, nos casos em que os responsveis no possam mais ser encontrados ou no
tenham capacidade para pagar. Atualmente a sociedade composta da seguinte
forma: 50% dos recursos provm do Estado da Baviera, 25% da iniciativa privada,
12% das cidades e 12,5% das comunas
180
. Foi tambm criado em 2006 um novo
fundo para apoiar a investigao e remediao de antigos aterros de resduos
domiciliares, cujos recursos so gerenciados pela Sociedade (GAB, 2011).
No Estado da Rennia do Norte-Vestflia o empresariado e os municpios
constituram no ano de 2002, mediante lei, a Associao para remediao e
tratamento de reas contaminadas (Altlastensanierungs- und
Altlastenaufbereitungsverband NRW). Este modelo de cooperao composto pelo
Estado, municpios e iniciativa privada
181
, os quais levantaram, at o ano de 2011,
37,5 milhes de euros para execuo das tarefas da associao, tais como
investigao e remediao de reas contaminadas, desenvolvimento e teste de novas
tecnologias e processos inovadores para remediao (AAV, 2011).
8.6 INICIATIVAS INTERESSANTES
So expostas a seguir algumas polticas, programas e projetos alemes em nvel
internacional, nacional, estadual, municipal relacionados ao tema desta pesquisa.
Pretende-se com isso apresentar, a ttulo exemplificativo, uma pequena parte do
amplo instrumentrio existente na Alemanha destinado gesto do recurso ambiental
limitado solo.

180
Na Alemanha existem vrios nveis administrativos abaixo do Estado, denominados de comunas
(die Kommunen) e se subdividem em: municpios (die Gemeinden), cidades (die Stdte) e conselhos
de municpios (die Landkreise), que se diferenciam basicamente pelo tamanho (nmero de habitantes)
e existncia de administrao prpria. Os municpios so as menores unidades administrativas na
Alemanha. Kreisfreiestdte so cidades maiores, sempre com administrao prpria, no pertencentes
a um conselho.
181
empresas sediadas no Estado do ramo da eliminao de resduos, da indstria qumica, ao e
metais no ferrosos, assim como concessionrias de energia.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
199
Redes Europeias com as quais a Alemanha est envolvida
CABERNET (Rede de ao conjunta para regenerao econmica e de
brownfields)
182
: fazem parte desta rede 55 membros de 21 pases da Europa,
divididos em oito grupos de trabalho: acadmicos, conselheiros profissionais,
grupos comunitrios, desenvolvedores/incorporadores, proprietrios de terras,
reguladores, fornecedores de tecnologia, financistas. Pretende-se incentivar a
reabilitao de brownfields nas cidades europeias, por meio do compartilhamento
de experincias, fornecimento de novas estratgias de gerenciamento,
instrumentos inovadores e atividades de pesquisa (FERBER et al., 2005).
RESCUE (Regenerao de stios europeus em cidades e ambientes urbanos)
183
:
projeto de pesquisa iniciado em maro de 2001 e formado por especialistas,
pesquisadores e reguladores. Foram analisadas questes prticas da revitalizao
de brownfields em regies industriais da Frana, Reino Unido, Polnia e
Alemanha com objetivo de desenvolver uma abordagem integrada com a
experincia corrente dos pases participantes. O resultado concreto foi a
elaborao do Manual de melhores prticas para regenerao sustentvel de
brownfields (EDWARDS et al., 2005).
NICOLE (Rede de reas contaminadas da Europa)
184
: rede aberta desde 1996 a
organizaes do setor pblico e privado, em que participam aproximadamente
450 membros da indstria, prestadores de servios, academia, organizaes sem
fins lucrativos. Foi criada para reunir entidades e pesquisadores europeus
interessados em questes referentes a reas contaminadas. Objetiva-se que a rede
sirva como frum de divulgao e troca de conhecimento e promova pesquisas
diversas (NICOLE, 2011).
COMMON FORUM (Frum Comum): possui como objetivos gerais desenvolver
estratgias de gerenciamento e tratamento de reas contaminadas. Seus membros,
representantes de Ministrios ou rgos federais com atribuies ambientais,
renem-se regularmente, sendo tambm oferecida expertise Comisso Europeia.
Serve como plataforma para troca de conhecimento e experincias, debates sobre
polticas, pesquisa e conceitos tcnicos e gerenciais de reas contaminadas
(COMMON FORUM, 2011).

182
Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network
183
Regeneration of European Sites in Cities and Urban Environments
184
Network for Contaminated Land in Europe
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
200
ELSA (Aliana europeia para terra e solo)
185
: constitui uma associao de cidades
e distritos rurais da Alemanha, Itlia, Holanda, ustria com objetivo de contribuir
ativamente para o uso sustentvel do solo (ELSA, 2011).
Cadastros de reas contaminadas
Todos os Estados possuem cadastro de reas contaminadas, cujos dados podem ser
parcial ou integralmente acessados nos stios eletrnicos respectivos
186
. A agncia
ambiental federal recebe e compila as informaes conforme apresentado
anteriormente na Tabela 3.
Destaca-se o sistema institudo pelo Estado da Baviera
187
no qual h possibilidade de
pesquisar on line inserindo-se diversos critrios de busca, como regio, distrito ou
localidade; reas contaminadas de origem civil, militar ou de armamento e as

185
European Land and Soil Alliance
186
Abaixo so indicados os stios eletrnicos referentes aos cadastros estaduais de reas
contaminadas, todos acessados em 30.01.2011:
Baden-Wrttemberg: <http://www.lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/51013/>;
Baixa Saxnia:
<http://www.lbeg.niedersachsen.de/live/live.php?navigation_id=681&article_id=92460&_psman
d=4>;
Baviera: <http://www.lfu.bayern.de/boden/daten/altlastenkataster/index.htm.>;
Berlim: http:
<//www.berlin.de/sen/umwelt/bodenschutz/de/nachsorge/bodenbelastungskataster.shtml>;
Brandemburgo: <http://www.mugv.brandenburg.de/cms/detail.php/bb2.c.511058.de>;
Bremen: < http://www.umwelt.bremen.de/de/detail.php?gsid=bremen179.c.3347.de>;
Hamburgo: <http://www.hamburg.de/altlasten/140898/altlasthinweiskataster.html>;
Hessen: <http://www.hlug.de/start/altlasten/altflaechendatei.html>;
Mecklemburgo-Pomernia Ocidental: <http://www.regierung-
mv.de/cms2/Regierungsportal_prod/Regierungsportal/de/lm/Themen/Boden/Altlasten/Altlastensi
tuation_in_MV/index.jsp>;
Rennia do Norte-Vestflia: <http://www.lanuv.nrw.de/altlast/altnrw.htm#isal>;
Rennia Palatinado: <https://www.rlp-buergerservice.de/rheinland-
pfalz/lebenslage.xhtml?sKey=brd-rpn-000100040001&dienstId=791>;
Saarland: <http://www.saarland.de/38577.htm>;
Saxnia: <http://www.forsten.sachsen.de/umwelt/boden/12478.htm>;
Saxnia-Anhalt: < http://www.sachsen-anhalt.de/index.php?id=36392>;
Schleswig-Holstein: <http://www.schleswig-
holstein.de/UmweltLandwirtschaft/DE/BodenAltlasten/06_AltlastenDaten/01_AltlastenInfosyste
m/ein_node.html>;
Turngia: <http://www.tlug-jena.de/contentfrs/fach_041/index.html>;
187
Que pode ser acessado por meio do stio eletrnico:
<https://www.abudis.bayern.de/allg_suche_uig.do?method=suche&sc=FphGMBHH6TWoTYgdpRzR
9J>, inserindo-se como identificao e senha a palavra gast. Acesso em: 31 jan. 2011.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
201
alteraes nocivas do solo; prioridade quanto s aes necessrias (curto, mdio e
longo prazo).
Em diversos Estados faz-se tambm o requerimento por escrito. Em Berlim
188
, por
exemplo, a solicitao padro consiste em saber se, com referncia a uma
determinada rea, h quaisquer conhecimentos relativos contaminao por parte da
autoridade. O cadastro composto por um banco de dados com informaes como o
histrico dos usos do terreno, os usos que provocaram a suspeita contaminao, as
avaliaes, os pareceres eventualmente existentes e as medidas legais de proteo do
solo j realizadas. Quando a rea para qual solicitada informao no est inscrita
no cadastro o requerente recebe um aviso comunicando que a autoridade no dispe
de conhecimentos a respeito de rea contaminada. Caso a rea esteja inscrita o
requerente recebe um extrato com as informaes disponveis.
Nas Figuras 28, 29 e 30 abaixo pode ser visualizada a representao no mapa das
reas contaminadas, com suspeita de contaminao ou com alteraes nocivas no
solo em Berlim, Baden-Wrttemberg e Hamburgo.
Figura 28. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Berlin.

Fonte: Berlin, 2010.

188
Em Berlim foi feita uma simulao de solicitao das informaes, as quais foram recebidas por e-
mail.
Dados de maio de 2010:
9.056 alteraes nocivas do solo,
reas suspeitas, reas contaminadas
e reas suspeitas de contaminao.

Gesto de reas contaminadas na Alemanha
202
Figura 29. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Baden-
Wrttemberg.

Fonte: Baden-Wrttemberg, 2010.
Figura 30. reas contaminadas e suspeitas de contaminao em Hamburgo
(fevereiro, 2008).

Fonte: Hamburg, 2011.
Grupo de Trabalho de Proteo do Solo dos Estados e da Unio
Neste grupo trabalham em conjunto as autoridades estaduais e da Unio, cujas
competncias estejam relacionadas proteo do solo, para debater e trocar
experincias, acompanhar o desenvolvimento das questes relativas ao tema e a
Dados de dezembro de 2009:
14472 reas suspeitas de
contaminao (em amarelo) e
2124 reas contaminadas (em
vermelho)

Gesto de reas contaminadas na Alemanha
203
implementao da legislao. Objetiva-se, sobretudo, a execuo uniforme da
legislao. No grmio diretor os membros representam a mais alta autoridade federal
e estaduais com atribuio de proteo do solo (UBA, 2011c).
Norma-Modelo: Considerao de reas poludas, especialmente reas
contaminadas, no planejamento de construes e no procedimento de
licenciamento de obras.
Este documento foi elaborado em 2001 pela Comisso Tcnica de Urbanismo
formada pelos Secretrios de Obras dos 16 Estados da Alemanha
189
e serve como um
guia para as autoridades municipais de superviso de obras e aprovao de projetos,
as quais, segundo a Comisso, se deparam com problemas graves relacionados s
reas contaminadas. Dentre as recomendaes feitas aos municpios, destacam-se:
- o uso do solo no pode gerar risco para a populao, razo pela qual os
planos diretores de construes no podem prever nenhum uso
incompatvel com uma contaminao existente ou presumida
190
;
- os usos mais sensveis (ex. parquinhos) devem ser planejados apenas em
reas no contaminadas. Deve-se garantir a conformidade do uso planejado
com a contaminao existente por meio de medidas de remediao e\ou
restries de uso (FACHKOMISSION STDTEBAU DER ARGEBAU,
2001).
Programas do Estado da Baviera
Diversos Estados na Alemanha possuem programas especficos de proteo do solo.
A seguir apresentamos a ttulo exemplificativo dois programas do Estado da Baviera.
O Programa de Proteo do Solo foi implementado oficialmente em 1991 e
estabelece diversas metas e medidas para proteo e manuteno da qualidade do

189
Estas normas no possuem um efeito jurdico direto como as leis, sendo que cada Estado decide
como e em qual abrangncia seguir suas determinaes.
190
O fundamento desta recomendao o dispositivo legal do Cdigo de Obras que prev que na
elaborao dos planos diretores de construo devem ser consideradas as necessidades gerais de
condies de moradia e trabalho saudveis e segurana da populao residente e trabalhadora. Este
princpio atendido quando os valores de solo encontrados estiverem abaixo do valor de
verificao. Caso excedidos, haver necessidade de investigao caso especfico para esclarecer as
vias de exposio.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
204
solo
191
. Dentre as atualmente vigentes relacionadas a reas contaminadas e
reciclagem de reas destacam-se as seguintes:
- a suspeita de contaminao deve estar esclarecida em 50% das reas suspeitas
at 2010 e em 100 % at 2020;
- para garantir a execuo uniforme das leis no territrio estadual continuaro
sendo elaborados guias tcnicos de maneira sistemtica;
- municpios devem receber auxilio financeiro para investigao e remediao
de seus antigos aterros de lixo domiciliar, conforme fundo estabelecido em
lei
192
(BAYERN, 2006).

O Programa Aliana para economia de reas tem como objetivo geral reduzir o
consumo de reas neste Estado. No ano de 2003 os 41 parceiros
193
firmaram em
Munique uma declarao conjunta, por meio da qual professaram o manejo do solo
de maneira econmica e se comprometeram, cada um em seu campo de influncia, a
fomentar a conscientizao para a proteo do solo (BAYERN, 2007).
Dentre as tarefas destacam-se o apoio aos municpios na reciclagem de reas
contaminadas mediante a elaborao de manuais e guias, assim como a criao de
um novo modelo de financiamento para investigao e remediao dos aterros de
resduos domiciliares (BAYERN, 2007).
Frum de reas Contaminadas do Estado de Baden-Wrttemberg
Esta associao de utilidade pblica foi constituda em abril de 1997 e composta
por representantes das cidades, autoridades estaduais, universidades, escritrios de
engenharia, laboratrios assim como proprietrios de terrenos afetados por
problemas de contaminao e investidores, possuindo atualmente cerca de 350
membros, que se renem periodicamente com objetivo de trocar informaes e
discutir assuntos de interesse de todos os afetados pelos diferentes aspectos do

191
O programa aborda tpicos como cuidados na agricultura e manejo florestal, restries quanto
impermeabilizao, aproveitamento do lodo de estaes de tratamento de efluentes, separao do lixo
etc.
192
Artigo 13 da Lei de Proteo de Solo da Baviera
193
Fazem parte dos parceiros do governo estadual da Baviera: conselhos das cidades, escolas,
associaes de proteo da natureza e outras, proprietrios de imveis, faculdades, a companhia
ferroviria Deutsche Bahn AG, igrejas catlica e protestante luterana, cmaras de arquitetos e
engenheiros, empresas privadas etc.
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
205
processamento de reas contaminadas, assim como assuntos cientficos, econmicos,
tcnicos e jurdicos. O grupo tambm participa da elaborao de regulamentos,
normas e recomendaes conjuntas para atuao no gerenciamento de reas
contaminadas (BADEN-WRTTEMBERG, 2011).
Educao e conscientizao
Segundo a agncia ambiental federal a proteo do solo somente pode ser bem
sucedida quando se logra conscientizar os atores e a populao a respeito do seu
valor e de seus potenciais riscos. O manejo cuidadoso e parcimonioso do recurso
solo, um bem escassamente disponvel, constitui uma importante tarefa para o futuro
no mbito da formao ambiental e da educao ambiental. Este um desafio para
famlias, escolas de educao infantil, de ensino fundamental e mdio, universidades
e para o setor da formao de adultos (UBA, 2011h).
Visando conscientizar a populao sobre os efeitos da poluio e do consumo de
reas existem vrias atividades em nvel federal, estadual e municipal, que incluem
brochuras diversas (alguns exemplos so mencionados a seguir), guia de viagem
contendo informaes como trilhas educativas, livreto infantil sobre proteo de
solo, calendrios, selos postais e stio eletrnico especfico (UBA, 2011h).
O stio eletrnico <http://www.bodenwelten.de/> (cuja traduo para o portugus
mundos de solos) destinado ao pblico em geral e possui diversas informaes
desde valores de solo, alteraes prejudiciais, legislao, arte, vivncias (jogos para
crianas, quebra-cabea, filmes, animaes), material para aulas, mapas etc.
Dentre as brochuras produzidas pelas autoridades pblicas como forma de
informao, divulgao, conscientizao, algumas so mencionadas a seguir (todas
esto disponibilizadas na internet e foram acessadas em 30.12.2010).



Gesto de reas contaminadas na Alemanha
206
Agncia Ambiental Federal
- O futuro est nos brownfields
194
. Reativao de reservas de reas urbanas
potenciais de uso e sugestes prticas. Informaes para investidores,
construtores e proprietrios de imveis (2005)
195
;
- Planos de remediao na reciclagem de reas: um instrumento para o
planejamento de construes (2010)
196
;
Hamburgo
- Construo segura sobre reas contaminadas (2009)
197
;
Baviera
- Oportunidades na reciclagem de reas futuro sem reas contaminadas.
Recomendaes para municpios e investidores (2008)
198
;
- Gesto municipal de reas (2010)
199
;
- Cartilha de incentivo para reciclagem de reas: fomentos e financiamentos na
Baviera (2010)
200
;
Baixa Saxnia
- Novo uso para antigas estruturas: revitalizao de reas degradadas. Apoio
para o planejamento de cidades e municpios da Baixa Saxnia. (2002)
201
;
Baden-Wrttemberg
- Material de apoio para o tratamento de reas suspeitas, contaminadas e com
alteraes nocivas do solo conforme a Lei Federal de Proteo do Solo
(2001)
202
;

194
Brachflchen
195
A verso do documento em ingls encontra-se no stio eletrnico:
<http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3051.pdf>.
196
Disponvel em: <http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/4052.pdf>.
197
Disponvel em: <http://www.hamburg.de/contentblob/1351126/data/bauen-altlasten-
broschuere.pdf>
198
Disponvel em:
<http://www.bestellen.bayern.de/application/stmug_app000002?SID=2112323177&ACTIONxSESSx
SHOWPIC(BILDxKEY:lfu_bod_00046,BILDxCLASS:Artikel,BILDxTYPE:PDF)=Z>
199
Disponvel em:
<http://www.bestellen.bayern.de/application/stmug_app000004?SID=743043647&ACTIONxSESSxS
HOWPIC(BILDxKEY:stmug_flaeche_00001,BILDxCLASS:Artikel,BILDxTYPE:PDF)=Z>
200
Disponvel em:
<http://www.umwelt.nuernberg.de/download/info/foerderfibel_%20flaechenrecycling_2010.pdf>.
Acesso em: 03 jul. 2011.
201
Disponvel em: <http://www.plan-zwei.com/File/9_Revitalisierung.pdf>
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
207
- Gesto municipal de reas: estratgias e implementao (2003)
203
;
- Gesto municipal de reas: material de apoio (2003)
204
;
- reas contaminadas: oportunidades e riscos. Informao para proprietrios de
imveis e outros que queiram se tornar proprietrios (2006)
205
;
- Revitalizao de pequenas e mdias reas degradadas: pequenas e mdias
empresas desenvolvem pequenas e mdias reas (2009)
206
;
Hessen
- Tcnicas e procedimentos de remediao (2010)
207
;
- Catlogos por ramos de atividades para identificao de reas contaminadas
(reas industriais desativadas) (2008)
208
;
Rennia do Norte-Vestflia
- Remediao de reas contaminadas na Rennia do Norte-Vestflia (2004)
209
.
Distrito de Kalw
- Lidando com os resultados da avaliao histrica no mbito de reas
contaminadas;
- Resultados da avaliao histrica no planejamento-diretor de obras e no
processo de autorizao de obras/informao;
- Continuao da avaliao histrica (KOSCHWITZ et al., 2000).


202
Disponvel em: <http://www.fachdokumente.lubw.baden-
wuerttemberg.de/servlet/is/20068/arbeitshilfe_bearbeitung_verdachtsflaechen.pdf?command=downlo
adContent&filename=arbeitshilfe_bearbeitung_verdachtsflaechen.pdf&FIS=199>
203
Disponvel em: <http://www.lubw.baden-
wuerttemberg.de/servlet/is/11111/kommunales_flaechenmanagement.pdf?command=downloadConte
nt&filename=kommunales_flaechenmanagement.pdf>
204
Disponvel em: <http://www.fachdokumente.lubw.baden-
wuerttemberg.de/servlet/is/20080/?COMMAND=DisplayBericht&FIS=199&OBJECT=20080&MOD
E=METADATA>
205
Disponvel em: <http://www.uvm.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/1798/Altlasten_-
_Chancen_und_Risiken.pdf?command=downloadContent&filename=Altlasten_-
_Chancen_und_Risiken.pdf>
206
Disponvel em: <http://www.refina-info.de/projekte/anzeige.phtml?id=3113>, acessada em 03 jul.
2011
207
Disponvel em:
<http://www.hlug.de/fileadmin/dokumente/altlasten/handbuch/HandbuchAltlasten__Band_6_Teil3.pd
f>
208
Disponvel em: <http://www.hlug.de/fileadmin/dokumente/altlasten/handbuch/hba2_4_www.pdf>
209
Disponvel em: <http://www.aav-nrw.de/aav/dokumente/publikationen/altlasten_in_nrw_t1.pdf>
Gesto de reas contaminadas na Alemanha
208
Segundo KOSCHWITZ et al. (2000) os manuais devero auxiliar os municpios e os
particulares sobre como lidar com reas suspeitas de contaminao e contaminadas
no mbito do planejamento de obras e do licenciamento. Com sua observncia a
probabilidade de planejamentos falhos em reas contaminadas inesperadas foi
reduzida para quase zero.
9 DISCUSSO
COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS NA CONSTITUIO FEDERAL DE
1988
A efetiva atuao dos entes federados na gesto de reas contaminadas decorrer
tambm da interpretao dada questo das competncias constitucionais.
Quanto competncia legislativa, de fato possvel que haja interpretaes no
sentido de no poder o municpio legislar sobre meio ambiente pelo fato de tal ente
federativo no constar no artigo 24 da Constituio Federal.
Os autores estudados concordam em linhas gerais que os municpios teriam
competncia legislativa em matria ambiental para assuntos de interesse local (art.
30, I) e para suplementar a legislao federal e estadual no que couber (art. 30,
II).
No caso dos municpios paulistas necessrio considerar que o Estado aprovou em
2009 uma lei especfica sobre gerenciamento de reas contaminadas (n
13.577/2009). Verificou-se tambm que os municpios estudados j esto iniciando
sua atividade legislativa neste sentido, sendo que So Paulo se encontra em estgio
mais adiantado. Desta forma, pergunta-se:
Qual seria o limite da atividade legislativa municipal no tema reas
contaminadas? O que pode ser considerado interesse local?
No h na doutrina estudada uma definio clara a este respeito. FREITAS (2005)
ratifica que a dificuldade do tema impede que receba conceitos explcitos. Qual
assunto de interesse federal ou estadual que no seja tambm da comunidade?
De fato a expresso interesse local vaga e subjetiva no sendo possvel garantir um
contedo determinado de competncias em favor do municpio.
Chegou-se a um ponto comum (SILVA, 2010; FIORILLO, 2009; MACHADO,
2010; GUIMARES, 2004; GRANZIERA, 2009) no sentido de que o princpio da
predominncia do interesse deveria nortear a repartio da competncia, sendo que o
interesse no precisa, necessariamente, compreender o territrio do municpio como
Discusso
210
um todo, mas apenas parte dele. O princpio da subsidiariedade tambm foi
mencionado por GUIMARES (2004).
Interessante notar que Santo Andr e Osasco tentaram esclarecer a questo inserindo
na legislao municipal o que eles entendiam como interesse local para a finalidade
do disposto no artigo 30 da Constituio Federal. De forma praticamente idntica
ambos estipularam o licenciamento ambiental, o controle das atividades potencial ou
efetivamente poluidoras, assim como a busca pela melhoria constante da qualidade
do ar, da gua e do solo
210
, o que no facilita muito o encaminhamento da questo,
pois tambm j fazem parte das atribuies desempenhadas pelo Estado.
Se considerarmos que uma rea contaminada envolve uma srie de aspectos diversos
e inter-relacionados chegaremos concluso que no possvel estabelecer um
interesse predominante do municpio em relao ao Estado por exemplo, ou de
ambos em relao Unio. Isso ocorre porque o tema das reas contaminadas
complexo e envolve vrias dimenses:
- social, incluindo, por exemplo, a participao social na tomada de deciso
quanto interveno em uma rea;
- urbanstica, incluindo, por exemplo, os instrumentos de gesto urbana,
normas sobre o uso futuro permitido do terreno, e problemas como perda e
degradao do espao urbano;
- econmica, incluindo, por exemplo, os mecanismos de financiamento;
- tecnolgica, incluindo, por exemplo, as tcnicas de remediao;
- legal, incluindo, por exemplo, as responsabilidades dos poluidores e dos
proprietrios;
- institucional, incluindo, por exemplo, a definio das competncias dos
rgos pblicos envolvidos e a comunicao do risco;
- ambiental, incluindo, por exemplo, quanto ser remediado e se haver a
permanncia de resduos confinados na rea;
- sade pblica, incluindo, por exemplo, o gerenciamento dos riscos sade
humana e definio do risco aceitvel.


210
Conforme consta na Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental de Santo Andr (Lei n
7.733/98) e no Plano Municipal de Saneamento Bsico de Osasco (Decreto n 9.758/07).
Discusso
211
No se pode dizer que a Unio ou o Estado ou o municpio possui interesse
predominante neste problema complexo, diante do qual as decises devem ser
tomadas por diversos atores, havendo, portanto, a necessidade de articulao
entre eles.
Com relao competncia legislativa suplementar h autores que entendem que
os municpios poderiam preencher lacunas e adaptar normas ambientais j emanadas
pela Unio ou Estado, ou seja, tais normas devem preexistir municipal, de modo
que caso referidos entes no tenham legislado, no poderia o municpio legislar, j
que foram excludos do exerccio da competncia legislativa concorrente.
No nos parece ser este o melhor entendimento. Como ficaria ento, extrapolando o
presente estudo, a situao de um municpio situado em um Estado que no tenha
editado uma norma sobre gesto de reas contaminadas? No poderia o municpio
editar sua prpria legislao, instituindo procedimentos e exigir uma avaliao
preliminar ou confirmatria, ou mesmo a remediao da rea contaminada?
De fato no pode o municpio ficar merc das normas estaduais e federais.
Desta forma, em nosso entendimento, poderia sim um municpio, encontrando-se
diante da problemtica das reas contaminadas estabelecer, por meio de lei,
procedimentos para gerenci-la com fundamento no artigo 30, inc. I da Constituio
Federal, ainda que sobre o tema o respectivo Estado no tenha legislado.
Ademais, em se tratando de contaminao do solo urbano, no h como dizer que
este tema no seja de interesse local. A dimenso urbanstica das reas contaminadas
envolvem a perda da funo do espao urbano, o surgimento de reas ociosas e
degradadas, temas de carter essencialmente municipal.
Considerando que a competncia concorrente permite que dois ou mais entes da
federao legislem sobre a mesma matria, a prpria Constituio estabeleceu nos
pargrafos do artigo 24 um regramento para disciplinar a questo: a Unio
estabelecer normas gerais, o que no exclui a competncia suplementar dos Estados.
Inexistindo a lei federal, os Estados exercero a competncia legislativa plena, at a
Discusso
212
supervenincia da lei federal, que suspender a eficcia da estadual no que for
contrrio.
Com base neste artigo 24 da Carta Magna o Estado de So Paulo editou a Lei n
13.577/2009, que trata da proteo da qualidade do solo e do gerenciamento de reas
contaminadas. Foi exercida pelo Estado a competncia legislativa plena
considerando a inexistncia de uma lei federal sobre o tema
211
. Caso a Unio
futuramente legisle, apenas os dispositivos contraditrios restaro com eficcia
comprometida (suspensa).
Por outro lado, considerando a lei estadual existente, leis municipais supervenientes
no poderiam ignor-la ou conter dispositivos contraditrios, devendo a ela se
conformar. Em consonncia com os autores estudados (FREITAS, 2005;
GRANZIERA, 2009; VAN ACKER, 1996; SIRVINSKAS, 2008), as leis municipais
no podero ser menos restritivas que a lei estadual.
Esta conformao deveria abranger inclusive o respeito ao gerenciamento de reas
contaminadas por etapas. Se por exemplo, diante de uma rea meramente suspeita de
contaminao a lei estadual exigir a realizao de uma investigao confirmatria,
no teria sentido uma lei municipal, diante da mesma situao, exigir uma avaliao
de risco (estudo exigvel somente aps a confirmao da contaminao). Este tema
ser adiante comentado por meio da meno a exemplo concreto, sendo por ora
necessrio chamar ateno sobre a real importncia de que a legislao municipal
contenha os termos adequados e corretos sob o ponto de vista tcnico.
Como ficaria outra situao hipottica supondo-se que o rgo estadual, com base na
lei vigente, aprove o confinamento dos resduos (com base no uso futuro planejado
do solo) e o municpio, com base em lei futura mais restritiva, exija a retirada total
destes mesmos resduos (visando o uso multifuncional do solo)?
Uma outra hiptese a ser vislumbrada a de os municpios paulistas no editem sua
prpria legislao, mas apliquem a lei estadual vigente. Neste caso eles poderiam

211
Considerando que em nvel federal ainda no existe uma lei que discipline o gerenciamento de
reas contaminadas, mas apenas a Resoluo CONAMA n 420/2009, todos os Estados possuem
atualmente competncia plena para editar leis sobre a matria.
Discusso
213
tambm suplement-la por intermdio de lei municipal, acrescendo, suprindo ou
compensado uma eventual deficincia para atender a seus interesses. Em todos os
casos, como mencionado, a legislao municipal dever se conformar estadual, no
estabelecendo dispositivos contraditrios.
No que concerne competncia material comum estabelecida no artigo 23 da
Constituio Federal, considerando que pode ensejar (e de fato enseja) muitas
dvidas a respeito do que, de fato, atribuio de cada ente federado, foi prevista no
par. nico do artigo 23 da Constituio Federal a aprovao de leis
complementares que teriam a misso de estabelecer normas para a cooperao entre
os entes federados.
Tendo em vista a inexistncia da referida lei complementar e que na competncia
comum para proteger o meio ambiente e combater a poluio est inclusa, por bvio,
a proteo do solo e o gerenciamento de uma rea contaminada, qual seriam ento
as atribuies de cada ente federado? Em outras palavras, qual seria o contedo
da competncia comum no tocante gesto de reas contaminadas?
Alguns autores opinam no sentido de que enquanto no for elaborada a tal lei
complementar a responsabilidade pela proteo do meio ambiente seria das trs
esferas de governo, comum e solidria (GUIMARES, 2004; MILAR, 2009;
FIORILLO, 2009).
Concordamos com esta afirmao de modo que haja a mxima proteo do meio
ambiente e que todos os entes envidem esforos nesta direo.
Entretanto, na atuao rotineira dos rgos pblicos, h de se saber, na prtica, qual
a atribuio de cada um. Referimo-nos, a ttulo exemplificativo, aos atos bsicos
decorrentes do poder de polcia administrativa, como a aprovao das investigaes
realizadas na rea e da interveno proposta pelo interessado incluindo prazos e
tcnicas de remediao, assim como a fiscalizao e aplicao de sanes.
Referindo-se no especificamente s reas contaminadas, mas s matrias abrangidas
pela competncia comum, GRANZIERA (2009) indica a necessidade de articulao
e a integrao das aes, adoo de procedimentos comuns e de troca contnua de
Discusso
214
informaes, sendo uma alternativa vivel a celebrao de convnios entre as esferas
de poder.
Entendemos que estes so, sem dvida, os pontos-chave na definio de
atribuies e tarefas no tocante gesto de reas contaminadas: articulao e
integrao, por meio do que ocorrer a cooperao entre os entes federados.
certo que as competncias constitucionais comuns no so privilgios ou
faculdades, mas deveres, de modo que nenhum ente federativo pode recus-las ou
exerc-las a pretexto de convenincia e oportunidade. O problema surge quando,
diante da competncia atribuda aos trs entes ningum faz ou todos fazem por no
se ter clara a diviso das tarefas.
A cooperao necessria para evitar a superposio de funes dos rgos pblicos,
desperdcio de recursos materiais e humanos e decises contraditrias. Busca-se a
eficincia na atuao pblica
212
.
Por oportuno, vale fazer uma breve comparao com o licenciamento ambiental
desempenhado pelo Estado e por vrios municpios de So Paulo. Neste contexto a
Resoluo CONAMA n 237/1997 trouxe uma lista de atividades que seriam
consideradas de impacto local a serem, portanto, licenciadas pelos municpios.
Posteriormente o Estado de So Paulo, por meio do Decreto n 47.397/2002,
estabeleceu uma listagem prpria com base em sua experincia acumulada,
complementada e ratificada pela Deliberao CONSEMA n 33/2009. Desta forma
procura-se exercer uma gesto ambiental compartilhada e articulada entre Estado e
municpios, de modo que no se sobreponham funes e tarefas, mas se
complementem. O instrumento eleito para esta definio de atribuies, como
visto, foi o convnio, que vem sendo efetivamente realizado entre o rgo estadual
ambiental e as diversas Prefeituras.

212
Nos termos do artigo 37 da Constituio Federal, o princpio da eficincia deve reger a atividade da
Administrao Pblica. Ele apresenta, segundo DI PIETRO (2003), dois aspectos: pode ser
considerado em relao ao modo de atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor
desempenho possvel de suas atribuies, para lograr os melhores resultados; e em relao ao modo
de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o mesmo objetivo de
alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico (p. 83).
Discusso
215
No mbito do presente estudo, partindo-se do princpio que os municpios comearo
a atuar na gesto de reas contaminadas, esta diviso de tarefas de forma articulada e
compartilhada poderia tambm ser realizada mediante convnio, como foi feito entre
o rgo estadual e o municpio de So Paulo.
Ressalte-se que a Lei Estadual n 13.577/2009 estabeleceu explicitamente a
necessidade de articulao entre as instituies como uma das formas de atingir os
objetivos nela previstos. Da mesma forma a Resoluo CONAMA n 420/2009 fixou
como um dos princpios bsicos para o gerenciamento de reas contaminadas a
articulao, a cooperao e integrao interinstitucional.
EVOLUO DA LEGISLAO SOBRE PROTEO DO SOLO
O solo foi por muito tempo considerado um receptor ilimitado de resduos. No Brasil
reconhecem-se paulatinamente os prejuzos ambientais e para a sade decorrentes
desta crena. Sendo o Direito um produto tambm das mudanas sociais, a
legislao ambiental vem reconhecendo e enfrentando o problema das reas
contaminadas.
Mediante a apresentao da legislao mencionada nas sees 6.1.1 e 6.1.2 procurou-
se mostrar ao leitor como evoluiu a tutela jurdica do recurso ambiental solo
considerando que sua proteo regulada sob o enfoque da atividade humana que
nele exercida.
Verificou-se o solo como recurso ambiental que exerce vrias funes: base para
implantao de assentamentos e de outras atividades humanas, como unidades de
conservao da natureza; receptor de resduos e outras substncias poluentes; objeto
do ordenamento territorial; propriedade privada (no obstante seja um bem de uso
comum do povo) etc. Impuseram-se responsabilidades nas esferas civil, penal e
administrativa para aquele que atua sobre ele ou o polui; determinou-se sua
recuperao caso se torne uma rea degradada; estabeleceu-se o controle corretivo
(aplicao de penalidades em caso de cometimento de infrao) e preventivo
(licenciamento ambiental) etc.
Discusso
216
Demonstrou-se, ainda, que a contaminao deste recurso natural passou a ser um
problema apenas recentemente reconhecido pelo ordenamento jurdico.
Em 1976 o Estado de So Paulo aprovou legislao disciplinando o controle da
poluio, proibindo diversas condutas como depsito, disposio, infiltrao,
acmulo (etc.) de substncias poluentes no solo, o qual somente poderia ser utilizado
para destino final de resduos desde que houvesse um projeto especfico de transporte
e destino final. A acumulao temporria de resduos seria tolerada.
A proteo jurdica no mbito federal iniciou-se em 1979 disciplinando-se como o
solo poderia ser parcelado. Proibiu-se o parcelamento de terrenos que tivessem sido
aterrados com material nocivo sade.
Tais vedaes legais, entretanto, no evitaram que surgissem casos como Baro de
Mau e Manses de Santo Antnio, anteriormente apresentados, em que edifcios
residenciais foram construdos sobre reas contaminadas por disposio irregular de
resduos.
A legislao evoluiu partindo-se de uma proteo mais ideal e principiolgica do
solo em sentido amplo. Termos como preservao e restaurao dos recursos
ambientais, recuperao da qualidade ambiental e a recuperao de reas
degradadas constam como objetivos ou princpios das polticas estadual e nacional
do meio ambiente e das Constituies Federal e do Estado de So Paulo. J no mais
bastava manter sua qualidade, mas a recuperao daquilo que estava sendo
degradado passaria a ser necessrio, ainda que sem se saber exatamente como ou por
meio de quais instrumentos.
Um marco importante foi estabelecido pela Lei de Crimes Ambientais, em 1998, que
trouxe, dentre as condutas punveis, o crime de poluio. Contaminar um terreno
passou a partir de ento a ser tipificado como crime dependendo, por exemplo, do
nvel de dano causado sade humana. Foi tambm preenchida outra lacuna em
nvel federal, por meio do Decreto n 3.179/1999
213
, que fixou como infrao

213
Revogado pelo Decreto n 6.514/2008.
Discusso
217
administrativa a conduta de causar poluio, aplicvel a reas contaminadas. Tal
norma acabou tambm por fornecer aos rgos ambientais um importante dispositivo
para enquadrar legalmente as infraes relacionadas poluio de solo constatadas
nas aes de fiscalizao.
A primeira norma que aborda o tema das reas contaminadas aprovada em nvel
federal foi a Resoluo CONAMA n 273/2000, que estabeleceu os procedimentos
para o licenciamento ambiental de postos de servio. Termos como passivo
ambiental e contaminao comeavam a aparecer nas normas ambientais,
sendo que esta Resoluo especificamente reconheceu em sua motivao que
vazamentos de combustveis poderiam causar contaminao de corpos de gua do
solo e do ar e que a ocorrncia desses vazamentos vinha aumentando
significativamente nos ltimos anos em funo da manuteno inadequada ou
insuficiente, da obsolescncia do sistema e equipamentos e da falta de treinamento de
pessoal (CONAMA, 2000).
Pela primeira vez se exige que atividades a serem encerradas apresentem um plano
de desativao. Insere-se desta forma, na legislao, um instrumento preventivo o
qual, segundo SNCHEZ (2001), visa eliminar os passivos ambientais que possam
ter se acumulado durante a operao do empreendimento, os quais devem ser
reduzidos ou preferencialmente eliminados quando da desativao.
Referido plano de desativao foi posteriormente previsto em 2002 na legislao
paulista (Decreto n 47.400) e definitivamente estabelecido como relevante
instrumento do gerenciamento da qualidade do solo na Lei n 13.577/2009, de modo
que todos os empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental devem
comunicar o encerramento ou suspenso das atividades e informar as medidas de
remediao planejadas se a rea estiver contaminada, e no apenas os postos de
servio.
Mais recentemente, a partir do ano de 2006, a legislao ambiental passou a se
especializar no tema:
i) reconhecendo a existncia das reas contaminadas;
Discusso
218
ii) trazendo uma gama de novos conceitos e instrumentos necessrios para
entender e lidar com o assunto;
iii) buscando meios e estabelecendo procedimentos para gerenciar tais reas;
iv) responsabilizando os agentes causadores;
v) determinando obrigaes para os rgos pblicos envolvidos.
Desta forma conceitos, princpios, objetivos, instrumentos e obrigaes referentes s
reas contaminadas foram inseridos na legislao ambiental, preenchendo-se uma
enorme lacuna jurdica relacionada proteo do recurso ambiental solo.
No mbito federal destacam-se a Resoluo CONAMA n 420 (2009) e a Poltica
Nacional de Resduos Slidos (2010). Na esfera estadual destacam-se a Poltica
Estadual de Resduos Slidos (2006) e a lei especfica de proteo da qualidade do
solo e gerenciamento de reas contaminadas (2009).
A Resoluo CONAMA n 420 (2009) teve o grande mrito de determinar aos
Estados o prazo de quatro anos para que estabeleam seus valores prprios de
referncia de qualidade de solo. Este um passo primordial para que reas
degradadas e contaminadas sejam gerenciadas: primeiro deve-se buscar conhecer o
que solo limpo, isto , sem contaminao.
Foi anteriormente demonstrado a importncia da existncia de valores orientadores
como instrumento da gesto do solo. de se salientar que, no tocante ao controle da
poluio do ar e das guas superficiais, a legislao ambiental estabelece padres
objetivos de emisso e de qualidade. No tocante ao solo no existem padres, cujo
gerenciamento realizado com base em valores de concentrao de substncias
denominados valores orientadores.
Sob o aspecto preventivo, referidos valores auxiliam na manuteno de sua
qualidade, assim como das guas subterrneas. Nas aes corretivas servem como
parmetro para gerenciar reas contaminadas. Com base neles se define, por
exemplo, se a rea est contaminada (conforme adiante comentado) ou o quanto de
substncia poluente determinada localidade pode legalmente receber, como nos casos
de aplicao vinhaa ou de utilizao de lodos de esgoto para fins agrcolas.
Discusso
219
Merece tambm ser destacado que referida Resoluo CONAMA trouxe conceitos,
princpios, diretrizes e metodologia de gerenciamento que podem ser utilizados pelos
outros Estados do Brasil, que ainda no possuem uma poltica pblica a respeito do
assunto.
A Lei paulista n 13.577 (2009), por sua vez, a primeira e nica Lei aprovada no
pas. Chamamos ateno para os seguintes temas.
Qualquer pessoa que possa contaminar o solo deve adotar as providncias para que
no ocorram alteraes significativas e prejudiciais s suas funes. Cria-se um
dever geral de preveno, de modo que todos passam a ter uma responsabilidade
maior perante este recurso natural. Pela primeira vez um texto legal apresenta quais
so estas funes do solo, dentre as quais no foi prevista, porm, a recepo de
resduos. Assim como o ar e a gua so receptores legtimos de efluentes gasosos e
lquidos, o solo, desde que de forma tecnicamente adequada, tambm serve como
destino final de resduos
214
.
A lei ratificou a conduta j adotada pela CETESB com relao ao gerenciamento de
reas contaminadas feito por etapas e com base em anlise progressiva do local, de
modo que a classificao das reas ocorra conforme os conhecimentos tcnicos
acumulados. Ainda, reafirmou-se que a atuao dos rgos do sistema estadual
ambiental ter como parmetro os valores orientadores.
De forma clara e objetiva foram fixados os responsveis legais pela identificao e
remediao da rea. Alm do causador da contaminao, seus sucessores e do
proprietrio do imvel, o detentor da posse tambm consta do rol dos responsveis
legais. Nessas circunstncias, o locatrio de um imvel contaminado por terceiros
passa a ser responsvel legal para remediao.
Importante ressaltar que a responsabilidade do proprietrio por um terreno
contaminado decorre apenas do fato de ele ter o domnio da rea (obrigao propter
rem), no importando se, quando da aquisio da rea, ele tinha conhecimento da

214
A mesma crtica vale para a Resoluo CONAMA n 420/2009.
Discusso
220
contaminao. Sua responsabilidade transmitida ao subsequente proprietrio em
caso, por exemplo, de venda do terreno contaminado. A jurisprudncia vem
entendendo que as obrigaes ambientais referentes a um imvel (a semelhana, por
exemplo, da manuteno das reas verdes e das reas de preservao permanente)
transmitem-se ao novo adquirente
215
.
A criao do FEPRAC e a previso de instrumentos financeiros vieram em boa hora,
pois constituem ferramentas fundamentais de gesto de reas contaminadas, o que
ser discutido mais adiante.
Uma outra relevante lacuna preenchida pela lei constitui a obrigatoriedade de que
haja estudo de passivo ambiental previamente ao licenciamento de empreendimentos
localizados em reas que abrigaram, no passado, atividades com potencial de
contaminao ou em reas suspeitas de estarem contaminadas. Esta determinao
abarca as alteraes de uso de imveis que tenham sido utilizados para fins
industriais e que, como mencionado na reviso de literatura, esto sendo
indevidamente utilizados para outros fins sem que previamente se saiba se o terreno
contm contaminao. Espera-se que este dispositivo seja tambm inserido na
legislao municipal aprovada a partir de agora.
Um dos pontos fundamentais constitui a eleio da avaliao de risco como
instrumento de tomada de deciso na interveno a ser feita em uma rea
contaminada, o que, por sua relevncia, ser adiante detalhado e discutido.
Vale a pena tecer breves comentrios a respeito da determinao legal de averbao
da contaminao na matrcula do imvel. H quem diga que referido dispositivo seria
inconstitucional por conflitar com o inc. XXV do artigo 22 da Constituio Federal,
que estabelece a competncia privativa da Unio para legislar sobre Registros
Pblicos.

215
Neste sentido vale a pena citar a deciso datada de 02.12.2009 proferida em Recurso Especial
(RESP n 650.728 SC) pelo relator Min. Herman Benjamin: as obrigaes derivadas do depsito
ilegal de lixo ou resduos no solo so de natureza propter rem, o que significa dizer que aderem ao
ttulo e se transferem ao futuro proprietrio (...) prescindindo-se de debate sobre a boa ou m-f do
adquirente, pois no se est na condio de responsabilidade subjetiva, baseada em culpa.
Discusso
221
De fato, temos que o Estado de So Paulo estabeleceu na Lei n 13.577/2009
regramentos relacionados a Registros Pblicos, o que, em uma viso mais
aprofundada, foi expressamente permitido pela prpria Lei n 6.015/1973
216
. Os atos
a serem averbados nas matrculas dos imveis esto previstos no inc. II do artigo 167
da referida lei, dentre os quais no consta reas contaminadas. Entretanto o artigo
246 da mesma lei previu a possibilidade de averbao de outras ocorrncias que,
por qualquer modo, alterem o registro.
Entende-se, portanto, que a listagem estabelecida no inc. II do artigo 167 seria
exemplificativa e no taxativa. Por meio do Parecer
217
acolhido pelo ento
Corregedor Geral da Justia Dr. Gilberto Passos de Freitas, observa-se que foi
justamente neste sentido a manifestao dos juzes auxiliares da Corregedoria em
resposta consulta formulada pela CETESB e Ministrio Pblico sobre a viabilidade
do apontamento das reas contaminadas nas matrculas dos imveis.
Nesta linha relacionada informao e publicidade das reas contaminadas, vale
destacar que a legislao especializada vem conferindo, como no poderia deixar de
ser, cada vez mais importncia para estes temas, medida que institucionaliza, por
exemplo a divulgao do cadastro de reas contaminadas paralelamente
publicidade proporcionada pela averbao na matrcula dos imveis. A publicidade
das informaes por meio dos portais institucionais eletrnicos dos rgos
ambientais foi especialmente ressaltada pela Resoluo CONAMA n420/2009.

216
A Lei n 6.015/73 dispe sobre os registros pblicos e d outras providncias. O artigo 167 traz
uma lista dos atos que sero registrados margem da matrcula imobiliria e outra dos atos que sero
averbados.
217
Referido Parecer foi emitido nos autos do processo CG n 167/2005. Dentre os fundamentos
jurdicos adicionais mencionados destacam-se: o direito de todos ao acesso s informaes
ambientais; o dever do Poder Pblico de informar a populao; a segurana jurdica formal prpria do
registro predial; a prpria funo social do registro de imveis: alm de sua funo precpua de
proteo do direito de propriedade, existem funes secundrias de significativa relevncia, atuando o
registro como instrumento protetivo-social e de controle urbanstico e ambiental. Especialmente no
tocante s reas contaminadas entendeu-se relevante dar a necessria publicidade j que a
contaminao acarreta restries importantes ao uso e gozo da propriedade, a imposio da obrigao
de descontaminao, bem como, eventualmente, de sanes administrativas e penais. Nesse sentido a
averbao enunciativa nada mais faria do que tornar pblica a situao ftica e jurdica dos imveis
em questo, para cincia da populao em geral, dos vizinhos e habitantes de reas prximas e de
eventuais adquirentes dos bens, os quais tero conhecimento das restries, nus e obrigaes que
pesam sobre os imveis adquiridos.
Discusso
222
Neste contexto a informao e a participao da populao no processo de deciso
relativa s reas contaminadas constituem objetivos da Lei Estadual n 13.577/2009,
de modo que os rgos ambientais e de sade devero estabelecer um programa que
garanta populao afetada, por meio de seus representantes, o acesso s
informaes e participao no processo de avaliao e remediao da rea, cabendo
ainda ao conselho de orientao do FEPRAC aprovar tais programas.
Chamamos ateno tambm para o fato de que a disponibilizao de informaes e a
comunicao do risco constituem princpios bsicos do gerenciamento de reas
contaminadas previstos na Resoluo CONAMA n420/2009, devendo os rgos
ambientais estaduais, doravante, criar seus programas de comunicao do risco nos
moldes preconizados pela Resoluo: devem ser adequados aos diferentes pblicos
envolvidos, ser facilmente compreendidos, bem como deve ser propiciado acesso aos
grupos social e ambientalmente vulnerveis. Note-se que a Resoluo deixou o tema
relativamente aberto de modo que cada Estado tem liberdade para criar seu programa
prprio de comunicao de risco respeitando a orientao bsica nela previsto.
Vale lembrar, ainda, que, para haver acesso informao
218
, no basta que a
populao, por exemplo, tenha acesso aos processos administrativos da CETESB,
cuja linguagem, via relatrios tcnicos, no so na maioria das vezes entendidos pelo
pblico leigo. A informao deveria estar disponibilizada de tal forma que possa ser
efetivamente compreendida por parte de quem no especialista no assunto, situao
essa que passar a ser, provavelmente, objeto de ateno por parte dos rgos
ambientais, considerando especialmente, como visto, a legislao em vigor.
No mbito da CETESB o GAC, em se tratando de reas crticas, est incumbido de
realizar a gesto da informao e de estabelecer estratgias de comunicao do risco.
Neste contexto poderiam ser previstos mecanismos que viabilizassem a participao
da populao na deciso sobre o tipo de interveno a ser realizada em determinada

218
O acesso pblico a dados e informaes ambientais, incluindo os processos administrativos dos
rgos ambientais, est previsto na Resoluo SMA n 66/96 (So Paulo) e na Lei Federal n
10.650/2003.
Discusso
223
rea contaminada. Ainda no existem no Estado de So Paulo procedimentos
formalizados e institucionalizados a este respeito.
Este tema foi detalhadamente estudado por MARCATTO (2005) em sua dissertao
de mestrado intitulada A participao pblica na gesto de rea contaminada: uma
anlise de caso baseada na Conveno de Aarhus
219
. Foi pesquisado um caso real de
participao na rea da Shell Vila Carioca, tendo como estrutura de anlise os pilares
da citada conveno: acesso informao, participao e justia. Verificou-se,
por exemplo, que o processo administrativo da CETESB no uma forma adequada
para fornecer informao; h necessidade de um plano de comunicao, assim como
de que as questes tcnicas sejam comunicadas de forma clara e efetiva; assim como
no foram contemplados os requisitos da conveno como envolver a participao do
pblico no incio, facilitar a publicidade de informaes, promover a participao em
um estgio apropriado, fornecer oportunidades ao pblico para apresentar
comentrios diretamente ou por meio de rgos representativos, levar em conta as
opinies do pblico na deciso final, bem como inform-lo sobre a deciso final com
justificativa.
Para as vrias etapas do gerenciamento de reas contaminadas MARCATTO
(2005) desenvolveu e props ferramentas de participao pblica (plano de
comunicao, plano de participao e reunio tcnica participativa), que poderiam
ser objeto de conhecimento e reflexo por parte dos rgos ambientais e municipais,
para possivelmente adaptar, normatizar e inserir tais ferramentas em suas rotinas de
trabalho.
CONCEITOS LEGAIS DE REAS CONTAMINADAS
A existncia de um conceito legal de reas contaminadas crucial para possibilitar
o efetivo gerenciamento destas reas, conferindo a necessria segurana jurdica s
aes do rgo ambiental e dos responsveis legais. No possvel gerenciar uma

219
A Conveno diz respeito ao acesso informao, participao pblica no processo de tomada de
deciso e acesso justia matria ambiental. Foi assinada em 1998 na cidade de Aarhus, Dinamarca e
entrou em vigor em 30. out. 2001. Disponvel em:
<http://europa.eu/legislation_summaries/environment/general_provisions/l28056_pt.htm>. Acesso
em: 10 jul. 2011. O acordo vale apenas para os Estados da Unio Europeia.
Discusso
224
rea ou exigir determinadas obrigaes dos responsveis sem que se tenha definido o
que uma rea contaminada. O que significa uma rea estar contaminada? Quanto de
poluio precisa ter uma rea para que ela seja classificada como contaminada?
Qual a diferena, do ponto de vista jurdico, entre uma rea contaminada e uma
rea degradada?
A Poltica Estadual de Resduos Slidos definiu rea degradada como rea, terreno,
local, instalao, edificao ou benfeitoria que por ao humana teve as suas
caractersticas ambientais deterioradas
220
.
Para facilitar a visualizao comparada representamos no Quadro 2 algumas
definies de reas contaminada trazidas pela legislao ambiental vigente.
Quadro 2. Definies de rea contaminada previstas na legislao ambiental.
Poltica Estadual de
Resduos (2006)
DD CETESB (2007) Lei n 13.577 SP (2009) Poltica Nacional de
Resduos (2010)
rea, terreno, local,
instalao, edificao
ou benfeitoria que
contm quantidades
ou concentraes de
matria em condies
que causem ou possam
causar danos sade
humana, ao meio
ambiente e a outro bem
a proteger (art. 5, inc.
IX).

rea, terreno, local,
instalao, edificao
ou benfeitoria,
anteriormente
classificada como rea
contaminada sob
investigao na qual,
aps a realizao de
avaliao de risco,
foram observadas
quantidades ou
concentraes de
matria em condies
que causem ou possam
causar danos sade
humana
221
(item 2).
rea, terreno, local,
instalao, edificao ou
benfeitoria que contenha
quantidades ou
concentraes de
matria em condies
que causem ou possam
causar danos sade
humana, ao meio
ambiente ou a outro bem
a proteger (art. 3, inc.
II).

local onde h
contaminao
causada pela
disposio, regular
ou irregular, de
quaisquer substncias
ou resduos (art. 3,
inc. II).

Fonte: legislao citada.
Verifica-se na legislao aprovada em So Paulo que o termo rea contaminada
est relacionado a quantidades ou concentraes de matria em condies que

220
artigo 5, inc. X.
221
A critrio da CETESB, uma rea poder ser considerada contaminada sem a obrigatoriedade de
realizao de avaliao de risco sade humana quando existir um bem de relevante interesse
ambiental a ser protegido
Discusso
225
causem ou possam causar danos sade humana, ao meio ambiente ou a outro bem a
proteger. As definies paulistas, na essncia, so praticamente idnticas.
Assim, o conceito jurdico de rea contaminada no est precisa e
inequivocadamente delimitado, mas decorre da ultrapassagem de valores
aceitveis de risco, o que ser analisado, no caso concreto, por meio de um estudo
especfico de avaliao de risco, calculado com base nos citados valores
orientadores. Neste contexto, como visto, tais valores do suporte tomada de
deciso sobre a urgncia e meta de remediao, sendo referida remediao encerrada
diante do atingimento de determinada concentrao dos contaminantes.
A confirmao, portanto, da rea como contaminada depender de uma srie de
estudos realizados em etapas sequenciais, conforme j apresentado, de modo que os
conhecimentos de cada etapa fundamentaro as aes da etapa seguinte (avaliao
preliminar, investigao confirmatria e investigao detalhada). A rea ser
juridicamente classificada como contaminada se, aps a avaliao de risco
calculado para determinado uso, forem observadas quantidades ou
concentraes de matria em condies que causem ou possam causar danos
sade humana (ou a outro bem a proteger se for o caso).
Uma rea degradada, apesar de se encontrar deteriorada, no est, necessariamente,
contaminada. Importante ter em mente que, do ponto de vista jurdico, tais conceitos
no se confundem. Diante de uma determinada rea degradada (um lixo, por
exemplo) estudos ambientais devero ser realizados para identific-la como
contaminada, caso que poder ensejar sua remediao e ou adoo das medidas de
controle institucional ou de engenharia.
Por outro lado a definio trazida pela Poltica Nacional de Resduos no se
preocupou com a tcnica legislativa ao definir uma rea contaminada como local
onde h contaminao (...).
Desta forma, para que se reconhea, em nvel federal, o que uma rea contaminada,
sugere-se que o intrprete se socorra da definio de contaminao constante da
Resoluo CONAMA n 420/2009, que, semelhana da legislao paulista, faz
Discusso
226
remisso determinada concentrao de poluentes e necessidade de avaliao de
risco: presena de substncia(s) qumica(s) no ar, gua ou solo, decorrentes de
atividades antrpicas, em concentraes tais (o destaque nosso) que restrinjam a
utilizao desse recurso ambiental para os usos atual ou pretendido, definidas com
base em avaliao de risco sade humana, assim como aos bens a proteger, em
cenrio de exposio padronizado ou especfico (CONAMA, 2009, art. VI, inc. V).
As normas paulistas trazem tambm na definio a possibilidade de uma edificao
ou benfeitoria de um terreno estar contaminada, situao que de fato tem ocorrido e
que poderia ter sido prevista na Poltica Nacional de Resduos.
Chamamos ateno para a importncia do correto entendimento sobre a definio
legal do termo, tendo em vista que, a partir da classificao de uma rea como
contaminada, uma srie de aes devero ser tomadas pelo responsvel legal e pelo
rgo ambiental.
AVALIAO DE RISCO COMO INSTRUMENTO DO GERENCIAMENTO
DE REAS CONTAMINADAS
Importante esclarecer que, em geral, uma rea contaminada pode ser remediada
objetivando-se uma dentre duas possveis situaes futuras a seguir sintetizadas: que
o solo seja compatvel com um uso previamente determinado (princpio da aptido
para uso), ou com todos os usos ou funes do solo possveis (princpio da
multifuncionalidade do solo). Parte-se do princpio de que certos usos do solo
requerem uma qualidade tima, como o residencial e outros no, como usos
industriais ou estacionamentos por exemplo.
i) princpio da aptido para o uso: realizada uma avaliao de risco
sade, que, necessariamente, leva em conta o cenrio de uso futuro do solo
e as vias pelas quais as pessoas esto (ou podem vir a estar) expostas aos
contaminantes existentes. O risco minimizado, de modo que possvel
que contaminantes permaneam na rea, desde que este risco seja
gerencivel e mantido em um patamar aceitvel. A remediao da rea
feita at o ponto necessrio que permita sua utilizao para o uso
previamente estabelecido. Tal deciso fundamentada em metas de
Discusso
227
remediao, calculadas com base em avaliao de risco cujos resultados
variam conforme cada cenrio de exposio a depender do uso futuro do
solo. Neste caso, a rea reabilitada para um determinado uso;
ii) princpio da multifuncionalidade do solo: o risco eliminado com a
remoo ou destruio integral das substncias poluentes. A rea
restaurada s condies naturais (ou seja, s concentraes anteriores
contaminao), podendo ser utilizada para quaisquer usos. Neste caso, os
custos da remediao podem ser infinitamente mais altos que na hiptese
anterior, chegando, inclusive, a inviabilizar a interveno na rea.
Considerando o histrico do gerenciamento de reas contaminadas em pases
europeus, conforme apresentado especialmente por FERGUSON (1999) e
MARKER (2008), caminhou-se no sentido da flexibilizao do controle do risco de
modo que, para que uma rea contaminada possa ser reutilizada, no h necessidade
de limp-la at a concentrao anterior contaminao, eliminando-a totalmente e
devolvendo ao solo um uso multifuncional. Por outro lado, h necessidade de se
levar em considerao o aspecto econmico no encaminhamento de solues, sendo,
atualmente, exceo, gerenciar a rea visando o princpio da multifuncionalidade do
solo.
O Estado de So Paulo, seguindo acertadamente esta tendncia, adotou o princpio
fitness for use medida que estabeleceu a avaliao de risco como subsdio para
tomada de deciso quanto interveno a ser realizada em uma rea contaminada,
para fins de remediao.
Nessas circunstncias vale retomar e discutir algumas expresses trazidas pela
legislao apresentada nas sees 6.1.1 e 6.1.2, que podem causar e de fato causam
confuso para os operadores do Direito e para o pblico em geral.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo recuperar a qualidade
ambiental, e, como um dos princpios, a recuperar reas degradadas, ao passo que
visar preservao e restaurao dos recursos ambientais. O poluidor obrigado a
indenizar ou reparar os danos causados. Nos termos da Constituio Federal
Discusso
228
incumbe ao Poder Pblico preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais.
Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado.
A lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao pela primeira vez
se preocupou em esclarecer tais conceitos reconhecendo, de forma inovadora, a
possibilidade de que um ecossistema possa ser recuperado sem retornar sua
condio original. O termo recuperao foi definido como restituio de um
ecossistema (...) a uma condio no degradada, que pode ser diferente de sua
condio original. Por outro lado, definiu-se restaurao como restituio de um
ecossistema (...) o mais prximo possvel da sua condio original.
O Decreto estadual n 47.400/2002, ao criar o plano de desativao, facultou a
adoo de medidas de restaurao e recuperao. A poltica Estadual de Resduos,
por sua vez, exige a recuperao ou remediao de reas contaminadas.
A diversidade e a impreciso dos conceitos legais podem resultar, por consequncia,
em uma diversidade de interpretaes possveis.
A aplicao equivocada de tais conceitos, quando se tratava de reas
contaminadas, levou ao entendimento de que, em diversos casos, as reas tivessem
que ser remediadas de modo a voltar a ter um uso multifuncional, situao pela qual,
como mencionado, j passaram inmeros pases com um passado industrial (como
Estados Unidos e pases europeus). Tais pases, por experincia prpria e depois de
muito apanharem e de acumularem vultosos passivos ambientais, verificaram que
no seria possvel exigir que todas as reas contaminadas retornassem ao status quo
ante da contaminao, de modo que flexibilizaram sua legislao no sentido de
gerenciar as reas com base em avaliao de risco, muitas vezes adequando o uso
do solo contaminao existente, a qual permaneceria na rea (ou seria retirada em
parte).
No Brasil, diante da novidade do tema e do desconhecimento de operadores do
Direito, decises judiciais tm sido proferidas no sentido da recomposio integral da
rea contaminada.
Discusso
229
Determinou-se, por exemplo, a integral e completa recomposio do complexo
ecolgico atingido at que este adquira qualitativa e quantitativamente os atributos
que detinha, antes do incio do processo de poluio
222
. Em outro processo
sentenciou-se da seguinte forma: comprovada a contaminao, imperiosa a
recuperao do local, com a adoo das medidas necessrias para reconstruo do
ambiente anterior (...) devem as rs reconduzir o ambiente ao estado anterior, o que
somente possvel com a demolio das obras irregulares
223
.
Ainda nesta linha consta do Manual Prtico da Promotoria de Justia do Meio
Ambiente de 2005 a recomendao de que os promotores devam atuar no sentido de
exigir que a reparao dos danos deve ser integral devendo conduzir o meio
ambiente a uma situao, na medida do possvel, equivalente se o dano no tivesse
sido causado. A indisponibilidade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado que impede a adoo de qualquer dispositivo tendente predeterminao
de limites reparabilidade de danos ambientais, havendo (...) a necessidade de
recomposio ambiental dos meios fsico e biolgico degradados ao seu estado
original (MARTINS et al., 2005).
No Inqurito Civil n 05/2005 em trmite perante a Promotoria de Justia de Mau,
em que se apura a contaminao do solo em um posto de servio, a Sra. Promotora
questiona CETESB se possvel a reparao do dano, ou seja, a restaurao da
situao primitiva, total ou parcial?
A legislao ambiental vem procurando esclarecer o assunto medida que traz
conceitos especficos aplicveis ao gerenciamento de reas contaminadas.
Verifica-se que todas as normas especficas aprovadas a partir de 2006 trazem a
avaliao de risco como instrumento a ser utilizado, abrindo-se a possibilidade de
que a rea seja remediada em conformidade com o uso futuro que se far nela.
Aceita-se, portanto, que a rea possa abrigar futuramente usos menos exigentes de
modo que a contaminao no seja inteiramente eliminada.

222
Sentena proferida em 1995 pelo Juzo de Direito da Primeira Vara Judicial da Comarca de Mogi
Mirim, nos autos do processo n 480/1988.
223
Sentena proferida em 2006 pelo Juzo de Direito da 3 Vara Cvel de Mau, nos autos do processo
n 348.01.2001.008501-4.
Discusso
230
A Poltica Estadual de Resduos trouxe o conceito de remediao vinculando-o
adoo de medidas para eliminao ou reduo dos riscos, o que est tecnicamente
correto j que determinada rea, poder ser remediada visando sua reabilitao
(reduo dos riscos) ou restaurao (eliminao dos riscos). Seu Regulamento
definiu recuperao de reas degradadas como retorno da rea degradada a uma
forma de utilizao, de acordo com um plano pr-estabelecido para uso do solo.
Na etapa do gerenciamento de reas contaminadas denominada avaliao de risco,
segundo a DD n 103/2007 da CETESB, a implementao das medidas de
interveno visam a reabilitao da rea. Entende-se que a rea contaminada
reabilitada para um uso futuro, e no recuperada ou restaurada. Optou-se por no
utilizar o termo remediao tendo em vista que a rea pode ser reabilitada para um
novo uso sem que tcnicas de remediao sejam utilizadas, mas apenas de controle
institucional ou de engenharia.
Em consonncia com a referida DD n 103/2007 a Resoluo CONAMA n
420/2009 trouxe de forma tecnicamente correta os conceitos de remediao como
sendo uma das aes de interveno para reabilitao de rea contaminada, que
consiste em aplicao de tcnicas, visando a remoo, conteno ou reduo das
concentraes de contaminantes. Utilizou-se o termo reabilitao para definir as
aes de interveno visando atingir um risco tolervel, para o uso declarado ou
futuro da rea. Ao mesmo tempo foi corretamente previsto
224
que aes de
restaurao poderiam ser exigidas.
Finalmente a Lei Estadual n 13.577/2009, aps definir remediao como adoo de
medidas para a eliminao ou reduo dos riscos, determinou que a tomada de
deciso, pelo rgo ambiental, sobre a interveno em uma rea contaminada
sob investigao ser subsidiada por avaliao de risco para fins de remediao
(...) esclarecendo de vez o tema e trazendo o necessrio fundamento legal para que
se gerencie uma rea adotando-se o princpio da aptido para o uso.

224
A proteo do solo deve ocorrer de maneira preventiva, a fim de garantir a manuteno da sua
funcionalidade ou corretiva, visando restaurar sua qualidade ou recuper-la de forma compatvel com
os usos previstos (art. 3).
Discusso
231
No entanto, a Lei n 13.577/2009 infelizmente manteve o termo utilizado em sua
redao original rea remediada para uso declarado, o que pode no condizer com
a realidade, j que, muitas vezes, como mencionado, uma rea no precisa passar por
um processo de remediao para ser reabilitada para um novo uso. O correto,
portanto, seria dizer rea reabilitada para um uso declarado.
Entendemos que o termo recuperao pode e deve ser utilizado para reas
degradadas em sentido genrico. Entretanto, em se tratando de reas contaminadas, o
termo mais correto seria reabilitao (ou at restaurao, se, de fato, se objetivar, no
caso concreto, a multifuncionalidade do solo), em conformidade com os termos
sugeridos por SNCHEZ (2004) na Figura 1 apresentada no captulo 2 supra. Cabe
apenas ressaltar que a remediao da rea para fins de reabilitao pode no ser
sempre necessria, conforme j esclarecido.
A previso da avaliao de risco como instrumento do gerenciamento de reas
contaminadas recente na legislao brasileira (tendo sido introduzida, como visto, a
partir de 2006) e dever ser gradualmente conhecida e aplicada pelos operadores do
Direito.
H premente necessidade de que os conceitos legais sejam corretamente entendidos e
utilizados, evitando-se interminveis discusses e confuses por parte de quem vai
cumprir ou mesmo aplicar a legislao. Houvemos por bem detalhar com mais
cuidado este assunto especialmente porque os municpios, ao atuarem na gesto de
reas contaminadas e legislarem sobre a matria, devero destinar a devida ateno
considerando que h enorme diferena para o interessado e para a sociedade se se
exigir a restaurao da rea ou sua reabilitao.
LEGISLAO FEDERAL E ESTADUAL CHAMAM OS MUNICPIOS
RESPONSABILIDADE
Verificou-se que a legislao especfica e recentemente aprovada especfica sobre
reas contaminadas reconheceu a importncia da atuao municipal no
gerenciamento e chamou por diversas vezes o municpio a sua responsabilidade.
Vejamos alguns exemplos didaticamente sistematizados nos tpicos apresentados a
seguir.
Discusso
232
a) Recebimento de notificao dos rgos ambientais
A Lei Estadual n 13.577/2009, durante as vrias fases do gerenciamento de reas
contaminadas, previu que as Prefeituras municipais devero ser notificadas pelo
rgo ambiental competente quando, por exemplo, a rea for classificada como
contaminada sob investigao, contaminada ou remediada para o uso declarado.
Na mesma linha a Resoluo CONAMA n 420/2009 tambm determinou ao rgo
ambiental que comunique a existncia de uma rea contaminada ou reabilitada ao
poder pblico municipal.
Desta forma no basta que as Prefeituras sejam notificadas sobre presena de reas
contaminadas, elas devem saber o que fazer com esta informao. Perguntas como o
que fazer com uma rea contaminada?, quais so as consequncias da existncia de
reas contaminadas para o planejamento urbano?, h risco a ponto de ter que
restringir o uso do solo?, como restringir o uso do solo?, quais instrumentos de
planejamento urbano podem ser criados para atrair investidores para uma rea
contaminada? necessitam ser discutidas e consideradas pelos municpios.
b) Licenciamento e fiscalizao como instrumentos da Lei n 13.577/2009
O licenciamento e a fiscalizao foram previstos como instrumentos da Lei Estadual
n 13.577/2009 e, como visto, diversos municpios j esto procedendo ao
licenciamento de atividades de impacto local. Tais instrumentos exercem um papel
de fundamental importncia tanto sob o aspecto preventivo quanto corretivo do
gerenciamento de reas contaminadas.
No licenciamento de uma indstria deve ser checado se as atividades desenvolvidas
podem contaminar o solo ou as guas subterrneas, adotando-se as medidas
necessrias para prevenir e evitar a contaminao. Considerando que a grande
maioria das fontes de poluio depende de licena para operar, a ocorrncia de reas
contaminadas pode j ser evitada colocando-se as devidas exigncias tcnicas nas
licenas de instalao ou operao do empreendimento, como por exemplo a
obrigatoriedade de disposio adequada dos produtos qumicos armazenados ou dos
resduos gerados no processo produtivo.
Discusso
233
Por outro lado, sob o aspecto corretivo, possvel que a renovao da licena de
operao do empreendimento seja vinculada s aes de identificao ou de
remediao/reabilitao da rea.
c) Participao municipal no cadastro de reas contaminadas e identificao das
reas contaminadas nos planos municipais de resduos
Com relao necessidade de identificao das reas contaminadas pelos
municpios, duas situaes previstas na legislao anteriormente mencionada so
dignas de nota.
De acordo com a Lei n 13.577/2009 o cadastro (de reas contaminadas, potenciais e
suspeitas) ser composto por informaes registradas nos rgo pblicos estaduais e
municipais.
O cadastro representa um instrumento central do gerenciamento destas reas, pois
nele sero registradas, alm da localizao das reas, todas as informaes
relacionadas s fases do gerenciamento, aos contaminantes presentes na rea, s
tcnicas de remediao utilizadas, s restries de uso etc.
De outra feita, consoante estabelecido pela Poltica Nacional de Resduos os
municpios, inclusive aqueles com populao total inferior a 20.000 habitantes,
devero identificar os passivos ambientais relacionados aos resduos slidos,
incluindo reas contaminadas e medidas saneadoras nos planos municipais de
gesto integrada de resduos slidos.
Ainda, caso a autoridade municipal licencie empreendimentos sujeitos elaborao
de plano de gerenciamento de resduos slidos, dever aprovar as medidas
saneadoras relacionadas aos passivos ambientais, o que pressupe logicamente a
existncia de pessoal tcnico capacitado para se manifestar nesses processos.
d) Plano diretor e legislao de uso e ocupao do solo como instrumentos da
Lei n 13.577/2009
Interessante notar que a Lei paulista n 13.577/2009 estabeleceu expressamente
como um dos seus instrumentos o plano diretor e legislao de uso e ocupao do
solo.
Discusso
234
De forma clara e objetiva foi previsto que os planos diretores e a legislao de uso e
ocupao do solo devero levar em conta as reas com potencial ou suspeita de
contaminao e as reas contaminadas
Este dispositivo legal efetivamente inseriu a questo das reas contaminadas no
planejamento urbano, tendo em vista que o plano diretor o instrumento bsico do
planejamento urbano conforme preconiza o artigo 182 da Constituio Federal.
A exigncia de garantia do uso seguro das reas (contaminadas, suspeitas e
potencialmente contaminadas) no mbito da aprovao de projetos de parcelamento
do solo e de edificao constitui outro mandamento legal previsto na Lei n
13.577/2009, reforando o fato de que os rgos de aprovao municipal tero que
incluir em suas rotinas procedimentos para este tipo de controle.
Inclui-se aqui a checagem de todas as mudanas de uso que se faa em terreno
contaminado ou suspeito de contaminao. A aprovao da reocupao destas reas
deve necessariamente levar em conta a possvel presena de contaminantes, mediante
a exigncia dos estudos ambientais necessrios (avaliao confirmatria, por
exemplo).
Caber aos municpios, doravante, atuar de forma preventiva e considerar a
existncia destas reas problemticas na dinmica de uso do solo e em suas aes
rotineiras de planejamento urbano e ordenamento territorial, sendo que alguns
exemplos destas aes so citados a seguir.
e) Controle institucional (restrio do uso da rea contaminada)
Como visto o controle institucional uma das medidas de interveno a ser adotada
em uma rea contaminada.
Tais medidas, que visam impedir ou reduzir a exposio de um determinado receptor
aos contaminantes presentes, so constitudas, por exemplo, pela restrio de uso do
solo e/ou do uso de edificaes, de competncia legal dos municpios.
Neste item esto abrangidos tanto a cassao de alvars de construo como a
restrio de uso e do acesso a um terreno contaminado.
Discusso
235
Devero ser tomadas aes administrativas no sentido de proibir a utilizao da rea
para novas edificaes, por exemplo, at que seja remediada, assim como aes
fsicas no sentido de proibir o acesso rea, mediante a lacrao do local com
tapumes, cercas e placas indicativas. Por bvio, a respectiva fiscalizao peridica
deve ser levada a efeito evitando-se que quaisquer pessoas sejam expostas ao risco ao
inadvertidamente adentrarem no local.
Este controle institucional est diretamente relacionado utilizao do cadastro. Para
que o uso das reas seja restringido (e, talvez, o entorno, dependendo do caso),
preciso saber onde esto localizadas estas reas, sendo que o cadastro da CETESB
pode ser utilizado pelos municpios como ponto de partida.
f) Definio do uso futuro do solo na tomada de deciso a respeito da
interveno a ser adotada
Outro aspecto importante a ser discutido, consoante j exposto, que a meta de
remediao de uma rea estabelecida em funo da definio do uso futuro do
solo, fator este que tambm est diretamente relacionado com as atribuies
municipais.
Nessas circunstncias duas situaes merecem destaque:
1. O uso do solo inicialmente planejado pode ter que ser alterado pelo
municpio, no caso especfico, para que o uso previsto (ou economicamente
possvel) diante das aes de interveno seja viabilizado.
Suponhamos, por exemplo, que o uso legalmente permitido para determinado terreno
seja o residencial. Entretanto, de modo a no se deixar a rea abandonada,
considerou-se o uso comercial por ser economicamente vivel, sendo as metas de
remediao a serem atingidas planejadas para tal uso. Esta hiptese poder
certamente ocorrer na rotina dos rgos municipais de aprovao de
empreendimentos.
2. O prprio projeto construtivo e arquitetnico, a ser aprovado pelo municpio,
pode ter que ser adaptado contaminao existente na rea (que poder ser
mantida).
Discusso
236
O caso da revitalizao da rea do antigo incinerador Pinheiros, apresentado na seo
7.2.1, exemplifica esta hiptese
225
. Partiu-se do princpio que os resduos enterrados
no apresentariam ameaa para os moradores do entorno e visitantes desde que
permanecessem cobertos por solo limpo ou asfalto, tendo havido a adequao do
projeto arquitetnico situao da contaminao.
De forma semelhante, na rea objeto do projeto REDESC desenvolvido em Santo
Andr, como visto na seo 7.2.2, considerando a contaminao existente na poro
oeste do terreno, o uso do solo nesta parte foi restringido, de modo que a usina ser
implantada na poro leste em que no se constatou risco.
Imaginemos ainda casos em que a CETESB restrinja a interveno no lenol fretico
pelo fato de que tal conduta poderia puxar a pluma de contaminao e que o
municpio, por outro lado, tenha aprovado a construo de subsolos destinados a
garagens. Alguns casos prticos esto efetivamente ocorrendo na regio de
Jurubatuba, em So Paulo, em que as garagens dos novos empreendimentos no mais
podem ser construdas para baixo pelo fato de influrem nas plumas de
contaminao.
O resultado que, diante da possibilidade de ocorrer incompatibilidade entre a
interveno autorizada pela CETESB e o projeto aprovado pela Prefeitura, sugere-se
que os projetos aprovados pelo rgo estadual (e as consequentes restries de uso e
de construes) obtenham a devida anuncia das Prefeituras, e vice-versa,
dependendo de onde se inicia o processo de aprovao.
Esta situao prevista pela Resoluo CONAMA n 420/2009, quando atribui ao
rgo ambiental a tarefa de avaliar as propostas de interveno em conjunto com
outros rgos, que incluem claramente os rgos municipais. Da mesma forma,
devem ser realizados em conjunto o acompanhamento das aes emergenciais, da
prpria interveno e do subsequente monitoramento.

225
Mais exemplos podem ser encontrados na dissertao de MORINAGA (2007), na qual
recomendaes bsicas para elaborao de projetos paisagsticos em reas contaminadas so
apresentadas e discutidas.
Discusso
237
Novamente neste contexto h necessidade de que os municpios tenham corpo
tcnico capacitado e habilitado a opinar a respeito destas questes que certamente
surgiro em suas rotinas de trabalho.
g) Exigncia do cumprimento da funo social da propriedade urbana
Como visto, de acordo com a Constituio Federal de 1988, o plano diretor definir
quando a propriedade urbana cumpre sua funo social, tendo pr-estabelecido trs
modalidades de descumprimento da funo social: manuteno do solo urbano
no edificado, subutilizado ou no utilizado, sob pena, sucessivamente, de
parcelamento ou edificao compulsrios, imposio de IPTU progressivo no tempo
ou desapropriao.
Isto significa que o desconhecimento das reas contaminadas, pelos municpios, pode
ensejar, no mnimo, duas situaes inusitadas: o municpio poderia exigir o
parcelamento, ocupao ou utilizao de uma rea abandonada (no edificada ou no
utilizada), mas que esteja contaminada, ou poderia, ainda, adquirir, via
desapropriao, a prpria rea contaminada, tomando para si um passivo ambiental
que at ento era privado!
Anote-se que as reas contaminadas permanecem muitas vezes subutilizadas ou no
utilizadas justamente porque a contaminao em si representa um obstculo para a
reutilizao.
Sugere-se, portanto, uma reflexo no sentido de que haja um tratamento jurdico
diferenciado para reas contaminadas que no cumprem a funo social por estarem
subutilizadas, no edificadas ou no utilizadas, pois muitas vezes esta no uma
situao desejada pelo proprietrio ou pelo responsvel legal, que a mantm desta
forma por no poder arcar com os custos da remediao.
ATUAO DOS MUNICPIOS ESTUDADOS
Foi ressaltado por diversos autores a necessidade efetiva da participao local na
gesto ambiental, buscando-se efetivar o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, especialmente considerando a integrao do municpio nos sistemas
nacional e estadual de meio ambiente.
Discusso
238
Neste contexto a questo das reas contaminadas deve necessariamente fazer parte da
gesto ambiental municipal, devendo os municpios adequarem sua estrutura
administrativa e promoverem aes no sentido de uma capacitao tcnica,
tecnolgica e operacional.
LAZANHA (2005), SNCHEZ (2004), VALENTIM (2005) e RODRIGUES JR
(2003) ressaltaram ainda que a gesto de reas contaminadas deve ser objeto de ao
municipal especialmente tendo em vista a atribuio relativa ao ordenamento
territorial e regulao e controle do uso do solo.
Verificou-se que, dos municpios estudados, apenas So Paulo tem procurado criar
instrumentos e procedimentos formais para atuar na gesto de reas contaminadas
tanto pela aprovao de legislao especfica quanto pela promoo de aes
concretas visando atender suas demandas.
Com relao estrutura administrativa, todos os municpios possuem em seus
quadros uma secretaria de meio ambiente, conselhos ambientais e fundos destinados
a apoiar aes e projetos ambientais. Do ponto de vista institucional vale destacar a
criao, em So Paulo, do Grupo Tcnico de reas Contaminadas com atribuies
especficas para gerir as reas contaminadas do municpio, se manifestar em
processos que envolvam contaminao e analisar os estudos ambientais pertinentes.
So Paulo , portanto, o nico municpio, dentre os estudados, que possui um corpo
tcnico capacitado e com atribuies legalmente institudas para atuar na gesto de
reas contaminadas. Dentre os fundos municipais pesquisados nenhum destinou ou
destina recursos a projetos relacionados a reas contaminadas.
Por meio da anlise dos instrumentos legais apresentados foi possvel constatar
que todos os municpios possuem preocupao genrica com a proteo,
preservao e recuperao do meio ambiente natural ou construdo, recuperao de
reas degradadas ou do dano ambiental, o que consta em suas polticas sob a
forma de princpios, diretrizes ou objetivos. No tocante questo especfica das reas
contaminadas observou-se em So Paulo uma grande evoluo na gesto de reas
contaminadas desde 2002, quando foi constatado por SILVA (2002) que a alterao
Discusso
239
de uso de antigos imveis industriais ocorria sem qualquer preocupao com a
avaliao do solo ou com a possvel existncia de contaminao.
A atuao do municpio, por meio da SVMA, teve incio em 2002 mediante a criao
de legislao especfica e do GTAC. Descrevemos abaixo de forma sintetizada os
instrumentos e aes desenvolvidas pelo municpio, o que poderia ser um ponto de
partida para os outros municpios:
- adaptao da estrutura organizacional mediante a criao do Grupo
Tcnico de reas contaminadas na SVMA;
- capacitao tcnica e aprimoramento de recursos humanos por meio do
Termo de Cooperao com a CETESB e da participao de projeto com a
GTZ;
- desenvolvimento de mtodo para identificar e priorizar reas com potencial
de contaminao em rea piloto;
- alm da capacitao tcnica o Termo de Cooperao com a CETESB
possibilitou a troca de informaes (ex. cadastro de fontes de poluio da
CETESB), orientao para implementao do cadastro;
- solicitao de estudos ambientais (avaliao preliminar e investigao
confirmatria) para projetos de parcelamento do solo, edificaes, mudana
de uso ou instalao de equipamentos em reas contaminadas, suspeitas ou
potencialmente contaminadas;
- anlise destes estudos com emisso de parecer tcnico para os rgos de
aprovao (resultando no controle da reutilizao de antigas reas
industriais);
- acompanhamento do plano de interveno;
- elaborao do Relatrio de reas Contaminadas
226
;
- desenvolvimento do cadastro de reas contaminadas, suspeitas e
potencialmente contaminadas, o que resultou na criao do Sistema de
Informao de Gerenciamento de reas Contaminadas (SIGAC), por
meio do qual se disponibiliza on line as informaes para outros rgos e
secretarias;
- a legislao contempla uma lista de atividades potencialmente
contaminadoras, o que auxilia as aes de fiscalizao e controle.

226
Apesar de constar no referido Relatrio que ele se utiliza da classificao trazida pela Lei Estadual
n 13.557/2009 (reas contaminadas sob investigao, contaminada, em processo de monitoramento
para reabilitao ou reabilitada), verifica-se que isso no ocorre quando se trata de rea reabilitada,
considerando que a citada Lei Estadual, como visto, erroneamente menciona rea remediada para uso
declarado.
Discusso
240
Identificou-se no municpio de Santo Andr um importante instrumento de gesto
relacionado a reas contaminadas, qual seja o plano de desativao de
empreendimentos exigido no mbito do licenciamento ambiental e a anotao da
restrio do uso do solo no cadastro do imvel. No mbito do licenciamento
ambiental exige-se estudo de passivo nos casos de reas suspeitas, mas no se possui
corpo tcnico capacitado para analis-lo caso o resultado seja positivo. A elaborao
do cadastro de reas contaminadas foi apenas prevista pelo plano diretor, carecendo
ainda de aes concretas no tocante a sua elaborao.
O Plano de Gesto e Saneamento Ambiental traz ferramentas que ainda carecem de
implementao, mas que, em nossa opinio, representam um primeiro passo para que
o municpio inicie uma gesto em reas contaminadas: estabelecimento de convnio
tcnico com a CETESB obteno dos dados de poluio do solo; elaborao do
cadastro de reas com suspeita de contaminao; publicao em mapa dos imveis
contaminados e com potencial de contaminao; busca de parcerias para viabilizar
a revitalizao nos casos em que a iniciativa privada no tiver interesse devido ao
seu custo; capacitao da equipe tcnica; gesto junto CETESB para os dados de
todos os novos empreendimentos potencialmente contaminantes sejam fornecidos e
acompanhamento do monitoramento destes empreendimentos nas renovaes da
licena de operao.
O municpio de So Bernardo no possui instrumentos de gesto formalmente
institudos relacionados a reas contaminadas, no obstante disponibilize em seu stio
eletrnico um mapa com a localizao das reas. Algum tipo de controle exercido
naquelas reas contaminadas confirmadas pela CETESB, medida que esta
informao consta da ficha de inscrio cadastral do imvel.
No projeto de lei em discusso sobre a poltica de meio ambiente observa-se a
pretenso do municpio de criar procedimentos para identificao de reas
contaminadas, medidas para proteo do solo e guas subterrneas e preventivas
gerao de reas contaminadas, assim como para promover a remediao, garantir a
participao da populao afetada nas discusses e incentivar a reutilizao das reas
remediadas em ambiente urbano.
Discusso
241
Caso o projeto seja aprovado da forma como se encontra, tais medidas devero ser
criadas futuramente por regulamento ou outro ato administrativo prprio. A
articulao interinstitucional entre os rgos de controle ambiental das outras esferas
de governo tambm dever ser buscada. Mesmo sendo ainda um projeto em
discusso vale ressaltar o incio do reconhecimento do problema pelo municpio.
O municpio de Guarulhos, por meio do Cdigo de Edificaes e Licenciamento
Urbano de 2004, reconheceu a problemtica da construo de empreendimentos
sobre reas contaminadas ou suspeita de contaminao, condicionando sua
aprovao apresentao de laudo de avaliao de risco. Algum tipo de controle
exercido sobre as reas contaminadas j que estudos ambientais so exigidos para
construes nessas reas, mas tambm carece o municpio de corpo tcnico
capacitado para analis-los.
Em Osasco no foram identificados instrumentos de gesto ou qualquer tipo de
atuao em reas contaminadas.
Verificou-se que no h uma atuao organizada e sistemtica em reas
contaminadas nos municpios estudados, exceto em So Paulo. So Bernardo, Santo
Andr e Guarulhos encontram-se em uma fase bastante preliminar. Alguns
instrumentos de gesto foram previstos em legislao implementados, o que indica
que os municpios caminham no sentido de exercer algum tipo de controle sobre as
reas contaminadas, no obstante no possuam ainda procedimentos formais
institudos por lei ou por outro ato normativo especfico.
Iniciando suas atividades na gesto de reas contaminadas, seria interessante que os
municpios, criassem seus programas de identificao preventiva de reas
contaminadas, j que todas as edificaes e alteraes de uso do solo passam
dependem de sua aprovao. Tal programa poderia ser criado a partir da utilizao de
listas de atividades potencialmente contaminadoras
227
, buscando-se, na sequencia
conhecer as reas suspeitas, aps a realizao de avaliao preliminar, e, depois, as

227
Ou utilizando-se da lista constante do Manual de reas Contaminadas da CETESB.
Discusso
242
efetivamente contaminadas. Com base nestas informaes, cadastros municipais
seriam institudos como um primeiro passo.
Mesmo que ainda no tenham corpo tcnico capacitado ou estrutura organizacional
adaptada para gerenciar integralmente uma rea contaminada a identificao
preventiva das reas j seria um enorme avano, sendo, em caso positivo, a rea
gerenciada pela CETESB.
Neste contexto, medida que adquiram os conhecimentos tcnicos necessrios,
recursos humanos e materiais, os municpios poderiam chegar ao estgio de
gerenciarem por completo a rea. As aes de gerenciamento da rea propriamente
ditas podem ser formalizadas por meio de polticas pblicas municipais, contendo
procedimentos para identificar, avaliar, remediar e monitorar tais reas. Deveriam
ainda ser criados fundos especficos para remediao de reas rfs, bem como
outras medidas de incentivo. Em qualquer caso fundamental que haja aes
articuladas entre municpio e Estado.
Conceitos inadequados da legislao municipal
Considerando que os municpios esto iniciando sua atividade legislativa referente ao
tema reas contaminadas, importante que os conceitos tcnicos j existentes e
legislados sejam conhecidos e observados.
Tome-se como exemplo em So Paulo a Lei n 13.564/2003 e o Cdigo de Edificaes
de Guarulhos (Lei n 6.046/2004), que condicionaram a aprovao de determinados
empreendimentos em terrenos contaminados ou suspeitos de contaminao
apresentao de laudo tcnico de avaliao de risco. Sob o aspecto tcnico este
dispositivo est equivocado por dois motivos.
Diante de uma rea suspeita de contaminao exige-se que o responsvel realize uma
investigao confirmatria, que ir confirmar ou no a existncia da contaminao.
No h coerncia tcnica em se exigir o complexo estudo da avaliao de risco se
no se sabe se a rea est contaminada, e se ainda no foi feita a investigao
detalhada.
Discusso
243
Ainda, para que determinada rea seja classificada, sob o aspecto jurdico, como
contaminada, pressupe-se que a avaliao de risco j tenha sido realizada. Referido
estudo de avaliao de risco exigvel para reas contaminadas sob investigao.
Melhor seria se referidas normas tivessem previsto a apresentao dos estudos
ambientais necessrios de modo que, diante do caso concreto, o rgo ambiental
municipal possa escolher qual estudo exigir dependendo da classificao da rea e
dos conhecimentos tcnicos at ento existentes.
Outro exemplo digno de nota refere-se ao fato de que os mesmos municpios
aprovaram listas de atividades que causam suspeita de contaminao. Na verdade,
o que se quis provavelmente dizer foi atividades potencialmente contaminadoras.
Isso porque a rea somente ser classificada como suspeita de contaminao aps a
realizao de uma avaliao preliminar. Em razo apenas das atividades previamente
desenvolvidas uma rea pode ser, sob o ponto de vista tcnico, considerada
potencialmente contaminada e no suspeita de contaminao.
Sugere-se, portanto, que os municpios, ao legislarem sobre a matria, despendam a
devida ateno para que as normas sejam corretamente redigidas sob o aspecto
tcnico, evitando-se desta forma a ocorrncia de confuses desnecessrias por parte
de quem ir cumpri-las e aplic-las.
CONTRIBUIES DE UMA ANLISE COMPARADA
Considerando reduzida literatura nacional a respeito da gesto de reas contaminadas
e, inicialmente, a falta de legislao especfica sobre o tema, procurou-se levantar na
Alemanha e divulgar no captulo 8 deste trabalho alguns instrumentos, estratgias,
experincias e abordagens que pudessem ser inicialmente conhecidos no Brasil e,
talvez, utilizados ou aproveitados nas polticas pblicas internas.
Em razo do advento de dois instrumentos legais relevantes no Brasil em 2009 (Lei
n 13.577 e Res. CONAMA n 420) pretende-se fazer uma breve anlise
comparativa com os resultados obtidos na Alemanha, o que pode ser de interesse de
todos os entes que pretendam criar polticas pblicas a respeito de proteo do solo e
gesto de reas contaminadas, incluindo os municpios.
Discusso
244
As informaes levantadas na Alemanha mostram que esta questo tambm um
problema naquele pas e na Europa. Considerando que a Alemanha possui
aproximadamente 350.000 reas suspeitas de contaminao, 91.000 reas
contaminadas (contando as que esto em processo de investigao, com avaliao de
risco concluda e em remediao, excluindo-se as 25.000 reas em que a remediao
foi concluda), pode-se considerar que as 3 mil reas contaminadas descobertas em
So Paulo no representam um nmero to expressivo. Outros pases da Europa
tambm so dignos de nota, como Finlndia com quase 7 mil reas contaminadas,
Sucia com aproximadamente 11.700 reas e, Holanda, com 60 mil.
No sem razo que o tema constitui objeto de preocupao da Comunidade
Europeia, a qual vem se movimentando no sentido de criar um regramento uniforme
a ser observado pelos pases membros.
Na Alemanha pas comparativamente menor ao Brasil
228
e com densa populao
229

h vontade poltica de reduzir substancialmente o consumo dirio de solo, tido
como um recurso natural escasso e que necessita de proteo, vontade esta
traduzida no estabelecimento de uma meta para se reduzir a ocupao de reas para
assentamento e trfego, de aproximadamente 120 ha/dia, em 2002, para 30 ha/dia,
em 2020.
No Brasil, provavelmente pela extenso do territrio, no h preocupao traduzida
em polticas pblicas que indiquem a necessidade de se limitar o uso do solo ou a
ocupao de novas reas. Embora a racionalizao do uso do solo seja um dos
princpios da Poltica Nacional do Meio Ambiente, no existem aes, planos ou
programas nesta direo. O solo (assim como outros recursos naturais) no visto
como um recurso finito que necessite ser gerenciado, como o na Alemanha.
A proteo do solo tida como um ponto chave na poltica ambiental alem. Para
que a meta estabelecida pelo Governo Federal seja alcanada diversas reas e

228
O Brasil ocupa uma rea de 8.514.876,599 km
2
e tem aproximadamente 190 milhes de habitantes.
A Alemanha ocupa uma rea de 357.115 km
2
e tem aproximadamente 82 milhes de habitantes.
229
A densidade populacional na Alemanha 228 hab/km
2
e, no Brasil, a mdia de 22,43 hab/km
2

(sendo a regio sudeste a mais adensada com 86,92 hab/km
2
)
Discusso
245
departamentos governamentais devem contribuir, cujos planos, programas e projetos
especificamente formulados para reciclar e reduzir o consumo de reas se ramificam
pelos Estados e municpios. Estes ltimos desempenham um relevante papel
medida que realizam o planejamento urbano e disciplinam o uso do solo.
Criou-se, ento, a poltica de economia de reas. Neste contexto a Lei de
Ordenamento do Territrio e o Cdigo de Construes estabeleceram regras
expressas, observadas em todas as esferas de governo, no sentido limitar a utilizao
adicional de reas livres, esgotar as possibilidades de uso do espao interno das
cidades em detrimento da ocupao de novas reas, restaurar a funcionalidade dos
solos na medida do necessrio e lidar com o solo de forma econmica e cuidadosa. A
legislao efetivamente dificultou a aprovao de projetos fora do permetro urbano
(ou nos greenfields), ao passo que foi estabelecido um procedimento mais clere para
aprovao de projetos no mbito interno das cidades, visando sua reutilizao.
No que pertine ao planejamento urbano os municpios devem buscar, em suas aes
rotineiras de aprovao de projetos e em outros atos de gesto de uso do solo,
economizar, reutilizar e reciclar reas.
A reciclagem de reas, reintegrao ao ciclo econmico de terrenos que perderam
sua funo, constitui um fator determinante para que a meta governamental acima
mencionada seja alcanada.
Na prtica, como instrumentos da almejada reciclagem de reas, a remediao de
reas contaminadas, a reutilizao de reas degradadas e a revitalizao de
brownfields (Brachflche) assumem crucial relevncia e representam uma das
prioridades das polticas de planejamento territorial e gesto de uso do solo.
Interessante notar que o planejamento do uso do solo no pode prever usos
incompatveis com a poluio existente. Justamente por isso de extrema
importncia que as reas com solo consideravelmente poludo sejam marcadas nos
planos diretores de construo (que equivaleriam, grosso modo, ao plano diretor
previsto na legislao brasileira).
Discusso
246
O planejamento e ordenamento territorial na Alemanha, contrariamente ao que
ocorre no Brasil, no apenas leva em conta a contaminao do solo, mas as
decises de planejamento devem se ajustar a uma possvel contaminao
existente.
neste sentido a manifestao de TOMERIUS e PREU (2001): os resultados das
investigaes e avaliaes de risco podem exigir correes no planejamento urbano
original, devendo o municpio ser capaz de demonstrar flexibilidade no caso
concreto.
Nesta hiptese acima est inserida, por exemplo, a alterao do uso do solo para um
uso menos nobre, de modo a viabilizar a remediao da contaminao existente.
Outro exemplo que vale destacar consta na Norma feita pela Comisso Tcnica de
Urbanismo formada pelos Secretrios de Obras dos 16 Estados da Alemanha, a qual
serve como um guia para as autoridades municipais. As atividades de planejamento
no prevejam usos incompatveis com a poluio e que usos mais sensveis, como
parquinhos infantis, sejam planejados apenas em reas no contaminadas,
garantindo-se a conformidade do uso planejado com a contaminao existente.
Ao contrrio da legislao paulista, conforme j comentado, a Lei alem de Proteo
do Solo previu, dentre as funes do solo, a disposio de resduos, o que correto
em nosso entendimento considerando ser o solo legitimamente utilizado como
receptor de resduos, desde que de uma forma tecnicamente adequada.
As autoridades devem executar aes de investigao das reas contaminadas
quando, por exemplo, os valores de verificao foram ultrapassados, bem como
podem utilizar recursos pblicos para executar a prpria remediao; alm disso,
podem complementar ou mandar complementar um plano de remediao incompleto,
no feito ou mal feito. Por enquanto no h no Brasil recursos pblicos disponveis
para estas aes e tarefas, o que, entretanto, comea a ser previsto na legislao
ptria e que ser a seguir discutido.
O trmite administrativo na Alemanha facilitado quando se tratar de reas
contaminadas complexas, o que denominado de efeito de concentrao das
Discusso
247
decises dos rgos pblicos envolvidos. Pretende-se desburocratizar e dar
celeridade ao processo de aprovao da remediao. Em So Paulo existe na
CETESB o Grupo Gestor de reas Crticas (GAC), criado no ano de 2007, que visa
dar um respaldo institucional s decises a serem tomadas, em consonncia com as
diretrizes de governo e com as demais entidades envolvidas. Dar celeridade aos
processos de remediao das reas crticas no um objetivo explcito do GAC, mas,
na prtica, isso acaba ocorrendo em alguns casos j que o Grupo rene os rgos
pblicos envolvidos tanto estaduais como Prefeituras para tomar decises conjuntas e
em consenso a respeito da rea de interesse.
O gerenciamento de reas contaminadas na Alemanha realizado por etapas,
sendo as reas classificadas de acordo com os conhecimentos tcnicos acumulados, a
semelhana do que ocorre em So Paulo e do que foi previsto na Resoluo
CONAMA n 420/2009.
Dentre as aes de interveno em uma rea contaminada previstas tanto na
legislao alem quanto na paulista so aplicveis as medidas de remediao, que
englobam as medidas de descontaminao e de segurana (ou conteno); e as
medidas de proteo e restrio (que englobam as restries de uso e as medidas de
engenharia). Existe, entretanto, na legislao alem, o estabelecimento de um marco
temporal: caso a contaminao tenha ocorrido antes de 01.03.1999, pode-se optar
pela adoo de medidas de descontaminao ou de segurana. Nos demais casos
deve-se adotar prioritariamente medidas de descontaminao com a eliminao das
substncias nocivas. A remediao tambm ser vinculada ao uso futuro do solo
permitido pela legislao urbana, sendo utilizado como regra geral o instrumento da
avaliao de risco.
Valores orientadores so utilizados como instrumento de gerenciamento da
qualidade do solo (valor de preveno) e das reas contaminadas (valores de
verificao e de ao).
Verificou-se que o contrato de remediao faz sucesso na Alemanha pois
representa um instrumento cooperativo e negociado (ou um modelo de cooperao
nas palavras de BIHLER et al., 2001), medida que se fixa com clareza as
Discusso
248
responsabilidades, prazos e metas (etc.), alm de conferir segurana jurdica quanto
ao planejamento do investimento.
Por outro lado, a possibilidade de que faam parte do contrato terceiros interessados
abre a possibilidade equilibrar interesses complexos. Neste sentido, todos os
envolvidos podem participar, desde o prprio causador da contaminao, assim como
proprietrios, locatrios, investidores, terceiros afetados e diferentes autoridades
envolvidas. O instrumento especialmente utilizado em casos de reas contaminadas
complexas, quando existem vrios autores e responsabilidades indefinidas, podendo
incluir terceiros e potenciais investidores.
O Termo de Ajustamento de Conduta, previsto no ordenamento ptrio, tambm
representa um instrumento cooperativo, por meio do qual se pode estabelecer as
metas e prazos da remediao. Entretanto, normalmente, so firmados apenas entre o
rgo ambiental, o poluidor e/ou o Ministrio Pblico. Seu alcance, portanto, no
seria to abrangente quanto o contrato previsto na legislao alem. Outra questo
que merece reflexo a efetividade do TAC, cujas obrigaes muitas vezes so
descumpridas, levando-se a propositura de aes judiciais interminveis.
O contrato de remediao tambm preferido porque a autoridade est proibida de
exigir, via ato administrativo, as obrigaes no cumpridas, o que poder
posteriormente ser feito apenas por meio de ao judicial. Considerando o
ordenamento jurdico ptrio tal proibio no encontra sustentculo.
A clusula de iseno referida por SPIETH (2007), por meio da qual a autoridade,
aps o atingimento das metas de remediao, renuncia a tomada de medidas
adicionais, no deixa de ser um dispositivo interessante, pois confere maior
segurana a possveis investidores na rea. Entretanto, merece toda cautela porque os
estudos e conhecimentos tcnicos e cientficos que embasam tal deciso devem ser
plenamente confiveis, o que muitas vezes no ocorre no Brasil, ou pelo menos em
So Paulo.
O cadastro de reas contaminadas organizado e compilado pela agncia
ambiental federal com base nos dados obtidos dos Estados. No contexto brasileiro a
Discusso
249
Resoluo CONAMA n 420/2009 previu a criao de um Banco de Dados Nacional
sobre reas Contaminadas, a ser implementado pelo IBAMA, com base nas
informaes a serem geradas pelos rgos ambientais. A tendncia no Brasil que os
Estados comecem a discutir o assunto, considerando o surgimento gradual das reas
contaminadas em seus territrios, e estabeleam suas prprias polticas pblicas,
como tm procurado fazer os Estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais.
Como j comentado as reas com solo significativamente poludo so marcadas
nos planos diretores de construo. A Lei paulista n 13.577/2009 previu que os
planos diretores e as leis de uso do solo devero levar em conta as reas com
potencial de contaminao e contaminadas, no se falando, porm, em marcao.
De qualquer forma, este um instrumento interessante e que mereceria uma reflexo
mais aprofundada por parte dos planejadores e urbanistas no Brasil, considerando
especialmente a publicidade que se dar s reas contaminadas.
Os trabalhos em rede so bastante incentivados na Alemanha e na Europa em geral,
a exemplo da CABERNET, RESCUE, NICOLE, COMMON FORUM e ELSA. As
redes desempenham um papel importantssimo no tocante troca e
compartilhamento de experincias, informaes, discusso de casos prticos e
divulgao de casos de sucesso. Note-se que a RELASC tambm assume este
relevante papel de disseminadora de informaes e de frum de encontro de
especialistas da Amrica Latina, sendo que mais iniciativas como estas deveriam ser
criadas e incentivadas no contexto brasileiro.
Os projetos INTEGRATION e REDESC so tambm dignos de nota, pois propiciam
que cidades da Amrica Latina troquem experincias e criem redes e ambientes de
discusso com cidades europeias que enfrentam ou enfrentaram problemas
semelhantes. Projetos internacionais conjuntos constituem uma oportunidade
efetiva de se trocar informaes sobre casos, boas prticas e estratgias de sucesso,
adaptando-as ao contexto local e contribuindo para uma frtil cooperao
interdisciplinar. Em ambos os projetos citados todo o conhecimento e experincia
tcnica relacionados investigao de reas contaminadas da cidade alem de
Stuttgart e sua importncia no contexto da gesto urbana pode ser aproveitado pelas
Discusso
250
cidades de So Paulo e Santo Andr, o que poderia ser replicado para outros
municpios interessados.
Ainda sem paralelo no Brasil justamente pela novidade do tema no cenrio poltico,
destacamos na Alemanha algumas iniciativas como o engajamento poltico dos
Estados no tocante proteo do solo. A ttulo exemplificativo mencionou-se o
Grupo de trabalho de proteo do solo dos Estados e Unio, que rene as
autoridades estaduais e da Unio para debater e trocar experincias, objetivando-se,
sobretudo, a execuo uniforme da legislao de proteo do solo. Destaca-se a
Norma elaborada pelo Grupo que serve como um guia de auxlio aos municpios
com esclarecimentos e instrues a respeito da aplicao da legislao e da
considerao de reas contaminadas no planejamento de construes e no
licenciamento de obras. O Estado da Baviera possui dois importantes programas de
proteo do solo, que preveem metas e prazos para identificao das reas
contaminadas at 2020, assim como a elaborao de guias tcnicos para auxiliar os
municpios na gesto de reas contaminadas e na aplicao uniforme das leis. No
mbito desses programas atividades importantes de educao ambiental e de
conscientizao so desenvolvidas.
Existem tambm na Alemanha diversos fruns de discusso a respeito dos assuntos
de interesse da comunidade. Citamos como exemplo o frum de reas contaminadas
do Estado de Baden-Wrttemberg, associao de utilidade pblica constituda desde
1997, em que diversos atores pblicos e privados interessados na gesto de reas
contaminadas se renem periodicamente. Guardadas as devidas propores, as
Cmaras Ambientais constitudas no mbito da CETESB, j mencionadas, tambm
servem como espao de discusso e interao entre iniciativa privada e poder
pblico, gerando inmeros produtos como normas tcnicas, propostas para
aperfeioamento da legislao, treinamentos, eventos, dentre outros.
Como forma de conscientizao, educao e divulgao praxe na Alemanha a
confeco de guias, manuais e auxlios de trabalho. Alm de constiturem excelentes
instrumentos de educao e conscientizao sobre o solo, bem como de veiculao
de informao tcnica tanto para o pblico leigo quanto especializado, faz com que o
Discusso
251
assunto reas contaminadas na Alemanha seja desmistificado e no represente um
tabu, pois as informaes esto sempre disponveis e divulgadas em grande
quantidade, tanto em material impresso quanto via internet. As brochuras, em sua
grande maioria, podem ser solicitadas pelo correio, como fizemos em vrias
oportunidades, e so enviadas sem custo tanto para locais dentro da Alemanha
quanto no exterior, como o Brasil. O Guia para avaliao do potencial de
contaminao em imveis anteriormente apresentado constitui a primeira iniciativa
semelhante desenvolvida em So Paulo
230
.
Verificou-se tambm na Alemanha a real preocupao de se incluir a conscincia
sobre proteo do solo na vida cotidiana e prtica dos cidados e crianas, por meio
da insero do assunto em guias de viagem, calendrios, selos postais etc. Como
visto a prpria agncia ambiental federal reconhece que a proteo do solo somente
pode ser bem sucedida se houver a conscientizao tanto dos atores chave quanto
da populao a respeito do valor do solo e de seus potenciais riscos.
Uma questo que merece maior ateno o financiamento dos projetos de
revitalizao de brownfields e de remediao de reas contaminadas. Procuramos
dar especial destaque ao tema porque muitas vezes o sucesso dos projetos pode ser
uma questo essencialmente econmica.
Segundo MOERI e RODRIGUES (2005) a recuperao de reas contaminadas uma
questo essencialmente econmica, que deve ser tratada mediante a integrao entre
os diversos agentes do mercado: empresas, governos, consultorias ambientais e
populao. Um dos problemas enfrentados no Brasil para a revitalizao de reas
contaminadas a ausncia de mecanismos para financiar a remediao quando estas

230
Outra iniciativa interessante que vale a pena ser mencionada o Guia CAIXA de Sustentabilidade
Ambiental que tratou da Avaliao ambiental de terrenos com potencial de contaminao de
autoria de MARKER (2008). Considerando que parte da misso da CAIXA implementar programas
do governo federal para habitao de interesse social, a instituio buscou sistematizar um conjunto de
procedimentos metodolgicos visando detectar uma possvel contaminao em terrenos destinados a
projetos habitacionais. Referida metodologia foi fundamentada nos procedimentos editados pela
CETESB. Os resultados da aplicao da metodologia devero subsidiar a deciso de continuar ou no
determinada operao ou projeto imobilirio (MARKER, 2008).
Discusso
252
no tm um responsvel facilmente identificvel. Nestes casos, necessrio uma
presena maior do Estado no financiamento remediao.
Como anteriormente apresentado, a Alemanha possui diversas fontes de
financiamento para revitalizao urbana e remediao de reas contaminadas. Os
fundos estruturais da Unio Europeia tm como uma das prioridades a reconstituio
do ambiente fsico, dentre eles a reabilitao de reas contaminadas. Alm disso,
alguns bilhes de euros so destinados a questes relativas ao desenvolvimento
urbano, como reabilitao de stios industriais e reas contaminadas.
H tambm o apoio do governo federal reestruturao dos novos Estados, no
mbito do qual se pretende redesenvolver reas literalmente abandonadas, sendo
tambm disponibilizados recursos para que diversas reas substancialmente
contaminadas sejam remediadas. Programas federais fomentam ainda projetos
tcnicos e de pesquisa e programas estaduais especficos repassam recursos aos
municpios para investigao e remediao, alm de prever a necessria assistncia
tcnica.
Interessante notar o que ocorre em outros pases da Europa. Segundo dados da
Comisso Europeia todos os pases constantes da Figura 21 (apresentada no captulo
8) destinam verbas pblicas para a gesto de reas contaminadas, seja em menor ou
maior escala. A Frana, por exemplo, gasta aproximadamente 840 milhes de euros
por ano na gesto de reas contaminadas, sendo que cerca de 10% deste valor
despendido pelo poder pblico. Pases como Sucia, Dinamarca e Holanda, do total
anual gasto com gesto de reas contaminadas, cerca de 45% so representados por
verbas pblicas.
Os modelos conceituais apresentados remetem ao fator da viabilidade econmica do
projeto como questo essencial. Segundo o modelo proposto por GRIMSKI e
FERBER (2001) a viabilidade econmica constitui um dos quatro itens principais
para que o sucesso da revitalizao de um brownfield, o que tambm se aplica s
reas contaminadas.
Discusso
253
O modelo conceitual A-B-C proposto pela rede CABERNET (2006) destaca
basicamente os atores responsveis pelo financiamento da revitalizao,
demonstrando a existncia de reas que, muitas vezes devido localizao
desfavorvel, no se viabilizam somente com recursos privados e necessitam de
investimentos pblicos ou outro tipo de apoio como iseno de impostos, linhas
especiais de crdito, proviso de infraestrutura etc.
Neste contexto, pedimos vnia para citar as exatas palavras de SNCHEZ (2001),
que vo exatamente ao encontro do assunto ora tratado.
Nos casos em que o mercado particularmente dinmico, empresas imobilirias
da regio podem atuar como agentes de venda, mas em muitssimos casos a
comercializao desses imveis difcil, devido ao seu prprio tamanho e sua
localizao, justamente em zonas industriais ou em bairros em declnio. Assim,
comum a interveno do poder pblico por meio de uma srie de aes como
a compra ou a desapropriao do terreno ou ainda por meio de investimentos
em infraestrutura (arruamentos, iluminao, transportes, parques etc.), de forma
que, ao valorizar o entorno, fique facilitada a ao de empreendedores privados.
A concesso de subsdios ou isenes fiscais uma das formas de participao
do poder pblico. A reestruturao da regio siderrgica do Vale do Ruhr, na
Alemanha, um caso de atuao concertada e relativamente bem-sucedida de
rgos governamentais, empresas e outros atores (SNCHEZ, 2001, p. 49)
Este um tema que precisa ser discutido e melhor encaminhado no Brasil. No
existem em nosso contexto fundos ou verbas pblicas destinadas a projetos de
remediao de reas contaminadas.
No obstante, a legislao especfica recentemente aprovada vem demonstrando que
a aplicao de recursos pblicos em reas contaminadas ser uma tendncia.
As Polticas Nacional e Estadual de Resduos trouxeram dispositivos neste sentido. A
Poltica Nacional previu que o governo federal dever estruturar e manter
instrumentos e atividades para descontaminar reas rfs. O Comit Interministerial
institudo pelo seu Regulamento dever definir e avaliar a implantao destes
instrumentos. Alm disso, linhas de financiamento e medidas indutoras
descontaminao devero ser prioritariamente institudas pelo Poder Pblico. No
mesmo sentido foram previstos pela Poltica Estadual de Resduos o aporte de
recursos oramentrios assim como incentivos fiscais, tributrios e creditcios
Discusso
254
destinados recuperao de reas degradadas e remediao de reas contaminadas
(por resduos slidos).
Por bvio todas as ferramentas acima ainda necessitam de regulamentao, mas a
previso legal j o primeiro passo, de fundamental relevncia.
Neste passo a Lei Estadual n 13.577/2009 criou o primeiro fundo, tambm a ser
ainda regulamentado, cujos recursos devero ser efetivamente aplicados em aes
relacionadas identificao e remediao de reas contaminadas. Isto viabilizar
inclusive a necessria atuao do poder pblico em aes emergenciais de forma
mais eficiente.
Mencionou-se como exemplo a frutfera parceria desenvolvida no mbito da
revitalizao da rea do antigo incinerador Pinheiros, o que foi fundamental para o
sucesso do projeto. Diversos rgos pblicos estaduais e do municpio, assim como a
entidade privada envidaram esforos viabilizar a revitalizao. Esta iniciativa deve
ser divulgada para que possa ser amplamente conhecida e replicada. Interessante
notar que a prpria subprefeitura exerceu o papel de coordenadora e articuladora
central da revitalizao.
A participao privada em sociedades de remediao assim como as parcerias
pblico-privadas foram identificados na Alemanha como possibilidades efetivas de
viabilizar projetos de remediao. Demonstrou-se que as parcerias pblico-privada
abrangem naquele pas uma multiplicidade de modelos de cooperao possveis,
conforme exemplificado por meio da sociedade de projeto, e das sociedades e
associaes criadas especialmente para remediar reas contaminadas. Os arranjos
entre os parceiros podem ocorrer sob diversas formas: constituio de sociedade para
a finalidade de remediao ou instituio da parceria por meio de contratos. Estas
ideias poderiam ser aproveitadas no Brasil, aps um estudo jurdico dos modelos
societrios previstos na legislao aplicvel, concluindo-se ou pela sua aplicabilidade
ou pela necessidade de adaptao da legislao ptria.
Certamente deve-se discutir como pano de fundo a questo das responsabilidades
daqueles que investem em projetos de remediao de reas contaminadas, situao
Discusso
255
que aflige sobremaneira os investidores. A capacidade de se atrair investimentos em
terrenos contaminados justamente um dos maiores desafios a ser enfrentado pelo
Brasil, justamente pelos riscos e responsabilidades de natureza civil associados
tambm aquisio da propriedade. Veja-se que na Alemanha, segundo a
mencionada deciso do Tribunal Constitucional Federal exarada em 2000, a
responsabilidade do adquirente de uma rea contaminada foi limitada ao montante
referente ao valor de mercado do terreno.
De qualquer forma procuramos trazer este assunto baila, ainda que brevemente,
visando enfatizar a necessidade de pesquisas neste sentido, inclusive mediante
estudos comparados que tenham por objeto investimentos em reas contaminadas e
a flexibilizao das responsabilidades legais.
Por fim, vale tecer alguns comentrios sobre a proposta de Diretiva da Unio
Europeia, a qual apresenta os instrumentos e abordagens que devem ser
minimamente considerados para instituio de um sistema bsico de gesto de
reas contaminadas nos pases da Unio Europeia. So eles:
- necessidade de criao dos seguintes mecanismos:
identificao e registro das reas em inventrios nacionais;
informao para que o novo adquirente de determinada rea, antes da
concluso da transao, saiba do estado em que se encontra o solo
(relatrio do estado do solo);
financiamento da remediao de reas rfs;
estratgias nacionais para recuperao das reas;
plataforma para intercmbio de informaes entre os Estados e as
partes interessadas, assim como medidas paras promover a transferncia
de conhecimentos e experincias;
- abordagem de gerenciamento por etapas e vinculao das metas de
remediao ao uso futuro (anlise baseada em avaliao de risco);
- educao ambiental: criao de medidas para sensibilizar as pessoas.

Estes tpicos, de fundamental relevncia, mas por outro lado suficientemente
abrangentes, poderiam constituir a base de discusso de um projeto de lei de norma
geral, nos termos do par. 1 do artigo 24 da Constituio Federal, visando estabelecer
Discusso
256
no Brasil uma poltica nacional de proteo do solo e de gerenciamento de reas
contaminadas.
Se Unio cabe, no mbito da competncia concorrente em matria ambiental,
estabelecer as normas gerais, as quais no podem entrar em detalhes j que se
aplicam igualmente a todo o territrio nacional, h de se perguntar: quais seriam as
matrias seriam legisladas pela Unio como norma geral a respeito de reas
contaminadas? Como o pas quer gerir suas reas contaminadas?

10 CONCLUSES E RECOMENDAES
10.1 ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS DA PESQUISA
As concluses desta tese refletem as respostas aos objetivos descritos anteriormente,
no captulo 3 e prova a hiptese inicialmente prevista no sentido de que os
municpios deveriam estabelecer procedimentos para a gesto de reas contaminadas,
bem como promover seu aparelhamento institucional investindo na capacitao de
recursos humanos.
Objetivo 1: refletir sobre e desenvolver os conceitos relacionados a reas
contaminadas e brownfields.
A existncia de um conceito legal de rea contaminada fundamental para
possibilitar o efetivo gerenciamento destas reas, conferindo a necessria segurana
jurdica s aes do rgo ambiental e dos responsveis legais.
O conceito passou a fazer parte do ordenamento jurdico brasileiro em 2006, quando
foi aprovada a Poltica Estadual de Resduos em So Paulo. Posteriormente constou
da Lei Estadual n 13.577/2009, que trata da proteo da qualidade do solo e do
gerenciamento de reas contaminadas. Na legislao aprovada em So Paulo o termo
rea contaminada est relacionado a quantidades ou concentraes de matria
em condies que causem ou possam causar danos sade humana, ao meio
ambiente ou a outro bem a proteger. Referido conceito, portanto, no est precisa e
inequivocadamente delimitado, mas decorre da ultrapassagem de valores
aceitveis de risco, o que ser analisado, no caso concreto, por meio de um estudo
especfico de avaliao de risco. Por outro lado a definio trazida pela Poltica
Nacional de Resduos no se preocupou com a tcnica legislativa ao definir uma
rea contaminada como local onde h contaminao (...). Sugere-se que o
intrprete se socorra da definio de contaminao constante da Resoluo
CONAMA n 420/2009.
O conceito de brownfield, como visto, no est necessariamente vinculado
existncia de contaminao, mas a terrenos que, devido a um uso anterior perderam
Concluses e recomendaes
258
sua funo. Tais terrenos podem estar abandonados ou subutilizados, assim como
podem ter problemas de contaminao, esto localizados principalmente em reas
urbanas desenvolvidas e demandam interveno para que voltem a ter um uso
funcional e retornem ao ciclo econmico.
Objetivo 2: apresentar e discutir as competncias constitucionais referentes ao
tema.
No mbito da competncia legislativa concorrente estabelecida no artigo 24, inc. VI
da Constituio Federal sobre proteo do meio ambiente e controle da poluio,
caber Unio editar as normas gerais por meio de uma poltica nacional de proteo
do solo e gerenciamento de reas contaminadas. H necessidade de reflexo sobre
quais seriam as matrias a serem aplicadas de maneira uniforme em todo territrio
nacional.
Com base neste artigo 24 da Carta Magna, o Estado de So Paulo editou a Lei n
13.577/2009, que dispe sobre diretrizes e procedimentos para a proteo da
qualidade do solo e gerenciamento de reas contaminadas. Foi exercida pelo Estado a
competncia legislativa plena considerando a inexistncia de uma lei federal sobre o
tema. Caso a Unio legisle, os dispositivos contraditrios restaro com eficcia
comprometida (suspensa). Nessa toada, os demais Estados da federao possuem
atualmente competncia legislativa plena sobre a matria.
Com relao aos municpios, entende-se que no mbito da competncia prevista no
artigo 30, inc. I da Constituio Federal, no h como estabelecer com preciso quais
matrias, em se tratando de proteo do solo e de reas contaminadas, seriam de
interesse local (ou mesmo de interesse predominantemente local) se considerarmos
que uma rea contaminada envolve uma srie de aspectos diversos e inter-
relacionados (social, urbanstico, econmico, tecnolgico, tcnico, legal,
institucional, ambiental e de sade pblica).
Desta forma, entende-se que um municpio, encontrando-se diante da problemtica
das reas contaminadas, pode estabelecer, por meio de lei, procedimentos para
gerenci-la com fundamento no artigo 30, inc. I da Constituio Federal, ainda que o
respectivo Estado no tenha legislado. Os municpios paulistas podem tambm
Concluses e recomendaes
259
suplementar a lei vigente estadual no que couber, com fundamento no artigo 30, inc.
II, devendo a ela se conformar.
Com relao competncia comum prevista no artigo 23, inc. VI da Constituio
Federal para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas, em se tratando de proteo do solo e de reas contaminadas e medida que
os municpios forem se capacitando para atuar na gesto dessas reas, haver
necessidade de aes articuladas com o Estado, evitando-se a sobreposio de
esforos, o desperdcio de recursos materiais e humanos e garantindo-se decises
harmnicas.
Objetivo 3: expor a evoluo da legislao aplicvel sobre proteo do solo em
nvel federal e do Estado de So Paulo.
A legislao sobre proteo do solo evoluiu gradualmente partindo-se de uma
proteo mais ideal e principiolgica para sua especializao. Marcos importantes
foram representados pela Lei de Crimes Ambientais, em 1998, e pelo ento Decreto
n 3.179/1999. No ano de 2000 foi aprovada a primeira norma especfica que trata de
contaminao por meio da Resoluo CONAMA n 273/2000 relacionada ao
licenciamento ambiental de postos de servio. A partir do ano de 2006 a legislao
ambiental passou a se especializar no tema: i) reconhecendo a existncia das reas
contaminadas; ii) trazendo uma gama de novos conceitos e instrumentos necessrios
para entender e lidar com o assunto; iii) buscando meios e estabelecendo
procedimentos para gerenciar tais reas; iv) responsabilizando os agentes causadores;
e v) determinando obrigaes para os rgos pblicos envolvidos. No mbito federal
destacam-se a Resoluo CONAMA n 420 (2009) e a Poltica Nacional de Resduos
Slidos (2010). Na esfera estadual destacam-se a Poltica Estadual de Resduos
Slidos (2006) e a lei especfica de proteo de solo e gerenciamento de reas
contaminadas (2009).
Como reflexo do crescimento do nmero de reas contaminadas no cenrio
brasileiro, a tendncia que o tema seja amplamente discutido e normatizado nas
vrias esferas. O pas carece de uma poltica pblica que estabelea as regras gerais
Concluses e recomendaes
260
em nvel nacional. Neste contexto, os Estados e Municpios devero regulamentar o
assunto no mbito de suas competncias e de acordo com suas peculiaridades.
Objetivo 4: apresentar e discutir a poltica pblica existente sobre reas
contaminadas no Estado de So Paulo, bem como sua atuao institucional.
A Lei paulista n 13.577/2009, por sua vez, a primeira e nica lei especfica sobre
proteo do solo e gerenciamento de reas contaminadas aprovada no pas. Aps a
proteo do ar e das guas, vem preencher uma enorme lacuna consistente na
proteo jurdica do solo no Estado de So Paulo.
Dentre as matrias legisladas encontram-se a definio de termos tcnicos relevantes,
o enquadramento das reas de acordo com os conhecimentos tcnicos acumulados,
os responsveis legais pela identificao das reas e por sua reabilitao, a
elaborao de um registro e cadastro de reas contaminadas, a descrio do processo
de gerenciamento por etapas, a criao de um fundo e outros mecanismos
financeiros, esclarecimentos das competncias dos rgos pblicos envolvidos,
adoo dos valores orientadores como parmetro de atuao dos rgos pblicos,
determinao da averbao da contaminao na matrcula do imvel, obrigatoriedade
de estudo de passivo ambiental previamente ao licenciamento de empreendimentos
em reas potenciais ou suspeitas de estarem contaminadas, previso de programa que
garanta o acesso informao e a participao da populao no processo de
avaliao e remediao da rea. Como instrumentos relevantes destacam-se, por
exemplo, o plano diretor e a legislao de uso e ocupao do solo e o plano de
desativao. A eleio da avaliao de risco como instrumento de tomada de deciso
a respeito da interveno constitui um dos elementos trazidos pela lei que
fundamenta o gerenciamento de uma rea contaminada com base no princpio da
aptido para o uso planejado, no sendo buscado, portanto, como regra geral, o uso
do solo multifuncional.
Verificou-se que a agncia ambiental do Estado de So Paulo, CETESB, tem
exercido um papel fundamental no controle da poluio do solo e no gerenciamento
de reas contaminadas, tanto no mbito do prprio Estado como do pas. A
elaborao da prpria Resoluo CONAMA n 420/2009 teve intensa participao
Concluses e recomendaes
261
de especialistas da CETESB, que puderam contribuir com seu conhecimento e
experincia. Alm disso, o Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas, os
Procedimentos para Gerenciamento de reas Contaminadas, assim como a lei
paulista, cujo anteprojeto foi elaborado e discutido na Companhia, servem e serviro
de modelo para outros Estados do Brasil. Os procedimentos estabelecidos por Minas
Gerais so um exemplo.
Aps ter obtido know how na Alemanha na dcada de 1990, a Instituio vem se
especializando e se capacitando cada vez mais. Os convnios firmados com
Universidades estrangeiras (Canad e Alemanha) e paulistas (USP e UNESP) e
associaes tambm especializadas demonstram sua busca por uma melhoria
contnua e pela troca constante de experincias. Instrumentos fundamentais para o
gerenciamento de uma rea contaminada foram desenvolvidos pelo corpo tcnico da
Companhia, altamente gabaritado, como por exemplo os valores orientadores para
solo e guas subterrneas, sem o que seria impossvel gerenciar uma rea
contaminada ou mesmo saber o que uma rea contaminada.
Propiciam-se tambm ambientes frteis de discusso e de troca de conhecimentos,
resultando na gerao de produtos relevantes para a sociedade. No mbito da Cmara
Ambiental da Construo Civil foi elaborado o Guia para avaliao do potencial de
contaminao em imveis; no mbito do GIAC nasceu a ideia da averbao da rea
contaminada na matrcula do imvel, posteriormente concretizada por meio de
deciso favorvel do Sr. Corregedor Geral de Justia. A RELASC, cuja proposta
inicial foi tambm elaborada pela CETESB, constitui uma iniciativa promissora para
estimular o intercmbio prtico de experincias com outros parceiros latino-
americanos.
Por outro lado temas importantes faltam ainda ser desenvolvidos como por exemplo
programas de comunicao do risco, que incluam o devido acesso informao e a
participao da populao no processo de avaliao e remediao da rea.
Diante de toda sua experincia acumulada, a Instituio tambm desempenha um
importante papel como capacitadora, promovendo e ministrando diversos cursos
tcnicos sobre proteo do solo e gerenciamento de reas contaminadas.
Concluses e recomendaes
262
Apesar de todo o trabalho desenvolvido pela agncia ambiental estadual, h
necessidade premente de envolver os municpios, que devem assumir suas
responsabilidades constitucionais e legais. importante que eles reconheam seu
papel no gerenciamento de reas contaminadas cooperando com o Estado, de forma a
criar mecanismos para uma ao conjunta, conforme demonstrado no Objetivo 5 a
seguir.
Objetivo 5: caracterizar e analisar a atuao legislativa e institucional de
municpios do Estado de So Paulo na gesto de reas contaminadas,
identificando-se possveis lacunas e avanos.
No h uma atuao organizada e sistemtica em reas contaminadas nos municpios
estudados, exceto em So Paulo.
Segundo a classificao das respostas governamentais proposta por SNCHEZ
(2001), possvel dizer que o municpio de So Paulo, aps passar pelas fases
negligente e reativa, evoluiu e comea a atuar de forma corretiva e preventiva na
gesto de reas contaminadas, considerando especialmente que sua busca na
identificao de locais contaminados, mediante uma atuao planejada e
sistematizada. O municpio tem procurado criar instrumentos legais por meio de
legislao especfica, alm de promover aes concretas instituindo procedimentos e
rotinas para atender referida legislao, e incorporando a gesto de reas
contaminadas na dinmica do uso e ocupao do solo. Vale destacar especialmente a
adaptao da estrutura organizacional, a capacitao tcnica e aprimoramento de
recursos humanos, o desenvolvimento de mtodo para identificar e priorizar reas, a
incorporao de procedimentos para controlar a reutilizao de antigas reas
industriais, a elaborao do cadastro, do Relatrio e do Sistema de Informao de
Gerenciamento de reas Contaminadas.
Santo Andr, So Bernardo e Guarulhos encontram-se em uma fase bastante
preliminar de gesto, sem pessoal tcnico preparado para analisar os estudos de
passivo. Alguns instrumentos de gesto esto sendo previstos em legislao (ou na
legislao ainda a ser aprovada no caso de So Bernardo), mas, na prtica,
necessitaro ser efetivamente criados e aplicados. Em Santo Andr a legislao
previu o plano de desativao e a anotao da restrio do uso do solo no cadastro
Concluses e recomendaes
263
dos imveis. Estes municpios atuam de forma reativa, sendo que os problemas so
resolvidos caso a caso e as autoridades pblicas no sabem e no esto preparadas
para lidar com os casos em vista da ausncia de rotinas ou procedimentos
formalmente institudos. Chamamos ateno para o fato de que Santo Andr
reconhece publicamente que h baixa governabilidade de controle, por parte da
Prefeitura, em relao poluio do solo. A atuao do municpio de Osasco pode
ser caracterizada como negligente, considerando a ausncia de reconhecimento
pblico do problema. A falta de legislao especfica nestes municpios dificulta a
atuao por parte do poder pblico.
A insero das reas contaminadas na gesto municipal um desafio e uma
tendncia.
Alm das competncias constitucionais constatou-se que a legislao mais
recentemente aprovada vem atribuindo diversas tarefas e obrigaes aos municpios.
Para que o plano diretor e a legislao de uso do solo representem instrumentos
efetivos da gesto de reas contaminadas, como previsto na Lei Estadual n
13.577/2009, as aes e procedimentos rotineiros de planejamento urbano devem
levar em conta a existncia das reas contaminadas. Nas alteraes de uso do solo
o controle municipal essencial para que se previnam, por exemplo, construes
sobre solos contaminados. Considerando que cabe s Prefeituras aprovar todos os
empreendimentos e atividades, poderia ser institudo nesta rotina de aprovao algum
mecanismo de controle para verificar, ao menos, se as reas so potenciais ou
suspeitas de contaminao, o que seria o primeiro passo para a criao de um
programa municipal de identificao de reas contaminadas. O controle institucional
exercido pelo municpio como uma das formas de interveno da rea, da mesma
forma, fundamental para que os riscos sade sejam seguramente controlados.
Existiria, ainda, a possibilidade de que o uso de um local ou regio tenha que ser
alterado para viabilizar determinada interveno. Situaes em que o prprio projeto
construtivo seja adaptado contaminao existente j no so raras. Terrenos
subutilizados, no utilizados ou no edificados, que no estejam cumprindo a funo
social, deveriam inicialmente ser avaliados para saber se esto ou no contaminados.
No pode ser o proprietrio obrigado a construir, por exemplo, sem antes ser
Concluses e recomendaes
264
solucionada a questo da contaminao, podendo-se chegar ao absurdo de o
municpio, por ignorncia, desapropriar uma rea contaminada, adquirindo para si o
passivo. Por fim, as reas contaminadas e as medidas saneadoras devero ser
identificadas pelos municpios nos seus planos de resduos.
Como os municpios lidam e enfrentaro todas estas questes? Aes primordiais
incluem a capacitao tcnica de recursos humanos, a organizao e estruturao
institucional, bem como o aparelhamento em termos tcnicos, tecnolgicos e
operacionais. Recomenda-se a articulao com o rgo estadual, a semelhana do
que fez o municpio de So Paulo, para que haja troca de informaes, definio de
procedimentos comuns, discusso de casos especficos, dentre outras necessidades
identificadas conforme as peculiaridades de cada municpio.
Objetivo 6: apresentar polticas, estratgias e instrumentos sobre gesto de
reas contaminadas na Alemanha.
Considerando que a Alemanha possui uma das maiores densidades demogrficas da
Europa foi estabelecida pelo governo federal, no mbito de sua poltica ambiental, a
meta para se reduzir o consumo dirio de solo para 30 ha por dia at 2020. Para
que a meta possa ser alcanada, diversas polticas setoriais contribuem, e a proteo
do solo se tornou uma tarefa interdisciplinar e interdepartamental nas vrias esferas
de governo.
Alm disso, o solo visto como um recurso natural finito que necessita, portanto, ser
gerenciado, e sua proteo tida como um ponto chave na poltica ambiental alem.
A legislao prev expressamente o uso econmico do solo e a priorizao do uso de
reas degradadas frente s reas livres. Os municpios desempenham um relevante
papel medida que realizam o planejamento urbano e disciplinam o uso do solo,
sendo que em suas aes rotineiras de aprovao de projetos e em outros atos de
gesto de uso do solo deve economizar, reutilizar e reciclar reas.
Neste contexto, chega-se ao ponto que interessa presente pesquisa: a remediao de
reas contaminadas, a reutilizao de reas degradadas e a revitalizao de
brownfields (Brachflche) assumem fundamental relevncia na Alemanha.
Concluses e recomendaes
265
Existem desta forma diversos instrumentos, estratgias e abordagens que podem ser
conhecidas, avaliadas, discutidas e possivelmente utilizadas pelos entes federados no
Brasil quando da criao de suas polticas pblicas: o planejamento do uso do solo
leva em conta a contaminao existente; as reas com solo significativamente
poludo so marcadas nos planos diretores urbanos; o trmite administrativo
facilitado e agilizado quando se tratar de reas complexas; o contrato de remediao
representa um instrumento de cooperao bastante utilizado entre poder pblico,
iniciativa privada e terceiros envolvidos; a responsabilidade do novo adquirente de
uma rea contaminada limitada ao valor comercial do imvel; os Estados possuem
seus prprios cadastros (que alimentam o cadastro federal) e legislao sobre
proteo do solo e reas contaminadas, sendo que diversos deles possuem fruns de
discusso e programas especficos de proteo do solo que apoiam os municpios na
investigao e remediao, por meio de assistncia tcnica e recursos financeiros; os
trabalhos em rede so amplamente incentivados; o tema reas contaminadas no
um tabu e constitui rotineiramente parte do cotidiano dos cidados, havendo um
trabalho abrangente dos rgos pblicos de conscientizao, educao e divulgao
por meio da confeco de guias, manuais e brochuras tcnicas, informativas e
educativas; existem inmeros programas de financiamento para revitalizao de
reas degradadas e contaminadas; a iniciativa privada participa em conjunto com o
poder pblico de projetos de remediao por meio de parcerias pblico-privadas ou
constituindo sociedades ou associaes de remediao; h recursos pblicos
disponveis para que as autoridades executem aes de investigao e remediao.
10.2 RECOMENDAES
Diante da constatao de que o municpio um ator chave no processo de gesto de
reas contaminadas, sugere-se que a agncia ambiental, em vista de sua experincia e
expertise, promova cursos especficos de capacitao tcnica direcionado s
Prefeituras, o que pode ocorrer inclusive mediante o estabelecimento de parcerias
com universidades pblicas paulistas.
Concluses e recomendaes
266
Neste contexto, poderiam ser criados manuais e guias especficos dirigidos aos
municpios que contivessem informaes bsicas sobre como identificar e gerenciar
uma rea contaminada.
Este estudo pode ser continuado tambm para que sejam pesquisados, por exemplo,
a flexibilizao da responsabilidade legal de um possvel investidor em uma rea
contaminada, bem como a possibilidade de criao de sociedades especficas de
remediao quando existirem reas crticas ou complexas com diversos responsveis
legais.
Recomenda-se ainda que outras municipalidades de So Paulo, assim como outros
Estados, sejam objeto de estudo com objetivo de averiguar como esto lidando com
a problemtica das reas contaminadas.
Como ponto de partida para as discusses a respeito de uma poltica nacional de
proteo do solo e gerenciamento de reas contaminadas, sugere-se:
- criao de cadastros estaduais de reas contaminadas e suspeitas visando a
formao de um Banco de Dados nacional;
- instituio da informao da contaminao do solo na matrcula do imvel
(alterando-se inclusive a Lei de Registros Pblicos para expressamente prever
tal informao no rol de itens a serem averbados);
- estabelecimento de um fundo nacional para remediao/reabilitao de reas
contaminadas prioritrias e de outros mecanismos financeiros;
- definio de uma estratgia mnima de gesto das reas contaminadas,
prevendo-se uma abordagem de gerenciamento por etapas, as aes de
interveno, vinculando-se possivelmente as metas de remediao ao uso
futuro do solo;
- criao de uma plataforma para intercmbio/redes de informaes entre os
Estados, municpios e partes interessadas;
- definio dos responsveis legais, acrescentando-se a necessria discusso a
respeito da flexibilizao das responsabilidades;
- criao de aes de educao ambiental em proteo do solo;
10.3 CONSIDERAES GERAIS
A efetividade da gesto das reas contaminadas depender do engajamento dos
diversos atores envolvidos no processo, como municpios, rgos do Poder
Concluses e recomendaes
267
Executivo destacando-se os ambientais e de sade, Ministrio Pblico, Poderes
Legislativo e Judicirio, empresas privadas, investidores, consultorias, universidades
e populao.
Fazemos nossas as palavras do Ministro do Meio Ambiente da Alemanha: a proteo
do solo s pode ter xito se os principais atores da sociedade e a populao em geral
compreenderem que o solo um bem sob risco e digno de ser mantido, e estiverem
dispostos a contribuir com os esforos necessrios para sua proteo (RTTGEN,
2010).
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