Participação Como Representação

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas no Congresso Nacional*
Thamy Pogrebinschi 2 Fabiano Santos

1
Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP), da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Rio de Janeiro, RJ, Brasil (e-mail: thamy@iesp.uerj.br). 2 Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP), da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Rio de Janeiro, RJ, Brasil (e-mail: fsantos@iesp.uerj.br).
um velho discurso que jamais sai de cena, talvez por encontrar sempre vozes dispostas a defend-lo, que insiste em alardear a crise da representao poltica. Esse discurso possivelmente to antigo quanto a prpria representao poltica, uma vez que os princpios que norteiam o governo representativo traduzem-se em dispositivos institucionais que permanecem inalterados desde o sculo XVIII (Manin, 1995; Urbinati, 2006). No entanto, se a estrutura dos governos representativos no foi substancialmente modificada desde a sua criao, talvez no sejam procedentes as suposies de que a mesma encontre-se agora em crise. Os sinais do que alguns chamam de crise, portanto, podem simplesmente indicar uma mudana na forma pela qual a representao polti-
* Os autores agradecem aos pareceristas de DADOS pelos valiosos comentrios e sugestes que propiciaram o enriquecimento deste artigo. Este trabalho sintetiza alguns dos principais resultados da pesquisa Entre Representao e Participao: as conferncias nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro, realizada no antigo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), atualmente Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP-UERJ), com apoio da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ) e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), no mbito do Projeto Pensando o Direito. Alm dos autores deste trabalho, a equipe da pesquisa, coordenada por Thamy Pogrebinschi, foi composta por Felipe Dutra Asensi, Luis Felipe Guedes da Graa, Mariana Borges Martins da Silva e Natalia Regina Avila Maciel todos excelentes assistentes de pesquisa, aos quais os autores registram aqui o seu agradecimento.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, no 3, 2011, pp. 259 a 305.
259
Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos
ca se manifesta. No atual momento histrico, estamos certamente diante de uma destas mudanas. Nos ltimos anos, assiste-se progressivamente ao surgimento de modelos participativos (Pateman, 1970; Mansbridge, 1980; Barber, 1984; Fung e Wright, 2003; Fung, 2004; Avritzer, 2007 e 2009) e deliberativos (Cohen, 1989; Fishkin, 1991; Habermas, 1992; Gutmann, 1996; Bohman, 1996; Dryzek, 2000) de democracia, propostos muitas vezes como alternativas capazes de sanar os supostos vcios do governo representativo e de suas instituies. O engajamento suscitado pelas propostas participativas e deliberativas de democracia pode ser observado como uma tendncia dentro da academia, atravs da adeso massiva dos estudiosos da teoria democrtica, mas tambm fora dela, atravs da adeso concreta de governos s novas prticas participativas e experincias deliberativas. O Brasil desde sempre acompanhou esta tendncia, em particular desde 1989, quando o oramento participativo foi implementado pela primeira vez, em Porto Alegre, e o pas tornou-se estudo de caso necessrio sobre o assunto e a experincia foi replicada pas adentro e mundo afora (Baiocchi, 2003; Fung e Wright, 2003; Sintomer, Rcke e Herzog, 2010). Desde ento, diversas prticas participativas, impulsionadas pela Constituio de 1988 e pelos governos democrticos que se seguiram a ela notadamente o governo Lula , tm sido institucionalizadas de forma crescente no pas (Avritzer, 2009; Dagnino e Tatagiba, 2007; Gurza Lavalle et alii, 2006). Tais prticas vo desde as j mais tradicionais, como o referendo e o plebiscito, at as menos conhecidas, como as conferncias nacionais de polticas pblicas, passando pela reestruturao e ampliao de experincias pr-existentes, como os conselhos nacionais de polticas, os conselhos gestores locais e as audincias pblicas, sem prescindir da valorizao de prticas menos afamadas, como as ouvidorias e as mesas de negociao e de dilogo. Ao olhar-se para essas novas prticas democrticas, nota-se logo seu intuito comum de ampliar a participao dos cidados para alm do exerccio do direito de sufrgio. O principal pressuposto a nortear tais experincias, portanto, o de permitir que os cidados envolvam-se de forma mais direta na gesto da coisa pblica, em particular na formulao, execuo e controle de polticas pblicas. O efeito esperado com tais prticas, por sua vez, o de permitir que o exerccio da democracia no se esgote nas eleies, propiciando que os cidados manifestem
260
Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...
suas preferncias de uma forma no mediada por partidos e polticos profissionais e por meios outros que no o voto. Isso tudo verdadeiro. Mas h outras verdades que requerem ser explicitadas. Se as novas prticas democrticas ampliam a participao direta dos cidados, isso no significa que as instituies polticas tradicionais tenham se tornado menos aptas a represent-los. As prticas participativas fortalecem a democracia ao ampliar o papel dos cidados na mesma. Mas isso no se d em detrimento da representao poltica e de suas instituies. Ao fortalecimento das formas participativas e deliberativas de democracia no corresponde, portanto, o enfraquecimento do governo representativo. A relao entre, de um lado, a democracia representativa e, de outro, as experincias participativas e deliberativas no , portanto, trivial. Sua elucidao necessria a fim de evitar seja o oportunismo acadmico, que tanto mal faz s ideias, seja o oportunismo poltico, que tanto dano causa s instituies. Aqueles que endossam o discurso da crise da representao poltica eventualmente engajam-se na defesa das modalidades participativas e deliberativas de democracia como meio de deslegitimar o Poder Legislativo, colocando em questo a sua real capacidade de expressar a soberania popular. Contudo, o surgimento de novos espaos democrticos, assim como de novos atores envolvidos na gesto da coisa pblica, pode, por outro lado, ser encarado como forma de fortalecimento da representao poltica, e no como um sinal de enfraquecimento das suas instituies. Este certamente o caso das conferncias nacionais de polticas pblicas, conforme argumentaremos neste artigo.
AS CONFERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS

As conferncias nacionais consistem em instncias de deliberao e participao destinadas a prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas em mbito federal. So convocadas pelo Poder Executivo atravs de seus ministrios e secretarias, organizadas tematicamente, e contam, em regra, com a participao paritria de representantes do governo e da sociedade civil. As conferncias nacionais so usualmente precedidas por etapas municipais, estaduais ou regionais, e os resultados agregados das deliberaes ocorridas nestes momentos so objeto de deliberao na conferncia nacional, da qual participam delegados das etapas anteriores e da qual resulta um documento final
261
contendo diretrizes para a formulao de polticas pblicas na rea objeto da conferncia. Com a sua primeira edio datada de 1941, as conferncias nacionais no constituem experincia nova na histria poltica brasileira, muito embora tenham adquirido contornos participativos e deliberativos mais ntidos a partir de 1988 e se tornado significativamente mais amplas, abrangentes, inclusivas e frequentes a partir de 2003, com o incio do governo Lula. Tornam-se mais amplas as conferncias nacionais por envolverem nmero cada vez maior de pessoas, seja participando diretamente como delegados na etapa nacional, seja indiretamente nas etapas estaduais, municipais ou regionais que a precedem, seja paralelamente nas chamadas conferncias livres, seja virtualmente nas chamadas conferncias virtuais. Tornam-se mais abrangentes por englobarem um nmero cada vez maior de temas, deixando de ser prtica restrita rea da sade, de onde se originou o processo conferencial ainda na dcada de 1940, e s reas de direitos humanos e assistncia social, que vm se institucionalizando progressivamente a partir da metade da dcada de 1990, para cobrir vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas. Passam estas a ser deliberadas por meio de mais de trinta reas, separadas pelas peculiaridades de todos e unidas pela transversalidade de alguns. Tornam-se mais inclusivas, como consequncia do aumento de sua amplitude e abrangncia, por reunirem um conjunto cada vez mais diverso e heterogneo de grupos sociais, sobretudo aqueles representativos da sociedade civil, distribudos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades, profissionais ou no. Tornam-se, por fim, mais frequentes as conferncias nacionais por trazerem muitas vezes entre as suas diretrizes a demanda pela sua reproduo peridica, a qual encontra respaldo em polticas dos ministrios, secretarias, conselhos nacionais ou grupos de trabalho envolvidos na sua convocao e organizao e, em alguns casos, na prpria legislao, que assegura a periodicidade de algumas delas. tambm a partir de 2003, com o incio do governo Lula, que se pode dizer que as conferncias nacionais, inobstante o seu carter consultivo e no vinculante, assumem feio propriamente participativa, deliberativa, normativa e representativa.
262
Participativa, uma vez que as conferncias, inteiramente abertas participao social nas etapas municipais, passam sistematicamente a obedecer um formato que prev composio bipartite (na qual, em geral, a sociedade civil conta com 60% dos delegados e o governo com 40%) ou tripartite (nos casos em que os trabalhadores compem uma terceira categoria de delegao), e conquistam progressivamente a adeso massiva das entidades da sociedade civil concernidas com as polticas debatidas nas conferncias. Deliberativa, no sentido de serem as conferncias nacionais orientadas formao de consensos derivados de processos intercomunicativos de formao da opinio e da vontade ocorridos na esfera pblica, envolvendo representantes da sociedade civil e do governo em um processo de justificao pblica de argumentos que se espera racionalmente motivados. Alm disso, as conferncias passam a prever um determinado procedimento deliberativo (que segue no apenas um fluxo de deliberaes que comeam no plano local e passam pelo estadual antes de atingir o nacional, mas tambm internamente envolvendo etapas deliberativas que envolvem grupos de trabalho, painis, plenrias e outras instncias) que converge na aprovao do documento final contendo as diretrizes para as polticas pblicas. Assumem tambm as conferncias nacionais, portanto, feio normativa, uma vez que suas deliberaes passam a culminar conclusivamente na elaborao de um documento final, debatido, votado e aprovado mediante diferentes estratgias e mtodos de agregao de preferncias e, com isso, geram expectativas no apenas cognitivas, porm tambm normativas naqueles envolvidos no processo e naqueles que, a despeito de sua no-participao direta, so afetados indiretamente por suas eventuais consequncias. Vrios aspectos reforam ainda a feio propriamente representativa inerente s conferncias nacionais enquanto instncias de participao e deliberao: o formato participativo de composio e organizao das conferncias nacionais, a dimenso deliberativa de seus grupos de trabalho, painis e plenrias finais, e o carter normativo dos relatrios finais que condensam as resolues, diretrizes e moes debatidas e aprovadas por maioria aps o cumprimento de um conjunto de regras estruturadas na forma de um procedimento que busca garantir a legitimidade de seu resultado, independentemente de seu contedo. Seja por delegao presumida do Poder Executivo, que as convoca, seja por
263
delegao consequente ao Poder Legislativo, que as recepciona, conforme a pesquisa que serve de base a este artigo demonstra empiricamente, as conferncias nacionais certamente engrossam o conjunto de prticas de pluralizao da representao (Gurza Lavalle et alii, 2006a), compondo a chamada nova ecologia da representao, e consubstanciando uma modalidade de representao informal (Castiglione e Warren, 2006), ou ainda de representao giroscpica ou representao sub-rogativa (Mansbridge, 2003). Mais do que prticas de uma suposta representao informal que, na qualidade de instncias participativas e deliberativas, engendram e reproduzem a lgica representativa, interessa a este artigo encarar as conferncias nacionais de polticas pblicas como experincias propriamente participativas e deliberativas que, entretanto, fortalecem a representao poltica formal e reforam as funes e atividades das instituies polticas tradicionais. Apesar de se constiturem em espaos de representao extraparlamentar, as conferncias nacionais fortalecem a representao parlamentar ao multiplicarem as formas de vocalizao e agregao dos interesses presentes na sociedade. Neste sentido, as conferncias propiciam uma nova forma de expresso dos elementos participativos e deliberativos que constituem desde sempre o conceito e a prtica da representao poltica, como atestam a gnese daquele e a histria desta. A participao sempre foi um elemento presente na gramtica da representao, seja atravs da universalizao do sufrgio, seja atravs da proporcionalidade dos sistemas eleitorais, seja atravs do carter de massa dos partidos polticos, seja, enfim, atravs da atividade dos lobbies e dos grupos de interesse. A deliberao tambm, por sua vez, desde sempre comps o repertrio da representao poltica, seja nos processos de formao da opinio pblica que caracterizam as campanhas polticas e a mobilizao partidria que precedem s eleies, seja nos processos de identificao e estabilizao de preferncias que so deflagrados pelos sistemas de votao no momento das eleies, seja, por fim, nos processos parlamentares propriamente deliberativos, tanto no mbito mais restrito das comisses, como no contexto mais amplo do plenrio, que sucedem s eleies. Da que, no apresentando nenhum contedo semntico novo, seno apenas uma forma diversa de concretiz-lo, a participao e a deliberao podem ser tomadas como elementos constitutivos da representao poltica.
264
No sendo a propalada crise da representao poltica nada mais do que outra de suas metamorfoses assistidas pela histria, as prticas de participao e deliberao que tm se desenvolvido no seio da sociedade civil de forma expressiva nas ltimas duas dcadas consistem seno em expresses de uma mudana na natureza da democracia representativa, em que seu grau de legitimidade aumenta mediante o seu aprofundamento, e suas instituies se fortalecem atravs de seu redesenho. As conferncias nacionais de polticas pblicas consistem em prtica participativa cercada de peculiaridades que reforam a sua compreenso enquanto instncias de fortalecimento da representao poltica exercida nas instituies formais do Estado. Em primeiro lugar, so convocadas, organizadas e realizadas pelo Poder Executivo. Em segundo lugar, so organizadas pelo Poder Executivo em parceria com a sociedade civil, ativada, no nvel federal, nos diferentes conselhos de polticas e grupos de trabalho constitudos nos ministrios e, no nvel local, em suas bases.. Em terceiro lugar, so convocadas pelo Executivo com a manifesta inteno de prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas, tendo como especial foco a elaborao ou reviso de planos nacionais de polticas para as mais diversas reas, setores e grupos da sociedade civil. Em quarto lugar, consistem em experincias de participao de mbito e alcance nacional, o que assegura a universalidade na definio das polticas ali deliberadas e a reconfigurao da proporcionalidade dos eventuais interesses partidrios ali representados. Por mais que a realizao das conferncias e a concretizao de seus resultados no sejam, com poucas excees, respaldadas por leis e dependam, portanto, da vontade poltica dos governos federais, as mesmas j se encontram sobremaneira institucionalizadas de forma a dispor de alguma autonomia no seio do prprio Estado. Por terem se institucionalizado como parte do processo de formulao e monitoramento de polticas pblicas do Poder Executivo e, portanto, como parte de sua estrutura , as conferncias nacionais geram consequncias que impactam na formao da agenda do Poder Legislativo, que pode us-las seja como bases informacionais, seja como mecanismos de legitimao via participao, seja como insumos deliberativos prprios de sua atividade representativa.
265
As conferncias nacionais so, assim, certamente um exemplo de instituio participativa (Avritzer, 2009), ao lado de outras prticas participativas e experincias deliberativas que vm se institucionalizando no Brasil, do oramento participativo, no nvel local, aos conselhos de polticas, no plano nacional. Porm, mais do que isso, este artigo quer mostrar que as conferncias nacionais so instituies representativas no simplesmente por engendrarem internamente a lgica representativa (por meio da eleio de delegados e votao por maioria, entre outros) e sustentarem alguma modalidade informal de representao; porm, de forma mais sofisticada, por comporem uma mais complexa estrutura de representao poltica no mbito dos Poderes do Estado, que conta com a participao e a deliberao da sociedade civil de forma mais direta e menos mediada pelos tradicionais mecanismos de controle, como o voto, e de vocalizao das preferncias por ele expressas, como os partidos. A despeito das dvidas que possa suscitar a presuno de uma eventual formao de consenso no seio da sociedade civil, o grau de autonomia desta quando opera no mbito do Estado, as disputas hegemnicas em tornos dos diferentes projetos polticos e movimentos sociais que a caracterizam, entre outros fatores, o fato que as conferncias nacionais de polticas pblicas consistem em mediaes democrticas muito eficazes e, portanto, muito apropriadas a adensar nosso modelo de democracia pela redefinio das relaes entre sociedade civil e Estado. O Brasil faz na prtica o que os estudiosos internacionais da democracia e dos processos democrticos de formulao de polticas pblicas esforam-se por fazer criando modelos tericos e produzindo simulaes hipotticas: aprofundar o grau de participao e deliberao das decises polticas por meio de uma aproximao entre o Estado e a sociedade civil. Tal aproximao se verifica no apenas quando o Estado traz a sociedade civil para dentro de si, tomando as conferncias nacionais como um elemento participativo, mas tambm quando se mostra receptivo s suas demandas, convertendo-as, em alguma medida, em proposies legislativas, concebendo as conferncias nacionais como um componente deliberativo da representao poltica. A dinmica entre participao/deliberao e representao, e entre sociedade civil e Estado, revela, atravs das conferncias nacionais, novas formas de mediao poltica que apresentam forte potencial de aprofundar a democracia no Brasil.
266
A participao e a deliberao, contudo, vm sendo, infelizmente, progressivamente tomadas como elementos caracterizadores de modelos de democracia supostamente substituveis ao governo representativo, tal como este conhecido e definido pelos arranjos institucionais que se consolidaram e reproduziram-se desde o sculo XVIII. To grave quanto isso, a participao e a deliberao so muitas vezes consideradas ameaas s instituies da representao poltica. A inteno deste artigo mostrar que, ao contrrio, prticas participativas e deliberativas podem fortalecer as instituies polticas representativas. E que isso ocorre no Brasil atravs de saudvel dinmica institucional observvel entre as conferncias nacionais e o Congresso Nacional. H muito se afirma que a representao poltica encontra-se em crise e que o Poder Legislativo tornou-se incapaz de expressar a to almejada e idealizada vontade geral que, de acordo com Rousseau, seria, afinal, por natureza irrepresentvel. So vrios os argumentos usados na defesa deste perigoso discurso: a diminuio progressiva da participao eleitoral, o aumento da apatia poltica, o descrdito nas (e das) instituies, a perda da capacidade dos partidos de mobilizar seu eleitorado, a perda do carter representativo e do elemento ideolgico dos partidos, o nocivo papel da mdia etc. tambm inteno deste artigo questionar e desafiar tal linha de argumentao, mostrando que no apenas no h de se falar em crise (como resta j demonstrado por Manin, 1996), como tambm, mesmo se eventualmente a assumssemos hipoteticamente, os mecanismos participativos e deliberativos apresentam-se como possvel soluo para ela. Sem afastar-se de uma concepo pluralista de democracia, esse artigo assume que a estabilidade das instituies representativas aumenta na medida em que a vontade dos representados, medida pela expresso de suas preferncias, v-se refletida nas decises do governo sobre polticas pblicas. De onde a defesa de que a absoro pelo sistema poltico representativo, sob a forma de atividade legislativa, de decises emanadas de inputs da sociedade civil viabiliza tal reflexo, contribuindo para a estabilizao do processo democrtico no Brasil. Mais especificamente, este artigo mostra que a recepo de diretrizes das conferncias nacionais pelo Congresso Nacional possibilita a incorporao dos atores que so objeto de polticas governamentais ao processo decisrio em torno de sua definio. Neste sentido, ter-se-ia um enfrentamento simultneo dos dilemas informacionais e de reconhecimento, caractersticos da democracia contempornea.
267
Tendo em vista esse conjunto de questes, a discusso apresentada nas prximas pginas prope uma anlise do impacto das diretrizes resultantes das conferncias nacionais de polticas pblicas na atividade legislativa do Congresso Nacional durante o perodo compreendido entre 1988 e 2009. Os argumentos apresentados baseiam-se em pesquisa que resultou na construo de um banco de dados composto por 1.953 diretrizes advindas das conferncias nacionais e 3.750 proposies legislativas que receberam trmite no Congresso Nacional. Cruzando-se dados sobre as demandas deliberadas pela sociedade civil em 80 conferncias nacionais realizadas durante este perodo com dados relativos s proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional em 2009 e no ano subsequente realizao de cada uma das conferncias nacionais, observa-se que estas podem ser compreendidas como prtica participativa que fortalece a democracia representativa no Brasil e que ademais impulsiona a atividade legislativa do Congresso Nacional. Antes de passarmos descrio dos dados, relevante explorar algumas ilaes tericas possveis da relao entre prticas polticas como as das conferncias e o que conhecemos a respeito do processo legislativo no Brasil. Impactos Informacionais das Conferncias Nacionais sobre a Atividade Legislativa Uma primeira linha de discusso faz referncia literatura terica sobre tomada de deciso sob condio de incerteza, mais comumente chamada de perspectiva informacional sobre o processo legislativo1. Esta linha de anlise surge com o modelo denominado cheap talk (comunicao sem custo) e alguns dos seus desdobramentos. Vincent Crawford e Joel Sobel (1982) definiram a estrutura bsica daquele modelo, no qual um ator, no nosso caso o legislador, desinformado tem a opo de ouvir a recomendao de um especialista cujos valores e interesses no necessariamente coincidem com os do nosso ator inicial. Um dos avanos importantes do modelo seu achado segundo o qual, embora o processo de consulta ao especialista possa gerar benefcios mtuos, a comunicao nele embutida no leva ao resultado coletivamente desejado, e isto por dois motivos: a) no sendo seus interesses e valores coincidentes com os do legislador, o especialista capaz de se comprometer a no manipular a sua informao; b) seguindo a mesma lgica, o legislador tambm incapaz de se comprometer com uma deciso mais favorvel ao especialista, em troca de melhor informao. Por conseguinte, a questo a ser respondida : quanta informao real-
268
mente confivel a respeito de polticas pblicas especficas pode ser compartilhada pelo especialista? Na perspectiva informacional (Crawford e Sobel, 1982), o especialista compartilha toda a sua informao com o ator decisrio somente no caso excepcional de possurem os mesmos interesses e valores, sendo a quantidade de informao compartilhada uma funo negativa do aumento da divergncia, at o limite em que nenhuma informao compartilhada. Uma consulta literatura que vem examinando as relaes Executivo-Legislativo no Brasil indica que, em diversas situaes, perfeitamente possvel considerarmos o presidente da Repblica como o especialista do modelo cheap talk, j que recomenda as polticas fundamentais da agenda pblica ao Congresso, sendo este ltimo nosso ator decisrio2. comum tambm em vrias anlises sobre o caso brasileiro a constatao de ser o Executivo muito bem informado sobre as polticas que deseja aprovar, mas que o Legislativo depende de um sistema de comisso ainda pouco desenvolvido tendo em vista obter informao adicional a respeito de tais iniciativas. Em outras palavras, o processo de obteno de informao altamente custoso na perspectiva do legislador. Vale a pena ento explorar os impactos informacionais sobre a atividade legislativa no Brasil da utilizao de conferncias nacionais como origem de proposies legais. Nosso argumento de fundo que processos participativos e deliberativos podem ajudar a resolver dilemas apontados na literatura como sendo prprios de nosso modelo de representao, o assim chamado Presidencialismo de Coalizo. Tais dilemas derivam de um sistema de tomada de deciso baseado em um ator relativamente mal informado, o legislador, que utiliza como fonte de informao um agente cujos interesses podem eventualmente divergir do dele. O sintoma mais evidente seria, seguindo o raciocnio, a emergncia de um Legislativo que trabalha a reboque do Executivo, desprovido da capacidade de iniciar agendas endgenas de polticas de alcance nacional, um Congresso em suma disposto a abrir mo de suas inclinaes programticas face superioridade estrutural da Presidncia da Repblica. Nosso ponto de partida consiste de dois pressupostos acerca do ator decisrio do Legislativo, o legislador individual. O primeiro pressuposto o de que se trata de um ator que depende do voto para se manter ou avanar em sua carreira poltica, o que implica necessariamente
269
manter ou ampliar seu apoio eleitoral. Em uma democracia representativa, os decisores so incentivados deliberar sobre, apoiar ou rejeitar polticas pblicas capazes, segundo sua percepo, de gerar os votos necessrios para alcanar aquele objetivo. O segundo pressuposto o de que o legislador desinformado a respeito das consequncias da maioria das matrias que sobre as quais necessrio deliberar e precisa votar. Alm disso, devido natureza coletiva das decises congressuais, e na ausncia de incentivos tangveis e claros, sua tendncia a de no despender tempo e esforo na busca por informao para reduzir o grau de desinformao. O Legislativo ou, mais precisamente, o ator decisrio do legislativo, nosso legislador, precisa escolher uma poltica pblica p de um espao unidimensional. A cada poltica p est associado um resultado x, tambm esse definido em um espao unidimensional. A relao entre polticas e seus resultados definida como x = p + w, onde o parmetro w representa fatores exgenos deciso legislativa 3. A ttulo de ilustrao, considere uma poltica de cota cujo objetivo beneficiar o ingresso de determinado grupo de pessoas, dotadas de caractersticas tnicas ou de gnero, etc... no mercado de trabalho x. Nesse caso, p representa os ingressantes no mercado que o fazem por conta da poltica (e, portanto, passvel de fixao por lei) e w representa a parte que ingressa por conta de circunstncias privadas. Dada a expectativa a respeito de quo determinantes so as circunstncias privadas, o problema do legislador escolher o nvel timo de cota (p*) de forma a obter um patamar de igualdade no mercado de trabalho, patamar considerado o mnimo aceitvel. O legislador, ou como a literatura costuma designar, o mediano do plenrio, pode adquirir informao sobre w e, assim, reduzir a sua incerteza e a correspondente perda informacional, consultando um ou mais agentes informados4. Para fins de exposio de nosso argumento, consideramos que existem dois agentes a serem consultados: o Executivo e uma conferncia nacional de polticas pblicas. Pressupomos que ambos so perfeitamente informados sobre w. Isto , o Executivo, assim como proposies oriundas de conferncias nacionais, compartilha informao privada ao propor uma poltica pblica ao Legislativo. Ademais, consideramos que a diferena de origem leva distino significativa quanto ao processo legislativo em um e outro caso, posto que embute implicaes igualmente distintas no que concerne base informacional da deciso do mediano do plenrio.
270
Os incentivos para que o Executivo e uma conferncia nacional compartilhem decorrem da possibilidade de ser o ator decisrio, o legislador, influenciado no sentido de reduzir suas deficincias informacionais e assim produzir uma poltica pblica compatvel com os interesses e valores daqueles. Pelo processo legislativo ordinrio, uma poltica, como a de cotas, proposta atravs de um projeto de lei (doravante, PL), que precisa, antes de se tornar efetiva alterao no status quo legal, receber a sano do plenrio. Na argumentao aqui desenvolvida, entre as atribuies centrais das conferncias nacionais encontra-se a de coletar informaes sobre as consequncias da poltica proposta e, luz de tais informaes, fazer uma recomendao ao plenrio. Essas atribuies fazem das conferncias um poderoso agente informacional do Congresso. Seno vejamos. A partir do conhecimento das inclinaes, interesses e valores dos agentes que participam de uma conferncia, o ator decisrio forma uma expectativa a respeito da quantidade de informao a ser produzida no processo deliberativo. Interessa-nos, especificamente, identificar as condies sob as quais a conferncia mais ou menos eficiente no sentido de produzir informao acerca de uma poltica de sua iniciativa ou de iniciativa do Executivo. A oportunidade para a conferncia influir na deciso do legislador cresce na mesma medida em que este desinformado sobre o tema objeto de deliberao, desinformao que tanto menor, quanto maior for a disposio do Executivo em compartilhar informao. Suponha que a desinformao do Legislativo em torno de nossa poltica de cotas, aps atualizar e receber inputs do Executivo, seja significativa. Para simplificar a avaliao do incentivo das conferncias para produzir informao, as classificamos em trs tipos, de acordo com sua capacidade de agregar opinies a respeito do tema, ou seu grau de pluralismo de vises: opositora, governista e plural. Uma conferncia opositora se os atores que dela participam possuem valores e interesses em oposio aos que se encontram embutidos na viso do Executivo; caso contrrio, ela governista. Uma conferncia governista no tem maiores incentivos para produzir informao adicional, fundamentalmente porque seus participantes sabem que o Executivo tem incentivo para coletar e divulgar a informao que lhes interessa, tornando pouco provvel a descoberta de alguma informao alm da eventualmente divulgada pelo Executivo. Uma conferncia opositora, pelos mesmos motivos, mas lidos em sentido contrrio, se
271
sente estimulada a produzir informao, contudo, apenas aquela que complementar s vises contidas nas propostas do governo. Para o legislador, assim, uma conferncia opositora potencialmente informativa, pois tende a fornecer evidncias para alm daquelas que so geradas a partir da proposta do Executivo. Entretanto, proposies oriundas deste tipo de conferncia tendem a ser vetadas pelo governo, exatamente porque as informaes adicionais eventualmente produzidas em seu contexto deliberativo so frontalmente contrrias aos seus valores e opinies concernentes matria. Para o Executivo e tambm para o legislador, a conferncia ideal a que chamamos de plural trata-se de conferncia que, pela natureza de seus participantes, capaz de produzir deliberaes representativas das opinies dos principais grupos e indivduos afetados pela poltica. Suas decises so, neste sentido, vetores que representam a tendncia central das inclinaes, interesses e valores que os cidados brasileiros cultivam em relao a uma determinada poltica. A concluso a que se pode chegar, se considerarmos correto o raciocnio desenvolvido nesta seo, a de que conferncias nacionais certamente possuem um papel informativo relevante na operao do Presidencialismo de Coalizo. Este papel to mais acentuado, quanto maior for o vis do Executivo vis--vis o legislador, em torno de uma poltica pblica especfica, e quanto maior for a pluralidade de vises embutida nas diretrizes oriundas daquelas. Em outras palavras, o processo legislativo ordinrio, quando acionado pelas conferncias, permite ao plenrio tomar uma deciso melhor informada e, assim, reduzir perdas decorrentes da sua desinformao. neste sentido que afirmamos que a democracia participativa e processos deliberativos no so contraditrios com a democracia representativa, mas so mecanismos de reforo do sistema poltico democrtico em seu conjunto. Tal caracterstica da democracia participativa e dos processos deliberativos se torna ainda mais evidente se levarmos em considerao a questo da multidimensionalidade na poltica. Conferncias Nacionais e o Resgate da Multidimensionalidade na Poltica As pessoas em qualquer democracia possuem identidades e preferncias diversas, assim como varia a intensidade com que estas mesmas pessoas se envolvem quando da avaliao de temas que surgem na agenda poltica. Durante algum tempo importantes scholars percebiam
272
na existncia da tal diversidade a origem de paradoxos incontornveis na operao de regimes representativos. O principal e mais famoso deles, o paradoxo de Arrow5, serviu de base para o desenvolvimento de uma vasta literatura a indicar que, sob determinadas condies, no de todo desprovidas de realismo, os processos de deciso coletiva so inerentemente desprovidos de sentido. Melhor dizendo, em decises a respeito de polticas a serem seguidas pela coletividade e que envolvem mais de duas alternativas, vrios teoremas provam que qualquer resultado possvel, incluindo-se os que se encontram a lguas de distncia das preferncias de todos os atores envolvidos6. Ao mesmo tempo, contudo, alguns tericos vieram mostrar que algumas restries nas condies nas quais as decises so tomadas impedem a emergncia dos famosos ciclos paradoxais das decises por maioria. A prova clebre deste resultado se encontra na obra de Duncan Black (1958)7 cujo teorema do eleitor mediano acabou por servir de base para grande parte da teorizao sobre democracia representativa feita pelos seguidores do neoinstitucionalismo e da escolha racional. Numa formulao sinttica, o teorema estabelece que em decises coletivas com regra de maioria, e nas quais o formato das curvas de pico nico e o espao de polticas unidimensional, a alternativa vencedora aquela que se encontra mais prxima do ponto ideal do eleitor mediano. Vrios aspectos do teorema merecem averiguao mais cuidadosa, o que tem sido feito pela literatura com os devidos desdobramentos tericos e empricos8. Nosso objetivo agora ressaltar o significado de trabalhar com a noo de que o espao do conflito poltico seja unidimensional. Trs questes so de particular relevncia neste contexto: O que significa trabalhar com o espao poltico unidimensional e at que ponto realista pens-lo desta maneira? factvel pensar a operao do sistema poltico brasileiro, em especial, o processo decisrio em torno de polticas pblicas pressupondo o espao de conflito como sendo unidimensional? Qual o impacto das conferncias nacionais na dimensionalidade do espao do conflito poltico no Brasil? O argumento que defendemos, de novo, caminha na direo de defender nossa tese geral de ser a democracia participativa e os processos deliberativos meios de reforar a democracia representativa em seu conjunto. A nosso ver, as conferncias nacionais so um meio eficiente de se resgatar a multidimensionalidade do conflito poltico.
273
a) O Significado e Valor Heurstico do Espao Unidimensional O que significa pensar o espao poltico como unidimensional? Significa dizer que as preferncias das pessoas relativamente aos temas que surgem para a tomada de deciso coletiva, em outros termos, seus pontos ideais a poltica, se encontram distribudas ao longo de um continuum esquerda/direita9. Quanto mais extremada for a posio de um indivduo a respeito do tema, a favor ou contra mais gasto, ou mais tributao em torno de uma atividade ou setor, por exemplo, mais seu ponto ideal ser representado como sendo localizado em uma das extremidades do continuum. Mas at que ponto realista imaginar que o conflito poltico em sociedades complexas, multifacetadas, pode ser subsumido pelo continuum esquerda/direita? Seria empiricamente vlido analisar a operao da democracia contempornea mantendo a ideia de espao ideolgico da disputa poltica? O tema controverso, contudo, diversas anlises tm demonstrado o valor heurstico de assumir a competio poltico-partidria das democracias contemporneas como sendo uma disputa entre dois grandes blocos, um deles colocado esquerda do centro e outro direita do centro poltico. Isto quer dizer que a pluralidade de issues que compe necessariamente a agenda pblica de uma nao que democrtica e razoavelmente complexa acaba sendo amalgamada pelo sistema de partidos ao longo do espao ideolgico esquerda/direita. b) Espao Unidimensional e o Presidencialismo de Coalizo Como exemplo e fazendo referncia segunda questo levantada acima tomemos o caso do Presidencialismo de Coalizo brasileiro. Nosso sistema poltico caracterizado pela separao de poderes e pelo multipartidarismo, que alguns crticos denominam de exacerbado. Independentemente da avaliao que se faa do pluralismo partidrio no Brasil, o fato que a cooperao entre Executivo e Legislativo, necessria para que o governo possa conduzir os negcios do Estado, depende da montagem de coalizes governistas, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. A prtica de montagem de coalizes e o histrico das disputas presidenciais tm revelado que a disputa partidria no Brasil se d entre dois grandes blocos, um esquerda do espectro, com o PT como ator principal, e outro direita do espectro, com PSDB e DEM como protagonistas10. Em uma palavra, no Brasil, a despeito da heterogeneidade social, a despeito da incrvel e complexa teia
274
de interesses, valores e opinies que sobrecarregam a agenda pblica, o conflito poltico acaba tambm se estruturando em torno de um espao unidimensional. c) Conferncias Nacionais, Presidencialismo de Coalizo, Espao Unidimensional A questo que permanece e intriga e aqui adentramos o terreno do terceiro e ltimo tpico mencionado consiste em pensar de que forma a multidimensionalidade dos interesses, de intensidades e de valores se faz representar no mundo poltico formal. Em interessante trabalho, Benjamin Bishin (2009) mostra como, na poltica contempornea nos EUA, diversas decises legislativas so tomadas ao arrepio das inclinaes majoritrias do eleitorado, resultado que o autor considera consequncia do peso de pequenos grupos, altamente mobilizados em torno de temas especficos. Tais temas, estranhos ao conflito unidimensional que divide historicamente democratas e republicanos, todavia, recebem o patrocnio de lobbies e atores altamente comprometidos com os mesmos, os quais acabam forando sua entrada no Legislativo e alteraes no status quo legal do pas, alteraes sistematicamente contrrias opinio da maioria. Em trabalho no to recente quanto o de Bishin, Herbert Kitchelk (1994) estuda como dimenses alternativas tradicional clivagem esquerda/direita tem transformado o sistema partidrio de diversos pases europeus, tornando a escolha eleitoral e a montagem de coalizes algo muito mais complexo e indeterminado do que foi o caso durante todo o perodo do ps-guerra. Temos ento, por um lado, o cenrio norte-americano, no qual a multidimensionalidade da poltica repercute diretamente no Congresso e em suas decises, o que, a crer em Bishin (2009), acaba por enviesar o sistema representativo em favor de minorias intensamente comprometidas; e, por outro, o contexto europeu no qual a maior dimensionalidade do espao poltico tende a ser intermediada pelos partidos, tarefa que tem causado o afastamento dos eleitores dos mesmos, assim como o aumento exponencial na indeterminao na formao dos governos. A respeito deste ponto especfico, nosso argumento o de que as conferncias nacionais no Brasil acabam por representar um experimento institucional cuja funo justamente a de furar o cerco da unidimensionalidade do conflito partidrio, conflito que encontra no Presidencialismo de Coalizo sua prtica institucional precpua. Ora, um
275
exame detido da montagem dos diferentes ministrios ao longo das duas presidncias de Luiz Incio Lula da Silva revela que representantes de diferentes grupos sociais tm feito parte da estrutura do Executivo. Estamos falando de grupos to diversos quanto o movimento de mulheres, de negros, dos trabalhadores rurais, de empresrios ligados ao agronegcio, de movimentos ambientalistas. Contudo, esta participao, na maioria das vezes com status ministerial, no tem redundado necessariamente na introduo de temas caros a tais grupos na agenda do Legislativo, muito menos sua encampao como elementos centrais da agenda do governo. A dinmica do Presidencialismo de Coalizo leva o governo, no front congressual, a concentrar seus esforos em temas que so caractersticos das disputas unidimensionais, a disputa dos grandes blocos, como costumeiramente ocorre com a discusso do oramento, do nvel de impostos, da presena regulatria do Estado nos setores fundamentais da economia etc. Os temas de polticas pblicas encarnados na presena de ministros representantes de movimentos sociais e grupos de interesse so, frequentemente, objeto de controvrsia no interior da prpria coalizo governamental. O eventual patrocnio de tais polticas pelo governo na forma de elenc-las como fazendo parte de uma agenda de questes a serem deliberadas pelo Congresso traria como efeito no desejado o retorno dos problemas previstos nos teoremas da impossibilidade. Negociaes interminveis, de resultados indeterminados, bloqueio de pontos centrais da agenda, alm de instabilidade no processo governativo em seu conjunto seriam resultados razoveis de prever. O papel das conferncias nacionais justamente o de, mediante prticas participativas e deliberativas, estruturar o processo decisrio em torno de temas fundamentais, mas que pela sua prpria natureza no fazem parte do core da agenda do Executivo. De que forma as conferncias nacionais resolvem os paradoxos da deciso? Ao isolarem os temas em discusses especficas, as conferncias reeditam a regra da irrelevncia de alternativas independentes, uma das regras de ouro para se escapar dos ciclos de deciso majoritria11. Tal regra impe que cada issue seja tratado em seus prprios termos pelos agentes encarregados de decidir. A importncia da regra consiste em diminuir a possibilidade de que os agentes negociem suas posies em determinado issue tendo em vista suas preferncias com relao a issue distinto. Em assim sendo, o processo decisrio simplificado e as
276
decises majoritrias tendem a obedecer aos ditames do teorema do eleitor mediano. Percebam que as conferncias nacionais so organizadas em torno de temas muito bem definidos, as decises que dela decorrem no so objeto de negociao, por exemplo, vis--vis decises alcanadas em outros fruns, sobre questes diversas. Percebam tambm que as conferncias nacionais tratam de temas que, embora eventualmente endossados por membros dos ministrios, no fazem parte do pacote de polticas considerado prioritrio pelo governo. Assim, as conferncias, ao formularem diretrizes de polticas e comunic-las sociedade e ao Congresso, permitem que a multidimensionalidade da poltica retorne cena, mas de maneira estruturada sem expor o Legislativo aos ciclos de deciso majoritria. A eficincia da conferncia nacional como mecanismo de resgate da multidimensionalidade depender de suas prprias caractersticas. Sua capacidade em se fazer ouvir no Legislativo, em outras palavras, funo de sua capacidade de garantir a independncia das alternativas irrelevantes, assim como a sua capacidade de expressar, atravs de suas prticas participativas e deliberativas, a multiplicidade de vises sobre o tema. Este ltimo fator nos leva de volta discusso pretrita sobre o grau de pluralismo da conferncia e o valor informacional de suas recomendaes de polticas. Em resumo, nosso argumento de fundo, como j dito, que o reforo da democracia representativa, vindo das prticas participativas e deliberativas, ocorre no Brasil mediante a realizao das conferncias nacionais de polticas pblicas. Como vimos, atravs de suas diretrizes, recomendaes de polticas so feitas sociedade, ao governo e ao Congresso Nacional. As sees seguintes apresentam as bases metodolgicas da pesquisa e uma primeira averiguao de seus resultados.
DA TEORIA PARA A EMPIRIA: QUESTES METODOLGICAS

Seguindo metodologia a ser descrita adiante, procedeu-se a um levantamento dos dados relativos a todas as conferncias nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2009. Em primeiro lugar, fazia-se imperioso definir um critrio para classificar as conferncias nacionais que comporiam o universo da pesquisa. Para cumprir os fins da anlise proposta, no se poderia considerar toda conferncia nacional nomeada como tal. De acordo com dados da Secretaria Geral da Presidncia da Rep-
277
blica rgo do governo responsvel pelo relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e pela criao e implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo, como o caso das conferncias e dos conselhos nacionais , foram realizadas no Brasil, entre 1988 e 2009, 92 conferncias nacionais. Destas, so 80 as que satisfazem os critrios de classificao que nortearam a definio do universo da pesquisa neste artigo apresentada. Adotamos como critrio classificatrio geral os indcios comprobatrios do carter a) deliberativo; b) normativo e c) nacional da conferncia. No que concerne ao carter deliberativo, a anlise do material das conferncias buscou detectar a presena de atividades deliberativas (envolvendo troca de argumentos e busca de entendimento mtuo) voltadas para a finalidade de formulao de diretrizes para as polticas pblicas. Assim, foram classificadas e integradas ao universo da pesquisa apenas aquelas conferncias cuja programao previsse um perodo de deliberao (desdobrado ou no em grupos de trabalho, comisses, eixos temticos, painis ou outros formatos que envolvessem dilogo e priorizao de propostas) e a realizao de uma plenria final, na qual seus resultados convergissem por meio de votos ou outra forma de aprovao pelos participantes. No que diz respeito ao carter normativo, a anlise do material originado das conferncias buscou identificar aquele que seria o seu documento final, na forma de um relatrio ou de um conjunto de resolues em separado. Uma vez identificado este documento final, buscou-se checar se ele era apresentado e poderia efetivamente ser considerado como resultado das deliberaes ocorridas nas vrias instncias e, em particular, se havia sido objeto de acordo aprovado em plenrias temticas ou plenria final (ou equivalente) que congregasse todos os participantes (os delegados, representantes eleitos ou indicados) com direito a voto. Em relao ao carter nacional da conferncia, a preocupao foi verificar se ela de fato atendia o escopo de servir de espao para a gerao de insumos voltados formulao de polticas pblicas para o pas, de modo que se buscou verificar na anlise do material coletado informaes que indicassem que a conferncia nacional havia sido precedida de etapas intermedirias, fossem elas as conferncias municipais e estaduais, conferncias regionais, conferncias livres, ou ainda, em al-
278
guns casos, conferncias virtuais. Buscou-se, assim, checar se o debate sobre as polticas partiu do plano local para o nacional, resultando na elaborao de um documento normativo que refletisse o carter universal de demandas particulares. No que tange sistematizao das diretrizes resultantes das conferncias nacionais com vistas montagem do banco de dados, houve tambm necessidade de definir uma metodologia de classificao, alm de estabelecer alguns critrios a serem seguidos uniformemente durante o processo de coleta de dados nos documentos finais das conferncias nacionais. Tendo em vista o objetivo precpuo de avaliar o impacto das proposies resultantes das conferncias nacionais no processo legislativo, adotaram-se dois critrios gerais de corte, quais sejam: (i) Foram descartadas diretrizes de cunho administrativo isto , aquelas que, a fim de serem satisfeitas, deveriam claramente ser objeto de medidas administrativas e no de interveno legislativa; (ii) Foram descartadas diretrizes que visassem reforar (implementar, fortalecer, garantir etc.) legislao existente ou polticas pblicas j em execuo. Este critrio afigurou-se importante para distinguir as novas diretrizes oriundas das conferncias nacionais de demandas j canalizadas e eventualmente satisfeitas por outros meios ou em outros momentos. Mantendo o foco nas diretrizes que indicassem e demandassem tratamento legislativo, portanto, priorizoaram-se, para efeitos de classificao na sistematizao dos dados, as diretrizes que apresentassem as seguintes caractersticas: (i) Diretrizes que sugerem explicitamente a elaborao de projetos de lei, emendas constitucionais, decretos ou outras espcies legislativas previstas no artigo 59 da Constituio Federal de 1988; (ii) Diretrizes que demandam criao, discusso, reviso e modificao de legislao existente; (iii)Diretrizes que demandam regulamentao de leis; (iv) Diretrizes que demandam aprovao, apoio ou rejeio de projetos j em tramitao no Congresso Nacional; (v) Diretrizes que demandam explicitamente a criao de polticas nacionais gerais ou especficas; (vi) Diretrizes cuja forma e contedo demandam necessariamente a formulao de polticas pblicas.
279
Uma vez identificadas, todas as 1937 diretrizes foram agrupadas e classificadas por subtemas. Estes ltimos foram definidos de acordo com a recorrncia de diretrizes com contedo que versassem sobre um mesmo objeto, objetos semelhantes, ou objetos relacionados. Estes subtemas tambm servem de referncia para as consultas que podem ser feitas online na base de dados ISEGORIA (www.mj.gov.br/isegoria)12. Concluda a primeira etapa da pesquisa, deu-se incio ao levantamento dos dados referentes s proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional relativas s diretrizes das conferncias nacionais identificadas e sistematizadas no primeiro momento. Foram pesquisadas proposies legislativas apresentadas no Congresso desde 1988 at 2009 cujos temas fossem pertinentes a cada uma das diretrizes das conferncias nacionais sistematizadas na primeira fase. Metodologicamente, o processo se deu da seguinte forma: pesquisou-se a base de dados do Congresso Nacional de forma a identificar todas as proposies legislativas em trmite que possussem pertinncia temtica com as diretrizes das conferncias classificadas na primeira etapa. Para tanto, destacou-se de cada uma dessas diretrizes seu ncleo temtico central e agruparam-se aquelas que tratavam de temas semelhantes, sempre se respeitando a especificidade de cada qual. Disso resultaram listas de palavras-chave e/ou frases-chave que geraram argumentos de busca para a pesquisa legislativa. Feita esta triagem preliminar, espcie de limpeza do material gerado pelo levantamento legislativo, passou-se efetivamente classificao de acordo com o critrio de pertinncia temtica. Foram ento inseridas nas planilhas, que j continham as diretrizes das conferncias, todas as proposies legislativas que possuam pertinncia temtica com as mesmas ou seja, que tratavam dos mesmos temas. Para o teste da pertinncia temtica usou-se apenas a ementa das proposies legislativas. Naquele momento, as proposies legislativas foram divididas e classificadas em duas categorias: projetos de lei e propostas de emenda constitucional e leis e emendas constitucionais. Na categoria leis e emendas constitucionais incluem-se leis ordinrias, leis complementares, emendas Constituio e decretos legislativos. Na categoria projetos de lei e propostas de emendas constitucionais incluem-se projetos de lei complementar, projetos de lei ordinria e propostas de emenda Constituio. Aplicado, por conseguinte, o filtro da
280
pertinncia temtica, o universo da pesquisa passou a contar com 2.808 projetos, divididos entre 2.629 projetos de leis ordinrias e complementares e 179 propostas de emendas Constituio. Somados a estes se encontram as 312 leis ordinrias e complementares promulgadas, alm de 9 emendas Constituio. A pesquisa qualitativa ou que chamamos de filtro humano consistiu no momento seguinte da pesquisa. Cada uma das 3.129 proposies legislativas foi lida e analisada em sua integralidade e coligida com as diretrizes das respectivas conferncias. Desta triagem, sobreviveram apenas aquelas proposies que tratam exatamente de alguma das demandas apresentadas em cada uma das diretrizes das conferncias. Foram excludas as proposies que tratavam de tema semelhante, porm eventualmente com orientao diversa daquela dada pela conferncia nacional. As proposies legislativas foram ento classificadas por espcie legislativa e agrupadas em colunas respectivas de cada uma das planilhas. Proposies legislativas que se aplicam a mais de uma demanda de uma mesma conferncia ou a demandas comuns de conferncias diferentes foram registradas nas colunas especficas, porm contabilizadas apenas uma vez no total do universo da pesquisa. Aplicado, por conseguinte, o filtro qualitativo, o universo da pesquisa passou a contar com 612 projetos, divididos entre 566 projetos de leis ordinrias e complementares e 46 propostas de emendas Constituio. Somados a estes se encontram as 51 leis ordinrias e complementares promulgadas, alm de 1 emenda Constituio. Como etapa final, a fim de obter um controle mais rigoroso sobre os dados e aumentar a margem de segurana para a afirmao de que determinado texto legislativo decorreu das diretrizes das conferncias, procedeu-se a um novo levantamento legislativo, desta vez identificando e classificando todas as proposies legislativas que receberam trmite no Congresso Nacional no perodo de um ano (12 meses) imediatamente subsequente realizao de cada uma das 70 conferncias nacionais para as quais foi realizada a pesquisa legislativa (ou seja, todas compreendidas entre 1988 e 2008). Nesta pesquisa foram includas tambm as proposies legislativas que no momento de realizao da pesquisa (2009) eram consideradas inativas, isto , trata-se de projetos de leis e propostas de emendas constitucionais que tramitaram (isto , que foram introduzidos e/ou aprovados) durante o ano subsequente ao da realizao de cada uma das conferncias, porm deixaram de tramitar em algum momento posterior seja por terem sido ar-
281
quivados, seja por no terem sido reapresentados nas sesses legislativas subsequentes, seja por terem sido vencidos em votaes, seja por terem sido substitudos e/ou fundidos com outros projetos de leis ou propostas de emenda constitucionais. Sobre este novo levantamento legislativo foram aplicados os dois filtros, o da pertinncia temtica e o qualitativo, obtendo-se, com cada qual, os seguintes resultados: pelo corte da pertinncia temtica, foram classificados 2.629 projetos de leis ordinrias e complementares e 179 projetos de emenda Constituio, alm de 312 leis ordinrias e complementares e 9 emendas constitucionais. Com o filtro qualitativo, foram classificados 566 projetos de leis ordinrias e complementares e 46 projetos de emenda Constituio, alm de 51 leis ordinrias e complementares e 1 emenda constitucional. O uso do recorte de um ano como mecanismo de controle possibilita um retrato diferenciado do universo da pesquisa. Tem-se, na verdade, 70 fotografias, cada qual mostrando a atividade legislativa do Congresso Nacional espao de um no ano subsequente a cada uma das conferncias nacionais analisadas. Aqui esto includas centenas de proposies legislativas que se perderam ao longo do tempo (isto , da data de um ano aps a realizao da conferncia at junho de 2009 quando se iniciou o levantamento que compe a base de dados da pesquisa) pelas diferentes razes aludidas anteriormente. Alm disso, tem-se, com o banco de dados que serve de base ao ISEGORIA, uma grande fotografia do estado atual da atividade legislativa do Congresso Nacional no fim de 2009; ou seja, a classificao de todas as proposies legislativas associadas s diretrizes das conferncias nacionais, com base nos dois critrios de corte (o filtro da pertinncia temtica e o filtro qualitativo), que se encontravam ativas, isto , ento em trmite no Congresso. Com a aplicao dos cortes e dos filtros, o universo da pesquisa reduz-se e amplia-se ao mesmo tempo. So fotografias que se superpem, mas todas revelam um Congresso Nacional significativamente receptivo e permevel s demandas que a sociedade civil apresenta nas conferncias nacionais. O Impacto das Diretrizes das Conferncias Nacionais na Produo Legislativa do Congresso: Primeira Aproximao O primeiro conjunto de evidncias, constantes das Tabelas 1 e 2 abaixo, fornece uma ideia do tamanho relativo da produo legislativa acionada pelo mecanismo participativo e deliberativo das conferncias nacionais ao longo do perodo abarcado pela pesquisa. A anlise ocor-
282
re em duas etapas. Em primeiro lugar, descrevemos os valores das tabelas, referentes aos diversos tipos de proposies ainda em tramitao. Em segundo lugar, comparamos estes resultados com os que derivam de leitura mais rigorosa a respeito da relao entre as diretrizes das conferncias nacionais e as decises do Congresso, no que tange iniciativa de projetos ou aprovao de novos diplomas legais. Chamamos tal leitura mais rigorosa de filtro, isto , uma restrio sobre aquilo que aceitamos como decorrente das diretrizes. Com o filtro, no basta termos afinidade temtica entre os documentos resultantes das conferncias e os textos oriundos da produo legal, preciso, ademais, que haja coincidncia textual entre diretrizes, por um lado, e projetos, leis e emendas, por outro. Passemos ento descrio dos resultados. A Tabela 1 revela que, em um universo total de 13.245 projetos de leis ordinrias e complementares, 2.629, ou seja, 19,8% possuem pertinncia temtica com as diretrizes oriundas das conferncias nacionais. Alm disso, das 369 PECs em tramitao na atual legislatura, nada menos do que 179 (48,5%), portanto, quase metade, inclui-se entre as proposies de alguma forma relacionadas s deliberaes havidas nas conferncias nacionais. No cmputo geral, 2.808 projetos enviados para tramitar no Legislativo (ou seja, 26% do total!) trataram de questes objeto de diretrizes de alguma conferncia nacional. Se impusermos aos dados o que estamos chamando de filtro, os valores caem de maneira significativa. Os nmeros aparecem na Tabela 2. Foram 5.666 (4,3%) projetos iniciados e 46 (12,5%) PECs, perfazendo um total de 612 (4,5%) iniciativas dos legisladores que, com certeza, tm relao direta com as diretrizes constantes dos relatrios finais das conferncias. Difcil avaliar at que ponto tais cifras correspondem a algo significativo no conjunto mais amplo de proposies legislativas; no , contudo, descabido dizer que estamos diante de fenmeno cujos contornos devem ser averiguados de maneira mais cuidadosa. Uma primeira questo diz respeito eficcia de tais projetos no conjunto da produo de leis do Congresso. At que ponto este tipo de projeto, isto , inspirado em ou diretamente relacionado s diretrizes das conferncias nacionais segue tramitando pelas diversas etapas percorridas por uma proposio legislativa, alcanando o plenrio das duas Casas, obtendo a aprovao de maiorias e a sano presidencial?
283
A Tabela 3 sugere uma primeira aproximao do problema. De 4.322 projetos ordinrios e complementares que se tornaram lei do pas, 312 (7,2 %) demonstraram alguma pertinncia temtica com resolues de conferncias. Das PECs, 9 (15,8%) aprovadas tambm fazem parte deste subconjunto. Na Tabela 4 temos nmeros corrigidos segundo nosso filtro. Foram aprovadas 51 leis (1,2%) e 1 (1,8%) emenda constitucional a partir de iniciativas diretamente relacionadas com as diretrizes, totalizando 52 (1,2%) de diplomas legais derivados do mundo participativo.
Tabela 1 Projetos de Lei e Propostas de Emenda Constituio: Pertinncia Temtica x Produo Total do Congresso Nacional13 Projetos de Lei Produo legislativa resultante das diretrizes das conferncias Produo legislativa no resultante das diretrizes das conferncias Produo legislativa total do Congresso Nacional
Elaborao dos autores.
Propostas de Emenda Constitucional 179 (48,5%) 190 (51,5%) 369 (100%)
Total 2.808 (26%) 10.806 (74%) 13.614 (100%)
2.629 (19,8%) 10.616 (80,2%) 13.245 (100%)
Tabela 2 Projetos de Lei e Propostas de Emenda Constituio: Filtro Qualitativo x Produo Total do Congresso Nacional Projetos de Lei Produo legislativa resultante das diretrizes das conferncias aps classificao Produo legislativa no resultante das diretrizes das conferncias Produo legislativa total do Congresso
Propostas de Emenda Constitucional 46 (12,5%)
Total 612 (4,5%)
566 (4,3%)
12679 (95,7%) 13245 (100%)
323 (87,5%) 369 (100%)
13002 (95,5%) 13614 (100%)
284
Tabela 3 Leis e Emendas Constitucionais: Pertinncia Temtica x Produo Total do Congresso Nacional Leis Ordinrias e Complementares Produo legislativa resultante das diretrizes das conferncias Produo legislativa no resultante das diretrizes das conferncias Produo legislativa total do Congresso
Emendas Constitucionais 9 (15,8%) 48 (84,2%) 57 (100%)
Total 321 (7,3%) 4.058 (92,7%) 4.379 (100%)
312 (7,2%) 4.010 (92,8%) 4.322 (100%)
Tabela 4 Leis e Emendas Constitucionais: Filtro Qualitativo x Total da Produo do Congresso Nacional Leis Ordinrias e Complementares Produo legislativa resultante das diretrizes das conferncias aps classificao Produo legislativa no resultante das diretrizes das conferncias Produo legislativa total do Congresso
Emendas Constitucionais 1 (1,8%)
Total 52 (1,2%)
51 (1,2%)
4.271 (98,8%) 4.322 (100%)
56 (98,2%) 57 (100%)
4.327 (98,8%) 4.379 (100%)
Difcil medir a significncia poltica dos resultados at agora apresentados, embora duas advertncias devam ser feitas. Em primeiro lugar, preciso lembrar que no universo de leis aprovadas e sancionadas esto contidas proposies de iniciativa do Executivo, que compem o grosso (em torno de 80%) da produo legal no Brasil. Assim sendo, se levarmos em considerao apenas a legislao cuja iniciativa decorreu da ao de deputado ou senador, estaremos diante de algo verdadeiramente avassalador, pois estamos falando de 51 leis aprovadas a partir de processos participativos e deliberativos. Em segundo lugar, cabe destacar o nmero considervel de PECs aprovadas com algum grau
285
de correlao temtica e a emenda constitucional efetivamente promulgada. Emendas constitucionais so, por natureza, proposies de dificlima tramitao e aprovao. As regras que regulam a passagem de tal tipo de proposta bem como o quorum exigido para sua aprovao a tornam espcime rara no panorama legislativo no s no Brasil, mas tambm em diversas outras partes do mundo democrtico. Somente alto grau de consenso, ou oposio muito isolada, pode explicar a aprovao da matria. Uma segunda questo fundamental a merecer anlise mais cuidadosa consiste nas reas temticas abarcadas pelas proposies legislativas sob exame. Sobre que tipo de problema teriam incidido os projetos iniciados, as leis e emendas aprovadas com pertinncia temtica com as diretrizes das conferncias nacionais? O quadro, bem como os grficos abaixo, contm um primeiro conjunto de informaes. Antes de passarmos descrio dos dados cabe uma nota de ordem tcnica. Ao contrrio do que ocorreu na anlise anterior, desta feita fomos obrigados a cometer dupla contagem nos casos dos projetos e das leis, isto se devendo ao fato de caberem diversas proposies em mais de um grupo temtico. Comeamos a anlise com os valores relativos pertinncia temtica entre diretrizes e atividade legislativa. As tabelas e grficos abaixo mostram que as reas de polticas pblicas privilegiadas de proposio dos legisladores inspirados pelas diretrizes das conferncias nacionais so: direitos humanos, sade, meio ambiente e minorias. A incidncia desproporcional de proposies na rea de direitos humanos se deve ao fato de ser esta uma rea dotada de grande transversalidade, contemplando vasta gama de assuntos passveis ou alvos de propostas de regulamentao. O modo atravs do qual a informao apresentada no permite, a nosso ver, nenhuma sugesto mais forte em termos de encaminhamento de anlise. No que tange a temas como sade, meio ambiente e minorias vislumbramos pistas mais interessantes. A rea de sade o mais antigo objeto das conferncias nacionais. Trata-se da mais institucionalizada e bem assentada rede de atuao da sociedade civil na formulao e efetivao de polticas pblicas desde muito antes da promulgao da Constituio de 1988, conforme mencionado na primeira parte deste trabalho. Talvez seja este o principal fator a explicar a proeminncia relativa desta rea vis--vis o restante
286
dos temas das conferncias nacionais no que se refere replicao no processo decisrio no Legislativo. Os grupos temticos minorias e meio ambiente so relativamente mais novos e de enorme potencial de comunicao com as instituies representativas. Vale ressaltar que vrios estudos tm mostrado que a produo endgena, isto , de iniciativa intramuros, de leis no Congresso encontra-se direcionada para a rea de direitos sociais, de minorias e ambiental. A constatao de serem estes grupos temticos enfatizados pelas dinmicas participativas e deliberativas da sociedade civil sugere linhas interessantes de investigao. possvel argumentar, por exemplo, que as manifestaes participativas e deliberativas sejam para o legislador instncias decisivas de informao sobre conflitos e questes merecedoras de regulamentao via legislao, algo que somente o Congresso pode fornecer. Todavia, foroso reconhecer que do ponto de vista da eficcia das proposies a distribuio da produo por temas sofre alterao significativa. Se direitos humanos e sade continuam a ter peso, minorias e meio ambiente perdem em relevncia relativa para as reas de estado, economia e desenvolvimento, por um lado, e educao, cultura, assistncia social e esporte, por outro. Somente anlise mais fina levando em considerao a iniciativa das proposies e seu contedo pode nos fornecer razes para tal inverso, de toda forma, a averiguao dos valores referentes distribuio por temas quando se considera o filtro utilizado acima certamente ajuda a esclarecer a questo.
Tabela 5 Projetos de Lei, Propostas de Emenda Constituio, Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos (Pertinncia Temtica) Grupos Temticos Projetos de Lei e Leis e Propostas de Emendas Emendas 862 412 436 170 286 1.336 91 25 25 28 39 197
Sade Minorias Meio ambiente Estado, Economia e Desenvolvimento Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte Direitos Humanos
287
Grfico 1 Projetos de Lei por Grupos Temticos (pertinncia temtica)
Sade 24,6% 11,8% 8,2% 4,9% 12,5% Minorias Meio Ambiente Estado, Economia e Desenvolvimento Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte
38,1%
Grfico 2 Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos
Sade Minorias 6,2% 6,2% 6,9% 9,6% Estado, Economia e Desenvolvimento Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte Direitos Humanos
22,5% 48,6%
Meio Ambiente
O potencial heurstico de nossos argumentos, ademais, fica mais evidente quando aplicamos o filtro qualitativo aos dados sobre os temas das diretrizes que foram acolhidas pelo Congresso. Vejam a Tabela 6 e os Grficos 3 e 4 a seguir. Direitos humanos permanecem como rea proeminente, mas j vimos que isto resulta muito mais da transversalidade de temas encobertos pela rubrica do que de uma preferncia genuna dos legisladores. No mbito das proposies, o dado que interessa o de que sade perde posio relativa para minorias, por um lado, e educao, cul-
288
Grfico 3 Projetos de Lei por Grupos Temticos (filtro qualitativo)
Sade 14% 35,2% 17,8% Meio Ambiente Estado, Economia e Desenvolvimento 4,4% Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte Direitos Humanos
Minorias
20,2%
8,4%
Grfico 4 Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos (filtro qualitativo)

Sade 11,7% 43,3% 10% 18,3% 16,7% Estado, Economia e Desenvolvimento Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte Direitos Humanos
Minorias 0% Meio Ambiente
tura, assistncia social e esporte, por outro. No que tange a leis e emendas, de novo, direitos humanos, estado, economia e desenvolvimento e educao, cultura, assistncia social e esporte so as reas de maior concentrao.
289
Tabela 6 Projetos de Lei, Propostas de Emendas Constituio, Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos (filtro qualitativo) Grupos Temticos Sade Minorias Meio Ambiente Estado, Economia e Desenvolvimento Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte Direitos Humanos
Projetos de Lei Leis e Emendas e de Emendas 92 117 29 55 133 231 7 6 0 11 10 26
Por fim, uma terceira e ltima questo fundamental remete ao fator temporal. At que ponto este fenmeno da pertinncia temtica entre diretrizes de conferncias nacionais e produo legislativa algo novo na poltica brasileira? Trata-se de algo especfico a um governo ou evolui de maneira contnua desde a inaugurao das conferncias? Haveria alguma nfase relativa por parte de partidos e coalizes predominantes no Legislativo no tratamento de temas tratados nas resolues? Vejamos os quadros e figuras abaixo.
Tabela 7 Projetos de Leis e Emendas por Governo (pertinncia temtica) Governo Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula I Lula II (at 2008) Projetos de Lei Projetos de Emen- Leis Aprovadas Emendas Constida Constituio tuio 0 2 3 68 314 740 1.493 0 0 0 0 15 73 90 0 1 1 39 55 114 102 0 0 0 1 2 5 1
Antes de se passar substncia da discusso, importante ter em mente que em ambas as tabelas tem-se uma fotografia da atividade legislativa inspirada pelas conferncias nacionais. Cada coluna refere-se a tipos distintos destas atividades, que ocorrem paralelamente ao longo
290
Tabela 8 Projetos de Leis e Emendas por Governo (filtro qualitativo) Governo Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula I Lula II (at 2008) Projetos de Lei Projetos de Emen- Leis Aprovadas Emendas Consda Constituio tituio 0 0 0 22 60 149 336 0 0 0 0 5 17 24 0 0 0 7 7 20 17 0 0 0 0 0 0 1
da legislatura, assim como aos perodos de governo analisados. Assim, o nmero de emendas ou leis aprovadas no indica que estas decorrem de projetos e PECs apresentados no mesmo perodo (e contados na mesma tabela). Em suma, a proposio destes projetos e destas PECs ocorreu no mesmo perodo de tempo em que aquela quantidade de leis e emendas foi aprovada da encontrarem-se entre os resultados, por exemplo, emendas constitucionais aprovadas num mesmo perodo no qual no houve proposio de PEC. A aprovao de uma PEC convergente com diretrizes de uma conferncia que j tramitava antes da realizao da mesma indicador seja do comportamento responsivo do Congresso Nacional, seja do poder de agenda das conferncias. Os dados indicam claramente que o envolvimento do Legislativo com temas pertinentes s conferncias nacionais somente se torna significativo a partir do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. At ento apenas 5 proposies, alm de 2 novas leis revelaram alguma relao com as resolues. De 1995 a 1998, 68 projetos tramitaram no Congresso, 39 leis aprovadas, alm de uma emenda constitucional promulgada com aquelas caractersticas. No segundo mandato, o crescimento destes valores permanece bastante acentuado, 314, 55 e 2, respectivamente, surgindo, pela primeira vez em todo perodo constitucional inaugurado em 1988, PECs (15) ainda sem tramitao encerrada. Durante o exerccio da Presidncia de Luiz Incio Lula da Silva, todavia, ocorre uma verdadeira exploso na produo legislativa com per-
291
tinncia temtica s resolues estabelecidas nas conferncias nacionais. De 2003 a 2008, nada menos do que 2233 projetos tiveram tramitao iniciada nas duas Casas do Legislativo, se somamos as duas ltimas linhas da Tabela 7, alm de 163 PECs apresentadas, 216 leis aprovadas, e 6 emendas constitucionais promulgadas, seguido o mesmo procedimento de soma. Se olharmos pelo lado do filtro, o quadro ainda assim bastante contundente. De Sarney a Itamar, simplesmente nenhuma proposio legislativa aparece vinculada s resolues das conferncias nacionais. Durante o primeiro FHC, as primeiras proposies relacionadas s conferncias aparecem (22), assim como as leis aprovadas (7). De 1999 a 2002 (segundo FHC), as PECs passam a fazer parte da realidade poltica. A era Lula, entretanto, volta a sobressair 485 projetos de 2003 a 2009, 92 do Senado, 41 PECs, 37 leis e 1 emenda constitucional aprovada. Vrias questes emergem para anlise a partir desta contagem inicial. Parece bvio, em primeiro lugar, que os nmeros relativos ao perodo que antecede a 1995, isto , o incio do primeiro mandato de Fernando Henrique, se explicam pelo simples fato, j visto em seo anterior, de as conferncias nacionais serem rarssimas, praticamente restritas rea de sade. Desta forma, possvel concluir que proposies congressuais pertinentes tematicamente s resolues somente adquirem relevncia no cmputo geral da produo legislativa a partir do momento em que a atividade participativa e deliberativa torna-se uma realidade no contexto da prtica democrtica brasileira. A constatao bvia, mas encerra ilao no to evidente sobre as relaes entre as dimenses representativas e participativas da democracia, tal como estas se desenvolvem em nosso pas. Ora, se nossa suposio de que a pertinncia temtica no casual e verdadeira, tambm o ser a proposio segundo a qual no Brasil existe um reforo das instituies representativas a partir das prticas participativas e dos processos deliberativos. verdade, porm, que os dados sugerem mais do que a correlao temporal entre proposies pertinentes e incidncia de conferncias nacionais. Sugerem, ademais, haver uma afinidade entre o quadro poltico emergente com a vitria do PT nas eleies presidenciais e o crescimento da produo legislativa acionada pelas diretrizes das conferncias. Os Grficos 5 e 6 permitem, com dados apenas sobre pertinn-
292
Grfico 5 Distribuio por Governo: Leis Promulgadas Derivadas das Conferncias Nacionais x Total de Leis Aprovadas no Congresso Nacional
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Collor Itamar FHC I FHC II Lula I Lula II Leis Leis pesquisa
Grfico 6 Distribuio por Governo: Emendas Constitucionais Promulgadas Derivadas das Conferncias Nacionais x Total de Emendas Constitucionais Aprovadas no Congresso Nacional
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 FHC I
EC EC pesquisa
FHC II
Lula I
Lula II
293
cia temtica, um olhar mais cuidadoso sobre a questo, j que comparam a evoluo das leis e emendas, objeto de nosso interesse, com o total de leis apresentadas e aprovadas ao longo do perodo. importante dizer, inicialmente, que a comparao entre governos incidindo sobre iniciativas no vivel pelo fato de no sabermos ao certo o nmero de projetos tematicamente pertinentes s conferncias que comearam sua tramitao durante os diversos perodos presidenciais. Temos acesso, assim, apenas aos projetos que, iniciados em qualquer momento desde 1988, ainda tramitam pelo Congresso. Tendo isso em mente, nos ativemos, nesta etapa de descrio dos dados, apenas comparao de decises efetivamente tomadas. Nota-se que, a partir do primeiro mandato de Fernando Henrique, ocorre uma mudana de patamar no que concerne aprovao de legislao ordinria e complementar. Saber at que ponto isto explicaria o aumento nas proposies aprovadas dotadas de pertinncia temtica depende de anlise estatstica relativamente simples, mas que escapa ao objetivo do presente artigo. O que interessa mais de perto verificar que de fato existe uma diferena significativa no volume da atividade legislativa inspirada nas diretrizes das conferncias nacionais do perodo FHC para o perodo Lula14. Tal incremento mais forte e aparente nos casos das leis ordinrias e complementares e nas emendas constitucionais promulgadas especificamente durante o primeiro mandato deste ltimo. Parece, portanto, razovel afirmar que a partir de 2002, ocasio em que Lula eleito e a coalizo dominante no Congresso tem o PT e demais partidos de esquerda como atores principais, no apenas as conferncias nacionais tornam-se mais efetivas e presentes no cenrio poltico. razovel afirmar tambm que o reforo entre as dimenses representativas e participativas da democracia adquiriu mais substncia. O Impacto das Diretrizes das Conferncias na Produo Legislativa do Congresso: Anlise com Proximidade Temporal Como afirmamos no incio da anlise dos dados, introduzimos um controle mais rigoroso sobre os mesmos. Na discusso feita acima, verificamos no conjunto de decises do Congresso, seja no sentido de introduzir legislao, seja no de aprovar as que foram propostas, quais demonstraram guardar alguma relao com diretrizes das conferncias nacionais realizadas durante o perodo definido na pesquisa. Objeo pertinente a este procedimento consiste em dizer que as relaes
294
encontradas entre textos de relatrios e documentos legislativos so em casos diversos aleatrias, pois estamos buscando correspondncia entre decises que eventualmente podem ter se dado em perodos muito afastados de tempo. Se este o caso para um nmero significativo de casos contabilizados acima, ento no sabemos ao certo at que ponto o Congresso agiu acionado pelas prticas participativas e processos deliberativos, ou decidiu agir por qualquer outro motivo. Sendo nosso objetivo demonstrar que, de fato, a democracia participativa e as prticas deliberativas tm tido um papel de reforo da democracia representativa em seu conjunto, ento adotamos o procedimento de reconsiderar a anlise acima agora restringindo as decises legislativas apenas quelas que foram tomadas num perodo mximo de um ano depois de ocorrida a conferncia nacional. A Tabela 9 abaixo nos fornece uma primeira viso do que ocorre aps introduzir o novo controle sobre os dados. De novo, no podemos descartar a hiptese mais geral que deriva de nosso argumento terico, vale dizer, 12,5% dos projetos de lei introduzidos no Congresso no perodo de um ano depois de concluda a conferncia mostraram possuir pertinncia temtica com pelo menos uma de suas diversas resolues. Este valor sobe para 15,7% das PECs, perfazendo um total de 232, 12,6% das iniciativas.
Tabela 9 Limite de 1 ano: PLs e PECs Arquivados e Correntes com Filtro Qualitativo x Arquivados e Correntes com Pertinncia Temtica Projetos de Lei Produo Legislativa arquivada ou no, com pertinncia temtica com filtro qualitativo e limite de um ano Produo Legislativa arquivada ou no com pertinncia temtica e limite de um ano Produo Legislativa arquivada ou no e limite de um ano
Propostas de Emenda Constitucional 11 (15,7%)
Total 232 (12,6%)
214 (12,5%)
1.492 (87,6%) 1.706 (100%)
59 (84,3%) 70 (100%)
1.544 (87,4%) 1.776 (100%)
295
Tabela 10 Limite de 1 ano: Leis e Emendas Constitucionais com Filtro Qualitativo Leis Ordinrias e Complementares 15 (0,3%) Emendas Constitucionais 0 (0%) Total 15 (0,3%)
Produo Legislativa resultante das diretrizes das conferncias aps classificao com filtro qualitativo e aplicado limite de um ano Produo Legislativa no resultante das diretrizes das conferncias Produo Legislativa total do Congresso
4.271 (99,7%) 4.322 (100%)
57 (100%) 57 (100%)
4.327 (99,7%) 4.379 (100%)
O que dizer, contudo, daquilo que efetivamente se tornou deciso do Congresso, isto , que modificou o status quo legal do pas? A Tabela 10 fornece a resposta de que precisamos. Nada menos que 15 leis relacionadas s resolues e diretrizes de conferncias foram aprovadas e sancionadas em um perodo de um ano aps sua realizao e publicao de suas deliberaes. Embora constituindo percentual baixo no conjunto de leis aprovadas neste mesmo perodo de 12 meses aps ocorrida a conferncia nacional, preciso considerar que tal intervalo de tempo extremamente curto em mdia para que uma proposio possa ser introduzida, receber tramitao, ir a plenrio, entrar em pauta e ser votada. Vejam que no h emenda constitucional promulgada com estas caractersticas, exatamente pelo fato de ser politicamente invivel uma PEC enviada em um ms qualquer obter promulgao aps 12 meses sem que tenha havido imenso esforo do Executivo.
Tabela 11 PLs, PECs, Leis e ECs por Grupos Temticos (arquivados ou no, com filtro qualitativo e limite de um ano) Grupos Temticos Sade Minorias Meio Ambiente Estado, Economia e Desenvolvimento Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte Direitos Humanos
Projetos de Lei e de Emendas 27 36 12 25 47 78
Leis e Emendas 2 2 0 2 2 7
296
O que dizer dos temas tratados? A Tabela 11 acima e os Grficos 7 e 8 abaixo revelam que o tema direitos humanos continua sobressaindo, tanto nas proposies, quanto na expedio de diplomas legais, embora o panorama tenha se modificado quanto posio relativa dos demais temas se o comparamos com o quadro observado desconsiderando a restrio temporal. Os temas minorias e educao, cultura, assistncia social e esporte continuam predominantes quanto iniciativa, mas percebe-se maior equilbrio na distribuio das decises finais. Sade, minorias, estado, economia e desenvolvimento e eduGrfico 7 Projetos de Lei e Emendas por Grupos Temticos com Limite de um Ano
Sade 34,7% 12% 16% Minorias Meio Ambiente 20,9% 11,1% 5,3% Estado, Economia e Desenvolvimento Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte
Grfico 8 Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos com limite de um ano
Sade Minorias 13,3% 0% 13,3% 13,3% Estado, Economia e Desenvolvimento Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte Direitos Humanos
13,3% 46,7%
Meio Ambiente
297
cao, cultura, assistncia social e esporte foram temas cada qual de duas leis sancionadas no perodo de um ano aps realizada uma determinada conferncia. Finalmente, trataremos da evoluo das decises congressuais inspiradas pelas deliberaes das conferncias ao longo dos diferentes governos do perodo constitucional de 1988. De novo, do ponto de vista das iniciativas h uma clara prevalncia do fenmeno no governo Lula relativamente aos demais, embora o mesmo tenha adquirido alguma relevncia apenas a partir do governo FHC. At aqui nada de novo. Todavia, do ponto de vista da eficcia dos projetos, notamos que as diferenas observadas na anlise anterior entre FHC e Lula perdem significncia quando introduzimos a restrio temporal. O resultado nos parece natural principalmente se levamos em considerao que o exame do governo Lula no cobre todo o ciclo de seu segundo mandato uma vez que o levantamento de dados se encerrou em outubro de 2009. Ademais, importante tambm lembrar que estamos falando de leis aprovadas no perodo de 12 meses aps a realizao de uma conferncia. Em qualquer caso, a aprovao de leis em um ano um evento raro, no sendo surpreendente encontrar pouqussimos eventos tanto durante os dois mandatos de FHC, quanto do perodo Lula.
Tabela 12 Limite de 1 ano: Projetos de Leis e Propostas de Emendas por Governo, Arquivados e Correntes, com Filtro Qualitativo Governo Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula I Lula II (at 2008) Projetos de Lei 0 0 9 26 48 73 58 Projetos de Emenda Constituio 0 0 0 0 4 4 3 Leis 0 0 0 4 3 7 1 Emendas Constitucionais 0 0 0 0 0 0 0
GUISA DE CONCLUSO
A pesquisa apresentada neste artigo buscou comprovar que as conferncias nacionais de polticas pblicas impulsionam a atividade legis-
298
lativa do Congresso Nacional, fortalecendo, assim, atravs de uma prtica participativa e deliberativa, a democracia representativa no Brasil. Para alm da demonstrao emprica, algumas questes tericas se afiguraram importantes diante dos dados. Estes, afinal, parecem contribuir para desconstruir o discurso de que a democracia representativa e suas instituies encontram-se em crise no Brasil, assim como o argumento de que a representao poltica uma alternativa second best diante da impossibilidade ftica de estabelecerem-se nas sociedades contemporneas formas diretas de democracia que facultem a participao dos cidados sem a mediao de representantes eleitos. Ademais, os dados apresentados permitem questionar a validade da premissa de que formas participativas e deliberativas de democracia seriam substituveis representao poltica tradicionalmente exercida no Poder Legislativo. Com isso, espera-se que esta pesquisa contribua para revalorizar o Poder Legislativo brasileiro, contribuindo para o aumento da confiana popular no Congresso Nacional, mostrando como o mesmo receptivo e permevel s demandas expressas em prticas participativas dos cidados e em instncias deliberativas da sociedade civil. Esperamos, assim, fortalecer as instituies polticas do pas, mostrando que prticas participativas e experincias deliberativas devem ser institucionalizadas, passando a compor a estrutura dos poderes do Estado, sem depender da vontade poltica de governos que sejam menos ou mais favorveis a elas. No que tange especificamente aos impactos das conferncias nacionais de polticas pblicas sobre a atividade legislativa no Brasil, pode-se constatar que estamos diante de fenmeno novo e de enorme potencial no que concerne ao aprofundamento do exerccio da democracia no pas. No apenas as conferncias tm influenciado a iniciativa de proposies no Congresso Nacional, mas tambm o tm feito de maneira relativamente eficiente, uma vez que diversas proposies aprovadas, alm de emendas constitucionais promulgadas, so tematicamente pertinentes a diretrizes extradas das diversas conferncias. A pesquisa permite perceber que a participao social no deve ser compreendida como o oposto da representao poltica ou seja, que no h antagonismo entre participao e representao e, especificamente, que representao no implica no participao e vice-versa, isto , que participao no implica no representao. Prticas participativas e deliberativas como as conferncias nacionais reproduzem
299
internamente uma lgica representativa semelhante quela adotada no Poder Legislativo, porm seu diferencial reside a) menos no aspecto da suposta ausncia de mediao eleitoral e partidria entre as preferncias dos cidados e a ao dos representantes, e b) mais na qualidade das deliberaes produzidas, na especializao dos temas debatidos e na possibilidade de alterao das preferncias dos cidados ao longo do processo, na medida em que se encontram expostos a informaes produzidas por setores da sociedade civil diretamente envolvidos com o tema objeto da prtica participativa em questo, no caso as conferncias nacionais. Indo um pouco mais longe, pode-se rogar que o tipo de representao exercido nas prticas legislativas deve servir de insumo para fortalecer a dimenso deliberativa do processo legislativo do Congresso Nacional. A identificao da dimenso propriamente deliberativa das prticas participativas como as conferncias nacionais permite delinear melhor os pontos de contato entre os chamados modelos participativos e deliberativos de democracia, e entre esses e a democracia representativa. A dimenso deliberativa inerente s prticas participativas, e estas devem ser concebidas como inerentes s instituies representativas. A representao poltica deve conter dentro de si o que se chama de participao social, e esta deve necessariamente envolver experincias deliberativas. Em outras palavras, democracia representativa, participativa e deliberativa so modelos tericos que devem ser conciliados na prtica. E as conferncias nacionais provam que isso possvel.
(Recebido para publicao em julho de 2010) (Reapresentado em abril de 2011) (Verso definitiva em agosto de 2011)
300
NOTAS
1. A aplicao clssica dos modelos informacionais ao Congresso de Keith Krehbiel (1990). 2. Para um bom survey desta literatura, ver Leonardo Santos (2008). 3. O pressuposto mais usual, e com o qual trabalhamos, que w a realizao de uma varivel aleatria uniformemente distribuda com suporte em [0,1]. Para uma discusso das implicaes desse pressuposto, ver Jonathan Bendor e Adam Meirowitz (2004). 4. Para a aplicao de modelos informacionais para o entendimento de etapas fundamentais do processo legislativo no Brasil, ver Santos e Almeida (2006) e Almeida e Santos (2009). 5. Ver a obra seminal de Kenneth Arrow (1951). 6. A referncia obrigatria aqui Richard McKelvey (1976). 7. O livro de 1958 na verdade a divulgao em livro de vrios artigos que o autor desenvolveu em anos anteriores. 8. Para uma exposio didtica da anlise espacial, ver Melvin Hinich e Michael Munger (1997). A obra de referncia com aplicao para o caso do bipartidarismo caracterstico da poltica norte-americana de Anthony Downs (1957). No caso multipartidrio e formao de coalizes, ver Norman Schofield (1993). 9. Para uma defesa da unidimensionalidade na poltica norte-americana, ver Keith Poole e Howard Rosenthal (1997). Para o caso das democracias multipartidrias europeias, ver Michael Gallagher, Peter Mair, e Michael Laver (1995). 10. Para uma defesa da unidimensionalidade da disputa partidria no Brasil, especialmente em eleies presidenciais, ver Santos (2008). 11. Para uma exposio sucinta das regras que um processo decisrio deve seguir tendo em vista superar os ciclos, ver William Riker (1982). Para uma excelente crtica deste trabalho, especificamente sobre suas consequncias antidemocrticas, e ao mesmo tempo relativizando a importncia das regras no mundo real, ver Gerry Mackie (2003). 12. O ISEGORIA, banco de dados sobre participao social e produo legislativa, um dos produtos finais da pesquisa descrita neste artigo. Confiando que o valor do banco de dados transcende o seu uso para fins acadmicos decidiu-se torn-lo pblico na rede mundial de computadores, o que foi possvel com a criao de um sistema operacional prprio para o banco de dados nomeado ISEGORIA. Ao torn-lo acessvel na internet, espera-se contribuir para a democratizao do processo de formulao das polticas pblicas no Brasil, dando a conhecer aos agentes do Estado as demandas legislativas da sociedade civil, e aos atores desta as proposies legislativas que as contemplaram (na forma de leis e emendas constitucionais) e que ainda podem vir a atend-las (por se encontrarem traduzidas em projetos de lei e propostas de emendas Constituio). 13. Os dados referentes produo legislativa total do Congresso refletem o corrente do dia 19/10/2009. 14. Questo interessante surge no sentido de inquirir se os grupos sociais representados nas conferncias nacionais seriam de fato autnomos ou se sua ao denotaria mo-
301
dos alternativos de atuao partidria na poltica nacional. No postulamos de nenhum modo que as foras atuantes nas conferncias seriam despidas de inclinaes ideolgicas ou preferncias partidrias. De fato, diversos mecanismos da democracia representativa, tal como a conhecemos atualmente, sofreram transformaes estimuladas pela ocupao pelos governos nacionais de partidos compromissados com mudanas institucionais. No Brasil, em particular, Avritzer (2009) j demonstrou que a varivel partidria importante para entender por que h graus diferenciados na adoo e institucionalizao de prticas participativas em diversos municpios. O ponto do presente artigo, entretanto, no o de identificar as razes partidrias de alteraes institucionais. Trata-se de mostrar como o sistema representativo pode absorver presses, sugestes e postulaes da sociedade civil, sem risco para a estabilidade institucional e com ganhos para o processo decisrio em polticas pblicas. Ademais, preciso lembrar que os temas tratados pelas conferncias e absorvidos pelo Congresso escapam tradicional clivagem governo/oposio ou ao clssico continuum esquerda/direita, sendo, em geral, objeto de aprovao consensual.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALMEIDA, Acir e SANTOS, Fabiano. (2009), Urgency Petitions and the Informational Problem in the Brazilian Chamber of Deputies. Journal of Politics in Latin America, vol. 1, no 3, pp. 81-110. ARROW, Kenneth. (1951), Social Choice and Individual Values. New York, John Wiley & Sons. AVRITZER, Leonardo. (2009), Participatory Institutions in Democratic Brazil. Johns Hopkins University Press. . (2007), Sociedade Civil, Instituies Participativas e Representao: da Autorizao Legitimidade da Ao. DADOS, vol. 50, no 3, pp. 443-464. BAIOCCHI, Gianpaolo. (2003),"The Porto Aleger Experiment in Empowered Participatory Governance", in A. Fung e E. O. Wright (eds.), Deepening Democracy. London, Verso. BARBER, Benjamin. (2004), Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age. Berkeley, University of California Press. BENDOR, Jonathan e MEIROWITZ, Adam. (2004), Spatial Models of Delegation. American Political Science Review, vol. 98, no 2, pp. 293-310. BISHIN, Benjamin G. (2009), Tyranny of the Minority: The Subconstituency Politics Theory of Representation. Philadelphia, Temple University Press. BLACK, Ducan. (1958), The Theory of Committees and Elections. Cambridge, Cambridge University Press.
302
BOHMAN, James. (1996), Public Deliberation. Pluralism, Complexity, and Democracy. Cambridge, MIT Press. CASTIGLIONE, Dario e WARREN, Mark. (2006), Rethinking Democratic Representation: Eight Theoretical Issues. Trabalho apresentado no Centre for the Study of Democratic Institutions, University of British Columbia. COHEN, Joshua. (1989), Deliberation and Democratic Legitimacy, in A. Harmlin e P. Petit (eds.), The Good Polity. Oxford, Blackwell. CRAWFORD, Vincent P. e SOBEL, Joel. (1982), Strategic Information Transmission. Econometrica, vol. 50, no 6, pp. 1431-1451. DAGNINO, Evelina e TATAGIBA, Luciana (orgs.). (2007), Democracia, Sociedade Civil e Participao. Chapec, Argos. DOWNS, Anthony. (1957), An Economic Theory of Democracy. New York, Harper. DRYZEK, John S. (2000), Deliberative Democracy and Beyond. Oxford, Oxford University Press. FISHKIN, James. (1991), Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform. New Haven, Yale University Press. FUNG, Archon. (2004), Empowered Participation. Reinventing Urban Democracy. Princeton, Princeton University Press. e WRIGHT, Erik Olin. (2003), Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. London, Verso. GALLAGHER, Michael, MAIR, Peter e LAVER, Michael. (1995), Representative Government in Modern Europe. New York, McGraw-Hill. GURZA LAVALLE, Adrian et alii. (2006), Representao Poltica e Organizaes Civis: Novas Instncias de Mediao e os Desafios da Legitimidade. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 21, no 60. . (2006a), "Democracia, Pluralizao da Representao e Sociedade Civil". Lua Nova, n. 67. GUTMANN, Amy. (1996), Democracy and Disagreement. Cambridge, Harvard University Press. HABERMAS, Jrgen. (1992) [1998], Between Facts and Norms. Contributions for a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge, MIT Press. HINICH, Melvin J. e MUNGER, Michael C. (1997), Analytical Politics. New York, Cambridge University Press. KITSCHELT, Herbert. (1994), The Transformation of European Social Democracy. New York, Cambridge University Press. KREHBIEL, Keith. (1991), Information and Legislative Organization. Ann Arbor, The University of Michigan Press. LEONARDO SANTOS, Manoel. (2008), Teoria e Mtodo nos Estudos sobre o Legislativo Brasileiro no Perodo 1994-2005. BIB, no 62, pp. 65-90. MACKIE, Gerry. (2003), Democracy Defended. Cambridge, Cambridge University Press.
303
MANIN, Bernard. (1996), Principes du Gouvernement Reprsentatif. Paris, Calmann-Levy. MANSBRIDGE, Jane. (2003), Rethinking Representation. American Political Science Review, vol. 97, no 4. . (1983), Beyond Adversary Democracy. Chicago, University of Chicago Press. McKELVEY, Richard. (1976), Intransitivities in Mutlidimensional Voting Models, with Some Implications for Agenda Control. Journal of Economic Theory, vol. 2, pp. 472-482. PATEMAN, Carole. (1970), Participation and Democratic Theory. Cambridge, Cambridge University Press. PITKIN, Hanna. (1967), The Concept of Representation. San Francisco, University of California Press. POOLE, Keith T. e ROSENTHAL, Howard. (1997), Congress: A Political-Economic History of Roll Call Voting. New York, Oxford University Press. RIKER, William H. (1982), Liberalism against Populism: A Confrontation between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice. San Francisco, Freeman. SCHOFIELD, Norman. (1993), Party Competition in a Spatial Model of Coalition Formation, in W. Barnett, M. Hinich e N. Schofield (eds.), Political Economy: Institutions, Competition, and Representation. New York, Cambridge University Press, pp. 135-174. SANTOS, Fabiano. (2008), Brazilian Democracy and the Power of Old Theories of Party Competition. Brazilian Political Science Review, vol. 2, pp. 57-76. e ALMEIDA, Acir. (2006), Informational Theory and the Selection of Rapporteurs in the Brazilian Chamber of Deputies. DADOS on line, vol. 2, edio especial. Disponvel em http://socialsciences.scielo.org. SINTOMER, Yves, HERZBEG, Carsten e RCKE, Anja. (2010), Der Brgerhaushalt in Europa: eine realistiche Utopie. Verlag, Wiesbaden. URBINATI, Nadia. (2006), Representative Democracy: Principles and Genealogy. Chicago, Chicago University Press.
304
ABSTRACT Participation as Representation: The Impact of National Public Policy Conferences on the Brazilian National Congress
The relationship between representative democracy and participatory and deliberative experiences is not trivial. Those who endorse the discourse of a crisis in political representation sometimes defend participatory and deliberative modalities of democracy as a way of denying the legitimacy of the Legislative Branch, questioning the latter s real capacity to express the peoples sovereign will. Still, the emergence of new democratic spaces, as well as new actors involved in the management of the public good, can be seen as a way of strengthening political representation, and not as a sign of weakening in its institutions. The current article defends this argument, seeking to demonstrate that the Brazilian national conferences on public policy have actually provided impetus to the National Congress, thereby strengthening representative democracy in Brazil through a participatory and deliberative practice. K e y w o r d s : n a t i o n a l c o n f e re n c e s ; n a t i o n a l c o n gre s s ; d e mo c r a c y; participation; representation; public policies
305

Participação Como Representação

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Participação Como Representação

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas no Congresso Nacional*

Thamy Pogrebinschi 2 Fabiano Santos

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

AS CONFERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

DA TEORIA PARA A EMPIRIA: QUESTES METODOLGICAS

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Propostas de Emenda Constitucional 179 (48,5%) 190 (51,5%) 369 (100%)

Total 2.808 (26%) 10.806 (74%) 13.614 (100%)

2.629 (19,8%) 10.616 (80,2%) 13.245 (100%)

Propostas de Emenda Constitucional 46 (12,5%)

Total 612 (4,5%)

12679 (95,7%) 13245 (100%)

323 (87,5%) 369 (100%)

13002 (95,5%) 13614 (100%)

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Emendas Constitucionais 9 (15,8%) 48 (84,2%) 57 (100%)

Total 321 (7,3%) 4.058 (92,7%) 4.379 (100%)

312 (7,2%) 4.010 (92,8%) 4.322 (100%)

Emendas Constitucionais 1 (1,8%)

4.271 (98,8%) 4.322 (100%)

4.327 (98,8%) 4.379 (100%)

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Grfico 1 Projetos de Lei por Grupos Temticos (pertinncia temtica)

Grfico 2 Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Grfico 3 Projetos de Lei por Grupos Temticos (filtro qualitativo)

Grfico 4 Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos (filtro qualitativo)

Minorias 0% Meio Ambiente

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Projetos de Lei Leis e Emendas e de Emendas 92 117 29 55 133 231 7 6 0 11 10 26

Elaborao dos autores.

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Elaborao dos autores.

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...

Elaborao dos autores.

Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos

Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...