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Acceso a la Justicia y Equidad
ACCESO A LA JUSTICIA Y EQUIDAD

ESTUDIO EN SIETE PASES DE AMRICA LATINA
Jos Thompson Coordinador Acadmico
Banco Interamericano de Desarrollo
BID
Primera Edicin, San Jos, 2000 Las opiniones que se presentan en los artculos son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del BID ni del IIDH . Banco Interamericano de Desarrollo, 2000. Todos los derechos reservados. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2000. Todos los derechos reservados.
340.11 I59a
Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano de Derechos Humanos Acceso a la justicia y equidad: estudio en siete pases de Amrica Latina / Jose Thompson, coordinador acadmico. --San Jos, C.R. IIDH, 2000 494 p. ; 21 .5 x 28 cm. ISBN: 9968-778-61-3 1. JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS - AMRICA LATINA 2. ADMINISTRACIN DE JUSTICIA AMRICA LATINA 3. EQUIDAD (DERECHO) AMRICA LATINA. I. Thompson, Jos, Coord. II. Ttulo.
Consultores externos: Paola Casafont, Asistente Acadmica del Proyecto; Freddy Blandn (Nicaragua), Francisco Daz (El Salvador), Rita Maxera (Costa Rica), Beatriz Meja (Per), Ayln Ordoez (Guatemala), Farith Simon (Ecuador), Ricardo Valverde (Repblica Dominicana), Mara Lourdes Flores de la Fuentes (investigacin electrnica). Revisin y Correccin: Bernal Monge y Rodrigo Soto, con la colaboracin de Alexander Schultz. Responsables Institucionales del Proyecto: Banco Interamericano de Desarrollo: Edmundo Jarqun, Sandra Bartels Instituto Interamericano de Derechos Humanos: Juan E. Mndez (1996-1999), Gonzalo Elizondo y Luis Cervantes
Diagramacin y Artes Finales: Alejandro Pacheco Impresin: Editorama, S.A.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO BID
INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS IIDH
Lo equitativo y lo justo son una misma cosa; y siendo buenos ambos, la nica diferencia que hay entre ellos es que lo equitativo es mejor an. La dificultad est en que lo equitativo, siendo lo justo, no es lo justo legal, lo justo segn la ley, sino que es una dichosa rectificacin de la justicia rigurosamente legal... Lo propio de lo equitativo consiste precisamente en restablecer la ley en los puntos en que se ha engaado a causa de la frmula general de que se ha servido.
Aristteles, tica a Nicmaco, Libro V, Captulo X.
TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIN ......................................................................................................... 9
DISCURSO PRONUNCIADO CON OCASIN DEL FORO INTERNACIONAL ACCESO A LA JUSTICIA Y EQUIDAD EN AMRICA LATINA Edmundo Jarqun ............................................................................................. 11
EL ACCESO A LA JUSTICIA, UN ENFOQUE DESDE LOS DERECHOS HUMANOS Juan E. Mndez ............................................................................................... 15 INTRODUCCIN Jos Thompson ................................................................................................ 23
INFORME DE COSTA RICA Rita Maxera ..................................................................................................... 33
INFORME DE ECUADOR Farith Simon .................................................................................................... 71
INFORME DE EL SALVADOR Francisco Daz ............................................................................................... 119
INFORME DE GUATEMALA Ayln Ordoez ............................................................................................... 165
INFORME DE NICARAGUA Freddy Blandn ............................................................................................. 201
INFORME DE PER Beatriz Meja ................................................................................................. 249 INFORME DE REPBLICA DOMINICANA Ricardo Valverde ........................................................................................... 327
COMPARACIN DE RESULTADOS Jos Thompson .............................................................................................. 413 CONCLUSIN GENERAL Y PROPUESTA DE LNEAS DE ACCIN Jos Thompson .............................................................................................. 447
ANEXO 1 ................................................................................................................ 457 MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA
ANEXO 2 ................................................................................................................ 477 CONCLUSIONES DEL FORO ACCESO A LA JUSTICIA Y EQUIDAD EN AMRICA LATINA.
PRESENTACIN
La evolucin de la reforma judicial en Amrica Latina ha sido vertiginosa en la ltima dcada. En ella, se han hecho esfuerzos para conjugar las prioridades nacionales con la agenda impulsada por la cooperacin internacional, que paulatinamente ha incorporado el tema como una de sus lneas de accin. No es sorprendente entonces que en el dilogo entablado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), se visualizara el campo del acceso a la justicia como terreno frtil para la accin conjunta. El origen y desarrollo de este esfuerzo, tiene que ver con el inters de ambas entidades de producir enfoques novedosos que enriquezcan el campo de la reforma judicial en marcha en la regin. La precisin de este inters, desde las primeras inquietudes hasta llegar a determinar como propicio el tema de acceso a la justicia, requiri de un proceso de refinamiento, mediante el dilogo, de las iniciativas originales de las dos instituciones, en su afn por encontrar espacios frtiles para la investigacin y para la generacin de propuestas tiles en la materia. Hoy, es motivo de autntica satisfaccin presentar el resultado de este esfuerzo, materializado en el proyecto de investigacin Apoyo al Fortalecimiento del Acceso a la Justicia en Amrica Latina, que ahora ve la luz en la forma de esta publicacin. Los trabajos que informan la investigacin y esta publicacin, se desarrollaron a lo largo de 1999, en un apretado calendario que buscaba mantener actualidad y producir resultados en un plazo relativamente breve. En la investigacin, se delimit el acceso a la justicia a partir de su dimensin equitativa, esto es, con atencin a los sectores ms desfavorecidos, como preocupacin legtima y esencial en los esquemas para el desarrollo, y en la perspectiva de derecho fundamental de las personas. Esta doble faceta explica el sentido de la unin que el BID enfocado en los planes para el desarrollo, y el IIDH institucin educativa en derechos humanos, han alcanzado en esta oportunidad. En la determinacin del objetivo de la investigacin, las entidades patrocinadoras decidieron privilegiar un anlisis que permitiera identificar un elenco de experiencias y prcticas relativamente eficaces en la ampliacin del acceso a la justicia en Amrica Latina. Para ello, y habida cuenta de los recursos disponibles, se seleccion a siete pases para llevar a cabo las investigaciones nacionales: Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana, procurando que las realidades respectivas facilitaran la comparacin de los resultados obtenidos. Por ello, la publicacin incluye anlisis nacionales y comparativos. El proceso que ha conducido a este punto, incluy diversas y amplias oportunidades de discusin y de validacin de los
resultados. Esto nos permite afirmar que las conclusiones obtenidas son pertinentes al momento que vive el proceso de reforma judicial en Amrica Latina. As, el material que hoy ofrecemos al pblico constituye, esperamos, un aporte que abrir rutas poco exploradas y de utilidad en la revisin de los sistemas judiciales de esta parte del mundo. Ms all de esto, la publicacin propone una visin de la necesidad que los sectores ms desfavorecidos tienen de contar con mecanismos expresamente diseados para promover su acceso a los sistemas de justicia, y hace un valioso recuento de respuestas oficiales y de la sociedad civil para atender estas necesidades. La investigacin pide, como primera lnea de accin futura, una visibilizacin del tema de acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos. Por ello, el BID y el IIDH esperan que esta publicacin sea el germen de discusiones y debates a muy diverso nivel, que permitan que este deje de ser el gran tema ausente de la reforma judicial latinoamericana. El BID y el IIDH desean agradecer especialmente a Sandra Bartels, coordinadora del Proyecto por parte del BID, a Gonzalo Elizondo, Director del Departamento de Instituciones Pblicas del IIDH, a Luis Cervantes, Oficial del Programa Administracin de Justicia y Derechos Humanos, a Jos Thompson, Coordinador Acadmico del Proyecto, a Paola Casafont, Asistente Acadmica del Proyecto, a los consultores locales: Freddy Blandn (Nicaragua), Francisco Daz (El Salvador), Rita Maxera (Costa Rica), Beatriz Meja (Per), Ayln Ordoez (Guatemala), Farith Simon (Ecuador), Ricardo Valverde (Repblica Dominicana), as como a Mara Lourdes Flores de la Fuentes, quien realiz una investigacin en Internet sobre las formas de acceso a la justicia, y al equipo de trabajo del Proyecto, por haber transformado el objetivo inicial en un estudio vlido y vigente de uno de los temas que hace a la esencia del desarrollo equitativo de las sociedades democrticas.
Edmundo Jarqun BID
Roberto Cullar M. Director Ejecutivo IIDH
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DISCURSO PRONUNCIADO CON OCASIN DEL FORO INTERNACIONAL ACCESO A LA JUSTICIA Y EQUIDAD EN AMERICA LATINA
Dr. Edmundo Jarqun
El Banco Interamericano de Desarrollo se siente orgulloso de estar asociado con el Instituto Interamericano de Derechos Humanos en esta iniciativa. Para empezar, quisiera traer a colacin el doble significado que para nosotros tiene este evento. Primero, el que deriva de la temtica en s misma, y que comentaremos despus. Segundo, recordar que fue justo en esta ciudad1 donde, en 1993, se celebr la que despus fue conocida como Primera Conferencia sobre Justicia y Desarrollo, que fue el punto de partida para las actividades del Banco en este campo. Quiz corresponda preguntarnos por qu un banco de desarrollo como el BID est involucrado en estas actividades. Precisamente por eso: por ser un banco de desarrollo. Antes de efectuarse la Primera Conferencia sobre Justicia y Desarrollo, ya haba un cmulo de evidencia acadmica y de reflexin, procedente de las universidades, en el sentido de que las instituciones, las leyes, el derecho, tienen tanta o ms importancia para el desarrollo econmico, que las variables estrictamente tcnico-econmicas. Fue esa comprensin, acompaada de una reflexin sobre la historia de nuestros pases, lo que condujo al Banco a convocar a esa primera conferencia para reflexionar sobre el vnculo entre justicia y desarrollo. Ahora, por su relacin con la temtica de esta reunin, quisiera decirles cul es parte de nuestro aprendizaje, seis aos y medio despus de aquella actividad. La reflexin que hasta entonces haba prevalecido en torno al vnculo entre derecho y desarrollo, estaba basada en una concepcin limitada, porque si bien se reconoca la importancia de la seguridad jurdica para el proceso de inversin, y por lo tanto de crecimiento, en general se entenda la seguridad jurdica bsicamente en trminos de seguridad de los contratos y seguridad de los derechos de propiedad. Pero la evidencia emprica, la reflexin histrica y un creciente cmulo de reflexin acadmica en los ltimos aos, ha puesto en evidencia que esa es una concepcin limitada. La seguridad jurdica, en trminos del vnculo entre derecho y desarrollo, tiene que ser entendida desde una perspectiva ms amplia. El vnculo exitoso es entre democracia y desarrollo, y por tanto hemos de trabajar con una nocin de seguridad jurdica que comprenda al conjunto de los derechos polticos, econmicos y sociales de toda la poblacin. La experiencia demuestra que la seguridad jurdica concebida
1 El Foro se celebr en San Jos de Costa Rica.
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nicamente en trminos de seguridad de los contratos y seguridad de los derechos de propiedad, es importante, pero lamentablemente abona a la exclusin de sectores importantes de la poblacin, lo que de manera inevitable conduce a largo plazo a inseguridad e inestabilidad poltica y jurdica de la sociedad en su conjunto, colapsando as cualquier esfuerzo que se haya querido hacer o se haya hecho en materia de desarrollo. Dicho de otra forma: la exclusin socioeconmica, y la exclusin de vastos sectores de la poblacin del acceso a la justicia, abona la inestabilidad socio-poltica, y por tanto, la inseguridad jurdica. De tal manera que nos unimos a esta iniciativa del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, que se empez a gestar desde finales del 96 y que cristaliz con la aprobacin de una cooperacin tcnica regional en 1997, con el convencimiento de que el acceso a la justicia es un tema que se valida no nicamente en trminos de la dignidad de las personas, no nicamente en trminos del sentido ms profundo de los derechos humanos, sino que se valida tambin en trminos del mandato ms amplio que tiene el BID de apoyar a los pases en su proceso de crecimiento equitativo y sostenible. Permtanme aqu otra breve reflexin relacionada con lo anterior. Cuando, cerrando el siglo, reflexionamos acerca de cmo se explica esa tremenda paradoja de Amrica Latina su fuerte crecimiento con la creciente exclusin, tomando en cuenta que en las ocho primeras dcadas de este siglo Amrica Latina fue una de las regiones del mundo que ms creci, y sin embargo creci excluyendo y produciendo pobreza, surge como explicacin fundamental el crnico dficit democrtico de la mayora de los pases. La incapacidad de las polticas pblicas, no tanto en trminos de su diseo tcnico como en su vaco democrtico, para agregar, procesar y responder a las demandas de los ciudadanos, es lo nico que puede explicar esa paradoja. Por eso no es una casualidad que aquellos pases de la regin con mayor raigambre democrtica, y mayor densidad y penetracin de las instituciones democrticas, sean los pases como son los casos de Costa Rica, Chile y Uruguay que presentan un mejor balance en trminos de cohesin e integracin social. A partir de estas consideraciones es que estamos asociados con esta iniciativa, y con la posibilidad de contribuir a llevar a la prctica los resultados de los estudios que se han preparado como base de discusin de este foro. Se trata, pues, tanto de razones ticas como de razones tcnicas. En este convencimiento reside el sentido de esperanza con que vemos hacia el futuro, porque la reflexin sobre el desarrollo de fin de siglo demuestra que es posible armonizar las exigencias ticas de la equidad y de la justicia, con las exigencias tcnicas del crecimiento. Son aquellos pases que a travs de sus instituciones han dado acogida a las demandas de los ciudadanos, invirtiendo en salud y en educacin, y garantizando el pleno ejercicio de los derechos polticos de los ciudadanos, los que en definitiva pueden asegurar un clima apropiado para la inversin y el crecimiento. Es la misma razn que nos ha movido de nuestro enfoque inicial, experimental, de hace seis aos, en materia de apoyo a los programas de justicia (concebidos desde perspectivas vlidas, pero por s solas insuficientes, de administracin de la justicia, de mejora en la gestin de los despachos, de expansin en trminos de cobertura fsica de los servicios de justicia), a tomar como eje creciente de los programas de reforma judicial el acceso a la justicia. Pues el limitado acceso a la justicia constituye, probablemente, una de las formas ms odiosas de exclusin, que no podemos separar de la desigualdad y la pobreza.
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Nos sentimos extremadamente complacidos de estar asociados con el Instituto Interamericano de Derechos Humanos en esta iniciativa. Hemos venido a aprender de eso se trata, porque el sentido ms profundo de la iniciativa que hemos apoyado, es identificar aquellas prcticas, aquellos proyectos, aquellos modelos en materia de acceso a la justicia de los sectores menos favorecidos, que puedan ser incorporados en el diseo de operaciones futuras que el Banco y otras instituciones de cooperacin, o los gobiernos por s solos, quieran abordar en este tan sensible terreno desde el punto de vista de la dignidad humana, de la estabilidad social, de la cohesin poltica y del crecimiento econmico. Quiero agradecer de manera muy especial al Director del Instituto, Juan Mndez, por el hospedaje que nos dio en esta iniciativa. La verdad que el Instituto ya vena reflexionando y trabajando al respecto, as que hemos sido huspedes de una iniciativa ms amplia. Tambin quiero agradecer a sus colegas, al equipo de consultores, y desde luego a mis colegas en el BID, en especial a Sandra Bartels, que ha estado directamente a cargo de este proyecto.
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EL ACCESO A LA JUSTICIA, UN ENFOQUE DESDE LOS DERECHOS HUMANOS1

Dr. Juan E. Mndez
La dcada de los aos ochenta se caracteriz por una obra de democratizacin para reemplazar a las dictaduras militares que gobernaban en muchos de nuestros pases; paulatinamente se celebraron elecciones representativas y aceptadas en sus resultados, en prcticamente todos los pases del continente. Este inicio democratizador alent esperanzas en cuanto a perspectivas de mejoramiento del nivel y condiciones de vida, pero estrictamente, se caracteriz por ser el inicio de un perodo de explosin de la democracia electoral, en el cual la celebracin de las elecciones es el eje fundamental, ms que la profundizacin de la democracia en sus aspectos sociales y participativos. Menos an se concretaron nuestras esperanzas de que la legitimidad de origen se concretara tambin en legitimidad de ejercicio. En otras palabras, nuestras sociedades se rigen hoy por gobiernos elegidos, pero en lo cotidiano distan mucho de constituir verdaderos Estados de Derecho. El proceso de reformas econmicas ha ayudado a la recuperacin y al crecimiento econmico despus de la aguda crisis de esos aos, pero tambin ha modificado sustancialmente las pautas tradicionales de integracin social y cohesin poltica, provocando una expansin de la ya enorme brecha entre ricos y pobres que distingue a esta regin del resto del mundo. Se plantea as el desafo de alcanzar nuevas formas de organizacin y gestin poltica y social, acordes con una estrategia de desarrollo y en un marco general de gobernabilidad. Los regmenes polticos que surgieron de esta ola son indudablemente regmenes democrticos representativos, pero en muchas oportunidades hemos dicho que vivimos una democracia insuficiente. Con el paso del tiempo y la maduracin de los sistemas, se demanda mayor apertura y acercamiento con la poblacin, lo que tiende directamente a la constitucin de regmenes ms participativos y de instituciones fiables en sus respuestas a las demandas sociales. Es decir, hace falta que iniciemos un nuevo proceso de transicin, esta vez de la democracia formal a la democracia participativa, garantista y de justicia social.
Se trata de una adaptacin de la ponencia dictada en ocasin del Foro Internacional Acceso a la Justicia y Equidad en Amrica Latina. El autor deja expresa constancia de su reconocimiento por la participacin principal y decisiva de Luis Cervantes para la elaboracin de este material.
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A pesar de sus insuficiencias, la etapa actual ha producido distintas manifestaciones, desde la organizacin de la sociedad civil en procura de mayores espacios, hasta los intentos de readecuacin o actualizacin de las instituciones estatales para atender estas tendencias. Los sistemas de administracin de justicia no son ajenos a esta problemtica. En el campo de la administracin de justicia es donde se define la vigencia de los derechos fundamentales en las sociedades contemporneas, donde se prueba si las libertades y garantas enunciadas en los diferentes instrumentos de derecho internacional tienen o no aplicacin real al interior de las comunidades humanas. En buena medida, la estructura valorativa y normativa de los derechos humanos cobra eficacia y validez slo desde el momento en que los reclamos concretos por violaciones a sus disposiciones, son resueltos efectivamente por las instancias jurisdiccionales a travs de sus mecanismos procesales. Si los operadores del sistema no estn preparados, las instituciones jurisdiccionales no respondern a su razn de ser. Suceder entonces que toda la doctrina de derechos humanos, la legislacin que los implementa y los esfuerzos desplegados desde la sociedad civil para su efectiva vigencia, se condenan al fracaso. Los ciudadanos asumen que los derechos humanos muestran su vigencia solo cuando encuentran amparo al reclamo que formulan con motivo de sus violaciones, no cuando quedan en espera del reconocimiento de sus derechos o cuando quedan impunes los ms graves crmenes. De la respuesta institucional a cada caso, a cada acto de violencia, depender en ltima instancia la legitimidad real con que operen las instancias formales y todos los dems actores del sistema en una determinada realidad nacional. La situacin actual de la administracin de la justicia en Amrica Latina produce una gran frustracin, pero tambin ofrece una gran oportunidad. La legitimacin democrtica que pretende la mayora de los pases del rea, y los esfuerzos que hacen para gobernarse dentro de esos cnones, favorecen las iniciativas para lograr el fortalecimiento de los poderes judiciales, tanto a travs de su independencia funcional, como de su modernizacin legislativa y de la capacitacin de sus miembros. Sin embargo, el punto de partida para alcanzar esas metas es bastante limitado en muchas de las naciones de la regin latinoamericana. Los sistemas judiciales de la regin fueron histricamente concebidos y organizados desde la primera mitad del siglo XIX sobre los lineamientos del modelo napolenico. Esto ha dado como resultado estructuras que, en el ejercicio de sus funciones, se han quedado atrs en su organizacin interna, as como en su capacidad para satisfacer las demandas de la sociedad. Adems, esos poderes judiciales se han desarrollado en completa dependencia y subordinacin respecto del poder poltico, particularmente del Poder Ejecutivo, cuando no de las fuerzas militares. En consecuencia, se impone como una de las tareas ms urgentes abocarse a la reforma judicial para provocar la transformacin institucional requerida. Pero aunque todos concordamos en la necesidad de esa reforma, no hay total claridad en cuanto a por dnde empezar... Para nosotros, lo esencial es fortalecer la independencia interna y externa de los poderes judiciales, modernizar su estructura y funcionamiento, y convertirlos en autnticos instrumentos garantistas de la aplicacin de las normas internacionales de derechos humanos. Resulta necesario mejorar el nivel de la administracin de justicia en cada pas del rea, y garantizarle de esta manera al ciudadano el mbito de libertades que le permita su realizacin como persona. 16
Para ello, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos quiere contribuir a que los operadores del sistema de justicia asuman el papel que les corresponde en un Estado de Derecho preocupado por la vigencia de las libertades y garantas fundamentales, as como por mejorar los niveles de acceso a la justicia de los sectores que estn menos favorecidos en la estructura social, y que son adicionalmente los que ms dificultades legales y extra legales afrontan en la defensa de sus intereses. El tema de acceso a la justicia no es una problemtica de aparicin reciente. Se trata de un concepto que ha sufrido profundas transformaciones a partir de los siglos XVIII y XIX, en el sentido de pasar de ser una mera declaracin de posibilidad de defensa de los derechos individuales, a una concepcin que involucra el deber estatal de proporcionar un servicio pblico, protector no solo de los derechos individuales, sino tambin de los derechos colectivos caracterizados por la presencia de los intereses difusos. Este cambio fue motivado por el desarrollo de las sociedades del laissez faire al estado de bienestar, ya que el crecimiento en tamao y complejidad de nuestros estados, gener una modificacin en la percepcin de los derechos humanos, y la preocupacin por la libertad se extendi tambin a la preocupacin por la igualdad. As las relaciones interpersonales a que hacen referencia los derechos humanos, fueron adquiriendo un carcter mayoritariamente colectivo, adems de su original carcter individual. De esta manera, el acceso a la justicia ha sido aceptado cada vez ms como un derecho social bsico en las sociedades modernas. Es el derecho humano primario en un sistema legal que pretenda garantizar los derechos tanto individuales como colectivos. Al respecto debe tenerse presente que el sistema de administracin de justicia constituye la ltima frontera donde los ciudadanos perciben si sus derechos son efectivamente respetados y garantizados; de ah la imperiosa necesidad de facilitar y favorecer, no solo el acceso a la justicia, sino un acceso efectivo a la misma. Asimismo, el avance hacia las concepciones colectivas que imponen el deber estatal de prestar este servicio, ha dado lugar a la consideracin de la administracin de justicia como un servicio pblico con las caractersticas y condiciones que lo identifican, motivo por el cual todo examen que se haga del sistema, en atencin al mejoramiento de su acceso, debe tener presente tales indicadores, pues esto determinar una mejor y ms exacta comprensin de los obstculos que puedan presentarse para su adecuado cumplimiento en cada realidad. En este orden de ideas, resulta procedente examinar los principios rectores de un servicio pblico y relacionarlos con el funcionamiento del sistema de administracin de justicia, para determinar de esta manera los diferentes factores que puedan explicar el mayor o menor grado de acceso a la justicia y los medios por los cuales superar la eventuales barreras que se manifiesten. En primer lugar, el servicio pblico de justicia debe caracterizarse por la continuidad, en atencin al inters general que debe realizar y proteger el Estado, en este caso, la justicia. Resulta consustancial a la idea de servicio pblico, el hecho de que el mismo no deje de prestarse por ningn motivo, permitiendo as la continuidad del mismo. Sin embargo, aqu debe considerarse no solo la intervencin directa del Estado en la prestacin efectiva del servicio, sino tambin cualesquiera otras medidas que sean necesarias para asegurar la adaptacin del servicio a nuevas circunstancias institucionales, polticas, econmicas y sociales. De este modo, debe atenderse
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al constante estudio y observacin de los sistemas de administracin de justicia, por cuanto cualquier tipo de variable puede afectar la continuidad de la proteccin de los derechos. En segundo lugar, la adaptacin. El principio anterior lleva ineludiblemente al tratamiento de la adaptabilidad del servicio como salvaguarda del mismo principio de continuidad. Ante la variacin de las condiciones imperantes, y en la medida en que este hecho perjudique la prestacin del servicio, el Estado debe preocuparse por someter el mismo a los cambios, reformas o innovaciones que permitan su continua prestacin. As, al detectarse problemas, por ejemplo en cuanto al retardo de la justicia o al abuso de medidas cautelares dictadas con intencin dilatoria para frustrar la proteccin de derechos fundamentales, la accin estatal y el respaldo social debe ser rpido en su diagnstico y eficaz en su correccin, con el fin de adaptar la prestacin del servicio a las nuevas variables que inciden sobre la conservacin de la administracin de justicia. Tercer principio: el de la igualdad. Uno de los principios regentes de toda la doctrina jurdica, y en especial de los derechos humanos, tiene necesaria mencin al tratarse el tema del servicio pblico, ms an cuando se trata de la administracin de justicia como uno de tales servicios. Es fcil comprender que para la adecuada prestacin y administracin de la justicia, teleolgica y pragmticamente considerada, debe accederse y operarse en igualdad de condiciones para los diferentes sujetos procesales. En este tema conviene recordar que la igualdad que postulamos aqu no es la enunciada por Anatole France la justicia en su majestad garantiza que tanto ricos como pobres puedan mendigar bajo los puentes, antes bien, el Estado debe compensar las desigualdades sociales con medidas afirmativas que hagan ms parejo el campo de juego. El cuarto principio es el de la celeridad. Es quiz aqu donde mayores problemas o barreras se encuentran para un adecuado y eficaz acceso a la justicia, debido a la inoperancia o desinters estatal para detectar con rapidez las causas de la retardacin de justicia, de los procesos largos y costosos, del litigio sin representacin adecuada o carente del todo de la misma. El derecho humano de acceder y obtener justicia se ve sensiblemente lesionado, y con l los dems derechos fundamentales y derivados cuya violacin sea reclamada. Quinto principio, el de la gratuidad. La gratuidad de los servicios pblicos debe entenderse de manera relativa, en el sentido que los usuarios generalmente tendrn que afrontar un pago directo o indirecto por el mismo, dada la creciente onerosidad de su prestacin, que imposibilita su total responsabilidad financiera a cargo del aparato estatal. Sin embargo, en materia de administracin y acceso a la justicia, la gratuidad del servicio debe ser entendida en el sentido de su disponibilidad orgnica y funcional, es decir, en la posibilidad real de todo operador de sistema de acudir fsicamente al mismo y defender sus derechos mediante una adecuada representacin que no implique para l un costo tal, que convierta en nugatorio el derecho de acceso y atencin. Esta caracterstica, en asocio con la anterior, constituye lo que podramos llamar el ncleo fuerte de las barreras que dificultan, cuando no imposibilitan, un acceso justo, equitativo y eficaz, al sistema de administracin de justicia. Con base en los anteriores principios, resulta conveniente que toda propuesta de trabajo en esta materia contemple al menos los siguientes espacios, que consideramos pueden contribuir a un acceso eficaz a la justicia.
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El primero de ellos es el costo de acudir a la administracin de la justicia. Aqu debe tenerse presente no solo el tradicional alto costo de los servicios de representacin legal a efectos de considerar diferentes opciones de servicios gratuitos o de bajo costo sino tambin la variable del tiempo en las tramitaciones procesales, lo cual incide en el costo de litigar. Asimismo, eventuales violaciones a los derechos fundamentales del debido proceso en materia penal, incluida la retardacin de justicia, conllevan, en no pocos casos, la existencia de una poblacin penitenciaria flotante en espera del conocimiento de su causa. Todos los esfuerzos de reforma carcelaria y todos los intentos de modernizar la justicia penal, chocan con la mana represiva del aumento de las penas y de la eliminacin de las garantas procesales, surgidas ambas de la histeria e inspiradas en respuestas facilistas al problema de la inseguridad ciudadana y del aumento de la tasa de criminalidad. En segundo lugar, estn las posibilidades de representacin y asistencia legal en condiciones paritarias, tomando en consideracin las ventajas y desventajas estratgicas de las partes, su situacin econmica, condiciones personales de los litigantes y sus representantes, educacin, conocimientos, experiencia, condicin social y econmica, frecuencia y organizacin del ejercicio profesional y patrocinio activo. En tercer lugar la proteccin de los derechos colectivos o intereses difusos. Es caracterstica de estos intereses difusos, justamente su carencia de una titularidad individual, de ah la necesidad de abrir espacios, ya sea dentro del clsico sistema de administracin de justicia, o en medios alternativos especiales para su reclamacin y defensa. Especial atencin merecen los diseos procesales que permitan la solucin de muchos casos similares, mediante acciones de clase o mediante precedentes judiciales de seguimiento obligatorio por parte de tribunales inferiores. Seguidamente, el sistema jurdico, tanto en lo sustantivo como en lo procedimental. Las anteriores variables hacen clara referencia a la existencia de normas sustantivas, y ante todo procesales, que inciden sobre casi la totalidad de los problemas que determinan un complejo y difcil acceso a la justicia. As, la presencia de normas sustantivas con lenguaje tcnico y en demasa especializado, cuando no anquilosado, y de procedimientos no pocas veces lentos, excesivamente formales y tortuosos, condicionan que los sistemas de administracin de justicia no logren satisfacer las demandas sociales de acceso y eficacia en la prestacin de la justicia. Debe considerarse que las barreras descritas con anterioridad no constituyen hechos aislados que puedan estudiarse por separado ni puedan corregirse individualmente. Por el contrario, muchos de los problemas del acceso a la justicia se encuentran interrelacionados, y los cambios que se introduzcan para solventar algn obstculo, bien pueden incrementar alguna otra barrera. Por este motivo, no debe dejar de considerarse la interrelacin de las diferentes barreras u obstculos para un acceso eficaz a la justicia. Antes bien, hay que atacar todos estos factores en forma integrada y coordinada. Al considerar esfuerzos para la materializacin de un sistema de justicia acorde con los principios de un Estado democrtico de derecho, no puede obviarse a los usuarios como los principales destinatarios de todo esfuerzo de educacin normativa y estructural; antes bien, una condicin necesaria para el xito de toda reforma judicial, es la adecuada consulta a los usuarios.
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Aqu se puede mencionar un excelente trabajo de PROVEA de Venezuela y Lawyers Committee for Human Rights de Estados Unidos, con una crtica a la reforma judicial y a la cooperacin internacional en Venezuela, donde se seala precisamente esta ausencia de consulta como un factor para la relativa falta de xito de la reforma. Si bien la sociedad en general debe resultar beneficiada de todo proceso o iniciativa de modernizacin y fortalecimiento bajo el principio de solidaridad social, debe focalizarse la atencin hacia aquellos grupos social, histrica y regularmente en condiciones desventajosas para la concrecin de sus derechos. Es as que sectores como las mujeres, los menores, los indgenas, los migrantes, los discapacitados, deben de ser no solo la fuente inspiradora de todo proceso, sino actores fundamentales en el debate pblico sobre qu debe cambiar y cmo debe cambiar. Aqu se rescata lo ya enunciado, con respecto a que la mayora de los pases de la regin ha incorporado a nivel constitucional las normas de los tratados internacionales de derechos humanos, incluyendo los derechos econmicos, sociales y culturales, cuyo principio rector es la igualdad. De all se infiere la necesidad de hacer operativas estas normas de carcter programtico, mediante legislacin y prcticas concordantes con sus fines especficos de prohibicin de la discriminacin basada en la raza, el sexo, la religin, el origen nacional, la preferencia sexual o la discapacidad. El desconocimiento del derecho internacional de los derechos humanos en la mayora de nuestros estamentos judiciales, genera una insuficiente aplicacin de los derechos constitucionalmente consagrados, los cuales mantienen una estrecha relacin con la normativa internacional. As, la desproteccin de los derechos establecidos en una constitucin poltica llevar implcita la desatencin de pactos y convenios internacionales que sobre la materia se hayan suscrito y ratificado, y que constituyen obligaciones solemnes adquiridas por los Estados ante la comunidad internacional. De similar manera, la violacin de estos instrumentos internacionales conlleva a la inobservancia de normas estatuidas en las constituciones polticas nacionales. Pero adems de las normas y de los tratados, el derecho internacional de los derechos humanos ofrece instrumentos no convencionales que pueden ser de gran utilidad para una justicia eficaz y accesible. Por ejemplo, son tiles los documentos o declaraciones llamados Principios Bsicos de Naciones Unidas Relativos a la Independencia de la Judicatura, documento de 1985 confirmado por resoluciones de la Asamblea General; los Principios Bsicos de Naciones Unidas sobre la Funcin de los Abogados, aprobado en el Octavo Congreso de Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente en La Habana, 1990; el proyecto de declaracin de las Naciones Unidas sobre la independencia de la justicia; las normas mnimas sobre condiciones carcelarias y tratamiento de delincuentes aunque doctrinariamente se considera a estas normas ya bastante antiguas y superables, y tambin, a modo de ejemplo, el Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley. Dentro del proceso de modernizacin de las instituciones jurdicas, la mayor parte de los pases del rea ha suscrito convenios internacionales, promulgado leyes de garantas constitucionales y derechos humanos bsicos, leyes de hbeas corpus, de hbeas data, de amparo, de tutela, de mandato de seguridad Estas normas estn destinadas formalmente a la defensa de los derechos
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fundamentales contenidos en las constituciones de los diversos pases, sin embargo encuentran diversos obstculos prcticos para su vigencia. Tales dificultades se inician generalmente por simple desconocimiento de la norma y de sus caractersticas procesales. Este desconocimiento alcanza no slo a la poblacin en general, sino a los mismos profesionales del derecho, que no siempre logran una cabal comprensin de la justicia basada en los derechos humanos. A ello se suma el desconocimiento de los propios jueces acerca de la naturaleza y fines de los referidos institutos procesales, conduciendo todo ello a una indebida utilizacin de los sistemas de garanta. Por ello, la capacitacin de nuestros jueces no debe limitarse a la instruccin, debe conducir a un cambio de mentalidad: de la actitud burocrtica del simple ejecutor de leyes, al activista de la justicia que soluciona problemas dentro de la ley, pero en forma creativa. Si esto nos acerca al paradigma del juez del common law, ello no debiera ser un obstculo, especialmente cuando en todos los mbitos jurdicos se produce una creciente integracin y confluencia de los grandes sistemas legales. Es cierto que los jueces activistas pueden presentarnos otro problema, aunque hablar de ello en nuestro continente se asemeje a preocuparnos por la indigestin cuando no se ha resuelto el problema del hambre. An as, y en resguardo de futuros problemas, se puede citar esta observacin de Javier Pradera, a propsito del libro Los Jueces y la Poltica, Poder Judicial y Democracia, de los italianos Carlos Guarnieri y Patricia Pedersoli. Dice Javier Pradera: El juez ejecutor y el juez delegado de la magistratura burocrtica han sido desplazados como modelo por el juez guardin de los derechos fundamentales y el juez creador de derecho, propios de la magistratura profesional. Para Guarnieri y Pedersoli la tendencia, seguramente imparable, a la judicializacin de la poltica, asegura un mayor sometimiento de los gobernantes a las leyes y una proteccin ms completa de los derechos de los ciudadanos. No faltan, sin embargo, algunos peligros que los sistemas democrticos deben evitar si quieren mantener el equilibrio entre los poderes y el principio de la soberana popular De un lado, la expansin del activismo judicial puede desembocar en una desviada criminalizacin de la responsabilidad poltica al servicio de poderes opacos que utilizan los medios de comunicacin para sus fines; de otro, la conversin de los antiguos jueces funcionarios, meros ejecutores de normas, sometidos a los gobiernos y miembros de una carrera jerarquizada, en actores polticos, exige la creacin de mecanismos que permitan pedirles responsabilidades por sus comportamientos aberrantes. Una democracia constitucional que funcione bien, concluyen Guarnieri y Pedersoli, requiere de la presencia de un fuerte Poder Judicial, pero lo quiere tambin limitado al igual que los otros poderes. El advenimiento de los regmenes de justicia constitucional en los pases de la regin, ha significado lo que damos en llamar redescubrimiento de la constitucin poltica, en el sentido
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de que la norma fundamental ha comenzado a tener un rol importante dentro del esquema de relaciones sociales en los pases del rea. As, la constitucin debe pasar de ser una abstraccin, a contar con mayores niveles de aplicacin prctica en aquellos sistemas que han optado por establecer este sistema de proteccin. Del mismo modo, el surgimiento de este sistema debe redundar en una ampliacin del acceso a la justicia, de donde resulte una mayor consideracin del sistema de justicia en general como rgano al servicio de la poblacin, es decir, como servicio pblico. Sociedades con sistemas de justicia independientes y confiables, con jueces y funcionarios profesionalmente competentes y probos, respetados por las autoridades polticas, militares y policiales, mejoran sin duda la calidad de vida de los pueblos; a su vez, el conocimiento de la ciudadana en materia de derechos humanos y de la forma eficaz de reclamar por su vigencia, es de una gran utilidad social en tanto que eleva la autoestima de las personas, que no solamente se saben titulares nominales, sino efectivos titulares de los derechos que la teora del Estado moderno les asigna.
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INTRODUCCIN
Jos Thompson* Coordinador
Abogado costarricense, especializado en derecho internacional y en derechos humanos. Es profesor de derecho internacional de la Universidad de Costa Rica y autor de varias publicaciones en temas de su especialidad y en materias relacionadas con la reforma judicial en Amrica Latina. En el periodo 1985-1994 ocup diversos puestos en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, hasta culminar como Director de Asuntos Institucionales. De 1994 a 1998 sirvi como Ministro Consejero y Cnsul General de la Embajada de Costa Rica en Estados Unidos. Consultor para el Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD). Actualmente, es consultor especializado de agencias e instituciones internacionales en materias de reforma judicial y en derechos humanos.
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INTRODUCCIN
Jos Thompson Coordinador
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PUNTO DE PARTIDA
Si entendemos el acceso a la justicia como la posibilidad de toda persona independientemente de su condicin econmica o de otra naturaleza de acudir al sistema previsto para la resolucin de conflictos de acuerdo con el ordenamiento de cada pas, y de obtener atencin a sus necesidades de determinacin externa de situaciones jurdicas, nos mantenemos dentro del cuadro que origin la expresin, en las obras del jurista Mauro Cappelletti. Sin embargo, no es este el uso ms extendido en la actualidad: en mltiples foros, publicaciones y descripciones programticas, se habla de acceso a la justicia como un equivalente de los proyectos de reforma judicial1 . Segn esta segunda posicin, el mejoramiento de la Administracin de Justicia sera en s mismo una forma de ejecucin del principio de acceso a la justicia. La cuestin de la denominacin no es irrelevante ni secundaria, porque involucra una concepcin de la justicia y una perspectiva de su relacin con aquellos a los que sirve. De hecho, si los que acceden a la justicia son o pueden ser considerados usuarios de un servicio o, ms bien, son titulares de un derecho cuya contrapartida es una obligacin estatal, son ngulos bien distintos del asunto. Si consideramos que se trata de usuarios potenciales y concebimos la Administracin de Justicia como un servicio, podemos movernos entre la percepcin de que su prestacin es necesaria y forma parte esencial de las funciones estatales, y el extremo opuesto de que su uso debe ser cobrado y pagado y que nada en su esencia impide que pudiera ser ofrecido por el sector privado. En todo caso, el tema del acceso en esta concepcin es un asunto de llegada y, como todo servicio, guarda relacin ineludible con la eficiencia de su prestacin. El que acude a la justicia puede ser un cliente cuya satisfaccin se alcanza o no, en una escala medible. Si creemos, en cambio, que la Administracin de Justicia es la forma principal en que se traduce la obligacin estatal de proveer los canales y sistemas para que toda persona pueda dirimir sus conflictos jurdicos o esclarecer sus pretensiones, el que alguien acuda a la justicia es el ejercicio de un derecho, y la abstencin del interesado de hacerlo debido a razones propias del sistema o proyectadas por l, equivale a un problema de acceso, al punto que la inexistencia de condiciones favorables para que lo haga, puede hacerse equivaler a una denegacin de justicia.
As, los resultados de la investigacin electrnica y en particular las investigaciones de Costa Rica, Repblica Dominicana, Ecuador, y tambin consultas formuladas directamente a los donantes.
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Es claro que el tema de acceso a la justicia, como se ha planteado en la presente investigacin, se relaciona ms con la segunda visin esbozada que con la primera. Pero debe quedar claro que, an en el primer caso, el tema del acceso de los sectores ms desfavorecidos es relevante, puesto que se trata de una clientela no atendida o de usuarios no servidos2 . Por tanto, los resultados de la presente investigacin no se reducen a una ptica especfica, aunque la interpretacin que de ellos se haga puede variar. Por ltimo, y aunque este razonamiento no pretenda ser ms que una contribucin al debate, la integracin de ambas visiones es posible, por no ser intrnsecamente irreconciliables. As, la justicia puede verse como la educacin, como la salud en una doble faceta: como derecho del individuo y como servicio estatal; la efectiva prestacin del segundo sera una derivacin y concrecin del primero.
2-
EL ACCESO A LA JUSTICIA Y LA EQUIDAD
Desde las concepciones antiguas de la justicia, en la forma en que Aristteles3 la postul y que luego orient las discusiones sobre la materia, el tema de la justicia tiene una relacin intrnseca con la equidad. Esta relacin va ms all de la percepcin de la justicia como virtud, y tiene que ver tanto con la funcin estatal de impartir justicia, como con los fines ltimos de la colectividad social. As, como lo indican las investigaciones locales4 incluidas en esta publicacin y lo sealan los autores en la materia5 , la equidad entra en juego cuando se considera que la justicia no puede reproducir o magnificar las desigualdades econmicas y de oportunidad6 que dominan buena parte de las sociedades latinoamericanas. Si se comparte la conviccin de que hay una justicia de la justicia, la consecuencia es clara: las desigualdades de hecho no deben incidir en la oportunidad ni en la calidad de la justicia.
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Tal vez con la excepcin de una posicin muy extrema que vera la imposibilidad de pago como justificacin de la no prestacin del servicio, al igual que sera la electricidad provista pblicamente. Este no es, sin embargo, el lugar o la oportunidad para profundizar estos temas. Con mayor desarrollo en la Etica a Nicmaco, en la que se liga con la figura del juez: Y a veces se da a los jueces el nombre de mediadores, como si estuviramos seguros de haber encontrado la justicia una vez que hemos hallado el justo medio. Lo justo, pues, es un medio, puesto que el mismo juez lo es. Libro V, Captulo IV, 1132, 20. En particular, ver Costa Rica, Per y Repblica Dominicana. Al respecto, vase CAPPELLETTI, Mauro, et. alt., El Acceso a la Justicia: La tendencia en el movimiento mundial por hacer efectivos los derechos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1996, pp. 11 ss. Ms recientemente, MENDEZ, Juan et. alt., The (Un)Rule of Law and the Underpriviliged in Latin America, Notre Dame Editors, Notre Dame, Indiana, 1999. Como bien lo expresa Carlos Vilas: The depth of social inequalities and the massive extent of impoverishment call into question the real existence of citizenship rights and foster forms of social and political confrontation, with or at the margins of, the institutional framework of democracy. This is not a new issue, but has assumed dramatic proportions over the past decade. The Latin American population living in conditions of poverty grew during the 1980s by 80 million new poor, of whom 48 million live in cities During the past decade, Latin America has produced poor people at twice the pace of its total population This exclusionary style of development or development cum social exclusion as several international organizations call it conspires against the integrative principle that is implicit in every definition of citizenship As en Chalmers et al, The New Politics of Inequality in Latin America, Oxford University Press, 1997, p. 21 Vese tambin el interesante estudio Amrica Latina frente a la desigualdad, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D. C., 1998, en especial los captulos 1, 2 y 3.
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De hecho, en este contexto es aplicable el carcter correctivo de la justicia. Sin caer en las tesis extremas de que la administracin de justicia debe recomponer un equilibrio perdido en la distribucin de la riqueza, lo cierto es que nadie puede negar que el trato igual a los desiguales es tan injusto en esencia como el trato desigual a los iguales, al punto de llegar a constituir discriminaciones o infracciones al principio de igualdad ante la ley o su aplicacin. La concepcin que ah subyace lleg a traducirse en ciertas ramas del Derecho en principios de amplio alcance7 , prevalece en el pensamiento jurdico en general y es tema presente en los planes de desarrollo de los pases latinoamericanos. La correccin de inequidades, como fin y meta, no parece estar en discusin, aunque la polmica persista sobre los medios para llegar a conseguirla o a pesar de la falta de acuerdo sobre la jerarqua de estos fines respecto de otros en la labor estatal. Si la administracin de justicia debe ser un medio para la bsqueda de la equidad y una realizacin de esa igualdad formal ante la ley, la negacin o el olvido de las desigualdades econmicas y de oportunidad que inciden en el acceso, o la fcil salida de establecer una pobre justicia para los pobres son incumplimientos de uno de los componentes del mandato mismo de la funcin estatal de impartir justicia. Las reflexiones anteriores son especialmente atinentes en la poca actual, en que la democracia representativa se ha implantando unnimemente en la amplitud territorial de la Amrica continental, ya que otras formas de gobierno podran no postular la equidad como parte de su esencia, ni entender que este es un tema que toca a la participacin real del individuo en el sistema, al punto de incidir en su sentido de pertenencia al rgimen.
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EL PROCESO DE INVESTIGACIN Y SUS RESULTADOS
La presente investigacin ha tenido por objetivo identificar experiencias relativamente exitosas modelos en la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos en siete pases latinoamericanos. Para ello, el primer paso fue dado por las instituciones auspiciadoras de este esfuerzo, que delimitaron el inters y ubicaron los recursos para llevar a cabo el estudio respectivo. Eligieron tambin los pases involucrados, procurando que sus dimensiones facilitaran la comparacin de resultados. As, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Repblica Dominicana guardan caractersticas similares que explican su eleccin. Per fue aadido, a pesar de que sus dimensiones lo ubican en un plano distinto, por la presuncin fundamentada en anteriores investigaciones de ambas instituciones de que su experiencia en esta materia podra arrojar mrgenes de comparacin que enriqueceran los resultados globales y tendran el potencial de representar una modificacin de parmetros. La primera labor que el Proyecto debi asumir, fue la de definir con precisin los trminos que conformaban su marco de referencia8 . Fue evidente, de las primeras conversaciones del
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Como el indubio pro reo del Derecho Penal, o las interpretaciones pro operario en Derecho Laboral y pro homine en derechos humanos. Ver Anexo I.
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Coordinador Acadmico con el Banco Interamericano de Desarrollo BID y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH, que era necesaria una delimitacin de los conceptos fundamentales que hicieran unvocas las interpretaciones y operativos los procesos. De estos conceptos surgi el marco de referencia, que plante definiciones tiles que se desarrollan en ese documento. En reunin de coordinacin sostenida pocas semanas despus, los consultores locales adoptaron, con algunas modificaciones menores9 , el marco propuesto. Las investigaciones locales fueron desarrolladas en un perodo de diez a doce semanas; entre marzo y junio de 1999, y concluyeron en informes que conforman la base y el fundamento de las comparaciones y postulados que se incluyen en la publicacin. Otros insumos importantes se derivan de los resultados de una investigacin en medios electrnicos Internet que enfatiz la recopilacin de la informacin disponible sobre proyectos de reforma judicial en Amrica Latina. Por ltimo, algunas conclusiones se apoyan en una labor de comparacin de fuentes y documentos relacionados, llevada a cabo por el Coordinador de la investigacin10 . Las investigaciones locales, cuerpo principal de la presente publicacin, debieron enfrentar algunas dificultades metodolgicas y operativas que merecen ser descritas. En primer lugar, se encontr que el tema, entendido como lo hace el presente estudio, era, con la probable excepcin de Per, una novedad relativa en el campo de la investigacin jurdica. Lo anterior a pesar de que bajo la voz acceso a la justicia se incluan anlisis y estudios especficos que hacan referencia a otros temas, ms relacionados con reas generales de los esfuerzos por una reforma judicial en los respectivos pases. Lo anterior permite determinar no slo la utilidad de las precisiones terminolgicas y conceptuales con que arranc el Proyecto, sino que sienta la base para otras observaciones que se profundizarn ms adelante. La dispersin y disparidad de los datos estadsticos disponibles, y la casi inexistencia de evaluaciones peridicas, fueron la nota dominante en la mayora de los casos investigados. Esta caracterstica no afect la oportunidad de la seleccin de los modelos ms eficaces en la promocin efectiva del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, pero la torn mucho ms compleja y oblig a los consultores locales a fabricar o adaptar instrumentos para la medicin de resultados, que no siempre pudieron suplir la falta de informacin sistemtica de todos los modelos. Estos problemas estadsticos apuntan a corroborar la baja prioridad que el tema ha recibido y la escasez de medios de la mayora de las instancias pblicas y privadas en la materia. El concepto bsico propuesto para la investigacin, fue respetado por todos los informes nacionales, y no fueron precisas modificaciones mayores al marco de referencia propuesto originalmente. Esta congruencia refuerza la identidad del tema y su relevancia, a pesar de la
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La reunin permiti precisar conceptos. As, por ejemplo, un criterio originalmente propuesto para la identificacin de modelos, que indicaba un mnimo de cinco aos de trayectoria, se redujo a dos aos por razones prcticas. Se subray que decisin jurdica no poda interpretarse, en modo alguno, como la negacin de decisiones basadas en criterios jurdicos distintos del derecho escrito estatal. En el caso de la materia penal, se aclar que hay una doble faceta: los intereses contrapuestos de la vctima (a la persecucin del responsable y a la reparacin) y el imputado (al debido proceso). Se tomaron, adems, algunas decisiones metodolgicas, importantes para unificar criterios. Algunas de las informaciones tiles en este sentido proceden de una recopilacin de experiencias nacionales en acceso a la justicia que los participantes en el XVII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos aportaron en junio de 1999. Esta recopilacin arroj datos sobre 36 experiencias de 16 pases latinoamericanos.
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postergacin relativa en que las investigaciones sobre los sistemas judiciales parecen haberlo dejado. De los pases incluidos en el estudio, solamente cabe hacer algunas precisiones: la distorsin relativa que el tamao geogrfico y poblacional de Per significa, y por otro lado, la proporcin relativamente menor de habitantes incluidos bajo la lnea de pobreza en Costa Rica. En ninguno de los dos casos se trata de factores de una incidencia tal que puedan afectar la validez de los resultados. Las excepciones, ms bien, permiten establecer interesantes mrgenes de comparacin, al igual que la uniformidad de resultados tambin implica consecuencias lgicas y conceptuales para los fines de la presente investigacin.
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MODELOS SELECCIONADOS11
Los resultados de las investigaciones locales arrojaron un total de 27 modelos seleccionados, divididos de la siguiente manera: Costa Rica: El informe de Costa Rica dedica un considerable espacio a analizar la situacin de distintas oficinas y entidades relacionadas con la materia del acceso a la justicia, aunque no sean finalmente seleccionadas a los efectos del estudio. En este pas se eligieron tres modelos. El primero de ellos es de naturaleza pblica, ya que la entidad a la que se encuentra adscrito es una universidad estatal. Los otros dos son esfuerzos privados para la asistencia legal a poblaciones especficas. 1. Consultorios Jurdicos de la Universidad de Costa Rica. 2. Centro de Asesora Legal para la Mujer de la Alianza de Mujeres Costarricenses. 3. Programa de Apoyo Jurdico a pobladores rurales indgenas y campesinos (PAPRIC). Ecuador: En el caso de Ecuador, la seleccin final fue de cuatro modelos. Tres de ellos son de naturaleza privada, y uno las Comisara de la Mujer y la Familia es mixto, al integrar esquemas pblicos y no gubernamentales. Tanto el modelo de mediacin comunitaria del Centro sobre Derecho y Sociedad como el SELA, privilegian la accin local, mientras que los otros dos intentan cumplir con un alcance nacional. En todos los casos, hay uso de tcnicas de la resolucin alterna de conflictos. La lista completa es: 1. Modelo de mediacin comunitaria del Centro sobre Derecho y Sociedad (CIDES), a travs de dos federaciones indgenas (FICI y FOIN). 2. Consultorios Jurdicos Gratuitos de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. 3. Comisaras de la Mujer y la Familia. 4. Modelo de atencin a organizaciones: Servicios Legales Alternativos (SELA).
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Los detalles de los modelos seleccionados pueden ser consultados en el segundo volumen de esta publicacin.
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El Salvador: La investigacin local para El Salvador determin la seleccin final de cuatro modelos, de los cuales uno es de naturaleza pblica la Procuradura General de la Repblica, y los otros tres constituyen iniciativas privadas. En todos los casos, se trata de entidades de alcance nacional. El elenco de la seleccin final es: 1. 2. 3. 4. Procuradura General de la Repblica. Centro de Defensa al Consumidor Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera (CEMUJER). Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD).
Guatemala: Una doble seleccin para los consultorios jurdicos explica que en este caso se trate de cinco modelos, con respuestas de naturaleza pblica (las dos primeras), una privada universitaria, y dos no gubernamentales (las ltimas), tratndose, en todo caso, de iniciativas de alcance nacional. La investigacin en este pas relev, adems, importante informacin sobre otras experiencias que aportan al tema del acceso a la justicia, aunque no llenaron los requisitos para su seleccin final: se elabora sobre la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado y sobre el Servicio de la Defensa Pblica Penal. Los modelos seleccionados son: 1. 2. 3. 4. 5. Procuradura de los Derechos Humanos. Bufetes Populares de la Universidad de San Carlos. Bufetes Populares de la Universidad Rafael Landvar. Fundacin Myrna Mack. Juzgados de Paz Comunitarios.
Nicaragua: Tres fueron los modelos seleccionados como resultado de la investigacin local en Nicaragua, aunque algunas de las iniciativas que no cumplieron con los criterios para la determinacin final son de especial inters, como el Bufete Popular Boris Vega, de Masaya. En este pas, la seleccin final incluye solamente entidades de naturaleza privada, que son: 1. Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer del Centro de Derechos Constitucionales. 2. Centro Nicaragense de Derechos Humanos (CENIDH). 3. Bufete Popular de la Universidad Centroamericana (UCA). Per: La investigacin local hace un amplio anlisis de numerosas experiencias en materia de acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, que forman un importante aporte de la tradicin de servicios legales en este pas, y finalmente elige como modelos dos sistemas de resolucin de conflictos, una entidad pblica pero autnoma, un modelo que rene caractersticas pblicas y privadas, y un conjunto de iniciativas no gubernamentales, modelos que por su orden son: 1. Jueces de Paz. 2. Justicia comunal: autoridades comunales y Rondas Campesinas.
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3. Defensora del Pueblo. 4. Defensoras del Nio y el Adolescente (con nfasis en DEMUNAS). 5. Servicios Legales de Organizaciones no Gubernamentales. Repblica Dominicana: Adems de ofrecer un anlisis pormenorizado de la evolucin reciente de la tradicin jurdica y de las instituciones judiciales en ese pas, la investigacin se centra en tres iniciativas de naturaleza privada (aunque una de ellas surge dentro de una entidad pblica el Comisionado de Apoyo para la Reforma y el Mejoramiento de la Justicia, se desarrolla como proyecto especfico gracias a financiamiento internacional). Todos los modelos seleccionados se dedican a la atencin de poblaciones especficas. Se trata de: 1. Programa de la Defensa Pblica. 2. Centro de Servicios Legales para la Mujer (CENSEL). 3. Organizaciones no gubernamentales de servicios legales para poblaciones especficas (CEAJURI, CEDAIL y MUDHA).
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DISCUSIN DE LAS INVESTIGACIONES NACIONALES
Los resultados de las investigaciones nacionales y una versin preliminar del estudio comparativo, fueron compartidos con representantes de diversos sectores involucrados en la reforma judicial, objetivo para el cual se organiz el Foro Internacional Acceso a la Justicia y Equidad en Amrica Latina, que tuvo lugar en la ciudad de San Jos de Costa Rica, los das 7 y 8 de octubre de 1999. Esta actividad, de amplia convocatoria y realizada bajo una metodologa que propiciaba el debate y el intercambio de perspectivas, produjo un caudal de opiniones que enriqueci y valid las conclusiones alcanzadas, y a la vez, demostr la pertinencia de temas relacionados con la reforma judicial de la regin. De este foro se incluye, como Anexo II, el documento de Conclusiones, en el que se intenta rescatar los ejes fundamentales sobre los que transcurrieron las discusiones, y se los vincula con los aspectos fundamentales de la investigacin. Toda la dinmica recin descrita explica las diversas facetas de la investigacin. Como se ver a continuacin, en esta publicacin se aspira a hacer aportes conceptuales a la materia, a identificar tendencias dentro de una realidad compleja, y se procura sealar algunas lneas de accin para el futuro. Hay, en este material, aportes a la doctrina que rebasan el marco de la investigacin, para generar inquietudes y reflexiones relevantes en el proceso de la reforma judicial; su lectura es, pues, recomendada a todos los interesados en esta materia. Un ltimo comentario: como el trabajo, en general, ha sido producto de las tareas del equipo de investigadores, y cada uno de ellos ha entregado sus propios aportes, hemos tratado de respetar estas diferencias, tanto en los contenidos como en el estilo y la forma de los distintos informes nacionales. De ah que en algunas ocasiones podrn aparecer matices o diferencias que no hemos suprimido deliberadamente.
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El acceso a la justicia en la Repblica de Costa Rica
INVESTIGACIN SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA EN LA REPBLICA DE COSTA RICA
Rita Maxera Herrera* Consultora
Abogada argentina especialista en ciencias penales y en derechos humanos de la niez. Ha desempeado cargos pblicos en Costa Rica, como el de Directora del rea de Proteccin Especial de la Defensora de los Habitantes, Coordinadora del rea de Niez, Adolescencia y Grupos Discriminados de la Defensora de los Habitantes, Coordinadora de la Defensora de la Infancia del Ministerio de Justicia, y Directora de la Direccin Nacional de Prevencin del Delito del Ministerio de Justicia. Cuenta con varias publicaciones en los temas de su especialidad. Actualmente es consultora del Programa de Justicia Penal Juvenil de ILANUD, es integrante de la Junta Directiva del Instituto Nacional de las Mujeres y profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica.
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SUMARIO
I - EL ACCESO A LA JUSTICIA COMO DERECHO HUMANO
II- ESTADO DE LA CUESTIN EN COSTA RICA
III- SERVICIOS DE ASISTENCIA LEGAL EN COSTA RICA 1- LA DEFENSA PBLICA 2- PROGRAMAS DE DEFENSA DE LOS DERECHOS DE POBLACIONES ESPECFICAS 3- LOS SERVICIOS DE JUSTICIA NO JURISDICCIONAL: LA RESOLUCIN NO JURISDICCIONAL DE CONFLICTOS IV- LOS MODELOS SELECCIONADOS PARA EL ANLISIS 1 - MODELO PBLICO: CONSULTORIOS JURDICOS DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA 2 - MODELOS NO GUBERNAMENTALES V CONCLUSIONES
VI-BIBLIOGRAFA
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1 - EL ACCESO A LA JUSTICIA COMO DERECHO HUMANO

El acceso a la justicia es un derecho humano reconocido expresamente en los principales instrumentos internacionales que conforman, con la Constitucin Poltica de Costa Rica, el bloque de constitucionalidad costarricense.1 Nos atrevemos a afirmar que, constitucionalmente, el acceso a la justicia es el derecho humano de toda persona de hacer valer jurisdiccionalmente un derecho que considera violado. La justicia de la que all se habla, es la que rene las caractersticas de la jurisdiccin: a) juez perteneciente a un rgano exclusivo e independiente, b) que garantice el acceso a todas las personas sin discriminacin de ningn tipo, c) que los procesos que se sigan respeten las garantas fundamentales, d) que las resoluciones que se dicten posean eficacia formal y material y e) que exista la posibilidad de recurrir las decisiones judiciales. Otros principios que se pueden derivar de este marco de derechos humanos son los siguientes: El derecho de todas las personas de acceder a procesos giles y garantistas para obtener justicia pronta y cumplida, entendida como justicia de calidad y oportuna. El acceso a la justicia de las personas pertenecientes a grupos desfavorecidos o excluidos, no se hace realidad sin la existencia de servicios de asistencia legal de calidad, al alcance de las posibilidades econmicas, sociales y culturales, de estas personas. El Estado debe garantizar la prestacin de esos servicios.
En un histrico voto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica desarroll el concepto del debido proceso y los principios que lo informan, entre los cuales analiza, dentro del llamado derecho general a la justicia, el derecho de todas las personas a acceder a la justicia.2
2 - ESTADO DE LA CUESTIN EN COSTA RICA

Segn lo consignado en el ltimo Informe Estado de la Nacin 19983 , la poblacin total del pas en 1997 era de 3.270.700 habitantes, 1.630.815 hombres y 1.639.885 mujeres. De ese total de poblacin 1.419.407 era urbana y 1.851.293 rural. Es importante hacer notar que hace ya bastante tiempo que no se realiza en el pas el censo de poblacin, y por lo tanto existen otras
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Arts. 8 y 10 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; arts. 8 y 25 de la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos, Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, Art.41. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Jos, Voto No. 1739 - 92 de las 11:45 hrs. del 1. De julio de 1992. Estado de la Nacin, 1998.
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proyecciones sobre la misma, como por ejemplo la del Centro Latinoamericano de Demografa que indica una poblacin total de 3.574.800 en 1997 4 . La tasa de desempleo abierto era de 5.7%. Un 5.9% corresponda a poblacin urbana y un 5.6% a rural. De ese porcentaje, un 4.9% corresponda a hombres y un 7.5% a mujeres. La poblacin en extrema pobreza era, en 1997, de 181.503 personas, ubicada en 9.345 hogares en la zona urbana, y 28.644 hogares de la zona rural. El salario mnimo en 1997 era de 45.200 colones. La historia poltica de Costa Rica es distinta a la de los dems pases de Centroamrica, con una tradicin democrtica y una justicia social que le permiti a sus habitantes tener un nivel de vida superior al promedio de los habitantes de los pases vecinos y de muchos otros de Latinoamrica. Caracteriza al costarricense su legalismo, lo que se traduce en la existencia de un ordenamiento jurdico muy vasto y un desarrollo importante del Poder Judicial, que implic el reconocimiento constitucional de un presupuesto anual no menor al 6% de los ingresos ordinarios calculados para el ao econmico, segn lo establece el segundo prrafo del artculo 177 de la Constitucin Poltica. En la segunda mitad de la dcada pasada, el Poder Judicial inici un proceso de reformas mediante el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (AID), proceso que contina actualmente apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Con anterioridad a esa fecha, Costa Rica haba realizado grandes adelantos en materia jurdica: el Cdigo Penal de 1970, que responde al cdigo penal tipo para Latinoamrica, y el Procesal Penal de 1974, que introdujo la oralidad en el proceso; el Cdigo de Familia en 1974, y la Ley General de Administracin Pblica en 1978. Tambin en esa dcada se construyen gran parte de las sedes del Poder Judicial fuera de San Jos. En el ao 1989 se crea la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a la cual le corresponde declarar la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al derecho pblico, dirimir los conflictos de competencia entre los dos poderes del Estado, y conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobacin de convenios o tratados internacionales, y de otros proyectos de ley. Su creacin ampli la posibilidad de acceso a la justicia de todos los habitantes del pas, que durante los primeros aos decidieron plantear todos sus conflictos, individuales y colectivos, ante esa instancia judicial. Adems, se produce un movimiento de reflexin sobre el tema constitucional que genera una gran produccin acadmica.5 A la par, o dentro de este movimiento constitucionalista, comienzan a gestarse a principios de esta dcada las reformas al sistema penal, movimiento que es impulsado por acadmicos e
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Boletn Demogrfico CELADE, Ao XXVII No.57, Cuadro 16, pg.87. Durante 1997, segn el Anuario de Estadsticas Judiciales que recoge la informacin de ese ao, entraron a ese rgano jurisdiccional 8916 casos, de los cuales 1228 fueron hbeas corpus, 7022 amparos, 399 acciones de inconstitucionalidad, 1 conflicto de constitucionalidad, 26 consultas de constitucionalidad y 140 consultas judiciales.
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integrantes del Poder Judicial, tambin acadmicos, que dan como resultado tres proyectos de ley: Cdigo Penal, Ley de Ejecucin de las Sanciones, y Cdigo Procesal Penal, este ltimo ya convertido en ley de la Repblica y vigente desde el primero de enero de 1998. Estos avances efectivamente realizados en materia constitucional y penal, que han servido de modelo para las reformas constitucionales y penales de otros pases de la regin, no permearon las otras ramas del derecho, que siguen aferradas a procedimientos escritos, y que adems de ser lentos, violan otras garantas del debido proceso. Esto es as en el proceso civil, an cuando el Cdigo de la materia es de 1990. Esta situacin es muy grave, tomando en cuenta que es en esa va donde deben resolverse gran parte de los conflictos cotidianos de las personas: prstamos sin devolucin, engaos en la contratacin de servicios y de productos, desahucios, conflictos hereditarios, etc.6 Adems, es el proceso aplicable en materia familiar por los jueces especiales. Debe tenerse en cuenta que en esta dcada se dan en Costa Rica dos fuertes movimientos que producen cambios legislativos e institucionales: las mujeres luchando por sus derechos, y los grupos de personas que intentaron hacer realidad la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio. En materia de derechos humanos de las mujeres, a partir del proceso de construccin de la Ley de Promocin de la Igualdad Social de la Mujer de 1990, se constata que los aspectos jurdicos son de suma importancia para lograr relaciones de equidad entre los gneros. Adems, en el tema de violencia contra la mujer se constata que la denuncia judicial es un camino que conviene recorrer para que ese fenmeno trascienda el mbito de las relaciones privadas. Es entonces que, como producto de ese proceso para prevenir, sancionar y erradicar la violencia de gnero, se sancionan dos leyes: la Ley contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, N 7476, vigente desde el 3 de marzo de 1995, y la Ley contra la Violencia Domstica, N 7586, vigente desde el 2 de mayo de 1996. En materia de niez y adolescencia, desde la ratificacin de la Convencin por Costa Rica hasta la fecha, se dictan un conjunto de leyes para adecuar la normativa interna a ese instrumento internacional. Las ms importantes, son la Ley de Justicia Penal Juvenil de 1996, la Ley Orgnica del Patronato Nacional de la Infancia de 1996, y el Cdigo de la Niez y la Adolescencia de 1998. No se pueden dejar de mencionar el esfuerzo de los grupos de defensa de los derechos de las personas con discapacidad, que logran la promulgacin de un moderno instrumento legal: la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de 1996. Jurdicamente, se considera que Costa Rica ha emprendido el camino de construccin de un Estado Constitucional de Derecho que no solo cuenta con la creacin de la Sala Constitucional, sino tambin con el nacimiento de la Defensora de los Habitantes, en 1992, cuya organizacin y funcionamiento analizaremos como una de las instancias de prestacin de justicia no jurisdiccional.
6 Segn el Anuario de Estadsticas Judiciales correspondiente de 1997, la materia civil, comprendiendo civil y comercial, familia y agrario, vio aumentado su circulante de tal forma que represent el volumen ms alto que se ha reportado en la presente dcada. Los 12 tipos de casos civiles que recibieron en ese ao ms de 1000 demandas fueron los siguientes: divorcios, ordinarios, ejecutivos simples, ejecutivos prendarios, ejecutivos hipotecarios, ejecucin de sentencias, desahucios, interdictos, informaciones posesorias, titulacin de vivienda campesina, sucesiones y consignacin de alquileres.
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En este proceso de reforma a la Justicia liderado por la Corte Suprema de Justicia, varios programas directa o indirectamente relacionados con la Corte o con sus funcionarios acadmicos, se dedican a promover cambios en el sistema jurdico costarricense. Merecen mencionarse los siguientes:
La Comisin Nacional para el Mejoramiento de la Administracin de Justicia (CONAMAJ)7

Consiste en un mecanismo de coordinacin y armonizacin de esfuerzos, nica entidad conformada por representantes de los tres poderes del Estado, y de la Defensora de los Habitantes de la Repblica, la Procuradura General de la Repblica, la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y el Colegio de Abogados, los cuales son parte del Sector Justicia, siendo la instancia nacional que rene a los jerarcas del sector. El objetivo que la comisin se plantea es conjugar los esfuerzos destinados a la administracin de justicia a fin de procurar medios, procedimientos y actividades para que los organismos relacionados coordinen sus programas, optimicen el empleo de los recursos y alcancen un desarrollo transparente, racional y armonioso del sector. La CONAMAJ ha impulsado diversos proyectos en las reas de asistencia tcnica y capacitacin, investigacin, tecnologa e informtica, y apoyo a centros de documentacin y bibliotecas del sector. Para el futuro se plantea una estrategia programtica que comprende las siguientes actividades: El fortalecimiento de la coordinacin poltica del sector justicia. La promocin de mecanismos de coordinacin tcnica y de informacin sobre los servicios de las instituciones del sector justicia. La promocin de los procesos de cambio para la modernizacin de la administracin de justicia. La divulgacin de los servicios, programas y actividades de las instituciones. La difusin de los derechos fundamentales para el acceso a la justicia. La promocin de los medios alternativos para la solucin de conflictos.
No aparece mencionado entre sus proyectos, pasados o futuros, el tema de la asesora legal o del facilitamiento del acceso a los rganos jurisdiccionales para los grupos desfavorecidos o excluidos, pero s est incluida en su estrategia programtica la promocin de los medios alternativos de solucin de conflictos.
El Convenio Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - Corte Suprema de Justicia8

Incluye cuatro programas relevantes para el proceso de modernizacin:
7 8 Creada en 1985 mediante el Decreto Ejecutivo 16445-J, reformado por el actual Decreto 23117-J del 21 de abril de 1994, que constituye la Comisin tal y como funciona actualmente. Costa Rica celebr un contrato de prstamo con el BID N858-OC-CR (Aprobado por la Asamblea Legislativa por ley 7496 del 3 de mayo de 1995, con el fin de obtener financiamiento para el Programa de Modernizacin de la Justicia. Mediante acuerdo de la Corte Plena del 20 de marzo de 1995, se cre la Unidad Ejecutora del proyecto y funciona desde el 1 de enero de 1996.
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Sistemas de Informacin para la Administracin de Justicia Gerencia Judicial Capacitacin Judicial Permanente Derecho para el Desarrollo
Segn la informacin recabada, el tema de la asesora legal o de la facilitacin para el acceso a los rganos jurisdiccionales por parte de los grupos de personas excluidas o desprotegidas, no ha sido, todava, enfocado por el mismo.
El Proyecto Regional de Justicia9

Este programa surge a raz de la solicitud de los Jefes de Estado latinoamericanos y del Caribe durante la Cumbre Hispanoamericana de Santiago de Chile, celebrada en el mes de noviembre de 1996. Los objetivos del mismo son: Proporcionar a las autoridades del sector justicia y funcionarios gubernamentales, legisladores, organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales, informacin fidedigna y actualizada que sea utilizable en los procesos de toma de decisiones relativos al acceso a la justicia constitucional, la seguridad jurdica de las inversiones, la rehabilitacin de los menores infractores de la ley penal, y el acceso a la justicia de las personas privadas de libertad. Apoyar la formulacin y ejecucin de polticas nacionales y regionales, incluida la promocin de consensos, cuando corresponda, y la puesta en marcha de proyectos tendentes a mejorar el acceso a la justicia, la promocin del Estado de Derecho y la seguridad jurdica para el desarrollo humano. Propiciar el intercambio de experiencias, a nivel regional y sub-regional, entre las autoridades de los sistemas nacionales de justicia, las comisiones de reforma, los medios de comunicacin colectiva y los organismos no gubernamentales, acerca de la democratizacin, transparencia, celeridad, efectividad e imparcialidad de la justicia. Proponer y realizar actividades de coordinacin entre PNUD y otros organismos del sistema de Naciones Unidas, y entre el PNUD y los bancos de desarrollo, los organismos de cooperacin internacional y la empresa privada, para mejorar la efectividad de los proyectos de desarrollo de los sistemas de justicia e instalar un proceso confiable de captacin de donantes para nuevas iniciativas o ampliacin de proyectos.
El objetivo que tiene alguna relacin con el tema que aqu nos ocupa es el primero, aunque su principal enfoque son la justicia constitucional y el sistema penal de adultos y penal juvenil. Es de vital importancia para este anlisis la investigacin realizada por Jos Manuel Arroyo sobre el acceso a la justicia de las personas privadas de libertad, que es parte del primer objetivo de este Programa.
Iniciativa auspiciada por la Direccin Regional de Amrica Latina y el Caribe (DRALC), y la Divisin de Desarrollo de la Gestin y de Gobernabilidad (MDGD) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
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El Foro Interinstitucional Permanente para la Aplicacin de la Ley de Justicia Penal Juvenil

El Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente (ILANUD) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), dieron seguimiento al proceso de implementacin de la Ley de Justicia Penal Juvenil desde su entrada en vigencia el primero de mayo de 1996. Actualmente se ha institucionalizado un Foro Permanente que rene a las instituciones del Sector y que coordina el Ministerio de Justicia.
El Informe del Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible10

Los informes del Estado de la Nacin 3 y 4, correspondientes al balance de los aos 1996 y 1997, incluyen al Poder Judicial dentro del captulo Fortalecimiento de la Democracia y Buen Gobierno. En el primero de estos informes se hace referencia al tema de la modernizacin del Poder Judicial y se indican los distintos proyectos que existen en esa materia, los proyectos que se han llevado a cabo para el mejoramiento de la administracin de la justicia, y en especial, se detalla el proyecto que apoya actualmente el BID. Tambin se refiere a la puesta en funcionamiento del Segundo Circuito Judicial de San Jos y a las leyes que se aprobaron en ese perodo relacionadas con el mejoramiento de la administracin de la justicia. El Informe 4 contiene un apartado dedicado especficamente a la justicia pronta, cumplida, e igual para todos el cual indica que ...estudios exploratorios muestran la existencia de importantes dudas en la ciudadana sobre la capacidad del Poder Judicial para administrar justicia pronta y cumplida. De 138 problemas de convivencia democrtica identificados por una muestra representativa de la regin metropolitana del pas, los ocho problemas relacionados con la administracin de la justicia fueron calificados entre los 25 ms molestos, frecuentes y sobre los que poco se estaba haciendo para resolverlos.
Los Informes Anuales de la Defensora de los Habitantes en relacin con las quejas y consultas relativas al acceso a la justicia
Desde su creacin, la Defensora11 dedic atencin especializada a las quejas relativas a las actuaciones no jurisdiccionales del Poder Judicial violatorias de los derechos de las personas, pero tambin desde el inicio, la Corte Suprema de Justicia plante la incompetencia de la Defensora para investigar cualquier actuacin del Poder Judicial. Este aparente conflicto de competencia es analizado en cada uno de los Informes Anuales presentados a la Asamblea Legislativa y tambin ha sido abordado en diversos foros de discusin, donde qued claramente establecida la necesidad de delimitar con claridad esa zona fronteriza entre lo jurisdiccional y lo judicial no jurisdiccional, tomando en cuenta que los informes reportan el problema de la dilacin de justicia como uno de los asuntos estructurales de mayor incidencia en el orden jurdico nacional.
10 11 Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, proyecto iniciado en 1994 mediante el apoyo concertado de la Defensora de los Habitantes, el Consejo Nacional de Rectores, el PNUD y la Unin Europea. El 17 de noviembre 1992 se aprob la Ley de la Defensora, pero recin el 1 de octubre de 1993 la institucin abri sus puertas a las personas que habitan este pas.
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En junio de 1998 se acord conformar una Comisin Interinstitucional Defensora de los Habitantes - Poder Judicial. Esta Comisin se propuso la definicin y delimitacin de los campos administrativo y jurisdiccional dentro de la actividad propia del Poder Judicial, e hizo una propuesta concreta de definicin que espera aprobacin por parte de la Corte Plena. De igual forma, esa Comisin propuso lineamientos generales12 de relacin interinstitucional.13
Una conclusin anticipada

De la informacin recabada mediante entrevistas a operadores y usuarios, profesionales y habitantes, de la lectura de bibliografa especializada e informes de los programas y proyectos relacionados con el tema, as como de las percepciones obtenidas de la experiencia de trabajo por cuatro aos en la Defensora de los Habitantes, se constat que ninguno de los programas de modernizacin y mejoramiento de la administracin de justicia enfoca el tema de la asistencia legal gratuita como uno de los componentes del derecho a acceder a la justicia, y por lo tanto no existen evaluaciones de los servicios existentes ni propuestas de nuevos modelos de atencin. Una preocupacin de fondo sobre el tema fue el proyecto para establecer el Servicio Legal Nacional. Consista en un servicio obligatorio para todo egresado de una Facultad de Derecho -pblica, privada o graduado en el exterior- con una duracin de un ao, en todo el pas, con salario para el egresado, y que figurara como requisito indispensable para la incorporacin al Colegio de Abogados.
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1. Que la Defensora de los Habitantes ejerce un control de legalidad sobre la actividad administrativa del Sector Pblico, incluido el Poder Judicial. 2. Que compete en forma exclusiva al Poder Judicial el conocimiento, procedimiento, investigacin y resolucin, sumaria o definitiva, de los asuntos de naturaleza jurisdiccional sometidos a conocimiento de los tribunales de justicia. 3. Que en el ejercicio de la funcin jurisdiccional ha de prevalecer en todo momento el principio constitucional de independencia del juez. 4. Que ambas instituciones coinciden en que una correcta interpretacin de los acpites 1 y 4 del artculo 12 de la Ley No. 7319 permite a la Defensora de los Habitantes de la Repblica la investigacin de la queja planteada tendiente a establecer la veracidad o no de los hechos denunciados. 5. Que en relacin con el procedimiento de investigacin que realizar la Defensora de los Habitantes, de conformidad con los artculos 1, 4 y 19 de la Ley de la Defensora de los Habitantes, sta lo har solicitando cualquier tipo de informacin dentro del mbito de su competencia en relacin con la funcin administrativa de los rganos del Poder Judicial. 6. Que toda solicitud de informacin, as como todo informe que emita la Defensora de los Habitantes, se har del conocimiento de la Corte Suprema de Justicia para los efectos que estime pertinentes. 7. Que en caso de que la informacin solicitada, a criterio del rgano requerido, se relacione con el ejercicio de la funcin jurisdiccional, ste deber excusarse de manera fundamentada de rendir el informe solicitado y as lo comunicar a la Corte Suprema de Justicia y a la Defensora, debiendo la primera conocer del asunto y resolver en definitiva si procede o no la excusa, lo cual comunicar a la Defensora de los Habitantes. 8. Que la Defensora remitir a conocimiento de la Corte Plena los asuntos de poltica institucional y de carcter estructural que se deriven del anlisis sistemtico de las denuncias individuales. 9. Que para el estudio de este tipo de asuntos, se conformar una comisin interinstitucional que evale y d seguimiento a los mismos, la cual se reunir cada dos meses o cuando las necesidades as lo requieran. 10. Sern objeto de control administrativo por parte de la Defensora de los Habitantes: los asuntos relacionados con la calidad y oportunidad en la prestacin del servicio de administracin de justicia y los relacionados con la situacin y actuacin administrativa de los servicios judiciales. Informe de la Defensora de los Habitantes 1998-1999.
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El proyecto propona como beneficiarias a aquellas personas que, careciendo de recursos para pagar un abogado o notario particular, necesiten su asesora o participacin. Para la determinacin de qu personas pueden obtener el servicio, servirn de consulta las listas que al efecto lleva el Instituto Mixto de Ayuda Social....14 Propona que el servicio se brindara en las Oficinas Regionales del Ministerio de Trabajo, las Oficinas Locales del Patronato Nacional de la Infancia, las oficinas de Defensores Pblicos y las del Ministerio Pblico. Al Ministerio de Justicia le encargaba le coordinacin del servicio. A un Consejo Asesor del Servicio Legal Nacional, le competa disear las polticas generales y organizativas que en ese campo pudieran llevarse a cabo, as como otras actividades complementarias de educacin y divulgacin legal popular. Una tendencia importante en el pas ha sido eliminar, por va legal, la necesidad del patrocinio letrado en algunos procesos, as como la eliminacin de gastos y costas, y muy recientemente la derogacin del afianzamiento de costas. En cuanto a lo primero, la Ley de Pensiones Alimentarias es uno de los ejemplos ms importantes.15 Establece la prohibicin de cobrar honorarios, la posibilidad de que las gestiones sean verbales y sin autenticacin de abogado, tanto en primera como en segunda instancia, si el firmante las presenta personalmente. Adems, la ley citada establece la asistencia legal gratuita del Estado para las personas que carecieren de recursos econmicos, y para este efecto le encarga Poder Judicial crear una seccin especializada dentro del Departamento de Defensores Pblicos. En cuanto al afianzamiento de costas, institucin que siempre fue considerada, por la doctrina nacional y extranjera, como una violacin al derecho de acceso a la justicia civil, fue derogada por la ley No. 7709 del 20 de octubre de 1997. Con anterioridad a esa ley, se presentaron varias acciones de inconstitucionalidad que fueron rechazadas, salvo el Voto 1087 91 de las 15:30 horas del 11 de junio de 1991, que declar inconstitucional el inciso 2 del entonces vigente artculo 285 que estableca que El Estado y sus instituciones no estn obligados a rendir esta garanta. Un punto a analizar en el futuro, es el impacto que en este tema puede producir la derogacin de la fijacin de honorarios para ciertas profesiones, entre ellas la abogaca, lo que se ha efectuado mediante un decreto del Ministerio de Justicia y el Ministerio de Hacienda. La Procuradura General de la Repblica dictamin que es vlida la derogatoria, mientras que el Colegio de Abogados desconoce el dictamen de la Procuradura.
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Actualmente el Instituto Mixto de Ayuda Social est en proceso de implementacin de un sistema de informacin sobre poblacin pobre (SIPO) que incluye determinadas variables para la calificacin de las personas que pueden beneficiarse con los subsidios estatales. Ley de Pensiones Alimentarias N 7654 vigente desde el 23 de enero de 1997.
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SERVICIOS DE ASISTENCIA LEGAL EN COSTA RICA

La Defensa Pblica
Existe en el pas desde hace ms de veinte aos el Departamento de Defensores Pblicos, adscrito al Poder Judicial. Es un sistema de defensa pblica de gestin estatal, que consiste en el nombramiento de funcionarios por parte del Poder Judicial, y que incluye las partidas correspondientes a la financiacin de ese servicio en su presupuesto. Actualmente, adems de la defensa gratuita de personas en el sistema penal de adultos, se ha ampliado su tarea a las personas adolescentes imputadas en el sistema de justicia penal juvenil, la defensa de los funcionarios judiciales en los procedimientos disciplinarios, la asistencia legal gratuita a cualquiera de las partes en las materias agraria y de pensiones alimentarias, y la curatela ad-litem del demandado ausente en materia de juicios de familia. En materia penal, la defensa pblica no est definida como un servicio de asistencia legal gratuita para personas de escasos recursos, sino que consiste en el mecanismo para hacer efectiva la garanta de la defensa tcnica del imputado desde el inicio de la persecucin penal y hasta el fin de la ejecucin de la sentencia. Dice el Cdigo Procesal Penal en el artculo 13: ...podr elegir a un defensor de su confianza, pero de no hacerlo, se le asignar un defensor pblico, lo que evidencia que el nombramiento del mismo no depende de las condiciones econmicas del imputado. En ese sentido, en la reciente reforma a la Ley Orgnica del Poder Judicial16 , se establecieron novedosas regulaciones relacionadas con el cobro de los servicios de la defensa pblica en los casos que se demuestre que el imputado o prevenido posee solvencia econmica, ello segn clculo de honorarios que debe realizar el Departamento de Defensores Pblicos o quien este designe, y el ejercicio de la defensa pblica en lugares donde exista inopia de abogados o en circunscripciones territoriales donde no exista defensor pblico nombrado.17
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Ley de Reorganizacin Judicial N 7728, de 15 de diciembre de 1997 Ley Orgnica del Poder Judicial. ARTCULO 152.-El Departamento proveer de defensor pblico a todo imputado o prevenido que solicite sus servicios. La autoridad que tramite la causa le advertir que, si se demuestra que tiene solvencia econmica, deber designar un abogado particular, o bien pagar al Poder Judicial los servicios del defensor pblico, segn la fijacin que har el juzgador. Asimismo, los empleados del Organismo de Investigacin Judicial y los dems servidores judiciales tendrn derecho a que se les nombre un defensor pblico cuando sean llevados ante los tribunales o a la sede disciplinaria, por asuntos que tengan directa relacin con el ejercicio de sus funciones. Tambin proveer de defensor, en los procesos agrarios no penales, a la parte que lo solicite y que rena los requisitos que establece la ley de la materia. ARTCULO 153. El Jefe del Departamento de Defensores Pblicos o quienes ste designe gestionar ante la autoridad correspondiente, la fijacin y el cobro de honorarios por los servicios prestados. Constituir ttulo ejecutivo, la certificacin que se expida sobre el monto de los honorarios a cargo del imputado. De oficio, la autoridad que conoce del proceso ordenar el embargo de bienes del deudor, en cantidad suficiente para garantizar el pago de los honorarios. El defensor a quien corresponda efectuar las diligencias de cobro ejercer todas las acciones judiciales o extrajudiciales necesarias para hacerlo efectivo. ARTCULO 153.- En las circunscripciones territoriales donde no exista defensor pblico nombrado, la asistencia podr estar a cargo de defensores de oficio, de nombramiento del funcionario que conozca del asunto, salvo que el jefe del Departamento recargue esas labores en un defensor pblico de otro territorio.
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Actualmente existe Defensa Pblica en cada una de las 35 oficinas judiciales, y una nocturna en el Segundo Circuito Judicial de San Jos. El mtodo de seleccin de los defensores consiste en la propuesta por la Jefatura del Departamento y la ratificacin por parte del Consejo Superior del Poder Judicial. En 1999 existan 159 plazas ordinarias de defensores pblicos y 17 extraordinarias. Adems de la Jefatura del Departamento, existe desde 1997 una unidad de Supervisin y capacitacin compuesta por tres defensores. La carga de trabajo promedio es de 180 expedientes por persona, sin embargo existen diferencias considerables por regin y por tema. Los estudiantes de las facultades de derecho, pblicas o privadas, pueden ser asistentes de los defensores; por supuesto esto es imposible en zonas alejadas. No cuenta el Departamento de Defensores Pblicos con un sistema de informacin, a pesar de que se planea crear desde 1997. Llama la atencin que en las estadsticas judiciales, que con tanto rigor elabora el Departamento de Planificacin del Poder Judicial, no se sistematice la informacin del trabajo realizada por la Defensa Pblica, a pesar de que esta oficina remite la informacin correspondiente. En cuanto a la infraestructura, sta ha mejorado en San Jos, en el Primer y en el Segundo Circuito Judicial. Un comentario particular al analizar la Defensa Pblica en Costa Rica, se vincula con la tendencia legislativa que hemos mencionado anteriormente de encargarle la asesora legal gratuita en otras materias distintas a la penal, como los procesos agrarios y las pensiones alimentarias. En el caso agrario la evaluacin resulta positiva, como en lo penal, ya que se ha producido en el pas una verdadera especializacin acadmica y judicial en la materia, con ms de una dcada de existencia. Es importante tener en cuenta que, en materia agraria, se produjo en esa poca un cambio radical en los aspectos procesales. En materia de pensin alimentaria recin se ha elaborado una primera evaluacin sobre el desempeo que en mayo de 1999 haba cubierto 7 Juzgados Contravencionales, que son los rganos jurisdiccionales competentes en materia de
Todo abogado que tenga oficina abierta, est en la obligacin de aceptar, simultneamente, hasta dos defensas de oficio. El cargo de defensor de oficio es gratuito* y la persona en la que recaiga el nombramiento solo puede excusarse por motivo justo, a juicio del tribunal respectivo. El abogado o egresado de derecho que sea designado defensor de oficio, no podr luego figurar como defensor particular en el mismo proceso. ARTICULO 154.- La fijacin de honorarios se har en sentencia o en el momento en que el imputado decida prescindir de los servicios del defensor pblico. Los fondos provenientes de honorarios se depositarn en una cuenta bancaria especial y se emplearn para adquirir bienes y servicios tendientes a mejorar la Defensa Pblica. ARTCULO 157.- En caso de inopia de abogados en una determinada circunscripcin territorial, se podr nombrar como defensores en ese orden, a los egresados de las facultades o escuelas de Derecho o a los estudiantes que estn cursando el ltimo ao. Sin embargo, los profesionales siempre desplazarn a quienes carezcan de ttulo, pero se respetar el plazo por el que hayan sido nombrados. ARTCULO 159.- En las circunscripciones territoriales donde no exista defensor pblico nombrado, la asistencia podr estar a cargo de defensores de oficio de nombramiento del funcionario que conozca del asunto salvo que el Jefe de la Defensa Pblica recargue esas labores en un defensor pblico de otro territorio. * La frase El cargo de defensor de oficio es gratuito fue declarada inconstitucional mediante la resolucin de la Sala Constitucional de las 9:54 hrs. del 4 de setiembre de 1998, voto No. 6420 de 1998 publicada en el Boletn Judicial No. 185 de 23 de setiembre del mismo ao.
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pensiones alimentarias. La conclusin ms importante es que los recursos humanos con que el Poder Judicial dot a la Defensa Pblica en relacin con las Pensiones Alimentarias, resultan insuficientes dada la gran demanda, lo que hace imperiosa la necesidad de hacer realidad la unidad especializada de la que habla la ley, y darle el apoyo requerido. Nos atrevemos a afirmar que la Defensa Pblica costarricense enfrenta problemas de recursos humanos y materiales para atender las nuevas tareas que se le han encomendado; sin embargo, no existe en el pas un servicio jurdico que cuente con la misma credibilidad, fruto de la trayectoria desarrollada en materia de defensa penal.
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Programas de Defensa de los Derechos de Poblaciones Especficas
Para trabajar este punto y corroborar impresiones, en primer lugar se delimitaron las organizaciones y programas que se dedican a la defensa de los derechos de poblaciones especficas como las mujeres y los nios, las nias y los adolescentes, y personas de grupos excluidos o discriminados, combinando en esa definicin caractersticas de orden econmico, social y cultural. Estos grupos de personas son ms vulnerables a la violacin de sus derechos y necesitan una mayor intervencin de la justicia. Se entendi que era asistencia legal la atencin de los casos en sede jurisdiccional, aunque excepcionalmente se usaran otros medios alternos de solucin de conflictos. La informacin se recolect en primer lugar mediante la entrevista a informantes claves por la vinculacin con los programas o por ser fuente de referencia, en segundo lugar por el estudio de material producido por las organizaciones, en caso de existir.
Derechos de las Mujeres

Como lo planteamos anteriormente, desde la promulgacin de la Ley de Promocin de la Igualdad Social de la Mujer (Ley de Igualdad Real) en 1990, se reconoce la importancia que el derecho tiene en un proceso para el logro de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, que desencadena una produccin jurdica tendente a la proteccin de los derechos de la poblacin femenina. Sin embargo, debemos decir que la percepcin de la necesidad de asistencia legal gratuita para las mujeres no es un derecho percibido en su real dimensin e integralidad hasta hace muy poco tiempo. Esa afirmacin se basa en la constatacin de que es el tema de la violencia domstica el tema central de la reflexin de los grupos que trabajan a favor de las mujeres -por lo menos hasta mediados de esta dcada- y de esta situacin se deriva la importancia dada a los aspectos psicosociales del fenmeno. Posteriormente, cuando la violencia es conceptualizada como una violacin a los derechos humanos de las mujeres, los aspectos jurdicos del fenmeno pasan a ocupar una parte importante de la reflexin de gnero. Sin embargo, y a pesar de reconocer esos aspectos, en Costa Rica la asistencia legal gratuita para mujeres vctimas de violencia domstica es brindada por los servicios pblicos encargados del tema, ya que en materia de organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa de los derechos de las mujeres, la mayora no cubre este servicio y remite sus casos a los servicios pblicos de asistencia.
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Una opinin importante, de las personas vinculadas al Programa Mujer No Ests Sola, cuyo objetivo es la atencin de las mujeres vctimas de violencia domstica en zonas marginales de San Jos, es que actualmente no existe financiamiento internacional para este tipo de programas, por lo cual intentaron en tiempo pasado articular una red de abogadas que atendieran los casos referidos por el programa, pero que actualmente ya no funciona. Opinan que esta solucin no es viable ya que no puede exigrsele a profesionales liberales la atencin de casos que requieren mucha dedicacin personal, sin retribucin alguna. Por otro lado, y esta es una opinin repetida en el caso de violencia domstica, solo se asesora y se llena la solicitud de las medidas de proteccin, previstas en la ley especfica, ya que la mujer no necesita presentarse con abogada o abogado. Las ONG especializadas siguen desarrollando otros programas jurdicos distintos a la asistencia legal. En el terreno de las instancias gubernamentales, la informacin recogida en el Instituto Nacional de las Mujeres es similar. Un aspecto que se encuentra en discusin, es si la Delegacin de la Mujer, actualmente rgano de esa institucin anteriormente ubicado en el Ministerio de Seguridad Pblica y luego en el Ministerio de Justicia, debe o no brindar servicios legales para las mujeres vctimas de violencia domstica o, por el contrario, limitarse a las funciones de proteccin de vctimas que tiene actualmente. El Plan Nacional para la Atencin y la Prevencin de la Violencia Intrafamiliar (PLANOVI), impulsado desde 1994 por un conjunto de instituciones pblicas y de organizaciones privadas, constituye una propuesta para la atencin integral de este problema social costarricense. Desde el inicio, la coordinacin estuvo a cargo del Centro Nacional de Mujer y Familia. La Ley de Violencia Domstica le dio a este rgano el papel de rector de las polticas pblicas en materia de deteccin, atencin, prevencin e insercin laboral de las personas agredidas. En 1998 el Centro se convierte en el Instituto Nacional de las Mujeres18 institucin autnoma que asume la coordinacin del PLANOVI. En el Balance de Ejecucin de 1994-1997 en relacin con el tema de la asistencia legal a las personas vctimas de violencia, se destaca el modelo de atencin integral que se puso en prctica en varias experiencias piloto: en el cantn de Goicoechea, en la provincia de San Jos, comenz el 1996, y en el cantn de San Ramn de la provincia de Alajuela y en la provincia de Limn, en 1997. En la sistematizacin de estas experiencias destaca, en el aspecto legal, la labor realizada por las Oficinas de la Mujer, que brindaron servicios de atencin psicolgica, individual y grupal, y los consultorios jurdicos en los aspectos legales. En el Balance se destaca la participacin del Consultorio Jurdico en la Red Institucional y Comunitaria para la Prevencin de la Violencia Intrafamiliar de Alajuela. Por otra parte, la Defensora de la Mujer de la Defensora de los Habitantes de la Repblica, ha evidenciado en los informes anuales la necesidad de priorizar la atencin del tema de la violencia domstica.
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Creado mediante la Ley de mayo de 1998.
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Informa la Defensora que la atencin a las vctimas de violencia se da en dos vas: Atencin directa a las vctimas, que consiste principalmente en asesorar y elaborar la solicitud de medidas de proteccin para iniciar el procedimiento previsto en la Ley de Violencia Domstica y en la referencia a las instituciones que brindan servicios legales o atencin psicolgica. Los servicios legales a los cuales refieren los casos, son los Consultorios Jurdicos y el Centro de Asesora Legal de la Mujer de la Alianza de Mujeres Costarricenses. Tramitacin de casos formales que se derivan de la violencia domstica y que son competencia legal de la Defensora, como por ejemplo los casos de inaccin de la polica en relacin con la ejecucin de las medidas de proteccin. La Defensora de la Mujer realiza una importante labor en la etapa administrativa en caso de hostigamiento sexual en el empleo y en la docencia, segn las atribuciones que la ley sobre la materia les asigna.19
Derechos de la Niez y la Adolescencia

No existen en el pas programas o servicios no gubernamentales de asistencia legal gratuita para la atencin directa de los casos de nios y adolescentes. En materia de nios, nias y adolescentes vctimas de violencia, el Poder Judicial ha conformado el equipo interdisciplinario para cumplir con las funciones que le encomienda el Cdigo de la Niez y la Adolescencia en resguardo de los derechos de las personas menores de edad en los procesos judiciales. Las funciones actuales del Patronato Nacional de la Infancia, dadas por su propia Ley Orgnica y por el Cdigo de la Niez y la Adolescencia, lo obligan a escuchar las pretensiones jurdicas de los nios, las nias y los adolescentes, y a asistirlos o representarlos judicialmente segn el caso. Existe alguna experiencia sobre el tema en el Area de Defensa y Garantas de esa institucin, en especial referente a derecho a la educacin y en la educacin. La Fundacin PANIAMOR, en su proyecto Centro de Alternativas Juveniles, brinda asesora legal a las personas adolescentes de las comunidades donde el programa se desarrolla, sobre todo en materia laboral y educativa. Tiene convenio con los Consultorios Jurdicos para dar una atencin interdisciplinaria, pero que todava no llega a cubrir la necesidad de asistencia legal como la entendemos para esta investigacin.
Personas con discapacidad

La informacin recabada permite afirmar que no existen en el pas programas de asistencia legal que contemplen las especificidades de las personas con discapacidad.
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Ver Informe Anual 1997-1998. Toda persona tiene el derecho de recurrir al dilogo, la negociacin, la mediacin, la conciliacin, el arbitraje y otras tcnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible (art.2) En cuanto a la oportunidad para celebrar convenios tendientes a la solucin de conflictos el artculo 3 indica El acuerdo que soluciones un conflicto entre particulares puede tener lugar en cualquier momento, an cuando haya proceso judicial pendiente.
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El mbito jurdico de las acciones de las ONG, del Consejo Nacional de Rehabilitacin, y de la Defensora de los Habitantes, se ha centrado en que las instituciones asuman las responsabilidades que la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad les atribuye. Manifiestan los entrevistados que este tema no ha sido discutido como una prioridad y que algunos de los casos jurdicos individuales han sido llevados en forma particular por uno de los abogados que trabaja en el tema.
Personas indgenas
Existe un solo programa no gubernamental que se dedica a la asistencia legal de las personas indgenas y que se analiza como uno de los modelos elegidos. La Comisin de Asuntos Indgenas (CONAI) solo cubre situaciones referentes a conflictos de tierras y con grandes crticas por parte de los usuarios. La Defensora de los Habitantes desde su inicio recibi quejas y consultas de las poblaciones indgenas, que estn consignadas en todos los informes anuales.
Personas migrantes
Las personas migrantes, en su mayora indocumentadas y nicaragenses, son un sector jurdicamente invisible cuyas relaciones jurdicas pueden calificarse de hecho. La carencia de documentos les impide acceder a los mecanismos de justicia, salvo al sistema penal. Esto hace imposible el anlisis, aunque en virtud del proceso de amnista migratoria iniciado este ao, pudo constarse la dificultad de acceso a trmites notariales para remediar la falta de documentos de identidad por razones puramente econmicas. Los consultorios jurdicos solo realizan trmites notariales en uno de ellos, ubicado en San Jos. Desde su apertura, la Defensora de los Habitantes recibi quejas y consultas de personas migrantes debido a que no se exiga la presentacin de documento de identidad para su atencin, lo que llev a que el tema se convirtiera en una prioridad. As, en noviembre de 1995 se constituye un Foro Permanente sobre Poblacin Migrante, que todava se rene, con la participacin de distintas instituciones de gobierno, agencias internacionales y organizaciones no gubernamentales relacionadas con el tema.
Personas discriminadas por opcin sexual

Han surgido en el pas varias organizaciones de defensa de los derechos de las personas homosexuales, como ILPES y Tringulo Rosa. Esta ltima realiza su trabajo en San Jos, Alajuela y Limn. Junto con la Defensora de los Habitantes, se ha trabajado en la promocin de los derechos de esta poblacin, pero todava no se ha consolidado un programa de asistencia legal, lo cual en evaluaciones del programa se ha considerado como prioritario.
Las organizaciones vinculadas al tema ambiental

Se obtuvo alguna informacin relativa a las organizaciones que en el pas se dedican al derecho ambiental.
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Una de ellas, CEDARENA, forma parte de la Asociacin Interamericana de Medio Ambiente, ante la cual plantean denuncias tanto a escala interna como internacional. Un ejemplo es el caso denunciado sobre la falta de proteccin del desove de las tortugas en el Caribe Americano, financiada por la Caribean Conservation Corporation. En el plano interno, han tenido experiencias en el mbito constitucional mediante la interposicin de amparos y acciones de inconstitucionalidad contra algunos decretos, alegando intereses difusos. La forma de financiamiento de esta organizacin no gubernamental proviene de tres fuentes: Financiamiento de proyectos especiales (donaciones nacionales e internacionales y cooperacin mutua institucional); consultoras para temas especficos; venta de servicios (por ejemplo evaluaciones de impacto ambiental). Justicia para la Naturaleza es otra organizacin similar a la anterior que ha efectuado denuncias penales, como las interpuestas contra las compaas INTEL y la Gees Caribean. Las fuentes de financiamiento son similares a las de CEDARENA. Dos organizaciones que llevaban casos pero que actualmente no lo hacen, son AMBIO y la Asociacin Ecologista Costarricense (AECO). La ltima parece que ha definido a partir del ao entrante dividirse en dos organizaciones. Una de ellas hara nfasis en lo jurdico. La conclusin de esta somera informacin es que estas organizaciones dedicadas al derecho ambiental hacen una importantsima labor en el campo de los derechos difusos, pero no ofrecen ninguna posibilidad de ser analizadas como de facilitacin de justicia o de asistencia legal para poblaciones excluidas o desprotegidas.
c)
Los Servicios de Justicia No Jurisdiccional: La Resolucin No Jurisdiccional de Conflictos
Entendemos como resolucin no jurisdiccional, aquella solucin a un conflicto jurdico que no emana de un rgano jurisdiccional sino de las mismas partes o de un tercero elegido por ellas. Esta definicin abarca las soluciones negociadas an en va judicial, y las realizadas ante jueces cuando stos actan, no en ejercicio de la jurisdiccin, sino como conciliadores.
La Defensora de los Habitantes de la Repblica

De conformidad con lo dispuesto en su ley constitutiva, la Defensora de los Habitantes de la Repblica es un rgano adscrito al Poder Legislativo con plena independencia funcional, administrativa y de criterio. Esto significa que, adems de que junto con la Contralora General de la Repblica es auxiliar de la Asamblea Legislativa en la labor de control que ejerce este Poder pblico, en sus atribuciones acta con plena independencia de los otros poderes o instituciones del Estado, an de la misma Asamblea Legislativa, en todo lo que se refiere a su funcionamiento y administracin. La Defensora de los Habitantes tutela que el sector pblico garantice los derechos y proteja los intereses de los habitantes, y lo haga acorde con la justicia, la moral y la normativa vigente. Por
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ello es un rgano no formal de prestacin de justicia en el sentido convencional del trmino, que dirime querellas, resuelve problemas y plantea soluciones, generadas por la omisin o negligencia del sector pblico. Sus recomendaciones sobre las actuaciones del sector pblico se fundamentan en el estudio y en la investigacin, y no tienen carcter vinculante. Su fuerza reside en el prestigio moral del que goza la institucin y en el poder y respaldo que los habitantes de la Repblica le otorguen. La posibilidad de resolver problemas a travs de mecanismos no judiciales constituye una alternativa no jurisdiccional, pero efectiva, de prestacin de justicia, que ha de limitar la saturacin de las sedes contencioso administrativa y constitucional. Es importante resaltar el hecho que, desde su creacin, la Defensora asumi como tema especial las quejas referidas a la actuacin no jurisdiccional del Poder Judicial. En los informes que ese rgano presenta anualmente a la Asamblea Legislativa, siempre se incluye un apartado sobre el tema, y consigna las dificultades que han existido para trazar de manera precisa la frontera infranqueable de lo jurisdiccional. Revisados los informes, no se encuentra hasta la fecha un anlisis sobre el derecho de las personas a contar con asistencia legal gratuita como uno de los componentes del derecho humano de acceso a la justicia. Las indagaciones sobre quejas indican que no existen de ese tipo, ni tampoco referidas a la calidad de los servicios prestados en los Consultorios Jurdicos de la Facultad de Derecho, servicio al que la Defensora remite casos. Si bien la Defensora, por ley, est legitimada para iniciar cualquier accin judicial para la defensa de los derechos de las personas frente a la actuacin del sector pblico, esta atribucin se ha usado excepcionalmente, y casi limitada a la materia constitucional. Es importante para esta investigacin destacar la preocupacin que esta institucin, desde el inicio de su organizacin interna, manifest por considerar la atencin especfica y no solo especializada de determinadas poblaciones: las mujeres, la niez y la adolescencia, y los grupos discriminados. Nunca se estructur la atencin tomando en cuenta las condiciones socioeconmicas, aunque la poblacin atendida en estas reas, sumada a la que fue en un inicio el Area de Servicios Sociales, estuvo dirigida, en su mayora, a personas en condiciones de exclusin social: personas pobres, migrantes, indgenas, desalojados, precaristas, entre otras. En el ao 1995, se cre la Direccin de Proteccin Especial, que consolid el trabajo de las antiguas Areas de Niez, Adolescencia y Grupos Discriminados, y el Area de Justicia y Polica. El punto en comn que se tom en cuenta para la fusin de las mismas, fue la atencin de personas que, por su especial condicin o situacin, son ms vulnerables a la violacin de sus derechos por parte del sector pblico, y por lo tanto, requieren de una proteccin especial entendida como garantas reforzadas. La Direccin conserv la caracterstica de la especificidad, ya que atenda las situaciones violatorias de los derechos de las siguientes poblaciones de habitantes: nios, nias y adolescentes, indgenas, personas con discapacidad, personas adictas, personas de la tercera edad, personas privadas de libertad, vendedores y vendedoras ambulantes y estacionarios, personas migrantes, y discriminadas por cualquier razn. Quedaron en la esfera de atencin de esta Direccin dos componentes temticos:
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La defensa de los habitantes frente a la violacin de los derechos humanos por parte de las fuerzas policiales, entendiendo que es un tema de proteccin especial por la situacin de subordinacin en que se encuentran las personas frente al ejercicio del poder policial represivo. La dilacin de justicia y otros aspectos vinculados a la actividad no jurisdiccional del Poder Judicial. Esta estructura organizativa se mantiene, salvo lo referente a los derechos de la niez y la adolescencia, que cuenta actualmente con una Direccin especfica creada en el mes de abril de 1998. Hasta finales de 1997 la metodologa de trabajo promovida para la atencin de los casos sometidos al conocimiento de esta Direccin, fue informal, salvo en los casos donde la naturaleza de los derechos violados determinaba la necesidad del trmite formal. Las gestiones informales consistan en reuniones con los funcionarios y las personas que consideraban que sus derechos se haban violado, personas individuales o grupos de personas. A veces, la Defensora actuaba como simple mediadora. Otras veces propona soluciones que luego se concretaban en acuerdo entre las partes. Una conclusin importante del trabajo realizado en las reas y en la Direccin, fue la necesidad de mejorar los canales de informacin sobre derechos de las personas y sobre las competencias institucionales, ya que muchos de los casos que pudieron resolverse por medio de gestiones informales no hubieran llegado a producir situaciones conflictivas, si las personas hubieran contado con esa informacin. Otra conclusin importante para este trabajo, fue la relativa a la escasa cobertura de los programas de asistencia legal gratuita, que provoca que muchas de las personas lleguen a la Defensora en busca de ese servicio.
Programa de Resolucin Alternativa de Conflictos de la Corte Suprema de Justicia (RAC)

El Programa de Resolucin Alternativa de Conflictos de la Corte Suprema de Justicia (RAC), se enmarca en el proceso de apertura del Poder Judicial que comienza en 1991, y pretende brindar a los ciudadanos la oportunidad de participar en el proceso de modernizacin de la administracin de justicia. En 1993 inicia el Programa RAC, dentro del convenio suscrito entre la Corte Suprema de Justicia y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (AID), en especial la segunda enmienda al mismo, firmada el 6 de mayo de 1993. Al componente Promocin de Medios Alternativos para la Resolucin de Conflictos, le correspondieron aproximadamente US $300.000 dlares, con un plazo de ejecucin del 1 de abril de 1994 al 30 de marzo de 1996. El RAC dependi de los lineamientos de la Corte Suprema de Justicia y de la Comisin de Modernizacin del Poder Judicial. Su finalidad qued definida de la siguiente manera: Promover el funcionamiento de medios alternativos de solucin de conflictos en Costa Rica, que sustituyan y disminuyan los casos atendidos por el Poder Judicial, y que se ajusten a las necesidades de familias, organizaciones laborales, comunidades y empresas (medianas y
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pequeas) y pblico en general, dentro del marco de modernizacin en la administracin de justicia y conforme a los lineamientos aprobados en el Congreso Nacional sobre Administracin de Justicia. Segn se indica en la Memoria que resume el Informe de los 24 primeros meses de labor, algunos de los resultados para incorporar el RAC de una manera contextualizada en la realidad costarricense fueron: El desarrollo de modelos de mediacin y conciliacin. El desarrollo de sistemas de administracin de casos y de evaluacin de mediabilidad. La elaboracin de modelos de capacitacin en RAC. La creacin de sistemas de administracin de centros de mediacin y conciliacin. La creacin de mtodos de evaluacin de servicios de solucin alternativa de conflictos. El diseo de cursos introductorios universitarios y colegiales sobre RAC. Constitucin de un equipo interdisciplinario profesional.
Slo el programa de la Corte Suprema de Justicia cre espacios piloto en los que se llevaron a cabo de manera sistemtica mediaciones y conciliaciones, especialmente en materia de familia. Con el objeto de conocer la realidad social y cultural sobre la que el Programa iba a trabajar, se realiz una encuesta para responder a las siguientes preguntas: Por qu recurre la gente a los tribunales? Cules son los conflictos ms frecuentes? Estara la gente dispuesta a utilizar medios alternativos de solucin de conflictos (mediacin, conciliacin, arbitraje) en lugar de acudir a los tribunales? Cul es el nivel de conocimiento de la poblacin sobre la resolucin alternativa de conflictos? Cul es el nivel de resistencia de los sectores involucrados (abogados, empresarios, lderes comunales, jueces y usuarios)? Dnde preferira la gente que estuvieran los centros de RAC? Adnde acudiran con ms confianza? Cules caractersticas espera encontrar el pblico en un mediador o conciliador?
La encuesta la realiz CID-GALLUP de Centroamrica con estos resultados: A la primera pregunta, el 37% respondi que lo hace porque es el nico lugar que conoce, el 34% porque los abogados se lo recomiendan y el 25 % por ambas razones. Agregan que al acudir a los tribunales son afectadas negativamente por el alto costo de los procesos judiciales (42%), por la tensin y angustia que les provoca ir a juicio (21%), y por ser objeto de discriminacin familiar y por rechazos (11%). Cuando se les pregunt a las personas encuestadas cul tipo de conflictos consideraran que podran resolver sin acudir a los tribunales, casi el 40% consider que los de materia familiar (40%) y los vecinales (20%). Obtuvieron algn porcentaje los asuntos personales, las pensiones alimentarias y los de trnsito.
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Despus de que se les explic a los encuestados en qu consista cada medio de solucin, el 38% estara dispuesto a recurrir a la conciliacin, el 31% a la mediacin, el 27% prefiere acudir a juicio, y el 16% al arbitraje. En lo referente al lugar donde deberan ubicarse los Centros de Resolucin Alternativa de Conflictos, el primer lugar lo obtuvo el Poder Judicial, el segundo las organizaciones comunales, y el tercero, alguna institucin del Estado, y finalmente la empresa privada pero con fiscalizacin estatal. Respecto de las regiones donde estos programas deberan ubicarse, el 40% de los encuestados afirm que deberan existir en las cabeceras de cantn, el 24% en las reas rurales, el 20% en San Jos, el 10% fuera de San Jos y el 7% opin que son innecesarias. Se pregunt a un grupo de abogados litigantes, que en un 60% consider que la mediacin era beneficiosa para la profesin, mientras que un 33% opin que no beneficia ni perjudica, y un 7% que resulta perjudicial para el ejercicio profesional de la abogaca. Indica el informe que este 7% es coincidente con el de las personas que consideran innecesario crear centros de RAC. Cuando se consult al pblico en general sobre su nivel de conocimiento sobre los mecanismos alternos para la solucin de conflictos, fueron los abogados los que demostraron un mayor entendimiento del tema. Un 70% de los abogados consultados consideraron necesario que se les capacite para poder aplicar los mtodos de resolucin alternativa de conflictos y poder asesorar correctamente a las partes. Los abogados funcionarios judiciales opinan que su capacitacin debe estar a cargo de la Escuela Judicial, mientras que los abogados litigantes consideran en su mayora que debe estar en manos del Colegio de Abogados. En este sentido, una de las recomendaciones finales del Programa RAC, fue que la Corte deba establecer una Unidad Permanente de Capacitacin sobre RAC en la Escuela Judicial, la que se hizo realidad en 1996. Un 79% de los abogados consultados consider que la creacin de centros de mediacin contribua a mejorar la administracin de justicia en el pas, un 16 % consider que la mejoraba en algo, y un 5% poco o nada.
El Centro de Mediacin Familiar Corte-PANI

De la experiencia desarrollada en el proyecto RAC, tiene especial importancia para esta investigacin el Centro de Mediacin Familiar Corte-PANI. El Convenio tuvo una duracin de un ao a partir del mes de marzo de 1995. A partir de 1996 pas a depender exclusivamente del PANI. Actualmente no funciona como centro de atencin y solo da capacitacin sobre el tema. El Centro cont en su primer ao de funcionamiento con un equipo interdisciplinario, conformado por un experto en resolucin de conflictos, dos abogados, una trabajadora social, una promotora social, una psicloga, un comuniclogo, una psicopedagoga y personal administrativo de apoyo. Cont tambin con el apoyo de personal voluntario, estudiantes y profesionales de diferentes carreras de ciencias sociales.
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El CEM CORTE-PANI se organiz en 5 reas: rea de recepcin y referencia. rea de filtro. rea de mediacin. rea de capacitacin. rea de Direccin.
Algunos datos del informe operativo 2 (mayo/setiembre de 1996) revelaron que las metas de investigacin y desarrollo del CEM estaban cumplidas en un 87%. Otros componentes del Programa RAC de la Corte Suprema de Justicia que se desarrollaron en ese perodo fueron los siguientes:
Conciliacin Judicial Anexa a los Tribunales de Justicia

Este proyecto piloto creado por acuerdo de la Corte Plena, se desarroll en el Juzgado Primero de Familia de San Jos, y alcanz resultados importantes en su corto perodo de duracin como proyecto piloto. Su Memoria los consigna de la siguiente manera: Seleccin de casos que por su naturaleza sean susceptibles de ser resueltos en conciliacin. Celeridad en el tratamiento de casos que puedan ser finalizados por medio de la conciliacin. Aplicacin de tcnicas de conciliacin por todos los funcionarios del Juzgado, juez y actuarios, as como del actuario del Juzgado Segundo de Familia. Apertura de una oficina especializada dedicada exclusivamente a realizar conciliaciones y que cuenta con la presencia permanente de un conciliador. Mayor participacin de las partes en el proceso y cumplimiento del principio de inmediatez en la administracin de justicia. Creacin de un modelo piloto de procedimientos para aplicarlos en la conciliacin. Aplicacin de un sistema de recoleccin de datos computadorizado sobre conciliacin. Aplicacin de un sistema de evaluacin de casos de acuerdo con el perfil de los usuarios como de los conciliadores.
Centro de Conciliacin y Arbitraje Comercial

Este centro fue creado mediante un convenio entre la Corte Suprema de Justicia y la Cmara de Comercio de Costa Rica.
Educacin para la Solucin de Conflictos

En este proyecto, avalado por un Decreto Ejecutivo del 30 de enero de 1996, se seala la necesidad de promover la inclusin en la educacin nacional del tema de la solucin pacfica de conflictos, a fin de que las presentes y futuras generaciones asuman una mayor responsabilidad y participacin en la creacin de espacios de dilogo y discusin, tendientes a la resolucin de sus disputas.
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La Ley sobre la Resolucin Alterna de Conflictos y Promocin de la Paz Social

Un componente importante del Programa de Resolucin Alternativa de Conflictos de la Corte Suprema de Justicia (RAC), fue dotar de sustento jurdico a los mecanismos alternos ensayados. Con esa finalidad se realizaron estudios legales, procesos de consulta e investigaciones en las materias civil y comercial. Con base en la informacin recopilada, se elabor un proyecto de ley que hoy es ley de la Repblica No. 7727 Sobre Resolucin Alterna de Conflictos y Promocin de la Paz Social, vigente desde el 14 de enero de 1998. Este moderno instrumento legal, en el artculo 1o. establece el derecho de toda persona a una adecuada educacin sobre la paz, en las escuelas y colegios, los cuales tiene en deber de hacerles comprender a sus alumnos la naturaleza y las exigencias de la construccin permanente de la paz. El mbito objetivo de aplicacin de la ley, se limita a las diferencias de contenido patrimonial.20 Esta ley regula en forma idntica la conciliacin y la mediacin, y en forma separada el arbitraje. Es de suma importancia indicar que la ley permite la constitucin de entidades dedicadas a la administracin institucional de procesos de mediacin, conciliacin o arbitraje, a ttulo oneroso o gratuito. (Art. 71). La autorizacin previa para la administracin institucional de los medios alternos de solucin de conflictos la otorga el Ministerio de Justicia. No necesitan autorizacin los rganos a quienes las leyes especiales les hayan autorizado para ello, como as tambin lo relativo a mediacin, conciliacin o arbitraje laboral, que posee su propia regulacin. Una disposicin importante es la contenida en el artculo 73 de la ley, que reza: Regulacin de los Centros. - Las regulaciones de los centros deben estar a disposicin del pblico y contener, por lo menos, la lista de los mediadores, conciliadores, rbitros o facilitadores, as como las tarifas, los honorarios, y gastos administrativos y las reglas propias del proceso. Las entidades que operan con fines de lucro deben mantener a disposicin del pblico, adems de lo indicado, la informacin sobre otros rubros que se establezcan va reglamento. Estas entidades podrn condicionar su servicio al otorgamiento de garantas razonables, las cuales sern establecidas en el reglamento de la presente ley. Actualmente, el Ministerio de Justicia est organizando el funcionamiento de la dependencia que se har cargo de conceder las autorizaciones para la apertura de organizaciones que se
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Toda persona tiene el derecho de recurrir al dilogo, la negociacin, la mediacin, la conciliacin, el arbitraje y otras tcnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible (Art.2) En cuanto a la oportunidad para celebrar convenios tendentes a la solucin de conflictos el Artculo 3 indica: El acuerdo que solucione un conflicto entre particulares, puede tener lugar en cualquier momento, an cuando haya proceso judicial pendiente. Incluso en el caso en que se haya dictado sentencia en el proceso y esta se encuentre firme, los particulares pueden arreglar sus intereses en conflicto por medio de convenios celebrados libremente.
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propongan dedicarse a la resolucin alternativa de conflictos y realizar el control del funcionamiento de las mismas El proyecto de la Cmara de Comercio sigue funcionado, y en el Ministerio de Trabajo se capacita a la dependencia que interviene en las conciliaciones laborales que se realizan en la va administrativa. Todos estos programas estn siendo desarrollados por las personas que tuvieron a su cargo responsabilidades importantes en el RAC.
Otras disposiciones legales sobre el tema

El Cdigo del Trabajo admite la comparecencia mediante gestiones verbales y sin abogado (Art. 440). El Cdigo Procesal Civil prev, en el artculo 314, una audiencia de conciliacin en el proceso ordinario y en el abreviado. La Ley sobre Resolucin Alterna de Conflictos le agreg la posibilidad de que en cualquier etapa del proceso, el juez o tribunal puedan proponer una audiencia de conciliacin, e indica que pueden conciliar ante el mismo juez o un juez conciliador nombrado para el caso concreto. El Cdigo Procesal Penal y la Ley de Justicia Penal Juvenil prevn la conciliacin judicial como un mecanismo alterno al juicio. El Cdigo de la Niez y la Adolescencia regula un procedimiento de conciliacin judicial en materia de medidas de proteccin en la va familiar. Tambin regula la mediacin como un proceso autnomo e independiente del conflicto judicial. Este acuerda valor entre partes al acuerdo surgido de la mediacin, quedando a salvo el derecho de discutirlo en la va judicial. En los centros de mediacin pueden dirimirse conflictos sobre la custodia de la personas menores de edad, el rgimen de visitas y cualquier otra cuestin que no requiere la intervencin judicial. El mismo Cdigo establece la creacin -en el nivel local y como rganos adscritos a las Asociaciones de Desarrollo- de los Comits Tutelares de los Derechos de la Niez y la Adolescencia. Estos Comits Tutelares estn integrados por personas de la comunidad, y entre sus atribuciones tienen la de funcionar como centros de mediacin en la resolucin de conflictos en esta materia. (Art. 181). Como hemos planteado en la definicin conceptual de esta investigacin, el acceso a la justicia como derecho humano consagrado en los instrumentos internacionales y en la Constitucin Poltica, no puede ser satisfecho a plenitud con la posibilidad de recurrir a mecanismos alternos de justicia. No podemos negar la importancia de introducir en la cultura costarricense la solucin de conflictos negociada entre las partes como una forma de contribucin a la paz social y a una mejor satisfaccin de los intereses legtimos de las personas, pero no debemos olvidar que el derecho a la jurisdiccin, entendido como el derecho a accionar para obtener una resolucin judicial, es un derecho humano. Este aspecto es necesario no perderlo de vista cuando, ante la crisis de los
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sistemas judiciales, se propone hacer algo diferente o alterno a la justicia, y no reformar lo que no funciona. El movimiento jurdico alternativista, que en Latinoamrica surge como consecuencia de las dictaduras militares, ha contribuido enormemente a rescatar experiencias de justicia autctonas de cada pas, que hoy pueden contribuir a la reforma de los mecanismos de acceso y de prestacin de la justicia jurisdiccional, y no solamente para crear mecanismos paralelos a la justicia jurisdiccional. En Costa Rica, las interesantes experiencias que se realizaron en materia de resolucin alternativa de conflictos, y que finalizaron en la sancin de la ley respectiva, surgen dentro del Plan de Mejoramiento de la Administracin de Justicia, y con el objetivo inmediato de buscar una solucin para hacer ms rpida la tramitacin de los casos. Ese objetivo no es ilegtimo si se combina con los derechos e intereses de las personas titulares de los conflictos. Otro punto de vital importancia a tener en cuenta, cuando se trabaja en estos temas, es no olvidar que los conflictos jurdicos encierran, por lo general, conflictos de poder que colocan a las personas en situaciones desiguales, que en la mayora de los casos, no pueden ser igualadas sin la intervencin jurisdiccional. Si analizamos los casos en los cuales se experiment la resolucin alternativa, vemos que stos fueron los de mediacin del PANI y de conciliacin del Juzgado Primero de Familia de San Jos, o sea en materia de conflictos familiares, peligrosa justamente por los conflictos de poder que encierra. Adems, en esta materia, como en lo laboral, el tiempo de duracin de los procesos judiciales tiene un valor enorme, a veces, de vida o muerte, lo que lleva a que las personas puedan ceder ms rpidamente a la tentacin de llegar a un arreglo, aunque el mismo le signifique renunciar en parte a sus legtimas pretensiones. Si estos modelos se experimentan con los conflictos jurdicos de las poblaciones que tienen dificultades para acceder a la justicia, se corre el peligro de crear una modelo eficiente pero discriminatorio. Una justicia pobre para los pobres. O en trminos de exclusin, una justicia distinta para los diferentes. El arbitraje queda fuera del anlisis por tratarse de una forma de resolucin de conflictos usada por personas fsicas o jurdicas para resolver intereses puramente patrimoniales, y en pie de igualdad econmica.
4 - LOS MODELOS SELECCIONADOS PARA EL ANLISIS

Se seleccionaron los Consultorios Jurdicos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica por tratarse del nico servicio pblico no penal que existe en el pas, adems de las competencias que recientemente se le agregaron a la Defensa Pblica.21
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Los consultorios jurdicos de las facultades de derecho privadas no se incluyeron, por tratarse de programas poco institucionalizados, de corta duracin y a veces voluntarios.
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El xito de los programas elegidos, se basa solamente en el hecho de que las personas saben de su existencia y concurren a ellos. Sin embargo, no ha sido posible medir este modelo en trminos de satisfaccin real de las pretensiones de los usuarios, ya que no existen evaluaciones sobre el desempeo. Se seleccionaron adems, como modelos exitosos, dos programas no gubernamentales que ofrecen asistencia legal a grupos desfavorecidos, y que responden en principio a los requisitos que se identificaron para el proyecto. Ellos son el Centro de Asesora Legal para la Mujer de la Alianza de Mujeres Costarricense, y el Programa de Apoyo Jurdico a Pobladores Rurales Indgenas y Campesinos (PAPRIC).
a)
Consultorios Jurdicos de la Universidad de Costa Rica
Fecha de fundacin: La Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica estableci en el ao 1967 los Consultorios Jurdicos como una forma de servicio a la comunidad, o sea como extensin social, siendo Decano el Lic. Carlos Jos Gutirrez. Esto, con base en la experiencia chilena, y como producto del esfuerzo realizado en esa poca para reformar la enseanza del derecho en el pas. Representante: Licda. Olga Marta Mena Pacheco. Directora del Area de Accin Social de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. El servicio se inici con 30 estudiantes del ltimo ao de carrera, quienes fueron distribuidos en tres consultorios: Penitenciara Central de San Jos, Ministerio de Trabajo y Clnica de la Caja Costarricense de Seguro Social. En 1982 existan seis consultorios con cerca de 400 estudiantes que participan en la prestacin del servicio, por lo que la relacin (o proporcin) cualitativa estudiante abogado director se ha visto afectada. Origen: Pblico. Mediante Ley 6369 del 19 de setiembre de 1979 se reform la Ley de Consultorios Jurdicos (Ley 4775 del 7 de junio de 1971) en sentido de posibilitar litigar sin papel sellado y timbres, as como impedir que la parte demandada exigiera el afianzamiento de costas.22 Sede: Direccin de Accin Social de la Facultad de Derecho. Area Geogrfica: Cubre el Primer y el Segundo Circuito Judicial de San Jos, Alajuela, Cartago, Heredia, San Ramn, San Carlos y Puntarenas.
22
Artculo 1.- Las personas que, por razn del monto de sus ingresos anuales no estn obligadas a presentar declaracin, segn establezca la Ley de Impuesto sobre la Renta, tendrn derecho a obtener servicios gratuitos de abogaca y notariado en los consultorios jurdicos que ha establecido y establezca la Universidad de Costa Rica, de acuerdo con la reglamentacin que al efecto se dicte. Artculo 2.- En todas las gestiones judiciales y administrativas que se hagan por medio de los consultorios jurdicos se usar papel comn. Ellas y toda certificacin que se solicite a las oficinas pblicas y privadas, estarn exentas de cualquier clase de timbres, tasas e impuestos, presentes y futuros, lo mismo que los documentos inscribibles y no inscribibles en los Registros. Las personas que litiguen bajo la direccin de alguno de los Consultorios no estarn obligadas a rendir fianza de costas. Las publicaciones que deban hacerse en los diarios
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Misin: El Magistrado Luis Fernando Solano, ex-Decano de la Facultad de Derecho y exDirector del Area de Accin Social de la misma Facultad, escribi: Los Consultorios Jurdicos de la Facultad de Derecho tienen un doble propsito, pues pretenden graduar mejores abogados desde el punto de vista tcnico a la vez que dar contenido material a la igualdad ante la ley que consagra el artculo 33 de la Constitucin Poltica, y en general, de sus Derechos y Garantas Individuales23 En 1981 el Licdo. Solano, siendo Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, present a la Asamblea de Facultad de Derecho un anteproyecto de ley tendiente a establecer el Servicio Legal Nacional como requisito previo a cumplir para la incorporacin al Colegio de Abogados para cualquier egresado de una facultad de derecho o graduado en el exterior. Actualmente, la resolucin 6114-96 de la Vicerrectora de Docencia de la Universidad de Costa Rica del 9 de mayo de 1996, textualmente indica: Considerando que: Los Consultorios Jurdicos de la Facultad de Derecho se fundamentan en los siguientes principios: - Contribuir a la formacin integral del estudiante de Derecho con la prctica del Derecho en sus dimensiones sustancial y procesal. - Prestar una servicio gratuito en el marco legal a la poblacin costarricense de escasos recursos econmicos. - Integrar los conocimientos tericos con la prctica.(...) Todos los estudiantes de la Universidad de Costa Rica estn obligados a realizar el Trabajo Comunal Universitario como requisito para su graduacin y este servicio, no sustituye las prcticas profesionales incluidas en los Planes
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oficiales sern gratuitas. Gozarn de franquicia postal y telegrfica, en el cumplimiento de sus fines. Artculo 3.- Cuando en algn juicio atendido por los consultorios jurdicos hubiere que designar Curador ad litem, a falta de las personas a que se refiere al artculo 50 del Cdigo Civil, la eleccin la har el juez en un defensor pblico. Igual regla se seguir cuando hubiese que nombrar juez ejecutor para realizar alguna diligencia judicial. El designado no podr cobrar honorarios; el cargo es obligatorio y estar sujeto a las obligaciones que le fija la ley de Defensores Pblicos. Artculo 4.- Los estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica que, conforme al reglamento respectivo, estuvieren asistiendo a un consultorio jurdico, podrn comparecer a las diligencias de prueba y debates de los juicios de cualquier clase, que estn a su cargo y representar all a la parte cuyos intereses defiende en consultorio. Actuarn con las mismas atribuciones del Director del Consultorio a quien la parte le haya otorgado poder o designado abogado defensor. Los estudiantes acreditarn su carcter con certificacin extendida por el Director del Consultorio, bajo su responsabilidad. El documento ser extendido para cada juicio y podr ser revocado en cualquier momento por el Director. Artculo 5.- Cuando se requiera su auxilio o intervencin el Organismo de Investigacin Judicial atender en forma gratuita y obligatoria los casos a cargo de los Consultorios Jurdicos. Artculo 6.- La Universidad de Costa Rica reglamentar esta ley, en la forma en que lo considere conveniente, tomando en cuenta, fundamentalmente, la extensin social y la gratuidad del servicio, as como la formacin profesional de los estudiantes. Artculo 7.- Las entidades pblicas y privadas podrn destinar partidas de sus presupuestos para financiar el funcionamiento de los programas de la Facultad de Derecho, los cuales sern deducibles del Impuesto sobre la Renta. Cuando tales partidas se destinen a la creacin de nuevos consultorios o programas de trabajo comunal, la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica determinar la posibilidad y oportunidad de esa creacin. La Asistencia Legal Universitaria. Experiencia Universitaria. Revista de Ciencias Jurdicas N 46 Enero - abril 1982 .
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de Estudio de las carreras universitarias (Vicerrectora de Accin Social TCU). Los Consultorios Jurdicos, al incluirse en el Plan de Estudios de la Carrera de Licenciatura en Derecho, cumplen, entre otros, el objetivo de suplir la prctica que todo estudiante debe realizar antes de graduarse, igual que lo hacen otras carreras universitarias. Resuelve : Desligar los Consultorios Jurdicos del Trabajo Comunal Universitario como actividades separadas y obligatorias para los estudiantes de la carrera de Licenciatura en Derecho. Incorporar los Consultorios Jurdicos en el Plan de la carrera de Derecho a partir del segundo ciclo lectivo del tercer ao de la carrera en mencin. Los estudiantes de la carrera de Licenciatura en Derecho, debern matricular y aprobar los Consultorios Jurdicos como requisito previo a su proceso de graduacin. Los Consultorios Jurdicos constituyen una prctica jurdica que realizan los estudiantes de Derecho en los campos siguientes: Derecho de Familia, Penal, Civil, Laboral, Comercial y Administrativo y el notariado que tenga relacin directa con los procesos en un total de 208 horas de acuerdo con los procedimientos y disposiciones de la Facultad de Derecho. Lo anterior no tiene implicaciones presupuestarias adicionales. Rige a partir del I ciclo lectivo de 1997. Actividades: De la informacin recabada, se constata que solo se atiende la casustica, salvo la indicacin excepcional de algunas acciones de capacitacin o de participacin en organismos interinstitucionales. Poblaciones atendidas: La ley establece que la poblacin sujeta de atencin por parte de consultorios jurdicos es la que no est obligada legalmente a declarar el impuesto sobre la renta. En la informacin que se analiz, solo se habla de poblacin de escasos recursos. De las entrevistas con directores de consultorios, se constata que no existen criterios uniformes. Una modalidad es hacer llenar una declaracin jurada con el monto del ingreso. Otra es deducir que, si la persona es propietaria y su propiedad es objeto del conflicto jurdico, se deriva de esa situacin que puede contratar un abogado particular. En el caso del consultorio de Pavas, las comunidades que se atienden califican de por s para la atencin. El tema adquiere especial importancia en lo laboral, donde el consultorio tiene caractersticas especiales por su especialidad, pero tambin por la poblacin que no necesariamente pertenece a los grupos desfavorecidos, aunque en el momento requiera, dado el problema laboral que enfrenta, atencin gratuita. Temas atendidos: En la informacin rendida el ao pasado por cada uno de los consultorios aparecen en primer lugar las cuestiones civiles, las de familia y la violencia domstica. La violencia domstica se seala en forma independiente de las cuestiones de familia, porque se trata en la mayora de los casos de la solicitud de aplicacin de las medidas de proteccin previstas en la Ley de Violencia Domstica. Se reportan tambin recursos de amparo y procedimientos administrativos.
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Existiendo en San Jos un Consultorio Jurdico especializado en materia laboral, solo aparecen casos de este tipo en los consultorios jurdicos de San Ramn y de Heredia. El Consultorio especializado en Derecho Laboral ubicado en San Jos, reporta atender procesos ordinarios laborales, pensiones por invalidez y vejez, riesgos del trabajo, ejecutivos laborales y sorpresivamente tambin, cuestiones de familia. Tambin existe un Consultorio Mixto en San Jos, en el que se atienden todo tipo de casos. Casos atendidos por ao: Este dato no se puede corroborar porque no existe una directriz clara de cmo reportar los casos en trmite. Segn el informe de labores 1998 elaborado por el Area de Accin Social, con base en los datos reportados por los consultorios en el rubro personas beneficiadas con el proyecto, se tiene el siguiente nmero de casos atendidos por consultorio: Consultorio Jurdico Laboral de San Jos: 600 Consultorio Jurdico de San Jos: 663 Consultorio Jurdico de San Jos: 1440 Consultorio Jurdico de San Jos: 104 (los reporta especficamente como casos activos). Consultorio Segundo Circuito Judicial de Goicoechea: 209 Consultorio Segundo Circuito Judicial de Goicoechea: 207 Consultorio Segundo Circuito Judicial de Goicoechea: 130 Consultorio Jurdico de Guadalupe:124 Consultorio Jurdico de Guadalupe: 2303 Consultorio Jurdico de Pavas: 698 Consultorio Jurdico de San Ramn: 270 Consultorio Jurdico de San Carlos: 107 Consultorio Jurdico de Puntarenas: 136 Consultorio Jurdico de Heredia: 800 Consultorio Jurdico de Cartago: 72 casos y 25 conciliaciones. Consultorio Jurdico de Alajuela: 1800 Esta disparidad de datos revela que no existe uniformidad en la informacin, ya que con similares horarios de atencin, vara enormemente el nmero de casos registrados como atendidos. En el caso de uno de los Consultorios de Guadalupe, se indica que ha creado un reporte general alfabtico de casos que se establece, tanto por usuario como por alumno, y reporta un nmero de 2303 personas referido a todos los casos que constan en esa base de datos, y no a los atendidos en 1998. Porcentaje de casos efectivamente conducidos a la justicia: No existen datos sobre este rubro, pero de las entrevistas y de los mecanismos que se indican en el informe de labores, se infiere que la mayora de los casos son de ndole jurisdiccional, si tomamos en cuenta que los tipos de casos son de los que requieren trmites judiciales, y adems porque una proporcin de la clientela es referida por otros programas que no ofrecen asistencia legal gratuita, pero s otros servicios de apoyo. Tcnicas para la atraccin de clientes: Ninguna. No se hace promocin del programa, sobre todo tomando en cuenta que una de las principales limitaciones que argumentan los funcionarios, es la falta de personal, hecho al que dedicaremos un anlisis particular.
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Una va importante de llegada de usuarios al consultorio jurdico, es la referencia de otras instituciones. De las entrevistas realizadas, se constata que la Defensora de los Habitantes refiere desde la Oficina de Admisibilidad o desde las Direcciones, a Consultorios, cuando se trata de personas que requieren de asistencia legal gratuita y no pueden contar con un abogado particular. Entrevistas realizadas a funcionarias de la Defensora de la Mujer y de la Direccin de Proteccin Especial, indicaron que refieren los casos a Consultorios que por el domicilio de la persona le corresponde, de manera impersonal, llenando una hoja de referencia impresa. Agregan que no tienen relaciones de coordinacin ni ningn tipo o de seguimiento de los casos que refieren. De las conversaciones mantenidas con otro programa no gubernamental, Mujer No Ests Sola, que brinda atencin a mujeres vctimas de violencia, tambin se constata que remiten los casos que deben ser tramitados en la va judicial, a los Consultorios Jurdicos. El Centro de Popular de Asesora Legal para Mujeres, que se analiza en este estudio, tambin remite a Consultorios Jurdicos los casos que no puede atender por las limitaciones presupuestarias que actualmente enfrentan. Uso de Mtodos Alternativos para solucin de Conflictos: Slo se indica su uso por parte de dos consultorios. De las opiniones recogidas se constata que no existe directriz uniforme para promover el uso de soluciones no jurisdiccionales. Es necesario relacionar este punto con la materia que atienden los consultorios, lo que origina que no se trata generalmente de casos que puedan resolverse por la va no jurisdiccional. Otro punto a tomar en cuenta, que surge de las conversaciones mantenidas con los funcionarios, es que un porcentaje de las personas que usan ese servicio necesita de un abogado que conteste una demanda presentada contra ellos, o sea que no se dan las condiciones para el uso de mecanismos no jurisdiccionales. Financiamiento: Como se desprende de la informacin recogida, no tienen financiamiento propio sino que reciben los salarios como personal de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, sea del sector acadmico o administrativo. Las oficinas son alquiladas por la Universidad de Costa Rica o son cedidas por alguna institucin pblica o privada. El equipamiento es dado por la Universidad de Costa Rica. Algunos directores de Consultorio son voluntarios. Presupuesto: Est incluido en el de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, que se complementa con un fondo que le asigna a la Universidad la Corte Suprema de Justicia.
b)
Centro de Asesora Legal para la Mujer
Representante: Licda. Rita Obando desde 1994 Origen: Privado Naci como un proyecto conjunto entre la Alianza de Mujeres Costarricenses (AMC) y la Organizacin Catlica para el Desarrollo (CEBEMO) de Holanda. Alianza de Mujeres Costarricenses es una organizacin no gubernamental que promueve y apoya la organizacin de las mujeres de sectores populares para la defensa de sus derechos, la justicia social, el desarrollo, la igualdad y la paz. 62
Sede: San Jos Area geogrfica: La zona de procedencia de las usuarias es primordialmente San Jos. De los informes de 1997 y 1998 elaborados por la Directora del Programa, se comprueba que la mayor parte de la poblacin atendida es de San Jos, aunque han llegado personas de todas las provincias, salvo de Puntarenas.
Objeto : Este proyecto se propuso seis reas de atencin: rea Legal rea de Trabajo Social rea de Psicologa rea de Salud rea de Promocin Social y de Desarrollo rea de Informacin: Centro de Documentacin Carmen Lyra
El rea Legal se propone lo siguiente: Brindar asesora legal individual o colectiva, especialmente en materia de Derecho de Familia, Derecho Laboral, Derecho Penal y Derecho Constitucional. Brindar capacitacin a grupos de mujeres en distintas comunidades, con el fin de formar asesoras legales comunitarias que brinden atencin a las necesidades de su propia comunidad o regin. Coordinar con distintas instituciones que brindan atencin individual a la mujer vctima de agresin. Asesorar a las mujeres campesinas respecto a las formas de organizacin, derechos laborales y derecho agrario. Elaborar material didctico de apoyo para la capacitacin legal. Participar en la investigacin jurdica a partir de la doctrina, jurisprudencia, legislacin y proyectos de ley, con una perspectiva del derecho como instrumento de cambio, uso alternativo y lectura de gnero.
Actividades desarrolladas por el rea Legal. Adems de la atencin legal del caso, los asuntos se refieren a las otras reas del programa, segn corresponda. En lo jurdico, se aplica -en los casos en que procede- la resolucin alterna. La Licda. Obando, representante del Centro, fue capacitada por el Programa de Resolucin Alternativa de Conflictos de la Corte Suprema de Justicia (RAC). Las asesoras legales comunitarias, formadas por ese programa, brindan apoyo a las mujeres para la realizacin de los trmites judiciales. Entre 1995 y 1998 la Alianza de Mujeres Costarricenses capacit a 17.486 mujeres como orientadoras legales comunales, las cuales recibieron informacin sobre temas como identidad, familia/familias; trabajo domstico/trabajo no pagado/trabajo pagado; identidad, poder y liderazgo; formas y principios bsicos de organizacin; autoestima; vida sin violencia; derechos de las mujeres; organizacin local, diagnstico; intervencin inicial.
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Mediante talleres para cada tema, adecuaron material pedaggico que consideran ha facilitado el empoderamiento y la solidaridad entre las mujeres a nivel local, regional y nacional, basndose en la prctica del derecho alternativo y promoviendo elementos multiplicadores, desde y para las mujeres. El Centro ha elaborado instructivos donde se informa a las usuarias sobre los requisitos y documentos necesarios para iniciar los distintos tipos de procesos, lo que facilita la atencin. Poblaciones Atendidas: La poblacin atendida es de escasos recursos. Normalmente se evala esta circunstancia por parte de la trabajadora social del Centro, trmite del cul se prescinde cuando se trata de casos urgentes. La caracterizacin de la poblacin atendida realizada en el Informe, da cuenta que en el segundo semestre de 1997 y durante todo 1998, la proporcin mayor de las mujeres atendidas (ms del 50%) son amas de casa, casadas, con una edad entre 30 y 39 aos, seguida por la franja entre 40 y ms. Temas atendidos: Durante el primer semestre de 1997 los temas atendidos fueron: agresin, derecho de familia, pensin alimentaria, divorcio, separacin judicial, liquidacin anticipada de gananciales, derechos en unin libre, suspensin de autoridad parental, investigacin de paternidad, derecho civil: consultas sobre desahucios; derecho penal; varias consultas.
En los cuatro semestres reportados, vara nicamente el cuarto semestre, en que aparecen asuntos de derecho laboral. La representante del Centro indica que se trata mayormente de casos de conflictos laborales por despido de trabajadora embarazada. Casos Promedio por ao: Segn los datos consignados en el informe de labores, se tienen las siguientes cifras: I Semestre de 1997: II Semestre de 1997: I Semestre de 1998: II Semestre de 1998: Consultas telefnicas: II Semestre de 1997: I Semestre de 1998: II. Semestre de 1998: 150 120 120 60 casos, 23 de ellos corresponden a mujeres agredidas. 50 45 20
Porcentaje de casos efectivamente conducidos a la justicia: Los consignados como atendidos. Tambin indican haber referido casos directamente a los rganos judiciales competentes para la atencin de casos donde no se necesita patrocinio de abogado, como pensiones alimentarias. Tcnicas para atraccin de clientes: Conocimiento del programa en las comunidades, referencia de las instituciones pblicas y privadas, Delegacin de la Mujer, Defensora de la Mujer, hospitales y clnicas de la Caja Costarricense de Seguro Social.
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Uso de mtodos alternativos para la solucin de conflictos: S Financiamiento: Financiamiento de la cooperacin holandesa (Bilance) Actualmente el Programa no tiene financiamiento, lo que ha significado que desde mediados de 1998 una sola abogada, la Licda. Rita Obando, sea la nica encargada de la atencin en el Area Legal. Cuenta con el apoyo eventual de estudiantes voluntarias de la Universidad Federada. Presupuesto: El salario de la Lic. Obando lo asume directamente la Alianza de Mujeres Costarricenses. El local donde se atiende es el de la Alianza.
c)
Programa de Apoyo Jurdico a Pobladores Rurales Indgenas y Campesinos. (PAPRIC).
Programa adscrito al Area Diaknica de la Iglesia Luterana Costarricense (ILCO). Fecha de fundacin: 1991 Representantes: Rev. Melvin Jimnez Marn (Responsable Coordinador, Presidente de la Junta Directiva de la Iglesia Luterana Costarricense). Rubn Chacn Castro (Responsable Ejecutor del Programa-Encargado de la Direccin Tcnica). Origen: Privado Sede(s): Barrio Colonia Kennedy, en San Sebastin de San Jos. Tel 226-6618. Fax 227-1984. rea geogrfica: Comunidades Indgenas de Costa Rica, excepto Telire, Zapatn y Matamb. Comunidades de Campesinos precaristas en Sarapiqu de Heredia y de Gupiles de Limn de Costa Rica. Objeto:Apoyar jurdicamente a comunidades caracterizadas por su imposibilidad material de obtener ayuda jurdica inmediata en procesos colectivos que afecten derechos humanos fundamentales, pero referidos al derecho a la tierra y el territorio. Actividades: Defensa legal en estrados judiciales y sede administrativa, en asuntos relacionados con el derecho a la tierra. Cursos de Informacin Jurdica (capacitacin jurdica) a dirigentes indgenas, con la intencin de que ellos mismos capaciten a los miembros de su comunidad. Centro de Documentacin e Informacin Jurdica, en la cual se recopila legislacin, jurisprudencia y doctrina sobre los temas relacionados. En el rea indgena se cuenta con un registro de ms del 90% de las organizaciones indgenas nacionales, la totalidad de la legislacin indgena, y de las hojas cartogrficas debidamente delimitadas de tales zonas.
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Albergue para alojamiento temporal de pequeos grupos de indgenas o campesinos, y apoyo solidario para gastos de transporte y alimentacin, cuando realizan labores en nombre de las comunidades en la capital.
Poblaciones atendidas: Comunidades campesinas de Sarapiqu de Heredia, en zonas bananeras donde ha habido procesos ascendentes de violencia provocada por polica privada en contra de campesinos sin tierra. Comunidades campesinas localizadas en la zona de Gupiles de Limn, afectadas por los procesos de expansin bananera. Comunidades indgenas de todo el pas (excepto Telire, Zapatn y Matamb, la primera por lo poco accesible, y las otras dos porque son jurisdicciones indgenas con nfima organizacin). Se atienden principalmente los territorios de Buenos Aires de Puntarenas, las zonas de asentamiento Guaym (Ngobe), y la mayora de los territorios de Talamanca, as como Guatuso. En todas estas reas se trabaja con organizaciones comunales (Asociaciones de Desarrollo, que son las representantes del territorio, asociaciones civiles indgenas y asociaciones de hecho que renen artesanos, curanderos, jvenes y mujeres indgenas). Temas atendidos: rea Campesina: Defensas administrativas contra procesos de desalojo; asesoramiento en materia penal (denunciando actos de violacin a los derechos de los campesinos), y asesora en materia de derecho agrario. rea Indgena: Defensas territoriales contra actos de usurpacin de personas y entidades no indgenas; apoyo en procesos de ordenamiento territorial; defensas penales en favor de indgenas acusados por usurpadores no indgenas; representacin en va administrativa de entidades indgenas que reclaman la defensa de sus tierras. En ambas reas, interposicin de recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad, referentes a asuntos de afectacin a derechos fundamentales de estos sectores. Casos promedio por ao: Aproximadamente 20 asuntos relacionados con sectores campesinos, y ms de 100 relacionados con asuntos de las comunidades indgenas (entre acciones en sede administrativa y sede judicial). Aproximadamente 20 Cursos de Informacin Jurdica por ao. Porcentaje de casos efectivamente conducidos a la justicia: Todos los casos tramitados en sede judicial o administrativa procuran tener trascendencia, en el sentido de lograr el cese de actos violatorios a los derechos humanos de estos sectores vulnerables a quienes se da asistencia legal. Tcnicas para la atraccin de clientes (Mecanismos de vinculacin con los sectores beneficiarios): En el caso indgena, se relaciona con trabajos que en las comunidades indgenas viene desarrollando la Iglesia Luterana Costarricense desde la dcada de los 80, y a partir de 1991, por la vinculacin que el profesional en derecho que cumple las labores de Responsable Ejecutor del programa, tiene con las comunidades indgenas por haber trabajado varios aos en la Comisin Nacional de Asuntos Indgenas. De manera que la relacin con estas comunidades
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surge por la relacin constante con tales poblaciones (no se han llevado a cabo acciones de promocin de los servicios). En el caso de las comunidades campesinas, la relacin se origina por el apoyo solidario que se le dio a estos sectores en momentos en que se llev a cabo contra ellos actos de violacin a sus derechos por parte de policas privadas contratadas por terratenientes. Uso de Mtodos Alternativos para solucin de Conflictos: Entre las acciones que se llevan a cabo en los Cursos de Informacin Jurdica con comunidades indgenas, se ha desarrollado un programa de cursos relacionados con esta temtica y la idea de afianzar la autodeterminacin y el autogobierno indgena (Reivindicacin de Tribunales comunitarios para resolver los conflictos entre indgenas sin acudir al sistema judicial). Financiamiento: Misin Sueca (Iglesia Luterana Sueca), Pan Para el Mundo (Entidades Luteranas Alemanas). En proporcin pequea, fondos propios de la Iglesia Luterana Costarricense. Presupuesto: Aproximadamente US $50.000.oo dlares por ao, ms otros aportes.
5-
CONCLUSIONES
A modo de conclusin, algunas consideraciones finales: El tema de la prestacin de asistencia legal para las personas excluidas, desprotegidas o de escasos recursos, debe ser uno de los temas de agenda de los proyectos que se dedican al mejoramiento de la justicia. Deben promoverse investigaciones sobre el tema con la colaboracin de las facultades de derecho que prestan servicios legales. La posibilidad de actuar judicialmente sin patrocinio letrado, no constituye necesariamente un mejor acceso a la justicia, ya que los actos procesales que conforman los procedimientos estn diseados para ser realizados por tcnicos en derecho. Los programas o servicios encargados de esa funcin, como los consultorios jurdicos, no existen en muchas zonas del pas, y la atencin es restringida en trminos de materias que se atienden, y en las limitaciones de personal calificado y horarios de atencin. Los consultorios jurdicos que se han integrado en el trabajo interinstitucional de sus comunidades han mejorado la atencin de los casos, as como aquellos especializados, lo que indica la posibilidad de ese tipo de trabajo en todas las comunidades en que estn ubicados. La ausencia de informacin uniforme impide hacer valoraciones sobre el desempeo de los consultorios jurdicos. Esta falencia debe subsanarse creando un sistema de registro que permita el seguimiento y la comparacin del trabajo de las distintas oficinas.
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Los programas no gubernamentales analizados son de poca cobertura pero ofrecen cualitativamente una mejor calidad del servicio. Una de las razones parecera ser la pertenencia del programa a una misin ms amplia, poltica, religiosa o de cualquier ndole, que le imprime al servicio la caracterstica del compromiso con la causa de los derechos de la poblacin especfica que atienden. Por otro lado, ambos programas brindan no solo asistencia legal, sino tambin capacitacin en derechos y atencin en otras reas. Esta sera la explicacin que justifica la buena calificacin que obtienen en materia de atencin a la violencia contra las mujeres los consultorios jurdicos que se han integrado a las redes municipales de atencin del PLANOVI. Tomando en cuenta que la Defensa Pblica en Costa Rica ha desarrollado una experiencia exitosa en materia penal, y que se le han encargado otras materias donde la asistencia legal gratuita es de vital importancia, debera encargrsele la creacin y futura coordinacin de un sistema nacional de asistencia legal gratuita que articule los esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales en la materia. Deben incluirse en el sistema y apoyarse econmicamente las iniciativas de profesionales en derecho que, en forma particular y casi gratuita, brindan servicios legales a poblaciones desprotegidas o excluidas. Debe existir un sistema de informacin de casos atendidos en los servicios que integren el sistema nacional, alimentado mediante una boleta de registro que incluya los indicadores que se consideren bsicos. La divulgacin de los derechos y la informacin sobre las competencias institucionales, debe intensificarse para promover un mejoramiento sustancial de la calidad de la demanda de los mismos. Esto contribuir la mejoramiento de los servicios de justicia.
6 - BIBLIOGRAFA
Anuario de Estadsticas Judiciales 1997, Departamento de Planificacin, Poder Judicial, San Jos, Costa Rica Cappelletti Mauro, Proceso, Ideologas y Sociedad, Traduccin de Santiago Sents Melendo y Toms A. Banzhaf, Editorial EJEA, Buenos Aires, Argentina, 1974. Informes Anuales. Defensora de los Habitantes de la Repblica de Costa Rica, 1994, 1995, 1996, 1997 Y 1998. Memoria Programa Resolucin Alternativa de Conflictos de la Corte Suprema de Justicia (RAC), San Jos de Costa Rica, 1996. Molina Jimnez, Ivn, et al, Historia de Costa Rica, breve, actualizada y con ilustraciones, Editorial de la Universidad e Costa Rica, 1997.
68
Carcedo, Ana y Zamora, Alicia, Ruta crtica de las mujeres afectadas por la violencia intrafamiliar, OPS/OMS, San Jos, Costa Rica, 1999. Proyecto Estado de la Nacin. Nmeros 3 y 4. San Jos, Costa Rica Reforma del Proceso Civil, Poder Judicial, CONAMAJ, San Jos, Costa Rica, 1999. Rojas Bolaos, Manuel, Los aos 80 y el futuro incierto, Coleccin Nuestra Historia, Fascculo 20, Convenio UNA/UNED, 2da. Reimpresin de la primer impresin. EUNED, San Jos, Costa Rica, 1997 Senz Elizondo, Mara Antonieta, et. al, Consideraciones para una Reforma del Proceso Civil, CONAMAJ, 1997 Senz Elizondo, Mara Antonieta, Una nueva visin del Proceso Civil, CONAMAJ, San Jos, Costa Rica, 1999. Vanderschueren Franz y Oviedo Enrique, Acceso de los pobres a la Justicia, PGU-UNCHSPNUD-BANCO MUNDIAL, Santiago, Chile, 1995.
ENTREVISTAS REALIZADAS
Licda. Olga Marta Mena Directora Area de Accin Social de la Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica Licda. Anah Fajardo Directora Consultorio Jurdico Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica Licda. Sara Castillo Directora Ejecutiva Comisin Nacional para el Mejoramiento de la Administracin de Justicia Licda. Sonia Navarro Secretaria Ejecutiva Proyecto Corte/BID Licdo. Eduardo Garro Proyecto Resolucin Alternativa de Conflictos Corte/BID Licda. Tatiana Rodrguez Coordinadora Defensores Pblicos Corte Suprema de Justicia Licda. Eugenia Salazar Instituto Nacional de las Mujeres
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Licda. Giselle Molina Instituto Nacional de las Mujeres Licda. Adilia Caravaca Mujer no ests sola Licda. Rita Obando Centro de Asesora Legal de la Mujer Alianza de Mujeres Costarricenses Licda. Alejandra Mora Defensora de la Mujer Defensora de los Habitantes Licda. Laura Fernndez Direccin de Proteccin Especial Defensora de los Habitantes Licdo. Rubn Chacn Programa de Apoyo Jurdico a Pobladores Rurales Indgenas y Campesinos PAPRIC
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El acceso a la justicia en la Repblica del Ecuador
INVESTIGACIN SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA EN LA REPBLICA DEL ECUADOR
Farith Simon C.* Consultor
Doctor en Jurisprudencia, especializado en derechos humanos, con nfasis en derechos de la infancia. Tambin se ha especializado en la coordinacin y diseo de proyectos, sobre todo en proyectos de modernizacin de la justicia y defensa y promocin de los derechos humanos. Como consultor en derechos de la infancia ha participado en diferentes proyectos de reformas legales e institucionales, ha dictado varias conferencias sobre el tema, ha preparado materiales de capacitacin y ha formulado estrategias de formacin y educacin en derechos del nio. Cuenta con varios estudios y publicaciones sobre los temas de su especialidad. Actualmente es profesor agregado de legislacin internacional sobre derechos del nio y derecho de menores en la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Adems, es responsable de la Coordinacin de un Convenio de Cooperacin para la Modernizacin y Fortalecimiento de la Justicia en el Ecuador.
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SUMARIO
I - ANALISIS SITUACIONAL DEL PAIS 1. EL CONTEXTO DEL PAS 2. LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN EL ECUADOR 3. LOS ESFUERZOS DE REFORMA A LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
II - ACCESO A LA JUSTICIA
III -MODELOS PARA LA AMPLIACIN DEL ACCESO A LA JUSTICIA
IV - MODELOS SELECCIONADOS 1. 2. 3. 4. MODELO DE MEDIACIN COMUNITARIA (CIDES, FICI, FOIN) CONSULTORIOS JURDICOS GRATUITOS (PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL ECUADOR) COMISARAS DE LA MUJER Y LA FAMILIA Y SERVICIOS DE APOYO ASESORA LEGAL A ORGANIZACIONES (SELA)
V - CONCLUSIN CONCLUSIONES GENERALES PROVISORIAS SOBRE LOS MODELOS ESCOGIDOS EN EL ECUADOR
VI - BIBLIOGRAFA
VII- ANEXOS
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1a)
ANLISIS SITUACIONAL DEL PAS

El Contexto del Pas1
El costo social de la crisis y de las polticas de ajuste han sido muy altos para el Ecuador. Para 1994, el 62 % de la poblacin ecuatoriana se encontraba debajo de la lnea de vulnerabilidad, es decir, careca de activos productivos y tena empleos de baja productividad. Pese a que los indicadores sobre la pobreza en el Ecuador son poco compatibles entre s, ya que parten de distintas fuentes y emplean diferentes mtodos, los estudios ms recientes y confiables, realizados por el Banco Mundial en 1994, dan cuenta que la pobreza2 afecta al 52% de la poblacin nacional. Las cifras para el sector urbano y rural son 40% y 67% respectivamente. El Banco Mundial encuentra una tendencia clara al incremento de la severidad de la pobreza en los ltimos aos. Por ejemplo, en el rea urbana se presenta un incremento de la pobreza del 31% a partir de 1988. Un hecho significativo es el de las agudas diferencias sociales y regionales que se presentan en el pas, especialmente entre las reas urbanas y rurales, esto por la dimensin tnica (la presencia de poblacin indgena y negra fuertemente marginada). Los datos revelan que mientras la pobreza rural bordeaba el 70 % en 1994, en el sector urbano alcanzaba el 35%. En las zonas de poblacin indgena, la pobreza alcanzaba un 80% en 1994. El nivel de pobreza a nivel nacional representaba el 52%. El Ecuador se encuentra marcado fuertemente por la inequidad. En 1988, la diferencia entre el 5% ms rico y el 5% ms pobre fue de 109 veces, mientras que en 1993, esa diferencia era de 177 veces. Solamente un 80 % de la poblacin tiene acceso a servicios de salud; un 70 % al agua potable, y un 48 % al saneamiento. La mortalidad y desnutricin infantiles y la mortalidad materna son
Para preparar esta seccin se utiliz los siguientes documentos: Carlos Larrea y varios autores. La Geografa de la pobreza en el Ecuador. Secretaria Tcnica del Frente Social. Ecuador. 1996. Secretaria Tcnica del Frente Social. Plan Nacional de Desarrollo Social: Ecuador 1996-2005. Ecuador. 1996. Luis Verdesoto. Las agendas de desarrollo de los 90. CEPLAES. 1999. Oscar Altimir La Dimensin de la Pobreza en Amrica Latina, Cuadernos de la CEPAL, 1979: La pobreza esun sndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutricin, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una insercin inestable en el aparato productivosituaciones de desaliento y anomia, poca participacin en los mecanismos de integracin social y quiz la adscripcin a una escala particular de valores, en otras palabras la pobreza es una situacin estructural que afecta a un hogar, impidiendo que sus miembros puedan satisfacer sus necesidades bsicas y alcanzar su potencial como seres humanos.
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superiores a las medias latinoamericanas; la repitencia y la desercin escolares son elevadas; la calidad educativa es baja; el dficit habitacional es alto; la cobertura del sistema previsional es baja; la inseguridad ciudadana es alta. Segn el Banco Central, la cada acumulada del valor total de los salarios, en trminos reales, alcanza al 43% entre 1982 y 1992 y afecta a todos los sectores econmicos. Los datos presentados, con seguridad se habrn agravado a raz de la crisis vivida por el pas este ao (1999), pero no se cuenta con datos actualizados que permitan establecer su impacto.
b)
La Administracin de Justicia en el Ecuador
La administracin de justicia en el Ecuador tiene una estructura de carcter vertical: en la cspide se encuentra la Corte Suprema de Justicia, que es rgano de casacin y que dicta las polticas generales del sistema, inclusive aquellas vinculadas con lo administrativo. Se encuentra conformada por 31 magistrados, repartidos en 10 salas. Existen actualmente 20 cortes superiores; 6 tribunales fiscales, 5 tribunales de lo contenciosoadministrativo y 43 penales; 143 juzgados penales, 241 civiles, 30 de trabajo, 19 de inquilinato, 52 de trnsito y 4 de aduanas. Para 1996, en todo el pas haba 22 defensores pblicos, 405 notaras y 185 Registros de la Propiedad. El rgano de gobierno y administracin de la Funcin Judicial, es el Consejo Nacional de la Judicatura, conformado por 7 vocales ( 3 nombrados por la Corte Suprema de fuera de su seno, 1 que representa a los magistrados de cortes distritales y superiores, 1 a la Federacin Nacional de Asociaciones Judiciales, 1 a los decanos de las facultades de jurisprudencia y 1 a los presidentes de los colegios de abogados). Lo preside el presidente de la Corte Suprema. El Ministerio Pblico se encuentra en un proceso de transicin para asumir las nuevas responsabilidades que la Constitucin le ha otorgado en relacin con el proceso penal; cuenta actualmente con 21 fiscales distritales y 220 agentes fiscales. Evaluaciones realizadas a la Funcin Judicial dan cuenta de la mala imagen que esta posee. En general, se habla de lentitud, corrupcin y falta de eficiencia y credibilidad. Algunos autores consideran que los elementos centrales que generan estos problemas, son la politizacin y la existencia de un procedimiento judicial esencialmente escrito. Al observar cualquier estadstica judicial, incluso la oficial, se expresa el incremento de la acumulacin de los procesos3 , una excesiva lentitud en su resolucin y un aumento significativo de la desconfianza del pblico al sistema judicial. Un estudio encontr que para 1991 se esperaba que un caso laboral tardara doce aos para resolverse4 , un 91% de los ecuatorianos considera que la justicia no salvaguarda los intereses
3 4 Para 1993 existan 12.000 casos pendientes en la Corte Suprema y aproximadamente 500.000 en todo el sistema, y haba la tendencia a aumentar su nmero. Eduardo Buscaglia y Mara Dakolias. Delay Study.1995
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del ciudadano comn y que su problema ms grave es la corrupcin5 . Un 88% de la poblacin en general dijo, en la encuesta ya citada, no tener confianza o tener poca, en que las decisiones de los jueces sean imparciales, y el 94% opin que la decisin ser parcializada a favor de alguien poderoso. Los jueces no son percibidos como personas honradas (69%), ni independientes (61%), pero consideran que son imparciales respecto de la condicin de gnero (48% estn en desacuerdo con la frase la justicia no atiende a la condicin de gnero; 51% est de acuerdo con la frase las mujeres tienen igual trato en las cortes de justicia). El pblico en general y los usuarios de la justicia consideran que los juicios se prolongan demasiado (8 de cada 10 entrevistados de la poblacin en general, y 6 de cada 10 usuarios, tienen esta opinin). El 95% de los ecuatorianos considera que los trmites son lentos y complicados, y seala que la principal razn para esto es la ubicacin geogrfica de los juzgados. De igual forma opinan los funcionarios judiciales y los abogados. En el caso de los primeros, un 85% considera que los procesos judiciales sufren demoras, y en el caso de los abogados, un 96%. Para los abogados, la negligencia de los servidores judiciales aparece como la principal causa para el retraso en el despacho de los procesos judiciales, la infraestructura y la carencia de informtica aparecen en segundo lugar con el 16%, as como la corrupcin y las leyes anacrnicas con un 7%. Otros problemas de la justicia sealados por los funcionarios judiciales son: la acumulacin de los procesos (23%), la carencia de infraestructura adecuada (17%) y la negligencia de los funcionarios judiciales (9%). El 90% de los funcionarios considera que existe interferencia poltica en la justicia. Como producto de lo descrito anteriormente, el 40% de los ecuatorianos tratara de arreglar sus problemas (las lesiones a sus derechos) por sus propios medios, y esto se ampla a un 46 % en el grupo de personas que han sido alguna vez usuarios de la justicia. Una evaluacin del sector privado del Ecuador realizada por el Banco Mundial en 1994, arroj como resultado que las 68 empresas entrevistadas sealaron que el mal funcionamiento del sistema judicial es una de las limitantes ms significativas para el desarrollo del sector privado en el pas6 .
c)
Los Esfuerzos de Reforma a la Administracin de Justicia
El documento que ordena el proceso de reforma de la administracin de justicia en el pas, es el llamado Plan Integral de Reformas (PIR). Este documento fue preparado por el Grupo de Trabajo Conjunto del Sector Justicia Ecuatoriano, que funcion entre los aos 1994 y 1995. Estuvo conformado por representantes de la Funcin Judicial, de la Procuradura General del Estado, de la Fiscala General, Presidencia de la Repblica, Vicepresidencia de la Repblica (CONADE7 ), Ministerio de Gobierno, Polica Nacional y organizaciones no gubernamentales.
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ProJusticia. Estudio de opinin sobre la percepcin de la administracin de justicia en el Ecuador. 1996. Banco Mundial. Ecuador: Private Sector Assesstment. 1994 Consejo Nacional de Desarrollo
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El Plan Integral tiene como objetivo general: Lograr que la administracin de justicia cumpla eficazmente con su labor esencial de proteccin de los derechos de los ciudadanos frente a eventuales actos violatorios de dichos derechos, emanados tanto de la autoridad cuanto de los mismos ciudadanos. De acuerdo con el Plan, tres condiciones debe reunir la administracin de justicia para que el objetivo general se concrete: ser una justicia independiente8 , eficaz9 y confiable10 . El Plan establece dos reas de trabajo: rea humana Operativo-funcional
En el rea humana se determinan como objetivos especficos: la seleccin tcnica de magistrados y funcionarios judiciales, instauracin de una verdadera carrera judicial, mayor solvencia del Poder Judicial y fortalecimiento de otras instituciones pblicas (Ministerio Pblico, Polica Judicial, etc.), fortalecimiento de instituciones de la sociedad civil y capacitacin de abogados jueces y magistrados, otros auxiliares de justicia y la educacin jurdica general. En el rea operativo-funcional, se establecen como objetivos especficos: simplificacin del acceso a la justicia, racionalizacin operativa del Poder Judicial, fortalecimiento de la eficacia de las decisiones de justicia, fortalecimiento de asociaciones civiles, apoyo a organizaciones no gubernamentales que trabajen en administracin de justicia, y apoyo a una Unidad de Coordinacin y Ejecucin de Reformas propuestas en el Plan Integral. El grueso de las tareas de la reforma y modernizacin de la justicia, se han centrado en los esfuerzos desplegados por la Unidad de Coordinacin del Programa de Apoyo a la Modernizacin y Fortalecimiento de la Justicia (ProJusticia), dependencia adscrita a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia. En la actualidad, esta dependencia maneja cuatro convenios de cooperacin11 que financian sus actividades. El ms grande es un convenio de prstamo suscrito con el Banco Mundial, que asciende a una cifra de 10.7 millones de dlares, con una contraparte del gobierno nacional de 3.6 millones, para un total de 14.3 millones de dlares. Este proyecto se dirige a desarrollar acciones en cuatro componentes: mejoramiento de la gestin
Los objetivos mediatos para lograr una justicia independiente segn el Plan, son lograr la autonoma e independencia de la Funcin Judicial, conforme lo establece la Constitucin, mediante tecnificacin de proceso de seleccin de magistrados, aislamiento de este proceso de la poltica partidista y la dotacin de solvencia administrativa y financiera. 9 Para cumplir con la condicin de contar con una justicia eficaz, el Plan considera que debe existir: accesibilidad de la justicia a toda la ciudadana, organizacin administrativa racional (gil, oportuno y ordenado manejo de casos); procedimiento concentrado, inmediato y oral; intervencin activa del Ministerio Pblico; apoyo oportuno de auxiliares de justicia; sistema penitenciario operante, coherencia tcnica del ordenamiento jurdico; y desarrollo de mtodos extrajudiciales de solucin de conflictos. 10 Una justicia confiable se espera alcanzar asegurando una mayor credibilidad en las resoluciones del juez, mayor calidad tica y mejor formacin profesional de jueces, abogados y apoyo profesional de fuerzas del orden y otros auxiliares de justicia. 11 Adems del Convenio del Banco Mundial, mantiene convenios con el BID, con USAID y con UNICEF.
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del despacho judicial, implantacin de oficinas de mediacin adscritas a la Funcin Judicial, remodelacin de la infraestructura fsica, y programas y fondo derecho y justicia12 . Todas las acciones de este convenio, a excepcin del componente Derecho y Justicia, se desarrollan de manera exclusiva y de forma piloto en las ciudades de Quito y Guayaquil (una parte del componente de Gestin del Despacho se est desarrollando en la ciudad de Cuenca). La mayor parte de actividades de este convenio, se encuentran en ejecucin, y en un ao se podr evaluar el impacto que estas actividades han tenido sobre el sistema de justicia. Inicialmente se tena previsto la terminacin del convenio en el ao 2001. El siguiente proyecto en importancia, es el financiado con una cooperacin tcnica no reembolsable del BID, misma que asciende a 2 millones de dlares, con una contraparte nacional de cuatrocientos mil dlares. Este convenio financia cuatro componentes: desarrollo legislativo13 ; capacitacin, formacin y sistema disciplinario14 ; fortalecimiento administrativo de la Funcin Judicial15 ; y acceso a la justicia y sociedad civil16 . ProJusticia tambin administra otros convenios de menor tamao con USAID (dirigido a la revisin del Plan Integral de Reformas) y UNICEF (dirigido a la reforma de legislacin de infancia-adolescencia). Otras iniciativas importantes son las emprendidas para el fortalecimiento del Ministerio Pblico, tambin con apoyo de USAID, y la reforma al Cdigo de Procedimiento Penal. En el campo legislativo, la funcin del Estado que ms reformas ha sufrido desde el ao 1992, es la Judicial. Se han logrado cambios significativos como la creacin del Consejo Nacional de la Judicatura o estabilidad en el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema. En la nueva constitucin (agosto de 1998) se sistematizaron todas estas reformas y se aadieron algunas de importancia: Se introdujo como obligatoria la oralidad para la sustanciacin de los procesos, incluida la presentacin y contradiccin de pruebas (proceso que debera completarse en cuatro aos). Se determin el traspaso de los jueces de la Funcin Ejecutiva a la Funcin Judicial (inclusive los militares). Se estableci la creacin de jueces de paz.
12 Este componente implica el funcionamiento de dos fondos que financian iniciativas de la sociedad civil y de los funcionarios judiciales dirigidas a la reforma de la justicia; el establecimiento de servicios de asistencia legal a mujeres (Quito y Guayaquil), investigacin sobre la situacin de los sistema de mediacin en el pas, diagnstico sobre la enseanza legal en las facultades de derecho del pas y programa de desarrollo de la pedagoga jurdica. 13 En este componente se espera elaborar anteproyectos consensuados de ley sobre carrera judicial, reglamentacin del Consejo Nacional de la Judicatura, ley orgnica de la Funcin Judicial, Ministerio Pblico y defensora pblica. 14 Implica el diseo y ejecucin inicial de un sistema de capacitacin permanente para la Funcin Judicial y la evaluacin y reforma de su sistema disciplinario. 15 Implica el nuevo diseo administrativo de la Funcin Judicial, considerando la existencia del Consejo Nacional de la Judicatura. 16 Este componente implica la creacin y puesta en funcionamiento de un fondo que financie iniciativas de la sociedad civil destinados al acceso a la justicia de la poblacin de escasos recursos, y particularmente de la mujer, comunidades indgenas y minoras tnicas, por medio de educacin legal popular, defensa legal y uso de medios alternativos de resolucin de conflictos.
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Se reconoci que las autoridades de los pueblos indgenas pueden administrar justicia. Se estableci la necesidad de un manejo econmico, financiero y administrativo desconcentrado de la Funcin Judicial, as como una recaudacin y administracin descentralizada de las tasas judiciales. Se estableci para el Ministerio Pblico un nuevo rol de direccin y promocin de la investigacin preprocesal y procesal penal, impulso del proceso penal, vigilancia del imperio de la Constitucin y la ley, lucha contra la corrupcin y vigilancia de la aplicacin y funcionamiento del rgimen penitenciario.
En funcin de estas transformaciones, el apoyo de USAID se ha dirigido a buscar la efectiva implementacin de las reformas en materia penal, trabajando de manera especfica en el fortalecimiento del Ministerio Pblico, en la capacitacin de los jueces penales en el nuevo Cdigo de Procedimiento Penal17 , buscando formas de participacin de la sociedad civil en la prestacin de servicios de defensa, y financiando proyectos vinculados a la reforma propuestos por organizaciones no gubernamentales.
2-
ACCESO A LA JUSTICIA
No existen estudios en el pas que traten de manera especfica el tema del acceso a la justicia. Sin embargo, el estudio de opinin sobre la percepcin de la administracin de justicia en el Ecuador antes citado, brinda informacin importante sobre el tema, como por ejemplo la desconfianza en el sistema de justicia y la opcin de buscar arreglo a sus problemas por los propios medios. Informacin contenida en dicho estudio, da cuenta que un 38% de los encuestados (en este caso funcionarios judiciales y abogados), consider que el principal factor que incide en el acceso a la justicia es el econmico, seguido por el factor social (20%) y el poltico (10%). Seis de cada diez usuarios del sistema judicial ecuatoriano consiguieron con facilidad un abogado. La principal razn para no conseguir un abogado fue: la desconfianza en los abogados (43%), que no se conoca ningn abogado y que no tenan dinero para pagar sus servicios. En 1997 nicamente existan 21 defensores pblicos en el pas. Cuatro defensores pblicos en la ciudad de Quito y un nmero igual en la ciudad de Guayaquil, trabajaban para atender ciudades con un milln y medio y dos millones de habitantes, respectivamente. Un reciente aumento del nmero de defensores ha permitido que en la actualidad se cuente con 51 defensores, 9 en la ciudad de Guayaquil y 7 en Quito, nmero todava insuficiente para asegurar un servicio de calidad. El Plan Integral de Reformas establece que: La administracin de justicia es crnicamente lenta, obligando a la ciudadana a proteger sus derechos y a solucionar sus diferendos por otros
17 Para octubre de 1999, la propuesta de reforma haba sido aprobada en primera instancia en el Congreso Nacional, esperndose que sea aprobado en segundo debate muy pronto.
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medios, no siempre ceidos con la ley, a hacerse justicia por mano propia, con todos los abusos que ello conlleva. Cuando el ciudadano decide optar por la va judicial, y cuando lo logra, a pesar del acceso a menudo complejo a ella, su lentitud, sus costos no siempre transparentes, y la deficiencia profesional de ciertos auxiliares de justicia, entre los cuales se encuentran los abogados, quitan al proceso toda eficacia prctica, toda lgica econmica18 Para el sector rural es mucho ms complejo este tema, ya que los juzgados y tribunales se encuentran situados en las cabeceras cantonales a nivel urbano, por lo que mantener un proceso legal implica aadir a los costos de representacin legal, los costos de movilizacin y lo que se deja de percibir por el da de trabajo perdido. Un hecho que debe ser considerado, respecto del acceso a la justicia, es que la Ley de la Federacin de Abogados prescribe que para cualquier trmite legal se necesita el auspicio de abogado, una de las pocas excepciones a este principio es de los casos que se presentan ante la Comisara de la Mujer y la Familia, esto por lo dispuesto en la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia. Recientemente, el Consejo Nacional de la Judicatura aprob el Reglamento de Tasas Judiciales (Registro Oficial No. 254 de 13 de agosto de 1999), con el cual se dio cumplimiento al artculo 207 de la Constitucin, que establece: En los casos penales, laborales, de alimentos y de menores, la administracin de justicia ser gratuita. En las dems causas, el Consejo Nacional de la Judicatura fijar el monto de las tasas por servicios judiciales. El reglamento no contempla ninguna excepcin por pobreza. Las excenciones son para: sujetos procesales en una causa penal, laboral, alimentos o de menores, los denunciantes, agraviados o potenciales agraviados en las acciones y recursos de amparo, hbeas data o hbeas corpus, las personas jurdicas o entidades pblicas. Los servicios legales gratuitos han reportado serias dificultades en la atencin de casos por no contar con los recursos, los usuarios o los servicios, para el pago de las tasas establecidas, siendo esto un nuevo factor que impedira un equitativo acceso a la justicia en los mbitos en que no se mantiene la gratuidad, y por la inexistencia de exenciones o condiciones especiales para las personas pobres.
3-
MODELOS PARA LA AMPLIACIN DEL ACCESO A LA JUSTICIA
La mayor parte de los modelos de acceso a la justicia en el Ecuador se encuentran vinculados al sector privado o las universidades, y son manejados por organizaciones no gubernamentales. Los servicios estatales son ms bien limitados y deficientes. La defensora pblica, como hemos visto, apenas cuenta con 51 profesionales para todo el pas. Un caso particular en este campo son las comisaras de la mujer y la familia, que siendo espacios estatales, incorporan en su actuacin la participacin de organizaciones no gubernamentales, lo que ha permitido que cobren gran relevancia en el pas.
18 Grupo de Trabajo Conjunto para el Sector Judicial Ecuatoriano. Plan Integral de Reformas. 1995.
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Para la identificacin de los modelos de acceso a la justicia en el Ecuador se desarrollaron los siguientes pasos: Ubicacin de estudios, informes y diagnsticos sobre el tema, a nivel nacional. Identificacin de servicios o modelos de acceso a la justicia de los grupos ms desfavorecidos.
Inicialmente, se trat de identificar el mayor nmero de modelos y servicios de acceso a la justicia vinculados a los grupos vulnerables, de acuerdo con lo establecido en los trminos de referencia. As, se trabaj en la identificacin de servicios destinados a sectores de bajos ingresos, mujeres, indgenas y personas con discapacidad. Por la naturaleza del trabajo y el tiempo disponible, no se trat de un ejercicio exhaustivo sino selectivo. Es decir, se identificaron aquellas experiencias y modelos ms relevantes a nivel nacional, especialmente por su notoriedad o reconocimiento. Para esto se recurri a evaluaciones, documentos tcnicos, informantes calificados, informes especializados, investigaciones, revisin de directorios de organizaciones, de memorias de eventos, etc. Para el caso de los servicios destinados a las poblaciones de bajos ingresos, los servicios identificados se concentraban en los provistos por las universidades y organizaciones privadas, como se puede verificar del siguiente cuadro:
Servicios jurdicos gratuitos o subvencionados Nombre de la Institucin Fundacin Chico Peaherrera FUNDESA Universidad del Azuay Servicio Asesora Consultorio jurdico Consultorio jurdico Ciudad Cuenca Ambato Cuenca Naturaleza Privada-ONG Privada-ONG Universidad privada Universidad pblica Privada-ONG
Universidad de Cuenca
Consultorio jurdico
Cuenca
Fundacin Fabin Ponce
Consultorio jurdico Quito y centro de mediacin Consultorio jurdico Guayaquil
Vicara Episcopal de Guayaquil
Privadareligiosa Privada
INNFA
Consultorio jurdico del nio y la familia
Machala
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Universidad Central del Ecuador
Consultorio jurdico
Quito
Universidad pblica
Universidad Catlica Santiago de Guayaquil
Consultorio jurdico
Guayaquil
Universidad privada Universidad privada privada
Pontificia Universidad Catlica del Ecuador Fundacin Nueva Luz
Consultorio jurdico
Quito
Consultorio jurdico gratuito Asesora Asesora Consultorio jurdico
Quito
Fundacin Tierra Nueva Fundacin Silva Universidad Nacional de Loja
Quito Guayaquil Loja
privada privada Universidad privada pblico Privado y pblico
Corte Suprema de Justicia ILANUD
Defensores pblicos Patrocinio legal (fortalecimiento de la Defensa Pblica)
Nacional Nacional
Entre stos servicios se escogieron los que tienen mayor tiempo de operacin y mayor capacidad de atencin, coincidiendo que los cuatro se encuentran vinculados a universidades: Consultorios Jurdicos de la Universidad Central del Ecuador (Quito), Consultorios Jurdicos de la Universidad Catlica de Guayaquil, Consultorio de la Universidad del Azuay (Cuenca), y Consultorio Jurdico de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (Quito). Se seleccion como modelo el Consultorio Jurdico de la PUCE, por encontrar que este era el nico servicio que contaba con una variedad de formas de accin19 (ofrece un servicio de mediacin), tena completamente sistematizada su metodologa de atencin, contaba con registros estadsticos20 y tiene un tiempo de operacin de 30 aos. Para el caso de las mujeres se ubicaron inicialmente los siguientes servicios:
19 Con el apoyo de Projusticia la Universidad Catlica de Guayaquil ha iniciado la implementacin de un Centro de Mediacin. 20 Sin ser completos, permitieron hacer un seguimiento general de la atencin que brinda.
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Institucin Asociacin de Mujeres Abogadas del Ecuador Centro Ecuatoriano de Accin y Promocin de la Mujer-CEPAM Centro Ecuatoriano de Accin y Promocin de la Mujer-CEPAM Centro Ecuatoriano de Investigacin de la Mujer Comit Ecuatoriano de Cooperacin con la Comisin Interamericana de Mujeres Centro Ecuatoriano de Accin y Promocin de la Mujer-CEPAM Foro Permanente de Mujeres Fundacin Mara Guare Foro Permanente de las Mujeres Asociacin de Mujeres de Azogues CEAMOS Coordinadora poltica de mujeres de Chimborazo Comisarias de la Mujer y Familia Servicios de apoyo a las Comisarias de la Mujer y Familia
Servicio Centro Jurdico de la Mujer Servicio Legal Apoyo Tcnico a la Comisara de la Mujer y la Familia Servicio legal Asesora y representacin legal
Ciudad Quito Quito Quito
Naturaleza Privada Privada Privada
Quito Quito
Privada Privada
Servicio Legal Asesora Legal Servicio Jurdico Oficina de la mujer Asesora legal Oficina de apoyo legal Oficina de apoyo a la mujer Comisara Asesora y representacin
Guayaquil Esmeraldas Guayaquil Guaranda Azoguez Ibarra Riobamba 19 ciudades 19 ciudades
Privada Privada Privada Privada Privada Privada Privada Pblico Privado
De los servicios antes descritos, se seleccion el modelo de Comisaras con sus dos secciones: la comisara propiamente y sus servicios de apoyo; ello debido al alcance e importancia que tienen. Dos servicios que reunan algunas de las caractersticas para ser escogidos como modelos, finalmente no fueron considerados, dada la mayor importancia de las comisaras. Esos modelos son el servicio legal del Centro Ecuatoriano de Promocin y Accin de la Mujer (CEPAM), y el servicio legal de la Fundacin Mara Guare, de la ciudad de Guayaquil. El primero es el ms prestigioso de la ciudad de Quito y tambin presta un servicio similar en la ciudad de Guayaquil; posee gran cobertura y utiliza una metodologa de atencin interesante. El servicio legal de la Fundacin Mara Guare cuenta adems con un servicio de mediacin.
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Para la atencin de poblaciones indgenas y campesinas se identificaron lo siguientes servicios existentes: Institucin Fundacin Runacunapac Yachana Servicio Derecho consuetudinario para solucin de conflictos en el campo Servicios Legales Servicios legales y mediacin Defensa legal Ciudad Simiatug Naturaleza Privada
Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador Federacin Indgena Campesina de Imbabura Inrujta-FICI Federacin Nacional de Organizaciones CampesinasIndgenas (FENOC) Pichincha Runacunapac Riccharimui CARE Federacin de Pueblos Chibuleos
Quito
Privada
Otavalo Quito
Privada Privada
Defensa Legal Paralegales Solucin de conflictos comunitaria Servicios legales
Quito Sierra Chibuleo
Privada Privada Privada
Ecuarunari (Ecuador Runacunapac Riccharimui) Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona ecuatoriana Federacin de Organizaciones Indgenas del Napo SELA (Servicios Legales Alternativos)
Quito
Privada
Defensa Legal Servicio Jurdico y mediacin Asesora Legal
Quito Tena Cuenca
Privada Privada Privada
De entre stos, se escogieron dos modelos para documentarse: el desarrollado por el Centro de Derecho y Sociedad (CIDES) conjuntamente con la Federacin de Organizaciones Indgenas del Napo (FOIN) y la Federacin Indgena Campesina de Imbaura (FICI); y el de Servicios Legales Alternativos (SELA). El primer modelo combina la utilizacin de patrocinio legal, la asistencia jurdica y los medios alternativos de resolucin de conflictos, a los que se han incorporado en su accionar formas tradicionales de administracin de justicia. El del SELA fue escogido porque demuestra que ha funcionado durante un largo perodo, cuenta con una gran cobertura y ha maximizado recursos limitados.
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Dos modelos interesantes no fueron tomados en cuenta pese a su potencialidad en esta categora: el modelo de administracin de justicia indgena de la Asociacin de Pueblos Chibuleos y el modelo de paralegales indgenas.21 Una mencin especial merecen los cada vez ms numerosos centros de mediacin, los que han proliferado en el pas a raz de la aprobacin de la Ley de Arbitraje y Mediacin, que reconoci a las actas de mediacin suscritas por un mediador calificado, el valor de una sentencia de ltima instancia22 . Centros de Mediacin Institucin Corporacin CAUSAI Servicio Servicios comunitarios de mediacin de conflictos Centro de Mediacin Centro de Mediacin Centro de Mediacin Servicios de Mediacin Centro de Anlisis y resolucin de conflictos Ciudad Cuenca Naturaleza Privada
Consorcio PUCE Ibarra-CIDES Universidad Catlica de Guayaquil Fundacin Huancavilca Sindicato de Mecnicos de Quito Universidad San Francisco de Quito
Ibarra
Universidad Privada
Guayaquil Universidad Privada Guayaquil Privada Quito Quito Privada Universidad Privada
Corporacin Manejo Alternativo de Recursos, Ambientes y Conflictos Mediacin Corporacin Latinoamericana para el Desarrollo Centro de Mediacin
Quito Quito
Privada Privada
21 El modelo de administracin de justicia indgena de la Asociacin de Pueblos Chibuleos, cuenta con experiencia, trayectoria y reconocimiento social, sin embargo sus resoluciones no tienen valor jurdico vinculante, y por lo tanto una de las partes insatisfechas puede recurrir a la justicia ordinaria y la decisin de las autoridades Chibuleas al momento no tienen valor. El modelo de paralegales indgenas, implica la formacin en derecho de pobladores para que estos puedan guiar en sus comunidades la bsqueda de soluciones legales. Este proyecto impulsado por CARE inici este ao su expansin. Sin embargo, no se contaba con suficiente informacin para documentarlo y no exista evidencia que permitiera comprobar si se realizaba una accin adicional a la educacin legal. 22 Artculo 47 inciso cuarto de la Ley y Arbitraje y Mediacin: El acta de mediacin en que conste el acuerdo tiene efecto de sentencia ejecutoriada y cosa juzgada y se ejecutar del mismo modo que las sentencias de ltima instancia siguiendo la va del apremio, sin que el Juez de la ejecucin acepte excepcin alguna, salvo las que se originen con posterioridad a la suscripcin del acta de mediacin.
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4-
MODELOS SELECCIONADOS
Una vez que se identificaron los posibles modelos, se procedi a mantener reuniones de trabajo con los responsables de los proyectos, informantes calificados y, cuando fue posible, con algunos beneficiarios. No pudieron hacerse entrevistas con beneficiarios del SELA y del modelo de mediacin comunitaria. Adems se realiz un relevamiento documental, todo esto con el objetivo de confirmar o desechar la seleccin. A continuacin se encontrar el detalle de cada uno de los modelos seleccionados.
a)
Modelo De Mediacin Comunitaria23
Este es un modelo24 implementado por el Centro sobre Derecho y Sociedad CIDES-, con dos Federaciones Indgenas (la Federacin Indgena-Campesina de Imbabura-FICI- y la Federacin de Organizaciones Indgenas del Napo-FOIN), e implica que la mediacin sea asumida por las comunidades como un mtodo vital para resolver conflictos entre iguales, lo cual ha hecho posible que sea institucionalizada en las federaciones indgenas, y que los mediadores/as demuestren sus posibilidades de mantener este servicio como un proceso apropiado por ellos, vlido y que se enmarca en sus patrones, visin y vida cultural. El proyecto de mediacin comunitaria contempla, adems, el trabajo en derechos humanos, derechos colectivos y derechos econmicos, sociales y culturales de los pueblos, en conjunto con una agenda de capacitacin socio-legal a partir de las necesidades de los grupos. Casi siempre: peleas, linderos, herencia, problemas familiares, violencia intrafamiliar, brujera, entre otros y, por supuesto, con el seguimiento sostenido a la aplicacin del modelo mediacin comunitaria que integra el saber tradicional, y por tanto el derecho consuetudinario de los pueblos, con la mediacin e incluso otras formas de solucionar conflictos25 .
Antecedentes del programa

En el ao 1992, el CIDES, con el apoyo de la Fundacin por la Democracia NED-, inici un programa dirigido a la difusin de las ventajas de los medios alternativos de solucin de conflictos en cinco federaciones indgenas quichuas. Finalmente, el programa se consolid en dos federaciones indgenas (FICI y FOIN).
23 El CIDES mantiene tambin un interesante programa de mediacin comunitaria urbana, pero no ha sido considerado para su profundizacin en el presente trabajo. 24 La Ley de Arbitraje y Mediacin reconoce la mediacin comunitaria como un mecanismo alternativo para la resolucin de conflictos (Art. 58) y que Las comunidades indgenas y negras, las organizaciones barriales y en general las organizaciones comunitarias podrn establecer centros de mediacin para sus miembroslos acuerdos o soluciones que pongan fin a conflictos en virtud de un procedimiento de mediacin comunitario tendrn el mismo valor y efecto que los alcanzados en el procedimiento de mediacin establecidos en esta Ley. (Art. 59) 25 CIDES. Principios del modelo. Mimeo. 1999.
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El programa iniciado por el CIDES se fundament en dos consideraciones26 : . El hecho de que los conflictos de las comunidades indgenas no han sido histricamente procesados de manera adecuada por el sistema de administracin de justicia estatal, pues ste ha omitido generalmente la diversidad tnica y cultural existente en el Ecuador. La necesidad de ofrecer a la poblacin indgena ciertas formas de solucin de conflictos que sean compatibles, tanto con su propia cultura, como con las normas legales del Estado.
Se consider adems que: ...en los pueblos indgenas se generan problemas de acceso a la justicia a causa de la distancia y los costos de traslado hacia los centros urbanos donde se ubican los jueces. Adicionalmente, esta ubicacin en sectores urbanos da lugar a una orientacin predefinida(que) se dirige hacia problemas de la ciudad Otro obstculo relacionado con el acceso constituye el problema de los costos, pues aparte de la ya mencionada movilizacin, debe aadirse los costos de la remuneracin del profesional que asesore en el conflicto (lo que conforme a la Ley de Federacin de Abogados es obligatorio) los costos de oportunidad y la posibilidad de contar con los gastos por concepto de coimas A todo lo referido se une una actitud de desconfianza hacia el derecho y la administracin de justicia por parte del campesino e indgena27 .
Objetivos del modelo

Los objetivos del mencionado modelo son: Mejorar el acceso a la solucin de problemas de una manera justa y acelerada para las comunidades indgenas rurales, para quienes los mecanismos legales ofrecen una exigua justicia. Introducir prcticas democrticas a travs de la promocin de la participacin activa de la ciudadana para encontrar, de este modo, soluciones a los conflictos, gracias a la colaboracin fundamentada en principios de igualdad y justicia. Ofrecer a la poblacin indgena ciertas formas de solucin de conflictos que sean compatibles, tanto con su propia cultura, como con las normas legales del Estado.
Ubicacin geogrfica
El trabajo se desarrolla en dos federaciones quichuas: una andina -la Federacin Indgena Campesina de Imbabura Inrujta- y otra amaznica -la Federacin de Organizaciones Indgenas del Napo-.28
26 Jaime Vintimilla Saldaa. Los medios alternativos de solucin de conflictos en las comunidades indgenas ecuatorianas. Mimeo s/f. 27 Vintimilla. Ob. Cit. 28 La Federacin Indgena Campesina de Imbabura Inrujta (FICI) es una federacin que agrupa a 118 comunidades organizadas en 8 uniones zonales, con una poblacin aproximada de 43.000 habitantes. Se encuentra ubicada en la Provincia de Imbabura, a aproximadamente 120 Km de Quito. Esta es una de las provincias andinas con ms alta concentracin de poblacin indgena. La Federacin de Organizaciones Indgenas del Napo (FOIN)es una federacin que agrupa a 144 comunidades quichuas, ubicadas en la regin del alto Napo, afluente del Amazonas, con una poblacin aproximada de 20.000 habitantes. La capital de la Provincia del Napo se encuentra a 186 Km de Quito. El rea de accin de la FOIN comprende los cantones de Tena, Archidona y Loreto.
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Metodologa
La metodologa de trabajo para el establecimiento y funcionamiento de mediadores comunitarios opera de la siguiente manera: Identificacin de las comunidades Debido a la heterogeneidad social y sobre todo tnico-cultural de la poblacin, seleccionaron a organizaciones que tienen una matriz cultural anloga. Se consider que sin esta medida se tornara inmanejable, tanto el proceso inicial investigativo, como las actividades posteriores de seleccin de mediadores, entrenamiento y seguimiento. De acuerdo con la informacin recogida, se escogieron comunidades quichuas porque estas poseen un acervo cultural similar, pero siempre asegurando que exista una absoluta disposicin de estas organizaciones de participar en el proceso. Seleccin de candidatos para participar en el programa de mediadores De comn acuerdo entre el CIDES y cada organizacin, se escogen los candidatos a mediadores. Estos deben reunir las siguientes condiciones: Ser reconocido por la comunidad como una persona no conflictiva, respetada y que posea autoridad moral respecto a la mayora, aunque no sea dirigente; Personas ante quien recurran los miembros de la comunidad para pedirles consejo en caso de problemas legales, o que haya cumplido una funcin de facilitador en la solucin de diferencias; y, Personas que cuenten con el tiempo suficiente para cumplir con su actividad como mediador y para recibir la capacitacin necesaria para esos efectos.
De acuerdo con esta forma de seleccin de los mediadores, el CIDES ha determinado la existencia de tres clases de mediadores: Mediadores en tanto dirigentes, ya sea a nivel comunitario, ya sea a nivel organizativo. Mediadores en tanto autoridad reconocida por la comunidad (teniente poltico). Mediadores o consejeros tradicionales que, sin ser dirigentes ni autoridades, ejercen su labor por prestigio reconocida internamente, e incluso muchas veces trascienden la esfera de su comunidad y presentan una actividad zonal29 .
Capacitacin inicial La capacitacin para los posibles mediadores se desarrolla en dos momentos y enfoca dos aspectos diversos. El primero se refiere a la identificacin de los tipos ms comunes de conflictos que se presentan en la comunidad, y la determinacin de las formas de solucin que se les puede ofrecer, con el objetivo de determinar si efectivamente tales conflictos podran ser mediados o exigen por la costumbre una intervencin de otra naturaleza, o debido a impedimentos legales no son
29 Vintimilla, Ob. Cit.
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sujetos de mediacin. Finalmente, este primer momento busca recoger la experiencia de las personas seleccionadas como posibles mediadores. Un segundo momento de la capacitacin se centra en el entrenamiento a los posibles mediadores en tcnicas de mediacin, as como en la determinacin de las formas de seguimiento para que los mediadores reciban permanente retroalimentacin y acompaamiento en sus tareas. Los procesos de capacitacin posteriores ya no son realizados directamente por el personal tcnico de CIDES, sino que esta tarea es asumida por los mediadores comunitarios ms antiguos, quienes reciben un entrenamiento especial para cumplir con este papel. Estas personas son consideradas multiplicadores del proceso.
Seguimiento y acompaamiento El seguimiento y acompaamiento se realiza por medio de reuniones en el sitio, en las que se combinan 1) la continuacin en el proceso de adiestramiento por medio de la revisin y discusin de casos especficos con atencin especial a las dificultades surgidas; 2) discusin de aspectos legales especficos30 . Adicionalmente se refuerza a los mediadores en el manejo de los instrumentos tcnicos diseados para el efecto: libro de registro de casos y elaboracin de actas de mediacin. En el caso de la discusin de aspectos legales especficos, lo que se busca es dotarles de conceptos bsicos de naturaleza legal, por ejemplo los conceptos de divorcio y herencia. Es claro que el objetivo no es el desarrollo de un programa completo de difusin legal, sino la dotacin de nociones bsicas de carcter jurdico.
Rasgos de la mediacin De la experiencia del CIDES, y de acuerdo con sus informes, hay algunos elementos importantes a ser resaltados de esta experiencia en mediacin comunitaria: La mediacin comunitaria nicamente est pensada como un mecanismo de solucin de conflictos entre iguales, es decir entre miembros de la comunidad. Los mediadores no reciben ningn tipo de retribucin econmica por el trabajo que realizan. Los mediadores han asumido un papel relevante en las negociaciones que tienen las comunidades con agentes externos, por ejemplo con las compaas petroleras. La habilidad de los mediadores se encuentra ligada al manejo de recursos culturales, es decir al conocimiento de las prcticas tradicionales. Las mujeres tienen poca participacin como mediadoras. Sin embargo, en los casos de
30 CIDES. Reporte de Evaluacin. Agosto 1996.
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conflictos de pareja, actan como mediadoras, ya que la mediacin en estos casos se realiza por un hombre y una mujer actuando como mediadores conjuntamente. Los mediadores son miembros de la comunidad y viven all. No existe relacin directa entre el nivel de instruccin del mediador y la calidad de la mediacin, sin embargo esto se refleja en el momento de la elaboracin de las actas de mediacin.
De acuerdo con los reportes entregados por el CIDES, no siempre la forma de solucin de conflictos tradicional se puede relacionar con la mediacin, ya que existe un nmero significativo de tradiciones culturales sancionatorias, especialmente cuando el hecho constituye un delito o una infraccin contra las normas comunitarias, en este caso los propios mecanismos sociales enfrentan el tema. Otros temas que no se someten a mediacin comunitaria son aquellas casos en que la ley no lo permite31 .
Multiplicacin Como se seal anteriormente, entre los mediadores ms capacitados y experimentados se escoge a quienes realizarn tareas de multiplicacin de la mediacin, y seguimiento a los mediadores menos experimentados. Los multiplicadores reciben una capacitacin diferente, centrada en el desarrollo de habilidades de capacitacin, y profundizacin en los temas tratados en la fase general de capacitacin.
Establecimiento de clnicas legales Un elemento que completa el modelo del CIDES es la puesta en funcionamiento del servicio de asesora y patrocinio de clnicas legales, que funcionan en las federaciones donde se ha desarrollado el programa de mediacin. Los abogados que atienden en las clnicas, residen en los lugares donde se encuentra la sede de la organizacin y trabajan directamente relacionados con el programa de mediacin, en locales cedidos por las organizaciones indgenas. En cada clnica legal se encuentra de manera permanente un asistente de servicio legal, quien es un mediador calificado. Cada caso que se presenta a la clnica, es analizado para determinar la factibilidad de que este sea resuelto mediante mediacin. En caso de no ser factible la resolucin alternativa del caso, el abogado asume el patrocinio del mismo.
31 De acuerdo a la Ley de Arbitraje y Mediacin La mediacin es un procedimiento de solucin de conflictos por el cual las partes, asistidos por un tercero neutral llamado mediador, procuran un acuerdo voluntario que verse sobre materia transigible, de carcter extrajudicial y definitivo, que ponga fin al conflicto. (el subrayado es nuestro).
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No se cuenta con una estadstica completa; sin embargo, en el caso del servicio legal de la FICI, se inform que, entre octubre de 1997 y marzo de 1998, se haban atendido 135 casos. De estos, 34 son trmites judiciales y cuatro se solucionaron mediante mediacin. Estos casos no son los mismos que se resuelven mediante la intervencin de los mediadores comunitarios a nivel local.
Informacin estadstica del programa

De acuerdo con la informacin entregada por el CIDES, para septiembre de 1997 existan alrededor de 51 mediadores en la FICI y 48 en la FOIN, repartidos en los distintas comunidades pertenecientes al espacio de influencia de cada una de las organizaciones. El CIDES seala que el registro estadstico de los casos atendidos por lo mediadores muestra un subregistro, ya que muchos de ellos, al no saber leer y escribir o tener problemas con la lectura y escritura, no registran los casos, y nicamente lo hacen con aquellos que consideran problemas principales. Un registro estadstico presentado en septiembre de 1997, arrojaba los siguientes resultados: TIPO DE CONFLICTOS MEDIADOS CON MAYOR FRECUENCIA TIPO DE CONFLICTO Conyugal Pelea Familiar Robo Herencia Organizativo Linderos Caminos Daos Otros Total NMERO DE CASOS 9 8 7 4 7 3 11 3 8 1 61
Se tiene entonces que, de acuerdo con los reportes del CIDES, existen cuatro tipos de conflictos que se presentan con mayor frecuencia a mediacin32 :
32 Vintimilla. Ob. Cit.
90
Conflictos familiares:
Estos generalmente son de carcter matrimonial, violencia domstica, abandono, separacin y divorcio. Los conflictos son ms complejos en las zonas donde existe mayor migracin. Conflictos vecinales:
Especialmente los vinculados con los linderos, ya sea de las propiedades individuales o colectivas. Tambin surgen conflictos derivados de los derechos de propiedad, herencias, particiones de tierras, aperturas de caminos vecinales, etc. Propiedad de tierras y otros bienes:
Estos se refieren al robo de animales, dinero, daos a la propiedad, especialmente por accin de los animales. Conflictos de naturaleza cultural:
En estos se presentan una variedad de prcticas culturales, como los problemas surgidos cuando la familia de la novia se retracta despus de que se ha llevado a cabo las ceremonias de compromiso pactachina.
Conclusiones del Modelo de Mediacin Comunitaria

El hecho de combinar elementos tcnicos de la mediacin con mecanismos culturales de resolucin de conflictos, hace que las respuestas que se dan sean ms cercanas a la realidad de cada una de las comunidades. La vinculacin con la organizacin comunitaria genera mayores garantas de continuidad y de permanencia del modelo, ya que ste es asumido como un componente de la estructura organizacional. Evaluaciones externas, dan cuenta de que el programa de mediacin ha sido un elemento importante en el fortalecimiento de las organizaciones donde se ha desarrollado. Es un modelo que rpidamente puede dejar de depender de la intervencin de agentes externos a la comunidad, ya que la metodologa implica un traspaso total de los conocimientos y habilidades a los mediadores. Por la capacidad y facilidad de multiplicacin de la metodologa, puede crecer rpidamente, lo que asegura una ampliacin de su cobertura. Su bajo costo asegura su operacin de manera independiente de la existencia de recursos econmicos externos. El CIDES ha desarrollado un paquete metodolgico que facilita la rplica del modelo.
b)
Consultorios Jurdicos Gratuitos de La Universidad Catlica
Los Consultorios Jurdicos Gratuitos de la Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, fueron creados en marzo de 1968 por la Asociacin Escuela de Derecho de la mencionada unidad acadmica. 91
En el ao 1977 se resolvi reconocer valor curricular a la prctica estudiantil en los consultorios jurdicos. En el ao 1978, el Consejo de Facultad resolvi que estos pasaran a depender administrativamente de la Facultad, y de la Asociacin Escuela de Derecho en cuanto a la supervisin de la prctica de los estudiantes. Posteriormente, los consultorios pasaron a depender de la Facultad en los aspectos administrativo y acadmico. Durante muchos aos este servicio funcion como un espacio asistencial exclusivamente, vinculado a lo acadmico por el valor curricular, pero en el ao 1995 inici un proceso de rediseo33 , que dio como resultado un modelo muy interesante que combina la satisfaccin de las necesidades acadmicas de la Facultad de Jurisprudencia, con la prestacin de un medio de acceso a la justicia de alta calidad para sectores vulnerables de la sociedad.
Objetivos del modelo

Dotar al estudiante de un espacio de prctica donde pueda complementar su formacin terica. Crear un servicio de extensin social al que puedan acceder sectores de la poblacin que por sus escasos recursos econmicos, no pueden contratar los servicios de un defensor privado. Crear en el estudiante el sentido de responsabilidad profesional.
Poblacin beneficiaria
Personas que carecen de recursos econmicos para pagar su defensa.
Criterios para la admisin de los casos en cada rea

En el caso del rea civil, nicamente se acepta casos de divorcio en los que existe cualquier tipo de agresin. En asuntos laborales o de inquilinato, nicamente se acepta la defensa y representacin de la parte ms vulnerable de la relacin. En el rea penal, se admite la defensa de cualquier persona de escasos recursos, a excepcin de que se encuentren vinculados con narcotrfico (excepto la defensa de las llamadas mulas). Tampoco se atienden casos de sujetos activos de delitos de violacin y secuestro, o casos de reincidencia mltiple.
Ubicacin
Los Consultorios Jurdicos funcionan en el campus de la Universidad Catlica, en la ciudad de Quito (se brinda atencin en los centros de rehabilitacin social de la ciudad).
33 Patricia Esquetini.Rediseo de los Consultorios Jurdicos Gratuitos de la PUCE. Mimeo. s/f
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Operacin del modelo34

El Consultorio Jurdico impulsa la solucin de conflictos combinando en su estructura lo que se ha llamado mtodos tradicionales y mtodos alternativos. Bajo mtodos tradicionales funcionan tres reas: civil, penal y menores. Bajo mtodos alternativos se organizan dos reas: trabajo interdisciplinario en casos de nios, nias y adolescentes, y el Centro de Mediacin. Adicionalmente, el Consultorio cuenta con un espacio de servicios generales, en el que se atienden las necesidades administrativas del conjunto de los consultorios.
Composicin de los consultorios

Coordinador general.- Es un funcionario contratado por la Universidad, responsable de la planificacin y organizacin interna de los consultorios. Depende directamente del Decanato de la Facultad. Para el desarrollo de su trabajo, mantiene reuniones semanales con asesores y coordinadores para evaluar y planificar el trabajo de las diferentes reas; controla semanalmente los casos asumidos por los consultorios, a travs de los informes entregados por los practicantes, y coordina con diferentes instancias y organizaciones a nivel interno y externo de la Universidad. Asesores.- Son profesionales del derecho, contratados para la realizacin de su trabajo, se prefiere a personas con experiencia en derecho penal, civil, derechos de las personas menores de edad, medios alternativos de solucin de conflictos y en trabajo multidisciplinario. Trabajan a tiempo completo y su tarea principal es actuar como tutores de los estudiantes, absolver consultas jurdicas y patrocinar las causas. Coordinadores de las reas.- Estos son estudiantes de niveles superiores, que son seleccionados con requisitos rigurosos35. Despus de un concurso de merecimientos, a su cargo se encuentra la coordinacin cotidiana de los pasantes. Preparan resmenes de los casos para los asesores y revisan escritos jurdicos sencillos. Los coordinadores son estudiantes becados (media beca), y reciben un estipendio mensual de parte de la Universidad. Pasantes.- Estos son los estudiantes que se inscriben en la materia. Sus responsabilidades son las de atencin directa a los usuarios del servicio, tramitacin jurdica, preparacin de escritos jurdicos, archivo y registro de los casos, y realizacin de informes de los asuntos a su cargo. Los consultorios se encuentran conformados por 1 Coordinador General, 5 asesores, 16 coordinadores y 127 pasantes36 .
34 Esquetini. Ob. Cit. 35 Tener un promedio general de 35/50 y un mnimo de 40/50 en la materia que van a trabajar. 36 Cesar Banda. Ibid.
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Metodologa de atencin
Los consultorios jurdicos han desarrollado un complejo sistema de atencin de casos, con el que se busca asegurar la calidad en la atencin. La metodologa se basa en reglas generales y manuales de procedimiento para cada rea, en donde se determinan las modalidades de operacin y responsabilidades de cada uno de los involucrados.
Mtodos alternativos
Como se dijo, sta se refiere al equipo de trabajo interdisciplinario para casos de nios, nias y adolescentes, y al Centro de Mediacin.
Equipo Interdisciplinario
En los consultorios, existe un rea de trabajo adscrita a la Seccin de Menores, integrada por una trabajadora social y una estudiante de la Escuela de Trabajo Social y por siclogos del Centro de Psicologa Aplicada de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, quienes realizan un trabajo con tres objetivos: 1) apoyar a las vctimas de violencia, sean nios o adultos; 2) realizar las convalidaciones e investigar los casos; y 3) atender terapias en ciertos casos.
Centro de Mediacin
El centro se encuentra a cargo de un director, dos coordinadores y un grupo de diez mediadores. Tambin en el rea de mediacin existe un grupo interdisciplinario responsable de coordinar el trabajo de esta seccin con las secciones restantes de los consultorios. Sus responsabilidades son: remisin de los casos hacia la mediacin y de la mediacin a otras reas, calificacin de la mediabilidad, y calificacin de aspectos sociales y sicolgicos que requieren estudio especial, pre-mediacin o durante la mediacin. Este equipo todava no ha sido incorporado al organigrama de los consultorios por encontrarse en fase experimental37 . Todo caso que es conocido por los consultorios jurdicos, y que pueda ser sometido a mediacin, es remitido al Centro de Mediacin. En caso de que la mediacin no sea posible, el caso regresa al consultorio jurdico para que contine el trmite legal correspondiente.
37 Entrevista Cesar Banda.
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ORGANIGRAMA GENERAL DE LOS CONSULTORIOS JURDICOS GRATUITOS
Personal Contratado
Facultad de Jurisprudencia
Estudiantes Becados
Consultorios Jurdicos
Estudiantes
Coordinador General
Asesor rea Civil Asesor rea Penal
Asesor rea Menores
Responsable Equipo Interdisciplinario
Asesor Mediacin
Coordinador Coordinador Coordinador
Coordinador
Coordinador
Coordinador
Coordinador
Coordinador
Coordinador
Coordinador
Pasante Pasante Pasante
Pasante
Pasante
Pasante
Pasante
Pasante
Pasante
Pasante
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Estadsticas Existe un deficiente manejo de las estadsticas en los consultorios jurdicos. Pese a esto, los reportes disponibles dan cuenta de una alta cobertura y de resultados interesantes.
CONSULTORIOS JURDICOS GRATUITOS INFORME DE ATENCION GENERAL DE CASOS SEPTIEMBRE 1998 - FEBRERO 1999
REA CIVIL CASOS ATENDIDOS 95 denuncias y trmites en las inspectoras de trabajo 175 informaciones sumarias para la obtencin del bono de la solidaridad 2247 consultas 139 casos en trmite 395 peticiones y demandas enviadas 241 casos Casos generales 190 (alimentos, tenencias, visitas, rescates) (25 resueltos, 8 archivados) Defensa menores infractores 51 casos (24 en trmite, 21 resueltos y 6 archivados) 64 casos penales en trmite 20 libertades obtenidas, 12 fianzas, 5 sobreseimientos 84 casos en las Comisaras de la Mujer 33 casos resueltos, 6 enviados a juzgados y 2 enviados a mediacin 10 habeas corpus presentados 57 casos en trmite 220 casos
Fuente: Informe del Coordinador de los Consultorios a Decanato
MENORES
PENAL
TRABAJO SOCIAL MEDIACION
INFORME DETALLADO TRABAJO SOCIAL MARZO 1998 - FEBRERO 1999 ACCIN Casos abiertos Casos cerrados Casos en que no ha regresado el usuario Casos en seguimiento Casos en grupo interdisciplinario Casos trabajo social NUMERO 32 3 5 10 10 15
Fuente: Informe trabajo social
96
TIPOLOGA DE CASOS EN TRABAJO SOCIAL MARZO 1998 - FEBRERO 1999 TIPO DE CASOS Tenencia Colocacin Familiar Maltrato Abuso sexual Ayuda prenatal Terapia de pareja Otros NMERO 23 6 3 3 1 10 11
Fuente: Informe trabajo social
Costos del servicio

No se entreg la informacin exacta sobre los costos de funcionamiento y operacin de los consultorios jurdicos. La Universidad cubre todos los costos de operacin. En la actualidad no existe cobro por los servicios, pero se est considerando la implantacin de tarifas diferenciadas. Segn informacin del Coordinador actual, estos seran los costos aproximados de personal: Coordinador General Asesores (5) Coordinadores (16) S/ 5000.00038 , oo mensuales S/ 4000.000,oo mensuales (c/u) (beca de entrenamiento que incluye: ayuda de S/ 1000.000 en la matrcula, cubrir la mitad de costos de crditos, estipendio mensual de S/ 400.000 y un almuerzo diario de S/ 9.000)
Conclusiones
El modelo de los Consultorios Jurdicos de la PUCE ha permitido combinar las necesidades de formacin acadmica de los estudiantes y las de un servicio de calidad, que pueda, de manera eficiente y eficaz, facilitar el acceso a la justicia a personas de escasos recursos. Al estar vinculado a un centro de formacin universitaria, la permanencia del servicio est asegurada, ya que los costos de operacin de un servicio de esa magnitud disminuye significativamente por la participacin de los estudiantes. Pese a que existe un excelente sistema de registro y archivo, en los consultorios jurdicos el manejo estadstico es deficiente.
38 Un dlar S/ 14.000, oo sucres aproximadamente.
97
Los consultorios han demostrado la ventaja de ser un servicio que combina el litigio con los medios alternativos de resolucin de conflictos.
c)
Comisaras de La Mujer y La Familia
El movimiento de mujeres ecuatoriano asumi el problema de la violencia intrafamiliar como una de sus prioridades. Producto de la movilizacin generada por este sector en el ao 1994, se logr la creacin de dos comisaras39 especializadas para atender los casos de violencia intrafamiliar40 . Se reporta que: ...la demanda se origin a partir del movimiento de mujeres y del trabajo de los consultorios jurdicos alternativos para mujeres a finales de la dcada pasada. Es all donde se evidenci la problemtica de invisibilizacin de la violencia domstica, debido entre otras cosas al trauma que generaba en las mujeres en primer lugar, hacer una denuncia, particularmente denunciar al cnyuge, accin que adems no permita la ley; segundo, al hecho de que los problemas domsticos no eran tomados por la ley como susceptibles de ser administrados por la justicia ordinaria; en tercer lugar, porque se les culpabilizaba de ser causantes de los hechos de violencia. Era necesario un espacio de denuncia y de administracin de justicia en el que las mujeres se sintieran seguras, tranquilas y respaldadas.41 En 1995 el referido movimiento logr que se aprobara la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia (Ley 103),42 cuyo objetivo central es proteger la integridad fsica, psquica y la libertad sexual de la mujer y los miembros de su familia, mediante la prevencin y sancin de la violencia intrafamiliar43 y los dems atentados contra sus derechos y los de su familia (Art. 1). Esta Ley establece que el juzgamiento de las infracciones corresponder a: 1. Jueces de familia; 2. Los comisarios de la mujer y la familia; 3. Los intendentes, comisarios nacionales y tenientes polticos; 4. Los jueces y tribunales de lo penal44 . Para el juzgamiento de violencia intrafamiliar nicamente son competentes los jueces y tribunales de lo penal. Para documentar este modelo hemos escogido una de las comisaras de la ciudad de Quito, en la que trabaja el Centro Ecuatoriano de Accin y Promocin de la Mujer45 CEPAM como equipo de apoyo tcnico.
39 Las comisarias son instancias de la Funcin Ejecutiva (Ministerio de Gobierno) responsables del juzgamiento de las contravenciones. 40 Acuerdo Ministerial 3548 del 3 de marzo de 1994 (Ministerio de Gobierno) 41 Roco Rosero Garcs y Ariadna Reyes Avila. Polticas pblicas para la equidad de gnero. Proyectos y modelos de gestin. CONAMU.1998. 42 Publicada en el Registro Oficial No. 839 del lunes 11 de diciembre de 1995. 43 Esta Ley define a la violencia intrafamiliar como toda accin u omisin que consista en maltrato fsico, psicolgico o sexual, ejecutado por un miembro de la familia en contra de la mujer o dems integrantes del ncleo familiar (Art. 2) y miembros del ncleo familiar a los cnyuges, ascendientes, descendientes, hermanos y sus parientes hasta el segundo grado de afinidad. La proteccin de esta Ley se har extensiva a los ex cnyuges, convivientes, ex convivientes, a las personas con quienes se mantenga o se haya mantenido una relacin consensual de pareja, as como a quienes comparten el hogar del agresor o del agredido. (Art.3) 44 Ibid. 45 Esta organizacin desarrolla un proyecto de fortalecimiento de las comisarias de varias ciudades con el apoyo de USAID.
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Ubicacin geogrfica
En la actualidad estn en funcionamiento comisaras en 19 ciudades del pas. En el ao 1997 se aprob la creacin de 31 comisaras a nivel nacional, y se posesionaron las comisaras el 7 de julio de 1998. La competencia para el conocimiento de las causas se radica por el lugar de comisin de la infraccin o por el domicilio de la vctima, de acuerdo con las reglas generales de competencia. En las ciudades en que existe ms de una comisara, esta se radica por la prevencin en el conocimiento de la causa.
Objetivos de las comisaras

Facilitar el acceso de las mujeres a la administracin de justicia en caso de violencia intrafamiliar46 . Brindar una atencin alternativa e integral a los problemas de la violencia intrafamiliar y sexual en contra de las mujeres y menores, a travs de sus reas legal, sicolgica y mdicolegal. Evidenciar la magnitud y efectos de la violencia intrafamiliar y sexual para que se implementen nuevas estrategias de prevencin social. Promover nuevas formas de relacionarse donde prime la igualdad y el respeto mutuo entre los gneros47 .
Modelo de gestin de las comisaras

El modelo de gestin de las comisaras de la Mujer y la Familia se fundamenta en la vinculacin del Estado y la sociedad civil48. Al Estado le corresponde la administracin de justicia, y a la sociedad civil brindar apoyo tcnico a la comisara y a los usuarios/as. Este se da por medio de las organizaciones no gubernamentales debidamente autorizadas49 .
46 Entrevista Miriam Ernst, responsable del programa de fortalecimiento de las Comisaras en el CEPAM. 47 Victoria Neacato. Experiencias de atencin de violencia domstica en la Comisara de la Mujer y la Familia y Dimensiones de la violencia en la ciudad de Quito . En Gnero, Violencia y Salud. No. 3. Municipio de Distrito Metropolitano de Quito-UNFPA. 1998. 48 Al no existir un Reglamento a la Ley, las comisaras funcionan con base en un instructivo para la aplicacin de la mencionada Ley. 49 El CONAMU fue creado mediante Decreto Ejecutivo 704 de octubre de 1997 y es la entidad responsable de formular, normar, vigilar y evaluar todo el proceso de las polticas pblicas en relacin con la equidad de gnero.
99
TERCERA PROPUESTA DE MODELO DE COMISARAS50 (1998)
MINISTERIO DE GOBIERNO
CONAMU
ONG CONTRAPARTE
COMISARA DE LA MUJER REA LEGAL SECRETARIO
APOYO SICOLGICO
Asistente Legal
Trabajadora Social
BASE DE DATOS
Conserje
Responsabilidades del Ministerio de Gobierno

El Ministerio de Gobierno51 es el rgano estatal bajo cuya dependencia se encuentran las comisaras. En el esquema de operacin, es responsable de nombrar y financiar al equipo bsico de la comisara que se encuentra conformado por: una comisaria (nombrada por dos aos), una secretaria judicial, dos oficinistas y una trabajadora social. Las comisarias son nombradas de una terna presentada por la organizacin no gubernamental que acta como contraparte para la comisara. Bajo estos funcionarios recae la responsabilidad del juzgamiento de las contravenciones sometidas a su conocimiento, y la toma de las medidas de amparo de acuerdo con lo previsto en la Ley de Violencia contra la Mujer y la Familia.
Responsabilidades del CONAMU

Le corresponde a esta entidad la calificacin de las organizaciones no gubernamentales que pueden ser contraparte tcnica de las comisaras. Adems es responsable de analizar la viabilidad de la creacin de las comisaras, implantar y dirigir una base de datos sobre los casos atendidos en las mismas, realizar una evaluacin semestral del funcionamiento, desarrollar reuniones anuales de evaluacin conjunta entre todas las comisaras, y brindar capacitacin a funcionarios/ as de las mismas.
Responsabilidades de la organizacin no gubernamental contraparte

sta tiene a su cargo el apoyo tcnico a la comisara y a los usuarios/as de la misma, por medio
50 Cecilia Tamayo. Entre la sombra y la esperanza: investigacin de impacto de las Comisaras de la Mujer y la Familia. CEPAM-USAID.1998 51 Para el funcionamiento de las comisaras se cuenta con un Reglamento expedido mediante Acuerdo Ministerial del Ministerio de Gobierno No. 0751 (28 de julio de 1995).
100
del llamado equipo tcnico de apoyo conformado por una abogada, una trabajadora social, y en algunos casos, por una sicloga y personal mdico. De acuerdo con el modelo vigente, los costos de este equipo son asumidos por la ONG. Inicialmente los salarios eran cubiertos por la Direccin Nacional de la Mujer (hoy CONAMU). De acuerdo con el Decreto Ejecutivo de creacin de 31 comisaras, estos costos deberan ser asumidos por el Ministerio de Gobierno. OBJETIVOS POR REA DEL EQUIPO TCNICO DE APOYO52 REA LEGAL OBJETIVOS Atender a las mujeres vctimas de violencia con asesoramiento profesional especializado ACTIVIDADES Asesoramiento y apoyo legal especializado, patrocinios, talleres legales, remisiones Atencin emergente, terapias individuales, familiares y de pareja
SICOLGICA Proporcionar terapia TRABAJO SOCIAL MDICA
Atender a las mujeres vctimas de Visitas domiciliarias violencia con servicio especializado Entrevistas de pareja y familiares Atender a las mujeres vctimas de violencia con servicios profesionales especializados. Llevar adelante actividades de sensibilizacin y motivacin a mujeres de organizaciones populares y gremiales a funcionarios/as del sector pblico y establecimientos diversos Exmenes mdicos Primeros auxilios Jornadas de salud preventiva Capacitacin Talleres Movilizaciones Jornadas de trabajo Charlas
CAPACITACIN
Metodologa de atencin
La atencin en las comisaras se encuentra dividida entre la que se otorga como entidad pblica, y los servicios que se reciben por parte del equipo tcnico. La comisara desarrolla su accionar de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 103, el Cdigo Penal y el de Procedimiento Penal, y el Instructivo para la aplicacin de la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia.
Descripcin general de la metodologa de atencin de las comisaras

Existe un macroproceso de operacin de la comisara que se basa en la interaccin del personal oficial y el equipo tcnico. Esta relacin se da de manera permanente y durante todo el proceso. (Ver grfico adelante).
52 CEPAM. Informe anual del Proyecto Fortalecimiento de las Comisaras de la Mujer (1997). 1998
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Atencin por el personal de las comisaras

La atencin por parte del personal de la Comisara, se desarrolla de acuerdo con el tipo de caso sujeto a su conocimiento, de acuerdo con el Instructivo para la aplicacin de la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia53 .
Actuacin del equipo tcnico

De acuerdo a los procesos establecidos en la comisara, el equipo tcnico acta en varios momentos:
53 1. Procedimiento para las contravenciones: Las Comisaras son competentes para el juzgamiento de las contravenciones. En este caso se trabaja con el siguiente procedimiento: a) Receptan la denuncia de manera verbal o por escrito. Mediante providencia disponen su reconocimiento. La denuncia puede ser presentada por el propio agraviado, cualquier persona, servicios mdicos, el Ministerio Pblico o puede conocerse por parte policial. Para presentar la denuncia no se requiere patrocinio de abogado. b) Una vez conocida la denuncia, la autoridad toma las medidas de amparo que considere pertinentes. Estas pueden tomarse en la primera providencia, o en cualquier estado del proceso. Mediante oficio, se ordenar la investigacin policial y la participacin del equipo tcnico para que se elaboren los informes periciales (los informes psicolgicos y/o sociales son reservados, solo las partes tienen derecho a acceder a los expedientes y obtener copias de los mismos). c) Si se trata efectivamente de una contravencin, las Comisaras de la Mujer iniciarn el expediente de juzgamiento. Bsicamente deber realizar todas la diligencias conducentes a establecer la verdad y magnitud de los hechos, particularmente el reconocimiento del lugar. La sentencia que se dicte para el juzgamiento de la contravencin deber ser clara, motivada y resolver todos los aspecto relativos a: restitucin de bienes o el pago del valor equivalente, determinando el plazo para su cumplimiento; tratamiento rehabilitador para el agresor y apoyo psicolgico para la agredida y/o cualquier miembro de la familia; pena de prisin y/o multa que se impondr de acuerdo al Cdigo Penal. Las Comisaras de la Mujer y la Familia tienen facultad legal para conocer la accin de daos y perjuicios, restitucin o pago de bienes muebles. 2. Procedimiento para el juzgamiento de violencia psicolgica y sexual: En los casos en que un acto de violencia psicolgica o sexual constituya una contravencin, sern competentes las Comisarias de la Mujer y la Familia. La violencia psicolgica y sexual puede ser denunciada por el agraviado o cualquier ciudadano. La solicitud o demanda puede ser presentada en forma verbal o escrita (si es verbal, la autoridad dispondr se reduzca a escrito). Receptada la peticin o solicitud, el funcionario competente dispondr se cite al demandado con la copia de la solicitud. En la misma providencia, la Autoridad sealar da y hora para la audiencia de conciliacin que tendr lugar en un trmino no menor de dos das ni mayor de ocho, contados desde la fecha de la citacin. Una vez las partes hayan expuesto sus opiniones, el funcionario/a procurar la solucin del conflicto, llamar a los partes a conciliar, aprobando el acuerdo -si lo hubiere-, mediante resolucin dictada en la misma diligencia, en lo cual constarn las medidas de amparo y/o rehabilitadoras que considere necesarias. En caso de no producirse el acuerdo o en rebelda de la parte demandada, en el mismo acto se dejar constancia de estos hechos y se abrir la causa o prueba por el trmino de seis das hbiles, dentro de los cuales se practicarn pruebas de oficio y las que pidan las partes. Concluido el trmino de prueba, se mandar agregar los informes periciales que la Autoridad considere no reservados. Dentro de cinco das, se dictar la resolucin correspondiente de la que no habr recurso alguno. La resolucin deber ser motivada, clara y precisa. Impondr la sancin de pago de indemnizacin de daos y perjuicios de 1 a 15 salarios mnimos vitales, segn la gravedad de los actos juzgados, precisando el valor y el tiempo exacto en que debe ser pagado, ya que esta resolucin constituye titulo ejecutivo. En caso de que el sancionado careciere de recursos econmicos probados, la sancin pecuniaria podr ser sustituida con trabajo en las redes de apoyo comunitario.
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Intervencin inicial:
En esta primera etapa el rea legal puede asesorar al usuario/a o asumir el patrocinio del caso (inclusive en el caso de procesos penales). El rea social conoce el caso y orienta y deriva el asunto a otras entidades (por ejemplo, a servicios mdicos). Una tarea comn a todas las reas es la participacin en la contencin en crisis. En esta fase, el rea sicolgica es responsable de la formacin de grupos de autoayuda para las vctimas de violencia. Intervencin durante el proceso:
El rea sicolgica brinda terapia de rehabilitacin a las vctimas, y conjuntamente con el rea de trabajo social, apoya el desarrollo de la investigacin del caso, entrevistando a familiares y a la pareja, y elaborando informes sociales y sicolgicos del caso. En caso que el rea legal haya asumido el caso, participa como defensor o asesorando a la vctima. Intervencin posterior al proceso:
En algunos casos el equipo tcnico es responsable del seguimiento de las medidas resueltas por la autoridad.
103
104
MODELO DEL MACROPROCESO DE LA COMISARIA (elaborado por PAPCO Consultores)
Estadsticas de atencin de las Comisaras de la Mujer y la Familia

Se incluyen como anexo estadsticas sobre la actuacin de las comisaras.
Otras actividades de la Comisara de Quito (comisaras itinerantes)

La Comisara de la Mujer y la Familia (Comisara Sexta) del Cantn Quito, que opera en convenio con el CEPAM, ha venido trabajando en el desarrollo de un servicio adicional llamado Comisaras Itinerantes. Se ha ejecutado una primera fase piloto de este proyecto con resultados interesantes. Estas comisaras itinerantes operan de manera similar a los centros mdicos ambulatorios, es decir que el personal de la comisara se traslada a una comunidad lejana, con el fin de brindar atencin a quienes tienen dificultades en llegar al servicio, recelo, desconocimiento, por falta de recursos econmicos54 . Se ha propuesto los siguientes objetivos para las comisaras: Posibilitar el acceso a las mujeres de los barrios suburbanos del cantn Quito, y posteriormente, a las parroquias suburbanas del cantn. Brindar informacin sobre la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, sobre el rol y funcionamiento de la comisara de la mujer y el apoyo del equipo tcnico a las mujeres. Coordinar con los servicios de salud de las comunidades, as como con las organizaciones e instituciones del sector, en el seguimiento y remisin de casos. Informar sobre los servicios complementarios del CEPAM y de otras instituciones que trabajan sobre el tema.
Funcionamiento de las comisaras itinerantes

Se atiende una vez al mes en un barrio determinado, al cual se traslada todo el equipo de la comisara. Previamente a la visita, se realiza un acercamiento inicial al barrio, con el fin de ubicar todas las organizaciones de la zona, invitarlas a participar, proponerles que asuman la convocatoria a la reunin y se determina de manera conjunta un local adecuado. Una vez contactadas las organizaciones, determinado el local y la fecha, se realiza una tarea de difusin del evento. El da de la visita se desarrollan las siguientes actividades: Recepcin de denuncias sobre violencia intrafamiliar, emisin de boletas de auxilio y toma de medidas de amparo. Se realiza un taller legal donde se capacita a las personas sobre el contenido de la Ley contra la Violencia a la Mujer.
54 Informe del CEPAM sobre las Comisaras Itinerantes. Mimeo. 1999.
105
Se entrega material informativo sobre la Ley contra la Violencia a la Mujer. Se absuelven consultas y se da orientacin de parte del equipo tcnico de la Comisara; y, Se presenta una obra de teatro sobre la violencia intrafamiliar para sensibilizar sobre el problema a los asistentes.
Estadsticas
En la fase piloto del programa, en el cual la Comisara visit cuatro barrios (entre el 30 de julio y el 30 de septiembre de 1999) en la ciudad de Quito, se obtuvo los siguientes resultados: RESULTADOS COMISARAS ITINERANTES ACTIVIDAD El Carmen Recepcin denuncias Audiencias Medidas de amparo Taller legal Orientacin legal Orientacin sicolgica Orientacin social Visitas domiciliarias Entrega leyes Grupo de teatro (asistentes) No. de hojas de informacin entregadas 8 0 0 24 11 4 0 0 100 0 500 Chillogallo 9 0 0 27 19 0 0 146 50 1500 BARRIOS Atucucho 11 1 1 54 21 5 3 0 96 50 1500
Chimbacalle Total 14 1 2 60 7 6 18 1 500 1000 4000 42 2 3 165 58 15 21 1 842 1100 7500
Mtodos de difusin del servicio

Se ha encontrado que hay una variedad de mecanismos de difusin de la Comisara, pero en general, por la informacin recibida, el mayor impacto en la difusin del servicio se encuentra en la cobertura que han realizado los medios de comunicacin sobre el mismo. Otro medio utilizado, son las campaas de difusin de la Ley contra la Violencia a la Mujer.
Uso de mtodos alternativos

Se reporta el uso de medios alternativos, sin embargo no se cont con informacin para documentarlo.
Presupuesto
No se entreg informacin al respecto, pero se comparte los costos entre el gobierno y las organizaciones no gubernamentales.
106
Las ONG asumen el costo de los abogados/as, el siclogo/a y el mantenimiento de la base de datos. El Estado asume los costos de mobiliario, el arriendo del local, el salario de la comisara, del equipo administrativo (secretaria, conserje), amanuenses, archivo, polica y la trabajadora social.
Evaluacin de la experiencia
Todas las evaluaciones realizadas a la experiencia de las comisaras han sido favorables. De las consultas realizadas, se encuentra un reclamo con respecto a la poca atencin que brindan estos espacios cuando la vctima de la violencia no es mujer (nios y varones adultos). Como anexo se puede encontrar informacin sobre estas evaluaciones.
Conclusiones
El modelo de la Comisara ha demostrado ser un eficiente mecanismo de acceso a la justicia para enfrentar la violencia intrafamiliar. La participacin de la sociedad civil en la operacin de la Comisara, ha permitido que sta funcione de manera tcnica y eficiente. Se ha demostrado por medio de las comisaras la posibilidad de trabajo conjunto entre la sociedad y el Estado. Se ha generado una capacidad tcnica en las organizaciones no gubernamentales, ya que su participacin en la operacin de las comisaras ha obligado a un proceso de capacitacin permanente. Se ha desarrollado un paquete metodolgico interesante para enfrentar los problemas de violencia domstica. Existe un buen registro estadstico del trabajo de las comisaras, que permite realizar un seguimiento completo de las actividades que realizan.
d)
Modelo de Atencin a Organizaciones: Servicios Legales Alternativos (SELA)
Servicios Legales Alternativos (SELA) se organiza en 1986 como iniciativa de un grupo de profesionales y estudiantes de derecho que consideraba que el ejercicio de la abogaca poda tener una perspectiva diferente, y que podan aportar para que la vida del campesino y habitante rural marginado sea ms digna.55 En julio de 1993 obtuvieron el reconocimiento legal mediante Acuerdo Ministerial (Ministerio de Educacin) No. 3336.
55 SELA. Material Informativo. S/A
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Misin del SELA:

La misin del SELA es brindar asistencia legal alternativa a las organizaciones comunitarias de los sectores rurales y suburbanos marginales del austro ecuatoriano mediante el fomento organizativo, asesora, capacitacin y difusin de informacin jurdica. Para el cumplimiento de su misin, el SELA desarrolla acciones de asistencia legal alternativa a las organizaciones comunitarias de los sectores urbanos y suburbanos marginales del austro ecuatoriano; de fomento organizativo, asesora, capacitacin y difusin de informacin jurdica; asesora jurdica organizacional; de tramitacin de procesos judiciales grupales; de intermediacin ante las autoridades administrativas; de elaboracin de documentos legales; de constitucin de organizaciones jurdicas; de defensora del derecho a la tierra y al agua; de asesora legal a organizaciones de desarrollo; de tramitacin de peticiones administrativas; de capacitacin en temas jurdicos y medios alternativos de resolucin de conflictos.
Ambito de accin
Desarrolla sus acciones en las provincias de Loja, Azuay, Caar y Morona Santiago, con especial nfasis en la poblacin rural y urbano-marginal. En la actualidad el SELA tiene cuatro sedes: Cuenca, Sigsig, Santa Isabel y Molleturo.
Metodologa de trabajo
El equipo del SELA visita comunidades, organizaciones de hecho, en las que aprovechando los espacios que stas tienen, se realiza un Foro Comunitario en el cual se tratan temas de inters para el sector o la comunidad. Por ejemplo se discute sobre los aspectos legales del derecho al agua. Con base en el trabajo que se realiza en el Foro Comunitario, se promueve la constitucin de organizaciones formales. Al concluir el Foro Comunitario, se desarrolla lo que SELA llama Consultacin Colectiva, en la cual se absuelven consultas individuales sobre problemas jurdicos. sta tiene por objetivo identificar el problema y proponer posibles soluciones a los asuntos reportados. Se manejan dos tipos de casos: los organizativos o comunitarios y los individuales. En el caso de los problemas organizacionales o colectivos, el SELA asume directamente el patrocinio del caso o la tramitacin general del proceso hasta su culminacin. En los casos individuales, el SELA identifica el problema legal que aqueja al usuario y lo deriva para su atencin a otras organizaciones o abogados particulares. Una vez remitido el caso, el SELA realiza un seguimiento permanente del caso hasta la finalizacin del mismo. En el rea de gnero se promueve la conformacin de organizaciones de mujeres al interior de las organizaciones comunitarias, y de igual forma se realiza una asesora para identificar los problemas jurdicos y se proponen posibles soluciones a los casos,
108
o bien se remiten estos a otros servicios o abogados particulares, y el SELA realiza el seguimiento del caso. Otra rea de trabajo es la difusin jurdica que se basa en elaboracin de materiales didcticos para difundir, por medios masivos, los derechos de las personas, especialmente a nivel comunitario. En el SELA trabajan cuatro abogados. Cada uno es responsable de un grupo de organizaciones, ya que en su metodologa, el punto de contacto para ofrecer la asistencia y acompaamiento legal, es la comunidad.
Principales casos atendidos

La mayor parte de los casos atendidos son aquellos relacionados con los problemas comunitarios, especialmente legalizaciones de tierras, conflictos en el uso de aguas, y conflictos sobre linderos (individuales y comunitarios). En los casos individuales, especialmente se reportan asuntos de naturaleza penal y laboral.
Uso de medios alternativos de resolucin de conflictos

Estn promoviendo el uso de la negociacin para la resolucin de conflictos que afectan a las comunidades.
Estadsticas del servicio

En todo el tiempo de operacin de SELA, la organizacin ha promovido la constitucin o ha brindado asistencia legal a ms de 330 organizaciones. Se anexan estadsticas sobre el ao 1998. (Anexo 2)
Promocin del servicio

nicamente el servicio ha sido promocionado a travs de organizaciones sociales; actualmente son las organizaciones, que conociendo el trabajo de SELA, solicitan apoyo.
Presupuesto
De acuerdo con la informacin entregada por SELA, toda la operacin de la organizacin cost U$ 35.000,oo, incluyendo costos administrativos, de personal, material, movilizacin. El presupuesto se autofinancia en un 40%, producto del cobro de ciertos servicios legales.
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Conclusiones
El modelo desarrollado por SELA tiene un alto impacto y un bajo costo de operacin. Por los costos que tiene y la posibilidad de recuperarlos,es un modelo que puede ser fcilmente autosostenible. La metodologa utilizada multiplica la cobertura, ya que por medio de los miembros de las organizaciones se facilita el acceso a la justicia del resto de la poblacin. El SELA tiene un buen registro estadstico en relacin con las organizaciones que asiste, pero muy limitado en relacin con los casos individuales.
5-
CONCLUSIN
De la investigacin realizada, se deducen las siguientes conclusiones generales y provisorias sobre los modelos de facilitacin de acceso a la justicia que se han escogido en el Ecuador: Todos los modelos seleccionados han contribuido significativamente al aumento del acceso a la justicia de los sectores con los que trabajan. La sostenibilidad de los modelos presentados se sustenta en alguna de estas tres condiciones: Que han sido asumidos por los beneficiarios, por tanto ya no son una propuesta institucional externa y no dependen de terceros para su operacin -como en el modelo de mediacin comunitaria-, o se han incorporado plenamente a la vida institucional, como en el caso del SELA. Son modelos que han logrado alterar el sistema institucional formal, es decir, ya no son modelos alternativos a la justicia estatal, sino que se encuentran legitimados por la ley, como en el caso de las comisaras. Tienen una utilidad adicional a la de permitir el acceso a la justicia, por tanto brindan un beneficio al prestador del servicio. Tal es el caso de los consultorios jurdicos, que siendo un servicio externo, permite adems a la Universidad contar con un servicio para la preparacin y prctica de sus estudiantes.
Dos de los modelos presentados tienen un bajo costo (el modelo de mediacin comunitaria y el SELA) porque se sustentan en la participacin de la comunidad. Los modelos replicables de manera inmediata son los que no dependen de actos polticojurdicos: mediacin comunitaria, SELA y consultorios jurdicos, ya que estos cuentan con una metodologa completa, adaptable fcilmente a otras condiciones. En el caso del modelo de las comisaras de la mujer y la familia, su replicabilidad se ve limitada porque, al ser parte del aparato estatal, su transferencia depende de reformas legislativas.
110
Es necesario resaltar las dificultades en el manejo de los registros estadsticos en los servicios que dependen exclusivamente de organizaciones no gubernamentales; en el caso del servicio donde interactan la sociedad civil y el Estado, el registro estadstico es bastante completo por la existencia de mecanismos de control mutuo. Los problemas de registro estadstico no se originan por falta de informacin generada en los servicios, sino por el manejo de la misma. Parecera que esto es producto de una limitada exigencia de parte de las organizaciones que controlan o de las cuales depende el servicio.
Los servicios exitosos invierten mucho tiempo en afinar y documentar sus metodologas, lo que implica explicitar sus prcticas y procedimientos, disminuyendo al mnimo el activismo y la improvisacin en su trabajo. En todos los casos se puede constatar que se ha invertido una gran cantidad de tiempo y recursos en el entrenamiento del personal que cumple tareas de atencin, coordinacin, y supervisin de los servicios.
6-
BIBLIOGRAFA
Secretaria Tcnica del Frente Social. Plan Nacional de Desarrollo Social: Ecuador 1996-2005. Ecuador. 1996. Luis Verdesoto. Las agendas de desarrollo de los 90. CEPLAES. 1999. Oscar Altimir . La Dimensin de la Pobreza en Amrica Latina, Cuadernos de la CEPAL, 1979 Eduardo Buscaglia y Mara Dakolias. Delay Study. 1995 ProJusticia. Estudio de opinin sobre la percepcin de la administracin de justicia en el Ecuador. 1996. Banco Mundial. Ecuador: Private Sector Assessment. 1994
Grupo de Trabajo Conjunto para el Sector Judicial Ecuatoriano. Plan Integral de Reformas. 1995. CIDES. Principios del modelo. Mimeo. 1999. Jaime Vintimilla Saldaa. Los medios alternativos de solucin de conflictos en las comunidades indgenas ecuatorianas. Mimeo s/f. CIDES. Reporte de Evaluacin. Agosto 1996. Mimeo.
111
Patricia Esquetini.Rediseo de los Consultorios Jurdicos Gratuitos de la PUCE. Mimeo. s/f Roco Rosero Garcs y Ariadna Reyes Avila. Polticas pblicas para la equidad de gnero. Proyectos y modelos de gestin. CONAMU.1998. Victoria Neacato. Experiencias de atencin de violencia domstica en la Comisara de la Mujer y la Familia y Dimensiones de la violencia en la ciudad de Quito. En Gnero, violencia y salud. No. 3. Municipio de Distrito Metropolitano de Quito-UNFPA. 1998. Cecilia Tamayo. Entre la sombra y la esperanza: investigacin de impacto de las comisaras de la Mujer y la Familia. CEPAM-USAID.1998 CEPAM. Informe anual del Proyecto Fortalecimiento de las Comisaras de la Mujer (1997). 1998 CEPAM. Informe del sobre las Comisaras Itinerantes. Mimeo. 1999. Consultorios Jurdicos PUCE: Varios informes, evaluaciones, manuales de operacin y reglamentos internos. CIDES: Varios informes de trabajo.
112
7-
ANEXOS
ANEXO 1
Estadsticas de atencin de las Comisaras de la Mujer y la Familia
A continuacin se presentar informacin general que da cuenta de la dimensin del trabajo de las comisarias. Existen datos que corresponden exclusivamente a la Comisara en la cual CEPAM es contraparte. NMERO DE DENUNCIAS DE VIOLENCIA INTRAFAMILIAR COMISARAS DE QUITO, CUENCA, PORTOVIEJO Y ESMERALDAS 1995 1998 CIUDAD Quito Guayaquil Cuenca Portoviejo Esmeraldas 1995 8311 8337 1211 366 221 1996 10875 11899 1774 990 1039 AO 1997 10308 15645 1528 1619 1374 1998 10782 15521 2010 1063 1175 Total 40148 51539 6573 3763 3502
Elaborado por: Miriam Ernst Proyecto Fortalecimiento Comisaras (CEPAM)
AGREDIDAS/OS SEGN LA FORMA DE AGRESIN COMISARAS DE QUITO, CUENCA, PORTOVIEJO Y ESMERALDAS ENERO - JUNIO 1997 TIPO DE AGRESIN Insultada Golpeada Forzada sexualmente Insultada-golpeada Insultada forzada sexualmente Insultada-golpeada-forzada sexualmente y atacada de otra forma No responde TOTAL FRECUENCIA 15 6 3 64 2 35 2 127 PORCENTAJE 12,6 4,7 2,3 49,6 1,6 27,5 1,5 100 %
Fuente: Encuestas investigacin impacto comisaras Elaboracin: CORPORACIN UTOPA. Julio 1998
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USUARIAS SEGN PROCEDIMIENTO DE LA COMISARA ANTE LA DENUNCIA COMISARAS DE QUITO, CUENCA, PORTOVIEJO Y ESMERALDAS ENERO - JUNIO 1997 PROCEDIMIENTO Boleta de citacin y comparecimiento inmediato Boletas y reconocimiento mdico legal Audiencia de conciliacin Audiencia de conciliacin y boletas Audiencia de conciliacin/boletas/ reconocimiento mdico legal Reconocimiento mdico-legal Investigacin de equipo tcnico y polica Otras pruebas Remisin al juzgado No responde TOTAL** FRECUENCIA 20 15 3 9 5 33 7 2 3 12 109 PORCENTAJE 15,5 11,6 2,3 7 3,9 25,6 5,4 1,6 2,3 9,3 84,5 %
Fuente: Encuestas investigacin impacto comisaras Elaboracin: CORPORACIN UTOPA. Julio 1998 ** En 6 casos no hubo respuesta porque la denunciante no sigui el trmite **En un 5,5 % de los casos la respuesta no tiene relacin con las posibilidades legales
USUARIAS SEGN MEDIDAS DE AMPARO DICTADAS COMISARAS DE QUITO, CUENCA, PORTOVIEJO Y ESMERALDAS ENERO - JUNIO 1997 MEDIDAS DE AMPARO Boleta de auxilio Boleta de auxilio y otras Prohibicin del agresor de acercarse a la agredida Salida del agresor Proteccin a los hijos Regreso de la mujer al hogar FRECUENCIA 86 18 7 3 5 2 % 66,6 13,9 5,4 3,2 3,8 1,6
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USUARIAS SEGN SENTENCIA COMISARAS DE QUITO, CUENCA, PORTOVIEJO Y ESMERALDAS ENERO - JUNIO 1997 SENTENCIA Prisin Prisin y terapia Terapia Terapia y trabajo social FRECUENCIA 4 1 7 2 % 3,1 0,8 5,4 2,6
A continuacin presentamos las estadsticas de atencin del personal de una comisara (nicamente la comisara y el equipo de apoyo).
ACTIVIDADES DE LA COMISARA SEXTA DE QUITO OCTUBRE-DICIEMBRE 1998 ACTIVIDADES Denuncias receptadas Audiencias realizadas Medidas de amparo ordenadas Detenidos sancionados Reuniones con personal de Ministerio de Gobierno Reuniones con equipo tcnico Reuniones equipo completo comisara Reuniones medios de comunicacin Reuniones otras instituciones Capacitaciones dadas Reuniones CEPAM NMERO 2502 192 371 208 6 4 5 32 9 9 4
Fuente: Informe Comisara a CEPAM. 1998 Elaboracin: Farith Simon
115
ACTIVIDADES REA LEGAL COMISARA OCTUBRE - DICIEMBRE 1998 ACTIVIDADES Orientacin legal Patrocinios Seguimiento Reuniones con parejas y familiares Cartas de invitaciones a entrevistas Capacitaciones dadas Capacitaciones recibidas Talleres legales Reuniones equipo tcnico Reuniones CEPAM Reuniones ONG Remisiones Denuncias Otros NMERO 1828 8 17 41 97 3 9 18 6 2 1 354 15 85
Fuente: Informe rea legal Comisara al CEPAM. 1998 Elaboracin: Farith Simon
ACTIVIDADES REA SOCIAL COMISARA OCTUBRE - DICIEMBRE 1998 ACTIVIDADES Consultas Investigacin social y visitas domiciliarias Seguimiento Reuniones con parejas y familiares Informes sociales Capacitaciones dadas Grupos de Mujeres Reuniones equipo tcnico Reuniones CEPAM Invitaciones Capacitaciones recibidas Nmero de personas atendidas rea social NMERO 310 39 17 14 11 0 6 2 0 12 3 411
Fuente: Informe rea social Comisara al CEPAM. 1998 Elaboracin: Farith Simon
116
ACTIVIDADES REA SICOLGICA COMISARA MARZO 1999 ACTIVIDADES Entrevista a mujeres Entrevista a hombres Psicoterapia a mujeres Psicoterapia a hombres Entrevistas a parejas Entrevistas familiares Coordinacin de grupos de reflexin NMERO 32 0 11 0 2 3 1
Fuente: Informe rea sicolgica Comisara al CEPAM. 1998 Elaboracin: Farith Simon
ANEXO 2
ESTADSTICAS DE LAS ORGANIZACIONES PROMOVIDAS O ATENDIDAS POR EL SELA 1998 TIPO DE ORGANIZACIN Asamblea Asociaciones Centros Comits Compaas Comunas Comunidades Corporaciones Directorios de Aguas Federaciones Fundaciones Juntas de Agua Radios Sociedades Uniones Total NMERO 1 28 1 8 1 2 14 1 7 2 6 3 1 2 2 70
Fuente: Informe 1998 SELA
117
DISTRIBUCIN DE LAS ORGANIZACIONES PROMOVIDAS O ATENDIDAS POR EL SELA POR PROVINCIAS 1998 PROVINCIA Morona Santiago Caar Loja Azuay NMERO 8 2 4 65
NMERO DE SOCIOS DE LAS ORGANIZACIONES 1998 HOMBRES MUJERES TOTAL 2484 2053 4537
CLASES DE PROCESOS COLECTIVOS ATENDIDOS POR SELA 1998 ADMINISTRATIVOS JUDICIALES TOTAL 100 21 121
118
El acceso a la justicia en El Salvador
INVESTIGACIN SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA EN EL SALVADOR*
Francisco Daz Rodrguez** Consultor
* Esta investigacin se llev a cabo con la colaboracin del consultor Abraham Abrego. ** Abogado salvadoreo. Fundador y Director Ejecutivo (1988-1999) de la Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD). Tambin ha desempeado otros cargos como el de codirector nacional del Proyecto para el Fortalecimiento de la Justicia y la Cultura Constitucional en la Repblica de El Salvador, miembro de la Sub-Comisin Tcnica Legislativa para la elaboracin del Anteproyecto nico de la nueva Ley del Consejo Nacional de la Judicatura. Fue consultor del programa de investigacin sobre La funcin y el impacto de los Procuradores de Derechos Humanos en los Pases de Amrica Central, consultor del Instituto Interamericano de Derechos Humanos para el Programa Centroamericano Servicios Legales, Derechos Humanos y Administracin de Justicia y asesor internacional de la Secretara Ejecutiva de la Asociacin Latinoamericana para los Derechos Humanos (ALDHU). Actualmente es Consejal Propietario del Consejo Nacional de la Judicatura, Director Secretario de la Fundacin para el Desarrollo de las Ciencias Sociales (FUDECSO) y asesor de Proyectos de FESPAD.
119
SUMARIO
I.- EL PAIS
II.- LA REFORMA JUDICIAL 1. 2. 3. 4. LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA JUDICIAL. ANTECEDENTES DE LA REFORMA JUDICIAL REFORMA JUDICIAL EN MARCHA LOS OBSTCULOS PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA
III.-MODELOS PARA LA AMPLIACION DEL ACCESO A LA JUSTICIA 1. 2. 3. LOS PORMENORES DE LA INVESTIGACIN LOS TIPOS DE MODELOS ENCONTRADOS LOS OBSTCULOS QUE PRETENDEN SUPERAR LOS MODELOS IDENTIFICADOS Y LAS RAZONES DE SU XITO
IV.- LOS MODELOS MS EXITOSOS 1. 2. LA SELECCIN DE LOS MODELOS LOS MODELOS MS EXITOSOS
V.- ESPECIFICACIONES 1. 2. MODELOS A TOMAR EN CUENTA EXPERIENCIAS EN RAD
VI.- CONCLUSIONES
VII. ANEXOS
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1-
EL PAS
El Salvador, con una extensin de solo 21.000 Km2, es el ms pequeo de los pases continentales de Amrica. Su poblacin, sin embargo, calculada en 1997 en 5.908.460 millones de habitantes1, le convierte en el segundo pas ms habitado de Amrica Central, superando a Uruguay y Paraguay en el Sur de Amrica, con una densidad2 de 280,81 habitantes por Km.2 Este solo hecho puede fcilmente indicar una posible conflictividad social superior a la de otros lugares, producto de una fuerte lucha por espacios habitacionales, agrcolas, laborales, econmicos y sociales. En efecto, a la base del conflicto blico ocurrido entre 1980 y 1992, aparecen esas presiones exacerbadas por un ingreso per cpita de solo US $ 2.109,00 en 19973 , inferior en un 5% al de 1978, y una acentuada desigualdad en la distribucin del ingreso. As, segn el reciente informe Estado de la Nacin en desarrollo humano4 , en 1997 el 10% de la poblacin ms rica recibi en promedio 17 veces ms ingreso que el 10% ms pobre. El coeficiente de Gini5 fue de 49.3% en ese ao. En trminos ms concretos, estos datos recogen una realidad segn la cual, en el mismo ao, el 48.3% de los hogares salvadoreos se encontraban en situacin de pobreza: 28.7% en pobreza relativa y 19.6% en pobreza absoluta. De acuerdo con este mismo informe, segn estadsticas de 1997, el analfabetismo se ubic en el 20,1 %. Sin escaparse a dos constantes continentales, estas condiciones empeoran cuando se analiza el sector rural y la poblacin femenina. As, segn ese informe, para el mismo ao, los hogares urbanos en pobreza absoluta eran el 12.5 %, mientras los rurales eran el 30.0%. En el mbito rural, 1 de cada 3 salvadoreos (31.8%) no tienen acceso a la informacin escrita, contra 1 por cada 10 (11.3%) que no lo tienen en el rea urbana. El analfabetismo masculino alcanza el 17.0% de la poblacin de 10 aos y ms, el femenino llega al 22.8%. Dos terceras partes de los caminos rurales se encuentran en malas condiciones, lo que dificulta el acceso de los pobres a las poblaciones en donde existen dependencias gubernamentales. Un dato particularmente inquietante para nuestro inters, es la llamada exacerbacin de la cultura de la violencia, producto, entre otras cosas, de un proceso de paz sin reconciliacin efectiva, sin atencin social, psicolgica ni econmica para la poblacin involucrada directa e indirectamente en la guerra, y con una expansin sbita, tanto de la delincuencia callejera, como de la organizada. Una encuesta sobre las actitudes y normas culturales contra la violencia, realizada por la
1 2 3 4 5 Fuente: Proyecciones de poblacin 1995-97, Direccin General de Estadstica y Censo -DIGESTYC. Fuente: ibid. Fuente: Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano, 1999, Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (CNDS) y PNUD. Banco Central de Reserva y DIGESTYC. Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano, 1999, Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (CNDS) y PNUD. Medida ampliamente utilizada para establecer desigualdades en la distribucin del ingreso. Cuanto ms se aproxima a 0 (cero), la distribucin del ingreso se acerca a la igualdad absoluta, mientras ms se aproxima a 1, se acerca a la desigualdad absoluta.
121
Universidad Centroamericana conjuntamente con la OPS en el gran San Salvador, entre noviembre y diciembre de 1996, indic que el 60% de la poblacin estaba de acuerdo en matar por defender la familia, 42% por defender la propiedad, 38.8 % por la violacin de una hija; 21.6% en matar a quien asusta a la comunidad y 15.4% a matar gente indeseable. El 7% de la poblacin admiti poseer un arma y ms del 20% que deseara tenerla. A esto debemos sumar la falta de credibilidad en las instituciones encargadas de la justicia y la seguridad pblica. Otra encuesta de la misma universidad, realizada en 1996, indic que segn el 40% de la poblacin, tales instituciones no proveen seguridad, y que frente a ello, es mejor ignorar la ley si no se est de acuerdo con ella. Otra ms, de 1998, agreg que el 37% de la poblacin opina que dado que el gobierno no la proporciona, la gente tiene derecho de buscar la justicia por su propia cuenta. En resumen, alta densidad demogrfica, alto ndice de pobreza, elevada tasa de analfabetismo, situacin de postguerra de exacerbada violencia y delincuencia, dificultad material de acceso a las instituciones gubernamentales e ineficiencia de los sistemas de seguridad pblica y de justicia, perfilan un panorama en donde, por una parte, los requerimientos reales de justicia son elevados, y por otra, las posibilidades de acceso a la misma muy bajos.
2a)
LA REFORMA JUDICIAL
Estructura del Sistema Judicial
Previo a abordar la situacin actual del sistema judicial, es importante mostrar, con fines informativos, la estructura del sistema de administracin de justicia. Como todos los sistemas judiciales, el salvadoreo se gua por el principio de independencia judicial, lo que hace que aunque asuma una estructura jerrquica vertical, ello no implique un menoscabo a la independencia de criterio y decisin que debe predominar en los jueces. La Corte de Suprema de Justicia es el mximo poder de decisin dentro de la estructura, y est compuesta por 15 magistrados. Se divide en 4 salas (civil, penal, constitucional y contencioso administrativo), a manera de divisiones funcionales en las que se reparten los magistrados que componen la Corte. Las Salas de lo Civil y Penal conocen de los recursos de casacin y apelacin contra sentencia de cmara. Las otras dos salas conocen, la de lo constitucional, los recursos de amparo, hbeas corpus e inconstitucionalidad; y la de lo contencioso administrativo, del recurso del mismo nombre. Esto muestra como en El Salvador, a diferencia de otros sistemas, el control de la constitucionalidad y legalidad esta concentrado en el mismo rgano Judicial. Una escala ms abajo se encuentran las cmaras de segunda instancia, compuestas cada una por dos magistrados, los cuales conocen a partir de la competencia territorial que les establece la ley, siendo su competencia los recursos de apelacin, de hecho o revisin, planteados contra resoluciones dadas en primera instancia. Los juzgados de primera instancia estn luego. Se trata de tribunales unipersonales que conocen de las materias y el territorio que les establece la ley de la materia. Pueden ser mixtos, es decir con competencia en dos o ms materias. En lo penal existen juzgados de instruccin y de sentencia. stos se componen de tres jueces.
122
Los jueces de paz son los ltimos en la escala. Son tribunales unipersonales que conocen en diversas materias (mercantil, civil) en casos de menor cuanta. Tambin desarrollan las primeras diligencias en procesos penales y celebran las conciliaciones judiciales. El siguiente esquema muestra la estructura explicada:
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE LO CIVIL
SALA DE LO PENAL
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
SALA DE LO CONSTITUCIONAL
CMARAS DE SEGUNDA INSTANCIA
JUECES DE PRIMERA INSTANCIA
JUECES DE PAZ
123
b)
Antecedentes de la Reforma Judicial
El Estado salvadoreo viene realizando esfuerzos importantes a partir de 1983 en torno a la reforma judicial. Una nueva Constitucin cre, en ese ao, la Sala de lo Constitucional y el Consejo Nacional de la Judicatura -CNJ. Las reformas constitucionales introducidas en 1991 y 1992 gracias a los Acuerdos de Paz, refuerzan la independencia de ese Consejo; establecen como presupuesto propio para el rgano Judicial hasta el 6% del Presupuesto General de la Nacin; se establece la mayora calificada (2/3) para eleccin en sede legislativa del Fiscal General de la Repblica, el Procurador General, el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y los magistrados de Corte, estos ltimos a partir de listas propuestas por el CNJ y el gremio de abogados; la eleccin de jueces y magistrados de segunda instancia por la CSJ, en lo sucesivo se har a partir de ternas vinculantes propuestas por el CNJ; se entrega al Fiscal General el monopolio de la accin penal. Otras menos relevantes se introducen en 1996. En cuanto a la normativa comn, con el apoyo de la USAID, tambin a partir de 1983, a travs de los Proyectos de Reforma Judicial I y II, se inicia la revisin de la legislacin, pero no es sino a partir 1993, con la Ley de Creacin del Instituto Salvadoreo de Proteccin al Menor, que dicha revisin comienza a hacerse sentir. Sigue con la vigencia del Cdigo de Familia y de la Ley Procesal Familiar en octubre de 1994; con las leyes del Menor Infractor y de Vigilancia y Control de Ejecucin de Medidas al Menor Infractor, en 1995; con la Ley contra la Violencia Familiar, en 1996, para dar su ltimo y ms trascendente paso con la entrada en vigencia, en abril de 1998, de las nuevas legislaciones penal y procesal penal. Tales reformas, a partir de lo relativo a la familia, son de especial trascendencia para facilitar el acceso a la justicia, porque introducen el sistema de oralidad, que trae consigo no solo una mayor facilidad para el usuario, sino tambin una aceleracin de los procesos que, de funcionar bien el sistema, permitiran alcanzar la prontitud de la justicia. De hecho, el estudio estadstico judicial ms depurado que existe, realizado en 1995 por el Proyecto de Reforma Judicial II6 indica avances en el funcionamiento del sistema judicial, siendo muy alentadores los de las nuevas jurisdicciones y, en especial, los de la jurisdiccin de familia, que en ese ao triplic la demanda proyectada. El mismo estudio ofrece otros datos que es importante incluir aqu. As, la observacin global del sistema judicial indic un aumento del 22% en el nmero de procesos judiciales activos respecto del ao anterior, lo que a la poca significaba, segn los responsables de la investigacin, un aumento real en el acceso de la comunidad a la justicia. El estudio seala tambin que la jurisdiccin penal concentra el 61% de los expedientes judiciales, la de familia el 13% y las restantes el 26%. De esa manera, de continuar tales tendencias, la nueva legislacin penal y procesal, vigente a partir de abril de 1998, significar una importante mejora en el conjunto del sistema. Sin embargo, en enero de 1999, no obstante reconocer los avances habidos muy especialmente en materia procesal penal, al intentar un balance sobre los cambios introducidos, los miembros de la Comisin para la Consulta Especializada sobre Profundizacin de la Reforma Judicial7 , afirmaron que el principal resultado de esa proliferacin legal ha sido una especie de formalizacin de la relacin individuo-Estado.
6 7 LAS NUEVAS REALIDADES: Estadsticas sobre la Administracin de Justicia 1995. Proyecto de Reforma Judicial II. Imprenta Criterio, octubre 1996. Temas claves para el Plan de Nacin - Consulta especializada, Comisin Nacional de Desarrollo, pg. 175. Talleres Grficos UCA, enero 1999.
124
Tal parece que todo problema social se busca resolver por la va de normar el fenmeno, sin que esta eclosin legislativa corresponda a una mejora significativa del respeto a la ley por parte de los aplicadores de la misma, ni mucho menos a la generacin de una mayor confianza ciudadana en el sistema de administracin de justicia. Ms adelante agregan: A pesar de los cambios introducidos o que en el futuro se introduzcan, la problemtica de la administracin de justicia seguir subsistiendo en la medida que no se logre garantizar una mayor independencia y estabilidad a jueces y magistrados...; as ser si no se logra generalizar una justicia accesible, expedita, transparente y cumplida para el individuo . . . . . .Por otra parte, la administracin de los tribunales sigue siendo una retranca para alcanzar un funcionamiento jurisdiccional eficaz.
c)
Reforma Judicial en Marcha
Se debe sealar que entre 1983 y el presente, los momentos ms intensos de la reforma se dan a partir de abril de 1997, con la entrada en vigencia de los cdigos Penal y Procesal Penal. En ese perodo, los Proyectos de Reforma Judicial I y II desarrollaron toda su potencialidad. No obstante, el Proyecto de Reforma Judicial II sigue en marcha, abordando otras reas como la modernizacin de los juicios de trnsito, la resolucin alternativa de conflictos, la reforma civil, y la gerencia judicial, entre otras. El siguiente cuadro8 muestra una lista de los principales proyectos o iniciativas hacia donde apunta la reforma judicial: Proyecto Contenido Desarrolla
1.Modernizacin del Sustitucin de la legislacin civil que data de Unidad Tcnica sistema de justicia 1886, por otra ms moderna. Ejecutora UTE-. civil. Ministerio de Justicia 2.Reforma en materia Elaboracin de una nueva ley de trnsito acorde Unidad Tcnica Ejecutora UTE-. de trnsito. con la nueva normativa penal. Reestructuracin de juzgados de trnsito. Ministerio de Justicia 3.Resolucin alterna- Ejecucin de un proyecto piloto de mediacin Unidad Tcnica tiva de conflictos. en materia de familia. Ejecutora UTE-. Ministerio de Justicia 4.Reforma a la justicia Elaboracin de una ley de justicia consti- Unidad Tcnica constitucional. tucional con procedimientos ms breves en Ejecutora UTE-. materia de amparo. Ministerio de Justicia 5.Reformas a la nueva Conjunto de reformas que pretenden facilitar Iniciativa de la emlegislacin penal. la labor de la PNC y el endurecimiento de presa privada avalada penas. por partidos polticos en la Asamblea Legislativa. 6.Sistema de informa- Conjunto de leyes, tratados, jurisprudencia Corte Suprema de Juscin jurdica compu- puesto a disposicin del pblico mediante un ticia tarizada. sistema computarizado.
8 Ortiz Ruiz, Eliseo. La Reforma Judicial en El Salvador.
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d)
Los Obstculos para el Acceso a la Justicia.
A pesar de reconocer los avances en materia de reforma judicial, lo cierto es que, como en apartados anteriores se ha sealado, prevalecen ciertos obstculos para que el ciudadano comn pueda acceder a la justicia. Falta de capacidad econmica
La dificultad de la mayora de la poblacin para costear los honorarios de un abogado. Costos que aunque no son tan altos en comparacin con los de otros pases, s representan un valladar para la poblacin salvadorea que, en su mayora, se encuentra en situacin de pobreza. Analfabetismo
En dos sentidos, el comn y el jurdico. Es decir, las personas que no saben leer ni escribir; aadido a las que no conocen sus derechos y las instancias ante quienes pueden reclamarlos. Distancia
La separacin fsica entre la oficina judicial o de asistencia legal del lugar de residencia del usuario. Esto sucede con poblacin rural que vive en lugares de difcil acceso por falta de carreteras. Falta de conciencia de servidor pblico
La falta de conciencia del empleado judicial, que atiende en forma inadecuada al usuario propiciando su desconfianza haca el sistema judicial. Discriminacin por razn del sexo o la edad
Se trata de personas vulnerables, sobre todos las mujeres y los nios violentados, a los que no se trata en forma igualitaria. En el caso de las vctimas de abuso, el obstculo para acceder a la justicia deviene de sus temores y su baja autoestima. Deficiencias en el gerenciamiento del despacho judicial
Involucra la forma en que los despachos judiciales se organizan internamente para atender la demanda, lo cual a menudo se hace de manera tal, que desde los aspectos mnimos (ubicacin de los escritorios, divisin de funciones) ya implican un obstculo para el usuario. Centralizacin de los servicios
Se tiende en nuestro pas a la concentracin de los servicios en la capital o en las principales ciudades, descuidando otras reas.
126
3a)
MODELOS PARA LA AMPLIACION DEL ACCESO A LA JUSTICIA

Los Pormenores de la Investigacin
La investigacin se dividi en dos fases: la primera propiamente de investigacin; y una segunda de sistematizacin de los resultados de la investigacin y de elaboracin del informe que se presenta. Se opt por la elaboracin de un listado preliminar de experiencias gubernamentales o no gubernamentales en materia de acceso a la justicia, pero sin considerar estas experiencias an como modelos. Dicho listado se elabor bajo el criterio de que incluyese un amplio campo de experiencias que se caracterizaran por la prestacin de un servicio jurdico directo o de facilitacin a personas de bajos recursos econmicos, cosa de la cual se tena alguna informacin y no certeza, por lo que la investigacin lo comprobara. Esas experiencias seran nuestro campo de estudio para determinar aquellos modelos que se ajustasen a los criterios establecidos. En el Anexo I se encuentra este listado general y las razones por las que se incluyeron las experiencias ah comprendidas. En un segundo momento, se elabor una ficha de datos, tomando en consideracin la ficha base propuesta. Siguiendo experiencias anteriores en este tipo de investigaciones, se identificaron personas claves dentro de cada institucin u oficina que podran proporcionar la informacin requerida. En este momento se trataba de recopilar la informacin pertinente sobre cada experiencia, desechando aquellas que no prestaran un servicio jurdico directo o de facilitacin, en los trminos previstos en el documento marco de referencia, o que no reunieran los criterios establecidos para su seleccin. Se hicieron visitas a las instituciones, entrevistas y se entreg la ficha de datos ubicando documentacin adicional que pudiera servir a los efectos de ampliar la investigacin. Especial dificultad implic la averiguacin de datos estadsticos acerca de los casos seguidos por las diferentes oficinas, programas o proyectos. En muchos casos no existan registros o no estaban sistematizados, por lo que hay que reconocer la colaboracin de las diversas oficinas en proporcionar estos datos. Sin embargo, algo que result comn a la mayora fue la falta de un seguimiento y registro sobre la forma en que concluy cada caso, lo que limit la evaluacin de los servicios en trminos de efectividad. Dicha carencia fue medianamente suplida por entrevistas con personeros de las oficinas que, por conocimiento propio, podan valorar el porcentaje de efectividad de los servicios prestados.9 En total se identificaron 29 experiencias, a las que luego se sum una ms, por lo que en total resultaron 30 experiencias: 9 gubernamentales y 21 no gubernamentales. Durante el proceso de investigacin, a partir de las entrevistas, se fueron desechando algunas al corroborar que no se trataba de servicios de naturaleza jurdica, por lo que no se les llen la ficha de datos, descartndose finalmente un total de 6 experiencias. Posteriormente, al analizar la informacin obtenida y contrastarla con los cuatro criterios primarios de evaluacin establecidos como requisito para incluir la experiencia en este informe
9 Una deficiencia de algunos de los modelos es la ausencia de un control de calidad, la inexistencia de medidores de impacto respecto a los logros conseguidos en los casos, y por lo tanto, la falta de informacin necesaria para la medicin de la efectividad del modelo ms all del nmero de casos.
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(identificabilidad, trayectoria, diversidad de acciones y volumen de casos), se desecharon 10 experiencias. Cuatro de ellas en atencin a que estaban representadas en una red, como ms adelante se explicar; una porque ya no funciona actualmente, y las dems en razn de que no cumplan con los requisitos primarios para ser consideradas. El Anexo 2 contiene un cuadro que detalla las experiencias que fueron desechadas y las razones de tal decisin. Las 14 experiencias seleccionadas10 en esta primera fase fueron fcilmente identificadas a partir de los criterios de identificabilidad y trayectoria, no as en los otros dos criterios sobre diversidad de acciones y volumen de casos que implicaron un anlisis ms profundo. Tal como se expresaba en los trminos de referencia, se valor la combinacin de estos criterios en los diversos modelos que indicaran que se trataba de modelos sostenibles, permanentes y no efmeros. En ese sentido, se valor el nmero de casos que haban atendido durante los tres aos anteriores, as como su trayectoria anterior, que indica el nivel de crecimiento y confianza de la poblacin en el servicio. La idea de evaluar el xito de un modelo, implica hacerlo en atencin a los recursos con los cuales ha contado, las condiciones en que se ha desarrollado y el entorno en que ha prestado su servicio. De ah que se ha hecho necesario equilibrar la balanza entre los servicios legales gubernamentales y los no gubernamentales, en atencin a las grandes diferencias presupuestarias y de recursos que existen entre ambos, y haciendo un ejercicio de seleccin no tan automtico, sino ms bien analtico, que parte de reconocer a aquellos modelos que -an con limitacioneshan probado su sostenibilidad. Dicho equilibrio, no obstante, no ha descuidado la valoracin que necesariamente debe hacerse sobre el crecimiento y desarrollo que debe caracterizar a un modelo exitoso. Hay que recordar que para esta fase lo importante era determinar los modelos que cumplan con los criterios primarios, y por lo tanto, luego se determinara cuales eran los de ms xito. Por otro lado, al revisar si los modelos seleccionados cumplan con el requisito de diversidad de acciones, en algunos casos se constat que los modelos perseguan objetivos ms amplios y que la promocin del acceso a la justicia no era su objetivo central, sino ms bien un medio para alcanzar sus grandes objetivos.11
b)
Los Tipos de Modelos Encontrados
La primera cuestin que se nos plantea es sealar qu tipo de experiencias o modelos exitosos se encontraron, para luego perfilar algunas de sus caractersticas. En primer trmino, se impone la necesidad de elaborar una clasificacin, de organizar los distintos modelos en ciertas categoras, y a partir de ah, hacer referencia a lo que se encontr. Para efectos de este informe haremos alusin a los trminos oficinas, instituciones o servicios legales en referencia a los modelos o experiencias, en el entendido de que los modelos pueden asumir la forma de un proyecto o programa, pero quienes ejecutan los mismos son estructuras u organizaciones. Claro est que cuando haya que resaltar las modalidades que se perfilan en un proyecto o programa y que hacen exitosa a una oficina, as lo haremos. Se pueden sealar las siguientes categoras de modelos encontrados:
10 Un listado de los modelos seleccionados se encuentra en Anexo 3. 11 En el caso de las organizaciones de mujeres, por ejemplo, en donde sus objetivos van inclinados a buscar la igualdad de gnero, la bsqueda de formas de acceso a la justicia se convierte en una necesidad para evitar que sus destinatarias no sufran la discriminacin caracterstica de los sistemas judiciales patriarcales .
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Instituciones pblicas creadas para garantizar el acceso a la justicia mediante la prestacin de servicios legales. Oficinas de asistencia, asesora o acompaamiento jurdico de carcter pblico adscritas o no a instituciones pblicas con prestacin general de servicios. Oficinas de asistencia legal adscritas a universidades privadas o pblicas. Oficinas de servicios legales especializadas en razn de la poblacin. Oficinas de servicios legales especializadas en razn de la materia. Oficinas de asistencia, asesora o acompaamiento jurdico, adscritas a organizaciones no gubernamentales.
A partir de estas seis categoras, se pueden hacer consideraciones sobre una tipologa de modelos y las caractersticas12 que justifican que se hayan seleccionado en atencin a los criterios primarios.13
Instituciones pblicas creadas para garantizar el acceso a la justicia mediante la prestacin de servicios legales.
En esta categora se encuentran dos modelos pertenecientes al Ministerio Pblico. En el caso salvadoreo, en comparacin con el resto de Latinoamrica, el Ministerio Pblico tiene un carcter sui generis, ya que combina a las instituciones que se encargan de tres funciones: a) la representacin de la vctima y de la sociedad en el proceso penal (Fiscala General de la Repblica); b) la asistencia legal a personas de bajos recursos econmicos (Procuradura General de la Repblica); y c) la defensa de los derechos humanos de los ciudadanos frente a la administracin pblica (Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos). Tales instituciones fueron evaluadas no nicamente con base en esas funciones (que en los tres casos tienen rango constitucional y estn relacionadas con el acceso a la justicia), sino adems en atencin a las modalidades que eventualmente han ido asumiendo como parte de su desarrollo institucional para mejorar sus servicios y ampliar sus esferas de atencin. Conviene hacer referencia a que dos de las instituciones, la Fiscala y la Procuradura, ya existan antes de los Acuerdos de Paz y siempre jugaron un papel discreto, incluso convirtindose en algunas ocasiones en obstculos del acceso a la justicia, ms que garantes del mismo. Sin embargo, los Acuerdos de Paz dieron en general a las instituciones del Estado un nuevo marco de funcionamiento, de cara a la bsqueda de una sociedad democrtica. Tambin, gracias al influjo de los proyectos de reforma judicial y a las presiones subyacentes en el modelo econmico tendientes a la modernidad estatal, estas instituciones se han ido desarrollando, han mejorado sus servicios, y han identificado formas diversas de hacer llegar sus servicios a la poblacin.
12 Informacin adicional sobre cada modelo, se encuentra en las fichas anexas a este trabajo. 13 No obstante, se ha optado en un apartado posterior por hacer mencin de algunos modelos que fueron desechados, pero que son de inters.
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Se ha optado por descartar a la Fiscala General como un modelo, dado que se trata de una instancia que, si bien ha experimentado notables mejoras en su funcionamiento, no presenta modalidades directas de ampliacin del acceso a la justicia para la poblacin menos favorecida. El caso de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos (PDH) es ms actual y nace con la ventaja de surgir en el ambiente de los Acuerdos de Paz, desprovista de antiguas influencias represivas. Ha desarrollado interesantes modalidades en el campo de la defensa de los derechos humanos14. Deben diferenciarse las competencias de la Procuradura General de la Repblica y las de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos (PDH). En el primer caso, se trata de una institucin encargada directamente de la prestacin de servicios legales a personas de escasos recursos econmicos, y en ese sentido, se ha tomado toda la institucin como un modelo; en el otro caso se han seleccionado dentro de la institucin ciertas reas o proyectos que implican una ampliacin del acceso a la justicia, y no un mero cumplimiento de sus funciones. Dentro estos modelos podemos encontrar las siguientes caractersticas que los hacen elegibles: Se trata de modelos que directamente han sido diseados para garantizar el acceso a la justicia a la poblacin ms desfavorecida. El caso de la PGR es el que presenta ms claramente esta caracterstica; el caso de la PDH es ms dirigido a la proteccin de los derechos humanos. Sin embargo, y a pesar de que la atencin de violaciones a los derechos humanos no necesariamente implica llevar el caso a la justicia (sancin moral), es importante mencionar que s hay casos que se llevan a la justicia formal, y otros en que se asesora, orienta o se resuelve el conflicto. Este modelo (PDH) se ha seleccionado en atencin a la labor especfica de dos de sus reas: el Departamento de Calificacin de Denuncias y las defensoras municipales. Ambos modelos son identificables por la poblacin como formas de llegar a la justicia; su trayectoria es mayor de 2 aos, la PGR con ms de 50 aos de existencia. Son modelos que ejercen ms de una accin para promover el acceso a la justicia. El volumen de casos atendidos es significativo en ambos modelos. En el caso de la PGR ms de 70,000 casos en 1998, y en el de la PDH, aunque con menos demanda, es igualmente aceptable (un poco ms de 1,000 casos). Las modalidades de ampliacin del acceso que presentan ambos modelos son los siguientes: Prestacin de servicios legales como un servicio pblico Bajo esta modalidad, una institucin pblica asume la prestacin de los servicios legales a personas de bajos recursos econmicos, en cumplimiento de una obligacin del Estado. El servicio legal se equipara a cualquier otro servicio pblico como salud o educacin, que es prestado gratuitamente a las personas en condicin de pobreza. La PGR, la cual presenta esta modalidad, tiene capacidad para prestar servicios multidisciplinarios, agregando al servicio legal
14 No entramos en el anlisis coyuntural que ha implicado la eleccin y gestin del actual Procurador, Lic. Eduardo Peate Polanco, por no considerarlo del caso. Sin embargo, hay que advertir que muchos de los logros de la Procuradura podran verse en peligro por gestiones de este tipo que tienden al debilitamiento de la institucin.
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propiamente dicho, servicios de asistencia psico-social prestado por psiclogos(as) o socilogos(as). Tiene una sede central y sedes regionales que amplan su cobertura, y tiene capacidad de ir modificando sus reas de atencin o sus modalidades o procedimientos de acuerdo con los cambios en la realidad nacional. Ha demostrado, sobre todo en los ltimos aos, su capacidad de desarrollo aun con un bajo presupuesto. Utilizacin de defensoras municipales como medio de ampliacin del acceso Las defensoras municipales son instancias de participacin ciudadana creadas por la PDH. Son formadas por miembros de la comunidad adiestrados y capacitados para cumplir dos funciones bsicas: 1) el registro y seguimiento de violaciones de derechos humanos que ocurren en la zona cubierta por la defensora (las integrales, todo el municipio; y las locales, el lugar donde est ubicada, como una comunidad en particular) y 2) asistencia u orientacin en aquellos casos que no constituyen violacin de derechos humanos. La orientacin se limita a indicar al usuario sobre cmo y dnde debe acudir para solucionar su problema. La asistencia comprende una mayor colaboracin con el usuario, que puede consistir en acompaarlo a una institucin, elaborarle un escrito o verificar una situacin15 . Si bien las defensoras tienen ntima relacin con la PDH, el objetivo es que sean autnomas y autosostenibles. En la actualidad existen 45 defensoras en los 14 departamentos del pas. Las ventajas que ofrece este tipo de modelo es que da la oportunidad que los mismos ciudadanos participen, permite la descentralizacin de los servicios de la PDH, adems posibilita que poblacin de bajo nivel econmico y cultural tenga instancias ms accesibles donde pueda obtener informacin y orientacin16 . Asistencia y orientacin en la recepcin de denuncias La PDH cuenta con una unidad que se encarga de la recepcin y calificacin de las denuncias. La demanda de poblacin que busca solucionar conflictos, que no implican una violacin de derechos cuya tutela sea competencia de la PDH, hizo que este departamento incluyera entre sus servicios la orientacin y asesora en aquellos casos que no constituyen violaciones a derechos humanos. En 1998 la PDH atendi ms de 600 casos de este tipo.
Oficinas de asistencia, asesora o acompaamiento jurdico de carcter pblico, adscritas o no a instituciones pblicas con prestacin general de servicios.
Pertenece a esta categora el Programa de Saneamiento de la Relacin Familiar del Instituto Salvadoreo de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU). Se trata de un programa claramente inclinado a buscar el acceso a la justicia de una clase de poblacin comnmente marginada: las mujeres y nios vctimas de violencia. La modalidad destacable en este caso es la forma en que se utiliza el telfono como mecanismo de ampliar y facilitar el acceso.
15 Las defensora atienden un promedio de 200 casos anuales de este tipo. 16 Como en otros modelos, la orientacin y asesora resulta fundamental, dado que los usuarios en condicin de pobreza generalmente tienen un bajo nivel educativo. De tal manera problemas legales que a los ojos del usuario pueden resultar graves, podran ser fcilmente solucionables; o en otro sentido, conflictos en que el usuario no percibe que le asiste un derecho, y por lo tanto, que puede ejercer una accin legal.
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A continuacin se presenta un resumen de las principales caractersticas del modelo: Se trata de un modelo identificable por parte de la poblacin como prestatario de servicios a las mujeres, sobre todo por sus campaas publicitarias. Su trayectoria abarca 5 aos de existencia con acciones que combinan la asesora y el acompaamiento jurdico, con la educacin y el trabajo preventivo. En los ltimos 5 aos, su volumen de casos de casos se ha incrementado 12 veces, con un total de ms de 200,000 casos atendidos en ese perodo. Las modalidades que presenta son las siguientes: El Telfono Amigo Se trata de un servicio que se presta 24 horas diarias, los 365 das del ao por parte de ISDEMU. El mecanismo del telfono permite a mujeres o nios que estn sufriendo algn tipo de violencia, comunicarse con la institucin y acceder a servicios variados: desde la proteccin inmediata de la vctima, la asistencia mdica y psicolgica, a la asesora legal. Esta modalidad represent una verdadera innovacin cuando surgi, y ha sido replicada por otras organizaciones de mujeres. En 5 aos el telfono amigo ha recibido ms de 100,000 llamadas. El Programa de Saneamiento de la Relacin Familiar Se trata de un programa enfocado al tratamiento de la violencia domstica a travs de servicios integrales (mdicos, legales, psicolgicos, sociales). Las denuncias ingresadas va telefnica o directa son tratadas en el programa, ya sea buscando la conciliacin -cuando el caso lo permiteofreciendo terapias y tratamiento al agresor, o asesorando y acompaando a la vctima para procesar al agresor a travs de una red de coordinacin con otras instituciones estatales (Polica, PDH, hospitales, etc.)
Oficinas de asistencia legal adscritas a universidades privadas o pblicas

Los modelos que conforman esta categora son cuatro consultorios jurdicos de universidades: dos de una universidad pblica (los consultorios de la Universidad de El Salvador ubicados en San Salvador y Santa Ana17 ) y dos de universidades privadas (los consultorios de la Universidad Centroamericana y la Universidad Catlica de Occidente con sede en Santa Ana). Estos modelos se caracterizan porque: Son modelos creados a partir de la proyeccin social de las universidades, para servir de prctica jurdica a los estudiantes de ciencias jurdicas. Se estructuran con uno o ms abogados contratados que dirigen tcnicamente a los estudiantes que laboran en concepto de servicio social. Son identificables por la poblacin de bajos recursos econmicos como lugares donde solicitar asistencia legal, ello gracias a su trayectoria y a la propia voz popular que les sirve como publicidad.
17 Santa Ana es el tercer departamento en importancia del pas.
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Tienen ms de 2 aos de existencia. No se limitan a la asistencia legal propiamente, sino que desarrollan otras acciones (resolucin de conflictos, educacin popular, etc.). En general, su volumen de casos es limitado en atencin a los recursos y sus posibilidades (el mayor atiende un promedio de 500 casos al ao, y el menor un total de 100 casos). Tienen la ventaja de la conciencia y compromiso social que asumen frente a los usuarios de bajos recursos econmicos, la que tratan de transmitir a los estudiantes, pero presentan limitaciones tcnicas, dado que los casos son asumidos por personas en proceso de aprendizaje. En estos modelos se identifican los siguientes tipos de modalidades: Atencin en la sede de la oficina Dado que estos modelos no tienen recursos para instalar otras oficinas apndices, atienden en su sede central que es la universidad. Los usuarios acuden al lugar al conocer, por otros usuarios o instituciones, los servicios que ah se prestan, y as el servicio se va promocionando por s solo. La publicidad est ausente para la oficina en s, pero la universidad la promociona a partir de sus propios rganos divulgativos. Atencin en locales cercanos a la poblacin La falta de otras sedes ms cercanas a la poblacin, ha llevado a estos modelos a buscar formas de acercarse a sus beneficiarios. As, se incluye la atencin en el lugar en que habitan los beneficiarios. Esta modalidad se caracteriza porque el personal del servicio legal se presenta determinados das de la semana en un local prestado (generalmente una parroquia) accesible para personas de cantones o lugares de difcil acceso. Los estudiantes asesoran a los interesados y reciben la documentacin pertinente si hay necesidad de alguna gestin o trmite. Semanalmente informan sobre el seguimiento del caso. Esto posibilita la solucin de sus problemas legales a personas que normalmente tienen que viajar horas a pie para llegar a la ciudad. Este servicio se promociona a travs de los promotores que visitan las comunidades de los lugares. Estas modalidades se observan especialmente en los servicios legales ubicados en Santa Ana. Visitas carcelarias Miembros del servicio legal se presentan un determinado da de la semana en los centros penitenciarios. En esas visitas, se asesora a los privados de libertad, se reciben requerimientos de los mismos sobre sus casos, y se ingresan sus casos como parte del servicio legal. Semanalmente se les informa sobre los avances. Visitas a comunidades Se realizan visitas a las comunidades urbanas y rurales. Se conocen los problemas colectivos e individuales de la comunidad. Se asesora sobre los problemas legales, y cuando es posible, se sigue el caso. Esta modalidad est presente en todos los modelos pertenecientes a esta categora.
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Oficinas de servicios legales especializadas en razn de la poblacin

Pertenecen a esta categora cuatro modelos: tres dirigidos a mujeres (Las Dignas, CEJUMER y La Asociacin de Madres Demandantes de la Cuota Alimenticia); y uno dirigido a consumidores (Centro para la Defensa del Consumidor -CDC-). Sus notas caractersticas son las siguientes: se trata de modelos populares identificados, gracias a su presencia pblica, como prestatarios de servicios a mujeres y consumidores. Los servicios legales de mujeres cuentan con trayectorias que van de los 5 a los 9 aos, y el CDC con 4 aos de existencia. Sus acciones son variadas y novedosas. El volumen de casos se puede considerar aceptable, con promedios que van desde los 400 hasta los 3,500 casos atendidos. No obstante, podra pensarse que la poblacin de consumidores se aleja de la poblacin destinataria de esta investigacin. Lo cierto es que los beneficiarios del CDC pertenecen en su mayora a los rangos poblacionales objeto de este estudio. En el tema de mujeres se percibe un notable avance y desarrollo de los modelos, advirtindose una variedad de formas y alternativas que los mismos modelos han ido diseando para hacer frente a los obstculos que sufren las mujeres cuando quieren accesar a la justicia. Una modalidad novedosa e interesante es la de la Asociacin de Madres Demandantes de Cuotas Alimenticias, una agrupacin de mujeres creada para facilitar que las madres que tienen derecho a cuota alimenticia puedan recibirla. Por el lado de los consumidores, el Centro de Defensa del Consumidor (CDC) ha sido un pionero en el tema, rebasando con creces a su contraparte estatal, la Direccin de Proteccin del Consumidor. La tipologa de mecanismos de ampliacin del acceso a la justicia encontradas en estos modelos es la siguiente: Clnica de Atencin Integral A travs de esta modalidad se han creado departamentos que ofrecen apoyo multidisciplinario a la mujer violentada. As, un equipo multidisciplinario compuesto por psiclogos(as), socilogos(as), y abogados(as) atiende los requerimientos y las necesidades de mujeres, nios y nias que sufren maltrato. Esta modalidad reconoce los problemas que puede tener una mujer vctima de la violencia para estar dispuesta a recibir apoyo legal18 . Ofrecen esta modalidad CEMUJER y LAS DIGNAS, aunque el apoyo legal se limita a la asesora y al acompaamiento de la mujer a las diversas instituciones a las que tenga que acudir para solucionar su problema. CEMUJER ofrece adems asistencia legal, y cuenta con un consultorio jurdico que atiende diversas materias. Atencin en sede Tanto el CDC como CEMUJER tienen reas destinadas exclusivamente a la prestacin de
18 La mayora de las mujeres maltratadas tiene una relacin de dependencia econmica bastante pronunciada respecto de sus esposos, lo que hace que a la hora de planterseles una accin legal, muchas veces desistan ser asistidas. A travs del apoyo de las ramas de psicologa, sociologa y de los refugios con que cuentan estos modelos, se pretende aumentar la autoestima de la mujer y su capacidad emocional para hacer uso de los mecanismos legales.
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servicios legales a los usuarios que acuden a sus oficinas. El CDC ha logrado, a travs de la asistencia legal, la denuncia, o el acompaamiento, resolver cientos de conflictos que aquejan a los consumidores. Dichos servicios incluyen las asesoras y la procuracin de sus casos ante las instancias administrativas pertinentes. El telfono Este mecanismo permite que mujeres o nios(as) violentados(as) tengan una forma ms fcil de alcanzar los servicios que presta el modelo. Se trata de una lnea telefnica especial abierta para dar asesora y recibir solicitudes de servicios. En el caso de mujeres y los nios violentados, que pueden no atreverse a acudir a las oficinas por temor o vergenza, el telfono permite una comunicacin confidencial, necesaria para ir suprimiendo los temores. CEMUJER ofrece esta modalidad y reporta 3,500 casos atendidos directamente o por va telefnica. Las Dignas igualmente ofrece esta modalidad. Este sistema tambin es utilizado por el Centro de Defensa del Consumidor, el cual tiene una lnea telefnica abierta mediante la cual presta asesora a consumidores. Acompaamiento Otra modalidad es el acompaamiento, que se da especialmente en los servicios legales de mujeres. Se trata de un personero del modelo (abogado o estudiante) que acompaa al denunciante a las diversas instituciones pblicas para resolver sus problemas, indicndole los pasos a seguir y asegurndose que reciba la atencin debida. En el caso de la Asociacin de Madres Demandantes, esta modalidad vara, ya que las personeras de la Asociacin se encuentran de planta en el local de la Procuradura General de la Repblica, y cualquier usuaria que llega al local puede solicitarles asesora o acompaamiento en las gestiones para tramitar la cuota alimenticia.
Oficinas de servicios legales especializadas en razn de la materia

Encontramos en este rubro los casos de dos modelos especializados en derechos humanos. Uno de ellos es la histrica Tutela Legal perteneciente al Arzobispado de la Iglesia Catlica, y el otro, el Consorcio de Organizaciones de Derechos Humanos, conformado por las 4 principales organizaciones de derechos humanos en el pas. Las caractersticas de estos modelos son: Son modelos identificables en razn del papel heroico que jugaron durante el conflicto armado. Su popularidad se basa en la ntima relacin que siempre han tenido con el movimiento social. Sus trayectorias rebasan los 2 aos y han tenido la capacidad de adecuarse a una realidad en que predominan, ya no las violaciones sistemticas a los derechos humanos, sino otro tipo de violaciones. Son modelos que no slo utilizan la asistencia legal directa, sino tambin otras acciones como la educacin jurdica popular, la facilitacin, la prevencin, y la resolucin alternativa de conflictos.
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El nmero de casos que atienden es aceptable, aunque mayor en el caso del Consorcio, que ha atendido un promedio de ms de 1,000 casos al ao, a diferencia de Tutela Legal, con 231 casos. Las modalidades utilizadas son: Atencin en sede central con desplazamiento Tutela Legal utiliza la atencin en su sede central, pero con capacidad de desplazarse a otras reas para atender casos. Su giro principal es la investigacin de violaciones a derechos humanos, la que desarrollan mediante la recepcin de denuncias, las investigaciones in situ y otros mecanismos. En su sede central tambin ofrecen asistencia jurdica a personas de bajos recursos econmicos en diversas reas. Proyecto de especializacin de promotores legales El Consorcio de Organizaciones de Derechos Humanos surge por la necesidad de potenciar el trabajo de cuatro histricas organizaciones de derechos humanos. Los proyectos que han ejecutado, han permitido mejorar sus niveles administrativos y de recursos materiales. En su ltimo proyecto, a que se hace referencia en el acpite, financiado por el gobierno canadiense y con una duracin de 3 aos, se utiliza la red de oficinas de las cuatro instituciones del consorcio y una red de promotores legales como medio de ampliacin del acceso a poblacin ms marginada. A travs de 8 oficinas departamentales distribuidas entre las 4 organizaciones y bajo la direccin de abogados encargados de estas oficinas, los promotores reciben denuncias sobre violaciones de derechos humanos, orientan y asesoran a los beneficiarios sobre la mejor forma de resolver su conflicto y, cuando lo amerita, los acompaan. Tienen un procedimiento uniforme, formularios y una base de datos comn para registrar los casos. A travs de este proyecto, se han atendido ms de 2,000 casos al ao. Se puede decir que el Consorcio tiene actualmente entre las oficinas la mayor cobertura geogrfica.
Oficinas de asistencia, asesora o acompaamiento jurdico adscritas a organizaciones no gubernamentales

El nico modelo aqu comprendido es el de la Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD). Sus rasgos caractersticos son los siguientes: Su trayectoria es bastante aceptable, con ms de 10 aos de existencia, tiempo durante el cual ha experimentado un crecimiento notable en recursos e infraestructura. Es un modelo identificable como medio de promocin de acceso a la justicia, debido a su presencia pblica en medios noticiosos. Sus acciones son diversas, desde las intelectuales (elaboracin de diagnsticos, propuestas de reforma legal, elaboracin de artculos y estudios) hasta las materiales (prestacin de servicios legales variados, organizacin de redes de servicios legales, acompaamiento a sectores sociales claves, etc). Su promedio anual de casos ha aumentado 9 veces en los ltimos 8 aos. Incluye dentro de sus modalidades:
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Atencin en sede central con desplazamiento Este modelo atiende en su sede central, pero ha tenido la capacidad de desplazarse y atender en seis departamentos, mediante la ejecucin de proyectos o consultoras en que los destinatarios han sido personas de bajos recursos econmicos. En su sede central presta una variedad de servicios que incluyen asesora, consultora, procuracin judicial o administrativa y notariado. Ha divido estos servicios en dos reas: la jurdico-social, dirigida a personas o grupos de bajos recursos econmicos, y el rea de servicios jurdicos que son cobrados para el autosostenimiento institucional. La atencin especializada en comunidades Desde sus inicios, FESPAD ha atendido a grupos, especialmente comunidades. Ha hecho uso de diversos mecanismos para superar los obstculos que generalmente tienen estos grupos para accesar a la justicia, tales como formacin de lderes comunales, visitas directas a las comunidades, capacitacin y elaboracin de fichas jurdicas especiales a grupos colectivos para identificar problemas Atencin especializada por centros FESPAD cuenta con centros dedicados a las materias constitucional, de derechos humanos y penal, que desarrollan sus propias reas de servicios jurdicos especializados. La especializacin ha permitido enfocarse en temas como el problema agrario, la justicia constitucional, los derechos econmicos, sociales, y culturales, y prestar apoyo legal a sectores ms desfavorecidos.
c)
Obstculos que Pretenden Superar los Modelos Identificados y las Razones de su xito.
En apartados anteriores del informe, se sealaron aquellos obstculos que impiden o dificultan el acceso a la justicia en El Salvador. Se trata en este apartado de sealar qu obstculos pretenden superar los modelos encontrados y cmo han logrado superarlos para considerarlos como modelos exitosos. Para ello recurrimos a las categoras de modelos ya identificadas, ya que dichas categoras agrupan modelos que pretenden superar similares obstculos.
Instituciones pblicas creadas para garantizar el acceso a la justicia mediante la prestacin de servicios legales.
Modelos: Procuradura General de la Repblica (PGR) Procuradura de Derechos Humanos (PDH)
A pesar de su carcter gubernamental, y por lo tanto, de la obligacin de actuar ante los requerimientos de justicia ciudadana, estos modelos han buscado formas de superar ciertos obstculos.
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Eficiencia La PGR en los ltimos aos ha realizado su trabajo bajo el enfoque de calidad total, un esquema tradicionalmente relacionado con la empresa privada. En ese sentido, desarrolla esfuerzos para mejorar sus servicios en calidad y tiempo, por lo que ha debido mejorar los bajos salarios de su personal, su ausencia de mstica, un local improvisado, adems de un funcionamiento bastante burocrtico que hasta hace pocos aos la haca una institucin poco funcional y con baja credibilidad. Precisamente la burocracia es uno de los obstculos ms perniciosos para el acceso a la justicia, en tanto que lo poco funcional, ineficaz e inoportuno de un servicio, lo convierte en un medio de acceso prcticamente inexistente. Lo exitoso del modelo deviene precisamente de haber dado pasos importantes para superar este problema, estando incluso en proceso de examinarse con estndares de calidad internacional.19
Descentralizacin Por otro lado, tanto la PGR como la PDH han ido descentralizando sus servicios a travs de delegaciones en departamentos o municipios, con lo que resisten el problema de la centralizacin de los servicios en la capital. La PDH, por su parte, ha captado un tipo de demanda no prevista. As, el Departamento de Calificacin de Denuncias atiende aun aquellos casos no considerados como violaciones de derechos humanos, y da orientacin y asesora. De esta forma da respuesta al problema de ciudadanos que, por desconocimiento, buscan instancias no adecuadas. Especial mencin merece la capacidad de la PDH para descentralizar este servicio. A travs de las defensoras municipales, la obligacin recae en miembros de las mismas comunidades, cantones o vecindades, que son capacitados para recibir denuncias y tener la capacidad de orientar a los usuarios, pero siempre con el apoyo tcnico de la PDH. Si bien las defensoras todava no estn consolidadas, la formacin de 45 de ellas revela que van por buen camino. A travs de estas oficinas se promueve a las personas de la localidad hacer uso del sistema judicial, ya que la orientacin y acompaamiento supera el analfabetismo jurdico y la desconfianza en el sistema judicial. Estos modelos se han considerado exitosos por ser instituciones con rango constitucional, lo que les da permanencia y estabilidad, y por contar un presupuesto propio. El nmero elevado de casos hace de la PGR la institucin con mejor cobertura. Tal afluencia de casos no deriva de campaas publicitarias, sino ms bien del conocimiento popular que se tiene de la institucin. No obstante, se pueden sealar como factores que han ayudado al volumen de casos: a) la nueva normativa (familia y penal), que le ha asignado ms reas de competencia; b) la atencin de casos que, por su baja cuanta, no son del inters de abogados particulares; c) la progresiva instalacin de delegaciones departamentales y municipales; d) la popularidad de la institucin, y e) lo oneroso de los servicios jurdicos profesionales en materia de familia y
19 Un dato que puede dar alguna idea de esta superacin, es que actualmente la PGR concentra la mayora de casos en materia penal regulados por la nueva normativa, reduciendo la intervencin de abogados particulares. Esto implica un papel ms activo y profesional de los defensores pblicos, en comparacin con los tiempos en que estaba en vigencia la anterior normativa penal.
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penal, que ha ampliado el rango de poblacin que no puede hacer frente a esos gastos, y que por lo tanto recurre a la PGR. La descentralizacin y la superacin de la burocracia, amplan los sectores a los que se les garantiza el acceso a la justicia.
Oficinas de asistencia, asesora o acompaamiento jurdico de carcter pblico adscritas o no a instituciones pblicas con prestacin general de servicios.
Modelo: Instituto Salvadoreo de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU)
Se ha sealado con algn detenimiento que modelos como ste superan la dificultad de mujeres y nios violentados para enfrentarse al temor y la subestimacin, y de ah, prepararse para denunciar a los agresores. La atencin integral que ya hemos explicado, supone la preparacin psicolgica y emocional de la mujer o el nio para enfrentarse a un proceso judicial. Este tipo de modelos identific que en estos casos particulares la asistencia legal por s sola no era suficiente, y que los abogados no eran capaces de convencer a las vctimas para enfrascarse en un proceso. Por el contrario, se constat que el apoyo multidisciplinario era indispensable y necesario para que la vctima fuera capaz de acceder a enfrentar un proceso judicial (o bien de divorcio o penal por la violencia). El xito del modelo radica en haber tenido la capacidad de ampliar el acceso a la justicia a mujeres y nios en situacin de violencia, a travs de diversas modalidades encaminadas a superar los obstculos expresados (telfono amigo, asistencia legal, acompaamiento). Ha sido importante en este sentido el apoyo gubernamental, como consecuencia del inters del gobierno por cumplir con las obligaciones internacionales en la materia derivadas de Beijing.
Oficinas de asistencia legal adscritas a universidades privadas o pblicas

Modelos: Oficina de Procuracin y Justicia de la Universidad Centroamericana (UCA). Socorro Jurdico de la Universidad de El Salvador. Servicio Jurdico Gratuito de la Facultad Multidisciplinaria de Occidente- Santa Ana. Oficina de Asesora Legal Catlica de la Universidad Catlica de Occidente OFALCA Santa Ana.
Estos modelos tratan de superar los obstculos econmicos que tienen las personas para contar con un abogado, por eso su servicio es enteramente gratuito. Adems, pretenden superar el problema de la distancia material entre la poblacin rural y las oficinas pblicas o privadas de abogados. Es por ello que estos modelos han buscado formas mediante las cuales el desplazamiento de sus usuarios sea menos problemtico (visitando directamente el lugar, reunindose en un local accesible). Hay que recordar que en el caso de la poblacin rural hay zonas en donde, debido a la falta de carreteras, las personas deben viajar horas a pie para algo tan simple para sacar una fotocopia de sus documentos.
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Aunque el nmero de casos no d lugar a pensar en una cobertura significativa, estos modelos han tenido la virtud de focalizar su atencin en ciertas zonas que se encuentran marginadas de atencin: sectores rurales con difcil acceso a ciudades. En ese sentido han posibilitado que estos sectores resuelvan sus problemas legales.
Oficinas de servicios legales especializadas en razn de la poblacin

Modelos: Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera CEMUJER. Mujeres para la Dignidad LAS DIGNAS. Asociacin de Madres Demandantes de Cuota Alimenticia. Centro de Defensa del Consumidor (CDC).
En cuanto a los servicios legales de mujeres, ya se ha sealado con bastante amplitud los obstculos que pretenden superar. Unicamente habra que agregar como otro elemento, la falta de profesionalismo en la atencin de los usuarios por parte de empleados del sistema judicial. Muchas mujeres, por ejemplo, no son atendidas en forma adecuada: se les exige que se presenten con abogados, se remiten a otras instancias cuando el tribunal al que llegaron es el competente, se les trata mal, etc. Por su parte, el CDC pretende superar un obstculo relacionado con la cultura jurdica: el desconocimiento de los derechos del consumidor, y por lo tanto, la falta de accin de los ciudadanos para reclamarlos. En ambos casos, se ha logrado superar tales obstculos. Por el lado de las mujeres, gracias al acompaamiento a los tribunales u otras instancias. Dicho acompaamiento no necesariamente implica representacin legal, sino ms bien un apoyo moral y tcnico para garantizar que los personeros del tribunal presten un servicio eficiente. Por el lado del CDC, su constante presencia pblica y presentacin de denuncias ha ido desarrollando una cultura de consumidor, que se evidencia ahora con protestas ciudadanas ante cualquier falla en un servicio pblico. Se podran sealar como razones de su xito: En el caso de las mujeres, la creacin de lazos con el movimiento de mujeres y el acercamiento y entendimiento de los problemas por los que ellas atraviesan, genera la confianza necesaria para acudir a estas instituciones. Tambin se destaca el compromiso de sus personeras con la necesidad de garantizar un real acceso a la justicia a las mujeres, a partir de la premisa que los rganos jurisdiccionales son patriarcales, y por lo tanto, por su naturaleza niegan este acceso. En el caso del CDC, hay que destacar la oportunidad con la que acta para denunciar violaciones a derechos del consumidor. As, simultneamente a la denuncia pblica, presenta los casos uno por uno ante las instancias administrativas pertinentes, o en ltimo caso, ante los Tribunales20 . Su presencia pblica hace que la demanda fluya y vaya generndose una cultura jurdica del consumidor, es decir, un efecto demostrativo que genera confianza en la poblacin para intentar demandas de este tipo.
20 En aquellos casos que sea factible por medio de la va civil o mercantil, ya que en el pas no existen tribunales que conozcan del consumidor.
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Oficinas de servicios legales especializadas en razn de la materia.

Modelos: Tutela Legal del Arzobispado Consorcio de ONG
Entre los obstculos que superan estos modelos, se cuentan: la falta de capacidad econmica, el temor, la distancia material de las oficinas de servicios, el analfabetismo jurdico. Tutela Legal del Arzobispado, especializada tradicionalmente en la atencin de violaciones de derechos humanos, ha ido cubriendo otras reas de atencin legal, ante los cambios en el pas. Se caracteriza por su acercamiento a los ms pobres. Especial mencin merece el Consorcio de ONG, que adems de superar los obstculos antes apuntados, ha sabido potenciar su trabajo a travs de la coordinacin de varias ONG y mejorar su cobertura y la calidad de sus servicios. A travs de la vinculacin y cercana con la poblacin, estos modelos han ideado mecanismos, no slo de recepcin de violaciones de derechos humanos, sino adems de apoyo legal. La utilizacin de una red de promotores legales a nivel nacional ha posibilitado que poblacin de bajo nivel cultural y econmico plantee sus problemas a promotores que son parte de sus mismas comunidades. Con ello se vencen temores o desconfianzas presentes en los ciudadanos respecto a las oficinas judiciales y a los mismos abogados. Adems, al contar con un enlace ms cercano (el promotor) se elimina para el usuario la necesidad de viajar hasta donde se encuentra un servicio jurdico, y por lo tanto, incurrir en gastos que muchas veces no puede cubrir.
Oficinas de asistencia, asesora o acompaamiento jurdico adscritas a organizaciones no gubernamentales.

Modelo: Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD).
Este modelo supera los obstculos econmicos y culturales que enfrentan en especial las comunidades marginales del pas para acceder a la justicia. Con un trabajo de ms de diez aos con el movimiento comunal, FESPAD ha seguido de cerca los principales problemas que aquejan a las comunidades (legalizacin de tierras, conflictos entre vecinos, conflictos comunidadesEstado). Esta relacin bastante cercana deviene de un trabajo inicial de promocin y educacin jurdica con varias comunidades en el rea Metropolitana de San Salvador, enfocado en la construccin del sujeto jurdico, hasta ese momento inexistente en los residentes de estas comunidades. El trabajo legal entonces se convierte en una continuidad del trabajo de promocin, y la relacin abogado-comunidad es de acompaamiento y de apoyo. Igual esquema se sigue con otros sectores (cooperativas, sindicatos, personas con discapacidad).
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El trabajo colectivo, como se ha dicho, implica acompaamiento, pero tambin la cobertura de todos los miembros del grupo que se vern favorecidos con el apoyo legal. La identificacin de los problemas generales del sector, ayuda a definir estrategias para enfrentarlos, orientados a apoyar o fortalecer las decisiones judiciales que se busquen en los casos (reforma legal, movilizacin social, etc.) El modelo es exitoso en tanto que su apoyo legal a las comunidades, ha ayudado a superar barreras culturales (desconfianza en el sistema de justicia, falta de apropiacin de los derechos, temor), impedimentos econmicos y, a travs de la capacidad de movilizacin para atender en reas geogrficas fuera de su sede, obstculos relacionados con la lejana de las oficinas de servicios jurdicos.
3a)
LOS MODELOS MS EXITOSOS

La Seleccin de los Modelos
No ha sido ejercicio fcil la identificacin de los modelos ms exitosos. Criterios cualitativos como el liderazgo y la credibilidad son a veces subjetivos y de difcil medicin. No obstante, a efectos de facilitar la evaluacin de los diferentes modelos, se combinaron los datos sobre la trayectoria de los modelos con el aspecto de liderazgo, identificando aquellas acciones mediante las cuales los modelos abrieron brecha y orientaron el camino de otros, o el xito de sus acciones fue objeto de rplica por otras instituciones. En cuanto a la credibilidad, esta se midi por el volumen de casos atendidos en los 3 aos anteriores, percibiendo si se denotaba un crecimiento o una baja. Tambin se realizaron entrevistas con tres directores de estos modelos. La seleccin de los modelos exitosos ha implicado, como se habra advertido antes, la aplicacin no automtica del criterio de volumen de casos. As por ejemplo, modelos con un nmero de casos elevados por llamadas telefnicas registradas, no necesariamente implican que dichos casos fueron conducidos efectivamente a la justicia. Por ello se ha optado por aquellos modelos que aseguraban la conduccin a la justicia del caso, y no la simple recepcin del mismo. En este tema de los casos efectivamente conducidos a la justicia, hay que sealar la dificultad de determinar estos datos con alguna certeza, en algunos modelos cuyos datos se limitaban al ingreso del caso y no a la conclusin que ste tuvo. El consultor aqu se ha valido de otras fuentes (entrevistas, comparacin de datos) para determinar con alguna certeza el nmero real de casos atendidos efectivamente por el modelo. Tambin se valor en algunos modelos su potencialidad para el futuro. As, el caso del Consorcio de ONG, modelo que se consideraba exitoso, no fue incluido, debido a que el proyecto que ejecutaban finaliza este ao21 , por lo que no se sabe si proyectos futuros cambiaran su tipo de atencin. Lo mismo sucedi con ISDEMU, en que se valor su dependencia respecto a la Presidencia de la Repblica y a los cambios que puede sufrir frente a un giro en las prioridades de los gobernantes de turno. ste, junto con el factor de la cobertura, propici que no se seleccionara como uno de los modelos ms exitosos.
21 El consorcio redujo de 8 a 4 oficinas este ao, debido a reducciones presupuestarias.
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b)
Los Modelos ms Exitosos
Los modelos seleccionados como ms exitosos son los siguientes: La Procuradura General de la Repblica (PGR). El Centro de Defensa del Consumidor (CDC). El Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera (CEMUJER). La Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD).
A continuacin se refieren las caractersticas de estos modelos para considerarlos como los de mayor xito:
Procuraduria General de la Repblica

La PGR surge a finales de la dcada de 1930, en la poca en que Europa era influenciada por el denominado Estado de Bienestar alemn, que en Latinoamrica tuvo su expresin en el Estado de tipo intervencionista y benefactor. De tal manera que nace con un claro carcter asistencialista. Llama la atencin cmo, a pesar de los cambios en la organizacin y rol del Estado presentados desde su nacimiento, esta institucin se ha mantenido inclume, raramente cuestionada, aunque tal desapercibimiento tambin se ha expresado en desinters, insuficiencia de recursos presupuestarios, o descuido. Estas valoraciones no quitan, sin embargo, su potencial papel de modelo que puede ser replicado en otras latitudes22 . La PGR es una institucin autnoma cuyo mandato constitucional consiste en Velar por la defensa de la familia y de las personas e intereses de los menores y dems incapaces y Dar asistencia legal a personas de escasos recursos econmicos, y representarlas judicialmente en la defensa de su libertad individual y de sus derechos laborales.23 Es regida por la ley del Ministerio Pblico; hace pocas semanas su titular present a la Asamblea Legislativa un Anteproyecto de Ley de la PGR que, no obstante, mantiene su naturaleza de Ministerio Pblico. La PGR se caracteriza por la amplitud en sus reas de atencin24 y por su cobertura geogrfica, sin precedentes en Latinoamrica. La cobertura la garantiza a travs de sus delegaciones en cada uno de los 14 departamentos del pas y tiende a descentralizarse cada vez ms, llegando incluso ha establecer delegaciones en los principales municipios de la capital del pas. El hecho de atender 32,000 casos en 1993 hasta ms de 100,000 en 199725, refleja el progresivo aumento de su cobertura, eficiencia y credibilidad26 .
22 Ejemplo de ello es la gestin del ltimo Procurador, Lic. Miguel ngel Cardoza, que en los ltimos 3 aos ha logrado un significativo salto de calidad en los servicios de la PGR, al grado que la institucin est preparndose actualmente para certificarse en el control internacional de calidad ISO 9000. 23 Constitucin Poltica de El Salvador. Art. 193 II 1 y 2. 24 Se puede contabilizar ms de 90 tipos de servicios prestados por la institucin en las reas civil, familia, laboral, menores y penal. 25 Dado que la PGR rinde una memoria de labores en perodos de junio a junio, los datos del perodo 1998-1999 solo pudieron ser obtenidos en dos reas. No obstante, los datos de las reas de familia y libertad individual (ms de 70,000 casos) apuntan a que este crecimiento se mantuvo. 26 El tema de la credibilidad no ha sido siempre favorable para la Procuradura, la que ha sido generalmente criticada por la burocracia. Sin embargo, en los ltimos aos se han dado pasos importantes en su mejoramiento (aumentos de salarios, mejoramiento de su infraestructura, capacitaciones sobre calidad) , que han implicado poco a poco mejorar la opinin sobre la misma.
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Los pasos que la Procuradura ha dado en los ltimos aos hacia el mejoramiento de la calidad de sus servicios, la han llevado a solicitar su acreditamiento en el estndar de calidad ISO 9000, siendo la primera institucin del sistema de justicia que se encamina en esa lnea. Esto ha implicado transformaciones en la estructura funcional de la Procuradura, que ha tendido a simplificarse en atencin a la bsqueda de la eficacia. Esto ha permitido a la institucin mejorar su capacidad, minimizar los costos y utilizar apropiadamente el presupuesto asignado (ver ficha de informacin). En cuanto al nivel de liderazgo, dada la naturaleza y amplitud de la institucin, y siendo referente obligado en materia de acceso a la justicia para poblacin en condicin de pobreza, ha sido en la gestin del ltimo Procurador que se ha abierto brecha respecto a la necesidad de vislumbrar el servicio pblico de la asistencia legal, bajo los parmetros de calidad empresarial, y no con un esquema simplemente benefactor o asistencialista.
El Centro para la Defensa del Consumidor (CDC)

El CDC es una fundacin de utilidad pblica, que a pesar de sus escasos 4 aos de existencia, ha logrado desarrollarse y extenderse admirablemente. Sus posiciones firmes en torno, primero a la necesidad de una Ley de Proteccin del Consumidor, y luego, en defensa de la misma y de los derechos de los consumidores, han hecho que sea un modelo que goza de credibilidad. Lo anterior, especialmente, por su capacidad para enfrentarse a intereses de grandes empresas con argumentos tcnicos y objetivos (denunciando, por ejemplo, la mala calidad de la leche o de las medicinas). Se trata de un modelo que ha abierto brecha en el tema de los consumidores, forzando incluso a su contraparte estatal a ejercer una actividad ms dinmica sobre el tema, y orientando sobre la forma y los mecanismos de los que se puede valer cualquier ciudadano. Ejemplo de ello han sido las denuncias sobre facturacin excesiva en servicios de agua o de luz. Fue el CDC el que promovi una cultura de denuncia y de accin frente a tales irregularidades. Su cobertura geogrfica y poblacional es amplia, prestando servicios a nivel nacional y atendiendo a poblacin en general (consumidores afectados). Aunque su tema especfico es el consumo, el modelo ha abordado diversas materias relacionadas, tales como salud, derechos del consumidor, y medio ambiente. Se considera una experiencia sostenible, dado que es una institucin sin ninguna relacin de dependencia, incluyendo su acertado alejamiento de cualquier vinculacin poltica. En lo financiero, es de las pocas organizaciones no gubernamentales que maneja un presupuesto superior a los tres millones de colones, y ha desarrollado con xito actividades de autosostenimiento.
El Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera (Cemujer)

Con una trayectoria de 9 aos, CEMUJER es una organizacin especializada en la atencin de mujeres, que ha desarrollado su trabajo a travs de una diversidad de acciones como la elaboracin y presentacin de propuestas de reforma legislativa, la realizacin de foros y seminarios, las publicaciones, la capacitacin y, en especial, la atencin legal integral a las mujeres a travs de
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su Centro de Atencin Integral en que adems de apoyo legal, se presta asistencia mdica y psicolgica. Sus logros desde 1990 incluyen ms de 2.395 talleres impartidos, 38.108 personas capacitadas, 80 foros municipales de sensibilizacin sobre violencia familiar impartidos, la atencin de 7.500 denuncias directas y 5.517 asesoras telefnicas, la atencin en su clnica integral de ms de 2.000 personas provenientes de los 14 departamentos del pas, 320 microprogramas para radio transmitidos. Su cobertura en reas temticas, aunque limitada al tema de mujeres, abarca los campos de la familia, laboral y derechos humanos. Es un modelo representativo del movimiento de mujeres, no seleccionado como exitoso por prestacin directa del servicio legal (el consultorio jurdico que presta tal servicio es de reciente creacin y el volumen de casos atendidos no llena los requisitos establecidos), sino como facilitador del acceso a la justicia de mujeres: prestando asesora, acompaando a sus usuarias a las instituciones competentes o indicndoles hacia dnde y cmo solucionar su conflicto. Igualmente, identificando obstculos que sufre la mujer en el acceso, y buscando los mecanismos para superarlos (lnea telefnica abierta, atencin integral, etc). Es un modelo que, con en base en su trayectoria, se percibe como sostenible, dada su capacidad para ingresar en actividades propias del autosostenimiento.
Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho

FESPAD es una Fundacin de utilidad pblica que, en ms 10 aos de existencia, ha crecido impresionantemente (de cinco personas que formaba su personal en 1988 a 50 en 1998). Es un modelo que goza de credibilidad gracias a su trayectoria y su presencia pblica27 en el debate jurdico poltico, propuestas legislativas, programas de capacitacin, publicaciones y, desde luego, en servicios legales, con un nmero superior a los 500, individuales y principalmente colectivos.28 Se trata de un modelo que ha demostrado liderazgo en el campo de los servicios legales y en otros campos del Derecho. Destaca su papel en la formacin y seguimiento de una red de servicios legales (denominada Instancia Coordinadora de Servicios Legales), que logr la elaboracin de un directorio de servicios legales, la capacitacin de los miembros de los servicios legales y la ejecucin de una campaa a favor de las reformas penales. Algunos proyectos de FESPAD han sido replicados por otras instituciones o pases (Proyecto Estudiemos la Constitucin). Su cobertura geogrfica, si bien est concentrada en la capital, ha logrado ampliarse exitosamente a travs de proyectos o convenios con agencias a las que les interesa dar cobertura a la poblacin rural. Su poblacin destinataria abarca un gran nmero de sectores, incluyendo las personas de
27 Anexo a este estudio se encuentra un vdeo que muestra las implicaciones de este paso. 27 159 publicaciones de un semanario jurdico en prensa escrita y 38 microprogramas radiales. Una encuesta realizada por el Instituto Universitario de Opinin Pblica de la UCA, revel en noviembre de 1996 que el 18.6% de la poblacin tena referencia de FESPAD. Por otro lado, solo durante el primer trimestre de 1998 se detectaron 110 menciones de FESPAD en los medios de comunicacin social. 28 Un indicio de esto es que FESPAD fue buscado por el gobierno salvadoreo para desarrollar la escrituracin de propiedades (1,750 ttulos y 4,500 escrituras) a favor de excombatientes, como parte de los Acuerdos de Paz.
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bajos recursos econmicos. En cuanto a las materias que atiende, son ms de 10, en diversos campos del derecho (ver documentos anexos y fichas). Destaca en este modelo su capacidad de sostenibilidad, logrando manejar un presupuesto anual promedio aproximado superior al medio milln de dlares, producto de donaciones, proyectos o venta de servicios29 . Se considera un modelo que ha llegado a su etapa de consolidacin y con capacidad para adecuar sus reas de atencin a la realidad. Por otro lado, le favorece su independencia poltica y funcional, y su rigurosidad tcnica.
5a)
ESPECIFICACIONES FINALES
Otros Modelos a Tomar en Cuenta
Se destacan en particular dos modelos que no clasificaron como los ms exitosos, pero cuyas modalidades o tcnicas empleadas son importantes:
Servicios legales municipales

Este tipo de modalidad surge a partir de los ltimos gobiernos municipales, que se dan a la tarea de transformar la visin de ciertas atribuciones de la Alcalda. As por ejemplo, la funcin de otorgar la personalidad jurdica a las asociaciones comunales, se convierte, bajo esta visin, en un servicio. La Alcalda ya no se conforma con ejercer el acto de otorgar la personalidad jurdica, sino que ofrece a los solicitantes el apoyo de un abogado en todo el trmite. Lo mismo ocurre con el tema de legalizacin de terrenos, en donde pone a disposicin de asentamientos humanos ubicados en inmuebles ilegales, a abogados para que los orienten en todo el proceso de legalizacin. Con estas modalidades, se ayuda a superar obstculos de carcter econmico, ya que los interesados no necesitan contratar abogados para tales trmites.
Programa de Saneamiento de la Relacin Familiar del ISDEMU

El ISDEMU nace en 1995, a partir del establecimiento, en el Plan de Gobierno (1994-1999), de la necesidad de desarrollar polticas pblicas para mejorar la condicin de las mujeres, y a partir de los compromisos adquiridos por el gobierno salvadoreo en la Conferencia Mundial de Beijing en 1995. La tarea fundamental del ISDEMU es desarrollar los compromisos adquiridos por el gobierno en torno al tema de las mujeres, y como misin, disear, dirigir, asesorar, coordinar y ejecutar la poltica nacional de la mujer. Dado que uno de los problemas que sufre la mayora de mujeres es la violencia domstica, una de las reas principales desarrolladas por la institucin ha sido ofrecer apoyo legal a las mujeres y nios afectados por la violencia. Esto lo ha realizado a travs de un programa denominado Saneamiento de la Relacin Familiar, en que un equipo multidisciplinario da atencin integral a los miembros de la familia, a fin de prevenir, sancionar y erradicar la violencia intrafamiliar.
29 La venta de servicios legales, junto con otras ventas, represent ms del 30% de los ingresos obtenidos por la institucin, junto con donaciones y proyectos.
146
Como ya se ha expresado, en casos de violencia la atencin integral es un mecanismo que ampla el acceso a la justicia, dado que trata de superar el obstculo emocional y psicolgico presente en casos de violencia. Especialmente exitoso ha sido el mecanismo del Telfono Amigo, que ISDEMU, en coordinacin con la Secretaria Nacional de la Familia30 , populariz y extendi a nivel nacional. Se considera que con este mecanismo el modelo indic a otras organizaciones de mujeres, caminos a seguir. El progresivo aumento de casos, de 7,000 a 97,000 entre 1995 y 1998, indica bsicamente el mayor uso y credibilidad en el mecanismo del Telfono Amigo, pues la mayora de requerimientos proceden de ese rubro. Aunque el nmero de casos conducidos a la justicia por ellos (729 en 1998 y 44 hasta marzo de este ao) son nfimos en comparacin con las cantidades totales, ello se debe bsicamente a que muchos de los asuntos se trataron como asesoras telefnicas, o a que algunos de los solicitantes desistieron31. ISDEMU tiene cobertura en los 3 principales departamentos del pas: San Salvador, San Miguel y Santa Ana, lo que le permite tener un mayor alcance geogrfico que otros modelos. Siendo un organismo especializado, su cobertura de reas es ms limitada, aunque en el tema particular de la violencia intrafamiliar, es amplia su atencin a temas de prevencin, de tratamiento del agresor, de control de eventos de crisis en el hogar, etc. Se considera un modelo sostenible, dada su trayectoria y elevado presupuesto asignado ( 700,000 colones mensuales). Respecto a la sostenibilidad, se ha sopesado incluso el cambio presidencial previsto para junio, siendo que la Presidenta del Instituto es la primera dama de la Nacin. No obstante se ha considerado que el gobierno entrante modificar poco este rubro.
b)
Experiencias sobre Resolucin Alternativa de Conflictos o Disputas (RAD)
El RAD se ha desarrollado en los ltimos aos en nuestro pas, gracias al movimiento mundial existente sobre la materia, y en particular, a los proyectos de reforma judicial impulsados por USAID, tendientes a la descongestin del sistema judicial a travs del uso de mecanismos alternativos. A partir de 1993, con la creacin de nuevas leyes de menores, familia y penales, se instal para cada una de esas materias la conciliacin judicial como medio para que las partes se pongan de acuerdo y den fin al proceso amigablemente. Ya desde 1886, en materia civil, se reconoca la conciliacin como un acto previo a la demanda. Tambin en materia laboral se incluy la conciliacin judicial dentro del proceso, y una conciliacin extrajudicial ofrecida por el Ministerio de Trabajo.
30 Secretara adscrita a la Presidencia, creada en octubre de 1989 para generar y coordinar acciones tendientes a fortalecer el bienestar de la relacin familiar. 31 La institucin no cuenta con datos sistematizados respecto de estos rubros. Pero bsicamente lo que estara indicando es que el Telfono Amigo es un mecanismo de ampliacin del acceso que por s solo no garantiza la conduccin a la justicia al usuario, ya que otros factores intervienen para que el usuario se limite a una llamada telefnica y no busque ms apoyo (temor, intimidacin, etc.) Pero lo cierto es que es un mecanismo que est al acceso de cualquiera, lo cual ya involucra una ampliacin de posibilidades, en particular para mujeres y nios violentados.
147
En agosto de 1996, una Comisin de Derecho Procesal Civil nombrada por el Ministerio de Justicia elabor un anteproyecto de Ley para la Resolucin Alternativa de Disputas. Dicho anteproyecto comprenda la creacin de centros de mediacin y conciliacin que estaran bajo la supervisin del Ministerio de Justicia. Sin embargo, el proyecto fue prcticamente abandonado debido a la falta de presupuesto para financiarlo. En su lugar, se ha optado por crear un proyecto de plan piloto de mediacin en materia de familia, que tendra una duracin de dos aos. Segn el proyecto, se crearan centros de mediacin en familia compuestos por un director, un asistente y un cuerpo de mediadores. Atenderan gratuitamente y de dos formas: por derivacin de los casos, directamente del centro por parte del Juzgado de Familia a partir de la etapa de contestacin de la demanda, o durante el juicio, antes del fallo, siempre que las partes lo quieran, lo que implicara la suspensin del proceso; y por atencin directa de los casos que lleguen al centro, aunque no se haya entablado una demanda. Este proyecto an no se ha implementado. Tambin existe un proyecto en materia mercantil, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, que tiene entre sus objetivos: a) la revisin de las leyes referidas al arbitraje y conciliacin vigentes y b) el establecimiento de un centro de arbitraje y conciliacin, como un proyecto piloto. En materia comunitaria, a travs de un proyecto de descentralizacin de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, con el apoyo de los gobiernos de Canad, Inglaterra y ACNUR, se han instalado defensoras municipales y locales (45 en total), las que, entre otras cosas, desarrollan la mediacin en conflictos. Los miembros de las defensoras que son miembros de las mismas comunidades, han sido capacitados en tcnicas de RAD para atender casos de mediacin. Existe un trabajo importante de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en materia de prevencin y resolucin de conflictos como: Save the Children, Yek Ineme, Homies Unidos, FUNDAMUNI/PROCAP, FOES, ACISAM, Cruz Roja, FUNPRES, el Ministerio de Justicia, la Procuradura de Derechos Humanos, el Departamento de Familia de la Polica Nacional Civil, la Academia Nacional de Seguridad Pblica y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
6-
CONCLUSIONES
De la investigacin realizada, se pueden extraer las siguientes conclusiones generales en relacin con los modelos que facilitan o posibilitan el acceso a la justicia en El Salvador: Se puede advertir la mayor participacin de las instituciones del Estado en la preocupacin por la bsqueda de formas para facilitar el acceso a la justicia a sectores vulnerables. Se denota un esfuerzo por mejorar su calidad, por ampliar sus servicios y su cobertura, por crear e instalar mecanismos de ampliacin. Comienzan a actuar en forma proactiva y ya no sujetas, como en el pasado, a las presiones de las organizaciones de la sociedad civil. Los modelos ms exitosos han resultado aquellos que poseen una estructura funcional slida, con ms de 4 aos de trayectoria, y que han tenido la capacidad de irse adecuando a las exigencias de la realidad, a travs de su ingenio y su visin de largo plazo. Las experiencias exitosas son
148
capaces, por ejemplo, de conjugar su labor social con la necesidad de optimizar sus recursos y de generar ingresos propios para hacer frente a la disminucin de la ayuda internacional. Se advierte que, en el caso de los sectores vulnerables, ha habido un avance sustancial en el tema de mujeres y nios violentados, notndose el surgimiento de una serie de mecanismos del lado gubernamental y no gubernamental, para hacer frente a los obstculos que enfrenta este sector (telfonos amigos, clnicas de atencin integral, acompaamiento). A diferencia de otros sectores vulnerables (campesinos, discapacitados, trabajadores), en cuyos casos los esfuerzos an son aislados y las modalidades, implementadas siempre desde la iniciativa privada, no suficientemente potenciadas. As por ejemplo, modalidades de visitas a locales cercanos a poblacin campesina que reside en lugares de difcil acceso, podran mejorarse mediante esfuerzo de coordinacin entre diferentes instancias. Los servicios legales especializados son los que identifican ms inmediatamente los obstculos que tiene un sector determinado, y por lo tanto, los que intentan diversas modalidades para superar tales obstculos. La combinacin de la educacin legal popular y los servicios de asistencia legal (a travs de la formacin de paralegales) ofrece una buena oportunidad de mejorar el acceso, pero requiere un seguimiento y acompaamiento del promotor legal y de los casos que este recibe. En un pas de escasas proporciones como El Salvador, la descentralizacin de los diferentes modelos hacia otras zonas no ha implicado la creacin de otras sedes (a pesar que no se menosprecia la importancia de esta modalidad), sino en atencin a la falta de recursos para dicha ampliacin, la bsqueda de alternativas (las visitas directas, el prstamo de locales). Se impone en realidad la implementacin de un Sistema Nacional de Acceso a la Justicia en que exista una red de coordinacin efectiva entre los servicios gubernamentales y privados.
149
VII- ANEXOS
150
ANEXO 1
LISTADO PRELIMINAR DE EXPERIENCIAS GUBERNAMENTALES Y NO GUBERNAMENTALES EN MATERIA DE ACCESO A LA JUSTICIA EN EL SALVADOR
I. EXPERIENCIAS GUBERNAMENTALES EN MATERIA DE ACCESO A LA JUSTICIA (PROGRAMAS, PROYECTOS, OFICINAS O SERVICIOS JURIDICOS)
UBICACIN NOMBRE Ministerio Pblico 01. Procuradura General de la Repblica 02. Fiscala General de la Repblica Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos. RAZONES PARA INCLUIRLO Institucin que conforme con la Constitucin le corresponde la asistencia legal a personas de escasos recursos. Institucin que representa los intereses de la sociedad y de las vctimas de los delitos. Amplitud de los servicios que presta Institucin creada constitucionalmente para la defensa de los derechos humanos y el control de los actos de la administracin pblica contra el ciudadano. Este departamento facilita la resolucin extrajudicial de los conflictos entre patronos y trabajadores. Recibe y procesa denuncias de consumidores por violaciones a la Ley de Proteccin del Consumidor. Lleva un registro de las personas detenidas y da informacin a usuarios.
03.
rgano Ejecutivo
04.
05.
rgano Judicial
06.
Municipalidad
07.
Instituciones Autnomas
08.
09.
Departamento de conciliaciones del Ministerio de Trabajo. Direccin de Proteccin del Consumidor (DPC) del Ministerio de Economa. Departamento de Informacin de personas detenidas de la Corte Suprema de Justicia. Gerencia de Desarrollo Humano, Sub-gerencia de legalizacin de tierras de la Alcalda Municipal de San Salvador. Oficina de denuncias contra la corrupcin de la Corte de Cuentas de la Repblica. Instituto Salvadoreo de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU)
Se encarga de la legalizacin de terrenos para comunidades de bajos recursos econmicos.
Se trata de una oficina que recibe y procesa denuncias de corrupcin contra funcionarios pblicos.
* La institucin adems de otros servicios ofrece el llamado servicio del telfono amigo en que se asesora a mujeres sobre sus conflictos familiares, servicio que se considera innovador.
II.
EXPERIENCIAS NO GUBERNAMENTALES EN MATERIA DE ACCESO A LA JUSTICIA (PROGRAMAS, PROYECTOS, OFICINAS O SERVICIOS JURIDICOS)
RAZONES PARA INCLUIRLOS Organismo especializado en mujeres que da acompaamiento jurdico y psicolgico. Fundacin de utilidad pblica que cuenta con varios programas de servicios jurdicos dirigidos a personas de bajos recursos econmicos. Institucin que ofrece servicios jurdicos y de acompaamiento psicolgico a mujeres. Institucin especializada en mujeres que da acompaamiento frente a conflictos familiares. Asociacin que presta asistencia legal y apoyo a los consumidores frente a violaciones a la Ley de Proteccin del Consumidor. Se trata de un organismo que apoya a comunidades en la solucin de sus problemas legales. Organismo que apoya a comunidades en la solucin de problemas legales Se trata de un programa que promueve la solucin de conflictos por va pacfica. Organizacin especializada en violaciones de derechos humanos. Organizacin de derechos humanos que presta asistencia legal a personas de bajos recursos econmicos. Organizacin de derechos humanos
NATURALEZA NOMBRE ONG 10. Coordinadora Nacional de la Mujer Salvadorea CONAMUS 11. Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho FESPAD. 12. Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera CEMUJER 13. Mujeres para la Dignidad LAS DIGNAS 14. Centro de Defensa del Consumidor (CDC)
15. Consejo Coordinador de Comunidades (CCC) 16. Asociacin Coordinadora de Comunidades Marginales 17. Programa de Construccin para la Paz de YEK INEME 18. Centro de Derechos Humanos Magadeine Lagadec 19. Comit de Familiares Marianella Garca Villas (CODEFAM) 20. Comisin de Derechos Humanos no Gubernamental (CDHNG) 21. Asociacin de Madres Demandantes de Cuota Alimenticia. 22. Departamento de Derechos Humanos del Snodo Luterano Salvadoreo. 23. Tutela Legal del Arzobispado
Eclesial
Asociacin que facilita a mujeres el acceso a las cuotas alimenticias a las que tienen derecho. Este departamento ofrece servicios jurdicos a poblacin de bajos recursos econmicos. Departamento de la Iglesia Catlica encargado del seguimiento de los derechos humanos y que presta asistencia legal a personas de bajos recursos econmicos.
EXPERIENCIAS NO GUBERNAMENTALES EN MATERIA DE ACCESO A LA JUSTICIA (PROGRAMAS, PROYECTOS, OFICINAS O SERVICIOS JURIDICOS)
(continuacin) NATURALEZA NOMBRE CRITERIOS PARA PRESELECCIN Universidades 24. Oficina de Procuracin y Oficina que presta asesora y asistencia Justicia de la Universidad legal a personas de bajos recursos econmicos. Centroamericana (UCA) 25. Socorro Jurdico de la Universidad de El Salvador. 26. Socorro Jurdico de la Universidad Tecnolgica 27. Servicio Jurdico Gratuito de la Facultad Multidisciplinaria de Occidente - Santa Ana 28. Oficina de Asistencia Legal de la Universidad Nacional Autnoma - Santa Ana 29. Oficina de Asesora Legal Catlica de la Universidad Catlica de Occidente OFALCA Santa Ana.
ANEXO 2
EXPERIENCIAS GUBERNAMENTALES Y NO GUBERNAMENTALES DESCARTADAS POR NO REUNIR LOS CRITERIOS PARA SU SELECCIN
NOMBRE 01. Departamento de conciliaciones del Ministerio de Trabajo.
02. Direccin de Proteccin del Consumidor (DPC) del Ministerio de Economa.
03. Departamento de Informacin de personas detenidas de la Corte Suprema de Justicia.
RAZONES PARA DESCARTAR El departamento cumple con un procedimiento establecido en el Cdigo de Trabajo y en la Ley Orgnica del Ministerio de Trabajo sobre conciliacin extrajudicial. En ese sentido es un mecanismo establecido por la ley, pero no tiene adems de la conciliacin, otras modalidades que puedan considerarse como ampliacin o promocin del acceso a la justicia. Es una oficina receptora de denuncias que en representacin del Estado tiene facultades para sancionar a los infractores. Por lo tanto, se trata de un mecanismo de defensa vlido y encomiable, pero que no es til al estudio, en tanto no representa un mecanismo de ampliacin al acceso a la justicia. Su funcin es registrar las personas que son detenidas e informar a los interesados. Sin embargo, no presta un servicio jurdico directo, ni de facilitacin, ya que no da acompaamiento a los usuarios, slo informa la situacin del detenido.
04. Oficina de denuncias contra la corrupcin de la Corte de Cuentas de la Repblica. 05. Consejo Coordinador de Comunidades (CCC)
Es un proyecto reciente de la Corte de Cuentas, por lo que es prematuro valorar su xito.
06. Asociacin Coordinadora de Comunidades Marginales 07. Programa de Construccin para la Paz de YEK INEME 08. Centro de Derechos Humanos Magadeine Lagadec 09. Comit de Familiares Marianella Garca Villas (CODEFAM) 10. Comisin de Derechos Humanos no Gubernamental (CDHNG) 11. Departamento de Derechos
Este modelo proporciona promotores que hacen ms una labor de proyeccin social y organizacin en el interior de las comunidades, pero que en aspectos legales se hacen apoyar de otras instancias. En la misma lgica anterior Su trabajo es sobre cultura de la paz, pero no tienen oficina, ni programas de asistencia o apoyo legal. Se ha considerado como parte del Consorcio de ONG de derechos humanos.
Se ha considerado como parte del Consorcio de ONG de derechos humanos. Se ha considerado como parte del Consorcio de ONG de derechos humanos. Se ha considerado como parte del Consorcio de ONG de
Humanos del Snodo Luterano Salvadoreo. 12. Socorro Jurdico de la Universidad Tecnolgica 13. Oficina de Asistencia Legal de la Universidad Nacional Autnoma - Santa Ana 14, Fiscala General de la Repblica. 15. Coordinadora Nacional de la Mujer Salvadorea. 16. Gerencia de Desarrollo Humano, Subgerencia de legalizacin de tierras de la Alcalda Municipal de San Salvador.
derechos humanos. No es un modelo que sea identificable o popular, muy pocos conocen que la Universidad Tecnolgica tiene una oficina de asistencia legal. No esta en funcionamiento actualmente.
No rene el requisito de ser un modelo de ampliacin del acceso a la justicia No rene los criterios de identificabilidad y volumen de casos
No identificable todava como prestataria de servicios legales y su trayectoria no llega a los 2 aos.
ANEXO 3
LISTADO DE MODELOS SELECCIONADOS CON BASE EN LOS CUATRO CRITERIOS PRIMARIOS
NATURALEZA NOMBRE Pblica 01. Procuradura General de la Repblica 02. Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos 03. Instituto Salvadoreo de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU) Privada 04. Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho FESPAD. 05. Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera CEMUJER 06. Mujeres para la Dignidad LAS DIGNAS 07. Centro de Defensa del Consumidor (CDC) 08. Asociacin de Madres Demandantes de cuota alimenticia. 09. Consorcio de ONG 10. Tutela Legal del Arzobispado 11. Oficina de Procuracin y Justicia de la Universidad Centroamericana (UCA) 12. Socorro Jurdico de la Universidad de El Salvador. 13. Servicio Jurdico Gratuito de la Facultad Multidisciplinaria de Occidente. Santa Ana. 14. Oficina de Asesora Legal Catlica de la Universidad Catlica de Occidente.
ANEXO 4
LISTADO DE MODELOS SELECCIONADOS CON BASE EN LOS CUATRO CRITERIOS PRIMARIOS
POR CATEGORAS
CATEGORA NOMBRE Instituciones pblicas creadas para 01. Procuradura General de la Repblica garantizar el acceso a la justicia mediante la prestacin de servicios legales. 02. Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Oficinas de asistencia, asesora o 03. Instituto Salvadoreo de Desarrollo de la Mujer acompaamiento jurdico de carcter (ISDEMU) pblico adscritas o no a instituciones pblicas con prestacin general de servicios Oficinas de asistencia legal adscritas a 04. Oficina de Procuracin y Justicia de la universidades privadas o pblicas Universidad Centroamericana (UCA) 05. Socorro Jurdico de la Universidad de El Salvador. 06. Servicio Jurdico Gratuito de la Facultad Multidisciplinaria de Occidente- Santa Ana 07. Oficina de Asesora Legal Catlica de la Universidad Catlica de Occidente OFALCA Santa Ana. Oficinas de asistencia, asesora o 08. Fundacin de Estudios para la Aplicacin del acompaamiento jurdico adscritas a Derecho FESPAD. organizaciones no gubernamentales. Oficinas de asistencia, asesora o 09. Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia acompaamiento jurdico especializadas Guirola de Herrera CEMUJER en razn de la poblacin 10. Mujeres para la Dignidad LAS DIGNAS 11. Centro de Defensa del Consumidor (CDC) 12. Asociacin de Madres Demandantes de cuota alimenticia. Oficinas de asistencia, asesora o 13. Tutela Legal del Arzobispado acompaamiento jurdico especializadas en razn de la materia 14. Consorcio de ONG
ANEXO 5
EVALUACIN DE LOS MODELOS CON BASE EN LOS CUATRO CRITERIOS PRIMARIOS
NOMBRE IDENTIFICABILIDAD TRAYECTORIA DIVERSIDAD VOLUMEN DE CASOS
01. Procuradura General de la Popular. Conocido por Repblica trayectoria. 02. Fiscala General de la Popular. Conocido por Repblica. trayectoria 03. Procuradura Defensa de los Humanos para la Popular. Conocido por Derechos trayectoria y Acuerdos de Paz.
60 aos
60 aos
7 aos
04. Departamento de Informacin de personas detenidas de la Corte Suprema de Justicia. 05. Gerencia de Desarrollo Humano, Subgerencia de legalizacin de tierras de la Alcalda Municipal de San Salvador. 06. Instituto Salvadoreo de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU)
No identificable como prestatario de servicios legales. No identificable todava como prestataria de servicios legales. Identificable como prestatario de servicios a la mujer.
8 aos
Ms de una accin: Ms de 100,000 casos (1997) y ms asistencia, asesora, de 70,000 en dos reas (1998) prevencin, educacin Ms de una accin, Ms de 60,000 casos pero no enfocadas al (1998) objeto de este estudio. Ms de una accin: Defensoras: asistencia legal, 350 casos; investigacin de Departamento: violaciones DDHH, 669 casos (1998) educacin. No tiene acciones de promocin del acceso, ****** solo informa. Tiene ms de una accin de promocin del acceso: servicio legal, capacitacin. Tiene ms de una accin: asistencia, asesora, RAD, prevencin, educacin. Variedad de acciones: investigacin, consultora, asistencia legal, RAD, educacin.
1 ao
100 casos en 1998
4 aos
Ms de 97,000 casos en 1998, y hasta marzo ms de 39,000 va telfono amigo o directo.
07. Fundacin de Estudios Identificable por para la Aplicacin del Derecho presencia pblica y FESPAD. trayectoria.
10 aos
514 casos en ltimo perodo
EVALUACIN DE LOS MODELOS CON BASE EN LOS CUATRO CRITERIOS PRIMARIOS (cont...)
NOMBRE 08. Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera CEMUJER 09. Mujeres para la Dignidad LAS DIGNAS
IDENTIFICABILIDAD Representativo e identificable por presencia pblica y trayectoria. Representativo, conocido por presencia pblica.
TRAYECTORIA 9 aos
9 aos
10. Centro de Defensa del Popular. Identificable Consumidor (CDC) por presencia pblica y trayectoria. 11. Centro de Derechos Humanos Magadeine Lagadec 12. Comit de Familiares Marianella Garca Villas (CODEFAM) 13. Comisin de Derechos Humanos no Gubernamental (CDHNG) Evaluado como Consorcio Evaluado como Consorcio Evaluado como Consorcio
4 aos
VOLUMEN DE CASOS Variedad de acciones: 26 casos de asistencia legal y 3,500 investigacin, de asesora y acompaamiento. consultora, asistencia (1998) legal, atencin integral. Ms de una accin: asistencia, asesora jurdica, educacin 1,200 casos (1998) popular. Variedad de acciones: investigacin, 1,463 casos (1998) consultoras, asistencia legal, educacin.
DIVERSIDAD
14. Asociacin de Madres Popular. Identificable Demandantes de Cuota por su trayectoria en Alimenticia. pro de las mujeres. 15. Departamento de Derechos Evaluado como Humanos del Snodo Luterano consorcio. Salvadoreo.
5 aos
Ms de una accin: denuncia, acompaamiento, educacin.
404 casos (1998)
EVALUACIN DE LOS MODELOS CON BASE EN LOS CUATRO CRITERIOS PRIMARIOS (cont...) NOMBRE 16. Tutela Arzobispado Legal IDENTIFICABILIDAD del Popular. Identificable por trayectoria. TRAYECTORIA 17 aos DIVERSIDAD Variedad de acciones: investigacin de violaciones de DDHH; asistencia jurdica. RAD. Ms de una accin: asistencia legal, educacin. Ms de una accin: asistencia legal, educacin. Ms de una accin: asistencia jurdica y educacin. VOLUMEN DE CASOS 181casos de violaciones DDHH. 231 casos de asistencia jurdica (1998)
17. Oficina de Procuracin y Justicia de la Universidad Centroamericana (UCA) 18. Socorro Jurdico de la Universidad de El Salvador. 19. Servicio Jurdico Gratuito de la Facultad Multidisciplinaria de Occidente - Santa Ana 20. Socorro Jurdico de la Universidad Tecnolgica 21. Oficina de Asesora Legal Catlica de la Universidad Catlica de Occidente OFALCA Santa Ana. 22. Consorcio de ONGs
Identificable por presencia de la Universidad Popular. Popular por trayectoria de la Universidad. Identificable por la promocin de la Universidad Popular. No identificable. Poco conocido. Identificable por la trayectoria de la Universidad Popular. Popular por trayectoria de las instituciones que lo conforman. Identificables como defensores de DDHH.
13 aos
150 casos (1998)
12 aos
200 casos (1998)
13 aos
500 a 600 casos al ao
9 aos 8 aos
Se limita su actividad a 200 casos como promedio anual la asistencia legal. Ms de una accin: Ms de 400 casos en 1996 y 1997; y asistencia legal, y ms de 200 en 1998 educacin popular. Ms de una accin: investigacin de violaciones a DDHH, orientacin y asesora, casos tipo, educacin. 1,084 denuncias 295 casos de orientacin y asesora (1998).
2 aos
ANEXO 6
EVALUACIN DE LOS MODELOS CON BASE EN LOS CUATRO CRITERIOS COMPLEMENTARIOS NOMBRE CREDIBILIDAD 01. Procuradura General de la En los ltimos aos Repblica buena. En 5 aos su demanda aumenta de 32,000 a 128,000 casos. 02. Procuradura Defensa de los Humanos para la Buena credibilidad que Derechos demuestra su alta demanda (ms de 600 casos), en atencin a su trayectoria. 03. Instituto Salvadoreo de Tiene credibilidad, lo Desarrollo de la Mujer que se denota de su (ISDEMU) demanda (ms de 200,000 casos en 5 aos). LIDERAZGO Ha sentado precedentes en la introduccin del control de calidad de los servicios. COBERTURA Excelente cobertura: Geogrfica (a nivel nacional); poblacional (la poblacin en general) y en materias (ms de 5 materias.) No se identifica un Atiende en 14 departaliderazgo de su parte. mentos. Atiende 4 materias de derecho. En un modelo reproducido. El Programa de Saneamiento Familiar ha sido reproducido en Guatemala y Panam. Cobertura regular: Geogrfica (3 departamentos); poblacional (mujeres y nios violentados) y su materia es violencia domstica. SOSTENIBILIDAD Es autnoma en administracin y presupuesto. Se prepara para retos del futuro y tiene capacidad para enfrentarlos.
Institucin autnoma en lo administrativo y presupuestario, pero a menudo influenciada por los vaivenes polticos. Depende de la Presidencia de la Repblica, aunque su presupuesto asignado ha sido alto, las prioridades de nuevos gobiernos podran cambiar.
EVALUACIN DE LOS MODELOS CON BASE EN LOS CUATRO CRITERIOS COMPLEMENTARIOS (cont...) NOMBRE CREDIBILIDAD 04. Fundacin de Estudios Tiene buena para la Aplicacin del Derecho credibilidad por su FESPAD. rigurosidad tcnica. Buenas referencias. Demanda buena en calidad y nmero. LIDERAZGO Modelo que ha combinando iniciativas de coordinacin con servicios legales. Algunos de sus proyectos han sido reproducidos por otras instituciones o pases. 05. Instituto de Estudios de la Buena credibilidad. Representativa del Mujer Norma Virginia Alta demanda de movimiento de Guirola de Herrera servicios. mujeres con capacidad CEMUJER de liderazgo. COBERTURA SOSTENIBILIDAD Buena cobertura: Institucin privada sin dependencia Geogrfica (A nivel poltica. Capacidad de autososteninacional con proyec- miento tos); poblacional (poblacin en general); Atiende ms de 10 materias de derecho. Geogrfica: El Departamento de San Salvador y otros mediante proyectos o convenios; poblacional (mujeres y nios); atiende 7 materias. Cobertura regular: Geogrfica (4 departamentos); poblacin (mujeres violentadas); atienden en 4 materias. Buena cobertura. Geogrfica (a nivel nacional); poblacin (comunidades en general) y 3 materias que ha desarrollado. Institucin privada. Con capacidad para venta de servicios. Dada su trayectoria se considera sostenible.
06. Mujeres para la Dignidad Credibilidad LAS DIGNAS
No se identifican acciones de liderazgo.
Institucin privada. Tiene recursos limitados. Poco trabajo en autosostenibilidad.
07. Centro de Defensa del Credibilidad por acierConsumidor (CDC) tos. Buena demanda y confiabilidad de poblacin.
Pioneros en el tema del consumidor. Han demostrado al ciudadano lo que se puede lograr denunciado las violaciones a sus derechos.
Institucin privada sin dependencia, con capacidad de generar sus propios ingresos. Buen crecimiento en poco tiempo.
EVALUACIN DE LOS MODELOS CON BASE EN LOS CUATRO CRITERIOS COMPLEMENTARIOS (cont...) NOMBRE CREDIBILIDAD 08. Asociacin de Madres Buena credibilidad a Demandantes de Cuota juzgar por su demanda Alimenticia. y sus logros. LIDERAZGO No se identifican caractersticas de liderazgo. COBERTURA Cobertura regular: Geogrfica (2 departamentos); poblacin (mujeres que solicitan cuota alimenticia) y slo se dedica a esa materia. Buena cobertura: Geogrfica (poblacin en general); poblacin (en general)y con atencin de 5 materias relacionadas con DDHH. Cobertura buena Geogrfica: (a nivel nacional, segn recursos); poblacin (en general) y atienden 6 materias de derecho. . Buena cobertura Geogrfica (a nivel nacional); poblacin (rural y urbana, pobres) y atiende 8 materias de derecho. SOSTENIBILIDAD Es autnoma, pero con pocos recursos y dependiente de donaciones y de las cuotas de sus socias.
09. Tutela Arzobispado
Legal
del Buena credibilidad por su trayectoria.
No se identifican caractersticas de liderazgo.
10. Oficina de Procuracin y Buena credibilidad por Justicia de la Universidad su trayectoria y la de la Centroamericana (UCA) Universidad.
Depende de la Iglesia Catlica en lo presupuestario. Poco desarrollo en autosostenibilidad. Aunque no se prev cambios en la jerarqua de la Iglesia que hagan peligrar al modelo. Dependen presupuestaria y orgnicamente de la Universidad. Poco trabajo para el autosostenimiento.
11. Socorro Jurdico de la Credibilidad regular. Universidad de El Salvador. Hay quejas por el servicio, por lo burocrtico.
Dependen financiera y orgnicamente de la Universidad. Pocos recursos. Poco trabajo en autosostenibilidad.
El acceso a la justicia en la Repblica de Guatemala
INVESTIGACIN SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA EN LA REPBLICA DE GUATEMALA
Ayln Ordez* Consultora
Abogada guatemalteca, especializada en Derecho Constitucional por la Universidad de Salamanca y en Derechos Humanos por la Universidad Rafael Landvar de Guatemala. En varias ocasiones ha desempeado el cargo de Secretaria General de la Corte de Constitucionalidad. Coordin el Proyecto de Desarrollo de la Justicia Constitucional y los Derechos Humanos por parte de la Corte de Constitucionalidad. Actualmente es Jefe de la Seccin de Jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad y Catedrtica de la Universidad Rafael Landvar.
165
166
1-
INTRODUCCIN
La presente investigacin tiene por objeto analizar diferentes mecanismos para mejorar el acceso a la justicia de los sectores desprotegidos de la poblacin de Guatemala. El estudio se divide en distintas secciones. La inicial es una descripcin general del entorno guatemalteco, incluyendo su forma de gobierno, poblacin, situacin social, econmica y cultural. A continuacin, la exposicin de diversos aspectos del sistema judicial y la administracin de justicia, as como de algunos obstculos que encuentra en su aplicacin. Para concluir, se describen los modelos considerados efectivos en facilitar el acceso a la justicia de los sectores a que se refiere este estudio. La metodologa utilizada consisti en la recopilacin de documentos, informes, estudios y textos referentes a diferentes instituciones u organismos que han contribuido a mejorar el acceso a la justicia en Guatemala; complementariamente, se efectu un sondeo de opinin con un grupo de estudiosos de derechos humanos vinculados con diferentes sectores, incluyendo lderes de instituciones gubernamentales, de organizaciones no gubernamentales, periodistas, sindicalistas y otros lderes sociales. Se estim que, por lo variado del grupo entrevistado, su respuesta sera valiosa. Una de las preguntas solicitaba a los encuestados que indicaran cinco instituciones que han facilitado el acceso a la justicia a sectores desprotegidos de la poblacin, iniciando con la ms eficaz y a continuacin las otras cuatro en orden descendente. De esta manera, salvo una excepcin que se detallar ms adelante, las instituciones que obtuvieron el puntaje ms elevado en la encuesta de opinin, constituyen los modelos seleccionados. Se incluyen los modelos que adems de reunir el puntaje elevado, cumplen los requisitos establecidos en el marco de la investigacin. En la encuesta se mencionaron tambin instituciones que resultaron ser funcionales, pero que carecan de alguno de los criterios para su seleccin. Por ello, a continuacin de la descripcin y anlisis de los modelos seleccionados, se incluye un apartado dedicado a describir Otros Modelos, en el que se incluyen instituciones que, por el trabajo que desempean, contribuyen a mejorar el acceso a la justicia y merecen ser consideradas dentro del presente estudio. Las instituciones o modelos seleccionados fueron objeto de un minucioso estudio, en el cual se sostuvieron entrevistas con distintos funcionarios y se revisaron informes de cada una de ellas.
2-
SITUACIN ACTUAL DE GUATEMALA
La Repblica de Guatemala posee una extensin territorial de 108,889 kilmetros cuadrados. Se encuentra dividida en 22 departamentos, los cuales se agrupan en ocho regiones. Los departamentos se dividen en municipios, de los que existen un total de 330. Los municipios
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se dividen en aldeas y caseros. Geogrfica y culturalmente, se trata de un pas diverso, en el que destacan tambin sus enormes contrastes socioculturales. Existen regiones con caractersticas similares, como la costa sur del Pacfico, que es una franja angosta a orillas del litoral; el altiplano occidental que comprende el sistema de montaas y volcanes, orientados de este a oeste; la zona atlntica en el noreste y el norte, que parte de las Verapaces y abarca hasta El Petn. Este ltimo es el mayor departamento del pas. Guatemala es un pas agrcola, con el caf, el algodn y el azcar como sus principales productos de exportacin. Su poblacin suma 11,088,372 habitantes, de los cuales 5,135,291 son menores de 14 aos, lo que equivale al 40.4%1 del total. Guatemala es un pas multitnico, pluricultural y multilinge . Existen 23 grupos tnicos, entre los que se destaca, por su densidad, el de origen maya, integrado por 21 grupos lingsticos. Adems se cuenta con el grupo Garfuna y el Xinca. El 35.8% de la poblacin es analfabeta. El 49.3% de la poblacin se encuentra constituida por hombres y el 50.7% por mujeres. El 35% de la poblacin habita en el rea urbana y el 65% en el rea rural. La poblacin no indgena asciende a un 57.2%, constituyendo los indgenas un 42.8%. En lo relativo a pobreza, puede sealarse que, segn datos de 1998, la proporcin de poblacin que vive en condiciones de pobreza es del 75% a nivel nacional, con 58% en extrema pobreza. Tanto la pobreza como la extrema pobreza son ms frecuentes en las zonas rurales y entre la poblacin indgena. En Guatemala, el 89.5% de la poblacin indgena es pobre, 76.1 vive en la pobreza extrema y tan slo el 10.5% no vive en condiciones de pobreza. En contraste con lo anterior, 74.2% de la poblacin no indgena es pobre, 49.4% vive en la extrema pobreza y 25.8% no es pobre. Entre las mujeres, el 79.6% es pobre, 59.1% es pobre en extremo y slo 20.4% no lo son. El 80.31% de las mujeres rurales son indgenas. Por otro lado, el 85% de los nios entre 0 y 14 aos son pobres, y dos tercios de ellos se encuentran en situacin de extrema pobreza. Las posibilidades de los nios de aprobar los seis aos de primaria son apenas del 27%.2 En Guatemala, la pobreza es un problema de carcter estructural, agravado por desequilibrios macroeconmicos. Factores como el acceso limitado a los recursos y al empleo productivo para la mayora de los guatemaltecos, la escasa e insuficiente cobertura de los servicios bsicos -un 87% de los habitantes dispone de instalaciones sanitarias y un 82% cuenta con agua potable-; la reduccin de los presupuestos gubernamentales para la inversin social; el alto crecimiento poblacional, el deterioro del medio ambiente que limita la capacidad de los estratos pobres para alcanzar su autosuficiencia, son responsables de la deficiente satisfaccin de las necesidades bsicas.
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Guatemala en nmeros. Revista Crnica, Edicin Especial, 1998. Informe de Desarrollo Humano, 1998. PNUD. En el estudio de mrito, se entiende por pobres los hogares que no logran reunir en forma relativamente estable, los recursos necesarios para satisfacer las necesidades bsicas de sus miembros. Estas necesidades bsicas son: alimentacin adecuada; vestuario funcional y decoroso, alojamiento y equipamiento domstico mnimamente apropiado para el funcionamiento del hogar; disponibilidad de agua potable y de sistema de eliminacin de excretas que garanticen niveles sanitarios mnimos, seguridad, acceso a servicios adecuados de salud, educacin y cultura, condiciones ambientales sanas que posibiliten la realizacin de actividades esenciales para el desarrollo personal y la integracin social, acceso a medios de transporte apropiados para trasladarse a los lugares de trabajo o estudio y para las otras actividades de interaccin social.
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La situacin del empleo tambin es preocupante. La elevada tasa de crecimiento de la poblacin y el predominio de jvenes, generan un crecimiento anual de la poblacin econmicamente activa de cerca de 90,000 personas. Sin embargo, slo una dcima parte obtiene empleo en el sector formal de la economa y tiene acceso a la seguridad social. Entretanto, el sector informal ha tenido que absorber al resto de quienes buscan trabajo, lo cual provoca una reducida productividad, bajos ingresos y poca capacidad de crdito. Entre los aos de 1990 y 1996, un 53.3% de la poblacin estuvo por debajo del lmite de la pobreza de ingresos diarios inferiores a US$ 1.00, mientras que la tasa de inflacin fue del 13% en esos ltimos aos.3 En 1995, la situacin fue la siguiente: el 10% de la poblacin que percibe ingresos de mximo nivel cubre un 46.6% de los ingresos totales. El 10% de la poblacin que percibe ingresos ms bajos cubre tan solo un 0.6% de los ingresos totales. Los porcentajes son an ms desfavorables si se forma un solo grupo compuesto por los que perciben ingresos medianos, altos y mximos. Este grupo representa el 91.5% de los ingresos totales, mientras que el 8.5% recae en la poblacin restante. A partir de 1998 la situacin se agrav con el despido de miles de empleadas/os de maquiladoras y del sector pblico, como consecuencia del proceso de privatizacin de las empresas del Estado. A ello se suman los estragos que produjo el huracn Mitch en los sectores agrcola, ganadero y habitacional. Adems, problemas de iliquidez, el alza de los precios de la canasta bsica, de los combustibles, de los servicios bsicos y del dlar, han acrecentado los sentimientos de inseguridad, inconformidad y descontento. Durante 1999 la crisis financiera afect a empresarios y comerciantes, quienes se vieron en la necesidad de prescindir de un buen nmero de sus empleados o de cerrar sus empresas. No existe registro oficial en este sentido. Segn encuesta realizada por el Instituto Nacional de Estadstica, en 1999 el ingreso total per cpita fue de Q.609.6, con resultados para el rea urbana de Q.977,2 y Q.368.00 en el rea rural.4
Rgimen jurdico
La actual Constitucin, promulgada en 1985 y vigente a partir del 14 de enero de 1986, es de corte humanista y altamente protectora de la persona humana. Establece que la Nacin se encuentra constituida como Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su gobierno es republicano, democrtico y representativo. (Artculo 140 de la Constitucin Poltica de la Repblica). La soberana del pas radica en el pueblo, quien la delega en los organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La subordinacin entre los mismos es prohibida, segn lo establece el artculo 141 de la Constitucin. Cada uno de los organismos del Estado tiene, de acuerdo con la Constitucin, bien definidas sus funciones e independencia de los otros organismos. Esta Carta Magna fue promulgada despus de casi tres dcadas de gobiernos autoritarios, abrindose en ese momento un perodo de transicin hacia la democracia. A pesar de la vigencia
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Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos familiares 1998-1999. Instituto Nacional de Estadstica. A mediados de diciembre de 1999, el tipo de cambio es de Q7,59 por cada US dlar.
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de la nueva Constitucin, durante los primeros aos de la transicin segua Guatemala atravesando un conflicto armado interno que se haba prolongado por 34 aos. Sin embargo, al tiempo que entra en vigencia la Constitucin, se establecen negociaciones entre el gobierno y la guerrilla, suscribindose como consecuencia una serie de Acuerdos de Paz que constituyen un avance significativo en el proceso de democratizacin de la sociedad guatemalteca. En el marco de un Estado de Derecho, con una Constitucin que reconoce una serie de derechos a los ciudadanos ampliamente garantizados y con rganos contralores de su vigencia, se establecen a nivel constitucional tres instancias para contribuir a velar por la plena vigencia de estos derechos: - El Tribunal Supremo Electoral - La Corte de Constitucionalidad - Procurador de Derechos Humanos Adems, la Constitucin de Guatemala asegura plenamente los derechos humanos y prev su ampliacin a travs de las normas constitucionales contenidas en su artculo 44, cuyo texto seala que los derechos y garantas que otorga la Constitucin no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana. El artculo 46 prev que, en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala tienen preeminencia sobre el derecho interno. Por ltimo, puede sealarse que la Constitucin posee una serie de normas programticas en materia de derechos sociales, que se encuentran llamadas a ser desarrolladas mediante la legislacin ordinaria, por lo que los derechos all contenidos podrn ser ampliados con posterioridad. La principal tarea del Organismo Judicial consiste en impartir justicia de conformidad con la Constitucin y las leyes de la Repblica, siendo el depositario de la potestad de juzgar y promover la ejecucin de lo juzgado. As, sus magistrados y jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones, y nicamente estn sujetos a la Constitucin de la Repblica y a las leyes. En Guatemala, la Constitucin ordena que la funcin jurisdiccional la ejerzan, con exclusividad absoluta, la Corte Suprema de Justicia y los dems tribunales que la ley establezca. Ninguna otra autoridad podr intervenir en la administracin de la justicia. (Artculos 203, 204 y 205). Sin embargo, para realizar su labor, el Organismo Judicial tropieza con una serie de obstculos que dificultan su eficaz aplicacin y se constituyen en barreras para que vastos sectores de la poblacin accedan al sistema de administracin de justicia. Se hace necesario profundizar el estudio de este Organismo Judicial, para determinar de una mejor manera su funcionamiento y los principales obstculos para el acceso a la justicia de los diferentes miembros que conforman la sociedad guatemalteca.
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3a)
PROBLEMAS DE ACCESO A LA JUSTICIA Y ACCIONES EMPRENDIDAS PARA SUPERARLOS

Generalidades.
Los 34 aos de conflicto poltico-militar que concluyeron con la firma de los Acuerdos de Paz de noviembre de 1996, afectaron dramticamente todos los rdenes de la vida social, poltica e institucional del pas. El sistema de administracin de justicia no fue la excepcin. Al respecto, la Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH), en su Informe Final, concluye que: El sistema de administracin de justicia, inexistente en vastas zonas del pas antes del conflicto armado, se debilit an ms cuando el Organismo Judicial se someti a las exigencias de la doctrina de la seguridad nacional que entonces predominaba. La CEH llega a la conclusin de que, al tolerar o participar directamente en la impunidad, que encubri las violaciones ms fundamentales de los derechos humanos, la judicatura se volvi funcionalmente inoperante respecto de su papel de proteccin de la persona frente al Estado y perdi todo crdito como garanta de un sistema de justicia eficaz.5 Resultan igualmente concluyentes las palabras del Sr. Param Coomaraswamy, Relator Especial de Naciones Unidas para Guatemala sobre los derechos civiles y polticos, en particular sobre las cuestiones relacionadas con la independencia del Poder Judicial, la administracin de justicia, la impunidad: El sistema de administracin de justicia, devastado por 34 aos de conflicto armado, qued marginado y no se ha recuperado. La desatencin de que ha sido objeto desde entonces ha acentuado su ineficacia y la incompetencia dentro del sistema.6 An cuando desde hace ms de una dcada vena ejecutndose un proceso de reforma del sector judicial, con la firma de los Acuerdos de Paz dicho proceso fue potenciado y pas a ocupar un lugar relevante en la agenda nacional. La importancia con que se visualiz el tema de la reforma judicial en el marco de los Acuerdos, se pone de manifiesto en afirmaciones como las siguientes: una de las grandes debilidades estructurales del Estado guatemalteco reside en el sistema de administracin de justicia7 ; establecindose tambin que una prioridad () es la reforma de la administracin de justicia, de manera que se revierta la ineficacia, se erradique la corrupcin, se garantice el libre acceso a la justicia, la imparcialidad en su aplicacin, la independencia judicial, la autoridad tica, la probidad del sistema en su conjunto y su modernizacin8 . En este mismo Acuerdo, se recomend la constitucin de una Comisin de Fortalecimiento de la Justicia, con el mandato de producir, mediante un debate amplio en torno al sistema de justicia, un informe y un conjunto de recomendaciones susceptibles de ser puestas en prctica a la mayor brevedad. La Comisin qued instalada en marzo de 1997, y su Informe Final, titulado Una Nueva Justicia para la Paz, constituye un diagnstico profundo, amplio y metodolgicamente riguroso,
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Informe de la Comisin de Esclarecimiento Histrico. Conclusiones, 56. Coomaraswamy, Param. Informe del Relator Especial, sobre la independencia de los magistrados y abogados en la Repblica de Guatemala (RES 1999/31) Comisin de Derechos Humanos del Consejo Econmico y Social de la Organizacin de las Naciones Unidas. Mimeo. 1999, pp 32 Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica, 8. Ibid, 9.
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del sistema judicial del pas. Igualmente destacable es el carcter plural de la Comisin, que para realizar su trabajo, consult la opinin de diversos sectores polticos, acadmicos y sociales. Los aspectos que se evalan, y sobre los cuales emiten recomendaciones en su Informe Final, son los siguientes: Modernizacin. Excelencia profesional. Acceso a la Justicia. Agilizacin de Procesos. Seguridad y Justicia, y Reformas constitucionales.
Ms especficamente, la Comisin diagnostic y formul recomendaciones sobre temas tan variados como el gobierno del poder judicial y su financiacin, la necesidad y posibles contenidos de una ley de Servicio Civil para el Organismo Judicial, el fenmeno de la corrupcin y la intimidacin dentro del sistema, la formacin de los abogados y dems operadores del sistema, la necesidad de generalizar el uso de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, la importancia del reconocimiento de la pluralidad jurdica en Guatemala, la oralidad en los procesos, el amparo ante las decisiones judiciales, el fenmeno de la violencia social en el pas y las condiciones del sistema penitenciario. Adems, la Comisin se pronunci sobre temas pertinentes de debate pblico en ese momento, tales como una serie de reformas propuestas al Cdigo Procesal Penal, la discusin legislativa de la Ley de Servicio Pblico de Defensa Penal, las reformas a la Ley del Organismo Judicial y la discusin de un proyecto de ley sobre la incriminacin penal por actos discriminatorios. Al examinar el conjunto de valiosos comentarios y recomendaciones de este Informe, llama la atencin sin embargo la omisin de la variable de gnero como un elemento por considerar al realizar un diagnstico sobre el sector justicia. La Comisin encontr severas deficiencias u omisiones en todos los temas por ella analizados. Sera extenso referirnos aqu, an someramente, al detalle de dicho Informe. En lo que toca al tema de esta investigacin, podra pensarse que slo es atinente el apartado relativo a acceso a la justicia. Las recomendaciones de la Comisin sobre el particular se refieren, de manera exclusiva, a los temas de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos y de la pluralidad jurdica (reconocimiento o incorporacin del derecho consuetudinario de los pueblos indgenas), aspectos sin duda relevantes, pero que estn lejos de agotar la complejidad del tema del acceso a la justicia. As, pues, resulta igualmente esclarecedor lo sealado por la Comisin sobre temas como la generalizacin de la oralidad en los procesos judiciales y, de manera particular, las recomendaciones sobre reformas constitucionales emitidas. Al respecto, y slo a modo de ejemplo, la Comisin seal la inexistencia de una norma constitucional que garantice que la poblacin que no cuenta con recursos econmicos suficientes, pueda ser asistida gratuitamente en el reclamo de sus derechos.9 En otras palabras, si algo se pone de manifiesto en el Informe, es precisamente la interrelacin de todos los factores que hacen posible o entorpecen el funcionamiento del sistema de administracin de justicia. Reduciendo lo anterior al absurdo, diramos que de nada vale acceder a un sistema de administracin de justicia sometido a influencias polticas, ineficiente o
Comisin de Fortalecimiento de la Justicia. Una nueva justicia para la paz. Informe final. 1ra. Edicin, 1998. pp. 182.
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corrupto. Es decir, slo tiene sentido hablar de acceso a la justicia, cuando el sistema como un todo funciona de manera imparcial, independiente y eficaz. La Corte Suprema de Justicia nombr una Comisin ad-hoc para implementar las recomendaciones emitidas por la Comisin. Por otra parte, las recomendaciones que implicaban la reforma de normas constitucionales fueron aprobadas inicialmente por el Congreso en octubre de 1998, y luego sometidas a referndum en el mes de mayo de 1999. En la consulta particip slo el 18% de los votantes habilitados para hacerlo, y desafortunadamente, las reformas no fueron aprobadas. El paquete de reformas sometido a referndum en esa ocasin, inclua 22 propuestas relativas a la administracin de justicia. No obstante este revs, se han emprendido otras reformas al sistema de administracin de justicia. En particular, merecen mencionarse la aprobacin de la Ley de la Carrera Judicial y de la Ley de Servicio Civil del Organismo Judicial, el establecimiento del Instituto de la Defensa Pblica y la creacin de la Escuela de Estudios Judiciales. Posteriormente, se describirn otras medidas que se han puesto en marcha, algunas de ellas an con carcter experimental. Un indicador preocupante acerca del todava limitado alcance de estas medidas, es el aumento del fenmeno de los linchamientos. Tenemos aqu una seal clarsima del sentimiento de impotencia de la poblacin y de las limitaciones del sistema de administracin de justicia para atender sus demandas. Este elemento es especialmente pertinente a nuestra investigacin, habida cuenta del carcter marginal de las zonas donde se producen con mayor freucuencia los linchamientos.10 No menos preocupante es el tema de la impunidad, abordado in extenso por el Relator Especial de Naciones Unidas11 . Al respecto, el Sr. Coomaraswamy lament que el Ministerio Pblico no cuente con estadsticas. Sin embargo, ni siquiera una sola personalidad del Gobierno neg la vigencia general de la impunidad. Con el nmero muy elevado de homicidios violentos que no se han aclarado y la fuerte incidencia de trabas a las investigaciones y los enjuiciamientos en relacin con esos homicidios y los delitos relacionados con los derechos humanos, el porcentaje de 90% de impunidad calculado a partir de las estadsticas de una fuente independiente respecto de 1996 pone de manifiesto un ndice de impunidad extremadamente elevado. En medio de este complejo panorama, en 1997 la Corte Suprema retom con nuevos bros la tarea de modernizarse. Comenz por realizar un autodiagnstico que permitiera revelar las causas que provocan mayores problemas en la administracin de justicia e impiden un efectivo acceso a la misma. Para ello se conform la Comisin de Modernizacin del Sector Justicia y se elabor un Plan de Modernizacin para el quinquenio 1997-2002. La Comisin contrat la realizacin de una encuesta con una muestra de mil personas. El resultado de la misma, dado a conocer en el citado plan, revel que a mediados de 1997 el 88% de los entrevistados consideraba que la administracin de justicia es inadecuada. Al indagar
10 11 Los Departamentos de Alta Verapaz, Quich y Huehuetenango son mayoritariamente indgenas, con el componente de exclusin y pobreza que, como hemos visto, esto implica. Coomaraswamy, Op. Cit., pp. 33
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respecto de los obstculos, sobresali entre las respuestas el tema de la corrupcin, adicionando las dificultades de acceso, el reducido nmero de tribunales disponibles y los costos elevados para accionar, los cuales superan las posibilidades econmicas de la mayora de la poblacin. Por otra parte, un estudio de opinin encomendado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos a la empresa Aragn y Asociados12 en marzo de 1998, dirigido a abogados de la capital y del interior del pas, revel que estos profesionales tenan una opinin favorable, en relacin de 2 a 1, sobre la calidad de la justicia ordinaria (slo el 4% la calific de muy buena; 39% de buena; 36% de regular; 13% de mala, y 5% de muy mala). Esta valoracin es an ms positiva en el caso de la justicia constitucional, en donde la proporcin de opiniones positivas es de 6 a 1 con relacin a las negativas (6%, 50%, 28%, 7%, 3%, respectivamente). Apuntamos como dato inquietante y revelador, esta significativa discrepancia en la percepcin que sobre la administracin de justicia tienen los ciudadanos en general, y los abogados en tanto operadores del sistema. La Comisin de Modernizacin encarg tambin un estudio en el que comprob, a travs del trabajo efectuado en 46 tribunales del pas, que existe una notoria lentitud en la resolucin de casos. Gran parte del atraso se originaba, segn el informe presentado, en la demora para realizar las notificaciones y los plazos para fijar audiencias y dictar sentencias. En 1996, la Escuela de Estudios Judiciales estudi, con el apoyo de MINUGUA, 500 sentencias correspondientes a los diferentes ramos de los diversos tribunales del pas, a efecto de evaluar la calidad de las decisiones producidas en el sistema de justicia. Se comprob la existencia de deficiencias relativamente severas referidas a diversos aspectos de la decisin judicial, las principales referentes al tratamiento de la prueba y la estructuracin y razonamiento de la decisin.
b)
Limitaciones para el Sistema de Justicia.
Adicionalmente a todo lo expuesto, en su Plan de Modernizacin la Comisin seal como lmites a su tarea los siguientes: El funcionamiento del sistema de justicia corresponde a una serie de instituciones y actores estatales y no estatales, de los cuales uno de ellos es el Organismo Judicial. Esta circunstancia impone limitaciones a la tarea, puesto que si bien en el anlisis de la problemtica de la justicia aparecen diversas instituciones y actores, en el marco de la propuesta de modernizacin, la Comisin se ve limitada a la modernizacin del Organismo Judicial. Esto, por cuanto en Guatemala no existe una instancia de integracin o de coordinacin efectiva entre las instituciones participantes en el sistema de justicia. Por otra parte, de darse cambios en una de las instituciones que intervienen en el sistema pero no en las restantes, los resultados del proceso de reforma se veran comprometidos. Dificultades de comunicacin. La insuficiencia de caminos y las deficiencias existentes en otros medios de comunicacin, afectan el acceso ciudadano a las instituciones del sistema de justicia, as como el funcionamiento de stas.
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Informe final de un estudio de opinin pblica sobre el desarrollo de la justicia constitucional y los derechos humanos en la Repblica de Guatemala. Mimeo. 1998
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La diversidad tnica y lingstica de Guatemala. Existe gran cantidad de la poblacin que no puede desenvolverse en espaol, que es la lengua oficial del Estado13 . La pobreza, que segn cifras oficiales, afecta a tres de cada cuatro habitantes.
Otros problemas apuntados por la Comisin, se refieren a la independencia en la seleccin de los jueces, la cual debera hacerse mediante un sistema en que el mrito sea la clave para su seleccin. Sealan tambin el problema de la delegacin de funciones en el personal auxiliar de los tribunales, lo que ocasiona que a menudo no sea el juez quien asiste a los actos procesales en que la ley requiere su presencia, y quien en definitiva decide la suerte del caso sometido a conocimiento del juez, no haya sido investido con el poder de hacerlo. Se anot asimismo, falta de capacidad de algunos de los funcionarios que laboran en el Organismo Judicial, y el hecho de que en los tribunales se produce una serie de prcticas sin base legal que entorpecen los procesos, hay ausencia de controles respecto del flujo de casos, excesivo formalismo en las actuaciones judiciales y falta de seguridad de los jueces. Por nuestra parte, anotamos dos problemas relacionados con el presupuesto del Poder Judicial. El primero, consiste en el impacto de la escasez de los recursos econmicos con que se le ha dotado (5.1% del Presupuesto Nacional en 1996 y 5.36% en 1997). Esto se agrava por el hecho de fijar la Constitucin Poltica (Art. 213) nicamente un lmite mnimo ms all del cual los diputados no pueden rebajar el monto presupuestario correspondiente al Poder Judicial. Siendo este lmite notoriamente bajo (2% del Presupuesto Nacional), el resultado concreto es una falta de independencia del Poder Judicial. A pesar de la situacin arriba descrita, el Poder Judicial no logra gastar la totalidad de la suma asignada. As, su ejecucin presupuestaria fue slo de un 72% durante el ao 1996.14
c) Acciones de Modernizacin del Sector Justicia.

Tras la firma de los Acuerdos de Paz, y una vez evaluada la situacin del sector justicia por parte de la Corte Suprema, se pone en marcha un Plan de Modernizacin de ese organismo, el cual involucra una serie de acciones tendentes a lograr una mayor eficacia y a facilitar el acceso a la justicia para toda la poblacin. Entre las acciones emprendidas pueden mencionarse las siguientes: Juzgados de Paz Comunitarios. La Corte Suprema procedi a instalar los Juzgados de Paz Comunitarios, que se introdujeron en virtud de los Acuerdos de Paz, y a la reforma al artculo 552 bis del Cdigo Procesal Penal. A la fecha, se encuentran funcionando los cinco juzgados a que refiere la citada norma. Los Juzgados se integran por tres jueces que no requieren ser abogados y que fallan aplicando los usos y costumbres del lugar, y
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El Art. 143 de la Constitucin Poltica establece: Idioma oficial. El idioma oficial de Guatemala, es el espaol. Las lenguas vernculas, forman parte del patrimonio cultural de la Nacin. Esta seria limitacin para el acceso a la justicia de los pueblos no hispanohablantes, no pudo ser enmendada por la consulta popular convocada para la reforma constitucional. Comisin de Modernizacin del Organismo Judicial. Plan de Modernizacin del Organismo Judicial 19972002. Corte Suprema de Justicia y Organismo Judicial, 1997. pp 18.
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poseen competencia en materia penal. Iniciaron sus funciones en enero de 1998. Este es uno de los modelos seleccionados en la presente investigacin. Juzgados de Paz. Al momento de realizarse la evaluacin mencionada, existan 118 municipios en los cuales no exista Juzgado de Paz. A la fecha, este tipo de tribunal se ha establecido en todos los municipios del pas. Para la creacin de los ms recientes, se han tomado en consideracin una serie de aspectos, tales como el carcter bilinge de los jueces, el que sean nativos de la regin y que los locales en los cuales se asientan, renan las caractersticas de infraestructura de la regin. Instituto de la Defensa Pblica Penal. En el ao de 1994, se instal el Instituto de la Defensa Pblica Penal como rgano dependiente de la Corte Suprema de Justicia, para que preste sus servicios de defensa a personas de escasos recursos econmicos. A la fecha es un rgano autnomo e independiente. De l se hablar ms extensamente en el apartado dedicado a Otros Modelos. Centro Piloto de Mediacin y Conciliacin del Organismo Judicial. A partir del 25 de septiembre de 1998, comenz a funcionar el Centro Piloto de Mediacin y Conciliacin del Organismo Judicial, como rgano dependiente de este organismo, y cuya principal funcin es propiciar la solucin de conflictos de intereses particulares, mediante los procedimientos de mediacin y conciliacin, as como promover entre la poblacin guatemalteca, el conocimiento de las ventajas de los mecanismos de mediacin y conciliacin. Instancia Coordinadora para la Modernizacin del Sector Justicia. Fue instaurada a travs de la Carta de Intenciones, suscrita el 25 de septiembre de 1997. Se encuentra integrada por el Presidente del Organismo Judicial, el Fiscal General de la Repblica, el Jefe del Ministerio Pblico, el Director del Instituto de la Defensa Pblica Penal y el Ministro de Gobernacin. Entre sus actividades se encuentran las de elaborar y presentar a la sociedad civil una propuesta de poltica del Estado contra el crimen, donde se establezca y definan las actividades sectoriales de prevencin y represin de la criminalidad. Todas estas actividades se encuentran dirigidas a facilitar el acceso a la justicia y a fortalecer la creacin de Centros de Administracin de Justicia y los Centros de Enfoque. Centros de Administracin de Justicia CAJS y Centros de Enfoque. De ambos se hablar con algn detalle ms adelante, en el apartado dedicado a Otros Modelos.
4-
MODELOS SELECCIONADOS
Tal y como fue sealado, la seleccin de los modelos o instituciones se efectu con base en el anlisis de documentos, as como por medio de la realizacin de una consulta de opinin con un grupo de personas vinculadas con instituciones del sector justicia, instituciones de derechos humanos y, en sentido amplio, del mbito social. Uno de los modelos que obtuvo mayor nmero de opiniones favorables en la encuesta El Servicio Pblico de Defensa Penal, no fue finalmente seleccionado por carecer de la antigedad (trayectoria) establecida como requisito. No obstante, y atendiendo a su destacada labor, fue incluido en el apartado dedicado a Otros Modelos, en el que se lo describe con algn detalle. A continuacin, los modelos seleccionados.
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a)
Procurador de los Derechos Humanos.
Generalidades del modelo

La funcin especfica del Ombudsman, Procurador de Derechos Humanos o Defensor del Pueblo, es la fiscalizacin de la administracin pblica, o en un sentido ms amplio, en algunos pases, la fiscalizacin de la actividad administrativa, judicial e incluso militar del Estado, as como la proteccin de los derechos humanos. El Procurador de los Derechos Humanos constituye una figura complementaria de los procedimientos de control jurdico del poder pblico, en especial de la administracin, que acta con un mecanismo sencillo, sin formalismos, expedito, para denunciar violaciones a los derechos fundamentales de las personas. Su objeto es doble: colaborar para un adecuado funcionamiento de la actividad estatal, y tutelar los derechos de las personas frente a la administracin. Es un delegado del Congreso, pero acta con plena autonoma. Es un rgano eficaz en la promocin y proteccin, no slo de los derechos civiles y polticos, sino de los derechos econmicos, sociales y culturales, propiciando una actitud positiva del poder pblico para hacerlos efectivos. Existen una serie de funciones implcitas, no establecidas en la Constitucin ni en la ley, que surgen como demandas del entorno social, especialmente una funcin permanente de mediacin en conflictos sociales de diversa naturaleza. Guatemala fue el primer pas en Amrica Latina en constitucionalizar al Ombudsman e imponerle la misin de procurar la vigencia de los derechos humanos y su continua vigilancia. La institucin se cre en el marco de la apertura democrtica que se concret con la actual Constitucin.
Poblacin atendida
Segn las atribuciones del Procurador de los Derechos Humanos establecidas en la Constitucin Poltica de la Repblica y en su Ley Orgnica, a la par de su funcin de velar por la vigencia de los derechos humanos de la poblacin en general, la Procuradura vela, de manera particular y especfica, por los derechos de las siguientes poblaciones: Niez y juventud: La Procuradura de los Derechos Humanos posee una Defensora de la Niez y Juventud. Esta Defensora inscribe su trabajo en el marco de la Convencin sobre los Derechos del Nio, y depende directamente del Procurador de los Derechos Humanos. Mujer: Ante la situacin de la mujer en Guatemala, se cre la Defensora de los Derechos de la Mujer de la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos en 1991. Personas discapacitadas y de la tercera edad. En el mes de diciembre de 1993 se cre la Unidad de Promocin y Defensa de los Derechos Humanos, de las Personas con Discapacidad y de la Tercera Edad.
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Poblacin desarraigada y migrantes. En virtud de acuerdos suscritos en 1992 entre el Gobierno de Guatemala y las Comisiones Permanentes de los Refugiados Guatemaltecos en Mxico CCPP, fue creada una Defensora para atender a las poblaciones refugidas, la cual funcion durante varios aos con el apoyo financiero de pases como Dinamarca, Suecia y Suiza. En 1998, la Defensora fue absorbida presupuestariamente por la Procuradura de Derechos Humanos y extendi su mandato a la poblacin migrante por motivos econmicos, de ah su denominacin de desarraigados y migrantes. La Defensora cuenta con una oficina central, compuesta por una Defensora y una Auxiliar, y en las reas de desarraigo, cuenta con el apoyo de tres auxiliaturas mviles. Reclusos: El 16 de marzo de 1998 se cre una Defensora que realiza su actividad en el campo penitenciario, atendiendo denuncias que los reclusos formulan en forma directa o a travs de familiares.
Perfil del Procrador de los Derechos Humanos

El Ttulo Sexto de la Constitucin Poltica de la Repblica, referente a Garantas Constitucionales y Defensa del Orden Constitucional, en su Captulo V, artculo 274, establece: ... Procurador de los Derecho Humanos. El Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del Congreso de la Repblica para la defensa de los Derechos Humanos que la Constitucin garantiza. Tendr facultades de supervisar la administracin, ejercer su cargo durante un perodo de cinco aos, y rendir un informe anual al pleno del Congreso, con el que se relacionar a travs de la Comisin de Derechos Humanos... Adems de la Constitucin, la figura del Procurador de Derechos Humanos se regula por la Ley de la Comisin de los Derechos Humanos del Congreso de la Repblica y del Procurador de los Derechos Humanos, Decreto 54-86 y 32-87 del Congreso de la Repblica de Guatemala. De conformidad con el artculo 8 de la citada ley, el Procurador es un Comisionado del Congreso de la Repblica y, tal como lo indica la Constitucin, lo es para la defensa de los derechos humanos que la Constitucin reconoce, pero agrega que tambin de los establecidos en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, y en los tratados y convenciones internacionales aceptados y ratificados por Guatemala. La anterior adicin no vara su espritu, pues como se seal con anterioridad, la Constitucin reconoce ampliamente los derechos humanos. En relacin con las calidades que la persona del Procurador debe reunir, el artculo 9 de la citada ley indica que son las mismas que se requieren para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.15
15
Estas calidades aparecen en la Constitucin y son: ser guatemalteco de origen, de reconocida honorabilidad, estar en el goce de sus derechos ciudadanos y ser abogado colegiado, pero como requisitos especiales: ser mayor de cuarenta aos y haber desempeado un perodo completo como magistrado de la Corte de Apelaciones o de los Tribunales colegiados que tengan la misma calidad, o en su defecto haber ejercido la profesin de abogado por ms de diez aos. Como incompatibilidades se sealan el ejercer otros cargos pblicos, cargos directivos de partidos polticos, de organizaciones sindicales, patronales o de trabajadores; la calidad de
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Dada la cantidad de atribuciones que se le asignan al Procurador de los Derechos Humanos, se decidi dotarlo con dos auxiliares designados directamente por l, con rango de Procuradores Adjuntos, legislados conforme el artculo 11. Ellos tienen la funcin de sustituir al titular en casos de impedimento o de ausencia temporal, as como de vacancia, razn por la cual tales funcionarios tendrn las mismas calidades del titular. Con rango legal se ha establecido en el artculo 18 de la ley de la materia que, para el cumplimiento de las atribuciones esenciales y especialmente la que se refiere a la organizacin de la Procuradura de los Derechos Humanos, en el respectivo reglamento debern contemplarse por lo menos los departamentos de Procuracin de los Derechos Humanos y Promocin y Educacin. Para ejercer efectivamente su tarea, el Procurador podr prevenir y solicitar a quien corresponda, la suspensin y hasta la destitucin de los funcionarios o empleados pblicos que con su actuacin material, decisin, acuerdos, resolucin o providencias, menoscabaren, denegaren, obstaculizaren o de cualquier forma lesionaren el disfrute o ejercicio de alguno de los derechos, libertades o garantas referentes a los derechos humanos. Adems, se lo faculta para iniciar proceso en contra de quienes violen o atenten contra los derechos humanos. Para el ejercicio de sus funciones, puede demandar el auxilio y colaboracin de los funcionarios, autoridades o instituciones, quienes deben brindrsela en forma pronta y efectiva, as como los tribunales dar prioridad a sus diligencias. Toda persona, sea funcionario o empleado, que sea citado por el Procurador, sus adjuntos o auxiliares, deber comparecer personalmente el da y hora sealados, sin perjuicio de que en caso de inasistencia sea conducida por medio de la fuerza pblica, previa orden de juez competente. Lo anterior podra denominarse el aparato coercitivo del Procurador. De aqu dimana la fuerza para que sus actuaciones sean respetadas en todo el territorio nacional, si bien sus decisiones tendrn, ms bien, el carcter de recomendaciones. Conforme con la ley, las solicitudes de investigacin o denuncias podrn presentarse al Procurador, a sus adjuntos o auxiliares, por escrito o verbalmente, sin ninguna formalidad e inmediatamente despus de su recibo, se ordenar la apertura del expediente y la realizacin de acciones necesarias. En el caso de comprobarse delito, falta, accin u omisin que fuere competencia de los tribunales ordinarios u rganos administrativos, se har la denuncia o solicitud correspondiente para remitir el expediente donde correspondiere. El Procurador, sus adjuntos o auxiliares, podrn tambin solicitar las explicaciones que consideren necesarias a cualquier autoridad, quedando sta obligada a rendir un informe circunstanciado en un plazo no mayor de cinco das, bajo apercibimiento de tener por ciertas las afirmaciones del solicitante, en caso de que dicho informe no fuere presentado en el plazo sealado. Ocho das despus deber hacer constar: Que no existen razones para presumir violacin a derechos humanos, mandando a archivar el expediente. Que s existen razones para presumir violacin de derechos humanos, en cuyo caso en un mximo de 30 das deber finalizarse la investigacin Que se compruebe la violacin denunciada, situacin en la que el Procurador queda obligado a: - Solicitar la inmediata cesacin de la violacin y de ser posible la restitucin
ministro de cualquier religin o culto y el ejercicio de la profesin. Ser electo para un perodo improrrogable de cinco aos por el pleno del Congreso, con los votos de dos tercios de los diputados presentes en la sesin especialmente convocada para el efecto, dentro de una terna que dentro de los treinta das previos debe presentar la Comisin de Derechos Humanos.
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de los derechos humanos conculcados; - Promover procedimiento disciplinario, inclusive la destitucin del funcionario o empleado responsable, as como cualquier otro procedimiento punitivo; - Formular denuncia o querella ante el rgano jurisdiccional competente si se estableciese la existencia de delito o falta. La interposicin de quejas ante el Procurador no interrumpe ni suspende los plazos administrativos ni judiciales. Auxiliares naturales del Procurador, son los medios de comunicacin social. Es importante sealar que un porcentaje alto de expedientes que se tramitan en dicha oficina, surge de noticias que se originan en los medios comunicacin. Tambin son auxiliares importantes las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, las asociaciones profesionales en asuntos de su inters y todos los ciudadanos, que deben cada vez aumentar su nivel de participacin poltica y social. El sealamiento que ellos realicen de hechos contrarios al marco protector de los derechos fundamentales, las denuncias de violacin que corresponden a esas instituciones y personas, se relacionan ntimamente con la funcin de proceso, investigacin y resolucin de los mismos, que corresponde al Procurador. Es necesario subrayar que la funcin del Procurador no es simplemente denunciar, sino procesar las denuncias, investigarlas y dictar resoluciones de acuerdo con las evidencias. Y que el respeto a las decisiones del mismo por parte de la autoridad, es indispensable para que la institucin se fortalezca y sea eficaz. Hace falta una explicacin reiterada y extensiva sobre la filosofa de la institucin del Procurador de los Derechos Humanos como una Magistratura de conciencia, de persuasin y de influencia, cuyas resoluciones, como apunt la Corte de Constitucionalidad, slo tiene la autoridad que les otorga el prestigio de su emisor y la sabidura y moderacin de sus decisiones....16 El anlisis que se realiza de la figura del Ombudsman es cualitativo y no cuantitativo, toda vez que definidas sus amplias competencias, puede determinarse la eficacia de su funcin. As, en Guatemala, segn resolucin de la Corte de Constitucionalidad17 , el Procurador de Derechos Humanos ha sido considerado representante de intereses difusos de la colectividad, y como tal, ha podido ejercer acciones de amparo en las cuales se beneficia a toda la colectividad. Es decir, parte de la eficacia de la institucin del Procurador de Derechos Humanos, radica en la amplitud de su competencia, la cual lo faculta para actuar en caso de ser necesario. En aos anteriores se produjo una fuerte alza en el precio de la energa elctrica18 . El Procurador de Derechos Humanos, en defensa de los intereses que le han sido encomendados, procedi a promover un amparo contra la citada alza. El amparo se declar procedente y se dej en suspenso la resolucin. El anlisis cuantitativo no refleja este aspecto, ya que una sola accin como la referida, benefici a once millones de habitantes, mientras que pueden considerarse muchos expedientes, en los que el beneficiado es un slo sujeto.
16 17 18
Sentencia del 26 de mayo de 1988. Exp. 87-88. Sentencia del 29 de setiembre de 1993. Exp. 277-93 Ibid.
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La funcin del Procurador de los Derechos Humanos se extiende a toda la Repblica, y para su efectiva realizacin se lleva a cabo a travs de auxiliaturas departamentales, que constituyen la representacin de la institucin en el interior de la Repblica. En la actualidad, dentro de las polticas de ampliacin de los servicios, las auxiliaturas se han empezado a extender a los municipios. Estas actan para atender microregiones y se encuentran ubicadas en municipios de especial importancia en el contexto nacional. Abarcan 22 sedes departamentales y tres municipales.
Funcionalidad de la Procuradura de los Derechos Humanos

Departamento de Registro Entre las funciones de la Procuradura de Derecho Humanos, estn las realizadas por el Departamento de Registro, que proporcionan a la poblacin los medios y proyectos para denunciar la violacin de los derechos humanos, mediante la orientacin, atencin y registro de las denuncias presentadas ante el Procurador de Derechos Humanos. Sus funciones principales son la orientacin, prevencin y mediacin; la atencin de denuncias de maltrato infantil y de violencia intrafamiliar, y la calificacin de denuncias de expedientes ordinarios y de oficio. El Departamento de Registro tiene varias funciones: Preventiva: consiste en investigar denuncias en el lugar de los hechos, con el objeto de prevenir la violacin de las garantas constitucionales, interviniendo ante la autoridad correspondiente, a efecto de que adopte las medidas pertinentes para evitar la consumacin del hecho, y haciendo ver que su falta de accin puede ser constitutiva de una violacin. Este departamento ha intervenido en un total de 967 acciones de prevencin en 1997, ante diferentes autoridades y personas particulares, adoptando medidas urgentes y evitando con dichas acciones una posible violacin de los derechos humanos. Mediadora: la Procuradura interviene en situaciones donde tanto autoridades como particulares solicitan su presencia. En este sentido, el trabajo consiste en lograr que las partes dialoguen en forma pacfica, lleguen a un acuerdo, y se depongan las acciones de hecho que haya tomado alguna de las partes, solucionando con ello el conflicto. El personal de esta institucin acudi a 300 acciones de mediacin en 1997, cuyos resultados, en un porcentaje alto, han sido satisfactorios. A travs de dicha funcin se ha logrado educar a la poblacin a efecto de evitar medidas de hecho. Asesora: el Departamento de Registro atiende denuncias verbales, escritas y telefnicas que presenta la poblacin. Cuando stas no son de competencia de la institucin, orienta a los interesados sobre el procedimiento a seguir y la dependencia a dnde dirigirse. Esta funcin es una de las que ms realiza el personal del Departamento de Registro. Durante 1997, se han tramitado 4359 expedientes. En ellos, adems de informar sobre el procedimiento legal o administrativo que debe seguirse, se educa brevemente a los interesados en materia de derechos humanos.19
19 Segn informe rendido por el Procurador de Derechos Humanos al Congreso de la Repblica, durante 1997 el Departamento de Registro recibi un total de 5626 denuncias, de las cuales 967 eran relativas a su funcin preventiva, 300 a su funcin mediadora, y 4359 a su funcin orientadora, e inici un total de 79 expedientes de oficio.
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Departamento de Procuracin La funcin de este Departamento es la gestin, investigacin, y resolucin de las denuncias presentadas. Tambin, la elaboracin de un informe que brinde la oportunidad de reflexionar sobre el trabajo, en forma crtica y a la vez evaluativa, lo cual permite una visin retrospectiva de la labor realizada, y reflexionar sobre las denuncias de los ciudadanos y su contenido, as como sobre los variados y mltiples datos que se originan sobre la investigacin realizada. 20 Datos referentes al nmero de expedientes. En 1997 se recibieron en el Departamento de Guatemala un total de 5950 denuncias y en 1998 un total de 15348 denuncias. En 1997 se resolvieron en el Departamento de Guatemala un total de 5892 denuncias y se emitieron un total de 266 recomendaciones. En 1997 se recibieron en las auxiliaturas departamentales un total de 13985 denuncias y en 1998 un total de 10973 denuncias. En 1997 se resolvieron 13897 y se emitieron 920 recomendaciones.
Conclusiones
Puede concluirse que la Procuradura de Derechos Humanos realiza una labor importante para el acceso a la justicia de los sectores desprotegidos de la poblacin, como mujeres, nios, indgenas y personas de escasos recursos econmicos. Se observa que la labor desplegada por esta entidad es bastante amplia, toda vez que posee una serie de defensoras las cuales se especializan en prestar auxilio a diferentes sectores de la poblacin. Su campo de accin tambin es amplio, tanto en lo referente a su competencia (puesto que toda persona a quien se le violan sus derechos humanos puede acudir a denunciarlo ante el Procurador de los Derechos Humanos), como en lo que respecta al territorio, ya que existen auxiliaturas de la misma en cada uno de los departamentos de Guatemala, y tambin en algunos municipios. Esto coadyuva a que logre apoyar a las personas desprotegidas de la sociedad en lo referente a su acceso a la justicia. Entre los obstculos que presenta el modelo, hay que mencionar el carcter moral de sus resoluciones. Sin embargo, esto puede superarse cuando la institucin logre consolidarse dentro del Estado y lograr el respeto que se merece.
b)
Bufetes Populares
Generalidades del Modelo

Los bufetes populares estn constituidos por oficinas de apoyo legal para personas de escasos recursos, que no se encuentren en capacidad de pagar los servicios profesionales de un abogado. Estas oficinas dependen directamente de las facultades de Derecho de distintas
20
En 1997 se recibieron en el Departamento de Procuracin 245 denuncias ordinarias, y 79 de oficio, las cuales totalizan 324 denuncias. En 1998 se resolvieron 589 expedientes.
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universidades del pas y son atendidas por estudiantes supervisados y dirigidos por profesionales competentes en las reas que manejan. En Guatemala dos universidades cuentan con bufetes populares. Son la Universidad de San Carlos de Guatemala y la Universidad Rafael Landvar. En la primera, surgieron por resolucin del Consejo Superior Universitario el 30 de abril de 1954, como una necesidad de capacitacin prctica a los estudiantes de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, y para lograr una mejor interrelacin con la sociedad guatemalteca. En 1999, el Bufete Popular de la Universidad de San Carlos de Guatemala, cumpli 45 aos de prestar un servicio social gratuito a personas de escasos recursos econmicos que no pueden sufragar los gastos de un profesional del derecho en los ramos civil y laboral. Segn se expone en el peridico Universidad del viernes 6 de agosto de 1999, en los ltimos cinco aos se han logrado recaudar ms de seis millones de quetzales a favor de personas de escasos recursos econmicos. En el ao de 1994, con la entrada en vigencia del nuevo Cdigo Procesal Penal (Decreto 51-92 del Congreso de la Repblica), los alumnos pasantes del ramo penal quedaron imposibilitados de participar en los procesos penales como defensores de oficio, al desaparecer esta institucin, la cual fue sustituida por la Defensa Pblica. En el ramo civil y particularmente de familia, se ha favorecido a gran nmero de madres con los servicios legales gratuitos. Asimismo, en materia laboral ha sido fructfera la participacin del Bufete Popular en la defensa de los derechos individuales y colectivos de los trabajadores del campo y la ciudad. A cada estudiante se le asignan cuatro casos civiles y tres laborales, y de no presentar en stos una actuacin favorable, la prctica no se aprueba y no puede someterse a su examen tcnico profesional para optar a los ttulos de abogado y notario. Por su parte, el Bufete Popular de la Universidad Rafael Landvar, creado por resolucin del Consejo Directivo de la Universidad en el ao de 1970, brinda un apoyo similar en favor de personas de escasos recursos econmicos que necesiten ejercer acciones legales para hacer valer sus derechos, en las ramas civil, laboral, familia, notarial, y asesora penal, ya que en procesos penales, como se seal, no se encuentra permitida la accin de estudiantes. Cada estudiante de derecho que ha aprobado los cursos procesales correspondientes deber, como mnimo, concluir tres casos laborales y cinco civiles para que se d por aprobada su prctica laboral y civil; adems, debe obtener en stos una sentencia favorable, o haber demostrado fehacientemente que se agotaron todos los recursos e instancias posibles para obtener la satisfaccin de la pretensin del sujeto que promovi la accin. Por lo general, acuden a ste trabajadores que han sido cesados en su relacin laboral y que no han sido indemnizados segn lo estipula la ley. Tambin se presentan, en un elevado nmero, personas con problemas de familia, tales como mujeres que reclaman pensiones econmicas para su subsistencia y la de sus hijos. Tambin se solicitan medidas de seguridad en caso de ser vctimas de malos tratos y de encontrarse en riesgo su integridad. Los bufetes populares son instituciones no estatales, que dependen directamente de la facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la universidad en cuestin. Los salarios del personal
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de planta y otros gastos, se cubren con el monto que les asigna la universidad, y con fondos especficos que obtengan. Los servicios que se prestan son siempre gratuitos. Los bufetes se encuentran a cargo de un director que supervisa las reas en las cuales se divide el mismo, y el trabajo efectivo que en ellas se realiza. Ambos bufetes populares tienen su sede central en la ciudad de Guatemala, y atienden los casos que les son asignados en esa jurisdiccin. Adems, el Bufete Popular de la Universidad de San Carlos de Guatemala, ha creado extensiones en la Zona 12 de la ciudad de Guatemala, Jalapa, Cuilapa, Jutiapa, Cobn, Antigua Guatemala, Escuintla, Amatitln Chimaltenango y el Centro Regional Universitario de Occidente, y tiene tambin otros bufetes en San Marcos, Retalhuleu, Totonicapn y Coatepeque. Esta distribucin geogrfica corresponde a un criterio de oportunidad (la existencia de sedes subregionales de la Universidad en esas localidades), ms que a uno de necesidad. El Bufete Popular de la Universidad Rafael Landvar tiene sedes departamentales en Quetzaltenango y Cobn, Alta Verapaz, ciudades donde funcionan Facultades de Ciencias Jurdicas y Sociales.
Funcionalidad del Modelo

Bufete popular de la Universidad de San Carlos de Guatemala Segn el informe editado por este Bufete correspondiente al ao de 1995, en ese ao se atendieron un total de 3567 usuarios, siendo stos en su totalidad personas de escasos recursos econmicos, habindoseles brindado asistencia judicial gratuita en derecho de familia, civil, laboral, penal, administrativo, menores y derechos humanos. En el rea laboral, se inscribieron 1381 alumnos, asignndose a igual nmero de alumnos 800 juicios ordinarios laborales. Con las sentencias de estos juicios, se alcanz recuperar a favor de los trabajadores un total de Q. 920,941.35 en prestaciones que los patronos haban dejado de pagar a los afectados. Del total de alumnos inscritos, 1036 realizaron su prctica en la ciudad de Guatemala y 345 en los departamentos del interior del pas. En el rea civil se atendieron un total de 2,307 usuarios, a quienes se les brind asesora y asistencia judicial gratuita en los ramos civil y de familia a travs de 1800 alumnos pasantes inscritos en estos ramos, asignndoles 1064 juicios para su seguimiento en los juzgados y tribunales respectivos. De los 1,800 alumnos inscritos, 1,589 realizaron su prctica procesal civil en la capital y 211 en el interior de la Repblica. El Bufete Popular ha motivado a sus alumnos para que realicen su prctica en el interior de la Repblica, compensndolos con la asignacin de un juicio menos que aquellos que realizan su prctica en el rea urbana. As se ha logrado que el servicio social de asistencia legal gratuita llegue a otras regiones del pas. A continuacin, se detallan los usuarios atendidos en 1995: Ramo civil 2307 Ramo penal 300 Ramo laboral 950 Derechos humanos 10 Total de usuarios atendidos 1995 3567 184
Un porcentaje similar de casos se present durante los aos de 1996 y 1997. En el ao de 1998 se finalizaron en la ciudad capital 258 expedientes laborales y con ellos se obtuvo un monto de Q.747,117.04 para trabajadores que reclamaban indemnizacin y otras prestaciones laborales. En el rea civil se atendieron 900 casos en el citado ao. En el anexo del Bufete Popular de la Universidad de San Carlos, ubicado en un rea perifrica de la ciudad, fueron atendidos 100 casos en el ao 1995; de ellos, en 84 la ayuda fue solicitada por mujeres y en 16 por hombres. De estos han concluido 19 y los restantes 81 se encuentran en etapa de asesora y fase de conclusin. Bufete popular de la Universidad Rafael Landvar Segn la Memoria de Labores de la Universidad Rafael Landvar, la siguiente fue la actividad en el ao de 1995, en lo referente a demandas promovidas: Juicio oral de fijacin de alimentos Juicio oral de aumento de pensin Juicio oral de relaciones familiares Juicio oral de guarda y custodia Juicio oral de extincin de pensin Juicio voluntario de divorcio Anulacin de partida de nacimiento Juicio voluntario de tutela Juicio voluntario de ausencia Oposicin a ordinario de divorcio Oposicin de Guarda y custodia Oposicin de oral de fijacin de pensin Juicio ordinario de unin de hecho Juicio ordinario de filiacin Juicio ordinario de divorcio Ejecucin en va de apremio Ejecucin de cobro de alimentos Medidas de seguridad Ejecucin obligacin de hacer Pruebas anticipadas Apelaciones Total de casos asignados 156 54 1 5 6 76 1 3 3 3 2 3 2 2 5 82 48 59 1 18 6 334
En 1997 se atendi un nmero de 1233 casos, segn la memoria de labores de la Universidad Rafael Landvar correspondiente a ese ao. En 1998 los servicios que el Bufete Popular prest, fueron de asesora legal gratuita en las ramas de derecho penal, laboral, civil, notarial y administrativo. Entre de las actividades ms destacadas se encuentran: - Colaboracin del Director, Asesores y coordinadora en la legalizacin de documentos para completar los expedientes de solicitud para adjudicacin de lotes a las personas de la Colonia Jess de la Buena Esperanza, Zona 6. 185
- Autorizacin de matrimonios civiles en la sede del Bufete Popular y en San Jos Pinula. - Participacin en las reuniones de trabajo y seguimiento relacionado con la boleta nica de denuncia de violencia intrafamiliar, coordinada por la Defensora de los Derechos de la Mujer de la Procuradura de Derechos Humanos; - Apoyo al Programa de Proteccin a Personas de la Tercera Edad. - Colaboracin para la implementacin de la Oficina Piloto de Mediacin de la Corte Suprema de Justicia. - Apoyo legal para recuperacin de recursos de la Direccin de Fomento de Becas del Ministerio de Trabajo y Previsin Social. El nmero de casos atendidos en 1998 en las oficinas centrales del Bufete, segn informe del Director a la Decanatura de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales21 , fue el siguiente: Area Laboral Penal Civiles Totales Alumnos inscritos 304 314 194 812 Casos atendidos 461 11122 * 816 1388
Conclusiones
De la labor de los bufetes populares universitarios, sin duda meritoria, merece resaltarse el monto recuperado por el Bufete Popular de la Universidad de San Carlos de Guatemala, que asciende a casi un milln de quetzales por ao, lo que refleja la ayuda brindada a personas de escasos recursos econmicos que reclamaban esas cantidades a patronos,o cnyuges que se negaban a pagar prestaciones laborales u obligaciones familiares. El nmero de casos atendidos, tambin refleja la cantidad de personas que han logrado acceder a la justicia cuando carecen de medios econmicos para lograrlo. Los lmites del modelo pueden observarse en la restriccin de admisin de algunos casos. Por ejemplo, llama la atencin que el Bufete Popular de la Universidad de San Carlos, slo tramitase 10 casos de derechos humanos. Por otra parte, la distribucin territorial de las oficinas asegura slo una cobertura muy limitada del pas, y quedan sin atenderse vastas regiones alejadas de la ciudad o de las cabeceras departamentales. En el rea civil se abarcan asuntos de familia, tales como pensiones de alimentos y juicios ejecutivos de alimentos, pero no otros como reivindicaciones de propiedad o interdictos de despojo, que en muchas ocasiones las personas de escasos recursos pueden encontrarse necesitadas de resolver. Sin embargo, estas razones no opacan la labor que desarrollan los bufetes populares.
21 22
Monterrosa, Mario Roberto. Informe del Director del Bufete Popular de la Universidad Rafal Landvar al Decano. Facultad de Derecho. Mimeo. 1998 En el rea penal solo se abarcan trmites administrativos debido a la prohibicin legal relativa a que estudiantes atiendan este tipo de asuntos.
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Ha sido cuestionado por algunos abogados el que, al proveer a una persona de escasos recursos econmicos de un estudiante de derecho, y no de un profesional, podra quedar ste en desventaja ante su adversario. Este aspecto puede superarse con los asesores del mismo, ya que si estos supervisan los juicios correctamente y verifican la actuacin de los estudiantes, puede afirmarse que los solicitantes del servicio del Bufete tambin se vern auxiliados por un abogado.
c)
Fundacin Myrna Mack
Generalidades del Modelo

La Fundacin Myrna Mack naci en 1993, con el propsito de luchar contra la impunidad, impulsar la modernizacin y democratizacin de la administracin de justicia, apoyar la bsqueda de la paz, contribuir al fortalecimiento del estado de derecho y a la consolidacin de la democracia, as como fomentar la participacin ciudadana en el anlisis de los grandes temas nacionales. La Fundacin lleva el nombre de la antroploga guatemalteca asesinada el 11 de septiembre de 1990. La idea de crear una fundacin con su nombre, surgi de la necesidad de compartir con la sociedad las lecciones y el aprendizaje que ha dejado la lucha emprendida por encontrar la justicia, y evitar que el crimen cometido en su contra quede impune, como ha ocurrido en muchos casos. Su creacin fue impulsada por su hermana, Helen Mack Chang, quien entabl una reida lucha para lograr acceder a la justicia y obtener una sentencia justa en el caso de su hermana. El propsito de la Fundacin se sintetiza en sus principios, los cuales se resumen en el respeto a la dignidad humana, la igualdad de derechos para todo gnero, etnia y clase, y el reconocimiento y estmulo a la pluralidad ideolgica y cultural. Entre sus objetivos se sealan: Facilitar los espacios para la cohesin social; Contribuir a edificar una democracia; Apoyar programas para alcanzar la democratizacin y modernizacin del sistema judicial; Promover la participacin ciudadana; Luchar contra la impunidad; Procurar la vigencia del estado de derecho.23
Sin embargo estos objetivos pueden sintetizarse, como se seala en los informes de la Fundacin, en su lucha contra la impunidad. Con este fin se unen en ella grupos e individuos bajo un lema comn: el sentido de solidaridad humana y de indignacin frente a la injusticia. La Fundacin Myrna Mack dirige su labor a personas de escasos recursos econmicos, mujeres, indgenas, retornados, desplazados y repatriados, y en general a todas aquellas personas que son vctimas de violaciones a sus derechos humanos, o que por no contar con recursos suficientes, acuden a la Fundacin solicitando ayuda legal. La Fundacin en ningn caso rechaza
23
Fundacin Myrna Mack. Desplegable. Sin fecha.
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las peticiones de ayuda que se le presentan, sino que en ltima instancia las remite a lugares en donde se pueda prestar dicha asesora. Constituye pues una oficina que brinda asesora tcnica y legal a las personas que se encuentran con problemas de acceso a la justicia, lo cual les permitir alcanzar su objetivo central, como lo es luchar contra la impunidad, para lo cual cuenta con distintos programas de trabajo: Investigacin y Anlisis. Consta de dos reas: la poltica y la jurdica. El equipo humano multidisciplinario que conforma el programa, se dedica al anlisis poltico y jurdico de los grandes temas nacionales, en especial los relacionados con la administracin de justicia, la reforma de los aparatos de seguridad, seguimiento de los Acuerdos de Paz y la lucha contra la impunidad. En el programa figuran como temas centrales la modernizacin y democratizacin de la administracin de justicia, la reforma de los aparatos de seguridad y del sistema de inteligencia, la lucha contra la impunidad, y todos los derivados de los Acuerdos de Paz. Formacin y capacitacin de Promotores Jurdicos. A travs de este programa, se capacita en derechos humanos y aspectos bsicos de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, a lderes de comunidades del interior del pas, con el propsito de que estos manejen los elementos fundamentales para la solucin de los problemas jurdicos ms comunes.
La Fundacin posee un grupo de promotores jurdicos en los diferentes lugares de la Repblica, formados en los cursos de capacitacin impartidos por ella. Los promotores son dirigidos y coordinados por un abogado que se halla en la sede de la Fundacin, a quien se remiten los casos que necesitan solucionar en sus respectivas comunidades. Se brinda asesora respecto del tipo de accin legal que debe emprenderse para solucionar el problema en cuestin. Asimismo, remiten al solicitante a la institucin respectiva para que sea asistido y presente la accin legal respectiva. Sin embargo, su auxilio no termina all, puesto que la Fundacin se mantiene en comunicacin con la institucin a la que se refiri a la persona para determinar si se ha resuelto su problema. El abogado acompaa en muchas ocasiones al solicitante o prepara la accin respectiva, establece comunicacin con entidades estatales y solicita cooperacin para la persona que ha acudido a solicitar ayuda y da seguimiento al caso hasta su finalizacin. En caso de ser resuelto desfavorablemente, la Fundacin verifica que se ejerzan las acciones legales posibles para obtener un resultado justo. As preparan los memoriales y los remiten a la institucin respectiva. Muchas veces stos son presentados directamente por la Fundacin a travs del abogado de la misma. Sus actividades se extienden a toda la Repblica. Los integrantes de la Fundacin se desplazan al interior del pas a capacitar promotores jurdicos, quienes a su vez realizan tareas de difusin de derechos humanos en sus respectivas poblaciones. Se realizan talleres, visitas y charlas para definir los problemas jurdicos de las comunidades atendidas por la Fundacin, cuya sede se ubica en la ciudad capital.
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Funcionalidad del Modelo

El dato de los casos atendidos en el ltimo ao de labores, despus de 6 aos de existir, es el siguiente24 : Total de casos atendidos Penales Civiles Administrativos Laborales Cursos de capacitacin a nivel departamental Solicitud de ayuda humanitaria 83 40 20 14 9 2 2
Como ya se indic, la ayuda se brinda mediante la atencin de casos en las oficinas de la Fundacin; mediante los cursos de capacitacin para promotores sociales, la emisin de dictmenes jurdicos para la solucin de problemas de comunidades, cuando as se les solicita; mediante llamadas telefnicas, envo de notas o visita a fiscales del Ministerio Pblico, defensores pblicos, Procuradura de Derechos Humanos, Colegio de Abogados, Corte Suprema de Justicia, Supervisin General de Tribunales, Registro de la Propiedad, alcaldes municipales, Asociacin Guatemalteca de Juristas, Secretara General de la Presidencia, Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado, organizaciones no gubernamentales especializadas en el tema de que se trate. En conclusin, puede afirmarse que la funcin que desarrolla la Fundacin Myrna Mack es de gran utilidad en lo referente al acceso a la justicia para sectores desprotegidos de la poblacin, tanto en lo que respecta a la asesora legal, como en la capacitacin de promotores jurdicos que posteriormente colaborarn con la comunidad a la que pertenecen. Asimismo, la Fundacin elabora materiales educativos relacionados con los derechos humanos.
d) Juzgados de Paz Comunitarios

El 10 de septiembre de 1997, el Congreso de la Repblica aprob el Decreto nmero 7997, que modifica el Cdigo Procesal Penal y establece en su artculo 50 que: En cinco municipios de la Repblica en donde no hubiere juzgados de paz y en el plazo de tres meses, la Corte Suprema de Justicia nombrar como jueces de paz en materia penal a tres personas de reconocida honorabilidad y arraigo que puedan comunicarse en la lengua predominante de la regin y en espaol. Para la designacin de los jueces comunitarios, la Corte Suprema de Justicia realizar consultas con las diferentes autoridades comunitarias... Segn se seala en el Informe de visita a Tribunales Comunitarios presentado por la Corte Suprema de Justicia a travs del Licenciado Josu Felipe Baquiax y el Bachiller Manuel de Jess Rivera, en las diferentes reuniones que se llevaron a cabo se aportaron varios criterios para seleccionar los cinco municipios, siendo los principales a tomar en cuenta:
24
Que en el municipio no existiera juzgado de paz ni un centro de administracin de justicia; Que la mayora de la poblacin fuera indgena,
Fundacin Myrna Mack. Informe Resumido de Casos Atendidos, julio-diciembre, 1998//enero-junio, 1999. Mimeo. 7pp.
189
Predominio de un idioma maya, Que la comunidad aceptara la creacin del mismo, Que existiera disposicin de las organizaciones representativas de la comunidad, La distancia del municipio al juzgado ms cercano, Que no se tratara de un municipio donde haya habido conflictos con juzgados que lo cubran; El nmero de casos atendidos por el juzgado ms cercano; El nmero de habitantes y El grado de conflictividad social.
Con base en lo anterior se seleccion un listado preliminar de siete departamentos, y dos o tres municipios de cada uno de ellos. De esta lista se preseleccionaron ocho municipios, realizndose la consulta en cinco de ellos, los cuales resultaron seleccionados. Se procedi a elegir a los jueces por los propios miembros de las comunidades. La Corte Suprema imparti capacitacin, y el 23 de enero de 1998 iniciaron su funcionamiento. Realizadas las consultas con las diferentes autoridades comunitarias, el 23 de enero de 1998 fueron inaugurados los juzgados de paz comunitarios en los municipios de San Andrs Semetabaj, Solol; San Rafael Ptzal, Huehuetenango; San Luis, Petn; Santa Mara Chiquimula, Totonicapn y San Miguel Ixtahuacn, San Marcos. Los juzgados estn integrados por un Juez Presidente y dos jueces vocales, un Secretario, dos oficiales y un Auxiliar. La creacin de estos tribunales, segn el informe preliminar de tribunales comunitarios realizado por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, a travs de los investigadores Luis Ramrez, Justo Solrzano y Mario Caxaj, se debe en primer lugar a las tendencias modernas del derecho penal, pues los tribunales comunitarios se inscriben dentro de la incorporacin del criterio de oportunidad como mecanismo que garantiza la eficacia del sistema en dos sentidos: La descriminalizacin de conductas, evitando la aplicacin punitiva donde otro tipo de reacciones, como lo son la posibilidad de acuerdo entre las partes para resarcir el dao causado, son posibles. Esto aumenta la eficacia del sistema, pues permite orientar los esfuerzos de los operadores del sistema penal a otras acciones que causan mayor impacto en la sociedad en su conjunto, contribuyendo al descongestionamiento del sistema. La relacin con las reformas al sistema nacional de justicia para mejorar el acceso a la justicia de los miembros de los pueblos indgenas previstas en el Acuerdo sobre el Fortalecimiento de la Poblacin Civil, as como lo previsto en el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, en los cuales el Gobierno de Guatemala se compromete, entre otras cosas, a promover ante el Organismo Legislativo, con la participacin de las organizaciones indgenas, el desarrollo de normas legales que reconozcan a las comunidades indgenas el manejo de sus asuntos internos de acuerdo con sus normas consuetudinarias.
Asimismo, en el Informe sobre los Juzgados de Paz Comunitarios, presentado por la Misin de Naciones Unidas para Guatemala MINUGUA se seala que en algunos casos la instalacin de los juzgados se hizo por pedido de las mismas comunidades, lo que sin duda resulta un hecho destacable. 190
Poblacin atendida
Los juzgados han sido creados en municipios que, por su lejana de la cabecera departamental, presentan problemas de acceso, y en los cuales la mayora de la poblacin es indgena y habla un idioma distinto al espaol. Se dirigen a todos los miembros de la poblacin que se vean involucrados en un hecho delictivo, sea como sujetos activos o pasivos del mismo.
Perfil de los Jueces Comunitarios

De conformidad con la reforma introducida al artculo 552 del Cdigo Procesal Penal mediante el Decreto 79-97 del Congreso de la Repblica, los jueces que se nombren para integrar los juzgados comunitarios deben ser personas de reconocida honorabilidad y arraigo, que puedan comunicarse en la lengua predominante de la regin y en espaol. Cada Tribunal se integrar por tres jueces que resolvern por mayora, previa deliberacin, de conformidad con los usos y costumbres, la equidad y los principios generales del derecho cuando ello fuere posible, sin contrariar la Constitucin ni las leyes. Presidir el de mayor edad.25
Competencia y campo de accin

De conformidad con lo establecido en el artculo 552 bis, los jueces de paz comunitarios tendrn competencia para: Aplicar el criterio de oportunidad en los casos y formas en que autoriza el artculo 25 del Cdigo Procesal Penal (delitos no sancionados con prisin, delitos perseguibles a instancia particular, delitos de accin pblica cuya pena mxima no exceda de cinco aos; cuando la responsabilidad del sindicado sea mnima; en los casos en los cuales el inculpado haya sido afectado por delito culposo y la pena resulte inapropiada). Celebrar audiencias de conciliacin y aprobar acuerdos entre las partes en los casos de delitos de accin privada y de accin pblica dependientes de instancia particular. Recibir la primera declaracin del imputado, dictar las medidas de coercin personal que correspondan y remitir el expediente al juzgado de primera instancia competente, poniendo a su disposicin al detenido, si lo hubiere. Cuando se trate de delitos graves o cuando no proceda el criterio de oportunidad o fracase la conciliacin.
25
Como puede observarse, de los requisitos exigidos por el artculo 552 precitado, no se establece la necesidad de que los jueces sean abogados y notarios; sin embargo, la Corte interpret que, de los tres jueces, uno de ellos debia ser letrado, entendindose por letrado el que poseyera alguna formacin jurdica. Es as como en algunos casos uno de ellos es abogado -caso de San Miguel, Ixtahuacn, San Marcos-, y en los otros se encuentran conformados por estudiantes con pensum cerrado o por lo menos con sexto semestre de la carrera de derecho. Los otros dos pueden ser legos, es decir, no necesariamente tienen que tener formacin jurdica, pero s cumplir con los otros requisitos exigidos a los jueces: Que su designacin sea el resultado de consulta con autoridades comunitarias; Que posean reconocida honorabilidad y arraigo, y Que puedan comunicarse en el idioma predominante en la regin y en espaol.
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Si no hubiere delegacin del Ministerio Pblico, ordenar el levantamiento de cadveres, documentando la diligencia en acta en la cual se consignen las circunstancias.
Segn el Informe sobre evaluacin de los Juzgados de Paz Comunitarios elaborado por la Corte Suprema de Justicia en enero de 1999, en estos juzgados se ha impartido justicia teniendo en cuenta, o con arreglo a, los usos y costumbres del lugar. As, el tipo de sanciones impuestas son las utilizadas por las autoridades comunitarias, destacndose entre ellas los trabajos comunitarios bajo el control de los alcaldes auxiliares y la reparacin del dao, as como la escasez de las medidas de privacin de libertad, por considerar que estas medidas son menos perjudiciales para el sancionado, su familia y la comunidad, al mismo tiempo que mantienen la unidad social.
Funcionalidad del modelo

No es posible referirse en conjunto a los juzgados comunitarios existentes, es preciso hacerlo sobre cada uno de ellos. As, por ejemplo, en el juzgado de San Andrs Semetabaj, Solol (87% de poblacin indgena), entre enero y setiembre de 1998 el juzgado resolvi 94 casos, de los cuales 54 fueron faltas, y 40 delitos. Por su parte, el juzgado de Santa Mara Chiquimula, Totonicapn (97% poblacin indgena), tiene la particularidad de ser presidido por una mujer (quien formalmente ostenta el cargo de vocal pero ejerce como tal). En el mismo perodo, fallaron sobre 241 casos penales, de los cuales 92 fueron faltas (de ellas, 70 contra las personas), y los restantes, delitos (de los cuales 30 fueron robos). De San Miguel Ixtahuacn, San Marcos (90% poblacin indgena), San Rafal Petzal, Huehuetenango (94% poblacin indgena) y San Lus, Petn (80% indgenas, aproximadamente), se reportan cifras similares, en el sentido de que un alto porcentaje de los casos resueltos, fueron faltas (en su mayora contra las personas). En todos los casos, adems de asuntos penales, los juzgados han conocido sobre asuntos relativos a familia, civil y laboral.
Conclusiones
De lo anteriormente expuesto puede concluirse que los juzgados de paz comunitarios representan un significativo avance en modelos de acceso a la justicia en los lugares donde se han establecido, ya que permiten solucionar los conflictos existentes en el idioma del lugar, y se resuelve tomando en cuenta los usos y costumbres propios de la comunidad. Llama poderosamente la atencin el que, a pesar de que les fue otorgada competencia para conocer nicamente en materia penal, en la prctica hayan extendido su accionar a otros mbitos del derecho. Es evidente que estamos aqu ante una clara indicacin de que su competencia debe extenderse a otro tipo de asuntos.
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Es tambin novedoso el modelo en el sentido de que los jueces no tienen que ser abogados y pueden resolver conforme la equidad. Sin embargo necesitan de una mayor capacitacin por parte de la Corte Suprema de Justicia para que no sientan temor de contrariar la Constitucin y las leyes de la Repblica. Otro problema es el hecho de que el personal auxiliar de los juzgados sea seleccionado por la Corte Suprema de Justicia desde la capital, y que los funcionarios no pertenezcan a la comunidad en la cual desempean sus labores, y desconozcan la lengua y costumbres de la misma. Todos deberan ser nombrados popularmente, como los jueces. Por ltimo, cabe mencionar que sera conveniente establecer mecanismos de coordinacin entre los jueces de paz comunitarios y otras autoridades de la regin, para evitar confusin entre los miembros de la comunidad.
5-
OTROS MODELOS
A continuacin se hace mencin de algunos modelos que contribuyen a mejorar el acceso a la justicia para sectores desprotegidos de la poblacin, pero que, por no reunir las caractersticas necesarias para su seleccin, no fueron desarrollados en el apartado anterior, aunque en algunos casos fueran mencionados reiteradamente en las encuestas de opinin. Tal es el caso de los Defensa Pblica Penal, cuya puntuacin en las encuestas de opinin fue muy considerable; sin embargo, no reunan los cuatro criterios observables para su seleccin.
a)
Instancia Coordinadora para la Modernizacin del Sector Justicia
La Instancia Coordinadora para la Modernizacin del Sector Justicia -ICMSJ-, fue instaurada a travs de una Carta de Intenciones, suscrita el 25 de septiembre de 1997. Es resultado del cumplimiento de los Acuerdos de Paz en materia judicial, as como de las recomendaciones elaboradas por la Comisin de Fortalecimiento de la Justicia. Est compuesta por el Presidente del Organismo Judicial, por el Fiscal General de la Repblica y Jefe del Ministerio Pblico, por el Director del Instituto de la Defensa Pblica Penal y por el Ministro de Gobernacin. Entre las actividades prioritarias que ha definido la ICMSJ, estn las de elaborar y presentar a la sociedad una propuesta de poltica del Estado contra el crimen, donde se establezcan y definan las actividades sectoriales de prevencin y represin de la criminalidad, que incorpore entre sus fines prioritarios el mejoramiento del acceso de la justicia. La ICMSJ ha suscrito una serie de convenios, a fin de implementar las acciones y medidas que permitan la puesta en marcha de proyectos encaminados a la modernizacin del sector justicia. Entre ellos pueden mencionarse las actividades necesarias para aumentar el acceso a la justicia, siendo stas la implementacin de los Centros de Enfoque y de los Centros de Administracin de Justicia.
b)
Centros de Administracin de Justicia -CAJS-
Los Centros de Administracin de Justicia renen en una misma sede o planta fsica a los siguientes rganos:
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Un juzgado de primera instancia. Una Fiscala del Ministerio Pblico. Una oficina del Instituto de Defensa Pblica Penal. Una oficina de resolucin de conflictos. Una sub estacin de polica. Servicio de coordinacin interinstitucional.
Con la creacin de los Centros de Administracin de Justicia se pretende aumentar el acceso de la poblacin a los servicios formales de administracin de justicia y el acceso a servicios alternativos para la solucin de conflictos. Se busca adems fortalecer la administracin de justicia y consolidar relaciones entre las autoridades locales, las organizaciones de la sociedad civil y las instancias de administracin de justicia en el municipio. Para determinar la regin en la cual se hace necesario contar con un Centro de Administracin de Justicia, se ha considerado de vital importancia -segn el Informe Centros de Enfoque o Centros de Justicia de la ICMSJ- establecer los CAJs en municipios cuya poblacin es en su mayora menor de 24 aos. En la actualidad hay solamente dos CAJS en operacin; uno, en Santa Eulalia, Huehuetenango, y el otro en Sata Mara de Nebaj, Quich.
c)
Centros de Enfoque.
Los Centros de Enfoque o Centros de Justicia se proyectan en primera instancia hacia las sedes de los Centros de Administracin de Justicia, con la finalidad de uniformar los formularios y procedimientos de los actores involucrados, y de sistematizar la informacin que ah se genera, as como de ofrecer capacitacin a los operadores de justicia. No fue posible determinar con exactitud cuntos Centros de Enfoque operan en la actualidad, ni dnde lo hacen.
d)
Centro Piloto de Mediacin y Conciliacin del Organismo Judicial
A partir del 25 de septiembre de 1998, comenz a funcionar el Centro Piloto de Mediacin y Conciliacin del Organismo Judicial, como rgano dependiente de este organismo. Sus principales funciones son: Propiciar la solucin de conflictos de intereses particulares, mediante los procedimientos de mediacin y conciliacin. Promover el conocimiento de la poblacin guatemalteca, de las ventajas de los mecanismos de mediacin y conciliacin.
Segn el Acuerdo 22/98 de la Corte Suprema de Justicia, Reglamento del citado Centro, ste prestar sus servicios, antes o durante el proceso judicial, ya sea por voluntad de las partes en casos derivados de los Tribunales, o a solicitud directa de las partes. El procedimiento de mediacin tiene carcter confidencial. Las partes, sus abogados, el mediador y todo aquel que haya intervenido en el procedimiento, estn obligados por el deber de confidencialidad que se ratificar en la primera reunin de mediacin a travs de la suscripcin de un convenio. No obstante, quedan relevados del deber de confidencialidad cuando tengan conocimiento de la tentativa o consumacin de un delito que d lugar a accin pblica o de la
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existencia de estado de peligro o violencia contra un menor. El mediador podr sesionar con cada una de las partes cuando lo estime necesario. Es interesante anotar que algunos mediadores no son abogados. Uno de los requisitos para serlo es poseer un ttulo universitario; en la actualidad, una de las mediadoras ms eficaces es una mdico cirujana. En la ciudad de Guatemala ha constituido un modelo de acceso a la justicia para personas de escasos recursos.
e)
Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado
En el ao de 1989 se cre la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala, que desde su fundacin, ha informado a la comunidad nacional e internacional respecto de la situacin de los derechos humanos en Guatemala. El trabajo de monitoreo, defensa y promocin de los derechos fundamentales de la persona, son la razn de ser fundamental de la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado. El trabajo de esta Oficina es una respuesta concreta de la Iglesia ante la situacin actual de Guatemala. Sealan sus informes que forma parte del compromiso del Evangelio por construir una sociedad fraterna, tal y como se seal en la IV Conferencia del Episcopado Latinoamericano en Santo Domingo 1,994: ...La Iglesia, al proclamar el Evangelio, raz profunda de los derechos humanos, no se arroga una tarea ajena a su misin, sino por el contrario, obedece al mandato de Jesucristo al hacer de la ayuda al necesitado una exigencia pastoral esencial de su misin evangelizadora.... Entre las finalidades de la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado se cuentan: defender el orden constitucional, denunciar las violaciones a los derechos humanos, fortalecer el rgimen democrtico en Guatemala, y brindar la ayuda necesaria a los sectores desprotegidos. La Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado, en su labor de proteccin de los derechos humanos y de organismo en la defensa del Estado de Derecho y del rgimen democrtico, dirige su labor tanto a menores, ancianos, hombres, mujeres, personas de escasos recursos, retornados, desplazados y repatriados, y en general a todas aquellas personas que hayan sido objeto de violacin a sus derechos humanos, sin distincin de sexo, grupo econmico, etnia, ni religin. La accin de la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado se extiende a toda la Repblica, ya que en cualquier poblacin se encuentra una iglesia, y son stas las comisionadas para llevar a cabo, con autorizacin arquidiocesana, las investigaciones y las labores necesarias, o bien, para solicitar la ayuda y el apoyo de la Oficina y llevar a cabo dicha funcin en la comunidad de que se trate. La Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado se divide en varias reas: Investigacin: las investigaciones que realiza la ODHA, se determinan de acuerdo con las caractersticas de cada caso, priorizando los que posean indicios polticos o presuntamente polticos. Se lleva un registro de la violencia poltica en el pas. Cuando se detecta que un hecho tiene aspectos sujetos a investigacin, se recopila la informacin
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periodstica, se acude al lugar de los hechos, se entrevista a la o las vctimas, a familiares, autoridades locales civiles y militares, pobladores del lugar y testigos. Posteriormente se hace un anlisis del caso y se determinan las estrategias a seguir. Cuando las investigaciones se llevan a cabo fuera de la jurisdiccin arquidiocesana, se efecta el mismo procedimiento, con la variante de realizarla a peticin del obispo, prroco u oficina legal de la dicesis, o en su caso, a peticin de la vctima o familiares. Estas investigaciones o recopilaciones de datos, permiten el acompaamiento y asesoramiento a las vctimas y familiares, para que as los responsables sean puestos a disposicin del rgano jurisdiccional respectivo. Educacin en Derechos Humanos: el Departamento de Educacin de la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala, tiene por objetivo contribuir a generar una cultura de respeto a los derechos humanos entre los participantes de sus programas. Los diferentes programas y actividades buscan desarrollar actitudes de valoracin, defensa y respeto de los derechos humanos.
f)
Servicio Pblico de Defensa Penal
El Cdigo Procesal Penal (derogado por Decreto 52-73 del Congreso de la Repblica), permiti hasta principios de la dcada de los noventa, que la defensa para personas que no se encuentran en capacidad de utilizar los servicios profesionales de un abogado, fuera realizada por estudiantes de derecho de las universidades del pas, lo cual vari al emitirse el actual Cdigo Procesal Penal, Decreto 51-92 del Congreso, el cual contempl la creacin, organizacin y estructura del Servicio de la Defensa Pblica Penal, el cual, segn mandato legal, en sus inicios deba ser organizado por la Corte Suprema de Justicia. En cumplimiento del mandato citado, la Corte Suprema de Justicia emiti el Acuerdo 1294, de fecha 16 de junio de 1994, el cual contiene el reglamento de este servicio. El Acuerdo entr en vigencia el mismo da que el nuevo Cdigo Procesal Penal, en julio de 1994. Al inicio, el Servicio de Defensa Pblica Penal dependa directamente de la Corte Suprema de Justicia, y no tuvo la estructura indicada en el citado acuerdo, ya que no contaba con el presupuesto y la infraestructura adecuados para su funcionamiento. Se inici con un escaso nmero de defensores y una elevada cantidad de casos. Posteriormente se logr su independencia funcional y econmica con el Decreto 129-97; sin embargo ha venido trabajando en forma continua e ininterrumpida desde el 1 de julio de 1994 -los primeros cuatro aos como ente dependiente de la Corte Suprema y en el ltimo como rgano autnomo e independiente-, reforma que viene a dar un efectivo cumplimiento a los Acuerdos de Paz al concretarlo como ente autnomo. El Instituto de la Defensa Pblica Penal, es el organismo administrador del servicio pblico de defensa penal, para asistir gratuitamente a las personas de escasos recursos econmicos. En los cinco aos que lleva funcionando, ha brindado asistencia legal a un gran nmero de sujetos de escasos recursos. Tambin tiene a su cargo las funciones de gestin, administracin y control de los abogados en ejercicio profesional privado cuando realicen funciones de defensa pblica. El Instituto goza de autonoma funcional y total independencia tcnica para el cumplimiento de su funcin, y en sta deber reconocer el carcter multitnico, pluricultural y multilinge de la poblacin
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guatemalteca. (Artculos 1 y 2 del Decreto 129-97 del Congreso de la Repblica, Ley del Servicio Pblico de Defensa Penal). El servicio pblico de defensa penal tiene competencia para: Intervenir en la representacin de las personas de escasos recursos econmicos sometidas a proceso penal, a partir de cualquier sindicacin que las seale como posibles autores de un hecho punible o de participar en l, incluso, ante las autoridades de la persecucin penal. Asistir a cualquier persona de escasos recursos que solicite asesora jurdica cuando sta considere que pudiera estar sindicada en un procedimiento penal. Intervenir a travs de los defensores de oficio, cuando la persona no tuviere o no nombrare defensor de confianza, en las formas que establece la ley.
Desde sus inicios, la Defensa Pblica Penal se ha dedicado a atender casos en los cuales las personas de escasos recursos econmicos no poseen un abogado defensor. Con la entrada en vigencia de su Ley Orgnica, se crea el Instituto de la Defensa Pblica Penal, organismo administrador del servicio pblico de defensa penal, para asistir gratuitamente a personas de escasos recursos econmicos. Se entiende por personas de escasos recursos, segn el artculo 5 de la mencionada ley, a aquellas personas cuyos ingresos sean inferiores al triple del salario mnimo ms bajo. En consecuencia, toda persona que no haya designado defensor de confianza tendr derecho a que se le nombre uno de oficio. Es deber de los jueces, del Ministerio Pblico, la Polica y dems autoridades encargadas de la custodia de detenidos, solicitar un defensor pblico al Instituto de la Defensa Pblica Penal cuando el imputado no lo hubiere sealado. Si el imputado se encontrare privado de libertad, cualquier persona podr realizar la solicitud. A partir del primero de junio de 1997 surgi la Defensa Pblica de Menores, por lo que en la actualidad tambin se brinda un servicio de defensa a este sector de la poblacin. El campo de accin territorial del Instituto es toda la Repblica de Guatemala, tal como se prev en su Ley Orgnica, en la que se establece una seccin departamental del Instituto en cada uno de los departamentos del pas. En la actualidad, existe una sede de la Defensora Pblica Penal en todas las cabeceras departamentales y municipios donde hay juzgados de primera instancia, sumando en total 31 oficinas.26 Las secciones departamentales del interior estn compuestas por un mximo de tres defensores de planta, uno de los cuales ser el que asuma las funciones de coordinador, de acuerdo con las directrices que emanen del Director General y conforme a las atribuciones que les asigna la ley, atendiendo las caractersticas de cada lugar. El Coordinador es un defensor pblico de planta nombrado por el Director General, y es responsable del buen funcionamiento del servicio pblico de defensa penal en su departamento.
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Fuente: Entrevista personal con el Lic. Jorge Valverde, Director General de la Defensa Pblica.
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Por mandato legal, en los municipios donde haya un juzgado de primera instancia penal, narcoactividad y delitos contra el ambiente, el servicio pblico de defensa penal estar integrado por un defensor de planta. Cuando sea necesario por el nmero de procesos, se podr ampliar el nmero de defensores que establece el citado artculo. Segn informe del Instituto de la Defensa Pblica Penal, emitido en julio de 1999, con base en datos proporcionados por la Seccin de Estadstica de la Unidad de Planificacin del Instituto de Defensa Pblica Penal, ste cubre con sus servicios los 22 departamentos de la Repblica de Guatemala, con 84 defensores de planta y 95 de oficio, lo que asciende a un total de 179 defensores pblicos, quienes coadyuvan a la asesora de un elevado porcentaje de poblacin, como se ver ms adelante. Segn un cuadro comparativo de los casos atendidos por el Instituto de la Defensa Pblica Penal, con relacin a los asuntos atendidos por el Organismo Judicial (elaborado por la Seccin de Estadstica de la Unidad de Planificacin, con base en cifras de la investigacin realizada por estudiantes del curso de Estadstica de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala y en informes presentados por los Defensores Pblicos del IDPP) de los 31,517 casos penales sometidos al conocimiento del Organismo Judicial entre julio de 1998 y el 30 de junio de 1999, 20,514 fueron atendidos a travs del Instituto de la Defensa Pblica Penal, mediante los defensores de planta, de oficio, de menores y de turno. De la cifra anterior, en 18,391 casos figuraron como imputados mayores de edad y en 2,123 menores, demostrando tambin de esta manera la efectiva participacin de los Defensores Pblicos de menores. Segn la misma fuente, de los 18,391 casos atendidos por la Defensa Pblica en toda la Repblica, puede sealarse que la forma en que se resolvieron fue la siguiente: Criterios desjudicializadores Medida sustitutiva Sobreseimientos Clausura provisional Archivo Procedimiento abreviado Falta de mrito Suspensin condicional Sentencia absolutoria Sentencia condenatoria Prisin preventiva Prisin por condena Otros 1,401 3,941 2,103 2,201 669 412 843 396 605 894 3,986 314 626
De estos datos, se desprende que los primeros siete rubros se refieren a casos en los cuales no fue necesario llegar a una sentencia, pues se produjo la conclusin antes que la misma se emitiera, obtenindose un resultado favorable para el imputado. As, esta suma asciende a 11,570 casos de los 18,391 en que intervino la Defensa, lo que representa un 63%. A este porcentaje debe adicionarse el nmero de casos en los que se suspendi condicionalmente la
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pena o se obtuvo sentencia absolutoria, ya que a pesar de haberse dictado sentencia, la misma fue favorable al encausado. Este nmero de casos fue de 1001, por lo que en total pueden citarse 12,571 casos, en los que a travs de la Defensa Pblica se lograron resoluciones favorables a los procesados, lo que representa un 68.35% de los casos en que intervino. En solo el 4.86% se obtuvo una sentencia condenatoria y en un 1.7% una prisin por condena. De la totalidad de casos sometidos al conocimiento del Organismo Judicial , en el 65.1% intervino la Defensa Pblica Penal. La Defensa ha contribuido tambin a permitir el acceso a la justicia a otros sectores de la poblacin. As, puede sealarse que intervino en la defensa de 2123 menores de edad, habiendo obtenido egresos definitivos el 78.2 % de los menores en que esta institucin intervino. El 21.6% se encuentran internados en proceso reeducativo y el 0.2% suspendidos. Todos ellos tambin de escasos recursos. Tambin ha contribuido a permitir el acceso a la justicia de las mujeres, considerado como otro de los sectores desprotegidos de la poblacin. As, puede mencionarse que de los 20,514 casos atendidos, en el 9.2% de casos se brind apoyo a mujeres y en el 90.8% a hombres. Tan significativa diferencia se explica porque el nmero de casos en que figuran hombres como imputados, es asimismo abrumadoramente mayor. En conclusin, puede afirmarse que el Instituto de la Defensa Pblica Penal, se encuentra facilitando el acceso a la justicia a diferentes sectores de la poblacin, en los cuales el factor comn son los escasos recursos econmicos. Las limitaciones que posee en la actualidad el servicio pblico de defensa penal son el nmero tan elevado de casos que conoce; el reducido nmero de defensores de planta; el escaso tiempo que posee en el medio, y el contar con defensores de planta o de oficio slo en unos pocos municipios alejados de las cabeceras departamentales.
6-
CONCLUSIONES
Como puede apreciarse por lo hasta aqu expuesto, Guatemala ha experimentado un cambio de contexto sustancial, desde la existencia de una lucha armada que domin durante varias dcadas la escena nacional, a un perodo de paz en medio del cual se ha tratado de desarrollar un proceso de construccin de instituciones democrticas, en el que se aprecian los esfuerzos de los gobiernos civiles y de la cooperacin internacional. No obstante, existe una situacin latente de crnicas fracturas sociales que impide cualquier idea triunfalista. Los resultados del referndum por las reformas constitucionales, tanto en lo que se refiere al grado de participacin ciudadana como a sus propios resultados, as como el brutal contraste entre la percepcin de los operadores del sistema jurdico y usuarios del mismo (segn lo revela la encuesta citada en su momento), demuestran que estamos frente a un proceso incipiente. An as, el estudio realizado permiti detectar un cuadro de respuestas oficiales y no gubernamentales de indudable riqueza para promover el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos de la sociedad guatemalteca, con un acelerado desarrollo en los ltimos diez aos, y en particular, a partir de los Acuerdos de Paz de 1996. En la misma lnea, merece resaltarse el esfuerzo emprendido dentro del Organismo Judicial 199
y el apoyo ofrecido por la cooperacin internacional para la determinacin de los obstculos para el acceso a la justicia y la identificacin de rutas para su adecuada superacin. La cuantiosa inversin que estos esfuerzos han significado, ha revertido en resultados meritorios en la eficiencia de la gestin judicial y en la atencin de necesidades de diferentes sectores de la poblacin. Sin embargo, no siempre se ha logrado incidir en el acceso a la justicia de los sectores desfavorecidos, que por las caractersticas del pas, representan una considerable mayora. La diversidad en los modelos que la presente investigacin ha identificado, y el hecho de que correspondan tanto a instancias pblicas como a esfuerzos de la sociedad civil, abre un abanico de oportunidades que permite establecer lneas de accin para la promocin de nuevos modelos y para el fortalecimiento de los existentes. Resulta, finalmente, obligado decir que el impacto y futuro desarrollo de todas y cada una de estas iniciativas (incluyendo tanto los modelos seleccionados como los descritos en el apartado titulado Otros modelos), est fuertemente condicionado por la evolucin de la situacin poltica del pas. En efecto, tratndose de un tema sensible y delicado como ste, slo en el marco de una efectiva consolidacin y ampliacin del proyecto democratizador de la sociedad guatemalteca en todos sus mbitos, podrn fortalecerse y desarrollarse estas iniciativas en el campo del acceso a la justicia.
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El acceso a la justicia en la Repblica de Nicaragua
INVESTIGACIN SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA EN LA REPBLICA DE NICARAGUA
Freddy Blandn* Consultor
Abogado nicaragense especialista en justicia constitucional con una Maestra en Derecho Pblico de la Universidad de Barcelona. Tiene experiencia en proyectos de formulacin legislativa y cuenta con varias publicaciones sobre temas de su especialidad, as como sobre temas del Derecho Militar y del Derecho Administrativo. Fue Magistrado del Tribunal Militar de Apelaciones del Ejrcito de Nicaragua. Actualmente es consultor y asesor del Grupo Z, consultor del Centro de Derechos Constitucionales y tambin ha sido consultor del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
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SUMARIO
I - ASPECTOS GENERALES 1 - NICARAGUA. SU REALIDAD ECONMICA, POLTICA, HISTRICA Y SOCIAL 2 - LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN NICARAGUA 3 - PROYECTOS PARA LA REFORMA Y MEJORAMIENTO DE LA JUSTICIA II - OBSTCULOS PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA 1- DIFICULTADES PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS BUFETES POPULARES QUE ATIENDE POBLACIN DE BAJOS INGRESOS (SECTORES POPULARES) 2 - OBSTCULOS QUE SE PRESENTAN PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS PROPIOS FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL 3 - LA PERCEPCIN DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA DESDE LAS INSTITUCIONES DEL PODER JUDICIAL 4- LA PERCEPCIN DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA DESDE LA OPININ PBLICA III- MODELOS PARA LA AMPLIACIN DEL ACCESO A LA JUSTICIA 1 - MTODO UTILIZADO PARA LA IDENTIFICACIN DE LOS MODELOS 2 - MODELOS GENERALES 3- MODELOS SELECCIONADOS IV - ESPECIFICIDADES. MODELOS QUE NO CUMPLEN CON LOS CRITERIOS PERO QUE APORTAN AL OBJETIVO. 1234SISTEMA DE FACILITADORES JUDICIALES VOLUNTARIOS (C.S.J./O.E.A.) COLECTIVO DE MUJERES ITZA BUFETE POPULAR BORIS VEGA DE MASAYA (NICARAGUA) LA MEDIACIN EN LA LEGISLACIN NICARAGENSE VIGENTE
V - CONCLUSIONES
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1 ASPECTOS GENERALES
a) Nicaragua: su Realidad Econmica, Poltica, Histrica y Social
Nicaragua es un Estado de Amrica Central que limita al Norte con Honduras1 , al Este con el Atlntico, al Sur con Costa Rica y al Oeste con el Pacfico, y comprende las islas y cayos adyacentes, el suelo y el subsuelo, el mar territorial, las plataformas continentales, los zcalos submarinos, el espacio areo y la estratsfera2 , posee una extensin de 130,700 km2 (lagos 10,351); 3, 871, 000 habitantes en 1990 (nicaragenses). Su capital es Managua, ciudad donde est concentrada la poblacin mestiza (70%); los blancos alcanzan al 14%; los negros al 9% y hay un 5% de aborgenes. La agricultura constituye la principal actividad de la poblacin, que es rural en un 65,4%. Los principales productos son: maz, que forma la base de la alimentacin, caf, algodn, pltano, coco y caucho, destinados en parte a la exportacin. La superficie cultivada equivale al 6% del territorio; los bosques cubren el 80% y producen maderas preciosas. La ganadera de Nicaragua cuenta con el mayor nmero de cabezas de ganado vacuno de Centroamrica: 1,334 000. La minera, poco explotada, representa una fuente potencial de riqueza. El pas es atravesado por la carretera Panamericana (384 km.) La unidad monetaria es el Crdoba. La realidad econmica del pas est expresada en los datos siguientes: un crecimiento del PIB de 4% con respecto al ao anterior, que fue de C$ 19,069.2 millones de crdobas. Esto respondi a una tendencia de crecimiento generalizado en todos los sectores econmicos que lo componen: la actividad primaria registr un incremento del 4%, inferior a la esperada de 9,6%. En el sector secundario destaca el crecimiento de 1,8% de la manufactura, 6,6% del sector construccin y 44,1% de minera. El sector terciario registr un crecimiento del 3,3%. El PIB per cpita continu su tendencia ascendente, alcanzando un valor promedio de US$ 467,9 con 0,9% de crecimiento real respecto del ao anterior (el PIB per cpita de los pases industrializados en 1997 fue de US$ 19,283 dlares). Se acumul un nivel de inflacin del 15%. El monto de la cooperacin externa desembolsada de 1998 fue de 360 millones de dlares, muy inferior a la que se prevea despus de la reunin del Grupo Consultivo realizada en abril de 1998. Del total de la cooperacin recibida, el 72% correspondi a prstamos (US$ 258 millones de dlares) y US$ 102 millones a donaciones. El 60% fueron recursos atados a proyectos y programas especficos, y solo US$ 144 millones divisas lquidas. El pago en concepto de servicio de deuda externa totaliz en 1998 US$ 215 millones de dlares, equivalentes al 27% del total de las exportaciones de bienes y servicios; deuda que se ha fijado en US$ 5,169 millones de dlares.
1 2 Por decreto del 18 de noviembre de 1960, resolucin de La Corte Internacional de Justicia, se fij el ro Coco como frontera entre Nicaragua y Honduras Artculo 10 de la Constitucin Poltica de Nicaragua.
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Los niveles de pobreza son manifestacin de los rezagos sociales crnicos que desde hace varias dcadas sufre el pas, la desnutricin infantil alcanza al 40% de los nios y nias pobres. Un 40% de la poblacin carece de agua potable, la disposicin de excretas es adecuada nicamente para el 74% de la poblacin rural. El porcentaje de gasto de educacin respecto al PIB, baj de 5.1% en 1990 a 3,8 en 1995. La crtica situacin econmica de los hogares ha obligado a muchos de ellos a incorporar una nueva fuerza de trabajo en el mercado, particularmente a mujeres y nios-as. El desempleo abierto ha disminuido de manera importante desde 1993, cuando alcanz su nivel mas alto, con 25%, hasta 13% en 1998. Por ello, el principal problema del mercado laboral en Nicaragua lo constituye el subempleo, tanto urbano como rural. La tasa de subutilizacin de la fuerza de trabajo en 1998 estimada, fue de 44%. Todo el cuadro estadstico anterior sobre la economa nicaragense se termina de graficar con el Indice de Pobreza Humana sobre el pas, que establece que, mientras el lmite de pobreza en promedio para la regin es de 25,9%, Nicaragua tiene una relacin de pobreza del 50%, lo que permite evaluar no slo las privaciones que tiene la poblacin, sino adems ilustra los efectos que tienen las polticas de redistribucin en el pas.
Sistema Poltico
Nicaragua es una Repblica unitaria e indivisible3 , administrativamente dividida en 15 Departamentos, dos regiones autnomas del Atlntico (norte y sur) y 147 municipios4 . La Constitucin de 1987, reformada en 1995, establece un rgimen presidencialista y reconoce los principios del pluralismo poltico. El Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de la Repblica, quien es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo del Ejrcito de Nicaragua5 . Es elegido para un perodo de cinco aos y no puede ser elegido para dos mandatos consecutivamente. El Poder Legislativo corresponde a la Asamblea Nacional, integrada por noventa diputados, elegidos por sufragio universal mediante el sistema de representacin proporcional6 . El Poder Judicial incumbe a la Corte Suprema de Justicia, la cual est integrada por doce magistrados elegidos por el Poder Legislativo, por perodos de siete aos7 . El Poder Electoral le corresponde al Consejo Supremo Electoral, compuesto por cinco magistrados, electos de ternas por la Asamblea Nacional8 .
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Artculo 6 de la Constitucin Poltica de Nicaragua. Los derroteros municipales estn establecidos en la Gaceta, Diario Oficial N 241 del 22 de diciembre de 1995. Artculo 144 de la Constitucin Poltica. Artculo 132 de la Constitucin Poltica. Artculo 159 y 162 de la Constitucin Poltica. Artculo 169 y 170 de la Constitucin Poltica.
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Historia
Las principales tribus que habitaban el territorio nicaragense a la llegada de los espaoles eran las de los mosquitos, que ocupan la costa Atlntica, los nagrandanos, los nicaraos, los chontales y los caribises. La gloria del descubrimiento pertenece a Coln, quien en su cuarto viaje, dio nombre al cabo Gracias a Dios y desembarc en el ro San Juan (15029). En la poca colonial, Nicaragua form parte, en lo poltico, de la Capitana General de Guatemala, que comprenda las Alcaldas Mayores de Chiapas y San Salvador, las provincias de Guatemala, Honduras y Nicaragua, al frente de las cuales se hallaba un gobernador, y la Gobernacin de Costa Rica10 . En el siglo XVII Nicaragua sufri repetidos ataques de los piratas ingleses, que destruyeron Matagalpa en 1643, saquearon Granada en 1665 y 1685 e incendiaron Len ese mismo ao. El siglo XVIII estuvo marcado sobre todo por la penetracin inglesa en la Costa de los Mosquitos, es decir, en la parte del litoral Atlntico que se extiende desde Trujillo (Honduras) hasta el ro San Juan11 . El movimiento de Independencia se hizo patente en Nicaragua desde fines de 181112 , marcado por la tensin interna entre los liberales de Len y los conservadores de Granada; esta tensin ha dado lugar a menudo a revoluciones sangrientas a travs de los aos13, siendo la ltima la iniciada con una violenta oposicin en 1978, que culmin con la Revolucin de julio de 197914 .
9 En 1519, Gil Gonzlez Dvila obtuvo una capitulacin para navegar mil leguas al occidente de Panam, en busca del estrecho que deba poner en comunicacin el Pacfico con el Atlntico. En esta expedicin, Gil Gonzlez Dvila descubri el lago de Nicaragua, al que llam Mar Dulce, en tanto que Andrs Nio descubra y bautizaba el golfo de Fonseca, por su parte Hernndez de Crdoba cruz el territorio hacia el norte, fund la ciudad de Granada en las cercanas del Mombacho, descubri el lago Xolotln o Managua, fund la ciudad de Len al pie del Momotombo (1524) y prosigui su avance hasta las montaas de Olancho. Durante el gobierno de Rodrigo de Contreras (1534-1542), Alonso Calero explor el desaguadero de los grandes lagos y lo llam ro San Juan (1539). Esta organizacin se conserv hasta la creacin de las Intendencias, en 1787. El Poder Judicial incumba a la Audiencia, llamada primeramente de los Confines en la ciudad de Gracias (1543-1565), ms tarde Panam (1565-1570) y, por ltimo, de Guatemala, donde se instal a partir de 1570. En su poltica de penetracin aprovecharon los ingleses a los mulatos o zambos que poblaban esta regin, hasta proclamar rey de los mosquitos a uno de ellos (1845); Nicaragua no consigui hasta 1894 que Gran Bretaa se ajustara a las disposiciones del Tratado de Versalles (1783), por el cual se comprometa a desocupar la Costa. Entre otros acontecimientos de la era colonial, hay que mencionar el traslado de la ciudad de Len, capital de la provincia, al sitio que hoy ocupa (1610) y la instalacin de la Universidad (1816). En diciembre de ese ao hubo revuelta de los criollos contra los espaoles en Len, Granada y Rivas. La independencia del territorio del istmo centroamericano, excepto Panam, fue proclamado en la ciudad de Guatemala el 15 de septiembre de 1821. El 5 de enero de 1822, Nicaragua qued anexada a Mxico juntamente con las otras provincias Centroamericanas, y con ellas se separ de l en 1823 para formar las Provincias Unidas de Centroamrica En 1858 la capital de la Repblica fue trasladada definitivamente a Managua y se vot la Constitucin que haba de regir al pas durante treinta y cinco aos. Esta poca fue de predominio de los conservadores, que gobernaron hasta 1893. Jos Santos Zelaya, Jefe Liberal, derroc ese ao al presidente Sacasa, gobern hasta 1909 y logr eliminar los ltimos restos de penetracin inglesa en la Costa de los Mosquitos. En 1912, el Presidente Daz solicit el apoyo militar de los Estados Unidos para sostenerse en el poder, pero las tropas norteamericanas permanecieron en Nicaragua hasta 1933, con una breve interrupcin de 1925 a 1926. El caudillo Augusto Cesar Sandino luch implacablemente contra ellas y muri asesinado en 1934. De 1937 a 1947 y de 1951 a 1956, ao en que fue asesinado, ocup la presidencia Anastasio Somoza, a quien sucedi en el cargo su hijo Luis. En 1963, las elecciones dieron el triunfo a Ren Shick, quien muri durante su mandato (1966). En 1967 fue elegido presidente Anastasio Somoza Debayle, hijo tambin del antiguo presidente. Este en 1972 dej el poder a un triunvirato encargado de regir el pas hasta las elecciones de 1974, en las que fue reelegido. Un terremoto asol la capital a finales de 1972. Se hizo cargo del poder una Junta de Reconstruccin Nacional, asistida por un gobierno. Una asamblea y un presidente de la Repblica, en la persona de Daniel Ortega Saavedra, fueron elegidos en los comicios de noviembre
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En las elecciones presidenciales de febrero de 1990 alcanz el triunfo Violeta Chamorro al frente de una coalicin inestable, la Unin Nacional Opositora (UNO), que se rompi dos meses despus, gobernando hasta el ao de 1996 en que se llevan a cabo nuevas elecciones en las que resulta ganadora una Alianza Liberal, liderada por Arnoldo Alemn Lacayo, quien es el actual Presidente de la Repblica.
La situacin de la mujer en Nicaragua: supervivientes de violencia intrafamiliar

La herencia de la cultura patriarcal en la sociedad nicaragense determina la historia de violencia que da a da viven los hogares en nuestro pas, en donde las personas ms afectadas son las mujeres, nias, nios y adolescentes. Asimismo, esta situacin ha determinado que la violencia intrafamiliar sea vista como un hecho normal de las relaciones que se establecen en la familia, invisibilizados los efectos que genera la violencia a nivel personal, familiar, social y econmico. Por ello, hablar de violencia intrafamiliar en este trabajo, en contra de la mujer principalmente, es hacer referencia a la violacin de los derechos humanos fundamentales, que son inherentes, indivisibles, intransferibles, y que constituyen el patrimonio de mayor importancia de la humanidad. Del total de la poblacin del pas, aproximadamente el 51.4% lo constituyen las mujeres, y de este porcentaje la mayora de las personas tienen una edad menor de los 25 aos: es por lo tanto una poblacin de mujeres y de jvenes. La magnitud del problema, se revela en tres estudios que, sobre la prevalencia de la violencia conyugal, se han realizado recientemente en nuestro pas. Nos referimos, en primer lugar, al estudio realizado en 1995 Confites en el Infierno15 , que revel que una de cada dos mujeres ha sido maltratada fsicamente alguna vez por su marido o compaero, y que una de cuatro mujeres ha recibido violencia fsica en los ltimos 12 meses. El segundo estudio es El impacto socioeconmico de la Violencia Domstica contra la mujer en Chile y Nicaragua, realizada por el BID-FIDEG en 199716 , por el cual se estableci que: El 70% de las mujeres haban vivido violencia fsica alguna vez en su vida, mientras que el 33% haba experimentado violencia en el ltimo ao.
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de 1984 para elaborar una nueva constitucin, promulgada en enero de 1987. Un ejrcito contrarrevolucionario y antisandinista, ayudado por los Estados Unidos, hizo reinar en el pas un verdadero estado de guerra civil. Diversas reuniones internacionales en las que particip el grupo de Contadora (Esquipulas 2), intentaron poner fin a esta situacin y se lleg a un acuerdo en marzo de 1988, en la ciudad de Sapo, para fijar las condiciones del establecimiento de la paz. Confites en el Infierno: prevalencia y caractersticas de la violencia conyugal hacia las mujeres en Nicaragua. Esta investigacin se realiz en 1995, en la municipalidad de Len, el segundo centro urbano de Nicaragua, con una poblacin de aproximadamente de 190.000 personas. Con una muestra de 488 mujeres de 15-49 aos, que se seleccionaron de una poblacin estudiada de 43.765 personas. La investigacin se desarroll en la ciudad de Managua en los meses de junio y julio de 1997, donde se entrevist a mujeres de 15-49 aos de edad, que vivan en aquel momento con su pareja o que haban estado en pareja en los ltimos doce meses.
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Finalmente, el tercer estudio lo realiz ENDESA en 199817, recientemente publicado, donde se incluy por primera vez en este tipo de encuestas un mdulo especial sobre las relaciones del hogar y sobre la prevalencia de la violencia hacia las mujeres. Los resultados de este estudio muestran que el 29% de las mujeres, alguna vez en unin, han sido abusadas sexual o fsicamente. A las anteriores estadsticas se puede agregar las que brinda el sistema judicial18 respecto a las vctimas del delito, que permiti establecer que 18,611 mujeres fueron vctimas de delito en 1997, y 9,359 en el primer semestre de 1998. Conjugadas con las cifras que brind la Polica Nacional19, permiten comprender que el 39% de la vctimas del delito son mujeres, en donde destacan 2,482 causas iniciadas en los Juzgados y Tribunales por los delitos de violacin20 y otras agresiones sexuales, corrupcin, proxenetismo o rufianera, trata, sodoma e incesto. Como un resumen de todo lo expuesto, y a efectos de que se conozca la magnitud y se caracterice este problema, brindamos los siguientes datos: Existe una alta prevalencia de mujeres que han vivido alguna vez violencia domstica, que vara entre el 29 y el 70%. La prevalencia de violencia domstica en mujeres en el ltimo ao fue del 25%. El tipo de violencia fue fsica, sexual y emocional, en donde un 20% de las mujeres sufrieron los tres tipos de abuso. El 31% de las mujeres violentadas estaban embarazadas. Los delitos sexuales registraron un aumento mayor del 100%, respecto al ao anterior, en especial las violaciones sexuales, mientras que el resto de delitos aumentaron un 13,9%. Los costos totales de la violencia domstica se calcula en aproximadamente 29,5 millones de dlares, lo que equivale al 1,6% del PIB de 1996.
b)
La Administracin de Justicia en Nicaragua
Configuracin Constitucional Bsica

La Carta Magna establece el principio de legitimacin democrtica del Poder Judicial, al proclamar que la justicia emana del pueblo y ser ejercida en su nombre y delegacin por el Poder Judicial integrado por los Tribunales de Justicia que establezca la ley 21 . Los principios
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Encuesta Nicaragense de Demografa y Salud, donde se entrevist a 13.634 mujeres de los 17 departamentos del pas, entre 15 y 49 aos. Direccin de Planificacin de la Corte Suprema de Justicia, Departamento de Estadsticas Judiciales correspondientes al ao 1997. Anuario Estadstico de la Polica Nacional de 1997 En 1997, se cometieron 1,281 delitos sexuales. Artculo 158 de la Constitucin Poltica.
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de exclusividad y unidad jurisdiccional se proclaman en la misma Ley Superior22 , cuya reforma por la ley No.192 del 15 de junio de 1995, ha venido a reforzarlos sustantivamente23 .
Gobierno del Poder Judicial: La Corte Suprema de Justicia

El gobierno del Poder Judicial corresponde a la Corte Suprema de Justicia24 , por lo cual acumula adems de funciones jurisdiccionales, las de gobierno y disciplina, que se traducen en una serie de competencias especficas25 , necesarias para cumplir ese doble rol. El perodo de los Magistrados es de siete aos, estando integrada la Corte Suprema de Justicia por doce Magistrados electos por la Asamblea Nacional, de listas separadas propuestas para cada cargo por el Presidente de la Repblica y por los diputados, en consulta con las asociaciones civiles pertinentes. Para optar al cargo se requiere ser abogado de moralidad notoria y haber ejercido la profesin o la judicatura durante diez aos, o bien haber sido magistrado de los tribunales de apelaciones durante cinco aos26 .
La Judicatura y el Estatuto Jurisdiccional

Hasta 1995 no exista el concepto de carrera judicial27 , el que fue introducido en la reforma constitucional de ese ao en el Art. 159 de la Constitucin Poltica en un inciso a cuyo tenor se establece la carrera judicial, que ser regulada por la ley, regulacin acogida en la Ley No. 260 Ley Orgnica del Poder Judicial28 . En dicha ley se dedica un Ttulo a regular todo lo relativo al ingreso a la carrera judicial29 , estableciendo que se requiere para ello la aprobacin en concurso de las pruebas de oposicin que determine la Comisin de Carrera Judicial, de conformidad con lo dispuesto en dicha ley y la ley de la materia, cuerpo legal este ltimo que en la actualidad se encuentra en proceso de elaboracin, por lo que transitoriamente, los
22 23 Artculo 159 de la Constitucin Poltica. Desde 1992 ha desaparecido la facultad de la Polica de sancionar con penas de hasta seis meses de arresto, no revisables en la va jurisdiccional, a los autores de ciertos delitos en materia de drogas, abigeato, acaparamiento y especulacin. Desde 1988 la nica jurisdiccin especial es la militar, sobre la cual en concreto se volver ms adelante, siguiendo el sistema del guin temtico comn, abordando su mbito y funcionamiento. Artculo 164, numeral 1) de la Constitucin Poltica. Organizar y dirigir la administracin de justicia, conocer y resolver los recursos ordinarios y extraordinarios que se presenten contra las resoluciones de los tribunales de justicia y conocer y resolver los recursos de amparo y de inconstitucionalidad, de los conflictos administrativos surgidos entre los organismos de la administracin pblica y entre stos y los particulares; los que surjan entre los municipios o de stos y los organismos del Gobierno Central; los de competencia y constitucionalidad entre los Poderes del Estado y los conflictos de constitucionalidad entre el Gobierno Central y los Gobiernos Municipales y de las Regiones Autnomas. Pero a estas funciones tpicas se aaden otras perifricas, que incluyen el nombramiento de mdicos forenses y registradores de la propiedad y el control sobre las profesiones de abogado y notario (unidas en Nicaragua), asumiendo en lugar de una inexistente administracin corporativa, desde la autorizacin para su ejercicio hasta la responsabilidad disciplinaria de sus miembros. Artculo 162 Cn. No obstante, en la Ley No. 260 se establecieron disposiciones transitorias por medio de las cuales los funcionarios judiciales actuales, definidos como de carrera judicial, que tuvieran ms de tres aos de antigedad en el Poder Judicial, se considerarn incorporados en el Rgimen de Carrera Judicial, una vez que entre en vigencia la Ley de Carrera Judicial, fijndoles un plazo a aquellos funcionarios que no llenando los requisitos exigidos para el cargo que ocupan, pero s la antigedad mnima establecida (tres aos), los satisfagan. Publicada en La Gaceta, Diario Oficial, No 137 del 23 de julio de 1998, la que entr en vigencia el 22 de enero de 1999, seis meses despus de su publicacin. Ttulo VII, Ley 260, artculos 145 y SS.
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funcionarios judiciales siguen siendo designados sin un marco legal definido por la Corte Suprema de Justicia. El estatuto del Juez se encuentra regulado en dos aspectos: en primer lugar, desde su perspectiva de autoridad jurisdiccional, y en segundo trmino, desde su perspectiva administrativa interna como funcionario del Poder Judicial. En relacin con primer aspecto, al establecerse la independencia interna de los magistrados y jueces en su actividad jurisdiccional, sus responsabilidades como funcionario judicial, su inamovilidad en el cargo y su insercin en la carrera judicial, permite que los judiciales deban obediencia a la Constitucin Poltica y la ley, prohibiendo a los superiores tratar de influir en sus inferiores en los asuntos sometidos a su conocimiento30 . En cuanto al segundo aspecto, al establecerse todo lo relativo al rgimen a que estn sometidos los magistrados y jueces, tales como: requisitos para sus nombramientos, inelegibilidades e incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones. De conformidad con la organizacin prevista por el Poder Judicial, se establece una jerarquizacin de rganos jurisdiccionales, que va desde la Corte Suprema de Justicia hasta los juzgados locales, siendo stos el mximo y el menor rgano, respectivamente, dentro de la estructura jurisdiccional; as, para poder ser elegido para cualquiera de esos destinos para el ejercicio de la funcin correspondiente, la ley contempla una serie de requisitos especiales para dichos nombramientos, haciendo una diferenciacin entre los que son para magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales de Apelaciones, que estn regulados directamente por la Constitucin Poltica, y los Jueces de Distrito y Jueces Locales, los cuales se someten a los requisitos establecidos por la Ley Orgnica del Poder Judicial.31 La forma de promocin de la carrera judicial se har mediante concurso y oposicin, en los cuales se deber acreditar ttulos y grados acadmicos, aos de servicio, curso de especializacin jurdica, ponencias, memorias y otras valoraciones de los mritos del solicitante, interesado o candidato, siendo nombrado por la Corte Suprema de Justicia de la terna de candidatos para cada cargo de eleccin, votando cada una de ellas en el orden de las calificaciones obtenidas32. Se establece que el desempeo de la funcin judicial es de dedicacin exclusiva, siendo incompatible el cargo de magistrado y juez prcticamente con cualquier otra funcin pblica o privada, cargo, profesin o empleo ajeno al Poder Judicial, con la nica excepcin relativa al desempeo de cargos acadmicos, docencia o investigacin jurdica, y aquellas actividades de creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica, y las publicaciones derivadas de stas33 .
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Ley No. 260 (Ley Orgnica del Poder Judicial, Artos. 8, 19, 53 y 145) Todos los funcionarios de la oficina judicial, sean estos de carrera judicial como magistrados, jueces, secretarios, oficiales notificadores o funcionarios auxiliares como los alguaciles, archiveros, copiadores de sentencias y dems, dependen econmica y funcionalmente del Poder Judicial, disponiendo el gobierno de la judicatura de presupuestos propios, para su abastecimiento, de sueldos, de locales, de medios materiales, el cual de conformidad con la Constitucin Poltica, es no menor del cuatro por ciento del Presupuesto General de la Repblica y es aprobado y vigilado en su ejecucin por la Corte Plena, pero a su vez supervisado y controlado en su ejecucin presupuestaria por la Comisin de Administracin de la Corte Suprema de Justicia. Artculo 152 Ley 260. De conformidad al arto.141 de la Ley No.260, Ley Orgnica del Poder Judicial
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En la actualidad, los funcionarios judiciales y el personal auxiliar reciben constantemente seminarios y talleres de actualizacin y profesionalizacin a travs de la Escuela Judicial, actividad que ha sido recogida en la Ley No. 260, ya que la misma Escuela Judicial es la encargada de planificar, organizar, desarrollar y evaluar la formacin, profesionalizacin y actualizacin sistemtica de secretarios judiciales, jueces, magistrados de los tribunales de apelaciones, registradores y mdicos forenses34 .
Organizacin y planta judicial

La columna vertebral de la organizacin judicial, la constituyen los juzgados de distrito; de los que existen cincuenta en todo el pas, divididos en veinticuatro penales, quince civiles y trece juzgados nicos de distrito (civiles, penales y laborales). Doce de estos rganos unipersonales (ocho penales y cuatro civiles) se concentran en Managua. Existe un total de ciento setenta y siete (177) juzgados locales y cuatro juzgados del trabajo (dos en Managua, uno en Len y otro en Chinandega). Existen nueve (9) tribunales de apelaciones (2da.instancia), uno para cada circunscripcin judicial del pas35 .
La jurisdiccin militar
La jurisdiccin militar se encuentra regulada actualmente por la Constitucin Poltica36 y la Ley de Organizacin, Jurisdiccin y Previsin Social Militar37 , la Auditora General del Ejrcito tiene a su cargo la jurisdiccin militar, que administra como parte integrante del Poder Judicial, presidido por la Corte Suprema de Justicia. Los integrantes de los rganos judiciales militares, que establece la misma Ley, son nombrados por la Corte Suprema de Justicia, de listas que habr de proporcionar el Consejo Militar. Por disposicin Constitucional su competencia est concebida en razn de la materia, dado que se establece que, los tribunales militares slo conocern las faltas y delitos estrictamente militares, cometidos por los miembros del Ejrcito y de la Polica Nacional; habiendo desaparecido el fuero atractivo, por el cual los tribunales militares conocan de delitos militares y comunes cometidos por civiles, sustrayndolos de su jurisdiccin natural, al establecerse por la Constitucin Poltica la prohibicin de que bajo ninguna circunstancia los civiles pueden ser juzgados por tribunales militares 38 .
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De conformidad al arto. 78 y 79 de la citada Ley. Circunscripcin Las Segovias, que comprende los Departamentos de Nueva Segovia, Madriz y Estel. Circunscripcin Norte, que comprende los Departamentos de Matagalpa y Jinotega. Circunscripcin Occidental, que comprende los Departamentos de Chinandega y Len. Circunscripcin Managua, que comprende el Departamento de Managua. Circunscripcin Sur, que comprende los Departamentos de Granada y Rivas. Circunscripcin Oriental, que comprende los Departamentos de Masaya y Carazo. Circunscripcin Central, que comprende los Departamentos de Boaco, Chontales y Ro San Juan. Circunscripcin Atlntico Norte, que comprende la Regin Autnoma del Atlntico Norte; y Circunscripcin Atlntico Sur, que comprende la Regin Autnoma del Atlntico Sur. Artculos 93 y 159 Cn. Ley 181, publicada en la Gaceta, Diario Oficial No. 165 del 2 de Septiembre de 1994; artculo 16. Artculo 93 y 159 Cn.
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c)
Proyectos para la Reforma y Mejoramiento de la Justicia
Actualmente el Poder Judicial cuenta con un plan estratgico para su fortalecimiento y desarrollo institucional, el cual se denomina Plan Maestro de Fortalecimiento y Desarrollo Institucional, cuyo plazo de implementacin abarca el perodo 1997/2001, el cual tiene como objetivo general: Fortalecer la gestin del Poder Judicial, reformando los aspectos que responden a la superestructura de su funcionamiento, as como a su composicin institucional y la infraestructura con que opera . Para el cumplimiento de este objetivo, se ha planteado diversas estrategias y acciones especficas a desarrollar en las instituciones judiciales, principalmente los programas siguientes:
Organizacin y Desarrollo de las Instituciones Judiciales

La Escuela Judicial se est reforzando desde todas las perspectivas, para convertirla en un centro de promocin de investigaciones jurdicas y judiciales que apoye la labor docente, pero adems que contribuya con sus resultados al desarrollo de nuevos procedimientos y mtodos de utilidad para el diseo y propuesta de futuras leyes y cdigos. Con ayuda de pases amigos se cre el Instituto de Medicina Forense en la ciudad capital, contando el pas en estos momentos con un Centro de Medicina Forense nuevo y moderno, que se encuentra al nivel de los existentes de la regin, equipado con la tcnica ms avanzada para la prestacin de los servicios y la capacitacin de los mdicos forenses, estando pendiente la construccin de otros establecimientos del mismo tipo en los otros distritos judiciales del pas. Entre las metas del Poder Judicial se encuentra proponer una nueva Ley del Registro de la Propiedad Inmueble y Mercantil, que llene los vacos en cuanto a la creacin de un ente normador y regulador de la actividad registral del pas, que dependa del Poder Judicial y que controle las acciones de stos. La Corte Suprema de Justicia ha procedido a conformar las salas, asignndole la responsabilidad de conducirlas a los magistrados designados para tal fin. Se requiere complementar el esfuerzo iniciado en los aos anteriores, completando las nuevas estructuras con el personal tcnico que se requiere para que puedan cumplir sus funciones. Esta actividad vendr a agilizar la administracin de justicia, y es considerada por la misma Corte Suprema como un salto cualitativo, que est marcando el inicio de la modernizacin y reforma total del Poder Judicial39 . A fin de implementar las funciones de cada comisin permanente, se estn desarrollando normas y procedimientos que faciliten el manejo sustantivo de las acciones de estas instancias, las cuales estn en proceso de reglamentacin. Pero para implementarlas, se est trabajando en un proyecto de apoyo al fortalecimiento interno de las comisiones para que estas tengan la posibilidad de coordinar y conducir las instancias normativas que hemos citado arriba a manera de ejemplo.
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Discurso de bienvenida del Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, en el V Encuentro de Presidentes y Magistrados de las Salas y Tribunales Constitucionales de Amrica Latina, celebrado en Managua del 8 al 11 de Septiembre de 1997
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Actualmente se trabaja en un programa que se ocupar del diseo de normas y procedimientos para consolidar el trabajo de los despachos judiciales. La creacin de este programa, que va a depender de la Comisin de Carrera Judicial, dara lugar a la bsqueda de apoyo en la forma de un proyecto para el reforzamiento institucional de los 230 despachos judiciales en todo el pas, reforzando sus manuales de procedimientos, tanto en las reas sustantivas propias de su razn de ser, como en las reas de apoyo como la informacin estadstica y el manejo de sus propios recursos para la administracin del despacho. El Ttulo X de la Ley Orgnica del Poder Judicial, en su Captulo I, establece la Direccin de Defensores Pblicos como un rgano dependiente de la Corte Suprema de Justicia con autonoma funcional. Actualmente se cuenta con el apoyo de un proyecto que incluye el equipamiento de la oficina en la capital, y eventualmente la apertura de otras oficinas en los departamentos. La Corte Suprema de Justicia ya procedi a nombrar al Director y Subdirector de la Defensora Pblica, estando en proceso el nombramiento de los defensores que atendern a los usuarios. Actualmente, existe en la estructura del Poder Judicial la Inspectora Judicial, como una instancia dependiente de la Secretara de la Corte Suprema de Justicia. Se contempla en los Planes de Accin de la Corte Suprema incrementar en 8 las delegaciones de la Inspectora Judicial en los departamentos de Masaya, Granada, Len, Matagalpa, Juigalpa, Estel, Blufields y Puerto Cabezas. Previendo la necesidad de hacer ajustes que se acomoden a la realidad socio-cultural de las Regiones Autnomas de la Costa Atlntica, la Ley Orgnica del Poder Judicial40 contempla que se deben conformar comisiones de trabajo integradas por los funcionarios judiciales de dichas zonas y dems instituciones del Estado y de la sociedad civil. En vista de la trascendencia de este mandato, la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con lo establecido en la ley ya citada41 , propone crear una Comisin Especial de Justicia para la Costa Atlntica, de forma tal que esta comisin pueda dirigir y darle seguimiento, y posteriormente elevar a la Corte Plena, los resultados encontrados tanto en el estudio, como en las propuestas de las regulaciones especiales, pasando posteriormente dicha comisin a elaborar un proyecto especfico para llevar a cabo su misin.
Reforzamiento y reordenamiento de los Despachos Judiciales

Considerando la situacin de sobrecarga de los Despachos Judiciales, as como la inadecuada distribucin de causas en cada uno de ellos, lo que est directamente ligado al fenmeno de la retardacin de justicia, se estableci justificadamente en la Ley Orgnica del Poder Judicial, la creacin de la Oficina de Distribucin de Causas, que ser la instancia encargada de mantener un registro estadstico de las causas que cada despacho judicial lleve, y har una distribucin equilibrada, de forma tal que el volumen de trabajo pueda estar uniformemente distribuido entre los despachos judiciales del mismo distrito judicial. La Oficina de Notificacin Judicial tambin se encuentra creada en la Ley Orgnica del Poder Judicial, para aquellas jurisdicciones en donde existan tres o ms despachos judiciales, tomando en cuenta el considerable volumen de causas en los mismos y los pocos medios de movilizacin
40 41
De conformidad con lo establecido en el artculo 226 de la Ley 260. Artculo 66 de la Ley 260.
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con que cuenta el Poder Judicial, factores estos que han contribuido a la retardacin de justicia, por lo que dicha oficina permitir una distribucin ms eficiente en cuanto al tiempo, teniendo planteado la Corte Suprema de Justicia su implementacin ms inmediata posible.
Modernizacin de Cdigos y Leyes

El 7 de julio de 1998, fue aprobada en la Asamblea Nacional la Ley Orgnica del Poder Judicial, la cual entr en vigencia el da 22 de enero de 1999, o sea, seis meses despus de su publicacin en la Gaceta, Diario Oficial, de acuerdo a la Vacatio Legis por ella misma establecida. Esta nueva Ley Orgnica del Poder Judicial vino a derogar la antigua Ley Orgnica de Tribunales, que databa de hace ms de un siglo (1894) y el decreto 1618 del ao 1969 sobre Sanciones a Abogados y Notarios Pblicos por delitos en el ejercicio de su profesin; con ella, segn el propio Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Dr. Guillermo Vargas Sandino, se pretende dar ms orden y ms agilidad al Poder Judicial de cara a los retos del nuevo siglo.42 En octubre del ao 1997, fue presentado a la Asamblea Nacional, para su aprobacin, el Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos y de lo Contencioso Administrativo, el cual an se encuentra pendiente de ser aprobado, debido a situaciones polticas internas del Poder Legislativo. La Corte Suprema de Justicia tiene prevista la elaboracin de los proyectos de los nuevos Cdigos Penal y Procesal Penal, que al ser aprobados sustituirn a los actuales, totalmente desfasados con el desarrollo que ha experimentado la ciencia del derecho, y que datan del ao 1906 y de 1974, respectivamente. Ambos proyectos de ley se encuentran dentro de las perspectivas de readecuacin del Poder Judicial. Por esa ley, se vendra a estabilizar al judicial profesional en el ejercicio de sus funciones, regulndolo y dejando claro cules son sus mbitos y alcances como funcionario judicial. La Ley del Registro de la Propiedad Inmueble y Mercantil tambin es de vital importancia, ya que contribuir con el problema de la propiedad que actualmente es un factor determinante para la estabilidad del pas. Dentro del proceso de modernizacin y de cambio del Poder Judicial, se incluye la elaboracin de un proyecto de Cdigo de tica Jurdica, que deber normar la conducta de los juristas de Nicaragua en las diferentes ramas de su quehacer como miembros de algn Poder del Estado, como asesores de entidades nacionales, sean estas pblicas o particulares, y en el libre ejercicio de la profesin.
Remodelacin y Ampliacin de la Infraestructura Judicial

Con la ayuda del gobierno de Suecia, a travs de ASDI (Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional), el Gobierno de Holanda y una contrapartida del Gobierno de Nicaragua, se han construido a la fecha un total de 106 Casas de Justicia, que estn en pleno funcionamiento, y se tienen 17 en construccin, que sern entregadas en el primer semestre de 1999, para hacer un total de 123 casas en todos los municipios del pas que no son cabeceras departamentales o sedes de distrito judicial; con ayuda del Gobierno espaol y fondos propios, se ha construido un moderno Instituto de Medicina Legal con sede en la ciudad capital, requirindose la construccin
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Presentacin hecha por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, a la Ley 260, en Agosto de 1998.
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de otros complejos regionales que presenten iguales condiciones; adems se ha terminado de construir el Complejo Judicial del Departamento de Granada y la sede de la Corte Suprema de Justicia. Con ayuda de la Unin Europea, est en marcha el proceso de construccin de los complejos judiciales de Puerto Cabezas, Blufields, Juigalpa, Matagalpa, Estel y Len, ms un proceso de modernizacin del Registro Pblico y de la Escuela Judicial. PROYECTOS PARA LA REFORMA Y MEJORAMIENTO DE LA JUSTICIA 1.-Fortalecimiento y consolidacin de las instituciones judiciales
Reforzamiento de la Escuela Judicial. Creacin y Fortalecimiento del Instituto de Medicina Forense. Fortalecimiento y Modernizacin del Registro de Bienes Inmuebles y Mercantil. Reforzamiento de las Salas de la Corte Suprema de Justicia. Consolidacin de las Comisiones Permanentes de la Corte Suprema de Justicia. Fortalecimiento y Desarrollo de los Despachos Judiciales. Creacin de la Instancia de Defensora Pblica. Fortalecimiento de la Inspectora Judicial Disciplinaria. Instalacin de la Comisin Especial de Justicia para la Costa Atlntica.
2.- Reforzamiento y reordamiento de los despachos judiciales 3.-Modernizacin de cdigos y leyes
Implementacin y Reordenamiento de los Despachos Judiciales. Implementacin de la Oficina de Notificacin Judicial. Ley Orgnica del Poder Judicial. Ley de lo Contencioso Administrativo. Cdigo Penal y Procedimiento Penal. Ley de Carrera Judicial y de Registros de la Propiedad Inmueble y Mercantil. Cdigo de tica Jurdica.
4.- Remodelacin y ampliacin de la infraestructura judicial
Construccin de las casas de justicia.
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2-
OBSTCULOS PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA
El planteamiento del tema de los obstculos para el acceso a la justicia, pasa necesariamente por compartir algunas precisiones. En primer lugar, cuando nos referimos a acceso a la justicia, lo hacemos entendindola como la accin ejercida ante una controversia o ante la necesidad de un esclarecimiento, por la cual se recurre a los medios institucionales para su resolucin, es decir, al sistema jurisdiccional como forma general y modernamente aceptada de dirimir los conflictos; aunque como ya se comprender, esta no sea la nica forma o va prevista para resolverlos. En segundo trmino, que en el proceso antes referido (el jurisdiccional), existen obstculos que limitan la efectiva accin o derecho de las partes en los procesos judiciales, al no poder stos obtener del sistema encargado de administrar justicia respuestas satisfactorias a sus pretensiones. Y en tercer lugar, que el hecho mismo de acceder a la administracin de justicia no implica necesariamente que se acceda a la justicia, ya que sta queda dentro de unos parmetros subjetivos en muchos casos, que obliga a entenderla como un conjunto de sistemas, mecanismos, instituciones y procedimientos admitidos por el ordenamiento como vlidos para la resolucin de conflictos, y no como un valor axiolgico. Hechas estas las precisiones, y bajo la advertencia de que enfocaremos solamente los antecedentes necesarios que explican o justifican los modelos que presentamos, pasamos al siguiente punto.
a)
Dificultades para el Acceso a la Justicia desde la Perspectiva de los Bufetes Populares que Atienden a la Poblacin de Bajos Ingresos (Sectores Populares)
El tema relacionado con los obstculos en la administracin de justicia, por su propia caracterstica, sugiere que stos sean de distinto orden y naturaleza, por lo cual resultan ilustrativas las percepciones que sobre ello tengan los actores principales. En ese sentido, iniciaremos nuestro estudio presentando la percepcin que se tiene de cules son las causas o dificultades que alejan a los sectores populares de la administracin de justicia o le hacen imposible acceder a ella, utilizando como referencia el estudio que hiciera la Dra. Dolores Gmez Sanz, por parte del Bufete Popular Boris Vega, en el contexto del Proyecto de Elaboracin de un Libro Blanco sobre la Administracin de Justicia en Centroamrica.43
Obstculos econmicos
El alto costo de los servicios legales que tienen que enfrentar las clases populares para iniciar un proceso judicial, es el obstculo que se presenta con ms constancia en el entorno de la administracin de justicia nicaragense. Entre las principales dificultades que los sectores populares encuentran para acceder a hacer
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Seminario realizado en Managua, los das 7,8 y 9 de Mayo de 1998.
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uso de sus derechos ente los tribunales de justicia, se cuentan: En los juicios civiles: por la carga del papel sellado en los juicios de menor y mayor cuanta. En los juicios de alimentos: cuando al momento de ejecutarse la sentencia se imponen costos altos para realizar embargos. El pago o la rendicin de fianza de costas, atentando contra la igualdad de las partes en litigio. Los gastos que ocasionan los trmites que coadyuvan a la tramitacin de los juicios, como son los gastos por inspecciones oculares, embargos, recusacin, etc. Los pagos que para agilizar cualquier trmite deben aportarse (transporte para notificaciones, pago para copiar la sentencia con mayor rapidez, etc.) Los altos honorarios profesionales que les toca pagar a los usuarios, ya sea como actores, demandados o indiciados.
Obstculos relacionados con los temas de la moral interna y remuneracin de los empleados pblicos
Diferentes estudios se pronuncian sobre la ineficiencia y la presunta corrupcin en la administracin de justicia en nuestros pases, hecho que es un elemento determinante para que los usuarios del sistema desconfen del mismo, y por tanto, rehsen cada vez ms a someterse a sus estructuras; por ello se observan y destacan como obstculos, los siguientes: Que los ciudadanos se sienten menospreciados por los judiciales, a quienes identifican como funcionarios leales a los econmicamente capaces; y Que existe parcialidad de los jueces en determinadas causas para la tramitacin de diligencias judiciales, considerndose que en el Poder Judicial se afrontan graves problemas de presunta corrupcin, en sus diferentes instancias; aspecto que se considera en s mismo como una de las causas de la retardacin de la justicia y de inseguridad jurdica.
Obstculos relativos a la descoordinacin entre las autoridades del Ejecutivo y del Poder Judicial, en materia de investigacin, atencin de denuncias o aplicacin de sanciones
Cabe destacar como obvia realidad, que las personas que se involucran en la comisin de delitos o frecuentemente se ven envueltas en procesos penales, provienen de los sectores ms pobres de nuestro pas, y es fcil deducir, por lo tanto, que tendrn serias dificultades, desde el punto de vista econmico, para pagar los honorarios que implica la defensa. Adems de esa limitante, tienen que enfrentar obstculos que se producen en el proceso, vinculados con el rgano policial y los tribunales de justicia. As vemos que:
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No se permite en forma generalizada, por ningn motivo, el acceso de los abogados a los expedientes cuando estn en investigacin policial, ni mucho menos cuando se interroga al reo o a los testigos, bajo el argumento que no se debe entorpecer las investigaciones policiales. Los instructores policiales remiten las diligencias policiales a donde su instinto les oriente, sin establecer previamente qu juzgado es el competente para el conocimiento de determinada causa, complicando de esta forma la gestin de los abogados por obtener la pronta libertad de sus defendidos y alargando la estada de los detenidos en las crceles. Constantemente se ordena captura de ciudadanos sin mayor sustento legal que la sospecha policial, y se arma toda una historia criminal del sospechoso a fin de no ordenar su libertad en el trmino de las 48 horas legales, y aparecen confesiones supuestamente voluntarias y espontneas que hace el reo aceptando todo los cargos que se le imputan y, adems, involucrando a terceras personas con lujo de detalles. Todo ello crea de antemano el prejuicio en el juzgado de tener ante s a un confeso. Para la detencin ilegal de personas de escasos recursos, todos los das y horas son hbiles; sin embargo, cuando se trata de atender a un detenido o atender mandamiento de un juez ejecutor en una exhibicin personal, las horas se vuelven inhbiles, negndose todo acceso a la dependencia policial aduciendo que el responsable no est o que no es horario de atencin, dejando en la ms absoluta indefensin al reo. Con respecto a las mujeres que se ven envueltas en hechos delictivos o en faltas penales, se inventa una serie de trabas y obstculos para no otorgarles arrestos domiciliares, aun cuando es conocido que en estas crceles no existe lugar destinado para mujeres. Cuando se trata de buscar la proteccin de un derecho amenazado de un ciudadano humilde y pobre, entonces existe un sin fin de dificultades, como por ejemplo: tardanza para recibir la denuncia, permitiendo la comisin del hecho y la burla de los delincuentes a las autoridades, a lo que se agrega que se debe proporcionar determinada cantidad de dinero para poder mover un vehculo e ir al lugar de los hechos, es decir, a quien no tiene el recurso econmico a mano, no se le puede hacer justicia.
Obstculos derivados de las mismas normas y procedimientos

En la actualidad existe plena conciencia sobre lo obsoleto del sistema normativo existente en el derecho positivo nicaragense, que exige una reforma sustancial de los cuerpos legales de derecho adjetivo y sustantivo en el orden penal principalmente, lo cual es una causa que incide directamente en el sistema judicial, y que requiere de una amplia labor de reforma, conviccin que permiti la promulgacin de Ley Orgnica del Poder Judicial en fecha reciente, y la presentacin por la Corte Suprema de Justicia a la Asamblea Nacional de un proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos y de lo Contencioso Administrativo, an sin aprobarse. A pesar de los esfuerzos anteriores, no se puede ocultar que existen actualmente obstculos provenientes de la vigencia de cuerpos legales obsoletos, que producen estados de negacin de justicia, tales como: La inoperancia e inobservancia de la figura del despacho judicial, que se traduce en el
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cmulo de causas penales en algunos juzgados que no permiten agilizarlos, ni mucho menos dictar resoluciones en los trminos de ley. La negacin del acceso a la justicia cuando los ciudadanos pretenden hacer sus denuncias directamente en el local de los juzgados y son remitidos a abogados privados, lo cual significa costo econmico para el solicitante, argumentando los judiciales exceso de trabajo. La determinacin de fianzas onerosas, con lo cual los ms pobres no pueden acceder al beneficio de la libertad provisional bajo fianza. El proceso penal ordinario, despus de los primeros diez das del informativo o instructivo, sin que haya sentencia interlocutoria de auto de prisin, obliga a esperar de seis meses a un ao para llegar a la vista pblica, cuando debera durar a lo sumo unos dos meses y medio. La tramitacin de los expedientes est al arbitrio de las secretarias(os) y se producen estancamientos en procesos oficiosos, tal y como si se tratara de asuntos civiles donde prima la jurisdiccin rogada. El cambio de defensor, que es una diligencia que se vuelve econmicamente costosa para los familiares de los reos, quienes tienen pagar el costo del traslado de los mismos para realizar el cambio de defensor, por lo que resulta para la poblacin en extrema pobreza, mejor seguir con el defensor anterior aunque no realice gestin alguna.
Obstculos materiales y estructurales

Como ya se expuso en la parte inicial del presente estudio, el sistema judicial en Nicaragua se encuentra en un proceso de transformacin y modernizacin. La Corte Suprema de Justicia formul un plan estratgico para su fortalecimiento institucional, a travs de lo que se ha hecho llamar el Plan Maestro de Fortalecimiento y Desarrollo Institucional. En ese orden, se ha planteado la necesidad del mejoramiento de las instalaciones fsicas, las cuales, en su mayora, no prestaban las condiciones mnimas para el desempeo de los funcionarios judiciales y la atencin a los usuarios de la justicia; proceso que se encuentra avanzado sustantivamente, y que ha incluido desde los juzgados locales de los lugares ms remotos, hasta las instalaciones del complejo judicial que ocupa la Corte Suprema de Justicia. A pesar de esos esfuerzos existen todava algunas limitaciones para las personas con discapacidad, que por sus mismas dificultades enfrentan obstculos desde el punto de vista de acceso material, expresado en las barreras arquitectnicas que las casas de justicia presentan, que no permiten el ejercicio de sus derechos en igualdad de condiciones, an y cuando existe un marco legal que los protege44.
44
La ley 202, de 1995, Ley de Prevencin, Rehabilitacin y Equiparacin de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, en su artculo 13 inciso f) establece claramente que Las autoridades correspondientes tomarn las medidas necesarias a fin de que las construcciones, ampliaciones e instalaciones o reformas de edificios de propiedad pblica o privada, destinados a un uso que implique concurrencia de pblico, se efecten de manera que resulten accesibles a las personas que se desplacen en sillas de ruedas; y las instituciones competentes modificarn las normas de urbanismo y construcciones vigentes de manera que se ajusten
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b)
Obstculos que se Presentan para el Acceso a la Justicia desde la Perspectiva de los Propios Funcionarios del Poder Judicial
El problema del acceso a la justicia tiene distintos enfoques. En el apartado anterior expusimos los obstculos desde la perspectiva de las partes procesales, el cual per se es un criterio valioso para entender el problema. No menos importante, resulta el punto de vista que sobre esa misma situacin tienen los propios funcionarios judiciales, lo cual permite contar con un balance objetivo de la situacin de acceso a la justicia. Por ello, pasaremos a desarrollar ese tema desde la perspectiva judicial, a fin de poder contar con las percepciones de todos los actores fundamentales en la administracin de justicia. El estudio tiene como referente la posicin que sobre el tema tiene la Dra. Ada Benicia Vanegas Ramos, quien se desempea actualmente como titular del Juzgado de Distrito Penal de Adolescentes de Managua, quien analiza la temtica desde dos puntos de vista, uno relacionado con los rganos auxiliares del Poder Judicial, y el otro, relacionado con el quehacer del Poder Judicial45 , que es el tema de nuestro inters particular. La primera consideracin que debe hacerse est relacionada con la concepcin que se tiene por los funcionarios judiciales sobre qu es acceso a la justicia o en qu consiste el acceso a la justicia. Encontramos que el enfoque para contestar esas preguntas tiene una vinculacin y explicacin estrictamente procesal, pues las asocian con las reglas establecidas para el debido proceso, cuando se considera que se garantiza a las partes un acceso a la justicia, a) aceptando y tramitando todas las causas que lleguen a conocimiento del tribunal, b) impulsando los procedimientos en la forma prescrita en la ley, c) ofreciendo a las partes las seguridad en los derechos y garantas que las leyes les conceden, d) brindando a las partes el derecho de recurrir de las distintas resoluciones y diligencias, e) asegurando que las actuaciones de los sujetos procesales sean respetuosas de las reglas de la buena fe, lealtad, respeto y probidad, f) profundizando en la utilizacin de los distintos medios previstos por la ley, y g) exponiendo en forma clara los motivos en que se fundamenta cualquier resolucin judicial. Al margen de esa concepcin, que puede ser o no compartida, y que de su aplicacin ms o menos rigurosa puede significar un menor o mayor acceso a la justicia de conformidad con el criterio ya expresado, que es estrictamente judicial, los juzgadores encuentran obstculos reales en el momento de administrar justicia, que nos muestran la parte interna del sistema y que terminan convirtindose en serias barreras para que las partes recurran al sistema judicial, y opten, finalmente, por renunciar al mismo. Unas son de naturaleza estructural de la administracin de justicia, pues tienen que ver con instalaciones fsicas; otras, asociadas a la capacidad real del sistema para atender a los usuarios de la justicia; aquellas relativas a cuestiones de naturaleza normativa o procedimentales, que no se corresponden con la realidad y que muestran lo obsoleto de las mismas; hasta aquellas que se refieren a falta de coordinacin entre las instituciones del Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, que impiden una correcta administracin de justicia y una respuesta a las pretensiones de las partes.
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gradualmente a cumplir con lo anterior. Y, ahondando an ms, el Reglamento de esta Ley, publicado en Agosto de 1997, establece taxativamente en sus artculos 22 y 23, que el Estado deber gestionar para que los edificios donde exista asistencia de pblico, sean acondicionados y accesibles para las personas que usan sillas de ruedas. El plazo para hacer efectiva tal accesibilidad se estableca en seis meses a contar desde la vigencia del Reglamento, o sea, que ese plazo ya expir sin que ninguna autoridad cumpliera con el precepto legal. Artculo publicado en la Revista Justicia, rgano Informativo del Poder Judicial de Nicaragua, Diciembre de 1998, No. 15.
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A las anteriores percepciones, se puede agregar las que los judiciales aprecian afuera del sistema, como lo son la ausencia de recursos suficientes para enfrentar un proceso y pagar un abogado, y aquellos perjuicios y preconcepciones que maneja la poblacin en general, por las cuales se considera que la administracin de justicia es ineficiente o que es inoportuna la resolucin por retardada la solucin judicial.
Obstculos en la estructura
La visin que tienen los judiciales de su entorno, permite establecer algunos obstculos que estn relacionados directamente con el funcionamiento del sistema de administracin de justicia, los cuales escapan a las valoraciones tcnicas que los estudiosos de estos temas hacemos. Por ello resultan reveladores algunos enfoques sobre ese tipo de pequeos detalles administrativos o funcionales que entorpecen el acceso a la justicia, que nos muestran los funcionarios judiciales, tales como los problemas de: Distribucin de causas: no existe una distribucin administrativa equilibrada pues existen juzgados a los que son remitidas una mayor cantidad de causas penales, ya por lo extenso del territorio o por la mayor actividad delictiva en el mismo, lo que ocasiona que estos juzgados se vean limitados a responder de la manera ms expedita a las pretensiones de las partes, y por ello, se considere al sistema como ineficiente. Carga administrativa excesiva: a lo anterior se debe agregar que la labor del judicial no est reducida a la tarea de dictar sentencias, sino que deben realizar otras funciones de naturaleza no estrictamente jurisdiccional, que empean gran parte de su tiempo. Personal insuficiente: los juzgados tienen un personal muy reducido para la realizacin de las tareas que deben realizar. El personal lo componen: cuatro secretarios de actuaciones, un mecangrafo, un responsable de archivo y un alguacil, quien a la vez desempea la funcin de notificador, ante la imposibilidad humana de que sean los secretarios quienes notifiquen.
La necesidad de mayor personal se justifica tambin por la obligacin de enviar los informes estadsticos que mensualmente solicita el Departamento de Estadsticas de la Corte Suprema de Justicia, y los informes que algunas veces requieren la Polica Nacional y otros rganos que coadyuvan a la administracin de justicia. Los pocos secretarios de actuaciones con que el judicial cuenta, se ven prcticamente imposibilitados de realizar, junto con el juez de la causa, todas las diligencias necesarias en un expediente criminal que conduzca a dictar una sentencia lo ms ajustada posible a los elementos de prueba. De all que se plantea como indispensable la creacin de nuevas plazas para paliar un poco la retardacin en la administracin de justicia, y desarrollar de forma gil y eficaz todas las funciones que corresponden a un juzgado o tribunal.
Obstculos derivados de las mismas normas y procedimientos

Los judiciales, con mucha frecuencia, encuentran en la tramitacin de los procesos, que el derecho positivo con que se cuenta no ha evolucionado a la par del desarrollo de la ciencia del derecho y de las realidades de la sociedad moderna, lo cual se vuelve un obstculo insalvable de superar, e incide en el acceso a la justicia en forma directa.
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Se encuentra en nuestro sistema legal que los medios probatorios establecidos por el Cdigo de Instruccin Criminal que data del siglo pasado, no han evolucionado acorde con las tendencias actuales, por lo cual resultan insuficientes al momento de emitir una sentencia lo ms ajustada a derecho.
Obstculos relativos a la descoordinacin entre las autoridades del Ejecutivo y las del Poder Judicial
El funcionamiento del Poder Judicial requiere para su xito de la correcta armona y sincronizacin de los actores principales en el mbito de la administracin de justicia, aspecto que se vuelve ms evidente en relacin con el Poder Ejecutivo y los rganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial, a fin de garantizar un verdadero acceso de las partes a los procesos judiciales. Esa realidad la podemos observar claramente en los delitos de violacin, abusos deshonestos y otros delitos sexuales, para los cuales la Ley 15046 establece que corresponde a la Procuradura la promocin de la accin penal, disponiendo al mismo tiempo que esta promocin es sin perjuicio de la accin que puede ejercitar la parte ofendida ante los Tribunales de Justicia; la misma ley establece que si la persona agraviada careciere, por su edad o por cualquier otra circunstancia, de la capacidad que se requiere para acusar o denunciar, o no tuviere representante legal ni estuviere bajo custodia de persona alguna, deber hacer la denuncia la Procuradura Penal de Justicia. Es frecuente que en las causas de este tipo, cuando no interviene la Procuradura, pero existe o rola en la causa acusacin de la parte ofendida o de sus representantes, habindose comprobado el cuerpo del delito o la delincuencia del procesado, se dicte el correspondiente Auto de Prisin. El problema estriba en que, habindose interpuesto apelacin ante el Tribunal de Apelaciones, ste revoca la sentencia interlocutoria dictada, amparndose en la interpretacin o criterio de que en este tipo de delitos, la accin penal corresponde de manera exclusiva a la Procuradura, la cual, como ya vimos, por falta de comunicacin o coordinacin, no figur en el proceso judicial, causando con ello graves daos a los ofendidos, quienes como reaccin natural terminan condenando al sistema judicial y a la administracin de justicia.
Obstculos econmicos
Como los procesados son generalmente personas de escasos recursos econmicos, no es exagerado afirmar que ellos no cuentan siempre con la mejor y ms apropiada de las defensas, pues debe recordarse que a stos casi siempre se les nombra defensores de oficio, los cuales son estudiantes que estn en su proceso de aprendizaje, y es en estos procesos donde ellos comienzan a conocer su abecedario de litigantes, con los consabidos errores propios de todo aprendizaje. En los casos en que los nombramientos de defensores de oficio recaen en abogados litigantes de alguna experiencia, la problemtica que se presenta es de otra ndole, pues lo que ocurre en la prctica es que stos, despus que se les discierne el cargo, presentan su escrito de apersonamiento, pero posteriormente, cuando se les notifican diligencias, no responden a los llamados, no realizan
46
Ley No 150, Publicada en la Gaceta, Diario Oficial No 174 del 9 de Septiembre de 1992, que reform el artculo 205 del Cdigo Penal de Nicaragua.
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trmites a favor de su defendidos, en razn de que no reciben de stos ningn pago por esos servicios; lo que se incrementa porque no se aplican casi en ningn caso las sanciones pecuniarias que prev la ley para este tipo de comportamiento.
e)
Duracin de los procesos judiciales
En algunos casos la interposicin de quejas y recursos constituye un mecanismo que favorece la buena administracin de justicia; sin embargo, ambos son utilizados por las partes o sus representantes como medio de presin contra un judicial para obtener una sentencia favorable a sus intereses, lo cual desnaturaliza su objetivo y hace que los procesos judiciales se vuelvan interminables, puesto que lo que se pretende con ellos es ganar tiempo y garantizarse mayores honorarios para los abogados.
c)
La Percepcin del Acceso a la Administracin de Justicia desde la Opinin Pblica
Diversas encuestas han revelado la desconfianza de la poblacin en la administracin de justicia, a la que se acusa de ser sumamente lenta y generar impunidad. Segn una encuesta realizada por el Centro de Estudios Estratgicos47 , para el 48% de la poblacin, la administracin de justicia es inefectiva, para el 18% muy inefectiva, relativamente efectiva para el 16.5%, y slo para el 1.3% es muy efectiva. A juicio de los encuestados, la ineficacia se debe principalmente a tres factores: corrupcin de los funcionarios segn un 39.5%, falta de presupuesto segn un 37.3% y desconocimiento de las leyes segn un 36.5%. La percepcin anterior tiene sus antecedentes bsicos en la poca celeridad de las diligencias judiciales, la retardacin de la justicia en los tribunales de apelaciones, y los aos que llevan en trmite recursos por inconstitucionalidad y recursos de amparo en la Corte Suprema de Justicia. Al Poder Judicial le es cada vez ms difcil cambiar esta percepcin, pues contina trabajando sin recursos humanos debidamente capacitados y con recursos materiales insuficientes para lograr una pronta y efectiva administracin de justicia. El presupuesto que le fue asignado en 1998 al Poder Judicial fue, al igual que en 1997, el 3% del Presupuesto General de la Repblica, cantidad que sigue siendo insuficiente y que no cumple con el 4% establecido en la Constitucin Poltica. Pese a las dificultades presupuestarias y a la percepcin negativa de la poblacin en general, se han logrado avances importantes con la aprobacin de leyes que podran mejorar no slo el funcionamiento del Poder Judicial como tal, sino la administracin de justicia, tan deteriorados en los ltimos tiempos. Es preciso indicar que en ese proceso de superar las limitaciones en general, y particularmente de ndole presupuestaria, la cooperacin externa ha jugado un papel muy importante, tal y como lo expusimos pginas atrs; todo lo cual permitira avizorar mejores respuestas de la institucin judicial, y por ende, una mejor opinin de la ciudadana o usuarios de la administracin de justicia.
47
Nota citada por el Centro de Estudios Estratgicos en su Informe Anual de 1998, publicado en Diciembre de 1998.
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3a)
MODELOS PARA LA AMPLIACIN DEL ACCESO A LA JUSTICIA

Mtodo Utilizado para la Identificacin de los Modelos
La seleccin e identificacin de mecanismos y modelos eficaces y operativos en la promocin del acceso a la justicia de los grupos ms desfavorecidos en Nicaragua, parte de la observancia rigurosa del marco de referencia propuesto.
Identificacin del modelo

Para la identificacin de los modelos se recurri, en primer lugar, al vnculo con los obstculos que esos modelos intentan superar, tales como: limitaciones econmicas, discriminacin de gnero, defensa de los derechos humanos, etc., que permiten identificar formas de modelos que van desde oficinas privadas de servicios legales con prestacin general de servicios, oficinas privadas de asesora legal para la mujer, organizaciones no gubernamentales de asesora legal determinadas por el tema de derechos humanos, e instancias pblicas creadas para la promocin del acceso a la justicia, con carcter autnomo.
Criterios de escogencia para la identificacin de los modelos ms exitosos

Se seleccion un nmero de cuatro modelos exitosos en la creacin de condiciones para el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos, con base en criterios prioritarios para una primera seleccin, y criterios secundarios, para la determinacin final de los modelos ms exitosos. En relacin con los primeros, permitieron una identificacin cuantitativa o directamente relacionada con los elementos observables: identificabilidad, trayectoria (antigedad), variedad de formas de accin y volumen de casos, y los segundos, una observacin ms evaluativa: credibilidad, sostenibilidad, cobertura y liderazgo. Del anterior ejercicio result la seleccin siguiente: IDENTIFICA- TRAYECTO- FORMAS DE VOLUMEN DE CRITERIOS BILIDAD RIA / ACCIN CASOS COMPLEANTIGEDAD MENTARIOS COMISARA X X X X X CDC CENIDH UCA BORIS VEGA ITZA OEA MEDIACIN JUECES COMUNALES X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X MODELOS
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La tabla descriptiva anterior permite conocer cules fueron los criterios utilizados para la seleccin de los modelos ms exitosos en la creacin de condiciones para el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos, y que permitieron, finalmente, detectar aquellos modelos que hacen aportes en el acercamiento y la atencin efectiva de casos, lo que a su vez los hacen susceptibles de ser replicados en otras latitudes, a saber: Comisaras de la Mujer Este modelo ha permitido dejar claramente definido que la violencia contra la mujer y la niez es un problema de salud pblica, producto de la discriminacin de gnero y etrea, que ha permitido que el problema se aborde desde el establecimiento de polticas pblicas consensuadas entre los diferentes actores e instancias involucradas. Igualmente, ha dejado claro que las necesarias transformaciones del componente normativo, no deben partir de las concepciones jurdicas tradicionales que propugnan por la igualdad formal, y en la prctica no permiten el acceso a la justicia en igualdad de condiciones por parte de las vctimas de la violencia de gnero y etrea. Por tanto, las disposiciones jurdicas tienen que contemplar los procedimientos necesarios que permitan dar la atencin pronta y adecuada que las vctimas demandan para la restitucin y compensacin de los derechos violados, en donde las Comisaras de la Mujer han jugado un papel importante, transformando los criterios que tienden a ver las leyes que intentan prevenir y sancionar la violencia contra las mujeres y la niez, como un problema menor, en el cual se admiten mrgenes de discrecionalidad inaceptables en otros supuestos jurdicos. En definitiva, las Comisaras en la Polica Nacional han ayudado a bajar los altos ndices de violencia contra la mujer y la niez, surgiendo como una instancia que atiende esa problemtica en forma eficiente, y garantizando que mayor cantidad de mujeres pueda hacer valer y luchar por sus derechos, y por tanto, acceda a la justicia para restituir y compensar sus derechos violados. As lo demuestra el hecho de que en 1997 se recepcionaron un total de 8.821 denuncias, de las cuales fueron tipificadas como hechos de violencia intrafamiliar el 61% y como delitos el 39%. De stos, las lesiones aportaron el 42% de los delitos y las violaciones el 14%. Esto representa un aumento del 88% (1,622 casos) con relacin a 1996, que es muy superior al crecimiento del delito en general que fue del 13.9%. La mayora de los delitos sexuales se increment ms all del 100%, las violaciones el 124%. A las estadsticas anteriores se agregan las que se muestran a continuacin 48 :
PERODO Noviembre - Diciembre 1993 Ao 1994 Ao 1995 Enero a Octubre 1996 TOTAL
CASOS ATENDIDOS 122 1,540 1,731 1,784 5,177
48
Fuente: Plan de Trabajo Institucional 1997, INIM, Managua 1997.
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Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer A lo largo de la dcada de los 90, en Nicaragua se ha producido un perodo de intensa revisin de su marco jurdico y de las polticas pblicas referidas a las mujeres, tales como la reforma al Cdigo Penal presentadas en 1991, la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, en 1995, la Ley de Reformas al Cdigo Penal para prevenir y sancionar la violencia intrafamiliar, aprobada el 13 de Agosto de 1996, la Ley de Adopcin, la Ley de Pensin Alimenticia, la Ley Reguladora de las Relaciones entre Padre, Madre e Hijos y la Ley de Disolucin del Vnculo Matrimonial por Voluntad de una de las Partes; ms recientemente, en concreto en mayo de 1998, la publicacin del Cdigo de la Niez y la Adolescencia, y finalmente, se encuentra presentado ante la Asamblea Nacional el Proyecto de Cdigo de Familia. A pesar de todo ese esfuerzo legislativo, el mismo no ha tenido su correspondencia con la realidad que enfrenta la poblacin, en razn de que existe una escasa aplicacin de las leyes, poca eficacia de sus procedimientos, falta de recursos econmicos de las usuarias para entablar un juicio e impulsar el proceso, retardacin de justicia, etc. Sumado a una realidad donde el 34.25% de los hogares son jefeados por las mujeres nicaragenses, de las cuales el 56.2% no tiene ningn nivel de instruccin o tiene educacin primaria incompleta, permiten avizorar un panorama complejo para la efectiva tutela de los derechos humanos de las mujeres. En ese contexto surge el Proyecto de Formacin Jurdica para la Mujer, impulsado por el Centro de Derechos Constitucionales, el que se inserta en la lgica de aquellas organizaciones no gubernamentales que prestan servicios legales a las mujeres. Funcionando formalmente como una escuela de educacin legal popular, ha venido contribuyendo a una mayor atencin de los problemas legales de las mujeres, especialmente para aquellas que, por sus condiciones econmicas, no tienen acceso a los tribunales de justicia y organismos administrativos para demandar y hacer efectivos sus derechos. Dicho proyecto ha alcanzando un desarrollo organizativo que les ha permitido la instalacin de casas, colectivos y centros de mujeres, para mejorar sus servicios de cobertura en diversas regiones del pas, con los cuales se ha incrementando el acceso de las mujeres a los servicios del sistema de administracin de justicia como verdaderas sujetas de derecho, fortaleciendo las capacidades de atencin de las organizaciones de la sociedad civil a la problemtica de las mujeres que requieran un tratamiento legal, as como la promocin de un cambio cultural en las mujeres que les permita avanzar hacia el reconocimiento de sus derechos y del derecho a ejercerlos ante los tribunales de justicia. Centro Nicaragense de Derechos Humanos (CENIDH) El objetivo trazado por el CENIDH es trabajar constantemente por un cambio en el pas, que garantice el respeto de los derechos humanos de todos y todas las nicaragenses, dentro de un modelo econmico y poltico que se debate entre el crecimiento econmico y recortados programas sociales, que segn sus propias conclusiones est llevando a Nicaragua a un abismo de miseria y descomposicin social sin precedentes. La situacin anterior ha sido identificada como una de las principales preocupaciones del CENIDH. En ese sentido ha jugado un papel determinante en la tramitacin de 1,462 denuncias sobre presuntas violaciones de derechos humanos ocurridas en 1998, que permiti que se
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comprobaran 859 violaciones en todo el pas, incluyendo un proceso de asesora directa a los afectados ante las instancias correspondientes, logrando con ello un acceso a la justicia que resultaba inalcanzable para las vctimas. De las actividades en funcin del acceso a la justicia, merece destacarse que en 1998 el CENIDH recibi 289 denuncias en contra de las autoridades del Poder Judicial, lo que representa un 20% del total de denuncias recibidas, de las cuales en 145 casos se constataron violaciones a las garantas procesales, acceso a la justicia e igualdad ante la ley, entre otros; logrando representar en todos los casos a personas de escasos recursos a quienes se les haban cerrado las puertas de la administracin de justicia. Bufete Popular UCA Por su tradicin y presencia, que data de julio de 1969, cuando fue adscrito a la Universidad Centroamericana, el Bufete Popular de la UCA es identificable como uno de los modelos ms exitosos con que cuenta el pas en el acceso a la justicia. Desde esa fecha ha desarrollado su labor, desde una perspectiva estrictamente social, al prestar servicio legal gratuito a quienes por su condicin de pobreza no pueden pagar dichos servicios, y tambin proporciona a los estudiantes de los ltimos aos de la carrera de Derecho (IV y V) una oportunidad para realizar, bajo el asesoramiento de catedrticos de la Universidad, prcticas muy provechosas para el ejercicio de su carrera, que les permiten al mismo tiempo entrar en contacto directo con la realidad circundante. Debe destacarse que es un proyecto ejemplar en la prestacin de servicios jurdicos, que se ha sustentado en una filosofa de colaboracin y ayuda a la clase trabajadora del pas, e igualmente en las labores de: asesora y consultora legal en conflictos y convenios individuales y colectivos de trabajo; estructuracin gremial de los trabajadores y reconocimiento de la personalidad jurdica de sus organizaciones; y cuestiones relativas a cooperativas y de la seguridad social. Esto le ha permitido tener una proyeccin social altamente valorada. Bufete Boris Vega El Bufete Boris Vega cumple con todos los criterios primarios que por los aspectos cuantitativos, permitiran incluirlo. Sin embargo, no cumple con los criterios secundarios, que permiten evaluarlo positivamente en forma cualitativa, puesto que si bien es cierto goza de credibilidad, no tiene una sostenibilidad presupuestaria que le permita asegurar su existencia; tampoco tiene una amplia cobertura nacional, solamente se proyecta en la ciudad de Masaya atendiendo una poblacin menor, y se dedica mayoritariamente a la asesora legal y a la cartulacin en beneficio de sectores populares.
b)
Modelos Generales
Oficinas privadas de servicios legales con prestacin general de servicios

Bufete Popular Boris Vega de Masaya, Nicaragua Es una institucin jurdica-social integral fundada en 1990, de carcter privado, al servicio de las clases populares y de sus organizaciones, fundada por abogados particulares y trabajadores sociales, con la prestacin en forma gratuita, entre otros, de los siguientes servicios legales:
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Asistencia legal en toda clase de juicios (civiles, penales, laborales, agrarios, administrativos, etc.) Trabajo notarial Mediacin y arbitraje extrajudicial Divulgacin y capacitacin jurdica, etc.
Oficinas privadas de asesora legal determinadas por la poblacin

Colectivo de Mujeres ITZA Es una organizacin fundada en 1989, con el objetivo de atender a mujeres, nias y adolescentes de todo el pas, vctimas de la violencia principalmente, y con problemas de diversa ndole, brindndoles orientacin y asistencia legal en cada caso; en la actualidad brindan servicios de: Medicina y Psicologa Asesora jurdica Capacitacin
Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer (Centro de Derechos Constitucionales) La Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer, es un componente orgnico del Centro de Derechos Constitucionales y se inscribe en uno de los dos grandes programas del Centro: el de Derecho con Equidad de Gnero. Inici su funcionamiento en junio de 1994, como una alternativa de continuidad a los proyectos de formacin de defensoras populares realizados entre 1990 y 1993 por el Centro de Derechos Constitucionales en varios distritos de Managua, con el fin de lograr una mejor y ms efectiva capacidad en organizaciones de la sociedad civil para la atencin de los problemas legales de las mujeres, especialmente de aquellas que, por sus condiciones econmicas, no tienen acceso a la oferta formal existente de servicios legales, as como de obtener una mayor capacidad entre las mujeres participantes en las iniciativas de la Escuela, para promover el desarrollo de otras mujeres hacia la condicin de verdaderas sujetas de derecho. Comisaras de la Mujer y la Niez en Nicaragua Se crea la primera de ellas en noviembre de 1993 en la delegacin de la Polica Nacional del Distrito V de Managua, con el objetivo de brindar una respuesta al problema de la violencia domstica, constituyendo una iniciativa de alta pertinencia y una importante respuesta a la problemtica de la violencia de gnero e intrafamiliar que afecta a miles de familias en Nicaragua. Su mbito de accin est referido a prestarle atencin a las mujeres y menores vctimas de la violencia fsica y sexual.
Oficinas privadas de asesora legal determinadas por el tema derechos humanos, proteccin del medio ambiente
Centro Nicaragense de Derechos Humanos (C.E.N.I.D.H.) Es un organismo no-gubernamental, fundado en mayo de 1990 por un grupo de personas
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representativas de la sociedad civil nicaragense conscientes de la necesidad de promover, vigilar y defender los derechos de los ciudadanos sin hacer distincin de ningn tipo. Est definida como una asociacin humanitaria, sin fines de lucro, que trabaja en pro de los derechos humanos de los nicaragenses, con un sentido social, humanitario, no partidista.
Oficinas privadas de servicios legales adscritas a instancias pblicas o privadas de orientacin y objetivos ms amplios, como los consultorios legales de universidades
Bufete Popular de la Universidad Centroamericana (U.C.A.) Fue fundado en el mes de Julio de 1969, adscrito a la Universidad Centroamericana, institucin de carcter privado con sede en la capital de la Repblica, siendo sta el rea geogrfica en la que desarrolla su labor. Tiene por objeto cumplir con una obligacin social al prestar servicio legal gratuito a quienes, por su condicin de pobreza, no pueden pagar dichos servicios, y proporcionar a los estudiantes de los ltimos aos de la carrera de Derecho (IV y V), una oportunidad para realizar, bajo el asesoramiento de catedrticos de la Universidad, prcticas muy provechosas para el ejercicio de su carrera, que les permitan al mismo tiempo entrar en contacto directo con la realidad circundante.
Instancias de resolucin de conflictos institucionalizadas de acuerdo con la estructura comunitaria

Sistema de Facilitadores Judiciales Voluntarios (C.S.J.- O.E.A.) Es un programa especializado creado en el seno de la administracin de justicia, con el auspicio de la O.E.A., con el objetivo de formar a un grupo de personas aptas para realizar mediaciones extrajudiciales en las comunidades ms alejadas del centro y norte de Nicaragua, con el objetivo de descongestionar las labores de los jueces locales y disminuir los ndices de violencia y auxiliar al juez en la realizacin de algunos trmites.
Instancias de resolucin de conflictos institucionalizada de acuerdo con la estructura comunitaria, producidas en el marco del derecho indgena
En la Costa Atlntica nicaragense estn radicados los pueblos indgenas Mskitu, Sumu y Rama, los cuales actualmente se encuentran organizados en lo que se denomina la Comisin de Sndicos Indgenas de la Costa Atlntica (YAPTI TASBAYA LALKA NANIH DAKNIKAYATALDAK), a efectos de hacer valer sus derechos en el territorio que ellos denominan YAPTI TASBA. Dichos pueblos se regulan en el derecho nacional, por las que se denominan Leyes sobre Comunidades Indgenas que datan del 16 de Febrero de 190649. Estas leyes fueron elaboradas por los jefes polticos del Departamento de Zelaya, con el objetivo de que donde hubieren comunidades indgenas, las mismas se organizaran para levantar el censo de dichas comunidades.
49
Derogada por la Ley del 3 de Junio de 1914, declarada vigente por la Ley N 120 del 6 de Agosto l de 1918, reglamentada por el Decreto N 491 del 11 de Marzo de 1952.
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La organizacin anterior signific que se aprobara el Estatuto de las Comunidades Indgenas (Ley N120), por el cual las mismas adquiran personera jurdica, para lo cual adoptaban la organizacin de una junta directiva, compuesta por un presidente, cuatro vocales, un tesorero, un secretario y un fiscal. No obstante, al margen de las regulaciones legales sobre las comunidades indgenas, existen estructuras propias como las ya sealadas (YAPTI TASBAYA LALKA NANIH DAKNIKA), que son las que realmente ejercen autoridad en las mismas, entre los que se incluyen los jueces comunitarios, sobre los cuales no se tiene informacin elaborada al respecto. La propia Corte Suprema de Justicia ha establecido que en cada regin autnoma de la Costa Atlntica, se realizar un estudio encaminado a precisar la naturaleza, objetivos y funciones de los jueces comunales o comunitarios, a efectos de poder dictar regulaciones especiales para la imparticin de justicia en dichas regiones.50 Por tanto, no cabe la menor duda de que existe un sistema de administracin de justicia no estatal (justicia indgena de las comunidades de la costa atlntica nicaragense), el cual ser incorporado al ordenamiento jurdico nacional, que resuelve conflictos interindividuales y colectivos. Esta justicia indgena est asociada a un derecho indgena poco conocido en el pas, y que por s mismo no es objeto del presente estudio, pero que en un futuro podr historiarse para valorar su incidencia en el acceso a la justicia en Nicaragua.
c)
Modelos Seleccionados
Comisaras de la Mujer y la Niez en Nicaragua

En noviembre de 1993 se inaugur en la delegacin de la Polica Nacional del Distrito V de Managua, la primera Comisara de la Mujer y la Niez, creada con el objetivo de brindar una respuesta al problema de la violencia domstica, constituyendo una iniciativa de alta pertinencia y una importante respuesta a la problemtica de la violencia de gnero e intrafamiliar que afecta a miles de familias en Nicaragua. Esa primera Comisara de la Mujer se concibi como un proyecto piloto, para lo cual cont con el apoyo de la Embajada Real de los Pases Bajos, que financi la mayor parte de su instalacin y funcionamiento durante un perodo de siete meses. A partir de esa primera experiencia y una evaluacin realizada en el mes de Julio de 1994, y considerando los resultados altamente positivos de la misma, el Instituto Nicaragense de la Mujer (INIM) present a la consideracin de diversas entidades donantes, proyectos orientados al fortalecimiento y ampliacin de esa iniciativa. As, con base en un acuerdo firmado en Diciembre de 1994 entre los gobiernos de Noruega y Nicaragua, se financi el Proyecto titulado Ampliacin y Fortalecimiento de las Comisaras de la Mujer y la Niez, para instalar y desarrollar actividades en cinco comisaras, dos en la ciudad de Managua, y una en las ciudades de Tipitapa, Matagalpa y Boaco, todas con financiamiento por un perodo de tres aos.
50
Artculo 226 de la Ley 260 Ley Orgnica del Poder Judicial.
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El objetivo general del proyecto era el de contribuir a reducir y prevenir los niveles de violencia en contra de las mujeres y la niez de las ciudades de Managua, Matagalpa y Juigalpa. Los resultados esperados del proyecto eran: Cinco Comisaras de la Mujer y la Niez en cinco estaciones de la polica en las zonas urbanas de Managua, Matagalpa y Juigalpa. Personal de apoyo (trabajadora social) trabajando en la atencin especializada, investigaciones y seguimiento a las necesidades de las mujeres y los nios(as) atendidos (as). Aumento de la capacidad de atender las necesidades mdicas, legales, psicolgicas de las mujeres y los (as) nios (as) vctimas de violencia, mediante la capacitacin de personal en las instituciones participantes: Polica, Corte Suprema, ONG, medios de comunicacin, instituciones gubernamentales y universidades. Aumento de la conciencia pblica en los territorios donde se establecen las comisaras, relativa a la violencia domstica y sexual contra mujeres y nios (as).
Esa primera experiencia permiti que el Gobierno de los Pases Bajos suscribiera un convenio de cooperacin con el INIM para apoyar, en el perodo del 01/01/1995 a 31/121995, un proyecto para la instalacin y funcionamiento de las Comisaras de la Mujer y la Niez en Estel y Len. Posteriormente el perodo fue extendido hasta el 30/04/1998, con el objetivo de crear condiciones bsicas para prevenir y reducir el alto ndice de violencia intrafamiliar y sexual contra la mujer y la niez en las ciudades de Estel y Len. Los objetivos especficos que se buscaron con esa nueva etapa del proyecto eran: Impulsar la coordinacin con los organismos gubernamentales y no gubernamentales que participan en el Proyecto de Comisara de la Mujer y la Niez, de una campaa de divulgacin escrita, radial o televisiva con la finalidad de prevenir y sensibilizar a la poblacin contra la violencia y el maltrato fsico, psicolgico y sexual. Hacer prevalecer de forma integral los derechos de la mujer y la niez contra la violencia intrafamiliar y sexual contemplados dentro del marco jurdico. Realizar evaluaciones peridicas de seguimiento a los planes del programa. Buscar alternativas de solucin para desarrollar mecanismos adecuados en la atencin a la poblacin demandante, tomando en consideracin las caractersticas propias de las ciudades de Len y Estel.
Actualmente, como parte de las estrategias del INIM, se est impulsando un Plan Estratgico Quinquenal 1997-2002 del Proyecto Comisaras de la Mujer y la Niez, con el propsito de contribuir a la prevencin y disminucin de la violencia intrafamiliar y sexual contra las mujeres y la niez. El proyecto tiene como componentes los siguientes: Asesora policial y social, que implica la atencin psicolgica, mdica legal, social y asesora jurdica.
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Seguimiento al proceso de denuncia, es decir, terminar el procedimiento que exige cada caso, desde su recepcin hasta la sentencia y/o resolucin de cada denuncia. Divulgacin para dar a conocer la existencia de las comisaras y su mbito de accin, retomando los propsitos educativos, informativos y de sensibilizacin de la poblacin en general. Capacitacin del personal de los organismos gubernamentales y no gubernamentales involucrados, sobre las acciones con miras a la consecucin de los objetivos. Investigacin policial y social, a cargo de la Direccin de Investigaciones Criminales y de las comisaras. Coordinacin con el INIM, quien formula, gestiona y administra el financiamiento, y da seguimiento y asegura que se cumplan los convenios y los planes establecidos.
Su mbito de accin est referido a atender a las mujeres y menores vctimas de la violencia fsica y sexual, conociendo todos aquellos delitos de carcter sexual contemplados en la Ley N15051 , tales como: violacin en todos sus grados, (tentativa, frustrada, consumada), estupro, acoso sexual, abusos deshonestos, rapto, incesto, lenocinio, proxenetismo, etc. Adems los delitos de lesiones y amenazas y los contemplados en la Ley N23052 , como rias conyugales, maltrato familiar, rias familiares, etc. A fin de ilustrar el trabajo de las Comisaras de la Mujer y la Niez, se establece que en el perodo 1993-1996 en el Distrito V de Managua, se atendieron 5,177 casos. En la actualidad funcionan un total de 17 comisaras (10 de ellas cuentan con apoyo y cooperacin externa), las que son coordinadas por el Instituto Nicaragense de la Mujer (INIM) que es el organismo designado por el Gobierno de Nicaragua para coordinar la ejecucin de todo el Proyecto, con la colaboracin de la Polica Nacional y otros organismos gubernamentales y no gubernamentales. El resto de comisaras son producto de esfuerzos de organismos locales de la sociedad civil y de la Polica Nacional. Pueden entonces mencionarse: Tres comisaras en el departamento de Managua, ubicadas en los Distritos I, V y VII de la Polica Nacional, correspondientes a Ciudad Sandino, Colonia Centroamrica y al municipio de Tipitapa, respectivamente. Dos comisaras ubicadas en los departamentos de Boaco y Matagalpa, para un total de cinco comisaras, las que funcionan con ayuda del Gobierno de Noruega. Dos comisaras departamentales en Len y Estel, financiadas por el Gobierno de Holanda. Dos comisaras departamentales en Masaya y Jinotega, financiadas por el Gobierno de Espaa. Una comisara departamental en la Regin Autnoma del Atlntico Sur (R.A.A.S.), financiada por el Gobierno de Dinamarca.
Ley de Reforma al Cdigo Penal de Nicaragua, publicada en la Gaceta, Diario Oficial N 174 del 9 de Septiembre de 1992 Reformas y Adiciones al Cdigo Penal de Nicaragua, publicadas en la Gaceta, Diario Oficial N 191 del 9 de Octubre de 1996.
51 52
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Tres comisaras departamentales ubicadas en Nueva Segovia, Chontales y Chinandega y otras cuatro ms ubicadas en los municipios de Mulukuk, San Ramn y Mateare y una en el Distrito III de la Polica Nacional de Managua, para un total de siete comisaras, que son impulsadas por activismo de la poblacin.
La creacin de las Comisaras de la Mujer y la Niez fue ratificada en la Ley de la Polica Nacional53 , con lo que se constituye en el componente ms sostenible y el compromiso estatal ms claro del proyecto. As, mediante un Ordeno54 , el Primer Comisionado y Director de la Polica Nacional crea el Departamento de la Comisara de la Mujer y la Niez, subordinada a la Especialidad de Investigacin Criminal, con la tarea de dirigir, normar, asesorar y controlar el trabajo de las comisaras a nivel nacional, el cual est integrado por un equipo interdisciplinario compuesto por una jefa (sociloga), 4 oficiales especialistas (abogada, trabajadora social, psicloga y periodista), 1 secretaria y 1 conductor. En total se reportan 70 funcionarias(os) de la Polica Nacional trabajando a tiempo completo en el programa. Para la Polica Nacional, la creacin de las comisaras ha significado un apoyo real a su labor general, por cuanto se calcula que entre un 20-30% de su demanda regular de atencin lo asume la comisara (all donde sta existe). Sin embargo, es poco probable que la modalidad de comisaras, tal como se conocen hoy en da sea replicable en todas las delegaciones de polica del pas, excepto las cabeceras departamentales y otros centros de importante concentracin de poblacin, por el costo que esto significa y el recurso humano profesional para la atencin especializada, dentro y fuera de la comisara. No obstante, es importante sealar que la propia demanda de servicios y la dinmica de desarrollo de las comisaras existentes, ha hecho que en algunos departamentos se promuevan alternativas de descentralizacin o municipalizacin, como el caso de las ya mencionadas comisaras de los Municipios de San Ramn, Mulukuk, Mateare, Boaco, etc., que son atendidas por un instructor capacitado con apoyo de la sociedad civil organizada.
Centro de Derechos Constitucionales (CDC): Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer

El Centro de Derechos Constitucionales (CDC) es una asociacin privada, autnoma, no partidista y de elevada calidad profesional, que contribuye al proceso democrtico en desarrollo, mediante la investigacin, la educacin, la divulgacin y la prestacin de servicios jurdicos, con especialidad en las materias Gnero y Derecho, Derecho Constitucional, Administrativo y Municipal. Est integrado por un colectivo de profesionales de distintas disciplinas del mbito de las ciencias jurdicas, econmicas y sociales, que considera que el Derecho, para ser efectiva norma de convivencia humana y de desarrollo, debe ser objeto de apropiacin por la ciudadana y estar regido por los principios de democracia con participacin social y equidad. El CDC est constituido como una asociacin civil sin fines de lucro, con personalidad jurdica aprobada por la Asamblea Nacional.55 En la actualidad el CDC es dirigido por Ada Esperanza
53 54 55 No. 228 del 28 de Agosto de 1996 y en su Reglamento va Decreto Ejecutivo No.26-96 del 14 de Febrero de 1997 No. 049-97 del 31 de Julio de 1997 Fue aprobada el 22 de marzo de 1990 mediante Decreto N 125, publicado en La Gaceta, Diario Oficial, N 64 del 30 de marzo de 1990, y Estatutos aprobados por el Ministerio de Gobernacin el 10 de septiembre de 1990, publicados en La Gaceta, Diario Oficial, N 234 del 5 de diciembre de 1990
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Silva Prez y Gustavo Adolfo Vega Vargas, Directora Ejecutiva y Subdirector Ejecutivo respectivamente, y tiene como misin contribuir a transformar el Derecho, su concepcin y prctica, con equidad para crear un rgimen democrtico y participativo. Como objetivos estratgicos se plantea: Promover en la sociedad civil el conocimiento y ejercicio efectivo de sus derechos. Fortalecer las capacidades de organizacin y liderazgo de la sociedad civil organizada. Aportar a la creacin, desarrollo y defensa de la institucionalidad democrtica.
El CDC impulsa dos grandes programas o reas de trabajo: Derecho y Equidad, y Constitucin y Municipios. Ambos programas se interrelacionan en muchos aspectos de su ejecucin. Programa Derecho y Equidad Para el CDC, la transformacin del Derecho con equidad implica principalmente: Dar carcter permanente a los programas de capacitacin jurdica con equidad de gnero, etrea y tnica. Continuar desarrollando esfuerzos de sensibilizacin y de divulgacin de los derechos de la mujer, la niez y la adolescencia. Contribuir a la prestacin de servicios legales a las mujeres. Realizar y divulgar estudios sobre los obstculos que las mujeres enfrentan en materia jurdica. Realizar consultoras sobre la aplicacin de la ley y modificaciones relativas a los derechos de las mujeres, la niez y la adolescencia. Apoyar la creacin de redes de defensora de los derechos de los/as nios/as y la divulgacin de las leyes que los protegen.
Programa Constitucin y Municipios Esta rea de trabajo apunta ms especficamente a: Desarrollar programas permanentes de capacitacin cvico jurdica en temas relacionados con la Constitucin, municipios y leyes conexas, para miembros de partidos polticos, concejales, lderes comunitarios y funcionarios de poderes del Estado. Concientizar a la ciudadana sobre el ejercicio efectivo de sus derechos polticos. Brindar servicios legales a organismos y/o personas interesadas en formulacin legislativa de leyes constitucionales y Derecho Administrativo, y para interposicin de recursos de amparo e inconstitucionalidad.
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Aportar al desarrollo del Estado de Derecho mediante la realizacin de estudios e investigaciones sobre las materias administrativa y municipal. Prestar asesora y servicios legales a los municipios en materia de conflictos de competencias y en la constitucin de mancomunidades y otras expresiones asociativas.
Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer

En 1989, un grupo de mujeres profesionales organizadas en torno a la Secretara de la Mujer de la Confederacin de Asociacin de Profesionales (CONAPRO) Hroes y Mrtires, con motivo del proceso electoral que culmin con las elecciones de 1990, se dio a la tarea de capacitar a 10,000 mujeres de diversos sectores (amas de casa, profesionales, obreras agrcolas e industriales, campesinas, artesanas, trabajadoras de la salud, de la educacin y estudiantes universitarias), con el objetivo de darles a conocer sus derechos polticos contenidos en la Constitucin Poltica de la Repblica y en la Ley Electoral, y de analizar las plataformas electorales de los partidos polticos referidos a la mujer. Esa experiencia permiti que en 1990, en la ciudad de Managua, el Centro de Derechos Constitucionales (CDC)56 , organizara grupos de estudio entre las mujeres para conocer sus derechos, y convertirse en Defensoras Populares en sus barrios, enseando y apoyando a sus vecinas, compaeras de trabajo, familiares y amigas, asesorando en sus derechos y en cmo reclamarlos. Es as como el CDC organiz un plan de estudios definido para convertirlas en asistentas legales en sus propias comunidades, para apoyar a las mujeres en la defensa de sus derechos y resolver los problemas bsicos, sin tener que recurrir a un abogado o abogada desde el principio del problema. Todo esto se desarroll en varias etapas. La primera etapa se inici con el apoyo de la Autoridad Noruega para el Desarrollo Internacional (NORAD), con la capacitacin de cien mujeres lderes comunales de tres distritos y dos mercados de Managua, siendo el antecedente de lo que sera la Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer, proyecto que se desarroll en tres perodos, con una duracin de tres aos y medio. Los objetivos especficos o particulares de esa etapa eran los siguientes: Formacin de mujeres que generen criterios para enriquecer las consultas en la elaboracin de leyes que sean de inters del propio gnero. Contribucin a una mayor accesibilidad de las mujeres a los tribunales de justicia y organismos administrativos, para demandar y hacer efectivos sus derechos. Fortalecimiento organizativo a las casas, colectivos y centros de mujeres, para mejorar sus servicios de cobertura.
Esta etapa inici con un proyecto de una duracin de tres aos y medio (1990-1993), y constaba de cuatro niveles de capacitacin, 160 talleres, 40 plenarias y 800 mujeres capacitadas, que fue la primera etapa del proyecto.
56 Constituido de conformidad con personera jurdica, aprobada por la Asamblea Nacional a travs de Decreto No. 125 publicado en la Gaceta, Diario Oficial N64 del 30 de Marzo de 1990.
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La segunda etapa, inici su funcionamiento en junio de 1994, como una alternativa de continuidad a los proyectos de formacin de defensoras populares realizados entre 1990 y 1993 por el Centro de Derechos Constitucionales en varios distritos de Managua. Con ella, se buscaba profundizar, mejorar y/o ampliar la cobertura de los resultados e impactos generados por los mencionados proyectos, mediante la aplicacin de una nueva modalidad de atencin ms sistemtica y estructurada, que permitiese un verdadero proceso de desarrollo humano a fin de obtener: Una mejor y ms efectiva capacidad en organizaciones de la sociedad civil para la atencin de los problemas legales de las mujeres, especialmente para aquellas que, por sus condiciones econmicas, no tienen acceso a la oferta formal existente de servicios legales. Una mejor y ms efectiva capacidad entre las mujeres participantes en las iniciativas de la Escuela para promover el desarrollo de otras mujeres hacia la condicin de verdaderas sujetas de derecho.
A la par, la Escuela se fij algunas metas frente al sistema de administracin de justicia con el fin de coadyuvar al mejoramiento de las condiciones para la aplicacin de los conocimientos adquiridos por las mujeres participantes en los cursos. La experiencia acumulada hasta ese momento, permiti expresar que la Escuela poda y deba convertirse en un mecanismo importante de ayuda al cambio en la bsqueda de un funcionamiento social sobre bases de equidad cada vez ms firmes. Sobre esta base, la Autoridad Noruega para el Desarrollo Internacional (NORAD), aprob el Proyecto Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer, a ser ejecutado en 1994 y 1995, el cual dise y desarroll un curso para la formacin jurdica, desde una perspectiva de gnero, de mujeres organizadas que trabajan en casas, colectivos u organizaciones de servicio o atencin a las mujeres. Adems se planific y se comenz a trabajar con personal policial, especialmente ligado al Proyecto de Comisaras de la Mujer y la Niez. El Proyecto Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer tiene pues, su principal sustento en los efectos e impactos obtenidos de los proyectos de formacin de defensoras populares, as como los resultados positivos alcanzados que sirvieron de base para la aprobacin de ese proyecto y que se resumen de la siguiente manera: El fortalecimiento de la lnea de trabajo iniciada en el Proyecto de Defensoras Populares, para tratar de desarrollar esos resultados alcanzados; asimismo, buscar la manera de incidir en los agentes del sistema de administracin de justicia, a fin de mejorar las condiciones de xito de la labor de las mujeres que brindan apoyo a otras mujeres en la solucin de problemas legales. El incremento de la capacidad de multiplicacin de la labor realizada por el C.D.C., con el objetivo de incorporar beneficiarias de los otros departamentos del pas, a fin de que esta etapa experimental fuese valorada al final del proyecto como una alternativa viable y sostenible.
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La necesidad de atender aquellos fenmenos socioculturales existentes en nuestra realidad, los que, en la mayora de los casos, impiden que las mujeres afectadas por este tipo de problemas, se decidan a plantearlos y a buscar solucin.
Ante todo esto, el Centro de Derechos Constitucionales se comprometi a llevar a efecto este proyecto, con el objeto de que la Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer se convirtiera en una alternativa estable de respuesta a la necesidad de informacin y formacin sobre aspectos relacionados con la atencin legal a las mujeres, con el fin de identificar las reas de accin a priorizar y las modalidades de trabajo, e implementar los mecanismos de autofinanciamiento para la operacin sostenida de una escuela legal de la mujer. Dicho proyecto estuvo conformado por las siguientes acciones: Programa de formacin no formal orientado hacia la formacin de capacitadoras o multiplicadoras de la oferta educativa brindada por el CDC. Programa de formacin no formal orientado hacia la formacin de promotoras de la condicin de sujeto de derecho de la mujer. Programa de sensibilizacin, actualizacin y/o complementacin dirigido al personal de los juzgados e insertado en los actuales programas de capacitacin. Programa de sensibilizacin y capacitacin dirigido a los estudiantes de la polica, como parte de la formacin bsica que ofrece la Escuela Walter Mendoza, y a grupos especficos dentro de la polica que, por su especialidad, estn ms directamente relacionados con la atencin a mujeres, como parte de los esfuerzos de calificacin o educacin contnua de la misma Escuela. Componente de divulgacin de la oferta educativa y seguimiento y evaluacin del desarrollo del proyecto.
Con el objetivo de medir la viabilidad de una oferta educativa estable en esta temtica, se consider conveniente que el CDC completara su infraestructura de capacitacin para utilizarla como centro fijo en la realizacin de las actividades correspondientes a los dos primeros componentes. La tercera etapa del proyecto continu con la implementacin del Bufete Popular para la Defensa de los Derechos de la Mujer en 1995, el cual fue financiado por la Fundacin Solidaridad Internacional, con el apoyo del Instituto de la Mujer de Espaa. Es as que se inicia el trabajo del Bufete, el cual atendi, entre el 15 de Enero de 1995 y el 15 de Enero de 1996, 202 casos, siendo remitidos 72 de ellos por las Comisaras de la Mujer y la Niez; por las casas y/o colectivos de mujeres y otros, fueron remitidos 54 casos; juzgados 44 casos; movimiento comunal 21 casos; y por la Asociacin de Mujeres Luisa Amanda Espinoza (AMLAE) 11 casos, de los cuales fueron concluidos de forma definitiva 155 casos. Tambin se realizaron 59 actuaciones notariales, 12 actuaciones ante instancias administrativas y 143 acciones judiciales. La cuarta fase, se da con el Proyecto de Consolidacin y Desarrollo de la Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer, desarrollado en 1996 y 1997, el cual fue concebido como un proceso de fortalecimiento interno que le asegurara a la Escuela un incremento en la calidad integral de su 236
trabajo, su sostenibilidad futura y la identificacin de alternativas que permitieran aumentar la cobertura de sus servicios. El proyecto en esa etapa tena como objetivo incrementar el acceso de las mujeres a los servicios del sistema de administracin de justicia como verdaderas sujetas de derecho a travs de las vas siguientes: El fortalecimiento de las capacidades de atencin de las organizaciones de la sociedad civil a la problemtica de las mujeres que requieran un tratamiento legal. El fortalecimiento de la capacidad de intervencin de la sociedad civil (mujeres y sus organizaciones) en el proceso de mejoramiento y adecuacin de las leyes nacionales para el logro de una proteccin ms efectiva de los derechos de las mujeres. La promocin de un cambio cultural en las mujeres que les permita avanzar hacia el reconocimiento de sus derechos y del derecho a ejercerlos.
La quinta fase se concret en 1998, con el Proyecto de Atencin Legal y Capacitacin Jurdica a Mujeres Adolescentes en Ciudad Sandino, dirigido a mujeres adolescentes vctimas de maltrato y violacin, que requieren de asesora jurdica-legal para la defensa de sus derechos ante los tribunales de justicia, por lo que se tena como objetivo general: apoyar a las mujeres adolescentes del Barrio Ciudad Sandino, ubicado en el Distrito N1 de la ciudad de Managua, en la solucin de los problemas legales y capacitarlas sobre las leyes relativas a los derechos de la mujer. A fin de lograr el objetivo general y concretar el trabajo, se establecieron como objetivos especficos: Asistencia legal a 50 mujeres por ao, vctimas de delitos contra la integridad fsica, de los presentados en la Comisara de la Mujer del Distrito N1 de Managua, durante el perodo de ejecucin del proyecto. Un plan de divulgacin y consulta cada ao, sobre el contenido de los proyectos del Cdigo de Familia y del Cdigo de la Niez y la Adolescencia, respectivamente. Capacitacin a 50 mujeres adolescentes, usuarias de la comisara y/o organizadas o participantes comunales, sobre las leyes que protejan sus derechos.
Actualmente, la Escuela de Formacin Jurdica para la Mujer, se encuentra en la etapa de definicin estratgica, que le permitir cumplir su misin de promover el desarrollo humano como medio para incrementar, cualitativa y cuantitativamente, la participacin efectiva de las mujeres y sus organizaciones en el accionar social en general y jurdico en particular, garantizando de esa forma un verdadero acceso a la justicia de las mujeres en Nicaragua.
Centro Nicaragense de Derechos Humanos (C.E.N.I.D.H.)

El Centro Nicaragense de Derechos Humanos (C.E.N.I.D.H.) es un organismo nogubernamental, que fue fundado en mayo de 1990, teniendo como sede la ciudad de Managua.
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Cuenta con filiales en Matagalpa y Juigalpa principalmente; es el producto de la iniciativa de un grupo de personas representativas de la sociedad civil nicaragense, quienes conscientes de la necesidad de promover, vigilar y defender los derechos de los ciudadanos sin hacer distincin de ningn tipo, se organizaron, teniendo actualmente reconocimiento del Estado a travs de la personera jurdica correspondiente57. De conformidad con sus estatutos, est definido como una asociacin humanitaria, sin fines de lucro, y tiene como objetivos trabajar en pro de los derechos humanos de los nicaragenses, con un sentido social, humanitario, no partidista. Tiene como una de sus actividades principales la promocin de los derechos humanos, para lo que conjuga conferencias, charlas, talleres, seminarios, encuentros, participacin en eventos internacionales, etc. Adems, brinda capacitacin sobre derechos humanos a diversas agrupaciones y organizaciones comunales, sindicales, institucionales, religiosas, etc., recibiendo el apoyo para su funcionamiento de organismos y agencias financieras internacionales, que participan activamente en el financiamiento de los proyectos previstos. Ante la violacin de los derechos humanos, el CENIDH ofrece a las personas: Defensa y promocin de los derechos humanos. Asesora jurdica, tramitando denuncias individuales. Garantiza una investigacin completa del caso. Canaliza directamente los resultados de la investigacin ante las autoridades competentes, demandando el castigo de los culpables en el caso de que el hecho fuese cierto. Procede a hacer recomendaciones a las autoridades de los casos que ella tramita. Divulga permanentemente la situacin de los derechos humanos en Nicaragua. Denuncia los casos que lo ameritan ante organismos internacionales como Amnista Internacional, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y organismos de Naciones Unidas.
Tambin, como miembro de la Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamrica (CODEHUCA) tiene la posibilidad de llegar a ms de 800 organismos de derechos humanos en el mundo mediante la Red de Denuncia y Solidaridad, que se encarga de difundir el hecho presentado y enviar cartas y mensajes a las autoridades de Nicaragua. Para el desarrollo de su trabajo se encuentra organizado en dos departamentos: Departamento jurdico: que es el encargado de ayudar y orientar a las personas que sufren alguna violacin en sus derechos y gestiona la solucin de los casos ante las autoridades correspondientes. Departamento de educacin: que es el que promueve con talleres, seminarios, encuentros y asambleas, la capacitacin de grupos que trabajan en la defensa de sus propios derechos y de los derechos de la comunidad.
Hasta 1995, el CENIDH haba tramitado 3,079 casos de violacin de derechos humanos, de los cuales 1,630 eran denuncias individuales. Un papel importante que ha desarrollado el CENIDH
57 Decreto de la Asamblea Nacional No. 380 del 26 de Septiembre de 1990, publicado en la Gaceta, Diario Oficial N 206 del 26 de Octubre de 1996.
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es la mediacin efectiva en numerosos conflictos colectivos, en relacin con desalojos, represin policial, conflictos labores, detenciones arbitrarias, etc. Una actividad muy importante es la de gestin ante organismos internacionales, en donde tramitan denuncias de asesinatos, detencin ilegal, deportaciones, represin policial, ante la ComisinInteramericana de Derechos Humanos, as como ante el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas. El CENIDH tambin se proyecta realizando investigaciones sobre problemas estructurales, tales como: la situacin de la salud, los derechos de los detenidos, los derechos del nio en Nicaragua, el derecho a la vida e impunidad, la retardacin de justicia en los tribunales, la mujer como vctima o denunciante de violaciones a los derechos humanos, derechos de los menores que han infringido la ley, etc.
Bufete Popular de la Universidad Centroamericana (U.C.A.)

El Bufete Popular U.C.A. fue fundado en el mes de julio de 1969, adscrito a la Universidad Centroamericana. Tiene un origen de carcter privado, con sede en la capital de la Repblica, siendo sta el rea geogrfica en el que desarrolla su labor. Tiene por objeto, en primer lugar, cumplir con una obligacin social de prestar servicio legal gratuito a quienes por su condicin de pobreza no pueden pagar un abogado, y en segundo trmino, proporcionar a los estudiantes de los ltimos aos de la carrera de Derecho (IV y V), una oportunidad para realizar, bajo el asesoramiento de catedrticos de la Universidad, prcticas muy provechosas para el ejercicio de su carrera, que les permitan al mismo tiempo entrar en contacto directo con la realidad circundante. Es el primero de su clase en el pas. Los servicios que presta el Bufete son de carcter gratuito y estn dirigidos especialmente a los sectores ms pobres. En tal sentido, los casos que admite son preferentemente aquellos presentados por las organizaciones de trabajadores del campo y la ciudad, la comunidad universitaria, las comunidades eclesiales de base y las instituciones religiosas, as como atenciones individuales de sectores marginados o discriminados. Para llevar a cabo su misin de proyeccin social entre los sectores ms desprotegidos econmicamente, el Bufete est organizado en reas de trabajo: a) servicios jurdicos en las reas laboral, penal, civil, notarial y derechos humanos; y b) rea de investigaciones jurdicas aplicadas.
Servicios o asistencia jurdica:
En materia laboral:
Los servicios jurdicos en esta rea se sustentan en una filosofa de colaboracin y ayuda a la clase trabajadora del pas. Las labores que en tal sentido desempea el Bufete son: asesora y consultora legal en conflictos y convenios individuales y colectivos de trabajo, estructuracin gremial de los trabajadores y reconocimiento de la personalidad jurdica de sus organizaciones, y cuestiones relativas a cooperativas y de la seguridad social.
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En materia penal:
La asistencia jurdica y legal en este mbito se concreta en: proveer asistencia jurdica a aquellas personas de escasos recursos que la soliciten en juicios que se les sigan ante los tribunales de justicia, siempre que carezcan de antecedentes penales; proporcionar asistencia jurdica a los ofendidos en asuntos penales para que acten como acusadores o denunciantes, siempre que sean personas de escasos recursos; y dar prioridad en atencin jurdica cuando sta sea solicitada por rganos o entidades estatales u organizaciones.
En materia civil:
En sus prcticas de proyeccin social, el Bufete en esta rea atiende asuntos relacionados con: proteccin y seguridad de la familia; estado civil de las personas; reconocimiento de preez y parto; casos de menores e incapacitados y juicios de desahucio.
En materia de notariado:
Este servicio tiene como finalidad combatir los cobros desmesurados de honorarios por el servicio de notariado, y favorecer a personas de escasos recursos necesitados del mismo. Por tanto, se excluyen las operaciones que impliquen transacciones comerciales, enriquecimiento patrimonial o especulacin con el dominio de los bienes muebles e inmuebles.
En materia de derechos humanos:

Se pretende con este servicio garantizar a sectores econmicamente dbiles que tengan acceso a los procedimientos legales que les garanticen el disfrute de sus derechos humanos. Para ello promueven la defensa de los derechos humanos iniciando acciones legales ante los rganos jurisdiccionales fijados por el Estado para la proteccin de los mismos; formulan recomendaciones jurdicas de carcter acadmico cuando alguna norma legal es violatoria de derechos humanos consagrados en la Constitucin Poltica y en los pactos internacionales reconocidos por el pas; examinan violaciones de derechos humanos cometidas en el pas; y colaboran en la difusin y cumplimiento de los derechos humanos, mediante la realizacin de seminarios, talleres de capacitacin, asesoramiento, etc. Las actividades antes descritas, van dirigidas a todas aquellas personas que, por su condicin de pobreza, no cuentan con los recursos econmicos mnimos suficientes para sufragar los gastos que generan los distintos tipos de servicio legal que se necesiten, o bien a asociaciones civiles o religiosas, organizaciones populares y comunales dedicadas al servicio de los pobres y a los reos, tanto aquellos sometidos a juicio que no pueden pagar asistencia legal, como los que se encuentran recluidos en la crceles. El Bufete Popular tiene como rganos de direccin y administracin: a) un director, quien es la autoridad superior del Bufete y ostenta la representacin legal del mismo, b) un subdirector, c) el Consejo Asesor Tcnico, que opera como un rgano consultivo de la Direccin, el cual est compuesto por el Director, un representante de los docentes de la Facultad y un representante de los estudiantes, d) los coordinadores de rea, y e) los instructores
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En los ltimos cinco aos, el Bufete Popular ha atendido un promedio de tres mil casos por ao, destacndose entre ellos el ejercicio de la defensa de oficio de los reos y la labor de asesoramiento o consulta particular u organizacional. Como medios alternativos para la solucin de los conflictos, utiliza la mediacin o conciliacin entre las partes, ya sea de forma directa o a travs de terceros, mediante arreglos extrajudiciales, intercediendo ante las instancias pblicas o privadas que corresponda. Para su funcionamiento, cuenta con un presupuesto mnimo bsico asignado, que le permite independencia y autonoma suficiente para alcanzar los objetivos planteados, sin depender de otras instancias para su sostenimiento. No obstante, en la implementacin de nuevos proyectos recurre a otras fuentes de financiamiento de ndole interno o externo, que le permiten ampliar y profundizar su misin.
4-
MODELOS QUE NO CUMPLEN CON LOS CRITERIOS PERO QUE APORTAN AL OBJETIVO
Sistema de facilitadores judiciales voluntarios (C.S.J./O.E.A.)

El 8 de Marzo de 1997, el Gobierno de la Repblica de Nicaragua solicit al Secretario General de la Organizacin de Estados Americanos un Programa de Colaboracin Tcnica con el objeto de apoyar el proceso de paz y democracia, afianzando el Estado de Derecho a travs del fortalecimiento institucional. Por su parte, el Secretario General de la Organizacin de Estados Americanos comparti los lineamientos expresados por el Gobierno de Nicaragua, y acept la puesta en marcha de un Programa de Cooperacin Tcnica en los trminos sealados por el Presidente de la Repblica de Nicaragua. A tales efectos, a mediados del mes de octubre de 1997, el Gobierno de la Repblica de Nicaragua, el Gobierno de Suecia y la Organizacin de Estados Americanos, firmaron un Convenio para la ejecucin de un Programa de Cooperacin Tcnica, segn el cual, la Organizacin de Estados Americanos brindara el apoyo tcnico solicitado, entre otros fines para: El desarrollo de una cultura cvico jurdica, propiciando el acercamiento entre los administradores de justicia y la sociedad civil; La creacin de mecanismos permanentes de comunicacin social entre los diferentes niveles de la estructura del Poder Judicial y las comunidades de las zonas ms marginadas; El desarrollo e impulso de mecanismos de resolucin de conflictos (mediacin, conciliacin, acuerdos extrajudiciales); La interrelacin y coordinacin de los jueces locales con otros funcionarios y organismos vinculados con la administracin de justicia (polica, procuradores, mdicos forenses, etc.), con especial nfasis en su relacin con las organizaciones y grupos de la sociedad civil;
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La base de datos para la sistematizacin de la informacin, Los despachos judiciales en las cabeceras municipales, fortaleciendo la administracin de justicia en las zonas de post-conflicto; y Los estudios de administracin de justicia en zonas donde haya prevalencia de etnias.
En el marco de ese convenio y de actividades de apoyo tcnico, se estableci un grupo de facilitadores, quienes desde la sociedad civil, coadyuvaran a la eficacia de la administracin de justicia en las zonas central y norte de Nicaragua, desarrollndose el Sistema de Facilitadores Judiciales Voluntarios, cuyos fines son: Formar a un grupo de personas aptas para realizar mediaciones extrajudiciales en las comunidades ms alejadas del centro y norte de Nicaragua, con el objetivo de descongestionar las labores de los jueces locales y disminuir los ndices de violencia. Fomentar un estrecho vnculo entre los jueces locales y la poblacin ms afectada por las secuelas de la guerra. Lograr una divulgacin de conocimientos bsicos de derechos humanos y cultura cvica en las comunidades comprendidas en el programa.
A fin de lograr los objetivos propuestos, se establecieron los denominados Principios del Sistema de Facilitadores Judiciales, siendo stos los siguientes: El juez local puede o no valerse de un facilitador judicial voluntario para el ejercicio de sus funciones. El facilitador judicial voluntario no sustituye al juez local nico en sus funciones y competencias en el Municipio. El facilitador judicial voluntario no controla la actividad jurisdiccional del juez local nico.
Con el inters de garantizar la idoneidad de los facilitadores de justicia, el proyecto defini las caractersticas que debe reunir el facilitador judicial voluntario. Puede ser elegido o sustituido solamente por el juez. Debe tener un nivel educativo al menos de alfabeto. Debe ser un lder reconocido en su comunidad. Ser una persona capacitada, fundamentalmente por el Poder Judicial. Honestidad y sin antecedentes penales. Debe vivir en la comunidad.
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Finalmente, tambin defini en forma expresa cules seran las funciones del Facilitador Judicial Voluntario. En primer lugar, realiza una labor de promocin y divulgacin del ordenamiento jurdico nacional en las comunidades de difcil acceso. En segundo lugar, realiza una importante labor en la mediacin extrajudicial en casos de menor cuanta, descongestionando las oficinas de los juzgados locales, como por ejemplo: problemas de quemas, cercos, etc., levantando un acta e informando al juez, quien la homologar si lo ve necesario. Por ltimo, auxilia al juez en el cumplimiento de sus funciones, tales como, citaciones, traslado de pruebas (ubica testigos, documentos, testifcales) y ayuda al esclarecimiento del hecho. Una de las tareas ms importantes la constituyen los permanentes informes que los facilitadores brindan a los jueces sobre casos que se presentan en las comunidades de difcil acceso. Esta coordinacin entre actores de la sociedad civil y los funcionarios encargados de administrar justicia, permite que se pueda brindar atencin a sectores poblacionales que por razones geogrficas y de seguridad, presentaban especiales dificultades en su atencin. Se han establecido encuentros regulares quincenales, entre los facilitadores judiciales voluntarios y los jueces locales, en los cuales stos informan al funcionario judicial sobre la situacin en sus zonas, al tiempo que reciben orientaciones y coordinan actividades con dichos funcionarios. Asimismo se han desarrollado cuatro capacitaciones en encuentros de una semana cada uno, en donde se les ha capacitado por los jueces locales en temas relacionados con derechos humanos, competencia de los juzgados locales, trmites judiciales, mediacin judicial y extrajudicial, delitos y faltas, violencia intrafamiliar, entre otros. Los facilitadores no perciben remuneracin alguna por esta actividad. Se trata de lderes locales con la voluntad de mejorar la administracin de justicia en sus comunidades. El programa apoya su capacitacin, traslados y material para el desempeo de las actividades. Hasta el momento se cuenta con 70 facilitadores que operan en las comarcas ms alejadas de los Municipios de Wiwil, Pantasma y Cu Bocay, del departamento de Jinotega; Waslala, Tuma La Dalia, Bocana de Paiwas, Rancho Grande, Ro Blanco y Matiguas del departamento de Matagalpa; La Libertad y Santo Domingo, del departamento de Chontales, adems se abarcan tambin municipios de las Regiones Autnomas del Atlntico del pas: Siuna, La Cruz de Ro Grande, El Tortuguero y Wap.
Colectivo De Mujeres Itz

El Colectivo de Mujeres ITZ fue fundado en el ao de 1989 como un organismo no gubernamental, el cual tiene su sede en la ciudad de Managua, con el objeto de atender a mujeres, nias y adolescentes de todo el pas, vctimas de la violencia domstica, desde el punto de vista legal, mdico y psicolgico. Est organizado en cuatro reas especficas: mdica, jurdica, capacitacin y psicolgica, atendiendo diariamente un promedio de 40 casos. Cuenta adems con 25 defensoras populares, 243
quienes desde diferentes lugares remiten los casos de aquellas mujeres con problemas, para ser atendidas por el Colectivo y un grupo de jvenes que reciben constante capacitacin jurdica y mdica. Tiene como actividad principal la asesora jurdica, ejercindose sta principalmente en el mbito civil, atendiendo en forma generalizada y regularmente casos judiciales relacionados con: Pensiones alimenticias. Divorcios. Relaciones madre-padre-hijos. Guarda de menores
Igualmente, en el mbito Penal tambin brinda importante asesora a mujeres, en relacin con casos de: Violencia intrafamiliar. Lesiones Abusos deshonestos. Omisin de alimentos (Delito contra el Estado Civil de las Personas).
Adems atiende otro tipo de casos relacionados con problemas de propiedad, otorgamiento de instrumentos pblicos, actuando como notara y atendiendo otros delitos de orden sexual, problemas de orden laboral, en fin, cualquier problema que una mujer presente y para lo cual recurra a dicho centro. Como mtodo alternativo de resolucin de conflictos utilizan la va extrajudicial, que consiste en realizar un trmite rpido al que llaman Comparendum, que no es otra cosa que la presencia de ambas partes ante una abogada para llegar a un arreglo extrajudicial entre las partes. Como complemento de sus actividades, atiende aquellos casos relativos al pago de pensiones alimenticias de hombres que laboran para el sector estatal, surgiendo como un centro alternativo ante la prdida de facultades para conocer de ello del organismo estatal (FONIF), quien era el encargado de dicha actividad, lo que caus graves perjuicios a las mujeres, adquiriendo con ello gran importancia los acuerdos tomados por las partes ante su instancia, ya que son valorados por los judiciales en sus resoluciones y tomados en cuenta por las instancias privadas y/o estatales en el proceso de retencin del salario. Finalmente, actan como depositarios de las pensiones de los menores.
Bufete Popular Boris Vega de Masaya (Nicaragua)

El Bufete Popular BORIS VEGA, fue fundado en febrero de 1990 en la ciudad de Masaya, lugar donde funciona y tiene su sede. Se define como una institucin jurdica-social integral de carcter privado, al servicio de las clases populares y de sus organizaciones. Tiene como objetivos generales los siguientes: Acercar la administracin de justicia, las leyes y el Estado al pueblo en general.
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Promover el ejercicio del Derecho Alternativo generando una nueva tica y prctica profesional. Colaborar con el fortalecimiento de movimientos populares, sindicatos y organizaciones. Promover nuevas organizaciones populares para la defensa de intereses comunes y especficos.
Esos objetivos los realiza y ofrece en forma accesible desde el punto de vista econmico a los sectores ms empobrecidos de la poblacin, y los concreta a travs de las actividades de: Asesora jurdica. Asistencia legal en toda clase de juicios (civiles, penales, laborales, agrarios, administrativos, etc.) Trabajo notarial. Mediacin y arbitraje extrajudicial. Divulgacin y capacitacin jurdica. Asistencia, investigacin y promocin legislativa. Control constitucional de leyes, decretos y dems normas jurdicas. Acompaamiento a organizaciones. Trabajos de consultora, en concepto de venta de servicios para la procura de recursos propios. Actividades de divulgacin y capacitacin jurdica, a travs de talleres, charlas, pequeas publicaciones y el patrocinio de programas radiales. Se debe enfatizar que la actividad que desarrolla ms ampliamente y es la razn de ser del Bufete Popular Boris Vega, es la asistencia y representacin legal de sectores desfavorecidos econmicamente. Esto permite, en primer lugar, que esos sectores tengan oportunidad de comparecer ante la justicia y hagan valer sus pretensiones, y en segundo lugar, cumplir con una labor educativa por la cual las masas empobrecidas se sientan sujetos de derecho y luchen por sus reinvindicaciones en igualdad de condiciones.
Como resultado de esa labor principal de asesora legal ante los Tribunales de Justicia del pas, el BBPV ha tramitado desde agosto de 1990 a diciembre de 1997 los casos siguientes: D. Civil 2,795 D. Familia 2,328 D. Penal 2,028 D. Laboral 1,730 Notara 2,420 Mediacin 1,110 TOTAL 12,411
Se agrega que en los ltimos cinco aos han tramitado un promedio de dos mil casos por ao, adems han atendido consultas, otras asesoras con o sin trmites, atenciones, apoyos, orientaciones, etc. en nmero de 70,000; es decir, una media de 10,000 al ao segn datos del libro de Registro diario de usuarios. Adems, ha tramitado 142 personeras jurdicas en favor de organizaciones populares; 89 en forma de cooperativa y 53 en forma de asociaciones y fundaciones sin fines de lucro. Como un dato importante, se seala que el 80% de las causas tramitadas fueron favorables a los usuarios del bufete, bien por sentencia firme, bien por acuerdo extrajudicial equitativo, el 10% fueron desfavorables, en un 5% de los casos los usuarios se retiraron o abandonaron por distintas causas y el otro 5% fueron servicios denegados por principios de admisin o fueron remitidos a otros bufetes con los que se tiene coordinacin.
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El Bufete Popular Boris Vega no cuenta con financiamiento de ninguna clase, sino que trabaja con recursos propios, provenientes de los cobros que hacen a los usuarios de sus servicios, que son definidos por ellos mismos, como accesibles econmicamente para los sectores empobrecidos para quienes trabajan; actualmente han orientado esfuerzos para realizar trabajos de consultora como venta de servicios para la obtencin de recursos.
La mediacin en la legislacin nicaragense vigente

Dentro de la legislacin nicaragense encontramos diversos mecanismos de solucin de conflicto tales como: la conciliacin, la mediacin y el arbitraje, los cuales se encuentran regulados en la legislacin civil, laboral, penal y agraria; en el Cdigo de la Niez y la Adolescencia; en asuntos de propiedad reformada, urbana y agraria; y en asuntos de inquilinato. Sin embargo, es a partir de la promulgacin de la nueva Ley Orgnica del Poder Judicial, que a dicha institucin se le ha dado gran importancia, al establecerse obligatoriamente la mediacin previa a cualquier actuacin dentro de los procesos judiciales. La situacin de constituir una nueva experiencia procesal, y el hecho de que la misma no ha sido utilizada en nuestro pas, excluye la posibilidad de abordarla como un modelo, pues se trata de una figura jurdica nueva en el ordenamiento nacional, como ya expresamos. De manera general se aprecia que, el artculo 94 de la Ley Orgnica del Poder Judicial presenta una visin de la mediacin, en cierto sentido, un poco diferente de lo que en doctrina es. En consecuencia su implementacin se tornar un poco especial. La mediacin establecida en el Art. 94 se presenta con las siguientes caractersticas particulares: Es una mediacin obligatoria. El juez que conoce del trmite de mediacin, conocera de la causa, de no llegarse a un arreglo. Es una mediacin prejudicial. Se realiza asistida por abogado. Es aplicada a todas las ramas del derecho. Es realizada en los locales de los juzgados. De haber acuerdo se consignar en acta, que presta mrito ejecutivo, con carcter de cosa juzgada. No cabe recurso sobre lo acordado.
5-
CONCLUSIONES
Desde los estudios de Mauro Cappelleti en Italia en derredor de un movimiento de acceso a la justicia hasta los procesos de reforma judicial en Latinoamrica, la frase se ha utilizado como un estandarte, como un cono que representa la reivindicacin del derecho de los ms desfavorecidos para utilizar el sistema judicial, de la misma forma y con la misma efectividad que lo hacen los ms favorecidos. En ese sentido, la legitimidad del artculo XVIII de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre cobra una vigencia, cuando al referirse al derecho de acceso a la justicia,
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plantea que Toda persona puede ocurrir ante los tribunales de justicia para hacer valer sus derechos, estando conscientes de lo inadecuado que puede resultar el trmino acuado, pues se hace referencia a la justicia, que es un valor de difcil precisin, por lo que generalmente, se prefiere hablar de acceso al derecho o acceso al proceso o a la jurisdiccin. Lo anterior nos permite comprender, que ese derecho resulta entonces ser la llave para ejercitar los dems derechos judiciales (igualdad procesal, defensa, juicio pblico). Sin embargo, hay otro elemento que lo conforma. Ese derecho de acceso a la jurisdiccin, tambin implica un acceso en condiciones de igualdad. Es decir, que un ciudadano tenga la misma posibilidad que cualquier otro de utilizar las instancias judiciales, sin importar su situacin econmica o cultural. El Estado, por lo tanto, tiene como obligacin crear mecanismos de acceso al proceso para personas que no estn en condiciones de igualdad, y no solo a la creacin de tribunales y al establecimiento de procesos, como nicos mecanismos de acceso a la justicia. Entendiendo que los estados tomen conciencia poltica de esas obligaciones para con sus ciudadanos, no se puede soslayar que el acceso de la justicia en nuestros pases latinoamericanos tiene obstculos de diferente naturaleza, la mayora de ellos relacionados con insuficiencias del sistema de administracin de justicia, los cuales por s mismos limitan la efectiva opcin de recurrir a los mecanismos formales por parte de los usuarios del sistema judicial para resolver sus conflictos de forma jurdica y legal, que explican y justifican cada da ms la existencia de mecanismos que tienden a acercar a las poblaciones desfavorecidas a formas ms eficientes de imparticin de justicia. Por ello se comprende que, desde las diferentes perspectivas que se tienen del problema y del reconocimiento de que debe garantizarse para los ms desfavorecidos un verdadero y real acceso a la justicia, se propongan en nuestro pas actualmente distintas soluciones al problema, tales como los proyectos de reforma y mejoramiento de la justicia, con el objetivo de garantizar finalmente, el cumplimiento de la garanta constitucional bsica que consigna que todos los ciudadanos somos iguales ante la ley y tenemos derecho a igual proteccin. Es bajo esa perspectiva, que las experiencias que permitan detectar formas adecuadas de impulsar el acceso a la justicia por parte de grupos ms desfavorecidos, las cuales puedan ser replicadas en otras latitudes o circunstancias, se vuelve una exigencia de los regmenes democrticos y una condicin de primer orden para el desarrollo de los pueblos. Pues al garantizarse el acceso a la justicia en condiciones de igualdad para todos los seres humanos, tambin se logra fortalecer inherentemente nuestros Estados Democrticos de Derecho. En esa perspectiva se pueden apreciar logros. Una limitacin es que, en general, la asistencia legal pblica no se ha configurado todava como un sistema, es decir, como un conjunto sistemtico de instituciones, normas y procedimientos que se enfoquen a la prestacin del servicio pblico de asistencia legal gratuita. Limitacin provocada porque las tareas de defensa pblica an no adquieren el carcter de servicio pblico y son concebidas todava como tareas caritativas o de beneficencia. Sin embargo, hay que reconocer avances en esa direccin, tal y como expusimos inicialmente, al plantearse reformas judiciales que apuntan a abordar el problema, y esfuerzos por destinar recursos para ese rubro de capital importancia para los grupos mas desfavorecidos de nuestro pas y del sistema jurdico en general.
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Otra limitante que se puede identificar, es que la defensa pblica est respondiendo en particular a la materia penal. As es que el desarrollo del derecho penal ha delimitado el desarrollo de este campo, lo que explica que en algunos pases como el nuestro no haya habido avances en el tema de la defensa pblica, debido a que tampoco ha habido avances en la legislacin penal. Es advertible igualmente, que el financiamiento de los servicios de asistencia legal gratuita pareciera no le va a permitir cubrir las grandes demandas de la poblacin, frente a lo cual destacan las iniciativas de organizaciones e instituciones privadas que suplen espacios y demandas importantes en nuestros sistemas, y por tanto, deben de seguir siendo apoyadas. Lo cual plantea la necesidad de seguir generando iniciativas financieras para la ayuda legal gratuita. En definitiva, debemos visualizar a la defensora pblica como el principal garante del derecho de acceso a la justicia, concebida sta como un verdadero y real servicio pblico, que debe contar con suficientes recursos y medios para garantizar la ayuda legal gratuita a los sectores desprotegidos, lo cual no excluye desarrollar servicios legales alternativos que hasta la fecha han dado exitosos resultados; procesos paralelos no excluyentes que deben estar acompaados de la plena comprensin de las premisas siguientes: Todas las personas deben tener iguales posibilidades de acceso a la justicia, a fin de que se le garantice la tutela efectiva por parte de los tribunales de sus derechos, en todos los mbitos y ante todas las jurisdicciones, sin excepcin. La posesin de derechos carece de sentido si no existen mecanismos para su aplicacin efectiva. El acceso a la justicia exige una regulacin normativa que garantice la eficacia del derecho. Por ello, se debe reconocer el derecho de igualdad procesal como el de asistencia gratuita en la legislacin interna de cada pas. La falta de recursos econmicos suficientes no puede significar en ningn caso impedimento o limitacin para el ejercicio efectivo de los anteriores derechos. Para ello, el estado deber articular un sistema de asistencia legal o defensa pblica, total o parcialmente gratuito segn las posibilidades econmicas del beneficiario/a, concebido como un servicio pblico, y abandonando todo criterio asistencial o caritativo. Por ello, es imprescindible dotar de medios suficientes a dichas instituciones, pues son un servicio pblico que debe brindarse ptimamente. El derecho a la asistencia gratuita debe contemplar entre sus aspectos o contenidos: asistencia legal; asesora y orientacin previa; y resolucin de conflictos mediante negociacin o arbitraje. Se debe abrir y brindar espacios a los modelos de acceso a la justicia, por considerarlos respuestas organizadas a la demanda de una poblacin carente de opciones para hacer valer sus derechos, aprovechando la experiencia por stos acumulada como prestadores de servicios jurdicos alternativos.
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El acceso a la justicia en el Per
INVESTIGACIN SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA EN EL PER
Beatriz Meja Mori* Consultora
Abogada peruana, con especializacin en administracin de justicia y metodologa para la reforma judicial. Ha desempeado puestos en el ramo, por ejemplo Secretaria Ejecutiva de la Comisin de Reforma Judicial, Directora de Capacitacin del Poder Judicial, Directora General del Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema y Directora General de la Academia de la Magistratura. Tambin ha diseado y conducido la ejecucin de proyectos de reforma judicial en Per y ha integrado diversas comisiones tcnicas para la reforma legal vinculada a la administracin de justicia. Cuenta con diversos trabajos de investigacin en los temas de su especialidad, algunos de los cuales han sido publicados. Actualmente es consultora en temas sobre administracin de justicia y ejerce la defensa legal especializada en Derecho Penal y Derecho Constitucional.
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SUMARIO
I.INTRODUCCION: Motivacin y objetivos, Preguntas de investigacin y Metodologa II.- MARCO CONCEPTUAL III.-ANALISIS SITUACIONAL DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN PERU 1. 2. 3. 4. 5. Entorno socio-econmico de la realidad judicial del pas Problemas centrales de la administracin de justicia Problemas de acceso a los sistemas de justicia Actividades institucionales desde el sector pblico y privado para el mejoramiento de la administracin de justicia
IV.- FACTORES INCIDENTES EN LAS LIMITACIONES DEL ACCESO A LA JUSTICIA DE LOS SECTORES POBLACIONALES MAS POBRES 1. 2. Grupos sociales ms pobres y grupos sociales menos favorecidos Identificacin de factores limitantes del acceso a la justicia de los sectores poblacionales ms pobres
V.- IDENTIFICACION DE MECANISMOS O MODELOS DE ACCESO A LA JUSTICIA 5.1 Mecanismos de acceso a la justicia formal. 5.2 Mecanismos de acceso a la justicia informal autorizada por el ordenamiento jurdico. VI.- SELECCIN DE MODELOS DE ACCESO A LA JUSTICIA 6.1 Justificacin de la seleccin 6.2 Descripcin de los modelos ms exitosos: 6.3 Encuesta a lderes institucionales VII.-CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES VIII.-BIBLIOGRAFIA IX.- ANEXOS
250
1a)
INTRODUCCION
Motivacin y Objetivos
Este estudio sobre los modelos o mecanismos de acceso a la justicia en el Per, se ha realizado por encargo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, con el patrocinio del Banco Interamericano de Desarrollo, en el marco de una investigacin ms amplia que involucra trabajos similares en Costa Rica, Guatemala, Repblica Dominicana, Nicaragua, Ecuador y El Salvador. Tiene como objeto el detectar modelos o mecanismos que faciliten el acceso a la justicia, de los sectores econmicamente ms desfavorecidos de las poblaciones de estos pases. Su finalidad es desarrollar propuestas que puedan ser aplicadas en los diferentes pases de Latinoamrica. El objetivo responde a la necesidad prioritaria de promover el diseo y desarrollo de alternativas a los problemas que limitan el acceso a los sectores poblacionales ms pobres a los sistemas de justicia establecidos por el ordenamiento jurdico. Sin embargo, su objetivo inmediato no es resolver los problemas de los sistemas de justicia, aunque debiera, en otra etapa complementaria, tender a ello.
b)
Preguntas de Investigacin
El estudio se dirige a responder cuatro preguntas bsicas: Qu factores o problemas limitan el acceso de los sectores poblacionales ms pobres a los sistemas de justicia? (Anlisis de la situacin judicial del pas). Qu mecanismos o modelos se han desarrollado en respuesta a esos problemas para facilitar el acceso a la justicia? (Identificacin de modelos). Cules son los mecanismos o modelos de acceso a la justicia ms efectivos? (Seleccin de modelos). Por qu los modelos escogidos son los ms efectivos? (Justificacin de la seleccin y descripcin de modelos elegidos).
La bsqueda de las respuestas a estas preguntas, marca las secciones del presente trabajo y orienta el uso de la metodologa que describimos a continuacin.
c)
Metodologa
El cronograma del estudio se estableci en nueve semanas, incluido el tiempo de redaccin del informe. Este plazo apareca como suficiente para el caso peruano en razn de la informacin disponible sobre investigaciones efectuadas en los ltimos veinte aos en el mbito de la realidad
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judicial, y muy especficamente en lo que respecta a la justicia de los sectores populares. Por ello, la metodologa se ha centrado bsicamente en la recopilacin de informacin producida en trabajos de investigacin y en informes y publicaciones efectuadas por las instituciones pblicas y privadas sobre los modelos o mecanismos de acceso a la justicia que se vienen aplicando en el Per, contndose con datos producidos en investigaciones muy recientes, que permiten establecer referencias comparativas del xito de los modelos en el transcurso de los ltimos veinte aos, as como identificar los factores que han incidido en la variacin o permanencia del nivel de xito logrado por cada modelo. Complementariamente, para la etapa de seleccin de los modelos ms exitosos, se ha aplicado una encuesta a treinta lderes institucionales del sector pblico y privado, a efecto de conocer la percepcin que tienen sobre la eficacia de los modelos y las coincidencias o diferencias que existen interinstitucionalmente sobre la valoracin de la eficacia de los mismos. No se consider necesario aplicar una encuesta similar a los usuarios de los modelos, en virtud de existir encuestas muy completas sobre el grado de aceptacin de los mismos, en las investigaciones referidas anteriormente, y con un alcance de aplicacin nacional. El presente estudio, por tanto, pese a su corto plazo, comprende un enfoque de los mecanismos de acceso a la justicia en el Per con un alcance nacional.
d)
Contenido
Este informe contiene un anlisis situacional de la administracin de justicia en Per, que permite identificar los problemas centrales del sistema de justicia formal y su conexin con los problemas de acceso a la justicia. Presenta las actividades institucionales del sector pblico y privado para el mejoramiento de la administracin de justicia, con nfasis en el acceso a la justicia. Este anlisis sirve de base para la identificacin de los factores limitantes del acceso a la justicia de los sectores poblacionales ms desfavorecidos, y establece su conexin con los mecanismos o modelos desarrollados en respuesta a estos factores u obstculos. Se presenta una seleccin de los modelos ms exitosos, a travs de una evaluacin que se basa en una matriz con criterios de xito predeterminados por el marco conceptual. Finalmente, se describen los cuatro modelos ms exitosos, sealando los factores especficos que han determinado el xito de cada modelo, de modo tal que puedan servir de insumos para las propuestas anunciadas en las conclusiones y recomendaciones. Se anexan las encuestas aplicadas a los lderes institucionales del sector pblico y privado, y la base legal, los informes de investigaciones y de actividades desarrolladas por las instituciones que tienen a su cargo la aplicacin de los modelos de acceso a la justicia ms exitosos.
252
2-
MARCO CONCEPTUAL
Los conceptos que son marco del presente estudio, han sido definidos en un documento de Marco de Referencia de la Investigacin, elaborado por Jos Thompson, Coordinador Acadmico del Proyecto. (Ver Anexo I)
3-
ANALISIS SITUACIONAL DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN PER

Entorno Socio-Econmico de la Administracin de Justicia
a)
El Per est ubicado en Amrica del Sur y limita geogrficamente con Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia y Chile. Tiene una superficie territorial de 1285,216 km2, de los cuales, 136,569km2 conforman la regin de la Costa; 408,975 km2 la regin de la Sierra y 739,672 km2 la regin de la Selva. Esta extensin territorial tiene 892,266 km2 de rea tropical; 362,210 km2 de rea subtropical y 31,340 km2 de rea templada.1 El ltimo censo realizado en 1993 arroj una poblacin nacional de 22048,356 habitantes, con una tasa de crecimiento demogrfico de 1940 a 1993- de 2,4%; 11516,386 habitan la Costa; 7876,112 habitan la Sierra y 2655,858 habitan la Selva. Se estima una poblacin indgena que vive en comunidades de la amazona, de 299,218 habitantes.2 La poblacin que vive en comunidades campesinas se estima en tres millones de habitantes, en un 98 % asentada en la Sierra.3 El centralismo endmico de las gestiones gubernamentales y las pocas oportunidades de educacin, empleo y desarrollo a nivel de las provincias del interior del pas, ha generado en las ltimas tres dcadas un movimiento migratorio del campo a la ciudad sumamente intenso. Esta migracin se ha visto incentivada por el temor al terrorismo durante la dcada de los ochenta y hasta mediados de la dcada de los noventa, y tambin por las crisis econmicas recurrentes que han tenido un impacto mayor en las regiones ms pobres del pas. Esta situacin, a su vez, gener un fenmeno de emigracin paralela de muchos peruanos, que se vieron obligados a buscar fuera del Per una alternativa de vida a la inestabilidad poltica, la crisis social y econmica y la amenaza creciente del terrorismo.4 En el ltimo quinquenio, aunque las cifras macroeconmicas presentadas por los gestores econmicos gubernamentales muestran una economa saneada y con un meritorio control de la
1 2 3 Instituto Nacional de Estadsticas, Compendio de Estadsticas Econmica Financiera:1997-1998, Lima-Per, pg 38. Instituto Nacional de Estadsticas, Compendio de Estadsticas Soci-demogrficas:1997-1998, pgs. 50 y 449. Brandt Hans-Jrgen, Justicia Popular, Enfoques Peruanos: Temas Latinoamericanos, Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema-Fundacin Friedrich Naumann, Lima-Per,1986,pg.97, citando a Beteta Christiam: Legislacin Peruana sobre Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas, Recopilacin y Concordancias, IIP y CIAT, Lima, 1985, pg. 193 Revista Quehacer, A dnde va la Justicia? DESCO, Lima,Per,1993, pg. 52
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inflacin, esta no se ha traducido para la poblacin en mejoramiento del empleo ni del acceso a los servicios esenciales para la vida y el desarrollo. El 70 % de desempleados ilustra esta realidad. En los ltimos dos aos se han agudizado el malestar de la mayor parte de la poblacin econmicamente activa e intensificado los fenmenos migratorios del campo a la ciudad y de las ciudades al exterior. Pese al control de la subversin, la migracin hacia las ciudades, principalmente de la Costa, ha multiplicado la formacin y crecimiento de pueblos jvenes o barriadas alrededor de las urbes. Estos pueblos jvenes, en general, carecen de servicios esenciales como luz y agua, y tienen por infraestructura caminos de tierra y viviendas de esteras y cartn, aunque los ms antiguos, formados hace ms de 10 aos, cuentan con algunos servicios esenciales y modestas viviendas de material noble, que van apareciendo paulatinamente, sin abandonar el perfil urbano de barriada. Los habitantes de pueblos jvenes proceden de diferentes lugares del interior del pas. Y no obstante observarse una tendencia a formarse grupos sociales procedentes del mismo lugar, en general cada pueblo joven es una mezcla de identidades culturales, que aunadas a la envolvente cultura urbana, en muchos casos ha hecho difcil la preservacin de la identidad cultural de origen de los pobladores. A pesar de este fenmeno, explicado por los antroplogos como la aparicin de la cultura chicha, que viene a ser el resultado de todas estas mezclas, el poblador migrante se resiste a aceptar como vlidos o a entender como legtimas, muchas de las formas en que el mundo urbano occidental responde a sus necesidades y problemas, entre ellas, la de justicia. El aparato formal de justicia y los conceptos de derecho occidental para la resolucin de conflictos, aparecen para ellos como lejanos, demasiado complejos e incomprensibles. Adems, el poblador migrante tcnicamente es un desplazado econmico8 en su mayora, aunque tambin hay desplazados polticos procedentes de las zonas donde hubo mayor violencia terrorista. Y el desplazado se encuentra en desventaja prctica en el uso de las reglas, formas y sistemas del lugar de su refugio, porque no est conectado al sistema de poder local, est desposedo y muchas veces es considerado un visitante-poblador no deseado que invade tierras de propiedad privada o del Estado, creando paisajes urbanos con un rostro de pobreza lacerante. La experiencia de muchos de sus vecinos le ha demostrado al desplazado, que el llegar al sistema de justicia formal del lugar de refugio, le somete a un juego de poder, en el cual l no tiene posibilidades de ganar y s la alta probabilidad de perder, por tanto el sistema de justicia le inspira desconfianza y en muchos casos, temor. Esta grave percepcin del sistema de justicia formal, no es privativa de las poblaciones migrantes, tambin la comparten los pobladores asentados en sus comunidades de origen, tanto campesinos de la Sierra como nativos de la Selva, que recurren a la justicia comunal y a la justicia de paz no letrada como mecanismo de seguridad para una vlida resolucin de sus conflictos.9 El resto de la poblacin nacional tambin comparte esta crtica percepcin. En los ltimos 15 aos, los diversos sondeos de opinin han arrojado entre 70 % y 80% de desaprobacin y desconfianza en el Poder Judicial.10
8 9 10 Revista Quehacer, Qu hacer con la Justicia?, DESCO, Lima-Per,1993 Brandt Hans, ob.cit. Sondeos de opinin realizados por IMASEN S.A., DATUM S.A., APOYO S.A., en forma peridica, aunque
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A esta crisis del sistema formal de justicia, en los ltimos tres aos, bajo una preconizada reforma judicial, se le ha sumado un fenmeno poltico-jurdico sui-generis en la historia del Per, por el cual se ha montado un sistema normativo aplicable en la administracin de justicia, que ha quebrado la institucionalidad y el funcionamiento democrtico e independiente de los rganos del sistema de justicia, adems de servir de instrumento para transgredir el ordenamiento jurdico constitucional y suspender la vigencia del Estado de Derecho, con apariencia de legalidad. Y para que esto no pueda ser cuestionado a travs del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, se han adoptado medidas de control poltico del Tribunal Constitucional, destituyendo a los magistrados independientes del poder poltico, se han suspendido las facultades del Consejo Nacional de la Magistratura para que no puedan nombrar jueces y fiscales titulares, y as han formado dentro del Poder Judicial y del Ministerio Pblico, una organizacin para-judicial conformada por jueces y fiscales manipulables por el poder poltico. La moral organizacional de estas instituciones ha llegado a un nivel de deterioro sin precedentes, y la corrupcin tradicional en el sistema, se ha agudizado y ampliado. El efecto que todo esto ha producido, es ya no slo una agudizacin de la crisis de credibilidad en el sistema, sino una inseguridad jurdica e indefensin de la ciudadana de niveles reales extremos, que no slo limita el acceso de la poblacin a la justicia, sino que coloca a la poblacin en general, en la situacin de buscar evadir ese acceso, o de preferir quedarse con el derecho vulnerado, pues el temor de no ser amparado y por el contrario ser doblemente perjudicado, es ahora mucho mayor. Los casos de persecucin poltica a travs del sistema judicial, en los ltimos dos aos, son de publicidad mundial. Algunos de ellos han sido sometidos al conocimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por lo que la percepcin que tienen los opositores polticos del gobierno, es que en la eventualidad de ser denunciados falsamente ante el sistema de justicia, la nica alternativa de proteccin jurdica es el asilo, pues para ellos, no existen posibilidades de asistir a un juicio justo por un tribunal imparcial y con respeto a las normas esenciales del debido proceso. A la crisis de alto desempleo en todos los sectores sociales por la quiebra masiva de empresas y la dificultad financiera de las sobrevivientes, con la prdida del poder adquisitivo de la poblacin econmicamente activa, se ha sumado la inseguridad jurdica, agravndose los factores limitantes del acceso a la justicia, no slo de los sectores poblacionales ms desfavorecidos, sino de toda la poblacin. La creacin y desarrollo de mecanismos y modelos de respuesta ha estado, en los ltimos aos, principalmente dirigida a escapar del sistema formal de justicia hacia medios alternativos de solucin de conflictos, en lugar de acercar a los pobladores al sistema judicial.
b)
Problemas Centrales de la Administracin de Justicia
En 1977 y 1978 se realizaron en el Per varios trabajos de investigacin sobre la realidad judicial del pas, en el marco del primer proceso de reforma judicial declarado como tal en los ltimo 20 aos. Este proceso estuvo a cargo de una Comisin de Reforma Judicial integrada por magistrados de todos los niveles, y cont con el aporte de expertos multidisciplinarios que formaban parte del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Catlica, de la Universidad Nacional
ste ltimo ha tenido resultados diferentes de las dems empresas encuestadoras, presentando en una etapa de proceso de reforma judicial, ndices de aprobacin de la poblacin respecto de los cambios en el sistema judicial que las otras empresas no obtenan.
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Mayor de San Marcos, y del Centro para la Investigacin y el Desarrollo-DESCO, quienes efectuaron diversos estudios, produciendo el diagnstico ms completo de la problemtica judicial a nivel nacional.11 El informe que hizo el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Catlica, report como problemas principales del sistema: la lentitud de los procesos, la onerosidad de los juicios y la injusticia de los fallos o sentencias, que escondan una gran gama de problemas causales, incluyendo la desatencin presupuestal tradicional del Poder Judicial por parte del poder poltico, la irracionalidad administrativa de los procedimientos, leyes procesales propiciatorias de las dilaciones, elevados costos directos e indirectos de la administracin de justicia, la deficiente preparacin de los jueces y auxiliares de justicia para el ejercicio del cargo, el razonamiento formalista de los jueces y su carencia de identidad en su rol de servicio social como juzgadores y propiciadores de soluciones a los problemas reales en conflicto. Se seal, adems, la influencia ejercida por los grupos de poder poltico, econmico y por la prensa, el anacronismo administrativo, y de apoyo a la funcin jurisdiccional en un sistema judicial doliente de pobreza, sin capacidad de atender sus necesidades bsicas de funcionamiento, y mucho menos, de emprender un proceso de mejoramiento de la eficiencia y eficacia judicial. Un panorama que despus de 20 aos aparece como sobrecogedoramente vigente y dramticamente agravado, pese a los esfuerzos desplegados con acciones de reforma desde 1976, con la Comisin de Reforma Judicial, y luego con el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema que reemplaz a la anterior, y las iniciativas legislativas que se concretaron en los diferentes gobiernos, que a su tiempo produjeron cambios positivos en el sistema de justicia. Se logr la racionalizacin de los procedimientos con la modificacin de las normas procesales, la adecuacin de las normas sustativas a los cambios sociales, la capacitacin y entrenamiento de los jueces y fiscales profesionales titulares, promoviendo la reflexin sobre su rol social, el desarrollo de una identidad de independencia de los jueces respecto al poder poltico, la actitud de proteccin del orden constitucional y de tutela de los derechos fundamentales, mejorndose el nivel tcnico del trabajo de los jueces e incentivando el estudio y desarrollo jurisprudencial.12 Se mantuvieron bajos los costos directos de la administracin de justicia, se crearon los sistemas de control interno de la conducta funcional de los jueces y de la dilacin procesal, se promovi y fortaleci la justicia de paz no letrada y la justicia de menores, dirigidas a atender las necesidades de justicia de los grupos ms vulnerables de la sociedad, se hizo un permanente trabajo de investigacin de problemas especficos de algunas reas de la administracin de justicia, plantendose los cambios necesarios a travs de propuestas legislativas o de reforma directa de aspectos particulares del sistema. Hacia 1993, el Per haba llegado a ser modelo para Latinoamrica en legislacin referida al sistema de administracin de justicia.
11 Estas investigaciones no pudieron publicarse debido a una clusula de reserva impuesta por el Poder Judicial en los contratos con estas instituciones. Los magistrados supremos que autorizaron la realizacin de las investigaciones tenan el concepto del deber de guardar absoluta reserva de los problemas judiciales, considerando una grave transgresin su publicacin. La censura que se hizo en el Poder Judicial hace 20 aos a Luis Psara por su libro Jueces, Justicia y Poder en el Per, en que public datos obtenidos a travs de una de estas investigaciones, se debi a este concepto, que afortunadamente ha desaparecido en la actualidad. El Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema cont en esta labor con la colaboracin de la Comisin Andina de Juristas, la Comisin Episcopal de Accin Social, el Centro para la Educacin en Derechos Humanos y la Paz, la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica, la Escuela de Administracin de Negocios para Graduados-ESAN.
12
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En los ltimos cinco aos, al amparo del proceso de reforma judicial, se han producido sucesos determinantes en la involucin del sistema, con la aparicin de diversos dispositivos legales que han anulado en la prctica la vigencia de las leyes orgnicas que regulaban el funcionamiento independiente de los rganos de justicia, se han modificado las leyes procesales por resoluciones administrativas internas del Poder Judicial, violando principios y garantas de la administracin de justicia, se ha derivado el juzgamiento de civiles al fuero militar, se ha inutilizado el uso de las acciones de garanta constitucional, colocando en los rganos jurisdiccionales de derecho pblico, a jueces sometidos al poder poltico, se ha diseado un sistema de movilizacin interna de jueces y fiscales provisionales, para colocar en cada caso de inters para el grupo de poder en el gobierno, el juez ad hoc de su conveniencia. Paralelamente a ello, se ha modernizado la administracin de apoyo a la funcin jurisdiccional civil en Lima y Chiclayo y esto se ha traducido en un ordenamiento del trabajo auxiliar de justicia, pero sto no ha tenido el impacto que debiera haber logrado, en razn de la deslegitimacin del sistema. Hace 20 aos los investigadores diagnosticaron la presencia de casos de corrupcin por los medios de influencia en la administracin de justicia, pero ahora la corrupcin se ha convertido en el problema central del sistema judicial peruano. Esto se evidencia por la aprobacin de las normas legales de intervencin y control de los rganos judiciales por el poder gobernante, y en la formacin de un sistema paralelo dentro del propio Poder Judicial, algo as como una organizacin para-judicial que ha permitido convertir, en la prctica, al Poder Judicial y al Ministerio Pblico en ramas del Poder Ejecutivo, con fines polticos y econmicos particulares. La justicia en el Per es ahora ms cara que nunca. Los reformadores recientes no encontraron mejor fuente de ingresos para el Poder Judicial ni mejor mecanismo de disuacin para la interposicin de demandas y recursos de apelacin, que elevar las tasas judiciales, haciendo cada vez ms difcil subir de instancia, siendo por ejemplo un recurso de casacin ante la Corte Suprema, un lujo no menor de $170 dlares americanos, que se pueden dar muy pocos peruanos como gasto adicional a los esenciales para la vida. La justicia sigue siendo cara, sigue siendo lenta, sigue siendo injusta, aunque ya no existen juicios de 30 aos que se heredan de padres a hijos, que todava existan en 1975, pues las reformas procesales cumplieron un rol efectivo en establecer criterios elementales de razonabilidad en la duracin de los procesos, pero estos cambios y otros que se han producido a contramarcha, por los problemas antes descritos, no han impactado en una justicia efectiva para los pueblos del Per.
c)
Problemas de Acceso al Sistema de Justicia Formal
Los problemas del sistema judicial inciden en el acceso de la poblacin a este servicio, pero de dos maneras diferentes, una por la dificultad o imposibilidad material de ocurrir al aparato formal de justicia, y otra por la desercin voluntaria a ocurrir al sistema por la desconfianza en un servicio judicial que no garantiza eficiencia ni eficacia, y por el contrario, inspira temor de ser origen de perjuicio mayor.
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La problemtica del acceso a la administracin de justicia fue investigada en 1976 por el Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-DESCO, en lo concerniente a los costos implicados en la administracin de justicia, y en 1977 por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Catlica, desde una perspectiva integral.13 En 1994, una comisin convocada por el Ministerio de Justicia elabor un estudio sobre el acceso a la administracin de justicia, enfatizando tambin el tema de los costos.14 Otros estudios e investigaciones15 plantean los problemas del acceso a la justicia formal en las respuestas sociales evidenciadas en la recurrencia de sectores mayoritarios de la poblacin nacional a sistemas alternativos al aparato de justicia oficial. Los problemas de la administracin de justicia aparecen traducidos en obstculos al acceso de los sectores poblacionales en general, sin embargo adquieren particular impacto en los sectores sociales ms pobres y en los grupos que, por su condicin personal, tienen desventajas adicionales en el acceso a los servicios esenciales, como las mujeres, los nios, los ancianos, los indgenas de la sierra y de la selva y, en nmero ms reducido, los negros. En todas estas investigaciones se advierten varias coincidencias en los factores limitantes del acceso a la administracin de justicia en el Per. Ello permite hacer la identificacin de los problemas u obstculos siguientes, que mantienen su vigencia: Dificultades geogrficas. Inadecuado nmero y distribucin de los rganos jurisdiccionales a nivel nacional. Altos costos de la administracin de justicia. Desconocimiento de la poblacin sobre sus derechos y las formas de hacerlos valer ante el sistema de justicia. Desconfianza y temor en el sistema por: Percepcin de injusticia y corrupcin en el sistema (afecta el rol de jueces, fiscales, abogados y auxiliares de justicia, y alcanza a los diversos medios de influencia en la administracin de justicia). Percepcin de complejidad del sistema, de sus procedimientos y de la redaccin legal de sus instrumentos. Percepcin de divorcio cultural entre el sistema y la realidad social, en lo referente a los conceptos de derecho y de justicia de los diferentes sectores poblacionales para dar solucin a conflictos concretos.
13 14 15
Investigaciones efectuadas en convenio con la Comisin de Reforma Judicial. La comisin estuvo integrada por Gabriel Ortiz de Zevallos, como coordinador y los doctores Patricia Abozaglo, Alfredo Bullard, Alejandro Falla, Enrique Palacios y Adrin Revilla. Como el que Hans-Jurgen Brandt realiz en 1987 y 1986 sobre Justicia de Paz antes citado- y sobre Justicia Popular y Ana Teresa Revilla y Jorge Price sobre la Administracin de Justicia Informal en 1991. Ver: Brandt Hans-Jrgen, Justicia Popular: Nativos y Campesinos , Fundacin Friedrich Naumann-Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema, Lima-Per, 1986. Revilla Ana Teresa y Price M. Jorge, La Administracin de la Justicia Informal: Posibilidades de Integracin, Fundacin M.J. Bustamante De la Fuente, Lima-Per, 1992.
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Utilizacin de idioma diferente a la lengua natal. Lentitud de los procedimientos. Incertidumbre de los fallos. Ineficacia del sistema para resolver los problemas concretos. Percepcin de desigualdad en el acceso, debida a discriminacin por razn de sexo, raza, posicin social y econmica, y posicin poltica.
A estos problemas incidentes en el factor de desconfianza, se agrega ahora el control poltico de la organizacin judicial y la carencia de garantas reales para acceder a un debido proceso. Por la naturaleza de estos obstculos, se podran diferenciar en: obstculos objetivos o de limitacin material y obstculos subjetivos o de desercin voluntaria -aunque stos ltimos son tambin el resultado de problemas estructurales del sistema de justicia y de la conducta funcional de sus agentes. La limitacin del acceso al servicio judicial, no se da necesariamente slo por una clase de factores, sino que casi siempre concurre una mezcla de ambos tipos en cada individuo o grupo social que puede o no acceder al sistema de justicia o que finalmente prefiere no hacerlo. Hemos efectuado la diferenciacin metodolgica, con el nico objeto de evidenciar que las variables-problema incidentes en el factor de desconfianza y/o el temor de acceder al sistema de justicia, pueden tener tanto o ms peso en la desercin voluntaria al acceso a la justicia formal, como los factores objetivos de dificultad geogrfica, o los propios costos de la administracin de justicia, que parecen ser determinantes en la limitacin material del acceso al servicio judicial. De esta forma, es vlido afirmar que: El rechazo del ordenamiento legal por una parte considerable de la poblacin tiene dimensiones de dominio y de cultura, ambas vinculadas entre s. El ordenamiento en su conjunto refleja las relaciones de dominio. Varios estudios coinciden con Marcial Rubio y Enrique Bernales que afirman que, en la sociedad, la economa y la poltica peruana an existe la dominacin de una minora a una mayora.16 En el estudio de Hans-Jergen Brandt sobre Justicia de Paz, se publicaron los resultados de una encuesta aplicada a pobladores de costa, sierra y selva, respecto a su percepcin del derecho estatal. El 36.3 % afirm tener mucha confianza en las leyes, 46.2 % afirm tener poca confianza en las leyes, y el 17.5 % ninguna confianza. (Ver cuadro No. 1). La misma encuesta sobre la percepcin de la justicia formal por parte de la poblacin, aplicada a 962 personas, arroj un 29.8 % de mucha confianza en los jueces profesionales, 44.4 % poca confianza y un 25.8 % ninguna confianza. (Ver cuadro No. 2). En una encuesta de opinin pblica realizada por DATUM S.A. y publicada por el diario El Comercio de Lima, en 1997, se ha obtenido como resultado que un 64.1 % opina que el Poder Judicial depende ahora ms del gobierno que antes de la reforma, el 65.1 % cree que los jueces estn siendo cambiados por razones polticas antes que por razones tcnicas, el 53.1 % cree que la
16
Brandt Hans-Jergen, En nombre de la Paz Comunal, ob. cit, pg.143, citando a Marcial Rubio y Enrique Bernales, Constitucin y Sociedad Poltica, Lima, 1983, pg. 241
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Corte Antidrogas fue cambiada por razones polticas antes que por razones tcnicas, el 45.1 % versus un 28.2 % cree que el Poder Judicial depende ahora ms del fuero militar que antes de la reforma.17 Esta encuesta coincide con los diversos sondeos de opinin realizados en los ltimos dos aos por diferentes empresas y publicadas en los programas informativos de televisin, que muestran el alto desprestigio del Poder Judicial, calificado como una de las instituciones ms ineficientes y corruptas, conjuntamente con la Polica Nacional. Acceder al sistema de justicia no se percibe como un derecho, sino como una desgracia, la cual experimentan principalmente los sectores populares (la gente decente no suele tener juicios), y el dicho popular ha acuado frases como: El Palacio de Justicia es como la casa del jabonero, el que no cae, resbala., u otras como: yo jams he tenido ni un solo juicio , yo jams he pisado una comisara ni el Palacio de Justicia, para demostrar conducta intachable. Ser denunciado o demandado es visto como caer en el sistema judicial, cosa que la gente decente, verbigracia con recursos econmicos, prefiere evitar. El informe DESCO antes citado refiere que: Los sectores populares constituyen la clientela mayoritaria del aparato de administracin de justicia por distintas razones estructurales, sin embargo, los costos elevados de los litigios tienden a marginarlos y a limitar sus posibilidades de defensa, generndose as una dinmica especialmente conflictiva.18 En los ltimos 20 aos, los cambios socio-econmicos trajeron una presencia importante del nuevo sector empresarial a la justicia civil, principalmente micro y medianos empresarios; sin embargo, en los ltimos tres aos, se viene advirtiendo un escape creciente de este sector a los medios alternativos de solucin de conflictos, estableciendo en los contratos la sujecin voluntaria a autoridades arbitrales en caso de conflicto. El escenario judicial queda principalmente destinado para aplicar su enredado tejido a los sectores populares, en el que paradjicamente los pobres no tienen precisamente los vientos a su favor. Dada la existencia de clases sociales en nuestro pas, son las clases dominantes las que tienen mayores posibilidades y mayores ventajas para litigar con xito ante el monto de los costos. El dinero se convierte as en un factor determinante para el litigio y la justicia, como otras instancias superestructurales de la sociedad y al margen de la voluntad de los hombres que la ejercen, asume la forma de una mercanca.19 Adems, la administracin de justicia es el filtro social del ejercicio del poder de los grupos dominantes, y cuando el sistema est controlado por el poder poltico, el filtro est rasgado, convirtindose en escenario de influencias descontroladas, en el que los que no participan del reparto de poder, no tienen ninguna posibilidad de acceso igualitario. En estas condiciones, los sectores mayoritarios de la poblacin, prefieren no acceder al sistema de justicia y derivar la solucin de sus conflictos a medios paralelos o alternativos.
17 18 19 DESCO, Revista Quehacer de junio-julio 1997., pg. 6 DESCO, Ob. Cit. DESCO, Ob. Cit.
260
d)
Actividades Institucionales para el Mejoramiento de la Administracin de Justicia
En la ltima dcada tambin se han desarrollado programas orientados al mejoramiento de la administracin de justicia, y a facilitar el acceso a la justicia de los sectores sociales ms desfavorecidos econmica y socialmente, a travs de organismos no gubernamentales que han trabajado en las actividades de capacitacin de jueces y fiscales, principalmente en el tema de derechos humanos, garantas constitucionales y sistema de justicia penal, en la prestacin de servicios legales gratuitos especializados, educacin legal de sectores populares, en el desarrollo de medios alternativos de resolucin de conflictos, investigacin de la realidad socio-jurdica de grupos sociales especficos con fines de promocin y propuesta legislativa. Los grupos beneficiarios de los programas, han sido preferentemente de los sectores ms pobres de la poblacin. Entre stos, se ha priorizado grupos como mujeres, nios e indgenas nativos y campesinos, por tener desventajas sociales adicionales a la condicin de pobreza, para poder acceder a los servicios esenciales.20 Desde el sector pblico, tambin ha habido una intensa actividad, desde el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia, y ms recientemente, desde la Defensora del Pueblo, aunque sta ltima a partir de un enfoque institucional diferente a los dos primeros, que han estado sujetos a la presin del poder poltico en su orientacin y mtodos elegidos, en los ltimos cuatro aos. En el primer quinquenio de la dcada de los noventa, la nueva Ley Orgnica del Poder Judicial21 , dio origen a un nuevo sistema de gestin de este organismo, a cargo de un Consejo de Gobierno integrado por magistrados y abogados, que dirigieron programas de mejoramiento de la administracin de justicia, con impacto restringido por la limitada disponibilidad de recursos econmicos. Cuando en 1995 se declar el inicio del proceso de reforma judicial, se suspendi el sistema constitucional de gobierno del Poder Judicial regulado por la ley orgnica de este organismo, y se lo reemplaz por una Comisin Ejecutiva, integrada por tres magistrados supremos, nombrndose como secretario ejecutivo de la misma y titular presupuestal del Poder Judicial, a un funcionario impuesto por el poder poltico para gestar el control gubernamental del sistema judicial. Esta Comisin Ejecutiva en los ltimos tres aos ha contado con 200 millones de soles del Tesoro Pblico para programas de reforma judicial, y con todo el apoyo poltico para la aprobacin de propuestas legislativas de soporte al proceso. De esta forma, los programas de modernizacin de la administracin de soporte a la funcin jurisdiccional civil en Lima, Lambayeque y Arequipa, as como el desarrollo preliminar de los mdulos bsicos de justicia en los distritos populares de Lima, han quedado como esfuerzos neutralizados por el alcance pernicioso del control poltico del sistema, pese a que los programas en s, podran significar avances en el mejoramiento del servicio judicial, si es que se rectifican las medidas que han ocasionado transgresin de principios y garantas de la administracin de justicia.
20 Instituciones como la Comisin Episcopal de Accin Social, el Instituto de Defensa Legal, el Movimiento Manuela Ramos, el Instituto de Promocin de los Derechos de las Mujeres-DEMUS, la Fundacin Rda Barnen, el Centro de Estudios y Accin para la Paz, el Centro de Investigacin y Promocin Amaznica-CIPA, el Instituto Desafo y Respuesta, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, la Comisin Andina de Juristas, entre muchas otras, han realizado un trabajo exitoso en alguna o varias de estas reas. Decreto Legislativo No.767, de 1991.
21
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En el marco de este proceso de reforma judicial, se han efectuado diversas aproximaciones al conocimiento de diferentes problemas judiciales, que haban sido materia de estudio de anteriores investigaciones. Lamentablemente muchos de los investigadores y tcnicos que participaron en las investigaciones recientes carecan del conocimiento suficiente del sistema como para abordar con acierto las hiptesis de investigacin, analizar adecuadamente la informacin obtenida para establecer conclusiones y plantear recomendaciones viables que no atentaran contra la cultura esencial de la organizacin y ocasionara el rechazo de los cambios, como ocurri. Esta inexperiencia se sum a la de los gestores de la reforma, que cometieron gruesos errores en la aplicacin de medidas que transgredieron principios y garantas de la administracin de justicia, reconocidos constitucionalmente y por los pactos internacionales sobre derechos fundamentales, suscritos por el Per. El desprestigio del proceso, de alcance internacional, ha provocado el cese del ofrecimiento de provisin de recursos externos para reforma judicial desde el Estado, en tanto los fondos del Tesoro Pblico son ahora limitados para continuar con la mayor parte de los programas, que haban sido montados con grandes de costos.
4-
FACTORES INCIDENTES EN LAS LIMITACIONES DEL ACCESO A LA JUSTICIA DE LOS SECTORES POBLACIONALES MS POBRES
Sectores Poblacionales ms Pobres y ms Desfavorecidos
a)
En el marco de referencia de este estudio se ha considerado como sectores poblacionales ms desfavorecidos a los ms pobres de la sociedad, incluyndose tambin a los grupos sociales con desventajas particulares en el acceso a la justicia, a menos que miembros de estos grupos cuenten con recursos econmicos suficientes que les hagan superar la condicin de desventaja en el acceso a la justicia. Esta perspectiva identifica el factor de costos, como el determinante en el acceso al aparato de justicia formal. Considerando esta hiptesis, encontramos que, en el Per, los grupos sociales ms desfavorecidos en el acceso al aparato de justicia, son los nios, las mujeres, los ancianos y los indgenas, y que esta particular desventaja no se da por razn de discriminacin de raza, sexo o edad, sino bsicamente porque estos grupos sociales son los ms pobres entre los pobres, es decir, tienen por lo general menores recursos econmicos, y en muchos casos, ninguno, para pagar los costos judiciales, encontrndose en desventaja frente a los varones adultos de su mismo sector social, y en mucha mayor desventaja, tratndose de litigar contra personas de un nivel socio-econmico ms alto. Como resultado de la Encuesta Nacional de Hogares efectuada por el Instituto Nacional de Estadsticas, en 199622 , se determin la existencia de grupos poblacionales en condiciones de vida de pobreza extrema y no extrema en las diferentes regiones del pas. (Ver cuadro No. 3). Se constat que la poblacin nacional considerada pobre, segn los estndares de condiciones de vida aplicada por el INEI, estaba distribuida de la siguiente manera: en Lima Metropolitana, 17.7%; en la Costa urbana 16.1 %; en la Costa rural 7.6%, en la Sierra urbana 15.5 %; en la
22 INEI, Per: Compendio de Estadsticas Socio-Demogrficas 1991-1998.
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Sierra rural 32.5 %, en la Selva urbana 4.4 % y en la Selva rural 6.2 %. (Ver cuadro No. 4) Los niveles e indicadores educativos de la poblacin de 6 y ms aos por nivel de pobreza, segn mbito geogrfico y nivel de instruccin, muestran que en las regiones con mayor densidad poblacional pobre, los niveles de instruccin alcanzados son ms bajos. (Ver cuadro No. 5) La poblacin econmicamente activa por gnero, segn rea de residencia, de 10 a 15 aos y de 15 a ms aos, muestra una significativa diferencia entre la poblacin masculina activa y la poblacin femenina, proyectndose una reduccin de la diferencia hacia el 2,015, por la creciente incorporacin de las mujeres a tareas productivas distintas a las realizadas en el mbito domstico. (Ver cuadro No. 6) La diferencia entre la poblacin econmicamente activa masculina y femenina en las zonas rurales es mayor, y tiende a reducirse en las zonas urbanas, en que la tasa de crecimiento de la PEA23 femenina es mayor que la masculina. Sin embargo, se mantiene la diferencia, que incide en las desventajas generales de la poblacin femenina que no genera sus propios ingresos para acceder a los distintos servicios esenciales. An la PEA femenina que genera sus propios ingresos, se encuentra en desventaja frente a la PEA masculina, porque en promedio los ingresos de las mujeres tienden a ser menores que los de los hombres. (Ver cuadro No. 7). Conjuntamente con la pobreza, concurren las limitaciones de acceso a la educacin, a la informacin, al trabajo y a una remuneracin justa, a la alimentacin, a la justicia, a la vivienda y al desarrollo en general, que se agudizan en los casos de los grupos sociales ms vulnerables por su condicin personal, como mujeres, nios, ancianos e indgenas pobres en el Per. Sin embargo, las estadsticas del INEI no muestran el nuevo sector de pobres en el Per, ocasionados por el desempleo masivo y el traslado de las clases medias a condiciones de precaria supervivencia, y que no estn en la capacidad de solventar servicios adicionales, como la justicia, por muy urgentes que stos sean. Las estadsticas del movimiento migratorio hacia el exterior muestran un sector importante de la poblacin, principalmente de las clases medias, que sale del pas en busca de las oportunidades de trabajo y de mejores condiciones de vida y de desarrollo.24 Otros, han quedado reducidos a efectuar trabajos eventuales o a simplemente conducir un taxi, pudindose encontrar profesionales con altos niveles de especializacin, buscando el ingreso diario para la alimentacin de su familia. Esto, que promete ser un fenmeno temporal, por el paso de la recesin econmica que afecta al pas, est durando ya varios aos, y la carencia de recursos para solventar los juicios, es una caracterstica constante en el litigante promedio.
b)
Identificacin de Factores Limitantes del Acceso a la Justicia de los Sectores Poblacionales ms Pobres
En el punto 3-c) de este informe, mencionamos de modo general, los factores que limitan el acceso de la poblacin al sistema formal de justicia. Estos factores tiene un mayor impacto en las regiones ms pobres del pas. As, encontramos, que en la Sierra y en la Selva, las dificultades geogrficas y la insuficiente distribucin de rganos jurisdiccionales, genera la recurrencia de
23 24 PEA= Poblacin econmicamente activa. DESCO; Revista Quehacer:Carlos Saavedra, Cuando los pobres se van, Julio 1997.
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la poblacin campesina a la Justicia de Paz no letrada o a la justicia comunal para resolver sus conflictos.25 Sin embargo, el factor de desconfianza en el sistema tambin es determinante para que los sectores ms pobres busquen otros medios para resolver sus conflictos. Es entre la poblacin ms desfavorecida de la sociedad, donde se producen los problemas de desconocimiento del sistema, divorcio cultural, uso de idioma diferente, condiciones de desigualdad en el acceso; y son los pobres los que temen ms al perjuicio que pudieran sufrir por la injusticia y corrupcin del sistema, la incertidumbre de los fallos, la lentitud de los procesos, para que finalmente los problemas concretos no sean resueltos. El estudio efectuado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Catlica en 1977 sobre Acceso a la Justicia, que dirigi el jurista Hctor Cornejo Chvez26 , presentaba como factor de limitacin al acceso de la poblacin al servicio de justicia formal, los costos directos e indirectos de la administracin de justicia, y la investigacin de DESCO sobre la realidad socio-jurdica del pas, en 1976, bajo la direccin del jurista Luis Psara27 , dedica un trabajo e informe especial al tema de los costos de la administracin de justicia, por su impacto en la limitacin del acceso a la justicia de los sectores sociales ms pobres. En 1994, el estudio sobre acceso a la justicia elaborado por la comisin del Ministerio de Justicia citada anteriormente, con la coordinacin del economista Gabriel Ortiz de Zevallos, enfatiza tambin el tema de los costos como principal obstculo del acceso al aparato formal de justicia, pero con un enfoque ideolgico del sistema de justicia opuesto a los estudios precedentes en materia de gratuidad de la administracin de justicia, y con la mirada dirigida hacia el mejoramiento del servicio judicial de atencin empresarial. Esto explica que, como resultado de este estudio de perfil fundamentalmente tcnico econmico, se haya recomendado la elevacin de los costos de las tasas y los aranceles judiciales, basndose en una encuesta aplicada a 180 empresarios, que respondieron en un 70 % estar dispuestos a pagar mayores tasas y aranceles si tuvieran la garanta de que el proceso va a tener rapidez; y en la conclusin de que el porcentaje de los costos directos, sobre todo en los casos de mayor cuanta, es muy pequeo respecto del total.28 (Ver cuadros No. 8 y No. 9). La aprobacin de la elevacin de las tasas y aranceles judiciales por parte del Poder Judicial, se da en el contexto del ltimo proceso de reforma judicial, de corte eminentemente modernista y que declara como uno de sus objetivos la adecuacin de la administracin de justicia al modelo econmico del actual gobierno del Presidente Fujimori, para instrumentalizar el sistema de justicia a los fines de la globalizacin. Este objetivo y sus mtodos elegidos, en la prctica han demostrado dejar a los sectores populares fuera del sistema, poniendo en riesgo la estabilidad poltica y del modelo econmico al cual proyectan su apoyo.
25 26 Brandt Hans, En nombre de la Paz Comunal, ob. cit. Este estudio form parte del estudio integral de la realidad socio-jurdica del Per realizado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Catlica, en convenio con la Comisin de Reforma Judicial en 1977. Ob. cit. La comisin del Ministerio de Justicia estuvo integrada por Gabriel Ortiz de Zevallos como Coordinador y los doctores Patricia Abozaglo, Alfredo Bullard, Alejandro Falla, Enrique Palacios, Adrin Revilla. Informe del Foro Nuevas Perspectivas para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia, Ministerio de JusticiaPNUD, 1994, Lima-Per
27 28
264
El tema de los costos de la administracin de justicia, paradjicamente, no es un asunto estrictamente judicial, pues en verdad los costos indirectos, que estn fuera del control oficial, son mucho mayores que los costos directos. Los costos directos estn compuestos por las tasas y aranceles judiciales, y los indirectos estn compuestos por los honorarios de abogados, los costos de tramitacin que realiza el litigante, el abogado o su personal, y que se cargan al litigante (que involucran desde la movilidad local, compra de papel y cdulas de notificacin, hasta viajes y estada en el lugar donde se defiende un recurso de apelacin o de casacin, entre otros); los cobros indebidos de funcionarios judiciales, los costos financieros de la inversin de tiempo del propio litigante, descuidando su actividad productiva en funcin de la dilacin del proceso para obtener un fallo definitivo que resuelva el problema por el cual concurri al sistema de justicia. Pareciera, pues, que en el diseo del sistema de justicia nunca se pens mucho en el acceso de los pobres, salvo para establecer en el Cdigo Procesal Civil un derecho de beneficio de pobreza, que como mencionamos anteriormente, alcanza a los costos directos y en algunos casos, como la justicia penal, a un defensor de oficio. En la prctica, los pobres no recurren al beneficio de pobreza como se esperara, y esto se debe a que, para que ellos se enteren que pueden acceder a este beneficio, necesitan que se los comunique un abogado, el cual no pueden pagar. Por otro lado, litigar como pobre declarado procesalmente, coloca al litigante en esta condicin en situacin objetiva de desventaja frente a su adversario, que puede pagar por los servicios judiciales y es atendido por los auxiliares de justicia en general, de modo preferente.
5a)
MECANISMOS O MODELOS DE ACCESO A LA JUSTICIA

Mecanismos de Acceso a la Justicia Formal
La identificacin de mecanismos de acceso a la justicia, entendidos como las respuestas sociales a los obstculos que impiden o dificultan la ocurrencia de los sectores sociales ms desfavorecidos al aparato judicial formal, plantea la necesidad metodolgica de relacionar los factores y la naturaleza de los problemas causales para establecer tipos de variables-problema y tipos de mecanismos-respuesta. (Ver cuadro 10). As, podemos encontrar que el factor dificultades geogrficas, que hace muy complicado y oneroso, en algunas zonas del pas, el desplazamiento de los pobladores en busca del juzgado de paz letrado o de primera instancia ms cercano, se cruza con el factor de insuficiente e inadecuada distribucin territorial de los rganos jurisdiccionales a nivel nacional, y ste ltimo tiene como problema causal, las histricas limitaciones presupuestales del Poder Judicial para crecer estratgicamente segn el crecimiento de la poblacin y las demandas locales de justicia, y la carencia consecuente de un diseo tcnico de la organizacin debida en todo el territorio nacional. Un mecanismo-respuesta sera el establecimiento de una gerencia de desarrollo institucional, encargada de hacer los estudios tcnicos para una adecuada creacin y distribucin de rganos jurisdiccionales segn las demandas sociales y los factores geogrficos.29 (Ver cuadro 11)
29 Esta Gerencia de Desarrollo Institucional existe en la estructura de gestin del Poder Judicial, fue creada en el proceso de reforma judicial, en 1997; anteriormente cumpla esta funcin el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema, sin embargo el Poder Judicial no poda aplicar sus propuestas por carencia de recursos, como est sucediendo ahora nuevamente.
265
Con relacin al factor costos, la variable-problema ms importante son los altos precios de los servicios legales, es decir, los honorarios profesionales de los abogados, lo que restringe significativamente el acceso de la mayor parte de la poblacin al sistema de justicia, y mucho ms crticamente en el caso de los sectores sociales ms pobres, por lo cual un mecanismo de respuesta son los servicios legales gratuitos, especialmente los especializados que prestan los organismos no gubernamentales, y tambin los diferentes sistemas de defensoras del ciudadano que han aparecido en aos recientes, como la propia Defensora del Pueblo, las Defensoras del Menor, la Defensora del Consumidor de INDECOPI, los Consultorios Jurdicos Populares y los Defensores de Oficio del Ministerio de Justicia, los consultorios jurdicos de los colegios de abogados y de algunas facultades de derecho del pas. Esos servicios son importantes para resolver el problema de los altos costos judiciales, pues adems de ser gratuitos, sirven, segn la seriedad y prestigio de la institucin que los presta, para impedir los cobros indebidos, controlar las dilaciones de los procesos, tramitar la condicin de pobreza del litigante, sin que esto afecte el status de ste en el proceso, pues llena el espacio de carencia de poder y recursos del litigante pobre con una defensa respetable con capacidad de denuncia pblica que goza de credibilidad social. Tambin son un buen mecanismo de informacin sobre el sistema judicial para el litigante pobre, pues por lo general, estos servicios publican manuales y folletos de orientacin, y en algunos casos, realizan complementariamente servicios de educacin legal. Adems, generan confianza en los litigantes pobres, pues han demostrado una experiencia de compromiso con la defensa de los derechos de stos, y de lograr hacerlos valer ante el sistema de justicia, sin temor a que se aprovechen de ellos, como lo hacen la mayor parte de abogados que cobran por sus servicios. Frente a esta variable-problema de cobros indebidos incidente en el factor de costos, el establecimiento de un sistema de control eficiente de la dilacin de los procesos es un mecanismo-respuesta.30 En relacin con la variable-problema de altas tasas y aranceles, su atencin depende ms de polticas institucionales, que de mecanismos que pudieran atender su tratamiento. Existe una Gerencia de Recaudacin Judicial en el Poder Judicial, que debiera efectuar los estudios correspondientes para establecer tasas y aranceles diferenciales por cuanta y naturaleza de juicio, preservando la gratuidad de la justicia penal, constitucional, de menores y de familia, y estableciendo legalmente la exoneracin automtica de los pagos por tasas y aranceles a nios y adolescentes, jubilados o ancianos, a pobladores de asentamientos humanos y de comunidades campesinas y nativas, y a mujeres sin actividad productiva remunerada, dejando a salvo el beneficio de pobreza que puede solicitar cualquier litigante en esa condicin. En el ltimo proceso de reforma judicial, se efectu un estudio sobre este tema, sin embargo, los criterios conceptuales del deber ser del sistema en la mente de los gestores de la reforma, han determinado la elevacin general de las tasas y aranceles, siguiendo la corriente tcnicoeconmica que mencionramos antes, y que se ha evidenciado particularmente en el trabajo realizado por la Comisin del Ministerio de Justicia, que en 1994 estudi el tema del acceso a la justicia desde una perspectiva principal de costos. En cuanto al factor de desconfianza y temor en el sistema, son diversas las variables-problema que inciden en su produccin, y no existen mecanismos eficientes que respondan a ello. Aunque las medidas de reforma han declarado como objetivos especficos la atencin de los problemas
30 Los mecanismos de respuesta a la variable problema de los cobros indebidos estn constituidos por los sistemas de control interno del Poder Judicial y del Ministerio de Justicia, y por el Consejo Nacional de la Magistratura.
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judiciales que generan desconfianza ciudadana en el sistema, en la prctica stas no se han traducido en una superacin de los problemas ni de la desconfianza, por el contrario, sta se ha agravado. El divorcio cultural entre el sistema formal de justicia y la heterognea realidad socio-jurdica del pas no encuentra mecanismos vlidos de respuesta, a menos que se replantee el propio diseo del sistema y sus alcances de aplicacin, y que en este rediseo, aceptemos las diferencias culturales y la determinacin de las formas de justicia como un derecho de los pueblos y de los individuos, no pretendiendo imponer un sistema de justicia, que no es reconocido como tal por conceptualizar de manera distinta el Derecho y utilizar mtodos e instrumentos extraos a la cultura de los pueblos. Y esto es particularmente demostrable por la vigencia y legitimidad de los sistema de justicia de las comunidades nativas y campesinas del Per y de Bolivia, y por la aplicacin de mtodos alternativos de solucin de conflictos, que recogiendo los mtodos de estas formas de justicia, tienen una importante aceptacin entre los pobladores de los asentamientos humanos y pueblos jvenes, integrados por inmigrantes de la Sierra y de la Selva. Sin embargo, s podemos identificar algunos mecanismos de respuesta para atender las variablesproblema de desconocimiento y complejidad del sistema, que estn motivando los proyectos de informacin y educacin legal popular, desarrollados principalmente por organismos no gubernamentales. Con relacin a la variable-problema del uso de diferente idioma en el sistema, el Consejo Nacional de la Magistratura ha establecido como requisito de preferencia para la seleccin de jueces profesionales, el que los postulantes sean bilinges, hablando la segunda lengua que se utiliza principalmente en los lugares para los que postulan un cargo judicial. Sin embargo, esta medida no llega a constituir un modelo de acceso a la justicia, segn los trminos de referencia del marco conceptual. Las variables-problema de incertidumbre de los fallos, discriminacin y prejuicios del juzgador, y de la ineficacia del sistema para resolver los problemas concretos, tienen por mecanismo de respuesta los programas de formacin y capacitacin de jueces y fiscales, que vienen desarrollando desde hace varios aos algunos organismos no gubernamentales, como la Comisin Episcopal de Accin Social, el Instituto de Defensa Legal, la Comisin Andina de Juristas, los colegios de abogados y las facultades de Derecho, adems del propio trabajo de la Academia de la Magistratura, que depende del Poder Judicial. Tambin cumple una funcin de atencin de este problema, el sistema de seleccin de jueces y fiscales, a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura; aunque ahora se encuentra suspendido en esta funcin, debido a las estrategias de control poltico sobre el sistema judicial, que hemos referido anteriormente. Con relacin a la ineficacia del sistema para resolver problemas concretos, el problema desborda la capacidad o inters del juzgador de resolver el problema real que subyace en todo proceso judicial, pues el sistema no est estructurado para resolver el conflicto real, sino para dar una respuesta de interpretacin legal a la controversia resultante del conflicto real. Las articulaciones legales poco interesan al ciudadano en conflicto, que espera se resuelva su problema real, y en todo caso, espera que la ley y el sistema judicial sirvan para darle seguridad y garanta de que esa solucin se respetar y se cumplir.
267
Frente a la variables-problema de la corrupcin, los cobros indebidos, y la dilacin de los procesos, que producen desconfianza en la ciudadana, se encuentra como mecanismo de respuesta los sistemas de control interno del Poder Judicial y del Ministerio Pblico, y el Consejo Nacional de la Magistratura. De la identificacin de estos mecanismos, podemos advertir que algunos son de impacto directo en facilitar el acceso al sistema de justicia, como los servicios legales gratuitos, y otros son de impacto indirecto, es decir se dirigen a resolver o a atender un problema, que a su vez genera limitacin al acceso al aparato judicial. Estos mecanismos de impacto indirecto estn relacionados con la gran gama de problemas que ocasionan desconfianza en el sistema, por ejemplo los programas de educacin legal o de formacin y capacitacin de jueces. Es importante hacer esta diferenciacin, para no caer en el error de ignorar mecanismos vlidos en la facilitacin del acceso al sistema de justicia, slo porque no tienen una vinculacin directa con la ocurrencia de la poblacin al servicio judicial. Adems, porque los mecanismos de impacto directo requieren de los mecanismos de impacto indirecto para el mejoramiento integral del sistema, al cual se pretende facilitar el acceso. De otro modo, carecera de objeto generar mecanismos de acceso de la poblacin a un aparato judicial ineficiente e ineficaz. Un mecanismo particularmente exitoso, por constituir una respuesta vlida a todos los factores incidentes en la limitacin del acceso a la justicia (y que siendo parte del sistema formal de justicia ha tenido la capacidad histrica de adaptarse a la realidad social y responder con eficacia a las demandas de justicia de la mayor parte de la poblacin), es la Justicia de Paz, cuya descripcin merecer un captulo aparte de este estudio.
b)
Mecanismos o Modelos de Acceso a la Justicia Informal
Se ha considerado para los efectos de este estudio, como justicia informal, a todas las formas de resolucin de conflictos que se aplican fuera del aparato formal de justicia, pero con autorizacin del ordenamiento jurdico. Los sistemas de justicia informal cuya alta legitimidad ha generado su reconocimiento constitucional en el Per,31 estn constituidos por las formas de justicia comunal desarrolladas por las comunidades campesinas y nativas asentadas principalmente en la Sierra y en la Selva, a cargo de las autoridades comunales, y en algunos casos, con participacin de las asambleas comunales, y por las rondas campesinas, que forman otra estructura de liderazgo importante en algunas comunidades de la Sierra norte del pas, bsicamente en el departamento de Cajamarca. Adems de estos sistemas tradicionales de justicia popular, en la ltima dcada los diferentes esfuerzos de mejoramiento de la administracin de justicia han encontrado en la utilizacin de medios alternativos de solucin de conflictos la mejor estrategia para descongestionar la carga procesal del aparato de justicia formal. De modo tal, que podemos identificar varios mecanismos de acceso a la justicia fuera del aparato formal, que han sido promovidos y establecidos en aos recientes desde el Estado con participacin de organismos no gubernamentales.
31 Art. 149 de la Constitucin Poltica del Per de 1993: Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdicccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinacin de dicha juridiccin especial con los Juzgados de Paz y con las dems instancias del Poder Judicial.
268
Tales mecanismos son: los Centros de Arbitraje de la Cmara de Comercio de Lima y del Colegio de Abogados de Lima, respectivamente; las Defensoras de Menores-DEMUNAS, que aparecieron con la finalidad de orientar la defensa de los derechos de los menores dentro del sistema formal de justicia, pero que han asumido un rol conciliador en la solucin de los conflictos de menores, incluyendo a sus familias, que desde luego estn siempre implicadas en la problemtica del menor. Tambin, se ha encomendado a los notarios pblicos el conocimiento de determinados asuntos no contenciosos de la justicia civil, que ms que un pronunciamiento judicial, requieren una tramitacin oficial, como la separacin convencional de bienes entre cnyuges, declaratorias de herederos no contenciosas, divisin y particin convencional de bienes, rectificaciones de certificados o partidas del registro civil, etc., que antes ocupaban a los jueces de primera instancia en lo civil.32
4a)
SELECCIN DE MODELOS DE ACCESO A LA JUSTICIA

Justificacin de la Seleccin
Se han utilizado dos instrumentos para efectuar la seleccin de los cuatro modelos ms exitosos conforme a los requerimientos generales de los trminos de referencia del estudio: una encuesta aplicada a los lderes institucionales y sociales vinculados con el tema de justicia, sobre la percepcin que stos tienen de la eficiencia y eficacia de los modelos, y una matriz de evaluacin, considerando los criterios descritos en el captulo introductorio de este informe. En esta matriz se incorpora la informacin producida por otros estudios antecedentes, sobre la percepcin de la poblacin y de los litigantes respecto del xito de los modelos seleccionados. (Ver cuadro 12). Para la ponderacin del grado de alcance de cada criterio de evaluacin, se ha considerado la calificacin de bajo, mediano y alto, que sistematizados en su conjunto, arrojan la calificacin final del nivel de xito de cada modelo.
b)
Descripcin de los Modelos de Acceso a la Justicia ms Exitosos
Los modelos resultantes como ms exitosos son:

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Justicia de Paz Justicia Comunal y Rondas Campesinas Servicios Legales no gubernamentales Defensora del Pueblo DEMUNAS-Defensoras del Menor y la Familia
Mucho ms recientemente se vienen implementando los Centros de Conciliacin autorizados por el Ministerio de Justicia, y a cargo de instituciones privadas, no existiendo por ahora, un reporte de su funcionamiento.
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Se trataba de seleccionar cuatro modelos, pero habiendo alcanzado la Defensora del Pueblo y las Defensoras del Menor y de la Familia-DEMUNAS una calificacin similar, consideramos necesario describir el aporte de ambos modelos, que adems tienen formas de accin bastante diferentes. A continuacin haremos una descripcin de cada modelo, identificando las caractersticas particulares que han influenciado en su xito, para finalmente sistematizar las caractersticas comunes a todos, que debieran ser tomadas en cuenta para el diseo de mecanismos similares.
Los Jueces de Paz como mecanismo de acceso a la justicia

La aplicacin de los criterios expuestos en la matriz de evaluacin , as como la encuesta a los lderes institucionales y sociales vinculados con el sistema de justicia, arroj como modelo ms exitoso de acceso a la justicia a los Jueces de Paz, lo cual es corroborado por las investigaciones realizadas en los ltimos 15 aos sobre la realidad de esta instancia judicial a nivel nacional. La Justicia de Paz constituye un mecanismo de respuesta eficiente a todos los factores que limitan o impiden el acceso a la justicia de los sectores mayoritarios de la poblacin, y paradjicamente forma parte del sistema formal de justicia desde 1823, en que es incorporada a la Constitucin Poltica del Per, sin haberse distorsionado por los problemas inherentes a la justicia ejercida por los jueces profesionales. Las razones son diversas, y las explicaremos a continuacin. Perfil de los Jueces de Paz Las caractersticas personales de los Jueces de Paz, conocidas a travs del Plan Nacional Descentralizado de Capacitacin de Jueces de Paz, que realiz el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema, alcanzando entre 1979 y 1990 a ms de 8,000 Jueces de Paz, constituyen uno de los factores ms importantes en el xito logrado por esta institucin. Pero estas caractersticas estn vinculadas tambin a los requisitos que la ley exige para el nombramiento de los Jueces de Paz, y la forma de seleccin y nombramiento de los mismos. Tambin estn vinculadas a la naturaleza de los casos que conoce la Justicia de Paz, los mtodos empleados para resolver los conflictos y al mbito social en el cual se desempean los Jueces de Paz. El Juez de Paz es el buen vecino de la comunidad que, por sus condiciones personales de honestidad y liderazgo, goza del reconocimiento y respeto de los miembros de la comunidad, y por tanto, tiene autoridad moral para intervenir cual mediador legitimado socialmente, en la solucin de los conflictos que se producen entre familiares y vecinos. Es un buen hombre o en algunos casos, una buena mujer, que vive desde siempre en la comunidad y resuelve los conflictos entre sus miembros, desde la perspectiva de los criterios de Derecho y de Justicia de la comunidad, y se entiende con las partes plenamente, por compartir los mismos valores y costumbres, y hablar el mismo idioma. Asume el cargo como un servicio social, no vive de ello, pues no percibe remuneracin alguna por este trabajo, salvo el honor de ser la persona respetable y ejemplar, que por un plazo determinado tiene la autoridad conferida por el Estado para resolver los conflictos y llevar la armona y la paz social a su comunidad.
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Estas caractersticas fueron constatadas en los trabajos de campo y las investigaciones realizadas por el Centro de Investigaciones Judiciales.33 En la investigacin dirigida por Hans Brandt34 se demostr que de 910 personas encuestadas, el 63.3% estaban satisfechas con la actuacin del Juez de Paz, y el 36.7% no lo estaban, lo cual contrasta con las acostumbradas estadsticas de alta desaprobacin ciudadana de la justicia formal. Entre las razones que esta investigacin encontr al examinar la preferencia de la comunidad por recurrir al Juez de Paz, varias de ellas tenan que ver directamente con las condiciones personales y actitudes del juez: a) es justo, b) tiene experiencia, c) es capacitado, d) conoce la realidad, e) busca la conciliacin, f) es rpida, g) no es oneroso35 , h) hace justicia a favor del pueblo, i) resuelve el problema. (Ver cuadro No. 13). La investigacin ms reciente, efectuada en 1998 y publicada en 1999 por el Instituto de Defensa Legal en el marco de un nuevo Proyecto de Capacitacin de Jueces de Paz en diferentes zonas del Per, arroj sobre 810 encuestados, un 64.66% de satisfaccin con el desempeo del Juez de Paz, 13.21% no respondieron y 22.12 % manifestaron no estar satisfechos. La proporcin de aceptacin, 10 aos despus, se mantiene. (Ver cuadro No. 14). En la misma encuesta, un 66.13% respondi que el Juez de Paz era honesto, 9.89 % respondi que no, pero no por dinero, 5 % respondi que no, por favoritismo y 18.98% no respondi. (Ver cuadro 15). A la pregunta cul debera ser la principal virtud del Juez de Paz? El 52.40% contest: la honestidad, frente a un 21.70% que respondieron que deba conocer la ley, entre otros requisitos apreciados por los encuestados como virtudes. (Ver cuadro 16). Estos estudios coinciden en que hay condiciones personales del Juez de Paz, que inciden en forma determinante en el xito social de este nivel de justicia en el Per, condiciones que tienen relacin con la legitimidad moral del juez, que lo capacitan para convertirse en la autoridad conciliadora, y en su caso, resolutoria de los conflictos que se producen en la comunidad, que es reconocida y aceptada por sus miembros. Sin embargo, estas caractersticas directamente vinculadas con los requisitos y formas de seleccin de los Jueces de Paz, no han sido siempre las mismas. Y aunque no es materia del presente estudio, es importante mencionar que este raigambre popular de los Jueces de Paz, es un fenmeno ms bien reciente en el largo perodo de vigencia de esta institucin judicial en el Per, que tiene ms de siglo y medio de reconocimiento constitucional, guardando como antecedente la Constitucin de Cdiz de 1812, que estableci los alcaldes-conciliadores, como instancia primaria de resolucin de conflictos.36
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Estas investigaciones realizadas anualmente en el marco del Proyecto de Capacitacin de Jueces de Paz, no fueron publicadas. Brandt Hans-Jergen, Conflictos Principales en la Justicia de Paz y su Tramitacin: La Justicia de Paz y el Pueblo, Serie Temas Peruanos, Documentos de Trabajo No.1, Fundacin Friedrich Naumann, Lima, 1987 Entindase que no efecta cobros indebidos y los cobros que en algunos casos se realizan son insignificantes y por tanto estn al alcance de los litigantes de esta instancia judicial. Ver: Meja Mori Beatriz, La Justicia de Paz en el Per:Un enfoque histrico, USAID BOLIVIA, Foro sobre Justicia Alternativa, La Paz- Bolivia, 1994, y Lobatn David, Mrquez Calvo, Ardito Wilfredo y Montoya Ivn, El Otro Poder Judicial, Instituto de Defensa Legal, Lima-Per,1999, pg.17
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La Ley Orgnica del Poder Judicial de 1963, en su Art. 46, estableca como requisitos para ser Juez de Paz: a) tener por lo menos 25 aos de edad, b) haber cursado cuando menos instruccin primaria completa, c) tener patrimonio o profesin u oficio conocido, e) conocer el idioma quechua o el aymara, si en el lugar donde va actuar predomina uno de estos idiomas, permitindose excepciones a los requisitos c) y e), en caso de no encontrarse persona que los rena. En la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1991, Decreto Legislativo 767 de 29 11-91, elaborada teniendo por marco la Constitucin de 1979, se establecieron los mismos requisitos que en el Art. 183. En la referida Ley Orgnica se establece que los candidatos deben reunir los requisitos establecidos por el reglamento que apruebe el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, teniendo preferencia los titulados, egresados y estudiantes de Derecho. Con esta norma desconocedora de la realidad de la Justicia de Paz a nivel nacional, se estara abriendo una puerta para la desnaturalizacin paulatina de esta instancia judicial.37 La Constitucin Poltica de 1993 estableci que los Jueces de Paz provienen de eleccin popular. Dicha eleccin, sus requisitos, el desempeo jurisdiccional, la capacitacin y la duracin en sus cargos son normados por ley. Esta ley no ha sido promulgada hasta la fecha, pero en su defecto, la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial aprob, en enero de 1999, la Resolucin Administrativa No.844, por la cual se regula la obligatoriedad de la eleccin popular, la misma que no ha sido aplicada todava en todo el territorio nacional.38 Se cuestiona la legitimidad constitucional de esta resolucin, que no puede tener la pretensin de suplir el rango legal que dispone la Constitucin. Las diferentes investigaciones sobre la materia, coinciden en cuestionar la confusin legal que existe en torno a la justicia de paz, especialmente porque su normatividad base es el Reglamento de Jueces de Paz de 1854, que no ha sido reemplazado hasta la fecha, no obstante haberse producido una serie de modificaciones en el presente siglo, producto de las reformas procesales de la justicia ordinaria. Esto se ha agudizado con el ltimo proceso de reforma judicial, que ha modificado las competencias de los Jueces de Paz, al punto de dejarlos prcticamente sin competencia formal para conocer los problemas que con ms frecuencia se presentan en sus comunidades. Lo extraordinario, es que muy por encima de lo que la maraa legislativa establece, los Jueces de Paz continan conociendo y conciliando casos fuera de su competencia, con la satisfaccin de sus vecinos.39 Factores que han incidido en el xito de la Justicia de Paz La Justicia de Paz tiene caractersticas particulares de organizacin y funcionamiento, que la hacen diferencialmente exitosa con respecto al resto del sistema de justicia formal. Estas particularidades se identifican a travs de los relacionados con quin ejerce la Justicia de Paz, cmo la ejerce y por qu y para qu la ejerce:
37 Este error legislativo se produjo a nivel del Congreso de la Repblica, pues el proyecto original elaborado por el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema, recogi debidamente la realidad funcional de esta instancia judicial. Instituto de Defensa Legal, El Otro Poder Judicial, conclusin No. 13, pg.180. Todos los problemas de conflicto entre vecinos y familiares que se someten a esta jurisdiccin, son resueltos por los Jueces de Paz sin importar el marco de la competencia legalmente establecido. Esto funciona as, porque en realidad los Jueces de Paz actan como mediadores, conciliando a las partes en conflicto, las mismas que llegan casi siempre a un acuerdo satisfactorio para ambos y para la comunidad.
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El perfil real del Juez de Paz es uno de los factores de mayor incidencia en el xito de esta instancia judicial. El quin ejerce la administracin de justicia, aparece como el elemento de mayor impacto en la eficiencia y efectividad del servicio judicial. La metodologa de la conciliacin como medio eficaz de resolucin de conflictos, ha hecho de la Justicia de Paz, una instancia judicial confiable, a la que el poblador comn puede recurrir sin el temor de ser pasible de una sentencia incomprensible que, en lugar de resolver el problema original, crea otros nuevos. La rapidez del trmite ante el Juez de Paz, que por lo general, se concreta en un da y en no ms de una semana, es un aliciente para las partes que encuentran sentido de oportunidad de la solucin frente al conflicto pendiente. La gratuidad en unos casos y los muy bajos costos de la Justicia de Paz, en otros, permite el fcil acceso de cualquier ciudadano a este servicio judicial. La Justicia de Paz es fundamentalmente oral, el Juez de Paz escucha a las partes, no las lee, como sucede en el resto de la justicia formal, y por tanto, el principio de inmediacin procesal est garantizado, pudiendo el juez conocer el problema real en conflicto, a travs de las versiones directas de las partes. Esto produce confianza en los pobladores, que perciben que estn siendo atendidos y ayudados activamente en la solucin de su conflicto. Los Jueces de Paz aplican los criterios de Justicia y Derecho de sus comunidades, por lo que las soluciones que recomiendan en las conciliaciones que practican, son aceptadas por las partes y tambin por la comunidad, siendo sto una fuente slida de legitimidad de su actuacin. Los Jueces de Paz estn interesados, al igual que las partes en conflicto, en la solucin del problema real, y no en declarar una respuesta jurdica a un problema traducido en premisas jurdicas, que finalmente no resuelve el problema real. En estos casos, la ausencia de abogados viene a ser una ventaja. Los Jueces de Paz no tienen la obligacin de aplicar las leyes, lo cual los libera de tener que sujetar la resolucin de los conflictos a categoras tcnico-jurdicas sustantivas o procesales, que puedan desviar el enfoque de tratamiento del conflicto, a la aplicacin estricta de la ley. Este es el tradicional problema denominado formalismo jurdico que aqueja a los jueces profesionales. Por la naturaleza de los problemas que resuelve la Justicia de Paz, no est amenazada por influencias de poder poltico ni econmico ni de otra forma, que influyen en la justicia formal. La Justicia de Paz constituye una instancia oficial de fcil acceso a la justicia de los sectores mayoritarios de la poblacin, a nivel nacional, puesto que por mandato constitucional en cada centro poblado debe haber cuando menos un Juez de Paz. Por esto, el nmero de Jueces de Paz legos cuadruplica el nmero de jueces profesionales, llegando a lugares donde la justicia formal no llega an. Para los pobladores ms pobres y de los lugares ms remotos del Per, la Justicia de Paz es la nica alternativa de justicia oficial, a travs de la cual puede obtener una solucin a su conflicto, con carcter definitivo.
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Aplicacin de las variables de la matriz de la evaluacin Por las caractersticas descritas anteriormente, la Justicia de Paz en el Per es fcilmente identificable en todo el territorio nacional por todos los sectores poblacionales, pero preferentemente por los ms pobres. Su historia de casi dos siglos presenta una trayectoria envidiable para el sistema formal de justicia, que ha empezado a copiar algunas de las formas de administrar justicia de los Jueces de Paz, incorporando con seriedad la conciliacin como etapa fundamental del proceso civil, en que los jueces profesionales estn haciendo esfuerzos por emular la eficiencia y el acierto de los jueces legos. En cuanto al volumen de casos, el rol de la Justicia de Paz es especialmente importante, debido a que resuelven la mayor parte de las causas que ingresan anualmente al Poder Judicial.40 Finalmente la sostenibilidad de esta institucin ha sido demostrada a travs de casi dos siglos de existencia, que contrastan con la carencia de apoyo financiero del Estado a esta instancia judicial, ya que los Jueces de Paz actan en sus casas y no perciben remuneracin alguna. Su alta credibilidad, resultante de la eficiencia y efectividad para resolver los conflictos entre vecinos y familiares conforme a las expectativas de Derecho y de Justicia de stos, as como de los dems factores que han hecho de la Justicia de Paz una instancia judicial singular en el Per, le han generado un liderazgo indiscutible, por lo que no slo est sirviendo de modelo en los planes de reforma de la justicia formal a nivel nacional, sino tambin est siendo incorporada en los sistemas de justicia de otros pases latinoamericanos, como Venezuela, Bolivia, y Guatemala.
Autoridades comunales y Rondas Campesinas:

La Constitucin Poltica del Per de 1993 estableci como jurisdiccin especial la justicia informal que venan ejerciendo las autoridades de Comunidades Campesinas y Nativas con el apoyo de las Rondas Campesinas en sus respectivas comunidades.41
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Brandt ha cuantificado en 35.6 % el volumen de causas tramitadas por los Jueces de Paz cada ao del total de causas ingresadas al Poder Judicial en primera instancia, considerando Lima, que es un distrito con carga procesal diferencialmente muy alta con relacin al resto del pas, y tiene muy pocos Jueces de Paz, y considera que este volumen aumenta a un 47 % si se excepta Lima de la cuantificacin. Brandt Hans-Juergen, En Nombre de la Paz Comunal, ob. cit,pg. 189 Constitucin del Per de 1933, Art. 149: Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinacin de dicha jurisdiccin especial con los Jueces de Paz y con las dems instancias del Poder Judicial. Las comunidades campesinas fueron reconocidas constitucionalmente como organizaciones sociales con existencia legal y por tanto, con personera jurdica, en la Constitucin de 1933, bajo la denominacin de comunidades de indgenas, garantizndoseles la integridad de la propiedad y legislacin especial en materia civil, penal, econmica, educacional y administrativa, de acuerdo a sus condiciones particulares. En la Constitucin de 1979 se perfecciona este marco legal, otorgndoles a las comunidades campesinas y nativas autonoma en su organizacin, trabajo comunal y uso de la tierra, as como en lo econmico y administrativo dentro del marco que la ley establece. El Estado asume un rol promotor del desarrollo integral de las comunidades, al tiempo que se obliga a respetar y proteger sus tradiciones. Sin embargo, slo hasta la Constitucin de 1993 se llega a reconocerles constitucionalmente autonoma jurisdiccional a travs de sus autoridades comunales, con el apoyo de las Rondas Campesinas, asumiendo como legal una prctica ancestral que se vena reproduciendo con xito por generaciones. Ver: Ugarte del Pino Juan Vicente, Historia de las Constituciones del Per, Lima, 1978, pg. 616
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Algunos estudios realizados en los ltimos quince aos sobre las formas de justicia popular en el Per42, han permitido constatar el alto nivel de aceptacin de la justicia impartida por las autoridades comunales y las Rondas Campesinas. La Constitucin de 1993 recoge los resultados y recomendaciones de los investigadores, especialmente en materia de administracin de justicia. Tiene como antecedente la Ley No. 24571, de Noviembre de 1987, que reconoci a las Rondas Campesinas facultades de administrar justicia y el Decreto Ley No. 22175, que aprob en 1978 la regulacin de las Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario, reconocindoles en su Art. 19, facultades para resolver conflictos y controversias de naturaleza civil de mnima cuanta, que se originaren entre los miembros de la comunidad nativa, y tambin decidir en forma definitiva en casos de faltas. En opinin de Hans Brandt, el Decreto Ley 22175 de 1978, perdi su vigencia con la Constitucin de 1979 que estableci, en su artculo 232, que la administracin de justicia se ejerce por los juzgados y tribunales jerrquicamente integrados en un cuerpo unitario, con las especialidades y garantas que corresponden y de acuerdo con los procedimientos que la Constitucin y las leyes establecen. Al no mencionar la jurisdiccin especial de las comunidades nativas, el decreto ley que la autorizaba anteriormente fue derogado tcitamente por la nueva Constitucin. Pero la Constitucin de 1993, finalmente recoge la recomendacin de comprender la realidad judicial del pas, y reconoce la existencia ancestral de las comunidades nativas.43
Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas Aunque no es materia de este estudio la profundizacin del conocimiento de la realidad de estas comunidades en el Per, es necesario identificar la naturaleza de ambas, para poder ubicar el contexto social en que se ejerce la justicia comunitaria a cargo de sus autoridades.
42 Ver: Revilla Ana Teresa y Price Jorge, La Administracion de Justicia Informal; Lima- Per 1992. Brandt Hans Jergen, Justicia Popular, CDIJ-FFN, Lima,Per, 1986. Instituto Ser- Fundacin Naumann, Comunidades Campesinas y Nativas, Normatividad y Desarrollo, Lima, Per, 1989. Estamos de acuerdo en que el Art. 19 de la Ley de Comunidades Nativas corresponde a las necesidades de las comunidades y las exigencias de la realidad. Si ste no puede considerarse vigente a travs de una interpretacin constitucional, debemos encontrar otras vas legales que permitan a las comunidades nativas mantener su identidad cultural y sus costumbres tambin en el mbito de la administracin de justicia. El ordenamiento legal peruano se enfrenta con una realidad que no se puede cambiar mediante un simple precepto jurdico. La realidad es ms fuerte que la ley. Gran parte de la poblacin peruana vive al margen del ordenamiento legal, porque las concepciones de derecho de diferentes sectores ciudadanos no son coincidentes con el contenido de dicho ordenamiento jurdico. El dualismo entre la ley escrita y no escrita slo se puede resolver si el derecho estatal respeta la identidad cultural de los grupos tnicos, es decir, si el derecho estatal pierde su carcter etnocida. El derecho es un fenmeno cultural. Cada imposicin de un derecho forneo significa una aculturacin y una creacin de conflictos sociales. Por estas razones nos parece recomendable modificar la Constitucin con el objeto que se incluya en el Art. 232, la facultad de las comunidades nativas para administrar justicia conforme al art. 19 de la Ley de Comunidades Nativas. Guillermo Figallo propuso en las conclusiones de un seminario efectuado por la Comisin Andina de Juristas, que se acepte al derecho consuetudinario como un derecho vigente. Considerando que el derecho consuetudinario contiene elementos anacrnicos y violadores de los derechos humanos, proponemos modificar esta recomendacin: el derecho estatal no debera renunciar a su funcin de proteccin, en consecuencia el derecho consuetudinario, slo debera tener vigencia en caso de no violar garantas fundamentales y los derechos humanos. Figallo propone adems, otorgar a estas comunidades nativas funciones propias de instituciones de derecho pblico, como facultades normativas y de administracin de justicia de menor cuanta. Dado que los litigios civiles no desempean un papel importante en las comunidades, hay que recomendar que estas comunidades tengan competencia para resolver conflictos de naturaleza penal, siempre y cuando se trate, por un lado, de faltas, o por el otro, de violaciones de normas internas no tipificadas en el Cdigo Penal. Brandt, Justicia Popular, pg. 32.
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Las comunidades nativas integran la poblacin nativa de la Amazona peruana. Segn el Instituto Lingstico de Verano44: ...esta poblacin nativa se divide en 63 grupos tnicos, los cuales pertenecen a doce familias idiomticas diferentes. De dichos grupos tnicos, en el ao 1975, 4 grupos vivan totalmente aislados de la cultura nacional, otros 4 grupos tenan contactos espordicos con el resto de la sociedad manteniendo una cierta autonoma. Cuarenta grupos mantenan una comunicacin permanente con el mundo occidental, haban perdido su autonoma econmica en gran parte, pero mantenan sus costumbres tradicionales si estas eran compatibles con las nuevas condiciones de vida. De estos 40 grupos, 15 de ellos fueron considerados como aculturados, estos grupos ya haban asumido en gran parte elementos de la cultura nacional dominante, pero su cultura tradicional se puede reconstruir mediante la investigacin de sus costumbres, cosmovisiones, formas de vida, ritos y fiestas. Los 15 grupos restantes fueron clasificados como integrados, porque haban perdido su identidad tnica, no siendo posible la reconstruccin de esa identidad en base a los datos actuales. Las formas de organizacin y ejercicio del poder en estas comunidades nativas, varan segn identidad tnica, su nivel de desarrollo y de relacin con la cultura nacional dominante, encontrndose hasta 3 tipos de grupos de nativos: en grupos o pueblos indgenas tradicionales, segmentarios y acfalos, en proceso de transformacin hacia comunidades nativas organizadas, y comunidades aculturadas.45
Mediante el Reglamento (D.S. No. 003-79-AA) de la Ley de Comunidades Nativas (DL 22175) se estableci una forma de organizacin de la autoridad en dichas comunidades basada en la Asamblea General como rgano supremo integrado por todos los miembros inscritos, en la cual se toman decisiones conforme a las costumbres de la comunidad. Se estableci como rgano de direccin y administracin de la comunidad a la Junta Directiva, integrada por el jefe de la comunidad, el secretario y el tesorero. El jefe de la comunidad es el representante legal para todas las acciones administrativas, econmicas y judiciales de la comunidad. Cumple tambin un rol de organizador de trabajos colectivos en el seno comunal y en la resolucin de conflictos entre los miembros de su comunidad.
44 45 Brandt Hans, Justicia Popular, pg. 27 citando a Ribeiro y Wise. Los grupos segmentarios y acfalos, cuentan con mecanismos de resolucin de conflictos basados en un derecho consuetudinario que se basa en la mitologa, y cuya funcin es, aparte de ejercer venganza y represalias, propiciar el equilibrio entre los individuos. Los jefes de familia son los encargados de conducir la resolucin de los conflictos. En los grupos en proceso de transformacin hacia comunidades nativas organizadas, la cultura tradicional pasa por un proceso de cambio, pero sus elementos esenciales an logran conservarse. Se caracterizan por la cristalizacin paulatina de estructuras de poder institucionalizadas y formalizadas y se dan los primeros pasos a una regulacin de conflictos institucionalizada. El cambio cultural comprende desde luego, el contenido de las reglas que rigen la comunidad y se aprecia una modificacin en la respuesta a los comportamientos que se apartan de las normas. En el tercer grupo, las estructuras organizativas de las comunidades se aproximan en grado creciente a las exigencias de la Ley. Las decisiones ya no son tomadas mancomunadamente por todos los jefes de familia, sino por un gremio conformado por portadores de funciones. Las normas de la comunidad ya no se basan nicamente en la mitologa, sino crecientemente en influencias ajenas (estatales, religiosas). En el caso de violaciones graves de las normas (por ejemplo delitos de homicidio) surge la tendencia a no intentar resolver el conflicto ellas mismas, sino dirigirse a las autoridades pblicas. Ob. cit. Pg. 36 y 37
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Slo en conflictos muy graves, que escapan de las posibilidades de resolucin por parte de los rganos de gobierno de la comunidad (p.ej. en caso de homicidio), se observa una tendencia a acudir a las autoridades estatales. Igualmente, las comunidades solicitan la ayuda del poder pblico en controversias con el mundo exterior, p. ej. en los casos frecuentes de usurpacin de tierras por colonos.46 En el caso de las comunidades campesinas, es tambin importante definir su naturaleza, a efectos de comprender la legitimidad de sus formas populares de administracin de justicia. Segn el Estatuto de Comunidades Campesinas47 aprobado en 1970, se defini a la comunidad campesina como la agrupacin de familias que poseen y se identifican con un determinado territorio, que estn ligadas por rasgos sociales y culturales, por el trabajo comunal y la ayuda mutua, y bsicamente por las actividades vinculadas al agro. El Art. 134 del Cdigo Civil de 1984 las reconoce como organizaciones tradicionales y estables de inters pblico, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral. El Art. 135 del mismo Cdigo reconoce legalmente a las comunidades debidamente registradas.48 La Ley No.24656 de 13 de abril de 1987, Ley General de Comunidades Campesinas, aprob las polticas bsicas de promocin del desarrollo de las comunidades campesinas, as como pautas generales de organizacin y funcionamiento, precisando las atribuciones de la Asamblea General, la competencia de la comunidad, pero dejando autonoma para determinar competencias adicionales segn el estatuto de la comunidad. Se suprime la obligatoriedad del registro de la comunidad como tal. Sin embargo, a febrero de 1987 se haba llegado a reconocer 4,114 comunidades, con el 13% de la poblacin nacional, calculndose un total de 5600 comunidades, considerndose las no registradas.49 El Estatuto de Comunidades Campesinas estableci como rganos de gobierno de las comunidades campesinas: la asamblea general, el consejo de administracin, el presidente del consejo de administracin y el consejo de vigilancia. Los conflictos ms frecuentes que se presentan ante la justicia comunal, se refieren a problemas de tierras, daos de sementeras, daos a animales, conflictos por agua, peleas, borracheras,
46 47 48 Brandt, Ob. cit. Pg. 88 D.S. No. 37-70 A En 1984 fueron reconocidas oficialmente 3,294 comunidades. Incluyendo a las comunidades no registradas se calcula la existencia de 4,000 a 4,500, aproximadamente, de las cuales el 98 % se concentran en la sierra. Territorialmente cubren alrededor del 15 % de la superficie nacional. Sus habitantes sobrepasan los 3 millones, de los cuales el 53 % tiene como idioma materno el quechua, el 41 % el castellano, el 4 % el aymara y el 2 % principalmente nativos de la selva, otros idiomas. El nivel de escolaridad es bajo: 46 % (entre 5 y ms aos) no tiene ninguna formacin escolar, 42 % recibi una educacin primaria (completa e incompleta) y menos del 1% alcanza una formacin profesional universitaria. 49 % de la poblacin mayor de 5 aos es analfabeta (de ellos el 64 % son mujeres) La tasa de analfabetismo vara segn las regiones. Hay provincias donde el porcentaje llega a 65. Brandt citando a Beteta, Ob. Cit.pg. 97 Revilla, Ob. Cit. Pg. 60 Luis Psara, en la investigacin que hizo sobre Justicia de Paz no Letrada en 1978, a travs de CEDYS, hizo una clasificacin de estos conflictos en: familiares, de vecinos, de pareja, econmicos e incidentales. (Ver cuadro No. 18). Una informacin importante recoge Ana Teresa Revilla al dar a conocer la clasificacin de denuncias registradas por la Federacin Provincial de Rondas Campesinas, entre 1987 y 1989, que identifica: abigeato (robo de animales), robo de cosas, los de familia, los de mal vivir, los de tierras y aguas, los de caminos, incumplimiento de contratos, brujeras, abuso de autoridades, envenenamiento de animales. (Ver
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lesiones, asesinatos, robos, estafas, problemas conyugales, pensiones de alimentos, problemas de vivienda, trabajo y beneficios sociales, rendicin de cuentas.50 (Ver cuadro No. 17) Las posibilidades de resolver un conflicto ante los fueros populares depende de las ventajas que stos brinden. Estas son principalmente: la celeridad procesal (que significa que no hay una dilacin entre los hechos y las resoluciones y sanciones), el fcil acceso, el hecho de que los miembros de estos fueros pertenezcan a la misma cultura y la misma clase social, que las partes del conflicto hablen el mismo idioma y que los costos de los procedimientos sean bajos o nulos. En la lucha contra la delincuencia, estos fueros llenan un vaco de seguridad y de justicia, considerando la escasa posibilidad del Estado para proteger a los campesinos contra el robo y otros delitos.51 Aplicacin de las variables de la matriz de evaluacin El 60 % de los lderes institucionales encuestados eligi en primer o en segundo lugar a la justicia comunitaria como mecanismo ms exitoso de acceso a la justicia conjuntamente con la justicia de paz no letrada. Esto se observ principalmente entre aquellos que por razn de su funcin y desempeo profesional, han podido recibir informacin de las investigaciones recientes en esta materia. Los avances legislativos en materia de justicia popular se deben a estas investigaciones y a la difusin que han realizado y realizan diferentes instituciones del Estado y no gubernamentales, como el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema, la Fundacin Friedrich Naumann, la Academia de la Magistratura, la Comisin Andina de Juristas, la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica, la Comisin Episcopal de Accin Social, entre otras. Al igual que la justicia de paz no letrada, la trayectoria de la justicia ejercida por las autoridades comunales es muy antigua, aunque existe una discusin sociolgica sobre sus orgenes en el Per. Lo cierto es que sus formas de administrar justicia son antiguas, como lo son las propias comunidades y los valores y costumbres de sus miembros, y su legitimidad social trasciende los reconocimientos legales pstumos. Aunque no existiera norma legal alguna que autorizase su funcionamiento, la justicia comunal existira y se continuara practicando con aceptacin de todos los miembros de la comunidad. A diferencia de la justicia de paz, la justicia comunitaria est fuera del sistema formal de administracin de justicia y llega a un sector importante de la poblacin nacional (13%), sin llegar a alcanzar la cobertura tan amplia de la justicia de paz, que se encuentra presente en cada centro poblado en todo el territorio nacional. Sin embargo, podemos advertir que son los mismos factores, que en uno y otro caso, determinan el xito de estos mecanismos de acceso a la justicia de los sectores poblacionales ms pobres. La justicia comunitaria, por otro lado, es fcilmente identificable a nivel de las comunidades nativas y campesinas, atendiendo la resolucin de todos los conflictos que se presentan en estas comunidades, salvo aqullos que, por su gravedad, son derivados a las autoridades estatales.
cuadro No. 19). Las autoridades comunales conocen de estos problemas dentro de sus comunidades, pero tambin conocen asuntos que son estrictamente de jurisdiccin formal, como el caso de delitos y controversias de derechos de familia y otros derechos civiles que debieran ser resueltos por jueces profesionales de acuerdo con el ordenamiento jurdico. Ver: Brandt Hans, Justicia Popular, pg. 127. Revilla, Ob. cit. pg. 193. Brand Hans, Ob. Cit. Pg 150
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Tiene diversas formas de actuacin, segn el caso y la comunidad donde se ha producido el conflicto, ya que aplican el derecho consuetudinario, y por ello mismo goza de credibilidad entre los comuneros. Su sostenibilidad est garantizada como la propia existencia de la comunidad, ya que es parte de su naturaleza organizativa y vivencial, a travs de un proceso democrtico de normatividad social y resolucin de conflictos. El liderazgo de esta institucin ha sido demostrado, cuando en tiempo de crisis el Gobierno ha recurrido a copiar el modelo, aplicndolo a medidas antisubversivas, por su probada legitimidad social. Consideramos, sin embargo, que la utilizacin de este modelo en el mbito del sistema de justicia, todava no ha sido explotado debidamente, existiendo en estas formas de justicia muchas respuestas que la justicia oficial no ha encontrado en el Derecho occidental para satisfacer las demandas reales de resolucin vlida de conflictos.
Servicios legales no gubernamentales

Desde la dcada de los ochenta se ha ido desarrollando en el Per, la prestacin de servicios legales gratuitos con una tendencia de especializacin en asuntos de mayor importancia social y personal, y en los que por sus condiciones socio-econmicas, son especialmente atendidos miembros de los sectores poblacionales ms pobres sin capacidad de defensa. Estos servicios se han desarrollado principalmente a travs de organismos no gubernamentales en diferentes lugares del pas, orientndose a la defensa en materia de violacin de derechos humanos, en denuncias penales arbitrarias, en unos casos por error y en otros por persecucin poltica, en asuntos de mujer y familia, en asuntos de trabajadores, en reclamo de derechos de campesinos y nativos, en defensa de derechos de pobladores de barrios populares, y ms recientemente en asuntos de menores. (Ver cuadros Nos. 20 y 21 sobre casos atendidos por el Instituto de Defensa Legal y el Movimiento Manuela Ramos). El Estado tambin ha venido prestando servicios de defensa legal gratuita a travs del Ministerio de Justicia, que administra a los Defensores de Oficio en el mbito penal (restringido al juicio oral), y en los ltimos tres aos ha implementado un servicio adicional de Consultorios Jurdicos Populares. Sin embargo, en opinin de los lderes institucionales encuestados, estos servicios estatales tienen una calificacin de regular eficiencia, o aceptable, frente a la calificacin de alta eficiencia reconocida a los servicios prestados por los organismos no gubernamentales. Los lderes que han calificado como mejores que otros medios de acceso a la justicia los servicios legales de ONG, son principalmente jueces y magistrados de Corte, que tienen la posibilidad de conocer de cerca el trabajo de defensa ejercido en casos especficos por abogados especializados de estos organismos. Un sistema de justicia formal, que slo permite el acceso mediante la defensa legal cautiva, en el marco de un ordenamiento jurdico desconocido e incomprensible para la mayora de la poblacin, genera una gran contradiccin, pues las personas que son mayormente convocadas por el sistema de justicia penal, como las que son principalmente objeto de vulneracin de sus derechos civiles y fundamentales, son aquellas que no tienen recursos para financiar los honorarios profesionales de un abogado.
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Esta desventaja econmica, que se une a la desventaja genrica en que acceden las personas pobres al sistema de justicia, convierte a los servicios legales de los organismos no gubernamentales con prestigio y legitimidad, en una vlida respuesta, resolviendo el problema econmico y generando un equilibrio procesal, con una defensa especializada, reconocida por su competencia profesional y tica, que adems cuenta con capacidad de denuncia pblica de los desaciertos judiciales.
Razones del xito de los servicios legales de ONG A diferencia de los servicios legales oficiales, los prestados por ONG que gozan de reconocimiento y credibilidad, renen algunas caractersticas que constituyen los factores determinantes de su xito: Los organismos no gubernamentales prestigiosos por su seriedad y competencia institucional, se preocupan por reclutar para los servicios legales que brindan, a abogados especializados en el tema que ocupa la atencin de la institucin, y que adems tienen las condiciones de formacin profesional y moral, que los hacen idneos para la defensa de casos de alta sensibilidad social. Los mejores estudiantes de Derecho con vocacin por determinados temas sociales, consideran una gran oportunidad poder ingresar a trabajar en los servicios legales de estos organismos no gubernamentales. Trabajar como defensor legal de un organismo no gubernamental prestigioso, otorga prestigio, adems de constituir un inmejorable mbito de desarrollo profesional de una especializacin en Derecho que requiere aplicacin, manteniendo vivo el idealismo de los jvenes abogados, que en otras esferas se pierde con la prctica profesional. En los organismos no gubernamentales son sus gestores, comprometidos con sus objetivos, los que deciden con quin trabajar para alcanzarlos, por lo que la seleccin de los recursos humanos y el control de su eficiencia, es una tarea de importancia especial que garantiza el xito institucional. Se produce as, una sinergia de talentos y de vocaciones de servicio social, que es un ambiente enriquecedor para todos, beneficindose con ello los grupos sociales a los cuales sirven. El servicio es realmente gratuito, quiere decir que la persona que recurre a estos servicios no tiene que temer, como ocurre con otros servicios legales, supuestamente gratuitos, que el defensor le va a pedir dinero para gastos especiales durante el transcurso del proceso. El defensor demuestra una alta calidad tcnica en la defensa, esfuerzo y vocacin que se traduce en un compromiso personal con la defensa de cada causa. Estos servicios generan confianza en la poblacin beneficiaria y tienen un alto nivel de credibilidad por su eficiencia y eficacia. Perciben que no se aprovecharn de ellos, como por lo general tratan de hacerlo todos los abogados que se ofrecen a ayudarles. Los pobladores perciben que las ONG prestigiosos son respetados por las autoridades, y que por tanto, pueden lograr con su intervencin que ellos tambin sean respetados en la defensa de sus derechos.
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Las ONG tienen capacidad de denunciar pblicamente las injusticias y arbitrariedades y de ser odas, por el respeto social que han logrado. Lo que motiva que una ONG asuma una defensa, es la conviccin de que se trata de una causa justa, en que se est cometiendo una injusticia contra alguien y es preciso defenderlo. Se llega a esa conviccin, luego de un estudio serio del caso, por lo que al asumir la defensa, se est dando a conocer a las autoridades una precalificacin del caso, que cuenta con credibilidad social y respeto de las instituciones oficiales. Esto constituye un elemento a favor del defendido y de su causa.
Aplicacin de las variables de la matriz de evaluacin La trayectoria de estos servicios legales est vinculada con la historia de las instituciones que los brindan, encontrndose algunas ONG, como el Instituto de Defensa Legal, el Movimiento Manuela Ramos, DEMUS, la Asociacin de Defensa y Capacitacin Legal (ADEC), el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), el Centro de Investigacin, Documentacin y Asesora Poblacional (CIDAP), entre otros, que han venido trabajando desde la dcada de los ochenta con xito reconocido.52 Sin embargo, la sostenibilidad misma de estos servicios est sujeta a la provisin de recursos econmicos externos, casi siempre de la cooperacin tcnica internacional, que es la principal fuente de financiamiento de las ONG. Las formas de accin de los servicios legales de estas ONG estn relacionadas con la defensa legal frente a autoridades formales, pero de ello se derivan otras acciones de soporte a la defensa, directas o derivadas, como en el caso de las DEMUNAS, que merecer un captulo especial de este trabajo. La identificacin de estos servicios no es fcil. Aunque realizan difusin de sus servicios, muchos pobladores no conocen su existencia y posibilidades. Esto tal vez se debe, a que a pesar de no existir tanta informacin a nivel popular sobre estos servicios, stos se encuentran constantemente cubiertos por la demanda de los que s han llegado a informarse. A pesar de sus limitaciones, relativas a su disponibilidad de recursos y alcance de grupo poblacional especfico, los servicios legales brindados por organismos no gubernamentales cuentan con un alto nivel de credibilidad social y podran constituir un modelo a seguir por los servicios que brinda el Estado, y para creacin de otros nuevos y/o ampliacin de los existentes.
La Defensoria del Pueblo

En la Constitucin Poltica de 199353 , se cre la Defensora del Pueblo como organismo autnomo encargado de la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la
52 A pesar de ello, la cobertura de accin de estos servicios es limitada. Las ONG que brindan servicios legales son pocas en relacin al volumen de ONG involucradas en otras tareas. Segn Elizabeth Dasso: Si comparamos el nmero de ONG dedicadas a la educacin y los servicios legales entre los aos 80 y 90, se observa un decrecimiento. Revisando alguna documentacin al respecto, tenemos el Directorio de la Asociacin Nacional de Centros (1990), en el cual el grupo de ONG en el tema legal representa el 9.5%; en otra fuente, cuatro aos ms tarde, este sub-sector representa el 4% (DESCO, Directorio de ONG, 1994) Observamos que se mantienen aquellas ONG que exclusivamente se dedicaban a la asesora legal, la educacin en derechos, la capacitacin de promotores legales, la defensa judicial, entre otras actividades vinculadas al campo de los derechos. (Servicios Legales de ONG en el Per, 1997) Constitucin Poltica del Per 1993, Arts. 161 y 162.
53
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comunidad, y de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana. Mediante Ley Orgnica No. 26520, se regul la estructura y funcionamiento de la Defensora del Pueblo, otorgndosele al Defensor las siguientes atribuciones: Iniciar y proseguir, de oficio o a peticin de parte, cualquier investigacin conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la administracin pblica y sus agentes que, implicando el ejercicio ilegtimo, defectuoso, irregular, moroso, abusivo o excesivo, arbitrario o negligente de sus funciones, afecte la vigencia plena de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad. Las atribuciones del Defensor del Pueblo se extienden a todo el mbito de la Administracin Pblica. Cuando las actuaciones del Defensor del Pueblo se realicen con ocasin de servicios prestados por particulares en virtud de un acto administrativo habilitante, el Defensor del Pueblo podr adems instar a las autoridades administrativas competentes el ejercicio de sus potestades de inspeccin y sancin. Ejercitar ante el Tribunal Constitucional la Accin de Inconstitucionalidad contra las normas con rango de ley a que se refiere el inciso 4) del Art. 200 de la Constitucin Poltica54 , asimismo, para interponer la accin de hbeas corpus, accin de amparo, accin de hbeas data, la de accin popular y la accin de cumplimiento, en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad. De igual forma, est capacitado o facultado para intervenir en los procesos de Hbeas Corpus, para coadyuvar a la defensa del perjudicado. Iniciar o participar, de oficio o a peticin de parte, en cualquier procedimiento administrativo en representacin de una persona o grupo de personas para la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad. Ejercer el derecho de iniciativa legislativa conforme al artculo 162 de la Constitucin. Promover la firma, ratificacin, adhesin y efectiva difusin de los tratados internacionales sobre derechos humanos. Organizar y administrar el Registro Nacional de Detenidos y Sentenciados a pena privativa de libertad efectiva. Dictar los reglamentos que requiera para el cumplimiento de las funciones de la Defensora del Pueblo y dems normas complementarias para la tramitacin de las quejas que a su juicio requieran de accin inmediata.
54
Constitucin de 1993, Art. 200, inc. 4: Accin de inconstitucionalidad contra leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carcter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitucin.
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8.-
Ejercer las dems atribuciones y facultades que establece la Constitucin y la propia ley constitutiva.55
Antes de este diseo autnomo, la Constitucin de 1979 cre la institucin del Defensor del Pueblo como parte integrante del Ministerio Pblico. La Ley Orgnica de este organismo (Dec. Leg. No. 052) estableci al Fiscal de la Nacin como titular de esta funcin. En 1989, mediante resolucin No. 192-89-MP-FN, se cre la Fiscala Especial de Defensora del Pueblo y Derechos Humanos, la cual funcion con el apoyo de once fiscalas especiales de Defensora del Pueblo descentralizadas. Esta fiscala especial reciba denuncias por violacin de derechos humanos y quejas contra la administracin pblica;56 sin embargo, la percepcin general era que esta fiscala especializada tena limitaciones a su actuacin por encontrarse en situacin de dependencia dentro del Ministerio Pblico y sometida a sus restricciones presupuestales y a las presiones polticas que sufra el propio Fiscal de la Nacin. Esto, aunado a la creciente preocupacin por perfeccionar el sistema de garantas constitucionales y las instituciones defensoras de los derechos humanos desde el aparato del Estado, dio lugar a la propuesta y aprobacin de la Defensora del Pueblo autnoma. La Defensora del Pueblo aparece como una institucin cuyas caractersticas de diseo han sido factores determinantes en el xito alcanzado durante los cuatro aos de su funcionamiento, dado que empez a funcionar en 1996.57
55 56 57 Ley 26520, Ley orgnica de la Defensora del Pueblo, Art.9 Defensora del Pueblo: Desafo y Respuestas, Lima, 1996 Estas caractersticas, segn el Defensor, Jorge Santistevan de Noriega, son las siguientes: a) Es una institucin de origen parlamentario. El titular de la misma es elegido por mayora calificada de dos tercios del nmero legal de parlamentarios, segn el artculo 161 de la Constitucin. b) Es una institucin autnoma no-jurisdiccional y no coercitiva de proteccin, que investiga y ejerce una amplia funcin mediadora, interviniendo en procedimientos constitucionales o administrativos, con el exclusivo propsito de proteger los derechos fundamentales de las personas y procurar la rectificacin de las situaciones que aparejan la vulneracin de stos. c) Su actuacin est basada en preceptos ticos, su eficacia radica en la capacidad de convencimiento que emana de la gravitacin tica de sus funciones. d) Su desempeo es de un esencial compromiso democrtico y su desempeo debe discurrir apoltico partidario e inmune a presiones de cualquier ndole. e) Es una instancia solucionadora de conflictos y problemas. Su labor puede ser calificada como una magistratura de la persuasin, ya que el objetivo que persigue es el de solucionar los conflictos y problemas que conozca mediante el convencimiento, la mediacin y la conciliacin. La ley faculta a la Defensora del Pueblo al uso de mecanismos flexibles que la propia experiencia permitir perfeccionar. f) Acta como un componente autnomo dentro del mbito de la justicia bsica del pas. La Defensora del Pueblo est llamada a cumplir una labor fundamental en facilitar la solucin no jurisdiccional de los conflictos, particularmente en los casos de su competencia que afecten a las personas pobres, impedidas o en general carentes de la posibilidad de acceder a los procedimientos judiciales. g) Constituye una institucin que establece un punto de equilibrio entre la sociedad civil y el Estado. La Defensora del Pueblo est llamada a cultivar vnculos especiales con los diversos sectores de la sociedad civil, a efecto de fortalecer sus capacidades defensoriales y cumplir de modo permanente un rol de balance y equilibrio entre la sociedad civil y las distintas instancias estatales. h) Apoya el proceso de gobernabilidad democrtica al abrir canales de participacin directa que hacen posible el ejercicio del derecho de peticin consagrado en el Art. 2 inciso 20 de la Constitucin, dirigido al fortalecimiento de la democracia, al mayor respeto a los derechos fundamentales y constitucionales de la persona y de la comunidad, as como al mejor funcionamiento de la administracin estatal y de las entidades que prestan servicios pblicos. i) Cumple una funcin facilitadora en el desenvolvimiento del libre mercado, protegiendo les derechos del consumidor y del usuario de los servicios pblicos. Santistevan de Noriega Jorge, La Defensora del Pueblo en el Per, en Defensora del Pueblo: Desafo y Respuestas, Lima, 1996.
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En la encuesta de lderes institucionales, el 60 % mencion la Defensora del Pueblo como uno de los mecanismos de acceso a la justicia ms exitosos. Sin embargo, adems de las caractersticas del diseo institucional, una vez ms se encuentra presente, como factor determinante del xito de un modelo, la composicin de los recursos humanos que lo operan. Consideramos que este mismo diseo no operara tan acertadamente, si la Defensora no contara con las personas que ahora la integran. Desde la designacin del Defensor del Pueblo, pasando por los Defensores Adjuntos y el personal tcnico y especializado de la Defensora del Pueblo, se ha logrado captar a personas de excelente competencia profesional y reconocida calidad tica, que han demostrado un compromiso democrtico de defensa de los derechos humanos, mucho antes de ingresar a esta institucin. Las polticas implcitas en las caractersticas descritas por el propio Defensor del Pueblo, Jorge Santistevan, permiten advertir el profundo sentido de comprensin de la debida naturaleza de esta institucin y el compromiso moral de realizarla. En el informe del Defensor del Pueblo correspondiente a las actividades institucionales de abril de 1998 a abril de 1999, se publicaron las estadsticas sobre el volumen de casos atendidos por la Defensora entre abril de 1996 y abril de 1999, sumando un total de 58,486 casos recibidos entre quejas, petitorios y consultas, referidos a derechos humanos y administracin de justicia, proteccin de poblaciones afectadas por la violencia, asuntos penales y penitenciarios, asuntos de comunidades nativas, a la administracin estatal y a servicios pblicos. De ese volumen de casos, 21,351 fueron quejas, 4,035 fueron petitorios y 33,100 fueron consultas. El 70 % de las quejas y los petitorios, as como el 100% de las consultas, han sido atendidos. Entre las instituciones ms quejadas a nivel nacional, se encuentran la Oficina de Normalizacin Previsional, a cargo del sistema nacional de pensiones, con 25.12 % del total de quejas, y el Poder Judicial, con el 12.80 %. (Ver cuadros 22, 23 y 24). Aplicacin de las variables de la matriz de evaluacin La Defensora del Pueblo es de fcil identificacin para cualquier ciudadano, a pesar de su corta trayectoria como ente autnomo. Su cobertura es amplia, pues opera a nivel nacional, gozando de reconocimiento y credibilidad. Sus diversas formas de actuacin le permiten constituir un modelo lder de acceso a la justicia, ya que no solo conecta al ciudadano con la justicia formal, sino que complementariamente, constituye una instancia alternativa de resolucin de conflictos. Adems, la Defensora del Pueblo garantiza la eficiencia de la administracin de justicia, lo cual puede ser un reto demasiado grande para una sola institucin, aunque se espera que el Ministerio Pblico tambin cumpla con su parte; pero si consideramos la complejidad de la problemtica judicial, el ejercicio de esta funcin debe ms bien evaluarse en relacin con los casos especficos en que la Defensora ha intervenido con xito. La sostenibilidad del modelo est garantizada por la propia Constitucin; sin embargo su legitimidad, lograda en tan poco tiempo, es un elemento adicional de garanta de su permanencia institucional.
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Defensorias del nio y el adolescente:

El Per es un pas de jvenes principalmente. El 51 % de la poblacin nacional es menor de 15 aos, segn el ltimo censo de 1995. Los altos ndices de pobreza y de pobreza extrema muestran un mayor impacto entre los ms desprotegidos de los mismos sectores pobres de la sociedad: los nios, las mujeres y los ancianos, que casi siempre son en promedio ms pobres que los miembros de su propio grupo social. La promocin del rol activo de la mujer en diversas tareas productivas, ha generado una disminucin progresiva de la distancia del volumen de mujeres que generan sus propios ingresos con respecto al de los varones; sin embargo, todava se mantiene una gran diferencia. La crisis econmica y el desempleo masivo han afectado a todos, pero aquella, aunada a la crisis moral promotora de la irresponsabilidad paterna y el abandono de menores, ha agudizado la problemtica de stos en los ltimos aos. La preocupacin de los especialistas por la problemtica de los nios en el Per tiene una antigedad de 23 aos aproximadamente, perodo en que se aprecia un esfuerzo por el perfeccionamiento legislativo y la promocin de las tareas institucionales desde el sector pblico y privado en defensa y proteccin de los derechos de los menores. El desarrollo de la doctrina de proteccin integral de los derechos de la infancia y su concrecin en diferentes normas y convenios internacionales, como la Convencin sobre los Derechos del Nio, las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de Justicia Juvenil (reglas de Beijing), las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para los Jvenes Privados de Libertad, las Directrices de las Naciones Unidas para la Administracin de Justicia Juvenil (Directrices de Riad), y el compromiso de los expertos nacionales y autoridades estratgicamente ubicadas en el gobierno, han conseguido el perfeccionamiento legislativo en esta rea, promulgndose un nuevo Cdigo de los Nios y Adolescentes el 24 de diciembre de 1992, que recoge los principios de la Convencin sobre los Derechos del Nio aprobada por el Congreso de la Repblica el 4 de agosto de 1990 y ratificada el 14 del mismo mes. El Cdigo de los Nios y Adolescentes de 1992, crea el Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y el Adolescente, integrado por organismos pblicos y privados involucrados en las tareas de desarrollar programas de prevencin, promocin, proteccin, asistencia y rehabilitacin de nios y adolescentes. Establece adems como entidades de apoyo del Sistema Nacional, el Servicio de Defensora, los Equipos Tcnicos Multidisciplinarios y la Polica Especializada. (Captulo I y II del Libro Segundo). En el captulo tercero del libro segundo, este Cdigo define a la Defensora del Nio y del Adolescente como un servicio del Sistema de Atencin Integral, que funciona en los gobiernos locales (municipalidades) y en las instituciones pblicas y privadas, y que se ocupa de la defensa, del cumplimiento y vigencia de los derechos del nio. En el Art. 48 del mismo Cdigo, se establecen como funciones de las Defensoras del Nio y del Adolescente: efectuar conciliaciones entre cnyuges, padres y familiares, fijando normas de comportamiento, alimentos y colocacin familiar provisional, siempre que no exista proceso judicial sobre estas materias, as como presentar denuncias ante las autoridades competentes por faltas y delitos en agravio de los nios y adolescentes, e intervenir en su defensa. La finalidad fundamental de las Defensoras del Nio es promover el fortalecimiento de los lazos familiares. Con estas funciones, las Defensoras del Nio tienen la doble virtud de constituir un mecanismo eficiente de acceso a la justicia, no slo de los nios y adolescentes, sino tambin de las familias, que es lo que en la prctica ha ocurrido, pues detrs de los problemas de los
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menores estn siempre los problemas familiares, que aparecen necesariamente cuando se evala la situacin de los nios. Al mismo tiempo, constituye un mecanismo alternativo de solucin de conflictos, evitndose la recurrencia al sistema de justicia, por resolverse los casos mediante conciliacin. Las Defensoras del Nio se han organizado desde setiembre de 1993, con el apoyo de la asociacin sueca Rdda Barnen en convenio con el Ministerio de Justicia, que inicialmente estuvo a cargo de su implementacin y de coordinar con el ente rector del sistema, que a partir de noviembre de 1996 , por Decreto Legislativo No. 893, es el Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano. Inicialmente, en el marco del convenio sealado, se organizaron Defensoras en varios distritos de Lima: San Borja, San Luis, Miraflores, Carabayllo, San Juan de Lurigancho, Chorrillos, San Martn de Porres. Sin embargo, el inters social por el desarrollo de esta institucin ha generado, en su corto tiempo de vida, varios modelos de Defensoras del Nio y del Adolescente, de acuerdo con la organizacin que promueve su establecimiento. Existen as Defensoras Municipales, conocidas como DEMUNAS, que son impulsadas por los municipios y constituyen el mayor nmero de Defensoras con la funcin de defensa y promocin de los derechos y deberes de los nios y adolescentes basados en el cumplimiento del Cdigo y de las Convenciones. Tambin existen defensoras impulsadas por la Iglesia, a travs de la Pastoral de la Infancia de la Conferencia Episcopal. Tienen en la mayora de los casos, actividades preventivas y promocionales, difundiendo la Convencin de los Derechos del Nio y el Cdigo de los Nios y Adolescentes. Existen adems defensoras del Nio y el Adolescente impulsadas por Centros Educativos y promovidas por las Direcciones de Educacin y las Unidades de Servicios Educativos del Ministerio de Educacin. Son una instancia de promocin y defensa de los derechos y deberes de los nios y adolescentes, convirtindose en un ente que coordina con los otros programas existentes en el centro educativo. Su creacin depende de la motivacin y voluntad del director.58 Las defensoras en centros educativos cuentan con la participacin de los alumnos, nias, nios y adolescentes, quienes asumen la funcin de deteccin, derivacin de casos y promocin de los derechos. Este ltimo modelo tiene la virtud de convertir a los sujetos de derecho del menor en agentes defensores y promotores de sus propios derechos, promoviendo una conciencia de respeto ciudadano por los derechos de los nios. Los estudiantes se convierten el lderes de comunicacin y promocin de los derechos del nio al interior de sus comunidades y familias. A marzo de 199959 se haban establecido 137 Defensoras del Nio a nivel provincial, 326 a nivel distrital, 366 a nivel de escuelas, 66 a nivel comunal, 50 a nivel parroquial, 26 a cargo de ONG y 46 desarrolladas por otras entidades, encontrndose distribuidas en casi todos los departamentos del pas. (Ver cuadro No. 25). Los casos que con mayor incidencia se han presentado son: matrcula oportuna (reclamo por no haber sido matriculados en la escuela por los padres), alimentos, maltrato, indocumentacin y filiacin, problemas de aprendizaje, violencia familiar, tenencia y visitas, apoyo econmico-salud, problemas de conducta, trabajo infantil,
58 59 PROMUDEH, Gerencia de Promocin de la Niez y Adolescencia, Modelos de Defensoras del Nio y el Adolescente; Lima, 1999 PROMUDEH Cuadro Mensual de Defensoras del Nio y el Adolescente, Lima, Abril 1999
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abuso sexual, entre otros. Estos casos sumaron 63,378, que se conocieron a travs de 283 DEMUNAS de Lima y Callao, La Libertad, Huaura, Arequipa, siendo la mayor parte de Lima y Callao. (Ver cuadro No. 26). Adems de estos, se han conocidos casos de colocacin familiar de menores, orientaciones, incumplimiento de deberes, asesora familiar, peritajes psicolgicos, embarazo de adolescentes, etc. Razones del xito de las Defensoras del Nio y el Adolescente El 68 % de los lderes institucionales coincidieron en mencionar a las DEMUNAS como mecanismos de acceso a la justicia, que haban logrado un xito reconocible en el corto tiempo de su funcionamiento, pues la mayor parte de los casos que llegaron a su conocimiento fueron resueltos va la conciliacin u otras acciones inmediatas, sin tener que llegar a interponer una accin judicial. La poblacin en general, confa en los miembros de las DEMUNAS, los aprecia como profesionales que saben lo que ellos necesitan para resolver sus problemas familiares y podrn ayudarles sin cobrarles por ello, pues casi siempre, es la limitacin de recursos econmicos lo que impide a los sectores ms pobres buscar una solucin a sus problemas. El responsable de la Defensora es una persona reconocida por la comunidad, puede ser representante de alguna institucin u organizacin de la sociedad civil, elegida para desempear este cargo. Los defensores son profesionales de cualquier disciplina, preferentemente relacionadas con las ciencias humanas y sociales, y con una especializacin en asuntos de menores, y son los que se encargan de atender directamente los casos. Los PromotoresDefensores son nios y nias, adolescentes y adultos de la comunidad, que han asumido voluntariamente la responsabilidad y el compromiso de apoyar la constitucin y el funcionamiento de la Defensora. Nuevamente, encontramos que el componente de los recursos humanos, determina el xito institucional, puesto que la mayor parte de los profesionales involucrados en las defensoras, tiene una vocacin por la defensa de los derechos del nio, que condiciona una actitud de servicio y de legtimo inters en ayudar a resolver los problemas de los nios, adolescentes y sus familias que acuden a ellos en busca de ayuda. Por otro lado, la motivacin social por apoyar el establecimiento de estos servicios, es singular frente a la atencin de otros problemas sociales, que pueden ser sensibles, pero que no han logrado generar la preocupacin de la comunidad, como lo ha hecho la niez abandonada, maltratada y, en muchos casos, envuelta en la delincuencia y en las drogas. Adems, pocas veces se llega a articular un trabajo coordinado desde el aparato del Estado con el apoyo de las instituciones civiles, lo que s se ha logrado a travs del Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio, lo que est permitiendo una potenciacin de los esfuerzos de promocin y defensa de la institucin de la Defensora, habiendo hecho posible su rpida descentralizacin a nivel nacional, con la colaboracin de diversas instituciones.
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Aplicacin de la matriz de evaluacin La trayectoria de este modelo es corta pero exitosa. Adems es de fcil identificacin para cualquier ciudadano, pues se est dando una intensa difusin de sus servicios. La credibilidad que ha logrado en tan poco tiempo, se debe a que est contribuyendo a resolver los problemas de los nios y de sus familias con rapidez y sin costo para los usuarios. Las formas de accin son mltiples, porque se aborda la atencin de cada caso multidisciplinariamente, existiendo tambin la respuesta jurdica necesaria a la resolucin del conflicto, orientndose a las personas en el trmite judicial o legal correspondiente. La resolucin de 63,000 casos en slo un ao, por solo un sector de DEMUNAS, principalmente de Lima y Callao, demuestra la importancia que han logrado estas defensoras en la atencin de los problemas de los nios y sus familias. Su alcance nacional, y el liderazgo que viene demostrando en la formacin de otros modelos como los Centros de Conciliacin para la resolucin de conflictos de otra naturaleza, han contribuido a su identificacin como uno de los mejores modelos de acceso a la justicia.
c)
Encuesta a Lderes Institucionales:
Treinta y dos lderes de instituciones vinculadas a la tarea judicial respondieron a la encuesta elaborada sobre la base de dos preguntas: una respecto al conocimiento que tenan sobre los modelos de acceso a la justicia que se vena aplicando en Per, y otra, sobre la seleccin de los 4 modelos que en su opinin haban logrado mayor xito reconocible socialmente. Las respuestas evidenciaron un sesgo de inters funcional. Por ejemplo, los jueces del Poder Judicial demostraron preferencia por los modelos que ayudan a la tramitacin de los procesos judiciales, como los servicios legales de ONG, los consultorios jurdicos gratuitos de los colegios de abogados y los defensores de oficio; en tanto que los representantes del Congreso manifestaron preferencia por los organismos que han brindado apoyo a la solucin de conflictos de derechos humanos con incidencia en aspectos polticos, como el control de la subversin y el debido juzgamiento de los acusados y sentenciados por el delito de terrorismo, tales como la Comisin de Indultos y la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. La opinin de los lderes de los organismos no gubernamentales vinculados al mbito de justicia, demuestra un conocimiento ms amplio de la diversidad de modelos de acceso a la justicia. Se aprecia que los ONG especializados en temas legales tienen ms posibilidades de acceder a la informacin que se produce en esta rea, y en varios casos, ellos mismos la producen, a travs de investigaciones propias de campo. La Defensora del Pueblo se encuentra en esta condicin, no obstante su carcter oficial, habiendo tenido coincidencias en la evaluacin general, pero no se mencion a s misma como mecanismo exitoso, sino el modelo desarrollado por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Proteccin de la Propiedad Intelectual-INDECOPI. La eficiencia de este modelo ha podido ser evaluada por la Defensora del Pueblo, en razn de la funcin de fiscalizacin de los servicios pblicos que realiza la Defensora en proteccin de los derechos de los usuarios; en tanto el INDECOPI tiene un rea de Proteccin al Consumidor que resuelve las quejas de los
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consumidores, convirtindose tambin en muchos casos, en una instancia de mediacin del conflicto entre el usuario y el proveedor del servicio. Los modelos de acceso a la justicia mencionados por los lderes institucionales fueron: Gubernamentales que promovan el acceso al sistema formal de justicia: Justicia de Paz Consultorios Jurdicos del Ministerio de Justicia Defensores de Oficio Defensoras del Pueblo Defensoras del Nio y el Adolescente Defensora del Consumidor de INDECOPI Mdulos de Justicia Bsica Cortes de Justicia Descentralizadas Academia de la Magistratura Gerencia de Desarrollo Institucional del Poder Judicial rganos de control de la Magistratura Consejo Nacional de la Magistratura
Oficiales fuera del sistema formal de justicia: Centros de Arbitraje Centros de Conciliacin Notaras Comisin de Indultos
No gubernamentales que promueven el acceso al sistema formal de justicia: Servicios legales de ONG especializados (Coordinadora de Derechos Humanos, IDL,etc.) Consultorios Jurdicos de Colegios de Abogados Consultorios Jurdicos de las Facultades de Derecho Programas de Capacitacin de agentes judiciales: jueces y fiscales, a cargo de ONG Programas de educacin legal popular a cargo de ONG
No gubernamentales fuera del sistema formal de justicia: Justicia ejercida por autoridades comunales y Rondas Campesinas.
Existen modelos que facilitan el acceso al sistema formal de justicia y tambin constituyen mecanismos alternativos de solucin de conflictos, evitando la accin judicial, como las Defensoras del Nio y el Adolescente, la Defensora del Pueblo y hasta la propia Justicia de Paz, que siendo parte del sistema formal de justicia, en realidad constituye una va de solucin pacfica de conflictos va la conciliacin. Esto, aunado a la eficiencia demostrada en su trayectoria institucional, les ha servido para ser seleccionados, conjuntamente con la Justicia Comunitaria y los servicios legales especializados de los organismos no gubernamentales, como los modelos de acceso a la justicia con mayor credibilidad, eficacia y liderazgo en el Per.
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7-
CONCLUSIONES
El diseo del sistema de justicia formal con el rol instrumental del Derecho oficial occidental, no responde a la realidad ni demandas sociales de justicia de los sectores poblacionales pluri-tnicos y pluri-culturales que habitan en las diferentes regiones del Per, habindose consolidado y legitimado institucionalmente los mecanismos de acceso a la justicia que s responden a esta realidad, como la Justicia de Paz no letrada y la justicia ejercida por las autoridades de las comunidades campesinas y nativas y las Rondas Campesinas, que cuentan con un alto nivel de aceptacin de la poblacin. El problema del acceso a la justicia de los sectores poblacionales ms pobres, tiene dos fuentes de limitaciones: una generada por las dificultades geogrficas y de carencia de recursos econmicos para acceder a este servicio, y la otra, generada por el temor o desconfianza de acceder a un servicio que se percibe como fuente de problemas adicionales y que no garantiza la solucin del problema o conflicto que motiva la necesidad de acceder a l. Los costos directos e indirectos de la administracin de justicia, en los que se comprende el pago de tasas y aranceles elevados, altos honorarios de abogados, gastos de tramitacin y costos financieros por duracin del proceso, impiden el acceso a la justicia de los sectores poblacionales ms pobres. La inaccesibilidad geogrfica del juzgado ms cercano, as como la insuficiente e inadecuada distribucin de rganos jurisdiccionales a nivel nacional, son factores limitantes del acceso a la justicia de las poblaciones ms apartadas de las ciudades, en donde se concentra la actividad judicial, por lo general, las capitales de departamento y de provincia. Los problemas de la administracin de justicia constituyen factores adicionales de limitacin del acceso al sistema de justicia formal, de la poblacin en general. La desconfianza ciudadana en el sistema formal de justicia, generada por el desconocimiento del sistema, la complejidad real de ste, el divorcio cultural existente entre sistema judicial y sociedad, el uso de un derecho desconocido, el uso de diferente idioma, el uso de un lenguaje tcnico incomprensible, la incertidumbre de los fallos, la ineficacia para resolver los problemas concretos, la lentitud de los procesos, la exigencia de recurrir al sistema mediante un interlocutor tcnico (abogado) en el cual, la mayor parte de las veces, no se puede confiar porque trata de aprovecharse de los problemas de los litigantes, las influencias de poder poltico y econmico, la corrupcin y la percepcin general de injusticia en el sistema, constituye un importante factor de limitacin del acceso a la justicia de la poblacin en general, que se hace particularmente ostensible en los sectores ms pobres. La respuesta social a la problemtica judicial ha sido derivar la resolucin de sus conflictos hacia mecanismos alternativos, algunos de los cuales estn vinculados a las formas tradicionales de ejercicio de la autoridad, como en el caso de las autoridades comunales, que ejercen justicia extra-formal, y a la Justicia de Paz, que siendo parte del sistema formal, tiene un funcionamiento basado en criterios consuetudinarios, siendo formal slo en su comprensin estructural dentro de la organizacin constitucional del Poder Judicial. La tendencia, en los ltimos cinco aos, ha sido promover el establecimiento de mecanismos alternativos de solucin de conflictos, creando instancias de conciliacin, que
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resolviendo pre-judicialmente los problemas, descongestionan la carga procesal del Poder Judicial. Desde el aparato del Estado se ha promovido la creacin de Centros de Conciliacin y Centros de Arbitraje por organismos privados, as como la derivacin a las Notaras Pblicas de algunos asuntos civiles no contenciosos que venan tramitando los jueces de primera instancia. Se ha promovido tambin el establecimiento de Defensoras del Nio y el Adolescente, con el concurso de organismos no gubernamentales, y la Defensora del Consumidor a cargo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Proteccin de la Propiedad Intelectual-INDECOPI. El establecimiento de la Defensora del Pueblo, tambin con funciones conciliadoras en los asuntos de su competencia, ubica a esta institucin entre las ltimas creaciones gubernamentales que constituyen mecanismos alternativos de solucin de conflictos, pero tambin, mecanismos de acceso debidamente orientados hacia la justicia formal. El Estado tambin est desarrollando programas para promover directamente el acceso a la justicia formal: el Poder Judicial, ha establecido Cortes de Justicia Descentralizadas en sedes fuera de la capital del departamento y Mdulos de Justicia Bsica, que se encuentran en proceso de implementacin en diferentes lugares del pas. Tambin ha establecido una prioridad en la atencin del fortalecimiento de la Justicia de Paz, habindose preocupado por la revisin y actualizacin de la normatividad que rige su funcionamiento, an pendiente de aprobacin, y por la capacitacin de los Jueces de Paz. A travs del Ministerio de Justicia ha continuado desarrollando la institucin de los Defensores de Oficio y los Consultorios Jurdicos gratuitos. Las Cortes de Justicia descentralizadas han cumplido con el objetivo de acercar los rganos jurisdiccionales de primera y segunda instancia a las poblaciones donde se han establecido. Sin embargo el nmero de Cortes Descentralizadas an es insuficiente para la demanda a nivel nacional. En el sector no gubernamental, se han desarrollado mecanismos de acceso a la justicia, principalmente de los sectores poblacionales ms pobres, a travs de acciones institucionales de organismos no gubernamentales orientados al rea legal, los que realizan programas de asesora y defensa legal especializada en temas de alta sensibilidad social, como derechos humanos, derechos de mujeres y familia, derechos de nios, denuncias penales, asuntos laborales, derechos de campesinos y nativos, derechos de pobladores de barrios marginales.
Adems, algunas de estas ONG realizan programas de capacitacin de agentes judiciales: jueces, fiscales y abogados, y programas de educacin legal popular, en el tema de su especialidad. Este trabajo es reconocido por su eficiencia y eficacia. Entre los modelos de acceso a la justicia desarrollados por el Estado, el sector institucional privado y las organizaciones sociales campesinas y nativas, se seleccionaron cinco, que en opinin de 32 lderes institucionales, sometidos a los criterios de identificabilidad, trayectoria, formas de accin, volumen de casos, credibilidad, sostenibilidad, cobertura y liderazgo, y cotejados con las investigaciones sobre Justicia de Paz y Justicia Comunitaria, y con sondeos de opinin sobre la situacin actual de la administracin de justicia, son los siguientes: Justicia de Paz Justicia ejercida por autoridades comunales y Rondas Campesinas Servicios Legales especializados de ONG
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Defensora del Pueblo Defensoras del Nio y el Adolescente-DEMUNAS
Salvo el caso de la Justicia Comunitaria, todos los modelos elegidos como ms exitosos tienen la capacidad de conectar debidamente a las personas con el sistema formal de justicia, y tambin constituyen mecanismos alternativos de solucin de conflictos. Estos servicios constituyen una respuesta vlida a los problemas que limitan el acceso a la justicia de los sectores sociales ms pobres. En el caso de los organismos de defensa, adems de resolver el problema de la carencia de recursos, generan condiciones de equilibrio para las personas ms desposedas en el acceso al sistema formal, por cumplir una labor de contrapeso por su credibilidad y prestigio institucional. Adems, por ello mismo, la presencia de estas instituciones en la defensa, implica una precalificacin vlida del caso, a favor del defendido. Estos modelos cuentan con una alta aceptacin y credibilidad ciudadana porque funcionan eficientemente y le han demostrado a los usuarios que estn realmente interesados en ayudarles a resolver sus problemas, y para ello recurren a mltiples formas de actuacin sin costos excesivos para los involucrados y en un plazo razonable. La caracterstica comn de estos modelos es la calidad de los recursos humanos encargados de su operacin. En todos ellos, se encontr que la competencia, la vocacin de servicio y la honestidad de los operadores y conductores institucionales, en los casos que los tienen, ha determinado el funcionamiento eficiente y eficaz de la institucin. Estos modelos cumplen un rol flexible de adaptacin a la realidad en donde actan, y los que ejercen formas de defensa y asesora legal, a la vez traducen la complejidad del Derecho y el sistema formal de justicia, de modo que pueda ser entendido por los ciudadanos que necesitan recurrir a l. La Justicia de Paz es el modelo de acceso a la justicia que responde ms ampliamente a los diversos problemas de la administracin de justicia limitantes del acceso, porque es gratuita y en algunos casos de muy bajo costo; se encuentra en todo centro poblado, independientemente de su densidad poblacional, constituyendo la nica alternativa de justicia oficial para los ciudadanos de las zonas apartadas de los centros de actividad judicial. Cuenta con un alto nivel de aceptacin y confianza ciudadana por resolver los problemas de los pobladores en forma inmediata, con la colaboracin activa de las partes en conflicto a travs de la conciliacin, empleando el idioma y los criterios de Derecho y de Justicia de las partes. Est sujeta al control social directo de los miembros de la comunidad en que se ejerce y cuenta con mecanismos de censura popular eficaces, basados en las costumbres de cada comunidad, lo que incide en la preocupacin de los Jueces de Paz por mantener una conducta funcional aprobada. El ejercicio del cargo de Juez de Paz no es remunerado econmicamente, y por tanto su desempeo tiene una especial connotacin de honor y de distincin social, como el de haber sido nombrado por la Corte Superior para administrar justicia entre los miembros de su comunidad, por reunir los requisitos de capacidad y probidad moral reconocidas por stos. La Constitucin Poltica de 1993 en su Art. 149 ha reconocido oficialmente funciones jurisdiccionales a las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas con el apoyo de
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las Rondas Campesinas. Dicho acto constituye un logro para los investigadores de la justicia popular, porque conlleva la realizacin de una propuesta que buscaba el reconocimiento de la realidad socio-jurdica de estas comunidades y de la importancia y legitimidad de sus propios sistemas de justicia y de su Derecho, ahora constitucional, a usar su propio Derecho y criterios de Justicia en la resolucin de sus conflictos, teniendo por marco el respeto a los derechos fundamentales de las personas. Esto constituye un avance significativo en el debate sobre el debido o no debido alcance de estas comunidades con el sistema de justicia formal, bajo el objetivo discutible de la integracin, que tiende a confundirse con homogenizacin, implicando peligrosas amenazas a la identidad cultural de los pueblos del Per, va la pretendida imposicin de un sistema de justicia y un Derecho oficial, ineficaces para resolver sus conflictos. La eficacia y legitimidad social, y las mltiples formas de accin de la Justicia de Paz y de la justicia de las autoridades comunales, as como de las instancias mediadoras de la Defensora del Pueblo y de las Defensoras del Nio y el Adolescente, e incluso de los servicios legales no gubernamentales, demuestran que el sistema de justicia formal no es ni debiera ser la nica instancia de resolucin de conflictos a nivel social, as como que el Derecho oficial no es ni debiera ser el nico instrumento vlido para resolver eficazmente los problemas y devolver la paz y armona a las personas en conflicto y a sus comunidades.
El diseo de la Defensora del Pueblo como instancia mediadora en la resolucin de conflictos en materia de derechos humanos y prestacin de servicios pblicos, as como entidad encargada de ejercer acciones de garanta constitucional, de controlar la calidad de la administracin pblica en resguardo de los derechos constitucionales y fundamentales de las personas, interviniendo en procedimientos administrativos, y con amplia facultad de decidir sus formas de actuacin fuera de los procedimientos establecidos por ley, le ha convertido en un mecanismo eficiente de acceso a la justicia con doble virtud: la de conectar al ciudadano debidamente con el sistema de justicia formal, y de constituir un medio alternativo de solucin de conflictos. El componente de alta calidad tcnica y tica de los recursos humanos con que cuenta la Defensora del Pueblo, ha permitido que el diseo propuesto a nivel legal funcione en la prctica con xito reconocido socialmente. Las Defensoras del Nio y el Adolescente, con sus funciones de conciliacin y facultad decisora extra-judicial en asuntos de familia, as como de presentar denuncias ante las autoridades competentes por faltas y delitos en agravio de nios y adolescentes, interviniendo en su defensa, tienen tambin la doble virtud de conectar a las familias y a los menores con el sistema de justicia formal, constituyendo adems un medio alternativo de resolucin de conflictos. La competencia profesional y vocacin de servicio de las personas que trabajan en las DEMUNAS, como su compromiso con la defensa de los derechos de los nios, han permitido, a su vez, la aplicacin exitosa del modelo. La especial motivacin social por apoyar el establecimiento de estos servicios a nivel nacional, demuestra la alta sensibilidad con respecto a la problemtica de los nios, lo que ha permitido la rpida descentralizacin y multiplicacin de estos servicios con la colaboracin de diversas instituciones pblicas y privadas.
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La Defensora del Pueblo y las DEMUNAS constituyen modelos de acceso a la justicia que tienen la cualidad de concertar esfuerzos de instituciones pblicas y privadas en proteccin y defensa de los derechos de las personas. Por tanto, son un ejemplo institucional para pases como el Per, con antecedentes de separacin rigurosa entre la actividad estatal y privada, en que los casos de colaboracin eran restringidas a cooperaciones bilaterales limitadas, las coordinaciones interinstitucionales, ni siquiera a nivel estatal llegaban a funcionar, y la tendencia de los organismos pblicos siempre fue de encerrarse en s mismos sin considerar a las instituciones privadas en sus tareas ni objetivos. En los casos de los modelos citados, su diseo condiciona la colaboracin institucional entre los sectores pblico y privado, y por los recursos humanos con que cuentan, la coordinacin est funcionando satisfactoriamente.
7-
RECOMENDACIONES
La reforma del sistema formal de administracin de justicia en pases como el Per, con una diversidad tnica y cultural, requiere un rediseo, un replanteamiento de la visin y alcances del cambio, que pase por una redefinicin del deber ser de la organizacin, en funcin de la diversa realidad socio-jurdica del pas, empleando amplios conceptos que puedan comprender los criterios y formas consuetudinarias de Derecho y de Justicia que han demostrado eficacia en la resolucin de conflictos en cada mbito social, logrando aceptacin y legitimidad. Se trata de pasar del mero reconocimiento oficial de estas formas de justicia como una justicia informal o extra-judicial, a la incorporacin de sus mtodos y criterios al ordenamiento jurdico y al sistema de justicia formal. Debe comprenderse estructuralmente dentro del sistema de justicia formal, a los diversos sistemas de justicia, reconociendo la validez de sus propios criterios de Derecho, teniendo por marco el respeto a los derechos fundamentales de la persona. El rediseo mismo de la justicia profesional debe nutrirse de los principios de naturaleza, organizacin y funcionamiento de la justicia popular, as como incorporar los criterios empleados en estos sistemas para resolver los conflictos, sin tener al Derecho oficial como nico referente. De esta manera, la integracin cultural de las etnias diferentes a la de la cultura dominante, adquirir verdadero sentido frente a las pretensiones de homogenizacin social imposible o a la mera imposicin de los sistemas oficiales, ajenos e ineficaces para la mayor parte de la poblacin. El Estado no tiene derecho a imponer el sometimiento de la poblacin a sistemas oficiales ineficientes e ineficaces, como tampoco puede desconocer el derecho de las personas a su propia cultura y el derecho de los pueblos a conceptualizar su propio Derecho y organizar sus propias formas o sistemas de justicia, que respondan a su realidad y resuelvan eficazmente sus conflictos, sin transgredir los valores que sustentan los derechos fundamentales de la persona.
En el marco del proceso de globalizacin econmica mundial, debe advertirse que, en el mbito de la justicia estrictamente profesional, y cuya discusin es de carcter eminentemente jurdica desde la perspectiva del Derecho oficial occidental, encontramos el mundo de las controversias econmicas, las discusiones sobre derechos reales y las cuestiones de puro Derecho,
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asuntos que pueden estar a cargo de rganos jurisdiccionales especializados, integrados por jueces expertos en estas materias, con lo cual sera tambin mucho ms eficiente y eficaz la resolucin de estas controversias. Por otro lado, la globalizacin ir exigiendo progresivamente, la internacionalizacin de la justicia econmica, como ahora existen tribunales internacionales en derechos humanos y en asuntos penales de Estado. Y la tendencia ser necesariamente dirigida al desarrollo a nivel interno, de sistemas especializados de justicia econmica con un Derecho compatible con los dems Estados, reconocible como vlido a nivel internacional. El objetivo de ampliar el acceso de la poblacin al servicio de administracin de justicia, debe implicar el objetivo de mejorar este servicio, de modo que pueda servir efectiva y eficientemente a esa poblacin, de lo contrario, la ampliacin del acceso no sera una solucin sino un problema, en el cual ningn ciudadano se querra involucrar. De lo contrario, los mecanismos de acceso a la justicia, se terminan convirtiendo, como en el Per, en su mayora, en mecanismos de escape a la justicia formal. El desarrollo de mecanismos de acceso a la justicia debe realizarse en el marco de un diseo integral de mejoramiento del servicio que presta el sistema formal de administracin de justicia en sus dos indicadores bsicos: eficiencia y eficacia. Los modelos de acceso a la justicia identificados, funcionan eficazmente, ms all de los recursos empleados, por dos elementos bsicos: la competencia y la honestidad de sus miembros. Esto nos conduce a identificar respuestas al problema de mayor impacto en la crisis de la administracin de justicia formal: la corrupcin, con todos sus matices polticos, sociales y econmicos. Hay una respuesta-clave que est relacionada con la legitimidad de la convocatoria y la tecnificacin del sistema de seleccin de magistrados y de personal auxiliar de los rganos de justicia, que debe convertirse en una prioridad en la agenda de la reforma judicial. Es una respuesta que necesariamente se encuentra con las tareas de establecer una verdadera carrera judicial, y con el desarrollo de un sistema eficiente de formacin (universitaria) y de capacitacin de recursos humanos para la administracin de justicia Otro elemento de importancia, comn en los modelos que constituyen sistemas alternativos de solucin de conflictos, es la participacin de la poblacin en el control de estos servicios, lo cual sera aplicable a la reforma del sistema de justicia formal, que adolece de deficientes mecanismos de control interno. Un rediseo de los sistemas de control de la administracin de justicia formal debiera involucrar la participacin de los usuarios y de la comunidad, a travs de jurisdicciones distritales y cabildos municipales. El desarrollo de mecanismos de acceso a la justicia debera considerar la ventaja que implica el diversificar sus actividades y facultades legalmente permitidas, en funcin del mismo objetivo de servir a la resolucin eficiente de conflictos. Por tanto, estos mecanismos deben poder conectar debidamente a los ciudadanos con el sistema de justicia, y tambin poder constituir un medio alternativo de resolucin de conflictos, ya sea por la mediacin, la decisin prejudicial, u otras formas vlidas, no restringidas al mbito del Derecho. Debera desarrollarse complementariamente un plan nacional de educacin cvica permanente de la poblacin, que involucre bsicamente el trabajo de las escuelas, institutos
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superiores y universidades, toda la capacidad instalada en el mbito educativo, comprometida en la ejecucin de una currcula que contenga actividades permanentes de formacin, capacitacin y difusin a todos los grupos sociales, en el conocimiento y ejercicio de valores sociales democrticos y deberes y derechos ciudadanos. Estos programas deberan incluir conocimientos bsicos de las normas de derecho civil, penal y administrativo que regulan la vida individual en sociedad, que son constantemente transgredidas y son fuente de conflictos. El crecimiento geomtrico de abogados sin trabajo o con trabajo escaso, frente a la creciente demanda de abogados por parte de litigantes que no pueden pagar sus servicios, presenta un cuadro de parodia del sistema de justicia occidental, en un pas con una poblacin mayoritaria que, por su condicin econmica, no puede acceder a los servicios esenciales, entre ellos, el de la justicia oficial. Esta situacin exige una reformulacin del rol de la profesin legal en el Per, de sus formas y organizaciones para prestar sus servicios y de las normas que regulan su remuneracin econmica. La imposicin de la defensa cautiva en los procesos judiciales por parte del Estado, exige de ste el establecimiento de un sistema, programa u organizacin, que se encargue de proveer de defensores eficientes a los sectores sociales que no estn en capacidad de financiarlos, lo que ahora involucra hasta a las clases medias. El sistema de defensores de oficio, dependiente del Ministerio de Justicia en lo administrativo y del Poder Judicial en la evaluacin y control de su desempeo, presta servicios a casos limitados en nivel de segunda instancia, especialmente para cubrir el requisito de la defensa en el juicio oral, y los consultorios jurdicos populares del Ministerio de Justicia, tambin son muy escasos frente a la demanda. Se requiere establecer un Ministerio de Defensa Legal autonmo, que cuente, como la Defensora del Pueblo, con un buen equipo bsico de organizacin, capaz de convocar abogados competentes, honestos y con vocacin de servicio social, a efecto de asumir las funciones de la Defensa de Oficio, pero con una envergadura institucional diferente, que se sustente en una autonoma capaz de conversar con el Poder Judicial y el Ministerio Pblico con el mismo peso constitucional, en defensa de los ciudadanos involucrados en los procesos judiciales. Este Ministerio de Defensa debe estar facultado para integrar al sistema de Defensa de Oficio a los abogados que ejercen privadamente, con el objeto de que asuman la defensa de casos especficos y/o presten servicios de asesora legal gratuita. El costo de estos servicios gratuitos canalizados a travs del Ministerio de Defensa Legal, podra ser deducido de los impuestos a la renta de los abogados que los brindan, segn un arancel. Por otro lado, este Ministerio de Defensa Legal podra especializarse por reas-problema y/o materia jurdica para atender la diversa demanda de estos servicios, pudiendo establecer Defensoras de los Trabajadores, Defensoras de los Ciudadanos, Defensoras de Derechos Econmicos, Defensoras Penales, Defensoras Civiles, etc., adems de asumir la supervisin de las Defensoras del Nio y el Adolescente y de las Defensoras del Consumidor, incorporando abogados y otros profesionales especialistas en cada rea.
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Esto no se opone a las funciones de la Defensora del Pueblo, por el contrario, las complementa. En un estudio realizado en 199660, se detect que detrs de las miles de quejas que se presentaron en los primeros seis meses de funcionamiento de este organismo, haba la necesidad de un abogado que asumiera la defensa del caso en la instancia administrativa o judicial correspondiente, necesidad que los ciudadanos esperaban supliera el Defensor del Pueblo, lo cual materialmente, era imposible, adems de no ser ste el objeto institucional. Estas defensoras especializadas tendran facultades para defender en juicio, asesorar legalmente a los ciudadanos, mediar la resolucin de conflictos que puedan ser resueltos extra-judicialmente, y decretar medidas en resguardo de los derechos de las partes en conflicto. La reciente creacin de los Centros de Conciliacin y de los Centros de Arbitraje, requiere desarrollarse, para lo cual es necesario informar a la comunidad nacional, y en especial a los abogados, sobre las ventajas de recurrir a estos medios alternativos de solucin de controversias.
La convocatoria de recursos humanos para el desarrollo de modelos de acceso a la justicia, podra contar, complementariamente, con un programa de voluntariado, especialmente de jvenes y tambin de personas de la tercera edad que estn en aptitud de servir como: Conciliadores. Supervisores del cumplimiento de las medidas provisionales de resguardo de derechos. Fiscalizadores de la administracin pblica y de la administracin de justicia. Detectores de casos, controversias o conflictos. Orientadores o Consejeros de la comunidad. Asistentes de procesos judiciales (seguimiento de defensa). Asistentes de procesos administrativos (seguimiento de defensa). Comunicadores de los servicios que brindan los modelos.
Debe promoverse el desarrollo de los mecanismos de acceso a la justicia fuera del aparato formal de administracin de justicia, que han logrado legitimidad y alto nivel de aceptacin social. En el proceso de reforma judicial, la ampliacin del acceso a la justicia debe orientarse a desarrollar la vida democrtica de la Nacin, la independencia de los rganos judiciales, la eficacia de la administracin de justicia para garantizar el Estado de Derecho, la institucionalidad democrtica del pas, las libertades individuales y el ejercicio de los derechos de todas las personas. La globalizacin econmica debe llegar a los sectores ms pobres de la sociedad, traducida en polticas efectivas de desarrollo social que promuevan su acceso a la alimentacin, a la vivienda, a la educacin, al trabajo, al crdito y a la libre empresa, entre otros servicios esenciales para la vida humana, conforme a los valores que sustentan los derechos fundamentales de la persona y las exigencias de una economa mundial integrante. Finalmente, so es brindar a las poblaciones ms pobres mecanismos de acceso a la justicia, que les conducir a la posibilidad de acceder al sistema de administracin de justicia, en condiciones de igualdad ciudadana y de respeto.
60 Meja Mori, Beatriz y Matute Genaro, Relacin de la Defensora del Pueblo con los Organos del Sistema de Justicia, Defensora del Pueblo, Lima, 1996.
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ANEXOS
CUADRO N 1 RESPUESTAS: CONFIANZA EN LEYES, POR REGIN
REGIN CONFIANZA MUCHA POCA NINGUNA
COSTA
SELVA
SIERRA
ROW TOTAL 353% 36.30% 449% 46.20% 170% 17.50% 972% 100%
40.3 46.8 12.9
29.3 47.0 23.7
43.7 41.2 15.1
COLUMN TOTAL
464 47.7
389 40
119 12.2
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CUADRO N 2 CONFIANZA EN JUECES PROFESIONALES, POR REGIN
REGIN CONFIANZA MUCHA POCA NINGUNA
COSTA
SELVA
SIERRA
ROW TOTAL 287% 29.80% 427% 44.40% 248% 25.80% 962% 100%
156 33.7 199 43 108 23.3 463 48.1
94 24.7 179 47 108 28.3 381 39.6
37 31.4 49 41.5 32 27.1 118 12.3
Column Total
CONFIANZA EN JUEZ PROFESIONAL
MUCHA 30% POCA 44%
NINGUNA 26%
FUENTE: Hans-Jurgen BRANDT- En Nombre de la Paz Comunal- Un anlisis de la Justicia de Paz en el Per.
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CUADROS N 3
DISTRIBUCIN DE POBLACIN POR NIVELES DE POBREZA SEGN MBITO GEOGRFICO - 1996 (Porcentaje respecto a la poblacin por nivel de pobreza)
MBITO GEOGRFICO TOTAL
TOTAL TOTAL 100,0 100,0
POBRES EXTREMOS NO EXTREMOS 100,0 100,0
NO POBRES 100,0
COSTA URBANA COSTA RURAL SIERRA URBANA SIERRA RURAL SELVA URBANA SELVA RURAL LIMA METROPOLITANA
16,2 7,8 15,3 23,3 4,8 4,7 27,9
16,1 7,6 15,5 32,5 4,4 6,2 17,7
10,7 9,6 10,2 50,4 3,4 10,2 5,5
20,1 6,2 19,4 19,3 5,1 3,2 26,7
16,2 7,9 15,2 16,1 5,1 3,5 35,9
CUADRO N 4
DISTRIBUCION DE LA POBLACION POBRE, POBRE, SEGUN AMBITO DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN GEOGRAFICO, 1996 SEGN MBITO GEOGRFICO, 1996
LIMA METROPOLITANA 18%
SELVA URBANA 4%
SELVA RURAL 6%
SIERRA RURAL 32% SIERRA URBANA 16%
COSTA URBANA 16% COSTA RURAL 8%
FUENTE: INEI - ENCUESTA NACIONAL DE HOGARES - 1996 PERU
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CUADRO N 5 NIVELES E INDICADORES EDUCATIVOS
POBLACIN DE 6 Y MAS AOS POR NIVEL DE POBREZA, SEGN MBITO GEOGRFICO Y NIVEL DE INSTRUCCIN,1996 (Porcentaje respecto a la poblacin por nivel de pobreza)
MBITO GEOGRFICO Y NIVEL INSTRUCCIN TOTAL TOTAL POBRES EXTREMOS NO EXTREMOS NO POBRES
TOTAL SIN NIVEL, INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR NO UNIVERSITARIA SUPERIOR UNIVERSITARIA NO ESPECIFICADO COSTA URBANA SIN NIVEL, INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR NO UNIVERSITARIA SUPERIOR UNIVERSITARIA NO ESPECIFICADO COSTA RURAL SIN NIVEL, INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR NO UNIVERSITARIA SUPERIOR UNIVERSITARIA NO ESPECIFICADO SIERRA URBANA SIN NIVEL, INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR NO UNIVERSITARIA SUPERIOR UNIVERSITARIA NO ESPECIFICADO
100,0 16,1 37,0 32,1 6,6 7,0 1,2 100,0 10,4 33,2 37,4 9,5 8,3 1,2 100,0 24,0 52,0 20,6 1,9 1,1 0,3 100,0 11,5 31,9 35,8 9,3 11,1 0,3
100,0 21,8 45,4 26,6 2,8 1,7 1,7 100,0 14,2 40,1 36,0 4,9 2,7 2,1 100,0 28,3 56,6 14,0 0,5 0,2 0,4 100,0 15,8 40,5 34,7 5,3 3,5 0,4
100,0 28,6 51,4 16,2 1,0 0,6 2,2 100,0 17,1 44,1 30,2 2,6 1,2 4,8 100,0 31,5 57,6 10,1 0,2 0,1 0,5 100,0 22,4 49,1 25,0 1,9 1,0 0,6
100,0 17,0 41,2 33,9 4,0 2,4 1,5 100,0 13,1 38,5 38,3 5,8 3,3 1,0 100,0 24,6 55,5 18,6 0,9 0,2 0,3 100,0 13,3 37,3 38,2 6,5 4,4 0,3
100,0 12,0 31,1 36,1 9,3 10,8 0,8 100,0 7,6 28,2 38,4 12,9 12,3 0,6 100,0 20,9 48,7 25,5 3,0 1,7 0,2 100,0 8,4 25,5 36,7 12,4 16,8 0,3
MBITO GEOGRFICO Y NIVEL INSTRUCCIN
TOTAL TOTAL
POBRES EXTREMOS NO EXTREMOS
NO POBRES
SIERRA RURAL SIN NIVEL, INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR NO UNIVERSITARIA SUPERIOR UNIVERSITARIA NO ESPECIFICADO SELVA URBANA SIN NIVEL, INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR NO UNIVERSITARIA SUPERIOR UNIVERSITARIA NO ESPECIFICADO SELVA RURAL SIN NIVEL, INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR NO UNIVERSITARIA SUPERIOR UNIVERSITARIA NO ESPECIFICADO LIMA METROPOLITANA SIN NIVEL, INICIAL PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR NO UNIVERSITARIA SUPERIOR UNIVERSITARIA NO ESPECIFICADO
100,0 30,7 48,9 17,9 1,4 0,8 0,3 100,0 12,1 38,2 37,9 11,3 6,7 4,6 0,5 100,0 23,5 60,9 13,8 1,2 0,4 0,2 100,0 8,1 25,3 42,8 9,3 11,6 2,8
100,0 33,0 52,3 13,3 0,8 0,4 0,3 100,0 15,2 49,2 31,7 2,4 0,6 0,9 100,0 26,9 63,3 9,2 0,2 0,2 0,2 100,0 12,2 31,7 43,2 4,0 2,5 6,4
100,0 34,8 52,2 11,6 0,8 0,3 0,3 100,0 17,9 53,3 26,1 1,6 1,0 100,0 28,1 62,9 8,5 0,1 0,2 0,1 100,0 11,7 31,8 30,4 1,0 2,5 22,7
100,0 29,6 52,5 16,5 0,7 0,6 0,1 100,0 14,0 47,3 34,3 2,7 0,9 0,8 100,0 24,3 63,9 10,8 0,2 0,2 0,5 100,0 12,2 31,7 45,1 4,4 2,5 4,0
100,0 27,3 44,2 24,4 2,3 1,4 0,3 100,0 10,1 31,2 41,8 9,4 7,2 0,3 100,0 19,5 57,9 19,4 2,5 0,5 0,2 100,0 6,7 23,0 42,7 11,3 14,8 1,5
FUENTE: ENCUESTA NACIONAL DE HOGARES - 1996 PER
CUADRO N 6
POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA POR GNERO SEGN REA DE RESIDENCIA, 1970 - 2015
PEA DE 10 Y MAS AOS GNERO TOTAL MASCULINO FEMENINO TOTAL 1163162 1445904 1795663 2215215 2684271 3217009 3874504 4587814 5322622 6051972 URBANA 675745 894982 1171211 1504083 1889255 2355387 2914117 3517629 4137319 4746713 RURAL 487416 550922 624452 711132 795016 861622 960387 1070185 1185303 1305259 PEA DE 15 Y MAS AOS GNERO TOTAL MASCULINO FEMENINO
AO
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
4218556 5001905 5937467 7015284 8119942 9298873 10762359 12348679 13953193 15500516
3055394 3556001 4141804 4800069 5435671 6081864 6887855 7760865 8630572 9448544
4139551 4869702 5745087 6756471 7786009 8906009 10387225 12000139 13638888 15223637
3014910 3478922 4022331 4633413 5214384 5816530 6638989 7529725 8423269 9267548
1124642 1390780 1722756 2123058 2571626 3089479 3748236 4470414 5215619 5956089
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
2416960 3022590 3768407 4610728 5525391 6565060 7785146 9107321 10444287 11719481
1741215 2127608 2597196 3106645 3636136 4209673 4871028 5589693 6306968 6972768
2384710 2970028 3694042 4509779 5393457 6405665 7634280 8971862 10323296 11613387
1725200 2097485 2551321 3041264 3548276 4101119 4767327 5497528 6225137 6901484
659509 872543 1142721 1468516 1845181 2304545 2866953 3474335 4098159 4711903
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
1801595 1979315 2169060 2404556 2594551 2733813 2977214 3241357 3508906 3781035
1314179 1428393 1544608 1693425 1799535 1872191 2016827 2171172 2323603 2475776
1754842 1899674 2051046 2246692 2392553 2500344 2752945 3028277 3315592 3610250
1289709 1381437 1471010 1592149 1666108 1715411 1871662 2032197 2198131 2366064
465132 518237 580035 654542 726465 784934 881283 996079 1117460 1244186
FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA - PER Estimaciones y Proyecciones de la Poblacin Econmicamente Activa, 1970-2015
CUADRO N 7
PER: POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA URBANA DE 14 AOS Y MAS POR SEXO, SEGN GRUPOS DE EDAD (ESTRUCTURA PORCENTUAL) GRUPOS DE EDAD TOTAL 14 A 24 25 A 44 45 A 54 55 Y MAS PEA HOMBRE 100 24.9 47.5 14.7 12.9
TOTAL 100 26.3 48.6 14.1 10.9
MUJER 100 28.3 50 13.3 8.4
PER: POBLACIN ECONOMICAMENTE ACTIVA (PEA) URBANA DE 14 AOS Y MAS POR SEXO, 1997
60 50 40 30 20 10 0
HOMBRE
MUJER
FUENTE: Convenio INEI-MTPS -Encuesta Nacional de Hogares, 1997
CUADRO N 8 COSTOS DE LOS LITIGIOS CIVILES
(Participacin Porcentual)
Costos directos
Honorarios Costos nancieros Casos 1-3 Casos 4-6 5.90% 25.30% 77.83% 58.40% 16.27% 16.30%
Fuente: El Costo de los Procedimientos Civiles en el Poder Judicial CUADRO N 9 Estara dispuesto a pagar mayores tasas/aranceles si tuviera la garanta que va a haber mayor eficiencia y rapidez en la solucin de sus litigios?
30%
70%
NO SI
Total Entrevistados: 180 Fuente: Actitudes Empresariales ante el Poder Judicial Instituto APOYO, Lima-Per, 1997
CUADRO N 10 FACTORES DE LIMITACIN AL ACCESO A LA JUSTICIA

FACTORES DE LIMITACIN I. FACTOR DE COSTOS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA: - DIRECTOS - INDIRECTOS - ELEVACIN TASAS Y ARANCELES - ALTOS HONORARIOS ABOGADOS - GASTOS TRAMITACIN - COBROS INDEBIDOS - COSTOS FINANCIEROS POR DURACIN DEL PROCESO II. FACTORES GEOGRFICOS Y DE ORGANIZACIN JUDICIAL - INACCESIBILIDAD GEOGRFICA AL RGANO JUDICIAL MAS CERCANO - INSUFICIENCIA E INADECUADA DISTRIBUCIN DE JUZGADOS A NIVEL NACIONAL - DESCONOCIMIENTO CIUDADANO DE DERECHO Y FORMAS DE HACERLOS VALER - COMPLEJIDAD REAL DEL SISTEMA - DIVORCIO CULTURAL ENTRE SISTEMA Y SOCIEDAD - USO DE DIFERENTES IDIOMAS - INCERTIDUMBRE DE LOS FALLOS - INEFICACIA PARA RESOLVER PROBLEMAS CONCRETOS - DISCRIMINACIN - INJUSTICIA Y CORRUPCIN DE JUECES Y FUNCIONARIOS - LENTITUD DE LOS PROCESOS - INFLUENCIAS DE PODER POLTICO (*) TIENEN UN SISTEMA MIXTO (**) LAS NOTARAS SON OFICIALES, AUNQUE NO SON FINANCIADAS POR EL ESTADO (***) OFICIALES ELABORADO POR: BEATRIZ MEJIA MORI LIMA, MAYO - 1999 VARIABLES PROBLEMAS CAUSALES MECANISMOS RESPUESTA PARA ACCEDER AL SISTEMA FORMAL GUBERNAMENTALES - DEFENSORES DE OFICIO Y CONSULTORIOS JURDICOS POPULARES DEL M. DE JUSTICIA - DEFENSORA DEL PUEBLO - DEMUNAS - DEFENSORAS DEL CONSUMIDOR INDECOPI - JUSTICIA DE PAZ - GERENCIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL - JUSTICIA DE PAZ - CORTES DESCENTRAL. DE JUSTICIA - MDULOS DE JUSTICIA BSICA - JUSTICIA DE PAZ - PROGRAMA DE INFORMACIN NO GUBERNAMENTALES - SERVICIOS LEGALES ESPECIALIZADOS - CONSULTORIOS JURDICOS GRATUITOS DE COLEGIOS DE ABOGADOS Y/O FACULTADES DE DERECHO - JUSTICIA COMUNAL Y RONDAS CAMPESINAS MECANISMOS RESPUESTA FUERA DEL SISTEMA FORMAL DEJUSTICIA GUBERNAMENTALES NO GUBERNAMENTALES - JUSTICIA NO - CENTRO DE CONCILIACIN CONTENCIOSA A CARGO DE NOTARIOS - JUSTICIA COMUNAL (**) - RONDAS CAMPESINAS - DEMUNAS (*)
III. FACTOR DE DESCONFIANZA Y TEMOR EN EL SISTEMA
Y EDUCACIN LEGAL POPULAR
- CENTROS DE ARBITRAJE (***) - CENTROS DE CONCILIACIN (***) - JUSTICIA COMUNAL Y RONDAS CAMPESINAS
- JUECES BILINGES - PROGRAMA DE FORMACIN Y CAPACITACIN DE JUECES: ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA
- RGANOS DE CONTROL INTERNO PODER JUDICIAL Y MINISTERIO PUBLICO CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA
- DENUNCA PUBLICA PRENSA CASOS DE CORRUPCIN E INFLUENCIA DEL PODER POLTICO
CUADRO N 11 ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DEL PODER JUDICIAL

PRESIDENCIA CORTE SUPREMA
(4)
OFICINA ADMINISTRATIVA OFIC. DE CONTROL DE LA MAGISTRATURA SALAS SUPREMAS ESPECIALIZADAS PRESIDENCIAS DE CORTE SUPERIOR (3), (6) OFICINAS ADMINIST DIST. JUDICIALES SALAS SUPERIORES ESPECIALIZADAS JUZGADOS ESPECIALIZADOS JUZGADOS DE PAZ LETRADOS JUZGADOS DE PAZ OFICINA DE CONTROL DISTRITAL
Fuente: Estadstica Poder Judicial-Per
CUADRO N 11 - A
TOTAL DE DEPENDENCIAS JUDICIALES POR DISTRITO JUDICIAL SEGN ORGANO JURISDICCIONAL
SALA SUPERIOR DISTRITO JUDICIAL AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CAETE CONO NORTE CUSCO-MADRE DE DIOS HUANCAVELICA HUANUCO-PASCO CIVIL PENAL LABORAL FAMILIAR MIXTO 1 1 2 1 1 1 1 1 2 3 1 2 2 2 1 1 2 1 2 1 1 4 1 SUB CIVIL PENAL TOTAL 1 3 2 7 2 3 4 1 3 7 1 2 JUZGADO ESPECIALIZADO LABORAL FAMILIAR MIXTO SUB TOTAL JUZGADO DE PAZ LETRADO TOTAL DEPEND %
1 1 8 3 4 3 1 6 4 2 4 6 4 7 10 62 2 9 3 2 3 1 2
HUAURA ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO PIURA-TUMBES PUNO SAN MARTIN SANTA TACNA-MOQUEGUA UCAYALI SSC y S-D. Pblico, Cont. Adm., Previsio SSPP -Robo, Secuest., Extors.y Terror 1a SSPT -Tributarios y Aduaneros 2a SSPT -TID TOTAL FUENTE: ESTADISTICA PODER JUDICIAL - PERU
1 1 1 2 2 3 1 2 2 1 1 2
1 2 3 3 3 7 1 2 2 1 1
1 1 1 3
1 1 1 1 2 1
1 2 1 1 43
27
20
2 4 6 6 7 14 2 6 4 1 2 2 1 2 2 1 1 99
3 3 3 12 4 6 8 3 15 11 1 8 7 10 8 11 19 49 3 14 6 6 6 7 3 1 12 13 252
3 1 7
1 2 3 1 3 2 1 4 4 1 1 6 3 3 3 16 1 2 4 1 2 1 1
1 5 2 3 4 31 1 4
7 14 5 10 7 11 2 2 2 18 3 11 3 6 12 8 4 4 4 15 7 4 6 3
4 1 1 1
148
70
66
168
10 5 16 1.38 19 5 27 2.33 11 14 27 2.33 36 16 59 5.09 15 6 23 1.99 25 13 41 3.54 22 7 33 2.85 7 6 14 1.21 27 17 47 4.06 38 26 71 6.13 5 4 10 0.86 22 16 40 3.45 15 9 26 2.25 33 14 51 4.4 29 19 54 4.76 32 15 53 4.58 40 17 64 5.53 158 69 241 20.8 11 7 20 1.73 33 18 57 4.92 25 20 49 4.23 17 9 27 2.33 18 4 24 2.07 18 7 27 2.33 9 6 16 1.38 3 5 0.43 1 3 0.26 12 13 1.12 13 14 1.21 704 349 1,152 99.5 SALAS SUPREMAS 6 0.52 TOTAL DEPENDENCIAS 1,158 100
CUADRO N 12 MATRIZ DE EVALUACIN DE MODELOS DE ACCESO A LA JUSTICIA

MODELOS GUBERNAMENTALES DENTRO DEL IDENTIFICABILIDAD TRAYECTORIA FORMAS DE ACCIN VOLUMEN DE CASOS CREDIBILIDAD SOSTENIBILIDAD COBERTURA LIDERAZGO TOTAL
SISTEMA FORMAL DE JUSTICIA 1. Justicia de Paz 2. Consultorios del Ministerio de Justicia 3. Defensores de Ocio
ALTA BAJA REGULAR
ALTA REGULAR REGULAR REGULAR REGULAR BAJA BAJA REGULAR BAJA BAJA REGULAR BAJO
ALTA REGULAR REGULAR ALTA ALTA REGULAR ALTA REGULAR REGULAR REGULAR REGULAR REGULAR
ALTA REGULAR REGULAR ALTO ALTO REGULAR REGULAR ALTO BAJO
ALTA REGULAR BAJA ALTO ALTO ALTO REGULAR BAJA REGULAR REGULAR
ALTA ALTA ALTA ALTO REGULAR ALTO REGULAR ALTA ALTA ALTO ALTA ALTA
ALTA BAJA BAJA REGULAR REGULAR ALTO BAJA BAJA BAJA ALTO REGULAR ALTA
ALTA BAJO BAJO ALTO ALTO ALTO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO
ALTO REGULAR REGULAR ALTO ALTO ALTO BAJO REGULAR BAJO REGULAR REGULAR REGULAR
4. Defensora del Pueblo ALTA 5. DEMUNAS REGULAR INDECOPI 7. Mdulos de Justicia Bsica BAJA 8. Cortes de Justicia Descentralizados 9. Academia de la Magistratura 10. Gerencia de Desarrollo Institucional 11. Organos de Control de la Magistratura 12. Consejo Nacional de la Magistratura OFICIALES FUERA DEL SISTEMA FORMAL 13. Centros de Arbitraje REGULAR REGULAR REGULAR BAJO ALTO REGULAR BAJO ALTO REGULAR ALTA REGULAR BAJO REGULAR REGULAR BAJA
ALTO
BAJA BAJO
14. Centros de Conciliacin 15. Notaras NO GUBERNAMENTALES DENTRO DEL SISTEMA FORMAL 16. Servicios legales ONG Especializados 17. Consultorios Jurdicos Colegios Abogados 18. Consultorios Jurdicos Facultades de Derecho 19. Programa de Capacitacin de ONG, Jueces y Fscales 20. Programa de Educacin legal popular ONG NO GUBERNAMENTALES FUERA DEL SISTEMA 21. Justicia formal de Justicia Comunal y Rondas Campesinas
SIN REPORTE DE APLICACIN ALTA ALTA REGULAR REGULAR ALTO ALTA ALTA REGULAR ALTO
REGULAR
ALTA
ALTA
REGULAR
ALTA
ALTO
REGULAR
ALTO
ALTO
BAJO BAJO REGULAR BAJO
REGULAR BAJO ALTO ALTA
REGULAR REGULAR REGULAR REGULAR
REGULAR REGULAR
REGULAR REGULAR ALTO ALTO
REGULAR BAJO ALTO REGULAR
BAJA BAJA REGULAR BAJO
REGULAR REGULAR ALTO ALTO
REGULAR REGULAR REGULAR REGULAR
ALTO
ALTO
ALTO
ALTO
ALTO
ALTO
BAJO
ALTO
ALTO
ELABORADO POR: BEATRIZ MEJIA MORI Lima, Mayo - 1999
CUADRO N 13 RESPUESTAS A LA PREGUNTA: Por qu preere al Juez de Paz?, por Regin

COSTA RESPUESTA Resuelve el problema Busca conciliacin Conoce realidad Inicio de trmite Es ms accesible Es justo, experiencia Es rpido No es oneroso Tiene papel orientador Es la nica autoridad Es la mxima autoridad Es capacitado Hace justicia a favor del pueblo Tiene turnos amplios Column Total 81 42.2 15 7.8 12 6.3 29 15.1 10 5.2 5 2.6 9 4.7 2 1 1 0.5 3 1.6 18 9.4 5 2.6 1 0.5 1 0.5 192 46.4 REGIN SIERRA 54 32 20 11.8 14 8.3 12 7.1 6 3.6 24 14.2 11 6.5 SELVA 20 37.7 3 5.7 ROW TOTAL 155 37.40% 38 9.20% 26 6.30% 52 12.60% 16 3.90% 31 7.50% 20 4.80% 2 0.50% 13 3.10% 11 2.70% 30 7.20% 17 4.10% 1 0.20% 2 0.50% 414 100.00%
11 20.8
2 3.8
5 3 10 5.9 12 7.1
12 22.6 3 5.7 2 3.8
1 0.6 169 40.8
53 12.8
FUENTE: HANS-JURGEN BRANDT, En nombre de la Paz Comunal. Un anlisis de la Justicia de Paz en el Per
CUADRO N 14
RESULTADOS DE ENCUESTA DE POBLACIN
Est satisfecho con el Juez de Paz ? Sobre 810 encuestados
22.12%
13.21%
64.66%
SI
Ns/Nr
NO
FUENTE:
Justicia de Paz - El otro Poder Judicial Instituto de Defensa Legal
CUADRO N 15 RESULTADOS DE ENCUESTA DE POBLACIN
Cree que el Juez de Paz es honesto? Sobre 810 encuestados
9.89% 18.98%
5.00%
66.13%
HONESTO
Ns/Nr
No pero por Dinero
No por favoritismo
Instituto de Defensa Legal Justicia de Paz - El otro Poder Judicial
CUADRO N 16
RESULTADOS DE ENCUESTA DE POBLACIN
Honestidad 52.40% Todas 3.00% Hacer que la gente se concilie 11.20% Hablar el idioma 5.10% Vivir en la comunidad 6.60% Conocer la ley 21.70%
Cul debera ser la principal virtud del Juez de Paz ? Sobre 810 encuestados
21.70%
6.60% 5.10% 11.20% 3.00%
52.40%
Honestidad Hacer que la gente se concilie Vivir en la comunidad
Todas Hablar el idioma Conocer la ley
FUENTE: Instituto de Defensa Legal Justicia de Paz - El otro Poder Judicial
CUADRO N 17 PROBLEMAS LEGALES MAS FRECUENTES, SEGN CAMPESINOS Y ASESORES LEGALES
MATERIAS
COMUNEROS
PEQUEOS COOPERATIVAS PROPIETARIOS
MIEMBROS GRUPOS CAMPES.
ASALARIADOS
TOTAL CAMPESINOS
ASESORES
Problemas de tierras
27
7 4
1 1 1
41 5 3 3 33 18 1 8 11
16 1 1
Coictos por agua Daos de sementeras Daos a animales Peleas, borracheras, lesiones, asesinatos Robos y estafas Drogas Problemas conyugales Pensiones alimenticias Problemas vivienda Trabajo y benecios sociales Libreta electoral Rendicin cuentas 6 2 2 9 2 1 1 1 14 7 9 4 1
1 7 4 2
1 3 1 1
5 4
3 1 4
1 2
FUENTE: Psara, Luis: El Campesino frente a la legalidad, en: SOCIALISMO Y PARTICIPACIN N 21, p. 9 (Nota: la muestra fue a partir de entrevistas con 89 campesinos en Cuzco, La Libertad y Junn) Enfoques Peruanos - Justicia Popular, Hans - Jurgen Brandt
CUADRO N 18 CONFLICTOS MS FRECUENTES De parejas Familiares Econmicos De vecinos Incidentales Total de casos FUENTE: 1,035 306 466 674 521 3,002 34.50% 10.20% 15.50% 22.40% 17.40% 100%
Enfoques Peruanos: Justicia Popular Hans Jurgen Brandt
Las controversias fueron clasicadas de la siguiente manera: - Conictos "de parejas" incluyen: los casos de alimentos, pedidos de separacin, maltratos, esponsales, seduccin, liaciones, entrega de menores (si se da entre convivientes o esposos) y fuga de las partes con bienes adquiridos entre ambos. - Conictos "familiares" son los maltratos y otras agresiones entre parientes, que incluyen las agresiones de palabra como injurias y difamaciones. - Conictos "de vecinos" son los originados en la relacin de vecindad, por ejemplo, daos en sementeras, problemas de medianera, ruptura de canales de agua, pequeos robos. - Son considerados problemas "econmicos" los robos, apropiaciones ilcitas, declaratorias de herederos, incumplimiento de contrato, avisos de despedida, desahucios, etc que no encontraron en alguna de las categoras anteriores. - Los conictos "incidentales", son todos aquellos que han surgido a partir de relaciones no estables o casuales, como por ejemplo, insultos a un desconocido por parte de un ebrio, faltas contra las buenas costumbres cuando la relacin entre las partes no aparece, accidentes de trnsito, mordeduras de perros y conictos similares.
CUADRO N 19
LAS RONDAS CAMPESINAS COMO INSTANCIA INFORMAL DE SOLUCIN DE CONFLICTOS
DENUNCIAS ASENTADAS EN LA FEDERACIN PROVINCIAL DE RONDAS CAMPESINAS DE CAJAMARCA, SEGN EL INFORME DE LOS AOS 1987-1989 1. Abigeato de animales 2. Robos de otras cosas (artefactos, alimentos y otros) 3. Los de familia: 3.1 Reconocimiento de hijos 3.2 Peleas entre familias (hermanos, esposos y otros) 3.3 Pensiones a hijos menores abandonados 3.4 Abandonos de hogar 3.5 Separaciones de hogar 4. Los de mal vivir: 4.1 Violacin a domicilios 4.2 Desaparicin de personas 4.3 Asaltos 4.4 Difamacin de honor 4.5 Muerte de personas 4.6 Por violacin 4.7 Por intentos de violacin 4.8 Por amenazas e intentos de muerte 4.9 Rapto a personas 4.10 Calumnias 5. Los de tierras y aguas: 5.1 Herencia de chacras 5.2 Linderos de chacras 5.3 Retraccin de ventas de tierras 5.4 Conduccin de aguas 5.5 Ventas ilcitas de tierras 6. Los de caminos 7. Incumplimiento de contratos: 7.1 Contratos (ladrillos, tejas, madera, otros) 7.2 Deuda de dinero 8. Brujeras 9. Abuso de autoridades 10. Envenenamiento de animales
FUENTE: La Administracin de la Justicia Informal Ana Teresa Revilla V - Jorge Price M.B14
600 casos 500 casos
400 casos 600 casos 700 casos 500 casos 600 casos
200 casos 180 casos 240 casos 300 casos 240 casos 200 casos 300 casos 500 casos 200 casos 550 casos
800 casos 700 casos 900 casos 500 casos 600 casos 400 casos
800 casos 800 casos 400 casos 500 casos 200 casos
CUADRO N 20
MOVIMIENTO DE CASOS EN EL REA JURDICA DEL INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL PERODO 1995 A 1999 AO 1995 1. Identicacin de casos por delito de terrorismo y traicin a la Patria: Lambayeque 324 Lima 190 Huaraz 18 Cusco 96 Junin 126 Ica 63 Arequipa 30 Total de casos 847 Movimiento de casos Evaluacin 130 casos Asumidos 89 casos Rechazados 115 casos Derivados 11 casos Otros casos Denuncias ante la Comisin Interamericana 2 casos Genero Femenino Masculino
138 709
AO 1996 1. Identicacin de casos por delito de terrorismo y traicin a la Patria: Lambayeque 570 Lima 363 Ancash 47 Cusco 123 Junin 320 Ica 64 Arequipa 33 Puno 34 Total de casos 1554 Movimiento de casos Evaluacin 281casos Asumidos 340 casos Rechazados 299 casos Derivados 395 casos Casos de Requisitoriados 62 casos Otros casos Abuso Policial 1 caso AO 1997 1. Por delito de terrorismo y traicin a la Patria Movimiento de casos Evaluacin 144 casos Asumidos 77 casos Rechazados 66 casos Derivados 11 casos Gestiones 36 casos Total de casos 334 casos Absoluciones
Genero Femenino Masculino
37 297
Por delito de Terrorismo 65 Por delito de Traicin a la Patria 1
CUADRO N 21
MOVIMIENTO MANUELA RAMOS CASOS ATENDIDOS EN 1998
MATERIAS Violencia familiar Alimentos Filiacin Tenencia Separacin de bienes Adopcin Sucesin intestada Divorcio Separacin Convencional Separacin de hecho Abandono Familiar C/la libertad sexual Actos contra el pudor Lesiones Permiso de viaje Bigamia Exposicin a peligro de un menor Homicidio Tentativa de homicidio Embargo Pago de suma de dinero Administrativos Indemnizacin por acc. Derecho de posesin Querella Problemas escolares Delitos patrimoniales Otros TOTAL ENERO 6 1 1 1 FEBRERO 1 1 MARZO 3 1 ABRIL 2 1 1 MAYO JUNIO JULIO 4 2 14 1 8 1 3 1 1 1 2 2 AGOSTO 15 7 1 2 SETIEMBRE 9 10 2 1 1 OCTUBRE 5 6 2 NOVIEMBRE DICIEMBRE TOTAL 43 36 5 10 2 1 1 17 12 2 5 28 4 5 1 1 1 1 1 1 3 2 1 1 1 1 1 2 189
1 1 1 3 2 1 1 1 1
12 7 2 1 7 1 1
3 2 3 6
6 2
3 1
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12 3 10 7 5 13 40 36 2 56 31 2 1
FUENTES: ESTADISTICAS - MOVIMIENTO MANUELA RAMOS
CUADRO N 22 LA DEFENSORA DEL PUEBLO EN CIFRAS TOTAL DE CASOS RECIBIDOS

TIPO DEL 10/4/96 AL 10/04/97 4464 313 4045 8822 DEL 10/4/97 AL 10/04/98 7901 1423 6612 15936 DEL 10/4/98 AL 10/04/99 8986 2299 22443 33728 TOTAL CONCLUIDOS % 71% 70% 100%
QUEJAS PETITORIOS CONSULTAS TOTAL
21351 4035 33100 58486
PORCENTAJE DE CASOS RECIBIDOS EN EL PERODO

QUEJAS 27% 66% 7% 27%
CONSULTAS PETITORIOS QUEJAS
PETITORIOS 7%
CONSULTAS 66%
FUENTE:
Resumen Ejecutivo del Segundo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica Del 11 de abril de 1998 al 10 de abril de 1999
CUADRO N 23 TOTAL DE CASOS POR ADJUNTAS
1. Adjunta para los Derechos Humanos y los Derechos de los Discapacitados

EQUIPOS Equipo de derechos humanos y administracin de justicia Programa de proteccin de poblaciones afectadas por la violencia Programa de asuntos penales y penitenciarios Programa especial de comunidades nativas TOTAL QUEJAS 551 PETITORIOS 65 CONSULTAS 268 TOTAL 884
155 126 80 912
270 152 61 548
994 1 359 1622
1419 279 500 3082
2. Adjunta para la Administracin Estatal

QUEJAS PETITORIOS CONSULTAS TOTAL 4071 40 13224 17335
3. Adjunta para los Servicios Pblicos

QUEJAS Y PETITORIOS CONSULTAS TOTAL 378 144 522
FUENTE: Resumen Ejecutivo del Segundo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica. Del 11 de abril de 1998 al 10 de abril de 1999
CUADRO N 24
INSTITUCIONES MS QUEJADAS A NIVEL NACIONAL 1. ONP 2. PODER JUDICIAL 3. POLICA NACIONAL 4. MUNICIPALIDADES DE LIMA 5. FUERZAS ARMADAS 6. MINISTERIO DE EDUCACIN 7. TELEFNICA DEL PER 8. MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO 9. INSTITUTO PERUANO DE SEGURIDAD SOCIAL 10. MINISTERIOS FUENTE: Resumen Ejecutivo del Segundo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica. Del 11 de abril de 1998 al 10 de abril de 1999 25.12% 12.80% 7.38% 6.09% 4.13% 3.92% 2.08% 1.69% 1.65% 1.50%
CUADRO N 25
CUADRO MENSUAL DE DNA PERU: NMERO DE DEFENSORAS DEL NIO Y EL ADOLESCENTE MARZO 1999 DEPARTAMENTO TOTAL PORCENTAJE AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CUSCO * HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE CALLAO* LIMA* LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI PROVICIONAL DISTRITAL 137 326 13% 32% 3 1 8 14 4 1 8 31 6 4 11 19 10 23 4 1 5 8 4 10 9 23 10 25 3 24 1 4 7 59 2 1 1 3 1 2 3 9 24 10 24 9 17 3 3 3 5 2 1 TIPO DE DEFENSORA ESCOLAR COMUNAL PARROQUIAL 366 66 50 36% 6% 5% 15 10 1 2 2 2 2 1 1 2 2 1 3 101 5 32 6 6 1 3 2 196 24 18 1 5 3 1 2 26 4 1 1 TOTAL PORCENTAJE 1017 100% 4 0% 49 5% 6 1% 48 5% 17 2% 39 4% 41 4% 5 0% 13 1% 15 1% 143 14% 86 8% 28 3% 12 1% 321 32% 7 1% 1 0% 4 0% 10 1% 46 5% 37 4% 57 6% 15 1% 9 1% 4 0%
ONG 26 3% 2 1 1 3 1 1 5 2 2 2 3 3 -
OTROS 46 5% 2 1 4 5 2 2 6 1 12 4 2 2 1 2 -
* Se tienen 26 agencias municipales en diferentes distritos de Lima Metropoliitana, 1 en el Callao y 4 en el Cusco. FUENTE: Ocina de Defensora - GPNA - PROMUDEH, Elaboracin: Monitoreo y Evaluacin - OD, Enero 7, 1999 OTROS Centro poblado Inabif Multisectorial Salud Otros Policial 46 20 9 6 6 4 1
CUADRO N 26 PER: CASOS POR MATERIA DEFENSORAS DEL NIO Y EL ADOLESCENTE 1998 - Datos preliminares MATERIA Matrcula oportuna Alimentos Maltrato * Indocumentacin y liacin Problema aprendizaje Violencia familiar Tenencia y visitas Apoyo econmico - salud Problema conducta Trabajo infantil Abuso sexual Otros ** TOTAL CASOS 14,337 13,429 7,549 5,475 3,162 3,315 3,035 2,743 1,897 1,762 491 6,183 63,378 % 23 21 12 9 5 5 5 4 3 3 1 10 100
* Incluye maltrato fsico, maltrato psicolgico, negligencia, abandono. ** Incluye colocacin familiar, orientaciones, incumplimiento de deberes, asesora familiar familiares, peritajes psicolgicos, *** Casos referidos a 283 DNAS: 180 escolares de Lima y Callao, 49 municipales de Lima, 33 municipales de La Libertad, 7 comunales de Lima Metropolitana, 8 municipales prov. 4 parroquias de Huaura, 1 municipalidad provincial de Arequipa y 1 del Centro Preventivo.
FUENTE: PROMUDEH - ESTADSTICA - Atencin de casos Abril 1999, No 2, 9 abril 1999.
El acceso a la justicia en la Repblica Dominicana
INVESTIGACIN SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA EN LA REPBLICA DOMINICANA
Ricardo Valverde Gmez* Consultor
Abogado costarricense, especialista en Derecho Internacional. Ha sido profesor en diversas ctedras de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y en la Escuela Libre de Derecho. Ha publicado un libro sobre el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, as como artculos en revistas costarricenses y centroamericanas, en el Boletn Electoral Latinoamericano del IIDH/CAPEL, en el Boletn Informativo de la Unin Interamericana de Organismos Electorales y en la Revue Internationale et Statgique de Francia. Ha sido consultor del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y de la Unidad de Asistencia Electoral de la Organizacin de Naciones Unidas. Actualmente es consultor del Proyecto Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, en la Coordinacin Tcnica de la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica.
327
328
El investigador deja constancia de su gratitud y reconocimiento a los amigos y colegas que de una u otra manera colaboraron o facilitaron la tarea; especialmente a: Lucrecia Molina (Centro de Documentacin del IIDH en Costa Rica); Rafael Toribio, Rector del Instituto Tecnolgico de Santo Domingo INTEC; Margarita Marmolejos, Editora Ejecutiva de la Revista Gaceta Judicial; Rosala Sosa, profesora de la Universidad Autnoma de Santo Domingo, especialista en derechos humanos; Mayra Guzmn de los Santos, profesora de la Universidad Nacional Pedro Henrquez Urea, Ayudante del Procurador Fiscal del Distrito Nacional y especialista en Derecho Penal; Manuel Ortega y Ronald Glass funcionarios de USAID/Repblica Dominicana; Isis Duarte, Directora Tcnica de Participacin Ciudadana; Jos Ceballos, Director de Territorio de Participacin Ciudadana; Miguel Angel Figuereo, Juez de la Cmara Penal de la Corte de Apelacin de Barahona; Manuel de Jess Bez, Secretario General de CEAJURI; Pedro Ubiera, Director Ejecutivo de CEDAIL; Aldo Espinosa, Director del Proyecto de Modernizacin de Tribunales PMT; Roberto Obando y Helder Tavares, funcionarios del Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia CARMJ (Repblica Dominicana). Ricardo Valverde
Una investigacin de esta ndole requiere necesariamente de una gran multiplicidad de fuentes. Ninguna es perfecta ni suficiente en s misma. Todas encierran enigmas, defectos y lagunas. Incluso las ms irreprochables en apariencia... entraan contradicciones y reservas...El trabajo del historiador, del bigrafo o el simple escritor imbuido de curiosidad, consiste en conjuntar, cotejar, separar la paja del trigo y arribar a conclusiones fundadas en una suma de materiales, no en el material preferido o en el ms fcilmente accesible Jorge G. Castaeda.
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SIGLAS MS UTILIZADAS
BID: Banco Interamericano de Desarrollo. CARMJ: Comisionado de Apoyo a la Reforma y la Modernizacin de la Justicia. CEAJURI: Centro de Educacin y Asistencia Jurdicas. CEDAIL: Centro Dominicano de Asesora e Investigaciones Legales. CENSEL: Centro de Servicios Legales para la Mujer. CUEPS: Centro Universitario de Estudios Polticos y Sociales. FINJUS: Fundacin Institucionalidad y Justicia. IEPD: Instituto de Estudios de Poblacin y Desarrollo. IIDH: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. INTEC: Instituto Tecnolgico de Santo Domingo. MUDHA: Movimiento de Mujeres Domnico-Haitianas. PID: Proyecto de Iniciativas Democrticas. PLD: Partido de la Liberacin Dominicana. PMT: Proyecto de Modernizacin de Tribunales. PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. PRD: Partido Revolucionario Dominicano. PROFAMILIA: Asociacin Dominicana por el Bienestar de la Familia. PRSC: Partido Reformista Social Cristiano. PUCAMAYMA: Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra. RD: Repblica Dominicana. SCJ: Suprema Corte de Justicia. UASD: Universidad Autnoma de Santo Domingo. UNPHU: Universidad Nacional Pedro Henrquez Urea. USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
330
1-
INTRODUCCIN
El objetivo del presente estudio es identificar y documentar la existencia de modelos o mecanismos exitosos de acceso a la justicia, especficamente aplicados a grupos o sectores vulnerables de la sociedad dominicana. No se trata pues, de una revisin exhaustiva sobre las caractersticas del sistema judicial y sus principales virtudes o falencias. Trabajos especializados (como el de la Dra. Tirza Rivera-Cira, referido ms adelante) y cuyo objeto es estudiar in extenso el conjunto del sistema, sin duda pueden cumplir mejor con ese cometido. Como este es un trabajo que debe tener lmites, no ser posible estudiar en detalle todas las formas identificadas de acceso a la justicia. Nos interesarn pues: las ms organizadas y sistemticas; las que tengan una trayectoria ms consolidada, aunque sta no siempre sea de larga data; las que respondan a algunos criterios de sostenibilidad, aunque sta no sea idnea o plena (en todos los casos estudiados, las organizaciones o entidades involucradas tienen medianamente resuelto sto, al menos a mediano plazo). Ante un conflicto de intereses expresado mediante alguna defensa o impulso de una pretensin, un actor necesita (o se ve obligado a) recurrir al servicio de la justicia, pero no puede hacerlo del todo o no puede hacerlo en condiciones que le resguarden su seguridad jurdica. Esta variacin o complemento sobre los alcances del acceso a la justicia implica que puede necesitar este acceso, tanto quien requiere accionar el sistema para ponerlo a funcionar (sujeto activo) como quien debe responder a algn tipo de denuncia o demanda (sujeto pasivo). El sistema judicial dominicano es uno de los ms dinmicos de Amrica en los ltimos aos, pasando de ser un sistema deprimido, cuestionado y con serias falencias en cuanto a credibilidad e independencia en relacin con otros poderes, a ser uno de los ms abiertos, transparentes y practicantes de la rendicin de cuentas a la ciudadana sobre sus actividades y sus recursos. Los modelos seleccionados y estudiados en detalle, constituyen, pues, mecanismos de superacin de obstculos o limitaciones del sistema jurdico para facilitar el acceso a la justicia, de los sectores o grupos identificados como poblacin meta (vulnerables). Tal vez estos mecanismos no satisfacen todo lo que se necesita, pero al menos constituyen lo mejor que hay disponible. Ahora bien, cul es el mbito en el que es posible ubicar este tipo de modelos? La respuesta a esta pregunta no es nica, tiene al menos dos posibles abordajes: El primero, tiene relacin con los mbitos de lo pblico, lo privado y una combinacin entre ambos; el segundo, tiene relacin con el espacio territorial: los modelos pueden ser de dimensin nacional o de dimensin regional o local.
331
Una vez ms, se aclara que ste es un estudio sobre acceso a la justicia. Por ello, sin pecar de simplista o de indolente sobre la integralidad del sistema jurdico, la forma como termina el asunto escapa del mbito de inters de la presente investigacin. Lo que importan son las condiciones en las que empieza un proceso de solucin jurdica de controversias (judicial o no) y si el resguardo de la seguridad jurdica es sostenible durante dicho proceso. Esto ltimo, como veremos, es lo que hace preferible la seleccin de algunos mecanismos o modelos sobre otros, que tambin se sustentan en una filosofa asistencial, pero que tienen una cobertura parcial o parcelada. Si bien queda muy claro de partida, que una reforma judicial o la aprobacin de una nueva legislacin no constituyen por s mismas mecanismos de acceso a la justicia, en el caso dominicano es imposible dejar de destacar su importancia en esta materia, ya que como efecto secundario, han generado la aparicin de nuevas instancias o han facilitado la accin de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que brindan el acceso. Los modelos seleccionados responden a la instruccin general de que sean identificables (como especializados en brindar acceso a la justicia), con trayectoria, que se expresen en variedad de formas y que el volumen de casos que tramitan sea significativo. Sin embargo, el conocimiento previo del medio dominicano y los hallazgos del trabajo de campo realizado en el mes de abril de 1999, recomendaron considerar tambin la incidencia social (v.gr. la mujer, en el marco de la violencia intrafamiliar), lo fundamental de los valores asociados (v.gr. la libertad, en el caso de los presos sin condena) y la gravedad de los derechos humanos irrespetados (v.gr. comunidades haitianas y domnico-haitianas). A su vez, los modelos seleccionados son los que lograron acumular una mayor y mejor calificacin en los rubros de credibilidad (legitimidad y reconocimiento, fundamentalmente de los usuarios), sostenibilidad (capacidad de avanzar en la generacin de condiciones para su independencia orgnico-funcional y presupuestaria), cobertura (conocimiento y manejo inteligente y creativo del desempeo dentro del radio de accin) y liderazgo (capacidad innovadora y de vanguardia en el aprovechamiento de los recursos y las potencialidades de la institucin u organizacin).
332
2a)
LA REPBLICA DOMINICANA
El Pas
La Repblica Dominicana tiene una extensin territorial de 48,442 kilmetros cuadrados y se ubica en el Caribe, en el centro de las Antillas. Ocupa la porcin este de la Isla La Hispaniola, que comparte con Hait, desde la firma del tratado suscrito en 1682 entre Francia y Espaa. Se independiz de Espaa en 1821, pero un ao despus la vecina Hait la ocup por 22 aos; en 1844 un grupo de patriotas -encabezado por Juan Pablo Duarte- la liber, pero luego volvi a convertirse en colonia espaola hasta la recuperacin de la Independencia en 1863. Est compuesta por 29 provincias y el Distrito Nacional de Santo Domingo, la capital (ubicada en el sur del pas y con aproximadamente 2 millones de habitantes). Otras ciudades importantes son Santiago de los Caballeros (500,000 habitantes) y San Pedro de Macors (200,000 habitantes). El tipo de gobierno es una democracia representativa y los poderes son: el Ejecutivo, el Legislativo (bicameral) y el Judicial. El idioma oficial es el espaol. La moneda es el peso dominicano, dividido en cien unidades. La tasa de cambio en relacin con el dlar estadounidense, la establece el Banco Central de la Repblica Dominicana. Las temperaturas durante todo el ao oscilan entre los 16 y los 32 grados centgrados. Cuenta con una red vial bastante extendida por el pas, siete aeropuertos internacionales y su sistema de medios de comunicacin es uno de los mejores del continente americano. Constituye uno de los destinos tursticos ms atractivos de Amrica, lo que convierte esta industria en una de las fuentes de ingreso de divisas ms importantes del pas. Otra actividad econmica relevante es la vinculada a las zonas francas industriales1 . Estas actividades (las ms dinmicas), junto con la agricultura y la minera, constituyen los cuatro pilares de la economa dominicana.
b)
Poblacin
La poblacin del pas es de aproximadamente 8 millones de personas y est constituida principalmente por mulatos (73%), blancos (16%) y negros (11%). El mestizaje es producto de la interaccin entre descendientes de los colonizadores espaoles y de los esclavos negros provenientes del frica. Algunos datos interesantes2 (y a tomar en consideracin en el marco de una estrategia nacional de acceso a la justicia) son: La poblacin dominicana es predominantemente joven (20.6 aos como promedio en 1991). Las tendencias tradicionalmente observadas indican que, a nivel nacional, existe un equilibrio en cuanto a la composicin de la poblacin por sexo (49.9% hombres y 50.1% mujeres, en 1993), con un peso levemente mayor de las mujeres en la zona urbana, en tanto que esto se invierte en el caso de la zona rural, donde la mayor proporcin es de la poblacin masculina.
Sobre el particular, consltese: Barnichta Geara, Edgar. Las zonas francas industriales. En: Gaceta Judicial. No. 31, Santo Domingo, 23 de abril a 7 de mayo de 1998. Pg. 45. Es un artculo sumamente didctico que ilustra sobre las figuras de las operadoras, empresas e inversionistas de zonas francas, as como el rgimen de excenciones tributarias. Instituto de Estudios de Poblacin y Desarrollo/Profamilia. Condiciones de salud de la poblacin dominicana y factores demogrficos y socioeconmicos relacionados. Santo Domingo, IEPD/Profamilia, 1996. PP 76 a 80.
333
En la regin donde se ubica la capital, se concentra la tercera parte de la poblacin nacional (su densidad poblacional es diez veces mayor que la densidad promedio del pas). El porcentaje de la poblacin residente en zonas urbanas, supera el 55%.
Desde hace muchos aos, la Repblica Dominicana experimenta la inmigracin de miles de ciudadanos haitianos que se integran (de manera intermitente o permanente) a labores agrcolas pesadas, como la corta de la caa o la recoleccin de caf, o a otro tipo de trabajos, como la construccin. Por su parte, el pas experimenta tambin una fuerte emigracin hacia Puerto Rico, los Estados Unidos (donde se estima que hay ms de un milln de dominicanos) o Europa. En virtud de lo anterior, el ingreso de divisas por concepto de remesas familiares es importante en la Repblica Dominicana.
c)

Estadsticas Relevantes3
Inflacin (a diciembre de 1998): 7.82% Desempleo: cerca del 30%. Familias campesinas sin tierra (1996): 400 mil Dficit de empleos al ao (1996): 30,000. Tipo de cambio (abril de 1999): 15.50 pesos dominicanos por un dlar EEUU. Deuda externa (1997): desembolsada: 2,661 millones de dlares EEUU; servicio de la deuda: 600 millones de dlares EEUU. Cuadro 1 Indicadores de la tendencia de desarrollo humano Repblica Dominicana. Factores crticos 1990-1997
1990 1997 Tendencia
Ingreso per capita (PIB real per capita expresado en EEUU$) Alfabetizacin de adultos Esperanza de vida al nacer
$ 1,750 78 % 67.0
$ 3,993 81.5% 70.0
Progresiva Progresiva Progresiva
Fuente: Sobre la base de Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Los informes sobre desarrollo humano. Un resumen informativo 1990-1997. La tendencia en la Repblica Dominicana. Santo Domingo, PNUD, 1997. PP 40 a 47.
Para ampliar sobre este tema: Banco Interamericano de Desarrollo. Amrica Latina frente a la desigualdad. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Washington, BID, pg. 301; Centro de Investigacin y Promocin Social. Los desafos de la coyuntura actual. Setiembre 1995-febrero 1996. Santo Domingo, CIPROS/ HELVETAS, 1996. 33 PP; Banco Central de la Repblica Dominicana www.bancentral.gov.do.
334
Recuadro 1 Otros indicadores de la tendencia de desarrollo humano Repblica Dominicana

La tasa de mortalidad de lactantes disminuy en un 70% entre 1960 y 1994 (34 aos). La poblacin con acceso a agua potable creci en un 18% entre 1975 y 1996 (21 aos) La tasa de nios con insuficiencia de peso, menores de 5 aos, disminuy en un 41% entre 1975 y 1996 (21 aos). La tasa bruta de matriculacin en todos los niveles (de 6 a 23 aos) aument en un 13% entre 1980 y 1994 (14 aos). El % de fuerza de trabajo, entre 1960 y 1990 (30 aos) Disminuy un 61% en agricultura Creci en 123% en industria Creci en un 92% en servicios Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Los informes sobre desarrollo humano. Un resumen informativo 1990-1997. La tendencia en la Repblica Dominicana. Santo Domingo, PNUD, 1997. Pg. 42.
Estos datos sobre desarrollo humano deben, sin embargo, contrastarse con los que brindan para el caso de la RD, los indicadores del ndice de Pobreza Humana (IPH).
Recuadro 2 Indice de Pobreza Humana Repblica Dominicana

Un 22 % de la poblacin no tiene acceso a los servicios de salud. Un 42 % de los nios no llegan a quinto grado de educacin. El % de cambio de bosques y superficie forestada es de 5.5%. El PIB per capita del 20% ms rico es de $ 10,277 mientras que el del 20% ms pobre es de $ 775. El 20% de la poblacin gana 1 dlar por da El 21% de la poblacin vive en la pobreza absoluta sin poder costearse una dieta mnima suficiente para la nutricin, mas la satisfaccin de las necesidades primordiales distintas de los alimentos. Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Los informes sobre desarrollo humano. Un resumen informativo 1990-1997. La tendencia en la Repblica Dominicana. Santo Domingo, PNUD, 1997. Pg. 43.
En lo que a este estudio respecta, interesa recoger la apreciacin especializada de quienes valoran la situacin de la poblacin dominicana en relacin con el servicio pblico de la justicia. En este sentido, es orientadora la advertencia de la Dra. Tirza Rivera-Cira cuando seala que segn sus fuentes de informacin, el 70 de la poblacin rural y el 45% de la urbana vive en absoluta pobreza.4
Rivera-Cira, Tirza. El sector justicia en Repblica Dominicana: diagnstico y recomendaciones para la accin. /Informe preparado para la Fundacin Institucionalidad y Justicia, Inc./ BID. 15 de junio de 1996/. Pg.7.
335
d)
Historia Reciente y Coyuntura Poltica Actual
La historia dominicana, tanto la lejana como la reciente, ha estado matizada por intervenciones de pases extranjeros en su territorio y por gobiernos tirnicos. Las ltimas experiencias en este sentido fueron la intervencin de los Estados Unidos en abril de 1965 y la dictadura de Rafael Leonidas Trujillo, que dur de 1930 a 1961. Recientemente, y luego de muchos aos de tensas relaciones entre los adversarios polticos tradicionales, Partido Reformista Social Cristiano PRSC (del Ex Presidente Joaqun Balaguer, 5 veces presidente entre 1966 y 1996), el Partido Revolucionario Dominicano PRD (liderado por Jos Francisco Pea Gmez) y el Partido de la Liberacin Dominicana PLD (fundado por el ex Presidente Juan Bosch y dirigido por el actual Presidente de la Repblica, Leonel Fernndez), una sucesin de procesos electorales cuestionados, culmin en 1994 con una grave crisis poltica a raz de las elecciones calificadas por algunos como un fraude colosal y con un acuerdo que le puso fin a dicha crisis: el Pacto por la Democracia, que a cambio de un perodo presidencial recortado a 2 aos para el mandatario Balaguer, abra las posibilidades para una serie de cambios polticos e institucionales, entre los que destacan la no reeleccin presidencial, la doble vuelta electoral y unas nuevas elecciones presidenciales en 1996. En virtud de un pacto electoral (denominado Frente Patritico), en la segunda vuelta de las elecciones de 1996, resulta ganador Leonel Fernndez Reyna (PLD). En el marco de su gobierno, se ha evidenciado una voluntad poltica orientada a la reforma y modernizacin de reas claves de la vida pblica5 , como la justicia, la estructura administrativa y la gestin municipal. Sin embargo, es un gobierno poco flexible para negociar y avanzar en acuerdos polticos con la oposicin (particularmente con el PRD, que en las elecciones legislativas y municipales de 1998, vio consolidada su condicin de primera fuerza poltica). Con algunos sectores de la prensa sus relaciones son tambin tensas y constantemente matizadas por la acusacin de no tener una postura clara y contundente contra la corrupcin6 . En el conjunto de la sociedad civil dominicana7 , hay manifestaciones interesantes (tanto a nivel nacional, como regional y local) de organizacin y de formulacin de propuestas. Esto ha permitido, sin duda, pasar los rigores de una disyuntiva nacional claramente ubicada entre el
Esto se recoge y expresa muy claramente en: Presidencia de la Repblica Dominicana/Comisin Presidencial para la Reforma y Modernizacin del Estado. Lineamientos del Programa Nacional de Reforma y Modernizacin del Estado Dominicano. Santo Domingo, Secretara Ejecutiva de la Comisin Presidencial para la Reforma y Modernizacin del Estado, 1997. 62 PP. Especficamente, en las pginas 49 y 50 de ese documento, se consignan los propsitos, acciones y medidas propuestos para la reforma judicial y la consolidacin del Estado de Derecho. El Decreto 460-96 cre la Comisin Nacional de Apoyo a la Reforma Judicial, presidida por el Dr. Franklin Almeyda. Esta Comisin fue sustituida por el Comisionado de Apoyo a la Reforma y la Modernizacin de la Justicia, coordinado por la Dra. Aura Celeste Fernndez, en virtud del Decreto 22-98 del 12 de enero de 1998. Es importante destacar que entre las reas prioritarias de trabajo del Comisionado, se establece el inciso 5 del artculo 2, que plantea: promover mecanismos de asistencia y defensa jurdica a los ms vulnerables (el subrayado es mo). www.reforma-justicia.gov.do Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997. /La obstruccin de la justicia (editorial) Pg. 3; En este mismo sentido: Rosario, Fausto. Abel Rodrguez del orbe: Un Procurador por encima de la ley? En: Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997. PP 4 a 7. Para ilustrar las posiciones de algunos actores claves de la sociedad civil (Iglesia Catlica, empresarios, medios de comunicacin, ONG, movimientos populares, movimientos de mujeres, movimiento ambiental y otros): Centro de Investigacin y Promocin Social. Op.cit. PP 21 a 26.
336
autoritarismo y la democracia,8 para estar en la actualidad en un estadio oscilante entre el paternalismo y la participacin9 , sin que ello implique que los rasgos autoritarios se hayan desvanecido de la cultura poltica. Es importante destacar que un 42.8% de los dominicanos consultados en la encuesta DEMOS 9710 identifica la democracia con el disfrute de las garantas individuales, pero a la vez, el 64.5% cree que slo si Dios mete la mano se resolvern los problemas del pas; la eficacia de la accin gubernamental (un mejor gobierno y un gobierno que atienda al pueblo) es un valor fundamental en la percepcin acerca de los factores requeridos para la existencia de una verdadera democracia, en tanto que la tradicin autoritaria/paternalista sigue fuertemente afincada en la conciencia nacional: un 81% de los entrevistados considera al presidente como un padre a quien se acude para que resuelva los problemas. Como complemento de lo anterior, un 50.4% mostr preferencia por un lder fuerte con un perfil dictatorial; esta idea, ms arraigada en los sectores con menor nivel de instruccin, se refleja en la opinin de un 59%, que entiende que un lder fuerte hara ms por el pas que todas las leyes y las instituciones juntas. Una de las aspiraciones polticas ms sentidas y reiteradas en la ciudadana es la participacin. Sin embargo, la posibilidad de materializarla se enfrenta con un sistema poltico que, salvo en los comicios, no provee amplios y abiertos canales institucionales de participacin. La propia sociedad no ha logrado construir vigorosos organismos o medios de expresin y de representacin de intereses y puntos de vista de la gente11 . Para 20 organizaciones reunidas en Santo Domingo el 4 de noviembre de 199812 , los alcances de la crisis poltica nacional y los retos de la sociedad civil se pueden resumir de la siguiente manera: La crisis es resultado de las dificultades para aceptar el juego democrtico en todas sus manifestaciones y consecuencias. Las dificultades se hicieron evidentes frente a la oposicin que tuvieron los proyectos econmicos del gobierno13 , el control del Congreso y de los ayuntamientos por el PRD (luego de las elecciones de 1998) y el paulatino proceso de independencia del Poder Judicial.
Esto es tratado de manera magistral por Rosario Espinal (Autoritarismo y democracia en la poltica dominicana. San Jos, IIDH/CAPEL, 1987. 208 PP. ) y estudiado sistemticamente por Isis Duarte, Ramonina Brea, Ramn Tejada Holgn y Clara Bez (Estado de situacin de la democracia dominicana (1978-1992). Santo Domingo, Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra/Proyecto para el Apoyo a Iniciativas Democrticas PID, 1995. 251 PP; Cultura poltica y democracia. Informe Final de la Encuesta Cultura Poltica y Democracia (DEMOS 94). Santiago de los Caballeros, Repblica Dominicana, Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra/Proyecto para el Apoyo a Iniciativas Democrticas PID, 1996. 220 PP). Sobre el particular: Duarte, Isis; Brea, Ramonina y Tejada Holgun, Ramn. La cultura poltica de los dominicanos. Entre el paternalismo y la participacin. Resultados de la II Encuesta Nacional de Cultura Poltica y Democracia. (DEMOS 97). Santo Domingo, Repblica Dominicana, Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra/Proyecto para el Apoyo a Iniciativas Democrticas PID/Instituto de Estudios de Poblacin y Desarrollo IEPD/Profamilia,1998. 163 PP ms anexos. En esta misma lnea: Cela, Jorge. Repblica Dominicana. De las elecciones a la sociedad civil. En: Nueva sociedad, No. 156, Caracas, Julio-Agosto 1998. PP. 15 a 22. Daz, Vianela. En: Participacin Ciudadana. No. 6, Ao 2. rgano de Participacin Ciudadana. Movimiento Cvico No partidista, Santo Domingo, Octubre 1998. PP. 2 y 3. Duarte; Brea y Tejada Holgun. La cultura poltica de los dominicanos. Entre el paternalismo y la participacin. Pg.152 . Participacin Ciudadana. Op.cit. PP 4 y 5. Ref. Linares, Manuel (ed). Conflicto presupuestario 1997. Propuestas de reforma y coyuntura econmica. Santo Domingo, Editora Universitaria UASD, 1997. 141 PP.
10 11 12 13
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Un peligroso clima de recriminaciones y confrontaciones, vinculado con el mutuo desconocimiento de los poderes del Estado, se dio a pesar de las advertencias de la sociedad civil. La aprobacin, sin consenso, de una ley de carrera judicial que eliminaba la inamovilidad de los jueces, fue considerada como parte de una ofensiva contra el Poder judicial14 . Como contrapartida, la designacin en el Senado de la Junta Central Electoral (JCE) sin el consenso poltico necesario, se consider un eslabn ms de la peligrosa escalada de enfrentamiento registrado entre los poderes del Estado. Al punto a que llegaron las cosas, no obstante la mediacin de la Iglesia Catlica, pareca necesario anteponer una actitud ms constructiva de parte de los actores polticos. La concertacin necesaria, deba aparecer ms temprano que tarde, pues se consideraba inconveniente terminar el presente perodo presidencial con esa tnica de confrontacin constante. La falta de consenso en relacin con el nombramiento de la JCE no deba ser resuelto volviendo al viejo expediente de los jueces electorales partidarios. La agenda de concertacin debe incluir los aspectos econmicos y de modernizacin del Estado que son claves, adems de facilitar el camino para la aprobacin de la figura de la asamblea constituyente. La concertacin de programas y proyectos es ms urgente despus de experimentar con el Huracn Georges, nuevos sufrimientos y preocupaciones para amplios sectores de la sociedad dominicana. Se vio con buenos ojos que los presidentes de la Repblica y de la SCJ, se reunieran para diluir tensiones y para robustecer el proceso de modernizacin y desarrollo de una justicia eficiente e independiente. En esas circunstancias, la sociedad civil reclam su derecho de hacer un llamado al cese de las confrontaciones y a la accin para buscar soluciones de fondo a los grandes problemas del pas y para consolidar la institucionalidad democrtica.
As las cosas, y para que la democracia deje de ser en el pas una materia pendiente15 , se presentan los siguientes desafos: la credibilidad; la representatividad; la participacin; la educacin para la participacin democrtica; la eliminacin de la pobreza; el fortalecimiento de la sociedad civil. En este mismo sentido, es que una sociedad civil fuerte, propositiva y consciente de lo delicado de la coyuntura poltica, resulta una garanta para la bsqueda de salidas democrticas e institucionales a los problemas que aquejan al pas.
14 Alertando y explicando algunos alcances de esta supuesta ofensiva: Gaceta Judicial. No. 35, Santo Domingo, 18 de junio a 2 de julio de 1998. /La sospechosa guerra contra la Suprema. (editorial)/ Pg. 3. 15 Centro de Investigacin y Accin Social de la Compaa de Jess. Estudios Sociales, No. 93, Ao XXVI, Santo Domingo, Julio-Setiembre de 1993. PP. 1 a 39.
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3-
LIMITACIONES TEMTICAS
La elaboracin del presente estudio estuvo siempre orientada por varios factores, asociados directamente a limitaciones que son consustanciales al objeto de anlisis. Entre las limitaciones ms importantes, estn: Las estadsticas disponibles estn referidas a temas que guardan relacin indirecta y no especfica con el objeto central del estudio. La bibliografa directamente relacionada con temas cercanos al objeto central del estudio, es muy reducida y general. No hay bibliografa directamente relacionada con modelos de acceso a la justicia, en el caso de sectores vulnerables o desfavorecidos. Algunos pocos autores abordan el acceso a la justicia como un tema que tiene su origen en los derechos humanos (incluso, lo hacen de manera recurrente en sus obras acadmicas o en los medios de comunicacin), pero este esfuerzo no llega al punto de convertirlo en un tema prioritario y central en la discusin jurdica dominicana. El tratamiento del tema del acceso a la justicia en la Repblica Dominicana, est casi exclusivamente asociado a una rama del Derecho: el Derecho Penal (siendo los individuos sujetos activos o pasivos dentro de procesos judiciales asociados con esta rea del Derecho). En la Repblica Dominicana, ninguna persona o institucin se ha especializado en el tratamiento doctrinario y sistemtico del acceso a la justicia, a pesar de que todos los consultados lo consideraron un tema clave para el pas, sobre todo en el marco de la reforma judicial que en estos momentos se est poniendo en prctica. Hay pocos estudios que se aproximan al obstculo clave para el acceso (costos de la justicia), pero los marcos de anlisis son muy restringidos: slo en materia penal, slo limitado al Distrito Nacional, etc. Dado que las expresiones y experiencias de acceso a la justicia por la va administrativa son muy excepcionales, la justicia est prcticamente asimilada con la posibilidad de obtener una solucin del conflicto de intereses, en la va jurisdiccional.
4-
PRECISIONES DE ORDEN METODOLGICO
Por razones de espacio y de pertinencia, se omitir en esta parte de la investigacin, la descripcin del proceso metodolgico que llev a una mayor y mejor precisin de la naturaleza y alcance del trabajo asignado a los investigadores. Baste consignar que se cont desde el principio con un documento bsico de trminos de referencia, muy preciso y completo, complementado con las observaciones de todos los investigadores participantes, reunidos en San Jos de Costa Rica el 4 de marzo de 1999. No obstante, resulta indispensable destacar algunas de estas guas definidas previamente, que animaron los procesos de la investigacin en San Jos de Costa Rica, el trabajo de campo efectuado en la Repblica Dominicana, del 23 de abril al 1 de mayo de 1999, y consecuentemente, la redaccin del presente informe:
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Se trata de un estudio sobre el acceso a la justicia, no en general, sino en particular de sectores o grupos vulnerables (perspectiva social o econmica). Las nociones de acceso a la justicia y sectores o grupos vulnerables pueden ser consideradas de una manera genrica, pero su verdadero alcance y naturaleza, slo puede ser referido a un pas en particular (v.gr. la Repblica Dominicana). Las particularidades histricas, sociolgicas, culturales, econmicas o sociales de cada pas establecen una relatividad que escapa y rebasa a la generalizacin; slo una delimitacin geogrfica muy precisa y la identificacin de problemticas comunes, puede llevar a la construccin de ejercicios jurdicos y sociales que se aproximen a lo que podra denominarse modelos de acceso a la justicia. La perspectiva de la investigacin est claramente establecida: interesa la situacin del usuario de la justicia como servicio, que necesitando acceder a l, tiene problemas para lograrlo o no puede hacerlo del todo. La caracterizacin orgnica y funcional del sistema de administracin de justicia es relevante, ms como un factor que ayuda a explicar o interpretar los datos recabados, que como el objeto mismo del estudio; con mucha mayor razn, escapa del inters de este trabajo, la culminacin exitosa o no de la gestin iniciada por el usuario de la justicia (obviamente aqu intervienen una serie de factores directa o indirectamente16 ajenos al derecho y tambin al hecho de accesar o tomar contacto con una forma de solucin jurdica al conflicto de intereses en el que este usuario se encuentra inmerso). Aunque fue posible realizar una investigacin bibliogrfica, relacionada sobre todo con temas conexos o de contexto, el trabajo de campo desplegado en la Repblica Dominicana (bsicamente entrevistas a informantes claves, recoleccin de algunos registros administrativos y estadsticos, as como la bsqueda exhaustiva de fuentes directamente relacionadas con el tema de estudio) result mucho ms significativa. Los desafos metodolgicos del presente trabajo estuvieron ligados a la recoleccin de informacin escasa y dispersa, a su sistematizacin, seleccin y presentacin bajo la forma de modelos de acceso a la justicia. Ante la imposibilidad y carencia de sentido de concebir y convertir este trabajo en una suma de particularidades y curiosidades individuales, las observaciones y conclusiones son necesariamente referencias generales, resultantes de la aplicacin de un proceso de anlisis inductivo.
16 Esto queda muy claro en el caso de los factores clara y directamente ajenos al acceso, como por ejemplo que al sujeto le asistan la razn y el derecho en su pretensin o defensa; o que por razones estructurales del sistema los procesos sean largos y complejos. El problema es ms difcil cuando interviene un factor como la mala calidad del patrocinio letrado: una defensa deficiente, parcial o poco interesada de un abogado ante estrados judiciales, es un problema asociado al acceso a la justicia?
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5a)
CARACTERIZACIN DEL SISTEMA JURDICO DOMINICANO

El Sistema Jurdico
El sistema jurdico dominicano es de derecho escrito (de origen romano germnico), con una notable influencia francesa clsica17 . La ley fundamental es la Constitucin de la Repblica Dominicana y el rgimen poltico se define como civil, republicano, democrtico y representativo. Los poderes pblicos son: el Ejecutivo (ejercido por el Presidente con el auxilio de sus Secretarios), el Legislativo (compuesto por una Cmara Alta o Senado y una Cmara Baja o de Diputados) y el Poder Judicial (recin integrado en 1997 y compuesto por quince jueces nombrados por el Consejo Nacional de la Magistratura, creado en 1994). Una Junta Central Electoral, compuesta por cinco jueces, atiende de manera especializada los asuntos relacionados con la documentacin ciudadana y con la organizacin y administracin de los procesos electorales. Tambin existen gobiernos locales (Ayuntamientos), encabezados por sndicos, en todos los municipios del pas.
b)
El Sistema de Administracin de Justicia18
Partimos del hecho de que en general, ...el sistema de administracin de justicia constituye uno de los mbitos decisivos que permiten verificar la vigencia o prescindencia de los derechos fundamentales en las sociedades contemporneas... En buena medida, la estructura valorativa y normativa de los derechos humanos cobra eficacia y validez slo desde el momento en que los reclamos concretos por violaciones a sus disposiciones son resueltos efectivamente por las instancias jurisdiccionales, a travs de los mecanismos procesales previstos al efecto19 . Obviamente, con el tema del acceso a la justicia, estamos en un nivel todava bsico: no parece posible identificar un problema de disfuncin o mal funcionamiento del sistema, ms brutal y elemental, que la exclusin de este servicio pblico por razones econmicas o materiales de otro tipo.20
17 Vase en este sentido el extraordinario trabajo del Dr. Jos Ml. Pellerano: La identidad del derecho dominicano. En: Gaceta Judicial. No. 48, Santo Domingo, 7 a 21 de enero de 1999. PP 32 a 35. En este mismo sentido: Pellerano, Jos Ml. La herencia jurdica francesa y la Constitucin. En. Gaceta Judicial. No. 33, Santo Domingo, 21 de mayo a 4 de junio de 1998. PP. 12 y 13. Este es un factor que no debe ser desdeando, pues implica mrgenes de accin muy restringidos para avanzar en la moderna tendencia de consolidar la doctrina y jurisprudencia iushumanista desde el respeto y promocin de la constitucionalidad. 18 Un breve - aunque slido - trabajo acadmico que ilustra sobre el rol del Poder Judicial dentro del sistema democrtico, es la obra El poder Judicial como control para evitar la impunidad, del peruano Alberto Borea. En: Estudios Bsicos de Derechos Humanos II, San Jos, IIDH, 1995. PP. 507-524. 19 Ordez, Jaime. Administracin de Justicia, gobernabilidad y derechos humanos en Amrica Latina. En: Estudios bsicos de Derechos Humanos VI. San Jos, IIDH, 1996. PP. 344-345. 20 Dado que para el objeto y pertinencia del presente estudio es suficiente con una referencia esquemtica a las figuras principales que conforman el sistema dominicano de administracin de justicia, resulta indispensable reiterar que existe una obra que presenta y analiza con detalle la naturaleza jurdica y los alcances de su funcionamiento. Se trata del Informe El sector justicia en Repblica Dominicana. Diagnstico y
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El esquema bsico de la organizacin judicial dominicana est consignado en la Constitucin (Arts. 55, inc.9 y 63 y ss.). Luego de una breve caracterizacin del poder judicial, donde se encuentran referencias a la SCJ como rgano jerrquico, a su autonoma administrativa y presupuestaria, a la carrera judicial, a la inamovilidad de los jueces, se establecen los diferentes tribunales (y sus correspondientes atribuciones), de la siguiente manera: Suprema Corte de Justicia; Cortes de Apelacin; Tribunal de Tierras; juzgados de Primera Instancia; juzgados de paz. El captulo VI del Cdigo de Procedimiento Criminal establece que para cada distrito judicial habr por lo menos un juez de instruccin. La Ley de Organizacin Judicial y sus reformas, regula en detalle todos los aspectos organizativos y de funcionamiento del aparato judicial (incluyendo las figuras auxiliares, como secretarios, alguaciles notificadores, etc.). Las regulaciones son las siguientes: Suprema Corte de Justicia (Arts. 27 y ss.); Cortes de Apelacin (Arts. 32 y ss.); Tribunal de Tierras (Art. 41); juzgados de Primera Instancia (Arts. 42 y ss); juzgados de paz21 (Arts. 52 y ss). Los tribunales del pas estn agrupados en dos categoras fundamentales, las de derecho comn que tienen competencia para conocer todos los asuntos que no se le atribuyan expresamente a otro tribunal (divididos a veces en civiles, criminales, comerciales y laborales) y los tribunales de jurisdiccin especializada, es decir aquellos que conocen slo de un determinado tipo de causas: los tribunales de tierras, los tribunales de trabajo, el contenciosotributario...22 A esto deben agregarse los recin creados tribunales especializados para la atencin de asuntos relacionados con menores (diez, hasta abril de 1999). Aunque sus datos son de 1996, el siguiente cuadro ilustra bien la estructuracin de los tribunales dominicanos:
recomendaciones para la accin, de la Dra. Tirza Rivera-Cira. Esta obra en realidad va ms all, pues como su autora lo destaca desde el inicio, pretende hacer un anlisis global del sector justicia, definido como ...un sector complejo, con instituciones pertenecientes a los tres poderes tradicionales del Estado cuyo trabajo coordinado se requiere en un proceso de reforma de la administracin de la justicia. 21 Desafortunadamente, la justicia de paz en la Repblica Dominicana no tiene el mismo sentido (una especie de justicia vecinal ) que asume en otros pases de Amrica Latina. Estos son tribunales jurisdiccionales tpicos que conocen asuntos por razn de cuanta o por ser una materia especial que se ubica dentro de su jurisdiccin (vgr. demandas de rescisin de contratos de arrendamiento que se basen en la causal de falta de pago). Sobre la justicia de paz en la Repblica Dominicana, consltese: Biaggi Lama, J.A. El alcance del prrafo 2 del artculo 1 de la Ley 38-98. En: Gaceta Judicial. No. 31, Santo Domingo, 23 de abril a 7 de mayo de 1998. PP 34 y 35; Fernndez, Jaime. Competencia de los juzgados de paz. En: Gaceta Judicial. No. 10, Santo Domingo, 26 de junio a 10 de julio de 1997. Pg. 29. 22 Rivera. Op.Cit. Pg. 17.
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Cuadro 2 Distribucin de Tribunales Repblica Dominicana

Tipo de Tribunal Suprema Corte (tribunal colegiado, mximo tribunal) II Instancia (tribunales colegiados) Cortes de Apelacin Cortes de Apelacin de Trabajo Tribunal Contencioso-Tributario Tribunal Superior de Tierras I Instancia (tribunales unipersonales) Juzgados de Primera Instancia Juzgados de Trabajo Tribunales de Tierras de Jurisdiccin Original Juzgados de Instruccin (tribunales unipersonales) Juzgados de Paz (tribunales unipersonales) TOTAL Nmero 1 9 4 1 1 83 4 22 39 214 378
Fuente: Rivera-Cira, Tirza. El sector justicia en Repblica Dominicana: diagnstico y recomendaciones para la accin. /Informe preparado para la Fundacin Institucionalidad y Justicia, Inc./ BID. 15 de junio de 1996/. 112 PP y anexos.
Adems, esta Ley de Organizacin Judicial establece las reglas bsicas para: El Ministerio Pblico23 (Arts. 57 y ss)
Se trata de una figura clave en el esquema de funcionamiento del sistema penal, aunque sus funciones no estn establecidas de manera muy clara en la legislacin (lo que lleva usualmente a la extralimitacin). Recuadro 3
El Ministerio Pblico Aunque la Constitucin de la Repblica no faculta expresamente al Poder Ejecutivo para nombrar ni remover los representantes del Ministerio Pblico ante los tribunales de orden judicial, el legislador ordinario le confiere ese atributo al Presidente de la Repblica, debido a que en el artculo 55.1, la designacin de ese cuerpo de funcionarios no se atribuye a ningn otro poder u organismo autnomo del Estado. En efecto, la Ley 14-91 del Servicio Civil y Carrera Administrativa, en el literal e), de su artculo 17 concibe el Ministerio Pblico en la categora de servidores de libre nombramiento y remocin, de ndole poltica y alta confianza del presidente de la Repblica, lo propio dispone su reglamento de aplicacin en el literal a) del artculo 53. El Cdigo de Procedimiento Criminal, en el artculo 140 atribuye al Poder Ejecutivo la designacin de los fiscalizadores mientras que la Ley 821 de 1927 sobre Organizacin Judicial, le confiere la facultad de destituir por decreto al Procurador General de la Repblica, a los procuradores de cortes de apelacin y a los procuradores fiscales en caso de inconducta notoria o falta grave en el ejercicio de sus funciones (Art.151.) Fuente: Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997./El Ministerio Pblico Dominicano (Argumento) Pg. 13/
23 Este es un tema bastante abordado en la reciente doctrina jurdica dominicana. En este sentido: Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997./El Ministerio Pblico Dominicano (Argumento) Pg.
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En todo caso, entre los problemas ms sentidos que se relacionan con esta figura, estn: la independencia en relacin con el Poder Ejecutivo, la posibilidad de remocin que descansa en el Presidente de la Repblica24 y una confusa relacin institucional con la Polica25 en cuanto a la realizacin de investigaciones criminales, donde el Ministerio Pblico prcticamente cumple un papel subalterno (cuando en teora debe ser todo lo contrario). El Procurador General de la Repblica (Art. 61)
Esta figura cumple a la vez el papel de cabeza del Ministerio Pblico y Secretario de Justicia. En funcin de su cargo, representa al Ministerio Pblico ante la SCJ. La persona que ejerce el cargo, debe reunir los mismos requisitos que tiene un Magistrado de la SCJ. Procuradores Generales de la Cortes de Apelacin (Arts. 62 y ss). Procuradores Fiscales26 (Art. 67). Jueces de Instruccin27 (Arts. 68 y ss). Secretarios (Arts. 71 y 72). Abogados (Arts. 73 y ss). Alguaciles (Arts. 81 y ss).
13/; Colombo, Ramn. Ante el reto de una fiscala independiente. Francisco Domnguez Brito. Primera parte. En: Gaceta Judicial. No. 31, Santo Domingo, 23 de abril a 7 de mayo de 1998. PP 8 a 14; Colombo, Ramn. Francisco Domnguez Brito: falta an mucho por hacer en la Fiscala. Segunda parte. En: Gaceta Judicial. No. 32, Santo Domingo, 7 a 21 de mayo de 1998. PP 33 a 36; Polanco, Cndido Simn. El Ministerio Pblico y la pensin alimenticia de menores. En: Gaceta Judicial. No. 24, Santo Domingo, 15 a 29 de enero de 1998. PP 18 y 19; Polanco, Cndido Simn. El Ministerio Pblico y los derechos humanos. En: Gaceta Judicial. No. 23, Santo Domingo, 31 de diciembre de 1997 a 15 de enero de 1998. Pg. 30; Polanco, Cndido Simn. El Ministerio Pblico y los menores. En: Gaceta Judicial. No. 28, Santo Domingo, 12 a 26 de marzo de 1998. Pg. 18; /El Ministerio Pblico es un estandarte en la garanta de las libertades y los derechos ciudadanos/ En: Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Novedades de la Reforma Judicial. Boletn No. 7, Santo Domingo, Enero de 1999. PP.10 y 11. Ver. Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997./ La independencia del Ministerio Pblico (Argumento) Pg. 22/; Gaceta Judicial. No. 17, Santo Domingo, 2 a 16 de octubre de 1997. /Por la independencia del Ministerio Pblico/ (editorial)/ Pg. 3. Moreno, Guillermo. La Polica Judicial y la investigacin de las infracciones. En: Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997. PP 10 a 12; Moreno, Guillermo. Lmites de la Polica Nacional en la persecucin del delito. En: Gaceta Judicial. No. 26, Santo Domingo, 12 a 26 de febrero de 1998. PP. 33 a 35; Prats, Eduardo Jorge. Ministerio Pblico, Polica y Derechos Humanos. En: Gaceta Judicial. No. 17, Santo Domingo, 2 a 16 de octubre de 1997. PP 15 y 16; Polanco, Cndido Simn. El juez, el fiscal y la polica en la investigacin criminal. En: Gaceta Judicial. No. 33, Santo Domingo, 21 de mayo a 4 de junio de 1998. PP 34 y 35. Para la Dra. Rivera, la relacin entre el Ministerio Pblico y la Polica Nacional (en sus funciones de Polica Judicial) es una fuente de problemas. Hay poca coordinacin entre ambas instituciones y la Polica Nacional parece tener problemas de credibilidad en su funcin de Polica Judicial. Frecuentemente se le aduce la alteracin de los resultados de la investigacin y la aceptacin de sobornos para dejar en libertad a personas acusadas de cometer un delito, y parece que no son pocos los casos donde la Polica es quien decide a quin se lleva a los tribunales.. Op.Cit. Pg. 31. Ver: Prez Mndez, Artagnan. Tratamiento del expediente por parte del Procurador Fiscal. En: Gaceta Judicial. No. 23, Santo Domingo, 31 de diciembre de 1997 a 15 de enero de 1998. PP 36 y 37. Aunque no est referido de manera exclusiva a la instruccin, es importante considerar aqu la obra: Polanco, Cndido Simn. La privacin de libertad en la investigacin criminal. En: Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997. PP 14 y 15.
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Oficiales y Agentes de Polica (Arts. 98 y ss).
No obstante la referencia a esta confusin, que existe en la prctica, en cuanto a la relacin entre la Polica y el Ministerio Pblico, la ley parece dilucidarlo de manera muy clara. Como lo plantea Eduardo Jorge Prats28 : La labor de los oficiales y agentes de la Polica Nacional, de los oficiales y agentes de la DNCD/lase: Direccin Nacional de Control de Drogas/, de los inspectores de foresta, de los alcaldes pedneos, de los inspectores especiales y de otros agentes y delegados pertenecientes a dependencias administrativas y ejecutivas, en funciones de oficiales auxiliares y simples agentes de la Polica Judicial, estn sometidos a la autoridad del Ministerio Pblico, conforme lo disponen los artculos 11, 48, 49, 51 y 53 del Cdigo de Procedimiento Criminal. Salvo los casos de flagrancia y cuasi flagrancia definidos por los artculos 40,41 y 106 del cuerpo legal que regula y organiza el procesamiento judicial en nuestro pas, esta categora de oficiales debe limitarse a recibir y transmitir la notitia criminis en la generalidad de los casos o levantar actas sobre las circunstancias de las contravenciones. Otros (Arts. 99 y ss).
Aunque en la actualidad la gente tiene una mejor apreciacin sobre el sistema judicial y sus actores, esto no ha sido siempre as. Por el contrario, en los ltimos aos la valoracin ciudadana sobre la justicia ha sido bastante severa. Un estudio de la empresa MERCADESA, hecho para FINJUS29 en 1993 y aplicado a 500 personas residentes en Santo Domingo, dio como resultado que el 67.1 de los consultados consideraron que la justicia dominicana funcionaba mal y muy mal (36.3 para la primera opcin y 30.8 para la segunda); slo un 7.7 opin bien o muy bien. A la pregunta sobre los responsables del deterioro de la justicia, 58.2% de los entrevistados indic al gobierno (el de entonces, era presidido por el Dr. Joaqun Balaguer) y el 26.8 a la SCJ. La consulta sobre el sector dominicano que ms obstaculiza la reforma judicial, tambin identific al gobierno (32.6%) como el principal obstculo, seguido de los partidos polticos (12.6%), los narcotraficantes (11.6%) la SCJ (11.2%). Para la encuesta DEMOS 94, nicamente un 15% de los consultados dijo confiar en la justicia (slo un poco por encima de las dos peores opciones: los partidos polticos y el Congreso). Para un 60.4 de los entrevistados, la justicia funciona mal o muy mal, en comparacin con un 22.3 que se pronuncia por la combinacin bien/muy bien. En general, el balance para cuando se analizaron los resultados de este instrumento era: ...la percepcin de los entrevistados sobre la situacin de la justicia es definitivamente negativa. Se podra plantear que el dominicano siente que el Poder Judicial es totalmente inoperante e infuncional. La corrupcin, el narcotrfico, la poltica, los partidos y la forma en que se seleccionan los jueces son los factores que ms negativamente han influido en la justicia. Mientras mayor nivel educativo posee el entrevistado, tender a tener una visin ms crtica de la justicia dominicana.30
28 Prats.Op.Cit. Pg. 16. 29 Citado por Duarte; Brea; Tejada Holgun, y Bez. Estado de situacin de la democracia dominicana (19781992). PP. 52 a 60. 30 Duarte; Brea; Tejada Holgun, y Bez. Cultura poltica y democracia. Informe Final PP. 78-86.
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En la encuesta DEMOS 97, tenemos que en cuanto al funcionamiento de la justicia, la combinacin mal/muy mal fue escogida por el 54.1% de los consultados, en tanto que un 31.4% se inclin por las opciones muy bien/bien. Esto implica una leve mejora en el incremento de las opiniones favorables y una disminucin de las opiniones desfavorables, aunque estas todava constituyen ms de la mitad de los entrevistados. Para el 35.9%, la corrupcin es el factor que ms negativamente influye en la justicia, seguido por el narcotrfico (18.8%), los polticos (15.9%) y los gobiernos (10.2%).
c)
Experiencias en el Campo de la Resolucin Alternativa de Controversias.31
En el mundo moderno, y particularmente en Amrica Latina, tanto desde el Estado como desde la sociedad civil, se estn impulsando mecanismos de resolucin alternativa de controversias orientados a brindar a las personas que tienen conflictos de intereses, vas rpidas y efectivas de obtener soluciones jurdicas a sus diferendos. Esto tiene el efecto positivo de evitar la saturacin de las instancias judiciales con asuntos que podran ser resueltos de una manera segura, seria, efectiva y de naturaleza jurdica, sin llegar a los estrados judiciales. Este es un tema prcticamente virgen en la Repblica Dominicana. Varios autores dominicanos y extranjeros32 , reflexionando sobre el poco desarrollo del pas en esta materia, han abordado y expuesto sus opiniones sobre el arbitraje, la conciliacin y la transaccin, destacando las bondades que podra tener un rgimen organizado y serio de resolucin alternativa de controversias. Por dems est decir que por costos, seguridad, celeridad y agilidad, estos mecanismos son oportunidades no aprovechadas en la Repblica Dominicana para mejorar e incrementar el acceso a la justicia. Recuadro 4 Propuesta de expertos internacionales sobre Resolucin Alternativa de Conflictos
Estos aspectos son los que quizs podran producir el mayor impacto en la reduccin de la congestin que atasca el sistema judicial. Se propone iniciar dentro del proyecto piloto un plan en materia de resolucin alternativa de conflictos, para aprovechar la presencia de los fiscales en los destacamentos de polica, que es el primer lugar donde se presentan las denuncias y querellas, para resolver tcnicamente la mayor parte de estos conflictos y evitar su ingreso a los tribunales. Este programa debe estar acompaado de una campaa de educacin legal comunitaria, pues los intentos para fortalecer el sistema de administracin de justicia en la ltima dcada, han demostrado que no es suficiente resolver las dificultades logsticas, operativas y conceptuales, sino que es preciso dar atencin a programas dirigidos a recuperar la credibilidad pblica en el desempeo judicial. Con este fin se debe mejorar el acceso ciudadano a la justicia. Fuente: Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997./Mejorar la Administracin de Justicia en Santo Domingo (Penal) PP 20 y 21.
31 Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Resolucin pacfica de conflictos. Mdulo 3, Serie mdulos educativos, San Jos, IIDH/PRODECA/ASDI, 1997. 48 PP. Aqu se describen formas diversas como la negociacin, la conciliacin, el arbitraje, la justicia de paz, las comisiones de paz y las instancias populares de solucin de conflictos. Otra fuente de consulta es: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Memorias. Taller sobre Mecanismos Alternativos para la Resolucin de Conflictos. San Jos, IIDH, 1996. 223 PP. 32 Ver: Gaceta Judicial. No. 22, Santo Domingo, 11 a 31 de diciembre de 1997./Una propuesta de expertos internacionales: Mejorar la Administracin de Justicia en Santo Domingo/. (Penal) PP 20 y 21. Gaceta Judicial.
346
d)
Breve Reflexin sobre la Cultura Jurdica Dominicana.
Sin duda, la Repblica Dominicana es un pas con una cultura jurdica pujante y en permanente proceso de debate pblico (en la televisin, en programas radiales, en artculos periodsticos o revistas), aunque tal vez los esfuerzos son asistemticos y los hilos de un Poder Ejecutivo fuerte resultan determinantes en la toma final de decisiones que afectan a toda la ciudadana. Los temas de naturaleza poltica, de permanente discusin como es obvio entre el poder y la oposicin, nunca dejan de ser planteados con buenos niveles de fundamentacin jurdica. Lo interesante de esta actitud, es que caracteriza la cultura jurdica dominicana como un esfuerzo combinado entre actores tanto pblicos como privados (incluso los que estn, si se quiere, dentro de lo que podra considerarse como proyectos empresariales). Esto es lo que explica que junto a una revista de opinin, muy prestigiosa y consolidada como Rumbo (semanal), coexista una revista dedicada exclusivamente a temas de inters jurdico, cuyo nombre no deja lugar a dudas Gaceta Judicial (quincenal); aqu lo interesante es que a pesar de la especialidad y el rigor tcnico con que se tratan los temas, no se impone el metalenguaje sino el esfuerzo de comunicacin social y la intencin de que los temas, muy bien seleccionados en funcin de la coyuntura que se est viviendo o del inters general que implican, sean tratados de una manera agradable y accesible a la gente. Un dato interesante es que el Director de Gaceta Judicial es el prestigioso historiador Frank Moya Pons, la Editora Ejecutiva, Margarita Marmolejos, es periodista, y una cantidad importante de los que realizan entrevistas o preparan los reportajes de fondo (con un excelente enfoque y nivel jurdico), son periodistas. Esta constatacin es importante porque evidencia que el Derecho no es un coto cerrado de iluminados o especialistas, sino que es un tema de inters general y con suficiente porosidad para que la gente pueda acceder a l. El procedimiento indito en el pas y en el rea de que en la eleccin de los jueces de la SCJ, la sociedad civil haya jugado un rol protagnico de discusin pblica sobre las virtudes y falencias de las diferentes candidaturas, y sobre todo, la transparencia con que los nuevos jerarcas del Poder Judicial encararon el proceso de seleccin de jueces a nivel nacional (concursos de idoneidad abiertos, incluso a los medios de comunicacin, que transmitan en directo el proceso a la ciudadana), son muestras de que el Derecho est en la Repblica Dominicana, ms cerca de la gente de lo que estaba hace unos pocos aos. De nuevo el historiador Frank Moya, ahora acompaado esta vez por la experta documentalista y Directora adjunta del Proyecto de Modernizacin de Tribunales Marisol Florin, publican
Santo Domingo, 17 de abril a 1 de mayo de 1997. /Temas actuales: arbitraje, derecho de autor y tica del derecho. (La quincenal)/ PP 7 y 8. Fotocopias; Gaceta Judicial. No. 31, Santo Domingo, 23 de abril a 7 de mayo de 1998. /Consejero jurdico/FINJUS/ Pg. 2; Velsquez, Jacqueline. La solucin de conflictos: el arbitraje institucional y el arbitraje ad hoc. En: Ray Guevara, Milton (ed). Institucionalidad y Justicia, Vol. I, Fundacin Institucionalidad y justicia, Santo Domingo, 1993. PP 252 a 255. Un poco ms sistemticos son los trabajos de Lupo Hernndez sobre estos mecanismos y su aplicabilidad al campo laboral. Hernndez Rueda, Lupo. Medios de solucin de los conflictos de trabajo. En: Gaceta Judicial. No. 31, Santo Domingo, 23 de abril a 7 de mayo de 1998. Pg. 43; Hernndez Rueda, Lupo. La transaccin en materia laboral (II). En: Gaceta Judicial. No. 10, Santo Domingo, 26 de junio a 10 de julio de 1997. Pg. 33; Hernndez Rueda, Lupo. El arbitraje. En: Gaceta Judicial. No. 33, Santo Domingo, 21 de mayo a 4 de junio de 1998. Pg. 43; Hernndez Rueda, Lupo. La conciliacin y el pre-trial hearing. En: Gaceta Judicial. No. 19, Santo Domingo, 30 de octubre a 13 de noviembre de 1997. Pg. 41. Sobre la aplicabilidad de la figura del arbitraje en las materias comercial, civil y laboral, consltese: Snchez, Rafael Santo Domingo. El arbitraje: una necesidad jurdica. En: Gaceta Judicial. No. 10, Santo Domingo, 26 de junio a 10 de julio de 1997. Pg. 38.
347
con el auspicio de la Asociacin Hiplito Herrera Billini Inc y la FINJUS Inc, una obra extraordinaria denominada Bibliografa del Derecho Dominicano 1844-199833 . La FINJUS, cuya misin es fomentar y promover actividades intelectuales en el campo de las ciencias jurdicas y realizar todos los esfuerzos necesarios para lograr la independencia y eficiencia del poder judicial, elementos esenciales para consolidar el estado de derecho y un adecuado nivel de seguridad jurdica y certidumbre institucional34 , es una organizacin no gubernamental de gran prestigio y de un altsimo perfil en la vida intelectual y acadmica dominicana. Adems de realizar seminarios especializados en diversos temas de orden jurdico, tiene constantes apariciones en la prensa escrita y produce semanalmente un programa de televisin en el que se tratan, analizan y debaten ante la ciudadana diversos tpicos de actualidad. Ha desarrollado una interesante lnea editorial por medio de la cual se editan y publican libros y textos diversos relacionados con asuntos claves para la doctrina jurdica, y tiene un rol preponderante en diversos programas y proyectos que son fundamentales para el desarrollo de la cultura jurdica dominicana: Proyecto auspiciado por el BID- para el Mejoramiento de la Administracin Judicial; Justicia y Ciudadana; Formacin Legal Continua, etc.35 Otras organizaciones de base de la sociedad civil (muchas de ellas vinculadas a organizaciones eclesisticas de diverso signo), como lo veremos, cumplen un papel muy importante en tareas de educacin legal popular y en labores de asistencia jurdica a personas que no pueden cubrir los costos del patrocinio letrado. Finalmente, desde el mbito de lo pblico, destaca la incidencia que tiene en la vida jurdica dominicana el CARMJ, particularmente en los procesos de cambio que se experimentan en el mbito de la administracin de justicia y en la revisin de los diferentes cdigos y cuerpos de leyes del pas. Esto se recoge ampliamente en los diferentes nmeros del boletn institucional denominado Novedades de la reforma judicial (que circula de manera independiente o como parte de la distribucin de la revista Gaceta Judicial). Su misin consiste en concertar, coordinar e impulsar esfuerzos de todos los sectores del Estado y la sociedad civil para facilitar el proceso de reforma y modernizacin del sistema de administracin de justicia.36 El cumplimiento de sus ejes estratgicos se entiende as: Contribuir a la productividad del sistema de administracin de justicia, a fin de que tenga mayores grados de eficiencia. Asegurar el respeto de los derechos y garantas procesales de los ms vulnerables, mediante la promocin de mecanismos de asistencia y defensa jurdica. Apoyar el sistema de proteccin y justicia de nios, nias y adolescentes. Mejorar el sistema penitenciario. Mediante la consolidacin institucional, para cumplir eficazmente la misin y ejecutar los roles asignados.
33 Moya Pons, Frank y Florn Romero, Marisol. Bibliografa del Derecho Dominicano 1844-1998. Tomo I (Materias). Santo Domingo, Editora Judicial, 1999. 327 PP; Moya Pons, Frank y Florn Romero, Marisol. Bibliografa del Derecho Dominicano 1844-1998. Tomo II (Alfabtico). Santo Domingo, Editora Judicial, 1999. 284 PP. 34 Fundacin Institucionalidad y justicia, FINJUS, /desplegable/. 35 Ver: Finjus Informa. Boletn Informativo de la Fundacin Institucionalidad y justicia, No. 1, enero/marzo de 1999. 28 PP. 36 www.reforma-justicia.gov.do
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6-
LA REFORMA DEL SISTEMA JUDICIAL EN LA REPBLICA DOMINICANA

La Reforma Judicial: Experiencia Reciente
a)
La reforma institucional de la que obviamente, la reforma judicial es un componente fundamental es una vieja aspiracin en la Repblica Dominicana; sin embargo, las condiciones polticas han sido poco propicias para que esta experiencia comenzara mucho tiempo antes. La crisis de 1994, asociada a la expectativa de que el ex-Presidente Joaqun Balaguer no seguira en el poder, como resultado de las elecciones presidenciales de 1996, abrieron un espacio que diversos sectores de la clase poltica, y sobre todo la sociedad civil organizada, han aprovechado para avanzar en el intento reformador. En el caso de la justicia, hay algunos antecedentes relacionados con la reforma constitucional37 acordada por las fuerzas polticas en 1994 (fruto del Pacto por la Democracia) y que se concretaron en el establecimiento de la figura del Consejo Nacional de la Magistratura38 , cuya funcin exclusiva es nombrar a los integrantes de la SCJ; el reconocimiento de la autonoma administrativa y presupuestaria al Poder Judicial; la creacin de una carrera judicial va legislativa; el establecimiento de un recurso de inconstitucionalidad de la ley, as como la potestad de la Suprema Corte para nombrar y fijar los sueldos y otras remuneraciones de todos los funcionarios y empleados judiciales, incluyendo a los jueces de las diversas instancias jurisdiccionales del pas. No obstante el acuerdo, no fue posible avanzar mucho. Slo despus de las citadas elecciones de 1996, y muy particularmente, en el ao 1997, hubo muestras ms concretas de que el proceso reformador encontraba ahora una voluntad poltica favorable para su ejecucin. Por su parte, la sociedad civil dominicana tena varios aos de formular propuestas desde diversas pticas 39 (acadmicos, empresarios, sindicalistas, ONG). Un conjunto influyente de organizaciones populares40 , reunidas con el auspicio del Centro Universitario de Estudios Polticos y Sociales (CUEPS) de la Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra, identificaba en 1994 las prioridades de la reforma judicial de la siguiente manera: Establecimiento de la independencia poltica y econmica del Poder Judicial. Reformar la Ley de Organizacin Judicial Modificar la forma de eleccin de los jueces para que estos no sean electos a travs de los partidos polticos representados en el Congreso.
37 Ver: artculos 63 y siguientes de la Constitucin de la Repblica Dominicana. 38 Este Consejo est integrado por el Presidente de la Repblica, quien lo preside (en su ausencia pueden actuar el Vice-Presidente o el Procurador General de la Repblica en ausencia de ste), el Presidente del Senado y un senador de un partido poltico distinto, el Presidente del Congreso y un diputado de un partido poltico distinto, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, un magistrado de la Suprema Corte quien acta como secretario (Art. 64, prrafo I de la Constitucin). Este se conform hasta en el ao 1997, luego de presiones muy grandes provenientes de la sociedad civil y de los partidos de oposicin. 39 Ray Guevara, Milton y Amiama Nielsen, Mirna (eds). Institucionalidad y Justicia. Derecho y ley, Vol. IV, Ao 1994. Fundacin Institucionalidad y Justicia, con auspicio del BID, Santo Domingo, 1998. PP. 43 y 44; Garca Fermn, Franklin. Evaluacin del Poder Judicial y recomendaciones para su transformacin. Santo Domingo, Dominicana de impresos y publicidad, 1997. PP. 32 a 35. 40 Brea, Ramonina (ed). Encuentros de organizaciones populares: propuestas de reformas polticas. Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra/Centro Universitario de Estudios Polticos y Sociales CUEPS, Santo Domingo, 1994. PP. 17 y 18.
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Establecer la revocabilidad de los jueces segn una evaluacin peridica que se aplique cada cierto tiempo. Crear el Colegio de la Magistratura. Establecer el Consejo Nacional de la Magistratura. Creacin del Tribunal de Garantas Constitucionales con las disposiciones necesarias para lograr su independencia econmica. Desarrollo de una corriente de pensamiento y reflexin sobre la aplicacin y administracin de la justicia. Evaluar y modificar las leyes, cdigos penales y civiles vigentes y sus procedimientos. Establecer una mayor distribucin territorial de los organismos judiciales. Modificar la legislacin y procedimientos acerca del conocimiento y sancin de la violacin sexual. Establecer legislaciones penales referentes al maltrato de la niez. Establecer el cumplimiento de los perodos de prisin preventiva y sometimiento formal a la justicia sin violar el mecanismo de las 48 horas. Darle un tratamiento especfico a los casos segn sus caractersticas. Convertir la Polica Nacional en un cuerpo tcnico-investigativo e introducir las modificaciones necesarias para impedir los usos represivos y el maltrato de los presos en las crceles.
Esto coincide plenamente con el diagnstico que para octubre de 1996, haca de la justicia dominicana una comisin de juristas especialistas, en el marco del estudio denominado Diseo de una Estrategia para Desarrollar un Sistema Poltico Democrtico realmente Funcional y Participativo41 . Segn el estudio, la justicia dominicana opera en la precariedad extrema y esto se traduce en: Inseguridad y descreimiento institucional, motivada por la corrupcin y desconfianza que despierta el Poder Judicial. Dependencia informal del Poder Judicial en relacin con los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Precariedad institucional del Ministerio Pblico. Carencia de una verdadera polica tcnica judicial.
41 Instituto Tecnolgico de Santo Domingo/Instituto Interamericano de Derechos Humanos-Centro de Asesora y promocin Electoral/Proyecto de Iniciativas Democrticas. Diseo de una estrategia para desarrollar un sistema poltico democrtico, realmente funcional y participativo. Reforma y fortalecimiento del sector justicia. Santo Domingo, INTEC/IIDH-CAPEL/PID, 1996. 13 PP.
350
Ineficiencia para implantar las reformas constitucionales de 1994. Insuficiencia de los salarios y desproteccin social de los magistrados y funcionarios de la administracin de justicia. Carencia de medios materiales para el normal desenvolvimiento de las labores en los tribunales. Obsolescencia de la legislacin positiva. Burocracia excesiva e ineficiente que se traduce en retrasos e impunidad. Deficiencia estructural del rgimen penitenciario y carcelario42 .
Como parte de este mismo esfuerzo, se identificaron obstculos y oportunidades para la reforma judicial. Entre los primeros: la existencia de grupos opositores a las reformas, fundamentalmente representados por legisladores interesados en recuperar la facultad del Senado de designar y ratificar jueces; la opinin de algunas figuras del Ejecutivo interesadas en reducir las atribuciones de la SCJ. Entre las oportunidades: la creacin de un comisionado para la reforma y modernizacin de la justicia; la actitud propositiva y participativa de la sociedad civil; la expectativa de que la articulacin entre el Gobierno, los congresistas, la sociedad civil y los medios de comunicacin permita acelerar las reformas necesarias. Para comprender la profundidad del proceso de reforma (y aunque muchos que la consideran aceptable, hubieran esperado avances todava ms significativos43 ), se reproduce en el cuadro 3 un balance elaborado en agosto de 1998 por el CARMJ.
Cuadro 3 Avances en el proceso de reforma judicial

Eleccin de la nueva Suprema Corte de Justicia. Seleccin pblica de los nuevos jueces en prcticamente todo el territorio nacional. Instalacin de la Escuela Nacional de la Magistratura. Programas de capacitacin a los servidores judiciales. Una nueva mstica de servicio en todos los tribunales del pas. Acondicionamiento y adecentamiento de la infraestructura judicial. Puesta en ejecucin de proyectos de mejoramiento de la gestin de los despachos judiciales y del Ministerio Pblico. Puesta en funcionamiento de diez jurisdicciones especializadas de nios, nias y adolescentes, conforme al Cdigo del Menor.
42 Un complemento muy consistente de este diagnstico, se encuentra en: Rivera.Op.Cit. PP. 59 y siguientes. Este anlisis sobre el funcionamiento de la justicia dominicana se desagrega en independencia, eficiencia, seguridad jurdica y accesibilidad, por lo que resulta sumamente didctico y orientador. 43 Para Manuel de Jess Bez, Secretario General de CEAJURI, la experiencia en la sub regin de Enriquillo es satisfactoria , aunque todava no es lo ideal; hay que seguir avanzando en eficiencia, los funcionarios judiciales deben ser mejor pagados para disminuir la incidencia de la corrupcin; la actividad de la Escuela Nacional de la Magistratura debe ser mejor. Entrevista realizada el 24 de abril de 1999 en la ciudad de Barahona, Repblica Dominicana.
351
Inicio del Programa de Defensa Pblica dirigido a los que carecen de recursos para pagar la asistencia de un abogado. Respeto a la ejecucin presupuestaria del Poder Judicial, por parte del Poder Ejecutivo. Seleccin de un Ministerio Pblico honesto y con un desempeo honrado. Funcionamiento de un programa de actualizacin del Ministerio Pblico a nivel nacional, permanente y continuo. Difusin entre los agentes del sistema de justicia de las leyes 14-94; 24-97 y 55-93. Fortalecimiento de organismos de la sociedad civil que propugnan por cambios en la justicia. Acrecentamiento de la conciencia ciudadana en la necesidad de reforma e institucionalizacin de la justicia. Reduccin de la tortura; de los tratos degradantes, inhumanos y vejatorios a los detenidos. Adecentamiento de las prcticas y estilos de trabajo en tribunales y oficinas de la fiscala. Apertura y funcionamiento de despachos de fiscalas en destacamentos policiales. Incremento de la gestin de apoyo internacional para la reforma y modernizacin de la justicia. Departamentalizacin del Ministerio Pblico en el Distrito Nacional. Apertura del Departamento de Proteccin Especial a la Mujer, en la Fiscala del Distrito Nacional. Especializacin del servicio de la Fiscala contra la violencia domstica. Creacin y funcionamiento de la Unidad Coordinadora entre los agentes del sistema, para la aplicacin del sistema de justicia para nios, nias y adolescentes. Reforma de la normativa legal, a travs del nombramiento y trabajo de cinco comisiones de revisin y actualizacin de los Cdigos Civil, de Comercio, Penal y Procesal Civil y Criminal, a fin de hacer la normativa funcional al proceso de modernizacin de la justicia. Agilizacin de los procesos judiciales, en muchos tribunales y fiscalas del pas. Reduccin del nmero de expedientes pendientes de fallo en la Suprema Corte de Justicia. Mejoramiento de la infraestructura de la Suprema Corte de Justicia. Regularizacin de la publicacin del Boletn Judicial. Informatizacin de las oficinas de la Suprema Corte de Justicia. Anteproyecto de la Ley de Estatuto del Ministerio Pblico. Mejoramiento de la infraestructura en algunas crceles del pas. Diseo arquitectnico del nuevo Palacio de Justicia que albergar la Suprema Corte de Justicia y la Escuela Nacional de la Magistratura. Creacin de la Unidad Coordinadora entre los actores del sistema de justicia, para la implementacin de un proyecto de modernizacin de tribunales de primera instancia en el Distrito Nacional. Conclusin de la primera parte del inventario y automatizacin de los registros de ttulos de los distritos judiciales de Santo Domingo. Inventario de bienes inmuebles del Estado del Distrito Nacional, Ban, Monte Plata, Azua, San Cristbal y San Pedro de Macors. Titulacin de ms de 1,000 parcelas del Programa de la Reforma Agraria en diferentes zonas del pas. Elaboracin de un anteproyecto de ley de modificacin de la Ley de Registro de Tierras. Firma del Contrato de Prstamo para la Modernizacin de la Justicia de Tierras del pas. Incremento de la cooperacin de la Escuela Nacional de la Magistratura Francesa, con el pas. Celebracin de once foros sobre temas fundamentales de la agenda de la reforma judicial. Aporte de destacados jurisconsultos y magistrados extranjeros en eventos de actualizacin judicial. Encausamiento de personas incriminadas por crmenes polticos y corrupcin estatal. Elaboracin de un diagnstico general de la situacin de los juzgados de paz del Distrito Nacional.
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Desarrollo y plan de implementacin del sistema de automatizacin de los procedimientos legales de los juzgados de paz del Distrito Nacional, denominado RDPaz. Desarrollo de un plan de capacitacin del uso de la tecnologa informtica y del sistema RDPaz en los ocho juzgados de paz del Distrito Nacional. Normalizacin y uniformatizacin (sic) de las funciones y procedimientos de los juzgados de paz de todo el pas. Creacin de la Comisin evaluadora para la normalizacin de los documentos y procedimientos de los juzgados de paz. Remodelacin, equipamiento y modernizacin del Palacio de Justicia de Ciudad Nueva. Haber logrado que representantes del Ministerio Pblico encabecen operativos de la Direccin Nacional de Control de Drogas. Aprobacin de la Ley de Autonoma Financiera de los poderes Legislativos y Judiciales. Promulgacin de la Ley contra la violencia intrafamiliar. Promulgacin de la ley 6-96 que establece el derecho de toda persona privada de libertad para comunicarse con sus familiares, dentro de la hora siguiente a su detencin. Promulgacin de la ley 38-98 que aumenta la competencia del juzgado de paz en materia civil. Creacin del Departamento de Prevencin de la Corrupcin de la Procuradura General de la Repblica. Mayor acceso a la justicia. Mayor garanta de los derechos ciudadanos. Posibilidades de los ciudadanos de ser atendidos directamente por el Ministerio Pblico, en los destacamentos policiales. Mejora en los procedimientos burocrticos de los tribunales y fiscalas. Mayor orientacin al ciudadano que accede a la justicia. Utilizacin de procedimientos adecuados para el manejo de los expedientes por el Ministerio Pblico. Control del cuerpo del delito por la Fiscala del Distrito Nacional. Descontinuidad (sic) de la mala prctica de utilizacin del cuerpo del delito. Desaparicin de las redadas como mtodo indiscriminado de captura de sospechosos. Apoderamiento directo de los expedientes correccionales a las jurisdicciones de juicio. Interrogatorio inmediato de los detenidos en asuntos criminales por el juez de instruccin. Creacin de nuevos departamentos y consecuente descentralizacin de la Fiscala del Distrito Nacional. Creacin del rea Administrativa en la Procuradura Fiscal del Distrito Nacional. Un censo permanente de las personas que guardan prisin. Creacin de un departamento con el objetivo de agilizar el conocimiento de los expedientes en las distintas cmaras penales. Designacin de un Ministerio Pblico (sic) en las crceles ubicadas en el Distrito Nacional y San Cristbal. Implementacin de un mecanismo de difusin de todas las personas que estn siendo juzgadas sin domicilio conocido. Creacin de un departamento de la Fiscala del Distrito Nacional, para la proteccin de la mujer. Creacin en la Fiscala del Distrito Nacional del Departamento de Familia y de Menores. Creacin del Departamento de Proteccin Intelectual, en la Fiscala del Distrito Nacional. Conciencia de la necesidad urgente de modificaciones profundas de los pensa de las carreras de derecho en las universidades y metodologa de enseanza. La consolidacin del Comisionado como entidad pblica de apoyo a los agentes del sistema de justicia.
Fuente: En los ltimos aos. Logros ms importantes de la Reforma Judicial. En: Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Novedades de la Reforma Judicial. Boletn No. 2, Santo Domingo, Agosto 1998. PP. 2 y 3.
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Evidentemente, las lneas de la reforma, llegan a campos diversos como las esferas jurisdiccional y administrativa de las distintas instancias y niveles del Poder Judicial, la legislacin de fondo y procesal44 , el Ministerio Publico, etc.
b)
Percepcin sobre el Poder Judicial y el Proceso de Reforma
El cambio no ha sido radical, ni masivo, ni traumtico. Este ha venido dndose poco a poco. De 1997 a 1999 la justicia dominicana ha ido experimentando cambios profundos, que los analistas hasta los ms crticos han debido reconocer y ponderar (en relacin con el estado de cosas que exista muy poco tiempo atrs). Desde la designacin de los nuevos jueces de la Suprema Corte cuya llegada a la cpula judicial fue ampliamente saludada les esperaban ya una serie de consejos y recomendaciones45 que recogan el clamor popular de reorientar el rumbo de la justicia dominicana. Y ellos, cumpliendo con las expectativas, han ido avanzando poco a poco en el a veces silencioso, y a veces significativo y publicitado, proceso de la reforma. La encuesta DEMOS 97 arroj informacin muy valiosa, no slo sobre la actitud de los dominicanos en relacin con la reforma, sino alguna luz sobre la forma en que visualizan la realizacin de algunos cambios sensibles. Despus de que un 94.7% estuvo a favor de crear nuevos mecanismos para que la gente participe y un 86% dijo estar a favor de que al menos 30% de las candidaturas de los partidos estn ocupadas por mujeres, un categrico 83.4% extern su apreciacin de que se deba modificar totalmente la justicia dominicana46 . Esto explica porqu en setiembre de 1998, en la encuesta Gallup/diario El Siglo47, el trabajo que viene desarrollando la Corte Suprema de Justicia hasta ahora es calificado por los entrevistados como bueno/muy bueno en un 55.1%, con un 12.1 de opiniones malo/muy malo (casi una absoluta inversin de lo que reflejaba poco ms de un ao atrs la DEMOS 97). 23.4% prefiri la opcin regular. Lo que s resulta significativo es que en este mismo instrumento de medicin de opinin, slo un 14.6% de los entrevistados opin que la justicia sigue igual desde que la nueva Suprema Corte de Justicia ha venido cambiando los jueces. Casi la mitad de los consultados (49.7%) opin que ha mejorado algo y poco menos de una cuarta parte (23.7%) se inclin por la opcin ha mejorado mucho. Ahora bien, el ms reciente de los estudios de opinin48 (aplicado entre el 20 y el 24 de febrero de 1999), profundiza sobre temas de capital importancia vinculados directamente con la imagen
44 Sobre esta concepcin amplia que considera que la reforma legal es parte de la reforma judicial: Juicio al proceso. Boletn Informativo del Foro de Apoyo a la reforma procesal penal. Santo Domingo, marzo-abril 1999. 32 PP; Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Novedades de la Reforma Judicial. Boletn No. 4, Santo Domingo, Octubre de 1998. 16 PP. Entre otros: Bircann Rojas, Luis A. Algunas ideas para la prxima Suprema Corte de Justicia. En: Gaceta Judicial. Santo Domingo, 1 al 15 de mayo de 1998. Pg. 48. Fotocopia; Moreno, Guillermo. La tarea urgente de la nueva Suprema Corte de Justicia. En: Gaceta Judicial. No. 23, Santo Domingo, 31 de diciembre de 1997 a 15 de enero de 1998. PP 16 y 17. Duarte; Brea y Tejada Holgun. La cultura poltica de los dominicanos. Entre el paternalismo y la participacin. (Resultados de la II Encuesta Nacional de Cultura Poltica y Democracia. DEMOS 97). PP. 121 y 122. Gallup Repblica Dominicana/El Siglo. Estudio de opinin pblica. Setiembre, 1998. Preguntas 17 y 18. Proyecto de Modernizacin de Tribunales. Estudio de imagen, opinin y actitudes respecto de la justicia dominicana. Febrero, 1999. 32 PP. Es importante aclarar que por razones ticas y de honestidad acadmica, se respeta la voluntad del Proyecto de Modernizacin de Tribunales, en el sentido de tener por embargadas algunas preguntas y tablas correspondientes a este estudio de opinin. Ninguna de las preguntas utilizadas en la presente investigacin est dentro de la informacin embargada.
45
46 47 48
354
que se ha formado la ciudadana dominicana de su nueva SCJ y del proceso de reforma judicial. Los resultados relevantes para el presente estudio se recogen en el cuadro 4. Cuadro 4 Opiniones sobre la justicia dominicana
Preg. No. 5 Pregunta Considera usted que la justicia ha mejorado a partir de la nueva SCJ de 1997? La justicia y las leyes se aplican igual a las mujeres que a los hombres La justicia y las leyes se aplican igual a los negros que a los blancos S No NS/NR
68.1% 36.3% 43.7%
24.8% 7.1% 59.8% 3.9% 53.0 3.3
15 17
Fuente: Proyecto de Modernizacin de Tribunales. Estudio de imagen, opinin y actitudes respecto de la justicia dominicana. Febrero, 1999. Preguntas 5,15 y 17.
En lo relacionado con el nivel de confianza si tuviera que ir a la justicia (pregunta 7), un 59.1% de los entrevistados opin que tiene ms que antes, contra un 14.7% que seleccion la opcin menos que antes. Un 21.9% tiene igual confianza. De un gran inters para el tema del acceso a la justicia, es la pregunta No. 9. Las cuatro opciones preferidas para responder a la consulta razones para no ir a la justicia, son: es una prdida de tiempo, no se consigue nada (20.8%); es muy costoso, no tienen el dinero (18.8%); por temor a las autoridades (17.4%) y no comprenden los trmites que hay que hacer (16.8%). En cuanto a la evaluacin de instancias relacionadas con la justicia (dentro del marco general de evaluacin sobre el trabajo de algunas instituciones gubernamentales), es interesante tomar en cuenta lo que consigna el cuadro 5. Cuadro 5 Evaluacin del trabajo de algunas instancias vinculadas con la justicia.
Institucin Suprema Corte de justicia Los Tribunales Procuradura General de la Repblica Crceles pblicas Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia Polica Nacional. Fuente: Bueno 40.4% 33.0% 28.9% 13.6% 27.8% 34.1% Regular 43.2% 42.9% 40.4% 21.0 31.0% 39.5% Malo 8.3% 14.3% 14.3% 55.2 9.5% 24.3% NS/NR 8.2% 9.8% 16.3% 10.3% 31.8% 2.2%
Fuente: Proyecto de Modernizacin de Tribunales. Estudio de imagen, opinin y actitudes respecto de la justicia dominicana. Febrero, 1999. Pregunta 38.
Esta informacin, emanada de mtodos cuantitativos de anlisis, responde plenamente al balance que realizan los analistas sobre la gestin de la nueva justicia dominicana y el proceso de reforma. Gaceta Judicial editorializaba en diciembre de 1997: el ao 1997 que acaba de concluir podra ser llamado con propiedad el ao de la justicia en la Repblica Dominicana. No han 355
sido pocas las batallas que el pueblo dominicano ha tenido que librar para dar inicio a la instauracin de un Estado de Derecho en el pas...El balance de esta lucha...es positivo49 . Para el inicio de 1999, luego de pasar por un rico proceso de designacin de jueces en todo el pas, la promulgacin de la Ley de Carrera Judicial, el remozamiento de la justicia de tierras, la accin de la justicia en el marco de un ambiente diferente (ms independiente), cambios en el Ministerio Pblico y una actividad muy relevante del CARMJ, el balance es todava ms positivo que un ao atrs. Segn el periodista Fausto Rosario50 , termin definitivamente la poca en que cada ao se consideraba negativo el balance de la actuacin del poder judicial, y pasaron a la historia los discursos del Presidente de la Repblica el 7 de enero, da del Poder Judicial, diciendo que aquella era una justicia corrompida y responsable de una buena parte de las injusticias que se atribuan al deterioro del Estado de Derecho.
c)
Una Reforma Abierta a la Ciudadana y la Participacin de la Gente
Nada de lo relacionado con la nueva justicia le es ajeno al pueblo dominicano. Esto es as porque la sociedad civil y los medios de comunicacin se apropiaron de un espacio de opinin y de proposicin, que de otra manera hubiera terminado siendo un ejercicio palaciego de negociacin entre cpulas polticas. Esto viene desde los clamores por la designacin de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, pasando por el seguimiento51 experimentado por la designacin de los jueces de la actual Suprema Corte. Desde la apertura del Consejo Nacional de la Magistratura para recibir de la ciudadana y de sus organizaciones algunos nombres de candidatos, hasta artculos periodsticos que opinaban sobre los criterios tcnicos para la designacin de los mejores magistrados (y especulando sobre detalles relevantes, como los criterios de exclusin de candidatos)52 , fueron temas de debate en la opinin pblica dominicana durante muchos meses. El conjunto de lo que se conoce hasta ahora como la reforma judicial dominicana est muy lejos de ser un proceso de inters exclusivo de cpulas partidarias o tcnicas. La correlacin de fuerzas polticas ha dado como consecuencia, que una voluntad poltica del gobierno de avanzar (aunque de una manera limitada y vacilante), haya llegado ms lejos de lo que ste ha querido, aunque no tanto como la oposicin hubiera deseado. En adicin, una sociedad civil propositiva y en algunas esferas53 , influyente ha sabido aprovechar los espacios para participar y para llevar hasta la gente el seguimiento y control de los pasos que en esta materia van dando los
49 Gaceta Judicial. No. 23, Santo Domingo, 31 de diciembre de 1997 a 15 de enero de 1998. /El ao de la justicia/ (editorial)/ Pg. 3. En cuanto al anlisis de fondo: Prats, Eduardo Jorge. 1997. Un ao de accin en la justicia. En: Gaceta Judicial. No. 23, Santo Domingo, 31 de diciembre de 1997 a 15 de enero de 1998. PP 6 a 9; Rosario, Fausto. Balance de un ao que impact el sistema judicial dominicano. En: Gaceta Judicial. No. 23, Santo Domingo, 31 de diciembre de 1997 a 15 de enero de 1998. PP 10 a 14. 50 Rosario, Fausto. El ao de la justicia. En: Gaceta Judicial. No. 47, Santo Domingo, 17 de diciembre de 1998 a 7 de enero de 1999. Pg. 4 51 Rosario, Fausto. La sociedad civil vigila el proceso de seleccin de los jueces. En: Gaceta Judicial. Santo Domingo, 1 de abril de 1997. PP 8 y 9. Fotocopias. 52 Ver: Gaceta Judicial. Santo Domingo, 15 a 29 de mayo de 1997. /Sin salida: el Consejo Nacional de la Magistratura debe escoger los mejores jueces. (La quincena)/ PP 4 y 5. Fotocopias; Gaceta Judicial. No. 10, Santo Domingo, 26 de junio a 10 de julio de 1997. /La hora de la verdad. (editorial)/ Pg. 3; Gaceta Judicial. Santo Domingo, 15 a 29 de mayo de 1997. /Sin salida: el Consejo Nacional de la Magistratura debe escoger los mejores jueces. (La quincena)/ PP 4 y 5. Fotocopias. 53 Como la Iglesia Catlica, los empresarios, los medios de comunicacin, prestigiosas universidades privadas, etc.
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actores polticos; pero incluso esto, ha trascendido un manejo limitado a lites. El involucramiento y la relevancia del rol jugado por algunas organizaciones de base o redes ciudadanas (como el Movimiento Participacin Ciudadana) en este proceso, lo confirman sobradamente. Por otro lado, el nuevo Poder Judicial, cuya caracterstica principal adems de la honestidad y la probidad ha sido la transparencia en la gestin y la instauracin de la rendicin de cuentas54 como parte del ejercicio mismo del servicio pblico, constituye un ingrediente complementario para darle a la reforma una porosidad social indita en la vida institucional del pas. Sin duda, una de las iniciativas ms impactantes fue el proceso pblico (seguido de cerca por la prensa, al extremo de que en algunos casos se transmitieron por televisin a toda la nacin los ejercicios acadmicos y de determinacin de idoneidad que los jueces de la Suprema aplicaron en todo el pas). El sistema de evaluacin de aspirantes a juez, fue pblico y oral55 . Se podra decir que fue una forma atpica y sui generis de acceso a la justicia y de acercamiento a una institucin que tradicionalmente haba sido vista con mucho recelo. Lo importante del proceso es que permiti el debate, la oposicin, la propuesta y la contrapropuesta, la consulta, la opinin, el enfrentamiento de ideas y apreciaciones. Fue en s mismo, un ejercicio democrtico y participativo. En julio de 1998, una encuesta de Gallup/Revista Rumbo56 hizo la siguiente consulta: La corte Suprema Corte de Justicia ha iniciado un proceso de sustitucin de todos los jueces del pas, mediante un proceso en el cual todos los aspirantes se someten a un examen de capacidad y al escrutinio de su moral pblica. Est usted de acuerdo o en desacuerdo con este procedimiento? Un slido 87% se pronunci a favor, en tanto que slo un 6% dijo estar en desacuerdo. Una muestra ms de que la ciudadana dominicana est viendo con buenos ojos el proceso de reforma y que tiene una relacin de pertenencia con respecto a l (sea, que lo siente como suyo) es la que nos brinda la pregunta 4 del estudio de opinin pblica encargado por el PMT57 : ante la pregunta sirve la justicia a los intereses del ciudadano comn?, un 54.9% de los encuestados respondi que s, contra un 39.4% que opin negativamente (y un 5.7%NS/NR).
54 Ya desde enero de 1998, a los pocos meses de estar en funciones la actual SCJ, la vocacin de la cpula judicial por actuar de manera difana y transparente, en todas las reas de su gestin, era positivamente reconocida por la prensa; consltese en ese sentido: Rosario, Fausto. La Suprema rinde cuentas y el balance es positivo. En: Gaceta Judicial. No. 24, Santo Domingo, 15 a 29 de enero de 1998. PP 4 a 8. El texto completo de discursos claves en la presente era de la justicia dominicana, como los pronunciados por el Presidente de la Suprema Corte, Dr. Jorge Subero Isa, los das 7 de enero de 1998 y de 1999 (da del Poder Judicial), o el del 4 de agosto de 1998 (conmemoracin del primer aniversario de la actual SCJ), estn disponibles al pblico, incluso en internet (www.suprema.gov.do). El ms reciente de estos discursos, por ejemplo y siguiendo la tnica de los anteriores, es un informe detallado de labores que rinde cuentas sobre estadsticas de mejoramiento en la gestin, efectos de la aplicacin de importantes leyes recientemente aprobadas, estadsticas sobre las labores jurisdiccionales (cantidad de sentencias, de audiencias, de pases al Procurador General, de abogados y notarios juramentados), repaso de la jurisprudencia ms relevante, detalle de labores administrativas (nombramiento de jueces, auditoras, manuales e instructivos), boletines judiciales y otras publicaciones, Escuela de la Magistratura, capacitacin, equipos adquiridos, construcciones y remodelaciones, informatizacin, puesta en marcha de tribunales de nios, nias y adolescentes, etc. 55 Una detallada descripcin del proceso y vicisitudes de la evaluacin en el Distrito Nacional: Rosario, Fausto. La evaluacin de los candidatos a jueces en el Distrito Nacional. En: Gaceta Judicial. No. 30, Santo Domingo, 9 a 23 de abril de 1998. PP. 12 a 15. 56 Gallup Repblica Dominicana/Revista Rumbo. Estudio de opinin pblica. Julio, 1998. Pregunta 20. 57 Proyecto de Modernizacin de Tribunales. Estudio de imagen, opinin y actitudes respecto de la justicia dominicana. Pg. 6.
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7a)
EL PROBLEMA DEL ACCESO A LA JUSTICIA COMO UN TEMA CLAVE DE DERECHOS HUMANOS

Acceso a la Justicia
El acceso a la justicia est ntimamente asociado con el derecho a la defensa (penal o de cualquier naturaleza que se requiera, por lo que sera ms correcto sustituir defensa por asistencia jurdica); pero no es slo eso. En efecto, no se trata slo del reconocimiento del derecho a poner en funcionamiento el sistema judicial o a tener la asistencia necesaria si el sujeto ha sido demandado o denunciado, sino tambin del hecho de no contar con impedimentos fcticos, objetivos o subjetivos para hacerlo. Por eso, la realizacin plena del principio de igualdad jurdica pasa por concebir el acceso a la justicia desde una perspectiva amplia y sostenible; esto es, no slo tomar contacto con la justicia como servicio (entrar, introducirse), sino tambin mantenerse dentro de este servicio pblico en condiciones que resguarden cabalmente la seguridad jurdica del interesado. En otras palabras, la asistencia de la que se dispone no se agota con un contacto inicial o efmero con la justicia, sino que debe mantenerse mientras se necesite. Adems, esta asistencia debe tener una calidad tal que nos permita resguardar nuestra seguridad jurdica en condiciones similares a las que tiene el oponente con el que tenemos un conflicto de intereses por resolver. Recuadro 5 Perspectivas normativa y fctica del acceso a la justicia
La posibilidad de comparecer tiene un aspecto estrictamente normativo que reposa sobre la existencia de dispositivos que faculten al ciudadano a presentar su exigencia ante un juez o tribunal y un aspecto factual. Este ltimo corresponde a la posibilidad material del ciudadano de acceder a la justicia. Como sabemos, en Amrica Latina este segundo aspecto resulta problematizado por hechos sociales tan graves como extendidos, que en la prctica dificultan o, incluso, imposibilitan el acceso a la justicia de muchas personas, a quienes el texto de la ley faculta tal derecho. Fuente: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Gua sobre aplicacin del derecho Internacional en la Jurisdiccin Interna. San Jos, IIDH, 1996. Pg. 60.
Ante una gestin planteada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se pronunci en 1990 (en el marco de la Opinin Consultiva OC-11) sobre dos situaciones muy frecuentes en Amrica Latina y relacionadas con el acceso a la justicia: la indigencia y la falta de patrocinio letrado por temor a represalias. Para la Corte, en ambos casos estamos en presencia de condiciones de no acceso a la justicia en los trminos que establece el artculo 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y ms bien frente a una situacin discriminatoria, contraria al derecho de igualdad. Concretamente, acerca del indigente, la Corte determin que ste se vera discriminado por razn de su situacin econmica, si requiriendo asistencia legal, el Estado no se la prove gratuitamente. Se refiri luego al caso en el que el Estado proveyese asistencia legal gratuita, pero el indigente no pudiese solventar los costos del proceso que le fueran exigidos, y consider esta situacin igualmente contraria al acceso a la justicia. La Corte caracteriz de modo equivalente el caso en el que existe un miedo generalizado de los abogados para prestar asistencia legal a una persona que lo requiere y sta no puede, por consiguiente, obtenerla.58
58 Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Gua sobre aplicacin del derecho Internacional en la Jurisdiccin Interna. San Jos, IIDH, 1996. PP. 60 y 61.
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b)
Sectores o Grupos Vulnerables

De forma tentativa cabe definir la vulnerabilidad como la predisposicin a la cada del nivel de bienestar, derivada de una configuracin de atributos negativos para el logro de retornos materiales y simblicos. Por extensin, se puede afirmar que es tambin la predisposicin negativa para salir de condiciones adversas de bienestar. As, por ejemplo, ciertos atributos como la condicin ocupacional, determinadas ocupaciones, etnias, edades y sus combinaciones, sealarn diversos tipos y grados de vulnerabilidad...La idea de vulnerabilidad slo puede abordarse como un concepto relacional. Es decir, que se expresa mejor por una relacin entre las capacidades de movilizar recursos (expresadas como atributos individuales) y la estructura de oportunidades de la sociedad (expresadas en trminos estructurales).59
La definicin previa sobre la aproximacin a lo que pueden ser en la Repblica Dominicana los sectores desfavorecidos (incluso en la flexibilizacin del criterio propuesto originalmente de tres veces el salario mnimo para fijar la lnea de menores ingresos, o la no consideracin del lmite de ingreso de dos dlares diarios propuesto por PNUD) no result de una importancia determinante para esta investigacin. Esto tiene su explicacin al menos por dos razones, a saber: Falta de unidad en los criterios: en la Repblica Dominicana igual que en una gran cantidad de pases las tesis y propuestas para la definicin y alcances de la pobreza y la indigencia (para usar conceptos comprensibles y muy comunes) son muchas y muy variadas60 . Esto sin contar una serie de sinnimos o trminos complementarios61 que pueden ser considerados en relacin con esta temtica.
59 Filgueira, Carlos. Bienestar, ciudadana y vulnerabilidad en Latinoamrica. En: Prez Baltodano, Andrs (ed). Globalizacin, ciudadana y poltica social en Amrica Latina: tensiones y contradicciones. Caracas, Editorial Nueva Sociedad, 1997. Pg. 127. En esta misma obra (Pg. 137), el autor hace una reflexin que tiene profunda validez para una coyuntura como la que viven nuestros pases, incluida por supuesto la Repblica Dominicana: En el caso de Amrica Latina, las estructuras de oportunidad de los pases de la regin presentan debilidades y tendencias histricas que se conjugan con los efectos de la globalizacin, intensificando algunas de las viejas vulnerabilidades de la regin, y creando nuevas formas de vulnerabilidad. En este sentido, las nuevas vulnerabilidades no son simplemente nuevas versiones de las viejas, o peor an, el producto de la superacin de stas. Las vulnerabilidades viejas no han desaparecido, ni han sido sustituidas por vulnerabilidades modernas. Ms bien, las antiguas proveen la base sobre las que se forman las nuevas. Para entender la naturaleza de las estructuras de oportunidad de los pases de la regin, y la manera en que estas estructuras condicionan el efecto de las fuerzas e influencias globales, es necesario prestar atencin a las tendencias demogrficas, a la incidencia de la pobreza, a la tendencia hacia la concentracin del ingreso y el empleo. 60 Dos trabajos recientes ilustran ampliamente sobre la complejidad asociada al abordaje terico de la pobreza, la determinacin de indicadores de pobreza y los diferentes sistemas para lograr su medicin (v.gr. producto por persona, lnea de pobreza, lnea de indigencia, necesidades bsicas insatisfechas,etc,), son: Alemn, Jos Luis. Desarrollo con pobreza? Reforma social y disminucin de la pobreza. Santo Domingo, Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra/Centro Universitario de Estudios Polticos y Sociales CUEPS, 1997. 124 PP; y Alemn, Jos Luis y Daz Santana, Miriam. Polticas y programas sociales: menores en circunstancias especialmente difciles, generacin de empleo y pobreza crtica. Santo Domingo, Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra/Centro Universitario de Estudios Polticos y Sociales CUEPS, 1996. 228 PP. 61 Grupos vulnerables, Sectores desfavorecidos, Personas en circunstancias especialmente difciles, etc.
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Para ir de lo ms general a lo particular, debemos compartir la reflexin del BID en el sentido de que adems de las consideraciones normativas de justicia social, crecimiento econmico y pobreza que explican porqu la equidad requiere atencin, la evidencia emprica internacional sugiere que el tema distributivo tambin es importante porque hay una conexin estrecha entre inequidad y democracia. La relacin consiste en que la inequidad puede condicionar el funcionamiento de las instituciones democrticas y dificultar los procesos de decisin poltica62 . Por supuesto, ni la Repblica Dominicana como pas, ni la justicia como sector o como servicio pblico, escapan a la contundencia de esta consideracin. Uno de los trabajos ms recientes, didcticos y completos sobre el tema de la pobreza en la Repblica Dominicana63 , destaca que un informe de la Oficina Nacional de Planificacin (elaborado mediante el cruce de datos del Censo de Poblacin de 1993 y la encuesta Demogrfica de Salud de 1996), ubica al 56% de los hogares dominicanos en condicin de pobreza, y que de ellos, cerca de un 19% est en la pobreza extrema. Para el efecto, pobres son los que no pueden cubrir el costo de la canasta bsica de consumo (alimentos y servicios), en tanto que pobres extremos o indigentes, son los que no pueden cubrir el costo de la canasta bsica de alimentos. En todo caso, una comunidad viviendo en situacin de pobreza se enfrenta a: El fenmeno econmico del empobrecimiento. El fenmeno poltico de la marginacin. El fenmeno social de la discriminacin. El fenmeno cultural del desarraigo. El fenmeno psicolgico de la alienacin
En virtud de lo anterior, queda claro que no es posible concebir la pobreza exclusivamente en una dimensin econmica; esto debe ser necesariamente complementado con elementos vinculados con el acceso a la cultura, a la informacin y en general, al respeto de los derechos humanos (civiles y polticos, econmicos, sociales y culturales). Adems revirtiendo la exclusin y la marginacin a la superacin de la pobreza estn asociados nuevos paradigmas y espacios
62 Banco Interamericano de Desarrollo. Amrica Latina frente a la desigualdad. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Washington, BID. Pg. 26. Ampliando, en la misma pgina de esta obra, se seala que la falta de confianza en la democracia y en las instituciones que se encuentra asociada con la mala distribucin del ingreso en los pases de Amrica Latina puede tener implicaciones en el funcionamiento de los sistemas polticos. En sociedades fragmentadas y donde no hay confianza en las instituciones son ms complejos e inciertos los procesos de agregacin de las preferencias de los individuos y mayores los conflictos de distribucin de los recursos pblicos. Tambin es ms difcil la integracin econmica y social de los diferentes grupos y es ms factible que el aparato estatal quede sujeto a influencias de grupos de presin, corrupcin e ineficiencia, todo lo cual contribuye a mantener la desigualdad. 63 Pedrazuela, Isabel. La pobreza en Repblica Dominicana. En: Estudios Sociales, No. 112, Ao XXXI, Santo Domingo, Abril-Junio de 1998. PP 5 a 41.
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de participacin de los propios pobres e indigentes, respondiendo con ello a las expectativas que, como ya vimos en las encuestas DEMOS 94 y 97, tiene la poblacin dominicana64 . Aunque no nos interesa una caracterizacin exhaustiva de la pobreza dominicana, basada exclusivamente en aspectos econmicos, es importante puntualizar sin mayor detalle para no desviarnos del objeto de estudio- las evidencias65 que algunos de los estudiosos de este tema resean con mayor inters: baja remuneracin de la poblacin ocupada; elevada proporcin de hogares con necesidades bsicas insatisfechas, principalmente en la zona rural; empeoramiento de la distribucin del ingreso; tendencia de reduccin a largo plazo del salario real; reduccin del salario indirecto (gasto pblico social como porcentaje del PIB). Siendo que la pobreza no es slo sinnimo de carencia de bienes materiales, sino que a la vez significa condiciones de inferioridad en todos los espacios, es comprensible que la poblacin ms pobre econmicamente, sea la que se halla en una posicin ms vulnerable en cuanto a la violacin de sus derechos y en cuanto a la posibilidad de hacerlos valer66 . Lo anterior debemos tomarlo en consideracin tambin para no incurrir en el error de pensar que todos los pases son homogneos; esto es, que las estadsticas/promedio vlidas para el conjunto, se distribuyen de la misma manera en todas las zonas y regiones. En la Repblica Dominicana el xodo del campo a la ciudad no ha sido la panacea esperada. Por lo dems, la ciudad es el espacio donde se percibe ms claramente la diferencia entre una minora de ricos frente a una mayora de pobres. Santo Domingo es una prueba de ello, cuando para un total de poblacin superior a los 2 millones, el 35% son pobres; pero las desigualdades son evidentes identificando barrios como Domingo Sabio o La Zurza con un 70% de su poblacin bajo la lnea de pobreza, mientras que la pobreza slo alcanza un 2% de la poblacin ubicada en Piantini o La Esperilla (Datos de ONAPLAN 1997). Las subregiones con mayor porcentaje de hogares pobres son El Valle (Azua, San Juan y Elas Pia) y Enriquillo (Barahona, Pedernales, Bahoruco e Independencia), con ms de un 75% de sus hogares viviendo en pobreza, seguidas de las subregiones Cibao Occidental (Valverde, Santiago Rodrguez, Dajabn y Montecristi) y Cibao Oriental (Salcedo, Duarte, Saman y Mara Trinidad Snchez) con un 70%.67 Parece evidente que, si la definicin de las capacidades para participar en las redes sociales de intercambios se mantiene, de igual modo que los satisfactores a nivel de mnimos absolutos como quiera que estos puedan precisarse-, la superacin de la pobreza significar siempre para las personas involucradas la mantencin (sic) de un estado de dependencia frente a las agencias respectivas de asistencia. Slo si los mnimos se definen
64 Como dato complementario, tenemos que en la DEMOS 94 las tres principales causas de la pobreza, segn los consultados, fueron identificadas as: los malos gobiernos (30.6%); falta de trabajo y otras causas laborales (24.3%) y los ricos/la injusticia/la desigualdad social (16.4%). Duarte, Brea, Tejada Holgun y Bez. Informe Final de la Encuesta. Pg. 111. Sobre este mismo tema, la DEMOS 97 arroj una identificacin similar de causas, pero con alguna inversin en el orden de importancia: el 33.5% seal la falta de trabajo o de fuentes de empleo; el 25.5% a los gobiernos y los que estn arriba y no se ocupan; mientras que el 13.4% lo atribuy a los ricos y la injusticia (desigualdad). Duarte, Brea y Tejada Holgun. Resultados de la II Encuesta. Pg. 113. 65 IEPD/PROFAMILIA. Op.Cit. PP. 83 y siguientes. 66 Pedrazuela.Op.Cit. PP. 9 y 10. 67 Ibd. Pg. 11.
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en estos casos como mnimos competitivos (y en este caso: relativamente a las distribuciones prevalecientes en cada sociedad) podra pensarse en la adquisicin de un grado de pobreza. El umbral de la pobreza permitira pues identificar poblaciones pobres; pero la superacin de la pobreza slo sera posible traspasando el umbral de la ciudadana68 . Justamente por esta razn no es posible aceptar un patrocinio legal deficiente o displicente como una forma de acceso a la justicia. Y esto es a la vez un factor determinante para la seleccin de formas de acceso a la justicia que sean exitosas, segn los trminos de referencia establecidos para la presente investigacin (lo que implica necesariamente, dejar fuera de esa categora algunas formas que si bien son un buen esfuerzo desde el punto de vista asistencial de cobertura de mnimos absolutos, no son mnimos competitivos). Ausencia de criterios y mecanismos para determinar la elegibilidad de las personas a las que las instituciones u organizaciones ofrecen el apoyo para que accedan a la justicia: este es un problema generalizado en la Repblica Dominicana, tanto en los mbitos pblico como privado. Esto se lleva a cabo de una manera muy intuitiva (el usuario es conocido, parece o es evidente que no puede pagar por los servicios de un abogado o los costos de trmites judiciales), y en muchos casos, mediante la referencia de personas u organizaciones que recomiendan atender el asunto (que con seguridad, a su vez, han aplicado el criterio intuitivo antes sealado)69 . La nica excepcin conocida por el investigador, es la del Programa de Defensa Pblica, que s cuenta con un sistema para la determinacin de esta elegibilidad. Resulta, pues, difcil, saber a ciencia cierta cuntas de las personas que accesan a la justicia mediante los diferentes sistemas o mecanismos existentes, son realmente pobres o indigentes. Aunque parecera ms fcil determinar cuntos de los que acceden por estos medios no son pobres o indigentes, este dato tampoco est disponible ni es fcil investigarlo o construirlo.
68 Instituto Interamericano de Derechos Humanos/Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe. La igualdad de los modernos. Reflexiones acerca de la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales en Amrica Latina Memorias. San Jos, IIDH/CEPAL, 1997. Pg. 43. En esta misma lnea se inscribe la obra del padre Jorge Cela, La otra cara de la pobreza (2da. ed, Santo Domingo, Centro de Estudios Juan Montalvo, S.J., 1998, 138 PP). En la pgina 136 reitera que la pobreza no es slo carencia y adems, que la pobreza extrema implica una cultura que capacita para sobrevivir en esas condiciones extremas pero que no sirve de mapa para moverse fuera de ella. Aprender a vivir en la pobreza crtica es cerrarse las puertas del mundo de los otros. Cuando la pobreza se hace cultura crea su mecanismo de reproduccin de generacin en generacin. Por eso combatir la pobreza no es slo un problema de manejo de recursos. Es tambin la construccin de sujetos. Filgueira (Op.Cit. Pg. 145), previo reconocimiento de que la vulnerabilidad de los pobres es ms evidente y que en Amrica Latina la superacin de la pobreza pasa por el desarrollo de los derechos ciudadanos, afirma que la filantropa no concede derechos, sino que es simplemente un beneficio para aquellos grupos a quienes va dirigida. Tampoco constituyen derechos legales las polticas asistencialistas que se orientan a corregir las condiciones que sufren los sectores llamados vulnerables, sin eliminar las causas estructurales de su vulnerabilidad y por lo tanto, las barreras que limitan el desarrollo de sus derechos ciudadanos. 69 En este sentido, para el investigador fueron particularmente ilustrativas las reuniones con dirigentes o abogados de organizaciones como CENSEL y MUDHA. En el caso de CEDAIL y CEAJURI, tambin qued claro que las redes organizativas y de aprovechamiento de especializacin, lo son tambin de solidaridad y de orientacin en cuanto al tema estudiado.
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En todo caso, la mayora de los informantes claves consultados, coincidieron en identificar los siguientes como grupos especialmente vulnerables; con la coincidencia de que en sus casos existen formas de asistencia jurdica comparativamente ms desarrollados que para otros grupos que, desde la perspectiva privada o pblica, intentan facilitarles el acceso a la justicia: Los pobres e indigentes particularmente relacionados con el sistema penal (y dentro de estos, los presos sin condena). Las mujeres vctimas de violencia intrafamiliar. La poblacin domnico-haitiana y los inmigrantes haitianos.
Una primera pista para justificar su seleccin, pasa entonces por reconocerles su ubicacin entre los necesitados ms necesitados; la otra es la de la existencia de mecanismos de acceso a la justicia con mayor desarrollo que los encontrados para los casos de otros grupos vulnerables. Otros grupos o sectores considerados tambin como vulnerables70 son: los campesinos (particularmente, en lo referido a los mecanismos de legalizacin de tierras y los desplazados por la agroindustria, el latifundio o el turismo); los obreros (sobre todo las mujeres que trabajan en las zonas francas); los nios, nias y adolescentes (particularmente, los menores sin padre y los nios de la calle); los discapacitados; las mujeres jefas de familia; las mujeres migrantes (en relacin con la patria potestad de los hijos); las personas desempleadas que se ganan la vida en micro-empresas (trabajo informal); las personas de la tercera edad.
c)
Acceso a la Justicia y Derechos Humanos71
Lo estudiado hasta ahora tiene una importancia que va ms all del slo derecho de acceder a la justicia, considerado de una manera aislada. Estudiar en detalle sus alcances, es un tema de
70
Ver: Alemn, Jos Luis.Op. Cit. PP. 32 a 44 y 103 a 105; Alemn, Jos Luis y Daz Santana, Miriam. Op. Cit.. PP. 91 a 94, 103 a 145 y 183 y siguientes; Pedrazuela. Op. Cit. Pg. 28; Pieyro, Gladys. Condiciones socio.jurdicas de las obreras de zonas francas industriales. En: Centro de Servicios Legales para la Mujer, Inc. Boletn Igualdad. Ao VI, No. 18, Santo Domingo, CENSEL, 1991. PP. 9 y 10; Hernndez, Mara. Atentados contra menores de edad y abandono de familia. En: Gaceta Judicial. No. 31, Santo Domingo, 23 de abril a 7 de mayo de 1998. PP 32 y 33; Snchez Pujols, Elisa. Cdigo del menor y violencia intrafamiliar: complementariedad de las leyes Nos. 14-94 y 24-97. En: Gaceta Judicial. No. 33, Santo Domingo, 21 de mayo a 4 de junio de 1998. PP 8 a 11; Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Novedades de la Reforma Judicial. Boletn No. 2, Santo Domingo, Agosto de 1998. PP. 15 y 16; Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Novedades de la Reforma Judicial. Boletn No. 5, Santo Domingo, Noviembre de 1998. PP 5 y 6; Ray Guevara, Milton y Amiama Nielsen, Mirna (Eds), Op.Cit. PP. 41 y 42. Adems, para la elaboracin de este listado, resultaron de particular importancia las entrevistas realizadas a las siguientes personas: Manuel de Jess Bez (CEAJURI), Miguel Angel Figuereo (Juez), Perdo Catrain (abogado litigante), Pedro Ubiera (CEDAIL), Elisa Snchez (CENSEL), Rosala Sosa (UASD) y Margarita Marmolejos (Gaceta Judicial). 71 Una interesante perspectiva del acceso a la justicia, en tanto garanta vinculada a la administracin de justicia, y con ello a la tutela iushumanista internacional, en: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Gua sobre aplicacin del Derecho Internacional en la Jurisdiccin Interna. PP. 57 y siguientes. El abordaje del tema se desagrega en: caractersticas del juez o tribunal; derechos de quien comparece y caractersticas del proceso. Resulta interesante destacar que en esta misma obra (PP. 19 a 21) se identifican como obstculos para la efectiva proteccin de los derechos humanos a travs de la administracin de justicia, los siguientes: la estrecha relacin de sta con el poder; el desconocimiento de las normas de derechos humanos y la debilidad formativa de los jueces; a esto se suma, la actitud pasiva de los abogados en cuanto al uso de los derechos humanos como instrumento de argumentacin jurdica.
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particular importancia para los sistemas (internos o internacionales) de proteccin y promocin de los derechos humanos, pero su relevancia no se agota tampoco ah. En la Repblica Dominicana, los casos de mejoramiento de las formas y mecanismos de acceso a la justicia, estn ntimamente relacionados con otros derechos humanos como la libertad, la identidad, la integridad fsica y moral, la no discriminacin, y en muchos casos, la vida misma. Su importancia trasciende una coyuntura favorable para el impulso de procesos de reforma judicial, y se sita ms bien en un punto de encuentro con el disfrute de muchos otros derechos, con lo que se llega una vez ms y por un camino diferente, a la correlatividad e interdependencia de todos los derechos humanos. Segn afirmaba el jurista Guillermo Moreno, recin en 1996: el desconocimiento constante del Estado de Derecho en nuestro pas, por el dramatismo que presenta, est tocando las fronteras del sistema poltico mismo. El Estado Dominicano se encuentra desbordado e incapaz de poder regentar el orden y seguridad ciudadana (fundamento de la Paz Social), y a la vez asegurar a todos, las libertades y derechos individuales y las garantas procesales consagradas por el texto constitucional, leyes y pactos internacionales. Aseguramos que esta problemtica est poniendo en evidencia los lmites mismos del sistema poltico...72. Con un panorama general como ste, es claro que el tema del acceso a la justicia tiene mrgenes de accin muy reducidos. Si el margen es ya de por s muy reducido para el Estado de Derecho y para la vigencia de los derechos humanos, no es raro que una de sus principales manifestaciones tambin padezca las limitaciones del sistema. En la Repblica Dominicana el problema no est asociado a la falta de normativa (constitucional o comn); ni siquiera a la adhesin y ratificacin de tratados internacionales de derechos humanos, que como lo evidencia el cuadro 6, el pas ha realizado de manera sostenida desde los aos 50. Lamentablemente, en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales (lo cual es particularmente Cuadro 6 Principales tratados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos ratificados por la Repblica Dominicana
Tratados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos Convencin sobre los Derechos Polticos de la Mujer (1952) Convencin suplementaria sobre la Abolicin de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prcticas Anlogas a la Esclavitud (1956) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966) Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) Protocolo facultativo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966) Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1967) Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966) Ao de ratificacin 1953 1957 1977 1977 1977 1977 1977
72 Moreno, Guillermo. Democracia y Estado de Derecho en la RD. En: Ray Guevara, Milton (ed). Institucionalidad y Justicia. Hacia una doctrina dominicana, Vol. II, Fundacin Institucionalidad y Justicia, Santo Domingo, 1996. Pg. 113.
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Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969) Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (1979) Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial (1965) Convencin sobre los Derechos del Nio (1989)
1977 1982 1983 1991
Fuente: Sosa Prez, Rosala. La proteccin de los Derechos Humanos a travs de la justicia. En: Gaceta Judicial. No. 56, Santo Domingo, 29 de abril a 13 de mayo de 1999. PP 36 y 37.
dramtico en lo referido a la materia penal), reina el desconocimiento de las normas iushumanistas y de sus principios. No resulta suficiente la retrica de las jerarquas gubernamentales y judiciales o el atrincheramiento de organizaciones no gubernamentales que no pueden trascender del mbito de la denuncia. Si es cierto que el acceso a la justicia constituye una de las formas ms eficientes de materializar los derechos humanos73 (cumpliendo con ello, con los postulados de los artculos 8 y 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o los artculos 7 y 8 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos), hay problemas estructurales que prcticamente convierten las normas en letra muerta, como la desinformacin de los sujetos sobre el contenido y alcance de sus derechos fundamentales, el costo de los procesos judiciales y de la asistencia legal, la lentitud de los procesos (aunque para alguna parte de la doctrina este no es un factor asociado al acceso propiamente). Obviamente, esto afecta ms a los pobres e indigentes que a otros sectores de la sociedad.
8a)
EL ACCESO A LA JUSTICIA EN LA REPBLICA DOMINICANA74

Principales Obstculos
En un sentido estricto, las limitaciones u obstculos para el acceso a la justicia en la Repblica Dominicana no responden a una poltica de Estado consciente y deliberada, orientada a perjudicar a un determinado sector poltico o social75 . En un sentido amplio, los pobres y los indigentes son los sectores que objetivamente enfrentan los mayores rigores y la exclusin que se deriva de no poder acceder a la justicia, aun queriendo o necesitando hacerlo.
73 Ver: Alves Pereira, Antnio Celso. El acceso a la justicia y los Derechos Humanos en el Brasil. En: Revista IIDH, No. 20, San Jos, IIDH, Julio-Diciembre de 1994. Pg. 23. 74 De una manera lapidaria, pero realista, Guillermo Moreno plantea: Una justicia accesible, implica la posibilidad para el ciudadano de recurrir a ella sin la necesidad, para obtener una decisin, de un poltico, de un apellido de renombre, de un ttulo o de una recomendacin ante el magistrado apoderado. Es la posibilidad para el ciudadano de plantear directamente y obtener solucin a la controversia sin mediaciones innecesarias. En el sistema judicial dominicano el acceso a la justicia no est asegurado de modo universal y en igualdad de condiciones. Avances y retos en el sistema judicial dominicano. En: Gaceta Judicial. No. 39, Santo Domingo, 13 a 27 de agosto de 1998. Pg. 12. 75 El tema haitiano y domnico-haitiano presenta alguna complicaciones dentro de este razonamiento, sin embargo, como veremos, es un problema complejo de races histricas y econmicas que trasciende el tema del acceso a la justicia. Por eso, ni siquiera se presenta como una excepcin; adems de que sera injusto desconocer algunos avances de los gobiernos dominicano y haitiano por atender mejor (al menos mejor que antes) esta compleja realidad de la relacin bilateral.
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Tomando como base algunos aportes doctrinarios76 , ampliamente ratificados por la referencia de informantes claves consultados in situ, que a su vez enriquecieron sensiblemente el catlogo, tenemos entre los principales obstculos para el acceso a la justicia: El costo de los trmites judiciales (timbres, papel sellado, fotocopias, certificados, notificaciones, etc.) y de los servicios de los abogados y defensores, a pesar de que en teora y en derecho es gratuito77 . El artculo 109 de la Constitucin dominicana seala que la justicia se administra gratuitamente en todo el territorio de la Repblica. La asistencia judicial gratuita est limitada a los asuntos penales, en materia criminal y a partir de la fase de la jurisdiccin de juicio y no incluye a las vctimas. Escaso nmero de jueces y tribunales en relacin con la poblacin del pas (en el Distrito Nacional, por ejemplo, funcionan 10 tribunales penales y slo cinco tribunales civiles y comerciales). Los tribunales se concentran en las ciudades, marginando las zonas rurales del servicio judicial. Dispersin y por lo general, descoordinacin de los pocos grupos de la sociedad civil que brindan servicios legales gratuitos (al menos en lo referido al cobro de honorarios de abogado). La inexistencia de una defensa pblica institucionalizada y diseminada por todo el pas. Este papel no lo cumple a cabalidad la figura del abogado de oficio (sobrecargado de trabajo, mal pagado, sin dedicacin exclusiva, sin inters en los asuntos que le son asignados, con una participacin limitada dentro de la situacin procesal de su cliente; es comn verlos leer con rapidez y por primera vez, el expediente del cliente que deben defender pocos minutos despus). Esfuerzos poco sistemticos en las universidades para apoyar la labor de asistencia legal popular. Inexistencia de una jurisdiccin constitucional especializada. Inexistencia de un ombudsman, defensor del pueblo o de los habitantes, que abra espacios de acceso a la justicia en el mbito de la Administracin Pblica. Poca institucionalizacin de mtodos alternativos para la resolucin de controversias, lo que podra implicar mecanismos de solucin de conflictos menos costosos, ms rpidos, ms efectivos y menos formalistas.
76 Rivera. Op.Cit. PP. 82 y 83; Daz Vianela. Apuntes sobre los principios generales en los cuales se debe sustentar la justicia. Op. Cit. Pg. 2; Fernndez, Aura Celeste. Condiciones de acceso a la justicia: autonoma del Poder Judicial. En: Gaceta Judicial. No. 21, Santo Domingo, 27 de noviembre a 11 de diciembre de 1997. PP. 38 a 40 y Moreno, Guillermo. Avances y retos en el sistema judicial dominicano. Op.Cit. PP. 12 y 13. 77 Sobre el principio de gratuidad procesal , como garanta del debido proceso en instruccin, ver: Castillo Pantalen, Juan Miguel. El juzgado de instruccin. Fundacin Institucionalidad y Justicia, Inc, Santo Domingo, 1998. PP. 68 a 70.
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Inexistencia de mecanismos destinados a ofrecer informacin de manera sistemtica, agravado por el elevado porcentaje de analfabetismo. En general, la gente desconoce sus derechos y garantas constitucionales y legales. Falta de sencillez y claridad de la legislacin. Horarios restringidos y deficiencias en cuanto a la oferta de servicios de turno. Corrupcin en el sistema, lo que redunda en impunidad y desconfianza de la poblacin. Situacin carcelaria dramtica, acentuada por los grandes porcentajes de presos sin condena que existen en el pas (para 1996, 96% de la poblacin carcelaria; 86% al final de 1997). No se ha entendido la importancia de revalorizar a la vctima del delito. Alto perfil de la polica en lo relativo a las diversas etapas de la justicia penal y de los conflictos sociales. Violacin de la presuncin de inocencia (para algunos analistas, en el sistema penal dominicano se est acusado de ser acusado). Tratamiento discriminatorio y lesivo a la comunidad domnico-haitiana y a los inmigrantes haitianos. Para los primeros, el problema ms serio es el del reconocimiento de la nacionalidad; para los otros, la explotacin, la persecucin y el despojo del producto de su trabajo. Descomposicin social preocupante que se manifiesta en violencia intrafamiliar y todas las secuelas sociales y psicolgicas que esto implica. Violaciones de derechos humanos dentro del marco del sistema judicial.
Por ser temas de especial relevancia para este estudio, nos detendremos brevemente para profundizar sobre dos aspectos planteados: las violaciones ms frecuentes a los derechos humanos dentro del sistema judicial dominicano, y el tema de los costos de la justicia (trmites y honorarios de abogados). Lo primero es tratado por algunos autores que abordan el tema de manera constante (como Guillermo Moreno o Rosala Sosa), sin embargo, por su profundidad y claridad, se recoge en calidad de resumen lo expresado en el Recuadro 6.
Recuadro 6 Violaciones ms comunes a los derechos humanos en la Repblica Dominicana

Mantenimiento de personas en prisin sin que sus casos sean conocidos por las autoridades judiciales competentes. Permanencia de voluminosos expedientes en los juzgados de instruccin sin que los implicados sean llamados a interrogatorios. Reenvos injustificados en la jurisdiccin de juicio, lo cual se traduce en una tortura para los presos y familiares de stos. Personas que estn presas sin una orden de una autoridad competente, y sin que hayan cometido infracciones flagrantes a las leyes. Incumplimiento de los plazos que establecen los cdigos y leyes, y hasta la misma Constitucin
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de la Repblica, como lo es la detencin ms all del lmite de las cuarenta y ocho horas, sin que las instancias correspondientes le pongan fin a tal situacin. La polica contina usando la tortura fsica y psicolgica como mtodo de investigacin a los fines de lograr confesiones, llegando al extremo de secuestrar y mantener como rehenes a familiares y allegados de las personas perseguidas, para obligar la entrega de stas. La polica todava realiza ejecuciones sumarias contra supuestos delincuentes, la mayora de las veces en los famosos intercambios de disparos. Aunque es justo reconocer que en los ltimos tiempos estas situaciones han disminuido notablemente. Incautacin por la polica de los bienes de las personas detenidas y uso de ellos. Trato inhumano en las prisiones.
Fuente: Cruz Pea, Benito, citado por: Pedrazuela Isabel. La pobreza en Repblica Dominicana. En: Estudios Sociales, No. 112, Ao XXXI, Santo Domingo, Abril-Junio de 1998. PP. 8 y 9.
En cuanto al tema de los costos, que todos los especialistas consultados78 y la doctrina que estudia el acceso a la justicia de manera especfica, coinciden en identificar como el obstculo principal, tenemos que puede ser abordado desde al menos dos perspectivas diferentes: por un lado, el costo de los honorarios profesionales de los abogados; por otro lado, los costos de los procedimientos y trmites judiciales. Las reglas bsicas sobre los honorarios profesionales de los abogados dominicanos, estn contenidas en el captulo IV (Art. 44 y siguientes) del Cdigo de tica del Colegio de Abogados, recogido en el Decreto 1290. Entre otras disposiciones, se encuentran las que establecen: El profesional en derecho debe procurar el mayor acierto al estimar sus honorarios. Debe evitar el error, tanto por exceso como por defecto, pues la dignidad profesional resulta comprometida si el costo es demasiado alto o exiguo, esto ltimo si no se trata de racionales casos de excepcin (Art. 44). Se recomienda evitar el cobro judicial por honorarios. (Art. 48). Es posible convertir los honorarios en sueldo fijo, anual o mensual, siempre que el importe constituya una adecuada retribucin de los servicios (Art. 49). Los factores recomendados a tomar en cuenta, para la estimacin de los honorarios, son: importancia de los trabajos y cuanta; xito obtenido; novedad y dificultad de las cuestiones debatidas; experiencia y especialidad profesional; situacin pecuniaria del cliente; carcter de la intervencin, sea si se trata de tareas ocasionales o de servicios fijos; responsabilidad del profesional; tiempo requerido por los servicios prestados. (Art. 47). Recomendacin de convenir previamente con el cliente, aspectos relacionados con suma y forma de pago de los honorarios. (Art. 45).
78 De particular importancia y profundidad en la clarificacin de los alcances del problema, resultaron las entrevistas realizadas y consultas a las siguientes personas: Manuel de Jess Bez (CEAJURI), Mayra Guzmn de los Santos, (UNPHU) Perdo Catrain (abogado litigante), Juan Bolvar Daz (periodista), Pedro Ubiera (CEDAIL), Franklin Garca Fermn (UASD) y los equipos jurdicos de CENSEL y MUDHA.
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No obstante, los abogados establecen sus honorarios de manera discrecional, siendo ms caro el servicio del profesional reputado como ms prestigioso; lo que se presta para muchos abusos. A esto debe sumarse el pago de alguaciles (notificadores), que junto con los abogados son considerados auxiliares de la justicia. El problema, sin embargo, parece responder a una situacin mucho ms objetiva y cruda: un porcentaje muy grande de la poblacin dominicana no puede pagar un abogado, por barato que este sea. Las crisis econmicas y sociales suelen afectar a los sectores sociales de manera diversa y a veces perversa. Los abogados (gremio que rene ms de 20,000 profesionales en la actualidad, adems de 20 universidades que imparten la carrera de Derecho en todo el pas, provocando una presin significativa) no son la excepcin. De aqu que la informalidad del servicio haya generado una cantidad apreciable de abogados denominados buscones que se apostan en lugares donde llegan potenciales clientes y les ofrecen su trabajo, incluso a cambio de prendas que stos tengan puestas (zapatos, alhajas, relojes) o que aprovechan su situacin desventajosa o desesperada para hacerles firmar compromisos y documentos a los que despus deben responder (por ejemplo, en la Clnica Ortopdica donde llegan personas accidentadas). El panorama se torna todava ms dramtico, si a los costos del servicio profesional, deben sumarse los de los trmites y gestiones judiciales. Aunque algunos analistas79 consideran que se trata de montos insignificantes, lo cierto es que para el que no tiene nada o casi nada, esos montos pueden significar la diferencia entre acceder o no a la justicia. Los ingresos para el Estado dominicano por concepto de tasas judiciales, ascendieron en 1997 a unos 24,888,627.40 pesos dominicanos (casi US $ 1,605,718.00). Recuadro 7 Tasas judiciales en materias civil, comercial, administrativa, penal y de tierras (1997)
EN MATERIA CIVIL, COMERCIAL Y ADMINISTRATIVA Por cada solicitud escrita de fijacin de audiencia (diferentes costos segn sea la instancia). Por cada instancia o solicitud, incluyendo solicitudes de autos de embargo, oposiciones, fuerza pblica y otros, pero excluyendo fijacin de audiencias, depositado por ante...(diversas instancias del sistema judicial). Por cada inventario de depsito de documentos en Secretara, en cualquier Tribunal. Por cada conclusin incidental no principal. Por cada conclusin principal o al fondo. Por cada escrito ampliatorio de conclusiones al fondo, de rplica o contrarrplica. Por cada memorial de casacin que se deposite en la Suprema Corte de Justicia. Por cada copia certificada de sentencia interlocutoria o preparatoria, ordenanza o auto por (diversas instancias judiciales, cada una con diferente precio). Por copia certificada de sentencia definitiva dictada por (diversas instancias judiciales, cada una con diferente precio). Por cada instancia o recurso depositado ante el Tribunal Contencioso Tributario o ante el tribunal Contencioso Administrativo, as como por cada copia certificada de sentencia de cualquiera de estos tribunales.
79 Ver: Barnichta Geara, Edgar. Las tasas judiciales. En: Gaceta Judicial. No. 24, Santo Domingo, 15 a 29 de enero de 1998. Pg. 45.
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Por cada certificacin, a excepcin de las sentencias certificadas, expedidas por (diversas instancias judiciales, cada una con diferente precio).
OTRAS TASAS Por cada registro de alguacil. Por cada instancia depositada en el Control de Alquileres de Casas y Desahucios y en la Comisin de Apelacin. Por cada copia expedida de las resoluciones del Control de Alquileres de Casas y Desahucios y en la Comisin de Apelacin.
TASAS JUDICIALES EN MATERIA PENAL Y MATERIA DE TIERRAS Por las instancias, conclusiones, demandas, peticin y otros, ante diversas instancias judiciales, (cada una con diferente precio). Por los memoriales o escritos ampliatorios, de rplica o contrarrplica depositados ante la Suprema Corte de Justicia. Por las copias certificadas o autos dictados por diversas instancias judiciales, (cada una con diferente precio). Por cada instancia en solicitud de libertad provisional bajo fianza, a nivel de diversas instancias judiciales, (cada una con diferente precio). Por cada certificacin, excepto de sentencias o autos, expedida por diversas instancias judiciales, (cada una con diferente precio).
IV. CASOS DE TIERRAS Por cada certificado o ttulo duplicado del dueo del terreno originado por el decreto de registro. Por cada duplicado del certificado de ttulo de cualquiera otro titular de derechos en el inmueble originado por el Decreto de Registro. Por la inscripcin de cualquier documento. Por cada documento del certificado de ttulo del dueo del terreno o mejoras por causa de venta, traspaso, permuta, sentencia, donacin, testamento u otra operacin cualquiera traslativa del derecho de propiedad, despus del primer registro. Por la anotacin de la radiacin o cancelacin de los gravmenes indicados en el punto anterior. Por cada duplicado del certificado de ttulo en el caso del punto trasanterior. Por la expedicin de un nuevo duplicado de certificado de ttulo. Por la anotacin preventiva. Por el registro de cualquier contrato de venta condicional o su cancelacin de acuerdo con la Ley 596, o cualquier anotacin no prevista. Por todo procedimiento hecho al Tribunal Superior de Tierras sobre transferencias, determinacin de herederos, subdivisin, refundicin, aprobacin de estos trabajos, cobro de mesuras, cancelacin de certificados de ttulos, registros, extincin o modificacin de derechos. Por cada certificacin expedida en Secretara, exceptuando la de la primera copia de las resoluciones que se dicten en virtud de los pedimentos indicados en el punto anterior, para los fines de su ejecucin. Por la expedicin de copias de resoluciones o sentencias (diferente precio, segn sea el Tribunal de Tierras de Jurisdiccin Original o el Tribunal Superior de Tierras). Por la expedicin de copias de documentos, notas taquigrficas o partes de las mismas, etc...tanto en secretara como en los registros de ttulos. Por conclusiones (diferente precio, segn sea el Tribunal de Tierras de Jurisdiccin Original o el Tribunal Superior de Tierras). Por toda instancia depositada ante el Abogado del Estado. Por cualquier otra actuacin no prevista.
Fuente: Gaceta judicial. No.24, Santo Domingo, 15 a 29 de enero de 1998. Tasas judiciales establecidas por ley en materia civil, comercial, administrativa, penal y de tierras. PP. 28 a 32.
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Una situacin que present algn grado de discrepancia fue la de la cobertura y acceso que tienen los trabajadores a servicios legales de abogados, mediante la suscripcin de contratos de cuota litis. Mientras la mayora de los entrevistados, incluso el Magistrado Julio Anbal Surez (especialista en derecho del trabajo) coincidieron en que se trata de una figura que sirve a los intereses del trabajador que de otra manera se vera obligado a pagar de su propio peculio los servicios de un abogado, en las mismas condiciones que se dan para las otras reas del Derecho, el Dr. Pedro Catrain80 es de la opinin de que ste es el ms leonino de los contratos pues en la prctica, es una especie de cesin de derechos a favor del abogado; por eso no es inusual que algunos abogados que litigan en lo laboral, en la etapa de conciliacin busquen complicar asuntos que deberan ser resueltos ah, para seguir adelante con los juicios y poder obtener ms dinero. Una situacin todava ms extrema y precaria que la de los usuarios comunes y corrientes, est la de los sectores sociales vulnerables que deben sufrir los rigores de la justicia por la comisin de faltas menores e insignificantes y que no tienen recursos para pagar multas ridculas (porque no disponen del dinero o porque no tienen a quien recurrir para que pague la multa por ellos). No es inusual que inmigrantes haitianos, por ejemplo, pasen prolongados perodos en la crcel por talar algunos rboles (inducidos por terratenientes dominicanos que s conocen de la violacin a la ley forestal), por sospechas de haber robado un gallo o por orinar en la va pblica. Otro caso dramtico es el de las personas de los barrios pobres que son apresados en las redadas de la polica y que para obtener su libertad, son obligados a entregar su dinero o pertenencias. Todos estos son casos reales referidos por algunos de los informantes clave del estudio81 . En general, es importante rescatar la apreciacin de la Dra. Gloria Henrquez, Directora de CENSEL82 , quien afirma que la justicia dominicana tiene un gran costo humano (para la gente que la usa) y para el Estado, por lo que es inconsecuente que algunos abogados se especialicen en provocar reenvos y una serie de atrasos en los asuntos, con lo cual adems se lesiona la garanta de que la justicia debe ser pronta y cumplida, provocando con ello el descreimiento y la prdida de fe de que el sistema judicial pueda resolver de manera eficiente los conflictos de intereses. En la Repblica Dominicana no existe un trabajo sistemtico y completo sobre los costos de la justicia en general, aunque s se hizo un importante esfuerzo por precisar esta materia en un mbito geogrfico delimitado (Santo Domingo) y para un rea particular del Derecho (la justicia penal). Se trata de la obra del jurista chileno Javier Said, denominada Costos del sistema de
80 Entrevista con el Dr. Pedro Catrain, abogado litigante. Santo Domingo, 29 de abril de 1999. 81 En particular, por el Dr. Pedro Ubiera (CEDAIL), el equipo de abogados de MUDHA, el juez Miguel Angel Figuereo y Manuel de Jess Bez (CEAJURI). De hecho, en el momento en que se llevaba a cabo la entrevista con Manuel de Jess Bez, l tena entre otras cosas, la preocupacin de que CEAJURI slo haba podido recolectar el monto correspondiente a la multa de uno de tres haitianos inmigrantes encarcelados en Barahona por una falta menor haca varias semanas, pero que seguan detenidos por no tener dinero para satisfacer dicha multa. El monto de la misma para cada uno de ellos, era de 200 pesos dominicanos (aproximadamente US $ 13.00). 82 Entrevista con la Dra. Gloria Henrquez, Directora Ejecutiva de CENSEL y miembros del equipo de asistencia jurdica de esa organizacin. Santo Domingo, 29 de abril de 1999.
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justicia penal de Santo Domingo, Repblica Dominicana. Gastos que incurren los usuarios en tipos de causas ms comunes83 . Este estudio parte justamente de uno de nuestros puntos de inters: cunto cuesta al usuario de la justicia penal (entindase por ello, el preso y su familia), su vinculacin con un proceso judicial. Interesan tanto las causas criminales como las correccionales y se entiende por costos: a) todo egreso adicional que ha debido desembolsar la familia o amistades cercanas del detenido, como producto de la detencin; b) todos los ingresos que ha dejado de percibir como grupo familiar, derivado de la detencin.
Haciendo un anlisis general de los datos recabados en la muestra estudiada por Said (sin distinguir por tipo de causa), y siendo que el ingreso promedio mensual de la familia que se hace cargo del detenido es de 4,683 pesos dominicanos (US $ 293. 00 en el momento en que se hizo el estudio), los gastos efectivos que deben cubrir mensualmente durante su reclusin representa un 106% de ese ingreso promedio: 5,106.00 pesos dominicanos (unos US $ 319.50 en el momento en que se hizo el estudio). Esto aumenta considerablemente casi al doble - si se suma lo no percibido por la familia con ocasin de la detencin: 10, 809 pesos (unos US $ 676.40 en el momento en que se hizo el estudio), sea un 231% del ingreso mensual promedio familiar. Cuadro 7 Costos promedio mensuales totales. Estudio de Javier Said
COSTOS Deja de recibir el detenido Honorarios de abogado Dejan de recibir los familiares Alimentacin Transporte Procedimientos Agilizacin Trmites polica Traslado detenido TOTAL PESOS RD 3,703 2,018 1,981 1,466 792 465 231 112 40 10,809 DLARES EEUU* 231.72 126.28 123.96 91.73 49.56 29.09 14.45 7.00 2.50 676.40 PORCENTAJE 34.3% 18.7% 18.3% 13.6% 7.3% 4.3% 2.1% 1% 0.4% 100%
* Clculo aproximado. Segn el tipo de cambio que rega en el momento en que se realiz el estudio de Said. Fuente: Said, Javier. Costos del sistema de justicia penal de Santo Domingo, Repblica Dominicana. Gastos que incurren los usuarios en tipos de causas ms comunes. Santo Domingo, Proyecto de Modernizacin de Tribunales/National Center of State Courts/USAID, marzo de 1999. Pg. 18.
83 Said, Javier. Costos del sistema de justicia penal de Santo Domingo, Repblica Dominicana. Gastos que incurren los usuarios en tipos de causas ms comunes. Santo Domingo, Proyecto de Modernizacin de Tribunales/ National Center of State Courts/USAID, marzo de 1999. 33 PP. Aqu se exponen con amplitud aspectos metodolgicos, de delimitacin y tratamiento de la muestra y de abordaje de la investigacin, que por razones de espacio y pertinencia no desarrollaremos en detalle en el marco de nuestro estudio.
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Otra perspectiva interesante es la de los costos mensuales de los procesos, por causa, relacionados a la vez con el costo que estara asociado a la duracin promedio de los procesos (considerando las personas incluidas en la muestra y al momento de realizarse el estudio). Esto se recoge en el cuadro 8. Cuadro 8 Costos mensuales y totales por causa, en pesos dominicanos y en dlares de EEUU
CAUSA COSTO MENSUAL PESOS RD 12,594 9,982 8,815 8,555 8,470 8,137 7,781 6,700 NMERO DE MESES (PROMEDIO) 7.1 6.4 6.5 2.0 6.6 5.3 3.0 1.5 COSTO TOTAL PESOS RD 91,975 63,883 57,300 17,110 55,902 42,721 23,342 10,050 COSTO TOTAL DLARES EEUU 5,748 3,993 3,581 1,069 3,494 2,670 1,459 628
Violacin sexual Falsificacin criminal Homicidio Falsificacin correccional Robo agravado Droga Trnsito Robo simple
Fuente: Said, Javier. Costos del sistema de justicia penal de Santo Domingo, Repblica Dominicana. Gastos que incurren los usuarios en tipos de causas ms comunes. Santo Domingo, Proyecto de Modernizacin de Tribunales/ National Center of State Courts/USAID, marzo de 1999. Pg. 24.
Para terminar, integrando los montos de los costos totales para el usuario y los costos que las mismas causas representan para el mismo perodo al Estado dominicano, Said obtiene lo que denomina el costo total de la justicia dominicana (obviamente para el mismo perodo y tomando como base la muestra utilizada para realizar el estudio). Esto se recoge con claridad y expresado en dlares de los EEUU en el cuadro 9. Cuadro 9 Costo total de la justicia penal dominicana
COSTO PARA EL ESTADO DLARES EEUU 6,681 6,276 5,452 3,528 3,054 1,660 932 963 COSTO PARA COSTO TOTAL EL USUARIO DLARES EEUU DLARES EEUU 3,581 5,748 3,993 2,670 3,494 628 1,069 1,459 10,262 12,024 9,445 6,198 6,548 2,288 2,001 2,422
CAUSA Homicidio Violacin sexual Falsificacin criminal Droga Robo agravado Robo simple Falsificaciones correccionales Trnsito
Fuente: Said, Javier. Costos del sistema de justicia penal de Santo Domingo, Repblica Dominicana. Gastos que incurren los usuarios en tipos de causas ms comunes. Santo Domingo, Proyecto de Modernizacin de Tribunales/ National Center of State Courts/USAID, marzo de 1999. Pg. 30.
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Entre las conclusiones ms importantes del jurista chileno85 , estn: En cuanto a los costos para el usuario: Que un proceso judicial en la Repblica Dominicana empobrece fuertemente al grupo familiar del detenido. En otras palabras, al cabo del proceso, una familia pobre involucrada en un asunto penal termina an ms pobre. Entre ms se prolongue la detencin, el ritmo de empobrecimiento es altsimo (ms de 100% del ingreso mensual). En general, los desembolsos efectivos que se dan en los delitos criminales son ms altos que los reportados en los correccionales. El costo de la justicia penal y la prolongacin de los procesos tiene efectos inmediatos perversos (desintegracin familiar, interrupcin de estudios por parte de los hijos, empeo de pertenencias, prostitucin inducida, etc.) y tambin, en el mediano y largo plazo, fomenta la delincuencia.
En cuanto al costo econmico total de la justicia penal (suma de los costos para el usuario y para el estado dominicano) Para la determinacin de los costos para el Estado, se trabaj con una muestra de casi un 100% de los agentes del proceso penal (fiscales, jueces de instruccin y de cmara). En promedio, el estudio arroj que la sociedad gasta una suma cercana a los US $ 9,000.00 cada vez que se comete un delito de orden criminal, en tanto que el gasto en la comisin de uno correccional ronda los US $ 2,200.00. Esto se distribuye ms o menos entre un 55% de costo para el Estado y un 45% de costos para el usuario. Adems de aplicar medidas tendentes a hacer ms eficiente, efectivo y justo el sistema penal, el Estado debera jugar un rol econmico relevante en la disminucin del costo familiar para administrar la situacin jurdica del detenido. En el fondo, se trata de un acto de justicia, toda vez que los familiares generalmente tienen poco o nada que ver con el delito cometido por su familiar. Slo con la disminucin de los tiempos del proceso, el costo econmico de la justicia se reducira sensiblemente. Por ejemplo, un 33% de tiempo que reduzca el tiempo de proceso penal, significa un ahorro de ms o menos US $ 3,000 entre el Estado y el usuario por cada tipo de causa, o al menos, poder atender ms demandas por justicia sin incurrir en un costo mayor ni para los usuarios ni para el Estado.
85 Ibd. PP. 26 a 28 y 31 a 33.
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La recuperacin econmica posterior de la familia del detenido es muy difcil, ya que por lo general han empeado parte importante de su patrimonio para darle a su familiar condiciones dignas en la crcel86 . El prototipo de quien concurre a los tribunales es un hombre o una mujer, viejo o joven, pero casi siempre de escasos recursos. El sistema de justicia hace ms pobres a las familias pobres, fomentando con ello el incremento de la delincuencia.
b)
Nuevas Posibilidades dentro del Proceso de Reforma Judicial
Por las razones ampliamente destacadas en otras partes de este estudio, la actual coyuntura y el proceso de remozamiento y de consolidacin institucional de las autoridades del Poder Judicial (sin desdear la apertura mostrada por el Poder Ejecutivo, desde la figura del Presidente de la Repblica hasta la gestin del CARMJ, as como la voluntad poltica de amplios sectores de la oposicin), factores todos que han permitido avanzar en el proceso de la reforma, presentan condiciones muy auspiciosas para que el tema del acceso a la justicia se ubique como uno de los pilares de la nueva justicia dominicana. Lo anterior, por supuesto, sin desconocer que existen problemas estructurales que trascienden lo normativo y lo institucional, que conspiran de manera determinante contra la efectiva realizacin de este derecho fundamental. Sin embargo, todava queda mucho por hacer, no slo dentro del marco de la administracin de justicia, donde se puede avanzar bastante en la especializacin de una jurisdiccin constitucional que acerque la Constitucin a la gente87 y le d un adecuado perfil a los derechos humanos, sino tambin en mbitos alternativos (impulsando experiencias de resolucin alternativa de controversias, redimensionando la Justicia de Paz para que recobre su original naturaleza de justicia vecinal) y educativos (nuevos roles formativos, informativos y de asistencia social desde las universidades). Igualmente significativo puede ser el establecimiento de un ombudsman que controle el desempeo de la Administracin, abriendo con ello nuevas perspectivas de acceso a la justicia entendida como solucin jurdica a conflictos de intereses - para los habitantes de la Repblica. Si a esto le sumamos una aceptable cultura jurdica con expresiones muy activas en su proceso de desarrollo y en sus manifestaciones (FINJUS, Gaceta Judicial, presencia en medios de comunicacin, intelectuales y acadmicos que generan una doctrina slida y progresista) y una sociedad civil propositiva y vida de avanzar en el afianzamiento de la democracia, no cabe duda de que el acceso a la justicia podra llegar a ser incluso uno de los paradigmas de la reforma judicial en los prximos aos.
86 Aqu vale la pena tomar en consideracin la constatacin emprica de las abogadas de CENSEL, en el sentido de que las familias de los reclusos donde alguna mujer, su esposa, su madre, su hermana, juegan un papel relevante suelen ser mucho ms solidarias y acompaantes durante el perodo de reclusin que las familias de las reclusas. Obviamente, esto abona los elementos de vulnerabilidad, abordados en el presente estudio. Entrevista con el equipo de asistencia jurdica de CENSEL. Santo Domingo, 28 de abril de 1999. 87 Sin perjuicio del reconocimiento debido a algunos juristas y constitucionalistas que hacen un esfuerzo (no institucionalizado) en este sentido: Pellerano. La identidad del derecho dominicano. Op.Cit. Pg. 34, con ideas interesantes sobre lo que el autor llama la constitucionalizacin del derecho y las reflexiones sobre el acceso al juez constitucional; Pellerano Gmez, Juan Ml. La garanta de la constitucionalidad. En: Gaceta Judicial. Santo Domingo, 10 a 24 de julio de 1997. Pg. 38. Fotocopia.
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Por el momento, uno de los principales retos es la construccin de una teora o planteamiento positivo sobre el acceso a la justicia; el diagnstico sobre lo que no anda bien ya est muy claro. Ahora viene la tarea de convertir la insatisfaccin en aspiracin de cmo debe funcionar en la Repblica Dominicana el acceso a la justicia. Justamente en este sentido apuntan las observaciones de la Dra. Aura Celeste Fernndez88 , titular del CARMJ, cuando propone los siguientes puntos para hacer ms accesible el sistema judicial dominicano: Aumentar considerablemente los jueces, en funcin de la concentracin poblacional y en combinacin con avances tecnolgicos y otras medidas administrativas que se orienten a una mayor eficiencia del servicio. Apuntar hacia la sencillez de los procedimientos, privilegiando la oralidad, replanteando el rol de los Juzgados de Paz, impulsando mecanismos de resolucin alternativa de controversias y revisando la legislacin vigente para modernizarla. Aumentar los servicios de asistencia jurdica a la ciudadana. Reivindicar y materializar la gratuidad efectiva del servicio judicial.
c)
Diversas reas en las que Opera y Formas Existentes que Facilitan y Amplan el Acceso a la Justicia.
Por razones vinculadas a la especificidad del objeto de estudio, nos interesan aquellos modelos que faciliten el acceso a la justicia a los sectores ms vulnerables, por lo que de partida, algunas manifestaciones de muy bajo perfil y que refieren al acceso a la justicia en general (v.gr. las pocas experiencias de resolucin alternativa de controversias que tienen lugar en el mbito empresarial), estn excluidas del anlisis. Para una mejor comprensin y para tener algunos elementos de comparacin, las diversas categoras identificadas89 , las poblaciones meta a las que atienden y algunos comentarios sobre la importancia relativa que tienen, se resumen en el siguiente cuadro:
88 Fernndez, Aura Celeste. Op. Cit. Pg. 40. 89 La presentacin de estas categoras es indicativa. Por razones propias del diseo de la investigacin no fue posible cubrir todo el pas, ni hacerlo por largos perodos de tiempo, por lo que la identificacin de experiencias interesantes en ciertas materias y en ciertas regiones no es excluyente de algunos eventuales modelos no estudiados aqu.
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Cuadro 10 Modelos de acceso a la justicia

MODELO Organizacin no gubernamental especializada en materia de asistencia jurdica y ampliacin de derechos (CENSEL). Parte de una red de organizaciones de mujeres. En combinacin con una entidad dependiente del Poder Ejecutivo (de la Direccin General de Proteccin de la Mujer. Secretara Tcnica de la Presidencia). POBLACIN META Mujeres vctimas intrafamiliar. de violencia IMPORTANCIA RELATIVA Importancia muy grande , por la incidencia social del tema en la sociedad dominicana. Se trata de una combinacin interesante entre esfuerzos por acercar la justicia a las mujeres dominicanas afectadas, por parte tanto de organizaciones de la sociedad civil especializadas (en asistencia legal y en asuntos relativos a la mujer), como de una instancia especializada dependiente del Poder Ejecutivo. El modelo est entre los seleccionados para ser abordado en detalle en el captulo 8 de este estudio. Importancia muy grande. Las dos organizaciones escogidas (CEAJURI Y CEDAIL) responden al mismo modelo: una organizacin de base de la sociedad civil que brinda un servicio de apoyo legal dirigido a los ms necesitados. La razn por la que se seleccionaron dos organizaciones es porque una se concentra en una regin especfica del pas y no tiene vinculacin orgnica con ninguna Iglesia (sin perjuicio de que el marco de una red de coordinacin, tengan estrechos vnculos con grupos de base de la Iglesia Catlica); mientras que la otra, opera con diversas filiales en el nivel nacional y depende orgnicamente del Episcopado dominicano. El modelo est entre los seleccionados para ser abordado en detalle en el captulo 8 de este estudio. e Importancia muy grande. Si bien la problemtica es abordada por diversos grupos de asesora y apoyo jurdico que existen en el pas, interesa el estudio de MUDHA por su especialidad, que ha ido evolucionando de la atencin exclusiva a mujeres de este grupo, a los problemas de los varones del mismo grupo . El modelo est entre los seleccionados para ser abordado en detalle en el captulo 8 de este estudio.
Organizacin no gubernamental especializada en materia de asistencia jurdica y ampliacin de derechos (CEAJURI). Parte de una red de organizaciones populares de la sub regin de Enriquillo (sur del pas). En combinacin con: Organizacin no gubernamental especializada en materia de asistencia jurdica y ampliacin de derechos (CEDAIL.). Parte de una red de organizaciones distribuidas por todo el pas, dependientes de la Conferencia Episcopal de la Repblica Dominicana.
Pobres e indigentes (general)
Organizacin no gubernamental especializada en materia de asistencia jurdica y ampliacin de derechos (MUDHA).
Poblacin domnico-haitiana inmigrantes haitianos.
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MODELO Programa de Defensa Pblica (Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia). Decreto Ejecutivo.
POBLACIN META Pobres e indigentes sometidos a la jurisdiccin penal (en particular presos sin condena)
IMPORTANCIA RELATIVA Importancia muy grande. Antecedentes del actual Programa se desarrollaron hace varios aos . Sin embargo, la incidencia del Programa como paradigma de organizacin y de aprovechamiento de los recursos asignados, justifica plenamente su estudio ms concienzudo. El modelo est entre los seleccionados para ser abordado en detalle en el captulo 8 de este estudio. Es una instancia poco conocida y de poco impacto. Su origen se remonta al Cdigo de Trabajo de 1951, pero se puso en prctica hasta que el Decreto Ejecutivo 377-97 del 4 de setiembre de 1997 estableci la Unidad. Est compuesta por 10 abogados, dirigidos por un Coordinador que reporta directamente al Director General de Trabajo. Defiende, asesora y evaca consultas de forma gratuita a trabajadores y empleadores de escasos recursos para pagar un abogado particular. La captacin de casos se hace a travs de los inspectores de Departamento de Inspeccin de Trabajo, aunque la decisin final sobre la elegibilidad, descansa en el Coordinador de la Unidad. De enero de 1998 a abril de 1999 la Unidad haba atendido unos 150 casos. La experiencia en esta materia, a raz de la aprobacin de la Ley 14-94 y la cobertura contra la violencia intrafamiliar que se deriva de la Ley 24-9790 ha ido creciendo. Aunque la afirmacin admite prueba en contrario, parecera que la organizacin judicial ha ido evolucionando ms que la capacidad desde la sociedad civil para atender de manera especializada este sector de la sociedad. Entre otras cosas, se han hecho esfuerzos para operacionalizar esta ley de defensa de la infancia y pasar de un juez ordinario a un juez especializado91 , logrando con ello ms sensibilidad y celeridad a la hora de resolver los asuntos. Programas de algunas organizaciones especializadas, como CENSEL, son los que han avanzado ms en esta direccin. Hay importantes esfuerzos en materia de promocin de derechos y de difusin. Es un tema de capital importancia, pero los indicios de que tenga gran desarrollo como modelo de acceso a la justicia no son muy claros (al menos no ms claros que los modelos seleccionados).
Unidad de Asistencia Judicial Gratuita. Programa de la Direccin General de Trabajo de la Secretara de Estado de Trabajo.
Trabajadores y empleadores de escasos recursos.
Organizacin no gubernamental especializada en materia de asistencia jurdica y ampliacin de derechos (CENSEL). Parte de una red de organizaciones de mujeres.
Nios, nias y adolescentes.
90 En la actualidad, la violencia infanto- juvenil es calificada como delito. Se regula todo lo relativo al abandono de familia, derechos civiles, se agrava la severidad de las sanciones para los casos de abandono, sustraccin y no reconocimiento de menores. Entrevista con Elisa Snchez, abogada de CENSEL, Directora del Programa Fortaleciendo la Justicia para afianzar la democracia. Santo Domingo, 27 de abril de 1999. 91 Idem.
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MODELO Programa de asistencia jurdica de las universidades92 (exclusivamente materia penal).
POBLACIN META Pobres e indigentes sometidos a la jurisdiccin penal.
IMPORTANCIA RELATIVA Es una experiencia muy poco eficaz y de apoyo en condiciones muy circunstanciales. Es valioso como esfuerzo asistencialista, aunque aplicado en una materia muy delicada (justicia penal). La naturaleza (servicio para que los estudiantes se graden) y en algunos casos la desorganizacin y la falta de coordinacin de los programas que existen en diversas universidades, son factores negativos para el desarrollo del modelo. Generalmente, en primera instancia los estudiantes suben a estrados con el abogado de oficio; hay un profesor de la universidad que supervisa el trabajo (orientan, tramitan las solicitudes para que el estudiante suba a estrados y al final del semestre recibe un detalle del proceso). El estudiante no conoce al defendido antes, pues se considera que ir a la crcel es peligroso93 . Es un modelo que podra ayudar mucho en el acceso a la justicia, pero con otros paradigmas. Es un resabio de un sistema vigente en virtud de la Ley No. 1423 del 30 de junio de 1875. La Ley de Organizacin Judicial de 1927 y sus reformas, sustituyeron este sistema por la asistencia de oficio. A pesar de que el sistema no est vigente, cuando en situaciones excepcionales, el juez en inters de que se conozcan los expedientes se ve en la obligacin de solicitar a cualquier abogado que est presente en el momento en que un recluso declare no tener asistencia letrada y no haya abogado de oficio de turno, el profesional no puede negar su deber de asistir al detenido y debe hacerlo sin cobrar honorarios; en caso de negativa, esta debe ser razonada94 . Tiene muy poca credibilidad. Por lo general, los abogados de oficio no ejecutan sus tareas de manera adecuada, acuden a la defensa de los clientes sin leer el expediente o despus de revisarlo pocos minutos antes. Esta figura se cre con la Ley No. 127 del 2 de diciembre de 1942 (que modific la Ley de Organizacin Judicial); desde este momento se le da atribuciones a la Suprema Corte de Justicia para nombrar abogados pagados por el Estado bajo la dependencia del Presidente de la Corte o Juez del Tribunal de Primera Instancia
Sistema honorfico
Pobres e indigentes sometidos a la jurisdiccin penal.
Abogado de oficio
Pobres e indigentes sometidos a la jurisdiccin penal.
92 Los principales Programas de este tipo funcionan en la UASD, en la Universidad Iberoamericana (UNIBE), en la UNPHU y en la PUCAMAYMA. Sobre la situacin general de las facultades y escuelas de Derecho del pas, consltese: Rivera-Cira. Op. Cit. PP. 48 a 51. 93 Entrevista con Sharin Pablo y Luca Lucas, FINJUS. Santo Domingo, 29 de abril de 1999. 94 Sosa Prez, Rosala. El derecho a la defensa en un estado de derecho. Santo Domingo, sin referencia editorial, 1998. Pg. 52.
379
ante el cual ejercern sus funciones, y estarn obligados a hacer una defensa completa ante la jurisdiccin ante la cual acten, sin solicitar ni percibir de los acusados o beneficiarios del servicio ni de ninguna otra persona fsica o moral remuneracin alguna por dicha defensa, so pena de accin disciplinaria por falta grave en el ejercicio de sus funciones.95 Este funcionario no se dedica de manera exclusiva y permanente a las labores de asistencia legal de oficio, ya que puede ejercer privadamente perdiendo en muchos casos la continuidad de los asuntos que se le asignan. No gozan de capacitacin o apoyo logstico secretaria, biblioteca, espacio fsico donde ubicarse o de coordinacin para el ejercicio de sus funciones: mucho menos de recursos para fotocopiar los expedientes asignados, recolectar pruebas, diligenciar autopsias, traslados al lugar de los hechos, reconstruir expedientes etc. Slo asisten en jurisdiccin de juicio (Arts. 221 y 291 del Cdigo de Procedimiento Criminal), sea, en un promedio aproximado de dos aos despus de iniciada la detencin; antes, el detenido puede pasar todo este tiempo sin tener contacto con un abogado96. Adems la asistencia no se da en casacin, pues los asuntos de los pobres no llegan ah. Es un Programa que no le interesa a la Suprema Corte.97 Esta no es una buena defensa, tcnica ni cientfica; el efecto de la participacin del abogado de oficio es que al asistido siempre lo van a condenar, slo que con el auxilio de un abogado. 98 Actualmente, los abogados de oficio son 128 en todo el pas.99 Fuente: elaboracin propia sobre la base de fuentes diversas.
95 Sosa Prez, Rosala. Los sistemas de defensa en el proceso penal. En: Gaceta Judicial. No. 18, Santo Domingo, 16 a 30 de octubre de 1997. Pg. 44. 96 Sosa Prez, Rosala. El derecho a la defensa en un estado de derecho. PP. 56 y 57. 97 Entrevista con Margarita Marmolejos, Editora Ejecutiva de Gaceta Judicial y Rosala Sosa, profesora de la Universidad Autnoma de Santo Domingo y especialista en derechos humanos. Santo Domingo, 26 de abril de 1999. 98 Entrevista con Franklin Garca Fermn, Decano de la facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la UASD. Santo Dominigo, 1 de mayo de 1999. 99 Entrevista con la Dra. Iraima Capriles, Coodinadora del Programa de Defensa Pblica del Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. 29 de abril de 1999.
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9-
REAS Y MECANISMOS DE ACCESO A LA JUSTICIA QUE PRESENTAN MAYOR RELEVANCIA EN LA REPBLICA DOMINICANA
No obstante la caracterstica comn de todos estos modelos, en el sentido de que por lo general atienden a gente pobre o indigente, los mismos presentan caractersticas organizativas o temticas diferentes, que a su vez han pesado para seleccionarlos y han motivado su estudio ms detenido o profundo. Entre stos modelos tenemos dos casos clsicos o al menos usuales en el marco general de la vulnerabilidad en Amrica Latina (los que trabajan con privados de libertad, y muy particularmente una inmensa masa poblacional que est en la categora de presos sin condena; y las mujeres vctimas de violencia domstica). Tienen relacin directa con derechos humanos bsicos como la libertad y la seguridad; en el caso de la violencia domstica, lamentablemente referido a un tema que tiene una creciente incidencia en nuestras sociedades. Adems, presentan un total o parcial involucramiento de la institucionalidad pblica para favorecer el acceso a la justicia. El tercer caso presenta una problemtica especifica de la Repblica Dominicana: el trabajo de una organizacin no gubernamental especializada en buscar el acceso a la justicia de la poblacin dominicana de origen haitiano y de sectores de inmigrantes haitianos que residen y trabajan en el pas. Por razones organizativas, por el mtodo de trabajo, por lo dramtico de la poblacin afectada y los alcances iushumanistas de la ampliacin o cobertura del acceso a la justicia, es que dicho modelo fue seleccionado y estudiado de manera ms detenida.
a)
El Programa de Defensa Pblica
Consideraciones generales
Se trata de un servicio de asistencia legal gratuita, dirigido a las personas inculpadas de alguna infraccin a la ley penal y que no poseen recursos econmicos suficientes que les permitan el acceso a una defensa adecuada100 . El Programa de Defensa Pblica ha experimentado diversas etapas o estadios, por lo que el vigente en la actualidad tiene los aires e mpetu de lo novedoso, pero a la vez la experiencia acumulada de muchos aos de los proyectos precedentes101 . Goza
100 Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Programa de Defensa Pblica. /desplegable. 101 No somos pioneros en este programa. Antes que nosotros hubo un ensayo importante dirigido con mucha altura y dedicacin, con el auspicio de la Agencia Internacional de Cooperacin (sic) (AID) y con el apoyo de la anterior Suprema Corte de Justicia; de la Fundacin Institucionalidad y Justicia y de la Universidad Nacional Pedro Henrquez Urea (UNPHU). Una abogada prestigiosa, la Dra. Rosala Sosa, ejecut junto a un grupo de jvenes abogados ese primer esfuerzo del que legtimamente hacemos mencin y le otorgamos un reconocimiento merecido. Palabras de la Lic. Aura Celeste Fernndez en la apertura del Programa de Defensa Pblica. www.reforma-justicia.gov.do; Tirza Rivera identifica una etapa anterior (previa a la administracin por parte de la FINJUS, que es la que refiere la Lic. Fernndez) ubicada en 1993; en todo caso, la experiencia del Programa para cuando la Dra. Rivera prepar su informe -mediados de 1996 -, era valorada de manera muy positiva, no slo por el esfuerzo de capacitacin tcnica de los defensores, sino tambin por los resultados de su trabajo: un promedio de 80 a 100 casos por cada uno, y un balance global en el trimestre de noviembre de 1995 a enero de 1996, de 1,706 casos (muy por encima de la mitad fijada, que era de 375) Op. Cit. Pg. 46; esto es reiterado por Manuel Nova, quien adems aclara que el convenio en virtud del cual se estableci la Defensa Pblica como proyecto piloto, data del 12 de mayo de 1993 y que en esa experiencia original tambin particip ILANUD. Nova, Manuel. Los defensores pblicos: un proyecto importante. En: Gaceta Judicial. No. 10, Santo
381
de un gran respeto en la comunidad jurdica dominicana y es una referencia obligada en cuanto a los modelos exitosos de atencin a los sectores ms necesitados para que accedan a la justicia. Se trata de una instancia pblica (dependiente del CARMJ) pero que a la vez es apoyada por la CSJ, la UNPHU, UNICEF y USAID/Repblica Dominicana102 . Aunque es extrao el paralelismo entre ste programa y la figura del abogado de oficio103 , las diferencias de origen (empezando porque ste ltimo, nombrado por el Poder Ejecutivo, es asignado a un determinado despacho judicial) y de funcionamiento son muy marcadas. Los usuarios del sistema estn muy claros de que el programa de Defensa Pblica es algo diferente y mejor que el de los abogados de oficio, al que se le reconoce un rol muy deficitario, poca dedicacin a las responsabilidades de la asistencia y en algunos casos hasta el cobro para realizar diligencias, lo cual tericamente no pueden ni deben hacer. En todo caso, lo cierto es que en el pas coexisten dos sistemas de defensa penal basados en el mismo principio, que permite afirmar que existe un sistema mixto de defensa pblica104 .
Criterios para la seleccin

Se relacionan directamente mediante la aplicacin de un sistema de control de elegibilidad con la gente pobre o indigente, que en el extremo ms dramtico, forma parte sustancial de la inmensa cantidad de presos sin condena que hay en el pas. Es un programa que desde su inicio ha orientado su labor a brindarle a las personas presas y sin recursos, una luz de esperanza, sea estudiando a profundidad muchos casos en los que errores administrativos, resultantes por lo general del desamparo en que se encuentran los detenidos, provocan largos perodos de injusta reclusin, sea tutelando su derecho a que si son culpables, reciban una pena proporcional a su falta. La seleccin se justifica sin lugar a dudas, sobre todo si en la actualidad sigue siendo cierta la afirmacin que formulaba Manuel Nova105 en 1997: la mayora de los casos que tienen los defensores pblicos son de reos con tres y hasta cuatro aos en prisin y las condenas, que de ser hallados culpables se les impondra, son de tiempo mucho menor. Un factor interesante fue la aplicacin, por parte del Programa de Defensa Pblica, de un formulario tendente a precisar bien la elegibilidad del usuario del servicio. Aunque este formulario estaba en proceso de ajuste, los datos considerados hasta ahora son: escolaridad; caractersticas de la vivienda (tipo de vivienda, condiciones, cantidad de personas que viven ah); equipamiento de la vivienda (nevera, estufa, TV, VHS, abanico, equipo de msica); situacin econmica del imputado y su familia; adems, se exige una certificacin de veracidad de lo declarado.
102 103
104 105
Domingo, 26 de junio a 10 de julio de 1997. PP. 40 y 41; tambin la Dra. Iraima Capriles se refiri a esta primera etapa, indicando que estaba a cargo de la Lic. Teresa Pea. Entrevista con Iraima Capriles, Directora del Programa de Defensa Pblica, Santo Domingo, 29 de abril de 1999. www.reforma-justicia.gov.do El Abogado de Oficio interviene en el procedimiento criminal contra el inculpado, despus del proceso de instruccin, que culmina con una providencia calificativa, cuando el acusado, interpelado por el juez acerca de su eleccin de abogado, responde no tenerlo. Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Programa de Defensa Pblica. /desplegable/. Entrevista con Ronald Glass, Gerente de los Programas de Reforma y Modernizacin de Justicia, USAID/ Repblica Dominicana. Santo Domingo, 25 de abril de 1999. Nova. Op.Cit. Pg. 43.
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Relevancia del tema para la Repblica Dominicana

La marginalidad social se asocia con la naturaleza de los delitos por los que son detenidos o procesados generalmente los pobres e indigentes (la mayora de los usuarios del Programa est relacionada con delitos contra la propiedad, especialmente robos, siguindole en orden de importancia los atentados contra la integridad fsica de las personas, sobre todo homicidios, lesiones y heridas). El drama carcelario con el que se vincula directamente este Programa es un tema de primer orden e importancia para el pas, particularmente en lo referido a la situacin de los presos sin condena. En 1996, 29 prisiones en todo el pas se repartan una poblacin interna de 11,888 personas (de ambos sexos106 ), de las cules un porcentaje cercano al 87% eran presos preventivos y slo un 13% haban sido condenados por los tribunales107. Estas estadsticas fueron actualizadas en el marco de un excelente y sugerente trabajo del Dr. Flix Olivares, Director del Programa Hacia un proceso penal democrtico de la FINJUS (magistralmente titulado El castigo sin derecho a castigar: la prisin preventiva en la Repblica Dominicana108 ): segn la Direccin General de Prisiones, en agosto de 1998, en 30 crceles de todo el pas, haba 13,294 reclusos109 , de los cuales slo 1,659 (13%) eran condenados de manera definitiva, 1,193 (9%) haban recibido una condena sujeta a apelacin y 10,266 (77%) eran presos sin condena.
Descripcin del mecanismo

Doce abogados defensores (en realidad 13 con la Directora del Programa), de los cuales diez trabajan con poblacin reclusa adulta y dos con menores infractores110 , asumen con el inculpado el compromiso de desarrollar su defensa de la manera ms adecuada posible. Lo anterior, en cumplimiento de su objetivo central de defender al inculpado, a la vez que hacer de su conocimiento y de sus familiares, cules son los derechos que le asisten y los deberes que se derivan de su condicin de ciudadano en conflicto con la ley111 .
106 Para un anlisis especfico de la situacin de la mujer en esta condicin, consltese: Mena, Noris. La situacin de la mujer reclusa. En: Centro de Servicios Legales para la Mujer, Inc. Boletn Igualdad (citado). Pg. 5. 107 Rivera-Cira. Op.Cit. Pp. 36 y 37. En esta misma obra (pg. 38): en el pas la gran mayora de los recintos carcelarios parecen ser edificaciones improvisadas, no aptas para su funcin, pero no existe un inventario sobre las condiciones y estado de los mismos. Lo que s se sabe es que en estas edificaciones no hay divisin de los recluidos tomando en consideracin su peligrosidad, edad, estado de salud. La nica diferenciacin que se hace es por sexo. En las pginas 41 y siguientes se destaca el rgimen de reclusin para menores. 108 Olivares, Flix Damin. El castigo sin derecho a castigar. La prisin preventiva en la Repblica Dominicana. En: Gaceta Judicial. No. 43, Santo Domingo, 22 de octubre a 5 de noviembre de 1998. Pg. 13. La obra completa (PP. 13 a 18) es un agudo y concienzudo estudio sobre este tema, que no se desarrolla en toda su extensin por razones de espacio y de pertinencia, aunque se recomienda su lectura para quien necesite profundizar en este delicado asunto. La misma reflexin cabe para: Santana Blas E. Encarcelamiento y ejecucin de las penas. En: Gaceta Judicial. No. 30, Santo Domingo, 9 a 23 de abril de 1998.PP. 32 y 33; y para: Dotel Matos, Hctor. Nuestros presos preventivos. En: Gaceta Judicial. No. 35, Santo Domingo, 18 de junio a 2 de julio de 1998. Pg. 34. 109 Para marzo de 1998, segn CENSEL, del total de reclusos del pas, 516 eran mujeres. Entrevista con el equipo de asistencia jurdica de CENSEL. Santo Domingo, 29 de abril de 1999. La Directora del programa de Defensa Pblica estim esta cantidad entre 500 y 600. 110 Es importante destacar que el Comisionado tiene en funcin otras dos unidades de Defensa Pblica. Una funciona en Santiago (3 abogados) y otra en San Francisco de Macors (2 abogados). Estos sin embargo, no dependen del Programa de Defensa Pblica que tiene su sede en Santo Domingo. 111 Ver: www.reforma-justicia.gov.do; con este Programa, el Comisionado de Apoyo para la Reforma y el Mejoramiento de la Justicia, cumple a la vez con dos aspectos principales de su misin: promover mecanismos de asistencia y defensa jurdica a los ms vulnerables, a fin de asegurar el respeto de sus derechos y garantas procesales, as como apoyar el sistema de proteccin y justicia para nios, nias y adolescentes.
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Un comit evaluador, conformado por reconocidos profesionales del Derecho y de otras reas, preseleccion a setenta y siete aspirantes a defensores, a los cuales se les aplicaron pruebas psicolgicas y de conocimientos jurdicos; de entre ellos se seleccion el equipo de 12 defensores (cuya composicin es de 50% hombres y 50% mujeres, procedentes de diferentes grupos tnicos). Estos defensores tienen dedicacin absoluta al Programa, por lo que no ejercen de manera privada la profesin. El servicio que brinda el Programa consiste en una asistencia legal que empieza desde que el ciudadano es detenido por la polica o la autoridad competente, pasando por todas las etapas procesales comprendidas en el ordenamiento penal y culminando con la obtencin de una sentencia del correspondiente juzgado o tribunal, o con la orden de libertad, si su caso no amerita ir a juicio o si resulta absuelto. Si las posibilidades de la defensa lo justifican, el primer objetivo es el logro de la libertad del inculpado, sin prestacin de fianza. Si esto no se puede lograr, se busca la modalidad de libertad provisional bajo fianza. Si se entiende que hay una prisin irregular o injustificadamente extendida, se gestiona un hbeas corpus. En la fase de instruccin, del mrito de la situacin que enfrente la defensa, se puede gestionar la suspensin de la prisin provisional (si se considera que no hay necesidad de que el acusado siga detenido, porque no hay suficientes pruebas en su contra o porque no es el inculpado principal). En el juicio por el fondo, entre los indicadores de xito se encuentran adems de la absolutoria la libertad condicional y el perdn condicional de la pena112 . La Directora del Programa destac la importancia y la poltica institucional de que el expediente se complete a como d lugar antes de llegar a una audiencia, a efecto de evitar aplazamientos que cuestan tiempo y dinero a los actores (jueces, defensores, Ministerio Pblico) y a la misma administracin de justicia. El Programa cuenta con un consejo consultivo integrado por representantes de diversas y reconocidas entidades acadmicas, gremiales y pblicas del pas. Un convenio suscrito el 8 de junio de 1998 entre el Comisionado de Apoyo y Reforma a la Modernizacin de la Justicia y la UNPHU, facilita al Programa su sede y la participacin de estudiantes y profesores de esta universidad en calidad de apoyo. Existe una memoria de la gestin realizada hasta el 12 de febrero de 1999 y en un futuro cercano contarn con un manual institucional. En la actualidad se trabaja con formularios de planificacin, control y evaluacin del desempeo de los defensores pblicos113 . En este momento no se atienden casos de personas involucradas en asuntos de drogas, violaciones sexuales, violaciones a menores.
Incidencia jurdica y social

El Programa ofrece a la ciudadana una defensa tcnica y comprometida.
112 Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Novedades de la Reforma Judicial. Boletn No. 7, Santo Domingo, Enero de 1999. Pg. 13. 113 Existe un formulario de control denominado Reporte de Expedientes Apoderados, donde se consignan los datos siguientes: imputado, imputacin, procedencia, fecha de entrada al programa, defensor pblico asignado (por sorteo), lugar de reclusin, tipo de prisin preventiva, estado actual del expediente. Este formulario es actualizado semanalmente.
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En cuanto a la novedad e impacto del Programa, esto fue abordado por la Comisionada para la Reforma y Mejoramiento de la Justicia, justamente en el acto inaugural de la nueva etapa de la Defensa Pblica: ...la novedad de este programa radica en que la asistencia gratuita se suministrar desde el momento mismo de la detencin de la persona que reclame el servicio de nuestros defensores pblicos; por tanto no importa que se trate de un delito o de un crimen y no importa que el mismo se verifique ante el Ministerio Pblico o ante la jurisdiccin de Instruccin. Este programa va a tener entonces necesariamente un impacto, tanto para el respeto del ciudadano y para la preservacin de su libertad...as como tambin porque obligar al respeto de los plazos procesales, contribuyendo a que las personas detenidas tengan en un plazo razonable una decisin sobre su culpabilidad o no115 . Entre agosto de 1998 y febrero de 1999116 , haban ingresado al programa 760 casos, de los cules 703 estaban teniendo algn tipo de atencin. De estos, 179 resultaron en soluciones satisfactorias para los inculpados; 371 de los casos en trmite, se subdividan en 34 solicitudes de condonacin de multa,15 solicitudes de libertad condicional, 48 solicitudes de rdenes de libertad, 2 fallos reservados en el Tribunal de Nios, Nias y Adolescentes, y los dems estaban en las tramitaciones ordinarias.
Limitaciones
Es un programa cuyo personal no es permanente, sino que est nombrado por contrato y a plazo fijo, por lo que el tema de la estabilidad no est asegurado. Por otro lado, la cantidad de defensores es todava reducida y adems funciona solamente en Santo Domingo. Aunque no es propiamente una limitacin, sino ms bien una caracterstica vinculada con la capacidad y desarrollo del Programa, hay que decir que los defensores no estn todava con la plena capacidad de atencin de casos. El Programa busca la meta de 60 casos por defensor (en la actualidad es de entre 30 y 40); cuando esto se cumpla, estarn en el punto de alto rendimiento117 .
Replicabilidad
Hacia el interior del pas, el esquema actual del Programa de Defensa Pblica es perfectamente replicable, aunque manteniendo una estructura nacional coordinada desde Santo Domingo. Hacia el exterior, el modelo es til en el caso de pases donde no haya nada parecido, para empezar; aunque lo ideal es que con el paso del tiempo y la acumulacin de la experiencia, lo que comienza
115 Idem. 116 Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Novedades de la Reforma Judicial. Boletn No. 8, Santo Domingo, Febrero de 1999. Pg. 9. 117 Entrevista con la Dra. Iraima Capriles, Directora del Programa de Defensa Pblica. Santo Domingo, 29 de abril de 1999.
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como un proyecto poco a poco se convierta en una institucin tcnica y que goce de gran autonoma.
Recomendaciones
En el corto plazo, es importante que el Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia reciba colaboracin nacional e internacional para que la Defensa Pblica sea un programa financiado y permanente. El Programa de Defensa Pblica est maduro para institucionalizarse, bajo la dependencia de la Suprema Corte de Justicia (y en sustitucin de la figura del abogado de oficio, que idealmente se debera ir reciclando) o bien como una institucin autnoma e independiente, como se presenta en algunos pases latinoamericanos. Otra recomendacin importante es que el Programa crezca en cobertura para Santo Domingo y para otras provincias del pas, experimentando un paulatino proceso de extensin y ampliacin de servicios hacia las dems regiones.
Ficha resumen
FICHA RESUMEN Modelo para la ampliacin del acceso a la justicia: Programa especializado, dependiente de un comisionado creado por Decreto Ejecutivo Nombre: Programa de Defensa Pblica. Fecha de fundacin: 29 de julio de 1998 (etapa actual). Representante: Dra. Iraima Capriles, Directora Ejecutiva. Origen: Programa adscrito al Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Sede (s): Santo Domingo. rea geogrfica: Santo Domingo. Objeto: defender al inculpado, a la vez que hacer de su conocimiento y de sus familiares, cules son los derechos que le asisten y los deberes que se derivan de su condicin de ciudadano en conflicto con la ley. Actividades : asistencia jurdica directa, en combinacin con programas de educacin legal. Coordinacin con otras autoridades vinculadas a los procesos penales. Poblaciones atendidas: personas pobres e indigentes sometidas a la jurisdiccin penal. Temas atendidos: infracciones a las leyes penales y su imputacin al detenido desde la detencin hasta el juicio de fondo, si es que se requiere llegar a l. Casos promedio por ao: entre agosto de 1998 y febrero de 1999, ingresaron 760 casos y se atendieron 703. Porcentaje de casos ganados o efectivamente concluidos en justicia: de los 703 casos tramitados, 179 haban resultado en soluciones favorables a los inculpados. Los dems estaban en diversas fases de tramitacin.
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Tcnica para atraccin de clientes: difusin del Programa en el medio jurdico, visitas a diversas crceles y publicidad limitada (desplegables institucionales). Usos de mtodos alternativos para solucin de conflictos: no se usan. Presupuesto: aportado por el Poder Ejecutivo. USAID/Repblica Dominicana ha apoyado con equipo informtico y la UNPHU con el local donde funciona la sede del Programa. Dependencia de otras instancias: adscrito al Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia.
b)
El Complejo Orgnico y Funcional (Pblico y Privado) que Trabaja en Temas Relacionados con la Asistencia de la Mujer Vctima de la Violencia Domstica
De partida, tomemos en consideracin que: ...la violencia contra la mujer se define como todo acto que resulte o pueda resultar en dao o sufrimiento fsico, sexual o psicolgico de la mujer, incluyendo la amenaza de dichos actos, coercin o la privacin arbitraria de la libertad, tanto en la vida pblica como en la privada. La forma ms frecuente de violencia contra la mujer la constituye el abuso por parte de su compaero ntimo118. Cuando se plantea que existe un complejo orgnico y funcional que trabaja en temas relacionados con la asistencia de las mujeres vctimas de la violencia intrafamiliar, no quiere decir necesariamente que se trata de una sola entidad o institucin. Lo que se busca es destacar que este tema ha venido teniendo una importancia tal, que a la tradicional asistencia brindada por ONG especializadas (por ser de mujeres y por proporcionar ayuda en materia jurdica), se han sumado algunas iniciativas gubernamentales, que pretenden incluso coordinar acciones con la Polica. Aunque esto es considerado como significativo, la informacin disponible para el caso de la instancia gubernamental, no es tan completa como la que el investigador obtuvo de una de las ONG de mayor incidencia en este campo: CENSEL. CENSEL forma parte de una red denominada Coordinadora de ONG del rea de la Mujer (creada el 29 de marzo de 1989 e incorporada el 2 de abril como una organizacin sin fines de lucro), conformada por 16 ONG especializadas en el rea de la mujer, 16 ONG mixtas con programas dirigidos a mujeres y 5 organizaciones que en menor medida atienden asuntos relacionados con mujeres, pero que lo hacen. En todo caso, es una red de coordinacin, no tiene gestin directa por ejemplo en la prestacin de servicios jurdicos a las mujeres119 . Aunque su origen se remonta al ao 1982 (ao de fundacin de la Asociacin Dominicana de Abogadas), no es sino hasta finales de 1984 que se funda el Centro de Servicios Legales para la Mujer, Inc.,
118 Asociacin Dominicana por el Bienestar de la Familia. PROFAMILIA/Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas. Gua para la prevencin y manejo de la violencia intrafamiliar. PROFAMILIA/FNUAP, Santo Domingo, sin otras referencias. Gua No. 1 Cmo se define la violencia de gnero? 119 CENSEL tambin forma parte de la Red Justicia y Ciudadana, Red de Derechos Humanos, Red de Documentacin y Red de Violencia a desarrollar en Los Alcarrizos por ONAPLAN y la Red de Violencia de AID.
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como una institucin no gubernamental sin fines de lucro. El 5 de noviembre de 1987, luego de tres aos de trabajo ininterrumpido, se incorpora legalmente, mediante el Decreto Ejecutivo No. 522-87. Otras organizaciones trabajan en el tema del apoyo legal a la mujer, particularmente, a la mujer agredida: TUMUJER (que atiende hombres y mujeres), CEDAIL (que atiende hombres y mujeres), FEDOMUDE (vinculada al PRD), CEPAE. En el interior del pas, existen ncleos de apoyo a la mujer en Santiago, Ban, San Pedro de Macors, Barahona120 . Por su parte, la Direccin General de Promocin de la Mujer DGPM (entidad que forma parte de la Secretara Tcnica de la Presidencia), ha establecido una dependencia especializada, denominada Departamento de Proteccin a la Mujer. Un brochure informativo sobre los servicios del Departamento, indica: all tu denuncia o querella ser atendida con la debida discrecin y profesionalismo, y se te ofrecer ayuda, proteccin y orientacin para el debido seguimiento de tu caso121 . La regulacin del tema de la violencia intrafamiliar est contemplada en una ley de reciente aplicacin (la 24-97122 ), que ha avanzado mucho en el aumento de la penalidad para los infractores123 y en la generacin de medidas cautelares para una proteccin al menos bsica de la vctima.

Se trata de un modelo medianamente bien documentado (al menos mejor que algunos de los no seleccionados) y de incidencia sobre un tema clave para la sociedad dominicana de hoy y de maana. En todo caso, lo interesante aqu es la confluencia de iniciativas privadas desde la ciudadana, con otras asumidas desde el Poder Ejecutivo. Estas medidas hablan bien de su sensibilidad hacia un tema complejo y de graves consecuencias (a veces culmina con la muerte de la vctima) y de una voluntad poltica de avanzar en la tutela de uno de los sectores ms vulnerables de la sociedad.
120 Entrevista con miembros del equipo legal de CENSEL. Santo Domingo, 29 de abril de 1999. 121 Direccin General de Promocin de la Mujer. Departamento de Proteccin a la Mujer /desplegable/. En la lnea de promocin de derechos, la Direccin ha publicado otros documentos orientadores; entre ellos: Direccin General de Promocin de la Mujer. Conoce la nueva Ley sobre Violencia contra la Mujer, Santo Domingo, marzo de 1997 /desplegable/; Direccin General de Promocin de la Mujer. Conoce tus derechos como mujer y como madre en el trabajo, Santo Domingo, marzo de 1997 /desplegable/; Direccin General de Promocin de la Mujer. Conoce tus derechos como parcelera, Santo Domingo, marzo de 1997 /desplegable/. 122 El investigador tuvo a su disposicin diversas versiones y presentaciones de la Ley 24-97 (popular, explicada, el texto mismo de la ley), lo cual evidencia que hay esfuerzos importantes y hasta mancomunados de organizaciones de la sociedad civil y de dependencias del Estado por promover y difundir los alcances de esta normativa especializada. En este sentido, consltese: Direccin General de Promocin de la Mujer. Conoce la nueva Ley sobre Violencia contra la Mujer, Santo Domingo, marzo de 1997 /desplegable/; Asociacin Dominicana por el Bienestar de la Familia. PROFAMILIA/Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas/Organizacin Panamericana de la Salud. Aguafiestas contra la violencia intrafamiliar. Versin popular de la ley 24-97. PROFAMILIA/FNUAP/OPS, sin otras referencias; Asociacin Dominicana por el Bienestar de la Familia. PROFAMILIA/Direccin General de Promocin de la Mujer/Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas/ Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. Contra la violencia intrafamiliar. Versin explicada de la Ley 24-97. PROFAMILIA/DGPM/FNUAP/UNICEF, sin otras referencias; Direccin General de Promocin de la Mujer. Ley 24-97 sobre violencia intrafamiliar, Santo Domingo, diciembre de 1997. 123 El Dr. Csar Estrella Sahdal, llama la atencin en el sentido de que la tutela en esta materia no debe descansar solamente en el componente de aumento de la penalidad, pues con eso no se resuelve el problema de fondo. Entrevista realizada en Santo Domingo el 28 de abril de 1999.
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Relevancia del tema para la Repblica Dominicana124

La violencia de gnero es una de las principales causas de muerte de las dominicanas entre los 15 y los 49 aos de edad125 . Segn un artculo publicado en el peridico Quehaceres del Centro de Investigacin para la Accin Femenina CIPAF126 , en 1998 hubo siete asesinatos de mujeres por mes, la inmensa mayora de ellos causados por sus parejas y el 75 % de ellos producidos por arma de fuego; slo en el Departamento de Familia y Menores de la Fiscala del Distrito nacional, en los primeros tres meses de 1998 se conocieron 841 casos de violacin y en el mes siguiente, la cifra de querellas por violaciones infantiles lleg a 546. A pesar de las crticas de algunos sectores a los alcances de la Ley 24-97 sobre violencia intrafamiliar y la incidencia de esta violencia domstica en el pas, la posibilidad de diagnosticar el problema y la capacidad instalada para enfrentarlo, es mucho ms auspiciosa ahora que hace unos pocos aos127 .
124 Una obra de inmensa importancia para entender la violencia contra la mujer con una perspectiva de gnero y para entender sus dimensiones en la Repblica Dominicana (aunque sus datos y estadsticas son un poco viejos): Centro de Servicios Legales para la Mujer, Inc. Incriminacin a la violencia contra la mujer, Santo Domingo, Departamento de Comunicacin y Publicaciones de CENSEL, 1991. 169 PP; otra referencia obligada es la edicin completa del peridico Mujeres de la Coordinadora de ONG del rea de la Mujer, correspondiente a diciembre de 1998 (aqu se encuentran artculos que abordan con claridad el problema de la violencia domstica como un fenmeno familiar y social y un balance crtico y propositivo de la Coordinadora, de la aplicacin de la Ley 24-97). 125 Direccin General de Promocin de la Mujer. Ley 24-97 sobre violencia intrafamiliar, Santo Domingo, diciembre de 1997. Pg. 5. 126 Ni una muerta ms. Hagamos un nuevo trato. En: Centro de Investigacin para la Accin Femenina. CIPAF. Quehaceres /Una vida sin violencia. Un derecho nuestro./ Santo Domingo, Ao XVII, noviembre-diciembre de 1998. Pg. 3. 127 Sin entrar en detalle sobre las virtudes de la nueva legislacin, al menos vale la pena destacar una figura que, conforme se conozca mejor en el medio dominicano, generar algunos efectos interesantes: la orden de proteccin que puede aplicar la instancia judicial que conoce de la infraccin. Entre las medidas incluidas que la orden de proteccin puede aplicar, se encuentran: orden de abstenerse de molestar, intimidar o amenazar al cnyuge o ex cnyuge o de interferir en la guardia o custodia provisional o definitiva acordada en virtud de la ley o de una orden judicial; orden de desalojo del agresor de la residencia del cnyuge; impedimento de acceso del agresor a los lugares frecuentados por el cnyuge; prohibicin a la vctima de trasladar u ocultar los hijos comunes; orden de internamiento de la vctima en lugares de acogida o refugio a cargo de organismos pblicos o privados; orden de suministrar servicios de atencin a la salud y de orientacin a toda la familia, a cargo de organismos pblicos o privados; orden de presentar informes de carcter financiero sobre la gestin de los bienes comunes y de la empresa, negocio o actividad lucrativa comn; impedimento de enajenar, disponer, ocultar o trasladar los bienes propios de la vctima o bienes comunes; orden de reponer los bienes destruidos u ocultados; orden de medidas conservatorias respecto de la posesin de los bienes comunes y del ajuar de la casa donde se aloja la familia; orden de indemnizar a la vctima de la violencia, sin perjuicio de las acciones civiles que fueren de lugar, por los gastos legales, tratamiento mdico, consejos psiquitricos y orientacin profesional, alojamiento y otros gastos similares. Rosario, Fausto. La aplicacin de las rdenes de proteccin. En: Gaceta Judicial. No. 39, Santo Domingo, 13 a 27 de agosto de 1998. PP. 15 y 16. Segn Iris Rossy Quintana, Subdirectora administrativa general de la Direccin General de Promocin de la Mujer: antes de 1996 no exista una ley 2497 ni tampoco lugares donde pudieran ejecutarse acciones a favor de la mujer vctima como los que existen ahora...No podemos perder el sentido de equilibrio al evaluar ni dejar de reconocer los resultados que todo el movimiento de mujeres junto con la DGPM hemos conquistado, y que hoy se concretizan con resultados evidentes como son: una de las leyes ms modernas contra la violencia intrafamiliar; un nuevo organigrama en la Polica Nacional que modifica su estructura; un departamento de proteccin a la mujer contra la violencia intrafamiliar; un destacamento amigo de la mujer; una clnica jurdica que da servicio especializado a mujeres vctimas de violencia; un centro de atencin a mujeres maltratadas; una relacin importante con las ONG alrededor de la red de apoyo contra la violencia intrafamiliar; as como una importante relacin con agencias internacionales de cooperacin como son UNICEF y OEA, entre otras.
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El objetivo central de CENSEL es cambiar la condicin jurdica de las mujeres, mediante la educacin socio-jurdica y el acompaamiento en los tribunales a las mujeres de escasos recursos econmicos y sus familias. Tambin contribuye a la formacin de leyes que beneficien a las mujeres desde una perspectiva de gnero. La misin se manifiesta en varias orientaciones estratgicas: la educacin y formacin de las mujeres y sus familias; la difusin de la condicin jurdica de la mujer, por diversos medios; el servicio legal, la investigacin jurdica y social sobre la mujer; la formacin y educacin de promotoras en educacin legal y social. Para el efecto, se cuenta con una estructura orgnica que se compone de la Asamblea General, el Comit Directivo y la Direccin Ejecutiva (adscrita a la cual est la Unidad de Planificacin y Evaluacin de Proyectos). Completan la estructura, tres reas de trabajo (Recursos Legales; Investigacin y Administrativa y Financiera) compuestas a su vez por distintas unidades o departamentos. El rea que tiene inters para la presente investigacin es la de Recursos Legales, cuyos departamentos son: Asistencia Legal y Educacin Socio-Jurdica. Por su intermedio, CENSEL: Asiste y acompaa a las mujeres en los procesos legales requeridos. Asiste a las mujeres con problemas legales tales como: violacin sexual, golpes, heridas, pensin infantil, declaratorias tardas, asuntos laborales. Acompaa a las mujeres en los procesos judiciales que tienen lugar en: destacamentos policiales, fiscala, tribunales. Educa a las mujeres en asuntos socio-jurdicos. Brinda apoyo documental a otras unidades institucionales y a los usuarios en general.
El siguiente cuadro recoge las principales estadsticas de atencin del CENSEL durante los aos 1997 y 1998:
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Cuadro 11 Casos atendidos por CENSEL en 1997 y 1998 ASUNTO Ley 24-97 (violencia intrafamiliar) Ley 14-94 (Cdigo de Nios, Nias y Adolescentes, incluyendo guarda de menores y pensiones alimenticias) Divorcio Homicidio (mujer agraviada) Laboral Desalojo Penal * Otros (violacin de propiedad, responsabilidad civil, injuria, difamacin, sucesin, etc.) TOTAL AO 1997 88 97 33 3 7 8 187 18 441 AO 1998 146 122 48 2 6 6 43 373
* Este ao no hubo nuevos asuntos. Se le dio seguimiento a los ingresados en 1997.
Fuente: a partir de informacin suministrada por CENSEL. El Centro es apoyado econmicamente por auspiciantes externos (como ICCO de Holanda y el Instituto de la Mujer de Espaa) y por pequeas donaciones provenientes de entidades nacionales (el Proyecto de Iniciativas Democrticas de la Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra financia parte del trabajo con reclusas). Tambin tiene ingresos por la venta de publicaciones, pero no es significativo. Otro rubro es el de las contribuciones voluntarias. Aunque han explorado y establecido contactos para obtener financiamiento de la empresa privada y de fuentes estatales, no han tenido ninguna respuesta en este sentido. El Departamento de Proteccin a la Mujer de la DGPM, busca ofrecer proteccin y asesora especializada en los casos de agresin contemplados en la Ley 24-97 (sobre violencia intrafamiliar), tales como: violencia domstica, agresiones sexuales, violacin, incesto, acoso sexual. Los servicios de este Departamento, son diversos: apoyo psicolgico, orientacin legal y apoyo policial. Adems existe in situ un representante de la Fiscala del Distrito Nacional128 debidamente capacitado para darle curso al caso con agilidad.
128 El Departamento de Proteccin a la Mujer y a la Niez, es dirigido por la Dra. Mara Hernndez y efectivamente tiene su sede en el Destacamento de la Polica Nacional del populoso barrio Villa Juana, en Santo Domingo. En los primeros tres meses de trabajo (octubre a diciembre de 1997), haba recibido 110 denuncias sin contar un sinnmero de consultas y otras gestiones de las cuales 101se haban resuelto satisfactoriamente para la vctima y 9 estaban pendientes. Ver: Gaceta Judicial. No. 25, Santo Domingo, 29 de enero 12 de febrero de 1998. /La fiscala del Distrito Nacional y la proteccin a la mujer y la niez/ (entrevista). PP 13 a 16. Un ambicioso e importante plan del Procurador Fiscal del Distrito Nacional, busca sistematizar y poner a funcionar un manual de procedimientos en el corto plazo; entre los pasos y protocolos operativos a seguir por esta seccin estaran: registro de la denuncia o querella; revisin preliminar del caso; medidas de seguridad y proteccin de la vctima; citacin a las partes a una audiencia de conciliacin; desarrollo de la audiencia, investigacin previa o apoderamiento; recoleccin de informacin estadstica; evaluacin de la gestin.
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Con este servicio se da traslado a las denuncias, se ejerce presin sobre los agresores o las autoridades policiales para que acten si es necesario y se ejecutan las rdenes de proteccin y otras medidas protectoras previstas en la Ley 24-97. El procedimiento seguido129 , se puede resumir de la siguiente manera: La vctima es recibida por un ayudante del Fiscal del Distrito Nacional. Si tiene signos evidentes de violencia, es remitida a un mdico legista para que prepare un diagnstico. Se recibe la informacin y se formula la querella, la cual es investigada. En la etapa de investigacin se pueden tomar diversas medidas, como la detencin del sospechoso; se realizan los correspondientes interrogatorios de la vctima y del agresor. Se recibe la declaracin de testigos. En esta nueva etapa, es posible el traslado al lugar de los hechos para tener mayores elementos de juicio. Se puede contar con el auxilio de peritos. En caso de que se sospeche que la vctima est amenazada, si el agresor no est aprehendido, se puede solicitar alguna orden de proteccin. Se brinda asistencia teraputica a la vctima. Se busca un acuerdo, si es posible; si no, se intenta un sometimiento del asunto a la justicia.

El editorial del Boletn Novedades de la Reforma, No. 6, identifica muy claramente la violencia intrafamiliar como un reto para la justicia130 : Necesitamos multiplicar la conciencia de que cada acto de violencia al interior de una familia destruye tambin y al mismo tiempo un gran nmero de familias ligadas a la primera por lazos de parentesco, lo que equivale a decir que un acto de violencia intrafamiliar constituye una mutilacin de un conjunto social amplio... Durante 1998, 6,490 mujeres fueron atendidas por la Polica Nacional (73% de ellas) y la DGPM; de este grupo, 2,343 se tradujeron en querellas y hubo 1,900 casos resueltos por acuerdo. De las 1,497 mujeres, nias y adolescentes atendidas por la DGPM, 318 (22%) recibieron asesora legal especializada131 . Las acciones protectoras que se dan desde la sociedad civil (v.gr. CENSEL) o desde lo pblico (v.gr Departamento de Proteccin a la Mujer) tienen una inmensa relevancia para la familia y para la sociedad del presente y del futuro.
129 Hernndez, Mara. Sistema de prevencin y atencin de la violencia domstica en Repblica Dominicana. En: Gaceta Judicial. No. 45, Santo Domingo, 19 de noviembre a 3 de diciembre de 1998. Pg. 9. 130 Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia. Novedades de la Reforma Judicial. Boletn No. 6. Pg. 2. 131 CIPAF. Quehaceres. Pg. 7
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Limitaciones
Por ser una ley nueva (la 24-97), los resultados del trabajo de las ONG especializadas y del Departamento de Proteccin a la Mujer son muy significativos en relacin con el panorama de aos anteriores, pero todava modestos en comparacin con la dimensin del problema. En todo caso, esto parece ser un problema de desarrollo de los mecanismos protectores y no una falencia de su estructura en s. De todas maneras, una posicin crtica sobre la cobertura y el ritmo de aplicacin de la ley, indica que: aunque a nivel gubernamental se han creado infraestructuras especializadas para dar atencin a las sobrevivientes de violencia, no es suficiente, ni lo que la Ley 24-97 hace, ya que la difcil accesibilidad a las instituciones jurdicas y la lentitud con que se tratan las cosas en stas, provocan en las vctimas desencantos e incredulidad...132 . En muchos casos, las autoridades no toman en serio las denuncias de las mujeres, posiblemente por creer que se trata de problemas internos de la familia y de su exclusivo inters133 . En otros casos, intentan resolverlos con el agresor, sin tener preparacin para hacerlo, por lo que a veces el resultado es fatal para la agredida. Otras limitaciones para la vigencia de la nueva y especial normativa que se recoge en la Ley 24-97 (y con ello, limitacin para la accin protectora de las organizaciones de la sociedad civil y de las dependencias pblicas que se dedican a facilitar la tutela de los derechos de las vctimas) son la oposicin de algunos reconocidos juristas entre ellos de Artagnan Prez Mndez, Presidente de la Comisin Presidencial encargada de revisar el Cdigo Penal y de operadores jurdicos fundamentales, como algunos representantes del Ministerio Pblico, que no adecan su actitud a la asumida por el Fiscal del Distrito Nacional en esta materia; asimismo, parece necesario que en los crculos principales del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial se haga manifiesta una voluntad poltica ms comprometida y clara para que la ley tenga plena aplicacin134 . Diversas razones conspiran contra el inters de las querellantes de seguir adelante con un proceso judicial. Entre los ms comunes: los numerosos aplazamientos, citaciones, reenvos y otras gestiones que tienden a prolongar innecesariamente los asuntos, as como la lentitud con que son trabajados los casos en las esferas judiciales; esto, que insume tiempo, recursos econmicos y baja la moral de las querellantes, se contrapone a la vez con la idea de una justicia gil, pronta y cumplida. Aunque el Departamento de Proteccin a la Mujer es una buena iniciativa y constituye un buen avance, todava no llega al nivel (inexistente en el pas) de un centro de proteccin y atencin integral de las mujeres vctimas de violencia. Tiene pocos profesionales en
132 Jos, Maribel. Violencia contra la mujer, es violencia de gnero. En: Coordinadora de ONG del rea de la Mujer. Mujeres. Julio-setiembre de 1998. Pg. 6. Otras limitaciones de la ley, en el mismo peridico: pg. 3 (Henrquez, Gloria. CENSEL explica la aplicacin de la ley 24-97. 133 Una circular del jefe de la Polica Nacional a todos los comandantes departamentales ordenndoles cumplir fielmente los mandamientos de la Ley 24-97 es slo una demostracin de hasta dnde se ha sentido la resistencia a hacer cumplir esta ley. Rosario, Fausto. Contra la violencia intrafamiliar. En: Gaceta Judicial. No. 45, Santo Domingo, 19 de noviembre a 3 de diciembre de 1998. Pg. 5. 134 Ibd. PP. 5 y 6.
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Derecho a la disposicin del pblico y ms bien brinda asesora jurdica y apoyo psicolgico. Las infracciones contempladas en la normativa que regula la violencia domstica no son visibles de manera autnoma en las estadsticas judiciales. Es significativo resaltar que los juzgados de instruccin, como hecho antijurdico a la Ley 24-97, slo registran los delitos sexuales en las estadsticas judiciales; en los registros de las fiscalas la violencia intrafamiliar aparece como delitos de golpes, heridas y rias, y en el campo penitenciario los acusados de homicidio, amenazas o violacin, aparecen registrados por cometer delitos de violencia en sentido general135 .
Replicabilidad
Lo novedoso y replicable, no es en s misma la estructuracin de organizaciones de la sociedad civil o programas pblicos destinados a la proteccin de las mujeres. Lo importante es cmo stas han aprovechado la promulgacin de una ley ms severa y especializada ante el fenmeno de la violencia domstica y han avanzado en la difusin e interposicin efectiva de denuncias, con su correspondiente seguimiento. El caso del Departamento de Proteccin a la Mujer, como un esfuerzo combinado de una direccin directamente dependiente del Poder Ejecutivo, de la Polica Nacional (local donde funciona, en el Destacamento de Villa Juana) y de la Fiscala, es una iniciativa que tal vez a mediano plazo arroje resultados que obliguen a valorar su replicabilidad.
Recomendaciones
Es necesario establecer mecanismos de seleccin y elegibilidad de candidatos a la obtencin de los servicios, a efecto de asegurar que los pocos recursos disponibles vayan dirigidos a aquellos que lo necesiten ms (los ms necesitados de entre los necesitados). La labor de bsqueda y captacin de recursos (fundraising) debe ser desarrollada de manera ms amplia y agresiva. La experiencia es buena, y su incidencia es muy importante para el pas, parecera que hay que mercadearla mejor entre eventuales donantes. Una labor ms efectiva y sistemtica en este campo, permitira ampliar mucho el servicio. Es indispensable trabajar en la sistematizacin y presentacin de estadsticas de la obra realizada (esto es una importante vitrina y a la vez una forma eficaz de control de calidad). Este esfuerzo debe traducirse en registros estadsticos derivados de la tipologa que se encuentra en la Ley 24-97; convendra sensibilizar a la Suprema Corte de Justicia para que proyecte tambin de esta manera la informacin estadstica judicial. Es necesario desarrollar niveles ms importantes de coordinacin entre las organizaciones de la sociedad civil que auxilian jurdicamente a las mujeres vctimas de la violencia intrafamiliar y a las instancias pblicas involucradas con la administracin de la justicia.
135 Gaceta Judicial. No. 45, Santo Domingo, 19 de noviembre a 3 de diciembre de 1998. / Aproximaciones a un balance de la aplicacin de la Ley 24-97 (violencia intrafamiliar) PP. 12 y 13.
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Parece necesario seguir sensibilizando y de ser posible, trabajar estrechamente con la Polica Nacional. La difusin de la Ley 24-97 y el trabajo de prevencin de la violencia domstica, tienen una importancia de primer orden, por lo que la labor asistencial debe combinarse con la educacin legal popular y la investigacin especializada.
Ficha resumen
Aunque la intencin original era recabar informacin para elaborar una ficha resumen suficientemente completa del trabajo desarrollado en el marco del Departamento de Proteccin de la Mujer, el investigador no tuvo a su disposicin dicho material. Por esta razn, slo se incluye una ficha resumen de CENSEL.
FICHA RESUMEN Modelo para la ampliacin del acceso a la justicia: Programa de asistencia jurdica y educacin legal popular, especializado en asuntos relacionados con la problemtica de la mujer. Nombre: Centro de Servicios Legales para la Mujer, CENSEL Fecha de fundacin: creado en 1984, pero incorporado legalmente hasta en 1987. Representante: Gloria Henrquez, Directora Ejecutiva Origen: organizacin no gubernamental Sede: Santo Domingo rea geogrfica: cobertura nacional Objeto: cambiar la condicin jurdica de las mujeres, mediante la educacin socio-jurdica y el acompaamiento en los tribunales a las mujeres de escasos recursos econmicos y sus familias. Actividades: asesora jurdica, combinada con actividades acadmicas y de difusin sobre la materia. Poblaciones atendidas: mujeres, nias y adolescentes. Temas atendidos: violencia intrafamiliar, asuntos penales y de familia, bsicamente. Casos promedio por ao: 407 (considerando 1997 y 1998). Porcentaje de casos ganados o efectivamente concluidos en justicia: informacin no disponible. Tcnica para atraccin de clientes: una difusin limitada y el prestigio de ser una organizacin seria y responsable con su delicada misin, le asegura a CENSEL un alto perfil en la atencin de mujeres necesitadas de sus servicios. Usos de mtodos alternativos para solucin de conflictos: no se utilizan. Presupuesto: no determinada la cantidad. Procede de cooperacin internacional (ICCO de Holanda e Instituto de la Mujer de Espaa), proyectos nacionales (PID), contribuciones voluntarias e ingresos por venta de publicaciones. Dependencia de otras instancias: no depende de ninguna instancia; para efecto de coordinacin, forma parte de varias redes, entre ellas, la Coordinadora de ONG del rea de la Mujer.
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c)
Organizaciones Especializadas de la Sociedad Civil que Trabajan con Personas Pobres e Indigentes y con Poblacin Domnico-Haitiana y Haitiana
Aunque el esquema general del modelo es comn a todas las organizaciones estudiadas en este aparte (ONG especializadas en asistencia jurdica tipo bufetes populares de pobres e indigentes), cada una de ellas presenta particularidades que nos interesa rescatar aqu: atencin en una de las regiones ms deprimidas y de menor desarrollo humano del pas: el sur del pas (CEAJURI); otra tiene cobertura nacional y depende de la Iglesia Catlica (CEDAIL) y finalmente; otra que atiende a las poblaciones residentes en el pas que se enfrentan a las situaciones ms comprometidas y complejas en cuanto a la tutela de sus derechos humanos (MUDHA). En este ltimo caso, intervienen aristas complejas y profundas como: elementos geopolticos; racismo; tradicin histrica y presencia en el pas de una fuerte corriente conservadora nacionalista (sinnimo de antihaitiana). Adicionalmente, interesa estudiar estas tres experiencias como parte de un solo modelo, porque en el fondo tal vez con mucho menos claridad en el caso de MUDHA todas trabajan sobre los mismos temas, aunque sus coberturas regionales o su poblacin meta las caracterice y distinga como experiencias especializadas.

La realidad demuestra que son experiencias exitosas de acceso de la gente humilde a la justicia; esto se deriva de su prestigio, de su permanencia en el tiempo y de los volmenes de casos que manejan. Aunque se trata de experiencias sobre las que hay poco escrito de nuevo, tal vez con excepcin de la problemtica haitiana y domnico-haitiana el investigador dispuso de fuentes de informacin adecuadas para trabajar. Es importante destacar que cada experiencia produce enseanzas diferentes: Primero: la viabilidad de los niveles organizativos y de coordinacin en el orden regional. De mucho ms inters si la regin tiene bajos ndices de desarrollo humano y presenta particularidades especiales (pueden ser trabajos agrcolas que atraigan cierto tipo de trabajadores; zona de instalacin de inmigrantes; etc.) Segundo: el manejo de experiencias con una visin panormica ms amplia, con posibilidades de brindar una cobertura ms integral en el orden nacional. Tercero: que la experiencia se oriente a una especialidad asociada al tratamiento de temas crticos de derechos humanos en el pas (particularmente, con uno de los dramas humanos ms extremos y sensibles: el derecho a la identidad136 ).
136 Consltese sobre el particular y como un buen referente terico: Elizondo, Gonzalo y Carazo, Marcela. Derecho a la identidad. En: Presente y futuro de los Derechos Humanos. Ensayos en honor a Fernando Volio Jimnez. San Jos, IIDH, 1998. PP. 375 a 392. En particular, interesa el enfoque expresado en la pgina 379 de esta misma obra: ...por medio del derecho a la identidad se protege la vida humana en su radical realidad que es la propia persona humana en s, nica, indivisible, individual y digna.
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Todos los casos demuestran que la figura del despacho legal popular es viable en este pas (aunque como veremos, las fuentes ms relevantes de financiamiento provienen de la cooperacin internacional), usualmente complementado con educacin legal popular y promocin de derechos en general, y de derechos humanos en particular. Estas son razones de ms para seleccionarlos y profundizar aunque sea solo un poco en su estudio y comprensin.
Relevancia del tema para la Repblica Dominicana

Aqu habra que hablar ms bien de la importancia de los temas (varios). Obviamente, para mitigar en alguna medida la pobreza y la marginacin, es importante que exista este tipo de oficinas de asistencia legal popular. Por su intermedio, miles de personas en todo el pas acceden a la justicia y pueden tener la tranquilidad de que sus asuntos van a tener el adecuado seguimiento (sean estos expedientes ubicados en el campo penal, civil, laboral, etc.). A esto se suma la labor de promocin y educacin legal que se realiza tambin directamente en las comunidades. Otro tema importante es el involucramiento de la Iglesia Catlica al menos un sector de ella en la opcin por los pobres. No cabe duda de que para muchas personas en condicin de vulnerabilidad, el hecho de que la Iglesia (con toda su tradicin y respaldo moral) les auxilie en una situacin que de otra manera les sera inmanejable, resulta de una importancia capital. Los tres casos estudiados en este aparte de la investigacin, son experiencias organizativas consolidadas y de prestigio, no solo por el desprendimiento y la solidaridad que se deriva de su trabajo, sino tambin porque tcnicamente es una asistencia valiosa. Las razones por las que es importante asistir a los pobres para que accedan a la justicia, han sido ya exhaustivamente abordadas a lo largo de este estudio. Si tomamos en consideracin la observacin de que el tema domnico-haitiano y especficamente haitiano, es un tema clave para la vigencia de los derechos humanos en el pas137 , tendremos que coincidir tambin en que es relevante para la Repblica Dominicana.

Por razones obvias, el mecanismo es en realidad una experiencia tripartita y no unitaria. Sera ms propio hablar entonces de los mecanismos.
137 El tratamiento del tema domnico-haitiano por parte de las autoridades dominicanas es una constante fuente de violacin de derechos humanos. Las personas son literalmente secuestradas, sin proceso alguno (judicial o administrativo) y son reenviados a cualquier parte del otro lado de la frontera. En muchos casos, inmigrantes deportados por este procedimiento son dejados en comunidades fronterizas que distan en 300 o 400 kilmetros de su lugar de origen (por ejemplo, gente que proviene del sur es deportada por el norte). Este procedimiento cuya utilizacin ha disminuido sensiblemente durante el ltimo gobierno es denominado por las abogadas de MUDHA como un reciclaje humano. En muchos casos, la apariencia fsica se convierte en un factor de legitimacin para proceder de esta manera, afectando a personas que nacieron en Repblica Dominicana o que viven aqu hace 30 o 40 aos, que tienen familias constituidas en el pas con hijos y nietos dominicanos. Usualmente, son despojados de todos sus bienes.
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Centro de Educacin y Asistencia Jurdica (CEAJURI)138 . CEAJURI brinda un servicio de asistencia legal popular, que forma parte de las actividades de una ONG especializada que adems promueve los derechos humanos. Trabaja para que un mayor nmero de personas de la regin suroeste conozca las leyes y est en capacidad de exigirle al Estado dominicano y a los tribunales su cumplimiento o modificacin. Con sus otras actividades (promocin derechos, actividades acadmicas, educacin legal popular) la organizacin atiende entre 6 y 8 mil personas al ao (ms de 1000 de ellas reciben asistencia en tribunales). Diariamente el Centro atiende entre 20 y 40 personas. CEAJURI fue creado en 1988, bajo la conviccin de un grupo de abogados de que era importante brindar acceso a la justicia a las personas pobres, que no pueden pagar por servicios jurdicos profesionales. En la actualidad, est compuesto por 5 abogados de los cuales 4 trabajan en la sede en Barahona (3 litigando y 1 en el Departamento de Educacin) y 1 en Neiba. Cuentan con el apoyo de otros abogados voluntarios. En principio, cada uno de los contratados trabaja 8 horas, pero en realidad la dedicacin requiere mucho ms que eso (ellos desarrollan su trabajo en tribunales, ms la participacin en actividades de capacitacin, talleres, charlas, programas de radio). Orgnicamente (en el marco de redes de ONG y organizaciones de la sociedad civil, a nivel regional y nacional) y en la prctica, tienen vnculos directos con grupos de base de las comunidades: obreros, mujeres, dirigentes comunales, sindicatos, grupos religiosos. CEAJURI se especializa en la atencin de asuntos legales de esas redes139 . El rgano principal es la Asamblea General que traza las polticas. Existe tambin la Asamblea Intermedia o de Equipo Directivo (compuesto por un coordinador, un secretario ejecutivo, un secretario y un tesorero) que aplica las polticas. La especialidad del Centro es la atencin de temas relacionados con la proteccin de los derechos humanos. Para el efecto, tienen una cobertura que comprende: asistencia en tribunales, contacto con la Polica; asesora legal (directa y por programa radial de orientacin en Radio Enriquillo, lo que hace CEAJURI voluntariamente); acompaamiento en procesos familiares (extra judiciales); tareas educativas; apoyo a redes de derechos humanos y atencin de asuntos relacionados con inmigrantes. Tambin hacen acompaamiento a indiciados en casos de derecho penal y correccional (que no impliquen delitos contra la vida y contra la sociedad). Tambin llevan casos de menores y mujeres (v.gr. pensiones alimenticias). A la organizacin le interesa explorar una nueva lnea de trabajo, por lo que tiene postura ms agresiva y creativa sobre el tema de los arreglos extra-judiciales. Por ejemplo, en materia de sucesiones litigiosas, consideran inconcebible que el 30% de la masa sucesoria se vaya en gastos procesales y honorarios de abogados. Los abogados de CEAJURI buscan a gente que se sabe est a las puertas de estos litigios, promueven arreglos amistosos y dan como resultado que la
138 Para la preparacin de este aparte se toman en consideracin bsicamente las entrevistas realizadas en la ciudad de Barahona, el 24 de abril de 1999, con Manuel de Jess Bez y con Miguel Angel Figuereo. 139 Tambin es importante destacar que por iniciativa de CEAJURI, en la regin de Enriquillo se ha logrado una coordinacin interesante con jueces y representantes del Ministerio Pblico (para discutir estrategias, problemas concretos sensibilizacin recproca -, medidas tendentes a agilizar los procesos). Es una institucin muy respetada por el sistema judicial de la regin (muchos de los miembros que componen el sistema judicial local en la actualidad, han pasado antes por CEAJURI). Por ejemplo, el Procurador General de la Corte de Apelacin es un antiguo Secretario General de CEAJURI.
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gente no pierda su dinero en estos gastos sin sentido. El principio es que si un asunto se puede resolver sin ir a los tribunales, hay que tratar de resolverlo as (y no perder dinero en procesos y abogados). Por ejemplo, si se sabe que hay gente que est en funcin de divorciarse, tratan de lograr acuerdo antes de ir a juicio. Con esto, la gente se convierte en sujeto activo de la solucin jurdica. Las personas que reciben el servicio pueden hacer aportes voluntarios que son debidamente registrados e ingresados a las arcas de la organizacin (no importa si son 100, 50 o 20 pesos). De nuevo, la idea es que los que pueden aportar ms, paguen por otros que no pueden aportar nada (por ejemplo, para el pago de multas en casos extremos que impliquen la libertad de una persona o de costos procesales). Lo que hace CEAJURI es concebido como un servicio pblico para asegurar el acceso a la justicia. En cuanto a la elegibilidad de los usuarios: si alguien no califica, lo orientan sobre lo que debe y cmo debe hacerlo, pero no toman el caso. El investigador no pudo tener claridad sobre los criterios de elegibilidad aplicados. En cada comunidad del radio de accin, hay por lo menos un grupo de la red. La cobertura alcanza 4 provincias que componen la sub-regin Enriquillo: Independencia, Bahoruco, Pedernales y Barahona (sede). CEAJURI tiene el auxilio de 4 equipos que conforman una red de derechos humanos (son comits de derechos humanos), que alimentan de informacin sobre casos. Tambin hay comits de apoyo: 9 a 12 estudiantes avanzados de Derecho; ellos atienden directamente asuntos policiales y de coordinacin con el Ministerio Pblico (en los casos permitidos por la ley). Diariamente tienen a su cargo entre 5 y 10 casos. El equipo de CEAJURI realiza reuniones quincenales y mensuales para evaluar la evolucin de los casos y polticas institucionales. En cuanto al financiamiento: es una organizacin que trabaja con bajo presupuesto ( 400 mil pesos dominicanos -unos US 25,800.00- para 18 meses). La realidad cotidiana es ms difcil, pues trabajan con un dficit promedio de unos 4 mil pesos por mes. Una ONG internacional (BILANCE) recientemente realiz un aporte cercano a los 800, 000 pesos dominicanos para cubrir gastos del Plan Estratgico durante los prximos 3 aos. CEAJURI hizo, en calidad de contrapartida, un aporte de 536,000 pesos; este aporte consiste en el clculo de trabajo voluntario no remunerado. CEDAIL El Centro, creado por la Conferencia del Episcopado el 20 de noviembre de 1979, cuenta con 22 abogados diseminados en distintas regiones y lugares del pas. Adems, el trabajo es apoyado por un grupo multidisciplinario de personas y un pequeo equipo de voluntarios. Es un servicio a la sociedad, consistente en apoyo legal gratuito para los ms necesitados (opcin preferencial por los pobres), brindado por la Iglesia Catlica dominicana. La meta es lograr que cada ciudadano pobre del pas tenga la posibilidad de que sus derechos no sean violados por la falta de asistencia legal140 .
140 Centro Dominicano de Asesora e Investigaciones Legales CEDAIL. Boletn CEDAIL. Santo Domingo, 2da etapa, ao 8, No. 11, febrero-marzo de 1999. Pg. 1.
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Entre los objetivos especficos se encuentran: difundir y contribuir a la formacin de una nueva conciencia jurdica, como instrumento para integrar a los abogados y al medio jurdico a una efectiva prctica de la justicia; propiciar investigaciones jurdicas que redunden en una transformacin del trabajo del Centro; contribuir al desarrollo de la Pastoral de Derechos Humanos; promover otras organizaciones que colaboren en potenciar el trabajo jurdico; realizar trabajo educativo. CEDAIL ejecuta sus operaciones a travs de los programas jurdico-legal, educacin e investigacin, prestando asistencia legal a campesinos/as, mujeres, pobladores/as urbanos, migrantes, haitianos/as, indocumentados y otros sectores que por su condicin de pobreza, tienen dificultad para reclamar en la justicia141 . En la parte especfica de asistencia jurdica o defensa, el sistema funciona ms o menos as: El usuario es informado de que recibir asesora gratuita de un abogado, pero que est obligado a cubrir los gastos procesales correpondientes. Se realizan entrevistas con los involucrados en el asunto, se investiga el expediente y se hacen otras averiguaciones conexas al caso. Se presenta a los involucrados diversas alternativas sobre los derroteros que puede seguir el asunto. En funcin de la alternativa escogida, CEDAIL decide si asume o no el caso. Asumido el caso, se hace la correspondiente representacin ante los tribunales de justicia.
El elemento distintivo de esta relacin abogado-cliente, es que CEDAIL entiende que todas sus actuaciones deben ser asumidas como una oportunidad para la educacin y difusin de derechos humanos. El financiamiento es ofrecido por la Iglesia Catlica de la Repblica Dominicana y por algunas organizaciones vinculadas con la Iglesia en Alemania y Blgica. Tambin reciben apoyo de ONG de Espaa, Blgica, Canad y Francia (ICOS, CRISTIAN AID, Terre des Hommes). La gente conoce del programa en virtud de su trayectoria y viene directamente, o en algunos casos son remitidos por los prrocos. Para CEDAIL es clave el trabajo con redes (haitianos, organizaciones populares, participacin ciudadana, derechos humanos). Forman parte de las redes de amistad domnico-haitiana; de la Red Jacques Viau142 , de CONGHA (que atiende las condiciones de los trabajadores de los bateyes azucareros). El Centro tiene su sede en Santo Domingo, pero tambin hay oficinas de servicio en las dicesis de La Vega, Mao-Montecristi, San Juan, Barahona, Ban, San Francisco, San Pedro de Macors e Higey.
141 Coordinadora de ONG del rea de la Mujer. Carta Informativa. Vol. I, No. 19. Fotocopia. 142 Ver: Red de encuentro domnico-haitiano: Jacques Viau. Documento de anlisis crtico del anteproyecto de Cdigo de Migracin. 8 PP. Sin otras referencias.
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MUDHA El movimiento de Mujeres Domnico-Haitianas (MUDHA) es una organizacin no gubernamental debidamente incorporada, fundada en julio de 1983, que desarrolla actividades de asistencia jurdica para inmigrantes haitianos o personas dominicanas de origen haitiano, en campos diversos del Derecho como el civil (inscripciones y obtencin de documentos de identidad), derechos humanos, penal, violencia domstica y laboral. Se autodefine como una organizacin de carcter democrtico, participativa, que no persigue fines de lucro y no discrimina a nadie por razones ideolgicas, raza, color o edad. La estructura de la organizacin es la siguiente: Una asamblea general, que se rene una vez al ao. Una junta directiva, electa en asamblea cada dos aos e integrada por 9 personas. Comits de base por batey o por comunidades de trabajo.
La poblacin meta son mujeres y nios haitianos o domnico-haitianos (aunque tambin atiende asuntos de usuarios varones). El principio es que adems de no tener que pagar por los servicios de un abogado, en el caso comprobado de que los usuarios no puedan pagar otros costos del proceso, stos son cubiertos por MUDHA. Un conjunto de promotores de la organizacin desarrolla trabajo de campo en las poblaciones atendidas (cobertura nacional, lograda a travs de comits y grupos locales de trabajo ubicados en 30 bateyes; las zonas de impacto son: periferia del Distrito Nacional, zona del Ingenio Ozama, zona de Sabana Grande de Boy, zona del Ingenio Ro Haina, zona de La Romana, zona de San Pedro de Macors y en menor medida zonas de Villa Altagracia y Barahona). Estos promotores recogen informacin sobre las necesidades de esta poblacin en cuanto a la asistencia en asuntos legales. Los programas de trabajo143 de MUDHA son: Capacitacin tcnico-vocacional. Salud comunitaria. Investigacin. Educacin, formacin social y cultura. Asuntos legales y derechos humanos. Administracin y finanzas.
143 Movimiento de Mujeres Domnico-Haitianas MUDHA. /desplegable.
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MUDHA tiene, entre sus proyectos ms importantes una Campaa por el derecho a un nombre y a una nacionalidad144 , orientada a padres de origen haitiano para que declaren el nacimiento de sus hijos. Para esta organizacin, el trabajo en redes es tambin muy importante145 . Asimismo, la coordinacin con la Embajada y el Consulado de Hait en la Repblica Dominicana. Entre las tareas principales de estas redes estn: la posicin frente a un proyecto de Ley de Migracin y las gestiones para lograr que el gobierno dominicano apruebe una amnista que permita a los haitianos residentes en condicin ilegal, arreglar su status migratorio.

CEAJURI es una organizacin pionera en la promocin y defensa de derechos humanos (bsicamente, civiles y polticos). Su trabajo con redes o comits de apoyo en esta materia, es muy importante. La experiencia organizativa y funcional de CEAJURI demuestra cmo se puede manejar de manera eficiente un potencial solidario y tcnico de grandes cantidades de personas que quieren aportar trabajo voluntario para hacer realidad los derechos humanos en una zona muy deprimida econmicamente y con problemas de desarrollo humano. Aunque no se pudo obtener informacin completa para todo el pas, es importante destacar al menos las estadsticas de ingreso de nuevos casos, registrados en la sede principal y en algunas de las filiales de CEDAIL: Santo Domingo (386), Ban (590), La Vega (35 ), San Juan de la Maguana (176). Ya antes hemos estudiado con detenimiento la situacin de la pobreza en el pas y el impacto que tendra el mejoramiento de los mecanismos de acceso a la justicia para los sectores ms vulnerables. Ahora interesa complementar esas reflexiones con el impacto que tiene para la poblacin haitiana y domnico-haitiana el acceso a la justicia. Primero la situacin: en la encuesta DEMOS 94146 , al preguntrsele sobre la presencia de haitianos en el pas, un 43.7% de los consultados opin que era mejor repatriar a los haitianos mientras que un 53.5% crea que los dos pueblos deben vivir en paz. En cuanto a que los dominicanos hijos o nietos de haitianos tengan derecho a votar un 69.6% se pronunci favorablemente, en tanto que un 27.2 dijo que no. Esta misma pregunta, formulada en 1997 en el marco de la DEMOS 97147 arroj los siguientes
144 La campaa explica todas las ventajas y necesidades de los hijos asociadas a tal declaracin (demostrar el vnculo jurdico con el Estado, asistir a la escuela, oportunamente obtener la cdula y votar en las elecciones). Este tema ha sido tambin tratado en seminarios y actividades acadmicas organizadas por MUDHA. Por razones de espacio y de pertinencia no se desarrolla in extenso una vieja polmica jurdica entre los que sostienen que los hijos de inmigrantes nacidos en Repblica Dominicana son dominicanos en virtud de la aplicacin del principio del ius soli y los que se oponen a esa tesis, sosteniendo que el sistema jurdico dominicano se sustenta en este punto sobre bases distintas. Para profundizar sobre este delicado tema, consltese: Hernndez Rueda, Lupo. Status de los trabajadores haitianos e hijos. En: Gaceta Judicial. Santo Domingo, 7 a 21 de agosto de 1997 /fotocopia/. Pg. 37; y Alonso, Rafael. Las repatriaciones de haitianos. En: Gaceta Judicial. Santo Domingo, 1 a 15 de mayo de 1997. PP. 10 a 17. Fotocopias. 145 Para una informacin actualizada y detallada sobre las organizaciones que trabajan con haitianos y dominicanos de ascendencia haitiana, consltese: Badillo, Amrico. De este lado de la frontera. Reflexin a partir del inventario de organizaciones no gubernamentales que trabajan con haitianos/as y dominicanos/as de ascendencia haitiana en Repblica Dominicana. Santo Domingo, Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo, S.J. CES/Servicio Jesuita de Refugiados SJR, 1999. 87 PP; y Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo, S.J. /Servicio Jesuita de Refugiados. De este lado de la frontera. Catlogo de Organizaciones No Gubernamentales que trabajan con haitianos/as y dominicanos/as de ascendencia haitiana en Repblica Dominicana. Santo Domingo, Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo, S.J. CES/Servicio Jesuita de Refugiados SJR, 1999. 24 PP. 146 Duarte, Brea, Tejada Holgun y Bez. Informe Final de la Encuesta Cultura Poltica y Democracia. Pg. 207. 147 Duarte, Brea y Tejada Holgun. Resultados de la II Encuesta Nacional de Cultura Poltica y Democracia (DEMOS 97). Anexo V, pg. 36.
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resultados: un 64.4% se pronunci favorablemente, en tanto que un 33.2 dijo que no, con lo que se experiment un leve repunte en la intolerancia relacionada con este tema tan claramente planteado. Para setiembre de 1998, la Encuesta Gallup/diario El Siglo148 , consultando la opinin de la ciudadana sobre lo que debe hacer el gobierno en relacin con varios asuntos vinculados a la presencia de haitianos en el pas, obtuvo los siguientes resultados: un 45.2% cree que hay que repatriar a los haitianos ilegales, estn o no trabajando; un 19.6% cree que hay que repatriar aquellos que no trabajen, sin importar su status; 17.1% cree que se debe repatriar a todos, legales e ilegales y slo un 16.2% dice que hay que dejarlos vivir en el pas sin importar su status legal. Obviamente la situacin de tolerancia, en relacin con estas poblaciones no parece estar mejorando con el paso del tiempo. Este panorama, se complementa con las preguntas asociadas a la entrega de documentacin (acta de nacimiento y cdula), en los casos que seala el cuadro 12. Cuadro 12 Opinin sobre entrega de documentos.
ENUNCIADO DE LA CONSULTA Para regularizar la permanencia de los haitianos en el pas, estara de acuerdo que se les entregue su acta de nacimiento y cdula a los hijos de padres y madres haitianos ilegales, que viven en el pas. Para regularizar la permanencia de los haitianos en el pas, estara de acuerdo que se les entregue su acta de nacimiento y cdula a los hijos de haitianos ilegales, procreados con Dominicanos. Para regularizar la permanencia de los haitianos en el pas, estara de acuerdo que se les entregue su acta de nacimiento y cdula a los hijos de padres haitianos que viven legalmente en el pas. S 53.6% NO 43.2%
79.3%
17.8%
74%
21.9%
Fuente: Gallup Repblica Dominicana/El Siglo. Estudio de opinin pblica. Setiembre, 1998. Preguntas 26 a) b) y c).
Mejorar el acceso a la justicia de la poblacin domnico-haitiana es un imperativo que adems est asociado con una extraordinaria complejidad: mientras otros grupos y sectores de la sociedad estn impulsando una agenda de reivindicaciones para mejorar su condicin, los haitianos y los domnico-haitianos estn en una etapa muy bsica y dramtica. Ellos luchan por el derecho al nombre, a la nacionalidad y al respeto de las tradiciones culturales y la lengua de sus ancestros149 . En 1997, el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas llam la atencin al gobierno dominicano sobre la situacin de los derechos humanos de estas poblaciones150 .
148 Gallup/diario El Siglo. Op. Cit. Pregunta 25. 149 Como dice Sonia Pierre, Directora de MUDHA, los haitianos en la Repblica Dominicana no son cualquier tipo de inmigrante. El problema tiene orgenes de tipo histrico y se manifiesta de la manera ms brutal y lmite en cuanto a la vigencia de los derechos humanos. Un buen ejemplo de los efectos negativos que tiene esta pelea desigual, es que personas con todo el derecho de gozar y disfrutar de su identidad y condicin (dominicanos de segunda y tercera generacin) se sienten acorralados, con miedo incluso a declarar el nacimiento de sus hijos con lo que se alimenta el crculo vicioso de la apatridia- a circular por la calle porque no tienen documentos de identidad o porque las autoridades les han despojado de ellos. Ante el ofrecimiento de los abogados de acompaarles a las delegaciones policiales a recuperar los documentos retenidos, la respuesta es usualmente negativa y se asocia con una dramtica reflexin: tuve suerte que no me deportaran, no voy a ir all a buscar problemas. Entrevista con el equipo jurdico de MUDHA, Santo Domingo 30 de abril de 1999. 150 Idem.
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No existe un clculo oficial y confiable sobre la cantidad de inmigrantes haitianos residentes en el pas; en las elecciones se habla de 1 milln, mientras tomando como base datos del ltimo Censo de 1993 esta poblacin anda en el orden de las 300 mil personas.
Limitaciones
Hay muy poca informacin sobre los logros y actividades de estas experiencias; tal vez sera ms justo decir que la informacin es de circulacin limitada. Como regla general, estas organizaciones trabajan con presupuestos muy bajos. Para la dimensin de las necesidades, hay pocos abogados (contratados o voluntarios) en este tipo de servicios. El Estado no aporta ni facilita nada para que estas organizaciones realicen su trabajo. El caso del trabajo con haitianos y domnico-haitianos es especialmente difcil y lento, pues se enfrenta a prejuicios arraigados y alimentados por una fuerte corriente denominada nacionalista en la poblacin dominicana y a la impotencia de una actitud administrativa y policial represiva y de trato inhumano hacia esta poblacin. Los usuarios haitianos de estos servicios de asistencia jurdica gratuita en materia penal, son en su mayora presos sin condena, ubicados en esa situacin por la comisin de infracciones menores.
Replicabilidad
CEAJURI es el caso de una oficina de asistencia jurdica y de educacin legal popular, de dimensin regional y activamente vinculada a redes de organizaciones populares que tienen una buena y respetuosa distribucin del trabajo en la regin. Se trata de una experiencia muy exitosa, de bajo presupuesto y con la mstica suficiente para que profesionales y otras personas consecuentes con sus congneres, ofrezcan su trabajo de manera voluntaria. CEDAIL es un servicio social especializado de la Iglesia Catlica mayoritaria en el pas y que como suele suceder con las estructuras religiosas, tiene un buen nivel de desarrollo a nivel nacional. Interesara estudiarlo para replicarlo en pases donde las necesidades sociales son parecidas a las de la Repblica Dominicana y donde la Iglesia no haya desarrollado opciones ms dirigidas al beneficio y auxilio jurdico de los pobres. Por su parte, MUDHA es un muy buen ejemplo de especialidad temtica, a pesar de las condiciones difciles en las que desarrolla su trabajo. Hay particularidades de orden histrico, otras relacionadas con la dimensin de la inmigracin haitiana y otras vinculadas con la manera y crudeza con que el problema se manifiesta, que le dan un condimento que difcilmente se encuentra en otro pas latinoamericano (tal vez el caso de Costa Rica, con las distancias del caso, es lo ms parecido, sin llegar ni remotamente a los lmites de vulneracin de derechos humanos que presenta el caso en estudio); esto plantea un manto de duda sobre su replicabilidad automtica; parece ser un tema que debe ser estudiado con mayor detenimiento.
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Recomendaciones
Las primeras recomendaciones planteadas, son comunes para todas las organizaciones del modelo. Es necesario establecer mecanismos de seleccin y elegibilidad de candidatos a la obtencin de los servicios, a efecto de asegurar que los pocos recursos disponibles vayan dirigidos a aquellos que los necesitan ms (los ms necesitados de entre los necesitados). Las labores de bsqueda y captacin de recursos (fundraising) deben ser desarrolladas de manera ms amplia y agresiva. Las experiencias son muy positivas, y su incidencia es muy importante para el pas, aunque parecera que hay que mercadearla mejor entre eventuales donantes. Una labor ms efectiva y sistemtica en este campo, permitira ampliar mucho los servicios, para beneficio de los ms vulnerables. Es indispensable trabajar en la sistematizacin y presentacin de estadsticas de la obra realizada (esto es una importante vitrina y a la vez una forma eficaz de control de calidad). En el caso de CEAJURI es necesaria la contratacin de un abogado que atienda de manera exclusiva o primordialmente asuntos relacionados con domnico-haitianos y haitianos, pues los casos son muchos y cada vez ms graves. En el caso de MUDHA, parece indispensable que esta organizacin y las redes que atienden los asuntos domnico-haitianos, desarrollen una estrategia de construccin de consensos que sea ms creativa y efectiva. Esto es indispensable en relacin con temas muy sensibles como las repatriaciones, la eventual amnista para los inmigrantes, la problemtica de la documentacin de estas personas (las autoridades de la Junta Central Electoral tienen una importancia clave en este sentido).
Ficha resumen
Presentamos a continuacin la ficha resumen de la organizacin ms modlica y completa de las tres estudiadas: CEAJURI.
FICHA RESUMEN Modelo para la ampliacin del acceso a la justicia: Servicio de asistencia legal popular, como parte de una ONG especializada que adems promueve los derechos humanos. Nombre: Centro de Educacin y Asistencia Jurdica CEAJURI Fecha de fundacin: 1988. Representante: Manuel de Jess Bez, Secretario General. Origen: Organizacin no gubernamental (privada, sin fines de lucro). Sede (s): Barahona; aunque uno de los abogados atiende desde la ciudad de Neiba. rea geogrfica: Sub-regin Enriquillo (provincias: Barahona, Independencia, Bahoruco y Pedernales)
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Objeto: Lograr que cada ciudadano pobre del pas tenga la posibilidad de que sus derechos no sean violados por la falta de asistencia legal. Actividades: Asesora jurdica, asistencia y seguimiento de casos en los tribunales, educacin legal popular y difusin de derechos. Poblaciones atendidas: Personas que no pueden pagar los servicios de un abogado. Temas atendidos: Asuntos penales, civiles, de familia, de tierras y laborales. Casos promedio por ao: 1000 asistidos en tribunales Porcentaje de casos ganados o efectivamente concluidos en justicia: El investigador no tuvo acceso a esta informacin. Tcnica para atraccin de clientes: El prestigio y trayectoria de la organizacin hace que los usuarios se acerquen slos, o bien son remitidos por referencias de organizaciones que forman parte de redes comunes de coordinacin y cooperacin. Otra forma es la informacin brindada por los Comits de Derechos Humanos. Usos de mtodos alternativos para solucin de conflictos: Incursionan en esta materia, pero de una manera muy intuitiva y asistemtica (aunque a la vez de manera muy creativa y eficiente). Presupuesto: 400 mil pesos dominicanos (unos US $ 25,800.00) para 18 meses. Un reciente aporte de una ONG internacional les ha permitido una proyeccin institucional para los prximos 3 aos. Dependencia de otras instancias: No tiene; forma parte de redes de organizaciones populares, pero aqu los lazos son de coordinacin y cooperacin.
10- CONCLUSIONES GENERALES

Las fuentes de informacin sobre el acceso a la justicia en la Repblica Dominicana y sobre las actividades de las organizaciones e instituciones que atienden el tema, son muy escasas, generales, y en el mejor de los casos, de circulacin limitada. No hay ninguna persona u organizacin que haya estudiado el tema de manera sistemtica e integral. Las estadsticas sobre la materia en estudio son muy escasas y dispersas. Uno de los casos ms palpables es la invisibilidad de los casos de violacin a la Ley Contra la Violencia Domstica en las estadsticas judiciales. El principal obstculo para el acceso a la justicia lo constituyen los costos de los procesos judiciales, incluyendo la insuficiencia de recursos para obtener los servicios de un abogado. Los ndices de pobreza y de indigencia son tan altos en el pas, que una gran mayora de los dominicanos, tericamente, es elegible para recibir la asistencia legal gratuita que solicitan. Con excepcin de uno de los casos estudiados, las organizaciones o instituciones que brindan servicio legal a las personas de escasos recursos, carecen de criterios y sistemas
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adecuados de elegibilidad, o los existentes son absolutamente intuitivos o descansan en recomendaciones de terceras personas. Aunque la forma de exclusin ms claramente identificada es la de origen econmico, el presente estudio permiti abordar otras formas de exclusin social (por gnero, edad o nacionalidad). Sin embargo, esto en muchos casos resulta ocioso o redundante, pues los excluidos por este segundo criterio son a la vez pobres o indigentes. No hay en el pas experiencia significativa en materia de resolucin alternativa de controversias; con ello se desaprovecha un instrumento que podra ser muy valioso en cuanto al acceso a la justicia. En el pas no existen instrumentos como el Ombudsman (Defensor del Pueblo, Defensor de los Habitantes) y una jurisdiccin constitucional especializada; son recursos valiosos que se desaprovechan para potenciar el tema del acceso a la justicia en el sistema jurdico dominicano. Las expresiones administrativas que promueven y facilitan el acceso a la justicia, son muy escasas, por lo que justicia casi se confunde con, o es sinnimo de, solucin jurisdiccional. Acceso a la justicia debe ser entendido en un sentido amplio y sostenible; esto implica, no slo tomar contacto con la justicia como servicio (entrar, introducirse), sino tambin mantenerse dentro de l en condiciones que resguarden cabalmente la seguridad jurdica del interesado. En la Repblica Dominicana existe una cultura jurdica que favorecera un tratamiento ms integral del acceso a la justicia, considerado como manifestacin de un derecho humano. La reforma judicial dominicana, aunque reciente y todava limitada, es un buen proceso y tiene buen ambiente entre la ciudadana. El proceso de consulta para la seleccin de los jueces de la Suprema Corte de Justicia y el proceso transparente para la designacin de los jueces, no tienen precedente en la historia jurdica del pas; ambas experiencias constituyeron para el pueblo dominicano, una forma sui generis de acceder a la justicia. Si bien existen en los diversos actores, motivaciones y voluntades muy dismiles, los avances que presenta hoy la reforma judicial, son resultado de un conjunto mancomunado de acciones en las que intervienen el Poder Ejecutivo, la sociedad civil y sobre todo, la nueva cpula del Poder Judicial. Esto es sumamente auspicioso para que el tema del acceso a la justicia pueda ser ubicado como uno de los ejes centrales de la reforma. El tema del acceso a la justicia en la Repblica Dominicana, es analizado desde la disfuncin, desde los obstculos o desde lo que no es acceso a la justicia; convendra invertir la orientacin del anlisis, establecer paradigmas y visualizar el contenido del acceso a la justicia como una aspiracin a alcanzar.
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Entre los grupos o sectores vulnerables estudiados, algunos de los que cuentan con expresiones ms desarrolladas (o en proceso de desarrollo) de acceso a la justicia, son: las personas pobres sometidas a la justicia penal, particularmente, los presos sin condena; las mujeres vctimas de violencia domstica; los miembros de las poblaciones domnicohaitianas o haitianas que viven en el pas. De los sectores o grupos considerados como vulnerables y cuyo mecanismo de asistencia jurdica fue presentado ms ampliamente, el que plantea dimensiones ms dramticas en materia de derechos humanos, es el de la poblacin domnico-haitiana y de los inmigrantes haitianos (aunque no sea necesariamente, el de mayor cobertura). El trabajo con esta poblacin, enfrenta muchas limitaciones y prejuicios. Acceder a la justicia en la Repblica Dominicana, es casi de manera generalizada, asimilado con acceder a la justicia penal. La cobertura de acceso a la justicia que brindan los modelos estudiados, no es absolutamente abierta; hay un componente tico que excluye (aunque el que solicita el servicio sea objetivamente elegible segn los criterios normales) a las personas vinculadas como indiciadas- con delitos sexuales, violencia domstica, narcotrfico, etc. El anlisis doctrinario, y sobre todo el trabajo emprico en la Repblica Dominicana, ensea que aunque no son muy numerosos, es posible encontrar modelos de acceso a la justicia ubicables en los mbitos de la sociedad civil, del sector pblico y de una accin combinada de ambos; asimismo, su cobertura territorial puede ser nacional o regional y local. Si bien los resultados de la nueva etapa del Programa de Defensa Pblica son muy positivos, falta todava mucho para el logro de su estabilidad, de su plena capacidad y de la ampliacin de su cobertura a todo el pas. El impacto del trabajo de las organizaciones que atienden jurdicamente los casos de mujeres vctimas de la violencia domstica, es todava modesto para las dimensiones del problema. Las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en diversas actividades orientadas a permitir el acceso a la justicia de los ms necesitados, trabajan con presupuestos muy bajos, y en algunos casos requieren recursos humanos con dedicacin o especialidad para atender cierto tipo de tareas (v.gr. problemtica domnico-haitiana).
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11- RECOMENDACIONES GENERALES

Siendo el costo de la contratacin de abogados, uno de los obstculos ms sensibles para el acceso a la justicia y una fuente constante de abusos, pareciera conveniente que haya mayor y mejor regulacin sobre cobro de honorarios por parte de estos profesionales. Debe revisarse la legislacin para asegurar las disposiciones constitucionales y legales que enuncian la gratuidad de los procesos judiciales (eliminacin de costos por gestiones judiciales). Al menos la justicia penal al igual que sucede con la materia laboral debe estar exenta de todo tipo de tasas judiciales. El Programa de Defensa Pblica debe tender paulatinamente a una sustitucin de la figura del abogado de oficio (mediante su absorcin) y a ampliar el servicio a todo el pas. No obstante la buena voluntad del Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia (dependiente del Poder Ejecutivo), la estabilidad y la institucionalizacin del Programa de Defensa Pblica debera darse mediante la adscripcin a la Suprema Corte de Justicia, o bien, mediante la creacin de una institucin independiente. La cooperacin internacional debe apoyar de manera ms estrecha y sustancial la actividad de las ONG especializadas en asistencia y educacin legal popular, tanto las que tienen cobertura nacional, como aquellas que operan en los niveles regional y local. En el pas deben impulsarse con mayor fuerza los programas y experiencias de resolucin alternativa de controversias, tanto en el mbito de las organizaciones de la sociedad civil, como en instituciones pblicas (judiciales o no). La cooperacin internacional debe impulsar y apoyar (con asistencia tcnica y recursos) la creacin de una jurisdiccin constitucional especializada. El acceso a la justicia puede tener perspectivas de desarrollo muy importantes, si se enfoca mejor desde la constitucionalidad. La cooperacin internacional debe impulsar y apoyar (con asistencia tcnica y recursos) la creacin del Ombudsman o Defensora del Pueblo o de los Habitantes. Esto debe considerarse como un primer paso para la apertura de espacios en la propia administracin pblica, a efecto de que sea ah donde se resuelvan muchos de los conflictos que actualmente presentan los particulares (forma no tradicional de accesar a la justicia). La cooperacin internacional debe ampliar su apoyo para que se pueda avanzar en el ms alto nivel (gobiernos), en la regulacin del tema de la inmigracin haitiana. Asimismo, para resolver el tema de la seguridad jurdica de los dominico haitianos (amnista, apertura hacia pruebas supletorias, campaa de educacin ciudadana). Las universidades y otras entidades acadmicas que estudian lo jurdico, deben explorar la ampliacin del acceso a la justicia en otras reas del Derecho diferentes de lo penal y que son sensibles para la sociedad (por ejemplo, familia, bienes, inquilinato, etc.). Estas deben especializarse en el desarrollo de programas de extensin o servicio social ms estructurado, que no trabajen en el campo penal (donde parece haber muchas limitaciones para una accin eficaz y mucha susceptibilidad); su campo natural puede estar asociado
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al desarrollo de nuevas formas de acceso resolucin alternativa de controversias, para que stas no lleguen a estrados judiciales o a incursionar en reas donde los sectores vulnerables a la larga se encuentran ms desamparados, pues se considera que son mbitos ms privados: inquilinato, familia, contratos de menor cuanta, laboral, etc. La Suprema Corte de Justicia y las organizaciones de la sociedad civil que trabajan con sectores vulnerables deben ser apoyadas por programas internacionales que les permitan mejorar la recoleccin, sistematizacin y presentacin de sus estadsticas (desagregadas por sexo, rea geogrfica de cobertura, procedencia del usuario rural, urbana-, etapas de la asistencia jurdica, etc.) La informacin estadstica que debe estar disponible es la de todo el pas y no slo la capital. Todo esto tiene una importancia clave, no slo para el seguimiento de los asuntos, sino tambin para la rendicin de cuentas. La Justicia de Paz debe recuperar su identidad de justicia vecinal. Esta podra especializarse en la aplicacin de mecanismos de resolucin alternativa de controversias. La cooperacin internacional que financia actividades en el campo de la administracin de justicia, podra establecer en el pas, por un perodo razonable (4 aos), un fondo de pequeas donaciones (tipo Proyecto de Iniciativas Democrticas PID, de la PUCAMAYMA y USAID/Repblica Dominicana), especficamente para el financiamiento de iniciativas de acceso a la justicia para sectores vulnerables de la sociedad. Otra forma complementaria de financiamiento que se podra explorar, es la de la deduccin de impuestos para las entidades del sector privado que apoyen econmicamente la iniciativa. Se debe fortalecer de manera sensible la capacidad de informacin y divulgacin de las agrupaciones e instituciones que trabajan con sectores vulnerables y que brindan el servicio de apoyar el acceso a la justicia. Dados los altos ndices de analfabetismo, esta estrategia informativa debe llevarse a cabo mediante mecanismos giles, creativos, y primordialmente grficos o de comunicacin directa con la poblacin. La gente debe ser informada sobre los costos de los trmites judiciales, as como de las instancias en las que debe pagar y en las que no debe hacerlo, incentivando la denuncia en aquellos casos en que los montos sean superiores a lo establecido o se produzcan en instancias en que las personas no deben desembolsar nada. Si las condiciones lo permiten, convendra que el Estado estudie y acorte la brecha existente entre la cantidad de jueces y la proporcin de la poblacin que stos deben atender. Apoyo a las reformas procesales que tiendan a hacer ms eficiente la justicia dominicana, particularmente, las iniciativas que pretenden introducir la oralidad en una buena parte de estos procedimientos. Apoyar la produccin doctrinaria que supera la etapa de diagnstico y se concentra en la generacin de propuestas prcticas y tcnicas para mejorar la capacidad de acceso a la justicia de los sectores ms vulnerables. Esto a la vez, permitira rescatar el tema del acceso a la justicia del mbito de la fundamentacin y los presupuestos bsicos en que debe estar basado el proceso de reforma judicial (generalmente presunto, poco visible), para convertirlo en uno de sus paradigmas o ejes centrales.
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La doctrina tambin puede explorar mejor lo que en el caso dominicano, puede significar la sostenibilidad del acceso a la justicia. Al menos en materia de acceso a la justicia, es indispensable clarificar el rol de la polica. El contacto con organizaciones y con instituciones especializadas, o con programas orientados a su capacitacin, quizs podran convertirla en un factor de apoyo y de colaboracin, ms que de complicaciones, como lo es ahora (por ejemplo cuando intenta resolver problemas complejos de violencia intrafamiliar, sin tener formacin para hacerlo). Las prioridades del acceso a la justicia en la Repblica Dominicana, deben estar centradas en tutelar los derechos y garantas de los pobres e indigentes, los presos (sobre todo, el gran porcentaje de ellos que est recluido sin estar condenado), las mujeres vctimas de la violencia domstica, as como los menores en esa situacin, y finalmente, de las personas dominicanas de origen haitiano y los inmigrantes haitianos.
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Comparacin de Resultados
ACCESO A LA JUSTICIA Y EQUIDAD EN AMRICA LATINA Comparacin de resultados
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SUMARIO
I. LA INVESTIGACIN, EL PROCESO Y LOS RESULTADOS.
II. LA CUESTION CONCEPTUAL
1. 2.
El concepto inicial El acceso a la justicia y la equidad
III. RESUMEN DE MODELOS SELECCIONADOS IV. COMPARACIN DE RESULTADOS
A. La justicia, el Estado y el acceso B. Los sistemas de justicia y la reforma judicial C. Los modelos para la ampliacin del acceso a la justicia. D. El acceso a la justicia y la cooperacin internacional
V. CONSIDERACIN GENERAL Y PROPUESTA DE LINEAS DE ACCION
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La siguiente es una comparacin de resultados derivada de las investigaciones nacionales, efectuada con miras al establecimiento de puntos concordantes, paralelismos, vacos o contradicciones, que permitan delimitar tendencias dominantes. Se ha dividido, exclusivamente para efectos de presentacin, en cuatro grandes bloques.
a)
La Justicia, el Estado y el Acceso
Sobre la cuestin de grupo desfavorecido en el acceso a la justicia

La primera conclusin a la que llegan todas las investigaciones locales, es que la cuestin econmica es un factor determinante a la hora de que una persona decida llevar sus necesidades de definicin de situaciones jurdicas a las instancias de justicia. No se trata meramente de un tema de percepcin, que lo es, sino que la cuestin econmica se convierte o puede convertirse en un obstculo insalvable para que un caso sea llevado a la justicia. En efecto, en todos los pases incluidos en el estudio, hay tasas y costos de utilizacin de la Justicia que, cuando se comparan con los ingresos promedio de los sectores bajo la lnea de la pobreza, se tornan insuperables, an sin considerar el costo que representa la asesora legal1 . El tema de la asesora legal tiene importancia doble, puesto que en la mayora de los pases la presentacin de un caso a los tribunales de justicia requiere, al menos, la autenticacin o respaldo de un abogado, cuando no es que est vedada la llegada a las oficinas judiciales a quienes no sean profesionales o estudiantes en Derecho2 . Lo anterior tiene implicaciones para el sentido de la presente investigacin. An sin tomar en cuenta el posible alejamiento de la justicia de grupos especficos mujer, poblaciones indgenas, migrantes o discapacitados, para citar algunos, lo cierto es que la pertenencia a los sectores ms pobres ya significa, en s misma, un obstculo para el acceso a la justicia. Si a lo anterior se une un tema esencial de la presente investigacin, el costo de la asesora o representacin legal, resulta evidente que los sectores pobres tienen una oportunidad mnima, si acaso, de escoger libremente cundo quieren poner en conocimiento de los sistemas de justicia un conflicto jurdico que les atae. La existencia de otros grupos poblacionales en una condicin similar a la de los sectores de menores ingresos, en cuanto a la oportunidad de uso efectivo de la justicia, no ha sido puesta en
1 El caso de Repblica Dominicana es ilustrativo: para la familia de un recluso la combinacin de la defensa de ste y la carencia del ingreso que aporta, equivale a ms del 200% del presupuesto familiar en condiciones normales. Ver en particular las reflexiones al respecto en los informes nacionales de Per y Repblica Dominicana.
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duda en los pases involucrados. Lo que puede variar es su composicin especfica. Las mujeres, las poblaciones indgenas y las comunidades rurales son las ms reiteradas, pero no las nicas, puesto que los migrantes son mencionados3 y otros grupos aparecen, dependiendo de las condiciones de cada pas. En todo caso, los resultados de las investigaciones nacionales indican que la pertenencia a los grupos ms desfavorecidos econmicamente, o a sectores excluidos de los beneficios sociales, se convierte en un obstculo para el acceso efectivo a los sistemas de justicia. Pero ms all de esta corroboracin, no cabe duda de que los otros obstculos que existen para el acceso a la justicia que por tanto pueden afectar al total de la poblacin se magnifican cuando se trata de los sectores ms desfavorecidos. Cuando se toma el ejemplo de la distancia a la que se encuentran las oficinas de administracin de justicia como factor disuasivo para que un caso llegue a la Justicia, se olvida que este componente no slo significa un factor de incomodidad, sino que implica un costo econmico derivado que torna ms grave la situacin de los sectores ms pobres. Por ltimo, hay que considerar que los obstculos de percepcin o subjetivos, citados en todas las investigaciones nacionales, se aaden a los objetivos, con mayor fuerza en el caso de los sectores ms desfavorecidos, que se sienten excluidos de la dinmica social productiva y que tienden a mostrar bajos niveles de autoestima y a la vez, un alto grado de desconocimiento de sus derechos y de la capacidad de identificar un conflicto como susceptible de ser resuelto jurdicamente y por los canales establecidos por el ordenamiento al efecto.
Sobre la legitimidad del tema

En todas las constituciones nacionales y en las motivaciones de los proyectos de reforma judicial, se hace referencia a la necesidad que tiene el Estado de proveer las condiciones para una justicia pronta y cumplida4 . Esta visin de la justicia como un servicio debido resulta todava insuficiente cuando se observa la prescripcin internacional en materia de derechos humanos: el acceso a la justicia como un derecho. La combinacin de ambas perspectivas conduce a la clara conclusin de que el tema es pertinente e ineludible5 , al menos en cuanto respecta a su legitimidad.
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En dos ocasiones, en las investigaciones en Repblica Dominicana y en Costa Rica. Los nfasis de las constituciones nacionales varan al respecto. Varan desde el derecho de peticin ms general, hasta la exigencia de gratuidad de la administracin de justicia. Pueden consultarse, por ser relevantes: Costa Rica (artculo 41 constitucional), Ecuador (artculo 24 constitucional), El Salvador (artculo 181 constitucional), Guatemala (artculos 203-205 constitucionales), Per (artculo 139 inc. 16 en la Constitucin), y Repblica Dominicana (artculo 109 constitucional). Vale la pena mencionar que en los casos de Guatemala y Per la Constitucin otorga especial jerarqua a los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Como lo expresa con propiedad el Consejo Superior de la Judicatura en Colombia, en la justificacin del anlisis de la Primera Encuesta Nacional de Justicia, 1997, Derecho de acceso al servicio de justicia, Santaf de Bogot, agosto de 1997, p.14, cuando dice: en los pases democrticos con divisin de poderes, existe la pretensin de contar con un sistema judicial que genere no slo una pronta y cumplida justicia, sino una justicia igualitaria para todos... La justicia como servicio pblico fundamental, al que todos deben acceder sin discriminacin alguna, implica que el Estado genere y desarrolle instituciones, normas y mecanismos para su administracin. El acceso a la justicia es hoy un derecho en s mismo, que sirve de garanta para la proteccin de los dems derechos, lo que constituye un desarrollo del principio un derecho sin garanta no es derecho.
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Los planes de reforma del Estado, al menos en la forma en que se encuentran disponibles6 , relacionan el tema justicia con el acceso de todos a la solucin de sus conflictos de naturaleza jurdica, con la excepcin de Per, en donde se ha optado ms bien por sistemas basados en el aumento intencional en el costo de las tasas judiciales7 . Si lo anterior no bastara, todava existe el elemento de la equidad. Si la pertenencia a un grupo determinado implica un impedimento para acceder a la justicia -o a cualquier otra prestacin estatal, en todo caso-, estamos en presencia de un caso de discriminacin8 . A pesar de que en esta materia reforma judicial o nfasis jurdico de la reforma del Estado, como se le prefiera llamar no hay espacio para el cinismo9 , lo cierto es que la legitimidad del tema, constitucionalmente, a nivel programtico, como postulado de la reforma judicial o como derivado de la equidad y la no discriminacin, est asegurada, aun sin necesidad de acudir a instrumentos internacionales en la materia. Si observamos ahora el panorama de las obligaciones internacionales, en particular en materia de derechos humanos, en sus formas ms unnimemente vinculantes para los pases latinoamericanos 10 , podemos concluir que la falta de acceso a la justicia conlleva el incumplimiento de otras normas y principios, desde aquellos relacionados con la exigencia de recursos especficos para la proteccin de los derechos fundamentales, hasta los postulados que hacen al debido proceso o la sustanciacin de causas de fondo, y sin duda, se involucra tambin la aplicacin del principio de no discriminacin. En efecto, basta con echar una ojeada al artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que en lo conducente dispone que: 1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendr derecho a ser oda pblicamente y con las debidas garantas por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
66 Segn la investigacin de los consultores nacionales y de acuerdo tambin con los datos incluidos en Internet a junio de 1999. El Coordinador de la investigacin tuvo la oportunidad de entrevistar al Asesor en materia jurdica para la Vicepresidencia de la Repblica en Bolivia (La Paz, 22 de marzo de 1999), en donde esta instancia ha asumido un papel coordinador de las distintas iniciativas en materia de reforma judicial y actualizacin de cuerpos legislativos. Importa, claro est, el pleno respeto a la independencia y autonoma del Poder Judicial, pero lo cierto es que la cooperacin internacional la negocia a menudo el Ejecutivo y es en el seno del Legislativo donde se acuerdan las reformas de normas y procedimientos, de manera que la armonizacin de posiciones y la informacin recproca es fundamental. As, informe nacional sobre Per. Valgan aqu las reflexiones que atrs se hicieron sobre la relacin entre equidad y acceso a la justicia, que enfatizan los principios de que en un rgimen democrtico, fundamentado en valores acordes con los principios del rgimen constitucional, para cuya comparacin los derechos humanos sirven de esquema de amplia aceptacin, la justicia es uno de los mecanismos de superacin de las desigualdades reales. Tal como el comentario que el Coordinador del proyecto pudo escuchar de boca de una alta autoridad judicial, en el sentido de que proveer acceso a todos es un error porque ya la administracin de justicia est suficientemente atrasada y atascada como para agregarle, adems, todos los casos de los ms pobres. En especial, los instrumentos regionales, Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y sus mecanismos de interpretacin, incluida la jurisprudencia de la Corte Interamericana. A los efectos de la presente investigacin, se toma como base la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, an considerando la reciente intencin del Gobierno de Per de separarse de sus obligaciones derivadas de este instrumento. En todo caso, se har una comparacin con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, cuyas disposiciones marcan un rumbo similar.
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por la ley, en la substanciacin de cualquier acusacin de carcter penal formulada contra ella o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de carcter civil 11 . Lo importante de estas disposiciones internacionales es que, aunque mencionen prioritariamente la materia penal, establecen un cuadro general de obligaciones estatales cuando se trata de proveer acceso a la justicia. En particular, para los efectos de la presente investigacin, interesa sobre todo el carcter universal de este derecho y la prohibicin de discriminacin. La Corte Interamericana de Derechos Humanos tuvo la oportunidad de ahondar en el tema cuando emiti su opinin consultiva OC-11 en la que pudo analizar la extensin del tema ante un planteamiento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, sobre si la condicin de indigente as como la falta de patrocinio letrado por temor de los abogados a represalias si tomaban el caso bastara para que se considerase que haba sido imposible el uso de los recursos internos, lo que abrira el camino a la jurisdiccin internacional12 . La Corte Interamericana, mximo rgano jurisdiccional del Sistema Interamericano, dispuso que son contrarias al acceso a la justicia como lo precepta la normativa regional en derechos humanos, tanto la no provisin de asistencia legal gratuita para el carente de recursos, como la no previsin de formas para que las tasas judiciales no se convirtieran en obstculo para una persona en razn de su condicin econmica. Observ la Corte: Si una persona que busca la proteccin de la leyencuentra que su posicin econmica (en este caso, su indigencia) le impide hacerlo porque no puede pagar la asistencia legal necesaria o cubrir los costos del proceso, queda discriminada por motivo de su posicin econmica y colocada en condiciones de desigualdad ante la ley. 13
Sobre la vigencia de necesidades no satisfechas

El alto nmero de casos que atienden los modelos que intentan ampliar el acceso a la justicia, en particular para las poblaciones ms desfavorecidas, no parece guardar relacin con los mtodos de publicidad o de atraccin de clientela y, en algunos casos no parece siquiera derivarse de una sistematizacin en la captacin y manejo de los respectivos asuntos judiciales.
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El texto de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos es similar: Artculo 8. Garantas judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter). No es este el momento de profundizar en el tema del agotamiento de los recursos internos, principio que se enmarca en el carcter subsidiario de la jurisdiccin internacional en materia de derechos humanos. Baste decir que hay excepciones al principio que buscan evitar que termine convertido en un obstculo formal al elevamiento de denuncias autnticas ante los rganos de la jurisdiccin internacional. Al respecto, consltense los artculos 46.1.a y 46.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, que como instrumento postula no solo los principios generales, sino tambin las excepciones en categoras. As, la Opinin Consultiva OC-11/90 de 10 de agosto de 1990 Excepciones al agotamiento de los recursos internos (art. 46.1, 46.2.1 y 46.2.b Convencin Americana sobre Derechos Humanos), prrafo 22.
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Lo anterior puede encontrar explicacin en la magnitud de la necesidad y la ausencia de canales para su atencin. Los datos demogrficos y econmicos incluidos, unidos a la determinacin de la condicin econmica como un obstculo para el acceso a la justicia en todos los pases involucrados, hace evidente que existe la necesidad de promover expresamente modelos de ampliacin para los sectores ms desfavorecidos 14 . Este tema es importante. Las investigaciones nacionales han sido unnimes en constatar la existencia de una fuerte demanda de servicios legales asequibles a los sectores ms desfavorecidos, aun en casos en que los modelos respectivos no han sido finalmente seleccionados como los ptimos15 . Las poblaciones comprendidas en lo que puede considerarse como los sectores ms desfavorecidos conforman un segmento muy sustancial del total de habitantes de los pases involucrados, independientemente de que los criterios para su clasificacin precisa varan 16 . La necesidad de acudir a la justicia es fcilmente comprobable en todos los estratos sociales, ms an cuando se trata de grupos cuya condicin esencial los coloca tambin en la postergacin mujeres, poblaciones indgenas y autnomas, migrantes, discapacitados, con la diferencia de que en este ltimo caso los temas esenciales son reiterativos mujer y violencia domstica, poblaciones indgenas y tierra, migrantes y permanencia en el territorio, discapacitados y acceso fsico o laboral, frente a la relativamente ms amplia gama de asuntos de los desposedos econmicamente.
b)
Los Sistemas de Justicia y la Reforma Judicial
Sobre la orientacin de los esfuerzos en la reforma judicial

El tema de acceso a la justicia, de la forma que el presente estudio lo ha entendido, constituye un segmento menor dentro de los mltiples esfuerzos en que se est concretando la reforma judicial, directamente por parte de los Estados o con apoyo de la cooperacin internacional, la cual se ha multiplicado exponencialmente17 en el tema judicial en los ltimos cinco aos. Es aqu donde el tema de la definicin del acceso a la justicia y de sus formas de promocin cobra especial importancia. Y tanto ms si se trata de los sectores ms desprotegidos. Los procesos de reforma judicial se encuentran en marcha, con mayor o menor nfasis, en todos los pases de esta parte del mundo, y han obtenido significativos progresos en varias reas relevantes, pero el tema del acceso a la justicia, como este estudio lo enfoca, no ha sido prioritario18 .
1414 1515 1616 1717 1818 Ntese que la proporcin de pobreza que describen los Informes nacionales va de alrededor del 20% en Costa Rica hasta un porcentaje de cerca del 80% en Nicaragua. La presencia de mltiples consultorios jurdicos en los pases objeto de la investigacin y los altos volmenes de casos que manejan abonan a esta tesis. La variacin es tan significativa que en muchos casos para el uso de servicios gratuitos de justicia se presume la condicin de pobre, sobre todo en reas rurales o urbanas marginales. En el periodo 1993 a 1999 (julio), este rubro, en el BID y para Amrica Latina supera ya los $150,000,000.00, segn datos proporcionados por el Banco. Vanse las reflexiones al respecto de CORREA, Jorge, Judicial reforms in Latin America: Good news for the underprivileged? en MENDEZ, Juan et alt., op. cit., pp. 255 ss.
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Lo anterior porque el grueso de los esfuerzos y los recursos va, por su orden, a infraestructura y equipo; reforma de cuerpos legislativos y capacitacin, y slo en un margen menor, a formas de atraer y atender las necesidades de acudir a la justicia de todas las poblaciones. Esta situacin se evidencia en todos los pases estudiados, en que los componentes expresamente dedicados a promover el acceso a la justicia, son menores en comparacin con los otros segmentos de los proyectos de reforma judicial19 . El hecho de que se haya abierto una fuerte lnea de cooperacin internacional, en particular a partir de la accin de los bancos de desarrollo, representa un avance notable en comparacin con el panorama dominante hace apenas unos cuantos aos 20 . Quiz de una forma similar a la de la reforma econmica y estructural que privilegi el ajuste macroeconmico antes que el enfoque microeconmico, que ahora se est subrayando, esta primera generacin de proyectos de reforma judicial debi enfrentar los problemas de eficiencia y calidad antes que los temas de acceso. Quiz se ha percibido la reforma judicial como una reestructuracin hacia adentro, que deba priorizar nueva legislacin, nuevos sistemas de gestin, una infraestructura y equipamiento ms acordes con el mundo moderno. En esta percepcin, en todo caso, sea que uno considere el acceso a la justicia como el uso de un servicio o que lo vea como el ejercicio de un derecho, lo cierto es que crear mecanismos para garantizar que est abierta la puerta para la llegada de todos los que quieran llevar sus casos al sistema de justicia no ha sido un objetivo prioritario, en particular si se toma en cuenta la incidencia de factores diversos que se convierten en obstculos para este acceso, con el econmico como uno determinante.
Sobre la eficiencia en la funcin judicial y el acceso a la justicia

Al menos desde el punto de vista del acceso a la justicia en su sentido ms estricto, los esfuerzos por aumentar la eficiencia en el conocimiento y resolucin de los asuntos judiciales, tienen una influencia parcial en promover la potencial llegada al sistema de todos los interesados. En efecto, todo parece indicar que reducir el tiempo y aumentar la facilidad en alcanzar una decisin externa a un conflicto jurdico, no se traduce necesariamente en un mayor uso por parte de las poblaciones ms desfavorecidas, si no se complementa con la superacin de otros obstculos que existen en la materia. La agilizacin de procedimientos o la transformacin de esquemas procesales en aras de una mayor justicia o para adaptarlos a las exigencias del debido proceso son, sin duda, metas adecuadas e importantes, pero no parecen conllevar la ampliacin del acceso a la justicia, al menos para los sectores ms desfavorecidos21 .
1919 As, los informes de todos los pases involucrados en el estudio; en el caso de Ecuador aparece el componente ms definido, en los otros, ms desdibujado. Una rpida mirada a las lneas generales de los proyectos aprobados por la cooperacin internacional, tal como aparecen disponibles en Internet a junio de 1999, indica que esta tendencia es dominante tambin en los otros pases latinoamericanos. Investigacin en medios electrnicos ya citada. 2020 En el caso del BID, por ejemplo, el muy cercano 1993 marca el punto de inicio de esta lnea de cooperacin para Amrica Latina, con la realizacin del encuentro continental Justicia y Desarrollo en Amrica Latina. 2121 Quiz es todava muy pronto para medir los resultados de eficiencia a largo plazo en la reforma judicial de Amrica Latina, pero en ninguno de los pases en estudio se determin que los esfuerzos por la agilizacin de los procedimientos se tradujeran en una ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos.
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Lo mismo puede decirse de modelos puros que han impulsado proyectos aislados de resolucin alterna de conflictos. Novedosos como son, estos modelos citados en todas las investigaciones locales, no han resultado seleccionados en s mismos, sino por su uso como instrumento complementario. Si este instrumento se utiliza en el marco de instituciones o modelos cuyo propsito expreso es la ampliacin del acceso a la justicia para las poblaciones ms desfavorecidas, da lugar a logros en la materia. Aun en este supuesto, parece que hay una mayor experiencia de las organizaciones de la sociedad civil en el uso de la resolucin alterna, que la acumulada recientemente por proyectos similares en la esfera judicial22 . As, la utilizacin que las organizaciones de servicios legales o los consultorios jurdicos han hecho de la conciliacin o la mediacin, permite no slo discriminar los casos que se llevarn adelante en trmite judicial, sino resolver un porcentaje significativo de los asuntos sin que tenga que involucrarse siquiera a la justicia formal. Su uso e implementacin a otro nivel, tal como el que en varios pases23 existe para la solucin de controversias patrimoniales o mercantiles, no se traduce en ampliacin del acceso a la justicia para los sectores que son objeto de la presente investigacin, por su distinta intencionalidad. El tema de la eficiencia es importante porque a menudo ha sido motor de los procesos de reforma judicial. La bsqueda de la eficiencia conforma y da sentido, en buena medida, a segmentos completos de los proyectos de reforma judicial, como el equipamiento computarizado o la incorporacin de nuevas tcnicas de gestin de casos24 . Utiles y valiosos como son estos esfuerzos, no puede suponerse, para los objetivos del presente estudio, que incidirn directa y proporcionalmente en el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos. Y si eficiencia conlleva agilidad y una reduccin en los prolongados perodos que caracterizan a los sistemas judiciales en producir una decisin25 , puede contribuir a eliminar, o al menos modificar, las percepciones negativas que imperan sobre la justicia, lo que podra incidir en una mayor disposicin en llevar a ella la solucin de conflictos. Pero no puede olvidarse que para buena parte de los sectores ms desfavorecidos, la cuestin de acudir a la justicia depende ms de si es asequible econmicamente, que de la consideracin de si es oportuna, aunque este ltimo no sea un factor despreciable.
Sobre el acceso a la justicia y los campos jurdicos

A pesar de que el alcance del estudio no permite establecer conclusiones acerca de los temas ms urgentes para las poblaciones ms desfavorecidas en su necesidad de acudir a la justicia, la variedad de modelos detectados y seleccionados parece indicar que la cuestin penal no es directamente prioritaria, independientemente de las altas cifras en casos o en presupuesto
En todo caso, conviene recordar aqu que el factor econmico se aliviana slo mnimamente si los procesos se abrevian. Cnsultese al respecto lo que indican los Informes de Per y Ecuador. Por ejemplo, Costa Rica, que reporta un centro de este tipo anexo a la Cmara de Comercio. No es la eficiencia el nico supuesto que aqu subyace, claro est. Un adecuado uso del equipo computarizado en la gestin judicial significa tambin una actualizacin en la mentalidad y una mayor capacidad de intercambio, con posibilidades de capacitacin y crecimiento. De la misma manera, la gestin de casos busca la justicia y la transparencia y no slo una mayor eficiencia en su manejo. El tema de la lentitud en la justicia ordinaria ha sido sealado reiteradamente por las investigaciones locales, vase por ejemplo, la reflexin en el caso de Ecuador.
2222 2323 2424
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involucradas en la actuacin de rganos tales como el Ministerio Pblico o los sistemas de Defensa Pblica, ya que en este supuesto hay un relativo monopolio de los rganos respectivos26 . Las necesidades que las investigaciones nacionales involucradas en el presente estudio han podido identificar apuntan, ciertamente, hacia asuntos penales, pero ms bien en circunstancias y mandatos muy especficos27 . Surge, por lo menos, la sospecha de que una serie de conflictos en temas laborales, de tenencia de la tierra y de familia, son apremiantes y pueden derivar en cuestiones penales si no se canalizan oportunamente. Por otra parte, algunos de los modelos identificados por las investigaciones nacionales, apuntan a la posibilidad de no disociar lo penal de las formas comunitarias de resolucin de conflictos, lo cual es por lo menos un paradigma distinto28 . Un rpido repaso de los proyectos de reforma judicial indica que en ellos, en cambio, hay un claro nfasis en el sistema penal y en la conduccin de esfuerzos institucionales y legislativos a esta rama jurdica29 . An si se pusiera en duda la prioridad que se le ha asignado, esta lnea de accin tiene validez y sentido en s misma, ya que algunos de los temas penales constituyen problemas extendidos por toda la geografa latinoamericana, tal como las condiciones penitenciarias o la incidencia relativa de la violencia en las sociedades. En este ltimo tema, quiz convenga preguntarse si la percepcin de la inseguridad no estar superando la incidencia real de la inseguridad en los pases latinoamericanos30 . Pero la relevancia de los esfuerzos en materia penal no puede hacer olvidar el carcter apremiante de la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, en las diversas ramas jurdicas, desde lo laboral hasta lo agrario.
Las instituciones fundamentales del proceso penal no son exclusivamente modelos de ampliacin del acceso a la justicia
De la comparacin de resultados del estudio, puede observarse el carcter mltiple que cumplen las instituciones fundamentales del proceso penal, esto es, Defensa Pblica y Ministerio Pblico. Por una parte, es cierto que en varios sistemas31 estos rganos cumplen una funcin relacionada con el acceso a la justicia, en tanto asumen una representacin gratuita, que beneficia indudablemente a los sectores ms desfavorecidos. El hecho de que hayan sido seleccionados o
2626 Vanse las consideraciones al efecto especialmente en los casos de Costa Rica y Guatemala. 2727 Como el caso de una Defensa Pblica como la que se ha instalado en Repblica Dominicana, que mira a la solucin del angustioso problema de los reos sin condena y que puede por lo tanto fijarse metas y cronogramas muy precisos. 2828 Es el caso de los Juzgados de Paz y de la aplicacin de justicia por las Rondas Campesinas, ambos en Per y que aunque tienen que ver con circunstancias y desarrollos propios de ese pas, no por ello pueden considerarse como exclusivos o no replicables. 2929 Segn lo ha constatado la revisin de los proyectos en marcha en reforma judicial en Amrica Latina, de acuerdo con los datos existentes en Internet a junio de 1999 y el examen de otras fuentes indicadas supra. 3030 Al respecto, puede consultarse los avances de numerosas investigaciones en la materia, incluida la que el IIDH est impulsando, y que ya ha producido materiales preliminares, ver IIDH, La Seguridad Ciudadana en Centroamrica: aspectos tericos y metodolgicos, Mundo Grfico, San Jos, Costa Rica, 1999. 3131 Guatemala,Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador los mencionan expresamente, aunque con diferentes nfasis.
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resaltados por las investigaciones nacionales, es buena seal de la importancia que su creacin y consolidacin tiene en una visin general de la justicia. Sin embargo, el anlisis de su papel revela enseguida que la existencia de estos dos rganos debe menos a la intencin explcita de ampliar el acceso a la justicia, que a la puesta en prctica de determinados sistemas procesales penales de los que hacen parte esencial. Este hecho tiene importantes implicaciones a efecto de su replicabilidad, pues parece improbable el transplante de una institucin de estas sin la necesaria implantacin de todo un ordenamiento y filosofa penales en los que se enmarcan. No est de ms sealar, tambin, que el desarrollo de estas instituciones penales se inspira, ms en el cumplimiento de los preceptos del debido proceso, que en la garanta de justicia pronta y cumplida. En efecto, la universalidad sobreviniente de ciertas normas mnimas para el juzgamiento de hechos delictivos ha implicado la revisin sustancial de la filosofa y los procedimientos en materia penal en la mayora de los pases. Y esto es tambin una consecuencia de la normativa vigente en el derecho internacional de los derechos humanos32 . Lo anterior no debe interpretarse en el sentido de disminuir o restringir la importancia de las instituciones fundamentales del proceso penal, en particular la Defensa. Pero s debe reconocerse que se trata de preceptos y principios distintos el debido proceso y el acceso a la justicia, aunque resulten complementarios e igualmente obligatorios. Por un lado, el debido proceso, al menos en su concepcin estricta, conoce su desarrollo en el campo penal. Por ltimo un factor nada desdeable para efectos del presente estudio, es que a menudo la universalidad debida de los servicios de estas instituciones fundamentales del proceso penal, implica que no van a distinguir en funcin de los ingresos a efecto de determinar la admisibilidad de los potenciales usuarios, con lo cual su labor resulta solo indirectamente orientada a los sectores ms desfavorecidos. Por lo tanto, el finalismo mltiple que distingue a estas instituciones matiza su ubicacin dentro de los modelos escogidos por el presente estudio. Cuando, en cambio, se hace expresa su intencionalidad en ampliar el acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos y se
3232 A modo de ejemplo, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos dispone, en su artculo 8, en su prrafos ms pertinentes, indica que 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantas mnimas: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intrprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicacin previa y detallada al inculpado de la acusacin formulada; concesin al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su eleccin y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no segn la legislacin interna, si el inculpado no se defendiere por s mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra s mismo, ni a declararse culpable, y h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. 3. La confesin del inculpado solamente es vlida si es hecha sin coaccin de ninguna naturaleza. 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podr ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. 5. El proceso penal debe ser pblico, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia.
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determina con precisin la poblacin meta con otros modelos en esta materia.
33 ,
su orientacin e impacto resultan comparables
Sobre el acceso a la justicia y los esfuerzos por la participacin

Una de las vertientes ms recientemente expuestas en materia de reforma judicial es el tema de la participacin, enfocado primordialmente a partir de las posibilidades de la sociedad civil de colaborar directamente con las orientaciones y prioridades de los sistemas de justicia y en la aplicacin de formas diversas de resolucin de conflictos jurdicos reconocidas por el ordenamiento. As, el tema de participacin puede percibirse como corolario de una interpretacin ms integral de los principios democrticos34 , en reconocimiento de los distintos componentes de la sociedad y su potencial aporte a un tema comn, como lo es la justicia. La aceptacin de que el individuo y, en especial, la sociedad civil organizada tiene un inters directo y un aporte que hacer a la forma en que se estructure y oriente la aplicacin de la justicia, es en este orden de ideas el antecedente para promover la incorporacin de otras experiencias y nuevas pticas en un proceso que, desde el ngulo de la sociedad civil, no puede ser una accin unilateral y circular del Poder Judicial35 . Por otra parte, los esfuerzos por la participacin tambin marchan en la direccin de impulsar frmulas comunitarias o alternas para la resolucin de conflictos, en un reconocimiento de que, de hecho, el hombre de la calle puede preferir no tener que acudir a los tribunales de justicia y a los procesos judiciales36 . En otras palabras, encontrar en la comunidad soluciones a los conflictos jurdicos y no restringir esta labor solamente al aparato estatal creado al efecto. Una tercera vertiente de este enfoque de la participacin de la sociedad, va en el sentido de incluir las propuestas y perspectivas de la sociedad civil en la reforma legislativa que tiene que ver con los sistemas judiciales y procesales. El tema de acceso a la justicia, como est planteado en el estudio, tiene, pues, una relacin slo indirecta con los movimientos referentes a la participacin en la justicia. En efecto, varios de los modelos seleccionados se explican y cobran sentido en funcin de la participacin comunitaria, sea exclusiva o combinada con la accin de rganos pblicos, pero es claro que el tema de la participacin, como las organizaciones no gubernamentales lo estn planteando, trasciende este
3333 En el caso de Guatemala, la autonoma y mandato de la Defensa Pblica la convierte en un modelo de ampliacin del acceso a la justicia con condiciones particulares, aunque valgan para ella las consideraciones sobre la filosofa y procedimientos que animan su diseo y funcionamiento. Tambin es particular el caso de Repblica Dominicana, en que se ha determinado una poblacin los reos sin condena- que indudablemente corresponde a los sectores ms desfavorecidos. Aqu, ms bien, el nombre no se corresponde plenamente con el concepto ms extendido de la institucin de la Defensa Pblica, pero bien puede ser su antecedente inmediato, si las circunstancias lo propician y las decisiones respectivas se adoptan. 3434 Al respecto, puede verse, por ejemplo, LANDER, Adriana y BORGES, Julio A., El papel de las organizaciones sociales en el proceso de reforma del sector justicia en Venezuela, en PNUD, Justicia y Sociedad. Hacia un mejor servicio pblico de Justicia, Nmero 1, 1998, pp. 21 ss. 3535 As, OYHANARTE, Marta, La justicia y las organizaciones no gubernamentales, en http://www.oyhanarte.org/ 34_980122e.htm, a mayo de 1999. 3636 Como ya lo sealara la investigacin en Per, citan LANDER y BORGES que en Venezuela estudios realizados marcan una tendencia importante en este sentido, op. cit., p. 30.
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aspecto para involucrarse en el mayor alcance de la visin desde la sociedad civil de las prioridades, etapas y modalidades de la reforma judicial. Ello significa, entonces, no solo la experiencia del trabajo en servicios legales, sino fundamentalmente el aporte de otras formas de accin no gubernamental, as como el de los centros de estudio o de las experiencias de educacin popular, que conforman el ms amplio mundo de la actuacin de la sociedad civil en la materia37 . Por otro lado, no cabe duda de que hay un campo de coincidencia, en tanto las investigaciones nacionales han detectado que en el terreno de la sociedad civil organizada y en el de las experiencias comunitarias, se halla un valioso acervo que nutre el tema de modelos eficaces en la ampliacin del acceso a la justicia. Hay unanimidad en las investigaciones nacionales efectuadas en el estudio, en identificar modelos surgidos en este terreno, lo que indica que, sin sustituir o eliminar la accin estatal en la materia, no es posible atacar integralmente el problema de la falta de acceso para los grupos ms desfavorecidos, reposando slo en respuestas oficiales.
Sobre las notas comunes en el tema de obstculos para el acceso a la justicia

En todos los pases involucrados en el estudio aparece una lista de obstculos para el acceso a la justicia, cuya composicin vara slo en un grado menor segn las condiciones particulares, lo cual arroja una imagen general de un cuadro de factores objetivos y de percepcin que inciden en la disposicin y en la capacidad efectiva de las personas de llegar a presentar un caso a los sistemas de justicia. Algunas de las investigaciones nacionales aportan perspectivas tiles en la sistematizacin de estos obstculos, por ms que no sea la meta primordial del presente estudio. As, hay una clasificacin sugerida que distingue entre las dos categoras, obstculos objetivos y obstculos subjetivos38 , en los que se puede agrupar la totalidad de los factores que inciden en la factibilidad del uso efectivo de la justicia por parte de los grupos ms desfavorecidos. Los obstculos, en muchos casos, se combaten con las reformas que los sistemas judiciales estn impulsando en Amrica Latina, puesto que dependen de condiciones ms bien internas de la administracin de justicia, tales como la ineficiencia, la lentitud, los problemas de coordinacin entre oficinas e instancias o porque se desprenden de la vigencia de cuerpos legislativos o procesales cuya modificacin es necesaria o sugerida. Pero, en otras hiptesis, los obstculos no se perciben tan claramente en los planes de la reforma judicial, porque son externos y requieren de la ptica del usuario. Entre ellos, conviene detenerse, al menos por un momento, en algunos destacados por las investigaciones nacionales. El caso de los obstculos geogrficos es un buen ejemplo. La mayor parte de las estructuras judiciales se planean y disean atendiendo a criterios propios de la administracin o de acuerdo con ordenanzas gubernamentales. Pero poco se hace por llevar las oficinas judiciales ms cerca del usuario o por crear una arquitectura asequible, an para las personas con discapacidad fsica, sealndose a veces la inexistencia de modelos arquitectnicos que inspiran un sentimiento de
3737 Un tema que rebasa con mucho los lmites de la presente investigacin es el de la apertura de los regmenes jurdicos nacionales para alentar o no la formacin de entidades no gubernamentales. En no pocos casos, las figuras previstas legislativamente parecen escasas, poco idneas o an hostiles a este fin. 3838 As, la investigacin efectuada en el caso de Per.
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desconfianza a lo ajeno39 . En varios casos, los modelos seleccionados por las investigaciones locales encuentran el sentido de su eficacia en un esquema que los acerca a la comunidad40 . No menos importante es el tema de la diversidad lingstica en un pas dado. En los casos comparables de Per, Ecuador y Guatemala, la cuestin de la barrera idiomtica es de primer nivel, puesto que va ms all de ser un obstculo para el acceso a la justicia, para convertirse en causa de indefensin41 . Las soluciones aplicadas con xito en los tres pases van en la ruta de hacer a la justicia multilinge, tanto como lo es el pas mismo. Entre los obstculos con mayor incidencia est, por supuesto, la desconfianza en un sistema judicial que se percibe ajeno y extrao. Por ello, los mecanismos para atraer clientela son importantes para cumplir con la misin de ampliar el acceso a la justicia. No menos importante es el tema de la alfabetizacin jurdica. Es particularmente evidente en el caso de las oficinas de la mujer y en los modelos especficos de atencin en el tema de derechos humanos42 , que han debido concientizar para crear clientela, esto es, que las personas puedan reconocer sus derechos e identificar en los sistemas de justicia una solucin a sus conflictos. Pero no es por ello inaplicable de manera general, ya que la incapacidad de reconocer como jurdico un conflicto o una va de solucin, tiende a agudizarse en el caso de los sectores ms desfavorecidos. Y en todos estos casos, la educacin legal popular y la asistencia letrada van de la mano. Por otro lado, las investigaciones nacionales subrayan el tema de la credibilidad en la administracin de justicia, que lleva a la desconfianza en estas instituciones43 . Esta desconfianza se vincula con el tema de las percepciones acerca de la justicia. Si se quiere ir venciendo el temor y la resistencia a llevar conflictos reales a conocimiento de los tribunales, es preciso que el camino se perciba abierto, a lo cual abona la labor de los modelos eficaces, que en cierto modo devuelven la fe en el sistema. Lo anterior, claro est, si la justicia que se otorga es razonable y adecuada. Escapa de los lmites de la presente investigacin el anlisis de la bondad de la justicia que se otorga como resultado de la accin de los sistemas previstos al efecto44 , pero vale la pena sealar que varios de los modelos identificados por las investigaciones nacionales involucran tambin una forma de resolucin, y no solamente la apertura de un camino hacia la justicia estatal.
3939 As, reporta la investigacin efectuada en Guatemala, que indica que el factor arquitectnico puede ser decisivo en propiciar la llegada o no de individuos con inters en la resolucin de un caso por la justicia. 4040 Es parcialmente el caso de los Jueces de Paz en Per o el desplazamiento a las comunidades de las Comisaras de la Mujer y la Infancia en Ecuador, o la accin de las organizaciones que atienden comunidades rurales, como el PAPRIC de la Iglesia Luterana en Costa Rica. 4141 Ver supra las reflexiones sobre el debido proceso, aunque la barrera idiomtica tiene implicaciones para todas las ramas del Derecho y no solo la materia penal. 4242 Ver as los resultados de las investigaciones en Nicaragua y El Salvador, que enfatizan este punto. 4343 Todas las investigaciones van en esta direccin, vase en especial los distintos procesos descritos en Per o en Repblica Dominicana. 44 En buena medida porque el anlisis de la bondad de las resoluciones involucra una serie de variables que hacen difcil su medicin, como ya lo han percibido los sistemas que postulan promover a los jueces en atencin a lo adecuado de sus sentencias, ver BURKI, Shahid J. y PERRY, Guillermo, Ms all del consenso de Washington: La hora de la reforma institucional , septiembre de 1998, disponible en ILSA, silsa@col1.telcom.com.co, aparte Fomentando la productividad.
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Estos casos, los que administran justicia mientras promueven el acceso de determinadas poblaciones para que planteen sus conflictos45 , generan adhesin no slo por la facilidad de acceso y por la cercana, sino tambin por un sistema distinto de resolucin, que es presenciado y evaluado directamente por la comunidad.
Sobre los obstculos al acceso a la justicia: la percepcin de la justicia, del derecho y de lo jurdico
En todos los pases incluidos en el estudio, con la excepcin que empieza a configurar Repblica Dominicana, las opiniones sobre la administracin de justicia son mayoritariamente negativas y en el grueso de los casos, se seala la desconfianza como causa para no acudir a la justicia46 . Esta percepcin acerca de lo judicial en general es negativa, lo cual se extiende a la gran mayora de los pases latinoamericanos47 , y es motivo que explica por qu la administracin de justicia no goza de la mayor credibilidad en los pases implicados en el estudio. El proceso que se ha dado en Repblica Dominicana ha revertido esta tendencia negativa que los sondeos sealaban consistentemente en el pasado. No es posible, en la presente investigacin, pretender detectar un rumbo general para otras regiones a partir de una nueva direccin en ese pas en punto a la imagen del Poder Judicial. Pero s se evidencia que esta tendencia puede ser modificada con la adopcin de medidas y procedimientos que ataquen las races de la percepcin generalizada48 . Ms all de la percepcin acerca de la administracin de justicia, debe llamar la atencin la visin sobre el derecho y lo jurdico49 . Pareciera oportuno profundizar en qu se entiende por derecho, qu se espera del derecho y cmo se visualizara un derecho adecuado a la realidad social. Tal vez la desconfianza y escepticismo son merecidos, o quiz no se entiende qu es lo jurdico, cul es su funcin en la sociedad, y qu separa lo legal de lo justo axiolgicamente hablando. La reforma judicial debe interesarse en el tema y no descansar solamente en la imagen de la estructura o el sistema judiciales. Al olvidarse esta variable, la reforma judicial busca en el reacomodo del aparato de administracin de justicia algo que tal vez no sea lo que la poblacin espera o quiere; por otra parte, ninguna inversin en reforma judicial puede prosperar si no se comunica apropiadamente, para lo cual el xito obtenido en Repblica Dominicana es buena indicacin.
4545 Evidentes en la justicia comunitaria peruana (Jueces de Paz y Rondas Campesinas), ecuatoriana (CIDES y Comisaras de la Mujer y la Familia) y guatemalteca (Juzgados de Paz Comunitarios). 4646 Puede verse el nfasis que se hace en las investigaciones de El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Per. 4747 Adems de Repblica Dominicana, la otra excepcin a esta tendencia parece ser el caso de Uruguay, ver BURKI, Shahid J., et alt, loc. cit., aparte Cambios recientes en los poderes judiciales. En el mismo sentido, las encuestas localizadas en medios electrnicos, originadas en los principales diarios latinoamericanos. Datos relevantes estn incluidos en la mayora de los artculos citados, como el caso de Venezuela, segn LANDER y BORGES, op. cit., p. 31. 4848 Uno de los temas importantes en Repblica Dominicana que ejemplifica el espritu de las medidas que se han tomado, fue el de hacer pblico, con uso de los mismos medios de comunicacin, el proceso de seleccin y nombramiento de los jueces, vase el Informe respectivo. 4949 La investigacin en Per seala cmo para el hombre de la calle entrar en contacto con las oficinas judiciales o tener que ver con el Derecho es una forma de ensuciarse, as el Informe respectivo.
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En todo caso y para fines del estudio actual, la promocin del acceso a la justicia es slo parcial si no logra superar la lejana autoimpuesta del potencial usuario perteneciente a los sectores ms desfavorecidos, y para ello es preciso determinar sus temores, prejuicios y percepciones.
c)
Los Modelos para la Ampliacin del Acceso a la Justicia.
Sobre la eficacia de los modelos en la ampliacin del acceso a la justicia

La investigacin en los pases involucrados ha permitido detectar experiencias exitosas, modelos eficaces en la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos. Sin embargo, las formas de este xito, las modalidades en que esta eficacia se plasma, son diversas an entre los modelos de un mismo pas. En efecto, el nmero de casos atendidos o la cobertura geogrfica o poblacional de los modelos, vara sustancialmente. De la misma manera, la distinta entidad de los esfuerzos en este campo, produce una riqueza de soluciones que va desde las oficinas de Ombudsman, hasta la existencia de numerosos centros especializados privados. En todo caso, los modelos seleccionados por las investigaciones locales, son modalidades vlidas en el objetivo perseguido de abrir las puertas de los sistemas de justicia a los sectores ms desfavorecidos. La eficacia de los modelos se explica casi de forma tan variada como las estructuras que han adoptado. En buena medida, la aplicacin de los criterios propuestos para la identificacin y seleccin de los modelos en cada uno de los pases implicados en el estudio, produce diversas combinaciones en los puntos fuertes en las instancias escogidas. En muchos casos, la accin de los modelos se vincula directamente con varios de los obstculos detectados para el acceso a la justicia, el primero de los cuales es, evidentemente, el costo econmico. En otras ocasiones, se trata del resultado de acciones de mayor alcance, legislativas o mixtas, como la que ha llevado a la formacin de muchas de las oficinas que atienden prioritariamente casos de violencia domstica. Los modelos han resultado eficaces, en general, por una o varias de las siguientes razones: Por adoptar formas que facilitan su identificabilidad entre las poblaciones objeto de su accin, sea esta general o especfica. Por hacer uso de capacidades instaladas que potencian su radio de accin o maximizan sus recursos humanos y financieros, o por incorporar lo jurdico a cuadros institucionales ya probados en otras reas. Por desarrollar una combinacin de mtodos y formas de accin que superan los esquemas tradicionales de la asistencia legal o de las estructuras institucionales. Por constituir ejemplos de creatividad en sus actividades, en sus sistemas o en el uso de modalidades distintas de aplicacin del Derecho.
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Por vencer la distancia geogrfica o de percepcin que podra separarlos de sus potenciales usuarios. Por crear las condiciones para un seguimiento de casos que permita asegurar el servicio. Por identificar con precisin un segmento poblacional en esta materia y adaptar mandato, estructura y funcin a las caractersticas de este grupo. Por aprovechar las ventajas que ofrece la existencia y desarrollo de movimientos nacionales e internacionales en la materia.
La combinacin de factores explica el logro de la credibilidad necesaria para consolidar y sustentar los respectivos modelos. Lo ms comn en los modelos de ampliacin del acceso a la justicia, es que su promocin corra a cargo de quienes han tenido contacto con los esquemas y procedimientos respectivos, en otras palabras, en una recomendacin personal50 . Adems, la credibilidad puede vincularse estrechamente con el sentido de apropiacin de la justicia por parte de la comunidad, como lo revelan modelos que han buscado en la implantacin en los sistemas y valores comunitarios su fortaleza principal51 . La reputacin de los modelos es, igualmente, un factor de primer orden en la evaluacin de su desempeo y, por ello, debe formar parte de los esquemas de planeamiento estratgico. Suele haber, sin embargo, problemas para medir la credibilidad, que no fueron ajenos a esta investigacin52 . En las pginas siguientes, se intentar profundizar en la riqueza de las soluciones y en los factores determinantes que inciden en su eficacia especfica, desde una perspectiva comparativa.
Sobre la creatividad desarrollada por los modelos

Uno de los resultados ms tangibles del estudio, es que la clave del xito de un porcentaje apreciable de los modelos finalmente escogidos, es la creatividad, reflejada en los mtodos utilizados para la resolucin de conflictos o en la puesta en prctica de sistemas para el seguimiento de los casos, o bien, en la combinacin de mecanismos para la atencin de asuntos y atraccin de clientela. As, la utilizacin de esquemas no ortodoxos para la escogencia de los encargados de la aplicacin de justicia53 , sea por su eleccin por parte de la comunidad o bien porque una organizacin no
50 Son pocos los modelos que tienen formas de atraccin de clientela que puedan calificarse como publicidad, segn los resultados de las investigaciones locales. 5151 As, los Jueces de Paz y las Rondas Campesinas en Per o los modelos de mediacin comunitaria del CIDES en Ecuador. 5252 Los investigadores debieron, en la mayora de los casos, disear esquemas y modalidades tales como encuestas y cuestionarios de diverso alcance para avanzar en la aplicacin de la credibilidad, que se estableci como criterio evaluativo para la seleccin de los modelos respectivos. As, en particular, las investigaciones de Per y Guatemala. 5353 La integracin de las Comisaras de la Mujer y la Familia en Ecuador o bien los Juzgados de Paz Comunitarios en Guatemala son buenos ejemplos de esta lnea.
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gubernamental tenga la potestad de designar trabajadores que terminarn siendo funcionarios de un sistema de justicia, ha repercutido en la mayor aceptacin por parte de las comunidades y sectores a los que sirven, y a la vez, en la reduccin de los costos potenciales del servicio. Por su parte, la utilizacin de formas de anlisis de las posibilidades de la mediacin o la conciliacin antes de llevar un asunto a la va jurisdiccional, as como la formulacin de procesos y esquemas para hacerla operativa, son aportes que enriquecen la experiencia de otros modelos semejantes, que podran contribuir a la replicabilidad de acciones de esta naturaleza. Uno de los puntos ms relevantes a este respecto, es el de la combinacin de esquemas organizativos pblicos y privados, que maximiza los esfuerzos, recursos y fortalezas54 . La combinacin permite aprovechar la dinmica resultante, genera mayor compromiso y establece formas recprocas de supervisin. La creatividad se extiende, en ocasiones, a la forma de resolver los conflictos, incluyendo el derecho aplicable, cuando se recurre a derivaciones de la equidad o a los principios jurdicos imperantes en la comunidad55 . Este nivel de creatividad puede tener un costo de oportunidad. En las dos ltimas hiptesis, debe considerarse, por ejemplo, que una mezcla de esta naturaleza parece requerir base legislativa, ya que puede considerarse que traslada atribuciones pblicas a instancias privadas, o modifica las formas de administrar justicia. La necesidad de una reforma legal puede volver ms trabajosa la implantacin en otras latitudes.
5454 Buen ejemplo es lo que las Comisaras de la Mujer y la Familia han producido en Ecuador, con el apoyo tcnico a cargo de una ONG y la administracin de justicia por funcionarios pblicos. 5555 Como lo hacen los Jueces de Paz en Per, para cuya escogencia no es requisito la formacin jurdica ni es el derecho estatal la base nica para resolver conflictos.
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PAIS
I. Costa Rica 1. 2. 3. II. Ecuador 1.
MODELO
Consultorios Jurdicos de la Universidad de Costa Rica Centro de Asesora Legal para la Mujer de la Alianza de Mujeres Costarricenses Programa de Apoyo Jurdico a Pobladores Rurales Indgenas y Campesinos (PAPRIC) Modelo de Mediacin Comunitaria del Centro sobre Derecho y Sociedad a travs de dos federaciones indgenas (FICI y FOIN) Consultorios Jurdicos Gratuitos de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador Comisaras de la Mujer y la Familia ! 4. Modelo de atencin a organizaciones: Servicios Legales Alternativos (SELA) Procuradura General de la Repblica Centro de Defensa al Consumidor. Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera (CEMUJER) Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD) Procuradura de Derechos Humanos Bufetes Populares de la Universidad de San Carlos Bufetes Populares de la Universidad de la Universidad Rafael Landvar Fundacin Myrna Mack Juzgados de Paz Comunitarios Comisaras de la Mujer Escuela de formacin jurdica para la mujer !
NATURALEZA Pblico Privado Mixto
! ! !
2. 3.
! ! !
III. El Salvador
1. 2. 3. 4.
! ! ! !
IV. Guatemala
1. 2. 3. 4. 5.
! ! ! ! !
V. Nicaragua 1. 2. 3. 4. VI. Per 1. 2. 3. 4. 5. VII. Repblica Dominicana 1. 2. 3.
Centro Nicaragense de Derechos Humanos (CENIDH) Bufete Popular de la Universidad Centroamericana (UCA) Jueces de Paz Justicia Comunal: Autoridades Comunales y Rondas Campesinas La Defensora del Pueblo Defensoras del Nio y del Adolescente Servicios Legales no Gubernamentales prestados por diversas ONGs Programa de Defensa Pblica Centro de Servicios Legales para la Mujer (CENSEL) ONG que trabajan con personas pobres y poblacin domnico-haitiana y haitiana (Caso CEAJURI)
! ! ! ! ! ! ! ! ! !
TOTALES
16
Sobre la trayectoria y la adaptabilidad en los modelos

La comparacin de resultados de las investigaciones nacionales, parece indicar que la trayectoria de los modelos es un factor relativo, dado que aunque la preocupacin por el tema no es reciente56 , muchas de las prcticas desarrolladas al efecto s lo son. La evolucin de ciertas temticas marca la trayectoria de los modelos. As, la experiencia de la defensa legal de poblaciones especficas oficinas de la mujer o de materias particulares derechos humanos, especialmente ha acumulado conocimientos, tcnicas y destrezas que en buena medida explican su continuidad, relanzamiento o desaparicin. As, algunas de estas experiencias han podido sobrevivir57 al cambio que las transiciones polticas han trado consigo, gracias a una reelaboracin de prioridades y al reciclaje de las habilidades desarrolladas en temas o circunstancias distintas. Lo anterior conduce a sealar el tema de la adaptabilidad como importante en el camino hacia la antigedad, y parece establecer un vnculo entre este criterio y la caracterstica de la creatividad que ms atrs se seal como explicacin de la eficacia de los modelos. La adaptabilidad tiene que ver tambin con la posibilidad de adecuar los procedimientos y estructuras de una entidad, a las necesidades que se van presentando, sea como producto de cambios en el entorno, o como resultado de reformas judiciales que hayan modificado normas y procedimientos. La prdida de vigencia, en todo caso, no parece ser el problema que afecta a los modelos en esta materia, salvo cuando su misin se relaciona con circunstancias polticas o sociales especficas. En efecto, no pareciera que las necesidades vayan a desaparecer cuando se considera la magnitud de los segmentos poblacionales implicados y, en consecuencia, la conservacin de las entidades o de su conocimiento acumulado son importantes para la elaboracin de pautas a tener en cuenta de cara al futuro. En todo caso, la idea de proyecto que manejan muchos de los modelos58 no debe excluir el potencial de permanencia, si se dan otras condiciones esenciales para la sostenibilidad. No es inusual que un proyecto se transforme en institucin o entidad, una vez comprobada su vigencia.
Sobre la sistematizacin de la informacin en los modelos de acceso a la justicia

Con muy escasas excepciones, los modelos para la ampliacin del acceso a la justicia tienen deficiencias en sus sistemas de acopio y actualizacin de informacin, en especial la estadstica
5656 Algunos de los modelos son especialmente antiguos, como la Procuradura en El Salvador o los Jueces de Paz en Per, que en ambos casos superan el medio siglo de edad, aunque hayan tenido significativas variaciones en ese perodo. 5757 Particularmente claros son casos citados en las investigaciones de El Salvador y Nicaragua en temas afines a derechos humanos, por ejemplo. 5858 El caso excepcional de la Defensa Pblica en Repblica Dominicana debe llamar la atencin, porque se trata de un proyecto dentro de un proyecto, puesto que depende del Comisionado de Apoyo a la Reforma y a la Modernizacin de la Justicia.
432
de su propio funcionamiento59 . Para efectos de nuestro estudio, esto dificulta el anlisis comparativo de resultados y de eficacia. Para los mismos modelos, esta deficiencia implica obstculos a la evaluacin de actividades y a la planificacin estratgica, y puede representar tambin la prdida de importantes lecciones adquiridas que pudieran potenciar la evolucin de las respectivas instituciones u organizaciones, as como facilitar el intercambio de experiencias. Slidos esfuerzos en la construccin de sistemas de seguimiento de los casos60 , no necesariamente se complementan con formas de archivo y sistematizacin de informacin, ni con evaluaciones peridicas sobre la base de los datos acumulados. Lo anterior es cierto an en los casos de instituciones pblicas consolidadas61 , pues depende, en cierta medida, de la adecuacin o no de las estadsticas judiciales en general, proceso todava inacabado en la mayor parte de los pases latinoamericanos62 . El tema de la informacin y su sistematizacin es bsico para el planteamiento y revisin de los esquemas de desarrollo institucional con enfoque estratgico que puedan integrar las experiencias similares y potenciar caractersticas detectadas en temas de identificabilidad, sostenibilidad y adaptabilidad, lo que, aunque no exclusivo, es especialmente valioso para los modelos de la sociedad civil que hayan resultado eficaces en la ampliacin del acceso a la justicia para sectores ms desfavorecidos.
Sobre el costo de los modelos de ampliacin de acceso a la justicia.

Una tendencia sugerida por los escasos datos obtenidos al efecto63 , es que el costo de operacin y funcionamiento de los modelos de ampliacin de acceso a la justicia no parece elevado, ms todava cuando se trata de esfuerzos no institucionalizados estatalmente64 .
5959 As lo han indicado todos los consultores nacionales, quiz en menor grado en el caso de Per. 6060 Por ejemplo en Ecuador, con la Universidad Catlica. 6161 Aun la Defensa Pblica, en un estadio de desarrollo como el que alcanza en Costa Rica, ya que es imperfecta la sistematizacin de las reas recientemente adscritas a su cuidado en materia ambiental o de pensiones alimenticias, por ejemplo. 6262 La herramienta que hoy en da proporciona Internet resulta un aliado invaluable en el acceso a informacin legal. Hay avanzados sistemas pblicos, por ejemplo, en Colombia y programas como el SPIJ en Per o el SAIJ en Argentina que avanzan en la labor de recopilacin legislativa y que tienen procesos y planes para la sistematizacin de jurisprudencia y estadsticas judiciales. En general, en Amrica Latina hay una clara tendencia al progreso en materia de estadsticas en materia judicial y penitenciaria. Pero estas condiciones no se traducen en una mejor informacin interna de la gran mayora de los modelos identificados en el presente estudio ni tampoco evitan el atraso en los sistemas de recopilacin y sistematizacin de informacin judicial. 6363 En esta materia, como en otros campos comparables, las entidades son recelosas a la hora de brindar informacin sobre financiamiento y presupuesto, actitud que incidi en serias dificultades para los investigadores nacionales, por lo cual el estudio no puede considerarse completo en este tema. 6464 Una aclaracin parece necesaria: es evidente que la comparacin entre una ONG de alcance reducido y una estructura de cobertura nacional como la Procuradura no resiste la lgica, ni es el propsito de la presente investigacin, pero no cabe duda de que la institucionalizacin agrega un costo real, por muy justificado que est en aplicacin de otras variables.
433
En efecto, sea porque hay un amparo de la institucin a la que se encuentran adscritos, como sucede con los consultorios de las universidades, en que el centro de estudios absorbe parte de los costos esenciales, o porque se ha diseado un sistema de mximo aprovechamiento de los esfuerzos comunitarios, que representa un ahorro sustancial en honorarios a los administradores de justicia, o bien porque se ha establecido un mecanismo de asesora progresiva en cascada65 , lo cierto en todos los casos es que se trata de modelos que funcionan con presupuestos relativamente menores en comparacin con el alcance de sus actividades. Medir el costo, como algunos pretenderan, a partir de cul es la inversin necesaria para atender cada caso es engaoso. En primer lugar, porque aqu se incluye no solamente del tema de la asistencia letrada, sino tambin de las tasas judiciales y otros costos indirectos, si de hacer la justicia accesible a los grupos ms desfavorecidos se trata. Y tambin porque a menudo son instituciones en que hay presupuestos que absorben parte de los costos como las universidades con los consultorios o que ms bien aaden al costo general como funciones encomendadas a los Ombudsman o a la Defensa Pblica que no tienen que ver con el acceso a la justicia o una combinacin de ambos. Lo que la informacin reunida parece indicar es que no son necesarias inversiones demasiado cuantiosas para instalar oficinas privadas dedicadas exclusivamente al tema66 , y que la capacidad instalada que brinda el cuadro institucional puede ser bien utilizada67 . Por ltimo, un tema que no debe soslayarse en materia de costo, aun a riesgo de ser repetitivos, es el de la prestacin debida del acceso a la justicia, derivada de su carcter de derecho. Si el Estado debe hacer inversiones y asumir costos para brindar este acceso a todos, se trata de un corolario de sus obligaciones y no de una facultad u opcin.
Sobre la sostenibilidad de los modelos

Cuando hablamos de sostenibilidad nos referimos, primordialmente, a la potencialidad de los modelos para desarrollar mecanismos que les garanticen autonoma, de manera que no queden sujetos a las decisiones o recursos de otras instancias. El tema de la sostenibilidad debe analizarse con cuidado, ya que involucra una combinacin de factores y no puede restringirse a la capacidad absoluta o relativa de los modelos para autofinanciarse. En primer trmino, porque la sostenibilidad involucra caractersticas tales como la antigedad o la adaptabilidad, y guarda relacin con la credibilidad o la identificabilidad, cada una de las cuales se profundizar oportunamente. En segundo lugar, porque hay una serie de organizaciones e instituciones que dependen de presupuestos definidos externamente, tales como las universidades pblicas o los institutos de la defensa pblica. Un cambio en las prioridades fiscales o en la asignacin presupuestaria,
6565 Es el caso de modelos mencionados en Ecuador, el SELA y en Per, con el desarrollo del movimiento no gubernamental. 6666 Como lo demuestran los modelos de SELA en Ecuador o CEAJURI, CEDAIL y MUDHA en Repblica Dominicana. 6767 Como bien lo indica el caso de las DEMUNAS en Per, que se han amparado en el albergue que ofrecen las municipalidades o las escuelas.
434
acarreara una modificacin en los fondos disponibles y an en la supervivencia de los servicios prestados. Por otro lado, hay a menudo dependencia relativa de fondos provenientes de la cooperacin internacional68 , que relativizan la autosostenibilidad de los modelos. Las dos caractersticas recin descritas, hacen incomparables los modelos en materia de sostenibilidad financiera, como bien se comprende, porque no es posible cotejar cuando hay presupuestos de respaldo, estatales o semiprivados69 , o cuando una parte sustancial de los costos es cubierta por la cooperacin internacional, mientras otra parte de los modelos combina fondos pblicos y privados, y otros, en fin, son casi autofinanciados por los servicios prestados. En este ltimo caso, hay que considerar que en esta materia cubrir los propios costos de operacin se vuelve ms difcil en razn de la clientela prioritaria, definida precisamente por su incapacidad de pago; esto significa que los montos recaudados por prestacin de servicios deben resultar de la adjudicacin de porcentajes en casos ganados70 o de rditos derivados de otras formas de acciones ms lucrativas, lo que implica un cuadro de tarifas diferenciado por la clientela y, en consecuencia, conlleva la no exclusividad en la atencin a los sectores ms desfavorecidos71 .
6868 Esta situacin es evidente en los casos de Nicaragua, con las Comisaras de la Mujer, en El Salvador con el Instituto de Estudios de la Mujer y en Repblica Dominicana con la misma Defensa Pblica, pero no es nica de estos modelos. 6969 No hay que olvidar que hay consultorios jurdicos dependientes de universidades privadas, como reporta Guatemala. 7070 Aunque no haya sido seleccionado finalmente, uno de los modelos ms interesantes en este aspecto es el del Bufete Popular Boris Vega en Nicaragua. 7171 Esta es una estrategia interesante, que generalmente significa una diversidad en los mtodos y servicios prestados, ms all de la asistencia letrada, como ejemplifica FESPAD en El Salvador.
435
PAS MODELO Pbli co

!
FINANCIAMIENTO Fondos Priv. Nacionales Fondos Internacionales Gestin Propia
I.
Costa Rica
1. 2. 3
II.
Ecuador
1.
2. 3. 4.
III.
El Salvador
1. 2. 3. 4.
Consultorios Jurdicos de la Universidad de Costa Rica Centro de Asesora Legal para la Mujer de la Alianza de Mujeres Costarricenses Programa de Apoyo Jurdico a Pobladores Rurales Indgenas y Campesinos (PAPRIC) Modelo de Mediacin Comunitaria del Centro sobre Derecho y Sociedad a travs de dos federaciones indgenas (FICI y FOIN) Consultorios Jurdicos Gratuitos de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador Comisaras de la Mujer y la Familia Modelo de atencin a organizaciones: Servicios Legales Alternativos (SELA) Procuradura General de la Repblica Centro de Defensa al Consumidor. Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera (CEMUJER) Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD) Procuradura de Derechos Humanos Bufetes Populares de la Universidad de San Carlos Bufetes Populares de la Universidad Rafael Landvar Fundacin Myrna Mack Juzgados de Paz Comunitarios Comisaras de la Mujer Escuela de formacin jurdica para la mujer Centro Nicaragense de Derechos Humanos (CENIDH) Bufete Popular de la Universidad Centroamericana (UCA) Jueces de Paz
! !
! !
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IV.
Guatemala
1. 2. 3. 4. 5.
V.
Nicaragua
1. 2. 3. 4. 1. 2.
VI.
Per
VII.
Repblica Dominicana
Justicia Comunal: Autoridades Comunales y Rondas Campesinas 3. La Defensora del Pueblo 4. Defensoras del Nio y del Adolescente 5. Servicios Legales no Gubernamentales prestados por diversas ONGs 1. Programa de Defensa Pblica 2. 3. Centro de Servicios Legales para la Mujer (CENSEL) ONG que trabajan con personas pobres y poblacin domnico-haitiana y haitiana (Caso CEAJURI)
TOTALES
13
19
15
Sobre las caractersticas de los modelos que atienden temas y poblaciones especficas
Cuando hablamos de modelos en estas condiciones, nos referimos a todos aquellos que enfatizan su accin entre los sectores ms desfavorecidos eligiendo una poblacin meta mujeres, migrantes, sector rural, entre otros o una temtica que determina su mandato derechos humanos, proteccin del medio ambiente, derechos del trabajador, por ejemplo. En la investigacin realizada, la identificacin de esta especificidad ha trado consigo importantes lecciones sobre los puntos fuertes que los modelos desarrollan. Los modelos de atencin especfica, segn indican las investigaciones nacionales, tienden a desarrollar sus propias combinaciones de mtodos, probablemente en razn de la claridad de objetivos que la poblacin o tema especficos imponen. Sean oficinas de las mujer, centros legales para poblaciones rurales u organizaciones de servicios legales para derechos humanos, los modelos usan una combinacin de instrumentos que les permite llegar a las poblaciones atendidas y son probablemente los ms agresivos en utilizar instrumentos para atraer clientela. Es de resaltar, tambin, que estos modelos tienden a agruparse en redes72 , lo que les da mayor fuerza y visibilidad y aumenta el intercambio de experiencias, esencial en esta materia. Como ya ha quedado apuntado atrs, dependen a menudo de circunstancias polticas o legislativas particulares, como lo demuestra la relacin de numerosas oficinas de la mujer con la aprobacin de leyes para combatir la violencia domstica73 . Uno de los casos ms reiterados en la seleccin que los investigadores locales han efectuado, es el de las oficinas de la mujer. Esta relativa unanimidad merece ser destacada, como el caso ms extendido detectado en el curso de la investigacin, que ha sido tambin escogido en la mayora de las ocasiones. Hay que tomar en cuenta, sin embargo, que el alcance de cada una de estas instancias vara considerablemente, y que a menudo ha imperado la diversidad de formas de accin como criterio para escoger estos modelos. Parece haber contribuido a su xito relativo el formar parte de una estrategia compleja, ya que en todos los pases involucrados hay legislacin de menos de una dcada de antiguedad en el tema de violencia o en la igualdad para la mujer, que ha funcionado como motor o resorte en la instalacin o consolidacin de oficinas especializadas. El caso de las oficinas de la mujer ilustra la diversidad de formas de accin que pueden emplear los modelos en materia de ampliacin del acceso a la justicia. En general, combinan la asistencia letrada con la promocin de derechos y de vas para el planteamiento de denuncias en reas especficas; instalan equipos interdisciplinarios para un tratamiento integral de las situaciones concernidas; utilizan diversos canales para el trmite de los casos y crean a menudo condiciones o etapas para el uso de mecanismos de resolucin alterna; buscan a su clientela y detectan sus necesidades especficas74 .
7272 As lo citan expresamente las investigaciones en Per, Ecuador, El Salvador y Repblica Dominicana. 7373 As, las investigaciones en Ecuador, Costa Rica, Nicaragua. 7474 Un claro ejemplo de esta estrategia es el crear condiciones para que la vctima de la violencia domstica pueda hallar la confianza para el planteamiento de su caso. El uso del telfono amigo o de una lnea para consulta, como lo hace el Instituto de Estudios de la Mujer CEMUJER en El Salvador, ilustra esta faceta.
437
Por otra parte, no hay que dejar de lado que muchos de los modelos de atencin especfica se integran en una prioridad internacional: los derechos de la mujer, los derechos humanos, la proteccin al medio ambiente o la proteccin a la niez, que puede brindarles insumos y an canalizarles recursos, adems de otorgarles el amparo de una causa y de organizaciones regionales o mundiales relacionadas.
7575 Si bien su poblacin meta es general, el funcionamiento prioritario se dirige a comunidades indgenas. 7676 Las ONG, aunque cubren todos los segmentos de poblacin, estn en lo particular definidas por poblaciones especficas, como es el caso del Movimiento Manuela Ramos en el tema de derechos de la mujer.
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POBLACION META PAIS

I. Costa Rica
1. 2. 3.
MODELO
General
Consultorios Jurdicos de la Universidad de Costa Rica
Poblacin/ Especficos
Temas
!
Centro de Asesora Legal para la Mujer de la Alianza de Mujeres Costarricenses Programa de Apoyo Jurdico a Pobladores Rurales Indgenas y Campesinos (PAPRIC) Modelo de Mediacin Comunitaria del Centro sobre Derecho y Sociedad a travs de dos federaciones indgenas (FICI y FOIN) Consultorios Jurdicos Gratuitos de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador Comisaras de la Mujer y la Familia Modelo de atencin a organizaciones: Servicios Legales Alternativos (SELA) Procuradura General de la Repblica Mujer Indgena y rural Indgena
II. Ecuador
1. 2. 3. 4.
!
Mujer y Niez Indgena y rural
III. El Salvador
1. 1. 2.
!
Consumidor Mujer
IV. Guatemala
Centro de Defensa al Consumidor. Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera (CEMUJER) 3. Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD) 1. Procuradura de Derechos Humanos 2. Bufetes Populares de la Universidad de San Carlos 3. Bufetes Populares de la Universidad Rafael Landvar 4. Fundacin Myrna Mack 5. 1. 2. 3. 4. Juzgados de Paz Comunitarios Comisaras de la Mujer Escuela de formacin jurdica para la mujer Centro Nicaragense de Derechos Humanos (CENIDH) Bufete Popular de la Universidad Centroamericana (UCA) Jueces de Paz Justicia Comunal: Autoridades Comunales y Rondas Campesinas La Defensora del Pueblo Defensoras del Nio y del Adolescente Servicios Legales no Gubernamentales prestados por diversas ONGs Programa de Defensa Pblica Centro de Servicios Legales para la Mujer (CENSEL) ONG que trabajan con personas pobres y poblacin domnicohaitiana y haitiana (Caso CEAJURI) 13
! ! ! ! !
Indgena y Rural Mujer y Niez Mujer
V.
Nicaragua
! ! 75 !
Indgena y Rural
VI.
Per
1. 2. 3. 4. 5.
!
Niez y Adolescen.
75
VII. Repblica Dominicana
1. 2. 3.
Reos sin Condena Mujer, Niez y Adolesc. Rural y Migrante 15
TOTALES
Sobre las posibilidades sugeridas en modelos focalizados por la poblacin o el tema

Cabe hacer, ahora, una consideracin sobre algunas ausencias detectadas o espacios sugeridos al analizar los resultados de la investigacin, ms notorios cuando se contemplan los modelos especficos focalizados por la poblacin o la materia. En efecto, en ninguno de los pases involucrados en el estudio ha sido seleccionado ninguno que se especialice en derechos del trabajador, como tantos que existen al amparo de los sindicatos en otras latitudes77 y a pesar de la indudable importancia para la paz social de los conflictos laborales individuales o colectivos. Tampoco se ha escogido modelo alguno en caso de la defensa de los derechos de las personas discapacitadas, a pesar de las tendencias internacionales y locales a adoptar legislacin y a crear recursos especficos para estos casos78 . Tres reas ms merecen atencin, aunque no hayan motivado la escogencia de ningn modelo. As, hay menciones a modelos que atienden los derechos de los homosexuales79 , que tienen validez en otros contextos nacionales o en la accin internacional. Las poblaciones migrantes o desplazadas son foco de atencin de al menos uno de los modelos seleccionados, pero es un caso que podra resultar aplicable a la mayor parte de los contextos nacionales, sobre todo si se incluye el desplazamiento interno 80 Otro tema con creciente atencin internacional es el de los derechos relacionados con la proteccin del medio ambiente, que han empezado a concretarse en organizaciones dedicadas a la materia o en la apertura de oficinas gubernamentales que atienden denuncias relacionadas81 . Conviene citar igualmente una de las preocupaciones mundiales en materia de salud, que ha originado legislacin especfica, producido novedosa jurisprudencia e impulsado la apertura de instancias de asistencia legal especficas: las personas con el Virus de Inmunodeficiencia Humana, VIH 82 .
7777 Hay acciones que se llevan a cabo por oficinas gubernamentales tales como el Ministerio de Trabajo en Costa Rica o funciones encomendadas a otros mecanismos, como la Defensa en El Salvador, que tiene a su cargo los temas laborales al igual que los penales, por ejemplo. As, indagacin efectuada por el Coordinador de la investigacin. 7878 Hay, por ejemplo, una Convencin cuya adopcin se produjo en 1999 en el seno de la Organizacin de Estados Americanos, que representa un gran avance en la materia, as como existen esfuerzos por impulsar legislaciones nacionales en el tema. 7979 Mencionados, por ejemplo, por la investigacin en Costa Rica. 8080 La investigacin en Repblica Dominicana reporta la situacin de los migrantes haitianos como de las ms graves, ver el Informe respectivo. En el caso de Ecuador hay un interesante reflexin que sugiere relacionar el desplazamiento interno con los ndices de violencia domstica, ver el Informe correspondiente. 8181 De nuevo, Costa Rica reporta estos intentos, Informe respectivo, loc. ult. cit. 8282 As, una resolucin de la Sala Constitucional en Costa Rica oblig a la Caja Costarricense de Seguro Social a suministrar sin costo el coctel de medicamentos que han resultado altamente eficaces en el tratamiento del SIDA, lo que termin resultando acogido por la Ley 7778 de 1998, normativa amplia sobre el tema de los derechos de las personas con VIH/SIDA.
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No ha sido seleccionada, tampoco, ninguna instancia especializada en la defensa de los derechos econmicos, sociales y culturales, materia de creciente importancia en la legislacin internacional de derechos humanos. En un tema afn, la proteccin de los derechos del consumidor, s se identific y eligi el Centro para la Defensa del Consumidor en El Salvador, cuya escogencia rompe el patrn de relativo silencio en la materia. Este modelo tiene un inters particular porque no es el resultado de legislacin especial, como tantos otros focalizados por la poblacin o el tema, sino que ha resultado fuente promotora, al conseguir la aprobacin de la ley respectiva en ese pas. En todos los campos citados, se abren espacios de oportunidad para atender necesidades reales de asistencia legal en materias o poblaciones especficas, lo que enriquece las opciones de rplica en distintas latitudes.
Sobre la eficacia de la resolucin alternativa de conflictos en la ampliacin del acceso a la justicia

El tema de la resolucin alterna(tiva) de conflictos es, indudablemente, uno de los ms reiterados cuando se habla de acceso a la justicia. No se encuentra ausente de ninguno de los pases involucrados en el estudio83 . An con todas las reflexiones que ha motivado en cada una de las investigaciones locales, no ha sido elegido como modelo en ninguno de los casos. S aparecen, sobre todo la mediacin y conciliacin, como elementos integrantes de metodologas combinadas que distintos modelos utilizan84 . Lo anterior debe mover a una reflexin provisional. En general, a pesar de su promocin, pareciera que la resolucin alterna de conflictos es una opcin ms viable para quienes tienen capacidad de elegir, que no es el caso de los grupos ms desfavorecidos85 . Por la misma razn, al menos uno de los procedimientos previstos generalmente en la resolucin alterna de conflictos, el arbitraje, resulta poco aplicable como herramienta cuando se trata de la ampliacin del acceso a la justicia del modo entendido en esta investigacin. Por otra parte, debe considerarse que un uso obligatorio de ciertos procedimientos antes o en lugar del proceso judicial respectivo, que a veces se postula como solucin, corre el riesgo de terminar convirtindose en una forma de justicia de segunda clase, lo cual aplica, por supuesto a la resolucin alterna de conflictos como a cualquier otro esquema que no cuide la bondad y calidad de la justicia, y aspire solamente a agilizarla o a provocar resoluciones medidas en funcin de la eficiencia cuantitativa. En cambio, pareciera que cuando la resolucin alterna se combina con la cercana fsica y subjetiva del juzgador o encargado de dirimir y se crean las condiciones para que la comunidad se sienta integrada en el sistema, se torna especialmente valiosa para la ampliacin del acceso a la justicia
8383 Todas las investigaciones nacionales hacen referencia a este tema, sea como potencialidad, en el caso de Repblica Dominicana, sea como instrumento, en las experiencias de Ecuador o Per, por ejemplo, sea como previsin legislativa, como Nicaragua reporta. 8484 Especialmente en el caso de Ecuador,en donde todos los modelos escogidos hacen algn uso de formas alternas de resolucin de conflictos.
440
de los sectores ms desfavorecidos. Tambin hay potencial para que sea un paso en el trmite, que permita discernir, en los modelos de asistencia letrada, cules asuntos pueden ser solucionados en una primera instancia, sin poner en marcha el aparato judicial.
Sobre el impacto de los modelos

El impacto, para lo que aqu interesa, se refiere al efecto de la accin sobre la realidad que pretende influenciar. Algunas consideraciones generales son pertinentes. Puede decirse que los modelos de atencin general manejan volmenes de casos muy considerables86 , y ese hecho les confiere una gran importancia como canalizadores de las necesidades de atencin judicial de casos de los sectores ms desfavorecidos. A pesar de la importancia numrica de los modelos de atencin general, el surgimiento y consolidacin de modelos especficos en perodos ms o menos breves, indica que hay necesidades particulares de sectores o grupos que no estn siendo satisfechas por los modelos ms amplios, o que al menos no estn expresas o asumidas hasta que estos mecanismos inician su funcionamiento. Esto parece especialmente aplicable a las oficinas especializadas en asuntos de la mujer o en derechos humanos, que describen entre sus reas de trabajo la concientizacin por los derechos de los potenciales usuarios. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el xito de los modelos es relativo a la proporcin de las necesidades atendidas. Sin minimizar el impacto de lo realizado y lo significativo de los resultados de cada modelo, lo cierto es que la cantidad potencial de la poblacin por atender es abrumadora87 . De la misma manera, la cobertura progresiva de modelos especficos obedece, ciertamente, a la eficacia de sus mtodos para llegar a las poblaciones necesitadas, pero revela que lo aparente es apenas una proporcin de los asuntos que podran llegar a los tribunales88 . En otras palabras, el impacto de los modelos no puede hacer olvidar la magnitud de las necesidades en materia de ampliacin del acceso a la justicia para los grupos ms desfavorecidos. Conviene resaltar, en este orden de ideas, que ninguna de las investigaciones locales ha revelado carencia de clientela para los modelos, aun para aquellos casos en que, seleccionados o no, manejan una temtica muy especfica o un segmento poblacional muy determinado89 .
8585 La experiencia de trabajo en centros anexos a las Cmaras de Comercio y otras similares parece estar produciendo resultados interesantes, pero evidentemente se trata de una clientela muy lejana a los grupos objeto del presente estudio. 8686 As, los Consultorios Jurdicos en Costa Rica o la Procuradura General de la Repblica en El Salvador multiplican por decenas los casos llevados por las organizaciones de la sociedad civil en los respectivos territorios, segn las investigaciones locales. 8787 Comprese al efecto la eficacia de la Procuradura General en El Salvador, uno de los modelos ms impactantes en trminos de casos atendidos, ms de cien mil, con la proporcin de la poblacin salvadorea bajo la lnea de la pobreza, cerca de tres millones de personas. 8888 Es ejemplo adecuado el de las Comisaras de la Mujer y la Niez en Ecuador, que ha ido descubriendo reas de clientela en los temas de su especialidad, conforme diversifica sus formas de atencin. 8989 Es el caso de las organizaciones en temas ambientales en Costa Rica o la prioridad en mujeres haitianas o dominico-haitianas para MUDHA en Repblica Dominicana.
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Es vlido deducir, igualmente, que la existencia de modelos de atencin general eficaces no cierra el camino para el desarrollo de modelos especficos en el mismo pas, siempre que en la especificidad haya relacin con necesidades reales90 . Lo anterior significa que hay un amplio espacio y una necesidad vlida de trabajo en la consolidacin y formacin de modelos de ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, sin que pueda percibirse divorcio entre una prioridad y la otra.
d)
El Acceso a la Justicia y la Cooperacin Internacional
Sobre la relacin del tema con los planes de la cooperacin internacional

La cooperacin internacional tiene varios intereses interrelacionados a la hora de asignar importancia al tema de la justicia. En primer lugar, se encuentra el de involucrar la resolucin de conflictos en el marco ms amplio de la reforma del Estado, en un alejamiento de las tesis ms tradicionales que vean lo judicial como ajeno a las reestructuraciones polticas. En segundo lugar, contribuir a remediar la insatisfaccin de la poblacin con el sistema judicial y el progresivo atascamiento de asuntos en los despachos de la justicia ordinaria. En tercer lugar, crear las condiciones para un clima de confianza necesario para la inversin extranjera y los acuerdos regionales e internacionales en materia comercial. No menos importante es el objetivo de contribuir a crear un verdadero efecto democratizador de la justicia, superando discriminaciones y postergaciones que el sistema poltico ha creado en perjuicio de determinadas poblaciones. Esta ptica percibe un verdadero ligamen entre desarrollo y justicia igual, pronta y cumplida91 . En cualquiera de las cuatro pticas anteriores, la cuestin del acceso a la justicia por parte de todos es un tema esencial, que interesa a los cooperantes como tambin interesa al sistema de justicia de cada pas. La comprensin de este enfoque est empezando a impregnar los planes para la cooperacin en el respaldo de los entes internacionales en materia de reforma judicial para Amrica Latina92 .
Sobre la necesidad y posibilidad de mayor accin en esta materia.

Hay amplio espacio para proyectos nacionales e internacionales en esta materia. La necesidad existe y es patente. La inclusin del tema en las legislaciones nacionales a nivel constitucional e internacional provee la legitimidad necesaria. Los planes de reforma judicial mencionan el
9090 Aunque conviene recordar la facilidad con que muchas de estas necesidades se mantienen ocultas, sobre todo en temas sensibles como los derechos de la mujer o de los migrantes en los casos pertinentes. 9191 As, BURKI, Shahid J., et. alt., loc. cit. 9293 Ya el nuevo Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Justicia en Guatemala aprobado por el BID (1998) incluye fuertes componentes especficos en materia de acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, resaltando formas de superar la inaccesibilidad geogrfica, lingstica y cultural para las poblaciones indgenas. Aun ms, el reciente programa (aprobado a fines de junio de 1999), tambin del BID y en materia del sector judicial, para Bolivia est enfocado al tema de acceso a la justicia, por medio de apoyo a la labor de organizaciones de la sociedad civil dedicadas al trabajo en la materia. Esta tendencia representa una orientacin muy novedosa que conviene considerar a la luz de los resultados de la presente investigacin.
442
tema, pero su inclusin no siempre se concreta. En esta materia pareciera, en todo caso, que la va unilateral -desde la Administracin de Justicia- es insuficiente. Los modelos desarrollados han creado una serie de experiencias, habilidades y conocimientos que pueden ser intercambiados y ensayados en realidades compatibles y aun dismiles, siempre que se hagan los ajustes necesarios. Esta replicabilidad puede darse en distintos niveles. Experiencias locales pueden reproducirse en otras partes del mismo territorio nacional, como lo sugiere el uso de la Defensa Pblica en Repblica Dominicana o como se desprende de la observacin de numerosas iniciativas privadas que podran expandirse a los pases considerados, si se tiene en cuenta la amplitud de la necesidad de los grupos ms desfavorecidos en la materia. La exportacin de modelos es tambin posible, si se analizan los contextos y se juzgan similares. El intercambio parcial de modelos, en sus mtodos o lneas de accin, es otra va abierta. La lnea de accin desde la sociedad civil es viable, como lo demuestran las diversas experiencias nacionales recopiladas en el estudio, y es compatible con la actividad y fortalecimiento de las instancias pblicas en la materia. El carcter internacional del tema puede servir de sustento a planes que lleven a la creacin, fortalecimiento, expansin o intercambio de los modelos, para la ampliacin del acceso a la justicia a los sectores ms desfavorecidos. No existe excepcin alguna que las investigaciones nacionales permitan detectar, en la vigencia de las necesidades y en el sentido que la accin podra tener. An si el fantasma de una posible falta de sostenibilidad asomara, lo cierto es que esto obliga a un determinado curso de accin y no debiera ser obstculo para la canalizacin de cooperacin internacional. De hecho, en esta materia la vigencia de este respaldo es muy notoria, dada la difcil recuperacin de la inversin inicial que se haga y el efecto disuasivo que este factor acarrea en el sector pblico u otras posibles fuentes de financiamiento. Importa destacar que las investigaciones nacionales han identificado una riqueza de soluciones que marca un rumbo amplio de accin en la materia. La eficacia comprobada de la accin de muchos modelos, indica que el impulso inicial tiene el potencial de producir impacto sensible y de adquirir sostenibilidad, si se da un planeamiento estratgico que aprenda del xito de otras experiencias. Pero ms all de la necesidad y la posibilidad de la accin en esta materia, no puede desconocerse el carcter de derecho del acceso a la justicia, que las constituciones nacionales y las disposiciones internacionales convierten en un deber tico y jurdico concreto y en una lnea de accin que no puede soslayarse.
443
MODELOS SELECCIONADOS: CARACTERSTICAS COMPARABLES
PAIS
MODELO
NATURALEZA
Pblico Privado Mixto
ALCANCE
POBLACION META
General Poblaci Pblico n/ Temas Especfic os !
FINANCIAMIENTO
Nacional
Local
Fondos Priv. Fondos Nacionales InternaCionales
Gestin Propia
1.
I. Costa Rica
2.
Consultorios Jurdicos de Universidad de Costa Rica
la ! ! !
3.
Centro de Asesora Legal para la Mujer de la Alianza de Mujeres Costarricenses Programa de Apoyo Jurdico a Pobladores Rurales Indgenas y Campesinos (PAPRIC) Modelo de Mediacin Comunitaria del Centro sobre Derecho y Sociedad a travs de dos federaciones indgenas (FICI y FOIN) Consultorios Jurdicos Gratuitos de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador Comisaras de la Mujer y la Familia Modelo de atencin a organizaciones: Servicios Legales Alternativos (SELA) Procuradura General de la Repblica Centro de Defensa al Consumidor. Instituto de Estudios de la Mujer Norma Virginia Guirola de Herrera (CEMUJER) Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD) Procuradura de Derechos Humanos Bufetes Populares de la
Mujer ! Indgena y rural
II. Ecuador
1.
! Indgena
2.
! Mujer y niez ! Indgena y rural ! ! ! Consumidor
3. 4.
! ! ! !
! ! !
III. El Salvador 1.
2. 3.
! !
! ! ! !
! ! ! ! ! ! !
Mujer
! ! ! !
! ! !
! !
4.
IV. Guatemala
1. 2.
3. 4. 5.
Universidad de San Carlos Bufetes Populares de Universidad Rafael Landvar Fundacin Myrna Mack Juzgados de Paz Comunitarios
la ! ! ! ! ! ! ! ! Indgena y rural Mujer y Niez Mujer ! ! ! ! ! ! ! ! Niez y Adolescencia. ! Reos sin Condena Mujer Niez y adolescencia. Rural y Migrante Indgena y Rural ! ! ! ! !
V. Nicaragua
1. 2. 3. 4.
VI.
Per
1. 2.
Comisaras de la Mujer Escuela de formacin jurdica para la mujer Centro Nicaragense de Derechos Humanos (CENIDH) Bufete Popular de la Universidad Centroamericana (UCA) Jueces de Paz Justicia Comunal: Autoridades Comunales y Rondas Campesinas La Defensora del Pueblo Defensoras del Nio y del Adolescente Servicios Legales no Gubernamentales prestados por diversas ONGs Programa de Defensa Pblica Centro de Servicios Legales para la Mujer (CENSEL) ONG que trabajan con personas pobres y poblacin domnicohaitiana y haitiana (Caso CEAJURI) !
! ! ! ! ! ! ! ! ! !
! ! ! ! ! !
! ! !
3. 4. 5.
! !
VII. Repblica Dominicana
1. 2.
! ! !
! !
! ! !
3.
TOTALES
16
19
13
15
13
19
14
446
Conclusiones
CONCLUSIN GENERAL Y PROPUESTA DE LNEAS DE ACCIN

447
448
Conclusiones
Al comparar los resultados de los distintos componentes de la investigacin, se imponen algunas consideraciones sobre la pertinencia y el sentido del acceso a la justicia para las poblaciones ms desfavorecidas. La ms general de estas reflexiones, apunta hacia el tema de los modelos en tanto eficaces en el objetivo de atender las patentes necesidades de asistencia legal en este campo. La imagen que proyectan las conclusiones comparadas, es la de una instancia esencialmente gratuita, con una diversidad de formas de accin, con sistemas propios diseados o adaptados segn la poblacin que atienden, que parten de una visin global del derecho, sin perjuicio de priorizar poblaciones o temas especficos; esta instancia puede ser de origen pblico o privado o superar esta clasificacin, pero, en todo caso, la sociedad civil es un factor determinante en su actividad. La instancia modelo goza de credibilidad entre las poblaciones atendidas, que son ellas mismas las principales promotoras del uso de sus servicios. Generalmente, el modelo ha requerido una inversin inicial producto de la accin estatal, de la cooperacin internacional o de instituciones promotoras1 . De entre los factores, salta a la vista la importancia del econmico, como obstculo y como condicin, lo que trae consigo una marcada importancia de la gratuidad como nota determinante en los modelos eficaces en esta materia. La forma en que esa gratuidad se combine con otros elementos para hacer el modelo sostenible depender del contexto en que se desarrollen sus actividades y de las opciones abiertas por el respectivo ordenamiento jurdico. La sostenibilidad, pues, no es consideracin menor, pero su alcance est matizado por temas igualmente vitales para el adecuado funcionamiento de los modelos, como la credibilidad de que goce, que le garantizar vigencia, y la versatilidad que consiga desarrollar, que le permitir sobrevivir a transformaciones externas. La cuestin de la innovacin, en la estructura o las modalidades de actuacin, se une a la posibilidad de unir iniciativas del sector pblico e iniciativa privada, para producir muchos de los casos detectados como instancias exitosas en la ampliacin del acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos. De esa imagen surgen amplias posibilidades para proyectos en la materia, que se nutren de la variedad de opciones existentes, como lo muestra la diversidad que ha producido la presente investigacin. Esta variedad, y la constatacin de que los modelos tienden a complementarse ms que a excluirse, abre un abanico de oportunidades de accin. Las fortalezas identificadas, y la multiplicidad de motivos que explican el xito relativo de los modelos, presentan tambin un campo por explorar en la combinacin de formas de accin y en el enriquecimiento recproco.
1 Este ltimo caso es, claro est, el de las universidades.
449
El tema esencial de la investigacin la ha lanzado a indagar sobre la eficacia y xito relativo de los modelos. Este nfasis limita sus consideraciones sobre la cuestin de su eficiencia, anlisis restringido tambin por lo limitado de las estadsticas disponibles. El enfoque escogido es, precisamente, el opuesto al seguido por muchas de las investigaciones y anlisis centrados en el aparato formal de justicia2 , lo que le permite complementar visiones a menudo parciales en la consideracin de lo jurdico y de los retos para la reforma judicial. Por lo anterior, aunque la investigacin genere primordialmente resultados relativos a la accin de los modelos existentes en la labor de atender las necesidades de acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos, no deja de sealar tendencias y de detectar consecuencias para el mundo del derecho y las formas de impartir justicia. De esta manera, se ha observado cmo una fragmentacin que privilegie slo una rama de lo jurdico es tan parcial en sus resultados como la ptica inicial; por ello, se ha debido considerar los planes de la reforma judicial, tan extendidos en Amrica Latina y tan prioritarios para la cooperacin internacional, y se ha adoptado una perspectiva distinta, que parta del usuario y mire sus necesidades. Esto nos ha llevado a preguntarnos cmo llegar a todos los sectores antes que abordar la estructura o eficiencia del aparato judicial. Se ha puesto de manifiesto, inclusive, que otras formas de administrar justicia pueden, en s mismas, constituir mecanismos de ampliacin del acceso a la justicia si se acercan a las poblaciones que requieren de esa atencin, y se ha podido comprobar que la existencia de modelos focalizados en poblaciones o temas especficos, no obsta a la formacin de otros nuevos algunos de los cuales se echan de menos, ni se contradice con la accin de los modelos ms generales en su enfoque. Pero an con todas esas consideraciones y con la corroboracin de la eficacia de los modelos, resta la inquietud por lo vasto de las necesidades y el impacto slo relativo de la accin de los mecanismos existentes, lo que lleva inevitablemente a tener en cuenta los planes futuros. Sin pretender agotar las orientaciones que puede seguir un marco para el desarrollo de proyectos en esta materia, se ofrecen de seguido algunas reflexiones que pueden ser tiles como lneas de accin que, al igual que las consideraciones que preceden, pretenden arrojar luz no slo sobre el tema y su relevancia ms general para una reforma global de la justicia, sino tambin para la promocin de nuevos modelos y para el fortalecimiento de los ya existentes. La combinacin y proporciones de estas medidas variarn segn el objetivo que se persiga en cada oportunidad. Las lneas de accin sugeridas apuntan, segn el caso, a: 1. Reconocer la importancia y vigencia del tema de acceso a la justicia. Uno de los temas que el presente estudio ha podido identificar es el de la importancia de atender las necesidades de segmentos amplios, si no mayoritarios, en los pases estudiados, en materia de canalizar sus conflictos hacia los sistemas de justicia previstos por el ordenamiento. Pero en muchos casos, la ausencia de investigaciones locales, o el relativo aislamiento que entre s tienen los modelos locales, parecen indicar que el tema se ha dejado en un segundo plano, por lo cual lo primero que debe hacerse es rescatarlo de esa relativa invisibilidad. La promocin de encuentros o foros nacionales que inicien este proceso,
Esta consideracin seala, evidentemente, posibilidades de estudio tanto en lo que toca a la eficacia de la justicia formal como en punto a la eficiencia comparativa de los modelos de ampliacin de acceso a la justicia.
450
Conclusiones
puede partir de los estudios locales sobre la materia y de los resultados de la presente investigacin, cuando resulten aplicables. Si la necesidad de mayores esfuerzos en ampliar el acceso a la justicia est comprobada y la legitimidad del tema est establecida, pareciera que no cabe poner en duda la relacin con una concepcin integral y equitativa del desarrollo. En este sentido, mucho se ha logrado al incorporar los problemas, temas y prioridades del sector judicial en los planes nacionales y, progresivamente, en las agendas de los entes de cooperacin internacional. Pero falta hacer evidente la relacin del tema de acceso a la justicia y su incidencia, y profundizar en sus consecuencias conceptuales y prcticas. 2. Incorporar y operativizar el concepto de acceso a la justicia en los planes y proyectos de reforma judicial. En la mayora de los casos, el concepto de acceso a la justicia se ha manejado como un resultado de acciones internas de la administracin de justicia. Se propone ahora identificar con precisin el tema y las herramientas para hacer eficaz y efectivo este derecho para todos los segmentos de poblacin, tomando expresamente en consideracin las dificultades y obstculos que enfrentan y, en particular, la carencia de medios econmicos. En tal sentido, hay que subrayar la idea de que la mayor eficiencia judicial no necesariamente se traduce en la mejora del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos. Por ello, y posiblemente por los hallazgos que produciran en otras materias relacionadas, se recomienda incluir una visin desde el usuario en los insumos para la elaboracin y monitoreo de los planes de reforma judicial. Esta visin puede incluir, pero no debe limitarse a, encuestas y sondeos, porque en los casos de poblaciones especficas, no basta saber cul es la opinin sobre la justicia o qu deseara de esa justicia, sino que es preciso determinar la extensin de las necesidades desatendidas. Uno de los temas que conviene tener en cuenta, es que el efecto indirecto de acciones en materia judicial, en lo que respecta a la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, es de difcil medicin y evaluacin, por la confusin entre los posibles ndices de impacto. Para determinar el grado en que se incide en el acceso real a la justicia, en el sentido que la presente investigacin le ha dado, debe individualizarse el componente y determinarse con precisin el fin y resultados esperados, con esquemas de medicin cuantitativos confiables, cuyo diseo depender del proyecto, la poblacin y el pas concernidos. Reconocer la importancia del trabajo en las distintas ramas del derecho. Sin desmerecer en lo absoluto la validez de los esfuerzos en materia penal que se llevan a cabo en buena parte de Amrica Latina, y resaltando la importancia que han tenido instituciones como la Defensa Pblica en la ampliacin del acceso a la justicia, es necesario, no obstante, sealar la necesidad y urgencia de tener en cuenta las distintas ramas del derecho cuando se trata de planear y poner en prctica modelos de asistencia letrada. En asuntos de familia, agrarios o laborales, por ejemplo, una canalizacin oportuna de los conflictos puede evitar precisamente que se tornen en casos penales ms adelante. En el caso de los derechos de los trabajadores o de los derechos de los discapacitados, por ejemplo, las investigaciones nacionales han indicado la existencia de un campo de trabajo aun no satisfecho. Considerar la eficacia de la justicia a la hora de evaluar la ampliacin del acceso para los sectores ms desfavorecidos. Por mltiples razones, la mayor parte de carcter prctico, la presente investigacin no ha incluido un anlisis de la bondad o la eficacia de la justicia. Si bien es cierto que la evaluacin respectiva presenta problemas operativos,
3.
4.
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tambin es cierto que un mero anlisis cuantitativo de la ampliacin del acceso a la justicia puede ser engaoso, si es que las resoluciones producidas carecen de la equidad, el sustento o la legitimidad suficiente para constituir una forma vlida de poner fin a un conflicto. En especial, tanto en la asistencia letrada que se ofrezca, como en los procesos respectivos y en las decisiones jurdicas adoptadas, debe evitarse el crear una pobre justicia para los pobres. 5. Hacer uso de la capacidad instalada. En el impulso a proyectos, componentes y entidades dedicados a la ampliacin del acceso a la justicia, hay que tomar en cuenta el cuadro institucional actual. Una evaluacin de fortalezas especficas para el cambio o la expansin es til, a partir de los hallazgos de la presente investigacin. Por otra parte, se ha demostrado, en el curso de este estudio, que la adscripcin de centros para la ampliacin del acceso a la justicia a otras instituciones, como las universidades o las municipalidades, es un factor que contribuye a su sostenibilidad y a su mayor cobertura geogrfica. De nuevo, es necesaria una cuidadosa evaluacin y anlisis de factibilidad que determine el potencial en esta lnea, porque las condiciones de cada pas o regin producen variaciones sustanciales. Del mismo modo, es conveniente analizar la posibilidad de transformacin de proyectos pertinentes en iniciativas, ya que a menudo lo que se ha planteado a corto plazo ha generado importantes resultados en el perodo de su vigencia. Una consideracin de las opciones abiertas debe incluir la madurez que hayan adquirido estas iniciativas, y un anlisis de factibilidad sobre su existencia autnoma3 . Incluir consideraciones sobre modelos de acceso a la justicia en el lanzamiento de iniciativas jurdicas. Lo aprendido en el caso de las oficinas creadas para la atencin de asuntos relativos a la violencia domstica, parece sealar la oportunidad de abrir espacios que faciliten el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos cuando forman parte de una estrategia ms amplia, que abarca reformas legislativas, cambio de actitudes, promocin de derechos y asistencia letrada, entre otros. El espacio que se abre ahora con el impulso a temas relativos a la proteccin del medio ambiente o a la defensa de derechos econmicos, presenta oportunidades para incidir con nuevas frmulas en el acceso a la justicia, pero esto no puede hacer olvidar la importancia de primer orden que el factor econmico tiene, y la necesidad de continuar actuando para contrarrestarlo. Lo mismo es cierto para el impulso a proyectos dentro de las oficinas del Ombudsman, o an para la creacin de la figura en pases en donde an no existe, ya que la legitimidad y fuerza que da una institucin de este tipo es un respaldo importante para el avance de iniciativas en materia de acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos. Considerar los obstculos coincidentes a la hora de planear mecanismos para la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos. La potenciacin del efecto que adquieren los otros obstculos al acceso a la justicia cuando se trata de los sectores ms desfavorecidos, debe ser tenida en consideracin, puesto que los modelos seleccionados como exitosos en la presente investigacin, han manejado distintas variables y no solamente la econmica. A modo de ejemplo, el factor geogrfico debe tenerse en cuenta si realmente quiere llegarse a determinadas poblaciones, o la cuestin de la desconfianza en el sistema debe ser un elemento a la hora de disear los esquemas de atencin al cliente.
Sin pretender agotar la consideracin del tema, es claro que la necesidad que origin la Defensa Pblica en Repblica Dominicana es precisa, pero que nada obstara a que la figura adquiriera permanencia.
6.
7.
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Conclusiones
8. Reconocer la complementariedad entre distintos tipos de modelos. La investigacin no ha encontrado, en ningn pas de los incluidos, incompatibilidad entre modelos, debida a su naturaleza general o especfica o a su origen pblico o privado. Antes bien, se ha detectado complementariedad entre ellos y se ha sugerido la necesidad de la creacin de nuevos modelos especficos o de la expansin de los generales. De hecho, pareciera que se llega mejor a las amplias necesidades en esta materia por distintos conductos. Por lo anterior, la elaboracin de planes en esta materia debe seguir una aproximacin ms global y no privilegiar un tipo nico de modelo. La accin a partir de la sociedad civil ha sido seleccionada en todos los pases objeto de la investigacin, por lo cual se sugiere incorporar el respaldo a iniciativas de esta naturaleza en el lanzamiento de proyectos para mejorar el acceso a la justicia cuando se trata de las poblaciones ms desfavorecidas. 9. Considerar criterios de sostenibilidad desde la inversin inicial. La sostenibilidad no puede medirse, para modelos que trabajan con los sectores ms desfavorecidos, solamente a partir del aseguramiento de un futuro econmico, pero los proyectos en esta materia deben incluir estrategias que induzcan a la sustentabilidad de las organizaciones e instituciones creadas al efecto. Cierto es que este factor puede ser menos determinante en caso de entidades vinculadas al sector pblico en las cuales los fondos estatales deberan garantizar una relativa continuidad4 que para los intentos organizados en la sociedad civil, pero es necesario considerarlo en todo caso. Para avanzar en materia de sostenibilidad financiera, sobre todo para los modelos de origen privado, es til compartir el diseo y resultados de los sistemas que algunos modelos han practicado, con recuperacin de fondos gracias a un porcentaje de los casos ganados o de desarrollo de lneas lucrativas que subsidien los costos de la asistencia letrada. Para ello, es necesario vencer la resistencia que en muchos casos se halla cuando se intenta propiciar acciones lucrativas en organizaciones con este tipo de mandato. 10. Utilizar la creatividad en los instrumentos y formas de accin propiciadas. Una de las lecciones aprendidas en el curso de la investigacin, es la eficacia que logran los modelos ms creativos. Esta creatividad tiene su mejor expresin en los instrumentos que se utilizan. As, por ejemplo, las formas de resolucin alterna de conflictos pueden, en general, ser tiles siempre que se integren con otros elementos que hagan intencional e intencionado su objetivo de ampliar el acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos. En general, en este campo parece rendir frutos la aplicacin de criterios mixtos ms que los esquemas puros. Lo mismo parece aplicable a las lneas de accin ms generales. 11. Aprovechar la experiencia de los modelos ms extendidos. En este sentido, adems de las instancias gubernamentales, la experiencia acumulada en modelos relacionados con la atencin legal de los derechos de la mujer es importante. Existen en todos los pases involucrados en el estudio y han sido incluidos en la escogencia de casi todos. Se puede aprender de su especificidad, de la importancia de combinarlos con polticas generales y del respaldo que les brindan cambios legislativos que refuercen la temtica. Pero tambin hay que considerar que el acceso que producen es relativo y que mucha de su fuerza deriva de una variedad de formas de accin en este modelo que no es necesariamente trasladable a otras instancias.
Supuesto que no est exento de dolorosas excepciones, cuando las prioridades nacionales manejan recortes presupuestarios indiscriminados.
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12. Ensayar la rplica de experiencias con base en anlisis de circunstancias concordantes. En casos de modelos que se nutren de condiciones comunitarias, como los sectores rurales o las poblaciones indgenas, o se relacionan con comunidades unidas por circunstancias particulares, como los migrantes, parece posible ensayar los modelos o sistemas utilizados en condiciones similares. Ejemplificada por la similitud entre los Jueces de Paz peruanos y los Juzgados de Paz Comunitarios en Guatemala, esta lnea de accin permite el transplante de experiencias, conocimientos y tcnicas de una manera eficiente. Una posible dificultad para impulsar algunos de los modelos puede ser la necesidad de hacer cambios legislativos, que suelen consumir tiempo y esfuerzos, y podran terminar distorsionados en el cuadro de otras reformas propuestas, pero esta dificultad no debiera ser invencible, sobre todo si se hace uso de ciertas opciones ofrecidas ya por los ordenamientos 5 . 13. Fomentar la adopcin de sistemas de planeamiento estratgico y de sistematizacin de la informacin en los modelos para la ampliacin del acceso a la justicia. En el curso de la presente investigacin, se ha comprobado la necesidad de impulsar un enfoque estratgico y de desarrollo institucional en la elaboracin de los planes de los modelos. Lo anterior es especialmente relevante si se tiene en cuenta lo indicado ms atrs sobre la adaptabilidad, que explica la antigedad o supervivencia de determinados modelos, y que requiere de un constante monitoreo de la realidad poltica y social en que se desarrolla su labor. Para un verdadero planeamiento estratgico, la informacin es elemento esencial, por lo cual es recomendable recordar que la investigacin ha detectado lagunas y deficiencias en el manejo, procesamiento y actualizacin de la informacin estadstica necesaria para que los modelos puedan reconocer y analizar su propia evolucin y transformacin. Si bien la incidencia de este factor no es igual para todos los casos, lo cierto es que afecta la posibilidad de llevar adelante planes que requieren una evaluacin por etapas y la respectiva determinacin de eventuales correcciones de rumbo. De hecho, una de las primeras tareas que deberan impulsar los planes en apoyo a la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, es la de analizar y replantear los sistemas de acopio y procesamiento de informacin. 14. Propiciar el intercambio de tcnicas y sistemas entre los modelos. En esta materia, el intercambio entre los modelos debe fortalecerse, ya que muchos de los desarrollos alcanzados pueden ser adaptados a realidades y nfasis distintos. En este sentido, desde las tcnicas para procesamiento de casos, que algunos modelos han creado, hasta las formas de promocin y de difusin que otros han formulado, hay un amplio espacio para enriquecer la accin y maximizar los recursos. Muchas de las caractersticas que explican el xito de modelos de atencin especfica pueden, sin duda, ser trasladadas a otros similares en orientacin, aunque cambie la poblacin o la temtica prioritarias. Una consideracin final resulta obligada. En una materia como la que la presente investigacin ha analizado, la discusin acerca del costo y la oportunidad de la inversin es frecuente y vlida. A pesar de la diversidad de los modelos examinados, el asunto del costo o el carcter deficitario no result definitorio ni determinante en ninguno de los casos escogidos, lo que demuestra que la accin en esta materia no tiene por qu ser costosa. Pero tambin hay que recordar, como en temas en que la prestacin de servicios pblicos bsicos es ineludible, que hay serias
Por ejemplo, en el caso de los derechos de las poblaciones indgenas, la ventana que abre o puede abrir el Convenio 169 de la OIT, si se le da una interpretacin amplia a las obligaciones derivadas.
454
Conclusiones
consideraciones de equidad y de obligatoriedad que hacen que el costo deba ser solo uno de los factores a tomar en cuenta para adoptar decisiones a la hora de establecer prioridades para el sector justicia en esta parte del mundo: por ello, el tema debe estudiarse desde la ptica de la inversin, y no con la perspectiva del gasto. Porque si una sociedad democrtica no es capaz de proveer acceso a la justicia para todos, mal responde al sentido mismo de democracia y endeble es su legitimidad y su funcin como monopolio de la resolucin de conflictos, elementos esenciales para la paz y la convivencia social.
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Anexo 1
ANEXO 1 MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA
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SUMARIO
I - NOTA INTRODUCTORIA.
II - EL OBJETIVO. LAS FASES PARA ALCANZARLO
1- EL PROBLEMA INICIA 2- EL ACCESO A LA JUSTICIA: INSUFICIENCIAS Y OBSTCULOS 3- DECISIN JURDICA COMO RESOLUCIN DE CONFLICTOS 4- EL CONCEPTO JUSTICIA. SISTEMAS DE JUSTICIA 5- LAS RAMAS DE LA JUSTICIA 6- EL CONCEPTO DE GRUPOS MS DESFAVORECIDOS 7- LA IDENTIFICACIN DE MODELOS 8- LOS CRITERIOS PARA LA EVALUACIN DE LOS MODELOS
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Anexo 1
1-
NOTA INTRODUCTORIA
El presente documento se inscribe en el contexto del Proyecto de Investigacin sobre Acceso a la Justicia, avanzado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos con el respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo. Intenta configurar un marco conceptual y determinar los parmetros que delimitan la accin de los investigadores locales en su labor de identificacin de experiencias y mecanismos exitosos para ampliar el acceso a la justicia de los grupos ms desfavorecidos en los pases de Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana1 . Por lo anterior, y sin perjuicio de su eventual motivacin filosfica, los mrgenes conceptuales han sido escogidos en razn de su aplicabilidad para el logro de los objetivos previstos para la investigacin como tal. No se pretende, as, elaborar una nueva teora o apegarse a una posicin doctrinal ms all de la que motiva el proyecto en s mismo. En tal sentido, debe considerarse que el proyecto obedece al inters de detectar formas adecuadas de impulsar el acceso a la justicia por parte de grupos ms desfavorecidos, para poder determinar su replicabilidad en otras latitudes o circunstancias. Parte, por tanto, del supuesto de que es vlido y valioso promover el acceso a la justicia de estos sectores, y se fundamenta en el doble soporte de que la actuacin adecuada de la justicia en la resolucin de conflictos es, a la vez, una exigencia del rgimen democrtico y una condicin de primer orden para un desarrollo de los pueblos que guarde equilibrio con las necesidades de la paz social. En el fondo, el proyecto se afilia a las corrientes que opinan que existen obstculos en el propio sistema de administracin de justicia o en su percepcin, que hacen que el acceso a la justicia se torne ms difcil para los sectores o grupos ms desfavorecidos; el estudio asume, pues, esta premisa. Para su hiptesis gua, postula que existen, sin embargo, formas, sistemas y mecanismos que se denominarn modelos- que logran superar estos obstculos y promueven un eficaz uso de las vas para resolucin de conflictos por parte de personas pertenecientes a estos grupos. El proyecto se da, pues, a la tarea de hallar y caracterizar estos modelos, intentando obtener conclusiones sobre los rasgos que explican su xito y sobre las posibilidades de replicarlos en otros contextos. Puede suceder, claro est, que la hiptesis se impruebe y sea necesario, en consecuencia, concluir en la inexistencia de tales modelos e intentar explicar, a raz de los datos y elementos observables recogidos, la incidencia de los obstculos en su falta de concrecin o de desarrollo. Tambin, el proyecto asigna importancia a la capacidad de una sociedad para solucionar sus conflictos internos, que se torna un elemento valioso en el contexto de su proceso evolutivo. En
1 Los pases han sido seleccionados en funcin de una combinacin de factores, entre los cuales pueden citarse: existencia de proyectos mayores en el tema de administracin de la justicia, en particular desde la ptica del Banco Interamericano de Desarrollo; dimensiones relativamente menores, lo que facilita la observacin de las formas previstas para la seleccin final de los modelos; etctera.
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consecuencia, el presente estudio privilegia el acceso a la justicia como factor de un desarrollo ms integral y sustentable, en equilibrio con la paz social. Entre otras cosas, esta posicin significa reconocer la importancia de la administracin de justicia como sector clave en las estrategias de desarrollo. Este enfoque es relativamente nuevo: por mucho tiempo, los organismos especializados en el desarrollo y en su promocin dejaron de lado, a menudo intencionalmente, el sector justicia en sus planes nacionales o regionales. En buena medida, esta actitud se explica por la sensibilidad de los poderes judiciales respecto de una potencial intromisin de parte de otras autoridades nacionales o de organismos internacionales, pero tambin por el papel secundario que muchas teoras econmicas asignaban a ciertas ramas del poder pblico, cuya actuacin consideraban relativamente irrelevante para el desarrollo de un pas2 . El proyecto no deja de lado un elemento finalista. La posicin inicial que motiva al Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a invertir esfuerzos en este tema, tiene que ver tambin con la conviccin de que el acceso a la justicia para todos es un derivado de los postulados de los derechos humanos, tal como estn establecidos en instrumentos internacionales de los cuales los pases involucrados en el estudio forman parte. Es ms, esta conviccin se extiende, en buena doctrina de derechos humanos, a comprender que la negacin o postracin de acceso a la justicia para un sector o grupo es una postergacin inadmisible segn los principios de no-discriminacin que son la esencia de los derechos fundamentales. Las discusiones sobre un uso alternativo del derecho han tenido que ver con un reposicionamiento de lo jurdico como agente y ya no mero obstculo al cambio3 . Fue el ilustre procesalista italiano Mauro Cappelletti, quien en mucho extendi el uso del trmino acceso a la justicia, basndose en la imperiosa necesidad de garantizar los servicios legales a aquellos que no pudieran costearlos, doctrina al inicio rechazada por muchos que la vean de nuevo como ideolgica, pero que ha venido imponindose4 hasta constituir hoy en da una legtima preocupacin de los encargados de planes internacionales de desarrollo5 .
2 Hace muy pocos aos, en 1993, el Banco Interamericano de Desarrollo BID- sinti que daba un paso adelante en esa direccin casi de forma indita, en el encuentro continental Justicia y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. El Presidente del Banco, Enrique Iglesias, dijo en esa oportunidad: A mi juicio, tanto el derecho como el desarrollo se han perjudicado a causa de la tradicional separacin existente entre ambas esferas. Esta escisin puede haberse debido tanto al predominio de una visin excesivamente economicista del desarrollo, que rest importancia al marco poltico, social e institucional en que ste se verifica, como al peso que durante largo tiempo tuvo una visin demasiado formalista del derecho, cit. En BID, Justicia y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Washington, 1993, p. 7) Exista una fuerte carga ideolgica en estas concepciones, que, aunque ubicadas siempre a la izquierda del espectro poltico y doctrinario, se apartaban de la visin del derecho como simplemente un instrumento de opresin y, sin reeditar el valor de lo jurdico, exploraban sus posibilidades en la defensa de los grupos oprimidos. Otra tendencia con denominaciones parecidas, la del ejercicio alternativo del derecho se orientaba ms bien a dar un sentido distinto a la labor de profesionales desilusionados de la visin ms tradicional del abogado. Un poco, en el adjetivo alternativo ha subsistido una tendencia de esta naturaleza, que aun se halla en escritos que tienen que ver, ms bien, con el uso de medios alternativos de solucin de conflictos o similares. Sobre estos temas, vase: BERIZONCE, Roberto, La organizacin de la asistencia jurdica, en Revista Uruguaya de Derecho Procesal, Nmero 4, Montevideo, 1986, pp. 432 ss; BORRERO, Camilo, Servicios jurdicos populares en Amrica Latina y Colombia, s.e., s.d, edicin mimeografiada; IIDH, Memorias, Taller sobre mecanismos alternativos para la resolucin de conflictos, San Jos, 1996, pp 47 ss. Ya su doctrina se empezaba a preparar cuando escribi Procesos, ideologas, sociedad, Buenos Aires, 1974, hasta que vio la luz su obra Acceso a la justicia en 1979, que est en versin sintetizada bajo el nombre El acceso a la justicia, La Plata, 1983 El Vicepresidente del Banco Mundial, Ibrahim Shihata dijo en ocasin de la Conferencia sobre Justicia y
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A esta doble preocupacin: desde la ptica de los derechos humanos y como una legtima consideracin en las polticas de desarrollo, se debe el proyecto que ahora se propone.
2 - EL OBJETIVO. LAS FASES PARA ALCANZARLO

El proyecto propuesto tiene por objetivo: Identificar mecanismos y modelos eficaces y operativos en la promocin del acceso a la justicia de los grupos ms desfavorecidos en Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana. Para ello, encargar investigaciones locales para la determinacin y evaluacin de mecanismos de esta naturaleza y orientacin, en los pases concernidos, a partir de precisiones conceptuales y sugerencias metodolgicas generadas por el cuadro de investigadores. Detectar, entonces, un nmero no menor de dos ni mayor de cuatro modelos exitosos en cada uno de los pases concernidos. Establecer, a partir de los datos obtenidos y de los modelos identificados, conclusiones sobre las caractersticas que explican el xito relativo de cada mecanismo y sobre las posibilidades de ensayar su rplica en otras latitudes o circunstancias. Para el logro de lo anterior, el presente documento intenta sugerir terminologas, conceptos y criterios que resulten tiles para el desarrollo del estudio propuesto.
a)
El Problema Inicial
Los trminos fundamentales para la elaboracin del proyecto ahora impulsado distan mucho de ser completamente unvocos y precisos. Si el objetivo del proyecto es determinar modelos exitosos en la promocin para los grupos ms desfavorecidos del acceso a la justicia comprendemos inmediatamente que ciertas precisiones conceptuales se imponen para obtener semejanza en los resultados de las investigaciones locales. Al menos cinco preguntas vienen a la mente: Cmo hacer esa determinacin o identificacin? Qu caractersticas debe tener un modelo para ser estimado tal, y cules para ser considerado exitoso? Cmo se detecta si se ha logrado esa promocin? Cules sern considerados grupos ms desfavorecidos? Qu se entiende por acceso a la justicia? Acarrea acaso esta definicin una valoracin sobre el resultado concreto de la accin de la justicia?6 Dada la existencia de varios mecanismos de aplicacin de justicia en sentido amplio-, cules de ellos son de inters para el estudio?
Desarrollo ya citada, que en la medida que (las)tarifas impidan el acceso de los demandantes legtimos pobres, es esencial que la sociedadotorgue asistencia financiera a estos demandantes. Esto se podra lograr mediante mecanismos de ayuda legal, pblicos o privados, en BID, op. cit., p. 302. Se intenta incluir ciertas consideraciones relativas al tema, a la hora de proponer criterios para la escogencia de los modelos. Sin embargo, bien se comprende que un anlisis de la bondad de la justicia desde el punto de vista de la satisfaccin del cliente rebasa los lmites del presente estudio.
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Este documento intenta abordar cada una de estas preguntas y clarificar el alcance de estos temas para los efectos del estudio a realizar en cada uno de los pases involucrados. No por ello puede olvidar que la respuesta ofrecida o los mrgenes propuestos aqu no zanjan, ni intentan zanjar, las discusiones que hacen al fondo de los temas y a las posiciones doctrinarias o ideolgicas que buscan dar una respuesta ms global a los distintos ngulos del mundo de la justicia. En otras palabras, las precisiones conceptuales ofrecidas han sido elegidas por su utilidad y su potencial operativo en funcin del objetivo del estudio, sin que pueda entenderse que excluyen o minimizan vlidos cuestionamientos sobre el acceso a la justicia y sobre la justicia misma, que pueden materializarse en investigaciones, estudios doctrinales o similares. A fin de cuentas, tan solo las elaboraciones axiolgicas sobre la justicia bastaran para llenar bibliotecas enteras, sin que pueda decirse que el tema est agotado y mucho menos resuelto. A continuacin, el documento har nfasis en la precisin conceptual de los trminos o elementos determinantes para la realizacin de este estudio.
b)
El Acceso a la Justicia: Insuficiencias y Obstculos
Acceso, por definicin literal, es la accin de llegar, acercarse o, mejor, la entrada o paso7 . Cuando hablamos de acceso a la justicia, debemos entender la accin de, ante una controversia o la necesidad de un esclarecimiento, ocurrir a los medios previstos por el ordenamiento jurdico para la resolucin de conflictos8 . Si la potestad jurisdiccional es fundamentalmente una prerrogativa estatal, esta accin debera dirigirse hacia la estructura prevista para este fin, esto es, la administracin de justicia, aunque est claro que la previsin de las formas para dirimir conflictos sociales es un asunto pblico pero no exclusivamente estatal. La investigacin que ahora se propone parte de la premisa de que el acceso a la justicia en Amrica Latina conoce obstculos relacionados con insuficiencias de la administracin de justicia y con el funcionamiento de la misma dinmica social, los cuales limitan la efectiva accin de ocurrir a los mecanismos adecuados por parte de quienes estn involucrados en un conflicto susceptible de ser resuelto jurdicamente. En toda parte del mundo, sin excepcin, la administracin de justicia como aparato9 es incapaz de resolver todos los conflictos actuales y que hayan de surgir, susceptibles de ser atendidos jurdicamente. Esta aseveracin es tan absoluta que merece ser vista ms como una caracterstica del sistema que como una falencia. De hecho, ha llegado a afirmarse que sera inconveniente que la justicia asumiera la solucin de todos los conflictos sociales y que ello la convertira en un esquema autoritario10 .
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As, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, XXI Edicin, bajo la voz acceso. Sin perjuicio de las precisiones que ms adelante se formularn sobre la extensin del criterio de resolucin de conflictos. Como bien se comprender del texto, en este acpite estamos haciendo referencia a la justicia estatal y no necesariamente a los otros elementos de los sistemas de justicia, que informarn las definiciones tiles en tal sentido, como se indica ms adelante. En todo caso, el problema del acceso no es exclusivo de la administracin de justicia estatal, aunque sus caractersticas puedan cambiar radicalmente segn el ordenamiento de que se trate. Como tampoco es pensable la organizacin social sin el surgimiento de conflictos, que hacen a su dinmica misma, ver, IIDH, op.cit., pp. 17-20 y 33.
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Sin embargo, para que la administracin de justicia como sistema adquiera y mantenga sentido y vigencia, debe responder a las necesidades sociales de resolucin de controversias. Si no es as, es porque hay caractersticas en su esencia, estructura o proyeccin, que se constituyen en obstculos para quienes deberan acercrsele en busca de una resolucin. Recientes estudios han hecho hincapi en la ineficiencia y la corrupcin en la administracin de justicia en Amrica Latina como elementos determinantes para el alejamiento de quienes requieren de sus servicios11 . La proyeccin resultante se traduce en una percepcin de impunidad de los infractores de la ley, y de impotencia y exclusin en los postergados de la riqueza social. El estudio que introducimos ahora, considera el tema de los principales obstculos que los sectores ms desfavorecidos, encuentran para el acceso a la administracin de justicia en los pases concernidos, como un antecedente necesario, a la vez que una explicacin, del surgimiento de modelos o mecanismos que tiendan a acercar a estas poblaciones a formas de impartir justicia. Los obstculos en referencia pueden ser fsicos, desde la distancia geogrfica que separa a ciertas poblaciones de las oficinas judiciales, hasta la inaccesibilidad de las mismas para los discapacitados; econmicos, como pueden ser el costo de los servicios legales profesionales; o psicolgicos o de percepcin, como la conviccin de que acudir a los tribunales es una prdida de tiempo y de recursos que no conduce a nada, o bien el peso objetivo o subjetivo de la duracin de los procesos judiciales, que torna inoportuna, por retardada, la solucin judicial12 . Claro est que la determinacin de estos obstculos como antecedente para la comprensin de los mecanismos para la ampliacin o facilitacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, puede arrojar luz sobre nuevas iniciativas a intentar en el futuro, a partir de la rplica de otros ensayados en distintos pases13 .
11 As, en las conclusiones de un estudio todava indito sobre las caractersticas ms determinantes de los sistemas de administracin de justicia en la Amrica Latina de hoy, encargado por el IIDH y efectuado por el jurista Jos Manuel Arroyo, quien ha compartido con el autor sus resultados para fines del presente documento. No queremos dejar una impresin, aqu o en los prrafos siguientes, de superficialidad en el acercamiento al tema. Podramos hablar de: obstculos en la estructura, que hacen a la inexistencia o descoordinacin de oficinas judiciales esenciales; obstculos materiales como la escasa dotacin de equipo de las oficinas judiciales, o a la propia infraestructura, a menudo antigua y dispersa; obstculos en la formacin profesional, que tienen que ver con los currculos de las facultades de Derecho y que las escuelas judiciales no han podido subsanar; obstculos derivados de las mismas normas y procedimientos, que son evidentes y han motivado la amplia labor de reforma en los cdigos de fondo y procesales que est en marcha en numerosos pases de Amrica Latina; obstculos derivados de la falta de independencia efectiva del Poder Judicial o de los jueces; obstculos relativos a la descoordinacin entre las autoridades del Ejecutivo y las del Poder Judicial, en materia de investigacin, atencin de denuncias o aplicacin de sancin; obstculos relacionados con los temas de moral interna y remuneracin de los empleados judiciales. Todos ellos, considerando solamente la parte interna de la administracin de justicia y sin contemplar siquiera las percepciones y los cuadros de prejuicios y preconcepciones que maneja la poblacin en general, y que inciden en especial en los sectores ms desfavorecidos. Pero lo cierto es que existen estudios e investigaciones en esta materia tales como los diagnsticos que en los aos 1986 a 1990 efectu la Florida International University en Centroamrica y Ecuador para el Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente ILANUD, y los anlisis y estudios efectuados en el continente han incluido, por lo general, esta reflexin de manera ms o menos adecuada. El nfasis del estudio que ahora proponemos es distinto y debe por tanto referir a este tema slo en funcin de la utilidad de modelos o sistemas efectivos para la superacin de los obstculos. Es recomendable subrayar el nfasis en los sectores ms desfavorecidos, para evitar caer en una encuesta sobre la satisfaccin general del pblico sobre los servicios de la justicia. Referencias a las percepciones generales de la poblacin sobre la administracin de justicia son adecuadas y oportunas, pero una elaboracin sobre los obstculos no puede restringirse a los resultados de sondeos de opinin de corte ms bien general, sin explorar los efectos particulares en los grupos objeto de estudio.
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Si bien la justicia entendida como un cuadro de frmulas de solucin de conflictos- no se agota en la administracin de justicia estatal, es claro que todo Estado tiene, por mandato constitucional, la obligacin de crear las normas y estructuras requeridas para atender las necesidades de su poblacin en esta materia, al punto que el ejercicio de la jurisdiccin es uno de los rasgos determinantes de la soberana. Si ello fuera poco, en la normativa internacional sobre derechos humanos tiene consagracin y preeminencia el derecho de todo individuo de poder ocurrir a los tribunales14 , que lo convierte en una obligacin internacional a cargo del Estado, cuyo cumplimiento es revisable por los procedimientos y rganos creados para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Lo anterior nos demuestra no solo la necesidad y legitimidad del funcionamiento adecuado y eficiente de la administracin de justicia, sino tambin el carcter ineludible de esta funcin estatal. Por tanto, an si otros mecanismos o sistemas llenan parcialmente el vaco de la accin jurisdiccional estatal , ello no elimina o desvirta el incumplimiento estatal. Ms all de las apreciaciones jurdicas y asumiendo una perspectiva de estricta utilidad, es claro que la inestabilidad social se alimenta, entre otras razones, de la falta de respuesta a los conflictos colectivos e interindividuales, y conspira contra el desarrollo al tornar potencialmente ms riesgosa y onerosa la inversin extranjera si no hay adecuada institucionalidad en la justicia, ni modernidad en los cuerpos legislativos. De esta forma, una administracin de justicia gil y eficaz es un factor de contribucin al desarrollo15 . En la misma perspectiva y no solo por reparacin de la falta de acceso, si el desarrollo aspira a producir algn grado de equidad, debe ir prioritariamente orientado a atender las necesidades de los grupos ms desfavorecidos. Pero el objetivo de este estudio no es un cuadro de los incumplimientos estatales en esta materia16 , sino un estudio de los mecanismos que han producido resultados tangibles en llevar a la justicia conflictos que involucran a los sectores ms desfavorecidos. Por tanto, la determinacin de los obstculos para estos sectores en llegar a la administracin de justicia, es solamente un antecedente en la determinacin de los mecanismos tiles para superarlos. Otros obstculos reales para el acceso a la justicia derivan de condiciones relacionadas con la capacidad de identificar opciones: se trata de los temas vinculados con la habilidad de reconocer que un determinado asunto configura un conflicto susceptible de ser llevado a la justicia, y por tanto resuelto jurdicamente. Este es un amplio campo de accin para la educacin legal popular,
14 As, el artculo 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, que reza: 1. Toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la substanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter , o el artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que dice, en lo atinente, 1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendr derecho a ser oda pblicamente y con las debidas garantas por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciacin de cualquier acusacin de carcter penal formulada contra ella o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de carcter civil. Los inversionistas privados en particular, ya sean nacionales o extranjeros y en mayor medida sus financistas, al tomar decisiones en materia de inversin tienen en cuenta, junto con las cuestiones primordiales de rentabilidad financiera y riesgos polticos, hiptesis sobre si el sistema jurdico permite de ordinario el respeto de los derechos de los inversionistas y si las diferencias que surjan de sus actividades se resuelven en forma equitativa, expeditiva y eficiente, segn el Vicepresidente del Banco Mundial Ibrahim Shihata citado en BID, op. cit., p. 289. Empresa vlida y razonable, pero ajena a los fines de esta investigacin tal como han quedado definidos.
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de indudable importancia para los pases latinoamericanos y que ha tenido un considerable desarrollo en materia de derechos humanos, como promocin del uso de recursos idneos para casos de violaciones relacionadas17 .
c)
Decisin Jurdica como Resolucin de Conflictos
La administracin de justicia estatal- al igual que los sistemas de justicia encuentran o deben encontrar su sentido en su potencial para la resolucin de conflictos en la sociedad. De hecho, mantener un smbolo o una estructura tanto como vas alternas o autnomas en la misma situacin- que no resuelvan adecuadamente las controversias que surgen socialmente, es oneroso e ilegtimo, por carecer de fundamento. Ms all de las disquisiciones filosficas al respecto, es conveniente detenerse por un momento en los conceptos involucrados en el tema de resolucin de conflictos, para poder juzgar apropiadamente la capacidad y logros de los mecanismos para facilitar el acceso a la justicia de los grupos ms desfavorecidos. Para efectos de esta investigacin, se entender como resolucin de conflictos la adopcin de una decisin jurdica definitiva sobre las pretensiones involucradas. La forma que asuma la decisin que dirima un conflicto, en ese sentido, que lo resuelva, no se limita a la sentencia dictada por un tribunal estatal, siempre que guarde las caractersticas necesarias para que se considere que pone trmino a la controversia. Un laudo arbitral, una decisin de un consejo encargado de impartir justicia, una propuesta final de mediacin aceptada por las partes, deben ser consideradas resolucin de conflictos si son definitivas y jurdicas, an si pudieran compartir algunas de las insuficiencias de las producidas por la administracin de justicia estatal. Los dos adjetivos incluidos deben ser subrayados. El carcter definitivo de una decisin se da cuando el conflicto no puede ser trasladado a otro contexto con el mismo fin, esto es, ser dirimido en otro foro18 . Su carcter jurdico se cumple cuando el fundamento para la decisin se halla en una norma -en sentido amplio- general identificable en el marco del derecho19 . Cabe preguntarse qu se engloba en el trmino conflictos. Naturalmente, entenderemos por conflictos aquellas controversias 20 interindividuales o colectivas relacionadas con el establecimiento, acertamiento, reposicin, restitucin, reparacin o retribucin de un derecho o de un inters tutelados por el ordenamiento legtimo. Claro est que conflicto es aqu diferendo, contraposicin de intereses y pretensiones, pero tambin debe involucrar otras hiptesis.
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Por la medicin que el presente estudio espera obtener para evaluar la eficacia de los diferentes mecanismos, la educacin legal popular pura no est incluida, aunque nada obsta a su combinacin con otras funciones en mecanismos que s renan las condiciones exigidas por los criterios de seleccin. Lo que no obsta a que sea apelable. La posible impugnacin ante una segunda instancia no elimina el carcter definitivo de la decisin. Lo cual incluye, por supuesto, distintos ordenamientos cuya coexistencia es legtimamente admitida. El Diccionario de la Real Academia Espaola XXI edicin indica que es combate, lucha, pelea y en sentido figurado problema, cuestin, materia de discusin, sentido este ltimo ms cercano al de controversia jurdica, que ya asoma en la misma voz, al referirse a conflicto colectivo, como el que se establece entre trabajadores y patronos.
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En primer lugar, debe incluir la proteccin de los derechos fundamentales irrespetados por la accin del Estado o por un particular. En otras palabras, una accin estatal que viola derechos humanos vigentes en su ordenamiento,21 acarrea un conflicto para el individuo afectado. En segundo lugar, la infraccin de las normas punitivas debe ser vista tambin como un conflicto, independientemente de que el valor jurdico protegido pueda determinarse con ms claridad que la existencia de vctimas directas. La legislacin penal o cuasi penal de proteccin al medio ambiente es un buen ejemplo de esta hiptesis. Asimismo, el conflicto puede ser generado por la inexistencia de normas que real o supuestamente sean precisas para la plena operatividad de un derecho establecido a un nivel diferente. La no aplicacin de normas tales como las contenidas en los convenios internacionales de la Organizacin Internacional del Trabajo22 para la proteccin de las poblaciones indgenas, es uno de estos casos. Una ltima precisin es relevante: se engloban en el trmino conflictos los colectivos o los derivados de los llamados intereses difusos, ya que buena parte de los problemas planteados por la administracin de justicia tradicional se relacionan con la incapacidad relativa para percibir los derechos o reclamos colectivos y para solucionar adecuadamente los conflictos relacionados. Pero estas precisiones no quieren hacer olvidar que, a los fines del estudio que ahora se emprende, el conflicto ser, generalmente, producto del abuso del poder pblico o resultado del incumplimiento de una obligacin o un acuerdo de voluntades o de la aplicacin de una norma imperativa. Ahora, si hemos precisado lo que debemos englobar bajo el trmino conflicto, debemos tambin delimitar lo que entendemos por su resolucin. La resolucin de conflictos es uno de los temas fundamentales para la paz social y es uno de los institutos derivados de la seguridad jurdica. Esta doble condicin hace que no baste cumplir con las exigencias de la segunda, que pide la claridad antes que nada, puesto que resoluciones ciertas que no sean acatadas o que aviven los conflictos que las originaron, solo terminan poniendo en peligro la paz social que deben ms bien resguardar. Con excepciones que a menudo tienen que ver con procedimientos abreviados o especializados23 , la administracin de justicia en Latinoamrica termina pecando en ambos frentes. Si es tarda, produce incertidumbre, y si es oscura o lejana respecto de las pretensiones originales, o si se agota en la interpretacin literal de normas antiguas aplicables a nuevas situaciones, o si propicia la impunidad, entonces genera efervescencia social. Idealmente, la resolucin de conflictos debera reunir varios elementos. El de oportunidad, para tener la capacidad de respuesta lo suficientemente gil para que la solucin sea temporalmente
21 22 Con lo cual hacemos referencia, por supuesto, a la consagracin de estos derechos en cualquiera de los planos normativos, constitucional, legal o internacional. Identificados por sus nmeros, anteriormente, el 107 y en la actualidad sobre todo el 169. Hay toda una discusin sobre el alcance de las normas respectivas, gracias a la teora que distingue entre normas programticas y normas de aplicacin inmediata. En lo que respecta a los derechos de las poblaciones indgenas, ver, IIDH, Revista Judicium et vita, nmero seis, San Jos, 1998, pp 21 ss. Es a menudo el caso de la justicia constitucional en los recursos especficos para la proteccin, restitucin o reparacin de los derechos fundamentales.
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apropiada; el de certeza, para que su relacin con las pretensiones encontradas sea clara, directa y definitiva; el de su idoneidad, para poder cabalmente asumir y dirimir el conflicto en su forma y contenido; el de acatabilidad, esto es, que sea susceptible de aceptacin por las partes, independientemente de la conformidad o no de ellas con las disposiciones de la decisin; el de su ejecutabilidad, si las pretensiones son cuantificables efectiva o eventualmente. No obstante lo anterior, el estudio que ahora se introduce no tiene por nfasis ahondar en las caractersticas de la administracin de justicia que la hagan cumplir con sus postulados esenciales de rgano de resolucin de conflictos. Entiende que esta incapacidad relativa justifica la existencia de mecanismos alternativos para este fin, y da mrito a las reformas o redefiniciones que deban ensayarse en la estructura oficial. El presente estudio se centra ms bien en las formas de acceso, en los canales de llegada a la justicia, con nfasis en los sectores ms desfavorecidos. Por lo tanto, el tema de la adecuacin o no de la administracin de justicia a su misin de mecanismo para la resolucin de conflictos, tendr inters, a los fines de la investigacin propuesta, solamente como parte o motor de los obstculos detectados para el acceso, o bien, como factor de consideracin para el uso de mecanismos alternativos o para la construccin de modelos de acceso.
d)
El Concepto Justicia. Sistemas de Justicia
Despus de las precisiones anteriores, pareciera conveniente formular ahora la relativa al sentido con el que se utilizar el trmino justicia, esto es, a qu se referir el estudio a la hora de determinar posibilidades para el acceso a ella. Antes de arribar a esta precisin, sin embargo, parece conveniente proceder a descartar aproximaciones conceptuales que no son tiles a los fines de esta investigacin. La justicia axiolgica. En primer lugar, el estudio impulsado no debe entrar en la consideracin de los asuntos valorativos referentes a la justicia, en particular, aquellas posiciones que tienen que ver con la justicia como virtud. La discusin sobre la justicia ocupa uno de los lugares ms destacados en la historia de la filosofa. As, los postulados de Platn sobre la justicia como armona o su posicin como la virtud mxima, o las tesis aristotlicas que dedicaron esfuerzos a la conceptualizacin y clasificacin de las formas de la justicia, han tenido una influencia enorme en el pensamiento occidental sobre la materia, y llegaron a plasmarse en instituciones jurdicas concretas, que insisten en la relacin entre justicia e igualdad, justicia y distribucin. En el elemento finalista que motiva el estudio que ahora se emprende, s hay, claro est, una afinidad con las corrientes que declaran el valor justicia como uno de los ms elevados socialmente. De hecho, toda consideracin que vea la estructura judicial como perfectible, debe hacerlo, al menos parcialmente, basada en la bsqueda de un sistema y un orden ms justos. Pero a los efectos de esta investigacin, entender la justicia como valor es poco til y rebasa enteramente los objetivos propuestos. De esta manera, las calificaciones valorativas sobre el ordenamiento jurdico y sus mecanismos de solucin de controversias que se viertan a lo largo del estudio, no deben llegar a convertirse en una axiologa de los sistemas judiciales, ni de las otras formas de impartir justicia.
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La justicia como estructura y organizacin. Sin perjuicio de que el fin de este estudio sea determinar formas de promover el acceso a la justicia y ello involucre la consideracin del sistema de administracin de justicia en su compleja operacin de sistemas, procedimientos y oficinas, lo cierto es que ste no es un estudio sobre las instancias judiciales. De hecho, los objetivos de esta investigacin no se orientan a la formulacin de una propuesta de reforma de la estructura judicial, aunque se espera que de los resultados obtenidos puedan derivarse recomendaciones que tengan que ver con su organizacin. El nfasis del estudio propuesto es identificar formas, mecanismos y modelos surgidos de la necesidad de ampliar el acceso a la justicia para ciertas poblaciones. En otras palabras, no se intenta alterar la estructura para llevarla a la gente que requiere resolver conflictos, sino detectar formas que la sociedad y las instituciones han diseado para superar los obstculos que tornan difcil para la gente de determinados sectores el acceso a la justicia para la resolucin de conflictos especficos. La justicia formal estatal. Si bien el estudio privilegiar el acceso a la justicia entendida como el complejo de instituciones, normas y procedimientos creados para resolver jurdicamente los conflictos que surjan socialmente, no quiere limitarse solamente a la justicia estatal. Hay que partir del reconocimiento de que existen sistemas de administracin de justicia, y que no se restringen exclusivamente al cuadro complejo en que se desarrolla la accin del Poder Judicial. La aplicacin de justicia indgena o el uso efectivo de mecanismos alternos para la resolucin de conflictos, son buenos ejemplos de esta afirmacin. No debe entenderse, sin embargo, que sta es una investigacin sobre mecanismos alternos (o alternativos, como tambin se acostumbra emplear) de solucin de conflictos, puesto que no es tal el objetivo buscado. Pero, tanto la justicia indgena como el uso de medios distintos del judicial y que estn contemplados por el propio ordenamiento pueden significar la resolucin adecuada de los conflictos y forman parte vlidamente del mbito del estudio. Si existen modelos que exitosamente promueven el acercamiento de miembros de los grupos ms desfavorecidos a la justicia para la resolucin de sus conflictos interindividuales o colectivos, es claro que no podemos excluir el que esa resolucin venga por vas legtimas distintas de los procedimientos ms tradicionales de la estructura judicial. Una aclaracin resulta obligada. Ya que el objetivo de este estudio no es el derecho indgena como tal y tampoco lo son los medios alternativos para la solucin de conflictos en s mismos, la investigacin local que se haga no podr basarse exclusivamente en modelos que utilicen solamente estas vas para la promocin del acceso a la justicia de los grupos ms desfavorecidos. Un concepto til. De las indicaciones anteriores, puede ensayarse una precisin conceptual til a los efectos del estudio que ahora se propone. Entenderemos, as, justicia como el conjunto de sistemas, mecanismos, instituciones y procedimientos admitidos por el ordenamiento como vlidos para la solucin jurdica de controversias entre personas fsicas o morales en un territorio estatal dado. Para los efectos de este estudio, observamos la justicia como una compleja red que involucra instituciones y mecanismos, sistemas y procedimientos, lo cual nos permite incluir los distintos
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elementos de inters para la investigacin propuesta. Optamos, pues, por un concepto no esttico de la justicia, que la reservara a estructuras ms o menos permanentes. Como puede observarse, el concepto engloba los distintos tipos de vas para la solucin de conflictos, como ha quedado expresado ms atrs; esto es, la administracin de justicia estatal, al igual que las vas no estatales. Basta que el ordenamiento los acepte y le otorgue validez a la decisin alcanzada24 . De los elementos presentes en nuestra definicin operativa, debemos insistir brevemente en la inclusin del adjetivo jurdica: pretende separar la justicia en la forma entendida, de las que seran las soluciones de conflictos que involucran otros rdenes normativos o de las que se realizan, en comunidades autnomas o por mecanismos alternativos, en aplicacin de criterios de equidad u otros semejantes que no se fundamentan en normas anteriores y heternomas a las partes y al caso.
e)
Las Ramas de la Justicia
Es una percepcin extendida pero errnea la que relaciona la justicia con la investigacin y represin en materia penal. Posiblemente, la preponderancia real que la justicia penal tiene en el peso y recursos de la administracin de justicia como un todo, explica en parte esta distorsin25 . A los fines de este estudio, debe recordarse que la rama penal es apenas una de las reas en que los conflictos se presentan. De hecho, conviene preguntarse si para muchas de las situaciones de controversia, cuando se alcanza el grado que las convierte en objeto de la represin organizada, ya se ha perdido la capacidad de resolverlas de manera menos traumtica para el tejido social. La anterior precisin merece ser tenida en consideracin porque, en la gran mayora de los ordenamientos, la ineficacia de las instituciones jurdicas de otras ramas, tiende a ser suplida por la introduccin de figuras penales, con consecuencias desproporcionadas para la proteccin de los respectivos valores jurdicos. As, los delitos de libramiento de cheque sin fondos o la asimilacin al plagio o secuestro de los casos en que un padre lleva al extranjero a uno de sus hijos sin el consentimiento de otro, son buenos ejemplos de esta tendencia26 . Por otra parte, la separacin tajante de lo represivo no es adecuada a la realidad de institutos del derecho consuetudinario, en donde a menudo se flexibiliza la aplicacin de penas y sanciones a favor y en contra del responsable de una accin daina para otro27 . En todo caso, para los fines del estudio que ahora se impulsa, ninguna rama del derecho se encuentra excluida o privilegiada. Ello no obsta, sin embargo, a la consideracin de modelos
24 Sobre el caso de la justicia indgena, el Convenio 169 de la OIT, ratificado por la mayora de los pases involucrados en el estudio, dispone el respeto a las instituciones y normas de las comunidades, segn los artculos 8, 9 y 10, fundamentalmente. Segn los resultados preliminares de la investigacin conducida por Jos Manuel Arroyo, citada arriba, nota 11, entre el 60% y el 80% de la actividad total de la administracin de justicia tiene que ver con el sector penal. Estos dos ejemplos demuestran la desnaturalizacin de los conflictos originarios: evidentemente, se trata de asuntos civil y de familia respectivamente. La distorsin es tanto ms notable para el caso de los menores cuanto que puede terminar con uno de los cnyuges en prisin sin que el otro recupere la custodia del hijo. Evidentemente, la posibilidad de aplicar sanciones distintas de la prisin, que impliquen restitucin o reparacin es bastante ms til, como se ejemplifica en las comunidades indgenas, en las cuales se obliga al autor de lesiones a mantener a la familia del lesionado durante toda la incapacidad, sin perjuicio de otras penas o sanciones.
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que se hayan especializado en ramas especficas, o bien a la inclusin de instituciones que hayan sido creadas en respuesta a carencias del sistema general de acceso a la justicia28 . Para el caso de los sectores ms desfavorecidos, uno puede hipotizar que la resolucin de los conflictos en Derecho de Familia, Derecho Laboral o rgimen agrario, resulten tanto o ms apremiantes que la atencin de los regmenes represivos.
f)
El Concepto de Grupos ms Desfavorecidos
El estudio que ahora se propone quiere precisar el mbito de su alcance, de manera que la determinacin de modelos y mecanismos para ampliar el acceso a la justicia se centre en poblaciones que tradicionalmente han sido postergadas del proceso de desarrollo. El problema de la falta de acceso a la justicia afecta, en una u otra medida, a toda la poblacin del pas, y los obstculos para el uso de la administracin de justicia inciden, en grados diversos, en todos los estratos sociales. Por ello, sin pretender desconocer un impacto general, el estudio quiere centrarse en los mecanismos que han resultado exitosos para ampliar o impulsar el acceso a la justicia en el caso de poblaciones ms desfavorecidas. Se entender por grupo, sector o poblacin ms desfavorecidos, aquellos segmentos de menores ingresos econmicos, comprendiendo los hogares cuyo ingreso combinado no exceda de tres veces el salario mnimo establecido en el pas concernido. El estudio se aparta, as, de ndices tales como el elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que propone al menos tres perspectivas para medir la pobreza: en el ingreso, en la satisfaccin de las necesidades bsicas o en la capacidad para funcionar socialmente29 ; en el caso del ingreso, traza una lnea de pobreza en los dos dlares americanos por da para Amrica Latina. El estudio propuesto intenta, pues, abarcar poblaciones de menores ingresos aunque no respondan a las definiciones ms extendidas de pobreza. En la medida de lo posible, pretende detectar modelos que incluyan a segmentos bajos en trminos socioeconmicos sin querer limitarse a la clasificacin ms tradicional de pobreza. La intencin es ampliar el universo potencial de modelos sin perder su nfasis30 . Sin desconocer esa precisin general, el estudio espera poder obtener informacin relativa a grupos cuyas necesidades o instituciones propias generan problemas de acceso a la justicia. Por ello, se entender que forman parte de los sectores ms desfavorecidos, para los fines del presente estudio, la mujer, las poblaciones indgenas, poblaciones autnomas por razones tnicas o culturales, y los discapacitados con discapacidad mayor, salvo que exista clara evidencia de que su situacin econmica supera en demasa las desventajas que el sistema ha impuesto a su grupo.
28 El caso de los derechos de la mujer ilustar bien ambas situaciones. Clnicas para la atencin integral de la mujer en lo jurdico, abordan con frecuencia diversas ramas del ordenamiento, pero con nfasis en la poblacin atendida. Por otra parte, legislaciones especficas para el tema de la violencia domstica han sido formuladas no solo para atender la incidencia de las conductas de agresin en la familia, sino tambin para proveer formas novedosas de facilitar el acceso a los rganos y procedimientos previstos. El informe de 1997, fue dedicado al tema de la pobreza. Los criterios de medicin figuran en la pgina 18 y la lnea de pobreza se establece en la 15: PNUD, Informe sobre desarrollo humano, New York-Madrid, 1997. El investigador deber considerar, sin embargo, si este criterio es operativo o funcional en su realidad, o si conviene mantenerse en los mrgenes propuestos por el PNUD por imposibilidad de aplicacin de los propuestos.
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Anexo 1
La escogencia de estos grupos en particular, se justifica en la consideracin de una estrategia de desarrollo integral, que tome en cuenta e intente superar desigualdades e inequidades cercanas a la discriminacin, y cuyo motor no es exclusivamente la condicin econmica. Para el caso del presente estudio, existe al menos la sospecha de que los obstculos para el acceso a la justicia en estos sectores conocen dimensiones mayores, probablemente en combinacin con otras formas excluyentes o discriminatorias que el sistema produce31 . De la misma manera, pareciera que no es exclusivamente la condicin econmica la que explica la mayor incidencia de los obstculos para el acceso a la justicia en los grupos ms desfavorecidos, aunque el costo social relativo de esta incidencia sea tambin mayor para los sectores de menores ingresos 32 , sino una interrelacin de factores, probablemente objetivos y subjetivos33 . En cierto sentido, el estudio intenta reunir elementos que ayuden a valorar, tambin, el peso que puede llegar a tener el mejoramiento del acceso a la justicia como forma de combatir la pobreza. Este sentido explica, por lo menos de manera parcial, la prioridad dada a poblaciones especficas como ha quedado indicado ms arriba.
g)
La Identificacin de Modelos
El objetivo fundamental del estudio es la determinacin e identificacin de modelos para facilitar, ampliar o mejorar el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos, lo que plantea al menos tres temas que requieren clarificacin: qu se entiende por modelo; cmo determinar modelos que trabajen en esta rea con nfasis en los grupos ms desfavorecidos y, por ltimo, qu criterios utilizar para determinar las que resulten las mejores experiencias en este campo. En cuanto a la primera interrogante, se entender por modelo aquel servicio, oficina, programa o proyecto, que produzca condiciones de mayor acceso a la justicia -en el sentido amplio que ha quedado definido-. Por consiguiente, ser un modelo de este tipo aquel que facilite servicios legales prestacin directa, generales o especializados, o bien el que conduzca al interesado a formas de resolucin de conflictos que no le eran conocidas o que no se hallaban a su alcance previamente facilitacin. En otras palabras, el modelo ser tanto el que brinde acceso directo a la justicia al interesado, como el que remueva los obstculos que impiden al interesado acudir a formas de resolucin de
31 Por ejemplo, en el caso de las poblaciones con discapacidades mayores, el diseo mismo de las oficinas judiciales parece, en ciertos pases, unnime en la negacin del mero acceso fsico, sin tomar en cuenta el carcter refractario de la normativa en consagrar regmenes especiales laborales o semejantes. En el caso de Colombia, se observa que cerca de un 25% de quienes trabajaban de noche han dejado de hacerlo por razones de seguridad, y en Venezuela un porcentaje similar ha reducido sus jornadas de trabajo a causa de la violencia, lo cual evidentemente agrava la condicin de las clases ms bajas, sea en cuanto a ingreso, sea en cuanto a seguridad. Estudios citados en una investigacin todava en proceso, auspiciada por el BID y relativa a sus parmetros en cuanto a apoyo a actividades policiales: MORRISON, Andrew, Draft operating guidelines on support for police activities, September 1998. As, pareciera que no es solo el costo econmico el que logra disuadir a una persona de ingresos mnimos de acudir a los tribunales para la solucin de un problema con una parcela agrcola, sino la mayor incidencia o peso de las percepciones sobre la lentitud o ineficiencia de la administracin de justicia, y aun la incapacidad relativa de percibir su problema como jurdico.
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conflictos aplicables a su caso. Una oficina de servicios legales populares, por ejemplo, es un caso de prestacin directa, mientras que la instancia que seala la pertinencia de que un asunto sea resuelto por los rganos jurisdiccionales de la comunidad indgena antes que llevarlo a la justicia ordinaria, sera un ejemplo de facilitacin. El nivel de facilitacin, sin embargo, debe ser especfico y conllevar un sistema de supervisin y seguimiento sobre el caso, y no limitarse a ser una forma de educacin legal popular general34 . Por lo dems, el nivel del organismo, su origen, cobertura o funciones, sern importantes como parte de los ndices o criterios para medir su xito relativo, segn se ver ms adelante. No se entender por modelo de acceso a la justicia, para los fines de la presente investigacin, la reforma judicial en s misma o la revisin legislativa para adecuarla a nuevas necesidades. Independientemente de que una de las principales modalidades con que se cuenta para aumentar el acceso a la justicia para toda la poblacin es la reforma de las estructuras judiciales o de las normas procesales, lo cierto es que el enfoque del presente estudio lo aleja de estas acciones, dada la dificultad de medir el efecto cuantitativo en poblaciones especficas, salvo que haya habido creacin de una oficina u organismo, lo cual s se ubicara como un modelo o mecanismo. Tampoco ser un modelo, en el sentido expuesto, la creacin de mtodos alternos de resolucin de conflictos per se, sino la efectiva promocin de su uso. Por dems, si bien se espera detectar una variedad de modelos o mecanismos, nada obsta a la inclusin de programas especializados o nuevas oficinas creadas en el seno de la administracin de justicia, relacionadas con la defensa penal35 o que promuevan, ellas mismas, la utilizacin de medios alternativos para la solucin de conflictos. El segundo tema atrs planteado hace a la forma de determinacin de los modelos en funcin de las poblaciones que atiendan. No necesariamente la informacin disponible en cada uno de los pases involucrados en el estudio, permitir establecer directamente el nfasis en las poblaciones meta de cada mecanismo. Evidentemente ser ms ubicable el caso de oficinas especializadas, que coincidan con sectores que especficamente hemos incluido en la cobertura de nuestro trmino grupos ms desfavorecidos, tales como oficinas de ayuda legal para la mujer. Pero, en la perspectiva ms general, pareciera razonable recurrir a una identificacin a partir de los obstculos que los modelos pretenden superar o resolver, lo que, adems, permite establecer un puente entre las insuficiencias de la administracin de justicia y el funcionamiento de mecanismos para el acceso a la justicia.
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Sin por ello menospreciar el papel a menudo decisivo que la educacin legal popular tiene en la eliminacin de obstculos para el acceso a la justicia, pero su consideracin rebasa los lmites que la investigacin se ha propuesto cumplir. El caso de las oficinas de defensa pblica o similares tales como procuraduras para pobres es, por lo general, el primero que viene a la mente cuando se trata de oficinas pblicas para la ampliacin del acceso a la justicia. Debe recordarse, sin embargo, la precisin que ms atrs se hiciera sobre las ramas del derecho y la importancia relativa de lo penal para los fines de la presente investigacin.
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Simplemente a modo de ejemplo, una red de servicios legales para los sectores rurales del pas, podra haber sido sugerida por la dispersa y aislada presencia de oficinas judiciales en esas zonas geogrficas. Oficinas de consultorios jurdicos gratuitos en los sectores marginales de las reas metropolitanas hallaran su origen en la escasez de medios econmicos de los habitantes de esas barriadas. En principio, y sin que la lista pueda considerarse ms que ilustrativa, pueden citarse las siguientes categoras: Oficinas privadas de servicios legales con prestacin general de servicios, que incluye a las organizaciones no gubernamentales en la materia. Oficinas privadas de asesora legal determinadas por la poblacin mujer, poblaciones indgenas, entre otras-. Oficinas privadas de asesora legal determinadas por el tema derechos humanos, proteccin del medio ambiente, entre otras-. Instancias pblicas creadas para la promocin del acceso a la justicia por medio de la prestacin de servicios legales, con carcter autnomo o semiautnomo. Oficinas privadas de servicios legales adscritas a instancias pblicas o privadas de orientacin y objetivos ms amplios, como los consultorios legales de universidades o bien las instancias de arbitraje de organismos privados o los colegios de abogados. Instancias de resolucin de conflictos institucionalizadas de acuerdo con la estructura comunitaria, como aquellas producidas en el marco del derecho indgena. Cuerpos permanentes de arbitraje, mediacin o conciliacin.
Por lo que hace a la tercera pregunta, la ubicacin de los criterios para la evaluacin del xito relativo de los modelos, requiere un detalle ms extenso, como se hace de seguido.
h)
Los Criterios para la Evaluacin de los Modelos
Para la identificacin de los modelos ms exitosos en la creacin de condiciones para el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos, se ha elaborado una lista de criterios, guiada fundamentalmente por la idea de detectar aquellos que hagan aportes en el acercamiento, las funciones o la atencin efectiva de casos, que los hagan susceptibles de sugerir opciones ms all de su xito especfico o que puedan llegar a ser replicados en otras latitudes. De los criterios esbozados a continuacin, se proponen los cuatro primeros como los prioritarios para una primera seleccin de los mecanismos en cada uno de los pases concernidos, y los ocho, globalmente considerados, para la determinacin final de los modelos ms exitosos. Los criterios primarios permiten una identificacin cuantitativa o directamente relacionada con elementos observables, lo cual intenta facilitar la identificacin, dentro del marco de todas las experiencias ensayadas nacionalmente en cada uno de los pases concernidos. Los secundarios implican, en general, una observacin ms evaluativa y es probable que sea necesario recurrir a instrumentos evaluativos.
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Criterios primarios
i. Identificabilidad: Se priorizarn aquellos modelos que sean ms identificables, esto es, directamente involucrados con la tarea de promover el acceso a la justicia en las poblaciones escogidas como meta del presente estudio. En otras palabras, se seleccionarn, prioritariamente, modelos relacionados en su misin y en su funcin con la promocin del acceso a la justicia en los grupos ms desfavorecidos. En cierto sentido, este criterio permite aislar aquellos modelos que gozan de popularidad, que los hace aptos de ser reconocibles por el potencial usuario. Trayectoria -antigedad-: Se seleccionarn aquellos modelos que tengan ms de cinco aos de trayectoria, de modo que puedan considerarse consolidados o en franco proceso de consolidacin: la respuesta novedosa que algunas iniciativas aportan en el tema de promocin de acceso a la justicia puede resultar poco sustentable, lo cual el tiempo se encargar de probar. En principio, el estudio busca detectar experiencias sostenibles, ms que proyectos de corta duracin que representen experimentos en la materia. Variedad de formas de accin: Se priorizar la eleccin de mecanismos cuyas formas de accin al promover el acceso a la justicia sean ms diversas. El xito de una experiencia resulta muy relativo si se depende de una nica va para el logro de los objetivos en esta materia, ya que una reforma legislativa o un cambio en las prioridades de la poblacin atendida puede borrar la existencia del modelo u oficina. Por otra parte, el uso de formas diversas de acceso a la justicia enriquece el conocimiento a lo interno del modelo mismo, y genera un proceso de autoaprendizaje que agrega valor a su experiencia. Finalmente, la variedad de formas de accin es un buen ndice de versatilidad, sin la cual la sostenibilidad es ms bien relativa. Volumen de casos: Para los fines de este estudio, se considerar el volumen de casos atendidos como un ndice para la seleccin, ya que contribuye a la precisin de aspectos de credibilidad y de trayectoria.36 Entre dos modelos con iguales caractersticas, se seleccionar el que maneje un mayor nmero de casos. Debe tenerse en cuenta que en este estudio, no se pretende identificar solamente las instancias ms grandes, porque bien puede resultar que las pequeas aporten modelos ms innovativos o susceptibles de rplica. Pero, indudablemente, el volumen de casos a lo largo de varios aos contribuye a la sistematizacin e institucionalizacin del modelo.
ii.
iii.
iv.
Criterios complementarios
v. Credibilidad: Se dar preferencia a la seleccin de mecanismos que gocen de credibilidad entre las poblaciones atendidas. En buena medida, se trata de trasladar, en lo pertinente, el ndice de satisfaccin del cliente al caso de los servicios para promocin del acceso a la
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La mera concentracin de casos puede significar, a menudo, ineficiencia ms que xito. El investigador deber valorar la informacin obtenida al respecto.
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justicia. Hay formas muy diversas de medir la credibilidad, algunas de las cuales rebasan por mucho los lmites de esta investigacin y constituiran una distinta en s mismas37 . Para el caso de este estudio, se recomienda su consideracin prioritaria, por la combinacin de instrumentos que el entorno exija y el investigador pueda efectivamente utilizar. La medicin del prestigio de que goce el modelo para la promocin del acceso a la justicia es importante, porque de la credibilidad resultante depende, en buena medida, la atraccin de nueva clientela y la sostenibilidad del mecanismo como tal. Se recomienda medir la credibilidad, prioritariamente, a partir de la demanda y con utilizacin de medios tales como entrevistas. vi. Sostenibilidad: Para la identificacin de los mecanismos ms exitosos, se tomar en cuenta su independencia relativa, funcional, orgnica y presupuestaria, y su potencial proyeccin a futuro. Aunque no se excluyen las instancias dependientes de otras instituciones, locales como colegios de abogados o el mismo Poder Judicial- o internacionales como afiliadas a organizaciones no gubernamentales de alcance regional o continental-, el estudio privilegiar la seleccin de aquellos modelos que puedan ser sostenibles por s mismos, lo que puede contribuir a asegurar su existencia por un perodo ms prolongado. Cobertura: Para la determinacin de modelos exitosos en esta materia, se considerar su cobertura por rea geogrfica, poblaciones y ramas del derecho. Este es solamente un criterio complementario, porque nada impide la identificacin de experiencias especializadas por regin, poblacin o tema, pero es innegable que la accin ms extensa, que ha sobrevivido con xito la expansin especialmente geogrfica- aporta soluciones ms diversas que la mera especializacin. Liderazgo: Se dar prioridad a la escogencia de modelos que hayan creado las condiciones para la atraccin de clientela, considerando el entorno de los sectores ms desfavorecidos a los que pretende servir, y que haya instalado formas, sistemas o vas de promocin que sienten ctedra, que abran caminos, que ensayen modalidades que luego generan imitacin o adaptacin por parte de modelos similares. El liderazgo, as considerado, es buen antecedente para el anlisis de replicabilidad, que pretende hacerse en las conclusiones del estudio. Para determinar el liderazgo, se recomienda la entrevista con encargados de modelos, y la consulta a evaluaciones de cada oficina, o globales por sector, si es que estn disponibles.
vii.
viii.
37
El tema de las encuestas y focus groups, por ejemplo, en su realizacin e interpretacin parece, en primer lugar, inadecuado y poco efectivo para medir la credibilidad de los modelos en anlisis, pero en cambio el uso de entrevistas determinadas segn la poblacin atendida puede ser til.
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Anexo 2
ANEXO 2 CONCLUSIONES DEL FORO ACCESO A LA JUSTICIA Y EQUIDAD EN AMRICA LATINA
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Anexo 2
1-
INTRODUCCIN Y NOTA PRELIMINAR
El marco para presentar los resultados de la investigacin y someterlos a debate con los diferentes sectores involucrados en la materia, fue el Foro Internacional Acceso a la Justicia y Equidad en Amrica Latina, convocado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y el Banco Interamericano de Desarrollo y concretado en una intensa jornada de dos das de duracin. Al Foro asistieron un total de ochenta y dos personas, grupo compuesto por representantes de organizaciones de la sociedad civil en la materia, autoridades de los sectores judiciales, expertos en temas de la reforma judicial en la regin y encargados de entidades de cooperacin internacional para el desarrollo.
Estuvieron representados en el Foro los pases objeto de la investigacin: Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana. Tambin tuvieron participacin Argentina, Chile, Colombia, Honduras, Paraguay y Venezuela.
El Foro fue planeado para que su primera sesin expusiera las conclusiones de las investigaciones por pas, con una posterior comparacin de resultados, de modo que pudiera dedicar la segunda sesin a las reacciones de pneles integrados por representantes de los distintos sectores invitados a la actividad y generar una plenaria en que se analizara la investigacin como un todo en el contexto ms amplio de los esfuerzos por la reforma judicial en Amrica Latina.
El primer panel de respuesta estuvo integrado por: Eduardo Cifuentes, Presidente de la Corte Constitucional de Colombia, Victoria Velzquez de Avils, ex-Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, y Luis Salas, Director del Centro para la Administracin de Justicia de la Universidad Internacional de la Florida. El segundo panel de respuesta estuvo integrado por: Juan Antonio Travieso, Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Enrique Sosa, Ministro de la Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Ligia Bolvar, ex-Gerente de Participacin Civil de la Unidad de Apoyo de Modernizacin de la Corte Suprema de Justicia de Venezuela y Alejandro Garro, Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Columbia. Ambos paneles de rplica fueron moderados por Sonia Picado, Vicepresidenta del Consejo Directivo del IIDH.
A modo de conclusin de la investigacin, se hace a continuacin un esbozo de las discusiones, debates y consensos generados durante el Foro, que enriquecen, validan o redefinen los resultados de la investigacin. El documento no pretende reflejar toda la riqueza de los debates surgidos y la variedad de las perspectivas aportadas en el Foro, que lo convirtieron en uno de los espacios ms giles de reflexin que se han producido en los ltimos aos en esta temtica, sino presentar un panorama del contexto del tema del acceso a la justicia en el marco de la reforma judicial en curso en Amrica Latina.
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Los bloques en que se ha dividido el desarrollo de estos apuntes obedecen a un intento de sistematizar ideas y reflexiones producidas en distintos momentos de la actividad, lo que puede ocasionar algunas reiteraciones1 .
Las principales conclusiones del Foro fueron:

1234La reforma judicial en Amrica Latina es un proceso en pleno desarrollo y el tema del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos es pertinente en este contexto. A pesar de los logros obtenidos, la reforma judicial en Amrica Latina es una tarea inacabada, que debe mantener prioridad en los planes estatales y en la cooperacin internacional. El acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos est relegado a un nivel mnimo, en la gran mayora de los casos, en los planes de la reforma judicial. Hay necesidad de incorporar el ngulo del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos en las nuevas etapas de la reforma judicial, aunque todava resta definir si esta incorporacin debe ser un segmento o debe ser ms bien un enfoque transversal. Ha habido un sobredimensionamiento de la materia penal en las reformas jurdicas latinoamericanas. Es importante asumir una perspectiva ms integral del Derecho, porque los temas de las otras ramas son igualmente importantes. La pobreza se constituye en un obstculo casi insuperable para el acceso a la justicia, tanto en razn del costo de la asistencia letrada como de los pagos de los procesos mismos. Por otra parte, la caresta econmica aumenta el efecto de otros obstculos objetivos o subjetivos para el acceso a la justicia. Los obstculos objetivos y subjetivos se repiten con variaciones menores en los pases de la regin. Entre los subjetivos, destaca la percepcin negativa acerca de la labor judicial, que a menudo abarca todo el mundo de lo jurdico. Estas percepciones son reversibles, aunque el proceso para lograrlo es difcil. Promover al acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos no significa justiciar todos los conflictos sociales o interindividuales, sino hacer del uso de los sistemas de justicia una posibilidad real. Hay diversos enfoques sobre la naturaleza de la justicia, si se ve como derecho del individuo o como servicio estatal, por ejemplo, pero asumir una u otra ptica no resta valor y sentido al trabajo para ampliar el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos. La eficiencia en la labor judicial ha sido una meta prioritaria de la reforma judicial, pero no ha habido un esfuerzo similar en el caso de la calidad o eficacia de la justicia. Este enfoque debe ser ahora prioritario. La creacin de mecanismos y sistemas para promover el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos debe ir acompaada, igualmente, de la aplicacin de criterios de calidad. Existe un espacio legtimo y hay necesidades reales para la implantacin o consolidacin de modelos para la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos en todos los pases representados en el Foro. La investigacin efectuada por el BID y el IIDH ha partido de un concepto estricto del acceso a la justicia, que podra variar en otros estudios. Sin embargo, ha sido este enfoque lo que le ha permitido llegar a elaborar una lista de experiencias y una comparacin de resultados que aportan a la doctrina jurdica a la vez que abonan a futuros planes de reforma judicial. Hay una gran riqueza en los modelos seleccionados en el curso de la investigacin y en sus caractersticas definitorias, que permiten determinar rutas para su rplica en otras regiones o pases. Una accin integral en esta materia debe incluir tanto iniciativas con el sector pblico, como mecanismos de la sociedad civil o esquemas novedosos que superen esta distincin.
El material que informa este documento se ha apoyado en las relatoras que Sonia Picado S., para el Foro, y Bernal Monge, para el Proyecto, cumplieran con especial calidad.
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Anexo 2
16- Aunque el costo no debiera ser una variable determinante, porque se trata de una obligacin estatal, hay formas de reducir el costo de la inversin inicial en modelos para el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos; una de ellas es hacer uso de la capacidad instalada que brindan otras instituciones.
De seguido, se desarrollan las ideasfuerza de las discusiones que alimentaron estas conclusiones.
a)
Desarrollo, Justicia y Equidad
Uno de los temas fundamentales en esta materia, generados por la dinmica de la investigacin analizada, es el de la pertinencia del tema en los planes de desarrollo para Amrica Latina. Se ha alcanzado un consenso, en el sentido de que la potencialidad de acceder a los medios previstos por el ordenamiento para la resolucin de conflictos jurdicos, para todas las personas y en particular para los sectores ms desfavorecidos, es un derivado de la equidad y una obligacin del rgimen democrtico. Pero tambin hay consenso en que el acceso a la justicia es legtimamente un elemento de las estrategias de desarrollo y debe ser as considerado, ya que se relaciona directamente con las formas de exclusin social. En tal sentido, las exigencias ticas o legales, que no pueden ponerse en duda en materia de acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, deben traducirse en factores que incidan en la elaboracin y ejecucin de planes de desarrollo. Fue opinin dominante en el Foro que la democracia, de notable avance en Amrica Latina, sigue presentando graves problemas que la tornan insuficiente para asumir los retos de la realidad. El impacto y extensin de la pobreza son dos de estos desafos a los cuales la respuesta democrtica dista mucho de ser eficaz. A pesar de que los regmenes democrticos aprendieron a priorizar el sector justicia y a acudir a las entidades de cooperacin al desarrollo para gestionar su fortalecimiento, esa ptica no ha incluido las necesidades de los sectores ms desfavorecidos en materia de su acceso a la justicia. Para ello es fundamental generar apoyo poltico en el tema, como se hizo en su momento con los planes de reforma judicial, que en el pasado fueron por largo tiempo considerados ajenos a los planes de gobierno y ms an a los programas de cooperacin internacional. La existencia de un proyecto de investigacin como el considerado representa un esfuerzo muy significativo, en el trabajo conjunto entre un banco de desarrollo y una institucin acadmica en derechos humanos. La perspectiva de lo equitativo es un aporte importante. A menudo se olvida la importante misin que puede cumplir el Derecho cuando se lo utiliza como instrumento de cambio social. La magnitud de la pobreza en Amrica Latina hace patente la necesidad de un nuevo enfoque. La condicin econmica es uno de los factores de exclusin social, pero no es el nico. Importa la situacin de la mujer, por ejemplo, hecha evidente en los informes presentados en el curso de esta investigacin y retomada en las intervenciones que dieron cuerpo al Foro, que pone sobre la mesa de discusin la necesidad de aceptar las desigualdades para poder trabajar hacia la igualdad. 481
Los debates del Foro insistieron en que el tema del acceso no es sino una de las mltiples facetas del problema de la justicia en Amrica Latina. Propiciar el acceso sin cuidar la calidad de la respuesta sera un grave error y por ello acceso y calidad deben ir de la mano tanto como deben hacerlo eficiencia y eficacia. Esta es una orientacin importante para alimentar planes futuros de la reforma judicial.
b)
Las Tendencias de la Reforma Judicial en Amrica Latina
El Foro arroj un claro consenso sobre la importancia de la reforma judicial en Amrica Latina. Hay acuerdo en que los componentes puestos en marcha por los proyectos en curso en todos los pases han sido de utilidad, aunque el impacto en los casos especficos vara considerablemente. Tambin concuerdan los sectores participantes en que los objetivos de la reforma judicial se han enfocado primordialmente en la recomposicin de la estructura del sistema y en la actualizacin de sus aparatos y de las normas en que se apoyan. El tema de acceso a la justicia, como lo ha entendido la investigacin en consideracin, ha sido la excepcin ms que la regla en los planes de reforma judicial, aunque esta tendencia parece estar cambiando segn puede deducirse de recientes planes en Ecuador y Bolivia, en donde hay una parte fundamental de los proyectos apoyados internacionalmente, enfocada hacia el trabajo de la sociedad civil en la ampliacin del acceso a la justicia. Para comprender lo anterior, es preciso vincularlo con el tema de los distintos significados que se atribuyen a la expresin acceso a la justicia. La investigacin cuyos resultados se analizan, lo ha restringido al trabajo con los grupos ms desfavorecidos, a partir de la accin de determinadas instancias pblicas o privadas, lo que puede ser til para sus fines, pero est lejos de ser el uso unnime en la materia. Tambin existe acuerdo, entre los sectores representados, de que, independientemente de la discusin semntica respectiva, es importante que la reforma judicial incluya una consideracin y acciones especficas en la promocin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, lo que dara una visin ms amplia de los problemas en lo judicial. Diversas posiciones se dieron a la hora de considerar cmo incorporar las preocupaciones levantadas por la investigacin en cuestin. Algunos indican que debera procederse por una visin integral de la reforma judicial en donde se identificaran los logros especficos obtenidos en este tema. Otros creen que debera haber componentes o programas enteros particulares dedicados a este trabajo, en el cual deberan incluirse acciones estatales al igual que el apoyo a la sociedad civil organizada. Por ltimo, hay quienes consideran que este tiene que convertirse en una suerte de enfoque transversal que incida, se perciba y se evale en cada uno de los elementos presentes en la reforma judicial. Tanto las autoridades judiciales como los representantes de las entidades de cooperacin, estn de acuerdo en que la reforma judicial continuar, como habr de continuar el apoyo internacional en este campo. Lo que importa ahora es cmo reformular esta nueva etapa y en ese replanteamiento parece conveniente incluir los aspectos relativos al acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos.
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Anexo 2
Los distintos sectores apuntan la importancia de uno de los temas sealados por la investigacin: la prioridad de la materia penal en los planes de reforma judicial, que si bien tiene sentido, no justifica la poca atencin que las otras ramas del Derecho parecen haber tenido en el planteamiento y ejecucin de la reforma judicial. Concuerdan tambin en que, a pesar de la dramtica situacin carcelaria o procesal en la mayora de los pases, lo penal suele ser el punto final de la cadena de evolucin de los conflictos y el remedio o reparacin que de ellos se puede hacer es mucho ms complejo si se alcanza ese punto, por lo que merece ser impulsada la inversin en la resolucin de conflictos en las otras ramas jurdicas2 .
c)
Los Obstculos para el Acceso a la Justicia
Todos los pases presentes, que constituyen la gran mayora de Amrica Latina, han tenido estudios de mayor o menor detalle sobre los obstculos para el efectivo acceso a la justicia3 . Los informes aportados a la actividad presentan un extenso panorama extendido de los efectos de los obstculos en la posibilidad real de toda persona de acudir a los mecanismos previstos por el ordenamiento para la resolucin de conflictos. La comparacin de resultados argumenta que el efecto de otros obstculos se ve aumentado si se pertenece a los sectores ms desfavorecidos econmicamente. La opinin general del Foro concuerda con ambas perspectivas, pero subraya que el trabajo positivo de eliminar la incidencia de determinado tipo de obstculos tiene efectos, por lo menos parciales, en la situacin real de una persona en condiciones de pobreza para acudir a la justicia. De hecho, parece haber consenso en que es ms importante la accin efectiva para la eliminacin o reduccin de la incidencia de los obstculos, que la realizacin de ms estudios diagnsticos en la materia. De los obstculos detectados, una preocupacin general es el problema de la percepcin que existe acerca de la labor judicial4 . En el caso de pases con realidades multitnicas y plurilingsticas, est claro que factores como el idioma o la coexistencia de rdenes normativos aaden otros elementos al tema de los obstculos. Aunque el Foro gener acuerdo en que la negativa a considerar la diversidad cultural o lingstica en la realidad afectada por la accin judicial entraa una forma ms de exclusin, hay disenso sobre las formas de atacar los problemas en tanto que privilegien formas de resolucin propias de las distintas comunidades, que son considerados por algunos como carentes de supervisin, lo que podra significar campo frtil para abusos. Esta posicin es combatida por quienes ven en el control comunitario una forma adecuada de supervisin y que desconfan de los canales necesariamente oficiales en esta materia5 .
2 Los comentarios formulados en el Foro apuntan, sin embargo, a sealar las reformas en el proceso penal como uno de los resultados tangibles de lo invertido en el sector judicial en Amrica Latina, lo cual sugiere la necesidad de complementacin y no de contradiccin en los enfoques asumidos. Uno de ellos, Paraguay, aporta los resultados de anlisis internos, que permitieron detectar setenta y ocho tipos de obstculos. En la gran mayora de los pases se aportan nuevos datos a partir de encuestas y sondeos, que indican la persistencia de una calificacin negativa de esta labor y detectan una actitud ciudadana de desconfianza hacia el sector judicial. Alguien seala lo antiguo de esta percepcin en la expresin de uso en Brasil y Per a mis amigos, todo; a mis enemigos, la ley. El debate surgi a raz de la escogencia, en Per, de los Jueces de Paz como mecanismo para la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos. Para algunos, esta es una forma particular de aplicar justicia y no califica en la comparacin con los otros modelos. Para otros, no hay carcter excluyente entre unos y otros.
3 4
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De los temas vinculados con los obstculos al acceso a la justicia, hay reiteradas intervenciones que enfocan tpicos relacionados con la corrupcin, pero se reconoce que este no es un problema exclusivo del sistema judicial y que parece extenderse a percepciones ms generales del ciudadano acerca del sector pblico y que abarcan an las concepciones sobre la iniciativa privada.
d)
El Debate sobre la Definicin de Acceso a la Justicia
El Foro present una oportunidad para someter a discusin las distintas perspectivas en torno a la definicin de acceso a la justicia6 . Las intervenciones marcaron, en primer lugar, que no se trata, ni puede tratarse, de que promover el acceso a la justicia equivalga a justiciar toda la vida social, ni que sea deseable impulsar el uso efectivo de los sistemas de justicia ms all de lo necesario. Por lo tanto, que debe verse el acceso a la justicia como potencialidad y no como utilizacin efectiva. La investigacin sugiri que el tratamiento del acceso a la justicia se ve teido por la discrepancia entre quienes perciben la justicia como un derecho y quienes la perciben como la prestacin estatal de un servicio. Esta discrepancia se repiti en las intervenciones a lo largo del Foro, aunque hay un espacio vlido para una posicin conciliadora de que las dos perspectivas no son excluyentes y con la precisin de que, en lo fundamental, la adopcin de una u otra posicin no invalida el trabajo necesario para ampliar el acceso efectivo de los sectores ms desfavorecidos a la justicia. El Foro permiti concluir que la prestacin efectiva de la justicia es un deber estatal y que la existencia de programas y recursos destinados al efecto incide en su alcance, ms all de lo que sealen las definiciones. En materia de definiciones, se subray que el concepto de acceso a la justicia tiene diferentes sentidos, dependiendo de la rama jurdica de que se trate. En particular, en lo penal, hay distintas implicaciones si se parte de la posicin de la vctima o del imputado7 . El Foro corrobor la legitimidad y oportunidad del tema de acceso a la justicia, como la investigacin lo ha entendido, dada la existencia de bases legales y constitucionales slidas, dada la incidencia de la pobreza y la exclusin en los pases latinoamericanos, y habida cuenta de la constatacin de que la desventaja econmica se agrega a otros obstculos para hacer ms inaccesibles los sistemas de justicia estatales. Aun con la imposibilidad de hallar una definicin y un acercamiento que satisfaga plenamente todos los intereses en esta materia, lo cierto es que el tema de la gratuidad surgi como un acuerdo en las discusiones. La incapacidad total o parcial de pago no es razn vlida para
Conviene recordar que la investigacin utiliz como grupo determinado para estudiar el acceso a la justicia los sectores ms desfavorecidos y entendi por acceso a la justicia la posibilidad efectiva de que, ante un conflicto susceptible de ser resuelto jurdicamente, una persona acudiera a las instancias previstas por el ordenamiento para la produccin de una decisin jurdica definitiva sobre el punto. La investigacin indic que este dilema no es exclusivo de la materia penal, porque lo mismo aplica a temas de pensiones alimentarias en materia de familia y a otros semejantes. Se subray, as, que la reunin de consultores de marzo de 1999 haba hecho hincapi en que, para el imputado, acceso a la justicia significa vigencia de las reglas del debido proceso y que, para la vctima, significa posibilidad de ver ejecutada la accin represiva y de alcanzar una reparacin.
484
Anexo 2
justificar el no acceso a la justicia de una persona o de un sector. La mnima equidad exige una consideracin de las desigualdades en una materia que hace a la esencia del rgimen democrtico. As, coinciden los sectores, si se postula que quien usa debe cubrir el costo y se establecen sistemas y criterios para el clculo respectivo, debe aceptarse que quien no puede pagar tiene igualmente derecho al uso del sistema de justicia, y ello se extiende no solamente a la asistencia letrada, que puede o no solucionarse por la accin de una organizacin privada, sino tambin al pago de timbres, derechos, trmites y costas procesales de diversa incidencia en los pases latinoamericanos. El Foro encontr consenso en que la eficiencia ha venido siendo la gua de la accin en la reforma judicial para Amrica Latina, lo que probablemente tiene que ver, entre otros factores relevantes, con la mayor facilidad de su medicin y evaluacin. Qued patente, sin embargo que la eficiencia debe ser una faceta secundaria frente a la eficacia, y que esta lnea de accin aplica a los esfuerzos por ampliar el acceso a la justicia. Si bien es importante avanzar, como pretende la investigacin, en formas para hacer ms cercana a la realidad la obligacin estatal de proveer los mecanismos para acudir a la justicia en caso de conflictos jurdicos, tambin es cierto que esta lnea de trabajo tiene que estar complementada por un anlisis de lo que la justicia ofrece. En todo caso, la elaboracin sobre parmetros de calidad de la justicia es urgente e importante, en general, y este es un campo al que los propios sectores judiciales, los cooperantes internacionales y los estudiosos en la materia tendran que dedicar atencin8 . En particular, para los sectores ms desfavorecidos, el riesgo mayor que se corre si se atiende solamente al acceso y a lo cuantificable, es crear una justicia de segunda clase, lo que sucede si se crean mecanismos desde el aparato judicial con nfasis en las personas carentes de recursos econmicos, y no se vinculan estos esfuerzos con temas sustantivos y con evaluaciones debidas9 .
e)
La Investigacin, sus Elementos y Resultados
Los elementos que integraron la investigacin fueron analizados cuidadosamente en el Foro. En primer lugar, se enfoc el marco de referencia que marcaba los lmites y orientaciones de las investigaciones nacionales. Hubo algunas intervenciones en el sentido de considerarlo demasiado estrecho, por postular una definicin estricta para las instancias (modelos) que podan identificarse. En particular, indicaron que dejaba por fuera la accin constitucional, que, en esa percepcin, era un mecanismo muy eficaz para la ampliacin del acceso a la justicia de los
8 Hubo reflexiones que apuntaron a esta dificultad, vindola similar a la medicin del impacto obtenido en proyectos de desarrollo social, campo en el que falta todava mucho por hacer. Sin embargo, fue evidente el sentimiento prevaleciente en el Foro de que las dificultades no deben oscurecer el panorama esencial de que la reforma busca, a fin de cuentas, una mejor justicia, una mayor calidad, por lo que el anlisis cualitativo es un norte imprescindible. La investigacin no incluy un estudio de la calidad de la justicia, a pesar de ser un tema recurrente en las discusiones entre las entidades auspiciadoras, ante la necesidad de cumplir un objetivo muy preciso en la determinacin de un elenco de iniciativas que trabajaran activamente en la ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, pero estuvo en total acuerdo en lo parcial que resultara un trabajo que no logre medir efecto sobre la calidad de la justicia brindada.
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sectores ms desfavorecidos, que, de hecho, haba obtenido logros importantes en la materia. Otros advirtieron que, ms bien, el marco era demasiado amplio en admitir otros sistemas de justicia como soluciones a la ampliacin de la justicia, porque ello implicaba confundir acceso con resolucin alterna. Los debates permitieron identificar el valor de una aproximacin precisa al tema, dado el objetivo central de la investigacin que se orientaba a elaborar un elenco de experiencias relativamente eficaces en la materia. El Foro reconoci que, sin perjuicio de marcos de referencia ms o menos amplios para futuras investigaciones, la investigacin haba cumplido su objetivo, resultado que brinda importantes lecciones aplicables a futuros campos de trabajo y que a la vez aporta nuevas luces sobre los problemas que marcan al sector judicial y los esfuerzos que se hacen por combatirlos. Sobre la comparacin de resultados se observ que aportaba elementos tiles para el planeamiento de acciones generales y particulares en la promocin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos y que adems detectaba tendencias en el mundo de la reforma judicial que tienen inters e incidencia en esta materia. Los debates que puede abrir la comparacin de resultados y que se generaron en el Foro sern descritos ms abajo, pero tienen que ver con el papel de ciertas instancias en el acceso a la justicia, la relativa invisibilidad del tema, la complementariedad entre modelos de origen pblico y privado, y la que existe entre los de accin general y los de accin especfica, la relativa eficacia de la resolucin alterna de conflictos, el papel de las oficinas de la mujer, entre otros.
f)
Los Modelos para la Ampliacin del Acceso a la Justicia
En relacin con los modelos, la primera discusin fue la relativa a su nombre mismo. Se opin por algunos que el trmino modelo es ambiguo y puede ser percibido con una connotacin necesariamente positiva, esto es, como algo que marca un curso y merece ser emulado. Los investigadores aclararon que se haba utilizado modelo en el sentido de esquema o conjunto de elementos arreglados de acuerdo con un diseo e indicaron que cualquier otra expresin: experiencias, instancias, mecanismos o prcticas tendra una ambigedad igual o mayor que la de modelo. La lista que el marco terico brind en las categoras de modelos fue considerada una gua til, que puede servir como intento de conceptualizacin y que abre paso a la coexistencia entre iniciativas pblicas y privadas. El camino propuesto por la investigacin para la identificacin de modelos, que privilegiaba la aplicacin de criterios observables, fue aceptado en el Foro, ante la ausencia de informaciones cuantificables actuales en los pases objeto de investigacin, caracterstica que se consider impera en la mayor parte de Amrica Latina10 . El Foro present una oportunidad para un amplio debate en relacin con dos tipos de modelos. El primero, el caso de la defensa pblica, que fue considerado, mayoritariamente, un ejercicio
10 Hubo preocupaciones sobre la comparabilidad entre los modelos, ya que la lista final de seleccin inclua experiencias muy dismiles, que van desde instituciones de amplia trayectoria y presupuesto mayor, hasta organizaciones de alcance reducido y bajo costo. Aun as, se acord que los seleccionados, en general, respondan a la idea de modelos.
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Anexo 2
del derecho al debido proceso y una consecuencia del sistema procesal penal, esto es, el cumplimiento de una obligacin estatal distinta de la de proporcionar acceso a la justicia a los sectores ms desfavorecidos, an en los casos en que su mandato se relaciona con la atencin a personas que no puedan costear su defensa. El segundo, cuando se involucra una forma de resolucin y no solamente de acceso, como las formas de resolucin comunitarias, que para unos es una forma de promover el acceso a la justicia y para otros es solamente una forma no estatal de administrar justicia. Por ltimo, en materia de replicabilidad de los modelos, hubo acuerdo en que se trata de instancias que pueden en general ser ensayadas en otros pases u otras regiones del mismo pas, para lo cual se presentaron experiencias de naciones no incluidas en la investigacin original11 , que parecan comprobar las principales tendencias detectadas12 .
g)
La Eficacia de los Modelos para la Ampliacin del Acceso a la Justicia
Uno de los temas ms debatidos fue el del xito o eficacia de los modelos escogidos para la ampliacin del acceso a la justicia en los pases involucrados en la investigacin, y qu consecuencias pueden derivarse de ah para futuros trabajos en esta materia. As, una posicin seal que para que un modelo se considerara exitoso deba haber un anlisis cuantitativo de la situacin antes y despus de su accin, para determinar la incidencia real en la ampliacin del acceso a la justicia en los sectores atendidos. El debate hizo evidente que ese camino es impracticable, dada la carencia de datos y las dificultades en aislar el segmento poblacional y determinar el efecto preciso de cualquier accin. Otras posiciones expusieron dudas sobre la condicin de exitoso de los modelos escogidos en general y qu significaba en pases en los cuales la situacin de los sectores ms desfavorecidos era tan grave como se describe en los informes nacionales. A este respecto, la investigacin contest que el carcter de exitoso de un modelo debe ser entendido en sentido relativo, esto es, su xito comparado con las otras instancias desarrolladas en la misma realidad, ya que el objetivo de la investigacin era producir un elenco de experiencias en esta materia y no concluir en la imposibilidad de acciones en este campo13 . Se aclar, en este contexto, que el hecho de que la falta de acceso a la justicia se mantenga no puede ser achacada a ineficacia de los modelos, que han tratado de atender una situacin que evidentemente no pueden solucionar14 .
11 De particular relevancia los casos de Argentina, Chile y Honduras. 12 Sin embargo, hubo cuestionamientos a las posibilidades de transplante de instancias y organizaciones sin que haya anlisis de factibilidad precisos que superen problemas de autoevaluacin de los modelos, as como advertencias de que en algunos casos es mayor la importancia de las caractersticas del esquema organizativo elegido, lo cual debe analizarse antes de proceder a su ensayo en otras geografas. 13 En todo caso, la investigacin subray que las ausencias eran tan significativas como las experiencias detectadas, y as se consign en la comparacin de resultados, donde tambin qued indicado que hay grandes espacios para la actividad de nuevos modelos, sean estos de alcance general, o bien, definidos por la poblacin especfica que atienden. 14 Esta observacin, que hall a la postre el consenso del Foro, es importante para refutar los argumentos de aquellos que sostienen que, en esta materia, o en otras relacionadas con la promocin del desarrollo, las necesidades son tan grandes que es intil el esfuerzo por atenderlas si antes no se cortan las causas que generan la pobreza o la exclusin.
487
Tambin los debates en el Foro hicieron evidente que la forma que adopta un modelo no garantiza su xito relativo, como bien lo demuestra el hecho de que el mismo esquema haya resultado, en los pases involucrados, en experiencias exitosas al igual que en ejemplos desechados por ineficaces15 . Esta indicacin es importante en seguimiento a la lnea de accin propuesta por la investigacin, en cuanto a analizar la replicabilidad de caractersticas y no solamente la de modelos como tales. La variedad de formas de accin y la prctica de procedimientos innovativos fueron, desde el inicio de la investigacin, caractersticas buscadas en los modelos que se fueron identificando en los pases incluidos en el estudio16 . Hubo consenso en el Foro sobre la importancia de la variedad de formas de accin en los modelos, especialmente si conlleva la versatilidad, y por tanto, la posibilidad de adaptacin a nuevas circunstancias, a menudo derivadas de la accin estatal, como puede ser la reforma procesal. Las tcnicas o formas en s mismas generaron una amplia discusin, cuando lleg el turno a la resolucin alterna de conflictos. Fueron tantas las opiniones sobre su valor autnomo, como las que le vieron utilidad nicamente como instrumento de modelos ms complejos. Para quienes se ubicaron en la primera posicin, lo que hace falta es dotar de ms identidad y mayores recursos a los sistemas de resolucin alterna y esperar que el tiempo corrobore su trayectoria. Para quienes se afiliaron con la segunda opinin, la resolucin alterna no ha producido resultados sustanciales en ninguna de las experiencias presentes en Amrica Latina, al menos para los sectores ms desfavorecidos, excepcin hecha de su uso como tcnica por parte de consultorios universitarios, entidades comunitarias o experiencias prejurisdiccionales. Al menos hubo acuerdo en que la resolucin alterna de conflictos abre un abanico de opciones dentro del cuadro de tcnicas que pueden utilizar los modelos en la ampliacin del acceso a la justicia. La combinacin de la atencin letrada con otras formas de atender las necesidades de los sectores ms desfavorecidos mereci un espacio propio en el desarrollo del Foro. En particular, la importancia de la educacin legal popular fue subrayada, al considerrsela un aliado de primera lnea en la alfabetizacin jurdica, as como un instrumento para la promocin de la existencia y potencialidad de los modelos en esta materia17 . Tambin estuvo presente la consideracin de enfoques ms amplios que la simple variedad de tcnicas, como la existencia de centros integrales de atencin, especialmente en el caso de la violencia domstica, en donde la combinacin de especialidades y de disciplinas, hace que la atencin letrada sea solamente uno de los elementos en un enfoque estratgico ms completo y ms complejo. La investigacin comparti con el Foro su hallazgo acerca de la importancia de la capacidad instalada, institucional o privada, para la formacin y consolidacin de modelos para el acceso
15 Por ejemplo, los consultorios jurdicos al amparo de las universidades. 16 La seleccin de los investigadores nacionales reforz la importancia de este aspecto, al postularlo a menudo como razn para el xito relativo de los modelos y como esquema a transplantar. 17 En este sentido, se seal la riqueza que se ha desarrollado en esta rea de trabajo en campaas y materiales, sobre todo en los casos de los derechos de la mujer y los derechos humanos, que explican en mucho el xito relativo de los respectivos modelos.
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Anexo 2
a la justicia de los sectores ms desfavorecidos. Al carecerse de recursos aportados por la clientela y haber experiencias muy dispares en el tema de recuperacin de inversin a partir de los casos representados, la reduccin de costos de operacin que significa el albergue de otra entidad con mayor estabilidad presupuestaria es determinante. La funcin de la entidad anfitriona es, segn qued expresado en el Foro, lo que puede variar significativamente. La ms extendida opcin es la de las universidades pblicas o privadas, en sus escuelas o facultades de derecho. Pero algunos opinan que el objetivo de los consultorios, bufetes populares o clnicas jurdicas, no es la atencin de los sectores ms desfavorecidos econmicamente, sino el de crear un espacio para la capacitacin de los estudiantes18 . El Foro expres todas estas opiniones sobre los consultorios universitarios, acumulando dudas sobre el servicio que prestan, pero reconociendo, en fin, que son uno de los actores ms extendidos en el mundo de las instancias para facilitar el acceso a la justicia de los sectores ms desfavorecidos. No son los consultorios el nico ejemplo de aprovechamiento de capacidad instalada. Las municipalidades o ayuntamientos son posibilidades reales de albergue, como se demostr en Per, con las DEMUNAS. No parece ser el caso de muchas otras entidades que naturalmente surgen en la discusin: el Foro hall escasos y dispersos ejemplos de modelos amparados en los colegios de abogados.
h)
La Accin desde la Sociedad Civil
Amplios debates se presentaron al considerar la relacin entre Estado y sociedad civil a la hora de afrontar la tarea de propiciar el acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos. Aunque hay coincidencia en que sta es una materia que incumbe al poder pblico en tanto una de sus obligaciones, tambin queda claro para todos que no hay pas en que no se presenten acciones de primera importancia a partir de la sociedad civil organizada. Las discusiones, como se dieron en el Foro, expresan ms que una diferencia de enfoque o conceptual, ya que hay quienes sienten que no es vlido ocultar un incumplimiento estatal con un esfuerzo social o comunal, mientras otros contestan que este no es un ejemplo aislable, y que remediar la situacin fctica de quienes necesitan ayuda es, en todo caso, ms importante que cuantificar el incumplimiento estatal.
18 La escogencia que los investigadores nacionales han hecho arroja resultados dismiles en cuanto a la labor de estas unidades. En algunos casos, han sido elegidos como modelos relativamente exitosos, en otros, han sido dejados de lado a pesar de la atencin de un alto nmero de trmites. En ciertas oportunidades han sido puestos como ejemplo de creatividad, en otras, no han sido sometidos siquiera a una evaluacin en su existencia. En todo caso, pareciera que el servicio que los consultorios y centros similares anexos a las universidades llena un espacio que, aun con irregularidades en calidad y con objetivos sesgados en virtud de la capacitacin que ofrecen, tiene sentido y validez en la asistencia jurdica que brindan a los sectores ms desfavorecidos. Y la inversin en el arranque y sostenimiento de estos centros se ve disminuida por las facilidades en infraestructura, personal y equipo que ofrecen las entidades de educacin superior.
489
Hubo consenso en el Foro en que las respuestas en la sociedad civil organizada son ms variadas, creativas e innovativas que el elenco que se encuentra en los sectores oficiales. De ah deriva que la sociedad civil sea un campo germinal de iniciativas en esta materia, que conviene examinar en su detalle19 . Los aportes de ciertas reas particulares fueron notorios en el Foro. As, las experiencias y aprendizajes acumulados por oficinas especializadas en derechos humanos han podido ser parcialmente transferidos a otros modelos de acceso a la justicia, en pases con un reciente trnsito a la democracia, proceso que en su momento se nutri del trabajo de redes y movimientos internacionales. Las oficinas creadas para atender casos en derechos de la mujer y en violencia domstica, han hecho uso de una amplia gama de acciones concertadas y han producido algunos de los modelos ms innovativos que la investigacin ha detectado. El Foro permiti constatar que la accin de la sociedad civil es imprescindible en la materia, independientemente de la incidencia real que tienen los modelos creados a su amparo, y de las dificultades concretas que enfrentan al tratar de medir el impacto de su actuacin. Ciertas intervenciones marcaron tambin la creciente tendencia en pro de la participacin en la reforma judicial, pero ste es un tema en que las diferencias entre los pases parecen ser notorias.
i)
El Camino Hacia el Futuro
El Foro fue unnime en reconocer el potencial para trabajo en esta materia. En primer lugar, detect algunas discusiones tericas y conceptuales sobre la justicia y el acceso a los sistemas de justicia que conviene profundizar, porque tienen que ver con elementos esenciales en el rumbo que han de seguir las polticas judiciales y los planes de reforma en este sector en los prximos aos. De la misma forma, consider que la investigacin ha abierto el camino en un tema ausente, pero vlido y legtimo, como es el del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, y que ha aportado en la ubicacin, identificacin y valoracin de los modelos como respuestas a este tema, iniciando en la comparacin que puede llevar a su rplica y a su enriquecimiento recproco. Pero, de la misma manera, en el Foro se expres que esta investigacin, por sus caractersticas y las del tema que trata, es un primer intento al que debe darse seguimiento, y que debe trascender para traducirse en acciones concretas. Todos los sectores en el Foro reconocieron que las dificultades estadsticas y la carencia de evaluaciones afectan las posibilidades reales de trabajo, sobre todo cuando se trata de analizar el transplante o la rplica de modelos, por lo cual son reiteradas las recomendaciones de asumir sta, la de sistematizacin, como una de las primeras labores.
19 Ms resistencia hay a la aceptacin de esquemas mixtos en el funcionamiento de instancias de ampliacin del acceso a la justicia para los sectores ms desfavorecidos, a pesar de los ejemplos relativamente exitosos que la investigacin ha detectado. La razn de que aqu no se alcance unanimidad, puede tener que ver con la confusin de papeles que puede percibirse si los modelos no son planificados adecuadamente y con preocupaciones sobre la asignacin de responsabilidades o fondos pblicos a entidades privadas, pero estas dudas parecieran provenir ms de la aplicacin estricta de frmulas, que de la constatacin directa de experiencias que todava son aisladas.
490
Anexo 2
El Foro insisti en el tema de la calidad de la justicia, de un modo que rebasa en mucho los lmites de la investigacin, pero que revela una preocupacin extendida sobre la cual hay todava pocos resultados concretos. Ms all de los logros especficos en mejorar la imagen del Poder Judicial a los ojos de la opinin pblica, que todava son pocos y aislados, falta todava conceptualizacin e instrumentos que permitan concebir y medir adecuadamente las acciones y planes en la reforma judicial. Las entidades de cooperacin internacionales mostraron en el Foro, como lo han dejado ver en otras instancias, su inters por la reforma judicial y su comprensin de la necesidad de actuar en materia de acceso a la justicia. Su perspectiva puede contribuir a la expansin de los esfuerzos en esta materia, especialmente si se concreta una segunda generacin de proyectos de reforma judicial, como todos los sectores presentes en el Foro sienten que ser. El Foro fue un ejercicio de optimismo y de fe en el derecho. La insistencia de los participantes en ver el derecho como potencial instrumento de cambio social y la preocupacin genuina por el acceso a la justicia como una exigencia vlida de todos, cre una atmsfera teida por los planes a futuro, a pesar de los crudos datos de la realidad que debi considerar. En ese sentido, fue expresada la esperanza que este enfoque del tema tenga continuidad y seguimiento, para llegar a ser no solo una nota de academia, sino una ruta de accin.
San Jos, noviembre de 1999
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ACCESO A LA JUSTICIA Y EQUIDAD

Jos Thompson Coordinador Acadmico

Banco Interamericano de Desarrollo

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Diagramacin y Artes Finales: Alejandro Pacheco Impresin: Editorama, S.A.

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO BID

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS IIDH

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INFORME DE COSTA RICA Rita Maxera ..................................................................................................... 33

INFORME DE ECUADOR Farith Simon .................................................................................................... 71

INFORME DE EL SALVADOR Francisco Daz ............................................................................................... 119

INFORME DE GUATEMALA Ayln Ordoez ............................................................................................... 165

INFORME DE NICARAGUA Freddy Blandn ............................................................................................. 201

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ANEXO 1 ................................................................................................................ 457 MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA

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Edmundo Jarqun BID

Roberto Cullar M. Director Ejecutivo IIDH

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EL ACCESO A LA JUSTICIA, UN ENFOQUE DESDE LOS DERECHOS HUMANOS1

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Jos Thompson* Coordinador

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EL ACCESO A LA JUSTICIA Y LA EQUIDAD

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EL PROCESO DE INVESTIGACIN Y SUS RESULTADOS

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DISCUSIN DE LAS INVESTIGACIONES NACIONALES

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El acceso a la justicia en la Repblica de Costa Rica

INVESTIGACIN SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA EN LA REPBLICA DE COSTA RICA

Rita Maxera Herrera* Consultora

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II- ESTADO DE LA CUESTIN EN COSTA RICA

El acceso a la justicia en la Repblica de Costa Rica

1 - EL ACCESO A LA JUSTICIA COMO DERECHO HUMANO

2 - ESTADO DE LA CUESTIN EN COSTA RICA

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El acceso a la justicia en la Repblica de Costa Rica

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La Comisin Nacional para el Mejoramiento de la Administracin de Justicia (CONAMAJ)7