Marco de Conceptual de la Guía de Lectura

sobre Gobernanza Legislativa

A continuación se expone un sencillo marco conceptual para exponer la importancia de

la gobernanza legislativa para fomentar la cooperación en la formulación de políticas y
la gobernabilidad democrática. Asimismo se detallan y comentan los indicadores
utilizados para describir y analizar cada gran dimensión en que se subdivide la
gobernanza legislativa. Estos comentarios pueden también encontrarse en el sistema
Lagniks.

La cooperación legislativa entre los partidos que representan los intereses de la

ciudadanía y el presidente favorece la toma de decisiones y reduce los bloqueos a la
acción de gobierno que frecuentemente han provocado dañinas parálisis a veces
resultantes en crisis presidenciales. La buena gobernanza legislativa es la que garantiza
la inclusión de las preferencias ciudadanas en las instancias legislativas a la vez que
permite que sean tenidas en consideración todas ellas sin que ninguna pueda imponerse
sobre las demás en la formulación de políticas sin poseer un amplio respaldo ciudadano.

Los elementos básicos de la gobernanza legislativa son: el sistema electoral y de

partidos, la relación entre los poderes, y la organización y funcionamiento interno del
legislativo. Cada uno de estos elementos interactúa con los otros para conformar el
entramado institucional de la gobernanza legislativa (véase el Diagrama siguiente). El
sistema electoral permite transformar las preferencias ciudadanas en representación
política, estableciendo cuáles y con qué peso estarán representados los distintos
intereses de la ciudadanía en los poderes ejecutivo y legislativo. Las fórmulas que rigen
las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo determinan la preponderancia de unos
intereses sobre otros, otorgando más facilidades al ejecutivo frente al legislativo o
viceversa. Finalmente, la organización y funcionamiento interno del legislativo, permite
conocer quién puede influir en mayor medida en la formación de la agenda legislativa.

A continuación se expone detalladamente los indicadores de cada uno de los tres temas
utilizados para analizar la gobernanza legislativa. Para cada indicador se detalla qué
mide y cuáles son sus implicaciones para la gobernabilidad democrática. Los
comentarios a los indicadores también pueden obtenerse mediante el sistema Lagniks o
a través de la propia guía de lectura, puesto que cuando se consulta un indicador el
usuario tiene la opción de ver la nota técnica y el comentario del mismo.
 DIAGRAMA

Organización Interna del

Congreso
Comisiones Parlamentarias
Poderes para establecer la Agenda

Congreso

Sistema Electoral
Formula Electoral Representación Relaciones entre Poderes
Tipo de Listas Poderes Proactivos y Reactivos del
Calendario Electoral de Intereses Presidente
Sistema de Partidos Poderes Presupuestarios

Poder Ejecutivo
 1. El Sistema Electoral

• El sistema electoral mediante el cual se elige al presidente y las cámaras

legislativas transforma las preferencias ciudadanas en escaños y dota de
legitimidad al sistema político. Para analizar sus efectos sobre la cooperación en
el legislativo, conviene tener presente los elementos de proporcionalidad del
mismo, así como los incentivos que provee para que los legisladores negocien
entre si en base a intereses comunes nacionales y no únicamente específicos a su
circunscripción electoral.

• Como consideración normativa general conviene tener en cuenta que el sistema

electoral debe promover la sincera revelación de preferencias por los votantes y
no crear incentivos para un voto estratégico que provoque gobiernos
mayoritarios de partido único sin una amplio apoyo de los votantes o situaciones
en las que las preferencias del legislativo están muy alejadas entre si o con
respecto a las del presidente, lo que puede generar situaciones de conflicto e
ingobernabilidad.

• Los indicadores utilizados para analizar esta situación son los siguientes: la
fórmula electoral para elegir al presidente y al legislativo; la magnitud del
distrito electoral; el tipo de listas; el número efectivo de partidos; la concurrencia
de las elecciones presidenciales y legislativas; y la duración del mandato del
presidente.

Fórmula Electoral Presidente: La fórmula electoral hace referencia a la forma en

que los votos son transformados en escaños. Los sistemas de mayoría relativa, tanto
para la elección del Presidente como de las instancias legislativas, fomentan el voto
estratégico1 y la victoria de mayorías que cuentan con una minoría de los votos. Para
la elección del presidente, los sistemas de mayoría absoluta a dos vueltas (como los
de Brasil, Chile y Colombia) se considera que generan demasiadas candidaturas en
la primera vuelta y amplias coaliciones en la segunda donde cada pequeña
candidatura es premiada en función de los resultados obtenidos en la primera vuelta.
Este es el sistema adoptado por la mayoría de países latinoamericanos en las
recientes experiencias de democratización. Como tales experiencias han
demostrado, estos sistemas han generado mejores resultados que los de mayoría
relativa, en tanto en un 80% de las veinte elecciones emprendidas bajo esta regla
hasta el 2001 el presidente vencedor nunca ha sido el menos deseado por los
electores, como ha sucedido con otras fórmulas electorales (Colomer, 2002). En los
sistemas de mayoría relativa cualificada, se establece un mínimo de votos necesario
para salir ganador en primera vuelta (el 40 o el 45% de los votos), si ningún
candidato logra alcanzar este umbral mínimo, se realiza una segunda vuelta donde
se escoge por mayoría absoluta entre dos candidatos. Esta fórmula electoral
(presente en la actualidad en Argentina, Costa Rica, Ecuador y Nicaragua) genera
más incentivos que el resto de fórmulas para la formación de amplias mayorías en la

1
Por voto estratégico se entiende aquella situación en la que el votante, sabiendo que su máxima
preferencia no tiene posibilidades de resultar escogida, eligen aquella que les parece ‘menos mala’ entre
las que tienen posibilidades de salir escogidas. Este tipo de voto se da sobretodo en las elecciones
presidenciales.
 primera vuelta, prueba de ello es que ninguna de las diecisiete elecciones por
mayoría cualificada ha requerido de segunda vuelta y el presidente ha obtenido el
respaldo del votante en la mediana (aquél que tiene a su derecha e izquierda igual
número de votos). Finalmente, existe una peculiaridad en el caso de Bolivia donde
tras un fórmula de elección mixta del Congreso, éste elige por mayoría absoluta
entre los candidatos de las dos listas más votadas, lo que favorece la formación de
coaliciones multipartidistas mayoritarias en apoyo del presidente en el congreso, lo
que puede favorecer la cooperación entre el Presidente y el Congreso al asegurar en
mayor medida un gobierno mayoritario de coalición.

Fórmula electoral de las cámaras legislativas: Desde un punto de vista normativo,

la representación proporcional implementada en casi todas las cámaras bajas de
América Latina) proporciona una mejor traslación de las preferencias ciudadanas en
escaños legislativos. Por el contrario, en los sistemas de mayoría relativa (presente
en algunas cámaras altas), donde el vencedor gana todos los escaños en juego, no se
garantiza que el votante en la mediana (o aquél que tiene a su derecha e izquierda un
igual número de votos una vez se han ordenado los partidos ideológicamente) sea el
legislador en la mediana, lo que sesga la representación popular hacia un lado u otro.
La mayoría de cámaras altas en Latinoamérica son escogidas por mayoría relativa o
sistemas mixtos. Los sistemas mixtos combinan la representación proporcional con
la mayoritaria de forma equitativa (sólo en México el peso de la fórmula
proporcional es sustancialmente inferior al de la mayoritaria) y aunque son
utilizados principalmente para la cámara alta, en el caso de Bolivia y Venezuela
también se utilizan para la elección de la cámara baja. Los sistemas mixtos son una
forma de ‘personalizar’ parte del voto en tanto algunos candidatos son escogidos en
circunscripciones geográficas concretas y, por tanto, responden sobretodo ante esa
parte de la ciudadanía. Sin embargo, conviene tener en cuenta que hay dos
elementos más especialmente importantes en la determinación de la
representatividad y la responsabilidad asociados al sistema electoral, estos son: el
tipo de listas y la magnitud del distrito.

La Magnitud del Distrito Electoral: La magnitud del distrito electoral se define como
el número de escaños que, en promedio, se escogen en los distritos electorales definidos
del país. Cuando la magnitud del distrito electoral es igual a 1 se está ante el caso de un
sistema mayoritario en sistemas uninominales (como en Inglaterra). Cuanto mayor se va
haciendo la Magnitud del Distrito Electoral mayor es el numero de escaños que se
asigna en un distrito promedio. El caso extremo se produce cuando todos los
legisladores son escogidos en una misma circunscripción nacional (como el Parlamento
en Israel o el Senado en Colombia) y entonces el valor de la Magnitud del Distrito
Electoral es igual al conjunto de legisladores escogidos. Respecto a los efectos de la
magnitud del distrito conviene enfatizar dos. Un primer efecto provoca un aumento de
la proporcionalidad. En sistemas proporcionales (como es el caso para la mayoría de
elecciones parlamentarias en América Latina), cuanto mayor es el distrito electoral más
proporcional es el resultado de una elección y, por tanto, los partidos minoritarios tienen
más opciones de estar representados en el legislativo. Esto no es necesariamente bueno,
sobretodo si genera una excesiva fragmentación del número de partidos que dificulte
mucho la toma de decisiones. Un segundo efecto de la magnitud del distrito afecta al
carácter de los intereses de los candidatos electos. Distritos mayores favorecerán
intereses más centrados en el ámbito local que nacional, lo que puede dificultar la
cooperación entre legisladores que sobretodo responden ante intereses particulares y un
presidente que ha de dar respuestas a problemáticas de ámbito nacional.

Tipo de Listas: El tipo de listas hace relación a la forma en que el votante puede marcar
la boleta. En general existen dos tipos: abiertas (el elector puede escoger a cualquier
candidato de la lista presentada por el partido) o cerradas (el electos únicamente puede
votar a toda la lista presentada por algún partido). Los efectos principales del tipo de
listas sobre la cooperación legislativa son esencialmente dos. En primer lugar, las listas
abiertas fomentan en mayor medida que las cerradas la indisciplina de los partidos en el
legislativo, lo que se debe a que la lealtad al partido se reduce cuando no se depende de
la inclusión del candidato en la lista para resultar electo como diputado o senador, sino
que se depende de la elección de los ciudadanos. Así, las listas abiertas reducen el
control del partido sobre los candidatos y aumenta la independencia de los mismos en el
legislativo. En segundo lugar, como las listas abiertas tienden a centrar las elecciones
más en el candidato que en el partido, los candidatos tienen más incentivos a responder
ante el electorado que los ha apoyado que ante el conjunto de los votantes, lo que
produce que dichos candidatos se centren en la provisión de bienes privados a sus
electores para ganar posiciones respecto a sus oponentes. De esta forma, los sistemas
muy centrados en los candidatos pueden dificultar la cooperación entre el legislativo y
el presidente en tanto diputados y/o senadores puede que no estén interesados en apoyar
las medidas pretendidas por el presidente para dar respuesta a una demanda nacional ya
que sólo sacan rédito electoral de medidas encaminadas a mejorar las condiciones de
vida de su núcleo de votantes. Los sistemas electorales de listas abiertas, como los
existentes en Perú o Brasil, pueden dificultar la cooperación legislativa aumentando la
indisciplina parlamentaria o provocando que los disputados y senadores sólo estén
interesados por aquellas medidas que favorecen a la circunscripción electoral de donde
han salido electos. No obstante, conviene tener en cuenta que en los bipartidismos con
fuertes separaciones de poderes, muchas veces la indisciplina parlamentaria puede ser
favorable a la cooperación y permitir en vez de impedir la acción legislativa.

Concurrencia de las elecciones a la Presidencia y al Legislativo: Se dice que dos

elecciones son concurrentes cuando coinciden en el tiempo. Cuando la elección a
Presidente y a todas las cámaras legislativas se realiza en un mismo momento, y
todos los escaños se renuevan en cada elección, normalmente la campaña
presidencial dominará sobre las legislativas, lo que permitirá al partido del
presidente obtener un número significativo de votos que facilite la existencia de un
gobierno unificado. Sin embargo, esto no siempre sucede así. Un calendario
electoral que separa las distintas elecciones (sistema no concurrente) o que establece
la renovación parcial de sus cámaras legislativas dificulta la cooperación en tanto
provoca una menor coherencia entre cámaras legislativas y entre éstas y el
presidente. Esto sucede en Argentina, Chile, Colombia, la República Dominicana,
El Salvador y México, mientras que la renovación parcial de las escaños se emplea
en Argentina para ambas cámaras y para los Senados Brasileño, Chileno y
Mexicano. Existen dos casos en los que la no concurrencia puede aportar ventajas en
cuando a la cooperación legislativa. Un primero se produce cuando el número
efectivos de partidos es bajo (por ejemplo, en caso de bipartidismo). En estos casos
elecciones no-concurrentes pueden favorecer el debate público sobre temas,
especialmente para los electores de centro que pueden ver sus preferencias
restringidas a dos grandes bloques. Un segundo caso hace referencia a la duración
del mandato. Cuando el mandato presidencial o legislativo es muy largo, resulta más
conveniente la renovación parcial de los miembros para, así, proporcionar más
alternativas a los ciudadanos para revelar sus preferencias.

Duración del Mandato del Presidente: La duración del mandato del presidente
nos da una idea del horizonte temporal con el que trabaja el equipo de gobierno. Es
especialmente relevante analizar su coherencia con el mandato del legislativo, en
tanto la ausencia de la misma puede indicar mayores conflictos entre presidente y
legislativo. Asimismo, conviene tener en cuenta que cuanto menor es la duración del
mandato mayor es el coste de la no concurrencia para la cooperación y la
estabilidad, ya que los incentivos a cooperar entre partidos disminuyen cuando se
acercan las elecciones. De esta forma, si bien ante elecciones concurrentes conviene
que los mandatos sean cortos (cuatro años) para dar oportunidades a la ciudadanía
de revelar sus preferencias y responsabilizar a los políticos por su gestión, ante
elecciones no concurrentes resulta mejor dilatar los mandatos del presidente y los
legisladores.
 2. Relaciones entre poderes

La adecuada representación y la composición congruente y no polarizada de las cámaras

son condiciones necesarias pero no suficientes para la efectiva toma de decisiones
políticas. Resulta necesario también un proceso cooperativo de toma de decisiones
legislativas eficiente y sin demasiados conflictos. Para ello, a continuación se aborda la
forma que cobra el proceso legislativo en Latinoamérica, atendiendo a los poderes
proactivos y reactivos del presidente, al caso especial de la aprobación del presupuesto,
las capacidades del presidente para influir en la agenda legislativa, el papel del
bicameralismo, y al control por parte del congreso del gabinete.

Poderes Proactivos del Presidente: Como es conocido, los sistemas presidenciales de

América Latina, en comparación con otros presidencialismos, otorgan importantes
poderes proactivos al presidente. Estos poderes proactivos se concretan en cuatro
instrumentos básicos que permiten al Presidente desempeñar esta labor: la iniciativa
legislativa ordinaria, la iniciativa exclusiva, los mensajes de urgencia, y los decretos por
mandato constitucional.

A diferencia de los Estados Unidos, todos los presidentes Latinoamericanos tienen el

poder de iniciar la legislación ordinaria. La ventaja del presidente sobre el congreso
aumenta cuando el primero tiene la iniciativa exclusiva sobre algunas cuestiones.

La iniciativa exclusiva del presidente hace referencia a aquellas materias en las que el
presidente tiene reservado el poder para iniciar su consideración parlamentaria. La
iniciativa exclusiva está sobretodo reservada para ciertas materias económicas y fiscales
en Bolivia, Chile, Colombia y Uruguay, y en cuestiones militares y administrativas en
Brasil. De esta forma, en estas materias el presidente puede bloquear cualquier cambio
simplemente absteniéndose de iniciar el proceso legislativo, puesto que una vez iniciado
el proceso el legislativo podrá enmendar o vetar dicha propuesta. (Colomer)

Los mensajes de urgencia permiten al presidente forzar al Congreso a tomar una

decisión en un periodo determinado. De esta forma, el Presidente puede alterar la
agenda legislativa y forzar al Congreso a pronunciarse sobre una cuestión de interés
nacional. Esta capacidad está reconocida en casi un tercio de los regímenes políticos
latinoamericanos, aunque las restricciones temporales para que el Congreso se
pronuncie varían desde los 30 días de Colombia, a los 100 y 120 respectivamente de
Brasil y Uruguay, o los 3, 10, o 30 días existentes en Chile según el caso. A su vez, el
resultado de la indecisión por parte del Congreso también puede facilitar en mayor o
menor medida al Presidente. En Ecuador, Paraguay, y Uruguay si el Congreso no se
pronuncia se adopta automáticamente la ley propuesta por el Presidente. Si, como
sucede en Brasil, Chile y Perú, el procedimiento permite enmiendas a la iniciativa
presidencial y se requiere la aprobación explícita del legislativo, el resultado
seguramente no diferirá mucho de proceso legislativo ordinario. De esta manera, los
poderes del presidente aumentan cuando no se permiten realizar enmiendas, no se
requiere el pronunciamiento del legislativo para su aprobación, y menor es el tiempo
para que el legislativo se pronuncie. (Tsebelis)

En términos comparados, el poder más importante en manos del presidente es su

capacidad para elaborar decretos de urgencia con contenido legislativo por mandato
constitucional. Este tipo de decretos, se han incorporado a las constituciones de
Argentina, Brasil, Colombia, Perú y Chile, en este último sólo para cuestiones
presupuestarias. Como en las medidas de urgencia, éstos decretos fuerzan al legislativo
a pronunciarse en un periodo definido, pero sin la previa aprobación de la propuesta o la
delegación de poderes legislativos por parte del congreso, lo que les confiere un efecto
legal inmediato. Ningún país de América Latina ha incluido la capacidad de decretar sin
posibilidad de recibir enmiendas, aunque la mayoría de países obligan al Congreso a
pronunciarse para su definitiva aprobación (como en Argentina, Colombia y Perú), lo
que impide en mayor medida la cooperación entre Presidente y Congreso en tanto el
primero puede acercar la política mucho más a sus preferencias. Son muchos los autores
que, como Colomer y Negretto, consideran las medidas o mensajes de urgencia un
mecanismo más eficiente para la formulación de políticas inclusivas que el decreto de
urgencia, que es poco representativo del equilibrio de poderes en las instituciones
políticas.

Decree Power (Tsebelis) La capacidad del presidente para legislar por decreto es uno de
los factores más estudiados por la literatura académica reciente. Los decretos
presidenciales y la delegación del congreso del poder legislativo al ejecutivo se han
utilizado para emprender gran parte de las reformas más importantes en los países
Latinoamericanos. Únicamente Argentina, Brasil, Colombia, y Perú proveen de amplios
poderes para elaborar decretos a sus Presidentes. En Brasil y en Colombia los decretos
tienen efectos directos pero duran únicamente un cierto periodo (30 y 90 días
respectivamente). En Colombia, los decretos requieren ser precedidos de una
declaración de emergencia nacional, algo nada infrecuente en la región, y , tras el estado
de excepción, requieren de la pronunciación del Congreso. En Perú y Argentina, los
decretos no tienen una duración preestablecida y el objeto de los mismos abarca más
que la legislación por razones de emergencia o de tipo económico.

Las Constituciones de Argentina, Chile, Colombia, Perú, y Venezuela permiten que el

Congreso delegue el poder legislativo al ejecutivo, lo que también sucede en Brasil,
México y Canadá pero de forma más limitada. Esta medida se ha utilizado para
emprender reformas políticamente difíciles.

Poderes Presupuestarios del Presidente: El presupuesto es sin duda la forma de

intervención más importante con la que cuenta un gobierno en condiciones normales.
En todos los países latinoamericanos el presidente es el responsable de presentar el
presupuesto a las cámaras. Dos reglas instituciones son especialmente importantes: la
existencia o no de restricciones sobre las enmiendas que el congreso puede realizar y las
fórmulas para resolver los desacuerdos entre el Presidente y el Congreso.

Respecto a las restricciones que confronta el congreso para realizar enmiendas,

normalmente estas se refieren a la cantidad total de gasto público y al déficit previsto,
aspectos sobre los que no caben enmiendas en países como Brasil, Chile o Colombia.
No obstante, el legislativo puede redistribuir los ingresos y los gastos presentados por el
gobierno. Sólo en Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, y Paraguay no existen
límites a las enmiendas que puede realizar el Congreso al presupuesto. Cuanto mayor es
la capacidad de enmendar, menos poder tiene el ejecutivo para tomar decisiones
unilateralmente, aunque también ha de tenerse en cuenta cuál es el resultado en caso en
que el presupuesto no reciba la aprobación requerida por el senado.
La resolución de los conflictos que pudieran surgir para la aprobación del presupuesto
puede tener cuatro resultados: la prorrogación del presupuesto anterior, la aprobación
del proyecto presentado por el presidente, la no aprobación de ningún presupuesto
(como en Estados Unidos o en México), y la obligación para que el ejecutivo presente
un nuevo proyecto. En Brasil, Honduras, y El Salvador si el presupuesto propuesto por
el Presidente no es aprobado por el legislativo, el Presidente debe presentar un
presupuesto alternativo que es promulgado temporalmente o por fases. La mitad de los
países de América Latina tienen el presupuesto del presidente como el resultado por
defecto; es decir, aquél que rige cuando no hay acuerdo entre los poderes. Cuando el
presupuesto del gobierno es el aprobado por defecto, esto atribuye mayor poder al
presidente que, sobretodo cuando el legislativo tiene restricciones a las enmiendas que
puede plantear, tiene la seguridad que el resultado se acerca más a sus preferencias y
seguramente sólo se introducirán pequeños cambios al presupuesto. Sólo en dos países,
Costa Rica y Honduras, el presidente no puede vetar la propuesta presupuestaria que
surge en el parlamento

Poderes presidenciales para defender sus propuestas. La capacidad del presidente

para estar representado en los debates plenarios y realizar enmiendas refuerza su
posición institucional. Esta competencia, que no existe en los presidencialismos más
tradicionales como el de los Estados Unidos, está presente en seis países
latinoamericanos, que permiten la participación en el debate (Argentina, Bolivia, costa
Rica, Ecuador, Guatemala, y Venezuela).

Los poderes reactivos del presidente. Los poderes reactivos del presidentes hacen
referencia a la capacidad del mismo para vetar la legislación surgida del parlamento.
Estos poderes se concretan en el tipo de veto que puede realizar el presidente, en las
mayorías requeridas para levantar dicho veto, y en la fórmula establecida para resolver
los conflictos cuando es imposible llegar a una solución. (Tsebelis)

El tipo de veto que puede realizar el presidente es total o parcial. Todos los presidentes
de Latinoamérica tienen capacidad de veto en su totalidad y sólo en México, Guatemala,
Honduras, y la República Dominicana se impide el veto parcial. El veto parcial en
América Latina es generalmente muy amplio e incluye palabras, líneas, parágrafos,
artículos, etc. (Tsebelis)

Otro punto importante es si el presidente puede convertir en ley aquellas partes no

vetadas. En Argentina, Brasil, y Chile el presidente puede promulgar como ley las
partes no vetadas, mientras que en Chile y Ecuador, si el Congreso no vota en contra o
levanta el veto a la versión del presidente ésta es aprobada. (Tsebelis)

En cuanto al tipo de veto, en ocho países el presidente puede incluir nuevas

observaciones cuando remite un veto parcial al Congreso (Argentina, Brasil, Colombia,
Ecuador, Panamá, y Paraguay). Estas nuevas observaciones pueden ser aceptadas
siempres por mayoría simple. Si la versión del presidente es rehusada el Congreso
puede levantar los añadidos por el gobierno e intentar pasar la versión original de la ley.
Las mayorías para levantar el veto parcial del gobierno son las mismas que las del veto
total excepto para El Salvador, donde la mayoría requerida para el primer caso se reduce
a la mayoría simple y en Uruguay, donde si el legislativo no se pronuncia en un mes la
propuesta del presidente es aceptada. No obstante, esta es una dimensión aún poco
estudiada en la literatura y sus implicaciones distan mucho de conocerse perfectamente.

Las mayorías para levantar el veto presidencial hacen referencia al número de votos
necesario para pasar la ley originada en el parlamento. Obviamente, cuanto mayores son
estas mayorías, mayor es el poder del Presidente. Cuando el veto del presidente se
puede levantar con una mayoría simple (como en Nicaragua, Perú, y Venezuela), y
sobretodo en regímenes unicamerales, el poder de veto desaparece. Este poder aumenta
a medida que las mayorías requeridas para levantarlo se hacen más fuertes. Así, una
mayoría de 2/3 otorga más poder de veto al presidente que una de 3/5. Sin embargo,
conviene tener en cuenta que la dificultad para lograr estas mayorías también dependerá
del número de partidos existentes en el legislativo y del grado de disciplina partidaria de
los legisladores. Por ejemplo, una mayoría de 2/3 en un sistema bipartidista puede ser
más fácil de lograr que una de 3/5 en un sistema multipartidista con indisciplina
parlamentaria. Asimismo, en los sistemas bicamerales, a veces se exige las mayorías en
ambas cámaras o en sesión conjunta.

Capacidad para llamar a Referéndum: Cuando el Presidente es el único que puede

convocar un referéndum sobre cuestiones no-constitucionales gana poder de iniciativa.
Esto sólo sucede en Ecuador, mientras que en Brasil sólo en Congreso puede convocar
un referéndum. En Colombia, el Presidente puede convocar el referéndum con la
autorización del previa del Senado. (Tsebelis)

Sesiones Extraordinarias. Puede el presidente llamar a sesiones especiales para

debatir leyes que considera urgentes sin el consentimiento del legislativo (o de algún
comité). (Tsebelis)

Bicameralismo. En los regímenes bicamerales de América Latina conviene tener

presente que la gobernanza legislativa dependerá en gran parte de las relaciones
existentes entre la cámara alta y la baja. Para examinar el conflicto potencial entre las
cámaras legislativas y, por tanto, los costes para tomar las decisiones de manera eficaz ,
se atiende a tres aspectos básicos.

En primer lugar, es importante examinar la congruencia de las cámara. La congruencia

mide el grado de similitud de la composición de las cámaras. Cuando las cámaras son
elegidas mediante sistemas electorales distintos y ciclos diferentes las probabilidades de
congruencia se reducen y los conflictos entre cámaras aumentan.

En segundo lugar, la simetría hace referencia al grado en que las dos cámaras tienen los
mismos poderes. Cuando las cámaras son muy simétricas y ninguna prima sobre la otra
los conflictos y los costes de tomar decisiones en términos de tiempo y esfuerzo
aumentan. Una fórmula que permite conocer la simetría entre las cámaras es la relativa
a la forma en que se resuelven los desacuerdos entre las mismas. Cuando la fórmula
exige una sesión conjunta normalmente se prima el criterio de la cámara baja que suele
ser más numerosa. Otras fórmulas comprender la toma de decisiones por parte de la
cámara donde se originó la ley (caso de Argentina) y la creación de una cámara de
Control Parlamentario del Gabinete: Para fomentar la cooperación legislativa las
preferencias del Gabinete Presidencial deberían estar lo más cercanas posibles al
legislador en la mediana (aquel que tiene un igual número de legisladores a su izquierda
y a su derecha). Esto depende en gran parte de tres reglas institucionales: la capacidad
de censurar a los miembros ministeriales que tiene el legislativo, la capacidad de
disolver las cámaras, y la capacidad del legislativo para realizar un juicio político.

La capacidad del legislativo para establecer mociones de censura a los miembros del
gabinete puede reforzar la interacción entre los miembros del ejecutivo y del legislativo.
Recientemente ha sido una de las reformas constitucionales más emprendidas en
América Latina durante los 90, como las de Colombia, Paraguay, y Argentina, que
siguieron las previamente adoptadas por Bolivia, El Salvador, Guatemala, Perú,
Uruguay, y Venezuela. Sin embargo, ningún país Latinoamericano exige la aprobación
del Gabinete por una mayoría legislativa tal y como sucede en Estados Unidos. En los
sistemas bicamerales, la mayoría de países Latinoamericanos otorgan la capacidad de
censura a las dos cámaras. Las mociones de censura pueden ser únicamente para el jefe
de Gabinete (como en Argentina), no ser vinculantes (como en El Salvador, o
Paraguay), o ser completamente vinculantes y poder destituir a los miembros del
gabinete sometidos a ellas (como en Colombia, Guatemala, Perú, Uruguay, y
Venezuela). En caso de no ser vinculantes, las mociones de censura pueden tener
efectos indeseados como el que muchos legisladores inicien mociones oportunistas para
criticar a los miembros del gabinete con la única intención de influir en la opinión
pública.

Este oportunismo puede verse restringido si el ejecutivo disolver el congreso tiene la

capacidad de disolver las cámaras y llamar a elecciones anticipadas. Esta capacidad sólo
está presente en las Constituciones de Uruguay, Perú, y Venezuela. Sin embargo,
algunos autores como Colomer y Negretto, sostienen que la capacidad del ejecutivo
para disolver las Cámaras rompe con la doble legitimidad presente en los
presidencialismos, siendo preferible aumentar los requerimientos para establecer
mociones de censura contra el presidente que necesiten de mayorías levadas.

El juicio político es un mecanismo de censura del ejecutivo por parte del legislativo que
expresa una situación de crisis de gobernabilidad. Mayorías más elevadas pueden
asegurar la estabilidad y evitar el uso demasiado frecuente al juicio político.
3. Organización Interna y Funcionamiento del Legislativo: La Agenda Legislativa

Más allá de la representatividad de las instituciones legislativas y de las relaciones entre

poderes, la organización interna para la formulación de políticas en el legislativo es
importante para conocer el poder que las minorías tienen para influir en la agenda. Las
instituciones que dictan quién tiene el poder para establecer la agenda resultan de vital
importancia para entender las posibilidades que tanto el ejecutivo como el legislativo
tienen para emprender políticas y cambios legislativos.

Control de la Agenda Legislativa: El control del orden del día es un importante

mecanismo para influir en lo que se decidirá en las sesiones plenarias. A este respecto,
interesa conocer quién determina la agenda de las sesiones del legislativo y cuán fácil se
puede cambiar. Existen más posibilidades de incluir aspectos en la agenda cuando el
orden del día se establece de forma consensual (todos los partidos tienen la oportunidad
de incluir temas en la agenda legislativa, como sucede en Costa Rica) en vez de por una
Mesa escogida por regla mayoritaria donde las minorías no pueden incluir las
cuestiones para ellos relevantes en la agenda.

Los poderes para establecer la agenda pueden atribuirse a (1) todos los bloques del
legislativo (forma consensual), (2) a un único miembro de la cámara (como su
presidente), (3) a un Comité de la Cámara escogido por representación proporcional, (4)
conjuntamente a un comité y a las autoridades de la cámara conjuntamente, o bien (5)
únicamente a la Mesa del Parlamento o el Senada.

Más allá de quién tiene el poder formal de establecer la agenda, está la facilidad con que
puede cambiarse. La facilidad con la que puede cambiarse la agenda del legislativo
depende de la mayoría requerida. En general, pueden distinguirse dos requerimientos,
aquellos que requieren de un voto por mayoría simple para cambiar la agenda del pleno
y aquellos que exigen supermayorías (3/5 o 2/3). Cuanto más fácil resulta cambiar la
agenda legislativa, más se favorece a las minorías y la inclusividad de diversos temas y
preferencias en la agenda.

Comisiones Legislativas

Las comisiones legislativas constituyen el primer recurso organizativo con el que

cuentan las Asambleas Legislativas. Facilitando la especialización del trabajo
parlamentario, permiten su diversificación funcional, profesionalización, y la
negociación entre distintos grupos políticos. Las Comisiones parlamentarias son un
elemento muy importante en la formulación de políticas. El número de comisiones varía
según el país, muchos países han aumentado las comisiones desde la re-democratización
debido no sólo a las dificultades crecientes de la acción legislativa sino también por la
atracción de incrementar los beneficios privados asociados a los miembros de los
comités. Para analizar el papel de las comisiones parlamentarias hay que atender a las
restricciones existentes para que conozcan los proyectos, la facilidad con que el proceso
legislativo puede prescindir de ellas, y la rapidez con la que están obligadas a
desempeñar su labor.
Un primer elemento para analizar el papel de las Comisiones en el proceso legislativo
son las restricciones que éstos soportan por parte del parlamento o el senado. De esta
manera, cuando las Comisiones han de esperar la aprobación por parte del pleno para
entrar a discutir un proyecto de ley, normalmente el gobierno gana poder, puesto que
limita la capacidad del legislativo para modificar o vetar un tema concreto. En
Latinoamérica, a diferencia de Europa, no existen restricciones de este tipo salvo en
Venezuela y Chile. En este último, esto se debe al proceso de doble lectura existente.

En segundo lugar, otro procedimiento importante es aquel que capacita a las autoridades
de la cámara para evitar el trámite por la comisión parlamentaria. Por ejemplo, en la
cámara de diputados chilena, la Mesa puede presentar leyes por fácil despacho o por la
vía rápida para que sean discutidas por el pleno sin un segundo informe de la comisión
sobre sus detalles, sin permitir enmiendas sobre los gastos asociados, y con no más de
diez minutos de debate por ley. En Nicaragua, el presidente de la cámara puede evitar el
trámite por la comisión legislativa y colocar en la agenda del día una propuesta de ley
del ejecutivo considerada urgente.

En tercer lugar, otro conjunto importante de instituciones relativas a la organización

interna del legislativo son aquellas relativas a los tiempos de que disponen las
comisiones para desempeñar sus funciones. En la mayoría de las comisiones se trabaja
con una fecha límite preestablecida, aunque en la práctica el pleno y las autoridades de
la cámara puedan elegir no cumplir con dicha fecha límite y, por tanto, otorgar más
tiempo (casos de México y Honduras). Por otro lado, puede que no exista fecha límite
formal pero que la mayoría requerida para imponer una resulte muy asequible. Cuando
no hay fecha límite se facilita que muchos proyectos mueran en las comisiones
legislativas.

Salvaguardas a las minorías

Los partidos en minoría o los miembros disidentes de la mayoría pueden utilizar reglas
para prevenir o retrasar el avance de una ley que no es de su agrado. El Quórum
requerido para la aprobación de leyes no constitucionales determina la capacidad que
una minoría tiene para utilizar su voto de forma estratégica y permitir que una ley siga
para adelante ( bien absteniéndose o votando en contra o bien no asistiendo a la
votación). Las posibilidades son tres. La exigencia de supermayorías de 2/3 como en el
caso de Costa Rica; una mayoría de los miembros de los miembros de la cámara; o
menos de la mayoría de la cámara (incluidos aquellas instancias legislativas donde se
requiere una mayoría pero con excepciones, como por ejemplo la de no contar a los
suspendidos, no incorporados o con permisos para ausentarse por razones de
enfermedad o viaje).

Por otro lado, la existencia del denominado ‘filibustero’ o senador o diputado que
utiliza ilimitadamente el tiempo de que dispone para prevenir que se vote una ley a no
ser que una mayoría fuerce la clausura del debate. La ausencia de limitaciones en el
tiempo disponible caracteriza los parlamentos de Suecia, Finlandia y Holanda, mientras
que en Bolivia se requiere de una supermayoría de 2/3 para cerrar el debate sin límite de
tiempo asignado a los legisladores. Sin embargo, esto no sucede en casi ningún otro país
de Latinoamérica.
Procedimientos de Enmiendas

El procedimiento para realizar enmiendas a veces necesita comunicarse previamente a

las comisiones legislativas antes de que la ley sea votada en el pleno (casos de Costa
Rica, México, y la cámara de diputados de Argentina). En todos los países menos en
Chile pueden introducirse enmiendas hasta en el último debate plenario. A su vez, en
algunos países como en Brasil, pueden introducirse enmiendas a las enmiendas
aprobadas, lo que extiende el árbol legislativo.