Anlise Social, 204, xlvii (3.

), 2012, 606-630
Estado e polticas sociais sobre a velhice em Portugal (1990-2008). Partindo do princpio de que o Estado, atravs da implementao das polticas sociais de velhice, tem contri budo fortemente para a institucionalizao do problema social da velhice e para a construo das representaes do que ser velho, este artigo far uma reflexo crtica em torno de algum do discurso governamental que teve por alvo a velhice em Portugal. Pretendem-se identificar algumas tendncias na gesto pblica da velhice e o sentido das polticas sociais na definio desta categoria e do que ser idoso na sociedade portuguesa. A discusso centrar-se- nos resultados da anlise qualitativa dos contedos das medidas governamentais (publicadas em Dirio da Repblica), que determinaram o modo de gesto pblica da velhice em Portugal entre 1990 e 2008. Palavras-chave: velhice; polticas sociais; Estado; grupo idosos. State and old age social policies in Portugal (1990-2008). Assuming that the State, through the implementation of social policies for old age, has contributed greatly to the institutionalization of the social problem of old age and the construction of representations of what is being old, this article makes a critical reflection of some of the governmental speech that targeted the elderly in Portugal. It identifies trends in public administration of old age and the sense of social policies in defining the contours of addressing it. We make a qualitative analysis of the contents of the government measures (published in the Official Gazette) that determined the public administration of the old age theme in Portugal from 1990 to 2008. Keywords: old age; social policies; State; elderly group. Snia Cardoso sonia.cardoso@iscte.pt iscte, Instituto Universitrio de Lisboa. Maria Helena Santos helena.dias.santos@hotmail.com iscte, Instituto Uni ver sitrio de Lisboa. Maria Isabel Baptistaisabel.r.baptista@gmail.comiscte, Instituto Uni ver sitrio de Lisboa. Susana Clementeclemente.susana@gmail.comigot, Instituto de Geografia e Ordenamento do Territrio.

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Estado e polticas sociais sobre a velhice em Portugal (1990-2008)

I N T ROD U O

A velhice, tal como a entendemos atualmente, uma criao da histria (Philibert, 1984, p. 18). Uma histria da qual faz parte, por um lado, o processo de industrializao das sociedades europeias e a consequente emergncia do problema de uma classe trabalhadora envelhecida (Guillemard, 1986, p. 33); e, por outro, a articulao entre a poltica econmica e a poltica social no mbito do Estado-providncia1 e a implementao dos regimes de segurana social (Leal, 1998, p. 24). Estes aspetos viriam a consolidar os processos de transferncia de responsabilidade face s geraes mais velhas da famlia para a sociedade (para o Estado, o trabalhador e a entidade empregadora) ( Fernandes, 1997, p. 23). Estes factos estiveram na origem da institucionalizao do encargo social da velhice e da emergncia desta como uma categoria social autnoma e homognea, estreitamente ligada noo de reforma e delimitada por critrios como a idade e o tempo de atividade laboral (Guillemard, 1986, p. 31).
1

O Estado-providncia afirma-se no ps-guerra e resulta de um compromisso (pacto econmico e social) entre o Estado, o Capital e o Trabalho, em que os capitalistas renunciam a parte da sua autonomia e dos seus lucros e os trabalhadores a parte das suas reivindicaes socioeconmicas. Esta dupla renncia passa a ser gerida pelo Estado, que transforma o excedente libertado, ou seja, os recursos financeiros que lhe advm da tributao privada e dos rendimentos salariais, em capital social (Santos, 1987, p. 14).

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Deste modo, as relaes entre a velhice, assim identificada, (Guillemard op. cit. in Fernandes, 1997, p. 23) e a sociedade passam a ser estruturadas, de forma implcita ou explcita, pelo conjunto das intervenes pblicas designadas por polticas sociais de velhice (Guillemard op. cit. in Fernandes, 1997, p. 139). Pelo que, atravs destas, no s se foi institucionalizando o modo de gesto pblica da velhice, como tambm se foi construindo socialmente o conceito de velhice e de pessoa idosa. Tendo por base estes pressupostos, comearemos por analisar os contornos assumidos pela velhice como problema social, na transio do sculo xx para o sculo xxi. De seguida, apresenta-se uma breve caracterizao evolutiva das intervenes pblicas que tiveram por alvo a gesto da velhice em Portugal (do Estado Novo primeira dcada do sculo xxi). Finalmente, analisaremos os contedos das principais medidas governamentais que determinaram o modo de gesto pblica da velhice entre 1990 e 2008.
A V E L H I C E A DM I N I S T R AT I VA

De facto, atualmente a velhice apresenta-se com uma identidade prpria, com contornos ntidos e independentes em relao ao indivduo. Os idosos encontram-se coletivamente identificados com um determinado grupo de idade, com direito a prestaes financeiras como contrapartida da perda do estatuto de ativos. Na opinio de Maria Joo Valente Rosa (1992, p. 188), na conceo predominante da velhice em termos legislativos (uma idade em que se beneficia do direito a uma certa proteo financeira e ao estatuto de reformado), e que Michel Loriaux (op. cit. in Rosa 1992, p. 189) denominou de velhice administrativa, deve ter-se em conta dois aspetos: o direito e a concretizao desse direito. O primeiro corresponde, em princpio, a uma garantia essencial de integrao do indivduo na sociedade, atravs do justo acesso a direitos sociais (numa sociedade em que a questo no mais qual o meu dever, mas quais os meus direitos) (Commaille, 1996, p. 209). O segundo compreende a forma como esse direito praticado, ou seja, arbitrariamente, privilegiando certos critrios de idade e de estatuto (Rosa, 1992, p. 188). Ora, para que se possa atribuir uma idade precisa de entrada na velhice, necessrio entend-la como uma fase da vida convencional, em que as regulamentaes sociais neutralizam as repercusses biolgicas diferenciveis da idade. Assim, a idade decretada como marca de entrada na velhice administrativa no pode ser interpretada como a traduo real da perda, ou reduo de certos atributos fsicos ou psicolgicos, pois o processo de envelhecimento biolgico varivel consoante os indivduos (Rosa, 1993, p. 686). Nem pode

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ser entendida como a traduo normalizada do processo de envelhecimento biolgico, pois se assim fosse, os progressos da medicina ou da biologia sobre o retardar das manifestaes de senescncia, deveriam ter tido como consequncia uma elevao gradual da idade legal da reforma, ou uma maior mobilizao dos trabalhadores com idades mais avanadas no sistema produtivo, o que raramente se verificou (Guillemard, 1995). De facto, a idade normal da reforma manteve-se, at h pouco tempo, invariavelmente nos mesmos valores em grande parte dos pases europeus, inclusive Portugal (Rosa, 1992, p.188). A este propsito, e referindo-se ideia da reforma como marcador por excelncia da entrada na velhice, Renaud Santerre (1995, p. 79) menciona a existncia de trs velhices: os jovens velhos dos 65 aos 75 anos, os mdios velhos dos 75 aos 85 anos e os velhos velhos com mais de 85 anos. Esta categorizao baseia-se nos papis e funes sociais diferenciados que cada um destes subgrupos assume na sociedade e na famlia, na transio para o sculo xxi. Da tornar-se difcil, segundo este autor, qualificar a reforma como a entrada na velhice quando no se sabe de que velhice se trata, questo que se agrava, ainda, com a crescente mobilidade no s das idades de entrada na velhice, como tambm das idades de penso ou reforma. neste sentido que Bourdelais (1995, p. 36) afirma tambm, relativamente ao grupo dos indivduos de 60 e mais anos, que muito o separa do da mesma faixa etria nos finais do sculo xix, princpios do sculo xx, no s ao nvel do seu peso relativo na populao e na esperana de vida, como do seu estado de sade e papel na famlia. Uma realidade que ter sido esquecida pela sociedade contempornea ao reter apenas a noo de envelhecimento da populao, que acabou por retomar e ampliar a perceo negativa da velhice que marcou os finais do sculo xix. Foi neste sentido que esta noo, sada do discurso c ientfico, propagada nos meios dirigentes e na opinio pblica, pesou sobre as representaes contemporneas da velhice e das prticas sociais que da emergiram (Fernandes, 2008, p. 76). Bourdelais vai mais longe, ao afirmar que a aplicao da noo de envelhecimento demogrfico anlise da evoluo da populao, levou utilizao de categorias de idade obsoletas que contribuem, de certa forma, para tornar anacrnica a nossa perceo sobre as pessoas idosas. Os efeitos negativos da utilizao das idades fixas de entrada na velhice (60 ou 65 anos) durante mais de meio sculo, prtica ampliada pelo sucesso da noo de envelhecimento demogrfico, que foi construda sobre essa imobilidade, so incontestveis. Eles conduziram, na opinio de Bourdelais (1995, p. 37), a analisar as projees da populao sem ter em conta a amplitude da dissociao entre idade civil e idade fsica, entre idade social e real.

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ontriburam, tambm, para condensar as representaes da velhice em cateC gorias que no correspondem j realidade social da idade, a qual mudou consideravelmente aps 1950. Esses efeitos derivam, assim, na manuteno de uma ligao secular estabelecida entre a reforma e a entrada na velhice ( Bourdelais, 1995, p. 41). Na verdade, a divergncia entre as noes de velhice biolgica e de velhice administrativa so cada vez maiores, apesar de ambas se poderem refletir na relao idade cronolgica/atividade produtiva. Tal facto, vem salientar que o reconhecimento do direito inatividade profissional e ao benefcio, a partir de uma dada idade, de uma penso de reforma, so determinados no pelas reais capacidades dos indivduos, mas correspondem antes a uma opo da sociedade em termos de poltica social (Rosa, 1992, p. 194). nesta medida que Guillemard (1995, p. 50), por exemplo, refere que o processo de inveno das reformas (como o da sua transformao em sistemas pblicos de proteo social) compreende um elemento no negligen civel de instrumentalizao da poltica de emprego e, em particular, do novo instrumento de regulao dos fluxos de mo-de-obra e de sada definitiva do mercado de trabalho. A autora, com base num estudo comparativo internacional sobre as novas formas de transio entre atividade e reforma, deu conta de como dispositivos de proteo social (programas intermdios entre o trabalho e a reforma) que regulam a sada definitiva da atividade, representam novas construes sociais do percurso das idades da vida e novas definies da idade da velhice (Guillemard, 1995, p. 50). A reforma j no , pois, o princpio unificador que d um sentido homogneo e uma identidade terceira fase da vida (identificada com a velhice e o direito ao repouso ou sada da atividade laboral), e que sucedia, no mbito de um modelo de ciclo de vida ternrio, a uma segunda fase, identificada com a vida adulta e com o trabalho (ou atividade), e que por sua vez era antecedida por uma primeira fase, identificada com a juventude e a formao. A indeterminao social do grupo dos mais velhos acentua-se, enquanto a inatividade definitiva, a velhice e a reforma j no se sobrepem. Com efeito, a velhice profissional, ou o que Xavier Gaulier (op. cit. in Fernandes, 1997, p. 9) apelida de envelhecimento social, comea com a inatividade definitiva muito antes da reforma. O ritmo atual de desenvolvimento tecnolgico conduz a situaes paradoxais como as que vivem os trabalhadores que foram despedidos por serem demasiado velhos, e que no se puderam reformar por serem demasiado novos (Fernandes, 1997, p. 9). -se jovem biologicamente at cada vez mais tarde e velho socialmente, cada vez mais cedo (Gaulier op. cit. in Fernandes, 1997, p. 9). Toda a organizao do fim do percurso de idades se apaga e, no mesmo movimento, a instituio ternria do

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ciclo de vida decompe-se, perdendo as suas etapas rigidez e previsibilidade (Fernandes, 1997, p. 65). Finalmente, este movimento de desinstitucionalizao do fim de percurso das idades da vida, marcado pela precariedade, no coloca s em causa a possibilidade de uma representao contnua e previsvel do decorrer da vida, como tambm o prprio sistema de reciprocidade dos compromissos entre geraes, que a ele est estreitamente associado. Assim, no s uma certa conceo de reforma que se encontra em causa, mas tambm o contrato intergeracional sobre o qual ela repousa, no mbito dos modernos regimes de segurana social. Um contrato de solidariedade intergeracional alargado (a longo termo), mediatizado pelo Estado, que coloca em jogo vrias geraes sucessivas numa sociedade apanhada pela acelerao do tempo (na qual o percurso das idades da vida j no se inscreve numa temporalidade longa com marcas cronolgicas fixas e estandardizadas), e em que a fiabilidade da reciprocidade dos compromissos entre geraes deixou de se impor com a mesma fora. Os ativos comeam a duvidar que as geraes seguintes contribuam para a sua reforma com a mesma convico com que eles se quotizam para os reformados de hoje, visto que a estratgia temporal de vida sobre a qual se funda a transferncia da reforma supe o adiar da compensao, pela alienao do trabalho, em troca da garantia de um direito ao repouso no fim da vida. Assim, os recursos de sentido que motivam esta estratgia tm-se tornado mais raros, na medida em que o percurso das idades j no inscreve os indivduos numa continuidade e previsibilidade do decorrer da vida (Fernandes, 1997, p.64). Ora, na problemtica da velhice, as concees dominantes, na opinio de Michel Cicurel (op. cit. in Fernandes, 1997, p. 165), assentam em dois pressupostos infundados. O primeiro o de que os trabalhadores mais velhos deixam a vida profissional por vontade prpria, ou por incapacidade. O segundo o de que os inativos no fazem nada de til e que apenas os ativos produzem. O primeiro aspeto relaciona-se com o segundo, e nem um nem outro tm em conta as transformaes ocorridas recentemente. De facto, a passagem reforma (ou pr-reforma) pode acontecer muito precocemente, por volta dos 50 anos, e as incapacidades decorrentes da velhice esto, nessa idade, a uns 20 anos, em mdia, de distncia. Esses aspetos tambm no consideram a complexidade de factores e dinmicas estruturais que configuram, simultaneamente, a especificidade e a diversidade interna [] [que determinam os diferentes] perfis sociais das pessoas idosas (Mauritti, 2004, p. 339). Est-se assim perante uma velhice que no se constata, mas sim que se decreta. O envelhecimento aqui em causa , sobretudo, produto de cdigos sociais e legislativos. E se verdade que os idosos do futuro vo

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ser mais numerosos e que a sua esperana de vida ser mais elevada, tambm verdade que a sua qualidade de vida ser muito superior das anteriores geraes mais velhas. Estas razes contribuiro provavelmente para alterar o conceito de velhice e para a falncia dos princpios assistenciais dos sistemas de reforma, tal como existem atualmente.
P OL T I C AS S O C IA I S DE V E L H I C E E M P ORT U G A L

As polticas sociais de velhice, entendidas como o conjunto das intervenes pblicas que estruturam as relaes entre velhice e sociedade, encerram em torno da sua evoluo todo o trabalho permanente de construo e de reconstruo da realidade social da velhice (Guillemard, 1984, p.121). Contudo, segundo Guillemard (1984, p. 126), as configuraes das relaes sociais que esto na base da evoluo das decises em matria de polticas de velhice indiciam a presena de uma mltipla causalidade ou de uma interpenetrao de interesses mltiplos. Ou seja, como polticas sociais que so, no refletem totalmente a ordem do Estado ou a expresso de uma dominao, nem a ordem das relaes de classe ou da luta de classes, mas sim, e a cada momento, a forma de articulao, em constante tenso e transformao, entre essas duas ordens. Em sntese, elas so a expresso da complexidade e mobilidade que marcam as relaes que ocorrem permanentemente entre o Estado e a sociedade civil. Em Portugal, a evoluo das polticas sociais de velhice surge desde logo condicionada pelo facto de a institucionalizao do direito generalizado reforma, associado edificao de um sistema de segurana social, s ter ocorrido aps a Revoluo de abril de 1974, em claro desfasamento face aos outros pases europeus (Leal, 1998, p. 62). A herana do regime previdencial que antecedeu a Revoluo de 1974 constitui outro importante condicionalismo. No mbito do Estado Novo, a velhice foi alvo de dois tipos de tratamento pblico, um atravs da assistncia pblica, e outro atravs das instituies da previdncia social. O primeiro confundia-a com a indigncia e a invalidez, relegando-a para locais apropriados como os asilos, dependentes da ao de instituies de caridade tradicionais em Portugal de ndole laico e religioso (Decreto-Lei n. 28522 de 17 de maro de 1938). O segundo tipo colocava-a entre os riscos como a doena, a invalidez e o desemprego involuntrio a que estavam sujeitos os trabalhadores por conta de outrem, em especial do comrcio e da indstria. Riscos que eram suportados pelas contribuies das entidades patronais e dos prprios trabalhadores, obrigatrias ou facultativas, conforme a instituio de previdncia (caixas) onde se encontravam quotizados.

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Deste modo, no ps 25 de Abril de 1974 existia em Portugal um nmero considervel de pessoas que, no tendo chegado a contribuir, ou no tendo contribudo o tempo suficiente para qualquer caixa de penses, viria a usufruir de uma penso social de montante muito baixo (Fernandes, 2008, p. 143). Em 1974, a criao de uma penso social para todos os que tivessem mais de 65 anos, ou fossem invlidos e no beneficiassem de qualquer esquema de previdncia, foi ainda a primeira medida corretiva das injustias ( Fernandes, 1997, p. 133). Entretanto, em 1977 alargou-se o campo de aplicao deste benefcio a todas as pessoas com mais de 65 anos que no tivessem exercido atividade remunerada, introduzindo assim um regime no contributivo. O programa do i Governo Provisrio apresentou algumas orientaes quanto poltica social, das quais faziam parte a adopo de novas linhas providenciais da proteo na invalidez, na incapacidade e, em ltimo lugar, na velhice, em especial aos rfos, diminudos e mutilados de guerra (Maia op. cit. in Fernandes, 1997, p.133). A velhice aqui referida, em associao com as outras situaes que pem em risco e sobrevivncia, no apresenta ainda contornos especficos. O ii Governo Provisrio, no seu programa, faz referncias to pouco profundas sobre a velhice, que os progressos advm mais da necessidade de corrigir os erros de trs, luz dos modelos de outros pases, do que da avaliao e da conscincia de um benefcio a que se tem direito. A este propsito, Fernandes (1997, p. 144) refere que daquele programa fazem parte algumas medidas que visam a adoo de novas providncias na invalidez e velhice, decorrentes de um diagnstico pouco atento aos problemas, como sejam a criao de pequenas unidades residenciais para o acolhimento dos idosos sem famlia e a total remodelao dos asilos de terceira idade2. As preocupaes na poca centravam-se em aspetos mais quantitativos, como a generalizao e a atualizao das reformas. com a Constituio de 1976 que se consagram as condies para a universalizao do direito a uma reforma de velhice, e se reconhece socialmente esta fase da vida como a Terceira Idade, identificando-se assim a velhice como categoria social autnoma. De acordo com o artigo 63. da Constituio de 1976: O Estado promover uma poltica da terceira idade que garanta a segurana econmica das pessoas idosas e a poltica da terceira idade dever ainda proporcionar condies de habitao e convvio familiar e comunitrio que evitem e superem
2 In Programa de Aco dos Ministrio dos Assuntos Sociais, outubro de 1974, Centro de

Documentao e Informao do Ministrio do Emprego e Segurana Social.

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o isolamento ou a marginalizao social das pessoas idosas e lhes ofeream as oportunidades de criar e desenvolver formas de realizao pessoal atravs de uma participao activa na vida da comunidade. Deste modo, expressam-se neste texto os princpios ideolgicos divulgados a partir do Relatrio Laroque3. A velhice surge com novos contornos, definidos a partir da identificao dos problemas. E a necessidade de integrao e de participao na comunidade surgiro como as novas preocupaes em termos de futuras polticas de velhice (Fernandes, 1997, p. 145). A este propsito, Leal (1998, p. 167) refere que a Constituio de 1976 adotou a expresso da (ou de) Terceira Idade na alnea b) do art. 67. e nos dois nmeros do art. 72., no se tratando, no entanto, de uma evoluo terminolgica, uma vez que a expresso j tinha sido utilizada (pelo Decreto-Lei n. 413/71 de 27 de setembro). De acordo com o texto constitucional, a poltica da terceira idade dever ter como objetivo a garantia da segurana econmica das pessoas idosas e a sua integrao social. Contudo, as disposies constitucionais que se referem poltica da terceira idade padecem, segundo este autor, de evidentes imperfeies. Porquanto, no se compreende a razo por que a alnea b) do art. 67. coloca esta poltica a par do desenvolvimento de uma rede nacional materno-infantil. E o n. 2 do art. 72. mistura e confunde os objetivos ltimos da poltica da Terceira Idade com os seus objetivos intermdios (1998, p. 167). Desde o incio da dcada de 70 que na continuidade das polticas sociais de velhice, as instituies criadas tm por referncia princpios de preveno da dependncia e de integrao das pessoas idosas na comunidade (Fernandes, 1997, p. 148). De facto, a partir de 1978, constata-se que a proteo social aos idosos, por parte do Estado, no se restringe apenas ao apoio econmico sob a forma de prestaes pecunirias, de modo a garantir as condies mnimas de sobrevivncia. Efetivamente comea a denotar-se uma preocupao, at ento praticamente inexistente, em desenvolver infraestruturas de apoio ao idoso que favorecessem a sua integrao e participao na sociedade. Esta preocupao com os idosos estende-se at ao final da dcada de 70, como se comprova pelas medidas propostas no mbito do programa do
3 O Relatrio Laroque (1962) constituiu em Frana o modelo ou o parmetro de uma poltica

global de velhice, em que no se pretendeu apenas definir uma poltica de proteo velhice ou uma poltica para as pessoas idosas, mas, sobretudo, uma poltica que dizia respeito totalidade da populao. De forma a promover a integrao da velhice nos quadros sociais, e a excluir as mltiplas formas de segregao das pessoas idosas, o que envolvia a participao de todos os homens e mulheres, como seres sujeitos ao processo de envelhecimento (Leal, 1998, p.168).

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v Governo, e que se traduzem, nomeadamente, em intervenes especficas a favor de grupos sociais nos quais se inserem os idosos. No entanto, na dcada de 80, como refere Fernando Maia (1985), que o Estado assumir um forte papel ao nvel da proteo social. Esta maior interveno do Estado face aos idosos est bem patente nas medidas legislativas do vi, vii e viii Governos. Para alm da preocupao em atualizar periodicamente as penses, de forma a manter e, se possvel, melhorar o poder de compra da populao idosa, assistiu-se tambm a uma preocupao em alargar e aperfeioar as redes de equipamentos sociais de proteo populao idosa que j se vinham anteriormente delineando. Todavia, no ano de 1983, com o programa do ix Governo, que se intensifica o papel interventor do Estado face aos idosos, constatando-se uma crescente humanizao das polticas sociais da velhice atravs da criao de novos mecanismos valorizadores de uma relativa independncia e autonomizao do idoso. Este intuito concretiza-se atravs da pretenso de admitir como nico limite ao desempenho de um papel ativo por parte dos idosos as exigncias de qualificao e do mercado do trabalho, assim como atravs das propostas que visavam desenvolver um conjunto de medidas de sensibilizao quer via ensino, quer mediante a comunicao social. Trata-se, no fundo, de perspetivar o idoso no como um encargo para a sociedade, atribuindo-lhe um papel de natureza passiva em funo da idade convencional da reforma (65 anos), mas antes de lhe reconhecer um novo estatuto que passava por possibilitar-lhe um papel mais ativo e participativo na sociedade: um ancio no um resto, um cidado na plena maturidade; jurdica e socialmente igual aos demais cidados, carecido de realizao social e da participao activa na vida em sociedade4. Esta tendncia para a valorizao social dos idosos continua presente nos anos de 1986 e 1987, que correspondem aos x e xi Governos, respetivamente. Contudo, neste ltimo governo, a proposta de flexibilizao da idade da reforma antecipada e de pr-reforma traduz j uma tentativa de gerir o final da carreira ativa dos trabalhadores de idades mais avanadas em funo das necessidades do mercado de trabalho. Uma tendncia que se acentuar ao longo dos anos 90 do sculo xx, mas que entrar em rota de coliso com a necessidade de garantir a sustentabilidade financeira do sistema de Segurana Social5 (Fernandes, 2008).
4 5

Programa do ix Governo (1983), p. 24. A tcnica predominante para o financiamento das penses de reforma, a repartio alargada (no caso portugus), baseia-se no facto de que em cada momento do tempo as contribuies dos indivduos ativos (e/ou entidades empregadoras) so automaticamente convertidas

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Este sistema assenta num modelo de gesto em que as quotas de despesa com as penses de reforma so mais elevadas do que as relativas a outros tipos de despesa (Ferrera, 1999, p. 461; Ferrera et al., 2000, pp. 54-60), o que, na transio para o sculo xxi, condiciona fortemente a sua sustentabilidade pela maturidade do sistema de penses do regime geral, e pelo aumento crescente do nmero de pensionistas. Assim, a reforma da segurana social portuguesa dever ser pensada como um processo que ter de ser acompanhado de outras medidas complementares, que permitam acautelar as situaes de necessidade de grupos de idosos cada vez mais vastos. Medidas que passam pelo assistencialismo, ou por uma crescente tendncia para a responsabilizao individual face proteo social. Estas ltimas envolvem, fundamentalmente, a institucionalizao de regimes complementares de proteo social, fazendo apelo poupana individual.
me didas l egi sl at i vas s ob re a v elh ice ( 1 9 9 0 a 2 0 0 8 ) 6

Propomo-nos, de seguida, averiguar as continuidades e as rupturas de sentido que as medidas adotadas pelo Estado na gesto pblica da velhice conheceram nas duas ltimas dcadas, e os seus reflexos na definio desta categoria e do que ser idoso em Portugal no incio do sculo xxi. Para tal, procedemos a uma compilao de todos os documentos legislativos que, direta ou indiretamente (de forma explcita ou implcita), visaram a populao idosa, desde 1990 at maio de 2008 (com base na consulta de Dirios da Repblica). Depois da recolha da informao, procedeu-se ao seu tratamento analtico, que aqui assumiu uma vertente iminentemente qualitativa (Bardin, 2000). Neste sentido, comeou por ser elaborada uma grelha de anlise7 a partir da qual se construram quadros sntese, dos quais derivaram alguns resultados que passamos a apresentar.
em penses. Esta tcnica resulta, pois, numa solidariedade geracional de tipo transversal e supe a existncia de um equilbrio anual entre quotizaes (obtidas sobre os rendimentos de trabalho) e prestaes (dirigidas aos reformados). Ora, no caso de se verificar uma deteriorao da relao idade ps-ativa (beneficirio)/idade ativa (contribuinte), efeito, em parte, do processo de envelhecimento demogrfico, o equilbrio fica afetado. No esquecendo o efeito da maturao do sistema: aumento do nmero de beneficirios que quotizaram ao longo de toda a sua vida profissional e que por isso tm direito a penses de velhice mais elevadas (Rosa, 1993, pp. 687-689). 6 A anlise tem incio no penltimo ano do xi Governo Constitucional liderado por Anbal Cavaco Silva e termina no penltimo ano do xvii Governo Constitucional liderado por Jos Scrates. 7 V. Anexo, em que feita a apresentao e a justificao analtica das dimenses da grelha.

ESTADO E POLTICAS SOCIAIS SOBRE A VELHICE EM PORTUGAL (1990-2008)

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Nmero de medidas emitidas

Numa primeira abordagem do grfico 1, podemos verificar que existe uma clara disparidade entre o nmero de medidas emitidas ao longo dos anos 90 e a partir do ano 2000.
GRFICO 1

Nmero de documentos recenseados (publicados em Dirio da Repblica 1990-2008)

35 30 25 Documentos 20 15 10 5 0 90 5 91 4 92 5 93 5 94 7 95 2 96 4 97 7 98 12 99 16 Anos Ocorrncias 00 23 01 23 02 25 03 32 04 24 05 29 06 22 07 15 08 14

Com efeito, verifica-se uma tendncia clara para o aumento do nmero de medidas emitidas no mbito dos vrios governos a partir do ano de 1998. O total de medidas recenseadas para a dcada de 90 (67) fica, como poder ser verificado, muito aqum do total recenseado para os ltimos 8 anos do perodo em anlise (207). Para esta disparidade tero contribudo os ajustes s reformulaes derivadas das reformas da segurana social de 2000 e 2002, e ainda o contexto de crise poltica e socioeconmica que emergiu nos finais do Governo Guterres, em abril de 2002, e do Governo Duro Barroso, em julho de 2004. Todavia, este aumento do volume de medidas recenseadas para os anos 2000 indica tambm que a gesto da velhice tem vindo a assumir uma crescente importncia ao nvel das aes governamentais, consubstanciando-se como um problema cada vez mais transversal a toda a sociedade. Algo que tambm transparece atravs da distribuio da informao recolhida por organismos emissores.

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Organismos emissores

Atravs do quadro 1 pode verificar-se que, na dcada de 90, coube ao ministrio que tutelava a administrao da segurana social o principal protagonismo na emisso de medidas relacionadas com a velhice. Na dcada subsequente (v. quadro 2), apesar de esse protagonismo se manter, encontrava-se menos concentrado, dispersando-se com um peso no negligencivel por outros organismos emissores, ou pela presena de uma maior variabilidade de intervenientes. Tal indica uma maior transversalidade na gesto pblica da velhice, envolvendo mais reas governativas e, por esta via, dimenses e objetivos sociais que no se cingiam s questes relativas s penses e seus complementos. De qualquer modo, o ministrio a que cabe a competncia de administrar a segurana social que mantm o principal protagonismo ao longo de todo o perodo aqui em estudo. Um ministrio cuja denominao vai sofrendo algumas alteraes, elas prprias indicativas das reestruturaes do sistema da Segurana Social e, nessa medida, das diversas tendncias que a gesto da velhice foi assumindo. Por conseguinte, o cerne da mudana a introduo, em 1995, do termo solidariedade, que retomado em 2005, no mbito do xvii Governo Constitucional, com a denominao de Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social. O termo solidariedade, ao nvel da denominao de um ministrio, foi adotado pela primeira vez em Frana, nos princpios dos anos 80, e segundo Leal (1998, p. 215), o termo exprimiria apenas a ausncia de ideias em termos de mudanas no mbito da segurana social francesa. Segundo o mesmo autor, em nome da solidariedade (nacional) que se definem todas as polticas sociais e se exige a um pas que assuma, atravs das receitas gerais do Estado, a responsabilidade da sua execuo. Tratando-se aqui de um princpio poltico e, sobretudo, financeiro que deve servir de suporte a todas as polticas sociais e no apenas a algumas. Ora, a adoo destas sucessivas denominaes pelo menos representativa de um enorme desejo de mudana ao nvel do sistema da segurana social em Portugal, transversal a todo o perodo aqui em estudo. Todavia, e independentemente do alcance das alteraes na denominao assumida pelo ministrio em causa, convm reter a ideia de que o Estado se prope acentuar o seu papel interventor no mbito da segurana social, mais ao nvel da administrao do trabalho e da administrao das iniciativas que envolvem a ao social. Uma proposta que, nos anos 90, se concretiza atravs da emisso de regulamentaes em torno de regimes de antecipao da idade de direito penso de

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velhice, envolvendo vrias atividades profissionais e situaes de desemprego involuntrio. Mas tambm, e sobretudo, pela medida que em 1991 regulamentou o regime de pr-reforma, e por aquela que em 1999 flexibilizou a idade de acesso penso de velhice, abrangendo todos os beneficirios do regime geral da segurana social com 55 e mais anos de idade. medida que nos aproximamos do final da dcada de 90, a emergncia crescente de estabelecimentos, servios, programas, aes a regulamentar e a apoiar financeiramente, envolvendo instituies particulares ou privadas, com ou sem fins lucrativos, deixa entrever uma reduo do papel do Estado como entidade fiscalizadora e financiadora, o que cada vez mais exige da sociedade civil uma ao social.
QUADRO 1

Frequncia dos documentos por anos e organismos emissores8 (1990-1999)

Anos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Totais Totais 5 4 5 5 7 2 4 7 12 16 67 23+1 7+1 Distribuio por organismos emissores MESS MSSS 4 4 4 5 6 1(a) 1 2 4+1(c) 9+1(d) 12 21+1 1+2 1 1 1 1(c) 1(d) 1 1 3 3 1 1(a) 1(b) 1(b) 2 1 3 4 1 1 1 MTS MF 1 MAI ME MS PCM AR PR ALRM

1(a) Documento emitido pelo Ministrio do Emprego e da Segurana Social e o Ministrio das Finanas; 1(b) Documento emitido pelo Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade; 1(c) Documento emitido pelo Ministrio da Solidariedade e Segurana Social e o Ministrio das Finanas; 1(d) Documento emitido pelo Ministrio do Trabalho e da Solidariedade e o Ministrio da Administrao Interna.

mess (Ministrio do Emprego e da Segurana Social); msss (Ministrio da Solidariedade e da Segurana Social); mts (Ministrio da Trabalho e da Solidariedade); mf (Ministrio das Finanas); me (Ministrio da Educao); ms (Ministrio da Sade); pcm (Presidncia do Conselho de Ministros); ar (Assembleia da Repblica); pr (Presidncia da Repblica); alrm (Assembleia Legislativa Regional da Madeira).

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QUADRO 2

Frequncia dos documentos por anos e organismos emissores9 (2000-2008)

Anos

Totais

Distribuio por organismos emissores MTS 6+1(c) MSST MSSFC MTSS MTSS MF 1+1(a) +1(b)+1(c) 3+1(b) +1(d)+1(c) 2+1(c)+1(d) +1(f)+1(h) 6+1(i) 2+1(j)+1(k) 1(j) 1 3 6+2(m) 5+1(m) 5+4(m) 14+5 10+3 2+3 1 19+7 1+1(j) +1(j)+1(k) 8+1(j) 2+1(j)+2(m) 2+1(m) 1+4(m) 26+23

2000

26

2001

26

6+1(c)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Totais

35 33 28 30 25 16 18 237

2+1(c)+1(e) +1(g)

2+1(h) 5+1(i) 3+1(i)

1(a) Emitido pelos Ministrios da Administrao Interna e das Finanas; 1(b) Emitido pelos Ministrios da Defesa Nacional e das Finanas; 1(c) Emitido pelos Ministrios das Finanas e do Trabalho e da Solidariedade; 1(d) Emitido pelos Ministrios das Finanas e da Reforma do Estado e da Administrao Pblica; 1(e) Emitido pelos Ministrios da Administrao Interna e do Trabalho e da Solidariedade; 1(f) Emitido pelos Ministrios das Finanas, da Educao e da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior; 1(g) Emitido pelos Ministrios do Trabalho e da Solidariedade e do Ambiente e do Ordenamento do Territrio; 1(h) Emitido pelos Ministrios das Finanas, da Educao, da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior, da Sade e da Segurana Social e do Trabalho; 1(i) Emitido pelos Ministrios das Finanas e da Segurana Social e do Trabalho; 1(j) Emitido pelos Ministrios das Finanas e da Segurana Social, da Famlia e da Criana; 1(k) Emitido pelos Ministrios da Defesa Nacional, das Finanas e da Segurana Social, da Famlia e da Criana; 1(l) Emitido pelos Ministrios das Finanas e da Sade; 1(m) Emitido pelos Ministrios das Finanas e do Trabalho e Solidariedade Social.

mts (Ministrio do Trabalho e da Solidariedade); msst (Ministrio da Segurana Social e do Trabalho); mssfc (Ministrio da Segurana Social, da Famlia e da Criana); mtss (Ministrio do Trabalho e da Segurana Social); mtss (Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social); mf (Ministrio das Finanas); ms (Ministrio da Sade); mdn (Ministrio da Defesa Nacional); madrp (Ministrio da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas); o (Outros organismos); pcm (Presidncia do Conselho de Ministros); ar (Assembleia da Repblica); alra (Assembleia Legislativa Regional dos Aores); alrm (Assembleia Legislativa R egional da Madeira).

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Distribuio por organismos emissores MS 2 MDN 1+1(b) MADRP O* 3+1(a) PCM 1 AR 5 ALRA 1 ALRM

1(b)

2+1(d) 3+1(d) +1(e)+2(f) +1(g)+2(h)

1(h) 2 1

2 1 2+1(k) 6 1 1

2 9 4 3 3 2

2 3 4 1 2 2 1

4 2 2 1

1 1 6

5+1(l) 2 1 13+2 12+3 5 16+9

1 1 1 13 1 6

25

20

* 2000 Ministrio da Administrao Interna + Ministrio da Reforma do Estado e da Administrao Pblica + Ministrio do Equipamento Social; 2001 Banco de Portugal + Ministrio da Justia + Ministrio da Reforma do Estado e da Administrao Pblica; 2002 Ministrio da Administrao Interna + Ministrio da Educao+Ministrio da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior+Ministrio da Reforma do Estado e da Administrao Pblica + Ministrio do Equipamento Social + Ministrio do Ambiente e do Ordenamento do Territrio + Ministrio dos Negcios Estrangeiros; 2003 Presidncia do Governo Regional da Regio Autnoma da Madeira; 2004 Ministrio da Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes; 2005 Ministrio da Administrao Interna + Ministrio da Cincia, Inovao e Ensino Superior + Ministrio da Cincia e Tecnologia e Ensino Superior + Ministrio da Educao + Ministrio da Justia.

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QUADRO 3

Denominaes do Ministrio a que cabe a competncia de administrar a Segurana Social (1990-2008)

Ministrio do Emprego e da Segurana Social Emprego e da Segurana Social Solidariedade e da Segurana Social Trabalho e da Solidariedade Trabalho e da Solidariedade Segurana Social e do Trabalho Segurana Social, da Famlia e da Criana Trabalho e da Solidariedade Social Governos XI Governo Constitucional (17.08.87 31.10.91) XII Governo Constitucional (31.10.91 28.10.95) XIII Governo Constitucional (28.10.95 25.10.99) (DL n55/98 de 16 de maro) XIV Governo Constitucional (25.10.99 06.04.02) XV Governo Constitucional (06.04.02 17.07.04) XVI Governo Constitucional (17.07.04 12.03.05) XVII Governo Constitucional (12.03.05 26.10.09)

Nos anos 2000, se a emisso de regulamentaes em torno de regimes de antecipao da idade de direito penso de velhice envolvendo vrias atividades profissionais e situaes de desemprego involuntrio se mantm forte , contudo, a noo de envelhecimento em atividade ou envelhecimento ativo que emerge, mas com um novo sentido. Este concretiza-se mesmo como tendncia dominante a partir de 200510, com a suspenso do regime de flexibilizao da idade de acesso penso de reforma por antecipao e com a revogao do regime de antecipao da idade da reforma para os trabalhadores desempregados. Logo, a partir daquele momento, e em nome da sustentabilidade financeira do sistema, passa-se a legislar ao longo de 2006 e 2007 no sentido de penalizar quem antecipa a reforma e de bonificar quem adia o acesso penso por velhice. Da parte do Estado estamos, pois, perante uma poltica aberta de incentivo permanncia dos trabalhadores mais velhos no mercado de trabalho. Paralelamente, o discurso da poltica social vai-se escudando na questo do nmero crescente de idosos e no conceito de envelhecimento demogrfico para operacionalizar alteraes ao nvel do sistema de segurana social, que tm acentuado uma vocao redutora no s quanto ao valor das penses, como tambm no acesso quelas. Nesta tendncia inscrevem-se as alteraes introduzidas por via da reforma de 2007. Para alm das novas exigncias no mbito das carreiras contributivas, assume aqui particular destaque a introduo do fator sustentabilidade,
10 Decreto-Lei n. 125/2005 de 3 de agosto.

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elacionado com a evoluo da esperana mdia de vida, nas alteraes das r regras de clculo das penses, o mesmo sucedendo com a definio da idade normal de acesso penso por velhice aos 65 anos de idade, tanto para os homens como para as mulheres. No mesmo sentido, pode-se considerar a relevncia que colocada no apoio e na criao de mecanismos de poupana complementares que apelam responsabilizao individual. No que se refere tendncia para uma interveno ao nvel da regulamentao e do apoio a estabelecimentos, servios, programas e aes visando colmatar necessidades especficas da populao mais velha, ao longo dos anos 2000 ela vai-se concretizando mais em torno de iniciativas em que se pretende implicar cada vez mais a sociedade civil (instituies particulares ou privadas de solidariedade social, mesmo que tenham fins lucrativos, e as famlias), medida que recua como entidade financiadora.
Populao-alvo

No que se refere populao-alvo das medidas por ns recenseadas, a maior parte tem como mbito os pensionistas dos vrios regimes da segurana social, assumindo especial peso as que visam os pensionistas do regime geral. Todavia, a segmentao dos direitos s penses patente no facto de haver uma parte no negligencivel de documentos que apresentam como mbito os pensionistas e beneficirios ativos de regimes especiais de proteo social. A partir de 200511, esta segmentao inscreve-se tambm no mbito da imposio de um quadro de convergncia entre os diversos regimes de proteo social, que se traduz em vrias medidas que visam alteraes nos vrios regimes considerados.
Problemas a resolver

em torno dos direitos sociais dos cidados s penses nas eventualidades de invalidez, velhice e sobrevivncia, e respetivos complementos, que evoluem os problemas apresentados pela grande parte dos documentos em anlise. Direitos que podem ser apreendidos com base em alguns critrios analticos como os aumentos/atualizaes, condies de acesso e clculos. Nos anos 90, os problemas em torno das penses so apresentados nos contedos dos vrios documentos em estudo, sobretudo em estreita relao com a referncia a expresses como montantes mais baixos e degradado, poder de compra e nvel de vida. Nos anos 2000, a par das penses mnimas ou penses mais baixas, so introduzidas expresses como desigualdades, injustia relativa, valores diferenciais, assimetrias de rendimentos.
11

Lei n. 60/2005 de 29 de dezembro e Decreto-Lei 55/2006 de 15 de maro.

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Estas expresses remetem para uma segmentao da populao a pensionar, em funo de critrios que no se prendem s com a articulao da carreira contributiva, com a idade, mas tambm com a diferenciao ao nvel dos rendimentos auferidos e das necessidades especficas que apresentam, diferenciao esta que indica a existncia de diferentes condies de velhice na sociedade portuguesa (Mauritti, 2004). Nos anos 90, as necessidades especficas da populao mais velha eram apreendidas, de uma forma geral, atravs de expresses como qualidade de vida, autonomia, integrao social, realizao pessoal necessidades que remetiam, sobretudo, para a regulamentao, administrao e financiamento de instituies, servios, programas ou aes de apoio social , nos anos 2000, elas comeam a assumir uma tendncia para acentuar uma natureza ainda mais especfica, em funo, sobretudo, das necessidades associadas s idades mais avanadas, como as questes ligadas especificamente aos cuidados de sade e ao envelhecimento com dependncia. Tal vai a par da tendncia para articular necessidades de nveis diferenciados, com a segmentao dos pensionistas em trs patamares etrios: menos de 65 anos de idade, mais de 65 anos de idade e mais de 70 anos de idade.
Objetivos-soluo

Finalmente, e para os problemas apresentados nas vrias medidas por ns recenseadas, as solues polticas adiantadas pelo Estado centraram-se, entre 1990 e 2008, em torno de 4 eixos de atuao12: Quantitativos das penses: aperfeioamento dos quantitativos das penses, atravs de atualizaes peridicas e extraordinrias dos montantes, de revalorizaes peridicas e extraordinrias das remuneraes de base (tudo aplicado tambm aos respetivos complementos), da criao de novos complementos e de alteraes frmula de clculo; Organizao do final de vida ativa: organizao do final de vida ativa ou do lugar dos trabalhadores de idades mais avanadas na produo, atravs da instituio e regulamentao de regimes que determinam as condies de acesso penso de velhice, tendo como especial referncia a idade e a carreira contributiva; Modo de vida: modo de vida da populao idosa como grupo de cidados e utentes de servios e equipamentos sociais especficos. Uma inteno poltica que parece evoluir, atravs da coordenao e apoio
12 Na construo destas dimenses tivemos por referncia a tipologia efetuada por Anne-

-Marie Guillemard (1984) para o caso francs.

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dos acordos de entreajuda entre entidades oficiais e particulares, no mbito da instalao e funcionamento de programas, aes, servios e estabelecimentos de apoio social; Orgnica do sistema: uma inteno poltica que se prope reforar a coerncia estrutural do sistema da segurana social, atravs da introduo de alteraes ao nvel da sua orgnica. Em sntese, neste incio do sculo xxi, a abordagem que o Estado faz da velhice remete para a sua construo como problema social ou como uma fase na vida dos indivduos marcada por necessidades materiais e sociais que se impem como objeto de polticas sociais especficas. Essas polticas visam, sobretudo, a regulao do acesso penso de velhice, as alteraes dos quantitativos das penses e os apoios especficos em equipamentos e servios. Por conseguinte, na passagem para o sculo xxi, a preocupao do Estado em legislar, no mbito da gesto pblica da velhice, sofre um acrscimo significativo em torno dos vrios eixos de atuao. Algo que se prende, sobretudo, com as reformas e reestruturaes de que foi alvo o sistema de segurana social portugus neste incio de sculo, e que acompanha o crescendo de medidas emitidas no mbito da organizao do final de vida ativa, de 2001 a 2005. Este crescendo reflete tambm um aumento de medidas ao nvel da orgnica do sistema.
GRFICO 2

Eixos de atuao do Estado (1990-2008)

80 70 60
N. de medidas

68 55 49 42

50 40 30 20 10 0 Quantitativos das penses Modo de vida 19 13

35

5 Organizao do nal de vida ativa Orgnica do sistema

Anos 1990

Anos 2000

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Quanto s medidas que envolvem as questes relativas ao modo de vida, elas apresentam uma maior instabilidade no volume da sua emisso, o que significa que no esto to diretamente associadas sustentabilidade do sistema de segurana social, mas sim aos objetivos de cada governo em termos de ao social.
O grupo Idosos

Ao longo do perodo em estudo (1990-2008), o discurso governamental veicula critrios diferenciados de definio dos idosos como grupo especfico da populao, em funo dos diferentes mbitos dos seus eixos de atuao: organizao do final de vida ativa (ofva); quantitativos de penses (qp) e modo de vida (mv), critrios de que damos conta no quadro 4. O critrio da idade no acesso penso de velhice surge como determinante na gesto pblica da mesma. No s por referncia a uma idade normal de acesso penso de velhice (ainda os 65 anos de idade), mas tambm por referncia a uma idade que construda fundamentalmente no trabalho (os trabalhadores mais velhos ou de idades mais avanadas) e em que se consubstancia a ideia de se ser demasiado velho para (aprender ou executar novas tcnicas), remetendo assim para uma estreita relao entre o critrio da idade e o critrio da incapacidade (fsico-biolgica ou intelectual). Esta perspetiva herdada dos anos 90 mantm-se nos anos 2000, contraditoriamente acompanhada pela introduo do conceito de envelhecimento ativo ou de envelhecimento em atividade. Aqui, a importncia da articulao entre o critrio da idade e o critrio contributivo acentua-se, pretendendo-se que mesmo com as carreiras contributivas plenas os trabalhadores mais velhos se mantenham em atividade, pelo menos at atingirem a idade da reforma. Esta tendncia para a segmentao nas idades de acesso penso de velhice (porque se antecipa ou porque se adia) vai libertando esta categoria da estreita relao que tinha com a idade da reforma, acentuando-se, ao nvel do discurso poltico, a definio dos contornos de uma velhice mais assistida. Isto por referncia segmentao da populao com 65 e mais anos em torno de grupos definidos em articulao com a identificao de diferentes patamares etrios. Apesar de a articulao entre o critrio etrio e o contributivo continuar a ser a principal base de referncia nas regras de clculo dos quantitativos das penses, definem-se tambm novos critrios13 associados, sobretudo, a diferentes nveis de dependncia e de rendimentos, e que remetem para necessidades especficas e diferenciadas, sobretudo ao nvel do apoio mdico-social.
13 Para alm da introduo do fator de sustentabilidade relacionado com a evoluo da espe-

rana mdia de vida.

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QUADRO 4

A denio dos idosos como grupo especco da populao por eixos de atuao do Estado
Eixos de atuao Idosos como grupo Grupo denido como trabalhadores mais velhos por referncia a um conjunto de incapacidades (fsico-biolgicas e intelectuais) por referncia a uma idade normal de acesso penso por velhice por referncia a uma idade que construda fundamentalmente no trabalho (ser demasiado velho para aprender ou executar novas tcnicas) por referncia a uma idade no desemprego de longa durao por referncia a carreiras contributivas Grupo denido como pensionistas ou aposentados por um poder de compra (ou aquisitivo) fraco por condies de vida precrias por nveis diferenciados de dependncia por nveis diferenciados de rendimentos por diferentes carreiras contributivas por diferentes idades de acesso penso por velhice ou reforma Grupo denido como utentes de equipamentos e servios especcos por ser marcado por um conjunto de necessidades em equipamentos e servios especcos por se encontrar permanentemente ou especialmente sujeito a situaes de excluso e segregao social, de maus tratos de vrias ordens, de desvalorizao social por ser marcado por um conjunto de necessidades mdico-sociais especicas articuladas com as idades cada vez mais avanadas

OFVA

QP

MV

Deste modo, na imagem de velhice veiculada em Portugal pelo discurso da poltica social, at ao ano de 2008, coexistem contornos positivos, como a integrao social, a autonomia e realizao pessoal, com contornos negativos como a pobreza, as carncias vrias, a excluso social, a desvalorizao social e a dependncia.
C ON SI DE R A E S F I NA I S

A matriz da gesto pblica da velhice complexa e dominada por fortes contradies, na medida em que a necessidade de prolongar a vida ativa para equilibrar o sistema, coexiste com um final da carreira ativa marcado cada vez mais pela precariedade. Uma precariedade que, ao nvel individual, j se articula

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alis com a presena constante dos perodos de no trabalho ao longo do percurso de vida de cada um. Por outro lado, no basta decretar no sentido de incentivar os trabalhadores a prolongarem a sua permanncia no mercado de trabalho e as entidades empregadoras a quererem mant-los empregados mais tempo para que a idade de cessao de atividade aumente. Uma tal mudana implica uma alterao importante na perceo que uns e outros tm da idade e da relao desta com o trabalho, e finalmente acerca do prprio trabalho (Guillemard, 2003). Do mesmo modo, mudar a idade da reforma para mais tarde tambm no soluciona por si s um problema que bem mais profundo e geral. Um problema que tem a ver, sobretudo, com a distribuio das riquezas (emprego, tempos livres, formao, salrios e rendimentos sociais) ao longo das vrias fases do ciclo de vida (Fernandes, 2008, p. 80). Os prprios esquemas complementares de poupana (encarados nos ltimos anos com grande interesse pelo governo e pelos tericos da segurana social, e apontados quase como uma soluo milagrosa para as dificuldades sentidas pelos sistemas pblicos de proteo social, perante a conjuntura demogrfica e econmica que atravessa as sociedades ocidentais) devero ser considerados com reserva. De facto, como j referia Paula Guimares (1995, p. 72), o financiamento voluntrio destes esquemas de prestaes complementares no vem do exterior do sistema econmico, dependendo pois, tanto ou mais, do comportamento da economia, e sendo largamente tributrio da sua capacidade de fazer apelo a um sentido de solidariedade mais vivo e mais atuante do que nunca. Uma das solues para esta situao parece estar na criao da possibilidade de uma pluriatividade transversal ao conjunto do ciclo de vida. Algo que implica uma aceitao de que as condies do nosso envelhecimento devem ser criadas ao longo de todo o nosso percurso de vida. Como refere Ana Fernandes (2008, p. 159), este ser o sentido que as polticas devero seguir, orientadas por princpios de promoo de bem-estar ao longo da vida, enquanto trajetria contnua. A velhice no poder pois permanecer definida, tal como tratada pelo discurso poltico at 2008, dos 55 como os trabalhadores mais velhos aos 90 anos como os dependentes mais velhos. Os ganhos em anos vividos no devem ficar acantonados num terceiro ciclo de vida que j se encontra segmentado no s em funo de critrios biolgicos, mas tambm em funo de critrios de qualificao e trabalho. Uma segmentao que remete para a existncia de padres diferenciados ao nvel das condies de velhice e, por a, de formas diferenciadas de vivenciar a fase mais idosa da vida (Mauritti, 2004).

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A N E XO

GRELHA DE ANLISE Ano/Doc. mbito Problemas Solues Medidas Grupo-idosos

A grelha de anlise assenta em dimenses construdas a partir dos contedos dos documentos analisados. Assim, foram consideradas seis dimenses: Ano/documento Com o objetivo de situar no tempo e identificar o organismo emissor de cada uma das medidas legislativas, tentou-se apreender as mudanas ou as constncias em matria de polticas sociais de velhice, remetendo no s para os tipos de gesto poltica, como tambm para os protagonistas institucionais em causa. mbito Pretendeu-se abranger a informao contida nos documentos analisados, em funo da sua populao-alvo ou do seu campo de aplicao, que podia envolver tanto pessoas (pensionistas, beneficirios ativos/inativos, populao em geral e populao idosa), como instituies (pblicas e privadas), programas, aes ou servios. E como o mbito geral dos documentos em anlise incide sobre a segurana social, sempre que possvel tentou-se identificar tambm os regimes de proteo social em causa (geral, especiais e no contributivos). Problemas E porque todas as medidas que implicam objetivos sociais supem a inteno de resolver um problema social que lhes subjacente, nesta dimenso tentou-se considerar toda a informao que era adiantada pelos contedos dos documentos em estudo, como questes a resolver ou a ter em ateno. Solues E como os problemas implicam solues, que no mbito deste estudo constituem o principal dos documentos em anlise, nesta dimenso pretendeu-se englobar toda a informao que definia, em sntese, os objetivos-soluo propostos nos vrios documentos. Medidas As solues precisam de ser operacionalizadas ou regulamentadas. Por conseguinte, nesta dimenso foram sistematizadas todas as informaes sobre as medidas que orientam as solues adiantadas. Grupo-idosos Na medida em que o objetivo primeiro do nosso trabalho a apreenso da imagem da velhice, veiculada pelas medidas que visam a velhice, nesta dimenso procurou-se abranger todos os termos ou expresses encontrados nos documentos em estudo que surgem como suscetveis de isolar ou caracterizar os idosos como grupo especfico da populao.

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SNIA CARDOSO, MARIA H. SANTOS, MARIA I. BAPTISTA E SUSANA CLEMENTE

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Recebido a 15-11-2010. Aceite para publicao a 09-02-2012. cardoso, S. et al. (2012), Estado e polticas sociais sobre a velhice em Portugal. Anlise Social, 204, xlvii (3.), pp. 606-630.