PRINCIPIOS QUE RIGEN LA HACIENDA PBLICA MUNICIPAL.

Principios constitucionales: son los que estn contemplados en la Constitucin de laRepblica Bolivariana de Venezuela y son aplicables a toda la Hacienda Pblica,incluyendo, por supuesto, la Hacienda Pblica Municipal. Principios legales: son los que se encuentran regulados por leyes nacionales vinculadas,directa o indirectamente a la materia hacendstica. Estos principios, aun cuando rigen parala Hacienda Pblica Nacional, son aplicables a la Hacienda Pblica Municipal, en cuantoello sea posible

La Hacienda Pblica Municipal se rige por una serie de principios. Hay principios generales que rigen por igual a todas las haciendas pblicas nacional, estadal y municipal- y principios cuya aplicacin slo rige para una de ellas, tal cual lo establezca la base constitucional o legal correspondiente. A efectos didcticos pueden distinguirse, entonces: Principios constitucionales: los que estn contemplados en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y son aplicables a todas las Haciendas Pblicas, incluyendo la Hacienda Pblica Municipal. Principios legales: los que se encuentran regulados en diferentes leyes nacionales vinculadas, directa o indirectamente a la materia hacendstica. Estos principios rigen para la Hacienda Pblica Nacional y son aplicables a la Hacienda Pblica Municipal, en cuanto ello sea posible. En el caso de estas leyes cabe hacer tambin, por razones didcticas, una subdivisin que permite distinguir entre: o Principios contenidos en la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP). o Principios establecidos en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (LOPPM). Cabe apuntar que la mayora de los municipios suele incorporar, en el texto de las ordenanzas que tratan materias hacendsticas, lo concerniente a los principios constitucional o legalmente establecidos. As, por ejemplo, las

ordenanzas sobre Rgimen Presupuestario, Hacienda Pblica Municipal, Contralora Municipal, Ejidos y otros bienes inmuebles municipales y, de manera ms concreta, en las ordenanzas mediante las cuales se crean impuestos, tasas o contribuciones especiales. Principios contemplados en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, aplicables a todas las Haciendas Pblicas, incluyendo la Hacienda Pblica Municipal. Principio de la previsin presupuestaria de los gastos. De acuerdo con este principio, establecido en el artculo 314 de la CRBV, no se har ningn gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Lo previsto en este artculo es extensivo a los Municipios, segn lo establece el artculo 241 de la LOPPM: [] Los crditos presupuestarios del Presupuesto de Gastos por programas, subprogramas, proyectos, partidas y dems categoras presupuestarias equivalentes, constituyen el lmite mximo de las autorizaciones disponibles para gastar, no pudiendo el Alcalde acordar ningn gasto ni pago para el cual no exista previsin presupuestaria []. No obstante, dispone el artculo 249 de la ley que [] El Concejo o Cabildo, a solicitud del alcalde o alcaldesa, podr aprobar crditos adicionales al presupuesto de gastos para cubrir gastos necesarios no previstos en la ordenanza anual de presupuesto o crditos presupuestarios insuficientes []. Principio del equilibrio presupuestario. Segn este principio, establecido en el artculo 311 de la CRBV, los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. En el campo municipal, la aplicacin de este principio est contemplada en el artculo 239 de la LOPPM: [] El monto del presupuesto de gastos no podr exceder del total del Presupuesto de Ingresos. Cuando fuere necesario cumplir con esta disposicin, en el presupuesto de ingresos se podr incluir hasta la mitad de las existencias

del Tesoro no comprometidas y estimadas para el ltimo da del ejercicio fiscal vigente al momento de la presentacin del proyecto de ordenanza de presupuesto anual de ingresos y gastos []. Existen otros principios los tributarios -, contemplados en la CRBV, aplicables a la Hacienda Pblica Municipal que sern objeto de un trato especial en la Leccin Seis. Principios legales (los contenidos en leyes nacionales) que rigen para la Hacienda Pblica Nacional y son aplicables a la Hacienda Pblica Municipal en cuanto ello sea posible. Principios contenidos en la LOAFSP aplicables a los Municipios, los Distritos y el Distrito Metropolitano. El artculo 64 de la LOAFSP dispone lo siguiente: [] Los principios y disposiciones establecidos para la administracin financiera nacional regirn la de los estados, distritos y municipios, en cuanto sean aplicables. A estos fines, las disposiciones que regulen la materia en dichas entidades, se ajustarn a los principios constitucionales y a los establecidos en esta Ley para su ejecucin y desarrollo []. Los principios constitucionales a los que se refiere la ley, son los enumerados en la segunda parte del artculo 2, a saber: legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinacin

macroeconmica. De estos principios, el de la coordinacin macroeconmica, no es aplicable al Municipio, por la naturaleza de la materia a la que refiere. Veamos ahora los casos en los cuales las disposiciones de la LOAFSP se aplican al Municipio. o Rgimen presupuestario. Segn lo dispone el artculo 62 de la ley, el proceso presupuestario de los estados, distritos y municipios se regir por las leyes estadales, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, y las ordenanzas municipales

correspondientes; pero se ajustar, en cuanto sea posible, a las disposiciones tcnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto. Las leyes y ordenanzas de presupuesto de los estados, distritos y municipios, dentro de los sesenta das siguientes a su aprobacin, se remitirn, a travs del Vicepresidente Ejecutivo de la Repblica, a la Asamblea Nacional, al Consejo Federal de Gobierno, al Ministerio de Planificacin y Desarrollo y a la Oficina Nacional de Presupuesto, a los solos fines de informacin. Dentro de los treinta das siguientes al fin de cada trimestre, remitirn, igualmente, a la Oficina Nacional de Presupuesto, informacin acerca de la correspondiente gestin presupuestaria. o Crdito pblico. Las restricciones al Municipio para realizar operaciones de crdito pblico, se expresan en los artculos 79, 93 y 95 de la LOAFSP. De acuerdo con el contenido de estos artculos, el Municipio no puede realizar operaciones de crdito pblico externo, ni en moneda extranjera, ni garantizar obligaciones de terceros. Las operaciones de crdito pblico internas que pueda realizar el Municipio, requerirn de la autorizacin de la Asamblea Nacional, otorgada mediante ley especial. Previo a ello, sin embargo, la solicitud de la operacin deber ser aprobada por acuerdo del respectivo Concejo Municipal y por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, quien ser el encargado de remitirla a la Asamblea Nacional. o Informacin contable. El artculo 129 de la LOAFSP, dispone que los municipios debern presentar a la Oficina Nacional de Contabilidad Pblica, la informacin necesaria para el cumplimiento de las funciones de dicha oficina, la cual, a su vez, coordinar con los entes locales la aplicacin, en el mbito de sus competencias, del sistema de informacin financiera que desarrolle. Principios contenidos en la LOPPM.

o Entes u rganos sujetos a las disposiciones de la ley en materia de Hacienda Pblica Municipal. Adems del Municipio, estn sujetos a las disposiciones sobre Hacienda Pblica Municipal previstas en la LOPPM (artculo 128), los siguientes entes u organismos que, junto con aqul conforman el sector pblico municipal: Los distritos metropolitanos. Los institutos autnomos municipales. Los servicios autnomos sin personalidad jurdica creados por los Municipios. Las sociedades mercantiles en las cuales los Municipios tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento de su capital social. Las fundaciones, sociedades civiles, asociaciones civiles y dems instituciones constituidas con fondos pblicos municipales que representen el cincuenta por ciento o ms de su patrimonio. Las dems personas jurdicas municipales de derecho pblico, con o sin fines empresariales o no contempladas en los ordinales anteriores. Responsabilidad patrimonial del Municipio. La responsabilidad patrimonial del Municipio se fundamenta, en primer lugar, en el artculo 140 de la CRBV, segn el cual: [] El Estado responder patrimonialmente por los daos que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento de la Administracin Pblica []. Y, en segundo lugar, en el 129 de la LOPPM: [] El Municipio responder patrimonialmente por los daos que cause con ocasin del funcionamiento de sus servicios por accin, por falta u omisin; queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del

funcionario y el derecho del Municipio de actuar contra ste, de conformidad con las leyes que regulan la materia []. Este principio ha sido interpretado en ponencia del Magistrado Carlos Escarr Malav, en la cual hace ver que en la exposicin de Motivos de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, al referirse al sistema de responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica, seala expresamente que en ella se consagra: [] La obligacin directa del Estado de responder patrimonialmente por los daos que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento, normal o anormal de los servicios pblicos y por cualesquiera actividades pblicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales de los entes pblicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones. Cabe destacar que del espritu del Constituyente se deriva la voluntad de consagrar un sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca todos los daos ocasionados por cualquier actividad derivada del ejercicio de cualquiera de las funciones ejercidas por los rganos del Poder pblico. Establecido el amplio alcance del sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado, establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela [] . Merece la pena complementar el acierto jurdico que se ha anotado la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia cuyo extracto se ha trascrito, con las sentencias que, en apretada sntesis, se presentan a continuacin: 1. Sentencia del 25-02-2003, Exp. N 199-16.134, Ponente: Dr. Hadel Mostaf Paolini . En ella se sostiene que la actuacin del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones organizativas a travs de las cuales ejerce el poder y presta servicios a la comunidad, debe siempre resarcir a los particulares, tanto si por el resultado de su actuacin se produce la ruptura del equilibrio social, manifestado en la igualdad que debe prevalecer entre los ciudadanos ante las

cargas pblicas, denominado por la doctrina responsabilidad sin falta o por sacrificio particular, como porque el dao deviene del funcionamiento anormal de la Administracin Pblica. Advierte la Sala, sin embargo, que pueden existir eximentes de responsabilidad que consagra el derecho comn,

especficamente los establecidos en el artculo 1.193 del Cdigo Civil, segn el cual [] Toda persona es responsable del dao causado por las cosas que tiene bajo su guarda, a menos que pruebe que el dao ha sido ocasionado por la falta de la vctima, por el hecho de un tercero, o por caso fortuito o fuerza mayor []. De manera que, contina la sentencia, lo anterior no significa que toda actividad de la Administracin que cause dao a un particular debe ser resarcido por el Estado. En efecto, el hecho perjudicial debe ser directamente imputable a la Administracin y debe constituir una afeccin cierta al patrimonio de bienes y derechos del administrado. 2. Sentencia del 25-03-2003, Exp. N 1996-13173, del mismo ponente. En ella se ampla el criterio sostenido por el TSJ en la anterior sentencia, al sealarse que los elementos constitutivos para la procedencia de la responsabilidad de la Administracin son: a) que se haya producido un dao a los administrados en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el dao infringido sea imputable a la Administracin, con motivo de su funcionamiento, sea ste normal o anormal; y c) la imprescindible relacin de causalidad que debe existir entre el hecho imputado a la Administracin y el dao efectivamente producido por tal hecho. Responsabilidad patrimonial de las autoridades locales. De conformidad con el artculo 130 de la LOPPM: [] El alcalde o alcaldesa, los concejales o concejalas, el contralor o contralora, el sndico o sndica y dems funcionarios y trabajadores municipales sern responsables patrimonialmente ante el Municipio por los daos que le causaren por incumplimiento de sus deberes o por negligencia o impericia en el desempeo de sus funciones.

Cualquier vecino del Municipio podr exigir a las autoridades municipales competentes el ejercicio de las acciones correspondientes. Cuando la autoridad competente no las ejerza, el o los vecinos interesados podrn accionar legalmente, sin perjuicio de la intervencin del Fiscal del Ministerio Pblico a fin de que se inicie la averiguacin a que hubiere lugar []. La responsabilidad patrimonial de las autoridades municipales, as como la responsabilidad penal, civil y administrativa de todos los funcionarios pblicos en general, por todos los actos que realicen en ejercicio de sus funciones, se considera como un principio fundamental del ordenamiento jurdico venezolano. Dicha responsabilidad puede tener origen en la violacin de la Ley, abuso de poder o en la violacin y menoscabo de los derechos garantizados por la Constitucin. A este respecto y de conformidad con lo establecido en el artculo 285 de la CRBV, corresponde al Ministerio Pblico: [] (omisis) 5: Intentar las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria en que hubieren incurrido los funcionarios o funcionarias del sector pblico, con motivo del ejerci de sus funciones []. Principios por los cuales se rigen las relaciones fiscales entre la Repblica, los Estados y los Municipios. La LOPPM define, en el artculo 168, los principios por los cuales se debern regir las relaciones fiscales entre la Repblica, los Estados y los Municipios, consecuencia de los cuales, en el ejercicio de sus competencias propias, los Municipios debern ponderar la totalidad de los intereses pblicos implicados. Los principios son: integridad territorial, autonoma, coordinacin, cooperacin, solidaridad interterritorial y subsidiaridad. Los principios de integridad territorial y de cooperacin aparecen igualmente enunciados como principios fundamentales de la Repblica Bolivariana de Venezuela (artculo 4, CRBV). Una interpretacin elemental del principio de integridad territorial permite suponer que, en este caso, el mismo se refiere al hecho de que las jurisdicciones territoriales involucradas en esas relaciones no pueden ser fragmentadas. Es decir, que el mbito territorial de la Repblica, el

de los estados y el de los Municipios es, correspondientemente, uno solo, a los efectos de las relaciones fiscales que pudieran establecerse entre tales entidades. Y por lo que respecta a la cooperacin, este principio alude a lo pautado en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (artculo 24) segn el cual la Administracin Pblica Nacional, la de los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los Municipios, colaborarn entre si y con las otras ramas de los poderes pblicos en la realizacin de los fines del Estado. Lo que el legislador ha hecho es referir ese alcance al campo de lo hacendstico, y expresarlo como un principio ms. El principio de autonoma representa la reiteracin del carcter autonmico del Municipio, tal cual se encuentra consagrado en la CRBV (artculo 168) y en la LOPPM (artculo 3). En este caso se refiere, particularmente, a la autonoma financiera que tiene el Municipio para crear, recaudar e invertir sus ingresos, y determina su mbito de actuacin en cuanto a las relaciones fiscales que se deriven del ejercicio de esta facultad, respecto de la Repblica y/o de los estados. La coordinacin es, igualmente, una aplicacin al mbito municipal y con especfica referencia a las relaciones fiscales, del principio que enuncia la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (artculo 23), cuando dispone que las actividades que desarrollen los rganos y entes de la Administracin Pblica y el Municipio es uno de esos entes- estarn orientadas al logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual coordinarn su actuacin bajo el principio de unidad orgnica. Esto significa, en este caso, que las relaciones entre el Municipio y la Repblica y/o los estados- para lograr sus fines y objetivos fiscales debern orientarse por lo que plantea el referido principio. La solidaridad nterterritorial es un principio que pretende combinar lo que establece la CRBV respecto a la solidaridad como valor superior del ordenamiento jurdico y la actuacin del Estado Venezolano (artculos 2 y 4, fundamentalmente), as como el reconocimiento de los desequilibrios econmicos territoriales que pudieran afectar a determinadas regiones o

localidades del pas, en su conjunto. Llevado al campo de las relaciones fiscales que pudieran establecerse entre el Municipio, la Repblica y/o los estados, esto significara adelantarse a la eventual existencia de tales desequilibrios y anticipar, entonces, la pertinencia de los mecanismos de compensacin interterritorial, mediante los cuales debe existir un auxilio recproco entre la Hacienda central y las Haciendas locales, y entre stas entre s.

EL PODER TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO PODER TRIBUTARIO Y POTESTAD TRIBUTARIA. Uno de los temas ms interesantes en el estudio de las Finanzas Pblicas, es el que se relaciona con la creacin de tributos por parte del Estado, especialmente cuando ste adopta para su gobierno la forma representativa federal, como en el caso de Venezuela. Abordar el tema no resulta tarea fcil si se toma en cuente la diversidad de opiniones y posiciones doctrinales sobre dos trminos que para unos tienen diferentes significados y para otros significado equivalente, como son poder tributario y potestad tributaria. Es por ello, que iniciaremos nuestro anlisis con la posicin que, sobre el particular, han adoptado especialistas extranjeros y nacionales, para luego establecer la diferencia entre lo que, igualmente, ha sido motivo de discusin no pacfica, la potestad tributaria originaria y la derivada. Entre los autores extranjeros hemos escogido tres, por la claridad de sus conceptos y la trascendencia de sus obras; ellos son: los argentinos HCTOR VILLEGAS y CARLOS M. GIULANI FONROUGE y el espaol FERNANDO SAINZ DE BUJANDA, cuyas posiciones pasamos a describir a continuacin, en un esfuerzo de apretada sntesis. Para VIILEGAS, el estudio de los trminos poder tributario y potestad tributaria, debe iniciarse aclarando el concepto de soberana. Apunta el autor, que para la ciencia poltica la soberana significa estar por encima de todo y de todos. La soberana reside en el pueblo y de ella emana, entre otros mltiples poderes y

facultades, el poder tributario, que se define como la facultad o la posibilidad jurdica del Estado de exigir contribuciones a las personas sometidas a su soberana . Del poder tributario surge, en primer lugar, la potestad tributaria, que es la facultad de dictar normas jurdicas de las cuales nace para ciertos individuos la obligacin de pagar tributos, esto es, la facultad estatal de crear, modificar o suprimir unilateralmente tributos, lo cual, traducido al campo jurdico, implica la posibilidad de dictar normas generadoras de contribuciones que las personas deben entregar coactivamente, para atender las necesidades pblicas. Desde este punto de vista, si la potestad tributaria viene atribuida por ley, ser posterior, lgica y cronolgicamente, al poder tributario que se fundamenta en la soberana. Queda claro, entonces, que la potestad tributaria se ejerce a travs de los rganos legislativos y sobre la base de leyes formales que contendrn los elementos del tributo y de la obligacin tributaria. GIULANI FONROUGE , coincide con VILLEGAS en la definicin de poder tributario y su origen basado en la soberana, cuando expresa: el poder tributario consiste en la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones), o sea, el poder de sancionar normas jurdicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categoras de individuos, la obligacin de pagar un impuesto o de respetar un lmite tributario, definicin que comparte con BIELSA, pero aadiendo que el poder tributario es inherente al Estado (Nacin, provincias, municipios) y nace, permanece y se extingue con l, de donde se origina que no puede ser objeto de cesin o delegacin; pertenece al Estado, y no al cuerpo poltico que en la organizacin de cada pas tiene por misin ejercerlo (poder legislativo). Tampoco halla diferencia sustancial entre vocablos como poder tributario y potestad tributaria, aun cuando en su obra utiliza la expresin poder, por estar en la tradicin argentina, sin que ello obste a la utilizacin de potestad cuando la frase lo haga aconsejable. Algo diferente ocurre, sin embargo, con las expresiones poder tributario y competencia tributaria, en tanto la primera viene a ser el poder de gravar, como hemos visto, mientras que la segunda sera la facultad de ejercitar ese poder en el plano material, por lo que ambas cosas pueden coincidir, pero no es forzoso que as ocurra, por cuanto se manifiestan en esferas diferentes, conceptual una y real la otra. Puede haber rganos

dotados de competencia tributaria y carente de poder tributario, esto es de hacer efectiva la prestacin, como sera el SENIAT, en el caso de Venezuela. La opinin de SAINZ DE BUJANDA , no se diferencia de la de los autores precedentes, en cuanto se refiere a basar el poder tributario -que l denomina poder financiero-, en el concepto de soberana; sin embargo, establece una diferenciacin entre poder y potestades financieras, al considerar que el primero se reduce a la facultad de dictar leyes (poder legislativo), empleando potestad cuando se alude al aspecto administrativo del gravamen atribuido siempre por el ordenamiento jurdico, esto es, por la ley. La doctrina patria no es pacfica en cuanto al significado de los trminos poder tributario y potestad tributaria. EZRA MIZRACHI y LEONARDO PALACIOS MRQUEZ , consideran que existe diferencia entre ambas expresiones. El primero sostiene, en ponencia que bajo el ttulo Potestades Tributarias de los entes poltico-territoriales, fuera presentada en las V JORNADAS VENEZOLANAS DE DERECHO TRIBUTARIO , que el poder tributario as, sin calificativos- est ntimamente vinculado a esa dimensin de imperio del Estado, inherente a la soberana y que se concreta en la distribucin de potestades tributarias, bien en un marco constitucional, o en uno legal, entre las entidades poltico-territoriales que integran el Estado. Reserva el trmino potestad tributaria para aludir a las atribuciones que, con mayor o menor grado de autonoma, son ejercidas por las entidades territoriales. PALACIOS MRQUEZ, por su parte, considera que el poder tributario es la facultad para la creacin o modificacin de tributos, mientras que potestad tributaria se refiere a la reglamentacin de las leyes tributarias y al desarrollo de la actividad administrativa, que se concreta en el mandamiento general y abstracto contenido en la norma jurdica. Otro autor para el cual existe diferencia entre poder y potestad tributaria, es RACHADELL, quien apunta lo siguiente: [] En nuestras clases de finanzas pblicas siempre hemos insistido en establecer la distincin entre el poder tributario y la potestad tributaria. El

primero se refiere a la facultad de los entes pblicos territoriales de crear tributos, es decir, de elevar determinados hechos a la condicin de objetos de imposicin y de regular los elementos del tributo que se crea, todo ello mediante la promulgacin de un acto de rango legal. La potestad tributaria, o mejor, las potestades tributarias, en cambio, alude a las facultades y deberes que la ley asigna a la Administracin no necesariamente a los entes pblicos territoriales- para recaudar los tributos, tales como la realizacin de fiscalizaciones o la determinacin de la obligacin tributaria. Como puede verse, ambas figuras operan en planos distintos: el poder tributario, en al mbito nacional, tiene como lmites la Constitucin y se identificar con el poder de legislar; la potestad tributaria se refiere a competencias de la Administracin legalmente conferidas, se traduce en actos de ejecucin de la ley y tiene una jerarqua similar a la de las potestades sancionatoria, revocatoria, anulatoria, convalidatoria o expropiatoria. De esta manera, el concepto de potestades administrativas, incluidas las tributarias, englobara fenmenos de similar rango y caractersticas y podra ser objeto de un tratamiento unitario [] . Sobre la base de las posiciones doctrinarias antes explicadas se concluye, que existe consenso al considerar al poder tributario como facultad del Estado para exigir unilateralmente determinados tributos, con fundamento en la soberana y ejercida mediante ley. No existe unidad de criterio para diferenciar poder tributario y potestad tributaria. Para VILLEGAS, la potestad tributaria es cronolgicamente posterior al poder tributario, como facultad de dictar normas jurdicas de las cuales nacen los tributos. Para el resto de los autores, con variante de palabras, la potestad tributaria alude a las facultades y deberes que la Ley asigna a la Administracin para recaudar los tributos.