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I rapporti tra lordinamento sportivo e la garanzia dellazione ex art. 24 Cost.

Vittorio Sabato Ambrosio

Dottore in giurisprudenza

Sebbene sia attuale il problema dei rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento della Repubblica, non esiste, ad oggi, un esatta esegesi della l. 17 Ottobre 2003, n. 280 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220, recante disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva1. Il seguente lavoro vuole soffermarsi sullesatta interpretazione di tale legge e sulla compatibilit della stessa con le posizioni giuridiche soggettive vantate dagli operatori del settore sportivo nei confronti delle federazioni e degli organi di giustizia sportiva. In particolar modo, si vuole rilevare se allinterno dellordinamento generale esistono altri strumenti in grado di soddisfare le pretese dei soggetti che operano allinterno dellordinamento sportivo. Infine, si vuole approfondire la tutela giurisdizionale garantita a tali soggetti nella prospettiva pi ampia del nuovo processo amministrativo (quale giudizio sul rapporto e non pi sullatto), sede pi idonea

1 Art.1. Principi generali 1. La Repubblica riconosce e favorisce lautonomia dellordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dellordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale. 2. I rapporti tra lordinamento sportivo e lordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per lordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con lordinamento sportivo. Art.2. Autonomia dellordinamento sportivo 1. In applicazione dei principi di cui allarticolo 1, riservata allordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto: a) losservanza e lapplicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dellordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attivit sportive; b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e lirrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive. 2. Nelle materie di cui al comma 1, le societ, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno lonere di adire, secondo le previsioni degli statuti e regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui agli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dellordinamento sportivo. 2-bis. Ai fini di cui al comma 1, lettera a), e allo scopo di evitare linsorgere di contenzioso sullordinato e regolare andamento delle competizioni sportive, sono escluse dalle scommesse e dai concorsi pronostici connessi al campionato italiano di calcio le societ calcistiche, di cui allarticolo 10 della legge 23 marzo 1981, n. 91, che siano controllate, anche per interposta persona, da una persona fisica o giuridica che detenga una partecipazione di controllo in altra societ calcistica. Ai fini di cui al presente comma, il controllo sussiste nei casi previsti dallarticolo 2359, commi primo e secondo, del codice civile. Art.3. Norme sulla giurisdizione e disciplina transitoria 1. Esauriti i gradi della giustizia sportiva e ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra societ, associazioni e atleti, ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dellordinamento sportivo ai sensi dellarticolo 2, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. In ogni caso fatto salvo quanto eventualmente stabilito dalle clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui allarticolo 2, comma 2, nonch quelle inserite nei contratti di cui allarticolo 4 della legge 23 marzo 1981, n. 91. 2. La competenza di primo grado spetta in via esclusiva, anche per lemanazione di misure cautelari, al tribunale amministrativo regionale del Lazio con sede in Roma. Le questioni di competenza di cui al presente comma sono rilevabili dufficio. 3. Davanti al giudice amministrativo il giudizio definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dellarticolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e si applicano i commi 2 e seguenti dellarticolo 23-bis della stessa legge. 4. Le norme di cui ai commi 1, 2 e 3 si applicano anche ai processi in corso e lefficacia delle misure cautelari emanate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2 sospesa fino alla loro conferma, modifica o revoca da parte del tribunale amministrativo regionale del Lazio con sede in Roma, cui la parte interessata pu riproporre il ricorso e listanza cautelare entro il termine di cui allarticolo 31, comma undicesimo, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, decorrente dalla data di entrata in vigore del presente decreto e ridotto alla met.

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a garantire al ricorrente tutto quello e proprio quello2. La l. 280 del 2003 stata introdotta con lo scopo preliminare di delineare i rapporti tra ordinamento della Repubblica e ordinamento sportivo. Infatti allart. 1 sancisce testualmente quanto segue: La Repubblica riconosce e favorisce lautonomia dellordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dellordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale. I rapporti tra lordinamento sportivo e lordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per lordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con lordinamento sportivo. Il legislatore nel rispetto della teoria della pluralit degli ordinamenti giuridici3 ha considerato lordinamento sportivo come un settore dellordinamento generale4 al quale va attribuita autonomia in virt della particolare regolamentazione tecnica che lo caratterizza. In altre parole si delinea tra i due ordinamenti un rapporto tra insieme e sottoinsieme nel quale lordinamento sportivo, nonostante lautonomia espressamente riconosciutagli, si configura come un settore dell ordinamento generale dello Stato5, in posizione subordinata6 rispet-

2 G. Chiovenda, Principi di diritto processuale civile, Napoli, 1912 (ristampa inalterata, Napoli, 1965), p. 81. 3 Tale teoria va ricondotta agli studi di S. Romano in Lordinamento giuridico. Studi sul concetto, le fonti e i caratteri del diritto, Pisa, 1918; sul tema S. Cassese, Ipotesi sulla formazione de <<lordinamento giuridico>> di Santi Romano. Lapplicazione della teoria di Santi Romano ai rapporti tra ordinamento statale ed ordinamento sportivo C. Sforza, La teoria degli ordinamenti giuridici e il diritto sportivo, in Foro it., 1933, I, p. 1381; Di Nella, La teoria della pluralit degli ordinamenti giuridici e il fenomeno sportivo, in Riv. dir. sport, 1998, p. 5 ss. 4 In sostanza, nellambito della dottrina della pluralit degli ordinamenti giuridici, cos come tutta una serie di ordinamenti settoriali (ordinamento militare, ecclesiastico, ordinamenti delle varie professioni ecc.), tutto il movimento sportivo viene qualificato come ordinamento settoriale e viene inquadrato allinterno dellordinamento statale dal quale deriva ed al quale (pur avendo una propria sfera di autonomia, come, del resto, tutti gli ordinamenti settoriali) subordinato (lo Stato si pone, infatti, in una posizione di supremazia e preminenza rispetto a tutti i vari ordinamenti settoriali, in ragione del fatto di essere lunico ordinamento che persegue interessi generali di tutta la collettivit e che ha una potest normativa a livello di fonte primaria e costituzionale). E. Lubrano, La sentenza-abbonati-catania: il consiglio siciliano e il rischio del ritorno della tutela giurisdizionale nello sport al paleozoico?! Nota a sent. n. 1048/2007 CGARS, in Dir. sport, 2008, p. 792 ss; della stessa idea G. Manfredi, Pluralit degli ordinamenti e tutela giurisdizionale rapporti tra giustizia statale e giustizia sportiva, Torino, 2007, p. 165 ss. 5 Un interessante disamina sui rapporti tra ordinamento generale e ordinamento sportivo viene fatta da A. M. Marzocco, Sulla natura e sul regime di impugnazione del lodo reso negli arbitrati presso il tribunale nazionale di arbitrato per lo sport,in Rassegna di diritto ed economia dello sport, n. 1, 2010, p. 3, nel quale trattando della riserva contenuta nellarticolo 1, 2 della l. 280 del 2003 si rileva che: In questo modo il legislatore ha bilanciato il principio di autonomia- con il principio di rilevanza-, e consente allinterprete di affermare che lordinamento statale conserva comunque una posizione di supremazia, in quanto ordinamento generale, originario e sovrano. Questa posizione di supremazia si manifesta, per quanto qui interessa, sia ex ante, attraverso la gerarchia delle fonti, che si esprime nella necessit che lordinamento sportivo, quale ordinamento settoriale, osservi almeno i principi fondamentali di cui lo Stato garante; sia ex post, attraverso la prevalenza, in caso di conflitto, della decisione della giustizia statale su quella della giustizia sportiva, quando la controversia coinvolga posizioni soggettive rilevanti anche per lordinamento statale. In particolare, i rapporti tra giustizia sportiva e giustizia statale sono disciplinati dallart. 3, 1 co, d.l. 220/2003, in combinato disposto con lart. 2, 2 co., del medesimo decreto. Dal combinato disposto emerge la distinzione tra controversie sportive che hanno rilevanza anche per lordinamento statale e controversie, in realt questioni come si giustamente osservato alla luce della terminologia adottata dallart. 2, 1 co, d.l. 220 del 2003, che non ne hanno (art. 3, 1 co., d.l. cit). 6 Favorevole ad una posizione gerarchicamente sovraordinata dellordinamento statale Bottari, Lordinamento sportivo alla prova del Tar. La difficile

to ad esso per quanto concerne la garanzia dei diritti fondamentali che esulano dalla regolamentazione settoriale e rientrano nelle situazioni giuridiche soggettive riconosciute al cittadino dallordinamento costituzionale. Altro aspetto delineato dalla legge riguarda il riparto delle materie riservate agli organi di giustizia sportiva; in proposito lart. 2 dispone quanto segue: In applicazione dei principi di cui allarticolo 1, riservata allordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto: a) losservanza e lapplicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dellordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attivit sportive; b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e lirrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive. Dallesame della lettera b) si palesa una potenziale discrasia con la riserva contenuta nellarticolo 1, in quanto lirrogazione della sanzione disciplinare pu incidere su situazioni giuridiche soggettive che hanno sicura rilevanza per lordinamento della Repubblica, quindi di competenza del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva7. La giurisprudenza, in un primo momento, si orientata in tal senso, tipizzando i vari tipi di provvedimenti disciplinari di sicura rilevanza per lordinamento della Repubblica idonei a ledere diritti soggettivi e interessi legittimi. In questi casi si fatto riferimento a quei provvedimenti sportivi disciplinari di potenziale rilevanza anche per lordinamento dello Stato. Gi prima dellintroduzione della l. 280 del 2003, in relazione ai provvedimenti disciplinari di tipo espulsivo, la giurisprudenza non ha mai escluso la proponibilit del ricorso al giudice amministrativo tutte le volte che si faccia questione di provvedimenti disciplinari di carattere espulsivo dallorganizzazione sportiva, che costituiscono atti autoritativi lesivi della sfera giuridica del destinatario, giacch la valutazione dellinteresse pubblico cui si ricollega la posizione sostanziale di interesse legittimo incisa da detti provvedimenti, non pu eseguirsi da organo diverso da quello precostituito istituzionalmente8. Con lintroduzione della l. 280 del 2003 i giudici amministrativi hanno cominciato ad interpretare la lettera b) dellart. 2 in senso logico-sistematico, individuando altri tipi di provvedimenti disciplinari che, quantunque emanati allinterno dellordinamento sportivo, avessero rilevanza anche nellordinamento dello Stato, in quanto incidenti su situazioni giuridiche attive riconosciute a livello Costituzionale. Rilevanti, in tal senso, sono i provvedimenti di tipo pecunia-

autonomia dellordinamento sportivo, in Dir. sport, 2007, p. 401 ss. 7 Come previsto dallart. 3, 2 co., l. 280 del 2003: La competenza di primo grado spetta in via esclusiva, anche per lemanazione di misure cautelari, al tribunale amministrativo regionale del Lazio con sede in Roma. Le questioni di competenza di cui al presente comma sono rilevabili dufficio. 8 Tar Emilia Romagna, sez. I, 4 maggio 1998, n. 178; Tar Valle dAosta, 27 maggio 1997, n. 70; Cons. Stato, sez. VI, 7 luglio 1996, n. 654; idem, 30 settembre 1995, n. 1050; idem, 20 dicembre 1993, n. 997; idem, 20 dicembre 1996, n. 996; Tar Lazio, sez. III, 16 luglio 1991, n. 986; idem, 25 maggio 1989, n.1079; idem, 8 febbraio 1988, n. 135; idem, 18 gennaio 1986, n. 103; idem, 23 agosto 1985, n. 1286; idem, 4 aprile 1985, n. 364; Corte dAppello, Bari, 8 febbraio 1984; Trib. Trani 17 aprile 1981; Tar Lazio, Sez. III, 13 ottobre 1980, n. 882, in www.giustizia-amministrativa.it.

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9 Tar Lazio, sez. III ter, ordinanza 28 luglio 2004, n. 4332, in www.giustiziaamministrativa.it. Con tale decisione (Cottu/Unire) stato accolto il ricorso contro una sanzione disciplinare pecuniaria (20.000 euro) a carico di un tesserato sportivo (allenatore di cavalli). 10 Tar Lazio, sez. III ter, ordinanza 21 aprile 2005, n. 2244, in www.pluris-cedam. utetgiuridica.it. Caso Cosenza/FIGC nel quale stato accolto il ricorso contro una sanzione disciplinare di penalizzazione in classifica (3 punti) a carico di una societ di calcio di Serie D, di squalifica di un anno del proprio legale rappresentante e di irrogazione di una sanzione disciplinare pecuniaria (2.000 euro), stante loggettiva rilevanza delle sanzioni irrogate. 11 Secondo lautore P. Amato, in Il vincolo di giustizia e la rilevanza delle sanzioni disciplinari per lordinamento statutale. Brevi riflessioni alla luce delle recenti pronunce del Tar Lazio, in RDES, vol. II, fasc. 3, 2006, p. 41 ss, riguardo la tesi delloggettiva rilevanza della sanzione sportiva espone due riflessioni: la prima attiene all equazione fatta del giudice tra la rilevanza esterna delle sanzioni disciplinari e danno economico eventualmente sofferto dalla parte. Nel dare forma alla motivazioni, che legittima lo stato ad avere competenza sui provvedimenti disciplinari comminati ai propri tesserati da un organismo sportivo, il giudice, come in passato, d preminenza al risvolto economico e lesivo che detto provvedimento poterebbe avere sullinteressato. Una seconda riflessione attiene al ruolo sussidiario che lo stato assolve nei confronti degli ordinamenti settoriali: con legge lo Stato concede autonomia all ordinamento sportivo e, al momento opportuno, se ne riappropria quando lo stesso ordinamento settoriale non ha pi a capacit di tutelare i diritti o gli interessi dei propri associati. 12 Tar Lazio, sez. III ter, 28 aprile 2005, n. 2801; caso Guardiola/FIGC, in www. giustiza-amministrativa.it.

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rio e i provvedimenti di temporanea interdizione. Per quanto riguarda i primi, la giurisprudenza amministrativa del Tar Lazio, ha sempre ammesso il ricorso contro una sanzione disciplinare pecuniaria a carico di un tesserato appartenente ad una federazione sportiva 9 in relazione alloggettiva rilevanza di tali provvedimenti10, in quanto la sanzione disciplinare non esaurisce la sua incidenza nellambito meramente sportivo, ma va ad influire su posizioni giuridiche soggettive riconosciute dallordinamento generale dello Stato11. Pi cospicua risulta essere la giurisprudenza del Tar in riferimento ai provvedimenti di temporanea interdizione, nei quali si verifica linibizione, per il soggetto appartenente ad una determinata federazione sportiva (atleta o dirigente sportivo), ad esercitare le proprie attivit e le proprie mansioni professionali per un determinato periodo di tempo. Loggettiva rilevanza della sanzione disciplinare per lordinamento generale stata ammessa dalla giurisprudenza a seguito di alcune vicende che hanno riguardato personaggi di notevole importanza del mondo sportivo. In tali casi stata riconosciuta lammissibilit del ricorso contro la squalifica temporanea a carico degli stessi. Nel caso in esame, il Tar in via preliminare rigetta leccezione di inammissibilit del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla irrilevanza per lordinamento giuridico dello Stato della posizione giuridica dedotta in giudizio. Per poi rilevare che: nel caso di impugnazione di misure sanzionatorie disciplinari nei confronti degli affiliati alle federazioni sportive, la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste quando tali sanzioni non si esauriscano in ambito sportivo ma, essendo dirette a modificare in modo sostanziale, ancorch non totalmente irreversibile, lo status dellatleta, ridondano pure in danno della di lui sfera giuridica nellordinamento statale. Come appare evidente, nella fattispecie in esame si verte proprio in questipotesi, sol che si consideri la valenza anche economica della disposta sospensione dellattivit del ricorrente, calciatore professionista, e comunque il contenuto patrimoniale della multa irrogata12.

Nelle ordinanze del Tar, 22 agosto n. 4666 e 4671 del 2006, emesse nellambito della famosa vicenda Calciopoli13, i giudici amministrativi interpretano la l. 280 del 2003 dando netta prevalenza alla riserva contenuta nellart.1, in virt del fatto che la sanzione non esaurisce la sua incidenza nell ambito strettamente sportivo, ma refluisce nellordinamento generale dello Stato14. Come si evince da queste pronunce, i giudici hanno cominciato a rendersi conto che i casi riservati, dalla lettera b) dellart. 2, alla competenza degli organi di giustizia sportiva non esplicano i propri effetti solo ed esclusivamente allinterno dellordinamento sportivo, ma incidono su posizioni giuridiche soggettive meritevoli di tutela per lordinamento statale. La dottrina e la giurisprudenza, dapprima, evidenziano come la sanzione disciplinare comminata in ambito sportivo riverberi i suoi effetti direttamente o indirettamente nel patrimonio individuale o societario dei soggetti affiliati, provocando lesione di un diritto soggettivo allintegrit del patrimonio che non pu restare orfano di tutela giurisdizionale, pena la violazione dellart. 24 Cost.15. Dipoi, i giudici rilevano che tali sanzioni producono effetti sia nei confronti di soggetti che, allinterno dellordinamento sportivo, organizzano la propria attivit sotto forma dimpresa o societ, con la diretta applicazione degli schemi civilistici in materia di diritto societario (talvolta si parla anche di societ quotate in borsa), sia nei confronti degli atleti legati da rapporto di lavoro su-

13 Nellambito della quale gli organi di giustizia sportiva infliggevano nei confronti dei dirigenti Moggi e Giraudo una sanzione disciplinare di squalifica per 5 anni, in www.giustizia-amministrativa.it. 14 Tar Lazio, sez. III ter, ordinanza 22 agosto 2006, n. 4666, in www.giustiziaamministrativa.it. Con tale decisione (Moggi/FIGC), stata riconosciuta lammissibilit del ricorso contro una sanzione disciplinare della squalifica di 5 anni a carico di un Dirigente sportivo di una Societ di Serie A. Considerato che non risulta condivisibile leccezione, sollevata sia dalla F.I.G.C. che dal C.O.N.I., di difetto assoluto di giurisdizione del giudice amministrativo atteso che, ancorch lart. 2, lett. b, d.l. 19 agosto 2003 n. 220, in applicazione del principio di autonomia dellordinamento sportivo da quello statale, riservi al primo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e lirrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive, tuttavia detto principio, letto unitamente allart. 1, secondo comma, dello stesso decreto legge, non appare operante nel caso in cui la sanzione non esaurisce la sua incidenza nellambito strettamente sportivo, ma rifluisce nellordinamento generale dello Stato (Tar Lazio, III sez., 18 aprile 2005 n. 2801 e 14 dicembre 2005 n. 13616). Ritenuto che una diversa interpretazione del cit. art. 2 d.l. n. 220 del 2003 condurrebbe a dubitare della sua conformit a principi costituzionali, perch sottrarrebbe le sanzioni sportive alla tutela giurisdizionale del giudice statale. Considerato comunque che costituisce principio ricorrente nella giurisprudenza del giudice delle leggi che, dinanzi ad un dubbio interpretativo di una norma o ad unaporia del sistema, prima di dubitare della legittimit costituzionale della norma stessa occorre verificare la possibilit di darne uninterpretazione secondo Costituzione (Corte cost. 22 ottobre 1996 n. 356). Ritenuto che nella vicenda in esame il sig. Moggi impugna la sanzione disciplinare dellinibizione per cinque anni e dellammenda di 50.000,00 per la commissione di illecito sportivo ex artt. 1 e 6 del C.G.S.. Ritenuto che detta sanzione, per la sua natura, assume rilevanza anche al di fuori dellordinamento sportivo ove solo si consideri, da un lato che il sig. Moggi potrebbe essere chiamato a rispondere, a titolo risarcitorio, sia alla soc. F.C. Juventus (societ quotata in borsa) che ai singoli azionisti e, dallaltro e pi in generale, il giudizio di disvalore che da detta sanzione discende sulla personalit del soggetto in questione in tutti i rapporti sociali. 15 In proposito Belfiore, La giustizia sportiva tra autonomia e diritto pubblico, in Giur. merito, 2005, 11, secondo il quale la rilevanza per lordinamento statale deriva dalla incidenza, con conseguenze lesive, del provvedimento disciplinare su situazioni giuridiche aventi consistenza di diritti soggettivi, ossia sul patrimonio sportivo e civilistico della squadra e del suo presidente, in quanto impedisce alla squadra stessa di svolgere lattivit per la quale costituita (attivit nel campo professionistico), con pesanti conseguenze sui rapporti giuridici preesistenti. G. Veltri, Giustizia sportiva: principio di autonomia e giurisdizione statale in tema di sanzioni disciplinari, in Corr. merito, n. 2/2009.

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bordinato alle societ di appartenenza. Si verifica, sul piano del diritto sostanziale, che il provvedimento disciplinare pu modificare la posizione del lavoratore subordinato, cosi come pu comportare un pregiudizio economico per la societ sportiva, provocando delle conseguenze patrimoniali irreversibili potenzialmente idonee a determinare anche il fallimento della stessa. Nonostante la giurisprudenza si orientasse verso la prevalenza della riserva contenuta nellart. 1 rispetto ai comportamenti rilevanti sul piano disciplinare, e quindi verso lirrogazione ed applicazione delle sanzioni disciplinari sportive, sul punto interviene la sentenza del CGarS n. 1048 del 200716, che determina un brusco mutamento rispetto ai precedenti orientamenti17. Tale sentenza occasionata dallimpugnazione della decisione emanata dal Tar Catania sul ricorso proposto dagli abbonati del Catania calcio avverso la sanzione disciplinare della squalifica del campo per sei mesi, in conseguenza degli incidenti avvenuti al termine della partita Catania-Palermo determinanti la morte del Sovraintendente della Polizia, Raciti. A prescindere dal contesto sociale nel quale viene emanata la sentenza, interessante esaminare le conclusioni alle quali perviene il CGARS. Il massimo organo di giustizia amministrativa Siciliano statuisce che: Le questioni che hanno per oggetto losservanza e lapplicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dellordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni, nonch lirrogazione e lapplicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive non hanno rilevanza nellordinamento giuridico generale e le relative possibili controversie non possono formare mai oggetto della giurisdizione amministrativa. Tale giurisdizione deve, pertanto, essere esclusa anche quando la controversia abbia un rilievo patrimoniale indiretto rispetto ad atti che la legge considera propri dellordinamento sportivo, ex art. 2 del d.l. 220/2003, poich diversamente opinando si verificherebbe una palese violazione del disposto letterale della legge in esame. Tale sentenza d effettiva rilevanza allautonomia dellordinamento sportivo, considerando lo stesso come un ordinamento costruito su regole tecniche idonee a soddisfare e tutelare le pretese sostanziali vantate dai soggetti operanti in tale settore. In tal senso essa evidenzia come lintenzione del legislatore fosse proprio quella di stabilire che: quando un imprenditore decide di operare nel settore dello sport (e del calcio in particolare), resta interamente ed esclusivamente assoggettato alla disciplina interna allordinamento sportivo18. In realt, sembra doversi escludere che il legislatore abbia

16 Cons. giust. amm. per la Regione Sicilia, 8 novembre 2007, n. 1048, www. giustizia-ammistrativa.it. 17 S. Mezzacapo, Le Conseguenze patrimoniali delle sanzioni non travolgono il sistema delle competenze, in Guida dir. del 8 dicembre 2007, n. 48, p. 103 ss.; M. Sanino, Il difficile approdo delle problematiche in tema di giustizia sportiva, in Dir. sport, 2007, p. 777 ss; I. Scuderi, Caso Catania, in www. mondolegale.it. 18 Il Legislatore infatti, come visto, ha operato una scelta netta, nellovvia consapevolezza che lapplicazione di una norma regolamentare sportiva (vgs. art. 2, comma 1, lett. a) ovvero lirrogazione di una sanzione disciplinare sportiva (vgs. idem, lett. b) hanno normalmente grandissimo rilievo patrimoniale indiretto su chi la subisce (sia essa una societa` sia essa un tesserato). G. Fraccastoro, La totale autonomia della giustizia sportiva nella materia ad riservate dal d.l. 220/2003, in Corr. merito, n. 2/2008, p. 247.

voluto operare una scelta netta, in virt del fatto che, come avremo modo di vedere successivamente, non si pu ignorare la palese discrasia presente nel testo normativo tra la lettera b art. 2 e i casi di rilevanza per lordinamento generale della Repubblica. Con lobiettivo di stabilizzare la questione ermeneutica, il Consiglio di Stato, con la sentenza 5782 del 2008, effettua una lettura costituzionalmente orientata della l. 280 del 2003. Nel caso, veniva inflitta allArezzo s.p.a. una sanzione disciplinare a titolo di illecito sportivo, per fatti connessi alla famosa vicenda Calciopoli. Infatti, nellambito di tale inchiesta, veniva intercettata una telefonata intercorsa il 16 maggio 2005 tra il guardalinee designato per la partita Arezzo - Salernitana terminata con il risultato di 1-0, ed un dirigente del Milan. Nel corso di tale telefonata il guardalinee riferiva che, relativamente alla segnalazione che aveva ricevuto dal vicecommissario della Can, aveva segnalato alcuni episodi allarbitro (il quale non li aveva ritenuti fallosi) inseriti in azioni di gioco che avrebbero potuto portate al pareggio della Salernitana. Di conseguenza, lArezzo s.p.a. impugnava innanzi al Tar del Lazio le decisioni succedutesi davanti alle Corti di giustizia sportiva culminate con il lodo della Camera di Conciliazione e Arbitrale dello sport19, che sancivano per lArezzo la penalizzazione di 6 punti in classifica nel campionato di calcio di serie B stagione 2006/2007, penalizzazione che si rilev poi decisiva per la retrocessione dellArezzo dalla serie B alla serie C1. Il Tar del Lazio, con sentenza n. 5645 del 200720 rigettava il ricorso, respingendo le eccezioni di inammissibilit fondate sul difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo presentate dalle parti resistenti. Tale sentenza veniva impugnata dinanzi al Consiglio di Stato. Nella sentenza il Consiglio di Stato individua loggetto del giudizio soltanto nel risarcimento del danno subito dallArezzo Calcio s.p.a. a seguito della penalizzazione inflitta (che aveva determinato la retrocessione in serie C1), perch ormai le decisioni impugnate avevano prodotto conseguenze irreversibili e una eventuale decisione favorevole non avrebbe potuto ripristinare lo status quo ante. Per quanto riguarda la l. 280 del 2003, il Consiglio non manca di rilevare che, quantunque lo scopo del legislatore fosse quello di tracciare una linea di confine netta tra i settori rispettivamente riservati allordinamento sportivo e ai suoi organi di giustizia, e quelli nei quali possibile lintervento della giurisdizione statale, tale linea di confine sia rimasta incerta. Queste incertezze si fondano innanzitutto sul problema della esatta qualificazione delle disposizioni contenute sia nellart. 1 della l. 280 del 2003, nella parte in cui prevede una riserva in favore dellordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con lordinamento sportivo, sia nellart. 2 lettera b), relativamente alla rilevan-

19 Tale organo stato sostituito da un nuovo sistema di giustizia e arbitrato per lo sport che prevede listituzione dellAlta Corte di giustizia sportiva e il Tribunale nazionale di arbitrato dello sport; per unampia disamina sul tema vedi A. M. Marzocco, Sulla natura e sul regime di impugnazione del lodo reso negli arbitrati presso il Tribunale nazionale di arbitrato per lo sport, in Rass. dir. ed econ. sport, n. 1, 2010. 20 Tar Lazio, sez. III, 21 giugno 2007, n. 5645, in www.pluris-cedam.utetgiuridica.it.

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za esterna delle sanzioni disciplinari emesse dagli organi di giustizia sportiva. Alla luce di queste osservazioni, il Consiglio di Stato rileva il potenziale conflitto, derivante dalla l. 280 del 2003, tra il principio dellautonomia dellordinamento sportivo, che ha fondamento costituzionale nellart. 2 e 18 Cost., e il principio del diritto di azione e di difesa, espressamente qualificato come inviolabile dall art. 24 Cost. Nonostante le rilevate perplessit in ordine alla legittimit costituzionale della riserva a favore della giustizia sportiva, il Consiglio di Stato decide di risolvere ugualmente la controversia senza sollevare la questione di legittimit Costituzionale degli artt. 2 e 3, sostenendo che oggetto esclusivo del giudizio non pi lannullamento della decisione, bens la pretesa risarcitoria consequenziale alla sanzione inflitta. Infatti, evidenziando il fatto che loggetto del processo la pretesa risarcitoria, il Collegio ritiene che in queste ipotesi non pu essere sostenuto il difetto assoluto di giurisdizione del Giudice amministrativo, sia in considerazione della non proponibilit della domanda risarcitoria innanzi agli organi di giustizia sportiva, sia in virt del fatto che escludere la giurisdizione statale porterebbe con s la conseguenza di creare un vuoto di tutela, con leffetto di far diventare irrisarcibili le decisioni delle federazioni sportive o della Camera di Conciliazione e di Arbitrato del CONI, anche quando incidono su situazioni giuridiche soggettive meritevoli di tutela per lordinamento giuridico generale21. Sulla base di tali valutazioni, il Consiglio di Stato propone una lettura costituzionalmente orientata degli articoli 1, 2 e 3 della l. 280 del 200322 , partendo dal presupposto che lart. 2, nel delimitare la riserva a favore dell ordinamento sporti-

vo, non fa alcun riferimento alle controversie risarcitorie: il collegio, quindi, deduce che, laddove il provvedimento adottato dalle federazioni sportive o dal CONI abbia incidenza su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per lordinamento statale, la domanda volta ad ottenere non la caducazione dellatto, ma il conseguente risarcimento del danno, debba essere proposta dinanzi al Giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, davanti alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno pu essere fatta valere. Il Consiglio di Stato rileva che in tali questioni non vi la possibilit di ripristinare lo status quo ante e di restituire al ricorrente il bene della vita. Contestabile appare una tale conclusione in virt del fatto che nellordinamento vi sono strumenti di tutela idonei a cristallizzare la situazione di fatto esistente al momento dellemanazione del provvedimento e a garantire che la situazione del soggetto non venga ulteriormente lesa dalla durata del giudizio. Difatti il legislatore, proprio al fine di garantire la piena operativit del principio di effettivit della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.)23, ha predisposto una serie di strumenti volti ad anticipare il contenuto della pronunzia definitiva nel merito ed evitare che le lungaggini processuali possano andare a detrimento della parte. Pertanto, considerando che la sanzione ha una sicura rilevanza esterna idonea a ledere gli interessi legittimi e i diritti soggettivi dei soggetti coinvolti, non sembra possibile escludere, in capo al soggetto leso, le garanzie processuali atte a riconoscergli tutto quello e proprio quello che avrebbe diritto di ottenere sul piano sostanziale24.

21 Favorevole alla tesi della tutela risarcitoria dinanzi agli organi della giustizia Verde, Sul difficile rapporto tra ordinamento statale e ordinamento sportivo, in Fenomeno sportivo e ordinamento giuridico, ESI, 2009, spec. 678. Infatti, l A. afferma dal momento che lo Stato d rilievo alla -connessionetra la tutela erogabile dai suoi organi di giustizia e quella degli organi di giustizia sportiva, sembra che esso, implicitamente, ma inevitabilmente finisca col riconoscere che i primi non possano intervenire sulle sanzioni sportive, ma soltanto eliminare gli eventuali danni subiti per effetto di tali sanzioni a causa della violazione di beni comunque riconosciuti dallordinamento statale, in quanto la rilevanza per lo Stato della situazione protetta dallordinamento sportivo non si identifica con questultima - che resta affidata alla riconosciuta autonomia degli organi sportivi -, ma ha per oggetto le conseguenze ulteriori, che (solo queste) possono dare vita a veri e propri diritti soggettivi e nella misura in cui venga in rilievo la lesione di beni ab origine riconosciuti dallordinamento statale. 22 Linterpretazione costituzionalmente orientata delle norme possibile. Da un lato, infatti, lart. 2 d.l. cit., nel delimitare la riserva a favore dellordinamento sportivo, non fa alcun riferimento alle controversie risarcitorie. Dallaltro, lart. 3 prevede espressamente che, esauriti i gradi della giustizia sportiva e ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra societ, associazioni e atleti, ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dellordinamento sportivo ai sensi dellarticolo 2, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Infine, lart. 1 d.l. n. 220 del 2003, nel sancire il principio dellautonomia dellordinamento sportivo, fa proprio salvi i casi di rilevanza per lordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con lordinamento sportivo. Ebbene, il Collegio ritiene che tali norme debbano essere interpretate, in unottica costituzionalmente orientata, nel senso che laddove il provvedimento adottato dalle Federazioni sportive o dal C.O.N.I. abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per lordinamento giuridico statale, la domanda volta ad ottenere non la caducazione dellatto, ma il conseguente risarcimento del danno, debba essere proposta innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno pu essere fatta valere. Cons. stato, sentenza n. 5782 del 2008, www.giustizia-ammistrativa.it.

23 Secondo R. Caponigro, La giurisprudenza sui rapporti tra giustizia sportiva e giurisdizione amministrativa, in www.giustizia-amministrativa.it, 2009, linterpretazione sia letterale che sistematica delle norme, ad avviso di chi scrive, porta a ritenere che la giurisdizione statale, sub specie di giurisdizione amministrativa esclusiva, sussiste ogniqualvolta la sanzione disciplinare abbia effettivamente prodotto la lesione di una posizione qualificabile in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo. Sotto un primo profilo, infatti, occorre rilevare che lart. 2, co. 1, d.l. 220/2003, riserva allordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto -i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e lirrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive-, in espressa -applicazione dei principi di cui allarticolo 1-, il cui secondo comma, nel sancire il principio di autonomia nei rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento della Repubblica, fa salvi i casi di rilevanza per lordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con lordinamento sportivo. Ne consegue che, se la riserva in favore della giustizia sportiva costituisce applicazione del principio di autonomia sancito dallart. 1, devono necessariamente essere fatti salvi i predetti casi di rilevanza per lordinamento giuridico generale. Le controversie disciplinari, quindi, non sono sempre riservate alla giustizia sportiva e sottratte alla giurisdizione amministrativa, ma solo nellipotesi in cui non siano coinvolte situazioni giuridiche soggettive rilevanti nellordinamento generale, vale a dire situazioni di interesse legittimo o diritto soggettivo. 24 Favorevole allesigenza di integrazione dell ordinamento sportivo nellordinamento statale al fine di consentire la tutela delle posizioni soggettive dei cittadini, risulta essere lautore G. Manfredi in Pluralit degli ordinamenti e tutela giurisdizionale rapporti tra giustizia statale e giustizia sportiva, 2007, p. 289 ss., secondo il quale: A ben vedere, infatti, anche nei confronti dell ordinamento sportivo emergono le medesime esigenze di tutela dei diritti dei cittadini che sono emerse a fronte degli altri ordinamenti infrastatuali: e ci, in particolare, in relazione al diritto al lavoro. () Si potrebbe sostenere che lesigenza di tutelare i diritti inviolabili dei cittadini postula un integrazione dell ordinamento sportivo solo parziale, ossia che sia necessaria lintegrazione delle sole norme dell ordinamento sportivo che a tale esigenze si ricollegano pi direttamente. () Se, dunque, lordinamento sportivo deve considerarsi anchesso integrato in quello statale, al pari degli altri ordinamenti infrastatuali , ovvio che anche in tale ambito non possono no trovare piena e integrale applicazione i principi Costituzionale in tema di diritto di azione, ex art. 24e 113 Cost., e in tema di divieto di istituzione di nuove giurisdizioni speciali ex art. 102 Cost. Per cui non pu esservi spazio per un vero e proprio sistema di autodichia dellordinamento sportivo, che pretenda di essere alternativo alla giustizia statale.

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d i r i t t o

a m m i n i s t r at i v o

Gazzetta
F O R E N S E

Posto che per effetto del provvedimento disciplinare pu verificarsi per il soggetto un danno grave e irreparabile, sarebbe pi logico riconoscergli lapplicazione delle misure cautelari dirette ad ottenere la sospensione della sanzione, onde attendere la sentenza del giudice amministrativo idonea a soddisfare le posizioni giuridiche sostanziali Costituzionalmente garantite. Inoltre, per effetto delle recenti riforme sul processo amministrativo, il legislatore ha superato lordinario schema della sospensiva come unica misura cautelare e ha individuato nuove frontiere aperte allintervento del giudice amministrativo nelle controversie concernenti interessi legittimi, riconoscendo misure cautelari simili a quelle previste nel processo civile dirette a scongiurare lirrimediabile lesione del soggetto nelle more della decisione di merito. Per di pi, oggi si ammette che, nel caso in cui un provvedimento incida negativamente su diritti fondamentali dei privati, si ricorra alla figura dellammissione con riserva 25, con successivo accertamento della illegittimit del provvedimento di esclusione impugnato. Tale figura sembra perfettamente adattabile alle ipotesi in cui, per effetto del provvedimento disciplinare emanato dalle federazioni sportive, la societ venga esclusa dal campionato o le vengano inflitti dei punti di penalizzazione idonei a determinare una retrocessione (come nella sentenza in commento), o alle ipotesi in cui latleta professionista venga squalificato per un determinato periodo. Per tali motivi, pare essere oltremodo svantaggioso escludere il ripristino dello status quo ante, laddove all interno dellordinamento esistano misure idonee a non pregiudicare ulteriormente la posizione dei soggetti interessati. Contestabile sembra anche la lettura costituzionalmente orientata nel senso di riconoscere al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva la domanda volta ad ottenere il risarcimento del danno medio tempore cagionato. In realt, pi che di una lettura costituzionalmente orientata, si tratta di un escamotage di cui i giudici di Palazzo Spada si sono serviti per attribuire al Giudice amministrativo un sindacato di legittimit in via incidentale in riferimento ai provvedimenti su sanzioni disciplinari emanate dagli organi di giustizia sportiva. Infatti, se la sanzione viene annullata da tali organi, nulla quaestio, in quanto in tale ipotesi il giudice amministrativo dovr pronunciarsi solo sul risarcimento del danno medio tempore subito fino alla caducazione della sanzione. Il problema si pone se la sanzione non viene annullata

dagli organi di giustizia sportiva, perch in questa ipotesi il giudice amministrativo in tanto potr pronunciarsi sul risarcimento del danno in quanto avr svolto una valutazione incidentale della legittimit del provvedimento. Inoltre, ragionando in questo modo non si tiene conto del fatto che per poter proporre reclamo alla Co.A.Vi.So.C previsto un termine decadenziale di tre giorni, per cui - se la pretesa risarcitoria in tanto pu essere chiesta in quanto si siano esperiti previamente i gradi di giustizia sportiva - tale pretesa risulterebbe soggetta al temine decadenziale di tre giorni, anzich di cinque anni come previsto dalla disciplina codicistica relativa alla prescrizione. Sempre ragionando sulleffettivit della tutela giurisdizionale, il Consiglio di Stato riconosce la proponibilit dinanzi al giudice amministrativo della richiesta di risarcimento del danno, in considerazione del fatto che, senza tale richiesta, il soggetto leso da un provvedimento disciplinare (magari riconosciuto in seguito illegittimo dagli organi di giustizia sportiva) non potrebbe ottenere una effettiva tutela, avendo -nel frattempo- il provvedimento esaurito la sua efficacia lesiva determinando conseguenze pregiudizievoli non pi ripristinabili. Detto in questi termini sembra che si voglia riconoscere un mero premio di consolazione al povero imprenditore sportivo. In realt, lutilitas ricercata dallo stesso, non tanto il risarcimento del danno, quanto piuttosto la riconquista della struttura organizzativa economica (con notevole rilevanza sociale, come per la maggior parte delle societ calcistiche) deturpata dalle conseguenze negative del provvedimento disciplinare. Pi ragionevole sembra una lettura costituzionalmente orientata volta al riconoscimento delle effettive utilitates idonee a soddisfare le posizioni giuridiche soggettive garantite dallordinamento Costituzionale. Si conclude osservando che la lettura costituzionalmente orientata, proposta dal Consiglio di Stato, non pienamente satisfattiva dei diritti fondamentali riconosciuti dalla fonte primaria dellordinamento della Repubblica, in quanto non idonea ad inverare il contenuto degli artt. 3, 24, 103, 113 Cost. Il riferimento allart. 113 necessario onde dimostrare che le federazioni sportive, in quanto organi del CONI, esercitano funzioni amministrative. La sanzione disciplinare esercizio di tale funzione, ed in quanto tale equiparata ad un atto amministrativo, suscettibile di impugnazione davanti agli organi della giustizia amministrativa.

25 Per un approfondita ampia trattazione di tale figura si rinvia a R. Galli e D. Galli, Corso di diritto amministrativo, vol. II, Padova, 2004, p. 1874 ss.; Romano, Tutela cautelare nel processo amministrativo e giurisdizione di merito, in Foro it., 1985, I, p. 2491 ss.