Ion Activa Proceso Contencioso

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BIBLIOGRAFÍA
La legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo
Por Pilar OCHOA GÓMEZ

Abogada. Socia de Rojas y Ochoa Estudio Jurídico - Asesores Urbanistas.
El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 13, Quincena 15 - 29
Jul. 2007, ref.ª 2226/2007, p. 2226, Tomo 2
Estudio de los artículos 19 y 20 de la Ley 29/1998 para identificar quienes están legitimados para
intervenir como partes en el proceso contencioso-administrativo, lo que hace obligado el repaso
de los principios que vertebran el modelo de proceso legalmente establecido y de los que surgen
en cascada el conjunto de reglas particulares del sistema.
I. Introducción
Siempre que la sistemática del documento les brinde ocasión, los redactores de
la LJ de 1956 no perderán la oportunidad de poner de relieve el paralelismo que
existe entre la Jurisdicción contencioso-administrativa y las demás especies de
la función jurisdiccional. Así, la primera llamada de atención aparece ya en la Ex-
posición de Motivos: «El texto legal configura la Jurisdicción contencioso-adminis-
trativa como aquella que tiene por objeto específico el conocimiento de las preten-
siones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública,
sujetos al Derecho administrativo. Claro está que esto no significa que se haya
querido concebir la Jurisdicción contencioso-administrativa como una segunda
instancia ante ella; por el contrario, se sigue un auténtico juicio o proceso entre
partes, cuya misión es examinar las pretensiones que deduzca la actora por razón
de un acto administrativo»; apartado II.1 de la Exposición de Motivos.
El legislador se hace así eco de una idea firmemente asentada en otros órdenes
jurisdiccionales pero que, dada su tradición legislativa, en el caso de la justicia
contencioso-administrativa era necesario proclamar con renovado ímpetu so pena
de perseverar en servidumbres e inercias que resultaban intolerables en la segunda
mitad del siglo XX: la configuración del proceso judicial como un cauce institucio-
nalizado de discusión entre quienes mantienen posiciones enfrentadas sobre un
mismo asunto.
El proceso judicial es impensable en ausencia de conflicto entre voluntades en-
contradas, «de ahí que la idea de parte sea consustancial a aquél a la vez que
20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

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La legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo.
(1)
un presupuesto de su existencia» , y, por ende, la necesidad de determinar las
condiciones que debe reunir quien pretenda la cualidad de parte procesal.
A este respecto, en consonancia con las demás normas de cabecera de Derecho
Procesal, son tres los requisitos exigidos por el Título II de la Ley 29/1998 para
atribuir la condición de parte en el proceso contencioso-administrativo:
a) Capacidad procesal ( art. 18 de la Ley 29/1998).
b) Legitimación ( arts. 19 a 22 Ley 29/1998).
c) Postulación ( arts. 23 y 24 Ley 29/1998).
Abordar el estudio crítico del régimen general de cada uno de los elementos que
conforman el estatuto jurídico de la parte serviría para llenar las páginas de un
manual de respetables dimensiones; el mercado literario da buena muestra de
que ello es así. La elección es, por tanto, inevitable.
Por esta vía de discriminación, lo que ahora se propone es el análisis aquél de
esos tres requisitos que, a mi juicio, reviste mayor interés en la práctica forense:
la legitimación. Y es que, mientras los temas de la capacidad y la postulación tienen
el atractivo que deriva de su concreta problematicidad, el de la legitimación añade
al conjunto dos notas adicionales de un especial significado: 1.º) el servir de cata-
lizador a la que con gran probabilidad sea una de las más profundas fracturas
entre el proceso contencioso-administrativo y el que articula la potestad judicial
en los demás órdenes jurisdiccionales; y 2.º) el peso específico de sus normas
reguladoras en la Ley de 1998 para el asentamiento de una idea no siempre
pacífica: la afirmación del proceso contencioso-administrativo como manifestación
—tal vez no exclusiva, pero sí la más poderosa— de protección y defensa de la
esfera de derechos e intereses particulares frente a la actuación de la Administra-
ción Pública.
Es más, incluso la aproximación a la figura de la legitimación se realiza de forma
parcial o limitada a aquélla de sus vertientes que en marco de lo contencioso-ad-
ministrativo reúne, desde esa perspectiva, un valor superior, como es la legitimación
activa.
Así las cosas, la cuestión inmediata que ha de abordarse es el estudio de los
artículos 19 y 20 de la Ley 29/1998; en otros términos, identificar quiénes están
legitimados para intervenir como parte en el proceso contencioso-administrativo,
lo cuál, a su vez, hace obligado el repaso de los principios que vertebran el modelo
(1) RUIZ RISUEÑO, Fco., El proceso contencioso-administrativo. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la ju-
risdicción contencioso-administrativa, Colex, Madrid, 3.ª ed., 1999, pág. 180. También, NAVARRO PÉREZ, J.
L., Las partes en el proceso contencioso-administrativo (Estudio sistemático de los arts. 18 a 24 de la Ley
29/1998, de 13 de julio), Ed. Ibarra de Arce, S. L., Córdoba, 2000, pág. 19.

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de proceso legalmente establecido y de los que surgen en cascada el conjunto

de reglas particulares del sistema.
II. Los principios de la justicia contencioso-administrativa

(2)
A través de una regulación «continuista y a la vez profundamente renovadora» ,
el legislador de 1998 se decanta por un sistema holista prudencialmente práctico
«con el que pretende completar la adecuación del régimen jurídico del recurso
contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando
en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
y del Tribunal Supremo, la nueva organización del Estado y la evolución de la
doctrina científica»; Exposición de Motivos de la Ley 29/1998.
Ello supuesto, la interpretación del articulado de la Ley 29/1998 debe realizarse
desde los siguientes parámetros:
1. Vocación de universalidad del control judicial de la actuación

administrativa
Directriz operativa claramente ligada al modelo de Estado constitucionalizado que,
a su vez, despliega su eficacia en los siguientes órdenes de actuación:
1.1. Universalidad objetiva o propósito de control de la potestad

reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa, así como
(3)
el sometimiento de ésta a los fines que la justifican «tout court ».
A diferencia del de 1956, el legislador de 1998 no constriñe el objeto del control
judicial a los actos administrativos y las disposiciones reglamentarias — art. 1.1
(2) La norma sustituye a la LJ de 1956 no de manera traumática o en términos de ruptura. Al contrario, profundiza
en el camino de judicialización de la actuación administrativa emprendido por el texto de 1956 integrando lo
que de positivo tiene el precedente con la incorporación de una serie de medidas de índole orgánica y funcional
tendentes a descongestionar la situación de auténtico colapso en la que se encontraba la justicia contencioso-
administrativa.
(3) Aspiración ésta que, sin embargo, no se lleva en su plasmación positiva a sus últimas consecuencias. Un co-
mentario sobre los puntos débiles de esta traslación podemos encontrar en LAVILLA RUBIRA en «Las directrices
fundamentales de la nueva Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa», en la obra colectiva Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático, Benigno PENDÁS GARCÍA (Coord.), Ed. Praxis,
Barcelona, 1999, pág. 11; GARCÍA FERNÁNDEZ, Javier, «La Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa y la Constitución», Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático, op.
cit., págs. 37 a 56; CORDÓN MORENO, Faustino, El proceso contencioso-administrativo conforme a la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, Aranzadi, Elcano, 2001, 2.ª
ed., pág. 122.

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(4)
LJ 56—. Ahora, además de aquéllos y de éstas , podrán ser objeto de fiscaliza-
ción «cualesquiera otras manifestaciones de la actuación de las Administraciones
Públicas sujetas al Derecho Administrativo».
Se abre así las posibilidad impugnatoria «también contra la inactividad de la Ad-
ministración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho,
en los términos establecidos en esta Ley»; art. 25.2 de la Ley 29/1998. Item más,
el art. 24.1 CE ha permitido extender el objeto del recurso contencioso-adminis-
trativo sobre aquellos actos y disposiciones que, siendo materialmente administra-
tivos por su contenido y efectos, proceden de poderes públicos distintos la Admi-
nistración Pública.
1.2. Universalidad subjetiva o plenitud del control desde el punto

de vista del sujeto sometido a revisión
El carácter integral de la justicia administrativa se predica desde la esfera objetiva
del control que permite —es universal porque somete a fiscalización la entera
actuación administrativa—, pero también en su dimensión subjetiva en la medida
(4) Incluida la legislación delegada respecto de aquellos elementos de la norma no protegidos por el rango de Ley
establecidos por la Ley delegante.

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en que alcanza a todos los órganos y entidades dotados de una organización

(5)
administrativa o que respondan al concepto de Administración .
(6)
1.3. Judicialización del control
La Constitución de 1978 consagra definitivamente un sistema judicialista de control
de tal modo y manera que sólo a los Tribunales es dable controlar el sometimiento
de la Administración a la Ley y al Derecho, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado
conforme a un conjunto de principios procesales y de organización judicial.
A contrario sensu, este frente de control comporta un tácito descarte de técnicas
«de jurisdicción inserta en la propia Administración, al modo del Consejo de Estado
(7)
francés (...); o de fórmulas históricas de jurisdicción retenida» , pero también de
sistemas híbridos, al modo del previsto en la Ley Santamaría de Paredes de 1888
en el que la función revisora de la adecuación a derecho de la actividad de la
Administración quedaba encomendada a órganos mixtos de funcionarios y
miembros de la carrera judicial.
(5) Aunque exceda con mucho el objeto limitado del trabajo, conviene una llamada de atención sobre el peligro
que entraña la automática equiparación entre sujeto pasivo de la jurisdicción contencioso-administrativa y el
nomenclátor de Administraciones Públicas formalmente positivado en los textos legales.
En relación con esto y la penetración del sintagma de la forma jurídica en la determinación del régimen jurídico
aplicable a una persona jurídica, vid. GONZÁLEZ VARAS IBÁÑEZ, S., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio) adaptados a la nueva concepción subjetiva; Tecnos,
Madrid, 1999, págs. 53 a 67; ORTIZ VAAMONDE, S., El levantamiento del velo en el Derecho Administrativo;
LA LEY-ACTUALIDAD, S. A., Madrid, 2004; GARCÍA ANDRADE GÓMEZ, J., Derecho Administrativo en la
contratación entre privados (Sociedades, fundaciones, concesionario y sectores excluidos), Marcial Pons, Madrid,
2005.
(6) Establece el art. 106.1 CE que serán los Jueces y Tribunales los encargados de controlar la potestad reglamen-
taria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
Pues bien, aunque se trate de una norma básica en el modelo de control de la actuación administrativa promo-
vido ex constitutione, «no es éste el precepto que constitucionaliza la jurisdicción contencioso-administrativa,
sino otro, el art. 153.c) CE, para una materia importante pero sin duda parcial para todo el sistema como es el
control de la Administración autonómica»; GUAITA, Aurelio, «Control judicial y responsabilidad de la Adminis-
tración», en la obra colectiva Comentarios a las Leyes Políticas. Constitución Española de 1978, Óscar ALZAGA
(Dir.), Edersa, Madrid, 1985, T. VIII, pág. 329.
(7) GARCÍA FERNÁNDEZ, Javier, «La Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y la Constitución»,
op. cit., pág. 30.

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Es precisamente en la senda de la judicialización donde la Ley presenta una de

(8)
sus aportaciones más destacadas , al tiempo que una de las principales quiebras
respecto al esquema de la Ley de 1956. «Así, de conformidad con lo dispuesto
en los arts. 117.3 de la Constitución y 2.1 de la LOPJ, se afirma (art. 103.1)
que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales
(9)
corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo, potestad cuyo ejercicio concreto compete al juzgado
(10)
o tribunal que haya conocido del asunto en primera o única instancia» .
En el ámbito contencioso-administrativo las facultades ejecutivas de los Tribunales
de este orden jurisdiccional no se agotan en la adopción de medidas indirectas
de control o fiscalización subsidiaria, únicas para las que resultaban competentes
(8) En relación a las normas sobre ejecución de sentencias, la Exposición de Motivos señala: «La Ley ha realizado
un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecución de las sentencias, desde siempre una de
las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo. El punto de partida reside en la imperiosa
obligación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo resuelto, que la Constitución
prescribe, y en la potestad de los órganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado, que la propia Constitución
les atribuye. Prescripciones que entroncan directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que, como
viene señalando la jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante una justicia meramente teórica, sino
que conlleva el derecho a la ejecución puntual de lo fallado en sus propios términos. La negativa, expresa o
implícita, a cumplir una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no caben excu-
sas»; apartado VI.3 de la Exposición.
(9) A tenor de lo dispuesto en el art. 134.1 y 113 de la Ley 29/1998 puede concluirse que las normas de ejecución
son aplicables a las sentencias, a los acuerdos o convenios de terminación del procedimiento contencioso a
que se refiere el art. 77 de la Ley y las demás resoluciones judiciales que impongan a la Administración una
conducta positiva que requiera la adopción de medidas ejecutivas.
(10) MENÉNDEZ PÉREZ, Segundo, «Ejecución de sentencias», en la obra colectiva Ley reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano (Dir.), ed. Trivium,
Madrid, 1999, pág. 673.

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(11)
bajo la vigencia de la LJ 1956 . Antes bien, en línea con los postulados consti-
tucionales y las conclusiones obtenidas por el TC en su interpretación, la LJCA
convierte la ejecución de lo juzgado en atribución privativa de los órganos jurisdic-
cionales, cuyas decisiones tendrán que ser observadas en sus justos términos y
no en los que decidan los particulares o la Administración según su conveniencia
( art. 118 CE).
Así, con carácter compendioso de la doctrina del Tribunal Constitucional y la suya
propia sobre la ejecución de sentencias, la STS de 5 de abril de 2001 declara:
1.ª).— El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE) com-
prende el que el fallo judicial se cumpla, pues lo contrario sería convertir las deci-
siones judiciales y el reconocimiento de los derechos que ellas comportan en
meras declaraciones de intenciones (STC 176/1985), e inseparablemente unida
a dicho derecho figura el principio de la inalterabilidad de las resoluciones judiciales
firmes, en conexión con la seguridad jurídica que consagra el artículo 9.3 CE que
garantiza a quienes han sido partes en el proceso que las resoluciones judiciales
(11) Configurada la ejecución de sentencias, por tanto, como un espacio propio y exclusivo del poder judicial, ¿qué
régimen jurídico corresponde a la actuación administrativa que se desarrolla en este contexto? En respuesta a
este interrogante y supuesta la ejecución voluntaria «en principio hay que entender que los actos dictados (...)
gozan de los efectos típicos de este tipo de acto jurídico (unilateralidad, ejercicio de potestad, ejecutoriedad,
etc.). Lo relevante es (...) que tales actos no están ya presididos por el principio de división de poderes que im-
pide un control de oficio de los tribunales sobre esta actuación, al contrario, el elemento que incorpora la potestad
de hacer ejecutar lo juzgado es que esa actuación administrativa está plenamente sometida a la dirección del
juez de la ejecución, excepto en lo que se refiere a los poderes de intervención reservados al desencadenamiento
de la ejecución forzosa» ORTEGA ÁLVAREZ, L., «La ejecución de sentencias», Capítulo X de Comentarios a
la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, LEGUINA VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN, M., Lex Nova,
2.ª ed., Valladolid, 2001, pág. 515.
Transcurridos los plazos de ejecución voluntaria e instada la ejecución forzosa, el art. 108 Ley 29/1998 provee
a la autoridad judicial de una extensa panoplia de medidas: «En primer lugar, puede ejecutar la sentencia a
través de sus propios medios, lo que se producirá cuando la actividad de ejecución consista en un hacer jurídico
que se derive de una situación reglada declarada en la sentencia. (...) puede requerir la colaboración de las
autoridades y agentes de la Administración condenada, que se ponen en este caso directamente al servicio del
juez o, en su defecto, de autoridades o agentes de otras Administraciones Públicas, produciéndose un efecto
sustitutorio dirigido por el juez, donde no rige el régimen ordinario de las relaciones interadministrativas, sino
que las actuaciones de sustitución realizadas por una Administración tercera estarán presididas por el deber
constitucional de colaboración con las autoridades judiciales. (...) finalmente, el juez puede, en términos genéricos,
adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que sería inherente al acto omitido, entre
las cuales se incluye expresamente la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada (...)»;
ORTEGA ÁLVAREZ, L., «La ejecución de sentencias», op. cit., págs. 516 y 517.
«En cambio, en las sentencias desestimatorias o de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, el tribunal
no habrá añadido nada nuevo desde el punto de vista de la incidencia ejecutiva, en relación con al situación
preexistente al litigio»; Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, VVAA,
Aranzadi, 2002, 2.ª ed., pág. 879. «Si el fallo judicial es desfavorable al promotor del recurso, la actividad judicial
de ejecución se limita a la comunicación prevista en el art. 104 LJ para que la Administración pueda continuar
ejecutando el acto impugnado o aplicando la disposición»; STS de 12 de febrero de 1993. Será la Administración,
por tanto, la que, a virtud de la autotutela ejecutiva, lleve a puro y debido efecto el acto o la disposición recurrida.
¿Y qué si no lo hace? Teniendo en cuenta que no cae la ejecución dentro de la esfera discrecional de la Admi-
nistración pues —ex art. 104.1 la obligación de llevar a puro y debido efecto el fallo se predica de todos ellos,
cualquiera que sea su sentido—, el art. 29.2 de la Ley 29/1998 constituye una medida no desdeñable de reacción.

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que hayan ganado firmeza no serán alteradas o modificadas al margen de los

cauces legales previstos (STC 231/1991).
2.ª).— Conforme al principio de exclusividad jurisdiccional, que reconoce el
artículo 117.3, y de obligatoriedad de cumplimiento de las sentencias y resoluciones
firmes de los órganos judiciales, que incorpora el artículo 118 CE, han de interpre-
tarse los artículos 103 y siguientes de la LJCA en el sentido de que no atribuyen
potestad alguna a la Administración para la ejecución de las sentencias en el
ámbito contencioso-administrativo, que corresponde a los Tribunales de este orden
jurisdiccional, sino que confieren una simple función, la de cumplimiento de lo or-
denado por el Tribunal competente en el seno del proceso de ejecución del fallo
(ATS 18 noviembre 1986).
3.ª).— El artículo 117,3 de la Constitución establece que el ejercicio de la potestad
jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado
corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales; el artículo 118 de la
propia Constitución dispone que es obligado cumplir las sentencias y demás reso-
luciones firmes de los Jueces y Tribunales así como prestar la colaboración reque-
rida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto; el artículo
18.1 de la ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 determina que las
resoluciones judiciales sólo pueden dejarse sin efecto en virtud de los recursos
previstos en las leyes; y el apartado 2 del mismo artículo señala que «las senten-
cias se ejecutarán en sus propios términos»; y es doctrina del Tribunal Constitu-
cional contenida, entre otras, en sus Sentencias 34/1982, de 14 de Junio, 58/1983,
de 29 de Junio, 67/1984, de 28 de Octubre, la de que el derecho a la tutela judicial
efectiva que consagra el artículo 24.1 de la Constitución comprende el derecho a
obtener la ejecución de la sentencia, debiendo la jurisdicción adoptar las medidas
necesarias para el total cumplimiento del Fallo como disponen también los
artículos 105,1 a y 110 de la Ley de esta jurisdicción, señalando el 109 de la
misma que en caso de responsabilidad civil y criminal la infracción de lo precep-
tuado en la ejecución de las sentencias, entendiéndose como desobediencia pu-
nible en forma igual a lo establecido respecto a las sentencias de los Tribunales
de lo Civil y de lo Criminal; habiendo declarado también el Tribunal Constitucional
en Sentencia 109/1984, de 26 de noviembre, y esta Sala en Auto de 21 de marzo
pasado, la exclusividad de la competencia de Jueces y Tribunales para hacer
ejecutar lo juzgado, debiendo haber identidad entre lo juzgado y lo ejecutado
(ejecución en los propios términos de la ejecutoria como dice el artículo 18.2 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial y los Autos de este Tribunal ya citados de 21
de marzo y 5 de abril últimos); pues el derecho a la efectividad de la tutela judicial
del indicado artículo 24.1 de la Constitución incluye el derecho a obtener la ejecu-
ción de lo resuelto en sus propios términos, sin que se pueda acudir a una presta-
ción sustitutoria aunque se repute equivalente, a menos de que el cumplimiento
natural de sus propios términos no resulte posible como dice el repetido artículo
18.2 de nuestra aludida Ley Orgánica; imposibilidad que, como aclara el Auto de
5 de abril de 1988, hay que interpretar en su sentido más restrictivo y en términos

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de imposibilidad absoluta (absoluta imposibilidad física o evidente imposibilidad

jurídica de cumplir el fallo) sin que, como precisa la Sentencia del Tribunal Cons-
titucional 167/1987 de 28 de octubre, sea de ninguna manera admisible lo que ya
la Sala 5.ª de este Tribunal Supremo en Sentencia de 21 de junio de 1977 había
calificado como la insinceridad de la desobediencia disimulada de los Órganos
Administrativos, que se traduce en cumplimiento defectuoso o en formas de eje-
cución indirecta, como lo son la modificación de los términos estrictos de la ejecu-
toria, la reproducción total o parcial del acto anulado, o la emisión de otros actos
de contenido incompatible con la ejecución del fallo. (Auto del Tribunal Supremo
de 13 de Junio de 1988).
4.ª).— El derecho a la ejecución de la sentencia no puede concebirse únicamente
como un derecho del particular interesado en la ejecución (protegido como derecho
fundamental por el ya mencionado artículo 24.1 de la Constitución), sino que es
también un esencial interés público el que está implicado e interesado en ello como
fundamento del Estado de Derecho que demanda que se cumplan las sentencias
de los Tribunales, y que se cumplan en sus propios términos, y no en los que de-
cidan los particulares según sus conveniencias o arbitrios; debiendo significarse
también que los Tribunales no pueden amparar ejecuciones sustitutorias, por
equivalentes y aun mejores que puedan parecer estas últimas, pues la ejecución
se ha de hacer en los términos de la sentencia, sin margen alguno de discreciona-
lidad judicial, salvo el caso de imposibilidad material o legal, que es cuando puede
abrirse paso a la prestación sustitutoria.
Por su parte, enmarcando el problema que nos ocupa, la STS de 26 de enero de
2006 de la Sala de Conflictos del TS dirá:
(...) el conflicto se sitúa en precisar la correcta interpretación del artículo 173 del
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales en su relación
con el artículo 117.3 de la Constitución o dicho de otra manera en la adecuada
articulación y aplicación dentro del ordenamiento jurídico vigente de los principios
a que uno y otro preceptos responden cuya legítima coexistencia está hoy fuera
de toda duda y que son el de tutela judicial efectiva dentro del cual se sitúa el que
atribuye a los Jueces y Tribunales la facultad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado
y el de legalidad presupuestaria del que es aplicación el de autotutela ejecutiva
que prescribe para las Administraciones Públicas y en este caso para las Corpo-
raciones Locales un régimen especial para efectuar sus pagos y atender a las
obligaciones que les fueran legalmente exigibles.
La constitucionalidad de uno y otros principios en las distintas formulaciones legales
de que han sido y son objeto con referencia a las respectivas Administraciones
Públicas ha dado lugar a una amplia jurisprudencia del Tribunal Constitucional
que ha definido además su adecuada conjugación al respecto [SSTC 32/1982 de
7 de junio; 61/1984 de 16 de mayo; 67/1984 de 7 de junio; 148/1989 de 21 de
septiembre; 206/1993 de 22 de junio; (299/1994 de 7 de noviembre; 166/1998 de

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15 de julio, etc.]. También ha dado lugar a anteriores sentencias de este Tribunal

de Conflictos que, por su parte, ha establecido su correcta aplicación dentro del
orden competencial en que desarrollan sus propias actividades las Administraciones
Públicas y los Jueces y Tribunales, según se han manifestado en cada caso par-
ticular de los que ha tenido conocimiento [SSTCJ 6/1994 de 29 de junio de 1955;
17/1998 de 25 de marzo; 51/1998 de 30 de octubre, etc.].
Es doctrina jurisprudencial consolidada que la ejecución de las Sentencias en sus
mismos términos corresponde exclusivamente a los propios órganos judiciales
como manifestación natural de la potestad jurisdiccional de que la Constitución
les ha investido en el artículo 117.3 y es también, a su vez, una consecuencia del
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva pues ésta no se limita a que las
decisiones judiciales declaren el derecho a favor de alguna de las partes litigantes,
sin alcance práctico alguno, sino que exige su efectivo cumplimiento hasta obtener
su plena satisfacción. Consecuentemente el artículo 118 CE, como contrapunto
a la potestad jurisdiccional declara que es obligado cumplir las sentencias y demás
resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales.
2. Reformulación del tradicional carácter revisor de la jurisdicción

contencioso-administrativa: anclaje del control de la actuación
administrativa en el art. 24 CE
A la luz del texto constitucional y, más en concreto, de su art. 24, el legislador de
1998 marca un punto de inflexión en la tradición conceptual de la justicia conten-
cioso-administrativa.
Si en el articulado de la LJ de 1956 domina la configuración del proceso conten-
(12)
cioso-administrativo como un juicio contra el acto administrativo previo , las
normas de la Ley de 1998 llevan a primer plano su naturaleza de procedimiento
inter partes en el que lo fundamental será la realización de la tutela judicial efectiva
del administrado frente a la actuación administrativa. El acto administrativo —en
rigor, técnico jurídico, la actuación administrativa—, deja así de ser el objeto del
proceso para convertirse en presupuesto del mismo.
El recurso contencioso-administrativo consiste no, o no únicamente, en fiscalizar
un acto administrativo y sí en establecer las bases de un juicio contradictorio en
el que las partes en litigio puedan hacer valer sus derechos e intereses legítimos
(12) Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Democracia, jueces y control de la Administración, Civitas, Madrid, 1998, 4.ª
ed., pág. 35, para quien la naturaleza revisora de la jurisdicción es incompatible con el principio de tutela judicial
efectiva. También, GARRIDO FALLA, Fernando, Reflexión sobre una reconstrucción de los límites formales del
Derecho Administrativo Español, INAP, Madrid, 1982, págs. 28 y 29; GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, El control ju-
risdiccional de las inactividad de la Administración en el Proyecto de la Ley de la Jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa, 1988, pág. 20.

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de manera equilibrada , pues, al decir de la STC de 22 de abril de 1981, «la
tutela efectiva supone que la igualdad entre las partes, propia de todo proceso en
el que éstas existan, sea asegurada de forma que no se produzca desigualdad
entre las mismas y consiguiente indefensión».
Ahora bien, malentiende el alcance de este cambio de perspectiva quien, como
algún autor ha pretendido, vislumbra en él una desaparición del carácter revisor
del recurso contencioso-administrativo. Una cosa es que la naturaleza revisora
que corresponde al proceso judicial haya perdido su sentido histórico y otra negar
la labor profiláctica que desarrollan los Juzgados y Tribunales sobre el actuar de
la Administración. Por mucho que la resolución, acto o, en general, actuación ad-
ministrativa sometida a enjuiciamiento haya cedido como objeto del proceso, el
ejercicio de cualquier función —en todas sus formas de acción u omisión— por
la Administración en su giro o tráfico específico, resiste como presupuesto inexcu-
(14)
sable para entablar el proceso contencioso . Sin actuación, gestión o actividad,
o, en fin, tarea propia de la función administrativa, no hay proceso administrativo.
Así las cosas, a pesar de la Ley de 1998 haya desplazado el centro de gravedad
del objeto contencioso desde el actuar de la Administración a la pretensión del
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recurrente , es inexacto afirmar que la función revisora del recurso quede al
margen del proceso. Antes al contrario, la misma mantiene su vigencia desde el
momento en que el órgano jurisdiccional entra siempre a examinar la juridicidad
y legitimidad de una actuación administrativa, su conformidad a Derecho. La vigi-
lancia de esa legalidad ejerce, en efecto, una presión directa en el complejo jurí-
dico de la resolución judicial y en las reflexiones que desarrolla.
En rigor, por tanto, no es que la jurisdicción contencioso-administrativa haya per-
dido su específico poder revisor sobre la actuación pública controvertida y sí que
(13) «Es comprensible por ello que en nuestro país los avances de la jurisdicción contencioso-administrativa hayan
ido, si no presididos por la necesidad de despejar los obstáculos que pudieran oponerse a la simple admisión
de la posibilidad de que una pretensión de parte pudiera merecer un pronunciamiento de fondo por parte de la
jurisdicción y ello (...) tanto por hacer posible la realización del propio derecho particular como, al tiempo, para
realizar el valor de control a la Administración»; en Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa, LEGUINA VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN, M., Lex Nova, 2.ª ed., Valladolid, 2001, págs. 138 y 139.
(14) Prueba de ello es que el art. 69.c), en relación con el 25, de la Ley 29/1998, previene su falta como causa de
inadmisibilidad.
La misma opinión puede verse en RUIZ RISUEÑO, Francisco, El proceso contencioso-administrativo, Colex,
Madrid, 1999, págs. 63 a 73.
(15) A fin de enfatizar el cambio de concepción, algún autor prefiere el término fiscalizadora en lugar del clásico de
revisión, para calificar a la justicia contencioso-administrativa; vid. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa de 1998, op. cit., pág. 276.

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(16)
la Ley 29/1998 ha reformulado el contenido de sus bases , con inmediatas
derivaciones de índole práctica que ya fueron anticipadas por el TS bajo la vigencia
de la LJ de 1956. Así, entre otras, las SSTS de 1 de julio de 1981 y 23 de septiem-
bre de 1983 advierten: «la función revisora de la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa no significa que ésta deba resolver solamente aquellas cuestiones sobre
las que la Administración resolvió, sino que también debe hacerlo respecto de
aquellas de las que pudiendo y debiendo resolver, ésta no lo hizo, examinando
con toda amplitud si el actuar de la Administración se ajustó al ordenamiento
jurídico». Este entendimiento explica que la actuación administrativa opere como
presupuesto de procedibilidad del recurso judicial mas no como límite al poder de
vigilancia que sobre aquélla despliegan los Juzgados y Tribunales en ejercicio de
la potestad judicial. Si ello fuera así, quedaría entonces en manos de la Adminis-
tración la posibilidad de obstaculizar, limitar o impedir el ejercicio de la potestad
de control que el art. 106.1 CE encomienda justamente a los Tribunales y hasta
el total restablecimiento de la legalidad conculcada.
Avanzando un paso más, es de notar la esencia predominantemente subjetiva,
aunque con ligeras concesiones a planteamientos objetivos, sobre la que descan-
san las soluciones arbitradas en el proceso contencioso-administrativo. En otros
términos, la configuración de la justicia contenciosa como cauce de protección de
pretensiones jurídicas de los litigantes y sólo en supuestos excepcionales expre-
samente tipificados como garantía de probidad de la legalidad objetiva y remedio
para la corrección de los atentados que sufra.
En relación con esta funcionalidad tutelar, conviene traer a colación el valioso
empuje que recibirá su afirmación con los arts. 24 y 162.1.b) CE los cuales, al
reconocer el interés legítimo como ítem habilitante de tutela judicial, ensanchan
de manera notable círculo de quienes podrán tomar la iniciativa de poner en
marcha la acción de la justicia contra la Administración para la protección de su
esfera jurídica. La desaparición del interés directo como título legitimador y su
sustitución por la fórmula universal del interés legítimo que plasma el constituyente
ha sido, en efecto, uno de los factores capitales para la efectividad de la tutela
judicial en su doble dimensión de acceso a la justicia —perspectiva subjetiva—,
y de realización de la pretensión procesal —dimensión objetiva—.
En su el plano sustantivo, el interés legítimo permite superar el sistema utilizado
en la LJ de 1956, cuyo art. 28 distinguía diversos títulos legitimadores en función
de cuál fuera el objeto del recurso y la pretensión que se ejercitase. El interés
legítimo, en cambio, se contempla como reflejo o manifestación de un derecho
pleno a la tutela judicial y, por tanto, con un grado de penetración idéntico al que
(16) RUIZ RISUEÑO, Francisco, El proceso contencioso-administrativo, Colex, Madrid, 1999, págs. 63 a 73; FENOR
DE LA MAZA y CORNIDE QUIROGA, A., «Nuevas perspectivas en el proceso contencioso-administrativo» en
Las medidas cautelares, Montecorvo, Madrid, 1997, págs. 45 y 259; NAVARRO PÉREZ, J. L., Las partes en el
proceso contencioso-administrativo (Estudio sistemático de los arts. 18 a 24 de la Ley 29/1998, de 13 de julio),
op. cit.

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(17)
deriva de la titularidad de un derecho . El título jurídico que fundamenta la in-
terpelación judicial no altera, en términos generales, el resultado de la acción.
Desde el punto de vista subjetivo, el interés legítimo ha catapultado los intereses
plurisubjetivos —colectivos, difusos o públicos— al estrado judicial. Así, compro-
metiéndose con la recién estrenada virtualidad procesal de los intereses suprain-
dividuales, la Ley 29/1998 encomienda la salvaguarda de los intereses colectivos
a las corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos o entidades legalmente ha-
bilitadas para la defensa de los derechos o intereses legítimos colectivos. En la
misma línea, si se trata de intereses difusos, la liturgia jurídica contenciosa apodera
a grupos, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos
con capacidad procesal cuando resulten afectados por la decisión, la pasividad
o, incluso la vía de hecho, de la Administración, admitiéndose incluso, la posibilidad
de que sea un individuo quién asuma la representación del colectivo indeterminado
de afectados.
La fuerza centrífuga de la noción de legitimación no disipa, sin embargo, la esencia
subjetiva del proceso; en sentido negativo, no se generaliza la posibilidad del re-
curso de protección de la legalidad. Antes bien, el recurso uti cives sin necesidad
de acreditar un interés distinto a más cualificado que el que deriva de la defensa
abstracta de la legalidad objetiva se circunscribe «a los casos expresamente
previstos por la Ley»; art. 19.1.h) Ley 29/1998.
La objetivación del proceso contencioso dista mucho de ser una realidad. Como
constata el hecho de que, salvo en los supuestos tasados de reconocimiento de
la acción popular, la acción judicial esté atribuida a quienes son titulares de dere-
chos o intereses legítimos, el proceso contencioso se alza, todavía hoy, de forma
abrumadoramente mayoritaria sobre bases subjetivas o de protección de situacio-
nes jurídicas individuales o de grupos legitimantes.
3. Abandono de todas aquellas veleidades formalistas que pertur-

ben de manera innecesaria la realización de la justicia material
Ampliando la senda antiformalista abierta por la Ley de 1956, el legislador de 1998
contempla los presupuestos y requisitos procesales no como un valor en sí mismo
sino como mecanismo instrumental dispuesto en garantía de la corrección jurídica
del pronunciamiento judicial, lo cual le lleva a rechazar toda interpretación de las
(17) «El título legitimador no puede ya (...) condicionar el alcance del fallo, que dependerá exclusivamente de la re-
lación jurídico material en juego»; SALA SÁNCHEZ, P. y XIOL RÍOS, J. A., Práctica Procesal contencioso-ad-
ministrativa, ed. Bosch, Barcelona, 2004, V. II, pág. 274.
La fórmula del interés legítimo hace entrar en crisis el esquema de distinción previsto en la LJ de 1956 entre
las llamadas pretensiones de anulación y las de plena jurisdicción —restablecimiento de una situación jurídica
individualizada en la terminología de la Ley de 1998— en función de la situación legitimante del recurrente.

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reglas formales rígida y desconectada de los fines y los intereses públicos que
constituyen su ámbito de protección. En este sentido, la Ley 29/1998 traslada a
su articulado una concepción finalista de los presupuestos procesales o, en térmi-
nos de la Exposición de Motivos de la LJ de 1956, propugna que «los requisitos
formales se instituyen para asegurar el acierto de las decisiones jurisdiccionales
y su conformidad con la justicia, no como obstáculos que hayan de ser superados
para alcanzar la realización de la misma»; vid. STS de 31 de octubre de 1982.
Con este planteamiento hubiera resultado insólito e, incluso, incompatible, una
declaración de signo distinto a la que refleja la Exposición de Motivos de la Ley
29/1998: «La reforma compagina las medidas que las medidas que garantizan la
plenitud material de la tutela judicial en el orden contencioso-administrativo y el
criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos y a la defensa de las partes,
sin concesión alguna a tentaciones formalistas, con las que tienen por finalidad
agilizar la resolución de los litigios. La preocupación por conseguir un equilibrio
entre las garantías, tanto de los derechos e intereses públicos y privados en juego
como del acierto y calidad de las decisiones judiciales, con la celeridad de los
procesos y la efectividad de lo juzgado constituye uno de los ejes de la reforma».
A nivel de ordenación positiva, el texto de la Ley de 1998 ofrece ejemplos concretos
del régimen antiformalista que, anida en el texto constitucional y en la doctrina del
TC y del TS, y atraviesa su entero articulado.
Así, una manifestación expresa es el art. 45.3 Ley 29/1998 cuando dispone:
El Juzgado o Sala examinará de oficio la validez de la comparecencia tan pronto
como se haya presentado el escrito de interposición. Si con éste no se acompañan
los documentos expresados en el apartado anterior o los presentados son incom-
pletos y, en general, siempre que el Juzgado o Sala estime que no concurren los
requisitos exigidos por esta Ley para la validez de la comparecencia, requerirá
inmediatamente la subsanación de los mismos, señalando un plazo de diez días
para que el recurrente pueda llevarla a efecto, y si no lo hace, se ordenará el ar-
chivo de las actuaciones.
A este mismo criterio responde el art. 138 de la Ley, que se refiere a la posibilidad
de subsanar a instancia de parte o de oficio por el órgano jurisdiccional los defectos
de alguno de los actos de las partes.
Incluso, después de proclamar el carácter improrrogable de los plazos procesales,
el art. 128.1 prescribe: una vez transcurrido el plazo «(...) se admitirá el escrito
que proceda y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en
que se notifique el auto, salvo cuando se trate de plazos para preparar o interponer
recursos (...)».
Es también una concesión al discurso antiformalista la supresión del requisito de
comunicación previa a la Administración de la voluntad de interponer un recurso

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contencioso-administrativo; anuncio que, después de la entrada en vigor de la

Constitución y por efecto de ella, permanecía en el ordenamiento como un puro
anacronismo privado de la fuerza jurídica que en origen le correspondió.
El modelo de justicia instaurado por la Ley de 1998 se ensaya siempre desde el
prisma de la efectividad del derecho prestacional a la tutela judicial y, por tanto,
huyendo de formalismos exagerados que, en último término, acaben prestando
fundamento a inercias administrativas infractoras del ordenamiento jurídico y a
una derrota palmaria de la justicia material.
A nivel de su aplicación práctica, el principio antiformalista ha consolidado los si-
guientes cánones interpretativos:
— Constituye doctrina plenamente asentada del Tribunal Constitucional, reco-
gida, entre otras, en la STC 59/2003, de 24 de marzo (LA LEY JURIS.
12378/2003), que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolu-
ción razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las preten-
siones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento
esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en
el art. 24.1 CE, si bien, no obstante, el referido derecho también se satisface
con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el
fondo de la cuestión planteada, cuando tal decisión se funda en la existencia
de una causa legal que así lo justifica y que resulta aplicada razonablemente
por el órgano judicial, pues, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un
derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están
supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada
caso, ha establecido el legislador, que no puede, sin embargo, fijar obstáculos
o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial
garantizada constitucionalmente.
— Como regla general, el tema de la caducidad de las acciones constituye en
principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los
órganos judiciales ex art. 117.3 CE, «pues es facultad propia de la jurisdicción
ordinaria la interpretación, selección y aplicación de las normas a cada supuesto
litigioso concreto»; STC 132/2005, de 23 de mayo (LA LEY JURIS. 1467/2005).
— Esta regla tiene como excepción «aquellos supuestos en los que la interpre-
tación efectuada por el órgano judicial de esta normativa sea arbitraria, mani-
fiestamente irrazonable o fruto de un error patente y, asimismo, cuando del
acceso a la jurisdicción se trata, en los casos en que dicha normativa se inter-
prete de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en re-
lación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican»; SSTC
231/2001, de 26 de noviembre (LA LEY JURIS. 1757/2002); 188/2003, de
27 de octubre (LA LEY JURIS. 10000/2004); 220/2003, de 15 de diciembre
(LA LEY JURIS. 10897/2004).

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— «Ningún requisito formal puede convertirse en obstáculo que impida injusti-

ficadamente un pronunciamiento sobre el fondo (cfr. SSTC 74/1983, de 30 de
julio (LA LEY JURIS. 8076-JF/0000) y 26 y 57/1984 (LA LEY JURIS. 8801-
JF/0000), de 4 de marzo y 8 de mayo). Como dice la STS de 11 de mayo de
1982, el antiformalismo debe ser el criterio interpretativo que informe el
quehacer jurisdiccional en este campo de los requisitos y presupuestos proce-
sales; aunque precisa la STS de 2 de junio de 1982 que la apelación a tal
principio sólo está justificada en aquellos casos en los que el rigor de la forma
conlleva una denegación de justicia clara y manifiesta y una derrota flagrante
de la justicia material.
— Tales criterios han de ser empleados tanto para enjuiciar la exigencia legal
de un requisito como para juzgar sobre su aplicación en un caso concreto,
pues el derecho fundamental a la tutela efectiva no puede ser comprometido
ni obstaculizado mediante la imposición de formalismos enervantes o acudiendo
a interpretaciones o aplicaciones de reglas disciplinarias de los requisitos y
formas de las secuencias procesales, en sentido que, aunque puedan aparecer
acomodados al tenor literal del texto en que se encierra la norma, son contrarios
al espíritu y a la finalidad de ésta y, desde luego, no ajustados a una conside-
ración de tales reglas reinterpretadas a la luz del art. 24.1 CE (cfr. STC
57/1984, de 8 de mayo (LA LEY JURIS. 8801-JF/0000)).
La STC 3/1987 (LA LEY JURIS. 84751-NS/0000) (...) completa la interpretación
constitucional de este principio afirmando que debe entenderse aplicable no sólo
a los defectos estrictamente formales, sino que la posibilidad de subsanación debe
alcanzar a todos aquellos defectos que, por su naturaleza, sean susceptibles de
(18)
ser subsanados, aunque trasciendan del ámbito meramente formal» .
En lo que atañe a la repercusión de estas consideraciones generales sobre el
principio antiformalista en el ámbito de la legitimación activa, siendo el derecho
de acceso a la jurisdicción, en un orden lógico y cronológico, el primer contenido
del derecho a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales ( STC 124/2002,
de 20 de mayo (LA LEY JURIS. 4754/2002)), su influencia se percibe, a nivel de
legislación positiva, en los siguientes aspectos:
a) Que el requisito de legitimación se identifique con la defensa y titularidad
de los derechos e intereses legítimos, a los que alude el art. 24.1 de la CE
superando el estrecho marco que suponía la idea anterior del interés directo,
más limitada que la del interés legítimo.
b) Que las personas físicas y jurídicas particulares pueden impugnar directa-
mente disposiciones de carácter general, materia antes reservada a Corpora-
(18) CORDÓN MORENO, Faustino, El proceso contencioso-administrativo conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, op. cit., págs. 33 y 34.

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ciones o entidades que ostentaren la representación o defensa de intereses

de carácter general o corporativo (...).
c) El reconocimiento expreso de la legitimación del Ministerio Fiscal, si bien
referida a aquellos supuestos que «determine la ley» (...).
d) El reconocimiento y sistematización de la legitimación de las distintas Admi-
nistraciones Públicas para impugnar actuaciones de las demás Administraciones
Públicas que afecten a sus derechos o intereses legítimos o al ámbito de su
respectiva autonomía (...).
e) La unificación y armonización de todos los supuestos de legitimación que
afecten al proceso contencioso-administrativo, incluidos los que afecten a la
sustitución por los vecinos de las acciones que debieron ejercitarse por las
Entidades locales a que pertenecen (...)
f) La inclusión de manera expresa de la acción popular, si bien limitado su
ejercicio a los casos expresamente previstos por las leyes (...) al objeto de
evitar la identificación del interés legítimo y el mero interés por la legalidad, so
pena de incurrir (...) en una equiparación entre legitimación «ad causam» (le-
gitimación propiamente dicha) y legitimación «ad processum» (capacidad pro-
cesal)
g) La ampliación (...) del concepto de legitimación incluyendo en el mismo no
sólo a los grupos y entidades a los que, con carácter excepcional, se les reco-

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noce capacidad procesal, sino también a los sindicatos, en cuanto entidades

(19)
que defienden intereses de sus afiliados, (...) .
(20)
III. LEGITIMACIÓN ACTIVA
1. Notas previas

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(19) RUIZ RISUEÑO, Fco., El proceso contencioso-administrativo. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la ju-
risdicción contencioso-administrativa, op. cit., págs. 187 y 188.

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(20) Destaca Emilio PUJALTE CLARIANA que en el proceso contencioso-administrativo la legitimación pasiva no
tiene otro valor que el de operar como requisito de admisibilidad de la comparecencia en la medida en que
asiste a la Administración autora del acto o de la disposición combatida. Vid. Emilio PUJALTE CLARIANA, «Las
partes: capacidad, legitimación, representación y defensa, en la obra colectiva», Ley reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op. cit., pág. 180. En el mismo sentido, GONZÁLEZ
PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Civitas, Madrid, 1994, 2.ª ed.,
págs. 313 y ss; NAVARRO PÉREZ, J. L., Las partes en el proceso contencioso-administrativo (Estudio sistemá-
tico de los arts. 18 a 24 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), op. cit.
En relación a esta cuestión, una vez suprimida la figura del coadyuvante, el art. 21 LJCA considera parte deman-
dada:
a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya
actividad se dirija el recurso.
b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la esti-
mación de las pretensiones del demandante. Dado que éstos no serán identificados en el escrito de inter-
posición, corresponde a la Administración, al remitir el expediente administrativo, identificar a cuantos
puedan aparecer como interesados en él y emplazarles para que puedan personarse como demandadas
en el plazo de nueve días mediante acto propio y voluntario.
c) Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con
la Administración a quien aseguren.
Con todo, es de advertir cómo ha sido justamente la figura de la legitimación pasiva causa de una litigiosidad
creciente en los últimos años a efectos del art. 106.2 CE.
Hasta su reforma por la Disposición Adicional 4.ª LO 19/2003, el art. 21 de la Ley 29/1998 se había convertido
en el último escollo —más formal que real— a la consolidación del principio de unidad jurisdiccional en materia
de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y, por ende, motivo de inseguridad para el
justiciable.
En efecto, si después de la reforma de la Ley 30/1992 en 1999 y la promulgación de la LJCA de 1998 parecía
incuestionable la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer en exclusiva las pre-
tensiones indemnizatorias deducidas al amparo del art. 106.2 CE, la yuxtaposición de la posibilidad que arbitra
el art. 76 de la Ley del Contrato del Seguro Privado en ese jurídico interfiere como elemento de distorsión al
carácter absoluto de esa restitución competencial. A tenor de la línea jurisprudencial abierta por los Autos de
la Sala de Conflictos del TS de 17 de diciembre de 2001 y 21 de octubre de 2002, cuando la Administración
tuviera asegurado el pago de la responsabilidad, el administrado dispone de los siguientes remedios procesales
para obtener la compensación del perjuicio sufrido:
a') dirigir la reclamación exclusivamente contra la Administración en vía administrativa primero y en caso

de desestimación de sus pretensiones ante la jurisdicción contencioso-administrativa;
b') ejercer la acción directa contra la aseguradora exclusivamente y ante la jurisdicción civil, en cuyo caso
serán de aplicación las previsiones contenidas en el art. 42 LEC relativas a las cuestiones prejudiciales no
penales, y en virtud de las cuales los tribunales civiles podrán conocer de asuntos que estén atribuidos a
los tribunales contencioso-administrativos a los solos efectos prejudiciales;
c') dirigir la reclamación simultáneamente contra la Administración y su aseguradora en vía civil.
A pesar de que el art. 9.4 LOPJ y la interpretación finalista de la versión original del art. 21.1 LJCA permitían
reconocer sin demasiados problemas a las compañías aseguradoras como demandadas, las fugas al principio
de unidad jurisdiccional se cierran definitivamente con la adición de una nueva letra al art. 21.1 en 2003. A
partir de este momento, cualquier interpelación judicial que se plantee al amparo de lo dispuesto en el art. 106.2
CE contra la Administración Pública ante un orden jurisdiccional distinto al contencioso-administrativo será re-
chazada a limine por incompetencia.

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Más que detenerse en consideraciones grandiosas, al jurista positivo interesa

penetrar en la dimensión funcional y positiva del instituto de la legitimación activa
pues, en última instancia, el derecho a la tutela judicial efectiva se administra con
arreglo a ella: «bajo el instituto de la legitimación subyace la concreción de la juri-
dicidad y la tutelabilidad de las situaciones jurídicas de los sujetos y de su accio-
(21)
nabilidad en el proceso» .
(22)
Por ello, prescindiendo ahora de consideraciones más o menos abstractas
—aunque no por ello carentes de atractivo—, el régimen jurídico de esta figura
importa ahora en cuanto «efecto en el proceso de la facultad de ejercicio (disposi-
(23)
ción o administración) de los derechos subjetivos» y, en el seno de lo conten-
cioso-administrativo, también de los intereses legítimos. En otros términos, el
examen de la legitimación en cuanto sirve de adecuado contrabalance técnico a
la fuerza de los arts. 117 CE —ejercicio de la facultad jurisdiccional con el fin de
(24)
hacer cumplir la Ley— y 24 CE —derecho a la tutela judicial efectiva— .
Así, la STC 136/1995 afirma:
(...) no pueden desconocerse las exigencias que, con carácter general, se derivan
del art. 24 CE en relación con el orden contencioso-administrativo, ya que no
puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola
legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamental-
mente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos de la
Administración y de los administrados.
Ello supuesto, la primera nota reseñable acerca del estatuto jurídico definido por
la Ley 29/1998 reside en su acción modernizadora o de actualización de la letra
de la norma al contexto jurídico surgido con el texto constitucional de 1978. Se
explica así que uno de los ejes del marco legal definido por los arts. 19 y 20 de la
Ley sea, como de manera muy explícita expresa su Exposición de Motivos, «(...)
que nadie, persona física o jurídica, privada o pública, que tenga capacidad jurídica
suficiente y sea titular de un interés legítimo que tutelar, concepto comprensivo
(21) PÉREZ CONEJO, L. La defensa judicial de los intereses ambientales: estudio específico de la legitimación
«difusa» en el proceso contencioso-administrativo, Lex Nova, Valladolid, 2002, pág. 39.
(22) Como es, v. gr., la relativa a la naturaleza jurídica que corresponde a la legitimación, discusión ésta que ame-
naza con no abandonar los debates científicos en época próxima
(23) PRIETO CASTRO, Tratado de Derecho Procesal Civil, Aranzadi, Pamplona, 1982.
(24) SALA SÁNCHEZ, P. y XIOL RÍOS, J. A., Práctica Procesal contencioso-administrativa, op. cit., pág. 268.

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de los derechos subjetivos pero más amplio, pueda verse privado del acceso a la
(25)
justicia» .
Así, la STS de 20 de junio de 2006 declara:
Debe recordarse a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupues-
to inexcusable de la admisibilidad del proceso, según se deduce de la jurispruden-
cia de esta Sala STS de 14 de octubre de 2003 y de 7 de diciembre de 2005 (sic),
así como de la doctrina constitucional (STC 65/94), implica en el proceso conten-
cioso-administrativo la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto
y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en
referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma
que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente
un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto
(SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de
17 de enero).
Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se re-
fiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 con cita de las sentencias de 29 de
octubre de 1986, 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001, «que el
concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación ad
processum y la legitimación ad causam. Consiste la primera en la facultad de
promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser
parte en cualquier proceso y, como dice la sentencia de este Tribunal de 19 de
mayo de 1960, «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda
persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede
verse en necesidad de defenderlos».
Pero distinta de la anterior es la legitimación ad causam que, de forma más con-
creta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que
significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice
la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica
una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud
de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o deman-
dado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad especí-
fica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel
problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a
considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente,
el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5.º de su sentencia
de 11 de noviembre de 1991, ha dicho que «la legitimación —se refiere a la legiti-
mación ad causam—, en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal
(25) Los cambios introducidos en 1998 en el articulado de la Ley tuvieron una trascendencia más bien relativa en el
terreno de la aplicación práctica como consecuencia de la labor de reinterpretación de las reglas positivas de
la LJ de 1956 a la luz del art. 24 CE realizada ya para entonces por la doctrina y la jurisprudencia, máxime tras
la aparición del art. 7 LOPJ y del art. 31 Ley 30/1992.

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alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del

proceso. Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en
cuanto tal, pertenece al fondo del asunto».
Con estas premisas, las aportaciones más importantes del legislador de 1998 en
sede de legitimación suponen: 1.º) una ampliación de las posibilidades de acceso
al proceso contencioso por parte de los administrados; 2.º) la eliminación de rigi-
deces o formalismos desproporcionados que yugulan o entorpezcen más allá de
lo razonable el derecho del recurrente a obtener un pronunciamiento en cuanto
al fondo.
Como manifestación de esta voluntad, se liquida el criterio sustancialmente indivi-
dualista —con ciertos ribetes corporativos— que reflejaba el art. 28 de la LJ de
1956. Se permitirá, asimismo, la transmisibilidad, por cesión o sucesión, de la le-
gitimación cuando la misma deriva de una relación jurídica transmisible ( art. 22
(26)
Ley 29/1998) .
En línea con lo anterior, el art. 45.3 LJCA ordena al Juzgado o la Sala que exa-
mine de oficio la validez de la comparecencia del recurrente tan pronto como se
presente el escrito de interposición y «si con éste —continúa— no se acompañan
los documentos expresados en el apartado anterior o los presentados son incom-
pletos y, en general, siempre que el Juzgado o Sala estime que no concurren los
requisitos exigidos por esta Ley para la validez de la comparecencia, requerirá
inmediatamente la subsanación de los mismos, señalando un plazo de diez días
para que el recurrente pueda llevarla a efecto, y si no lo hace, se ordenará el ar-
chivo de las actuaciones».
2. Apreciación de su concurrencia

Concebido el proceso contencioso-administrativo como auténtica contienda inter
partes, el examen de la concurrencia del presupuesto de la legitimación activa
tiene lugar en los tres momentos siguientes:
a) Control de oficio de la falta de legitimación en la fase de admisión del recurso;
art. 51.1.b) Ley 29/1998. En los casos de legitimación derivada de alguna
relación jurídica transmisible «(...) la condición de sucesor o causahabiente en
(26) «La legitimación activa hace siempre referencia a una determinada relación del sujeto con la relación jurídica
sustancial que se deduce en juicio. Esta relación se concreta la mayoría de las veces en su titularizad. A veces,
sin embargo, el ordenamiento jurídico, en atención a un interés que considera prevalente, y digno de protección,
legitima a un sujeto para deducir en juicio, en nombre propio, un derecho o situación jurídica sustancial de la
que no es titular, produciéndose entonces una disociación entre la titularidad de la situación jurídica sustancial
y la titularidad del derecho a hacerla valer en el proceso; se trata de los casos de legitimación por sustitución,
que tienen su fundamento en la ley y son de interpretación estricta». Obviamente no habrá lugar a la subrogación
—sucesión— en la posición jurídico-procesal en todos aquellos casos en los que se actúe en ejercicio o defensa
de derechos personalísimos e intransferibles (SSTS de 25 de junio de 1976 y 5 de marzo de 1980).

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una relación jurídica que sirve de título legitimador del proceso habrá de acre-
ditarse en el momento procesal en el que pretenda hacerse valer, en la forma
prevista en el art. 45.2.b) para el escrito de interposición, bien que este pre-
cepto se refiere a una sucesión en la legitimación aperada antes de la iniciación
del proceso. De esta manera las deficiencias en la acreditación de la sucesión
en la legitimación podrán subsanarse en el plazo de diez días que deberá
conceder el tribunal ( art. 45.3). Del mismo modo, la aludida falta de acreditación
no subsanada podrá invocarse como motivo de admisibilidad del recurso, si
por el estado procesal hubiera lugar a ello, en sede de alegaciones previas
(27)
[ 58.1 y 69.b)] o en la contestación a la demanda» .
b) De acuerdo a lo establecido en el art. 58.1, dentro de los primeros cinco
días del plazo para contestar la demanda el demandado «podrá alegar los
motivos que pudieren determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o
la inadmisibilidad del recurso con arreglo a lo dispuesto en el artículo 69» y,
por tanto, la falta de legitimación del recurrente.
c) En la fase final del proceso, corresponde al Juez o Tribunal verificar si la
parte recurrente está legitimada [( art. 69.b) Ley 29/1998], declarando la
inadmisibilidad del recurso en caso de apreciar su falta.
En relación al tratamiento procesal de la legitimación activa en el proceso conten-
cioso, se ha venido jurisprudencialmente admitiendo, con el beneplácito generali-
zado de la comunidad científica, la legitimación por efecto de su reconocimiento
en vía administrativa y fundamento en el principio nemo venire contra factum
propium: «(...) la doctrina de que la Administración no puede oponerse a una legi-
(28)
timación por ella misma reconocida previamente» ; SSTS de 21 de enero, 15
de febrero y 20 de octubre de 1989; 24 de septiembre de 1999.
(27) Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, VVAA, op. cit,, pág. 302.
Como precisión de interés es de advertir que la sucesión procesal no es sólo aplicable a los sujetos privados,
sino también operativa —y no de manera exótica— para las personas jurídicas públicas. En estos casos, el re-
ferente para averiguar si la sucesión en la titularizad de una competencia, en la relación jurídica básica, supone
la correlativa en el seno del proceso o bien genera un fenómeno litisconsorcial, viene dado por la norma especí-
fica conductora de las transformación en el sistema jurídico de reparto y organización de competencias. A este
respecto, con carácter general, cabe señalar que cuando la sucesión en la titularizad ha implicado la transfor-
mación de la entidad pública en otra diferente, la norma de transformación se ha solido preocupar de subrogar
al nuevo ente en la titularidad de las relaciones jurídicas del extinguido; en los casos de traspaso de competencias
sin desaparición ni transformación del ente ab initio titular, «la solución más usual ha sido la de legitimar expresa
y formalmente a todos los sujetos concernidos para comparecer en los procesos iniciados relativos o afectantes
a las competencias transferidas»; Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998,
VVAA, op. cit., pág. 303.
(28) TRUJILLO PEÑA, J., QUINTANA REDONDO, C. y BOLEA FORADADA, J. A., Comentarios a la Ley de la Ju-
risdicción Contencioso-Administrativa, T. I., Santillana, Madrid, 1965, págs. 461-462.

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(29)
Son cada vez más numerosas las voces que, sin embargo, ponen en entredicho
el acomodo de esta doctrina con un sistema procesal, como es el nuestro, dónde
la legitimación es una cuestión de orden público cuya determinación no puede
quedar al arbitrio de las partes. Así, si en los casos de atribución equivocada de
legitimación por la Administración «(...) ese reconocimiento en modo alguno puede
servir para mediatizar al Tribunal en el momento de resolver por el problema
planteado al efecto (...) A sensu contrario, tenemos que reconocer que el hecho
de que la Administración hubiere negado la legitimación para accionar en vía ad-
ministrativa, no vincula al Tribunal, quién al revisar la actuación de aquélla puede,
(30) (31)
en contra de esta tesis , mantener que esa legitimación existe» .
3. Estudio de las situaciones jurídicas legitimantes
3.1. Nivel primario y general de legitimación

El legislador de 1998 es en materia de legitimación activa un fiel seguidor del art.
24 CE, que postula el derecho a la tutela judicial efectiva tanto de los derechos
subjetivos como de los intereses legítimos. Así, en el art. 19 de la Ley el derecho
subjetivo y el interés legítimo se constituyen en títulos portantes que franquean
el acceso a la jurisdicción. «El derecho o el interés se proyectarán así sobre las
relaciones o situaciones jurídicas concretas, incardinables en el ámbito del derecho
administrativo, las cuales constituyen el soporte material de las pretensiones que
se ejerciten en el proceso y que, por hipótesis, quedan extramuros de la ley pro-
(32)
cesal» .
risdicción Contencioso-Administrativa, T. I., op. cit., págs. 461-462; PUJALTE CLARIANA, «Las partes: capacidad,
legitimación, representación y defensa, en la obra colectiva», Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-
administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op. cit., págs. 185 y 186.
(30) La denegación de legitimación en vía administrativa será, obviamente, susceptible de recurso autónomo en vía
contencioso-administrativa, «con independencia de las dudas que suscite la posibilidad de acumulación a esta
pretensión de reconocimiento de legitimación de resolución sobre el fondo del asunto, sobre todo en los casos
en los que la administración no haya llegado a pronunciarse, ni siquiera incidentalmente, sobre dicha cuestión
o cuando pudieran existir otros interesados en la resolución de fondo»; Comentarios a la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa de 1998, VVAA, op. cit., pág. 279.
risdicción Contencioso-Administrativa, T. I., op. cit., págs. 461-462. PUJALTE CLARIANA se halla próximo a
este planteamiento; con un matiz: la vinculación relativa del Tribunal por el reconocimiento, sea o no acertado,
de legitimación en vía administrativa; en «Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa, en la
obra colectiva», Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op.
cit., pág. 186.
(32) Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, VVAA, op. cit,, pág. 275.

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A diferencia del esquema conceptual de la Ley de 1956, los redactores de 1998

trasladan al texto de la Ley la exigencia constitucional que deriva de los postulados
del art. 24 y definen el derecho subjetivo y el interés legítimo como títulos legiti-
madores para ostentar la condición de parte en el proceso contencioso, sin que
(33)
ninguna diferencia haya entre la legitimación que procede de uno u otro título .
Con este planteamiento, dada la raigambre y carga jurídica que corresponde al
derecho subjetivo como topoi de nuestra cultura procesal absoluto y perfecto, la
cuestión más espinosa radica en desentrañar cuáles son las situaciones jurídicas
delimitadas por el halo de protección del interés legítimo. En definitiva, determinar
qué se entiende por tal.
A este respecto, las resoluciones dictadas, casi de forma rutinaria, por el TC y el
TS a fin de reinterpretar en sede constitucional los preceptos de la Ley de 1956,
suministran las claves para esta concreción. A saber:
a) la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, lo cual
prohíbe la afirmación y la negación indiferenciada para todos los casos; STS
de 6 de febrero de 2001.
b) la existencia de la legitimación viene ligada a la existencia de un interés
legítimo de la parte a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa
el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba incumbe,
cuando es cuestionada, a la parte que se lo arroga. La llave para determinar
si existe o no un interés legitimante debe situarse, por tanto, en el dato de si
el recurso contencioso-administrativo puede producir un efecto positivo en la
esfera del recurrente o puede eliminar una carga o gravamen de esa esfera.
Será así como pueda darse una respuesta apropiada. El parámetro de referen-
cia de ese interés no será, no obstante, un determinado acto o un determinado
(34)
procedimiento administrativo , «que sólo tiene, en su caso, una relación
instrumental con la satisfacción de dicho interés, sino que debe tener una enti-
dad sustantiva y no meramente formal, y que, en principio, debe ser el mismo
el que esté en las base del procedimiento administrativo y del proceso conten-
cioso-administrativo de impugnación de las resoluciones dictadas en aquél»;
SSTS de 10 y 14 de julio de 1998.
c) la expresión interés legítimo es más amplia que la de interés directo. El in-
terés directo se caracteriza por las notas de personalidad, inmediatividad y
(33) De lo cual no se deduce, explica M.ª Teresa GONZÁLEZ ESCUDERO, la equiparación entre el derecho subje-
tivo y el interés legítimo, sino la ambición, por imperativo constitucional, de extender la tutela judicial a los su-
puestos enmarcados en los intereses; GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, represen-
tación y defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos constitucionales», en la obra colectiva La
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático, PENDÁS, Benigno (Dir.), Praxis, 1999,
pág. 173.
(34) Salvo, obvio es decirlo, en los ámbitos cubiertos por la acción pública.

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(35)
actualidad . Por su parte, el interés legítimo presupone una lesión jurídica
que se identifica, esencialmente, por la existencia de un perjuicio o la posibilidad
(36)
de obtener un beneficio —económico, personal, profesional o de carrera ,
académico e incluso moral— susceptible de conmover la esfera jurídica del
recurrente no sólo directa sino también refleja o indirectamente; v. gr., STS de
29 de noviembre de 1995. El interés legítimo se ha definido jurisprudencialmente
como el que tienen aquellas personas que, por razón de su situación personal
o por ser destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés
propio distinto del de cualquier ciudadano encaminado a que los poderes pú-
blicos actúen de acuerdo con el ordenamiento, ello aún cuando la situación de
que se trate no les ocasione un concreto beneficio o perjuicio inmediato; SSTS
de 1 de julio de 1985 y 16 de julio de 1987. Se estima, por tanto, que el interés
legítimo concurre cuando existe una situación jurídica individualizada caracte-
rizada por: «a) singularidad de la esfera jurídica de una persona frente a la
generalidad de los ciudadanos o los administrados en sus relaciones con la
Administración Pública; y, b) consistencia y lógica jurídico-administrativa propias,
independientes de su conexión o derivación de los verdaderos derechos sub-
jetivos»; STSJ País Vasco de 23 de enero de 1997.
d) nada impide que el interés legítimo se localice o pertenezca a una pluralidad
(37)
de sujetos ; titularidad común que no debe entenderse, empero, como
(38)
cláusula obstativa a su defensa individual . La fuerza legitimante del interés
no depende, por tanto, de su carácter individual o plurisubjetivo —STS de 1
(35) Vid. ORTEGA ÁLVAREZ, «La inmediatividad del interés directo en la legitimación contencioso-administrativa»,
RAP, núm. 82, 1977, págs. 211 y ss.; SÁNCHEZ ISANA, J., El interés directo en los Derechos español y francés,
IEAL, Madrid, 1977 in totum; FERNÁNDEZ FARRERES, G., «Interés competitivo, comercial o industrial e im-
pugnación directa de disposiciones de carácter general», REDA, núm. 22, 1979, pág. 467.
(36) Pero deja fuera el interés derivado del pundonor o ámbito profesional en que se mantenga una resolución
adoptada como titular de un órgano administrativo; STS de 15 de octubre de 1988.
(37) En cualquiera de sus modalidades: colectivos, o cualificados en un grupo determinado de personas; o difusos,
si se trata de intereses metaindividuales que corresponden a un grupo indeterminado.
La distinción, resaltada por la doctrina —vid. PÉREZ CONEJO, L., La defensa judicial de los intereses ambien-
tales: estudio específico de la legitimación «difusa» en el proceso contencioso-administrativo, Lex Nova, Valla-
dolid, 2002—, arranca del art. 7.3 LOPJ, el cual, desde el punto de vista de la legitimación para deducirlos en
juicio, distingue entre asociaciones representativas de los mismos y grupos de afectados, al igual que ahora
hace el art. 11 LEC de 2000.
Todo ello, sin perjuicio del ejercicio individual de la acción de defensa, por el interés que directamente puede
suponer una actuación que redunde asimismo en beneficio del grupo o colectivo. Ello no obstante, el TS se ha
mostrado muy reacio a admitir la defensa del interés del grupo por medio de acciones individuales, ante el
riesgo de que una persona pueda presentarse falsamente como representante de un grupo profesional o social.
Así, dice la STS de 12 de abril de 1991 que «el simple afiliado a una corporación, asociación o grupo desde su
exclusiva posición de tal no puede considerarse investido de esas facultades (...)».

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de octubre de 1997—, pero no cualifica para recurrir por «motivos extrajurídicos

susceptibles de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, alejados
del interés auténticamente legitimador objeto de protección legal»; —SSTS de
12 de abril de 1991 y 12 de junio de 2000— o invocando perjuicios meramente
hipotéticos o expectantes —SSTS de 27 de febrero y 7 de abril de 1980 y 24
de septiembre de 1994—. El interés legítimo cubrirá en cambio los perjuicios
futuros siempre que sean ciertos o de seguro acaecimiento; STS de 30 de junio
de 1997 y 31 de mayo de 2006.
e) el mero interés por preservar la legalidad desborda el área de cobertura del
interés legítimo «salvo, única y exclusivamente, en aquellos campos de la ac-
tuación administrativa en que por ley está reconocida una acción pública»;
SSTS de 12 de febrero de 1991; 30 de junio y 23 de julio de 1997.
Así, en su sentencia de 6 de junio de 2001 el TS razona:
(...) por mucha amplitud que quiera otorgarse al concepto de interés legítimo al
que se refiere el art. 24 de la Constitución como presupuesto para obtener la tutela
judicial efectiva, no debe ser tanto como para que se confunda con el mero interés
por la legalidad ya que, salvo en supuestos expresamente previstos por la ley en
determinados sectores del ordenamiento jurídico, la acción pública no está reco-
nocida en el sistema procesal contencioso-administrativo (...).
Con estas premisas, la titularidad de un derecho subjetivo o un interés legítimo
funda la legitimación de:
1.º) Las personas físicas y jurídicas; art. 19.1.a) Ley 29/1998.
2.º) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que
(39)
se refiere el art. 18 si resultan afectados o están legalmente legitimados
para la defensa de los derechos o intereses legítimos colectivos.
En torno al alcance de esta legitimación grupal, se imponen, con todo, las siguien-
tes precisiones:
— Según doctrina del TS (Auto de 21 de noviembre de 1997, después confir-
mado por la Sentencia de 31 de mayo de 2006), no existe interés legitimador
si el invocado resulta de una mera autoatribución estatutaria, pues —se dice—
de otro modo habría que admitir como legitimada a cualquier asociación que
se constituyese con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general
o determinadas clases de actos administrativos.
(39) Grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas
ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales
de las personas jurídicas a os que la Ley les reconozca expresamente capacidad jurídica.

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— La legitimación corporativa puede estar limitada como consecuencia del

veto legal del art. 20.c) LJCA, con arreglo al cual, «no pueden interponer re-
curso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración
pública las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vin-
culadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, res-
pecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan
aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de auto-
nomía respecto de dicha Administración». A este respecto y según resulta de
la doctrina establecida entre otras en las SSTS de 14 de abril de 1993, 3 de
abril de 1995, 26 de julio de 1996 y 17 de julio de 2000, la restricción planea
sobre las relaciones jurídicas de rasgo jerárquico y vinculación especial. «En
casos dudosos, lo determinante sería observar si se presenta una posición de
subordinación (...) similar a los vínculos jerárquicos que se dan entre los órganos
(40)
que integran los entes de naturaleza territorial» .
— La legitimación de los sindicatos se localiza en la noción de interés profesio-
nal o económico, pero no será forzoso que revista un contenido patrimonial;
SSTC 257/1988; 97/1991; 101/1996 y 55/1997.
— No se reconoce legitimación a la corporación que acciona en defensa exclu-
sivamente de intereses individuales (otra cosa será que estén también en juego
intereses colectivos, en cuyo caso los Tribunales no parecen tener problema
en admitir la legitimación).
— En particular, sobre la legitimación de las asociaciones de consumidores,
tiene declarado el TC:
La legitimación de AUSBANC resulta también reconocida legalmente al amparo
de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General
para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que en desarrollo del
artículo 51 de la Constitución, delimitado su ámbito de aplicación por la senten-
cia constitucional 15/1989, de 26 de enero, prescribe que «las Asociaciones
de consumidores y usuarios se constituirán con arreglo a la Ley de Asociaciones
y tendrán como finalidad la defensa de los intereses, incluyendo la información
y educación de los consumidores y usuarios, bien sea con carácter general,
bien en relación con productos o servicios determinados; podrán [...] representar
a sus asociados y ejercer las correspondientes acciones en defensa de los
mismos, de la asociación o de los intereses generales de los consumidores y
usuarios», al no cuestionarse que dicha Asociación está inscrita regularmente
en el Registro de Asociaciones del Ministerio del Interior y en el Registro del
Ministerio de Sanidad y Consumo (Instituto Nacional de Consumo) como orga-
nización de defensa de los consumidores y usuarios; FJ VII, STS de 20 de junio
de 2006.
(40) GONZÁLEZ VARAS IBÁÑEZ, S., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley
29/1998, de 13 de julio) adaptados a la nueva concepción subjetiva; op. cit., pág. 211.

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— Respecto de «grupos de afectados, uniones sin personalidad, patrimonios

independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de
derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales
de las personas jurídicas, a las que la ley reconozca capacidad procesal», es-
tarán también legitimados cuando resulten afectados o se encuentren legal-
mente habilitados.
Como fácilmente se intuye, el caballo de batalla en estos casos radica en la
identificación del sujeto legitimado para reaccionar jurisdiccionalmente frente a
las agresiones contra el interés del grupo. Al margen de estructuras formales, ¿a
quién reconocer como portador o gestor del interés común?. La solución dada por
la STC 24/1991, caso Violeta Friedman, constituye un auténtico leading case para
dar respuesta a este interrogante: «El interés del grupo será defendido y satisfecho
mediante la acción de uno solo de sus miembros, al beneficiarse aquél de la propia
eficacia jurídico material o fáctica de la sentencia constitutita y de condena, res-
pectiva, que se dicte en el sentido que a los demás miembros del grupo interesa»
(41)
.
3.2. Legitimación de las Administraciones Públicas: notas especí-

ficas
El camino de flexibilización culminado por la Ley 29/1998 despliega sus efectos
desde luego pero no sólo sobre la esfera jurídica de las personas físicas. No de-
bemos menospreciar las posibilidades de acceso a la jurisdicción que por esta
(42)
vía se ofrecen también a la organización pública .
Así, a los efectos del proceso contencioso-administrativo, el art. 19.1 Ley 29/1998
instituye la legitimación de:
— «La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo,
para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comuni-
dades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como
los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación
(41) PÉREZ CONEJO, L., La defensa judicial de los intereses ambientales: estudio específico de la legitimación
«difusa» en el proceso contencioso-administrativo, op. cit., pág. 280.
(42) Conviene no dejar de lado las singulares manifestaciones procesales que, sin llegar a conferir al proceso con-
flictual entre Administraciones, predicamento de procedimiento especial, distancian éste del recurso que pudié-
ramos llamar ordinario: imprevisión de un régimen de recurso administrativo previo; configuración del requeri-
miento previo como presupuesto de viabilidad, con repercusión inmediata en cuanto al plazo de ejercicio de la
acción judicial (art. 44 y 46.6 Ley 29/1998); admisibilidad del recurso de apelación (art. 81.2 de la Ley procesal).
En relación a estas cuestiones, cfr. SALA SÁNCHEZ, P. y XIOL RÍOS, J. A., Práctica Procesal contencioso-
administrativa, op. cit., pág. 290.

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de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fis-

calización»; letra c) del art. 19.1 Ley 29/1998.
— «La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los
actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de
la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo
público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto
(43)
en la legislación de régimen local»; art. 19.1.d) Ley 29/1998 .
— «Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones
que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones
del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos
públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de
otras Entidades locales»; art. 19.1.e) Ley rituaria.
Caso por caso, este enunciado cristaliza en las siguientes consideraciones her-
menéuticas:
a) Legitimación de la Administración del Estado; art. 19.1.c) Ley

29/1998
Pasivamente legitimadas para soportar el recurso del Estado están: a) las Comu-
nidades Autónomas; b) los organismos públicos vinculados a la Administración
autonómica; c) las entidades locales y, a modo de cláusula de cierre, d) cualquier
otra entidad pública no sometida a la fiscalización del Estado.
Según el discurso que domina la interpretación de la esencia objetiva de la norma,
lo que durante la vigencia de la Ley 13/1981 se consideró como una potestad
objetiva e incondicional del Estado para impugnar los actos y disposiciones de
las Comunidades Autónomas «sin más limitaciones que la de sujetarse a la vía
judicial», sin exigencia de un título de conexión material o afectación a intereses
o esferas competenciales estatales, en la Ley 29/1998 «es, menos ambiciosamente,
el reflejo (atípico y externo) de la competencia estatal para emprender acciones,
(43) Véase Sentencia de 22 de septiembre de 2001, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por la que se fija
doctrina legal en relación con la legitimación de las Comunidades Autónomas para recurrir en vía contencioso-
administrativa las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central y de los Tribunales Económico-
Administrativos Regionales en materia de tributos cedidos («B.O.E.» 17 diciembre).

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en este caso judiciales, encaminadas a la salvaguarda de los intereses generales

(44)
y, en último término, de los principios esenciales del ordenamiento jurídico» .
En lo que atañe a la impugnación por el Estado de las disposiciones de las Comu-
nidades Autónomas, y, en concreto, respecto del régimen correspondiente a las
(45)
normas de rango infralegal , la vía impugnatoria ante la jurisdicción contencioso-
administrativa que promueve el art. 19 planteará durante los primeros momentos
de rodaje de la Ley no pocas incertidumbres a la vista del ámbito propio de la que
el art. 161.2 CE reserva al Gobierno.
(46)
A este respecto, según las reglas de juego sentadas por el TC , el art. 161 le-
gitima el acceso exclusivamente de las controversias con relevancia constitucional,
sea competencial o de otra índole, en tanto que la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa «conocerá necesariamente con carácter exclusivo de las impugnaciones
de normas autonómicas en las que no se plantea cuestión alguna de relevancia
constitucional» pudiendo asimismo «(...),conocer en competencia compartida con
el TC —pero no simultánea— de las impugnaciones basadas en vicios de portante
(47)
constitucional» , sobre las que no existirá, por tanto, monopolio a favor del TC
dado que los ataques al texto constitucional no por ello dejan de ser infracciones
al ordenamiento jurídico. Por tanto, «la jurisdicción contencioso tendrá pleno co-
nocimiento de los actos y reglamentos de los órganos administrativos, incluyendo
los supuestos en los que la inconstitucionalidad se debe a la infracción de reparto
de competencias reguladas en el bloque de constitucionalidad. La excepción sólo
se da en los supuestos en los que el reglamento es inconstitucional por serlo la
Ley de la que es aplicación, en este caso, lo correcto es que el juez interponga la
La Ley 34/1981 atribuía —art. 2— al Estado legitimación para impugnar ante los Tribunales de justicia las dis-
posiciones y actos de las Comunidades Autónomas sin exigir, como implícitamente hace ahora la Ley 29/1998,
que supongan una lesión a su competencia exclusiva o compartida con los demás sujetos de la organización
jurídico política del Estado.
La imprevisión de este elemento de anclaje dio pie a que algún sector de la comunidad de autores y alguna
resolución judicial —STS de 23 de febrero de 1989— vieran en ese art. 2 una fórmula de legitimación objetiva
a favor del Estado con fundamento en el art. 153 CE «para preservar las exigencias derivadas de las unidad
estatal y de los intereses generales que de ella traen causa». Desde esta comprensión, a la falta de mecanismos
de control de oportunidad de la actividad de las Comunidades Autónomas por el Estado, se estaría consagrando
una judicialización del control por éste de los actos y disposiciones de aquéllas.
(45) El peligro de superposición o solapamiento de jurisdicciones no se dará si el acto que vulnera el sistema de
reparto de competencias es una norma con fuerza de Ley, supuesto en el cual la competencia exclusiva del TC
no es discutible.
(46) STC 64/1990, de 5 de abril.
(47) Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, VV.AA., op. cit., pág. 282.

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cuestión de inconstitucionalidad y sólo cuando el TC declara la inconstitucionalita

(48)
de la ley podrá el juez considerar nulo el reglamento» .
Por lo que se refiere a la impugnación por el Estado de las disposiciones y resolu-
ciones adoptadas por las Entidades Locales, el art. 19.1 de la Ley 29/1998 remite
a la legislación de régimen local. No obstante esta fórmula de reenvío, se impone
advertir que el sistema previsto en las normas remitidas — arts. 65 a 67 de la
LBRL— no deroga ni desplaza el régimen general de legitimación basado en el
interés legítimo, del cual supone un simple complemento pues «el artículo 63
de la LBRL añade los supuestos de legitimación específica que contempla a los
propios de los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-
(49)
administrativo» .
Así, la STS de 13 de marzo de 1999 precisa:
(...) que la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local diseña, en el Capítulo
III del Título V, un régimen de impugnación por las Comunidades Autónomas, en
cuanto aquí interesa, que puede sintetizarse así: 1.º) Actos y acuerdos que incurran
en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados por los sujetos
legitimados en el régimen general —art. 63 de la Ley reguladora de las Bases
mencionada, en relación con el art. 28.1.a) y b) de la Ley jurisdiccional aquí apli-
cable, con la interpretación jurisprudencial que hacía equivalente al interés directo
al legítimo y ampliaba la legitimación corporativa a la personal basada en ese
mismo interés, hoy art. 19.1.a) de la Ley vigente de esta jurisdicción— en el cual
habrá de incluirse a las Administraciones Estatal o Autonómica que invoquen un
interés legítimo que trascienda del mero interés en la legalidad, en el sentido de
que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional suponga para ellas un be-
neficio o utilidad en el más amplio sentido del término y, por ende, aunque sólo
sea instrumental o indirecto. Actualmente, la mención de la nueva Ley a «personas
físicas o jurídicas», sin mayor especificación permite sin dificultad alguna integrar
en estas últimas a las Administraciones territoriales (...).— 2.º) Actos y acuerdos
que, asimismo, incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser
impugnados (...) por las Administraciones Autonómicas —y por la Estatal— «en
el ámbito de sus respectivas competencias», según la doble y opcional vía a que
se refieren el art. 65 de la tan invocada Ley reguladora de las Bases del Régimen
Local y los arts. 214 y 215 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y
Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986; la prime-
ra, mediante requerimiento motivado, con cita de la normativa que se considere
infringida, que deberá formularse dentro del plazo de quince días desde la recep-
(48) GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, representación y defensa de las Administraciones
Públicas y de los órganos constitucionales», en la obra colectiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Admi-
nistrativa. Estudio sistemático, PENDÁS, Benigno (Dir.), Praxis, 1999, pág. 182.

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ción del acto o acuerdo de las Entidad Local, con la finalidad de que esta proceda
a su anulación dentro del plazo que se señales; y, la segunda, mediante impugna-
ción directa ante la Jurisdicción contencioso-administrativa del acuerdo de que
se trate.— 3.º) Actos y acuerdos en que la infracción del ordenamiento jurídico
consista, específicamente, en menoscabo e interferencia en las competencias del
Estado o de las Comunidades Autónomas o en extralimitación respecto de las
competencias de la propia Entidad Local (y, en este caso, sin que la Ley exija, la
menos expresamente, vinculación con las competencias autonómicas —o estata-
les—), que podrán ser impugnados directamente ante la Jurisdicción contencioso-
administrativa sin necesidad de previo requerimiento y en los términos del art. 66
de la Ley y 216 del Reglamento antes mencionado. Es de notar que la vigente
Ley Jurisdiccional —art. 19.1.d)— engloba los dos últimos casos en un solo su-
puesto legitimador, mediante una genérica remisión a lo dispuesto en la legislación
de régimen local, y para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito
de las autonomía de las Comunidades Autónomas, expresión ésta que compren-
derá, por tanto, la legitimación autonómica para impugnar actos y acuerdos locales
en el ámbito de su competencia y para impugnar actos y acuerdos que menoscaben
o interfieran las competencias autonómicas o que simplemente excedan de la
competencia de dichas entidades —locales—.
b) Legitimación activa de las Comunidades Autónomas; art. 19.1.d)

Ley 29/1998
En lo que hace a las Comunidades Autónomas, la Ley procesal contenciosa reco-
noce su legitimación activa para impugnar los actos y disposiciones del Estado
que inquieten —dice la norma— su ámbito de autonomía; inciso éste último que,
si bien formalmente parece reconducir el enfrentamiento tanto de actos como de
disposiciones generales de procedencia estatal a los contornos del conflicto de
competencias, en su aplicación práctica, el debate se plantea en estos términos
únicamente respecto de la revisión judicial de éstas últimas. En cambio, tratándose
de actos de la Administración del Estado, su incidencia en la esfera de intereses
legítimos de la Comunidad Autónoma despeja a favor de ésta el cauce de la vía
judicial.
Se proclama asimismo la legitimación de las Comunidades Autónomas para recurrir
contra actos de cualquier otra Administración u Organismo público —con excepción
de los que se encuentren sometidos a su poder de fiscalización, por analogía con
el art. 19.1.c) y cabal integración con la prohibición del art. 20—, así como contra
actos y disposiciones de las Entidades Locales, en términos equivalentes a los
propuestos en relación con la legitimación activa del Estado y, por lo mismo, con

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la misma problematicidad interpretativa que en este caso suscita la llamada

genérica a la legislación de régimen local.
c) Legitimación activa de las Entidades locales; art. 19.1.e) Ley

29/1998
También los órganos y entidades de la Administración Local pueden impugnar
los actos de otras Administraciones siempre que, de acuerdo al art. 19.1.e),
afecten a su ámbito de autonomía o, por imperativo del art. 68 LBRL, cuando se
(50)
trate de actos o disposiciones que atenten contra sus bienes y derechos .
d) Legitimación de la llamada Administración institucional

Las entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de cualquiera de
las Administraciones de base territorial ostentan una legitimación activa ligada al
(50) Dada el número de ocasiones en las que la polémica llega al TS, resulta oportuno apuntar aquí la doctrina de
nuestro Alto Tribunal acerca de lo estatuido en el artículo 92.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en relación a
la sostenibilidad del recurso de casación por el defensor de la Administración. Así, dando cuenta de lo que es
hoy una línea jurisprudencial, el Auto del TS de 22 de abril de 2004 señala: «Esta Sala ha dicho reiteradamente
que tal precepto, al referirse genéricamente al "defensor de la Administración", a diferencia del artículo 99.3 del
Texto anterior, que contemplaba únicamente al Abogado del Estado, lo que hace es extender esta norma sin-
gular a todas las Administraciones públicas cuando han actuado ante la Sala de instancia representadas y de-
fendidas por los Letrados que sirven en los servicios jurídicos de las mismas —ex artículo 447 de la LOPJ—,
no cuando, como aquí ha ocurrido, lo hacen confiriendo su representación a un Procurador apoderado al efecto,
pues en tal caso la Administración se encuentra sujeta, como cualquier otro litigante, a la carga de personarse
y formular ante esta Sala el escrito de interposición del recurso dentro del término legal del emplazamiento
efectuado por el Tribunal "a quo", como con carácter general preceptúa el artículo 92.1 de la Ley de esta Juris-
dicción.
En otras palabras, el artículo 92.3 es una norma singular, referida exclusivamente a quien ostenta "ex lege" la
representación y defensa de la Administración y actúa procesalmente en este doble concepto.
Téngase en cuenta que atribuye la cualidad de "recurrente" al propio "defensor de la Administración", identificán-
dolo con ésta, del mismo modo que lo hacía el artículo 99.3 de la Ley anterior respecto del Abogado del Estado,
identificación que solo puede cobrar sentido referida a los letrados que, estando al servicio de la Administración
pública, tienen como cometido específico ostentar la representación y defensa en juicio de la Administración
en cuantos asuntos ésta sea parte; sin que sea posible, finalmente, olvidar que la interpretación favorable a la
admisión del recurso tiene también el límite de ser jurídicamente aceptable, ya que el derecho a la tutela judicial
efectiva es garantía de todas las partes del proceso, no sólo de una de ellas (STC 109/1987, de 29 de junio),
por lo que no puede forzarse la interpretación de las normas al extremo de desconocer los limites que al recurso
mismo impone el legislador.
En este mismo sentido ya se ha pronunciado esta Sala, entre otros, en Autos de 22 de mayo de 2000 (recursos
5859/99 y 6756/99), 20 y 27 de noviembre de 2000 (recursos 3099/00 y 1139/00), 22 de enero de 2001 (recurso
569/00), 19 de febrero de 2001 (recurso 2407/00), 21 de mayo de 2001 (recurso 7019/00), 4 de junio de 2001
(recurso 1697/00), 11 de junio de 2001 (recurso 4797/00) y 3 de febrero de 2003 (recurso 2619/2002), declarán-
dose desiertos, por las mismas razones, los recursos de casación preparados por los Ayuntamientos de Madrid
(recursos 6756/99, 569/00, 3099/00, 1697/00 y 4797/00), de Vilaboa (recurso 2407/00), Oviedo (recurso 1139/00),
Pontevedra (recurso 5859/99), Palencia (recurso 7019/00) y Boadilla del Monte (recurso 2610/2002)».

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interés en el ejercicio de sus fines, con la barrera infranqueable —dada su natura-

leza de regla prohibitiva de ius cogens— que marca el art. 20.c) Ley 29/1998: «las
Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado,
las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de
la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley
se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Admi-
nistración».
Ahora bien, «esta restricción a la legitimación activa no puede admitirse en el puro
y simple sentido de que las entidades de Derecho Público que sean dependientes
o estén vinculadas a una Administración territorial no puedan recurrir ninguno de
(51)
los actos de la Administración Pública de tutela o dirección» . La lectura finalista
del precepto descubre en él el propósito de bloquear las posibilidades impugnato-
rias de la Administración institucional únicamente ante actos y decisiones dictados
por la entidad superior en ejercicio de sus funciones y prerrogativas de dirección,
control o tutela sobre la dependiente o vinculada. No ocurre lo mismo respecto
de aquellos actos y disposiciones que se enmarcan en relaciones de supremacía
general entre una y otro organismo, los cuales, con apoyo en el elemento legiti-
mante de la influenza o afección en área funcional del ente tutelado, podrán ser
llevados a la fiscalización por éste.
e) El recurso de lesividad: la legitimación de la Administración

autora del acto o resolución que se revisa
El llamado proceso de lesividad permite a la Administración autora del acto impug-
narlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa «previa su declaración de le-
sividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley»; art. 19.2
LJCA.
El ámbito objetivo y los requisitos de viabilidad de este recurso obligan a tener en
cuenta las siguientes consideraciones:
1.º) La legitimación del recurrente descansa en la sola circunstancia de ser la
Administración autora del acto.
2.º) El presupuesto de la declaración de lesividad previa para poder impetrar
la tutela judicial tiene su fundamento en el principio de irrevocabilidad de los
actos declarativos de derechos, implícitamente recogido en el art. 105 Ley
30/1992, los cuales, salvo en los casos tasados del art. 103.1 Ley 30/1992,
escapan de las manos de la Administración que los produjo para lograr su ex-
pulsión del tráfico jurídico.
(51) Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, VV.AA., op. cit,, pág. 287.

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3.º) El ámbito propio del proceso de lesividad es el de los actos favorables

para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el
artículo 63 de la Ley 30/1992, pues, para los actos nulos de pleno derecho,
se sigue el procedimiento administrativo de anulación previsto por el art. 102
Ley 30/1992.
3.3. Supuestos especiales de legitimación
a) La legitimación del Ministerio Fiscal

(52)
Aunque no fue ésta una incorporación exenta de polémica , la Ley 29/1998
añade al Ministerio Fiscal al grupo de sujetos legitimados activamente para inter-
venir en el proceso contencioso-administrativo. Ello no obstante, a diferencia de
los supuestos de legitimación que se basan, con más o menos especialidades,
en el interés legítimo y contemplan las letras a), b), c), d) y e) del art. 19.1 de la
Ley, la habilitación del Ministerio Fiscal para el ejercicio de acciones procesales
(53)
se afirma sobre pautas funcionales en línea de continuidad con el art. 124
CE y el 3.13 del Estatuto Orgánico del Ministerio fiscal aprobado por Ley
50/1981, de 30 de diciembre.
La tarea del Ministerio Público no será, sin embargo, someter a inspección la en-
tera actuación de la Administración Pública y depurar el tráfico jurídico de compo-
(52) «Si bien es cierto que esta legitimación no se recogía en la Ley del 56, sí es cierto que la doctrina ya había po-
lemizado sobre la conveniencia del reconocimiento de la misma. Rente a las figuras que defienden la aparición
de la figura del Ministerio Fiscal en el proceso administrativo, especialmente para la defensa de los intereses
de carácter general que afectan a ámbitos sociales y públicos, y en los que la determinación de los titulares es
difícil (...) otro sector de la doctrina ha puesto de manifiesto que la intervención del Ministerio fiscal en litigios
sobre intereses que representan fenómenos complejos de carácter económico y social puede hacer peligrar la
neutralidad de esta actuación fiscal, al tiempo que dudan de la oportunidad de que este Ministerio, que depende
del ejecutivo, defienda intereses que hayan sido vulnerados por la Administración»; GONZÁLEZ ESCUDERO,
M.ª Teresa, «Las partes procesales, representación y defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos
constitucionales», en la obra colectiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático,
op. cit., pág. 188.
(53) CONDE MARTÍN e hijas denomina a este supuesto como legitimación ex officio o atribución de legitimación
para evitar que pueda quedar impune el ataque a intereses supraindividuales, que siendo relevantes para
nuestro sistema jurídico como fundamento del orden público y de la paz social, no se defienden por los perso-
nalmente legitimados; vid. CONDE MARTÍN e hijas, «Jurisdicción Contencioso-Administrativa», Comentarios
a la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, El Consultor de los
Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 1998.

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nentes ajurídicos o libres, sino, como clarifica el art. 19.1.h) de la Ley, «intervenir
(54)
en los procesos que determine la Ley»
Así, además de en sede de legitimación, el legislador procesal buscará expresa-
mente la participación del Ministerio Fiscal en el proceso contencioso:
— En la audiencia previa a que el Juez o Tribunal declare de oficio la falta de
jurisdicción;
art. 5.2 LJCA
— En la audiencia previa a que se apreciada la falta de competencia;
art. 7.2 LJCA
— En el supuesto del art. 48.10 LJCA: «Impuestas las tres primeras multas
coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo, el Juez o Tribunal
pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir
imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatención pueda dar lugar
a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno apercibimiento».
— En caso de desistimiento, «el Juez o Tribunal oirá a las demás partes, y en
los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco
días, y dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando
el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo» — art.
74.3 LJCA—, salvo que «se opusiere la Administración o, en su caso, el Minis-
terio Fiscal», en cuyo caso deberá rechazarlo. Además, podrá rechazarlo razo-
nadamente «cuando apreciare daño para el interés público».
— En el recurso de casación en interés de Ley; art. 100.
— Se prevé su convocatoria al acto de comparecencia y traslado de la demanda
en el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales;
arts. 117.2 y 119.
— Intervendrá en la audiencia contradictoria en el proceso especial de protec-
ción del derechote reunión;
art. 122.2.
— Disfruta de una exención ope legis de la condena en costas; art. 139.5 Ley
29/1998.
— Está legitimado para intervenir en defensa de los derechos y libertades del
art. 153.2 LJCA.
(54) El hecho de que el legislador, en lugar de reconocer pura y simplemente la legitimación activa del Ministerio
Fiscal, se refiera, de manera harto imprecisa, a su intervención en el proceso pero sin prefigurar su posición
procesal, fue causa de no pocas perplejidades interpretativas; dudas cuya superación se debe, en buena medida,
a las Memorias anuales de la Fiscalía General del Estado.

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Así las cosas, salvo si su intervención procesal se produce en defensa de menores

o incapacitados o cuando participa en el proceso especial de protección de dere-
chos fundamentales, su posición «se configura como la propia de un amicus curiae»
(55)
.
b) Acción vecinal

A modo cláusula de cierre al deber que asiste a las Entidades locales de defensa
de sus bienes y derechos — art. 68.1 LBRL— y en previsión de que por su inacción
pudieran quedar consentidos ataques a unos u otros, el art. 19.3 de la Ley rituaria
perpetua la tradición procesal y legitima a cualquier vecino que se halle en pleno
goce de sus derechos civiles y políticos para que, previo requerimiento a la Admi-
nistración titular y ante su desidia, sustituya a ésta en el ejercicio de acciones
defensivas o de protección «conforme a lo dispuesto en la legislación de régimen
local»; art. 19.3 Ley 29/1998.
En relación con éste, el art. 68 LBRL articula el régimen de ejercicio de la acción
vecinal en los siguientes términos:
2.— Cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y
políticos podrá requerir su ejercicio a la Entidad interesada. Este requerimiento,
del que se dará conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las co-
rrespondientes acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por
un término de treinta días hábiles.
3.— Si en el plazo de esos treinta días la entidad no acordara el ejercicio de las
acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha acción en nombre e interés
de la entidad local.
4.— De prosperar la acción, el actor tendrá derecho a ser reembolsado por la
Entidad de las costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios
se le hubieran seguido.
Conforme a la secuencia procedimental definida ex lege, el iter para el ejercicio
de la acción vecinal responde al siguiente esquema:
1.º) Requerimiento dirigido a la Administración Local por cualquier vecino que
se halle en pleno goce de sus derechos civiles y políticos para que adopte
cuantas medidas resulten procedentes en defensa de bienes o derechos suyos
que estuvieran siendo lesionados. La jurisprudencia, si bien concibe el aviso
previo como condición de procedibilidad para admitir la sustitución procesal
del vecino —SSTS de 28 de diciembre de 1961, 10 de octubre de 1963 y 17
de enero de 1973—, respecto del estatus de vecino del recurrente admite su

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condición de tal aunque no se encuentre empadronado siempre que, en este

caso, pueda proclamarse su condición de interesado ex art. 31 de Ley de Ré-
gimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Adminis-
trativo Común.
2.º) Traslado del requerimiento a quienes pudieran resultar afectados por las
acciones de protección que pudieran eventualmente dictarse, con suspensión
del plazo para el ejercicio de las misma por término de 30 días.
3.º) Vencido el plazo suspensorio sin que la entidad local reaccione y emprenda
las acciones pertinentes, los vecinos podrán instar la tutela judicial de los bienes
o derechos lesionados y suplir la negligencia de la Administración local en de-
fensa del interés común de los vecinos. La entidad local tendrá entonces la
obligación de facilitar al recurrente —y éste la facultad de exigir judicialmente—
los antecedentes, documentos y elementos de prueba necesarios para que la
actuación procesal llegue a buen fin y que al efecto soliciten; art. 220.3 ROF.
4.º) Como medida de fomento, el art. 68 LBRL estatuye, caso de prosperar
la acción, el derecho del recurrente a ser reembolsado por la Entidad de las
costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le
hubieran seguido. Debe tenerse presente que este derecho de resarcimiento
«comprende sólo las costas judiciales que no le hayan sido reintegradas por
el mecanismo de la condena en costas de la contraparte (art. 139 LJCA) pero
se extiende también a los daños y perjuicios producidos (p. ej., gastos, ganan-
cias dejadas de percibir por dedicación al proceso, dictámenes necesarios de
abogados) aunque no sean de naturaleza procesal y por ende no puedan in-
(56)
cluirse en el concepto de costas» . Es más, según GONZÁLEZ PÉREZ,
bastaría la estimación parcial del recurso para que el vecino ostentara frente
(57)
a la Administración un crédito por el importe total de las costas .
5.º) Siguiendo en este punto a CUSCÓ Y CUNILLERA —Defensa y represen-
tación de las Corporaciones Locales, 2002—, Francisco PERA VERDAGUER
puntualiza que la intervención del vecino sólo es posible en relación con las
acciones que ostenta la entidad local contra quienes han vulnerado sus bienes
o derechos, terceros frente a la entidad local y al propio vecino recurrente. A
contrario sensu, desbordarían el ámbito del art. 68.2 LBRL las acciones que
la Administración tenga contra sí misma para obtener la anulación de sus actos
siguiendo los trámites del recurso de lesividad, para cuya activación sólo ella
está legitimada, debiendo los demás, en su caso, seguir los cauces ordinarios
(56) SALA SÁNCHEZ, P. y XIOL RÍOS, J. A. Práctica Procesal contencioso-administrativa, op. cit., pág. 321.
(57) GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, representación y defensa de las Administraciones
Públicas y de los órganos constitucionales», en la obra colectiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Admi-
nistrativa. Estudio sistemático, op. cit., pág. 192.

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de impugnación en vía administrativa y, en su caso, jurisdiccional —STS de

18 de enero de 1999—.
También sobre el tema del alcance de la acción vecinal, no está de más recordar
que los arts. 68 LBRL y 220.3 ROF no configuran una acción popular. Entre
aquélla y ésta median diferencias en el plano de la legitimación activa —constreñida
a los vecinos del municipio la primera; predicada de cualquier ciudadano en el
caso de la acción popular— y, también, de índole funcional: en la acción vecinal
«de lo que verdaderamente se trata es de una sustitución del comportamiento
pasivo de la Corporación municipal por el más diligente de un vecino, de forma
que si la Corporación no está legitimada para accionar, tampoco lo estará el veci-
no» mientras que y ante todo «(...) la acción popular es una peculiar forma de le-
(58)
gitimación activa generalizada» .
(59)
c) Acción popular
Aún y cuando el tema de su reconocimiento en sede de Derecho Administrativo
(60)
no es un debate cerrado , la Ley 29/1998 reconoce — art. 19.1.h)— la acción
(61)
popular siempre que cuente con expreso refrendo legal , el cual, con carácter
(58) PUJALTE CLARIANA, Emilio, «Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa, en la obra colec-
tiva», Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op. cit., pág. 185.
También, GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, representación y defensa de las Ad-
ministraciones Públicas y de los órganos constitucionales», en la obra colectiva La Ley de la Jurisdicción Con-
tencioso-Administrativa. Estudio sistemático, op. cit., págs. 191 y 192.
(59) Por lo común denominada acción pública en el campo del Derecho Administrativo.
(60) El afán querulante de los ciudadanos y la amenaza de la instrumentación espuria de la justicia al servicio no ya
del cumplimiento abstracto de la legalidad son argumentos recurrentes entre quines propugnan —estando su
supresión fuera ex constitutione del poder de disposición del legislador ordinario— la conveniencia de su regu-
lación restrictiva. En cambio, en épocas relativamente lejanas algún autor aboga por su generalización en sede
contencioso-administrativa por razones, es lo cierto, que el actual estadio legislativo permite considerar superadas;
cfr. ARIAS VELASCO, La acción popular en el Derecho Administrativo, 1920; con un discurso más cercano en
el tiempo, SÁNCHEZ MORÓN, La participación del ciudadano en la Administración Pública, Centro de Estudios
Políticos y Territoriales, Madrid, 1980.
(61) Pero también en disposiciones de rango reglamentario en la medida en que sean anteriores a la CE de 1978.
«El reconocimiento de la acción popular en el ordenamiento, referido a la jurisdicción contencioso-administrativa

supone, en definitiva, que para el legislador español existen dos legitimaciones individuales, la del titular de
derechos e intereses legítimos y la del ciudadano que puede ejercer la acción popular. En este sentido el TC
señalaría en su STC 34/1994 que aún cuando en el momento actual no exista duda de que tanto la acción
particular como la acción popular integran el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, su fundamento
constitucional es diferente y la STC 50/1998 señala que para que la acción popular pueda ser protegida también
por el art. 24.1 CE, en su dimensión procesal, es necesario que la definición del interés común sirva además
para sostener un interés legítimo y personal»; GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales,
representación y defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos constitucionales», en la obra colec-
tiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático, op. cit., pág. 190.

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general, armoniza «con la búsqueda de una más eficaz protección de determinados

sectores del ordenamiento jurídico que, por su especial significación desde el
punto de vista de los intereses afectados (especialmente si se trata de los intereses
difusos) pueden ser más eficazmente protegidos por la acción de los particulares
que, movidos por su conciencia cívica, persigan la observancia de la ley aún sin
resultar personalmente afectados de modo especial por el incumplimiento de
(62)
normas» .
Con fundamento constitucional en el art. 25 CE —y no en el art. 24 salvo que
la defensa de la legalidad coexista con la de un interés legítimo; STC 50/1998—,
la acción popular franquea el acceso al proceso contencioso-administrativo —y
(63)
al precedente procedimiento administrativo — a quien invoque el mero interés
por la legalidad, sin necesidad de alegar ni acreditar ningún interés legítimo.
En línea de principio, convendría aclarar diversas cuestiones para centrar el debate
sobre el ejercicio de la acción pública y sobre cuál es el papel que le corresponde
de lege data.
1.º) Como título legitimador, la acción popular exterioriza una naturaleza eminen-
temente formal: «se desliga o desvincula de un derecho o interés material de ín-
(64)
dole sustantiva, atribuible al actor ». La excepcionalidad que ello representa
en la estructura del orden procesal explica que la viabilidad de la acción popular
se fíe a la existencia de cobertura legal expresa, esto es, su posibilidad de ejercicio
(65)
si, pero también sólo cuando, una norma legal lo consienta.
Establecido el postulado axiomático de la previsibilidad legal, queda todavía pen-
diente el problema, endémico en el modelo de Estado descentralizado inaugurado
con la CE de 1978, de cuál es el centro de producción normativa competente para
establecerlo. Y es que, siendo la legislación procesal una materia de la exclusiva
competencia estatal — art. 149.1.6 CE—, ¿condena la exclusividad de esta
competencia la posibilidad de que el legislador autonómico tipifique supuestos de
(63) V. gr., art. 8.2.a) de la Ley 2/2006, del Suelo y Urbanismo del País Vasco.
(64) Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, VV.AA., op. cit,, pág. 289.
(65) Reserva constitucional de Ley que no denosta, empero, la validez de las disposiciones reglamentarias anteriores
a la entrada en vigor del texto constitucional.
A nivel de legislación ordinaria, además del supuesto paradigmático del art. 304 TRLS de 1992, la acción pública
aparece regulada: art. 47.b) de la Ley de Caza; art. 58 de la Ley de Pesca; art. 20.1 de la Ley General para la
defensa de Consumidores y Usuarios; art. 8 LPH; art. 47.3 de la Ley 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas; art. 109 de la Ley de Costas; en general, todas las Leyes sobre protección medioambiental; Leyes
reguladoras de algunos Parques Nacionales: Doñana, Tablas de Daimiel, Garajona, Caldera de Taburiente,
Timanfaya, Salinas de Ibiza, Islas de Freús y las Salinas de Formentera, Marismas de Santoña y Noja.

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acción pública en aquellos campos jurídicos que constituyen el objeto de compe-

tencias materiales propias?
Según razona el TC en su sentencia 121/1992 (LA LEY JURIS. 2003-TC/1992),
la exclusividad que predica el art. 149.1.6.ª CE de la competencia del Estado
sobre la legislación procesal lo es «sin perjuicio de las necesarias especialidades
que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de
las Comunidades Autónomas». Esto es, la competencia de Estado para fijar las
reglas y trámites del proceso judicial y, por tanto, también de la legitimación, ad-
mite la intervención del legislador autonómico siempre que la necesidad de esa
interferencia resulte inevitable desde el punto de vista de la defensa judicial del
orden jurídico sustantivo configurado por la Ley autonómica.
Conforme a este planteamiento, el TC ha aceptado sin mayor problema la previsión
autonómica de la acción pública en aquellos ámbitos normativos en los que el
Estado ya la tiene reconocida. En cambio, cuando esa disposición estatal falta,
no son pocos los reparos expresados a la capacidad innovadora de las Comuni-
dades Autónomas. Desde la jurisprudencia restrictiva que la interpreta, la imprevi-
sión estatal no empece la acción pública autonómica siempre que desde el punto
de vista de la tutela judicial resulte necesaria para la protección del régimen jurídico
sustantivo arbitrado por la Comunidad Autónoma. Lo que no cabe, sin desafiar el
sistema constitucional y legal vigente, es que las Comunidades Autónomas utilicen
el subterfugio de la salvedad de las «necesarias especialidades» para crear una
acción pública en aquellos ámbitos sectoriales donde no venga forzosamente
exigido por las particularidades de tutela de la ordenación material definida; SSTC
71/1982, de 30 de noviembre (LA LEY JURIS. 108-TC/1983); 83/1986, de 26
de junio (LA LEY JURIS. 599-TC/1986); 121/1992, de 28 de septiembre (LA
LEY JURIS. 2003-TC/1992).
2.º) Al decir de Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Luciano PAREJO ALFONSO,
la acción popular se reconoce uti cives, de tal forma y manera que cualquier ciu-
dadano podrá impetrar la tutela judicial cuando una Ley haya habilitado la legiti-
mación pública.
De acuerdo a las pautas hermenéuticas manejadas en su aplicación práctica, la
voz «ciudadano» no se ciñe a las personas físicas. Capacita asimismo a las per-
sonas jurídicas —incluso extranjeras, STS de 22 de abril de 1988— para poner
en marcha el proceso judicial ya que éstas como aquéllas tienen, en expresión
del art. 24.1 CE, derecho a la jurisdicción y al proceso ( SSTC 53/1983 (LA LEY
JURIS. 176-TC/1983); 147/1984; 241/1992 (LA LEY JURIS. 2118-TC/1992);
34/1994 (LA LEY JURIS. 2493-TC/1994)). Se citan, en cambio, como espacios
no cubiertos por la salvaguarda de la acción pública los recursos que interponen
los menores de edad, el Ministerio Fiscal, los entes públicos o de los de base
corporativa; supuestos éstos que no serían a mi juicio ejemplos de falta de legiti-
mación y sí, en rigor, de falta de capacidad.

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3.º) Como quiera que en los casos de acción pública el recurrente puede condu-
cirse al margen de todo derecho personal o interés legítimo, podrá deducir preten-
siones de anulación o de adopción de medidas que impliquen el reconocimiento
de la legalidad infringida, pero no pretender el reconocimiento de una situación
jurídica individualizada. La reivindicación de pretensiones de plena jurisdicción
sólo es dable si bajo la corteza de la acción popular asoma además la protección
de un status jurídico personal.
(66)
El actor que ejercita la acción popular no podrá tampoco :
• Recurrir actos de trámite que no decidan el fondo del asunto o determinen
la imposibilidad de continuar el procedimiento, puesto que éstos sólo son recu-
rribles cuando producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o inte-
reses legítimos ( art. 25.1 LJCA).
• Impugnar la inactividad de la Administración, puesto que esto sólo es posible
cuando en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplica-
ción o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada
a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determina-
das ( art. 29.1 LJCA).
• Impugnar las vías de hecho de la Administración, facultad igualmente reser-
vada a los interesados ( art. 30 LJCA).
• Solicitar la extensión a terceros de los efectos de la sentencia, facultad
igualmente reservada a los interesados ( art. 110 LJCA).
Estas limitaciones no deslucirán en cambio la facultad de quien litiga en ejercicio
de a acción popular para instar, en cualquier estado del proceso, la adopción de
medidas tendentes a asegurar la efectividad de la sentencia — art. 129 Ley
29/1998—, so pena, en otro caso, de dar al traste con la razón de ser que justifica
el reconocimiento de la acción pública. Por lo mismo, «(...) el actor que ejercita la
acción popular tiene facultades para, si la Administración realizar alguna actividad
que contraviniera los pronunciamientos del fallo, instar al juez o tribunal la reposi-
ción de la situación al estado exigido por el fallo ( art. 108.2 Ley 29/1998)» y, por
supuesto, para promover la ejecución forzosa de la sentencia.
4.º) Sin necesidad de legitimación especial, la acción pública habilita para esgrimir
en vía administrativa y judicial cuantas acciones resulten pertinentes para exigir
el cumplimiento de la legalidad y, como antes veíamos, para compeler a la Admi-
nistración para que disponga las necesarias para el restablecimiento de la vulne-
rada.

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La proyección del alcance también sobre la vía administrativa obliga a adoptar

ciertas precauciones en cuanto al plazo previsto para el ejercicio de la acción por
la Ley que establece. Así, la STS de 19 de septiembre de 1986 advierte que «en
el ejercicio del plazo de la acción pública (...) hay que tener en cuenta, respecto
del plazo, que integra ese ejercicio no sólo la interposición del contencioso, sino
también otras actuaciones del administrado ante la Administración como previa
a la vía judicial».
5.º) Incluso en los casos de acción pública, su ejercicio se rodea de controles y
contrabalances que eviten el abuso de derecho.
Así, en el Derecho Urbanístico, sede por excelencia de la legitimación pública, el
legislador somete su ejercicio a un plazo de caducidad —art. 304 TRLS de 1992—.
El mismo propósito cautelar subyace en el art. 74.3 de la Ley 29/1998 al establecer
que «el juez o tribunal oirá a las partes y, en los supuestos de acción pública al
Ministerio Fiscal» para declarar terminado el procedimiento en los casos de desis-
timiento, así como en el apartado 4 de ese mismo precepto: «El Juez o Tribunal
no aceptará el desistimiento si se opusiere la Administración o en su caso el Mi-
nisterio Fiscal, y podrá rechazarlo razonadamente cuando apreciare daño para el
interés público».
A nivel de aplicación práctica, la jurisprudencia condena la acción pública cuando
(67)
en su ejercicio se aprecia abuso de derecho o mala fe. Incluso en supuestos
extremos, el recurso que a su amparo se intente se verá frenado por la doctrina
de los actos propios; STS de 18 de julio de 1986.
3.4. Supuestos de no legitimación

Excepción hecha del supuesto tipificado en la c), el art. 20 LJCA en vigor delimita
(68)
negativamente la legitimación activa en términos similares al art. 28.4 LJ de
1956 y previene:
(67) Ante la presunción de buena fe que rige en nuestro Derecho, lo difícil será probar que ese abuso existe; conclusión
a la que habrá de llegarse aplicando al supuesto de hecho los elementos conceptuales exigidos por el art. 7.2
Cc. Pese a las dificultades probatorias, la jurisprudencia ha declarado contrarios al art. 11 LOPJ y 247 LEC: el
ejercicio de la acción popular con el único objetivo de buscar compensaciones económicas en vez de buscar
el bien general; también cuando de la acción emprendida se derivan únicamente daños para un tercero no im-
prescindibles para el beneficio de la comunidad «que es el fundamento mismo de la acción pública»; STS de
22 de enero de 1980. Con relación a este último supuesto, conviene puntualizar, sin embargo, que el deseo de
venganza no se considera constitutito de abuso de derecho cuando se denuncien reales infracciones formativas;
SSTS de 17 de diciembre de 1980 y 26 de junio de 2006.
(68) En puridad técnico dogmática, se trata no se supuestos de no legitimación sino de prohibiciones legales; LEGUINA
VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN, M., Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, op. cit.,
pág. 152; NAVARRO PÉREZ, J. L., Las partes en el proceso contencioso-administrativo (Estudio sistemático
de los arts. 18 a 24 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), op. cit.

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No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de

(69)
una Administración pública :
a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo
que una Ley lo autorice expresamente.
b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o
mandatarios de ella.
c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas
al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de
la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos
a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía
respecto de dicha Administración.
El art. 20.a) del texto niega —prohíbe— la facultad de recurrir a los miembros de
la Administración Pública de la que procede la actuación administrativa controver-
tida, o que pertenezcan a sus órganos colegiados, «salvo que una ley lo autorice
expresamente».
Vaya por delante que el veto, dirigido a las Administraciones Públicas y sus órganos
así como a las Entidades de Derecho público de ellas dependientes, se cierne
sobre las personas naturales en tanto en cuanto miembros de unas u otros o
cuando actúan en su nombre, esto es, en cuanto su actuación sirva para conformar
la voluntad de la organización a la que pertenecen.
Al abordar la explicación dogmática de la norma, cabe reconocer un consenso
generalizado entre los autores al situar su fundamento no tanto en la doctrina de
los actos propios (o, por mejor decir, en la contradicción que produciría no excluir
aquí la legitimación con el principio que prohíbe ir contra los actos propios),
cuanto, de manera más elemental, en la falta de personalidad de los órganos ad-
ministrativos.
La cuestión (...) no es un problema de atribución o no de legitimación. Mucho más
simplemente, no me parece que el órgano de una Administración Pública pueda
tener capacidad procesal en los términos legalmente previstos (...) por la poderosa
e inicial razón de que dicho órgano no tiene personalidad jurídica, que es siempre
(69) La norma sigue hablando de actividad administrativa. Ello no obstante, no cabe ver aquí una quiebra o fractura
de lo que puede ser objeto de recurso, según el art. 25 Ley 29/1998: actos, disposiciones, actuación material
e inactividad. No se utiliza la expresión —técnicamente más correcta— de «actuación administrativa», debido
a razones de inercia, por un lado, y, por otro, al hecho constatable de que en el caso de órganos administrativos
o entidades dependientes o mandatarios de la Administración, es difícil —nunca imposible— que puedan darse
supuestos de vía de hecho o de inactividad. Con todo, la prohibición recae sobre cualquier manifestación del
actuar de la Administración susceptible de impugnación en los términos de ese art. 25, so pena de romper en
otro caso la lógica interna del precepto y «la necesaria armonía del obrar administrativo»; PUJALTE CLARIANA,
«Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa, en la obra colectiva», Ley reguladora de la Ju-
risdicción contencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op. cit., pág. 187.

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y en todo caso un presupuesto de la presencia en juicio sobre el que hay que

decidir antes de plantear nada relativo a la legitimación. (...) Pero es que además
y en segundo lugar, los órganos de una Administración Pública se integran en un
complejo administrativo que tiene personalidad jurídica única, siendo de esa per-
sonalidad de quien cabe referir posiciones jurídicas y, por tanto, intereses propios,
en modo algún puede ser posible la existencia de intereses diferenciados en el
seno de los órganos de una Administración Pública porque ello chocaría, entre
otras cosas, en el presupuesto de jerarquía normativa que tiene rango constitucio-
nal (art. 103.1 CE) e impide de forma radical este tipo de diferenciaciones de po-
(70)
siciones jurídicas .
En todo caso, el legislador levanta la prohibición «cuando una ley lo autorice ex-
presamente», lo cual ocurre, p. ej., en el art. 63.1.b) LBRL.
Según lo dispuesto en el art. 63.1.b) de la Ley 7/1985, «junto a los sujetos legiti-
mados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán im-
pugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción
del ordenamiento jurídico los miembros de las corporaciones que hubieran votado
en contra de tales actos y acuerdos».
Es precisamente el voto en contra el que determina y habilita la legitimación activa
necesaria del miembro de la corporación para comparecer en juicio impugnando
los actos y acuerdos del órgano en el que se integra y romper así la excepción
(71)
de acto propio que podría oponerse . Y dicha exigencia no se detiene siquiera
en los casos en los que el punto debatido esté amparado por una acción pública,
como es el caso del urbanismo pues, como ha declarado nuestro TS (entre otras,
SSTS de 12 de enero de 1994, 24 de febrero de 1997, 5 de julio de 1999 y 23 de
mayo de 2000), en dichos supuestos la actuación no se realiza como un ciudadano
sino como un miembro del órgano de gobierno.
Así, a modo de recapitulación de la doctrina jurisprudencial sobre este tema, la
reciente STS de 3 de julio de 2006 dirá:
(70) LEGUINA VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN, M., Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administra-
tiva, op. cit., pág. 152 y 153.
Aplicando a contrario sensu este planteamiento, la STS de 2 de junio de 1995 afirma: «el ordenamiento jurídico
positivo dota a la Seguridad Social de personalidad jurídica propia e independiente de la del Estado, lo que
acarrea la consecuencia de su no identificación con la esfera de la Administración General del Estado y por
ende la posibilidad de impugnar actos atribuibles a los órganos arbitrales específicos pero incardinados en dicha
Administración Estatal».
(71) A este respecto, interesa recordar que la jurisprudencia del TS ha estimado que el cumplimiento del requisito
del voto en contra no puede considerarse cumplidamente satisfecho si el miembro del órgano colegiado no ha
asistido a la sesión en la que el acto o acuerdo se hubiere adoptado o simplemente se hubiere abstenido, sino
que es preciso que haya expresado inequívocamente un voto contrario; STS de 7 de noviembre de 1985 y 22
de octubre de 1992.

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Sobre la legitimación de los concejales para recurrir actos de las Corporaciones

de las que forman parte nos hemos pronunciado en nuestra reciente sentencia
de 14 de noviembre de 2005, recurso de casación 1281/2003. Hemos dicho que
el apartado 1.b) del art. 63 de la LBRL, además de implicar una excepción al
contenido de la proscripción de la posibilidad de recurrir los actos de una Entidad
pública por parte de los órganos que la componen —art. 20.a) LJCA 1998— supo-
ne, por ello, una ampliación de la legitimación en el régimen general del proceso
contencioso-administrativo.
Su exacto contenido —luego reiterado en el art. 209.2 del Real Decreto 2568/1986,
de 28 de noviembre, aprobando el Reglamento de Organización, Funcionamiento
y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, ROFRJEL, complementado por el
art. 211.3 del mismo texto reglamentario fijando la forma de computar el plazo
para interponer recurso de reposición por los Concejales o miembros de las Cor-
poraciones locales que hubieran votado en contra del acuerdo— expresa que
podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en
infracción del ordenamiento los miembros de las corporaciones que hubieran vo-
tado en contra de tales actos y acuerdos.
Tal precepto ha sido reiteradamente entendido por este Tribunal en el sentido de
que los concejales de una Corporación local no pueden impugnar los acuerdos
de la Corporación a que pertenecen más que en aquellos supuestos en que hu-
bieren votado en contra del acuerdo que impugnan lo que no acontece cuando
se encuentran presentes y no votan en contra del acuerdo, sentencia de 12 de
enero de 1994, recurso de casación 874/1992. En sentido similar la sentencia de
21 de enero de 2003, recurso de casación 7705/1998. Se ha insistido en que la
norma no afecta a los Concejales que no forman parte del órgano en concreto los
cuales podrán impugnarlo según las reglas generales, sentencia de 16 de diciembre
de 1999, recurso de casación 3333/1994 citada también en la de 1 de diciembre
de 2003, recurso de casación 5826/2000. Si bien esta última adiciona que vistos
los tiempos que consume la jurisdicción Contencioso-Administrativa en resolver
el proceso, exigir la conservación del cargo de concejal, con la consiguiente ree-
lección cuando proceda, para apreciar la legitimación de la que hablamos supone
privarle de todo sentido y virtualidad práctica. Por ello no siendo urbanística sino
tributaria la materia examinada en la sentencia de 14 de marzo de 2002, recurso
de casación 2481/1998, se niega la legitimación por ausencia de acción pública
que otorgue legitimación para impugnar los acuerdos municipales a una persona
que ni siquiera era concejal al adoptarse el primer acuerdo impugnado pues la
obtención de tal condición fue posterior. Posición que, independientemente de la
solución adoptada en el recurso de amparo 2902/2002, fallado por sentencia
173/2004, de 18 de octubre, es la esencialmente mantenida por el Tribunal
Constitucional. Así expresa que «el precepto analizado —el tan repetido art. 63.1.b)
LBR— parte, por elemental lógica, de un principio de legitimación de los miembros
representantes populares de las corporaciones locales, que luego resulta matizado
en el caso de que los actos propios de dichos representantes durante el proceso

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de formación de voluntad del órgano que dictó el acto de que se trate contradigan
palmariamente la posterior actividad impugnatoria, cosa que se produciría cuando
no se hubiese puesto objeción alguna al acuerdo o cuando, incluso, se hubiera
votado a favor de su adopción».
A tenor de esta lectura del precepto que analizamos, en los casos de voto secreto
cabe presumir que los actos o disposiciones que así se adopten sólo podrán im-
pugnarse por los miembros de la corporación que de algún modo hubieran hecho
constar su oposición al acto o acuerdo; STS de 9 de junio de 1987.
Por su parte, el art. 20.b) Ley 29/1998 rechaza la legitimación del particular que
actúa como alter ego de la Administración para accionar contra la organización
cuyos intereses representa y defiende impugnando las actuaciones desarrolladas
por él en marco de la relación de mandato o delegación.
Por último, la letra c) del art. 20 considera no legitimadas a «las Entidades de
Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comu-
nidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Admi-
nistración de la que dependan». Se exceptúan, sin embargo, «aquellos a los que
por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha
Administración».
Tal y como su misma literalidad deja entrever, la restricción gira en torno al con-
cepto anfilar de dependencia o vinculación a la Administración matriz. La prohibición
garantiza así no la inmunidad de todos actos o resoluciones de la Administración
matriz sino sólo la de aquellos que hubieran sido dictados en ejercicio de las fun-
ciones específicas de control, dirección o tutela sobre el ente dependiente; por el
contrario, aquellos que comprometan o incidan en la esfera de derechos o intereses
legítimos de los organismos vinculados o dependientes al margen de la fenome-
nología de la relación de sujeción especial, podrán ser recurridos por el tutelado
de acuerdo a las reglas generales de legitimación del art. 19. De la misma manera,
la falta de sujeción especial cuando la Ley dota al Ente u Organismo tutelado de
un estatuto específico de autonomía respecto de la organización matriz, explica
la previsión excepcional del art. 20.c) in fine haciendo decaer el veto a la legitima-
ción de aquella entidad vinculada o dependiente.
3.5. Legitimación asimétrica: ampliación sobrevenida de la legiti-

mación en fase de ejecución de sentencia
En desarrollo del deber constitucional de ejecutar las sentencias bajo la salvaguar-
da del art. 24 CE —vid. SSTC 167/1987 (LA LEY JURIS. 828537/1987), 4/1988
(LA LEY JURIS. 53410-JF/0000), 92/1988 (LA LEY JURIS. 3697-JF/0000) y
107/1992 (LA LEY JURIS. 1982-TC/1993); SSTS de 18 de febrero de 2004, 5

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de mayo de 2005 y 30 de junio de 2006; Autos del TS de 12 de junio de 1990 y

16 de julio de 1991—, la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998 declara:
La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de
ejecución de las sentencias, desde siempre una de las zonas grises de nuestro
sistema contencioso-administrativo. El punto de partida reside en la imperiosa
obligación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo
resuelto, que la Constitución prescribe, y en la potestad de los órganos judiciales
de hacer ejecutar lo juzgado, que la propia Constitución les atribuye. Prescripciones
que entroncan directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que,
como viene señalando la jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante
una justicia meramente teórica, sino que conlleva el derecho a la ejecución puntual
de lo fallado en sus propios términos. La negativa, expresa o implícita, a cumplir
una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no
caben excusas.
La fuerza expansiva de este ideario programático da pie, entre otras, a la norma
del art. 104.2 Ley 29/1998. Ésta, lejos de dejar en manos de los litigantes en el
(72)
plenario la posibilidad de ejecución forzosa de las sentencias firmes , permite,
(73)
con mayor vigor que la LJ 56 , que «cualquier persona interesada» comparezca
en el proceso para compeler a la Administración al cumplimiento forzoso de
(74)
aquello a lo que hubiera sido condenada .
En efecto, al tiempo que hace depender el cumplimiento forzoso de las sentencias
(75)
firmes de condena a la Administración de la iniciativa del favorecido , la Ley
de la Jurisdicción de 1998 reconoce esa impronta en quien, en rigor técnico jurídico,
fue parte en la fase declarativa del proceso, así como en «cualquiera otras perso-
nas interesadas». De esta manera, la pasividad del promotor del recurso conten-
cioso-administrativo o, incluso, su expresa voluntad de renuncia a la ejecución,
no conduce necesariamente a la inejecución; antes bien, siempre cabe que el
afectado por el contenido del fallo inste judicialmente la plena efectividad de los
resuelto.
(72) Y resolución que tuviera reconocida una fuerza análoga: resolución judicial que apruebe una transacción judicial
o un acuerdo alcanzado en el proceso.
(73) Esta ampliación de los sujetos legitimados a intervenir ya se contemplaba en el art. 110 LJ 56, al reconocer le-
gitimación no sólo a las partes litigantes que habían comparecido en juicio sino también a las partes afectadas.
(74) El legislador respalda sí los planteamiento de ruptura de la ecuación parte interesada en la ejecución/parte liti-
gante patrocinados por una antigua jurisprudencia del TS (sentencias de 8 de enero de 1943, 21 de noviembre
de 19576 o 10 de octubre de 1959) y, en época más próxima, por la STC 4/1985, de 18 de enero, auténtico
leading case sobre este tema.
(75) No cabe, por ello, que el Juzgado o Tribunal declaren de oficio la apertura de los trámites de la ejecución forzosa.

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Los afectados por la sentencia —legitimados sobrevenidos— podrán, como los

contendientes en la fase declarativa, promover los trámites de ejecución forzosa
de las sentencias de condena a la Administración que hubieran adquirido firmeza
(76)
una vez vencido el plazo de cumplimiento voluntario . Además, podrán también
instar la nulidad de los actos y disposiciones contrarios al pronunciamiento judicial
(77)
que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento , «por los trámites
previstos en los apartados 2 y 3 del art. 109»; art. 103.5 LJCA, pues, si bien el
precepto se refiere a las partes en su redacción literal, «si la persona afectada se
encuentra legitimada para instar la ejecución, lo estará también para la declaración
(78)
de nulidad del acto o disposición cuya finalidad es impedirla» . Y, de misma la
manera, en tanto no conste en autos la total ejecución de la sentencia, el afectado
podrá promover al amparo de art. 109.1, letras, a), b) y c), de la Ley, «incidente
para decidir sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen
en la ejecución y especialmente las siguientes:
• Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.
• Plazo máximo para su cumplimiento, en atención a las circunstancias que
concurran.
• Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir».
En relación a esta última cuestión, vid. Auto del TS de 10 de mayo de 2002.
No obstante el objeto de esta medida de ampliación de la legitimación del art.
104.2, su aplicación no se admite de manera ilimitada. Antes al contrario, la facultad
la personación —y consiguiente intervención procesal— como ejecutantes de los
afectados que no fueron parte en la fase de cognición, tendrá que superar deter-
minados filtros de control para ser legítima; a saber:
(76) Como regla general, dos meses desde la comunicación de la sentencia al órgano que hubiera realizado la acti-
vidad objeto de recurso, salvo que la sentencia fije expresamente otro distinto —mayor, en el caso del art. 71.1.c)
Ley 29/1998; menor, en el del 104.3—.
(77) «(...) el artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción, en sus apartados 4 y 5, permite que en el procedimiento de
ejecución, resolviendo un mero incidente en él planteado, se declare la nulidad de actos o disposiciones admi-
nistrativas distintas, claro es, de las que ya fueron enjuiciadas en la sentencia en ejecución. Pero para ello exige,
no sólo que el acto o disposición sea contrario a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, además, que
se haya dictado con la finalidad de eludir su cumplimiento. El precepto contempla, pues, un singular supuesto
de desviación de poder, en el que el fin perseguido por el acto o disposición no es aquél para el que se otorgó
la potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de la sentencia»; STS de 21 de junio de 2005.
(78) MENÉNDEZ PÉREZ, Segundo, «Ejecución de sentencias», en la obra colectiva Ley reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op. cit., pág. 674.
Entre otras, vid. STS de 31 de enero de 2006.

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1.º) Conviene, ante todo, precisar si la sentencia de cuya ejecución se trata es

(79)
de aquellas a las que se refiere el art. 72.2 de la LJCA porque acogiera o
(80)
estimara, tan sólo, una pretensión de a anulación , o lo es de las contempla-
(81)
das en el art. 72.3 de la misma Ley , porque hubiera acogido además una
pretensión de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica indi-
vidualizadas, pues, mientras «las primeras producen efectos para todas las
personas afectadas y no sólo las partes que lo fueron en el proceso en el que
la sentencia fue dictada» —SSTS de 15 de noviembre de 1963, 11 de diciembre
de 1972, 24 de enero de 1974, 29 de febrero de 1996, 7 de junio de 2005—;
mientras que las segundas, sin perjuicio de las ventajas que hoy ofrecen los
arts. 110 y 111 Ley 29/1998, «en lo que hace a esa pretensión añadida y
acogida de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, los produ-
cen sólo entre las partes»; STS de 7 de junio de 2005, FJ VI in fine.
2.º) Para poder instar la ejecución forzosa las partes afectadas han de preten-
der, previamente, su personación en autos; STS de 23 de febrero de 2005.
3.º) Aunque ya antes se hubieren iniciado los trámites de ejecución sin su
presencia, será posible la personación y actuación procesal de los afectados
mientras esa ejecución no haya tenido lugar y en tanto exista plazo hábil para
ordenarla. En otros términos, el art. 104.2 abre el proceso ejecutivo a los su-
jetos afectados mientras no conste en autos la completa y debida ejecución
(79) Art. 72.2 LJCA: «La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas.
Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea
publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anu-
lada».
(80) Dada su significación cuantitativa y cualitativa respecto de lo que es ahora objeto de análisis, es pertinente traer
a colación la ya clásica jurisprudencia del TS según la cual tratándose de obras realizadas al amparo de una
licencia que contraviene las normas urbanísticas, la anulación de ésta comprota indefectiblemente la obligación
de demolición de aquéllas, de suerte que «ni la sentencia que acuerde ésta —demolición— aunque no hubiera
sido pedida, es incongruente ni se rebasa el sentido del título ejecutivo cuando se ordena tal demolición en la
fase de ejecución pese a que el título sólo contuviera explícitamente el pronunciamiento anulatorio»; SSTS de
29 de noviembre de 1995, 3 de julio de 2000, 19 de noviembre de 2001, 26 de julio de 2002.
(81) «La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada
sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos
previstos en los artículos 110 y 111»; art. 72.3.

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de lo resuelto y siempre que la demanda ejecutiva se interponga dentro del

(82)
plazo durante el que está viva la acción .
4.º) Desde le punto de vista subjetivo, se entiende que son personas afectadas
aquellas que pueden ver menoscabados o perjudicados sus derechos o sus
intereses legítimos por efecto de la ejecución o inejecución de la sentencia (o
resolución equivalente). Esto es así porque en el proceso de ejecución no cabe
entender el concepto de parte en sentido formal, de tal manera que tan sólo
puedan instar la ejecución u oponerse a ella quienes se hallan personados en
fase declarativa, sino en su sentido material, ya que parte en la ejecución
puede serlo cualquier persona que pudiera verse afectada por la sentencia.
Y, sin embargo, no cualquier persona que ocupe esta situación o posición jurídica
merecerá la consideración de afectado por la ejecución. Según la lectura que la
jurisprudencia ordinaria venía haciendo del art. 104.2 a la luz de las SSTC 4/1985
y 229/2000 (LA LEY JURIS. 901/2001), esa cualidad quedaba reservada a quien,
en lenguaje hipotecario, pudiéramos llamar afectado pluscuamperfecto, esto es,
a quien fuese titular de un interés legítimo en la ejecución que no pudo ser parte
(83)
el proceso declarativo o de conocimiento .
Así las cosas, la STS de 7 de junio de 2005 da un salto cualitativo y reconoce el
estatus de legitimados en la ejecución a las partes y a las personas afectadas,
«con inclusión de las que efectivamente puedan serlo y sin limitación a las que
con anterioridad hubieran podido comparecer como tales»; FJ XIV, STS de 7 de
julio de 2005.
Así, en el FJ X de la sentencia se lee:
(82) Hasta la entrada en vigor de la LEC de 2000, se admitía sin discrepancias que la acción ejecutiva fundada en
sentencia estaba sujeta al plazo de prescripción de 15 años establecido en el art. 1964 Cc para las acciones
personales que no tienen señalado plazo especial de prescripción. Después de la entrada en vigor de la Ley
1/2000, la cuestión no es ni mucho menos pacífica.
El art. 518 de ese texto dispone: «la acción ejecutiva fundada en sentencia, en resolución judicial que apruebe
una transacción judicial o un acuerdo alcanzado en el proceso o en resolución arbitral caducará si no se inter-
pone la correspondiente demanda ejecutiva dentro de los cinco años siguientes a la firmeza de la sentencia o
resolución».
Junto a la postura clásica de quienes se aferran al art. 1964 Cc en el entendimiento de que el inicio en sí mismo
de la ejecución en el orden contencioso-administrativo no es a instancia de parte, el art. 518 LEC ha dado lugar
a una nueva corriente de opinión favorable a la extensión de su ámbito de aplicación también al proceso con-
tencioso-administrativo y, por tanto, la sujeción de la demanda ejecutiva fundada en sentencia —o resolución
equivalente— al plazo de caducidad de cinco años. Al tiempo de escribirse estas líneas, ninguna de las dos
tesis doctrinales ha logrado dominar y desplazar a la otra.
(83) Dos sentencias del TS de la misma fecha —20 de junio de 2005— dejan entrever la indiligencia en la personación
en la fase declarativa como eventual óbice a la legitimación en fase ejecutiva de sentencia. Más explícitamente,
el Auto del TS de 16 de noviembre de 1999 niega la legitimación para promover el incidente de ejecución de
sentencia de quien no fue parte en el proceso declarativo pudiendo haberlo sido.

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(...) procede precisar ahora qué ha de entenderse por «personas afectadas».

Para ello, debe ser punto de partida la observación de que el legislador, o mejor
dicho, las normas que hemos de interpretar, constituidas básicamente por los ya
citados artículos 72.2, 104.2 y 109.1 de la LJ, emplean un verbo, afectar, cuyo
significado en nuestra lengua no es otro, en la acepción que aquí interesa, que el
de menoscabar, perjudicar o dañar. Debe serlo, también, la observación de que
ninguna de esas normas añaden a la exigencia de que la persona esté afectada
de algún otro requisito o presupuesto; en concreto, no añaden el requisito o pre-
supuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en el proceso
declarativo o de conocimiento; y no lo añaden pese a que los dos últimos artículos
se refieren a las «personas afectadas» inmediatamente después de referirse a
las «partes», lo que inclina a pensar que un requisito o presupuesto como el que
acabamos de indicar sí hubiera sido introducido en ellos si en su espíritu estuviera
presente la idea de que las personas afectadas lo fueran no todas, sino sólo, ex-
cepcionalmente, las que no hubieran podido ser parte procesal; conclusión que
vemos reforzada al observar que es el artículo 110 de la LJ, referido a la extensión
de los efectos de una sentencia que hubiere reconocido una situación jurídica in-
dividualizada (precepto reformado recientemente, a través de la Ley Orgánica
19/2003, para atajar la polémica que su inicial redacción había levantado en el
extremo, precisamente, de que tal «extensión de efectos» pudiera favorecer a
quien «consintió», por no haberlo impugnado, el acto administrativo), el que ha
venido a exigir que no concurra tal conducta de pasividad, sin que dicha reforma
haya afectado a la redacción de los artículos 104 y 109. Igualmente, debe obser-
varse que el único límite temporal que imponen los preceptos que estamos anali-
zando para que quepa la actuación procesal de las personas afectadas lo es el
que menciona el último de estos artículos, esto es, «mientras no conste en autos
la total ejecución de la sentencia».
Es más, esta resolución defiende la actuación procesal de las personas afectadas
aunque ya antes se hubiera iniciado sin su presencia la fase de ejecución de
sentencia, y sin que a ello sea óbice que quienes hasta ese momento han promo-
vido el incidente de ejecución se aparten del proceso.
La brecha abierta por esta resolución en las tesis tradicionales —no de manera
acrítica, como pone de manifiesto el voto particular firmado por 12 Magistrados—
propugna la equiparación entre quien sigue una conducta procesal irreprochable,
interpone el recurso contencioso-administrativo en plazo y obtiene una sentencia
favorable, y quien tuvo desde el principio (o hubo de haber tenido) conocimiento
del proceso, no hace valer oportunamente sus pretensiones en fase de cognición
por simple pasividad o abandono de sus intereses y, después intenta que sean
actuadas por vía de ejecución, aprovechándose de la labor realizada por el recu-
rrente.
Es más, tal y como hacen notar los Magistrados que suscriben el voto particular,
«admitir la personación en este caso, en términos tan amplios, y en los que es

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posible la acción pública, implicaría reconocer legitimación para solicitar la ejecu-

ción no sólo a la parte que instó el proceso declarativo, sino a cualquier ciudadano
en tanto en cuanto tenga interés porque la actuación de la Administración se
adecue al ordenamiento, lo que supondría crear una acción pública en fase de
ejecución cuando ésta en materia urbanística sólo está prevista para exigir ante
los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en un proceso, la ob-
servancia de la legislación urbanística y de los Planes, Proyectos, Normas y Or-
denanzas, y todo ello durante el plazo de duración de las obras y cuatro años
más, según dispone el art. 304.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/92,
de 26 de junio».
En otros términos, el riesgo de una legitimación prácticamente universal en
aquellos sectores del ordenamiento en los que la acción pública estuviera recono-
cida; senda a la que, por otra parte, parece lanzarse sin reparos la STS de 26 de
enero de 2005 —sin voto particular, sea dicho de paso— cuando al resolver el
recurso de casación interpuesto contra el Auto de 9 de julio de 2001 por el que
se reconocía legitimación a un grupo de vecinos que no había sido parte en el
proceso de cognición para instar —en ejecución de sentencia— el derribo de una
edificación construida al amparo de licencia ilegal, en su FJ VI sostiene:
(...) son claro es, personas afectadas por tal edificación ilegal (...) personas a las
que el art. 104.2 de la Ley de la Jurisdicción atribuye, aun cuando no hubieran
sido parte en el proceso declarativo, la facultad de instar la ejecución forzosa de
la sentencia que exige, para su cabal cumplimiento, bien el derribo de dicha edifi-
cación, bien su acomodación, si llegara a ser posible, a los que ese artículo 73
demanda. El derecho de esos vecinos a disfrutar de un medio ambiente adecuado
está, directísimamente, concernido.
Pero es que, además, dichas personas estarían también legitimadas como conse-
cuencia del carácter público que nuestro ordenamiento jurídico atribuye a la acción
para exigir la observancia de la legislación urbanística (artículos 235 de la Ley del
Suelo de 1976 y 304 de la de 1992). La mención que aquel artículo 104.2 de la
Ley de la Jurisdicción hace de «las partes y personas afectadas», circunscribiendo
a unas y otras la facultad de «instar la ejecución forzosa», no se opone a la con-
clusión que acabamos de adelantar, pues la misma razón jurídica que lleva a
otorgar legitimación a todos para exigir un pronunciamiento jurisdiccional que, en
la fase declarativa del proceso, ordene la observancia de aquella legislación,
existe, permanece, para otorgar esa misma legitimación ya en la fase ejecutiva,
para exigir la efectiva, la real observancia de la norma o normas de esa legislación
cuya infracción ya se ha declarado.
La cuestión que ahora se plantea es obvia: ¿desbordan los postulados de las
SSTS de 26 de enero y 7 de junio de 2005, como denuncia el voto particular de
esta segunda, el ámbito de la eficacia legitimante del art. 104.2 LJCA?

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La STC 4/1985, de 18 de enero, es clara y terminante al condenar la posibilidad

de que personas afectadas que no pudieron ser parte en el proceso declarativo
vean negada su legitimación para intervenir en el incidente de ejecución. Mas,
como el planteamiento mayoritario de la sentencia de junio de 2005 y su voto
particular coinciden en señalar, el TC no se pronuncia sobre supuestos en los
que, como el resuelto por la Sala, las personas afectadas tuvieron conocimiento
del proceso, pudieron personarse y no lo hicieron: ni afirma ni desmiente que estas
personas no puedan comparecer en fase de ejecución y ser tenidas por persona-
das.
(84)
Ello supuesto o con este punto de partida, claro es que la línea jurisprudencial
que promueve la opción mayoritaria de la STS de 7 de junio de 2005 refleja un
discurso más próximo al espíritu que anima la redacción de las normas reguladoras
de la ejecución de sentencias en la Ley 29/1998 que el que defienden los Magis-
trados que firman el voto particular, máxime si como señala la propia sentencia
de 7 de junio de 2005 —y después reproduce la del 22 de junio de 2005—: «(...)
el espíritu que animó al legislador de 1998 cuando redactó las normas reguladoras
de la ejecución de sentencias en este orden jurisdiccional contencioso-administra-
tivo no fue uno que pida interpretaciones restrictivas de esas normas, sino uno
favorable, al menos, a su interpretación declarativa, esto es, a una interpretación
que les otorgue un significado no menor que el propio de las palabras con que se
expresan; buena prueba de ello es el inicio y final del párrafo primero del punto 3
del apartado VI de la exposición de motivos de la LJ, en donde se lee lo siguiente:
"La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de
ejecución de las sentencias... La negativa, expresa o implícita, a cumplir una re-
solución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no caben
excusas"».
Ahora bien, la voluntad legislativa de despejar de obstáculos o condiciones restric-
tivas la legitimación de quienes pudieran ver inquietados sus derechos o intereses
legítimos por la ejecución o inejecución de una sentencia, no puede convertirse
en ídolo ante el que cedan siempre y en todo momento los demás principios es-
tructurales el sistema procesal.
No es dable por ello un seguidismo ciego o sin matización de las directrices que
sienta la sentencia de 7 de junio de 2005 que comentamos. La inhibición procesal
de quien tuvo oportunidad de impugnar haber impugnado determinado acto, reso-
lución o disposición administrativa o, cuando menos, la de intervenir en el proceso
de cognición en defensa de sus intereses ex art. 49 LJCA, no excluye per se su
legitimación en ejecución. Sólo cuando esa conducta de abstención procesal
pueda calificarse constitutiva de abuso de derecho, mala fe o negligencia grave
estaría, a mi juicio, justificada una decisión contraria a su legitimación, esto es,
(84) Para transformarse en fuente complementaria del ordenamiento jurídico cuando se reitere en sentencias poste-
riores, art. 1.6 Cc.

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cuando los actos anteriores, coetáneos o posteriores al comienzo de la controversia

pongan de relieve: a) una visible intención de rehuir las cargas del proceso y
asumir únicamente los beneficios de la ejecución del fallo; o, b) una total despreo-
(85)
cupación o abandono en la defensa de sus derechos o intereses legítimos .
Porque si es ciertamente digno de consideración quien desarrolla una conducta
procesal formalmente irreprochable y estoicamente soporta, primero, los trámites
del juicio de cognición y, en su caso, también los de ejecución de un pronuncia-
miento favorable, no es menos verdad que razones de justicia elemental pugnan
con la posibilidad de que reciba el mismo trato: a) quien tiene conocimiento de la
existencia del proceso y se queda al margen, no por indiligencia o abandono, sino
legítimamente confiado en que el normal desenvolvimiento del trabajo procesal
instado por otro hasta la total ejecución de la sentencia que se dicte le permitirá
defender un interés propio; interés que, a falta de la intervención de ese tercero
promotor, hubiera estado dispuesto a proteger activamente; y, b) quién al no
comparecer da a entender que no se siente afectado o, al menos, que le es indi-
ferente el resultado el pleito y trata después, durante la ejecución, de obtener una
ventaja de esa marginación.
Es ésta justamente la dirección que parece tomar el TS en Auto de 22 de junio
de 2005, matizando su anterior sentencia de 7 de junio. Así, en alusión expresa
a la opinión prevalente de esa resolución, comenta:
Es cierto que, siguiendo la tesis mayoritariamente aceptada por el Pleno de esta
Sala en la sentencia de siete de junio de 2005, las posibilidades de personación
sobrevenida en la fase de ejecución no están restringidas a aquellos sujetos que
se hayan vistos imposibilitados de haberlo hecho durante el proceso declarativo
(hipótesis esta última contemplada en la sentencia constitucional 4/1985). Pero
aun admitiendo que ello sea así y que los límites de la personación sobrevenida
sean tan sólo los generales del artículo 11, apartados 1 y 2, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, la conducta antecedente puede servir de elemento complemen-
tario —no único— para apreciar si realmente hubo o no «afectación», derivada
de la sentencia, en la situación jurídica de quien la conoció y nada instó, a lo largo
de los años, sobre su ejecución (...).
Item más. Casi en clave docente, la Sala advierte en su decisión de 22 de junio
de 2005:
Pero también decíamos, y ratificamos, que el legislador, al extender la legitimación
en esta fase a personas distintas de las partes procesales ya personadas en el
proceso, no había pretendido crear una nueva acción pública. El interés general
por mantener el respeto de las normas que aseguran el pluralismo informativo,
esto es, el interés general de que prevalezca la legalidad vigente también en el
(85) Como ocurrirá, por ejemplo, cuando durante un largo período de tiempo no da muestras de sentirse afectada
por la sentencia quien después intenta la ejecución forzosa.

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sector de los medios de comunicación, no constituye por sí solo fundamento de

la legitimación para personarse en la fase ejecutiva de un proceso judicial iniciado
por terceras personas si quien ostenta ese interés no se ha visto, a la vez, «afec-
tado» en su situación jurídica propia, individual, por la sentencia que resolvió dicho
proceso.
Por ello, aquella consideración de que quien en su día pudo impugnar el acto o
disposición administrativa que resulta anulada puede, con el mismo fundamento
legitimador, personarse en la vía incidental de ejecución de sentencia se frena en
seco:
Por muy sugerente y fundada que parezca dicha tesis, ni ha sido recogida en la
sentencia del Pleno de 7 de junio de 2005 (que, por el contrario, siguiendo la
pauta del artículo 72.3 de la Ley Jurisdiccional, distingue cuidadosamente a
efectos de la ulterior personación en la fase de ejecución de sentencia según cuál
haya sido el contenido de las pretensiones, no admitiendo la personación tardía
de quien no fue parte procesal cuando la sentencia ha resuelto sobre una preten-
sión de plena jurisdicción) ni consideramos que se ajuste a los términos del
artículo 104.2 de aquella Ley.
(...)
La legitimación para impugnar un acto administrativo viene condicionada por la
circunstancia de que éste perjudique o favorezca a los derechos o intereses legí-
timos de las personas que lo recurren o mantienen su validez, respectivamente.
Se trata, pues, de una relación entre el acto administrativo y la situación jurídica
de quien lo impugna o lo defiende. Por el contrario, la personación para interesar
la ejecución de la sentencia firme no tiene que ver ya con el acto originario (ni con
las condiciones para recurrirlo) sino precisamente con la sentencia en sí. Si los
efectos de la sentencia —y no, insistimos, los efectos del acto en su día impugna-
do— alteran o modifican la situación jurídica de quien no fue parte en el proceso,
dicha persona podrá, en cuanto «afectada» por la sentencia, personarse en su
ejecución.
Incluso, si la sentencia de 26 de enero de 2005 parecía estirar también hasta los
trámites de ejecución la presión expansiva que sobre la legitimación ejerce, allí
donde se encuentra reconocida, la acción pública, apenas cinco meses después,
el auto de 22 de junio de 2005 recupera posiciones más acordes con el significado
y la funcionalidad que cristalizan en el art. 25 CE y precisa:
En efecto, existen diferencias entre los sujetos legitimados del artículo 19.1 y las
«personas afectadas» del artículo 104.2, ambos de la Ley Jurisdiccional. Entre
aquéllos figuran, por ejemplo, los ciudadanos que ejerciten la acción popular, a
quienes difícilmente podría admitirse su personación en la fase ejecutiva si no se
personaron en la fase declarativa del proceso. De hecho, la tan citada sentencia
del Pleno de 7 de junio de 2005 distingue también entre el ejercicio de la acción

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pública y la personación como «afectado» en la ejecución de sentencia; FJ IV,

Auto 22 de junio de 2005.
Así las cosas, desde postulados técnico procesales más rigurosos, el Auto de 22
de junio de 2005, rebaja el entusiasmo con el que la Sala 3.ª del mismo Tribunal
venía a expandir en su sentencia de 7 de junio de ese año el círculo de las perso-
nas legitimadas para promover —o impulsar una vez abierto— el incidente de
ejecución forzosa de las sentencias de condena a la Administración. Reinterpreta,
cierto es, la lectura que hasta ahora había hecho fortuna de la STC 4/1985 desde
una posición posibilitadora de la personación sobrevenida en fase de ejecución
de quienes tuvieron oportunidad de haberlo hecho durante el proceso declarativo,
pero acompaña ese nuevo enfoque con la observancia de la conducta de quien
comparece en la ejecución e impedir así la actuación procesal contraria a los
principios generales de la buena fe, abuso de derecho e, incluso, fraude de Ley
a los efectos del art. 11.1 y 2, de la LOPJ.
A la espera de futuras resoluciones, todo parece indicar que la magnitud de los
sujetos legitimados en fase de ejecución experimentará un crecimiento contenido
o, al menos, en proporciones menos peligrosas para los cimientos del ordenamiento
procesal y la seguridad jurídica que las que la sentencia de 7 de junio de 2005
parecían apuntar.
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jurisprudencia), BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano (Dir.), ed. Trivium, Madrid, 1999.

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tivo (Estudio sistemático de los arts. 18 a 24 de la Ley 29/1998, de 13 de julio),
Ed. Ibarra de Arce, S. L., Córdoba, 2000.
18.— ORTEGA ÁLVAREZ, L.:
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b) «La ejecución de sentencias», Capítulo X de Comentarios a la Ley de la ju-
risdicción contencioso-administrativa, LEGUINA VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN,
M., Lex Nova, 2.ª ed., Valladolid, 2001.
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trativo; LA LEY-ACTUALIDAD, S. A., Madrid, 2004.
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21.— PRIETO CASTRO, Tratado de Derecho Procesal Civil, Aranzadi, Pamplona,
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22.— PUJALTE CLARIANA, Emilio «Las partes: capacidad, legitimación, repre-
sentación y defensa», en la obra colectiva Ley reguladora de la Jurisdicción con-
tencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), BAENA DEL ALCÁZAR, Ma-
riano (Dir.), ed. Trivium, Madrid, 1999.
23.— RUIZ RISUEÑO, Fco., El proceso contencioso-administrativo. Ley 29/1998,
de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, Colex,
Madrid, 3.ª ed., 1999.
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P. O. G.

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(1)
RUIZ RISUEÑO, Fco., El proceso contencioso-administrativo. Ley 29/1998, de 13
de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, Colex, Madrid,
3.ª ed., 1999, pág. 180. También, NAVARRO PÉREZ, J. L., Las partes en el pro-
ceso contencioso-administrativo (Estudio sistemático de los arts. 18 a 24 de la
Ley 29/1998, de 13 de julio), Ed. Ibarra de Arce, S. L., Córdoba, 2000, pág. 19.
(2)
La norma sustituye a la LJ de 1956 no de manera traumática o en términos de
ruptura. Al contrario, profundiza en el camino de judicialización de la actuación
administrativa emprendido por el texto de 1956 integrando lo que de positivo tiene
el precedente con la incorporación de una serie de medidas de índole orgánica y
funcional tendentes a descongestionar la situación de auténtico colapso en la que
se encontraba la justicia contencioso-administrativa.
(3)
Aspiración ésta que, sin embargo, no se lleva en su plasmación positiva a sus úl-
timas consecuencias. Un comentario sobre los puntos débiles de esta traslación
podemos encontrar en LAVILLA RUBIRA en «Las directrices fundamentales de
la nueva Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa», en la obra colectiva
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático, Benigno
PENDÁS GARCÍA (Coord.), Ed. Praxis, Barcelona, 1999, pág. 11; GARCÍA
FERNÁNDEZ, Javier, «La Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa y la Constitución», Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio
sistemático, op. cit., págs. 37 a 56; CORDÓN MORENO, Faustino, El proceso
contencioso-administrativo conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la jurisdicción contencioso-administrativa, Aranzadi, Elcano, 2001, 2.ª ed., pág.
122.
(4)
Incluida la legislación delegada respecto de aquellos elementos de la norma no
protegidos por el rango de Ley establecidos por la Ley delegante.
(5)
Aunque exceda con mucho el objeto limitado del trabajo, conviene una llamada
de atención sobre el peligro que entraña la automática equiparación entre sujeto
pasivo de la jurisdicción contencioso-administrativa y el nomenclátor de Adminis-
traciones Públicas formalmente positivado en los textos legales.
En relación con esto y la penetración del sintagma de la forma jurídica en la deter-
minación del régimen jurídico aplicable a una persona jurídica, vid. GONZÁLEZ
VARAS IBÁÑEZ, S., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Admi-
nistrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio) adaptados a la nueva concepción subjetiva;
Tecnos, Madrid, 1999, págs. 53 a 67; ORTIZ VAAMONDE, S., El levantamiento
del velo en el Derecho Administrativo; LA LEY-ACTUALIDAD, S. A., Madrid, 2004;
GARCÍA ANDRADE GÓMEZ, J., Derecho Administrativo en la contratación entre

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privados (Sociedades, fundaciones, concesionario y sectores excluidos), Marcial

Pons, Madrid, 2005.
(6)
Establece el art. 106.1 CE que serán los Jueces y Tribunales los encargados de
controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa,
así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
Pues bien, aunque se trate de una norma básica en el modelo de control de la
actuación administrativa promovido ex constitutione, «no es éste el precepto que
constitucionaliza la jurisdicción contencioso-administrativa, sino otro, el art. 153.c)
CE, para una materia importante pero sin duda parcial para todo el sistema como
es el control de la Administración autonómica»; GUAITA, Aurelio, «Control judicial
y responsabilidad de la Administración», en la obra colectiva Comentarios a las
Leyes Políticas. Constitución Española de 1978, Óscar ALZAGA (Dir.), Edersa,
Madrid, 1985, T. VIII, pág. 329.
(7)
GARCÍA FERNÁNDEZ, Javier, «La Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa y la Constitución», op. cit., pág. 30.
(8)
En relación a las normas sobre ejecución de sentencias, la Exposición de Motivos
señala: «La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías
de ejecución de las sentencias, desde siempre una de las zonas grises de nuestro
sistema contencioso-administrativo. El punto de partida reside en la imperiosa
obligación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo
resuelto, que la Constitución prescribe, y en la potestad de los órganos judiciales
de hacer ejecutar lo juzgado, que la propia Constitución les atribuye. Prescripciones
que entroncan directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que,
como viene señalando la jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante
una justicia meramente teórica, sino que conlleva el derecho a la ejecución puntual
de lo fallado en sus propios términos. La negativa, expresa o implícita, a cumplir
una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no
caben excusas»; apartado VI.3 de la Exposición.
(9)
A tenor de lo dispuesto en el art. 134.1 y 113 de la Ley 29/1998 puede concluirse
que las normas de ejecución son aplicables a las sentencias, a los acuerdos o
convenios de terminación del procedimiento contencioso a que se refiere el art.
77 de la Ley y las demás resoluciones judiciales que impongan a la Administración
una conducta positiva que requiera la adopción de medidas ejecutivas.
(10)
MENÉNDEZ PÉREZ, Segundo, «Ejecución de sentencias», en la obra colectiva
Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (Doctrina y jurispru-

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dencia), BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano (Dir.), ed. Trivium, Madrid, 1999, pág.
673.
(11)
Configurada la ejecución de sentencias, por tanto, como un espacio propio y ex-
clusivo del poder judicial, ¿qué régimen jurídico corresponde a la actuación admi-
nistrativa que se desarrolla en este contexto? En respuesta a este interrogante y
supuesta la ejecución voluntaria «en principio hay que entender que los actos
dictados (...) gozan de los efectos típicos de este tipo de acto jurídico (unilaterali-
dad, ejercicio de potestad, ejecutoriedad, etc.). Lo relevante es (...) que tales actos
no están ya presididos por el principio de división de poderes que impide un control
de oficio de los tribunales sobre esta actuación, al contrario, el elemento que in-
corpora la potestad de hacer ejecutar lo juzgado es que esa actuación administra-
tiva está plenamente sometida a la dirección del juez de la ejecución, excepto en
lo que se refiere a los poderes de intervención reservados al desencadenamiento
de la ejecución forzosa» ORTEGA ÁLVAREZ, L., «La ejecución de sentencias»,
Capítulo X de Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa,
LEGUINA VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN, M., Lex Nova, 2.ª ed., Valladolid, 2001,
pág. 515.
Transcurridos los plazos de ejecución voluntaria e instada la ejecución forzosa,
el art. 108 Ley 29/1998 provee a la autoridad judicial de una extensa panoplia de
medidas: «En primer lugar, puede ejecutar la sentencia a través de sus propios
medios, lo que se producirá cuando la actividad de ejecución consista en un hacer
jurídico que se derive de una situación reglada declarada en la sentencia. (...)
puede requerir la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración
condenada, que se ponen en este caso directamente al servicio del juez o, en su
defecto, de autoridades o agentes de otras Administraciones Públicas, producién-
dose un efecto sustitutorio dirigido por el juez, donde no rige el régimen ordinario
de las relaciones interadministrativas, sino que las actuaciones de sustitución
realizadas por una Administración tercera estarán presididas por el deber consti-
tucional de colaboración con las autoridades judiciales. (...) finalmente, el juez
puede, en términos genéricos, adoptar las medidas necesarias para que el fallo
adquiera la eficacia que sería inherente al acto omitido, entre las cuales se incluye
expresamente la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada
(...)»; ORTEGA ÁLVAREZ, L., «La ejecución de sentencias», op. cit., págs. 516
y 517.
«En cambio, en las sentencias desestimatorias o de inadmisión del recurso con-
tencioso-administrativo, el tribunal no habrá añadido nada nuevo desde el punto
de vista de la incidencia ejecutiva, en relación con al situación preexistente al liti-
gio»; Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998,
VVAA, Aranzadi, 2002, 2.ª ed., pág. 879. «Si el fallo judicial es desfavorable al
promotor del recurso, la actividad judicial de ejecución se limita a la comunicación
prevista en el art. 104 LJ para que la Administración pueda continuar ejecutando

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el acto impugnado o aplicando la disposición»; STS de 12 de febrero de 1993.

Será la Administración, por tanto, la que, a virtud de la autotutela ejecutiva, lleve
a puro y debido efecto el acto o la disposición recurrida. ¿Y qué si no lo hace?
Teniendo en cuenta que no cae la ejecución dentro de la esfera discrecional de
la Administración pues —ex art. 104.1 la obligación de llevar a puro y debido
efecto el fallo se predica de todos ellos, cualquiera que sea su sentido—, el art.
29.2 de la Ley 29/1998 constituye una medida no desdeñable de reacción.
(12)
Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Democracia, jueces y control de la Administración,
Civitas, Madrid, 1998, 4.ª ed., pág. 35, para quien la naturaleza revisora de la ju-
risdicción es incompatible con el principio de tutela judicial efectiva. También,
GARRIDO FALLA, Fernando, Reflexión sobre una reconstrucción de los límites
formales del Derecho Administrativo Español, INAP, Madrid, 1982, págs. 28 y 29;
GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, El control jurisdiccional de las inactividad de la Admi-
nistración en el Proyecto de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa,
1988, pág. 20.
(13)
«Es comprensible por ello que en nuestro país los avances de la jurisdicción
contencioso-administrativa hayan ido, si no presididos por la necesidad de despejar
los obstáculos que pudieran oponerse a la simple admisión de la posibilidad de
que una pretensión de parte pudiera merecer un pronunciamiento de fondo por
parte de la jurisdicción y ello (...) tanto por hacer posible la realización del propio
derecho particular como, al tiempo, para realizar el valor de control a la Adminis-
tración»; en Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa,
LEGUINA VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN, M., Lex Nova, 2.ª ed., Valladolid, 2001,
págs. 138 y 139.
(14)
Prueba de ello es que el art. 69.c), en relación con el 25, de la Ley 29/1998, pre-
viene su falta como causa de inadmisibilidad.
La misma opinión puede verse en RUIZ RISUEÑO, Francisco, El proceso conten-
cioso-administrativo, Colex, Madrid, 1999, págs. 63 a 73.
(15)
A fin de enfatizar el cambio de concepción, algún autor prefiere el término fiscali-
zadora en lugar del clásico de revisión, para calificar a la justicia contencioso-ad-
ministrativa; vid. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administra-
tiva de 1998, op. cit., pág. 276.
(16)
RUIZ RISUEÑO, Francisco, El proceso contencioso-administrativo, Colex, Madrid,
1999, págs. 63 a 73; FENOR DE LA MAZA y CORNIDE QUIROGA, A., «Nuevas
perspectivas en el proceso contencioso-administrativo» en Las medidas cautelares,

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Montecorvo, Madrid, 1997, págs. 45 y 259; NAVARRO PÉREZ, J. L., Las partes
en el proceso contencioso-administrativo (Estudio sistemático de los arts. 18 a 24
de la Ley 29/1998, de 13 de julio), op. cit.
(17)
«El título legitimador no puede ya (...) condicionar el alcance del fallo, que depen-
derá exclusivamente de la relación jurídico material en juego»; SALA SÁNCHEZ,
P. y XIOL RÍOS, J. A., Práctica Procesal contencioso-administrativa, ed. Bosch,
Barcelona, 2004, V. II, pág. 274.
La fórmula del interés legítimo hace entrar en crisis el esquema de distinción
previsto en la LJ de 1956 entre las llamadas pretensiones de anulación y las de
plena jurisdicción —restablecimiento de una situación jurídica individualizada en
la terminología de la Ley de 1998— en función de la situación legitimante del re-
currente.
(18)
CORDÓN MORENO, Faustino, El proceso contencioso-administrativo conforme
a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa, op. cit., págs. 33 y 34.
(19)
RUIZ RISUEÑO, Fco., El proceso contencioso-administrativo. Ley 29/1998, de 13
de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, op. cit., págs.
187 y 188.
(20)
Destaca Emilio PUJALTE CLARIANA que en el proceso contencioso-administra-
tivo la legitimación pasiva no tiene otro valor que el de operar como requisito de
admisibilidad de la comparecencia en la medida en que asiste a la Administración
autora del acto o de la disposición combatida. Vid. Emilio PUJALTE CLARIANA,
«Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa, en la obra colec-
tiva», Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (Doctrina y ju-
risprudencia), op. cit., pág. 180. En el mismo sentido, GONZÁLEZ PÉREZ, J.,
Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Civitas, Madrid,
1994, 2.ª ed., págs. 313 y ss; NAVARRO PÉREZ, J. L., Las partes en el proceso
contencioso-administrativo (Estudio sistemático de los arts. 18 a 24 de la Ley
29/1998, de 13 de julio), op. cit.
En relación a esta cuestión, una vez suprimida la figura del coadyuvante, el art.
21 LJCA considera parte demandada:
a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados
en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.
b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran
quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante. Dado

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que éstos no serán identificados en el escrito de interposición, corresponde a

la Administración, al remitir el expediente administrativo, identificar a cuantos
puedan aparecer como interesados en él y emplazarles para que puedan per-
sonarse como demandadas en el plazo de nueve días mediante acto propio y
voluntario.
c) Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán
parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.
Con todo, es de advertir cómo ha sido justamente la figura de la legitimación pa-
siva causa de una litigiosidad creciente en los últimos años a efectos del art. 106.2
CE.
Hasta su reforma por la Disposición Adicional 4.ª LO 19/2003, el art. 21 de la Ley
29/1998 se había convertido en el último escollo —más formal que real— a la
consolidación del principio de unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas y, por ende, motivo de inseguridad
para el justiciable.
En efecto, si después de la reforma de la Ley 30/1992 en 1999 y la promulgación
de la LJCA de 1998 parecía incuestionable la competencia de la jurisdicción con-
tencioso-administrativa para conocer en exclusiva las pretensiones indemnizatorias
deducidas al amparo del art. 106.2 CE, la yuxtaposición de la posibilidad que ar-
bitra el art. 76 de la Ley del Contrato del Seguro Privado en ese jurídico interfiere
como elemento de distorsión al carácter absoluto de esa restitución competencial.
A tenor de la línea jurisprudencial abierta por los Autos de la Sala de Conflictos
del TS de 17 de diciembre de 2001 y 21 de octubre de 2002, cuando la Adminis-
tración tuviera asegurado el pago de la responsabilidad, el administrado dispone
de los siguientes remedios procesales para obtener la compensación del perjuicio
sufrido:
a') dirigir la reclamación exclusivamente contra la Administración en vía admi-
nistrativa primero y en caso de desestimación de sus pretensiones ante la ju-
risdicción contencioso-administrativa;
b') ejercer la acción directa contra la aseguradora exclusivamente y ante la ju-
risdicción civil, en cuyo caso serán de aplicación las previsiones contenidas
en el art. 42 LEC relativas a las cuestiones prejudiciales no penales, y en virtud
de las cuales los tribunales civiles podrán conocer de asuntos que estén atri-
buidos a los tribunales contencioso-administrativos a los solos efectos prejudi-
ciales;
c') dirigir la reclamación simultáneamente contra la Administración y su asegu-
radora en vía civil.
A pesar de que el art. 9.4 LOPJ y la interpretación finalista de la versión original
del art. 21.1 LJCA permitían reconocer sin demasiados problemas a las compañías

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aseguradoras como demandadas, las fugas al principio de unidad jurisdiccional

se cierran definitivamente con la adición de una nueva letra al art. 21.1 en 2003.
A partir de este momento, cualquier interpelación judicial que se plantee al amparo
de lo dispuesto en el art. 106.2 CE contra la Administración Pública ante un orden
jurisdiccional distinto al contencioso-administrativo será rechazada a limine por
incompetencia.
(21)
PÉREZ CONEJO, L. La defensa judicial de los intereses ambientales: estudio
Lex Nova, Valladolid, 2002, pág. 39.
(22)
Como es, v. gr., la relativa a la naturaleza jurídica que corresponde a la legitima-
ción, discusión ésta que amenaza con no abandonar los debates científicos en
época próxima
(23)
PRIETO CASTRO, Tratado de Derecho Procesal Civil, Aranzadi, Pamplona, 1982.
(24)
SALA SÁNCHEZ, P. y XIOL RÍOS, J. A., Práctica Procesal contencioso-adminis-
trativa, op. cit., pág. 268.
(25)
Los cambios introducidos en 1998 en el articulado de la Ley tuvieron una trascen-
dencia más bien relativa en el terreno de la aplicación práctica como consecuencia
de la labor de reinterpretación de las reglas positivas de la LJ de 1956 a la luz del
art. 24 CE realizada ya para entonces por la doctrina y la jurisprudencia, máxime
tras la aparición del art. 7 LOPJ y del art. 31 Ley 30/1992.
(26)
«La legitimación activa hace siempre referencia a una determinada relación del
sujeto con la relación jurídica sustancial que se deduce en juicio. Esta relación se
concreta la mayoría de las veces en su titularizad. A veces, sin embargo, el orde-
namiento jurídico, en atención a un interés que considera prevalente, y digno de
protección, legitima a un sujeto para deducir en juicio, en nombre propio, un dere-
cho o situación jurídica sustancial de la que no es titular, produciéndose entonces
una disociación entre la titularidad de la situación jurídica sustancial y la titularidad
del derecho a hacerla valer en el proceso; se trata de los casos de legitimación
por sustitución, que tienen su fundamento en la ley y son de interpretación estricta».
Obviamente no habrá lugar a la subrogación —sucesión— en la posición jurídico-
procesal en todos aquellos casos en los que se actúe en ejercicio o defensa de
derechos personalísimos e intransferibles (SSTS de 25 de junio de 1976 y 5 de
marzo de 1980).

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(27)
Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998,
VVAA, op. cit,, pág. 302.
Como precisión de interés es de advertir que la sucesión procesal no es sólo
aplicable a los sujetos privados, sino también operativa —y no de manera exótica—
para las personas jurídicas públicas. En estos casos, el referente para averiguar
si la sucesión en la titularizad de una competencia, en la relación jurídica básica,
supone la correlativa en el seno del proceso o bien genera un fenómeno litiscon-
sorcial, viene dado por la norma específica conductora de las transformación en
el sistema jurídico de reparto y organización de competencias. A este respecto,
con carácter general, cabe señalar que cuando la sucesión en la titularizad ha
implicado la transformación de la entidad pública en otra diferente, la norma de
transformación se ha solido preocupar de subrogar al nuevo ente en la titularidad
de las relaciones jurídicas del extinguido; en los casos de traspaso de competencias
sin desaparición ni transformación del ente ab initio titular, «la solución más usual
ha sido la de legitimar expresa y formalmente a todos los sujetos concernidos
para comparecer en los procesos iniciados relativos o afectantes a las competen-
cias transferidas»; Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Adminis-
trativa de 1998, VVAA, op. cit., pág. 303.
(28)
TRUJILLO PEÑA, J., QUINTANA REDONDO, C. y BOLEA FORADADA, J. A.,
Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, T. I., Santillana,
Madrid, 1965, págs. 461-462.
(29)
Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, T. I., op. cit.,
págs. 461-462; PUJALTE CLARIANA, «Las partes: capacidad, legitimación, repre-
sentación y defensa, en la obra colectiva», Ley reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op. cit., págs. 185 y 186.
(30)
La denegación de legitimación en vía administrativa será, obviamente, susceptible
de recurso autónomo en vía contencioso-administrativa, «con independencia de
las dudas que suscite la posibilidad de acumulación a esta pretensión de recono-
cimiento de legitimación de resolución sobre el fondo del asunto, sobre todo en
los casos en los que la administración no haya llegado a pronunciarse, ni siquiera
incidentalmente, sobre dicha cuestión o cuando pudieran existir otros interesados
en la resolución de fondo»; Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa de 1998, VVAA, op. cit., pág. 279.
(31)
Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, T. I., op. cit.,

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págs. 461-462. PUJALTE CLARIANA se halla próximo a este planteamiento; con

un matiz: la vinculación relativa del Tribunal por el reconocimiento, sea o no
acertado, de legitimación en vía administrativa; en «Las partes: capacidad, legiti-
mación, representación y defensa, en la obra colectiva», Ley reguladora de la
Jurisdicción contencioso-administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op. cit., pág.
186.
(32)
VVAA, op. cit,, pág. 275.
(33)
De lo cual no se deduce, explica M.ª Teresa GONZÁLEZ ESCUDERO, la equipa-
ración entre el derecho subjetivo y el interés legítimo, sino la ambición, por impe-
rativo constitucional, de extender la tutela judicial a los supuestos enmarcados en
los intereses; GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, re-
presentación y defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos consti-
tucionales», en la obra colectiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Adminis-
trativa. Estudio sistemático, PENDÁS, Benigno (Dir.), Praxis, 1999, pág. 173.
(34)
Salvo, obvio es decirlo, en los ámbitos cubiertos por la acción pública.
(35)
Vid. ORTEGA ÁLVAREZ, «La inmediatividad del interés directo en la legitimación
contencioso-administrativa», RAP, núm. 82, 1977, págs. 211 y ss.; SÁNCHEZ
ISANA, J., El interés directo en los Derechos español y francés, IEAL, Madrid,
1977 in totum; FERNÁNDEZ FARRERES, G., «Interés competitivo, comercial o
industrial e impugnación directa de disposiciones de carácter general», REDA,
núm. 22, 1979, pág. 467.
(36)
Pero deja fuera el interés derivado del pundonor o ámbito profesional en que se
mantenga una resolución adoptada como titular de un órgano administrativo; STS
de 15 de octubre de 1988.
(37)
En cualquiera de sus modalidades: colectivos, o cualificados en un grupo determi-
nado de personas; o difusos, si se trata de intereses metaindividuales que corres-
ponden a un grupo indeterminado.
La distinción, resaltada por la doctrina —vid. PÉREZ CONEJO, L., La defensa
judicial de los intereses ambientales: estudio específico de la legitimación «difusa»
en el proceso contencioso-administrativo, Lex Nova, Valladolid, 2002—, arranca
del art. 7.3 LOPJ, el cual, desde el punto de vista de la legitimación para deducirlos

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en juicio, distingue entre asociaciones representativas de los mismos y grupos de

afectados, al igual que ahora hace el art. 11 LEC de 2000.
Todo ello, sin perjuicio del ejercicio individual de la acción de defensa, por el interés
que directamente puede suponer una actuación que redunde asimismo en bene-
ficio del grupo o colectivo. Ello no obstante, el TS se ha mostrado muy reacio a
admitir la defensa del interés del grupo por medio de acciones individuales, ante
el riesgo de que una persona pueda presentarse falsamente como representante
de un grupo profesional o social. Así, dice la STS de 12 de abril de 1991 que «el
simple afiliado a una corporación, asociación o grupo desde su exclusiva posición
de tal no puede considerarse investido de esas facultades (...)».
(38)
(39)
Grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o
autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligacio-
nes al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurí-
dicas a os que la Ley les reconozca expresamente capacidad jurídica.
(40)
GONZÁLEZ VARAS IBÁÑEZ, S., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Conten-
cioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio) adaptados a la nueva concepción
subjetiva; op. cit., pág. 211.
(41)
PÉREZ CONEJO, L., La defensa judicial de los intereses ambientales: estudio
op. cit., pág. 280.
(42)
Conviene no dejar de lado las singulares manifestaciones procesales que, sin
llegar a conferir al proceso conflictual entre Administraciones, predicamento de
procedimiento especial, distancian éste del recurso que pudiéramos llamar ordina-
rio: imprevisión de un régimen de recurso administrativo previo; configuración del
requerimiento previo como presupuesto de viabilidad, con repercusión inmediata
en cuanto al plazo de ejercicio de la acción judicial (art. 44 y 46.6 Ley 29/1998);
admisibilidad del recurso de apelación (art. 81.2 de la Ley procesal).
En relación a estas cuestiones, cfr. SALA SÁNCHEZ, P. y XIOL RÍOS, J. A.,
Práctica Procesal contencioso-administrativa, op. cit., pág. 290.
(43)
Véase Sentencia de 22 de septiembre de 2001, de la Sala Tercera del Tribunal
Supremo, por la que se fija doctrina legal en relación con la legitimación de las

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Comunidades Autónomas para recurrir en vía contencioso-administrativa las reso-

luciones del Tribunal Económico-Administrativo Central y de los Tribunales
Económico-Administrativos Regionales en materia de tributos cedidos («B.O.E.»
17 diciembre).
(44)
La Ley 34/1981 atribuía —art. 2— al Estado legitimación para impugnar ante los
Tribunales de justicia las disposiciones y actos de las Comunidades Autónomas
sin exigir, como implícitamente hace ahora la Ley 29/1998, que supongan una
lesión a su competencia exclusiva o compartida con los demás sujetos de la orga-
nización jurídico política del Estado.
La imprevisión de este elemento de anclaje dio pie a que algún sector de la comu-
nidad de autores y alguna resolución judicial —STS de 23 de febrero de 1989—
vieran en ese art. 2 una fórmula de legitimación objetiva a favor del Estado con
fundamento en el art. 153 CE «para preservar las exigencias derivadas de las
unidad estatal y de los intereses generales que de ella traen causa». Desde esta
comprensión, a la falta de mecanismos de control de oportunidad de la actividad
de las Comunidades Autónomas por el Estado, se estaría consagrando una judi-
cialización del control por éste de los actos y disposiciones de aquéllas.
(45)
El peligro de superposición o solapamiento de jurisdicciones no se dará si el acto
que vulnera el sistema de reparto de competencias es una norma con fuerza de
Ley, supuesto en el cual la competencia exclusiva del TC no es discutible.
(46)
STC 64/1990, de 5 de abril.
(47)
VV.AA., op. cit., pág. 282.
(48)
GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, representación y
defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos constitucionales», en
la obra colectiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio
sistemático, PENDÁS, Benigno (Dir.), Praxis, 1999, pág. 182.
(49)
(50)

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Dada el número de ocasiones en las que la polémica llega al TS, resulta oportuno
apuntar aquí la doctrina de nuestro Alto Tribunal acerca de lo estatuido en el
artículo 92.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en relación a la sostenibilidad del
recurso de casación por el defensor de la Administración. Así, dando cuenta de
lo que es hoy una línea jurisprudencial, el Auto del TS de 22 de abril de 2004
señala: «Esta Sala ha dicho reiteradamente que tal precepto, al referirse genéri-
camente al "defensor de la Administración", a diferencia del artículo 99.3 del
Texto anterior, que contemplaba únicamente al Abogado del Estado, lo que hace
es extender esta norma singular a todas las Administraciones públicas cuando
han actuado ante la Sala de instancia representadas y defendidas por los Letrados
que sirven en los servicios jurídicos de las mismas —ex artículo 447 de la LOPJ—,
no cuando, como aquí ha ocurrido, lo hacen confiriendo su representación a un
Procurador apoderado al efecto, pues en tal caso la Administración se encuentra
sujeta, como cualquier otro litigante, a la carga de personarse y formular ante esta
Sala el escrito de interposición del recurso dentro del término legal del emplaza-
miento efectuado por el Tribunal "a quo", como con carácter general preceptúa el
artículo 92.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
En otras palabras, el artículo 92.3 es una norma singular, referida exclusivamente
a quien ostenta "ex lege" la representación y defensa de la Administración y actúa
procesalmente en este doble concepto.
Téngase en cuenta que atribuye la cualidad de "recurrente" al propio "defensor
de la Administración", identificándolo con ésta, del mismo modo que lo hacía el
artículo 99.3 de la Ley anterior respecto del Abogado del Estado, identificación
que solo puede cobrar sentido referida a los letrados que, estando al servicio de
la Administración pública, tienen como cometido específico ostentar la represen-
tación y defensa en juicio de la Administración en cuantos asuntos ésta sea parte;
sin que sea posible, finalmente, olvidar que la interpretación favorable a la admisión
del recurso tiene también el límite de ser jurídicamente aceptable, ya que el derecho
a la tutela judicial efectiva es garantía de todas las partes del proceso, no sólo de
una de ellas (STC 109/1987, de 29 de junio), por lo que no puede forzarse la in-
terpretación de las normas al extremo de desconocer los limites que al recurso
mismo impone el legislador.
En este mismo sentido ya se ha pronunciado esta Sala, entre otros, en Autos de
22 de mayo de 2000 (recursos 5859/99 y 6756/99), 20 y 27 de noviembre de 2000
(recursos 3099/00 y 1139/00), 22 de enero de 2001 (recurso 569/00), 19 de febrero
de 2001 (recurso 2407/00), 21 de mayo de 2001 (recurso 7019/00), 4 de junio de
2001 (recurso 1697/00), 11 de junio de 2001 (recurso 4797/00) y 3 de febrero de
2003 (recurso 2619/2002), declarándose desiertos, por las mismas razones, los
recursos de casación preparados por los Ayuntamientos de Madrid (recursos
6756/99, 569/00, 3099/00, 1697/00 y 4797/00), de Vilaboa (recurso 2407/00),
Oviedo (recurso 1139/00), Pontevedra (recurso 5859/99), Palencia (recurso
7019/00) y Boadilla del Monte (recurso 2610/2002)».

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(51)
VV.AA., op. cit,, pág. 287.
(52)
«Si bien es cierto que esta legitimación no se recogía en la Ley del 56, sí es cierto
que la doctrina ya había polemizado sobre la conveniencia del reconocimiento de
la misma. Rente a las figuras que defienden la aparición de la figura del Ministerio
Fiscal en el proceso administrativo, especialmente para la defensa de los intereses
de carácter general que afectan a ámbitos sociales y públicos, y en los que la
determinación de los titulares es difícil (...) otro sector de la doctrina ha puesto de
manifiesto que la intervención del Ministerio fiscal en litigios sobre intereses que
representan fenómenos complejos de carácter económico y social puede hacer
peligrar la neutralidad de esta actuación fiscal, al tiempo que dudan de la oportu-
nidad de que este Ministerio, que depende del ejecutivo, defienda intereses que
hayan sido vulnerados por la Administración»; GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Te-
resa, «Las partes procesales, representación y defensa de las Administraciones
Públicas y de los órganos constitucionales», en la obra colectiva La Ley de la Ju-
risdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático, op. cit., pág. 188.
(53)
CONDE MARTÍN e hijas denomina a este supuesto como legitimación ex officio
o atribución de legitimación para evitar que pueda quedar impune el ataque a in-
tereses supraindividuales, que siendo relevantes para nuestro sistema jurídico
como fundamento del orden público y de la paz social, no se defienden por los
personalmente legitimados; vid. CONDE MARTÍN e hijas, «Jurisdicción Conten-
cioso-Administrativa», Comentarios a la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, El Consultor de los Ayuntamientos
y de los Juzgados, Madrid, 1998.
(54)
El hecho de que el legislador, en lugar de reconocer pura y simplemente la legiti-
mación activa del Ministerio Fiscal, se refiera, de manera harto imprecisa, a su
intervención en el proceso pero sin prefigurar su posición procesal, fue causa de
no pocas perplejidades interpretativas; dudas cuya superación se debe, en buena
medida, a las Memorias anuales de la Fiscalía General del Estado.
(55)
(56)
SALA SÁNCHEZ, P. y XIOL RÍOS, J. A. Práctica Procesal contencioso-adminis-
(57)

Página 75 de 80
GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, representación y

defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos constitucionales», en
la obra colectiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio
sistemático, op. cit., pág. 192.
(58)
PUJALTE CLARIANA, Emilio, «Las partes: capacidad, legitimación, representación
y defensa, en la obra colectiva», Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-
administrativa (Doctrina y jurisprudencia), op. cit., pág. 185. También, GONZÁLEZ
ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, representación y defensa de
las Administraciones Públicas y de los órganos constitucionales», en la obra co-
lectiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático,
op. cit., págs. 191 y 192.
(59)
Por lo común denominada acción pública en el campo del Derecho Administrativo.
(60)
El afán querulante de los ciudadanos y la amenaza de la instrumentación espuria
de la justicia al servicio no ya del cumplimiento abstracto de la legalidad son argu-
mentos recurrentes entre quines propugnan —estando su supresión fuera ex
constitutione del poder de disposición del legislador ordinario— la conveniencia
de su regulación restrictiva. En cambio, en épocas relativamente lejanas algún
autor aboga por su generalización en sede contencioso-administrativa por razones,
es lo cierto, que el actual estadio legislativo permite considerar superadas; cfr.
ARIAS VELASCO, La acción popular en el Derecho Administrativo, 1920; con un
discurso más cercano en el tiempo, SÁNCHEZ MORÓN, La participación del ciu-
dadano en la Administración Pública, Centro de Estudios Políticos y Territoriales,
Madrid, 1980.
(61)
Pero también en disposiciones de rango reglamentario en la medida en que sean
anteriores a la CE de 1978.
«El reconocimiento de la acción popular en el ordenamiento, referido a la jurisdic-
ción contencioso-administrativa supone, en definitiva, que para el legislador español
existen dos legitimaciones individuales, la del titular de derechos e intereses
legítimos y la del ciudadano que puede ejercer la acción popular. En este sentido
el TC señalaría en su STC 34/1994 que aún cuando en el momento actual no
exista duda de que tanto la acción particular como la acción popular integran el
contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, su fundamento constitucional
es diferente y la STC 50/1998 señala que para que la acción popular pueda ser
protegida también por el art. 24.1 CE, en su dimensión procesal, es necesario que
la definición del interés común sirva además para sostener un interés legítimo y
personal»; GONZÁLEZ ESCUDERO, M.ª Teresa, «Las partes procesales, repre-
sentación y defensa de las Administraciones Públicas y de los órganos constitu-

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cionales», en la obra colectiva La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administra-

tiva. Estudio sistemático, op. cit., pág. 190.
(62)
(63)
V. gr., art. 8.2.a) de la Ley 2/2006, del Suelo y Urbanismo del País Vasco.
(64)
VV.AA., op. cit,, pág. 289.
(65)
Reserva constitucional de Ley que no denosta, empero, la validez de las disposi-
ciones reglamentarias anteriores a la entrada en vigor del texto constitucional.
A nivel de legislación ordinaria, además del supuesto paradigmático del art. 304
TRLS de 1992, la acción pública aparece regulada: art. 47.b) de la Ley de Caza;
art. 58 de la Ley de Pesca; art. 20.1 de la Ley General para la defensa de Consu-
midores y Usuarios; art. 8 LPH; art. 47.3 de la Ley 2/1982, de 12 de mayo, del
Tribunal de Cuentas; art. 109 de la Ley de Costas; en general, todas las Leyes
sobre protección medioambiental; Leyes reguladoras de algunos Parques Nacio-
nales: Doñana, Tablas de Daimiel, Garajona, Caldera de Taburiente, Timanfaya,
Salinas de Ibiza, Islas de Freús y las Salinas de Formentera, Marismas de Santoña
y Noja.
(66)
(67)
Ante la presunción de buena fe que rige en nuestro Derecho, lo difícil será probar
que ese abuso existe; conclusión a la que habrá de llegarse aplicando al supuesto
de hecho los elementos conceptuales exigidos por el art. 7.2 Cc. Pese a las difi-
cultades probatorias, la jurisprudencia ha declarado contrarios al art. 11 LOPJ y
247 LEC: el ejercicio de la acción popular con el único objetivo de buscar compen-
saciones económicas en vez de buscar el bien general; también cuando de la
acción emprendida se derivan únicamente daños para un tercero no imprescindibles
para el beneficio de la comunidad «que es el fundamento mismo de la acción pú-
blica»; STS de 22 de enero de 1980. Con relación a este último supuesto, conviene
puntualizar, sin embargo, que el deseo de venganza no se considera constitutito
de abuso de derecho cuando se denuncien reales infracciones formativas; SSTS
de 17 de diciembre de 1980 y 26 de junio de 2006.
(68)

Página 77 de 80
En puridad técnico dogmática, se trata no se supuestos de no legitimación sino

de prohibiciones legales; LEGUINA VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN, M., Comen-
tarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, op. cit., pág. 152;
NAVARRO PÉREZ, J. L., Las partes en el proceso contencioso-administrativo
(Estudio sistemático de los arts. 18 a 24 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), op.
cit.
(69)
La norma sigue hablando de actividad administrativa. Ello no obstante, no cabe
ver aquí una quiebra o fractura de lo que puede ser objeto de recurso, según el
art. 25 Ley 29/1998: actos, disposiciones, actuación material e inactividad. No se
utiliza la expresión —técnicamente más correcta— de «actuación administrativa»,
debido a razones de inercia, por un lado, y, por otro, al hecho constatable de que
en el caso de órganos administrativos o entidades dependientes o mandatarios
de la Administración, es difícil —nunca imposible— que puedan darse supuestos
de vía de hecho o de inactividad. Con todo, la prohibición recae sobre cualquier
manifestación del actuar de la Administración susceptible de impugnación en los
términos de ese art. 25, so pena de romper en otro caso la lógica interna del pre-
cepto y «la necesaria armonía del obrar administrativo»; PUJALTE CLARIANA,
«Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa, en la obra colec-
tiva», Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (Doctrina y ju-
risprudencia), op. cit., pág. 187.
(70)
LEGUINA VILLA, J. y SÁNCHEZ MORÓN, M., Comentarios a la Ley de la jurisdic-
ción contencioso-administrativa, op. cit., pág. 152 y 153.
Aplicando a contrario sensu este planteamiento, la STS de 2 de junio de 1995
afirma: «el ordenamiento jurídico positivo dota a la Seguridad Social de persona-
lidad jurídica propia e independiente de la del Estado, lo que acarrea la consecuen-
cia de su no identificación con la esfera de la Administración General del Estado
y por ende la posibilidad de impugnar actos atribuibles a los órganos arbitrales
específicos pero incardinados en dicha Administración Estatal».
(71)
A este respecto, interesa recordar que la jurisprudencia del TS ha estimado que
el cumplimiento del requisito del voto en contra no puede considerarse cumplida-
mente satisfecho si el miembro del órgano colegiado no ha asistido a la sesión
en la que el acto o acuerdo se hubiere adoptado o simplemente se hubiere abste-
nido, sino que es preciso que haya expresado inequívocamente un voto contrario;
STS de 7 de noviembre de 1985 y 22 de octubre de 1992.
(72)
Y resolución que tuviera reconocida una fuerza análoga: resolución judicial que
apruebe una transacción judicial o un acuerdo alcanzado en el proceso.

Página 78 de 80
(73)
Esta ampliación de los sujetos legitimados a intervenir ya se contemplaba en el
art. 110 LJ 56, al reconocer legitimación no sólo a las partes litigantes que habían
comparecido en juicio sino también a las partes afectadas.
(74)
El legislador respalda sí los planteamiento de ruptura de la ecuación parte intere-
sada en la ejecución/parte litigante patrocinados por una antigua jurisprudencia
del TS (sentencias de 8 de enero de 1943, 21 de noviembre de 19576 o 10 de
octubre de 1959) y, en época más próxima, por la STC 4/1985, de 18 de enero,
auténtico leading case sobre este tema.
(75)
No cabe, por ello, que el Juzgado o Tribunal declaren de oficio la apertura de los
trámites de la ejecución forzosa.
(76)
Como regla general, dos meses desde la comunicación de la sentencia al órgano
que hubiera realizado la actividad objeto de recurso, salvo que la sentencia fije
expresamente otro distinto —mayor, en el caso del art. 71.1.c) Ley 29/1998; menor,
en el del 104.3—.
(77)
«(...) el artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción, en sus apartados 4 y 5, permite
que en el procedimiento de ejecución, resolviendo un mero incidente en él plan-
teado, se declare la nulidad de actos o disposiciones administrativas distintas,
claro es, de las que ya fueron enjuiciadas en la sentencia en ejecución. Pero para
ello exige, no sólo que el acto o disposición sea contrario a los pronunciamientos
de dicha sentencia, sino, además, que se haya dictado con la finalidad de eludir
su cumplimiento. El precepto contempla, pues, un singular supuesto de desviación
de poder, en el que el fin perseguido por el acto o disposición no es aquél para el
que se otorgó la potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de la sen-
tencia»; STS de 21 de junio de 2005.
(78)
MENÉNDEZ PÉREZ, Segundo, «Ejecución de sentencias», en la obra colectiva
Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (Doctrina y jurispru-
dencia), op. cit., pág. 674.
Entre otras, vid. STS de 31 de enero de 2006.
(79)
Art. 72.2 LJCA: «La anulación de una disposición o acto producirá efectos para
todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición
general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y

Página 79 de 80
preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la dispo-

sición anulada».
(80)
Dada su significación cuantitativa y cualitativa respecto de lo que es ahora objeto
de análisis, es pertinente traer a colación la ya clásica jurisprudencia del TS según
la cual tratándose de obras realizadas al amparo de una licencia que contraviene
las normas urbanísticas, la anulación de ésta comprota indefectiblemente la obli-
gación de demolición de aquéllas, de suerte que «ni la sentencia que acuerde
ésta —demolición— aunque no hubiera sido pedida, es incongruente ni se rebasa
el sentido del título ejecutivo cuando se ordena tal demolición en la fase de ejecu-
ción pese a que el título sólo contuviera explícitamente el pronunciamiento anula-
torio»; SSTS de 29 de noviembre de 1995, 3 de julio de 2000, 19 de noviembre
de 2001, 26 de julio de 2002.
(81)
«La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una si-
tuación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante,
tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los
artículos 110 y 111»; art. 72.3.
(82)
Hasta la entrada en vigor de la LEC de 2000, se admitía sin discrepancias que la
acción ejecutiva fundada en sentencia estaba sujeta al plazo de prescripción de
15 años establecido en el art. 1964 Cc para las acciones personales que no tienen
señalado plazo especial de prescripción. Después de la entrada en vigor de la
Ley 1/2000, la cuestión no es ni mucho menos pacífica.
El art. 518 de ese texto dispone: «la acción ejecutiva fundada en sentencia, en
resolución judicial que apruebe una transacción judicial o un acuerdo alcanzado
en el proceso o en resolución arbitral caducará si no se interpone la correspon-
diente demanda ejecutiva dentro de los cinco años siguientes a la firmeza de la
sentencia o resolución».
Junto a la postura clásica de quienes se aferran al art. 1964 Cc en el entendimiento
de que el inicio en sí mismo de la ejecución en el orden contencioso-administrativo
no es a instancia de parte, el art. 518 LEC ha dado lugar a una nueva corriente
de opinión favorable a la extensión de su ámbito de aplicación también al proceso
contencioso-administrativo y, por tanto, la sujeción de la demanda ejecutiva fun-
dada en sentencia —o resolución equivalente— al plazo de caducidad de cinco
años. Al tiempo de escribirse estas líneas, ninguna de las dos tesis doctrinales
ha logrado dominar y desplazar a la otra.
(83)
Dos sentencias del TS de la misma fecha —20 de junio de 2005— dejan entrever
la indiligencia en la personación en la fase declarativa como eventual óbice a la

Página 80 de 80
legitimación en fase ejecutiva de sentencia. Más explícitamente, el Auto del TS

de 16 de noviembre de 1999 niega la legitimación para promover el incidente de
ejecución de sentencia de quien no fue parte en el proceso declarativo pudiendo
haberlo sido.
(84)
Para transformarse en fuente complementaria del ordenamiento jurídico cuando
se reitere en sentencias posteriores, art. 1.6 Cc.
(85)
Como ocurrirá, por ejemplo, cuando durante un largo período de tiempo no da
muestras de sentirse afectada por la sentencia quien después intenta la ejecución
forzosa.

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La legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo

Por Pilar OCHOA GÓMEZ

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

de proceso legalmente establecido y de los que surgen en cascada el conjunto

II. Los principios de la justicia contencioso-administrativa

1. Vocación de universalidad del control judicial de la actuación

1.1. Universalidad objetiva o propósito de control de la potestad

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

1.2. Universalidad subjetiva o plenitud del control desde el punto

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

en que alcanza a todos los órganos y entidades dotados de una organización

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

Es precisamente en la senda de la judicialización donde la Ley presenta una de

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que hayan ganado firmeza no serán alteradas o modificadas al margen de los

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de imposibilidad absoluta (absoluta imposibilidad física o evidente imposibilidad

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15 de julio, etc.]. También ha dado lugar a anteriores sentencias de este Tribunal

2. Reformulación del tradicional carácter revisor de la jurisdicción

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

3. Abandono de todas aquellas veleidades formalistas que pertur-

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

contencioso-administrativo; anuncio que, después de la entrada en vigor de la

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

— «Ningún requisito formal puede convertirse en obstáculo que impida injusti-

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ciones o entidades que ostentaren la representación o defensa de intereses

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noce capacidad procesal, sino también a los sindicatos, en cuanto entidades

1. Notas previas

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a') dirigir la reclamación exclusivamente contra la Administración en vía administrativa primero y en caso

c') dirigir la reclamación simultáneamente contra la Administración y su aseguradora en vía civil.

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Más que detenerse en consideraciones grandiosas, al jurista positivo interesa

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del

2. Apreciación de su concurrencia

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

3. Estudio de las situaciones jurídicas legitimantes

3.1. Nivel primario y general de legitimación

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

A diferencia del esquema conceptual de la Ley de 1956, los redactores de 1998

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

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de octubre de 1997—, pero no cualifica para recurrir por «motivos extrajurídicos

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— La legitimación corporativa puede estar limitada como consecuencia del

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

— Respecto de «grupos de afectados, uniones sin personalidad, patrimonios

3.2. Legitimación de las Administraciones Públicas: notas especí-

20-2-2009 El Consultor de los Ayuntamientos

de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fis-