SUMARIO: 1. Introduccin. 11. Fuentes internacionules. 1. Tratados de dere- chos humanos. 2 . Convencin Interamericona contra la Corrupcin. 111. Fuentes nacionales. 1. La Constifucin. 2. La Ley. A. Caractersticas. a ) Bilateralidad. b) Generalidad. c ) Absfraccirin. d ) Obligatoriedad. B. Clasrficacin de las leyes. a) Leyesfederales y leyes locales. b) Leyes de derecho admini.vfrafivo. 3. El Reglamento. 4. La jurisprudencia. 5 . Lo costumbre. 6. La doctrina. E 1 tema de las fuentes del derecho ha desatado muchas discusiones dentro de la doctrina jurdica. Y es que, "como todas, la palabra 'fuente' es ambigua".' Con ella se puede hacer referencia al ori- gen del derecho, es decir, a las causas que lo han creado. Tambin se ha interpretado la misma palabra en el sentido de manifestacin del Derecho. Para otros, fuente significara la autoridad de la que emana el Derecho. Pero el presente trabajo no tendr como eje central entrar en el debate sobre alguna de estas posturas. Nuestro trabajo estar enfocado al derecho administrativo, para lo cual, definiremos a las fuentes del derecho como "las instancias a las que acuden los jueces, los legisladores, los funcionarios administrativos, etctera, cuando deben asumir la responsabilidad de crear una norma jurdica, ya general, ya individual, imputando determinadas consecuen- cias jurdicas a la existencia de un determinado estado de der e~ho". ~ Pero tambin el estudio de las fuentes del derecho plantea el proble- ma de determinar la jerarqua de cada una de ellas. No seguiremos la clsica clasificacin de las fuentes del derecho que se hace en otros trabajos por diversos autores, sino que seguiremos una * Tcnico acad6rnico del Instituto de Investigaciones Jurdicas dc la UNAM. Doctorillldo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Argentina. PORTELA, Mario Alberto, In~roduccin al derecho l. Eorbi general del derecho, Buenos Aires, Depalma, 1976, p. 109 'CUEW Rua, Julio. Fwntesdelderecho, Buenos Aires, Abeledo-Penot, 1994, p 20 www.derecho.unam.mx 52 MIGUEL ALEJANDRO LPEZ OLVERA clasificacin que atiende a problemas actuales, estudiados desde el punto de vista terico y practico. As, en un primer apartado estudiaremos lo que hemos denominado como fuentes del derecho internacionales; es decir, aquellos instrumen- tos jurdicos que son obligatorios para los pases y organismos interna- cionales que los firman y ratifican internamente; el lugar jerrquico que ocupan dentro del orden jurdico mexicano vigente; sus consecuencias y su vinculacin con el derecho administrativo. En el segundo apartado estudiaremos las fuentes del derecho nacio- nales. En un primer apartado haremos el anlisis de la Constitucin como fuente del derecho administrativo, su lugar jerrquico con relacin a las otras fuentes y su importancia para el derecho administrativo. En el nmero 2 de este apartado nos referiremos a la Ley, sus caractersticas y su clasificacin. Como tercer punto estudiaremos al Reglamento. Y en los ltimos numerales haremos referencia a la jurisprudencia, a la cos- tumbre y a la doctrina. Los tratados celebrados entre Mxico con organismos internacionales o con otros Estados, son tambin fuente del derecho y por lo tanto, inte- gran el ordenamiento jurdico. El trmino ''tratado" ha sido discutido ampliamente en los mbitos acadmico3 y legislativo, y ambos, tanto a nivel nacional4 como interna- cionaL5 Pero este apartado no versara sobre este aspecto, sino que esta- r enfocado al impacto que tiene este tipo de norma jurdica en el dere- cho administrativo interno. En primer trmino diremos que los tratados se rigen por tres princi- p i o ~ : ~ la norma pacta sunt servanda, contenida en el articulo 26 de la Convencin sobre el Derecho de los Tratados, y que establece: "Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de ' Cfr. SEF~XYEDA, Cksar, Curso de derecho inlernoeionalpblico, MCxim, Pona, 1964, p. IM. Para este autor "tratado" es "el acuerdo enm dos o ms Estados soberanos para crear, para modificar o para extin- gui una relacibn juridica entre ellos". ' La Ley sobre la Celebracibn de Tratados, publicada en el Di ari o Ofrciol de l o Federacidn el 2 de ene- ro de 1992 establece que "Trmdo es el convenio regido por el derecho internacional plblico, celebrado por escrito enUe el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y una o varios sujetos de derecho internacional publico, yaseaque parasu aplicaci6n requiera0 no lacelebracin de acuerdos en materias especificas, cual- auiera aue sea su denominacibn. mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asume comoromisos". ' ' ~a;a la Coiiben~iOn sobre cl Dcrcsho dc los Tratados. firmada en Vicna el 23 de mayo'de 1969. .'ta- tadu" es cl 'Acuerdo internacional celebrado por cscrim cntrc Esiado, ) regido por cl dcrccho inicrnac~nnal ya conslc cn un insuumcnm unim u cn das o ms inruumcntos EOI K~OS ) cualqtncra que sea SU dcnomina- cibn particular". "NDU SILVA, Ricardo, "Tratados internacionales", Diccionario jurdico mexicano, Mkxico, Pona, 1996, t. IV, p. 3149. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMMISTRATIVO 53 buena fe". El segundo principio es que un tratado produce efectos ni- camente entre las partes. As se dispone en el articulo 34 de dicha Convencin, que prescribe: "un tratado no crea obligaciones ni derechos para un tercer Estado sin su consentiniiento". El tercer principio establece que el consentimiento es la base de las obligaciones convencionales. Este principio rige no nicamente para la celebracin original del tratado, sino para las diversas figuras sobre derecho de los tratados: la adhesin, la terminacin, la modificacin, etctera. De acuerdo con el artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin", esto quiere decir que "en principio, la sola aprobacin de los tratados internacionales, de acuerdo con el procedimiento que establece la misma Constitucin, incorpora a stos al derecho interno de la Nacin".' De conformidad con la fraccin 1 del artculo 76 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados debern ser apro- bados por el Senado y sern ley suprema de toda la Unin cuando estn de acuerdo con la misma, en los trminos del mencionado artculo 133. No hay duda que los tratados internacionales celebrados conforme a lo establecido en la Constitucin forman parte del derecho interno y como tal, deben ser obedecidos y cumplidos; pero el texto del artculo 133 no es claro y muestra en su redaccin una clara ambigedad e imprecisin en cuanto a la jerarqua que tienen los tratados con respec- to de las dems normas que integran el sistema jurdico mexicano. Desde que se "redacto" este precepto, por no decir que desde que se "copio", la falta de claridad ha sido clara. Muchas han sido las interpre- taciones que se han emitido en tomo a este artculo tanto de la doctrina como de la Suprema Corte de Justicia de la Kacin. ste mximo tribu- nal, en 1981 sostuvo que: El articulo 133 constitucional no establece preferencia alguna entre las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y los tratados que esten de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica. con aprobacin del Senado, puesto que el apuntado dispositivo legal no propugna la tesis de la supremaca del derecho internacional sobre el derecho interno, sino que adopta la regla de que el derecho internacional es parte del nacional, ya que si bien reconoce la fuerza obligatoria de los tratados, no da a stos un rango supe- ' Diclmenes de lo Procuraon del Tesoro de lo Nocin, Buenos Aires, 21 de agosm de 1956, tomo 58, p. 222. 54 MIGUEL ALEJANDRO LOPEZ OLVERA rior a las leyes del Congreso de la Unin emanadas de esa Constitucin, sino que el rango que les confiere a unos y otras es el mismo? Ese mismo afio, la Suprema Corte de Justicia estableca en otra tesis que: El Convenio de la Unin de Paris para la Proteccin de la Propiedad Industrial, celebrado por el Presidente de la Repblica y ratificado por el Senado, no tiene un rango superior a la Ley de Invenciones y Marcas, sino que la jerarquia de ambos ordenamientos es la misma, ya que el artculo 133 constitucional no esta- blece preferencia alguna entre las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se cele- bren por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, puesto que el apuntado dispositivo no propugna la tesis de la supremacia del derecho interna- cional sobre el derecho interno, sino que adopta la regla de que el derecho inter- nacional es parte del nacional, y si bien reconoce la fuerza obligatoria de los tra- tados, no da a estos un rango superior a las leyes del Congreso de la Unin ema- nadas de la Constitucin Federal? Pasados los aos, en 1992 la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ratifico el sentido de las anteriores tesis y que haban marcado el carni- no para que se emitiera la jurisprudencia C/92 que a la letra dice: De conformidad con el articulo 133 de la Constitucin, tanto las leyes que ema- nen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la Repblica y que estn de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitucin en la jerarquia de las normas en el orden juridico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarqua, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las Cmaras de Comercio y de las de Industria no puede ser considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado interna~ional.' ~ Y es que era frecuente que los estudiosos del derecho y como quedo ejemplificado anteriormente, la Corte sobre todo, encontrara dificultades para aceptar la supremaca de los tratados sobre la legislacin interna. Sin embargo, aos mas tarde Mxico comenz negociaciones con Estados Unidos y con Canad para firmar el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Durante las negociaciones se realizaron algunas Cfr. Semanario Judicrol de la Federacin, MCxico, s c i ~ , parte 151-156 s e x t a parte, 1981, p. 196. "'IRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES DEL CONGRtSO DE LA UNION MANADAS DE LA CONSTITUCI~N FEDERAL, SU RANGO CONSTITUCIONAL ES DE IGUAL. IERAAQU~A". ' Cfr Sernanoria Judic;al de lo Federacin, MIxico, s c i ~ , parte 151-156 sexta parte, 1981, p. 196. "INVENCIONES Y MARCAS, EL CONVENIO DE LA UNION DE PARIS PARA LA PROTECCION DE LA PROPlEOAD INDUS- TRIAL NO ES DE RANGO SWERIOR A LA LEY DE". "'Cfr GoceradelSemam~io Jud;c;olde la Federoon, Pane 60, Di ci embre de 1992. t e s i s PCl92. p. 27. "LEYES FEDERALES Y TUTAOOS NERNACl ONALES. TIENEN LA MISMA JERAAQUIA NORMATIV&". LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 55 reformas a la legislacin mexicana en las que el nombre del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin deca: "decreto por el cual se reforman algunas disposiciones relacionadas con el tratado de libre comercio". Aunque la doctrina y la corte sostuvieran que las leyes y los tratados tenan el mismo rango jerrquico, en la realidad pasaba lo contrario. En 1994 Mxico ratific la Declaracin sobre los principios fundamentales de justicia para las vctimas de delitos y abusos de poder; ese mismo ao el congreso aprob una reforma por la cual se modificaron algunas leyes relacionadas con esta declaracin. Y es que como afirma Agustin Gordillo "La cantidad de tratados ope- rativo~ que tenemos escapa a nuestro conocimiento habitual y no siem- pre tenemos en claro que cualitativamente hay un salto muy grande pues ahora esos tratados estn de hecho y de derecho por encima de nuestra Constitucin"." El criterio que sostuvo la Suprema Corte de Justicia durante muchos aos y que ratifico en 1992 se sigui aplicando hasta 1999 cuando la Corte dict la jurispmdencia ~ x x v i i / 9 9 en la cual seala claramente que "esta tesis abandona el criterio sustentado en la tesis C/92", basndose en los siguientes argumentos: [...] que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexica- no en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional: por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presi- dente de la Repblica a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificacin, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarqua de los trata- dos, es la relativa a que en esta materia no existe limitacin competencia1 entre la Federacin y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la com- petencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio articulo 133 el presidente de la Repblica y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos dsta sea competencia de las entidades federativas.I2 Con estos argumentos, la Suprema Corte de Justicia, "considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmedia- tamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local". Manuel Becerra Ramrez expres que "La sentencia de la Corte es muy trascendente [...] establece un sistema de recepcin monista inter- nacional que va muy de acuerdo con las ms modernas tendencias del " GOW~LLO, Agustin, Inn&i& al dencho, Buenos Aires, Fundacin de derecho administrativo, 2000. a. IX-2. - .. " Semonorio Judicialde la Federacidn y mg-ta, Mt x i w, novena tpoea, t. x, pleno y rala., noviem- bre de 1999, p. 46-48. MIGUEL ALEJANDRO LPEZ OLVERA Constitucionalismo de los ltimos tiempo^".'^ Creemos que ms que ir de acuerdo con el constitucionalismo de los ltimos tiempos, la tesis es un reflejo de la realidad mundial a la que Mxico no puede estar ajeno. Lo mas pertinente hubiera sido hacer una reforma constitucional del artculo 133, en lugar de mantener el antiguo sistema que ha mostrado lagunas con~iderables.' ~ 1. Tratados de derechos humanos El Estado mexicano ha ratificado algunos tratados en materia de dere- chos humanos. A travs del tiempo, Mxico ha incorporado a la Constitucin las declaraciones, principios y derechos inherentes al hom- bre, a su calidad humana, ya sean de contenido civil, poltico, econmi- co o social, como tambin todas las sanciones dispuestas con motivo de delitos que atenten contra el hombre desde el genocidio hasta la discri- minacin racial, de la mujer, de los sexos, as como tambin otras acti- tudes degradantes, que se establecen en los tratados internacionales. Los tratados intemacionales celebrados por nuestro pas han intenta- do crear un verdadero "sistema" de derechos humanos, garantas indivi- duales o libertades pblicas. Cuando el Senado ratifica un tratado por el cual se establecen reglas de derecho que se refieren exclusivamente a seres humanos individua- les (derechos humanos) "carece de asidero pretender que la ratifica- cin vale slo frente a los dems Estados y no para los habitantes del pas re~pectivo".' ~ Los tratados intemacionales en materia de derechos humanos amplan la esfera de derechos de los individuos y los derechos de incidencia colectiva garantizados en la primera parte de la Constitucin, y que, obviamente no se contraponen a ella sino que la complementan. Pero, a pesar de los grandes esfuerzos que ha hecho el gobierno por lograr consagrar en la Constitucin y en las leyes secundarias las normas que protegen los derechos humanos, los organismos intemacionales de derechos humanos han sealado que: Mxico se encuentra ante la peor crisis en materia de violacin a los derechos humanos; [...] esta situacin es resultado, en gran parte, de que Mxico, al igual que muchos paises no ha ratiticado algunos de los tratados internacionales en " "Tratados internacionales. Se ubican jer&rquicamente por encima de las leyes y en un segundo plano respecto de la constitucin federal (amparo en revisin 1475198)". Cuesriones comlilucionales, Mixico, Niim 3, Julio-diciembre de 2000, p. 169. " lbidem., p. 176. " Gonoi ~ ~ o, Agustln, Tr(11ndo de derecha adminarrnrivo Porle general, Buenos Aires, 5" ed., Fundacin de Derecho Adminisuativo, t. 1, 2W0, p. VI-2. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO materia de derechos humanos y para ello falta una niayor educacin de las socie. dades para que exijan el respeto a sus garantias.I6 La proteccin de los derechos humanos o derechos esenciales as entendidos va unida necesariamente a la restriccin del ejercicio del poder estatal. La comunidad internacional reconoce la existencia de estos derechos y obliga objetivamente a los Estados a no vulnerar ni obs- taculizar su pleno goce y ejercicio, as como garantizar la vigencia sociolgica de aquellos en su territorio, por el bien comn, so pena de reparar y responder frente a la comunidad internacional. En la actualidad es ya incuestionable que los tratados internacionales de derechos humanos gozan de operatividad; es decir, se debe garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos reconocidos como autoejecutivos (self executing) en dicho instrumento y debe adecuar las normas programticas con la ley necesaria o medidas de otro carcter, en un tiempo razonable, ya que al incurrir en mora responde frente a la comunidad internacional en virtud de la operatividad del tratado inter- nacional. Los derechos, garantas y libertades estipulados en un tratado interna- cional de derechis humanos, por su naturaleza, son operativos, ya que el objeto y razn de ser de una convencin de derechos humanos, as como laclar intencin de las partes, es reconocer favor de las personas cier- tos derechos y libertades, y no regular sus relaciones entre s." 2. Convencin lnterarnericana contra la Co~rupcin El contenido de ciertos tratados versa sobre materias que en el dere- cho interno son reguladas por el Derecho administrativo, pero que el Derecho internacional pblico las contempla porque se trata de cuestio- nes que exceden al mbito de un solo pas (i. gr Tratados sobre navega- cin, sobre comunicaciones, sobre correspondencia postal, etctera). Cabe igualmente reiterar la importancia de la Convencin Interame- ricana contra la Corrupcin, que tiene diversas normas y principios. La Convencin impone en el derecho interno el principio de la publi- cidad, equidad y eficiencia de las contrataciones pblicas, lo que trans- forma de pleno derecho en antijurdicas las adjudicaciones y los precios finales a su extincin que no se publiquen en el Peridico Oficial del Estado, o que fueren inequitativas, o impliquen dispendio incausado de fondos pblicos, etcitera, como tambin, las hechas con soborno o corrupcin nacional o transnacional. '""Mexiw, en grave crisis en violacin de derechos'', El Untversol, 29 de enero de 2002, p. Fnacian. " VEGA, Juan Carlos y GnmhM, Marisa Adriana (directores), Jer qui a conrlih<cto>iol de los lrolodos mrernocromles, Buenos Aires, Asueq 1996, p. 43. 58 MIGUEL ALEJANDRO L ~ P E Z OLVERA La Convencin afeca el desempefio de la funcin judicial, que debe hacer aplicacin operativa de estos principios, al igual que debe hacerlo de los dems tratados internacionales. Reafirma el principio de que no hay motivos polticos que puedan servir de pedidos de asilo: "de all fluye que tampoco cabe invocar la razn de Estado o las supuestas cues- tiones polticas no justiciables para el incumplimiento del deber de revi- sin j~dicial". ' ~ Aclara que no hace falta que exista perjuicio fiscal para que haya corrupcin, con lo cual termina con el argumento de las dona- ciones voluntarias de empresas privadas. Los funcionarios electos -senadores, diputados, etctera- son asi- mismo alcanzados por sus normas, con lo cual el derecho poltico y constitucional queda a su vez transformado. Por tales razones y an prescindiendo del impacto penal especifico de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, pensamos que en los pases alcanzados por sus normas corresponde incorporar su anlisis como uno de los temas generales del derecho administrativo positivo. Y es posible que esta innovacin normativa no quede limitada a Amrica, pues se esta analizando la posibilidad de una convencin internacional contra la corrupcin que puede tener similares efectos en todos los pa- ses del mundo civilizado. 1. La Constitucin En Mxico, como en todos los sistemas jurdicos de derecho escrito, la Constitucin es la ley fundamental;I9 es decir, la norma suprema del orden jurdico vigente. Una constitucin es un complejo normativo. Es un conjunto de nor- mas dispuestas sistemticamente con el propsito de organizar. Dichas normas son de jerarqua superior, permanentes, escritas, generales y r ef ~r mabl es. ~~ Todas las normas jurdicas se crean con arreglo a otra norma jurdica de mayor jerarqua, partiendo siempre de una base que contiene princi-, pios y figuras que representan la organizacin y la vida misma de un Estado. " GOR~ILLO, Agustin, op. cil., (nofa 15). p. XVI-4. l 9 En este sentido, An r u o ~ NAVA, Elisur, Dencho coml i hrci o~l , Mxico, Oxford, 1998, p. 2. Expresa que: "La constitucin posee ciertos a*ibutos que le son propios y exclusivos; estos la distinguen de otro tipo de nomas. Si bien es aroaio de toda lev mandar. disooner v rceular. la constitucibn. corno toda lev. lo hace. . Y . , - pero, por su naturaleza intrlnscc% \ a m& all& constiiuye ) funda Eric ir m& alla quc lar resmur Ic)cs hare que a c x con~unto de nomar agrupadas cn un uxio x Ic dt el calificatiro dc le) ruprcrna" LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 59 El orden juridico no es un conjunto de normas de derecho situadas en un mismo plano, sino una construccin escalonada de diversos estratos de normas jurdica^.^' Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de Mxico ha expresado su opinin en una tesis, y que en la parte conducente, que a continuacin transcribimos: El orden juridico, especialmente aquel cuya personificacin constituye el Estado, no es, por tanto, una dispersin de ordenamientos anbquicamente subordinados entre s y a gusto de los gobernantes, sino que es indudablemente, una verdade- ra jerarqua que se integra con base en diversos niveles. La unidad de esas nor- mas hallase constituida por el hecho de que la creac~n de las de grado ms bajo, se encuentra determinada por otras de nivel superior, cuya creacin es prevista, a su vez, por otra todava ms alta, hasta llegar a la norma primaria o fundamen- tal que representa, siempre, la suprema razn de validez de todo orden juridico [ . . . ] . 2 2 La Constitucin es la fuente ms importante del derecho administra- tivo, y tambin la norma fundamental de un Estado, y as lo ha expresa- do la doctrina y lo ha ratificado la propia Suprema Corte de Justicia. El articulo 133 Constitucional tambin contiene el principio de supremaca constitucional y que consiste en que "todos los actos y hechos que se realicen dentro del territorio nacional, provengan de par- ticulares o de autoridades, deben de estar de acuerdo o fundados en la c~nst i t uci n". ~~ El precepto consagra a la Constitucin como la norma suprema y, por tanto, a ella se subordinan las dems normas; es decir, es en la Constitucin en la que descansa el fundamento de validez supremo que estblece la unidad de produccin de normas. As, el orden juridico mexicano obedece a un orden jerrquico. que tiene por cima a la Constitucin. Es en la Constitucin donde se contiene las disposiciones respecto de la organizacin administrativa. La Constitucin es una fuente importan- te del derecho administrativo pues, "dado su carcter imperativo como orden jurdico pleno, regula la estructura y ejercicio de la funcin admi- nistrativa. A su vez, define el modelo administrativo estatal, confiriendo personalidad jurdica al Estado, que acta por medio de sus rganos (eje- cutivo, legislativo y judicial), titularizando cl poder pblico (competen- cia y prerrogativas administrativas) y reconociendo como contrapartida derechos subjetivos pblicos a los administ~ados".~~ '' KELSEN, Hans, Teoriapura del derecho, Mkxico, LMM, 1986, p. 18. Trd. Roberto J. Vernengo. " Sernonorio Jud~cioide io Fede~uein. octava epoca, t. 1, segunda parte-l. pp. 394-395. " A~TEAGA NAVA, Elisur, op. cit., (nota 19), p. 41. 'QROMI, Roberto, Derecho admi ni ~f r ot , ~~, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argenfinq ZWI, p. 214. 60 MIGUEL ALEJANDRO LOPEZ OLVERA Pero en muchas o en la mayora de las ocasiones lo que dice el papel, es diferente en la realidad, en la vida cotidiana, y vemos como la consti- tucin se viola por la administracin con el dictado de normas de menor jerarqua y que disponen lo contrario a la Constitucin. Ejemplos, hay muchos y en todos los tiempos. "Las leyes deben respetar la Constitu- cin, y a su vez los actos administrativos deben respetar las leyes: los actos de gobierno deben respetar la Constitucin; luego, dentro del Estado, la Constitucin es la mxima expresin de la juridi~idad". ~~ 2. La Ley La palabra "ley" proviene de la voz latina lex, que, segn la opinin ms generalizada, se deriva del vocablo legere, que significa "que se lee". Algunos autores afirman que Iex se deriva de ligare, haciendo resaltar el carcter obligatorio de las leyes.26 El carcter propio de la ley, aunque no reside en su generalidad ni en la impersonalidad de las rdenes que da, ya que ese carcter puede tener- lo tambin los reglamentos, s consiste en el hecho de que la ley es una expresin de la voluntad nacional, manifestada mediante los congresos. La ley es una regla general escrita, como consecuencia de una opera- cin de procedimiento, que hace intervenir a los representantes de la nacin, que declara obligatorias las relaciones sociales que se derivan de la naturaleza de las cosas, interpretndolas desde el punto de vista de la libertad. Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos ley es "la norma jurdica de carcter general, ceida al bien comn, emanada de los rga- nos legislativos constitucionalmente previstos y democrticamente ele- gidos y elaborada segn el procedimiento establecido por las constitu- ciones de los Estados partes para formacin de las leyes".27 La ley tiene cierta preferencia, que consiste en que sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento. Este principio es recono- cido en el inciso f) del artculo 72 de la Constitucin mexicana, que pre- viene que "en la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos se observarn los mismos trmites establecidos para su forma- cin". Conforme a la misma Constitucin, hay materias que slo pueden ser reguladas por una ley. La reglamentacin de las garantas individua- les slo puede hacerse, salvo casos excepcionales, por medio de una ley, *' GORDILLO, Agustin, op. cit., (nota 15). p. VII-6. '" GAXIOLA MOMILA, Federico Jorge, "Ley", Diccionario juridico mexicano, Mkxico, Porra 1996, t. III, p. 1963; c/r Rios ESTAVILLO, Juan los*, Legislacin, Mtxico, Mffiraw-Hill, 1997, p. 16; SEMPE M~NVIELLE, Carlos, Tcnica legislati~r? y desmgulacin, Mexico, P o d a 1997, pp. 19-22; S ~ N Z ARROYO, Jose et al.. Tcnica lenlslativa. Mtxico. Poira. 1998. m. 21-30. . . . Y " opi"i6n ~onsu6iva nmero 6, i ~naf os 23 y 32. Informe anuo1 de la Comirin lnrer~?mericona de Derechos Humonos, Washington, D. C., 1997, p. 65. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 61 en sentido formal; del mismo modo que se necesita una ley para impo- ner contribuciones y penas, piira organizar la guardia nacional, etctera. Las leyes deben circunscribirse a la esfera que la Constitucin les seala. A. Caractersticas En nuestro sistema jurdico las leyes, adems de ostentar en sus deno- minaciones la palabra "ley", cuentan con caractersticas propias que le son inherentes. Toda ley tiene dos elementos: uno material, que alude a su contenido, en cuanto norma de derecho, y un elemento formal, que alude a su forma, a las solemnidades de su declaracin (el procedimien- to legislativo, previsto en los artculos 70, 71 y 72 constitucionales). El elemento material se refiere al contenido de la norma, su esencia misma, la hiptesis que contiene, las relaciones que regula; atendiendo a este elemento, la ley presenta las caractersticas de bilateralidad, generalidad, abstraccin y obligatoriedad. a) Bilateralidad Esta peculiaridad de las leyes -explica Rodrigo B~rja-~' es una ten- dencia a ligar entre si a diversas personas, estableciendo entre ellas una mutua correspondencia de deberes y derechos, es decir, la ley entraa siempre una relacin entre sujetos, esto es, tiende a ligar o entrelazar a diversas personas y a delimitar el comportamiento de ellas entre s. Ella establece, entre dos o ms personas, una relacin imperoatributiva, en virtud de la cual unas estn obligadas a dar, hacer o no hacer en benefi- cio de otras, que poseen el derecho correlativo de exigir la presentacin o la omisin. b) Generalidad Esta caracterstica se refiere a que la ley no regula casos concretos, sino que vale para un nmero indefinido de actos y de hechos que caen dentro de su hiptesis normativa; debe ser norma uniforme y general que incluya en un comn denominador toda la gama de posibles fenmenos humanos similares. Dentro de su generalidad, la norma ha de ser preci- sa de manera que predetermine y adecue a ella cualquier caso concreto. El carcter de general depende de que las disposiciones que la ley con- 2" Bonin, Rodngo, Derecho polirico y conrlth<cronol, Mexlco, I ondo de Cultura Economica, 1992, p 294 62 MIGUEL ALEJANDRO L ~ P E Z OLVERA tiene se refieren al niunero indeterminado de casos que respecto de una o varias materias puedan presentarse. La caracterstica de generalidad, o garanta de igualdad, regulada en el artculo 13 constitucional segn nuestro ms alto tribunal "estriba en que se aplique la ley a todos los casos que se encuentren comprendidos dentro de la hiptesis normativa, sin distincin de personas [...]".29 En otra tesis sustentada por la misma Suprema Corte de Justicia qued establecido que: Es carcter constante de las leyes que sean de aplicacin general y abstracta (es decir, que deben contener una disposicin que no desaparezca despus de apli- carse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicacin y se aplique sin consideracin de especie o de persona a todos los casos id6nticos al que previenen, en tanto no sean abrogadas). Una ley que care- ce de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad, garantizado por el articulo 13 constitucional, y que deja de ser una disposicibn legislativa, en el sen- tido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Estas leyes pue- den considerarse como privativas, tanto las dichas en el orden civil como en cual- quier otro orden, pues el carcter de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicacin de las leyes privativas protege el ya expresado articulo 13 constitucional.'@ c) Abstraccin Las leyes deben ser abstractas, ya que no miran a un caso singular. Su expresin se hace en trminos hipotticos, y su aplicacin depende de que se presenten o se hagan tangibles los supuestos previstos por ella. Jos Manuel Lastra Lastra dice que: "La ley debe ser abstracta, por- que el mandato contenido en la norma es aplicable a todos los casos en que se realicen los supuestos previstos en la hiptesis"." En resumen, podemos decir que la ley es abstracta porque regula por igual a todos los casos que conlleven a la realizacin de un supuesto nor- mativo, y no se agota por la aplicacin de los mismos, rigiendo hasta su abrogacin. d) Obligatoriedad La ley es tambin obligatoria o inviolable, en caso contrario dejara de ser una manifestacin del derecho y perdera su fuerza normativa. Es obligatoria porque cuenta con medios coercitivos para imponerla. Esto '' Sernomrio Judiciol de la Federaci6n. octava epoca, 1. IV, segunda parte-], p. 265. "Apndice al Sernonario Judicial de lo Federacin, primera pane, pleno, pp. 58-59. " Fundamentos de derecho, Mexico, McGraw-Hill, 1995, p. 40. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 63 se traduce en la inviolabilidad de la norma, y su actividad aun en contra de la voluntad de las personas, obliga a su respeto y cu~nplimiento.'~ De la violacin de la norma se deriva la sancin, que es la nota coac- tiva. Si la ley no se cumple voluntariamente, el estado la impone coerci- tivamente. La sancin puede ser variable, una nulidad en derecho civil o en un castigo del orden penal. Al respecto, el Cdigo Civil Federal vigente contiene en sus artculos 6;3 1235 y 2136 la caracterstica de la obligatoriedad de la ley. Hay autores que citan otras caractersticas, como la impersonalidad y la irretroactividad de la ley, sin embargo, creemos que la impersonalidad queda comprendida dentro de la generalidad, y en cuanto a la irretroac- tividad, estimamos que es un problema de conflicto de leyes en el tiem- po, y no una caracteristica de la ley. Por ltimo, en cuanto al elemento forma, podemos definirlo como la manera en que la ley es expedida para que sea conocida, vigente y cumplida, es decir, debe seguir todos los pasos del procedimiento legislativo. B. Clasificacin de las leyes Para efectos del presente trabajo, clasificaremos las leyes, en primer lugar, en leyes federales y leyes locales; y en segundo, en leyes de dere- cho administrativo. a) Leyes federales y leyes locales En la estructura constitucional mexicana, como en la estructura de cualquier Estado federal existen dos clases de leyes perfectamente dife- renciadas: las leyes federales -leyes expedidas por el Congreso de la Unin- y las leyes estatales -leyes de los estados-. Ambas responden al mismo concepto genrico de ley, sin otra dife- rencia que la de haber sido dictadas por el Poder Legislativo Federal o Congreso de la Unin o por el Poder Legislativo estatal. Esta caracterstica es inherente a todo Estado con rgimen federal. En nuestro sistema jurdico, la base que da sustento a esta distribucin de competencia es el artculo 133 constitucional, que establece: " TORO CALERO, Luis del, "La iniciativa y formacin de las leyes", Derecho legrslarivo mexicano, Mexi- , Cmara de Diputados, XLVIII Legislatura, 1973, p. 180. " "La voluntad de los particulares no puede eximir de la observanciade la ley, ni alterarla0 modificarla". " "Contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o prctica en contrario". " "Las Leyes mexicana rigen a todas las personas que se encuentren en la Repblica as como los ac- tos y hechas ocurridos en su territorio o jwisdiccibn y aquellos que se sometan a dichas leyes [...y. '""La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento (l". 64 MIGUEL ALEJANDRO LOPEZ OLVERA Esta constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estkn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada estado se arreglaran a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados. Es decir, la base sobre la cual descansa todo el orden jurdico es la Constitucin federal, y de ah todas las dems normas jurdicas. La dis- tincin sobre la expedicin de normas de carcter federal y local se deri- va de lo dispuesto en los artculos 403' y 41, primer prrafo,3' de la Constitucin. Esto significa que los estados pueden expedir su propia legislacin, pero sin contravenir los principios de la Constitucin federal. As, se puede afirmar que las leyes federales son las expedidas por el Congreso de la Unin y que rigen para toda la Repblica, y las leyes estatales son las expedidas por las legislaturas de los estados, y que rigen slo para la entidad federativa en la cual se expidieron. b) Leyes de derecho administrativo Las leyes que regulan el derecho administrativo tambin son dictadas por el Poder Legislativo, tienen las mismas caractersticas que todas las dems leyes, pero adems, bsicamente el derecho administrativo es local. Con esta afirmacin queremos decir que cada estado de la r e ~ - blica expide sus propias leyes de obras pblicas, de procedimiento adki- nistrativo, de derecho roce sal administrativo, de organizacin adminis- trativa, etctera; por 18 tanto, las leyes administrativas expedidas por el Poder Legislativo Federal slo rigen en ese mbito. Y no debe olvidarse que no todo el derecho administrativo nacional es puramente local, de aplicacin slo para los estados y la repblica misma; hay algunas leyes administrativas que entran dentro del mbito del derecho federal, y que en consecuencia escapan al mbito estatal. Adems, existen las llamadas facultades concurrentes entre el Poder Legislativo Federal y el Poder Legislativo estatal. As, podemos decir que las leyes que regulan el derecho administrativo no tienen ninguna caracteristica intrnseca que las haga diferentes a las dems leyes. " ..Fs vuluowd dcl pucblo mexicane constiiuirsc en una Kcpublica rcprcscntativa dcmmr8tica federal coinpuisla de csudns lihres ) rokranor en todo lo conurnientc a su rtgirnen inicriur. pero unidos en una Federaci6n establecida segn los principios de esta Ley Fundamental". ="El pueblo ejerce su soberanla por medio de los Poderes de la Unibn, en los casos de la competencia de hfos, y por los de las estados, en lo que toca a sus regitnenes interiores, m los trminos respectivamen- te establecidos por la presente Constitucin federal y las particulares de los estados, las que en ningUn caso podrin contravenir las estipulaciones del Pa m Federal". LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 65 3. El Reglamento La palabra reglamento proviene del vocablo reglar, y ste a su vez del latn regulare. Es una norma de carcter general, abstracta e impersonal, expedida por el titular del Poder Ejecutivo, con la finalidad de lograr la aplicacin de una ley previa. El reglamento --apunta Manuel Gonzlez Oropeza- es producto de la facultad reglamentaria contenida en el articulo 89, fraccin 1, de la Constitucin federal, que encomienda al presidente de la Repblica la facultad para proveer, "en la esfera admi- nistrativa, a la exacta observancia de la ley".3' Un reglamento es la expresin de la voluntad de los administradores o de los rganos del poder administrativo. Los reglamentos deben estar sujetos a una ley cuyos preceptos no pue- den modificar, deben circunscribirse a la esfera que las leyes les sealen. El reglamento es una manifestacin de voluntad, bajo la forma de regla general, emitida por una autoridad que tiene el poder reglamenta- rio y que tiende a la organizacin y a la polica del Estado, con un espi- ritu a la vez constructivo y autoritario. "Es una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma dire~ta".~' Cuando mucho, se podr admitir que el reglamento, desde el punto de vista material, es un acto legislativo, pero nunca puede serlo bajo el aspecto formal ni contener materias que estn reservadas a la ley, o sea, actos que puedan emanar de la facultad que corresponde al Poder Legislativo porque desaparecera el rgimen constitucional de separa- cin de funciones. La misma Suprema Corte de Justicia ha manifestado su opinin al respecto al expresar: De modo que si bien existen algunas relaciones entre el reglamento y la ley, no pueden tener ambos el mismo alcance, ni por razn del rgano que los expide, ni por razn de la materia que consignan, ni por la fuerza y autonomia que en l si tienen, ya que el reglamento tiene que estar necesariamente subordinado a la ley, de lo cual depende su validez, y no puede derogar, modificar, ampliar y restringir el contenido de la misma, ya que slo tiene por objeto prever a la exacta observancia y las leyes que expide el Congreso de la Unin [...] est fuera de duda que la reglamentacin administrativa esta en pugna con la Constitucin, pues el articulo 89, fraccin 1, de la Carta Magna, slo establece la facultad reglamentaria por lo que hace a las leyes expedidas por el Congreso de la Unin "'"Reglamento", Dlccronorro,uridico rnexrcono. Mkxico, Pona, 1996, t. 111, p. 2751. En el niisrna sen- tido FRAGA, Gablno. Derecho odminrstrolrvo, MCxica. PorrUa, 2000, p. 104. 4,l <;ORD,LI,O, Agurtin, op. o!., (nota IS), p. VII-33. ' Sernonarro Jirdicrol de lo Federacin, quinta epoca. t. ~xxi i , p. 671 5. 66 MIGUEL ALEJANDRO LPEZ OLVERA As, podemos decir que el reglamento es la ms extendida y la ms pro- blemtica de las fuentes del derecho administrativo. "Su extensin devie- ne de una tendencia sempiterna de la admi ~~t raci n a fijar continuamen- te. sin demasiado estudio N reflexin. normas generales propias para todo lo que hace. La palabra "reglamentarista" del lenguaje cok& es Sinnimo de previsin detallada y cuasi absurda. Hasta los pliegos de bases y con- diciones de una licitacin son reglamentaxios, frecuentemente modificato- nos en rninucias de textos anteriores y sin innovaciones reflexivas, con lo cual cada contrato de la administracin tiene su reglamento propio, nico, exclusivo y malo. Tambin son reglamentos, vlidos o no, razonables o irrazonables, las resoluciones de cuanto rgano se le ocurra emitir normas generales. Los hay por miles, de cientos de artculos cada uno, siempre cambiantes, nunca iguales, nunca fcilmente hallables". "Slo el funcionario que habr de aplicrnoslo lo tiene, actualizado y "prolijo": un viejo texto con fotocopias adheridas en cada lugar para marcar las actualizaciones. Poseer un reglamento actualizado es la ms de las veces ser titular de informacin pri~ilegiada"?~ La atribucin de la facultad reglamentaria al Poder Ejecutivo - di ce Gabino Fraga- "se justifica desde el punto de vista prctico por la nece- sidad de aligerar la tarea del Poder Legislativo relevndolo de la necesi- dad de desarrollar y completar en detalle las leyes para facilitar su mejor ejecucin, teniendo en cuenta que el Ejecutivo est en mejores condi- ciones de hacer ese desarrollo puesto que se encuentra en contacto ms intimo con el medio en el cual va a ser aplicada la ley. Adems, exis- tiendo mayores facilidades para la modificacin de los reglamentos, el uso de la facultad reglamentaria permite que la legislacin se pueda ir adaptando oportunamente a las circunstancias cambiantes en que tiene que ser aplicada, adaptacin que no sera posible si dependiera del Poder Legislativo ya que ste tiene procedimientos ms complicados y perio- dos reducidos de fun~ionamiento"?~ Sin embargo, vemos que lejos de los buenos deseos de Fraga, el regla- mento es la fuente de ms ilegalidad y arbitrariedad en el campo de la administracin. "En ninguna otra norma del derecho administrativo se consagra tanto la arbitrariedad, el capricho, la contradiccin, las contra- marchas constantes, el desvo de poder"?4 No es en los actos individua- les donde la administracin despliega toda su arbitrariedad: es en la redaccin de largos y pesados reglamentos, seudo normas generales que luego maliciosamente alega limitarse a cumplir, cuando ella misma los ha preparado y emitido. " GOKDILLO, Agus:in, op. cit., (nota IS), p. VII-38. " Op. cil, (nota 39), p. 105. " GonDiLLo, Agurtin, op cil., (nota 15). p. Vll-39. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 67 4. La jurisprudencia A la jurisprudencia podemos definirla coino la interpretacin que hacen los tribunales judiciales y administrativos facultados para esta tarea, de las normas jurdicas que son ambiguas, tienen ms de un sen- tido o son mal aplicadas y que son materializadas en una sentencia. Como la mayora de las normas juridicas contenidas en leyes en sen- tido genrico -llmese ley, cdigo, reglamento, circular, manual, etc- tera- son ambiguas -abstractas dira Agustn Go r d i l l e se interpre- tan de diferentes maneras, por eso hay tantas interpretaciones de algunas normas juridicas en diferente sentido. As, el juez al aplicar una norma general crea una nueva norma, no ya general, sino individual; es decir, el juez no crea normas de derecho, sino que precisa el sentido de la norma general ya existente. Pero como todas las reglas de derecho son suficientemente abstractas como para poder ser interpretadas de diferentes maneras, resulta que la norma se amplia o se restringe en su significado efectivo segn sea la interpretacin que le den los jueces4' Si bien se ha reconocido que en sistemas como el nuestro, la jurispru- dencia no se constituye como fuente formal del derecho, se destaca su funcin creadora, pues, en principio, debe recordarse su carcter obliga- torio, y adems en mltiples ocasiones sirve como fuente real al inspirar la norma que expide el legislador, as, "la complementacin de la norma puede considerarse como fuente del dere~ho". ' ~ La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha establecido que "[ ...] la jurisprudencia no constituye legislacin nueva ni diferente, sino slo es la interpretacin de la ley, es decir, que la jurisprudencia no crea una norma nueva, sino nicamente fija el contenido de una norma positiva y que su aplicacin no es sino la misma de la ley vigente en la poca de realizacin de los hechos que motivaron el juicio del que emana el acto reclamado [...]".47 La jurisprudencia tiene facultades integradoras y va ms all de la norma, es decir, la verdadera jurisprudencia es aquella complementaria o integradora de las situaciones que no previ el legislador, adecuando la norma al caso concreto, toda vez que en muchas ocasiones las cir- cunstancias de hecho estn dando opciones distintas a lo establecido en un precepto legal. La Suprema Corte y los tribunales, al fijar un criterio " Ib,de8., p. VII-68 En el mismo sentido Semonano Judiciolde lo Federacin, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacian. Octava poca, Tribunales Colegiadas de Circuito, t. XI-Marzo, p. 303. " GONGORA PIMCNTEL, Genaro, lnfmduccin al Esrud~o del Juicio de Ampom, 5'. ed . Mxico, Parra, 1995, p 532 " Seirionarro Jiidic,al de lo Federocjn y slr Gocelo, Mxico. Suprema Corte de Justicia de la Nacan. Niivelia poca. Tribunales Colegiados de Circuito, t I I I , tesis V1.4o.i K. Marzo de 1996, p 9M. 68 MIGUEL ALEJANDRO LPEZ OLVERA en una tesis jurisprudencial, estudia aquellos aspectos que el legislador no precis, e integra a la norma los alcances que, no contemplados en sta, se producen en una determinada situacin.48 El procedimiento para la elaboracin de tesis y jurisprudencia no esta expresamente definido en la ley; es mediante acuerdos de la Suprema Corte que se ha intentado regular esta cuestin; no obstante, los proce- dimientos establecidos regularmente no son observados, ni por las salas ni por los tribunales colegiados de circuito; sin que exista sancin al res- pecto; asimismo, tampoco se prevn sanciones frente a la inobservancia de la jurisprudencia, tanto para los propios rganos del Poder Judicial de la Federacin, como para los diversos tribunales y autoridades adminis- trativas. En este sentido, el articulo 193 de la Ley Orgnica del Juicio de Amparo, impone al Juez de Distrito la obligacin de sujetarse a la juris- prudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia, en cinco ejecu- torias, "pero no limita las facultades de dicho funcionario para citar una sola ejecutoria, cuando en su concepto viene en apoyo de las considera- ciones que hizo en su ~entencia"."~ As, la jurisprudencia desempea el papel de fuente del derecho y constituye un modo de expresin o proceso de manifestacin jurdica, ejerce adems una influencia renovadora sobre el derecho, dando lugar a figuras jurdicas nuevas y ms progresistas. 5. La costumbre Roberto Dromi seala que "una forma peculiar de costumbre la cons- tituyen la prctica administrativa, los precedentes administrativos o la costumbre administrativa interna, considerada como el hbito prctico de los usos determinados realizados por la Administracin, que pueden lesionar situaciones subjetivas de los administrados". "El precedente administrativo, cuando tiene una aplicacin reiterada por parte de los rganos del Estado, conforma una modalidad particular de costumbre administrativa con un contenido jurdico normativo inte- grante del ordenamiento jurdico".s0 Sin embargo, en derecho administrativo la costumbre no es fuente de derecho ya que "la administracin no puede en consecuencia crearse a si misma derechos frente a los particulares por observar habitualmente una determinada cond~ct a". ~' Semanario Judicial de lo Federacin, Mexica, Suprema Come de Justicia de la NaciUn, Octava bpo- ca, Tribunales Colegiados de Circuito, t. vil-Enero, p. 296. " Semomrio Judicial de In Federacin, Mexico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Quinta epoca, Primera Sala, t. LXXXV, p. 1080. " Dn o ~ i , Robeno, op. =i r, (nota 24), p. 235. " GORDILLO, Agustn, op. cir, (nota IS), p. VII-73. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 69 La costumbre surge como fuente de derecho cuando hay el conven- cimiento popular abonado por una prctica y iin cumplimiento usual, de que una regla determinada de conducta humana es una norma juridica. La tendencia es que para que la costumbre adquiera relevancia juri- dica es necesario que una norma legislativa la autorice o reconozca como tal. En un rgimen como el nuestro, en el que los Poderes pblicos so- lamente obran en caso de estar autorizados expresamente por virtud de una ley, la costumbre no puede tener aplicaciOn en lo que se refiere a la competencia de los funcionarios. Igualmente, el dominio de la costumbre queda excluido aun en los casos en que las leyes otorgan a las autoridades facultades discreciona- les, porque "la discrecin significa precisamente una apreciacin de la oportunidad de las medidas, y si la costumbre se impusiera como una regla, dejara de existir la elasticidad necesaria por la cual se autoriza la di scre~i n". ~~ El valor que a la costumbre puede reconocerse en el rgimen admi- nistrativo mexicano, es el de constituir un elemento til para la interpre- tacin de las leyes administrativas, pero de ninguna manera se le puede reconocer el valor de crear un derecho que supla o contrare las normas legales positivas. 6. La doctrina En materia de derecho administrativo como en otras ramas del de- recho, muchas han sido las aportaciones de distinguidos juristas a esta ciencia, que se reflejan en libros y revistas. Estas aportaciones e ideas, plasmadas, como ya dijimos anteriormente, en libros y revistas, se les ha denominado "doctrina". La doctrina la constituye el conjunto de las opiniones, propuestas, estudios, comentarios, etctera, que realizan los estudiosos del derecho, en materia juridica y que se materializan en libros y revistas. Los juristas han ejercido y siguen ejerciendo una influencia consi- derable en el proceso de creacin normativa. Sus contribuciones, sus puntos de vista, son criterios que se tienen niuy en cuenta por los r- ganos del Estado cuando asumen la funcin de sancionar normas gene- rales o individuales. Los grandes juristas romanos de la Repblica y del perodo clsico gozaban de una especial habilidad para el anlisis de casos concretos, ya fueran reales o simplemente imaginados, y emitan su dictamen sobre la base de su propia autoridad. '' ?RAGA, Gabino, op. crr., (nota 39). pp. 114-1 15 70 MIGUEL ALEJANDRO LOPEZ OLVERA El hecho es que en aquellos pases cuyo Derecho reconoce la influen- cia de Derecho Romano las contribuciones tericas de los especialistas del Derecho ejercen una significativa influencia sobre los rganos encar- gados de la decisin de conflictos, tanto individuales como colectivos. Los juristas son ledos cuidadosamente; sus juicios son valorados y comparados con los criterios que suministran otras fuentes; y sus suge- rencias respecto de los problemas o dificultades interpretativas gravitan en el nimo de las personas encargadas de dirimir las controversias. "Estas personas acostumbradas a aprender el Derecho a travs de la lec- tura de las obras de los especialistas, no pueden menos de sentirse extra- dos por la opinin que ellos su~tentan".'~ La influencia de la doctrina como fuente del Derecho se hace sentir de una manera directa mediante la exploracin sistemtica que hacen los juristas de criterios para la solucin de conflictos de intereses, conforme a los valores jurdicos que demandan su realizacin concreta. La doctrina y las tesis de grado En materia de tesis encontramos innumerables e importantes estudios de alumnos tanto de licenciatura, maestra y doctorado de las distintas universidades del pas. En muchas de las universidades de nuestro pas -por no decir que en su gran mayora- se pide como uno de los requi- sitos para obtener cualquiera de los ttulos y10 grados antes menciona- dos, la elaboracin de un trabajo escrito sobre un tema especifico en materia jurdica, llamado "tesis". La tesis implica el estudio de un tema de derecho en una materia espe- cfica, que se desarrolla en un escrito, bajo ciertos lineamientos que las mismas universidades imponen. Aunque sus autores aun no son consa- grados juristas, sus aportes a la ciencia jurdica -muchas ocasiones- resultan de mucha utilidad y trascendencia, e incluso, muchos de esos trabajos terminan publicados por distinguidas casas editoriales. Y en materia de fuentes del derecho, retoman una importancia muy grande ya que representan estudios puntuales que contienen agudos comentarios y certeros remedios a cierta problemtica. 7 . Las pginas de Internet Mas que una fuente del derecho, es una herramienta de gran ayuda para todo aquel que quiera indagar algn tema -en este caso, de derecho-. " Cmro RUA, Julio, op. cit., (notaZ), pp. 181-182. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 71 Cuando en 1971 el ingeniero Ray Tomlinsori trabajaba en Arpanet, la red del Departamento de Defensa de los Estados Unidos de Amrica, junto con Vinton Cerf que fueron los padres fundadores de Intemet, nunca se imaginaron hasta donde llegara su descubrimiento. All desa- rrollaron, entre otras cosas, un programa que permita enviar mensajes a travs de las redes telemticas; adems utilizaron para este fin por pri- mera vez la El arrollador avance de la tecnologa informtica es una de las carac- tersticas de proceso de globalizacin y ha producido un incremento importante en la cantidad de informacin obtenida por la sociedad. En la actualidad Intemet ofrece servicios coiistructivos, productivos y beneficiosos para los abogados en particular y en general para toda la sociedad. El uso educativo de la red continua evolucionando, el conoci- miento del hombre est archivado "online" y es cada vez ms accesible; adems, cada da las pginas de Internet en materia juridica son ms uti- lizadas por abogados, juristas, jueces, estudianies, legisladores, etctera. Y es evidente que la biblioteca virtual ms grande del mundo esta a nuestro alcance. En ella se puede consultar desde bases de datos que contienen legislacin y jurisprudencia hasta mas sofisticadas que inclu- so contienen libros. Pero tambin Intemet puede ser un laberinto si no se sabe "navegar" adecuadamente. La cantidad de informacin que se obtiene al realizar una bsqueda es tan grande que podemos llega a perdemos e irnos por otros caminos. Por eso es importante informarse primero cuales son las pginas que ofrecen la informacin que estamos buscando, de lo contra- rio estaramos "vagando por la red", en otras palabras, perdiendo el tiempo. En Mxico, como en otros pases del rnundo existen compaas dedicadas a la venta de informacin juridica por Internet. Una de las pginas que niejor tiene su informacin y que ofrece una gran cantidad de servicios, es la pagina del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la LJNAM (www.juridicas.unam.mx). En ella se puede acceder y obtener fcil- mente informacin acerca de la legislacin vigente, jurisprudencia, doc- trina, ya que contiene una biblioteca virtual, adems de su servicio tradi- cional de b;blioteca en donde se puede buscar bibliografia sobre un tema determinado. Tambin tiene una seccin con los llamados "Links" o ligas que remiten al usuario a otras pginas que contienen informacin relacio- nada con el tema que estamos investigando. Todo es materia juridica. " COP~N, Maria. ''l-I correo electronicu lesteja sur primeros treint;, anos de r ida", Clorin, Buenos Aires, 15 dc oituhie de 2001. p 63: COPAN. Maria. "El uso personal de Interne1 en los lugares de trabajo", Clorin, Uucnos Aires. 29 de noviembre dc 2001, p 44: CERON, Pablo, ' El cibcnerrorismo, una nueva amenaza para los Estados tiliidos". Clorni, Buenos Alres, 22 de noviembre de 2001, p. 32; COPAN, Maria. "Hacia donde va Intrrnet". Clorin, Buenos Alres. 22 de novienlbre de 2001, pp 46-47.