Juicio Lesividad

El juicio de lesividad en materia fiscal: su indebida regulacin provoca inseguridad jurdica y perjuicio para los contribuyentes
Autor: Lic. Sandro Castaeda Ricci - Socio Coautor: Lic. Sergio Lima Aguirre El hecho de que un contribuyente obtenga una resolucin administrativa favorable por parte de las autoridades fiscales no le brinda la seguridad jurdica necesaria respecto a la debida aplicacin de las disposiciones tributarias en relacin con el caso concreto que fue planteado a dichas autoridades. La anterior aseveracin, deriva de la defectuosa regulacin de la facultad que se otorga a las autoridades fiscales para revocar sus propias determinaciones mediante el llamado juicio de lesividad. El maestro Gustavo A. Esquivel, en su libro El juicio de lesividad y otros estudios1, seala que debemos entender por dicho juicio, el intentado por una autoridad administrativa con el propsito de anular una resolucin favorable otorgada a un gobernado, por haber sido emitida de manera ilegal. En este orden de ideas, podemos establecer que el juicio de lesividad es el procedimiento iniciado por la autoridad administrativa en contra de los gobernados, el cual debe tramitarse ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa2, con el objeto de solicitar la declaracin de nulidad de las resoluciones administrativas favorables a los particulares, por considerar que lesionan de alguna manera a la Administracin Pblica. As, el juicio de lesividad opera por excepcin en contra de los gobernados, siendo requisito indispensable para su procedencia que la autoridad administrativa haya dictado una resolucin o emitido un acto del cual se derive un beneficio para el particular, pero al mismo tiempo, un supuesto perjuicio al inters pblico, es decir que se lesionen los intereses del Gobierno Federal, ya sea porque haya existido error al emitirlo o se haya quebrantado la norma en el mismo sentido.
Esquivel, Gustavo, El juicio de lesividad y otros estudios, Editorial Porra, Mxico 2002, pg. 67 En materia local, el juicio de lesividad debe tramitarse ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal tal y como lo establece el artculo 131 del Cdigo Financiero del Distrito Federal. No obstante lo anterior, el presente trabajo acotara la regulacin del juicio de lesividad en materia fiscal federal.
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En nuestro sistema tributario, el juicio de lesividad se encuentra regulado en el artculo 36 del Cdigo Fiscal de la Federacin, que seala lo siguiente: Artculo 36.- Las resoluciones administrativas de carcter individual favorables a un particular slo podrn ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. De lo anterior se desprende que la nica forma en la que la autoridad puede revocar aquellas resoluciones favorables que a su parecer causan un perjuicio al Estado es a travs de esta figura del juicio de lesividad, ello, en pleno acatamiento al artculo 14 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que dispone que nadie puede ser privado de un derecho, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan con las formalidades esenciales del procedimiento, y, por otro lado, con la finalidad de que prevalezca la certeza jurdica de que una determinacin firme que crea una situacin concreta que beneficia a un particular, no sea desconocida unilateralmente por las autoridades fiscales, an en el supuesto que se hubiera dictado en contra de las disposiciones legales aplicables. De esta manera, por lo menos en la teora se evita que las autoridades fiscales de forma arbitraria puedan eliminar aquellos derechos concedidos a los contribuyentes mediante una resolucin administrativa previamente dictada, en detrimento de la permanencia y estabilidad que debe garantizar el orden jurdico a fin de mantener un clima de confianza y paz jurdica. Conforme a esto, el artculo 36 del Cdigo Federal Tributario tutela la garanta de seguridad jurdica de los particulares, ya que evita que sean las propias autoridades quienes revoquen resoluciones favorables a los gobernados, obligndolos a acudir al juicio de lesividad, para que sea un tercero (Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) el que revise la legalidad de dicho acto. En este orden de ideas, es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa el rgano encargado de conocer y resolver el juicio de lesividad, con la limitante de que nicamente analizar aquellos casos en los que el acto administrativo que se pretende declarar nulo, verse sobre las materias establecidas en el artculo 11 de la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El Tribunal mencionado slo tiene competencia respecto de las materias que se establecen en el propio artculo 11 de su Ley Orgnica, estableciendo en el antepenltimo prrafo de dicho artculo que menciona lo siguiente:
Artculo 11. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuacin: El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocer de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias sealadas en las fracciones anteriores como de su competencia De igual forma, del artculo trascrito se desprende que la interposicin del juicio de lesividad nicamente corresponde a la autoridad que emiti la resolucin favorable cuya nulidad o modificacin se solicita. Esto es as, en virtud de que si un juicio de lesividad se promueve por una autoridad que no fue la emisora de la resolucin impugnada, ni la dependencia a la que pertenezca, carecera de legitimacin activa en el juicio citado, ya que se presentara la demanda por quien no tiene la titularidad del derecho que se cuestiona, y por ello, no es la idnea para provocar la funcin jurisdiccional, lo que provocara la improcedencia de dicho juicio. Ahora bien, en trminos de la fraccin III del artculo 13 de la nueva Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente a partir del 1 de enero de 2006, el trmino para demandar la nulidad de la resolucin favorable al particular, es de cinco aos contados a partir del da siguiente a la fecha en que sta se haya emitido, tal y como se trascribe a continuacin: Artculo 13. La demanda se presentar por escrito directamente ante la sala regional competente, dentro de los plazos que a continuacin se indican: III. De cinco aos cuando las autoridades demanden la modificacin o nulidad de una resolucin favorable a un particular, los que se contarn a partir del da siguiente a la fecha en que sta se haya emitido, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que se podr demandar la modificacin o nulidad en cualquier poca sin exceder de los cinco aos del ltimo efecto, pero los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, slo se retrotraern a los cinco aos anteriores a la presentacin de la demanda.
En nuestra opinin, el plazo antes sealado representa la primera irregularidad en el aspecto normativo del juicio de lesividad, en virtud de que genera inseguridad jurdica a los particulares, contraviniendo al artculo 16 Constitucional3, ya que los actos de molestia deben estar acotados por un tiempo prudente para con ello lograr respetar la garanta de seguridad jurdica de los gobernados, situacin que no se cumple en el presente caso, ya que el plazo de cinco aos previsto para la interposicin del juicio de lesividad, resulta excesivo y fuera de todo contexto jurdico. En efecto, nuestro mximo Tribunal ha determinado que los actos de autoridad deben estar delimitados de manera sensata para evitar actos de molestia que se prolonguen en el tiempo de manera excesiva; sin embargo, el plazo previsto en el artculo 13 mencionado, no permite a los contribuyentes tener certeza jurdica respecto de una situacin fiscal que les favorece (por resolucin expresa de autoridad competente) dentro de los cinco aos siguientes a aquel en que obtuvieron la resolucin administrativa por parte de las autoridades. Por ello, resulta inadmisible que un contribuyente en ejercicio de un derecho subjetivo que le fue otorgado mediante una resolucin administrativa, no pueda tener certidumbre respecto a la aplicacin de dicho derecho, o lo que es lo mismo, no se le permita tener seguridad de que su actuar estuvo apegado a las disposiciones fiscales y con la anuencia manifiesta de la propia autoridad. De esta manera, si bien es cierto que el juicio de lesividad tiene como propsito revisar la legalidad de las resoluciones fiscales favorables a los particulares como ya se seal, no menos cierto es que no puede atentar las garantas de los particulares, como lo es la de seguridad jurdica contenida en el artculo 16 Constitucional ya mencionado4. As, al no tener justificacin alguna el plazo que permite a las autoridades fiscales impugnar las resoluciones que ellas mismas emitieron y que resultaron benficas a los particulares, es innegable que los gobernados continuarn en la
El artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos prev la garanta de seguridad jurdica con que cuentan los gobernados al sealar que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito emitido por autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. 4 Resulta aplicable la jurisprudencia 1a./J. 22/2002, dictada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, tomo: XV, abril de 2002, pgina: 430, cuyo rubro es VISITAS DOMICILIARIAS O REVISIN DE LA CONTABILIDAD. EL ARTCULO 46-A DEL CDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN (VIGENTE EN LOS AOS DE 1995 A 1997), ES VIOLATORIO DE LA GARANTA DE SEGURIDAD JURDICA CONTENIDA EN EL ARTCULO 16 CONSTITUCIONAL, EN CUANTO A QUE NO SEALA UN LMITE A LA DURACIN DE TALES ACTOS DE FISCALIZACIN QUE SE PRACTICAN A DETERMINADOS GRUPOS DE CONTRIBUYENTES.
incertidumbre jurdica, al no poder definir su situacin fiscal, no obstante tener en su poder una resolucin favorable de autoridad competente. Lo anterior es an ms grave, si se analizan las consecuencias jurdicas que derivan del juicio de lesividad. En efecto, en el supuesto de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa resolviera declarar la nulidad de una resolucin favorable otorgada al particular, se le estara generando una contingencia econmica grave al mismo, pues traera como consecuencia inmediata una indebida aplicacin e incumplimiento de las disposiciones fiscales en ejercicios anteriores y, por ende, la obligacin de corregir su situacin fiscal, pagando en su caso las contribuciones omitidas o devolviendo cantidades que le fueron entregadas; ello, no obstante que fue la propia autoridad quin facult al contribuyente en su proceder. As, es evidente el perjuicio que la autoridad fiscal puede causar al contribuyente por la indebida regulacin en el plazo que otorga el Cdigo Fiscal de la Federacin para interponer el juicio de lesividad, el cual va desde el da siguiente a la fecha en que se emiti la resolucin favorable al particular hasta cinco aos despus. Para evitar lo anterior, y con la finalidad de mantener una estabilidad jurdica para los contribuyentes, se debera prever que si las circunstancias de hecho y los supuestos normativos bajo los cuales se emite una resolucin favorable a los particulares son los mismos, resulta lgico que los derechos o situaciones jurdicas perduren hasta en tanto los presupuestos cambien o se modifiquen, ya que de no ser as se hara nugatorio el principio de seguridad jurdica al dejar en manos de la autoridad la decisin de analizar un acto respecto del cual ya se haba pronunciado favorablemente. Aunado a lo hasta aqu expuesto, es importante sealar que el legislador en ningn momento estableci las causas o razones que tuvo para preveer un trmino de 5 aos a favor de las autoridades fiscales para interponer el juicio de nulidad, lo cual igualmente resulta violatorio de la garanta de seguridad jurdica. Con base en los ltimo criterios de nuestro mximo Tribunal, existen ocasiones en los que es necesario que el legislador motive las circunstancias que se tomaron en consideracin para justificar la creacin de una norma, ms an, cuando dicha norma atenta contra las garantas de los gobernados. En este orden de ideas, es claro que nuestros legisladores debieron exponer en los documentos que dieron origen a la creacin del artculo 13, fraccin III del Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo (antes 207, tercer prrafo del Cdigo Fiscal de la Federacin), las razones que los llevaron a
otorgar el trmino de 5 aos a las autoridades para interponer el juicio de lesividad, tomando en consideracin que dicha disposicin afecta la esfera jurdica del particular5. As las cosas, era necesario que los legisladores que intervinieron en la creacin del artculo 13, fraccin III de la nueva Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo expusieran las razones y motivos que los llevaron a establecer el trmino sujeto a estudio, para as considerar que el mismo es legal y apegado a derecho. Otra irregularidad que encontramos dentro del tema que se analiza, se refiere a la indebida desigualdad que se provoca al otorgarle a la autoridad fiscal un trmino de 5 aos para interponer juicio de lesividad, en tanto que al contribuyente se dan 45 das hbiles para promover juicio de nulidad, ya que no hay motivos para dar un trmino tan ventajoso a la autoridad, frente al que tienen los gobernados. En efecto, como se ha mencionado a lo largo del presente artculo, los trminos concedidos a las autoridades para realizar actos de molestia a los particulares, deben ser prudentes y justificados con la finalidad de respetar las garantas de seguridad y certeza jurdica contenidas en el artculo 14 y 16 Constitucional, sin embargo, el plazo de 5 aos para interponer juicio de lesividad adems de violar la garanta citada, crea un trato distinto y desfavorable para los contribuyentes que slo cuentan con 45 das hbiles. Es preciso aclarar, que la desigualdad procesal referida radica en el hecho de que no hay razones que convaliden la excesiva diferencia de tiempo que se le da a cada parte dentro del procedimiento contencioso administrativo (fiscocontribuyente) para acudir a juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por lo que es innegable que autoridades fiscales tienen una posicin cmoda en relacin con las resoluciones que emiten en sentido favorable para los particulares, pues tienen 5 aos para poder impugnarlas, en tanto que los contribuyentes nicamente cuentan con 45 das para ello, diferencia que no guarda una congruencia en vas de respetar el principio de igualdad procesal y seguridad jurdica. No se deja de mencionar, que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha establecido en la tesis 2. XLVIII/2001, publicada en el
Al respecto nuestro mximo Tribunal ha resuelto que el rgano legislativo tiene la obligacin ineludible de sealar en la exposicin de motivos o en los dictmenes de la misma ley, los elementos que permiten determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un precepto cuando ste resulte violatorio de garantas individuales, lo cual se encuentra contenido en la tesis jurisprudencial 46/2005, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, y publicada en el Semanario Judicial de la Federacin en su tomo XXI, de mayo de 2005, primer libro, cuyo rubro es FINES EXTRAFISCALES. CORRESPONDE AL RGANO LEGISLATIVO JUSTIFICARLOS EXPRESAMENTE EN EL PROCESO DE CREACIN DE LAS CONTRIBUCIONES., misma que resulta aplicable por analoga.
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Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, tomo XIII, mayo de 2001, pgina 456, cuyo rubro es JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (JUICIO DE LESIVIDAD). LOS TRMINOS QUE ESTABLECE EL ARTCULO 207 DEL CDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN PARA PROMOVERLO, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL., que la circunstancia de que se otorgue a la autoridad un trmino ms amplio para promover el juicio de lesividad, se justifica por el cmulo de resoluciones que se emiten y al tiempo que tarda la autoridad en advertir la lesin al inters publico, adems de ser indispensable la proteccin al patrimonio de la colectividad necesaria para el sostenimiento de los servicios pblicos, razonamiento que no compartimos, ya que nuestro mximo Tribunal deja a un lado el estado de inseguridad jurdica que con ello se causa al contribuyente, situacin que debe prevalecer sobre cualquier acto de autoridad para conservar el estado de derecho De esta manera, ms que justificar la existencia del plazo sujeto a estudio, el Alto Tribunal debi considerar y obligar a nuestras autoridades fiscales a emitir sus resoluciones con estricto apego a las leyes tributarias, para as evitarle contingencias a los contribuyentes despus de 5 aos, pues ms all de que dicho tiempo se utilice para que la autoridad advierta la lesin al inters pblico, se le da oportunidad para realizar actos de molestia cuya finalidad en ocasiones es quitarle beneficios a los gobernados para verse favorecidas econmicamente. Por lo anterior, consideramos que si bien es cierto pueden tenerse fundamentos y motivos para que la autoridad fiscal tenga un tiempo distinto y mayor al de los contribuyentes para interponer sus medios legales de defensa, no menos cierto es que ste debe ser prudente y respetuoso de las garantas individuales de los mismos, lo cual en el caso concreto no se cumple con el plazo de 5 aos, irrumpiendo as con lo previsto en el artculo 14 y 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Por ltimo, se seala que la indebida e insuficiente regulacin prevista para el juicio de lesividad provoca incertidumbre jurdica para los contribuyentes que se ven involucrados en dicho medio legal de defensa con que cuentan las autoridades fiscales para revocar sus propias resoluciones. En efecto, tal y como se mencion en prrafos precedentes, el artculo 36 del Cdigo Fiscal de la Federacin no establece de forma completa los lineamientos y consecuencias jurdicas que pueden derivar del juicio de lesividad, en virtud de que el legislador no previ las condiciones o elementos necesarios para determinar cuales seran las obligaciones que se deberan de acatar una vez concluido el juicio en cita, deber que tena a su cargo para que un acto de autoridad pueda producir afectacin en la esfera jurdica del gobernado como lo prev el artculo 16 Constitucional.
De esta manera, se desprende que el artculo 36 del Cdigo Federal Tributario no precisa que efectos llevara la declaratoria de nulidad de una resolucin favorable al particular, y si en su caso deben o no retrotraerse sus efectos al momento en que se emiti dicha resolucin o al momento de la interposicin de la demanda por parte de las autoridades, lo cual crea incertidumbre para el contribuyente violando su garanta de seguridad jurdica. Asimismo, dentro de la regulacin de ste juicio, no se seala las obligaciones que se generaran para el contribuyente en el supuesto de que el fall del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa fuera desfavorable, es decir, si deber corregir su situacin fiscal presentando declaraciones complementarias y pagar en su caso los impuestos omitidos, situacin que juzga arbitraria, ya que deja en manos de la autoridad determinar las consecuencias jurdicas para el particular en ste tipo de juicios. Es importante mencionar que la Primera Sala de nuestro mximo Tribunal ha emitido criterio en este sentido, sealando que el artculo 36 del Cdigo Fiscal de la Federacin es violatorio de la garanta de seguridad jurdica al no precisar en que momento surte sus efectos la nulidad de una resolucin administrativa favorable al particular, y por que conceptos se debe modificar. Dicha tesis se trascribe a continuacin: RESOLUCIN ADMINISTRATIVA FAVORABLE AL PARTICULAR EN RESPUESTA A UNA CONSULTA FISCAL. EL ARTCULO 36 DEL CDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN, AL NO PRECISAR CUNDO SURTE EFECTOS SU NULIDAD O, EN SU CASO, POR QU CONCEPTOS SE MODIFICAR, ES VIOLATORIO DE LA GARANTA DE SEGURIDAD JURDICA. La garanta de seguridad jurdica a favor de los gobernados, prevista en el artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, constituye un lmite que el legislador debe respetar en las normas que emite, por lo que en ellas debe establecer todos aquellos requisitos, condiciones, elementos o circunstancias, cuyo acatamiento sea jurdicamente necesario para que un acto de autoridad produzca vlidamente la afectacin que est destinado a realizar en la esfera jurdica del particular. Ahora bien, del anlisis de los artculos 36 y 68 del Cdigo Fiscal de la Federacin se desprende, por un lado, que la resolucin administrativa favorable al particular goza de la presuncin de legalidad que impide que pueda ser modificada motu proprio por la autoridad y, por otro, que para lograr su nulidad la autoridad hacendaria debe someterla a la jurisdiccin del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a travs del juicio contencioso administrativo en el que el particular demandado puede hacer valer lo que a su derecho convenga y
ofrecer pruebas, refutando las de la actora, es decir, el gobernado no ser vctima del abuso de la autoridad para anular la resolucin que le es favorable, dentro de un juicio en que exista igualdad procesal donde se resolver la validez o nulidad de dicha resolucin. Sin embargo, el citado artculo 36 no precisa las consecuencias jurdicas que tendr la sentencia de nulidad que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es decir, no establece los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, ni especifica a partir de cundo se retrotraern sus efectos, si es a la fecha de la presentacin de la demanda del juicio de lesividad o a partir de que se expidi la respuesta a la consulta fiscal, as como tampoco establece qu conceptos incluye, esto es, si debern presentarse declaraciones complementarias por impuestos omitidos, o si debern cubrirse recargos o actualizaciones, o slo por algunos, por lo que es indudable que es violatorio de la garanta de seguridad jurdica de referencia, pues se genera una situacin de incertidumbre para el particular, al dejar a la voluntad de la autoridad el determinar a partir de qu momento y por qu conceptos se modificar la resolucin que le fue favorable y con base en la cual pag sus contribuciones. (nfasis aadido) As, consideramos a todas luces acertado el criterio de nuestro mximo Tribunal, ya que el precepto que da fundamento al juicio de lesividad contraria el artculo 16 constitucional, pues no seala claramente los efectos que pudiese tener en todo caso la declaratoria de nulidad de la resolucin favorable a un particular, ya que en este caso quiz no slo se limiten los efectos a declarar nulo un acto, sino que se puede dar paso a que la autoridad emita uno nuevo a su libre arbitrio, lo cual deja en plena desventaja al contribuyente. Conforme a lo hasta aqu expuesto, se desprende que la indebida regulacin del juicio de lesividad, ocasiona desventajas y perjuicios para los contribuyentes que tienen resoluciones favorables de las autoridades fiscales, ya que no les permite tener certeza jurdica de su situacin fiscal durante un plazo de 5 aos y, asimismo, por que desconocen los efectos jurdicos que se pueden derivar de ese juicio instaurado en su contra. Finalmente, podemos concluir que en trminos de la tesis trascrita, la figura del juicio de lesividad se ha vuelto inoperante para nuestra regulacin fiscal, ya que an en el supuesto de que los Tribunales correspondientes llegaren a resolver de manera favorable a los intereses de la autoridad fiscal, stos no podran sustituir la omisin que tuvieron nuestros legisladores de precisar las consecuencias jurdicas de la sentencia, por lo que subsistira la inconstitucionalidad del artculo 36 del Cdigo Fiscal de la Federacin, situacin que permitira a los particulares afectados controvertir dicha sentencia.

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