UNAM HFL Modulo 4 - Gestion Financiera Publica

Gestin para resultados en el desarrollo en gobiernos subnacionales
MDULO 4 Gestin financiera pblica
Mdulo 4: Gestin financiera pblica
Mdulo 4
Gestin financiera pblica
Autores: Rosa Amelia Gonzlez (unidad 1) Antonio Seco (unidad 2) Toms Campero (unidad 3) Ulises Guardiola (unidad 4) Equipo INDES: Juan Cristbal Bonnefoy, Jefe INDES Edgar Gonzlez, Coordinador General del curso GpRD Nydia Daz, Coordinacin Acadmica del curso GpRD Cynthia Smith, Coordinadora del aula virtual Gabriel Escalante y Josu Mendoza, administracin y apoyo operativo del aula virtual Equipo PRODEV Roberto Garca Lpez, Coordinador PRODEV Mauricio Garca Moreno, Coordinador del curso GpRD Colaboradores Clara Sarcone (unidades 2, 3 y 4) y Cecilia Ortiz (unidad 1), edicin y correccin orto-tipogrfica Diseo grfico: Manthra Editores info@manthra.net
Las opiniones incluidas en este documento corresponden y son responsabilidad del autor o los autores; no reflejan necesariamente la opinin del BID, el INDES o el PRODEV. Copyright 2011 Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Cualquier reproduccin parcial o total de este documento debe ser solicitada a la direccin INDESVIRTUAL@iadb.org y debe ser autorizada por el INDES.
ndice
Glosario de siglas...........................................................................................................................................6 Presentacin.....................................................................................................................................................8 Objetivo del mdulo......................................................................................................................................8 Preguntas orientadoras del aprendizaje..............................................................................................8 Unidad 1. Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales............10 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 Responsabilidades de gasto...........................................................................................................10 Ingresos propios..................................................................................................................................15 Balance de las finanzas pblicas subnacionales: desequilibrios verticales y horizontales..................................................................................................................29 Sntesis de la unidad ........................................................................................................................39 Bibliografa de la unidad............................................................................................... 40
Unidad 2. Sistemas integrados de administracin financiera....................................43 2.1 Descripcin............................................................................................................................................43 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Estructura general de un SIAF......................................................................................................45 Ventajas del SIAF.................................................................................................................................51 Alternativas para el desarrollo......................................................................................................51 Alternativas para el alojamiento (centro de datos y equipos servidores)..................57 Acceder al SIAF....................................................................................................................................59 Sntesis de la unidad.........................................................................................................................60 Bibliografa de la unidad............................................................................................... 61 Qu se entiende por contratacin pblica?..........................................................................63 Organizacin del sistema de compras.......................................................................................66 Evaluacin y planificacin..............................................................................................................81 Sntesis de la unidad.........................................................................................................................91 Bibliografa de la unidad.................................................................................................................91
Unidad 3. Contratacin pblica....................................................................................63
Unidad 4. Control interno.............................................................................................93 4.1 4.2 4.3 4.4 Descripcin de la unidad.................................................................................................................94 Control interno: significado y estado en ALC........................................................................97 Naturaleza y objetivos del control interno..............................................................................97 Sntesis de la unidad.........................................................................................................................107
4.5 Bibliografa de la unidad.................................................................................................................107 ndice de recuadros 4.1 4.2 El caso de autoavalo en Bogot................................................................................................21 Alternativas para el mantenimiento del sistema de administracin financiera.....53
ndice de cuadros 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 Argumentos a favor y en contra de la provisin descentralizada de servicios.......12 reas descentralizadas de gasto en nueve pases de Amrica Latina y el Caribe........................................................................................................13 Principales ingresos tributarios subnacionales en Amrica Latina...............................17 Principales problemas de la administracin del impuesto sobre bienes inmuebles y sus posibles soluciones............................................................................20 Ventajas y desventajas de los distintos tipos de ingresos propios subnacionales.......................................................................................................................................28 Principios y prcticas (buenas y malas) en el diseo de transferencias niveladoras o compensatorias.....................................................................................................33 Mecanismos de control del endeudamiento subnacional................................................38 reas que mide la metodologa para la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones pblicas...............................................................................................................82
ndice de grficos 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 Porcentaje del gasto descentralizado en Amrica Latina..................................................14 Sistema integrado de administracin financiera..................................................................46 Subsistemas de un sistema integrado de administracin financiera..........................47 Visin simplificada de la estructura informtica de un sistema de administracin financiera.........................................................................................................49 Base de datos fsica con mltiples bases de datos lgicas..............................................57 Algunas modalidades de acceso a un sistema de administracin financiera..........60 Sistema de contratacin pblica.................................................................................................67
4.8 Primer tipo de decisiones................................................................................................................68
4.9
Segundo tipo de decisiones...........................................................................................................70
4.10 Valor de las compras de las agencias centrales de contratacin (porcentaje sobre el total de la contratacin del gobierno central, 2003)................73 4.11 Mtodos de contratacin................................................................................................................74 4.12 Estndares de contratacin pblica...........................................................................................76 4.13 Puntos de contacto entre el sistema de contratacin y el sistema de gestin financiera.........................................................................................................................79 4.14 Creacin de valor en la contratacin pblica.........................................................................86 4.15 Grupos de inters en la contratacin pblica........................................................................88 4.16 Eleccin de iniciativas de mejora.................................................................................................90 4.17 Componentes del sistema de control interno........................................................................104 4.18 El control interno y externo en el ciclo de la gestin para resultados en el desarrollo...................................................................................................................................106
GLOSARIO DE SIGLAS
AICPA ALC BID CFAA CMLP CLAD CoCo COSO ECOSOC ERP FEI GpRD GRP IBI IEA IIA IMA IAE ISA IVA Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados (por sus siglas en ingls) Amrica Latina y el Caribe Banco Interamericano de Desarrollo Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica (por sus siglas en ingls) Costo marginal de largo plazo Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo Comisin de Criterios sobre el Control (por sus siglas en ingls) Comit de Organizaciones Patrocinadora de la Comisin Treadway de Estados Unidos (por sus siglas en ingls) Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (por sus siglas en ingls) Enterprise Resource Planning Instituto de Ejecutivos Financieros Internacionales (por sus siglas en ingls) Gestin para resultados en el desarrollo Government Resource Planning Impuesto sobre bienes inmuebles Impuesto a las actividades econmicas (por sus siglas en ingls) Instituto de Auditores Internos (por sus siglas en ingls) Instituto de Contadores Administrativos (por sus siglas en ingls) Impuesto a las actividades econmicas Institucin superior de auditora Impuesto al valor agregado
CSCMP Council of Supply Chain Management Professionals
Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados
INTOSAI Organizacin Internacional de Instituciones Superiores de Auditora (por sus siglas en ingls) LRF MAE MAPS MyE NAO OECD OCDE PEFA PIB Ley de responsabilidad fiscal Mxima autoridad ejecutiva Metodologa para la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones pblicas (por sus siglas en ingls) Monitoreo y evaluacin Oficina Nacional de Auditora del Reino Unido (por sus siglas en ingls) Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (por sus siglas en ingls) Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos Public Expenditure and Financial Accountability Producto Interno Bruto
PRODEV Pilar externo del Programa de Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo PyME SCI SCM SIAF SIAFEM SIAFI Pequeas y medianas empresas Sistemas de control interno Supply Chain Management Sistemas integrados de administracin financiera Sistemas integrados de administracin financiera para estados y municipios, en Brasil Sistemas integrados de administracin financiera, Honduras
SIAF-GL Sistemas integrados de administracin financiera para gobiernos locales, en Per SIAF-SP Sistema Integrado de Administracin Financiera del sector pblico, Per SIGEF SEC Sistema Integrado de Gestin Financiera Superintendencia de Valores (por sus siglas en ingls)
SUBDERE Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo
Presentacin
El mdulo 4 Gestin financiera pblica busca que los participantes logren comprender los principales procesos e instrumentos involucrados en la gestin financiera de los gobiernos subnacionales. El mdulo consta de cuatro unidades: la primera trata de la gestin de las finanzas propiamente dicha, tanto desde la perspectiva de los ingresos como de los egresos; la segunda unidad aborda la estructura y funciones de los sistemas integrados de administracin financiera como un instrumento importante para el manejo de los fondos pblicos. La tercera unidad examina los conceptos y procesos involucrados en la contratacin pblica y, finalmente, la cuarta unidad presenta los principales conceptos relacionados con el control interno de las instituciones, en el marco de un enfoque cercano a la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD), que difiere notablemente del usado tradicionalmente en el sector pblico de los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC).
Objetivo del mdulo

Comprender los principales procesos e instrumentos involucrados en la gestin financiera de los gobiernos subnacionales y, al mismo tiempo, identificar la funcin e importancia que la gestin financiera tiene para la implementacin de la GpRD.
Preguntas orientadoras del aprendizaje

Cmo se definen las necesidades de gasto de los gobiernos subnacionales (estados/provincias y municipios)? Cules son las principales fuentes de ingreso de los gobierno subnacionales tomando en cuenta su aporte real y potencial a sus finanzas? Cules son las funciones, estructuras y componentes de un sistema integrado de administracin financiera para un gobiernos subnacional? Cules son los principales procesos y buenas prcticas involucrados en un sistema de contratacin pblica? Cules son las funciones que debe cumplir el control interno en la gerencia de organizacin pblica?
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Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados
Mdulo 4 Gestin financiera pblica

Unidad 1. Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales Unidad 2. Sistemas integrados de administracin financiera Unidad 3. Contratacin pblica Unidad 4. Control interno
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Unidad 1. Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales

Objetivo del aprendizaje
Conocer la estructura de los ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales en el contexto de Amrica Latina, as como las oportunidades y limitaciones que el manejo de las finanzas pblicas supone para la gestin para resultados en el mbito de estos gobiernos.
1.1. Responsabilidades de gasto

La teora del federalismo fiscal1 establece que un programa de descentralizacin2 debe comenzar por definir las responsabilidades de provisin de bienes pblicos o de gasto entre distintos niveles de gobierno, para despus garantizar la disponibilidad de los ingresos necesarios para financiarlos mediante la asignacin de potestades tributarias, la emisin de deuda y las transferencias que podran requerirse para corregir posibles desequilibrios en las finanzas intergubernamentales (Bahl, 2007).
1 La Teora del Federalismo Fiscal (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Musgrave and Musgrave, 1973) hace referencia a la actuacin de las distintas administraciones pblicas (central, estadual/provincial y local) desde la doble vertiente del ingreso y del gasto. Segn esta teora, los tres niveles de gobierno se reparten las tres funciones bsicas del sector pblico (estabilizacin macroeconmica, redistribucin de la riqueza y asignacin del gasto pblico) de la siguiente forma: la funcin de estabilizacin macroeconmica, as como la poltica y los mecanismos de redistribucinespecialmente los referidos a la compensacin de diferencias de riqueza interregionaldeben corresponder al gobierno nacional; por su parte, la funcin de asignacin (proceso de toma de decisiones sobre la cantidad y objeto del gasto pblico), debe estar distribuida entre los diferentes niveles de gobierno. 2 La descentralizacin se refiere a las iniciativas de poltica que implican traspasar decisiones presupuestarias a las autoridades subnacionales (provincias, regiones, municipios) elegidas a travs de un proceso democrtico. Estas decisiones presupuestarias incluyen la libertad para fijar los niveles y la composicin tanto de gastos como de ingresos, as como la posibilidad de que las entidades subnacionales puedan elegir libremente su nivel de endeudamiento (Sanguinetti, 2010). 10
De acuerdo a lo anterior, conviene preguntar Qu regla se debe seguir para asignar responsabilidades de gasto entre los diferentes niveles de gobierno? Para responder a la pregunta, Oates (1972) utiliz un esquema de anlisis econmico que posteriormente se conoci como el teorema de la descentralizacin. Dicho teorema demuestra que con iguales costos para los distintos niveles de gobierno, el suministro de un bien pblico por parte de los gobiernos subnacionales promueve una mayor eficiencia del gasto pblico, puesto que permite un mejor ajuste entre las preferencias de los ciudadanos y las caractersticas y cantidades ofrecidas de dicho bien. La idea es asegurar que la gestin y provisin de los bienes tomen en consideracin las particularidades y preferencias locales, y que aprovechen la cercana entre beneficiario y proveedor como un instrumento para facilitar la transparencia y el control ciudadano. Para ciertos bienes y servicios (como la salud primaria y la educacin bsica, el transporte pblico o la seguridad), las preferencias de los ciudadanos varan significativamente entre una jurisdiccin y otra, de modo que la informacin local es clave para asegurar una buena provisin. No obstante, en algunas situaciones, la regla de asignar la responsabilidad al nivel de gobierno ms prximo a los ciudadanos puede no ser la ms adecuada. Tales situaciones son: 1. Extensin de los beneficios o externalidades3 a jurisdicciones limtrofes: si los bienes o servicios provistos tienen potenciales usuarios o afectados por las externalidades en regiones o localidades limtrofes, entonces la responsabilidad de gasto debe asignarse a un nivel de gobierno superior como el estatal o nacional. Segn este criterio, en el caso de servicios cuyos beneficios se extienden a toda la nacin, como la defensa nacional o la generacin hidroelctrica a gran escala, stos deben ser provistos por el gobierno central. Por su parte, la provisin de bienes y servicios cuyos beneficios se perciban a nivel regional o local, como la salud y la educacin bsica, debera ser tarea de los gobiernos subnacionales. La idea es conseguir el mayor grado de coincidencia posible entre la poblacin servida y el mbito geogrfico correspondiente a cada nivel de gobierno.
3 Son efectos positivos o negativos que una organizacin o actividad econmica produce sobre terceros que no estn directamente involucrados en el intercambio (no son proveedores ni consumidores del bien o servicio). Los afectados no retribuyen el beneficio que reciben si la externalidad es positiva, ni son compensados por el perjuicio que se les causa, si la externalidad es negativa.
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2. Existencia de economas de escala: en presencia de altos costos fijos, como en el caso de los servicios de infraestructura, el reparto de stos entre un mayor nmero de usuarios permite reducir los costos medios y hacer un uso ms racional de la capacidad instalada excedente. Las economas de escala podran no explotarse si se asigna la responsabilidad del gasto a los gobiernos locales. El cuadro 4.1 resume los argumentos a favor y en contra de la descentralizacin para un conjunto de servicios pblicos. A partir de ese anlisis, los servicios ms susceptibles de administrarse por los gobiernos subnacionales son aquellos con heterogeneidad de las preferencias entre jurisdicciones, alta; condicin local (cercana proveedor-beneficiario), alta y media; extensin de los beneficios/externalidades, baja y media; y bajas economas de escala. Dichos servicios son la salud primaria, la educacin bsica, la seguridad urbana, el transporte, la vivienda, agua y saneamiento.
Cuadro 4.1. Argumentos a favor y en contra de la provisin descentralizada de servicios

Servicios Transporte urbano Vivienda Educacin bsica Salud primaria Seguridad Agua Distribucin de energa elctrica Transmisin de energa elctrica Generacin de energa elctrica Telecomunicaciones Educacin superior Salud de alta complejidad Heterogeneidad Alta Alta Alta Alta Alta Baja Baja Baja Baja Baja Alta Alta Condicin local Alta Alta Media Media Alta Alta Alta Baja Baja Baja/Media Baja Baja Extensin de beneficios o externalidades Media Baja Baja Baja Media Baja Baja Alta Media/Alta Media/Alta Alta Alta Economas de escala Baja Baja Baja Baja Baja Baja/Media Baja/Media Alta Alta Alta Alta Alta
Fuente: Sanguinetti (2010).
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Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales
El modelo seguido por la mayora de los pases de Amrica Latina indica que, en general, el gobierno nacional se reserva la provisin de bienes y servicios que tienen muchas externalidades, mientras que los gobiernos locales se responsabilizan de los bienes y servicios con pocas externalidades, que les permiten internalizar sus costos. A su vez, los gobiernos subnacionales (regionales y locales) administran, en general, los servicios que poseen alta utilidad subsidiaria, es decir, aquellos cuya provisin puede ser evaluada y controlada por la poblacin debido a la cercana proveedor-beneficiario (como los servicios urbanos, la salud primaria y la educacin bsica). Los servicios con baja utilidad subsidiaria, como la defensa nacional, estn reservados al gobierno central. En el siguiente cuadro se muestran algunas reas descentralizadas de gasto en los pases de Amrica Latina.
Cuadro 4.2. reas descentralizadas de gasto en nueve pases de Amrica Latina y el Caribe
Servicios: Infraestructura bsica Educacin bsica Infraestructura Personal Infraestructura Personal BRA M I M I M I (M) I ARG I I N I MX I I N I N I VEN COL M I I M (I) (I) N (I) N N N M (I) N BOL M I M N M N Infra: M CHI PER ECU M M I I I M N M N N N N N N N N N N N
Salud 2 y 3 nivel
Salud primaria
N: Asignado al gobierno nacional. M: Asignado al gobierno municipal. I: Asignado al gobierno intermedio. (I): En el caso de Colombia, significa que al nivel intermedio se le asign un papel subsidiario. (M): En el caso de Brasil, significa que el servicio est asignado slo a los grandes municipios. En los casos de Ecuador y Venezuela, significa que la competencia se puede asignar a esos niveles de gobierno, por solicitud de cada gobierno subnacional. Fuente: Finot (2007).
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Grfico 4.1. Porcentaje del gasto descentralizado en Amrica Latina

1996 2004
Argentina Brasil Colombia Mxico Venezuela Bolivia Per Ecuador Uruguay Chile Honduras Guatemala El Salvador Paraguay Nicaragua Costa Rica Panam
0 10 20 30 40 50 60
Fuente: Daughter y Haper (2006).
Infraestructura y personal: los casos de educacin escolar y salud estn diferenciados de acuerdo al nivel de descentralizacin, si ste se ha realizado slo en la infraestructura fsica, del personal empleado, o en ambos casos. Segn un anlisis reciente conducido por la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Gobierno de Chile (2009) el grado de descentralizacin fiscal del gasto es bastante heterogneo en Amrica Latina. Por una parte, se observa que Argentina, Brasil y Colombia han descentralizado el gasto entre el 40 y el 50%, ubicndose entre los pases ms altamente descentralizados del mundo, tales como Canad, Estados Unidos y los pases Nrdicos de Europa, mientras que Bolivia lo ha hecho entre el 20 y el 30% y Per entre el 10 y el 20% (ver grfico1). Colombia y Per han
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experimentado importantes avances en la descentralizacin del gasto en el periodo 1996-2004. Bolivia, por el contario, es uno de los pocos pases en donde se observa una leve tendencia hacia la recentralizacin. Si bien Argentina y Brasil exhiben los ms altos niveles de descentralizacin fiscal, se tiende a privilegiar la descentralizacin del gasto al nivel intermedio en lugar del municipal. Argentina es el pas que ms ha descentralizado el gasto a nivel intermedio (33,6%). Colombia, por su parte, es el pas que ms ha descentralizado el gasto a nivel municipal (25,4%).
1.2. Ingresos propios

Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) Impuesto a las actividades econmicas (IEA por sus siglas en ingls)
TRIBUTARIOS
Impuesto especficos (vehculo, tabco, licores, otros) Contribucin por mejoras o valorizaciones Impuestos o regalas a la explotacin de recursos naturales Tarifas de servicios de utilidad pblica (agua potable, drenajes y cloacas, electricidad) Tarifas de otros servicios pblicos (aseo urbano, trasnporte pblico, parques y recreacin) Tasas de servicios adeministrativos (licencias y permisos, tramitacin de documentos)
INGRESOS PROPIOS
Los ingresos propios de los gobiernos subnacionales son aquellos recaudados directamente por los gobiernos intermedios y locales. Como se muestra en el diagrama anterior, se clasifican en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios son aquellos provenientes de los impuestos que pagan las personas naturales y jurdicas que residen, poseen bienes inmuebles o realizan transacciones y actividades econmicas en su territorio. Los ingresos propios no tributarios son los provenientes de las tarifas cobradas por los
NO TRIBUTARIOS
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servicios prestados por los gobiernos subnacionales, as como los originados por la venta de bienes de su propiedad4.
1.2.1. Ingresos tributarios

En materia de ingresos propios de los gobiernos subnacionales, los pases en desarrollo muestran un patrn bastante conservador. Cifras de Bahl (2008) indican que el peso de los impuestos subnacionales en el total de los impuestos recaudados en el pas, es slo del 10%, en tanto, en las naciones industrializadas representa un 20%. Aunque en muchos de esos pases, especialmente en Amrica Latina, los gobiernos subnacionales administran una variedad de impuestos, stos cuentan muy poco como proporcin de sus ingresossalvo en casos excepcionales como Brasil y Colombia, donde la tercera parte de las necesidades de gasto son financiadas con recursos propios. Los ingresos por impuestos generados en el nivel intermedio de gobierno, o sea aquellos que son administrados por las gobernaciones de estados o provincias, tienen mayor importancia en aquellos pases de rgimen federal como Argentina, Brasil y Mxico. De modo similar a lo observado a nivel local, los ingresos generados en los gobiernos intermedios se recaudan en pocas jurisdicciones, donde se concentran actividades de mayor valor agregado y residentes con mayores ingresos y actividades econmicas relevantes. En el cuadro 4.3 se muestran los impuestos subnacionales ms importantes en un conjunto de pases de Amrica Latina:
4 Los ingresos propios determinan la capacidad de los gobiernos intermedios y locales para financiar sus necesidades de gasto de manera autnoma, es decir, sin necesidad de endeudarse o recurrir a transferencias de fondos por parte del gobierno nacional. De all su importancia en la GpRD en los gobiernos subnacionales. 16
Cuadro 4.3. Principales ingresos tributarios subnacionales en Amrica Latina

Nivel / Pas Argentina Actividad econmica Brasil Actividad econmica Inmuebles urbanos Local Mxico Actividad econmica Inmuebles urbanos Colombia Actividad econmica Inmuebles urbanos Circulacin de vehculos Regalas en recursos naturales Regalas en recursos naturales Ingresos brutos Actividades econmicas Vehculos Impuesto a las ventas Vehculos Ingresos personales Venta de gasolina Venta de tabaco y licores Compra de vehculos Compra de vehculos Regalas en recursos naturales Bolivia Actividad econmica Inmuebles urbanos Circulacin de vehculos Per Actividad econmica Inmuebles urbanos Circulacin de vehculos Regalas en recursos naturales Regalas en recursos naturales Contribuciones por mejoras Ecuador Actividad econmica Inmuebles urbanos Circulacin de vehculos Chile Actividad econmica Inmuebles urbanos Circulacin de vehculos Venezuela Actividad econmica Inmuebles urbanos Circulacin de vehculos
Intermedio
No tienen impuestos asignados
No tienen impuestos asignados
Vehculos
Fuente: Finot (2007)
Un buen sistema de impuestos es crucial para garantizar equilibrio en las relaciones fiscales intergubernamentales. Una vez que las asignaciones de gasto y su regulacin son acordadas para los gobiernos intermedios y locales, la asignacin de impuestos, el diseo de transferencias y la poltica de endeudamiento constituyen las tres fuentes de ingreso utilizadas para cubrir sus necesidades de gasto. De entrada, el gobierno central tiene ventajas frente a los gobiernos subnacionales en materia de ingresos, al contar con la potestad para crear y administrar un mayor nmero de impuestos y tributos, as como los recursos para administrarlos de una forma ms eficiente. Los impuestos subnacionales ms comunes son: el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto/patente a las actividades econmicas (de comercio e industria) y los impuestos especficos (vehculos, gasolina, tabaco y licores, entre otros).
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Impuesto sobre bienes inmuebles De acuerdo con la literatura de federalismo fiscal, el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) o impuesto predial5 es la fuente de ingresos idnea para los gobiernos locales, especialmente en pases con un sistema federalista. El propietario u ocupante del inmueble paga al municipio un porcentaje del valor fiscal o avalo catastral del inmueble; este ltimo se calcula en funcin del valor de mercado del inmueble (de compra-venta o renta por alquileres o arrendamientos). La mayor ventaja del IBI como fuente de financiamiento de los gobiernos locales, es su base imponible amplia e inmvil. Como el valor de los inmuebles no es tan sensible a los ciclos econmicos, este impuesto tiene la capacidad de generar ingresos productivos a niveles razonables y estables, incluso en economas inflacionarias. El IBI tiene una alta correspondencia jurisdiccional entre lo que paga el contribuyente y los beneficios que se reciben por los servicios pblicos financiados con el impuesto, por lo cual los residentes tienden a considerarlo justo. De hecho, cuando los recursos obtenidos financian objetivos relacionados ms directamente al valor de las propiedades, tales como calles y avenidas, tratamiento de aguas negras, alcantarillado o alumbrado pblico, el impuesto es asumido como una carga al usuario. En otros casos, el tributo es visto por muchos contribuyentes como un impuesto general que financia los servicios locales, en funcin de la capacidad de pago. Pese a todas las ventajas y virtudes que apunta la literatura, en el caso de la mayora de los gobiernos locales en los pases en desarrollo, los montos efectivamente recaudados por concepto del IBI estn significativamente por debajo de los ingresos potenciales. En promedio, los ingresos del IBI como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB) son menores en los pases en desarrollo que en los industrializados. En los primeros aos de los 2000 en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD, por sus siglas en ingls)6 el IBI representaba 2,21% del PIB, mientras
5 El nombre de este impuesto vara segn el pas, pero siempre se refiere al tributo que tiene su base en el valor fiscal de los inmuebles. 6 La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) est compuesta por 33 pases, entre los cuales se encuentran: Canad, Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Francia, Italia y Japn, entre otros. 18
que en los pases en desarrollo llegaba a 0,68% (en una muestra de 18 pases de la OECD y 29 pases en desarrollo). En particular, algunos pases de la OECD hacan un uso muy intensivo del impuesto; por ejemplo, Canad recaudaba una cantidad equivalente al 4% del PIB y Estados Unidos un 3% (Bahl y Martnez-Vazquez, 2007). Tambin se han expresado algunas crticas a la administracin del IBI por parte de los gobiernos locales. Aun cuando la base imponible son bienes tangibles, la valoracin de propiedades no es una ciencia y en diferentes experiencias en el mundo ha resultado ser bastante imprecisa, dejando campo abierto a la discrecin de los funcionarios. Como se mencion anteriormente, la regla para valorar las propiedades ha tomado como referencia el valor del mercado. Sin embargo, aun en pases con sistemas de impuesto de avanzada, surgen discrepancias en el valor calculado por la agencia tributaria entre propiedades del mismo tipo, entre clases de propiedad y entre municipios, causadas generalmente por motivos polticos y/o tcnicos. En tales casos, por su conocimiento del mercado objeto del tributo, los contribuyentes pueden cuestionar cualquier valoracin de su propiedad que consideren incorrecta. A medida que la carga tributaria aumenta, la resistencia a pagar podra crecer exponencialmente, as como tambin las demandas ciudadanas por la cantidad y calidad de los servicios pblicos asociados al impuesto. Si los gobiernos locales no cuidan la buena prestacin de tales servicios, el costo poltico del IBI puede ser alto, generando ello incentivos para que los gobernantes municipales prefieran cobrar otros tributos, como el impuesto a las actividades econmicasdonde la correspondencia jurisdiccional es menor, presionen por mayores transferencias intergubernamentales o se endeuden, generando problemas fiscales al prximo gobierno en ejercicio. En ocasiones, los gobiernos locales de los pases en desarrollo argumentan que la administracin del IBI est llena de problemas tcnicos que hacen prcticamente imposible el cobro de este tributo. Sin embargo, la experiencia prctica muestra una serie de reformas que han mejorado significativamente la gestin del IBI (Bird y Slack, 2004; Dillinger, 1997). El cuadro 4.4 resume los problemas tpicos de la administracin del IBI y algunas opciones de solucin.
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Cuadro 4.4. Principales problemas de la administracin del impuesto sobre bienes inmuebles y sus posibles soluciones
Procesos Problemas Soluciones Realizar levantamientos basados en fotografas areas y visitas de campo. Apoyarse en las empresas de servicio pblico. Realizar operativos con las oficinas de registro y los contribuyentes. Usar una combinacin de datos sobre ventas y las opiniones de bancos y corredores inmobiliarios. Costo de la informacin. Avalo Requerimientos de personal especializado. Realizar autoavalos. Producir avalos masivos por tipos de propiedades. Generar avalos detallados solamente de grandes propiedades. Facturacin No existen instrumentos legales. Complejidad administrativa. Sancionar normativa. Unificar las tasas. Reducir al mnimo las exenciones. Buscar apoyo en la red bancaria o en las oficinas de servicio pblico. Costo. Recaudacin Abrir centros de atencin al pblico. Contratar cobradores. Ausencia de sanciones. Ausencia de incentivos. Emplear cobradores propios (con remuneracin variable). Aplicar penalidades efectivas. Desarrollar incentivos al cumplimiento y al pronto pago.
Registro de las propiedades
No existen planos catastrales. No est claro el rgimen de propiedad.
Fuente: Gonzlez (1998).
Del cuadro anterior se concluye que si bien la administracin del IBI tiene sus dificultades, tambin existen maneras de superarlas. Al parecer, muchos gobiernos locales las emplean como excusa para esconder la verdadera razn
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para no cobrar este impuesto: su impopularidad entre los contribuyentes y por consiguiente, el costo poltico que supone su implementacin efectiva.
Recuadro 4.1 El caso de autoavalo en Bogot

Con el propsito de aumentar la recaudacin del impuesto predial, en Bogot se implement el sistema de avalos. sta constituye la reforma ms temprana en la administracin tributaria en la capital colombiana. Este sistema permiti corregir los rezagos tpicos del catastro tradicional tanto en el inventario de las propiedades, como en el clculo del valor de los inmuebles. Con el sistema de autoavalo, el registro y la identificacin del inmueble por parte del propietario se realizan simultneamente; a ms de eso, los propietarios pueden estimar el valor comercial de sus inmuebles, el cual se halla sujeto a verificacin y aceptacin por parte de las autoridades distritales. De este modo, no se hace necesario postergar el pago del impuesto por parte de un nmero significativo de contribuyentes hasta que se lleve a cabo la actualizacin del catastro. Antes de la implementacin de este sistema, los contribuyentes que no reciban la factura de cobro que enviaba la administracin distrital, no se sentan evasores ni crean que su comportamiento comprometa sus propiedades. Adems, se denunciaba que por medios ilcitos poda conseguirse que un determinado inmueble no se incluyera en el censo catastral, que el avalo fuera ms bajo, que no se liquidara el impuesto o que no se remitiera la factura. Con el autoavalo, la responsabilidad de declarar y liquidar el impuesto recay en los propietarios, quienes en lo sucesivo corran el riesgo de ser multados y hasta despojados de su inmueble, en caso de incumplimiento de su obligacin tributaria. Las siguientes son algunas recomendaciones adicionales para aprovechar el potencial del IBI como instrumento fiscal efectivo: 1. Los gobiernos locales deben tener la potestad de fijar la tasa del impuesto. Son muy pocos los pases en desarrollo que lo admiten y en esos casos, los gobiernos locales no necesariamente ejercen su autoridad.
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Esto generalmente sucede cuando esos gobiernos reciben cuantiosas transferencias intergubernamentales, suficientes para cubrir sus necesidades de gasto. 2. El diseo del impuesto debera ser simple y su aplicacin uniforme. En lo posible, la mayora de las exenciones deberan ser eliminadas, limitndolas a aquellas medidas que favorezcan a los residentes ms vulnerables (ancianos y discapacitados con bajos ingresos). Las diferencias en el tratamiento de la propiedad comercial y residencial deberan ser eliminadas, y la tasa nominal debera ser la misma. 3. La base imponible debe actualizarse adecuadamente y tomar en cuenta ajustes por inflacin en economas que as lo ameriten. Para ello, los mapas catastrales deben actualizarse con la regularidad del caso, de modo tal que las valoraciones resultantes sean consistentes y estn al da. Los gobiernos locales deben establecer canales de informacin con los organismos que gestionan los registros de propiedad, con las autoridades que emiten las licencias locales de negocios, con las empresas de servicios pblicos (energa elctrica y acueducto), entre otros. 4. En los casos en los cuales la tasa y la base imponible sean establecidas y actualizadas por el gobierno central, las agencias nacionales a cargo podran otorgar incentivos financieros a los gobiernos locales para que participen suministrando la informacin pertinente. 5. Tratar de que todas las formas de impuesto a la propiedad converjan en un solo impuesto general bajo un mismo sistema de administracin. Esto podra incluir el IBl, las contribuciones por plusvalas y los impuestos a la transferencia de propiedades. Impuesto a las actividades econmicas En muchos de los pases en desarrollo y en Amrica Latina, debido a la impopularidad del IBI, el impuesto a las actividades econmicas (IAE) es el ms utilizado para levantar fondos a nivel local. El IAE es un impuesto que grava de forma directa las actividades econmicas que se desarrollan en una determinada jurisdiccin. La base para su clculo puede variar de un pas a otro: ingresos brutos (facturacin de ventas), ingresos totales o valor de los
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activos utilizados en la actividad. Comparada con la del IBI, la administracin del IAE es mucho ms sencilla, especialmente cuando la base tributaria son los ingresos brutos generados por la actividad econmica; adems puede aportar una buena cantidad de recursos en municipios urbanos durante perodos de bonanza econmica. Las principales crticas al IAE son: 1. Su incidencia imprecisa, toda vez que recae sobre residentes y no residentes. Por lo tanto, el conjunto de bienes y servicios pblicos provistos por el gobierno local es financiado, en buena parte, por personas no residentes en la localidad. Esto va en detrimento de la cultura tributaria de los residentes y de la rendicin de cuentas de las autoridades, al no existir correspondencia directa entre el impuesto y los servicios financiados; es decir, entre los contribuyentes y los receptores de la contraprestacin en forma de bienes y servicios pblicos. 2. Justamente por el bajo costo poltico de este impuesto, las autoridades locales pueden incurrir en la voracidad fiscal, al estar tentadas a cobrar altas tasas de impuesto. Esto puede desmotivar la permanencia y la atraccin de nuevas industrias y negocios. 3. Aunque las tasas no sean muy altas, la carga sobre los contribuyentes puede ser excesiva cuando la base imponible son los ingresos brutos y se trata de actividades econmicas de poco margen de ganancia. 4. En muchos pases, los impuestos subnacionales a las actividades econmicas se suman al cobro de impuestos al valor agregado o a las ventas, el que usualmente es administrado por el gobierno nacional y se calcula con la misma base imponible. Esto puede tener efectos negativos, tanto en la oferta como en la demanda de bienes y servicios; en la oferta, porque constituye un desestmulo a las actividades econmicas, y del lado de la demanda, por el eventual incremento de los precios, si la incidencia de los tributos puede trasladarse al consumidor. Impuestos especficos (vehculos, tabaco y licores, entre otros) La literatura sobre federalismo fiscal (Sanguinetti, 2010) seala que en trminos de eficiencia y desde el punto de vista administrativo, estos impuestos
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son ideales para los gobiernos regionales. En general, tienen pocos efectos distorsionadores y son fciles de recaudar. En la prctica, cuando las tasas pueden fijarse diferencialmente a nivel regional y las diferencias entre ellas son significativas, existe el riesgo de generar ciertas distorsiones especialmente en las reas fronterizas. En algunos casos, el impuesto puede relacionarse directamente con los beneficios o servicios provistos en contraprestacin; este es el caso de los impuestos a los vehculos y la gasolina y el financiamiento a la construccin y mantenimiento de las vas de comunicacin, o de los impuestos al tabaco y los licores y el financiamiento de los servicios de salud. En otros casos como los impuestos a bienes de consumo suntuario o los impuestos a las apuestas lcitas, la relacin entre tributo y contraprestacin no es directa. Impuesto a la gasolina ste es el impuesto ms importante en trminos de generacin de ingresos, lo cual lo hace muy atractivo para los gobiernos. Aunque suele estar asignado al gobierno central, existe la figura de una sobretasa que puede ser fijada a los gobiernos intermedioscomo en el caso de Colombia. Tiende a ser el ms simple y ms econmico desde el punto de vista administrativo porque puede ser recaudado por las refineras o los mayoristas, que luego transfieren los recursos a las regiones en funcin de los despachos de combustible. Aunque los estados o provincias pueden imponer diferentes sobretasas, stas por lo general no difieren mucho entre s debido a la condicin de movilidad de la base del impuesto. Impuesto a los vehculos De modo similar al impuesto a la gasolina, el cobro de este impuesto est asociado al uso de la vialidad, as como a las externalidades negativas asociadas al trnsito automotor (accidentes automovilsticos, contaminacin ambiental, congestin). En la mayora de los pases de Amrica Latina se trata de un impuesto local, pero tambin ocurre que su administracin es responsabilidad del gobierno nacional o los gobiernos intermedios que luego transfieren a los municipios una parte significativa de la recaudacin; la razn para ello es la condicin de movilidad de la base tributaria.
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Los vehculos pueden cambiar su localizacin con frecuencia y se requiere un gobierno de amplia jurisdiccin territorial para ejercer un control efectivo del pago del impuesto. Existen diferentes tipos:
Cobro anual de licencias de automviles (pueden discriminar por anti-
gedad y tamao del motor).

Cobro anual de licencias a conductores.
Contribucin por mejoras o valorizaciones La contribucin por mejoras o valorizaciones es un tributo que se cobra anticipadamente a las propiedades races que se beneficiarn con la ejecucin de obras de inters pblico local. En la ciudad de Bogot, Colombia, el Concejo Distrital aprob en octubre de 2005 la propuesta presentada por el alcalde Garzn (Acuerdo 180) para cobrar una Contribucin de Valorizacin por Beneficio Local con el propsito de financiar la construccin de un plan de 137 obras de inters pblico: 45 vas, 26 intersecciones viales (puentes vehiculares, tneles, pasos a nivel), 31 puentes peatonales, 19 andenes (aceras) y 16 parques nuevos. Las obras se financiarn con los cobros de la Contribucin de Valorizacin que se realizarn los aos 2007, 2009, 2012 y 20157. Ingresos fiscales provenientes de la explotacin recursos naturales Hay dos argumentos a favor de la descentralizacin de los ingresos fiscales (provenientes de impuestos o regalas) generados por la explotacin de recursos naturales, tales como yacimientos petroleros o mineros (Sanguinetti, 2010): 1. Dichos recursos forman parte de la herencia histrica de una regin que muchas veces est ligada a cuestiones culturales; en consecuencia, los impuestos y regalas constituyen una suerte de compensacin por la desaparicin de esos activos. Estos ingresos, invertidos en infraestructura social y econmica, pueden ser fuentes ms permanentes de desarrollo para la regin.
7 Para mayor informacin sobre este tema visitar http://www.idu.gov.co
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2. La explotacin de estos recursos naturales genera una serie de costos ambientales, sociales y de infraestructura en las localidades productoras. Si bien las empresas que explotan los yacimientos solventan algunos de estos costos, hay otros que deben ser compensados a las regiones. Sin embargo, ms all de estos argumentos, tambin hay razones para justificar un cierto grado de centralizacin de estos ingresos. Primero, la distribucin de las riquezas naturales en el territorio tiende a estar muy concentrada y no necesariamente guarda relacin con el tamao de las jurisdicciones y sus necesidades; en consecuencia, la descentralizacin total de estos impuestos o regalas, podra implicar diferencias muy importantes entre regiones en el acceso a recursos, generando fuertes disparidades en el acceso a los servicios y la calidad de vida. Segundo, estos ingresos suelen ser muy voltiles debido a la variabilidad del precio de las materias primas y ello puede afectar severamente las finanzas de los gobiernos subnacionales, que difcilmente disponen de instrumentos (reglas fiscales, mecanismos de ahorro) para suavizar las fluctuaciones de los ingresos y su impacto en las decisiones de gasto. Tercero, la presencia de importantes recursos fiscales generados por esta fuente puede implicar la sustitucin de ingresos tributarios regulares y debilitar la eleccin de buenas polticas pblicas.
1.2.2. Ingresos no tributarios

El instrumento ms comn y recomendado para formar parte de la lista de ingresos de los gobiernos intermedios y municipales son los cargos a los usuarios de los servicios pblicos. Su uso tiene implicaciones en favor de la eficiencia econmica; primero, porque el precio transmite informacin al usuario sobre las caractersticas del servicio; segundo, porque del precio cobrado depende la posibilidad de garantizar una oferta de calidad a los ciudadanos. Existen al menos tres tipos de cargos a los usuarios: Tarifas de servicios de utilidad pblica Este tipo se refiere a los ingresos que recibe un gobierno por la provisin de servicios de utilidad pblica como el agua potable, los drenajes y cloacas y la electricidad. La regla bsica para el establecimiento de un sistema eficiente de precios de estos servicios es igualar la tarifa al costo marginal de largo
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plazo (CMLP)8. Cuando la tarifa es inferior al CMLP, los usuarios consumen una cantidad mayor del servicio, lo cual obliga al gobierno a hacer ms rpidamente nuevas inversiones que debern financiarse con otras fuentes de ingreso. Tarifas de otros servicios pblicos Otros servicios pblicos van desde la recoleccin de basura y el transporte pblico al cobro de admisiones a alguna instalacin recreativa. Por lo general, se sugiere que estos tipos de bienes y servicios no incluyan impuestos o subsidios y que los precios se fijen de manera que cubran los costos operativos y de ser posible, permitan amortizar la inversin. En los casos en que la aplicacin de algn impuesto o subsidio sea necesaria, se recomienda que sean contabilizados por separado (por ejemplo, subsidios especiales para poblaciones vulnerables). Tasas de servicios administrativos Incluyen el cobro de licencias y permisos; las ms comunes de construccin y negocios. Tambin las tasas por servicios administrativos especficos como registros o copias de documentos. El cobro de estas tasas es considerado un reembolso del costo y por ello, nunca deberan ser inferiores a ste. Algunas recomendaciones generales para la administracin de los cargos a los usuarios son las siguientes:
Usar este instrumento cuando el beneficio de un servicio est exclusiva-
mente relacionado con el usuario que lo paga.

El uso de cargos al usuario en lugar de impuestos debe considerar el im-
pacto que tendr sobre los ciudadanos de bajos ingresos.

El diseo de este instrumento debe atender los criterios de eficiencia eco-
nmica para garantizar el servicio al precio justo. Al no tomar en cuenta consideraciones distributivas, cualquier intento por incorporar alguna frmula distributiva a los cargos al usuario, debe sopesar
8 Tcnicamente el Costo Marginal de Largo Plazo (CMLP) se define como la variacin que experimenta el costo total a largo plazo cuando se incrementa la produccin en una unidad. (Pindyck y Rubinfeld, 2001).
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el riesgo de desmejorar en cierto grado o de forma importante los trminos de eficiencia econmica, una de las principales ventajas de este instrumento. En el cuadro 4.5 se resumen las ventajas y desventajas de los ingresos propios de los gobiernos subnacionales:
Cuadro 4.5. Ventajas y desventajas de los distintos tipos de ingresos propios subnacionales
Ingreso propio Visible. Asociacin directa con los beneficios que reciben los residentes. Ventajas Base tributaria inmvil. Impuesto a los bienes inmuebles Desventajas Dificultades en la administracin, especialmente en lo relativo a establecer un catastro adecuado, lo que muchas veces resulta en una baja rentabilidad. No hay asociacin directa con los beneficios que reciben los residentes. Impuesto a las actividades econmicas Altos ingresos. Fcil administracin. Procclico: buena recaudacin en perodos de bonanza, pero mala en perodos de contraccin econmica. Riesgo de voracidad fiscal y desestmulo a la actividad econmica de la jurisdiccin. Impuesto a las ventas e impuestos especficos Ausencia de desequilibrios horizontales o verticales. Visible. Fcil administracin. Permite compensar los costos ambientales, sociales y de infraestructura que supone su explotacin. Baja movilidad de la base tributaria. Cargos y tarifas por uso Pocos problemas de desequilibrios horizontales o verticales. Visible. Fcil administracin. Baja rentabilidad. Bajo costo-eficiencia. Puede incentivar las ventas en otras reas con menores tasas en los casos que se establezcan diferentes tasas entre jurisdicciones. Desequilibrios horizontales significativos. Difcil administracin. Muy voltil, especialmente los impuestos relativos al petrleo dada la variabilidad de su precio.
Impuesto a los recursos naturales
Fuente: Feyzioglu and Norregaard (2008); elaboracin de la autora.

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1.3. Balance de las finanzas pblicas subnacionales: desequilibrios verticales y horizontales

Una brecha fiscal vertical se produce cuando existe una diferencia entre los ingresos y las necesidades de gasto de los niveles subnacionales de gobierno. Por lo general, los gobiernos subnacionales tienen mayores responsabilidades de gasto que fuentes de ingresos propios asignadas u ptimamente utilizadas. Se dice que estamos en presencia de un desequilibrio fiscal vertical cuando la brecha fiscal vertical no es atendida de forma adecuada por el conjunto de recursos fiscales (ingresos propios, capacidad de endeudamiento y transferencias) que han sido asignados a los gobiernos subnacionales. Para resolver esta diferencia fiscal, fundamental entre el gobierno central y los subnacionales, se necesita una combinacin apropiada de polticas para cada caso que incluya: una reasignacin de responsabilidades, descentralizacin tributaria o una reforma fiscal basada en algn esquema de bases tributarias compartidas. Para los pases avanzados o desarrollados, las transferencias representan la ltima alternativa a considerar dentro de la receta; para los pases en desarrollo y transicin, por el contrario, las transferencias resultan imprescindibles; por lo tanto, es indispensable cuidar que su implementacin genere el mnimo de distorsiones posibles. Por su parte, los desequilibrios fiscales horizontales se originan cuando la brecha entre ingresos y gastos no es igual para todas las regiones o localidades, lo cual genera disparidades en su capacidad para financiar bienes preferentes como salud, educacin u otros; o para corregir externalidades negativas compensando a los que pudieran verse afectados. Entre los factores que producen los desbalances horizontales se encuentran: las diferencias en la rentabilidad de la base impositiva, la movilidad de la base impositiva, los costos de provisin de los servicios en las jurisdicciones y las economas de escala en el consumo.
1.3.1. Transferencias intergubernamentales

Las transferencias, adems de ser utilizadas para atender necesidades de gasto, tienen el potencial para crear incentivos y mecanismos de rendicin de cuentas en el manejo fiscal, en la eficiencia y la equidad en la provisin
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de servicios pblicos de los gobiernos subnacionales. En concreto, las transferencias pueden cumplir uno o varios objetivos; stos son: a. Corregir los desequilibrios fiscales tanto verticales como horizontales b. Compensar externalidades c. Proveer incentivos para conseguir un comportamiento fiscal apropiado:
Garantizar ciertos estndares de servicios pblicos Fortalecer el proceso de administracin de impuestos Incentivar la eficiencia en el gasto
d. Impulsar objetivos nacionales que pueden no ser prioritarios para los gobiernos intermedios o locales Las transferencias pueden agruparse en tres grandes categoras: 1. Transferencias con objetivo general (incondicional) 2. Transferencias con objetivos especficos (condicionadas o marcadas) 3. Bases tributarias y recaudacin compartidas Transferencias con objetivo general Esta categora de transferencias es utilizada para dar soporte fiscal al presupuesto sin condicionar el uso de los recursos a alguno de sus apartados especficos. Su objetivo es fortalecer la equidad intergubernamental preservando la autonoma subnacional. Por lo general, esta categora de transferencias est dispuesta como mandato por ley; sin embargo, se ha aplicado tambin de forma discrecional o ad hoc. Las transferencias con objetivo general pueden ser de dos tipos (Shah, 2006 y 2007): a. Transferencias generales destinadas al aumento de recursos financieros: estn destinadas a proveer mayores recursos financieros a los gobiernos subnacionales sin que esos ingresos adicionales estn atados a ninguna exigencia de gasto en particular. Por lo tanto, pueden financiar cualquier conjunto de bienes o servicios pblicos, o pueden utilizarse para otorgar algn subsidio o compensar una poltica de exencin de impuestos.
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Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales De acuerdo con estudios empricos, por cada dlar recibido bajo un esquema de transferencias generales no condicionadas, el gasto pblico se incrementa ms proporcionalmente que en el escenario alternativo donde ese dlar es recibido por la va de los impuestos pagados por los residentes (Shah, 2006).
Es comn que este tipo de transferencia sea distribuida en funcin de una frmula predeterminada. Un ejemplo son las transferencias federales y estaduales que son repartidas a los municipios brasileos. La evidencia emprica muestra que este tipo de transferencia genera en los municipios el incentivo a no explotar ptimamente sus tributos propios.
b. Transferencias generales destinadas a cubrir las necesidades de gasto de un rea particular: como salud o educacin, dejando a criterio del gobierno receptor su destino especfico dentro del rea en cuestin. En la prctica, este tipo de instrumento entrara en un terreno mixto, porque si bien otorga discrecionalidad en el gasto del recurso, su uso est previamente asignado a una competencia de gasto en particular. Transferencias con objetivos especficos Esta clase de transferencias tienen el propsito de crear incentivos desde el gobierno central para propiciar la seleccin de programas o actividades especficas por parte de los gobiernos subnacionales. Las transferencias con objetivo especfico pueden ser de dos tipos (Shah, 2006 y 2007): Transferencias condicionadas sin fondos de contrapartida: este tipo de transferencia puede precisar el tipo de gasto que puede ser financiado: gastos de capital, gastos operativos, o ambos. Tambin puede exigir determinados resultados en la provisin de algn servicio pblico. La primera condicionalidad es calificada por algunos gobiernos subnacionales como abusiva, mientras que la segunda se cumple con el objetivo de auxiliar sin perjudicar la autonoma subnacional. Es comn que estas transferencias sean utilizadas para subsidiar actividades consideradas de inters nacional pero no necesariamente prioritarias para el gobierno subnacional receptor. Transferencias condicionadas con fondos de contrapartida: tienen las mismas caractersticas de las anteriores en trminos de las limitaciones al uso de los recursos, y suponen adems un aporte de contrapartida por parte del gobierno subnacional receptor de la transferencia. El porcentaje del aporte de contrapartida puede ser abierto, es decir, se acepta cualquier cantidad o cerrado, cuando el porcentaje est preestablecido.
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Bases tributarias y recaudacin compartidas La base tributaria compartida es frecuentemente utilizada para corregir parcialmente los desequilibrios fiscales verticales. En estos casos, dos o ms niveles de gobierno comparten una base tributaria. La base tributaria queda bajo la jurisdiccin del gobierno central y la regin o municipio tiene participacin a travs de una sobre-tasa o tasa suplementaria sobre la misma base. Este mecanismo fiscal intergubernamental forma parte de las categoras de transferencia porque los gobiernos subnacionales tienen poco control sobre la base o tasa tributaria. Su implementacin corre el riesgo de crear desequilibrios horizontales, si existen diferencias significativas en la rentabilidad de base tributaria o los costos de provisin de servicios entre jurisdicciones. Un arreglo institucional que se ha utilizado para minimizar el riesgo de generar desequilibrios horizontales es distribuir el total recaudado por un impuesto, por ejemplo el impuesto al valor agregado (IVA), y crear un fondo que puede ser distribuido a los gobiernos subnacionales de acuerdo con alguna regla. Este instrumento se utiliza principalmente para atender brechas fiscales, promover la igualdad fiscal y el desarrollo regional, as como para incentivar esfuerzos tributarios en los gobiernos subnacionales. Una revisin de la experiencia internacional permite identificar una serie de prcticas que convendra emular y otro conjunto de prcticas que sera mejor evitar en el caso de las transferencias intergubernamentales (Shah, 2006). Dichas prcticas se resumen en el cuadro 4.6:
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Cuadro 4.6. Principios y prcticas (buenas y malas) en el diseo de transferencias niveladoras o compensatorias
Objetivo Diseo Reasignacin de las responsabilidades, exencin temporal de impuestos, compartir base tributaria (sobretasas). Buenas prcticas Malas prcticas Transferencias deficitarias. Exencin temporal de impuestos y compartir base tributaria (Canad). Transferencias para salarios (China). Tributacin mediante participacin en los impuestos (China). Reparto general de los ingresos con factores mltiples (Brasil e India). Nivelacin fiscal con un fondo fijo (Australia y China).
Cerrar la brecha fiscal
Reducir las disparidades fiscales regionales
Transferencias de nivelacin. Transferencias incondicionales con fondos de contrapartida consistentes con las externalidades positivas producidas. Transferencias en bloque condicionadas a resultados, con requisitos basados en estndares de acceso y calidad de servicio.
Nivelacin fiscal con estndares explcitos que determinen tanto el fondo total disponible como su distribucin (Alemania, Canad y Dinamarca).
Compensar por externalidades positivas
Transferencias a hospitales-escuela (Sudfrica).
Transferencias de contrapartida condicionadas.
Mantenimiento de vas y transferencias para la educacin primaria (Indonesia, antes de 2002). Transferencias para educacin (Brasil, Chile y Colombia). Transferencias para salud (Brasil y Canad). Transferencias para construccin de escuelas (Indonesia antes de 2002). Transferencias de contraparte para construccin de autopistas (Estados Unidos).
Transferencias condicionadas solamente al gasto (mayora de los pases). Transferencias clientelares a grupos de inters y transferencias con fines especficos (ad hoc).
Fijar estndares nacionales mnimos Transferencias condicionales para inversiones de capital con fondos de contraparte inversamente proporcionales a la capacidad fiscal local. Influenciar prioridades locales en reas de alto inters nacional Proveer estabilidad y nivelar deficiencias en infraestructura
Transferencias para inversiones de capital sin fondos de contrapartida y que no contemplen previsiones para financiar costos de mantenimiento.
Transferencias incondicionales con fondos de contrapartida (preferiblemente con porcentajes inversamente proporcionales a la capacidad fiscal local). Transferencias para inversiones de capital y en lo posible, de mantenimiento.
Transferencias de contraparte para asistencia social (Canad antes de 2004).
Transferencias para fines especficos (ad hoc).
Transferencias para inversiones de capital con fondos de contraparte inversamente proporcionales a la capacidad fiscal local.
Transferencias de estabilizacin no condicionadas a previsiones para financiar costos de mantenimiento.
Fuente: Shaw (2007), traduccin de la autora
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Lecciones positivas: principios para adoptar Se sugiere que el diseo e implementacin de las transferencias intergubernamentales se gue por los siguientes principios: 1. Simplicidad. Procurar a un equilibrio entre justicia, aceptabilidad y sostenibilidad. 2. Focalizar un solo objetivo y hacer que el diseo sea consistente con ese nico objetivo. Objetivos mltiples conllevan riesgo de no lograr ninguno. 3. Introducir lmites mximos asociados con indicadores macroeconmicos y lmites mnimos que aseguren la estabilidad y predictibilidad de los fondos que se vayan a distribuir. 4. Introducir clusulas de revisin peridica; por ejemplo, cada cinco aos, y renovar si es conveniente. Entre tanto, no debe hacerse ningn cambio para suministrar certeza al proceso presupuestario. 5. Igualar la capacidad fiscal per cpita a un nivel asociado a algn estndar especfico. Dicho estndar determinar tanto el tamao del fondo que se vaya a repartir como la distribucin entre los receptores. Por lo general, las necesidades de nivelacin de los gastos suponen un anlisis complejo y difcil; en consecuencia, es recomendable emplear un sistema de transferencias sectoriales basadas en resultados (output-based) que contribuya a mejorar la rendicin de cuentas. Un consenso nacional sobre el estndar de nivelacin es crtico para la sostenibilidad de cualquier sistema de transferencias. 6. En las transferencias para objetivos especficos, es preferible basar la condicionalidad en los resultados o estndares de acceso y calidad, que en los insumos y procesos. Esto permite lograr los objetivos del gobierno central sin restringir la libertad local para escoger la mejor opcin para prestar el servicio. 7. Reconocer las diferencias en trminos del tamao de la poblacin, rea servida y la condicin urbana/rural de los servicios a la hora de otorgar transferencias a los gobiernos locales. Establecer una frmula diferente para cada tipo de gobierno local o municipal.
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Lecciones adversas: tipos de transferencias que no deben adoptarse Se deben evitar los siguientes tipos de transferencias intergubernamentales: 1. Transferencias con objetivos especificados de manera imprecisa. 2. Recaudacin impositiva compartida con mltiples factores que operen como objetivos cruzados. La descentralizacin de tributos y las bases tributarias compartidas son mejores alternativas, porque mejoran la rendicin de cuentas y preservan la autonoma subnacional. 3. Transferencias destinadas a cubrir los dficits presupuestarios subnacionales, pues crean incentivos para que se produzcan mayores dficits en el futuro. 4. Transferencias incondicionales que incluyen incentivos al esfuerzo fiscal. Mejorar la prestacin de los servicios al tiempo que se reduce la carga impositiva debe ser el objetivo del sector pblico. 5. Transferencias condicionadas basadas en insumos o procesos, que menoscaban la autonoma local, la flexibilidad, la eficiencia fiscal y los objetivos de equidad fiscal. 6. Transferencias para inversiones de capital que no contemplen las previsiones para el financiamiento de los gastos de mantenimiento, y que incrementan el riesgo de crear elefantes blancos. 7. Transferencias discrecionales o negociadas, que pueden crear discordia y desunin. 8. Transferencias indiferenciadas (talla nica) para todos los gobiernos locales, que pueden crear profundas inequidades. 9. Transferencias que supongan cambios abruptos en la cantidad de fondos que se vayan a repartir y su distribucin.
1.3.2. Endeudamiento
El endeudamiento de los gobiernos subnacionales no est permitido en todos los pases y cuando lo est, suele ser regulado mediante una ley. En varios pases en desarrollo y transicin ha representado una fuente de
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ingresos, adicionales a los ingresos propios, que ha tomado mucho peso dentro su composicin financiera. Esta fuente complementaria de recursos les ha permitido atender necesidades de gran envergadura, tales como proyectos de infraestructura de inters regional y local, principalmente en aquellos estados/provincias y municipios que han experimentado un desarrollo urbano importanteen pases como Hungra, Mxico, Polonia, Rumania y Rusia (Liu y Waibel, 2008). Uno de los impactos de la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales es el desarrollo del mercado de crditos, que en algunos casos ha alcanzado niveles sofisticados. En general, el manejo de esta fuente de financiamiento subnacional trae consigo un conjunto de ventajas pero tambin de riesgos que se resumen a continuacin (Liu y Waibel, 2008): Ventajas: 1. Mayor capacidad fiscal para invertir en obras de infraestructura a gran escala, difciles de financiar nicamente con los tipos de ingresos propios de los gobiernos subnacionales. 2. Financiamiento ms eficiente y justo de la infraestructura, toda vez que los beneficios de este tipo de inversin recaen tambin sobre las generaciones futuras, las cuales tambin lidiarn con los costos de su financiamiento. La maduracin de la deuda contrada debera coincidir con la vida econmica de los activos involucrados. En la misma lnea, la amortizacin de los pasivos debera coincidir con la depreciacin de los activos a financiar. 3. Exposicin de los gobiernos subnacionales a la disciplina del mercado, propia de los mercados financieros. Por lo general, los agentes financieros exigen la elaboracin de reportes que permitan el seguimiento del comportamiento fiscal de sus deudores as como procesos de auditora peridicos, con lo cual se fortalece la transparencia fiscal. Otra posible consecuencia es una mejor gerencia del riesgo de refinanciamiento de la deuda, asociado a las tasas de inters y de cambio as como al esquema de maduracin y pasivos contingentes tales como contratos de infraestructura o actividades extra presupuestarias.
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4. Finalmente, otro beneficio es la expansin y fortalecimiento del mercado de crditos, lo que genera beneficios a los prestatarios por la posibilidad de obtener crditos de mejor calidad y ms baratos. Riesgos: 1. Si bien es cierto que los desbalances ingresos-gasto pueden producir naturalmente tensin fiscal (fiscal stress), la ausencia de un marco regulatorio fuerte y estable afecta considerablemente la sostenibilidad fiscal de los gobiernos regionales y/o locales. Un buen aprendizaje de las causas de las crisis fiscales y de deuda experimentadas en algunos pases en desarrollo y transicin (Brasil, India, Mxico, y Rusia) puede impulsar la construccin de un marco regulatorio orientado a evitar nuevas crisis a futuro. 2. Si los mercados de deuda no estn sujetos a una regulacin seria, el otorgamiento de crdito se convierte en una operacin an ms riesgosa en un entorno macroeconmico incierto. 3. Si los dficits fiscales se originan cuando el endeudamiento subnacional financia inversin de capital y crecimiento econmico, ello no representa un problema; no obstante, de acuerdo con la experiencia, los dficits se han generado para financiar prdidas operacionales, lo cual ha producido situaciones fiscales insostenibles. 4. La deuda de los gobiernos subnacionales puede ser riesgosa (alta probabilidad de incumplimiento de los pagos acordados), lo cual puede afectar la estabilidad macroeconmica y financiera del pas. 5. Las obligaciones contingentes (exigibles slo si se dan ciertas circunstancias) incluidas en los contratos de deuda contribuyeron de manera importante a las crisis fiscales en muchos pases en desarrollo. Los riesgos antes mencionados y sus consecuencias han conducido al uso de mecanismos de control al endeudamiento subnacional. stos pueden agruparse en cuatro categoras no excluyentes: (i) disciplina del mercado; (ii) cooperacin entre el gobierno central y el subnacional; (iii) controles basados en reglas y (iv) controles administrativos (Ter-Minassian and Craig, 1997; Ahmad et al, 2005; Cotarelli, 2009). El cuadro a continuacin, resume
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las implicaciones de los cuatro enfoques y ofrece un pequeo mapa donde se sitan ejemplos mundiales de cada uno.
Cuadro 4.7. Mecanismos de control del endeudamiento subnacional

Categora Disciplina de mercado Cooperacin entre niveles de gobierno Controles basados en reglas Controles administrativos Potencial control del gobierno central. Mejores trminos y condiciones. til para el endeudamiento internacional.
nfasis en el autocontrol. Ventajas Monitoreo a cargo de las agencias calificadores de crdito. Informacin completa, oportuna y confiable. Mercados financieros desarrollados. Precondiciones Ningn acceso a un financiamiento preferencial. Ningn antecedente de rescate financiero.
Promueve el dilogo. Fortalece la responsabilidad de las autoridades subnacionales.
Transparencia. Evita negociaciones ex post.
Soporte constitucional. Cultura de disciplina fiscal. Existencia de instituciones para la toma de decisiones cooperativas o fuerte posicin negociadora del gobierno central.
Reglas slidas y crebles (bien definidas, transparentes y flexibles). Clara cobertura e informacin necesaria completa.
Habilidad del gobierno central para monitorear de forma efectiva e implementar controles.
Ejemplos
Canad Australia
Pactos bilaterales en Argentina. Austria Dinamarca
Brasil Chile Espaa Estados Unidos
China Francia Japn Reino Unido
Fuente: Elaboracin de la autora.
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En la regin latinoamericana, los casos de Colombia, Per, Argentina, Mxico y particularmente el de Brasil, refuerzan el rol que pueden jugar los diferentes mecanismos descritos anteriormente. Por ejemplo, la puesta en vigencia de una ley de responsabilidad fiscal (LRF) o en ausencia de ella, una cooperacin efectiva entre los niveles de gobierno, pueden explicar las diferencias en los resultados obtenidos en los pases mencionados. En el caso de Argentina, se han promulgado una serie de LRF individuales aplicadas al gobierno nacional y a algunas provincias que en un principio parecan tener una base slida para llevar a cabo una buena gestin fiscal en cuanto al manejo de la deuda; sin embargo, al final del da fallaron debido a conflictos intra-partidos, la no participacin de las provincias clave y otros compromisos que las LRF no pudieron garantizar. Las LRF enfatizaron las reglas ex ante, pero no los mecanismos para asegurar su cumplimiento y aplicacin universal. Colombia, aun siendo un pas unitario pero con departamentos autnomos, cuenta con una serie de leyes que regulan el endeudamiento subnacional. En 2003, aprobaron una LRF que impone restricciones ex ante a los gobiernos subnacionales, sin la necesidad de adicionar mayores medidas (como en el caso de Brasil) para garantizar el cumplimiento efectivo de esta ley por parte de los departamentos. En el caso de Mxico, es interesante subrayar la experiencia de un comportamiento fiscal prudente en ausencia de una base legal a travs de una LRF. Esto se debe en parte a la gran independencia constitucional otorgada a los estados. La regulacin del manejo fiscal a nivel subnacional se ha dado desde la arena de la regulacin del sector financiero, as como a travs de varios decretos pblicos que han establecido nuevos procedimientos fiscales a nivel federal que ha permitido otorgar herramientas al Congreso con las cuales poder efectuar su seguimiento.
1.4. Sntesis de la unidad

En esta unidad se han revisado los criterios que propone la teora del federalismo fiscal para asignar competencias o responsabilidades entre los niveles de gobierno. A partir de esos criterios, se concluye que los servicios ms susceptibles de administrarse por los gobiernos subnacionales son la salud
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primaria, la educacin bsica, la seguridad urbana, el transporte, la vivienda y el agua y saneamiento. La provisin de todos estos servicios se traduce en unas necesidades de gasto que deben ser afrontadas por los estados/provincias y municipios. A continuacin, se repasan las principales fuentes de ingresos que pueden utilizar los gobiernos subnacionales para financiar sus gastos, distinguiendo entre ingresos tributarios y no tributarios. Se destac que los tributos ms comunes son el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto/patente a las actividades econmicas (de comercio e industria) y los impuestos especficos (vehculos, gasolina, tabaco, licores, entre otros). En el caso de los ingresos no tributarios, se sealaron las tarifas y tasas de servicios. Idealmente, los ingresos propios de los gobiernos subnacionales deberan ser suficientes para financiar sus necesidades de gasto, en cuyo caso estaramos en presencia de gobiernos con autonoma financiera. Esto no siempre es posible, bien porque la administracin de los impuestos no est descentralizada o porque los gobiernos subnacionales no hacen su mejor esfuerzo para explotar el potencial recaudatorio de los tributos que manejan. La GpRD insiste en la necesidad de trabajar en ambos lados de la ecuacin. En lo que respecta a los gastos, mejorar la eficiencia del gasto pblico mediante la planificacin, presupuesto, seguimiento y evaluacin de los programas y proyectos emprendidos por los gobiernos subnacionales. Con referencia a los ingresos, evitar la dependencia de una sola fuente diversificando, en lo posible, el origen de los ingresos; realizar esfuerzos sustantivos para explotar el potencial de recaudacin de los tributos y recuperar el costo de provisin de los servicios. Corresponde al gobierno central corregir los desequilibrios/brechas fiscales verticales y horizontales, mediante un sistema de transferencias intergubernamentales bien diseado y una poltica de endeudamiento adecuadamente regulada.
1.5. Bibliografa de la unidad

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Unidad 2. Sistemas integrados de administracin financiera

Objetivos del aprendizaje
Proporcionar una visin prctica de los sistemas integrados de adminis-
tracin financiera (SIAF) en cuanto a sus objetivos, diseo conceptual y estructuracin.

Conocer la manera en que la aplicacin de los SIAF contribuye a mejorar
la gestin financiera pblica y las alternativas para su desarrollo informtico en los gobiernos subnacionales.
2.1. Descripcin
Las herramientas informticas son aliadas importantes para mejorar la gestin financiera pblica. Esta unidad, que trata sobre el sistema integrado de administracin financiera (SIAF), introduce un panorama general sobre la aplicacin de los sistemas informatizados de gestin financiera en los gobiernos subnacionales. Tambin se presentan los aspectos prcticos de su diseo conceptual, su estructuracin y su implementacin informtica. Los SIAF estn compuestos por subsistemas que reflejan las distintas reas de la administracin financiera, tales como la contabilidad, el presupuesto, la tesorera, etctera. Si se considera que estas reas, aunque especficas, se encuentran interrelacionadas, la concepcin e implementacin de un SIAF debe mantener el enfoque integrado de la gestin financiera, mediante el cual las decisiones relacionadas con cada rea sean evaluadas con relacin a los impactos que provocan en las dems. Con esta estrategia, se puede realizar una subdivisin modular del sistema a fin implantarlo de manera paulatina, sin perder de vista el mantenimiento del enfoque sistmico.
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Adicionalmente, los SIAF subnacionales se alinean con la estrategia de gestin para resultados, y contribuyen a armonizar los clasificadores y las estructuras contables nacionales, facilitar la agregacin de informacin de gestin y cooperar en la mejora de la calidad del gasto pblico. Esta unidad introduce los conceptos y la conformacin modular de un SIAF muestra su estructuracin informtica proponiendo alternativas para el desarrollo, el alojamiento9 y la red de acceso, y dedica especial atencin a las caractersticas y necesidades de las entidades subnacionales de mediano y pequeo tamao.
2.1.1. Motivacin y evolucin

Un sistema integrado de administracin financiera constituye el medio oficial para el registro, el procesamiento y la generacin de la informacin relacionada con la administracin financiera del sector pblico, cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el marco de la normativa aprobada por los rganos rectores.10 Los primeros SIAF surgieron en Amrica Latina en la dcada de 1980, como parte de los esfuerzos de los gobiernos nacionales por reorganizar la gestin financiera del Estado y aprovechar las tecnologas de la informacin disponibles en la poca: grandes equipos centralizados y redes privadas de comunicacin11. Las motivaciones principales, que an siguen vigentes, fueron los siguientes: evitar la duplicidad del registro y el tratamiento de informaciones; disponer de informacin fiable, oportuna y de acceso comn para todos los gestores, a fin de mejorar la calidad de la toma de decisiones; no duplicar los esfuerzos; y usar de manera eficiente los recursos humanos, materiales y financieros. Sin embargo, a pesar de ser exitosas, estas herramientas resultaban muy costosas y complejas para ser usadas en gobiernos subnacionales de tamao
9 Debe tratarse de un local seguro y adecuado para instalar los equipos informticos principales de un sistema. 10 Adaptado de la Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico, Repblica del Per. 11 Un ejemplo de esto, se produjo en 1987 en Brasil con la instalacin del SIAFI. Para ms informacin, vistese www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi. 44
Sistemas integrados de administracin financiera
pequeo o mediano. A finales de los aos 1990, varios pases se propusieron reestructurar la gestin financiera de sus entes subnacionales, aprovechando la experiencia anterior. Nuevamente los SIAF fueron considerados y se propusieron como herramientas fundamentales para estos procesos. Adems, los avances tecnolgicos relacionados con la microinformtica, las telecomunicaciones, el software y la economa de escala en la produccin mundial de bienes informticos, que ampliaron la disponibilidad y redujeron los costos, mejoraron las posibilidades de ser utilizados por gobiernos subnacionales de mediano y pequeo tamao. Desde entonces los SIAF evolucionan tanto en conceptos y tecnologas como en estrategias de diseminacin, y cuentan con el apoyo de gobiernos nacionales, subnacionales y de agencias de desarrollo, lo que ampla la factibilidad de ser adoptados en gobiernos subnacionales de mediano y pequeo tamao. Con la introduccin paulatina de las ideas de la gestin para resultados en la administracin pblica, los SIAF asumen nuevos roles. As, adems de registrar, procesar y generar informacin, consolidan, publican y suministran herramientas de apoyo a la evaluacin del cumplimiento de metas. Igualmente, la existencia de SIAF subnacionales facilita la armonizacin presupuestal y contable requerida para la implementacin de una visin nacional de estos conceptos. Asimismo, los SIAF continan como parte esencial de cualquier estrategia de modernizacin de la gestin de la administracin financiera pblica.
2.2. Estructura general de un sistema de administracin financiera

El grfico 4.2 muestra los elementos sobre los que se basa la estructura vigente para los SIAF. Las normas y metodologas que rigen un SIAF son definidas por rganos centrales, denominados rganos rectores del sistema, tales como Secretara de Hacienda y la Secretara de Presupuesto. Sin embargo, la operacin del sistema es realizada por usuarios de todos los rganos de gobierno, que posean autorizaciones de acceso propias a sus funciones.
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En su implementacin informtica, un SIAF est compuesto por distintos subsistemas, que implementan 1) las normas de gestin financiera definidas por leyes y reglamentos; y 2) las reglas subsidiarias que garanticen la veracidad, la consistencia y la verificabilidad (auditora) de la informacin. Ejemplo de estas reglas son la verificacin de la consistencia entre cuentas y subcuentas de valores en cada operacin; la solicitud de confirmacin en la realizacin de operaciones de inclusin, exclusin o alteracin de valores; y el registro histrico de todas las operaciones producidas en el sistema y del funcionario que las realiz.
Grfico 4.2. Sistema integrado de administracin financiera
Centralizacin normativa Estructura de los SIAF Descentralizacin operativa

Fuente: Elaboracin propia.
2.2.1. Modelo conceptual

El diseo conceptual de un SIAF puede estructurarse en subsistemas. Los siguientes estn incluidos en grupos con afinidad sistmica: subsistemas del ncleo central, subsistemas conexos o cooperadores y subsistemas de planificacin y control (grfico 4.3).
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Grfico 4.3. Subsistemas de un sistema de administracin financiera

Planificacin, evaluacin y seguimiento
Recursos Humanos
Ingresos
Presupuesto Tesorera
Adquisiciones
Contabilidad
Crdito pblico
Patrimonio
Inversin Pblica
Auditora
Subsistemas del ncleo central Estn compuestos por los subsistemas principales de gestin, que en general son los primeros en ser implementados. Los procesos principales involucrados en este subsistema son: 1. El presupuesto: formulacin, aprobacin, coordinacin y evaluacin de la ejecucin; 2. La tesorera (egresos): programacin de caja, ingresos, pagos, conciliacin bancaria; 3. La contabilidad (elemento integrador del SIAF): registro sistemtico de asientos contables (en lnea), proceso y produccin de informacin interna al gobierno y para terceros; 4. El crdito pblico (gestin de la deuda): endeudamiento (captacin de recursos), servicio de la deuda, garantas y avales.
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Subsistemas conexos o cooperadores Se encuentran conformados por subsistemas casi autnomos, que tienen caractersticas y complejidades propias de las respectivas reas, pero que deben estar fuertemente integrados al ncleo central. Estn compuestos por: 1. Ingresos o gestin tributaria: controla los ingresos tributarios, no tributarios y las transferencias. 2. Recursos humanos: implementa los procesos de gestin de los funcionarios pblicos. 3. Patrimonio: controla el patrimonio de la entidad. 4. Adquisiciones: implementa los mecanismos de adquisiciones establecidos por la entidad. 5. Inversin pblica: establece controles de prefactibilidad, factibilidad y de evaluacin de proyectos de inversin. Subsistemas de planificacin y control Se compone de subsistemas que requieren una visin global de los dems y proveen mecanismos (mdulos) de evaluacin de resultados y auditora. Estos son: 1. Planificacin, seguimiento y evaluacin. 2. Auditora. Los subsistemas que componen un SIAF por lo general no son implantados en su totalidad desde el inicio sino que se incorporan gradualmente, priorizando a los subsistemas del ncleo central, pero siempre preservando la visin de integralidad.
2.2.2. Estructura informtica

En su implementacin informtica, los SIAF modernos disponen de una infraestructura tecnolgica centralizada de equipos y software
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instalados en locales preparados para esta finalidad (centro de datos), donde se almacenan los datos y los programas. Los usuarios acceden a esta infraestructura por medio de un microcomputador que puede conectarse a distintos tipos de redes de comunicacin, en especial, Internet. Una visin simplificada de esta estructura se muestra en el grfico 4.4, y sus detalles se presentan en los prximos apartados.
Grfico 4.4. Visin simplificada de la estructura informtica de un sistema de administracin financiera

SERVIDOR S I A F (software, programas) Centro de datos
RED DE DATOS Internet, red inhalmbrica, fibra ptica, etc
Datos
Usuarios
Esta arquitectura facilita la implementacin, el mantenimiento y la gestin del sistema, utilizando los conceptos ms actuales en trminos de estndares tecnolgicos y de gestin de servicios. A su vez, acarrea desafos con relacin al mantenimiento de alta disponibilidad requerida por este sistema: una falla en el sistema central puede paralizar o perturbar a todos los usuarios. Por este motivo, se requiere un centro de datos con instalaciones fsicas de alta seguridad, que cuente con redundancia en todos los equipos informticos y con un buen soporte ambiental (aire acondicionado, electricidad, control de humedad, etctera).
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La informacin manejada por un SIAF es crtica para la gestin gubernamental, ya que los procesos operativos y de gestin financiera solamente pueden ser realizados por su mediacin. Asimismo, es responsabilidad del sector informtico utilizar tecnologas y procedimientos adecuados para maximizar su disponibilidad a los usuarios autorizados, mantener la informacin ntegra y proteger el sistema contra fallas de equipos o de infraestructura. Los datos del SIAF Estarn almacenados en una base de datos central y cualquier ingreso o alteracin de la informacin ser realizado solamente por usuarios que posean el permiso adecuado. Ninguna informacin ingresada ser borrada fsicamente de la base de datos, sino que solamente se realizar una eliminacin lgica. Todas las operaciones en el sistema sern registradas en un archivo de auditora. La descentralizacin operativa del SIAF requiere que el acceso al sistema sea realizado desde puntos geogrficos distintos del pas o regin (acceso remoto). Para eso, debe emplearse una arquitectura de red que posibilite la utilizacin de los medios de comunicacin ms usuales y aquellos que estn disponibles en el mbito nacional o regional, tales como Internet, redes inalmbricas o fibras pticas, entre otros. El sistema de seguridad es fundamental para el uso efectivo de un SIAF. Por lo tanto, se ha de contar con soluciones tecnolgicas para minimizar la probabilidad de accesos indebidos y la deteccin de tentativas para burlar mecanismos de seguridad y seguimiento (auditora) de las transacciones realizadas. En este contexto, el centro de datos deber estar dotado de una infraestructura de seguridad fsica adecuada (control de acceso de personas, sistema de prevencin a incendios, cmaras filmadoras, piso falso, etctera), y contar con la definicin y puesta en marcha de una poltica de seguridad. Los programas (software) y equipos (hardware) contratados debern tener las caractersticas de misin crtica, con las redundancias y los mecanismos de recuperacin automtica de errores que permitan maximizar el tiempo de operacin continua del sistema. La solucin informtica que se adoptar deber ser compatible con las tendencias del mercado, y debe tener una visin de recursos suficientes para soportar entre tres y cinco aos de operacin del sistema integral y posibilidad de crecimiento.
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2.3. Ventajas del SIAF

Las siguientes ventajas devienen de la utilizacin de los SIAF: 1. Confiabilidad: Ofrece a los gestores y usuarios certeza sobre los datos, los hechos y las cifras obtenidos del sistema. 2. Unicidad: Los datos son registrados una nica vez. Se ingresa la informacin donde ocurre cada transaccin12. 3. Integridad: Cubre la totalidad de las operaciones financieras y no financieras en el mbito presupuestario y no presupuestario. 4. Verificabilidad: Posibilita la verificacin, mediante auditoras, de todas las transacciones realizadas. 5. Oportunidad: Permite obtener informacin sobre las transacciones realizadas en el momento en que se producen. 6. Utilidad: Apoya el proceso de toma de decisiones, proveyendo informacin financiera, presupuestaria y patrimonial. 7. Transparencia: Ofrece informacin clara y uniforme sobre la gestin econmico-financiera del gobierno. 8. Seguridad: Protege fsica y lgicamente la informacin contra el acceso no autorizado y el fraude. 9. Evaluable: Genera los indicadores y procede a la agregacin y consolidacin necesarias para la evaluacin de resultados.
2.4. Alternativas para el desarrollo

El desarrollo completo de un SIAF es una tarea compleja y costosa. El gasto del personal especializado para la implementacin del sistema proyectistas, analistas y programadores y para su posterior mantenimiento y evolucin, sera prohibitivo para la mayora de los gobiernos subnacionales.
12 La transaccin es una interaccin del usuario con el sistema, lo que representa una unidad de trabajo. Pueden ser sencillas, como mostrar el saldo de la cuenta A, o ms complejas, como transferir 30% del saldo de la cuenta presupuestal A para la cuenta presupuestal B.
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Actualmente, la propuesta de desarrollar un SIAF a la medida es aceptable solamente en casos muy especiales, ya que se dispone de alternativas ms favorables, en especial al tratarse de gobiernos subnacionales de mediano o pequeo tamao. Los siguientes apartados analizan algunas de esas alternativas.
2.4.1. Contratacin de un paquete especializado de mercado

En los ltimos aos, empresas privadas implementaron y mejoraron paquetes de software destinados a la gestin de los gobiernos, brindando asistencia tcnica y estandarizando los procesos de gestin, en especial los del rea financiera. Estos paquetes, denominados genricamente Government Resource Planning (GRP, por su sigla en ingls), son descendientes de los Enterprise Resource Planning (ERP, por su sigla en ingls) desarrollados exitosamente para las empresas privadas y que estn disponibles en el mercado aproximadamente desde hace diez aos. Varias empresas que actan en el mercado internacional disponen de soluciones, como por ejemplo Oracle y SAP.13 La motivacin bsica para los GRP es que los procesos de gestin financiera gubernamentales son similares y siguen una lnea maestra establecida por documentos legales que es vlida para todos los niveles de gobierno de un pas. El proveedor planea un paquete de software modular, flexible y configurable que se pueda adaptar a las peculiaridades locales por medio de la configuracin de parmetros o la realizacin de pequeos ajustes de programacin. De esta manera, se logra una economa de escala, ya que el mismo paquete puede ser comercializado para distintos gobiernos, diluyendo sus altos costos de implementacin. Asimismo, se suma al paquete de software una consultora funcional para adaptarlo a las necesidades locales y, en caso de que el gobierno adquiriente lo necesite, para realizar previamente una mejora o reingeniera de los
13 En varios pases hay empresas de actuacin local que disponen de soluciones concebidas en el marco legal nacional, como sucede en Argentina, Brasil, Chile y Mxico.
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procesos, siempre que la empresa proveedora tenga experiencias con otros gobiernos. Adems, es posible ir ampliando el alcance del paquete de software por medio de la adquisicin de mdulos adicionales. Por ejemplo, pueden adquirirse inicialmente licencias para los mdulos bsicos (presupuesto, tesorera, contabilidad, ingresos) y posteriormente se pueden contratar los mdulos de recursos humanos, adquisiciones, etctera. Si se considera la dinmica de los procesos de gestin financiera gubernamentales, es crtico establecer una estrategia para sostener un paquete GRP con el objetivo de incorporar los cambios procedimentales y legales que ciertamente ocurrirn en el futuro. Existen bsicamente dos alternativas (recuadro 4.2).
Recuadro 4.2 Alternativas para el mantenimiento del sistema de administracin financiera

Alternativas para el seguimiento de los SIAF 1. Contratar el soporte del proveedor. Muchos proveedores comercializan su GRP bajo la modalidad de pago de licencias de uso ms un costo de mantenimiento, que incluye nuevos procesos o modificaciones derivadas de asustes legales y mejoras de tecnologa. Los trminos contractuales varan, pero en general los ajustes ms especficos para un gobierno (es decir, que necesiten programacin adicional) son cobrados por separado. Bajo este contexto, el rea de informtica del gobierno tiene solamente un rol de gestin del sistema. 2. Algunos proveedores ofrecen como alternativa que, posteriormente a la instalacin y adaptacin de un paquete con las condiciones pactadas, el software quede bajo total responsabilidad del contrataste. No existen pagos adicionales. En estas condiciones, el gobierno tiene que disponer de tcnicas capaces de mantener, adaptar y evolucionar el sofware.
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Por lo expresado anteriormente, es esencial un anlisis completo de las ofertas de mercado a fin de comparar con las funcionalidades requeridas por el gobierno. Se debe evaluar tambin, en forma especial, los valores de licencia, mantenimiento y las reglas contractuales de sostenibilidad del producto.
2.4.2. Utilizacin de un paquete provisto por un gobierno extranjero

Es frecuente que un gobierno extranjero ofrezca a un gobierno subnacional utilizar un SIAF que fue desarrollado a la medida para el oferente. Si se parte del supuesto de que las licencias son legalmente propiedad del gobierno oferente, esta donacin, en principio tentadora, debe ser evaluada en algunos aspectos estratgicos y tcnicos. 1. Los paquetes de software desarrollados para una funcin especfica que no cuenten con un planeamiento previo para ser transferidos a otros ambientes operativos y que no posean flexibilidad para la realizacin de cambios, por lo general son de difcil adaptacin y mantenimiento. 2. Es importante considerar que el software donado deber ser adaptado, mantenido y llevado a evolucionar por el gobierno receptor. De este modo, es crtico que toda la tecnologa, la documentacin, los programas y los modelos sean inteligibles y puedan ser mantenidos (en trminos de disponibilidad de know how) por su equipo tcnico. En este sentido, deben ser evaluados los siguientes aspectos principales: 1. La disponibilidad de documentacin tcnica actualizada de todos los mdulos, incluyendo las especificaciones de los requisitos (casos de uso o similares), el diccionario de datos, el modelo fsico de datos y los flujos de actividades. 2. La disponibilidad de los programas fuente y guiones (scripts) actualizados, ya que deben evaluarse los estilos de programacin utilizados y su nivel de comprensin.
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3. Las caractersticas de la plataforma informtica14 requerida, en trminos de disponibilidad de recursos humanos, software y equipos para soportarlas, adems de posibles costos adicionales de adquisicin y mantenimiento. 4. Los costos escondidos, relacionados especialmente con posibles necesidades de contratacin de consultoras para adaptaciones y extensiones de los programas informticos.
2.4.3. Utilizacin de un paquete estndar provisto por el gobierno nacional

Entre los esfuerzos para lograr un alcance ms am- Estos paquetes, adems, contribuyen plio de los instrumentos de gestin financiera a fin de al intercambio estandarizado de permitir su adopcin por gobiernos subnacionales de datos entre los niveles de gobierno, mejorando continuamente la menor capacidad de inversin en herramientas infordisponibilidad oportuna de datos mticas especficas, algunos gobiernos nacionales lanacionales. En el contexto de gestin tinoamericanos ofrecen en forma gratuita o a costos para resultados, esto podr ser uno de bajos paquetes de software de gestin financiera com- los factores de xito en cuanto a la patibles y armnicos con las herramientas utilizadas en integracin, armonizacin y posterior el nivel central. Se trata de variaciones del concepto evaluacin de las cuentas. de software-as-a-service, disponible actualmente para las empresas privadas. Estas iniciativas del gobierno central orientadas especialmente para municipios de pequeo o mediano tamao tambin son aprovechadas por niveles intermedios de gobierno, como los estados o las provincias. Estos paquetes, adems, contribuyen al intercambio estandarizado de datos entre los niveles de gobierno, mejorando continuamente la disponibilidad oportuna de datos nacionales. En el contexto de gestin para resultados, esto podr ser uno de los factores de xito en cuanto a la integracin, armonizacin y posterior evaluacin de las cuentas nacionales. Los siguientes apartados presentan dos estrategias de implementacin de esta alternativa.
14 La plataforma es el conjunto de equipos servidores y software necesarios para ejecutar determinados programas informticos.
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SIAF autnomos compatibles con el sistema central El gobierno central desarrolla o contrata el desarrollo de un SIAF sencillo, en trminos de plataforma informtica, pero que contenga las principales funcionalidades y facilidades de configuracin que requerira una entidad subnacional. Este paquete debe contar con las facilidades de reportes y archivos establecidos para el intercambio con el gobierno central y/o intermedio, y debe poder accederse por varios medios de comunicacin (modem telefnico, ADSL, Internet, etctera). Adicionalmente al SIAF gratuito, debe ofrecerse apoyo para la instalacin, la adaptacin y la capacitacin de gestores y usuarios. Esta asistencia tcnica adicional puede ser proporcionada por una o ms empresas autorizadas por el gobierno nacional, ya que en general estos costos son asumidos por la entidad subnacional receptora. Ejemplos de esta modalidad son el SIAFEM (SIAF para estados y municipios, en Brasil) y el SIAF-GL (SIAF para gobiernos locales, en Per). Esta solucin no resuelve todos los problemas de una entidad subnacional de tamao pequeo, ya que no incluye la infraestructura informtica requerida y su operacin. Para esto, se presentan alternativas en el apartado 2.5. SIAF centralizado para atencin a entidades subnacionales El gobierno nacional desarrolla y aloja centralmente un SIAF especializado para entidades subnacionales, coherente y armnico con el SIAF central. Cada entidad subnacional participante ve al sistema como propio, ya que la base de datos de cada una es separada y, asimismo, cada entidad autoriza en forma exclusiva el acceso y el mantenimiento de las configuraciones del sistema a sus tcnicos y funcionarios. Adems de todo el software requerido, el local central de alojamiento dispone de todas las seguridades lgicas y fsicas requeridas, lo que libera a las entidades subnacionales de implementarlas. Para viabilizar esta alternativa es esencial que existan facilidades de acceso desde la entidad subnacional hacia el sistema central, ya sea mediante una red privada de datos o Internet. La tecnologa actual posibilita el trfico seguro de datos en redes pblicas. Asimismo, debe ser elaborada alguna estrategia para contratar la asistencia tcnica de configuracin y para capacitar a los tcnicos y gestores en el uso de la herramienta.
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Grfico 4.5. Base de datos fsica con mltiples bases de datos lgicas
Base de datos central

Instancia 1 Instancia n
Instancia 2 BD Entidad 1 BD Entidad 2 BD Entidad n
Fuente: Elaboracin propia
2.5. Alternativas para el alojamiento (centro de datos y equipos servidores)

La disponibilidad de un paquete SIAF no agota los requerimientos informticos. La operacin de este tipo de software es crtica y tiene requisitos de disponibilidad, integridad y seguridad que demandan instalarlo en equipos servidores y perifricos con buen rendimiento, que estn ubicados en un local seguro, con proteccin contra incendios, aire acondicionado, humedad controlada, electricidad estabilizada, bateras (UPS), generador elctrico alternativo, etctera. Aunque la adquisicin de equipos servidores y perifricos tenga costos razonables, ensamblar y mantener un local para alojarlos, con las caractersticas descritas anteriormente, tiene un costo elevado, fuera del alcance de muchas entidades subnacionales de pequeo o mediano tamao. Sin embargo, existen estrategias que pueden asegurar la calidad del entorno fsico del SIAF a costos aceptables que se basan en la tendencia actual de compartir infraestructuras informticas, como se describe a continuacin.
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2.5.1. Contratacin de un collocation center

Algunas empresas privadas ofrecen centros de datos con todos los tems de seguridad, para que mltiples clientes alojen sus equipos servidores y de almacenamiento de datos y los conecten a una variedad de recursos en red. La gestin de equipos y sistemas por lo general es realizada a distancia por los tcnicos de los clientes. Este es el concepto de un collocation center. Esta alternativa, muy utilizada por el sector privado, ofrece condiciones tcnicas y costos aceptables y debe ser considerada en la evaluacin de alojamiento de un SIAF subnacional. Existen variaciones en las condiciones de alojamiento por las cuales el collocation center provee tambin equipos servidores o crean servidores virtuales en sus propios equipos. Cuando comenzaron a implementarse estos centros, haba observaciones sobre la seguridad de los datos almacenados fuera de una instalacin gubernamental propia, pero los mecanismos de seguridad fsica y lgica propuestos en los contratos de alojamiento garantizan la viabilidad de esta alternativa. Es importante resaltar que un collocation center no necesita estar ubicado en la misma ciudad de la entidad subnacional que solicita sus servicios. Para acceder al centro es suficiente disponer de una red de datos privada, gubernamental o an de Internet con caractersticas tcnicas adecuadas.
2.5.2. Collocation center provisto por el gobierno o asociacin

Como alternativa a lo descripto en el apartado anterior, el gobierno central o estadual podra proveer alternativas de alojamiento de los SIAF subnacionales, ya sea en su propio centro de datos o creando uno especfico. Tambin las asociaciones municipales pueden proveer estos servicios, lo que permite distribuir los costos entre sus miembros. Es importante reafirmar que resulta preferible compartir un centro de datos de alta calidad que tener uno propio que, por razones del alto costo de implementacin, no disponga de los requisitos de performance y seguridad exigidos.
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2.6. Acceder al SIAF

Los usuarios del SIAF acceden a l por medio de microcomputadoras conectadas a una red de transmisin de datos. Un SIAF moderno es, tpicamente, un sistema orientado a la Web. Esto significa que para accederlo el usuario necesita un microcomputador con un navegador de Internet/Web instalado sea MS Internet Explorer o Firefox. Este microcomputador necesita estar conectado a algn tipo de red de datos soportada por el sistema, ya sea red local, red de largo alcance privada, red de largo alcance estatal, conexin telefnica discada, conexin inalmbrica o Internet. La tecnologa actual ofrece muchas de estas alternativas de conexin con costos relativamente bajos que tienen un impacto nulo sobre los programas del sistema. Internet, en especial, est actualmente bastante diseminada en todos los pases, por lo que las entidades subnacionales deben considerarla como medio de acceso principal o alternativo, en especial para usuarios que por motivos econmicos o tcnicos no posean otros tipos de conexiones al sistema. El esquema bsico de operatividad y conectividad se describe en el grfico 4.6. Asimismo, los aspectos de seguridad de la red son crticos, ya que el sistema y sus datos tienen que estar protegidos. Esta proteccin debe garantizar la confidencialidad, la integridad y la disponibilidad de la informacin. Aunque tratados en el contexto de la red de datos, donde los principios enumerados anteriormente son ms vulnerables, estos deben estar presentes en todo el SIAF: en los programas desarrollados, el control de acceso, las instalaciones fsicas, etctera. Para proteger el ambiente de red deben desarrollarse estrategias de firewall, zonas de proteccin y sistemas antivirus.
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Grfico 4.6. Algunas modalidades de acceso a un sistema de administracin financiera
Centro de datos
SERVIDOR S I A F (software, programas)

INTERNET
Base de datos
Usuarios con acceso local
Usuarios con acceso remoto
Fuente: elaboracin propia.

La utilizacin de los SIAF por las entidades subnacionales, cuando se manejan clasificadores armnicos y estructuras contables compatibles con el gobierno central, provee instrumentos efectivos a los gestores locales, ya que coopera para mejorar la calidad del gasto pblico. Adems, facilita la incorporacin de informacin de gestin y posibilita una visin ms correcta de las cuentas nacionales y del cumplimiento de los objetivos propuestos, lo que la vincula con la estrategia de la gestin para resultados. Los gobiernos nacionales y las agencias de desarrollo deben incentivar la adopcin de estos sistemas, conduciendo o apoyando iniciativas que sensibilicen y faciliten su implementacin para las entidades subnacionales. Algunos aspectos importantes a considerar son: 1. Realizar estudios y divulgar las ventajas de uso de los SIAF en la gestin subnacional;
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2. Promocionar, divulgar y capacitar a los gestores para armonizar los clasificadores, las cuentas presupuestarias, el ingreso, el egreso y los datos contables; 3. Incentivar acciones del sector privado para desarrollar o perfeccionar paquetes SIAF configurables, compatibles con determinadas reglas (estndares) funcionales e informticas; 4. Apoyar soluciones completas (sistema, alojamiento y capacitacin) para gobiernos de pequeo tamao; 5. Financiar la evaluacin, la adquisicin o el licenciamiento de soluciones SIAF.

Marcel, Mario (2006). Gestin presupuestaria por resultados: Experiencia internacional, presentacin en el Taller sobre Gestin Intensiva de Proyectos Estratgicos Orientados a Resultados, IIRSA, Rio de Janeiro, agosto 2006 y Sanguins, Mario (2008). Oramento por Resultados na Amrica Latina: Moda Burocrtica ou Novo Paradigma na Gesto Pblica?, presentacin en el Seminrio de Oramento por Resultados, So Paulo, diciembre de 2008 Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei complementar 101/2000, Brasil. Ley General de Contabilidad Gubernamental, DOF de 31/12/2008, Mxico. Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico, Ley 28112, Per, 2003. Ministerio de Economa y Finanzas de Per (2005). Modelo conceptual del Sistema Integrado de Administracin Financiera del sector pblico (SIAFSP). Lima: MEF. (2005). Alcances, objetivos y metas del proyecto Sistema Integrado de Administracin Financiera para los gobiernos locales (SIAF-GL). Lima: MEF.
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Secretara de Estado en el Despacho de Finanzas de Honduras (2004). Modelo conceptual del nuevo Sistema Integrado de Administracin Financiera (Nuevo SIAFI). Tegucigalpa: SEDF. Secretara de Estado de Hacienda de Repblica Dominicana (2005). Modelo conceptual del Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGEF). Santo Domingo: SEHRD. Schick, Allen (2008). Oramento por Resultados: Instrumentos e Prticas, presentacin en el Curso Nacional sobre Gesto Baseada em Resultados, Braslia, noviembre de 2008. Subsecretara de Estado de Administracin Financiera, Ministerio de Hacienda, Paraguay (2006). Reingeniera del Sistema Integrado de Recursos del Estado. Asuncin: Ministerio de Hacienda.
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Unidad 3. Contratacin pblica

Conocer los principales conceptos y las buenas prcticas de un sistema
de contratacin pblica, junto con las guas bsicas para su planificacin y evaluacin.
Identificar la relacin del proceso de contratacin en la generacin de
valor pblico y en el favorecimiento de un proceso de GpRD.
3.1. Qu se entiende por contratacin pblica?

Osborne y Gaebler (1993) en su famoso libro Reinventing Government sealan la contratacin pblica como una de las siete actividades fundamentales que debe ejecutar cualquier gobierno. La razn es simple: sin insumos, una organizacin no puede trabajar ni entregar sus servicios. A su vez, la contratacin pblica es una actividad de alto impacto en cualquier economa. Por ejemplo, en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), la contratacin pblica alcanza en promedio al 15% del Producto Interno Bruto (PIB), medido en trminos de los contratos comerciales que suscribe un Estado. En los pases en desarrollo las estimaciones son an mayores: 20% del PIB. Anlogamente, a nivel subnacional la importancia se mantiene en trminos relativos; incluso aumenta en aquellas regiones particularmente las alejadas a las grandes zonas urbanas donde la actividad econmica es menor y la dependencia del Estado, mayor. Esto significa que la actividad comercial del Estado influye de manera significativa en diversos mbitos, por ejemplo, en el desarrollo de las empresas, especialmente las micro y pequeas, en la percepcin de la corrupcin y la imagen internacional de un pas, en las normas y respeto del medio ambiente, entre otros.
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No hay una sola definicin para la contratacin pblica y segn las distintas disciplinas profesionales se utilizan denominaciones diversas, tales como compras de gobierno, adquisiciones, procuradura o abastecimiento, las cuales no necesariamente son sinnimas. En ingls normalmente el trmino ms utilizado es government procurement. Principalmente, existen dos tipos de enfoques para definir la contratacin pblica: el enfoque econmico y el jurdico.
3.1.1. Enfoque econmico

En trminos econmicos, la contratacin pblica corresponde a las transacciones realizadas por las entidades o los organismos estatales para la adquisicin, concesin o cesin de bienes, servicios o derechos, incluidos los servicios de construccin (obras pblicas). Desde el punto de vista de la gestin de los organismos estatales, la contratacin pblica puede ser considerada sinnimo de abastecimiento. Por lo tanto, comprende todos los procesos que permiten administrar los insumos requeridos para el ptimo funcionamiento del Estado: planificacin, desarrollo de proveedores y compradores, gestin de requerimientos, gestin de recursos, gestin de licitaciones, gestin financiera, gestin de contratos y enajenaciones. Un concepto ms amplio que contratacin pblica y abastecimiento es la gestin de la cadena de abastecimiento o de suministro (Supply Chain Management, SCM)15. Este concepto es normalmente utilizado en el sector privado, especialmente en las organizaciones industriales. Comprende la organizacin de todos los procesos de suministro, fabricacin y distribucin para conectar ptimamente las materias primas y los proveedores con los clientes y los productos finales. Esto implica muchas actividades mayores que aquellas relacionadas slo con el abastecimiento y la contratacin pblica, tales como la gestin logstica que se ocupa del transporte y almacenaje de los productos, o la gestin de ventas para determinar las necesidades de
15 Para mayores referencias sobre SCM vase Council of Supply Chain Management Professionals (CSCMP) (www.cscmp.org); Supply Chain Management Review (www.scmr.com); Mentzer (2001); Hugos (2006) y Larson (2009). 64
Contratacin pblica
produccin y compra. Dado que el Estado cuenta con organizaciones de servicio ms que industriales, la aplicacin de la gestin de la cadena de abastecimiento es menor en el sector pblico. Especficamente, el sector hospitalario o la defensa nacional requieren de una mayor gestin de la cadena de abastecimiento y logstica. Mercado pblico La introduccin de sistemas electrnicos en la contratacin pblica ha dado forma a un mercado pblico donde se transan los bienes y los servicios que requiere el Estado. No obstante la diversidad de productos transados, ese trata de un espacio con reglas y estndares propios para realizar transacciones entre la demanda y la oferta, similar al de los mercados financieros. Gasto e inversin contratacin pblica Es importante destacar que el gasto y la inversin pblicos no equivalen exactamente a contratacin pblica. Los montos de la contratacin pblica son mayores a los que normalmente se contabilizan en la ejecucin del presupuesto por estos conceptos, debido a que incluyen tems que no significan erogacin de recursos financieros, como concesiones de carreteras, externalizacin de servicios de alimentacin, usufructo de espacios pblicos con letreros publicitarios o explotacin de playas. Todos estos contratos tienen valor econmico y pueden ser transados a travs de licitaciones aunque muchas veces se adjudican directamente.
3.1.2. Enfoque jurdico

Jurdicamente, el contrato es una institucin de muy antigua data, extensamente estudiada en el derecho pblico y privado. En trminos bsicos, los contratos son acuerdos de obligaciones y derechos entre las partes. As, podemos definir contratacin pblica como la actividad a travs de la cual los Estados acuerdan, mediante procedimientos administrativos regulados, con otras partes (privados normalmente) la adquisicin para s o para el cumplimiento de tareas de inters pblico, de bienes, obras, servicios o derechos con el nimo de maximizar el rendimiento de sus presupuestos nacionales.
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Los contratos pblicos son la suma de las especificaciones (bases de licitacin) provistas por los contratantes y la oferta, provista por el proveedor adjudicado. En algunos casos, se perfeccionan estos trminos con la elaboracin de un contrato. La contratacin pblica se diferencia de la contratacin entre privados, principalmente, por las restricciones y las caractersticas del ente contratante: el Estado. Esto significa que la actividad de contratacin pblica se debe realizar en ambientes transparentes, de libre concurrencia, propiciando la equidad entre los proveedores y bajo el estricto cumplimiento de las normas del derecho pblico. Adems, entre privados y el Estado hay fuertes asimetras que condicionan sus relaciones. Por ejemplo, los sujetos pblicos solo pueden hacer lo que las leyes permiten, mientras que los privados, todo lo que las leyes no prohben16. A su vez, en el papel, el Estado es ms poderoso que los privados al no ser, por lo general, un sujeto embargable, difcilmente demandable, al cual no es posible cobrar intereses, o bien, porque tiene la capacidad de cambiar las condiciones que sustentan los contratos17.
3.2. Organizacin del sistema de compras

No hay estudios que sealen una receta nica para organizar un sistema de compras de gobierno, as como evidencia de modelos completamente probados. No obstante, para ejecutar esta funcin crtica del Estado, la gran mayora de los sistemas de contratacin pblica tienen componentes comunes que es preciso implementar y administrar. El grfico 4.7 sintetiza los principales componentes de un sistema de contratacin pblica18.
16 Esto incide muchas veces en la incomprensin y la dificultad de encontrar soluciones entre empresas y organismos pblicos que se reflejan en la dificultad de financiar propuestas de privados, la imposibilidad de negociar contratos y variar las bases de una licitacin luego de una adjudicacin y las restricciones para resolver conflictos en la ejecucin de contratos. 17 Esta superioridad del Estado puede traducirse en abusos como los pagos atrasados a los proveedores, el incumplimiento de las obligaciones o la obtencin de ganancias al no poder cambiar los contratos. No obstante, los proveedores normalmente se protegen de estos riesgos con mayores precios o mediante el trfico de influencias. 18 Para conocer sobre normativas de contratacin, vase www.uncitral.org; Trepte (2004) y Surez Beltrn (2009). 66
Contratacin pblica
Grfico 4.7. Sistema de contratacin pblica

Mercado pblico
Marco normativo Entrenamiento Organismos
Regulacin / administracin
Directorios y registros
Compradores
Certificacin
Desarrollo de carrera
Estndares y plataformas electrnicas Sistemas financieros
Centros de soporte
Centros de soporte
pblicos / privados
Sistemas de controly justicia
Innovacin
Segn sus prioridades y recursos, todo gobierno a nivel nacional o subnacional debe buscar las mejores soluciones para implementar cada uno de estos componentes. A continuacin se presenta una descripcin de cada uno de ellos y en el siguiente apartado se entregan algunas guas para evaluar y planificar un sistema de contratacin pblica. Marco normativo Las reglas del juego son el componente bsico en cualquier sistema de contratacin pblica. Corresponden al conjunto de normas que indican los principios, los procesos y los procedimientos que deben guiar esta actividad estatal. Estas reglas se encuentran en las leyes, los reglamentos y los dictmenes que las autoridades reguladoras van emitiendo peridicamente. El examen de las distintas doctrinas y opciones para elaborar las normas de la contratacin pblica requiere un anlisis de mayor complejidad del que se realizar en esta unidad. De todos modos, en forma ilustrativa se pueden sealar dos tipos de decisiones que deben tomar las autoridades al elaborar las normativas de contratacin (grficos 4.8 y 4.9).
Proveedores
Mtodos de contratacin
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Grfico 4.8. Primer tipo de decisiones

Eleccin de las reglas clave del sistema de compras Impugnaciones Grado de discrecionalidad para las entidades contratantes Publicidad Preferencias de contratacin
Pesos y contrapesos
Reglas de adjudicacin
Eleccin de las reglas claves del sistema de compras. Grado de discrecionalidad para las entidades contratantes. Se puede optar entre concursar todos los contratos (a travs de licitaciones pblicas) u otorgar espacios para decisiones ms discrecionales como las adjudicaciones directas o las cotizaciones a travs de listas cortas de proveedores. Tpicamente las normativas han definido estos espacios de discrecionalidad segn el valor y la naturaleza de los contratos, estableciendo distintos umbrales para una mayor o menor discrecionalidad. Reglas de adjudicacin. Existen dos enfoques predominantes: 1) el mejor valor del dinero o la mejor relacin precio calidad; 2) el menor precio de todas las ofertas que cumplen los requisitos tcnicos.
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Contratacin pblica
Publicidad. La transparencia tiene costos e impacto en el comportamiento de agentes por lo que es preciso definir el alcance y la oportunidad de la difusin de la informacin. Normalmente, las ofertas son secretas hasta las aperturas, los procesos de evaluacin son reservados y la informacin que contiene derechos de propiedad no se puede difundir. En todos los dems aspectos la tendencia ha sido a establecer normas que aseguren la mayor transparencia posible en los procesos de contratacin. Impugnaciones. Entre las opciones a definir, se encuentran: 1) privilegiar las impugnaciones administrativas o las impugnaciones por la va judicial. El primer caso permite mayor velocidad de resolucin, pero menor independencia relativa; el segundo, menor agilidad pero mayor independencia; 2) depender de los sistemas generales de impugnacin del pas o crear sistemas especializados. El primer caso es deseable cuando ya existen tribunales o contraloras con facultades para tramitar reclamaciones de la administracin pblica; el segundo caso permite mayor especializacin, pero conlleva mayores costos. Preferencias de contratacin. Existen dos tendencias: 1) las polticas de contratacin deben ser autnomas del resto de las polticas pblicas y atender a sus propios objetivos. Esto implica que las reglas de contratacin solo deben atender a obtener los mejores productos y servicios que los organismos pblicos requieren; 2) las polticas de contratacin deben alinearse con el resto de las polticas pblicas. En este caso muchos pases introducen reglas de proteccin de la leyes laborales (solo se puede contratar con quienes cumplen con las legislacin laboral), para favorecer a las microempresas, para optar por productos que protegen el ambiente, etctera. El diseo de estas reglas de preferencias debe evitar producir distorsiones en las decisiones de compras, permitir comprar a la mejor oferta o generar comportamientos no deseables en los proveedores para acomodarse a estas restricciones. Pesos y contrapesos. Los diseadores de polticas deben asegurar que exista una adecuada mezcla de pesos y contrapesos. As, por ejemplo, si se otorga amplia discrecionalidad a los compradores, es preciso introducir mayor transparencia o controles. Si se opta por una mayor centralizacin en las compras, es necesario generar incentivos al ente central para cautelar los requerimientos especficos de las unidades descentralizadas, como crear
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convenios de desempeo o reglas para comprar autnomamente cuando no se cumplen estos contratos. Cada una de estas opciones tiene pros y contras en trminos de transparencia y eficiencia, y pueden ser ms o menos adecuadas a cada uno de los tipos de contratacin.
Grfico 4.9. Segundo tipo de decisiones
Certeza en la normativa Flexibilidad
Las facultades de la administracin y el nivel de detalle de las leyes se vinculan con la eleccin entre la flexibilidad y la certeza en la normativa. Cuando los gobiernos elijen tener pocas normas a nivel de leyes y especificar la contratacin con normas de menor jerarqua como los reglamentos o los manuales y las guas, se dotan de una gran flexibilidad que les permite ir adecundose a la dinmica de los mercados y al progreso tecnolgico. Sin embargo, corren el riesgo de crear dispersin en la actuacin de los distintos organismos (lo que es una desventaja desde el punto de vista de los proveedores), de generar mayores espacios de discrecionalidad, o bien tienen mayor dificultad de aplicar las normas cuando estas son de menor jerarqua. Contrariamente, cuando una ley de contratacin es muy detallista entrega mayores garantas y fuerza para su implementacin, pero resta flexibilidad para incorporar adecuaciones y enmendar errores. Por lo general, el marco normativo se fija a nivel nacional y los gobiernos subnacionales tienen poco espacio para fijar sus propias normas. No obstante, siempre es deseable dictar polticas particulares para cada organizacin
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Contratacin pblica
o regin. Al respecto, una buena prctica implementada por varios pases ha sido la elaboracin de manuales o guas normativas que funden todas las normas nacionales y locales en un solo documento didctico para uso de los gestores de compras, que por lo general no son abogados. Tratados de libre comercio Un captulo aparte son los tratados de libre comercio, que imponen regulaciones de comercio internacional a la contratacin pblica. Son normas comnmente aceptadas a nivel internacional, tales como mayores plazos de licitacin, acceso a toda la informacin de contratacin, tratamiento como nacionales a los extranjeros, garantas en los sistemas de reclamos, uso de terminologa neutra, entre otros. En algunos casos estos tratados afectan el diseo regulatorio nacional y es preciso adaptar el sistema nacional al tener estas normas fuerza de ley19. Organismos reguladores y administradores Todos los sistemas de compras cuentan con organismos responsables de su regulacin y administracin. En algunos casos estas funciones estn centralizadas en un solo organismo central de compras, responsable de proponer reglas, monitorear o controlar el desempeo de las contrataciones y/o proveer servicios, tales como administracin de sistemas electrnicos, capacitacin, soporte a las unidades de compras, asesoras a licitaciones, estudios, desarrollo de proveedores, entre otros. En algunos casos, estos organismos tienen un rol directo como agentes compradores del Estado, elaborando convenios marco para uso de todo el gobierno o realizando compras centralizadas para varios organismos. No todos los gobiernos cuentan con agencias de compras especializadas y las funciones de administracin y regulacin estn distribuidas en distintos organismos. En esos casos, por ejemplo, el rol de regulacin es asumido o compartido entre el gobierno y el organismo superior de control, cuando este tiene funciones de interpretar las leyes y emitir dictmenes vinculantes. Igualmente, las oficinas de presupuesto tienen un rol muy relevante en la
19 Para mayor informacin, vase www.wto.org.
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emisin de regulaciones, la administracin de los sistemas, incorporando usualmente clusulas e instrucciones de contratacin pblica en las leyes, y la ejecucin del presupuesto. A su vez, muchos gobiernos han optado por tener una alta descentralizacin de la administracin de sus compras y contrataciones, delegando completamente en cada organismo la gestin y decisiones en esta materia. No hay una regla respecto a cuanta centralizacin y descentralizacin es conveniente en un sistema de contratacin20. Hay buenas y malas experiencias con ambas opciones. No obstante, diversos estudios han sealado que la descentralizacin de los sistemas de compras en trminos operativos y de regulacin especfica de cada dependencia pblica es la mejor opcin. Sin embargo, conservar algn grado de centralizacin en la coordinacin de las compras, especialmente en trminos de toda la informacin de la contratacin pblica, la provisin de servicios generales y la gestin centralizada de algunos tipos de compras, ha demostrado beneficios importantes para varios gobiernos. El grfico 4.10 muestra el grado de centralizacin de las compras en varios pases europeos y Estados Unidos. Los datos del grfico corresponden en su mayora al valor de los convenios marco establecidos por las agencias de compras centrales. Esta modalidad de compra no implica que estas agencias almacenan y luego distribuyen, sino que licitan en nombre del Estado ciertos bienes y servicios de uso comn por parte de los distintos organismos, pero los pedidos y la distribucin son realizados directamente por los proveedores y los compradores finales. Tpicamente estas compras centrales corresponden a medicamentos e insumos mdicos, equipo informtico, materiales de oficina, seguros, transporte areo, servicios de correspondencia, entre otros. Junto a esta funcin de compra, estas agencias tambin administran sistemas electrnicos o entregan servicios tales como capacitacin o anlisis del mercado pblico.
20 Para leer estudios sobre centralizacin y descentralizacin, vase Dimitri, Dini y Piga (2006); Reese y Pohlman (2005) y Vagstad (2000). 72
Contratacin pblica
Grfico 4.10. Valor de las compras de las agencias centrales de contratacin (porcentaje sobre el total de la contratacin del gobierno central, 2003)
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0.21% 6.27% 0.86% 5.50% 10.30% 5.12% 12.30% 10.03% 2.83% 2.11% 44.93% 65.71%
ABA (Blgica)
BBG (Austria)
Consip (Italia)
SKI A/S (Dinamarca)
BESCHA (Alemania)
OGC (Reino Unido)
Depto. de Finanzas (Irlanda)
Depto. de Contrataciones (Malta)
Fuente: Carpineti, Piga y Zanza (2006).
Mtodos de contratacin A diferencia del sector privado la negociacin de compras y contratos se realiza a travs de mtodos formales. Las opciones que tiene un comprador en el Estado para negociar con los proveedores son restringidas a una serie de mtodos de contratacin previamente definidos. La gran mayora de los pases coincide en los mtodos utilizados, aunque en cada uno de ellos tienen diversas denominaciones y variantes propias. Los principales mtodos se resumen en el grfico 4.11.
Min. de Desarollo (Grecia)
Statskontoret (Suecia)
Dir. de PP (Hungra)
GSA (Estados Unidos)
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Grfico 4.11. Mtodos de contratacin

Lictacin pblica
Contratacin directa
Lictacin restringida
Convenios marco
Subasta
Licitacin pblica. La caracterstica bsica de la licitacin pblica es la convocatoria a una competencia abierta de todos los proveedores que estimen pudieran cumplir con los requerimientos de bienes o servicios. Existen cientos de variantes de la licitacin pblica: en una sola etapa, dos etapas, adjudicaciones de segundo precio, precalificaciones, contratos de adhesin mltiple, adjudicacin a travs de negociaciones, etctera. Esta materia debe ser estudiada en un captulo aparte. Un buen examen de las distintas opciones puede encontrarse en Handbook of Procurement de Dimitri, Piga y Spagnolo (2006). Licitacin restringida. En este caso los compradores convocan a un nmero limitado de proveedores a participar en un concurso con procedimientos similares a los de la licitacin pblica. Usualmente se utiliza en compras de bienes de menor valor o en los contratos de consultora. Subasta. Es una modalidad especfica para definir las adjudicaciones en las licitaciones, usualmente a travs de medios electrnicos. Los procedimientos de diseo de requerimientos, convocatoria y evaluacin de los proveedores son los mismos; no obstante, la definicin del ganador se realiza en un proceso de subasta inversa, normalmente en una puja por el precio ms
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Contratacin pblica
bajo. Esta modalidad ha permitido en varios pases obtener descuentos de precios muy importantes en diversos rubros; sin embargo, tambin produce distorsiones como la depredacin de la industria. Solon (2009) entrega una revisin muy completa de los distintos tipos de aplicaciones y experiencia de subasta inversa en Amrica Latina. Convenios marco. Son contratos normalmente licitados por una agencia central para acordar con uno o ms proveedores el suministro de bienes y servicios a distintas dependencias pblicas. En estos casos las dependencias no requieren licitar y solicitan directamente a los proveedores cuando sus requerimientos coinciden con la oferta establecida en dichos contratos. En la mayora de los pases los convenios marco son gestionados a travs de catlogos electrnicos y han permitido disminuir los costos de transaccin y los precios de los contratos en aquellos rubros donde es posible organizar estos convenios. Buenos ejemplos de sistemas de convenios marco pueden encontrarse en Italia (www.consip.it), Chile (www.chilecompra.cl), Dinamarca (www.doip.dk) y Finlandia (www.hansel.fi). Contratacin directa. Se trata de negociaciones directas con un determinado proveedor. La mayora de los pases ha restringido esta posibilidad solo a determinados casos, tales como proveedores nicos, emergencias, continuacin de contratos, seguridad nacional, entre otros. Estndares y plataformas electrnicas El uso de estndares es fundamental para el funcionamiento del mercado pblico, ya que permite que las relaciones entre proveedores y compradores sean eficientes para ambas partes. Particularmente, las tecnologas de informacin han facilitado su utilizacin. De esta forma, un proveedor no requiere conocer todas las dependencias pblicas para acceder a las oportunidades de negocio y poder ofrecer sus productos. A su vez, los compradores no requieren ser expertos en todos los rubros que licitan ni conocer a todos los proveedores. Los principales estndares que normalmente se utilizan en la contratacin pblica figuran en el grfico 4.12.
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Grfico 4.12. Estndares de contratacin pblica

Codificacin y clasificacin de bienes y servicios
Sistemas de informacin
Codificacin y clasificacin de bienes y servicios. Utilizar un mismo lenguaje para denominar los bienes y los servicios que se demandan y ofertan, permite conectar adecuadamente la oferta con demanda. As, los compradores asocian sus licitaciones a determinados rubros o cdigos de productos en un sistema comn de codificacin, lo que les permite convocar fcilmente a proveedores y que estos entiendan sus requerimientos. Igualmente, la codificacin y la clasificacin es fundamental para la gestin de bodegas o la financiera. Inclusive, algunos casos como los hospitales permiten conectar las bodegas de medicamentos e insumos mdicos con los sistemas de pedidos de los proveedores, agilizando as el abastecimiento y el mantenimiento de stocks crticos21. Sistemas de informacin. Actualmente es un estndar la utilizacin de sistemas electrnicos centralizados para efectuar los procesos de compra. Estos sistemas permiten contar con un solo canal de comunicacin y herramientas comunes para realizar todas las transacciones del ciclo de contratacin, lo que los transforma en mercados electrnicos para agrupar la oferta y la demanda. Adems, posibilitan compartir los costos de las transacciones y el aprendizaje entre todos los agentes que participen en estos mercados electrnicos. En el comercio electrnico, una empresa no requiere buscar las oportunidades de negocio en cada dependencia, sino que recurre a una sola plataforma para acceder a ellas. Anlogamente, cada organismo no necesita generar su propio conocimiento y buscar proveedores para efectuar la licitacin de un
21 Para ms informacin sobre clasificacin y codificacin, vase www.gs1.org. 76
Contratacin pblica
determinado tipo de compra ya que esa informacin se encuentra acumulada y disponible en estas plataformas22. Los procesos de contratacin en el sector pblico son intensivos en el uso de comunicaciones escritas y documentos para formalizar las interacciones y transacciones entre los proveedores y los compradores. Le estandarizacin de todas estas comunicaciones y documentos juega un rol fundamental en la facilitacin de los negocios y la correcta interpretacin de las normas, evitando los excesos o la precariedad de los trminos contractuales. Para estos efectos, los gobiernos han estandarizados los pliegos de licitaciones, los formatos para realizar aclaraciones, los documentos para presentar ofertas, las rdenes de compra y/o contratos finales, entre otros. Actualmente, se utilizan formularios electrnicos para todas estas transacciones e interacciones con los proveedores. Desarrollo de compradores Un componente evidente pero escasamente implementado por los diferentes gobiernos, es el desarrollo de los distintos responsables de la contratacin pblica: funcionarios de abastecimiento, abogados, auditores y gerentes que intervienen en el ciclo de contratacin. Contar con especialistas que tienen las habilidades, los conocimientos y altos estndares ticos es la pieza central de cualquier sistema de compras. Bsicamente, el desarrollo de compradores se ocupa de: 1. Entrenamiento, mediante la existencia de y la asistencia a programas de entrenamiento impartidos por el propio gobierno o por entidades externas. 2. Certificacin de competencias, a travs de procesos de evaluacin y monitoreo que comprueben que los distintos funcionarios a cargo cuentan con los conocimientos y las habilidades para ejecutar con altos estndares los procesos de contratacin. 3. Desarrollo de carrera de manera de asegurar la seleccin de profesionales segn perfiles ad hoc, las posiciones y unidades formales dentro de las dependencias, los salarios y las compensaciones acordes al mercado y la promocin segn desempeo.
22 Para mayor informacin sobre sistemas de compras electrnicas, vase www.mdbegp.org.
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Desarrollo de proveedores Como en cualquier organizacin privada, es preciso desarrollar la relacin con los proveedores del Estado ya que resulta crtica para la provisin de los servicios a los ciudadanos. Sin embargo, esta es un rea en la cual existen fuertes recelos e incluso medidas explcitas para impedir esa relacin. Estos recelos y medidas son un error porque hay suficiente evidencia de que no siempre las empresas estn interesadas en participar en las licitaciones pblicas y de que el comportamiento del Estado como contratante es deficiente en comparacin con el de sus clientes privados. Por lo tanto, es necesario que el Estado desarrolle las funciones de atraccin, adopcin, clasificacin e informacin de los distintos proveedores al igual que cualquier organizacin empresarial. A diferencia del sector privado, estas funciones por lo general se desempean a travs de mecanismos formales y centralizados: los registros o directorios de proveedores y los centros de soporte. 1. Registros o directorios de proveedores. El reclutamiento y la gestin de la informacin de proveedores son funciones que normalmente se realizan a travs de los registros de proveedores. Estos directorios permiten mantener listas de empresas disponibles para trabajar con el Estado en todos los rubros que este requiera. A su vez, mantienen informacin jurdica y comercial que facilitan los negocios y disminuyen los trmites para contratar. Un buen ejemplo de registros avanzados de proveedores son www. alibaba.com y www.chileproveedores.cl. 2. Centros de soporte. Por lo general los proveedores tienen un gran desconocimiento (y aprehensiones) sobre el sector pblico. Asegurar que se encuentren adecuadamente informados, entrenados y puedan resolver todas sus inquietudes en sus negocios con el Estado es una funcin clave en cualquier sistema de contratacin. Los gobiernos han resuelto estas cuestiones a travs de centros de atencin telefnica, de mejoras en la usabilidad y la informacin de sus sitios web, y la instalacin en forma directa o en consorcio con gremios empresariales de centros presenciales para dar soporte a las empresas que quieren trabajar con el Estado.
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Contratacin pblica
Sistemas de control y judiciales Como en cualquier actividad estatal la contratacin pblica est sometida a controles e instancias revisoras. Estas funciones son ejecutadas en la mayora de los pases por las instancias generales de control y justicia: contralora, procuradura, unidades auditoras, tribunales de cuentas, tribunales de lo contencioso administrativo y tribunales de ordinarios. Slo en algunos pases existen instancias especializadas para la contratacin pblica, como los tribunales de compras o los sistemas electrnicos de deteccin de fraudes. Sistemas financieros Todos los aspectos financieros son esenciales en la contratacin pblica. Los compradores requieren presupuestar sus requerimientos y contar con las autorizaciones correspondientes; deben contabilizar los compromisos adquiridos, programar la ejecucin de los pagos y reportar la recepcin conforme de los bienes y servicios, o bien solicitar modificaciones presupuestarias ante cambios en la ejecucin de los contratos. Este es un componente que existe en todos los gobierno y el desafo es lograr una integracin adecuada de los sistemas financiero y de contratacin pblica. El grfico 4.13. muestra algunos de los principales puntos de contacto entre el sistema de gestin financiera y el sistema de contratacin pblica.
Grfico 4.13. Puntos de contacto entre el sistema de contratacin y el sistema de gestin financiera
Sistema de contratacin
Bases de datos de costos Adjudicacin y rdenes de compra Recepcin de bienes y servicios
Autorizacin licitaciones
Pago
Evaluacin contratos
Presupuesto
Presupuesto
Contabilidad
Facturacin
Tesorera
Auditora
Sistema de gestin financiera
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Tambin para los proveedores los aspectos financieros son esenciales. Si no cuentan con capital de trabajo, difcilmente pueden entregar sus bienes y servicios al Estado. De hecho, los problemas de acceso al financiamiento son unos de los factores por los que las empresas, especialmente las microempresas, no se presentan a los procesos de licitacin. De igual forma, los proveedores requieren contar con respaldo financiero para esperar los pagos del Estado, que en muchas ocasiones tienen plazos largos. La mayora de los gobiernos no se ocupa de este componente y lo delega en el sistema financiero del pas. Sin embargo, algunos pases han impulsado algunos instrumentos para mejorar el acceso a recursos financieros por parte de las empresas que participan en las contrataciones pblicas. 1. Financiamiento de rdenes de compra. El sistema financiero toma decisiones de prstamo a las empresas segn la informacin disponible sobre ellos: patrimonio, deuda, ingresos, etctera. Cuando los sistemas de contratacin pblica transmiten al sistema financiero la informacin de los negocios que se adjudican a las empresas, este puede modificar sus decisiones de prstamo y financiar esas operaciones al saber que existe un flujo futuro de ingresos. De esta forma, si las rdenes de compra del Estado se encuentran certificadas, la banca y las instituciones financieras pueden con mayor facilidad otorgar prstamos a las empresas por este concepto. 2. Factoraje reverso. En la mayora de los pases el Estado incurre en plazos largos para pagar a sus proveedores. Esto genera riesgos para las empresas que hacen negocios con el Estado, los cuales se cubren a travs de mayores precios, o bien estas deciden no participar en las licitaciones. Una empresa siempre puede recurrir a liquidar sus facturas en los sistemas de factoring corriente. Sin embargo, las tasas de descuento son muy altas al multiplicarse el riesgo por la entrada de un nuevo agente. De hecho, en algunos pases la cesin de facturas est muy restringida. Una forma de dividir los problemas de flujos, mejorar el procesamiento de pagos en el Estado y aumentar la certeza en las fechas de pago a los proveedores ha sido los sistemas de factoraje reverso. En estos sistemas, el Estado entrega y garantiza al mercado la informacin y la documentacin sobre las facturas y sus plazos de pagos. De esta forma, se disminuyen los riesgos y los distintos agentes compradores compiten por otorgar financiamiento a las facturas del Estado. Un excelente ejemplo de este sistema ha sido desarrollado en Mxico (www.nafin.com).
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Contratacin pblica
3.3. Evaluacin y planificacin

Saber si el sistema de contratacin pblica opera adecuadamente y cmo mejorarlo son desafos que todo gobierno debe resolver. An ms complejo es el desafo de que los negocios del Estado son por naturaleza polmicos y difcilmente es factible satisfacer todos los intereses. Basta pensar que cuando se adjudica una licitacin un solo proveedor queda satisfecho y el resto tiene algn grado de insatisfaccin. A continuacin se presentan algunas guas para evaluar los sistemas de contratacin y organizar un proceso de planificacin.
3.3.1. Evaluacin de sistemas de contratacin pblica

La evaluacin de un sistema de contratacin pblica depende de los objetivos y las metas que se hayan planteado. Sin embargo, muchos gobiernos no cuentan con objetivos, indicadores y metas definidas que permitan medir el funcionamiento y los resultados en esta rea. Este es un escenario muy complejo porque sin estos indicadores los distintos actores pueden medir los resultados de la contratacin pblica segn sus propios intereses: as, los gremios evalan los beneficios y la proteccin para las microempresas, la sociedad civil los miden segn los niveles de corrupcin; y el gobierno, por el ahorro generado. En tanto no se establezcan los indicadores y las metas especficas para el sistema de contratacin al igual que se hace en temas de educacin, pobreza y salud es posible utilizar algunos de los parmetros que se emplean internacionalmente o que usan otros gobiernos. Metodologa de la OCDE El benchmark o marco de referencia ms conocido en contratacin pblica son los indicadores de la Metodologa para la Evaluacin de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones Pblicas (MAPS por su sigla en ingls) de la OCDE. Este parmetro propone 54 indicadores cualitativos que corresponden a mejores prcticas que debieran estar presentes en todo sistema de contratacin. A su vez, propone 29 indicadores cuantitativos para medir su
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desempeo. Esta metodologa es utilizada preferentemente por la comunidad internacional; no obstante su aplicacin requiere el involucramiento del gobierno. El cuadro 4.8 muestra una descripcin de las reas que mide esta metodologa.
Cuadro 4.8. reas que mide la metodologa para la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones pblicas
Pilar I Marco legal Calidad y cobertura del marco legal Instrumentos de aplicacin Pilar II Instituciones Integracin con otros sistemas Ente / funcin reguladora Capacidad de desarrollo del sistema Pilar III Mercado Eficiencia de la operacin del sistema Funcionalidad del mercado Administracin de contratos Pilar IV Integridad Auditoria y controles Protestas y apelaciones Acceso a la informacin tica y control de la corrupcin
Los 29 indicadores de desempeo incluidos en la metodologa no miden aspectos relevantes como la eficiencia y produccin de ahorros. Tampoco tienen parmetros claros para entender cuando un resultado es ptimo o no. Ms bien son un complemento para entender si las 54 mejores prcticas estn presentes o no en el sistema de contratacin. De todos modos, son un buen men para medir los resultados de un sistema23. Indicadores de resultados Una alternativa a la metodologa de la OCDE son los parmetros similares a los utilizados en las empresas privadas para medir la satisfaccin de los clientes y la gestin del abastecimiento. Gobiernos como el chileno han se23 Para obtener ms informacin sobre esta metodologa, vase www.oecd.org. 82
Contratacin pblica
guido estas guas para desarrollar sus propios indicadores, que miden los principales aspectos de inters de sus partes interesadas (stakeholders). A continuacin se presentan una adaptacin de los indicadores utilizados por el gobierno de Chile para medir resultados en contratacin pblica. 1) Evaluacin de la transparencia y corrupcin Indicador: un porcentaje de los proveedores evalan positivamente la transparencia de las licitaciones en el mercado pblico. Medicin: promedio en 12 meses del porcentaje de proveedores que califican con nota de 5 ms, el grado de transparencia en las licitaciones que han participado. Meta ptima: 80%. Fundamentacin: la evaluacin positiva de la transparencia de la contratacin pblica es uno de los indicadores de mayor creacin de valor, por cuanto tiene mltiples efectos como: mayor participacin de los proveedores, lo que genera mejores ofertas y precios; mayor confianza en el gobierno por parte de ciudadanos, lo que incide en la estabilidad y formacin de expectativas; y mejor imagen del pas, lo que redunda en ms comercio e inversin. Quienes mejor pueden evaluar el nivel de transparencia de las licitaciones son los propios proveedores que participan en el mercado pblico. Por lo tanto, la medicin debe realizarse a travs de una encuesta trimestral a una muestra representativa de proveedores. Para evitar efectos estacionales se debe considerar el promedio de las mediciones durante 12 meses. 2) Evaluacin de la eficacia y generacin de valor Indicador: el porcentaje de las licitaciones que son exitosas. Medicin: el porcentaje de las licitaciones en las que participan tres o ms oferentes y son adjudicadas en un universo de total de licitaciones en el transcurso de los 60 das. Meta ptima: 80%. Fundamentacin: El grado de participacin de los proveedores en las lici-
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taciones del Estado es el estndar ms integral para medir la salud del sistema de contratacin pblica. Una mayor participacin de los proveedores en una licitacin asegura ms control social, porque son los interesados directos los que ejercen la supervisin del proceso. De esta forma, se generan incentivos para los responsables de estas licitaciones a fin de lograr un comportamiento transparente. Tambin un elevado nmero de proveedores garantiza una mejor competencia y la obtencin de precios y condiciones de mercado ptimos. La literatura indica que por lo general cinco proveedores es un nmero ideal de competidores en una licitacin. Sin embargo, es necesario tener presente que la participacin de proveedores siempre tiene costos sociales por gastos requeridos en la preparacin y la evaluacin de ofertas, la prdida de oportunidades de negocios alternativos, los desincentivos y los riesgos ante un mayor nmero de competidores, entre otros. Por lo tanto, en la mayora de los casos resulta ineficiente contar con una gran cantidad de oferentes. Diversos estudios muestran que con tres proveedores compitiendo en una licitacin, en el 80% de los casos se obtiene una adjudicacin en condiciones ptimas de mercado y se garantiza adecuadamente la supervisin de la misma. 3) Satisfaccin de usuarios Indicador: el porcentaje de satisfaccin neta en los principales servicios del sistema de contratacin. Medicin: el porcentaje de notas de 6 y 7 menos el porcentaje de notas de 4 menos, calificadas por una muestra representativa de los usuarios de cada uno de los servicios que tienen ms de 1.000 usuarios mensuales (con base en una encuesta trimestral realizada a una muestra representativa de usuarios compradores y proveedores que participan en el mercado pblico). Meta ptima: 70%. Fundamento: La satisfaccin de los clientes o usuarios es fundamental para la sostenibilidad del valor de cualquier producto o servicio. Es especialmente importante considerar este indicador dentro del Estado, por el carcter monoplico de los servicios que presta, sobre todo si se considera que varias de las metas podran alcanzarse va leyes o normas vinculantes. Por lo tanto,
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Contratacin pblica
medir la satisfaccin de los usuarios es un buen parmetro para evaluar la pertinencia y la valoracin por los servicios prestados. 4) Eficiencia y ahorros Indicador: valor de los ahorros Descripcin: Estimacin anual de los ahorros producidos por la utilizacin del sistema de contratacin vigente, en comparacin con los precios o los costos incurridos al utilizar mecanismos alternativos. La estimacin debe ser realizada por una entidad independiente del gobierno. Meta ptima: (X) millones anuales (depende del valor de las contrataciones en cada gobierno, del 2 al 5% de mejores precios que los mercados mayoristas es un parmetro adecuado). Fundamento: Uno de los indicadores ms ntidos del valor de un sistema de compras pblicas es su capacidad para obtener de manera sostenida los productos y los servicios requeridos al ms bajo precio posible y con los menores costos de transaccin. Si bien la obtencin de precios bajos depende de mltiples condiciones (por ejemplo, condiciones de pago, demanda, calidad de requerimientos), un mercado eficiente puede colaborar fuertemente en rebajar los costos y obtener precios ptimos. Por lo tanto, es preciso estimar el ahorro o la falta de ahorro producto de la utilizacin de las plataformas para transar bienes y servicios disponibles en el mercado pblico. Debe comprender tanto los costos en procesos como los precios obtenidos, en comparacin con otros sistemas de adquisiciones alternativos. Cuando los sistemas de contratacin pblica han madurado y han logrado capturar parte importante de los ahorros por concepto de precios ptimos, la meta fijada es mantener este nivel. Adems, los diferenciales de precios con sistemas alternativos debieran tender a disminuir dada la evolucin de las tecnologas y las menores asimetras de informacin.
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3.3.2. Planificacin de un sistema de contratacin pblica

La manera de planificar e implementar reformas a los sistemas de contratacin pblica puede tener mltiples respuestas. Si bien no es el objetivo de esta unidad presentar distintas tcnicas de planificacin o experiencias de reforma, los siguientes aspectos particulares de la contratacin pblica debieran ser considerados en este proceso24. Determinacin de objetivos y creacin de valor Los contratos del Estado por su gran volumen e impacto en la economa, inclusive a nivel subnacional, tienen el potencial de crear o restar valor a los ciudadanos y las empresas. Por este motivo, la determinacin de los objetivos en la contratacin pblica debiera considerar las posibilidades de creacin o prdida de valor. El grfico 4.14. muestra las posibilidades de creacin de valor a partir de la contratacin estatal.
Grfico 4.14. Creacin de valor en la contratacin pblica
Ahorro Imagen pas
Modernizacin Emprendimiento
Prestigio
CONTRATACIN PBLICA
Trasparencia/ Confianza
Capital de trabajo
Innovacin

24 Para obtener ms informacin acerca de cmo planificar reformas a los sistemas de contratacin pblica, vase www.iadb.org y www.worldbank.org. 86
Contratacin pblica
Los procesos de contratacin tienen un valor intrnseco al proveer los insumos que permiten generar servicios a los ciudadanos. Este es el valor bsico de la contratacin pblica y debiera ser su nico objetivo lograr eficacia. No obstante, dependiendo de cmo se organicen los procesos de contratacin es posible generar mayor valor al pas; as, por ejemplo, si se utilizan las modalidades de subasta a la baja o de convenios marco es posible contribuir a la eficiencia y a la generacin de ahorro en el Estado. A su vez, si los procesos de contratacin se organizan para fomentar una amplia competencia y no se imponen amplias restricciones a la entrada de nuevas empresas, es posible generar mayor emprendimiento y creacin de empresas. De manera similar, si los procesos de pagos son eficientes o se instalan sistemas de factoraje reverso es posible mejorar la rapidez para recuperar el capital de trabajo de las empresas proveedoras del Estado, permitiendo que estas puedan participar en mayor cantidad de negocios. Con la misma lgica es factible identificar las principales posibilidades de creacin de valor, incluso en aquellas reas menos tangibles. Por ejemplo, la forma en que se organiza una licitacin puede generar gran desconfianza en los proveedores y la comunidad; si no se entrega informacin del proceso y no se explican correctamente los resultados de una adjudicacin esto genera inquietudes y empeora la percepcin de corrupcin. Por el contrario, si los resultados son explicados a todos los proveedores y publicados completamente, las alarmas sern menores. Muchas veces es preciso realizar un trabajo adicional para generar transparencia. Esta tiene costos pero sus beneficios son la generacin de confianza en el Estado. Un examen para identificar las mayores posibilidades de creacin de valor es necesario cuando se establecen los objetivos deseables de un sistema de contratacin. Identificacin de los grupos de inters Un anlisis del entorno requiere necesariamente identificar quines son los grupos interesados en la contratacin pblica. Cada uno de estos grupos evaluar el desempeo del sistema de contratacin segn sus propios intereses; por lo tanto, es preciso entender cules son sus demandas y evaluar si es posible atenderlas.
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Un anlisis de este tipo permite identificar las iniciativas para mejorar ciertos componentes del sistema que agregan valor a la mayora de los grupos de inters. El grfico 4.15. resume los principales los grupos de inters en torno a la contratacin pblica.
Grfico 4.15. Grupos de inters en la contratacin pblica

Organizaciones
Optimizacin y mejor gestin pblica
Utilidades
Sector pblico
Regulacin y transparencia Fomento productivo y empresarial
Sector privado
Economa
Bsicamente, podemos clasificar los grupos de inters en cuatro tipos. 1. Gerentes pblicos. Su foco es el sector pblico a nivel de las dependencias pblicas. Estn interesados principalmente en comprar rpido y barato para poder desempear sus tareas. Por lo tanto, siempre demandarn una mayor optimizacin y una mejor gestin en esta actividad. 2. Clase poltica, opinin pblica, sociedad civil. Este grupo se enfoca en el sector pblico pero a nivel agregado. Ellos estn interesados en que la contratacin pblica se realice de manera transparente y con altos estndares de probidad por lo que buscan que exista una mayor regulacin y medidas para asegurar la transparencia.
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Contratacin pblica
3. Gremios empresariales y autoridades econmicas. Su foco es aprovechar el mercado de las compras pblicas como un motor de la economa, beneficiando a la industria nacional, las economas locales o las microempresas. Como consecuencia, demandarn medidas proteccionistas o el mejoramiento de las condiciones de acceso a los negocios. 4. Gerentes privados. Su objetivo es obtener las mayores ganancias de los contratos con el Estado. Demandarn, entonces, canales exclusivos de ventas, garantas para participar en las licitaciones, cumplimiento de las formalidades, existencia de sistemas de reclamos, entre otros. Estas descripciones son una generalizacin para presentar las distintas posibles demandas hacia la contratacin pblica. Esto no significa, por ejemplo, que a los gerentes pblicos no les interese la transparencia y rechacen la fiscalizacin sino que su principal foco es la eficacia y la eficiencia. Un mapa del entorno de estas caractersticas permite priorizar entre las distintas iniciativas de mejoras, escogiendo aquellas que generan mayor valor a todos los grupos de inters. Por ejemplo, la implementacin de sistemas de informacin en Internet permite cubrir varias demandas al mismo tiempo transparencia, eficiencia, acceso a los negocios, promocin de las pequeas y medianas empresas (PyME); de esta manera, se genera valor a todos los grupos de inters. Por el contrario, algunas iniciativas pueden generar mayor valor solo a unos grupos. El grfico 4.16 ejemplifica un proceso de seleccin de iniciativas de mejora, segn el valor que se genera a cada grupo de inters.
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Grfico 4.16. Eleccin de iniciativas de mejora

Organizaciones
Estndares Convenios marco Profesionalizacin compradores Mecanismos de impugnacin Registros electrnicos de empresas
Sector pblico
Nuevo marco regulatorio Facultades para contralora
Sistemas de informacin
Acceso a negocios
Sector privado
Pago 30 das
Economa
. Fuente: Elaboracin propia
Implementacin de reformas La implementacin de un plan de reforma o de mejoras al sistema de contratacin no es una tarea fcil. La tasa de fracaso es bastante alta. Algunos de los factores que contribuyen al xito de la implementacin de estos planes son los siguientes: 1. Descentralizacin. Hay que imponer pocos filtros y restricciones a la participacin de empresas y permitir que las dependencias y los usuarios tomen sus propias decisiones sin mayores regulaciones. 2. Contrapesos. Debe buscarse una elevada transparencia y rendicin de cuentas e implementar sistemas de auditora y control eficaces. 3. Incentivos. Deben establecerse la obligatoriedad en el uso de los sistemas y tambin los beneficios (bonos, ahorros, flexibilidad de compras). 4. Educacin y gestin del cambio. Hay que capacitar, certificar habilidades y realizar tareas de marketing a fin de cambiar la mentalidad acerca de hacer negocios con el Estado.
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Contratacin pblica
5. Liderazgo. Debe haber una sola entidad a cargo y con fuerza para implementar la reforma, por ejemplo el Ministerio de Hacienda. Adems tiene que haber un equipo gerencial de alto nivel, motivado y con competencias en tecnologa, abastecimiento y gestin comercial. 6. Respaldo financiero, ya que las reformas pueden costar de US$8 a US$10 millones anuales, y poltico, mediante el apoyo de las principales autoridades a travs de la suscripcin de decretos e instrucciones.

El contenido de la unidad se sustenta en tres ejes: el primero relacionado con el marco conceptual que permite comprender la gnesis de la contratacin pblica, su naturaleza y sus principales desarrollos; el segundo, vinculado con la articulacin de los procesos de contratacin con los marcos de evaluacin en donde el tema de indicadores de resultados es de especial inters; el ltimo eje, centrado en la importancia de los actores y la generacin de valor pblico, que permite la vinculacin entre la dimensin conceptual y la dimensin de gestin propiamente. Conviene enfatizar la importancia de los procesos de contratacin como buena prctica de una gestin orientada a resultados en el desarrollo. Finalmente se debe considerar que el objeto de estudio de la contratacin se centra en los insumos y/o recursos de bienes; sin embargo, es importante tener en cuenta que los bienes de servicios tambin contribuyen en la definicin del perfil de la contratacin, dado que participan en el establecimiento los indicadores de efecto en la GpRD, lo que es una prctica de amplio desarrollo en algunos pases de Amrica Latina y el Caribe.

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Unidad 4. Control interno

Brindar los elementos terico-conceptuales que permitan comprender la
funcin que cumple el control interno en la gestin pblica orientada al logro de resultados.
Identificar las diferencias entre el modelo tradicional de control interno y
actual vinculado a la GpRD.
4.1. Descripcin de la unidad

En las mejores prcticas internacionales sobre gestin pblica, indistintamente del mbito de gobierno (nacional, subnacional o local25), se considera indispensable disponer de sistemas de control interno que apoyen la gestin apropiada de los recursos pblicos, en funcin de obtener resultados deseables. Asimismo, cada vez es ms frecuente la participacin de los organismos de control externo y de los ciudadanos en la verificacin de la calidad y la transparencia de la informacin que se reporta sobre la gestin de los gobiernos. El alcance del control interno y externo es transversal a la gestin del sector pblico. En cualquiera de los dos mbitos (nacional o local), los principios, los objetivos y los componentes son similares. Lo que marca diferencias es el grado en que se han podido desarrollar tales controles. Por lo general se encuentran ms robustos en el nivel nacional y, por ende, suelen ser utilizados como referente por los gobiernos locales. En otros casos, organismos rectores del orden nacional tienen alcance en el
25 En esta unidad, se utilizan las expresiones gobierno subnacional y gobierno local como sinnimos.
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mbito local, pero es evidente el retraso en la aplicacin de las normas provenientes de dichos rganos, por la distancia marcada entre la legislacin y los recursos disponibles para aplicarla. Cuando existe autonoma por parte de los gobiernos locales, es frecuente que no dispongan de conocimiento suficiente sobre estos instrumentos o de los recursos para disearlos y/o implementarlos a la medida de cada necesidad. Es de vital importancia para el crecimiento y la instalacin de buenas prcticas de control interno y externo, que se divulguen los beneficios que estas aportan a la gestin pblica y al inters ciudadano por conocer los resultados y la calidad de los mismos, para beneficio de las comunidades locales, lo cual forma parte de los propsitos de la gestin para resultados de desarrollo (GpRD). Esta unidad se ocupa de analizar la naturaleza e importancia del control interno, como instrumento que respalda la implementacin de la GpRD, y recomienda acciones que contribuyen a iniciar la construccin de capacidades de control en los gobiernos locales. En este sentido, los conocimientos que se aportan al lector de este material lo ayudarn a motivar e iniciar procesos de cambio institucional que permitan impulsar a los gobiernos subnacionales a que fortalezcan las buenas prcticas de control interno orientada al logro de resultados en la gestin pblica.
4.2. Control interno: significado y estado en ALC

En general el control interno como instrumento gerencial tanto en el sector privado como pblico de los pases desarrollados, principalmente de Estados Unidos, Canad, Australia y los pases de Europa occidental, ha sido considerado un proceso fundamental para la gestin y parte esencial de prcticas de buen gobierno. Tales pases han evolucionado con mayor agilidad en sus prcticas y estndares en el control interno, debido a presiones de diversa ndole. En los ltimos 50 aos, las empresas privadas y pblicas, por lo menos en forma ms visible, han experimentado situaciones de fracaso con un impacto material en la generacin de valor para los inversionistas y un perjuicio para la comunidad en general. Estas situaciones, dieron
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Control interno
lugar a dudas sobre la responsabilidad de los administradores, quienes eran demandados por presunto fraude o, cuando menos, por prctica negligente. Una de las preguntas a resolver por los jueces y las cortes fue, qu hicieron o dejaron de hacer los administradores demandados, para proteger los intereses afectados. Se necesitaba disponer de una base o referente del deber ser para poder establecer el alcance de la responsabilidad. En esa direccin fue necesario gestar la creacin de una estructura de mecanismos de control que fuera obligatoria para quienes reciben la confianza de los inversionistas y los ciudadanos en general. Una de los ms representativos exponentes de estos esfuerzos, es la Comisin Treadway creada en la dcada de 1980 por el Senado de los Estados Unidos de Amrica. El concepto de rendicin de cuentas, afianzado en En 2000 se promulga en Estados constituciones y legislaciones de esos pases, tam- Unidos la Ley Sarbanes Oxley que bin ha impulsado el surgimiento del marco con- requiere por primera vez que los ceptual integrado de control interno, de tal forma, administradores de las entidades que que la rendicin de cuentas tambin se haga so- van al mercado pblico de valores, bre la responsabilidad por disear y hacer funcio- certifiquen sus controles internos. nar los sistemas de control interno costo/efectivos. En efecto, en 2000 se promulga en Estados Unidos la Ley Sarbanes Oxley que requiere por primera vez que los Administradores de las entidades que van al mercado pblico de valores, certifiquen sus controles internos. Por otra parte, los auditores internos y externos en los pases mencionados, debido a que sus responsabilidades tambin han estado en discusin, han capitalizado las lecciones aprendidas y han estudiado en forma intensiva con el respaldo de las escuelas de negocios y las asociaciones profesionales de administradores y auditores, para proponer y apoyar el desarrollo de una estructura conceptual de control interno fcil de entender y de aplicar en forma homognea por la comunidad de negocios y el sector pblico. Por las razones anteriores, en 1992 el Comit de Organizaciones Patrocinadoras de la
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Comisin Treadway de Estados Unidos, conocido por sus siglas COSO26, defini una estructura integrada de control interno en calidad de mejor prctica, la cual es actualmente reconocida a nivel internacional como el estndar generalmente aceptado de control interno. En el campo gubernamental de Amrica Latina y el Caribe (ALC), el estndar COSO ha llegado por recomendacin de la Organizacin Internacional de Instituciones Superiores de Auditora (INTOSAI, por su sigla en ingls27), quien desarroll una gua para la preparacin de las normas de control interno basada en este estndar y recomienda a los gobiernos que la apliquen para proporcionar, entre otros, seguridad y transparencia en la gestin de los recursos pblicos.
26 COSO se form en 1985 para respaldar a la Comisin Nacional del Senado de Estados Unidos sobre fraude en los informes financieros (Comisin Treadway). Se trata de una iniciativa del sector privado para estudiar los factores que causan el fraude en los informes financieros. Tambin desarrolla recomendaciones para las empresas inscritas en el mercado pblico de valores, sus auditores externos, la Superintendencia de Valores (SEC), otros reguladores y las instituciones educativas. COSO est integrado por cinco de las principales asociaciones profesionales de Estados Unidos: la Asociacin Americana de Contabilidad (AAA, por su sigla en ingls), el Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados (AICPA, por su sigla en ingls), el Instituto de Contadores Administrativos (IMA, por su sigla en ingls), el Instituto de Ejecutivos Financieros Internacionales (FEI, por su sigla en ingls) y el Instituto de Auditores Internos (IIA, por su sigla en ingls). COSO es reconocido mundialmente por el suministro de gua sobre aspectos crticos de gobierno, tica en los negocios, control interno, riesgo empresarial, fraude e informes financieros. En otros pases como Canad se estableci la Comisin de Criterios sobre el Control (CoCo) y en Inglaterra la Comisin Cadbury con fines similares. Todos toman como referente el marco integrado de COSO. 27 La Organizacin Internacional de Instituciones Superiores de Auditora desde hace ms de 50 aos ha proporcionado un marco institucional para la transferencia y el aumento de conocimientos para mejorar a nivel mundial la fiscalizacin pblica externa y por lo tanto fortalecer la posicin, la competencia y el prestigio de las distintas ISA en sus respectivos pases. La INTOSAI es un organismo autnomo, independiente y apoltico. Se trata de una organizacin no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). 96
Control interno
4.3. Naturaleza y objetivos del control interno

Segn COSO, el control interno debe entenderse como: Un proceso, ejecutado por la Junta Directiva28, la administracin y otro personal de una entidad, diseado para proporcionar seguridad razonable con miras a la consecucin de objetivos en las siguientes categoras: efectividad y eficiencia de las operaciones, confiabilidad en la informacin financiera, cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables (COSO; 1992, traduccin propia). La definicin anterior refleja ciertos conceptos fundamentales: 1. El control interno es un proceso porque constituye un medio para un fin y no un fin en s mismo. 2. Este control es ejecutado por personas en cada nivel de una organizacin ya que no se trata de manuales de polticas y formas. Puede esperarse que este tipo de control proporcione seguridad razonable pero no seguridad absoluta a la administracin y a la Junta Directiva de una entidad. 3. Este control est engranado para la consecucin de objetivos en una o ms categoras separadas pero interrelacionadas. 4. El control interno no es una unidad organizacional o no se concentra en una, sino que es transversal a toda la organizacin. Es decir, lo practican todas las dependencias de una entidad en diferentes niveles y de acuerdo con las particularidades de las operaciones y procesos de cada una de ellas. 5. Este tipo de control no es un trabajo delegado a la ISA o a otro auditor externo. Es un proceso propio de toda organizacin, un instrumento del cual se vale la direccin de una entidad para apoyar la calidad de su gestin.
28 En el sector pblico, con excepcin de los entes descentralizados y algunos autnomos como los bancos centrales y otras entidades, no disponen de Juntas Directivas. En todo caso, la idea es que el control interno nace o se induce desde el ms alto nivel de autoridad de una entidad u organismo.
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4.3.1. El control interno en el sector pblico a nivel internacional

El estndar COSO ha servido como referente para el ajuste de las normas de control interno en el sector pblico para la mayora de pases desarrollados y para parte de los pases en desarrollo. Como apoyo a dicho ajuste, el estndar COSO fue adaptado para el sector pblico por la INTOSAI, en 2004, para lo cual introdujo algunos ajustes y propuso una gua que pudiera servir entre otros, a los gobiernos locales interesados en cerrar la brecha, al menos en el nivel de regulacin sobre la materia. Por lo general los pases que adoptan el estndar mencionado, lo hacen ajustando sus leyes y/o normas especficas de control interno, las cuales, en muchos casos, tienen cobertura para el gobierno central y local y para otros ejecutores de poltica y recursos pblicos. En los casos de los gobiernos locales que no estn cobijados por estas normas, se presenta un desafo importante: lograr convencer a los legisladores locales para que las acojan o aprueben iniciativas regulatorias que provean un marco legal apropiado para la implementacin del control interno.
4.3.2. El control interno en el sector pblico de ALC

En los pases desarrollados, en los cuales el control interno ha sido estructurado y aprobado segn los componentes previstos en COSO u otro parmetro equivalente, este tipo de control se ha divulgado e implementado y se presentan declaraciones o certificaciones de las autoridades para confirmar su efectividad. No sucede lo mismo en los pases en desarrollo, entre los cuales incluimos buena parte de pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC). Aunque en la Regin se ha modificado el paradigma de la naturaleza y el alcance del control interno, todava subsisten marcos legales y autoridades que lo entienden como mecanismos especficos para descubrir irregularidades financieras y lo confunden con la gestin de la auditora interna y hasta de la auditora externa. Algunos pases han creado unidades de control interno dentro de las agencias gubernamentales denominadas divisin, departamento, direccin, etctera, en las cuales se concentra la ejecucin de tales controles, lo que las convierte en una especie de filtro de todas las operaciones. Este modelo
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hace que las dems dependencias y su personal no ejerzan el debido cuidado por los procesos a su cargo y facilita un empoderamiento inconveniente de la dependencia concentradora de controles internos, que puede traer como consecuencias errores no detectados y, en el peor de los casos, irregularidades. Este modelo se agrava cuando a dicha unidad concentradora de controles internos, se le asignan funciones ex ante, es decir de control previo, para la gestin financiera y las adquisiciones o contrataciones, de manera que reemplaza la responsabilidad natural de otros funcionarios. En estos casos, por ejemplo, puede dejar de girarse una orden o un libramiento de pago, si dicha dependencia no lo aprueba, con lo que se suplantan las funciones naturales o en lnea de la tesorera y/o contabilidad, segn el caso. Asimismo, existen pases en los cuales la Institucin Superior de Auditora ejerce estas funciones en una clara administracin compartida con el Poder Ejecutivo, lo cual le resta independencia, cuando va a practicar el control posterior de las transacciones a las cuales realiz el control previo. En algunos pases el organismo rector del control interno es el Poder Ejecutivo mediante alguno de sus organismos. Por ejemplo, en Colombia, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica; en Argentina, la Sindicatura General de la Nacin; en Repblica Dominicana, la Contralora General de la Repblica; y en Brasil, el Secretariado Federal de Control Interno. En otros este rol lo cumple la ISA, como sucede en Costa Rica y Bolivia con la Contralora General de la Repblica o en Honduras con el Tribunal de Cuentas. En ambas modalidades, con algunas excepciones, no se aprecian avances destacables en la implementacin del control interno. Parte de estas observaciones sobre la condicin del control interno en la Regin, se han podido constatar, entre otros medios, en las diferentes evaluaciones fiduciarias practicadas por la banca multilateral y los donantes, en los informes anuales de Transparencia Internacional y en los informes emitidos por la ISA de una minora de pases Adicionalmente, estas caractersticas del control interno se destacan en otros pases en los cuales se han preparado diagnsticos y proyectos de fortalecimiento que todava no han alcanzado los resultados esperados por estar en proceso de ejecucin. Ahora bien, en el campo especfico de los gobiernos locales no se dispone de mayor informacin sobre el grado de madurez del control interno.
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Por mltiples causas que no son materia de este estudio, si bien el ALC se ha incluido normas de control interno, que se fundamentan en el estndar COSO o la gua de INTOSAI, en la legislacin o en los requerimientos de fuerza legal, en la prctica su implementacin es incipiente. El proceso de ajuste de la normativa al estndar internacional se ha prolongado durante los ltimos diez aos, y en pocos casos ha sido acompaado de la planificacin y el respaldo financiero apropiado para su implementacin.
Sin embargo, de acuerdo con la experiencia del autor, en la mayor parte de ALC, tales gobiernos van a la saga de los gobiernos y sistemas nacionales que, como se mencion, presentan un mediano desarrollo o avance en el marco normativo pero poco o mediano nivel de implementacin de ese marco legal.
Debe tenerse en cuenta que en la Regin29 se encuentran diferentes modelos de atribuciones o jurisdiccin desde el marco legal, y en muchos casos estas jurisdicciones se estipulan en la Constitucin de cada pas. En otras palabras, existen pases cuya legislacin impone que se cubran sus normas sobre el control interno no slo para el mbito nacional sino tambin para los gobiernos locales y otros ejecutores de las polticas pblicas. En otros casos, los gobiernos locales tienen autonoma para disear e implantar sus marcos legales sobre el control interno y el control externo.
4.3.3. Responsables del control interno

Por control interno se entiende un conjunto de acciones y medios que contribuyen a que los resultados sean alcanzados y se informe correctamente sobre ello.
Como se mencion en la seccin anterior, por muchos aos se mantuvo un modelo en el cual la responsabilidad por el control interno no era reconocida formalmente por la mxima autoridad ejecutiva (MAE). Se trataba ms bien de un tema disperso, indeterminado y al que se le daba poca importancia. Mayormente, se asignaba esta responsabilidad a una dependencia en la cual se concentraban acciones de control interno que poda depender o no de la MAE. Parte de esta indefinicin se origin en que tambin haba confusin acerca del concepto de control interno. Con el correr de los aos, de la idea de control como un conjunto de mecanismos que deban cumplirse para aprobar una transaccin de efectos financieros, se ha migrado a un concepto sistmico, segn el cual el control va
29 Para obtener informacin detallada por pas de informes CFAA, vistese el enlace del Banco Mundial www.bancomundial.org (Proyectos y Documentos e informes del pas); en el caso de informes PEFA vistese www.pefa.org (reports and studies).
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Control interno
ms all de dicho conjunto de mecanismos y se expande al comportamiento de las personas que integran una organizacin en torno a un conjunto de reglas que contribuyen a unos objetivos claramente identificados. En la actualidad, el control interno no slo es el mecanismo que evita un error o impide una irregularidad, sino que se entiende como un conjunto de acciones y medios que contribuyen a que los resultados sean alcanzados y se informe correctamente sobre ello. Los mecanismos tradicionales quedaron incluidos en apenas una parte del nuevo paradigma de control interno, denominada actividades de control, slo que esta vez dichas actividades debern estar articuladas o ser consecuencia de anlisis de riesgos que las justifiquen. As como el concepto de control interno fue evolucionando, la presin de diferentes estamentos en el sector privado y pblico ha influenciado la formalizacin de la responsabilidad por disear, implementar, ejercer y hacer ejercer el control interno y monitorear su mejoramiento continuo en cabeza de la MAE. De esta manera, en las legislaciones de la mayor parte de los pases de la Regin, no slo se encuentran las definiciones de concepto, basadas en el estndar COSO, sino tambin se precisa la responsabilidad de dicha autoridad. De conformidad con las mejores prcticas, la MAE del gobierno local (gobernador, alcalde, intendente, etctera), as como el Presidente de la Repblica en su caso, es el responsable por ordenar el diseo, la implementacin y el funcionamiento de los controles internos apropiados para la gestin de los recursos pblicos y el cuidado del patrimonio del estado, departamento, municipio o cantn. En la medida en que un pas se encuentra descentralizado en los poderes polticos, los gobiernos locales tienen mayor autonoma en relacin con las normas de administracin financiera, lo que incluye las referentes al control interno. Es cada vez ms frecuente que el marco normativo de control interno figure en la Constitucin o en los mandatos de leyes con cobertura nacional, y por consiguiente desde ese marco se establece la responsabilidad de las MAE. En otros casos, como en los pases de rgimen federal, los gobiernos de los estados crean su propio marco legal sobre control interno, el cual por lo general no difiere sustancialmente del nacional. En trminos especficos, el control interno ante todo es responsabilidad de la administracin de cada Entidad y organismo pblico a travs de su MAE.
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Se entiende el control interno como parte de los instrumentos de gestin dispuestos en una organizacin y de un estndar de comportamiento de su administracin
Lo fundamental del cambio de paradigma de la ltima dcada es que el control interno pas de basarse nicamente en actividades rgidas de control de la ejecucin, a ser un proceso sistmico, con una amplia desconcentracin de la responsabilidad y un gran nfasis en el ambiente que favorece el nacimiento y la prctica de controles originados en el anlisis de riesgos para las diferentes operaciones. El paradigma actualmente obsoleto, al cual nos hemos referido, pero que todava subsiste en algunos pases de la Regin, considera que el control interno consiste en mecanismos especiales que estn bajo la responsabilidad de una dependencia dentro de las entidades y organismos, la cual tiene facultades para impedir que fluyan las transacciones hasta que se superen sus observaciones, en lo que hasta ahora se conoce como enfoque de control ex ante.
4.3.4. El control interno en ambientes de GpRD

Segn la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech de 2004, la GpRD es una estrategia de gestin centrada en el desempeo del desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del pas. Proporciona un marco coherente para la eficacia del desarrollo en la cual la informacin del desempeo se usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prcticas para la planificacin estratgica, la gestin de riesgos, el monitoreo y la evaluacin de los resultados. Para OCDE-CAD (2008), la GpRD centra sus esfuerzos en dirigir todos los recursos humanos, financieros, tecnolgicos y naturales, sean estos internos o externos, hacia la consecucin de resultados de desarrollo esperados. El foco de atencin ya no se encuentra en los insumos en s (cunto dinero se obtendr o cundo se puede gastar) sino en los resultados mensurables (qu se puede lograr con esos fondos) en todas las fases del proceso de desarrollo. Al mismo tiempo, la GpRD se centra en la entrega de informacin razonable que permita mejorar la toma de decisiones. Ello implica realizar un seguimiento de los avances y de la gestin basndose en informacin certera de un modo que ayude a maximizar la obtencin de resultados. La GpRD conlleva la necesidad de contar con metas claras, concretas, mensurables y limitadas en nmero, con objetivos ligados al tiempo. De igual modo,
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Control interno
estas metas deben expresarse en trminos humanos, es decir, en trminos de efectos directos del desarrollo. Por ello, la GpRD representa ms que un simple mtodo: es una forma de pensar y actuar que se articula sobre un conjunto de herramientas prcticas tendientes a mejorar la gestin pblica. Los anteriores referentes nos permiten identificar la relacin o complementariedad de la GpRD con los conceptos fundamentales que definen y estructuran un sistema de control interno. Segn la gua de INTOSAI, el control interno como proceso que dirige acciones incluye dos objetivos relacionados con resultados: El control interno est diseado para dar seguridad razonable de que en procura de la misin de la entidad, se alcanzarn los siguientes objetivos gerenciales: ejecucin ordenada, tica, econmica, eficiente y efectiva de las operaciones; cumplimiento de las obligaciones de rendicin de cuentas (accountability) (Intosai, 2001/2007). En relacin con el primer objetivo, el control interno se disea e implementa de tal forma que apoye la consecucin de resultados bajo los principios de calidad de la gestin pblica. En cuanto al segundo, se ocupa de que la informacin que se genere, financiera u operativa, sea confiable para la toma de decisiones y la rendicin de cuentas por los resultados. Por lo anterior, es evidente que existen propsitos mutuos de la GpRD y el sistema de control interno. Ahora bien, para la consecucin de los objetivos anteriores, el control interno debe estructurar al menos cinco componentes (grfico 4.17). Estos componentes se articulan perfectamente en el apoyo a todo el proceso de la GpRD. En el Grfico 4.17 se ilustra el efecto transversal del control interno sobre los diferentes componentes del ciclo de GpRD. Los componentes del control interno tienen distintas influencias en este ciclo.
103
Grfico 4.17. Componentes del sistema de control interno
Ambiente de control
Evaluacin de riesgo
Actividades de control
Cominicaciones y monitoreo
Informacin
Ambiente de control y desempeo El ambiente de control es un componente que impulsa condiciones desde la cultura de las entidades para estimular la gestin por resultados y mantener una disciplina dentro del proceso, liderado por la transparencia. La probabilidad de un mejor desempeo, empieza por el ambiente de control. Si una entidad dispone de personal profesional competente, el clima organizacional es positivo, el personal recibe capacitacin sistemtica en los dominios necesarios para sus cargos, existen cdigos de conducta que son entendidos y las autoridades dan ejemplo de su aplicacin, entonces el tono necesario para que el control interno funcione e impulse el logro de resultados est funcionando. Evaluacin de riesgos y desempeo Un sistema apropiado de control interno incorpora la prctica de evaluacin de riesgos en todos los niveles de la organizacin. Cuando se analizan los riesgos de que no se logren o se limite el logro de los objetivos y metas provenientes del plan estratgico, o si se formulan las acciones para mitigar tales riesgos y se asignan recursos necesarios para paliarlos, el control interno est impulsando un medio para mejorar la probabilidad de alcanzar los resultados.
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Control interno
Las actividades de control y el desempeo Las actividades de control indican los mecanismos que deben tenerse en cuenta para procesar los recursos a un riesgo razonable y asegurar que las acciones de mitigacin implementadas para la gestin del riesgo se llevan a cabo segn lo previsto. Incluyen, por ejemplo, los requisitos para la preparacin, la ejecucin y el seguimiento de los planes y los programas; la verificacin de la ejecucin de los planes de accin; y los requerimientos para la medicin del avance de los planes y los programas. Informacin y comunicacin sobre el desempeo Este componente se ocupa de los requerimientos de control para la definicin de informes sobre el desempeo, el control de calidad de los mismos y la forma de divulgacin y realimentacin. Contempla, por ejemplo, quin prepara los reportes, quin los revisa y quin los aprueba, cules son los requisitos de seguridad de la tecnologa empleada para obtener los informes, etctera. El sistema de control interno contribuye a generar informacin oportuna y confiable tanto en el plano financiero como no financiero. El monitoreo y evaluacin (MyE) no puede ser logrado cuando la informacin utilizada es producida en un sistema de baja confiabilidad o cuando puede ser modificada indebidamente sin que se realice un control de calidad de la misma. Un sistema de control interno, entre otros, contribuye a la confiabilidad de la informacin que se utilizar en el MyE. El monitoreo Se trata de un requisito del sistema de control interno, segn el cual debe vigilarse el proceso total de control interno y promover mejoras continuas del mismo. De esta manera el sistema puede reaccionar dinmicamente, cambiando a medida que las condiciones lo justifiquen. El monitoreo se hace sobre las operaciones en marcha por parte de los funcionarios en niveles ejecutivos, por ejemplo, mediante reuniones para verificar los avances y resolver los problemas en la gestin, la revisin de informes sobre desempeo, etctera. En direccin similar, la funcin de la auditora interna, a travs de intervenciones peridicas, cuida que los componentes del control interno
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mencionados se cumplan segn lo previsto para ellos y hace recomendaciones para mejorarlo. Un sistema de control interno que es sometido a monitoreo sistemtico conserva sus beneficios y por consiguiente asegura de manera razonable que el desempeo y su medicin sean confiables.
Grfico 4.18. El control interno y externo en el ciclo de la gestin para resultados en el desarrollo
Control externo
Planificacin estratgica
Monitoreo y evaluacin
Control interno
Presupuesto por resultados
Gestin financiera pblica
Gestin de programas y proyectos
Fuente: Roberto Garca Lpez y Mauricio Garca Moreno (2010).
Para resumir lo dicho hasta el momento, como principio, al disear y poner en funcionamiento un sistema de control interno de conformidad con los estndares internacionales la administracin de una entidad u organismo pblico establece las bases fundamentales para contribuir al proceso de GpRD. Cuando el sistema de control interno es deficiente, la probabilidad de alcanzar los resultados e informar correctamente sobre ellos disminuye y, me manera inversa, un sistema de control interno bien estructurado y efectivo en su funcionamiento, contribuye al logro de resultados y a la rendicin de cuentas oportuna y confiable sobre los resultados alcanzados o los avances.
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El control interno constituye un medio fundamental para coadyuvar a la GpRD desde el interior de los gobiernos locales y las entidades y los organismos que administran los recursos pblicos. Es inaplazable que los gobiernos implementen sistemas de control interno de conformidad con los estndares internacionales y la normativa local, de tal forma que avancen en la calidad de la gestin pblica y por consiguiente en la GpRD. En una minora de pases de la Regin, el esfuerzo ser mayor en la medida en que no se ha ajustado el marco legal y es incierta la voluntad poltica de generar los cambios necesarios. Adelantar diagnsticos de los sistemas de control interno (SCI) en funcin del estndar internacional contribuye a identificar las brechas pendientes y a generar planes de accin para realizar el ajuste necesario.

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Gestin para resultados en el desarrollo en gobiernos subnacionales

MDULO 4 Gestin financiera pblica

Mdulo 4: Gestin financiera pblica

Unidad 3. Contratacin pblica....................................................................................63

Mdulo 4: Gestin financiera pblica

4.8 Primer tipo de decisiones................................................................................................................68

Segundo tipo de decisiones...........................................................................................................70

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CSCMP Council of Supply Chain Management Professionals

Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

SUBDERE Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo

Mdulo 4: Gestin financiera pblica

Objetivo del mdulo

Preguntas orientadoras del aprendizaje

Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

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Unidad 1. Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales

1.1. Responsabilidades de gasto

Mdulo 4: Gestin financiera pblica

Cuadro 4.1. Argumentos a favor y en contra de la provisin descentralizada de servicios

Fuente: Sanguinetti (2010).

Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales

Mdulo 4: Gestin financiera pblica

Grfico 4.1. Porcentaje del gasto descentralizado en Amrica Latina

Fuente: Daughter y Haper (2006).

Gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos subnacionales

1.2. Ingresos propios

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1.2.1. Ingresos tributarios

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Cuadro 4.3. Principales ingresos tributarios subnacionales en Amrica Latina

No tienen impuestos asignados

No tienen impuestos asignados

Fuente: Finot (2007)

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Registro de las propiedades

No existen planos catastrales. No est claro el rgimen de propiedad.

Fuente: Gonzlez (1998).

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Recuadro 4.1 El caso de autoavalo en Bogot

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gedad y tamao del motor).

7 Para mayor informacin sobre este tema visitar http://www.idu.gov.co

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1.2.2. Ingresos no tributarios

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mente relacionado con el usuario que lo paga.

pacto que tendr sobre los ciudadanos de bajos ingresos.

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Impuesto a los recursos naturales

Fuente: Feyzioglu and Norregaard (2008); elaboracin de la autora.

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1.3. Balance de las finanzas pblicas subnacionales: desequilibrios verticales y horizontales

1.3.1. Transferencias intergubernamentales

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