A formao da propriedade e a concentrao de terras no Brasil Jos Luiz Alcantara Filho1 Rosa Maria Olivera Fontes2 RESUMO A estrutura

fundiria um importante fator relacionado produo agropecuria, bem como sua distribuio. O Brasil herdou do perodo colonial prticas concentradoras de terras e at hoje o pas apresenta problemas relacionados distribuio de terras. Este trabalho objetivou estudar as disparidades provenientes da estrutura fundiria, mensurando os nveis de concentrao de terras nos estados brasileiros atravs do ndice de Gini. Verificou-se que o quadro geral do pas no apresentou mudanas significativas em relao estrutura fundiria. Isso por que, segundo Carvalho (2005), os governos federais no tm tido interesse poltico em realizar a reforma agrria, respondendo s presses dos movimentos sociais com polticas compensatrias de assentamentos, a fim de controlar ou persuadir a expanso dos mesmos, mas no atravs de polticas reestruturantes no meio rural. Em suma, h indcios de uma naturalizao da desigualdade de terras, acompanhada da falta de polticas pblicas adequadas para que haja um reordenamento da composio na distribuio de terras no pas. Palavras-Chave: Estrutura Fundiria; Distribuio de Terras; Reforma Agrria.

ABSTRACT The agrarian structure is an important factor related to agricultural production and its distribution. Brazil inherited of the colonial period practical land concentrative and until today the country presents problems related to land distribution. This work objectified to study the inequalities proceeding from the agrarian structure, measuring the levels of land concentration in the Brazilian states through the Ginis index. It was verified that the general framework of the country didnt present significant changes in relation to the agrarian structure. This is because, according to Carvalho (2005), federal governments have been interested in bringing about political reform, responding to pressure from social movements with settlements compensatory policies, in order to control or persuade the expansion of the same ones, but not by restructuration policies in the agricultural. In short, exist evidences of naturalization lands inequalities, followed the lack of adequate public policies to allow for a re-ordering of composition in the distribution of land ownership. Key-Words: Agrarian structure; Land distribution; Land Reform.
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Mestre em Economia pelo Departamento de Economia da Universidade federal de Viosa - MG. e-mail: zezo_filho@yahoo.com.br 2 Professora Titular da do Departamento de Economia da Universidade Federal de Viosa - MG. e-mail: rfontes@ufv.br

Revista de Histria Econmica & Economia Regional Aplicada Vol. 4 N 7 Jul-Dez 2009

1 INTRODUO O Brasil est entre os pases mais desiguais do mundo. Os reflexos desses problemas sociais contriburam para que Edmar Bacha (1975) denominasse o Brasil como Belndia, ou seja, uma apologia entre a pequena e rica Blgica com a pobreza e imensido da ndia. Em geral, por todo o territrio brasileiro possvel identificar grandes disparidades sociais, dentre elas na distribuio de renda e de terras, nos ndices educacionais, de sade, entre muitos outros. No entanto, muitas dessas disparidades constatadas no pas no so conjunturais, mas decorrentes de um encadeamento de aes que vem ocorrendo desde o surgimento do Brasil. No que se refere questo fundiria, foco desse trabalho, nota-se uma distribuio da posse da terra altamente concentradora desde a formao da propriedade. Esse estudo tem como objetivo analisar a distribuio de terras no Brasil, bem como em seus estados e regies. Desta maneira, o presente trabalho, orientado pela abordagem histrica que envolve a questo fundiria brasileira, busca analisar os nveis de concentrao de terras em cada um dos Estados, entre os anos de 1992, 1998 e 2003. Essa pesquisa parte da hiptese de que a distribuio de terras no Brasil permanece estabilizada em altos patamares de desigualdade, de modo que as polticas agrrias e fundirias no tm sido eficientes no sentido de modificar a estrutura fundiria brasileira, pelo menos no que se refere ao curto prazo.

2 PANORAMA FUNDIRIO DO BRASIL As razes dos problemas fundirios no Brasil so reflexos da construo histrica da formao da propriedade. Essa herana provem da prpria dinmica de funcionamento da colnia e das leis vigentes nesse perodo, as quais introduziram as disparidades na distribuio de terras e, posteriormente, na concepo mercadolgica da terra (FURTADO, 1989). Assim, para analisar a concentrao de terras, a produo e at mesmo a produtividade agrcola nos dias atuais, preciso levar em considerao a perspectiva histrica da questo agrria no Brasil. Segundo Asselin (1991), quando os portugueses chegaram em terras brasileiras, o pas perdeu sua autonomia e iniciou-se o processo de grilagem. A partir de 1500 as terras brasileiras passaram ao domnio pblico do Reino de Portugal de modo que, quando comea a colonizao portuguesa no Brasil com a constituio das capitanias

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hereditrias e concesses de Sesmarias, inicia-se o processo de formao da propriedade privada no Brasil. Aliado a poltica adotada de transferncia de propriedade do domnio pblico para o privado, o perodo Sesmarial (1530 a 1850) caracterizou-se pela concesso de grandes extenses de terras aos pleiteadores de propriedades no novo territrio de colonizao portugus (SILVA, 1997). A partir da concepo acima se pode afirmar que, sob domnio portugus, todo o territrio brasileiro foi, por ora, originalmente pblico por direitos de conquista. Depois, as terras passaram ao domnio do imprio e da Repblica. A transferncia de terras pblicas iniciativa privada se deu atravs de concesses de Sesmarias, comercializao, trocas e legitimao de posses no decorrer da histria. Atravs dessa perspectiva, segue a regra de que toda propriedade particular sem ttulo legal pblica ou devoluta3. O incio da formao das propriedades no Brasil comea ocorrer de fato a partir de 1530, quando instituda a colonizao de explorao baseada na monocultura de cana-de-acar, denominada plantation. Esse modo-de-produo era uma combinao entre monocultivos, latifndios (grandes extenses de terras) e mercado exportador (MORISSAWA, 2001). Como afirma Silva (1997), quando se concedia uma capitania a um determinado donatrio, ele possua o direito sobre a posse da terra, porm no era lhe concedido emisso de propriedade, que se mantinha sobre o domnio da Coroa portuguesa. Alm disso, os donatrios poderiam conceder Sesmarias4 a benfeitores, que passavam a desfrutar de direitos exploratrios e produtivos nas terras recebidas. O intuito da metrpole era, atravs dessas concesses, ocupar o territrio e explor-lo com fins econmicos, garantindo-se o cultivo sobre pena de perda do domnio das terras por desobrigao das condies legais impostas pela Coroa. Por essa razo, o processo de concesses de terras era amplamente privilegiado.

Segundo o artigo 3 da Lei 601, ficava-se entendido como terras devolutas: "As que no se acharem aplicadas a algum uso pblico nacional, provincial ou municipal; as que no se acharem no domnio particular por qualquer ttulo legtimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concesses do Governo Geral Provincial, no incursas em comisso por falta de cumprimento das condies de medio, confirmao e cultura; as que no se acharem dadas por sesmarias, ou outras concesses do Governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta Lei e; as que no se acharem ocupadas por posse, que apesar de no se fundarem em ttulo legal, forem legitimadas por esta lei (SILVA, 1996). 4 Originalmente o sistema sesmarial surge com o intuito de solucionar uma crise de abastecimento no sculo XIV, mais precisamente em 1375, atravs da Carta Rgia assinada por D. Fernando I em meio Revoluo de Avis. No entanto, neste trabalho, se limitar anlise do perodo sesmarial brasileiro, que, por sua vez, sofreu inmeras transformaes em relao proposta anterior (SILVA, 1996).

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O perodo sesmarial estendeu-se at o incio do sculo XIX, quando em julho de 1822, extingue-se o regime sesmarial at que fosse regulamentada uma lei de legitimao de terras no Brasil. Logo, a partir dessa data inicia-se um novo perodo na histria da formao de propriedade no Brasil que se estende at 1850, quando surge a chamada Lei de Terras. Esses quase trinta anos entre a derrubada do regime sesmarial e a instituio de uma nova Lei ficaram conhecidos como Imprio de posses ou fase urea do posseiro, pois no havendo nenhum tipo de normatizao e regulamentao de terras, a posse tornou-se a nica forma de aquisio de terras. Nesse perodo aumenta-se paulatinamente o nmero de posseiros, de grandes propriedades e tambm marca a formao das oligarquias rurais no Brasil. Por outro lado, essas posses no poderiam, conforme o cumprimento da norma vigente, serem legalizadas (SILVA, 1997). Aps esse vcuo legislativo e a fim de buscar novas solues para os problemas fundirios do Imprio brasileiro, promulga-se ento, em 18 de setembro de 1850, a Lei n 601 Euzbio de Queiroz, tambm conhecida como Lei de Terras. A Lei 601, antes de tudo, previa a delimitao da propriedade no Brasil e a forma de concesso de novas propriedades a partir dessa data. Por um lado, a lei previa a legitimao das sesmarias concedidas que no haviam cado em comisso, a legitimao de outras posses (ocorridas essencialmente no perodo compreendido entre 1822 e 1850) e a demarcao das terras devolutas. Por outro lado, foi uma forma de se estimular a entrada de imigrantes no Brasil, j que previa o fim do trabalho escravo, sendo necessria a transio para o trabalho livre. Logo, essa transio seria financiada pela venda de terras devolutas da Coroa. Embora as medidas no tivessem uma correlao intimamente dependente, houve ento, uma vinculao entre a questo da regulamentao da propriedade privada e a imigrao. O que se pode concluir diante da Lei de Terras que essa foi uma espcie de divisor de guas em relao territorializao do Brasil, tanto na legitimao da propriedade privada e do latifndio como na demarcao de terras devolutas no pas. Desse modo, toda e qualquer propriedade no Brasil deve ter como marco inicial a regulamentao da propriedade expedida em 1850 ou comprada da Coroa portuguesa, caso contrrio terra devoluta, ou seja, passvel de desapropriao. (SILVA, 1996). No perodo subsequente entre a proclamao da Repblica, em 1889 at 1964 (estatuto da terra), o problema da legitimao de posses foi posto em plano secundrio. Inclusive, em 1891, instituda uma lei que aprovava a emisso de propriedade por parte dos estados e no mais como funo da Unio. Isso demonstra no s o 66

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desinteresse sobre o caso, como tambm a omisso da Federao em relao estrutura fundiria da nao. Ainda que, do ponto de vista legal, esse perodo no seja significativo para anlise sobre a formao da propriedade, vale ressaltar os anseios de setores das camadas populares em se procurar formas de desconcentrao de terras e a tentativa de Joo Goulart, em 1964, de se realizar as reformas de base. Uma delas seria a reforma agrria como sada concentrao de terras e ao desemprego exacerbado, contudo, meses depois, Jango seria deposto pelo Golpe Militar. Assim, inicia-se o perodo de ditadura militar que se segue at 1984 (SILVA, 1997; MORISSAWA, 2001). Em 30 de Novembro de 1964, durante o governo do presidente-Marechal Humberto de Alencar Castelo Branco, instituiu-se a primeira Lei de Reforma Agrria no Brasil, a Lei n 4504. Conhecida como Estatuto da Terra, essa lei surge devido necessidade de distribuio de terras no Brasil, alm de conceituar o campo, determinar os nveis de produtividade e caracterizar o uso social da terra. O Estatuto teve um carter inovador, pois introduziu novos conceitos ligados a questo agrria. Foi atravs do estatuto que se mensurou o minifndio e o latifndio. Essa mensurao se daria atravs dos mdulos fiscais, que variam de acordo com a regio. Uma propriedade rural deveria ter entre 1 e 15 mdulos rurais, caso contrrio, seria minifndio ou latifndio, logo, passveis de desapropriao a fins de reforma agrria. Outra caracterizao referese aos nveis de produtividade. Para essa foram traadas as unidades mnimas de produo por mdulo rural a fim de caracteriz-las como produtivas ou improdutivas (BRASIL, 1964). Uma outra inovao do Estatuto da Terra foi a definio de funo social da terra. No Ttulo I Disposies Preliminares, Captulo I Princpios e Definies, artigo 2 da lei conceitua-se a funo social da seguinte maneira (BRASIL, 1964):

1 - A propriedade da terra desempenha integralmente a sua funo social quando, simultaneamente: a) favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famlias; b) mantm nveis satisfatrios de produtividade; c) assegura a conservao dos recursos naturais; d) observa as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os que a possuem e a cultivem. Apesar de o Estatuto da Terra parecer, por suas definies, uma possibilidade de mudana na estrutura fundiria, ele possui uma dualidade entre a questo distributiva da

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terra, representada pela reforma agrria e a modernizao do campo, sobrepondo o carter econmico ao social. Essa dicotomia entre o social e o econmico, favoreceu s grandes propriedades, pois nestas, haviam-se maiores facilidades de modernizao do campo e acesso a crdito. Por outro lado, no aspecto da reforma agrria, pouco se fez. A poltica dos governos militares reduziu-se a espordicos projetos de colonizao, principalmente na regio amaznica (SILVA, 1997). Apesar do carter progressista do Estatuto da Terra e da sinalizao de transformaes importantes no mbito da questo agrria brasileira, pode-se afirmar que esse no saiu do papel e a reforma agrria segue sem acontecer no pas. Sendo assim, Stdile (2002) adverte que no necessrio realizar novas leis para que a reforma agrria acontea, basta aplicar o cumprimento das que j existem (STDILE, 2002). A constituio de 1988, que poderia ser um marco na execuo de polticas voltadas ao campo e reduo da concentrao de terras no Brasil, contudo, no obteve nenhuma inovao em relao Lei 4.504. Pode-se dizer at que houve retrocessos, pois a nova constituio acabou por legitimar o latifndio produtivo, pois no regulamentou o artigo que previa a desapropriao de terras maiores que o limite mximo de mdulos fiscais. Alm disso, no foi realizada a atualizao dos nveis de produtividade por mdulo fiscal, assim, mantm ainda os padres editados em 1964 (STDILE, 2002). A partir da, foram implementadas apenas algumas medidas provisrias e algumas emendas constitucionais de Leis, entretanto nada de relevncia significativa no que diz respeito transformao considerveis na disposio legislativa fundiria no Brasil. Do ponto de vista legal e poltico as aes voltadas desconcentrao de terras durante a dcada de 90 no apresentaram transformaes considerveis. Entretanto, no campo econmico, a expanso do agronegcio, fruto da globalizao e reabertura econmica, muito contribuiu para a intensificao da concentrao de terras e diminuio do nmero de estabelecimentos rurais (OLIVEIRA, et al., 2005). Um dos reflexos desse histrico da formao da propriedade privada, concentrao e utilizao da terra durante a histria reflete na atual situao em que se encontra a estrutura fundiria brasileira. Oliveira et al. (2005) destacam que as propriedades com menos de 25 hectares (ha) (57,6%) representam menos de 7% da rea ocupada no Brasil, enquanto as propriedades com mais de 1000 hectares que representam 1,6% dos imveis cadastrados no INCRA possuem 43,8% da rea total ocupada, ou seja, quase a metade do total. Se for considerar a caracterizao mais 68

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tradicional cujas propriedades com menos de 200 ha so consideradas pequenas, essa desigualdade torna-se ainda mais gritante, pois 91,9% nessas condies possuam, em 2003, somente 29,1% da rea total registrada nos cadastro do INCRA. Segundo Silva (1980) e Castro (1982), os avanos das transformaes capitalistas na agricultura, somado manuteno de polticas governamentais em favor das grandes propriedades e, consequente detrimento dos pequenos estabelecimentos, foram elementos preponderantes para a intensificao da concentrao fundiria no Brasil. Outro fator contribuinte para a concentrao de propriedades citado pelos autores a aquisio de terras com fins especulativos, ou seja, os estabelecimentos passaram a ser demandados, no para atividades produtivas, mas como fundo de reserva e proteo aos ataques inflacionrios. Segundo Albuquerque, (1985 apud SOUZA 2000), a estrutura agrria no Brasil teve poucas modificaes entre 1940 e 1980. Em geral, foi mantida a concentrao de modo que se predominava a ocorrncia de pequenos estabelecimentos, porm com volume baixo em rea total ocupada, enquanto que um nmero pequeno de grandes proprietrios dominava grande parcela das terras. O referido autor cita que em 1940, as propriedades com menos de 10 hectares correspondiam 34,4% do nmero total de estabelecimentos, ocupando somente 1,5% da rea total. J em 1980, 50% do nmero desses estabelecimentos ocupavam 2,4% da rea total. Assim, conclui o autor que, durante o perodo verificado, as poucas modificaes na estrutura agrria se deram atravs do aumento da concentrao, implicando na elevao do ndice de Gini de i=0,83 em 1940 para i=0,85 em 1980, ou seja, o equivalente a 2,4% mais dispare do que no perodo inicial. Souza (2000), por sua vez, considera que a maior parte dos estados brasileiros que obtiveram tendncia de concentrao ao longo dos anos (1970 a 1995) passou por um processo de modernizao agrcola mais intensivo. Embora esse no seja o nico dos fatores a atuarem nos estados no sentido de contribuir para os avanos da concentrao de terras, foi possvel evidenciar uma possvel tendncia entre ambas as variveis.

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3 METODOLOGIA Para analisar a estrutura fundiria no Brasil foram coletados dados secundrios do INCRA (1992, 1998 e 2003) e IBGE (1980, 1985 e 1995/1996) por estratos de propriedades rurais (em hectares) referentes ao nmero de estabelecimentos, rea ocupada e rea mdia das propriedades rurais. Foram calculados os nveis de concentrao de terras nos estados atravs do ndice de Gini (IG). Alm disso, atravs dos resultados obtidos, foram elaborados grficos e mapas para facilitar a visualizao e anlise dos dados. 3.1 ndice de Gini O ndice de Gini uma ferramenta utilizada na mensurao do grau de concentrao de qualquer distribuio estatstica, sendo, no entanto, mais frequentemente aplicado renda, propriedade fundiria e oligopolizao industrial. Em termos de distribuio de terras, o ndice construda relacionando-se as faixas de propriedades, ou seja, das menores s maiores, com sua participao na rea total (HOFFMANN, R. 1998 apud ITRIA, 2004). O coeficiente de Gini medido atravs da seguinte frmula, conforme Costa (1979 apud SOUZA, 2000. p.101):
n

IG = 1 - (Yi + Yi 1) (Xi - Xi 1)
i=1

(1)

em que Xi a percentagem acumulada da populao (proprietrios de terra) at o extrato i; e Yi a percentual acumulado da rea ocupada. De acordo com a frmula acima, o IG pode ser mensurado entre 0 e 1, sendo o valor zero correspondente concentrao nula e o 1 como concentrao absoluta. Assim, medida que se aumenta o IG, eleva-se o grau de desigualdade em questo. Desta forma, CMARA (1949) classificou-o a partir da seguinte escala:

ndice de Gini 0,000 a 0,100 0,101 a 0,250 0,251 a 0,500 0,501 a 0,700 0,701 a 0,900 0,901 a 1,000

Classificao Concentrao Nula Concentrao nula a Fraca Concentrao Fraca a mdia Concentrao Mdia a Forte Concentrao Forte a Muito Forte Concentrao Muito Forte a absoluta

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Neste trabalho foram utilizadas como variveis o percentual de rea total e o nmero de imveis rurais5 divididos em 17 estratos de propriedade medidos em hectares. 4 RESULTADOS E DISCUSSO Na presente seo sero abordados aspectos relacionados estrutura fundiria brasileira e tambm mensurar-se- os nveis de concentrao de terras nos estados, bem como as modificaes ocorridas entre 1992 e 2003. 4.1 Anlise da estrutura fundiria no Brasil O Brasil o maior pas da Amrica Latina e o quinto maior pas do mundo em extenso territorial. Possui uma rea de 8.547.403 km (IBGE), indicador que influi na atual estrutura fundiria do pas. Contudo, apenas 49,7% das terras no Brasil esto cadastradas no INCRA (CARVALHO, 2005). Segundo diagnstico apresentado no II Plano Nacional de Reforma Agrria do Brasil - II PNRA, realizado em 2003 pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA, os indicadores de concentrao de terras superam a concentrao de renda no pas. Foi estimado atravs do ndice de Gini, a distribuio de renda mdia no Brasil em 2003 possua G=0,6 enquanto a distribuio de terras, G=0,8 (BRASIL, 2003). Segundo Oliveira et al. (2004), a soma das reas das 27 maiores propriedades rurais do Brasil totalizam o equivalente ao Estado de So Paulo e as 300 maiores, equiparam-se s extenses dos estados de So Paulo e Paran juntos. De acordo com as estatsticas cadastrais do INCRA (1992 e 2003), o Brasil possua 2.924.204 imveis rurais que ocupavam uma rea total de 310.030.752,2 hectares (ha) de terras em 1992. J em outubro de 2003, o pas apresentou uma configurao na qual haviam 4.290.482 imveis cadastrados totalizando uma rea de 418.456.640,8 hectares de terra; ou seja, durante este perodo houve um aumento de 46,72% no nmero de imveis e 34,97% na rea total. A priori, esses indicadores apontam como sinal positivo de colonizao e aumento no acesso terra. No entanto, no se pode afirmar que esteja havendo desconcentrao de terras, pois os estratos de reas por tamanho de propriedade tem, em geral, aumentado proporcionalmente em
5

Imvel Rural "prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja sua localizao, que se destine ou possa se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal, florestal ou agro-industrial", nos termos da Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993.

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relao ao nmero de imveis, bem como suas reas totais. A seguir, a Tabela 1 contm os dados da estrutura fundiria brasileira em 1992, 1998 e 2003:
TABELA 1 - ESTRUTURA FUNDIRIA NO BRASIL EM 1992 - 1998 2003 CLASSE DE REA TOTAL (HA) Menos de 10 10 menos de 25 25 menos de 50 50 menos de 100 100 menos de 200 200 menos de 500 500 menos de 1.000 1.000 menos de 10.000 10.000 e mais TOTAL 1992 907.764 804.376 477.439 319.256 191.539 133.506 48.873 39.546 1.905 2.924.204 % 31,04 27,51 16,33 10,92 6,55 4,57 1,67 1,35 0,07 100 NMERO DE IMVEIS 1998 % 1.144.642 31,90 26,19 939.862 15,98 573.474 11,25 403.547 6,67 239.232 4,65 166.686 1,75 62.643 1,54 55.203 0,07 2.678 3.587.967 100 2003 1.409.752 1.109.841 693.217 485.956 272.444 181.919 68.972 67.402 979 4.290.482 % 32,86 25,87 16,16 11,33 6,35 4,24 1,61 1,57 0,02 100

CLASSE DE REA TOTAL (HA)

REA TOTAL (HA) % 1,59 4,31 5,80 8,00 8,73 13,39 11,43 40,17 6,59 100

1992 % 1998 % 2003 4.429.542,7 1,43 5.422.109,1 1,30 Menos de 10 6.638.598,6 4,22 3,68 10 menos de 25 13.081.255,3 15.276.103,2 18.034.512,2 5,38 4,83 25 menos de 50 16.679.065,9 20.070.262,8 24.266.354,6 7,16 6,72 50 menos de 100 22.205.515,7 27.906.162,9 33.481.543,2 8,40 7,76 100 menos de 200 26.032.300,2 32.262.001,2 36.516.857,8 41.147.556,9 13,27 51.491.978,6 12,39 56.037.443,2 200 menos de 500 500 menos de 1.000 33.812.939,4 10,91 43.317.666,4 10,42 47.807.934,8 1.000 menos de 10.000 94.404.621,8 30,45 134.988.573,1 32,48 168.101.029,4 10.000 e mais 58.237.954,3 18,78 84.835.954,7 20,41 27.572.367,0 TOTAL 310.030.752,2 100 415.570.812,0 100 418.456.640,8 Fontes: INCRA - Estatsticas Cadastrais (1992 - 1998), SNCR/INCRA (2003).

A partir da Tabela 1 se constata que os percentuais de nmeros de imveis e reas totais permaneceram proporcionalmente semelhantes, salvo algumas poucas excees nas duas ltimas classes de rea. Uma das provveis respostas para o aumento dos nmeros tanto dos imveis como de suas reas pode estar nas polticas de assentamento realizadas pelo Estado. Outra seria as presses dos movimentos sociais para a realizao de reforma agrria no Brasil. Na tabela 2 divulgado o nmero de desapropriaes realizadas nos ltimos anos.

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TABELA 2 - NMERO DE DESAPROPRIAES DE TERRAS NO BRASIL - 1993 - 2002 Desapropriao do INCRA - nmero de processos - Unidade Estado 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Acre 4 3 9 4 7 7 4 Amazonas 3 Amap Par 10 7 13 22 42 75 41 3 47 11 Rondnia 3 5 7 7 7 4 4 Roraima Tocantins 7 19 66 14 56 34 6 15 14 SUBTOTAL 17 19 42 104 70 142 86 9 66 25 Alagoas 2 2 9 13 10 5 9 11 7 Bahia 5 3 10 44 54 38 50 16 36 29 Cear 7 17 46 45 48 60 23 1 8 7 Maranho 13 22 24 64 55 65 46 18 19 22 Paraba 7 5 9 26 33 29 29 21 6 13 Pernambuco 2 7 5 24 27 22 30 25 36 23 Piau 2 7 4 23 7 19 21 11 16 7 Rio Gr. do Norte 1 7 10 33 41 66 20 35 12 10 Sergipe 1 3 4 12 17 15 10 11 14 7 SUBTOTAL 40 73 112 280 295 324 234 147 158 125 Esprito Santo 4 1 4 10 9 2 4 2 7 Minas Gerais 3 1 9 30 41 64 33 23 17 17 Rio de Janeiro 1 1 3 2 5 2 2 5 4 So Paulo 2 4 8 18 31 17 3 5 5 25 SUBTOTAL 6 9 19 55 84 95 40 34 29 53 Paran 5 13 13 24 41 80 40 6 11 1 Rio Gr. do Sul 1 6 6 21 30 24 5 10 2 Santa Catarina 3 5 5 19 12 7 14 3 6 3 SUBTOTAL 9 24 24 64 83 111 59 19 17 6 Distrito Federal Gois 10 12 10 38 57 52 30 16 11 8 Mato Grosso Sul 4 4 3 6 23 41 14 26 11 6 Mato Grosso 3 15 17 55 37 92 36 12 13 6 SUBTOTAL 17 31 30 99 117 185 80 54 35 20 TOTAL 89 156 227 602 649 857 499 263 305 229
Fonte: INCRA apud IPEA (1993 a 2002).

Atravs da Tabela 2, analisa-se que o nmero de processos de desapropriao de terras aumentou gradativamente nos primeiros anos e se intensificou entre os anos de 1996 e 1999. J nos anos seguintes seguiu uma mdia em torno de 260 desapropriaes/ano. Dado que o crescimento do nmero de imveis rurais foi de 22,7% no primeiro perodo (1992-1998) e 19,58% no segundo (1998-2003), bem como o aumento da rea total de imveis rurais, que foi de 34,04% entre 1992 e 1998 e apenas 0,69% entre 1998 e 2003 (Tabela 2), pode-se afirmar certa relao entre o aumento no 73

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nmero de imveis e reas totais com o nmero de desapropriaes. Quanto s diferenas entre as propores de crescimento entre imveis rurais e reas totais, possvel supor que no primeiro perodo o INCRA tenha realizado polticas de colonizao e ocupao de terras devolutas, que ocasionaram o aumento brusco da rea total ocupada de imveis rurais (34,04%). J no perodo seguinte, enquanto o nmero de imveis continuava a elevar-se (19,58%), as reas totais estagnaram o crescimento (0,69%); logo, pode-se inferir que, nesse perodo, as transferncias de propriedades privadas por processos de desapropriao tenham ocorrido com maior intensidade que as ocupaes de terras devolutas. Quanto s presses dos movimentos sociais rurais, Carvalho (2005) argumenta que os governos federais respondem s presses dos movimentos sociais com polticas compensatrias de assentamentos rurais, a fim de controlar ou persuadir a expanso dos mesmos. Esses, por sua vez, utilizam a reforma agrria como luta social dos trabalhadores rurais sem-terra de resistncia apropriao privada de terras pblicas pelo capital e manuteno dos latifndios a revelia da lei (CARVALHO, 2005). Assim, as figuras 1, 2 e 3 constatam as evidncias supostas pelo autor, visto que medida que aumentam as ocupaes de terras, principal instrumento de luta dos trabalhadores rurais Sem-Terra, cresce o nmero de famlias assentadas, formando-se uma correlao positiva entre os indicadores.

NMERO DE OCUPAES DE TERRAS NO BRASIL

700 600 500 400 300 200 100 0

19 95 19 94 19 88 19 89 19 90 19 96 19 91 19 92 19 93 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04

Figura 1 - Nmero de ocupaes de terras no Brasil entre 1988 e 2004. Fonte: CPT - DATALUTA, UNESP APUD CARVALHO, 2005.

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OCUPAES DE TERRAS NO BRASIL - N DE FAMLIAS

90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
20 04

Figura 2 - Ocupaes de terras no Brasil por nmero de famlias entre 1988 a 2004. Fonte: DATALUTA, UNESP APUD CARVALHO, 2005.

NMERO DE FAMLIAS ASSENTADAS NO BRASIL

120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 95

19 94

19 93

19 96

19 97

19 98

19 99

20 02

20 00

Figura 3 - Nmero de famlias assentadas no Brasil entre 1988 e 2004. Fonte: DATALUTA, UNESP APUD CARVALHO, 2005.

20 01

20 03

2004

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Outra forma de avaliar o grau de concentrao de terras se d atravs da anlise dos percentuais de terras atribudos em cada um dos estratos de propriedades rurais. Segundo o Estatuto da Terra, os imveis so caracterizados entre minifndio, pequena, mdia e grande propriedades ou latifndios a partir de um clculo realizado atravs de mdulo fiscal (MF). Uma propriedade que contenha menos de 1 Mdulos Fiscais classificada como minifndio, entre 1 e 4 MFs pequena e entre 5 e 15 mdia. J as propriedades que possuem mais de 15 MFs so consideradas grandes propriedades ou latifndios, sendo esses os primeiros passveis de desapropriao para fins de reforma agrria mediante o descumprimento das funes sociais da terra. Esses mdulos fiscais so mensurados de regio para regio, logo podem variar entre 5 a 110 hectares (OLIVEIRA et al., 2004). Embora a caracterizao da propriedade por mdulos fiscais seja a forma mais perfeita para classificar um imvel, h outras formas mais simplificadas de se mensurar o tamanho por classe. Assim, ser utilizada nessa pesquisa a caracterizao das propriedades por cotas de hectares. Aproveitando-se os dados apresentados na Tabela 1, sero considerados os estratos de propriedade da seguinte forma: Menos de 10 hectares Minifndio; Menos 200 hectares Pequena propriedade; 200 a 2000 ha Mdia propriedade; Mais de 1000 ha Grande Propriedade ou Latifndio. A partir da Tabela 3, percebe-se que aproximadamente 92% dos imveis rurais considerados como minifndio ou pequena propriedade durante os perodos analisados, ocupavam apenas 26,59% da rea total em 1992, 24,29% em 1998 e 28,423 em 2003, os latifndios correspondentes a apenas 1,5% do montante de imveis ocuparam entre 46% e 53% da rea total de hectares dos imveis rurais. Vale ainda ressaltar que durante a ocorrncia da pesquisa no foi evidenciado nenhum tipo variao relevante para a modificao da estrutura fundiria no pas. Conforme dados apresentados na Tabela 4, caso as terras fossem igualmente distribudas no Brasil, cada proprietrio teria cerca de 100 hectares de terras, ou seja, seriam pequenas propriedades. No entanto, as discrepncias existentes entre as classes formam a distribuio mdia de rea medidas em hectare apresentada na tabela 4. Diante de tais evidncias, conclui-se que o problema no est na quantidade de terras disponveis, muito menos no nmero de proprietrios de terras, mas sim nas diferenas entre os que possuem muita terra e os que pouco ou nada tm, pois os lotes 76

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de terras utilizadas para produo agropecuria dos latifundirios so at 754 vezes maior do que a dos mini e pequenos produtores que, juntos representam mais de 90% do total de proprietrios.
TABELA 3 - CLASSIFICAO DOS IMVEIS RURAIS POR EM 1992 - 1998 2003 BRASIL CLASSE DE REA TOTAL (HA) Minifndio Pequena propriedade Mdia propriedade Latifndio TOTAL 1992 907.764 1.792.610 182.379 41.451 2.924.204 1992 4.429.542,7
77.998.137,1 74.960.496,3 152.642.576,1

Minifndio Pequena propriedade Mdia propriedade Latifndio TOTAL

310.030.752

NMERO DE IMVEIS % 1998 % 2003 31,04 1.144.642 31,90 1.409.752 61,30 2.156.115 60,09 2.561.458 6,24 229.329 6,39 250.891 1,42 57.881 1,61 68.381 100 3.587.967 100 4.290.482 REA TOTAL (HA) % 1998 % 2003 1,43 5.422.109,1 1,31 6.638.598,6 25,16 95.514.530,1 22,98 112.299.267,8 24,18 94.809.645,0 22,81 103.845.378,0 49,24 219.824.527,8 52,90 195.673.396,4 100 415.570.812 100 418.456.641

% 32,86 59,70 5,85 1,59 100 % 1,59 26,84 24,82 46,76 100

Fontes: INCRA - Estatsticas Cadastrais (1992 - 1998), SNCR/INCRA (2003).

TABELA 4 - REA MDIA EM HECTARES (HA) Classe de rea Total 1.992 1.998 4,88 4,74 Minifndio 43,51 44,30 Pequena propriedade 411,01 413,42 Mdia propriedade 3682,48 3797,87 Latifndio 106,02 115,82 TOTAL
Fontes: INCRA (1992 - 1998) e SNCR/INCRA (2003)

2.003 4,71 43,84 413,91 2861,52 97,53

4.2 Mensurao da desigualdade de terras Aplicando-se a equao (1) aos dados, percebe-se que o ndice de Gini (IG) referente distribuio de terras alto e, em geral, no teve modificaes significativas entre 1992, 1998 e 2003. Exemplo disso que o IG do Brasil em 2003 reduziu o nvel de concentrao em apenas 0,01. Uma caracterstica tambm analisada conforme a tabela 5 que, entre 1992 e 1998, o ndice sinalizou uma leve tendncia de expanso da concentrao, enquanto no perodo subsequente os valores reduziram-se. No entanto, em muitos estados o nvel de desigualdade em 2003 permaneceu em patamares mais altos do que o ndice em 1992. Vale ressaltar tambm que, embora a regio Sul apresente o menor IG, este ainda demasiadamente concentrador, sendo necessria a 77

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efetivao de polticas distributivas. O mesmo vale para os estados com menores IG, tais como Rondnia e Amap.
TABELA 5 - INDICE DE GINI - TERRAS - NO BRASIL ESTADOS BRASIL REGIO NORDESTE REGIO CENTRO-OESTE REGIO NORTE REGIO SUDESTE REGIO SUL AMAZONAS DISTRITO FEDERAL PAR BAHIA MATO G. DO SUL ACRE ALAGOAS SERGIPE MATO GROSSO PIAU PARABA RIO G. DO NORTE SO PAULO PERNAMBUCO MINAS GERAIS RIO DE JANEIRO GOIS MARANHO RIO G. DO SUL CEAR TOCANTINS PARAN ESPRITO SANTO SANTA CATARINA RORAIMA AMAP RONDONIA
Fonte: Clculo do autor.

1992 0,826 0,786 0,804 0,844 0,741 0,692 0,935 0,781 0,888 0,802 0,807 0,883 0,783 0,788 0,813 0,743 0,753 0,739 0,750 0,757 0,745 0,728 0,717 0,740 0,713 0,684 0,661 0,693 0,605 0,625 0,870 0,842 0,631

ANOS 1998 0,838 0,805 0,804 0,847 0,749 0,699 0,927 0,804 0,885 0,826 0,806 0,865 0,783 0,789 0,803 0,767 0,758 0,759 0,754 0,756 0,754 0,742 0,720 0,759 0,718 0,695 0,685 0,702 0,632 0,632 0,789 0,775 0,631

2003 0,816 0,790 0,784 0,778 0,738 0,672 0,837 0,827 0,823 0,807 0,805 0,785 0,780 0,773 0,763 0,755 0,755 0,752 0,744 0,742 0,741 0,738 0,720 0,719 0,693 0,691 0,678 0,677 0,626 0,607 0,597 0,585 0,567

A fim de analisar os dados com maior preciso, reproduzir-se-o figuras e mapas gerados atravs dos dados da Tabela 5. Conforme visualizao da Figura 4, na regio Norte, todos os Estados, com exceo do Tocantins, apresentaram modificaes na concentrao de terras em 2003. Embora ainda apresentem ndices com valores numricos elevadssimos, o Norte parece ser um dos focos utilizados pelas reparties pblicas para redistribuio de terras, pois em geral, a nica regio pela qual contm variaes no ndice de Gini durante o perodo analisado. 78

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Figura 4 Comportamento do IG Terras entre 1992 e 2003. Fonte: Elaborao dos autores. De todos os Estados, Rondnia, apesar das poucas variaes em relao ao perodo analisado, est entre as federaes menos concentradas do pas, juntamente com Esprito Santo, Santa Catarina, Roraima e Amap. Porm, os ltimos (Roraima e Amap) atingiram patamares mais baixos somente em 2003. Ambos tiveram quedas sucessivas entre 1992 e 2003, o que pode vir a ser um sinal positivo em termos de mudana na composio agrria. Alm desses, Amazonas e Par tiveram pequenas quedas no ndice entre os anos de 1998 e 2003; no entanto no possvel afirmar sinais de desconcentrao, uma vez que o IG Terras desses estados ainda permanecem nas faixas mais altas de concentrao e acima da mdia nacional de distribuio de terras. Dentre as demais regies geogrficas, praticamente no obtiveram alteraes significativas, salvo algumas observaes. No Centro-Oeste, o estado do Mato Grosso atingiu uma desconcentrao acumulada nos perodos de 0,05. Por outro lado, o Distrito Federal caminhou na contramo, sendo a nica unidade federativa do pas a aumentar o valor do ndice entre 1998 e 2003. O estado teve aumentos sucessivos e passou de IG=0,781 em 1992 para IG=0,827 em 2003. J nos Estados de Gois e Mato Grosso do Sul, permaneceram inalteradas as distribuies de terras. No Nordeste, todos os estados permaneceram praticamente inalterados e com nveis altos de concentrao. O nico estado que apresenta uma breve variao o

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Maranho, porm mantendo-se em patamares elevados de desigualdade, de modo que no altera estruturalmente a composio da terra. Para as regies Sudeste e Sul, mantm-se as mesmas condies do Nordeste, contudo em nveis no to altos de concentrao. Um ltimo ponto de anlise que a regio Sul possui o conjunto de estados com menores ndices de Gini para a concentrao de terras no Brasil e, de certa forma, as regies mais desenvolvidas economicamente possuem os melhores indicadores, pois os ndices tornam-se mais desiguais nos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Ainda que a Regio Sul seja a menos concentrada, preciso ressaltar que essas diferenas so vlidas apenas para realizar comparaes relativas, pois em geral, todos os Estados brasileiros pertencem ainda s escalas mais desiguais do ndice de Gini. Os mapas que sero apresentados adiante so parte da anlise dos dados obtidos conforme o ndice de Gini e foram gerados atravs de duas escalas diferentes. Na primeira coluna adotou-se como escala a classificao adotada por CMARA, (1949). Na segunda, realizou-se por meio de comparaes relativas entre os estados, pois a escala gerada a partir da distribuio por frequncias proporcionais ao nmero de estados por classe de escala. Assim, os valores comparativos no devem ser confundidos com as desigualdades em termos reais. Uma anlise desse tipo dar-se- no intuito de avaliar qualitativamente as diferentes distribuies de terras nos estados. Em termos ilustrativos, vale ainda ressaltar que as tonalidades mais escuras representam as escalas de maior concentrao fundiria. Entre as figuras 5 e 10, a seguir, podem ser visualizados os mapas conforme as descries devidamente citadas. Analisando os mapas sob a metodologia adotada atravs da classificao de Cmara (1949), poucas foram as modificaes no panorama das desigualdades na distribuio de terras. Entre as poucas variaes ao longo dos perodos, o Estado do Amazonas saiu da faixa de desigualdade crtica (Desigualdade Muito Forte a Absoluta, segundo Cmara), passando para o estgio de Desigualdade Forte a Muito Forte. Seguindo a mesma tendncia, na regio Norte, Amap e Roraima tambm tiveram resultados positivos, uma vez que migraram da faixa de desigualdade muito forte para a classe intermediria, ou seja, entre Desigualdade Mdia a Forte ou entre IG=0,5 e IG=0,7. Rondnia e Tocantins tambm figuram entre os poucos estados que se mantiveram neste intervalo do ndice de Gini. Assim, embora ainda possua elevados nveis de desigualdades, essa regio vem apresentando tendncias de reduo na 80

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concentrao de terras nos ltimos anos. Da mesma forma, pde se observar que a regio Sul tambm tem apresentado elementos satisfatrios na composio da distribuio de terras, na medida em que todos os estados da regio mantiveram-se na classe intermediria de classificao de desigualdades em 2003.

Fonte: Elaborao dos autores.

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Salvo as regies Norte e Sul que apresentaram discretas melhorias, todas as demais unidades da federao mantiveram a mesma estrutura na composio da distribuio de terras. Assim, a maioria dos Estados ainda se encontra na classe com segundo maior nvel de desigualdade, segundo caracterizao de Cmara (1949). Por se tratar de anlises comparativas de desigualdades, os mapas gerados a partir da Classificao por Iguais Frequncias apresentam resultados distintos das analisados anteriormente. Em 1992, os nveis de maior concentrao de terras (maior que 0,8) agrupavamse nas regies Norte e Centro-Oeste. Soma-se a esses alguns estados do Nordeste (Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia) que apresentaram IG entre 0,75 e 0,8. Em ambos os casos, nota-se que houve certa correlao espacial ou geogrfica na caracterizao da estrutura fundiria, indicando uma tendncia de estados vizinhos possurem caractersticas similares entre si. Por outro lado, no caso dos estados classificados como menos desiguais, no foi possvel identificar, em 1992, nenhuma correlao por aproximao geogrfica, uma vez que esses estados esto distribudos por todas as regies (Rondnia, Tocantins, Maranho, Esprito Santo e Santa Catarina). No perodo posterior, as maiores disparidades ainda se concentravam nas regies Norte e Centro-Oeste e ainda, houve um "escurecimento da regio Nordeste, ou seja, comparativamente aos demais Estados, as unidades federativas do Nordeste aumentaram os seus respectivos nveis de desigualdades. Por outro lado, a regio Sudeste apresentou resultados positivos em relao ao perodo anterior, uma vez que passou da classe 3 para a classe 2 em termos de concentrao de terras. Na regio Sul, manteve-se o mesmo panorama do perodo anterior. Em 2003, h uma reduo do nvel de desigualdade no Norte do pas. Observase que tanto Roraima quanto o Amap apresentaram resultados de melhoria gradativa durante os perodos e passaram da pior para a melhor classe de desigualdades. Por outro lado, o Tocantins saiu do nvel 1 para o nvel 2. Os estados mais ao sul do Nordeste mantiveram os resultados obtidos no perodo anterior, o que leva a percepo de que piorou a disposio da estrutura fundiria ao longo dos perodos. A regio Sudeste voltou a configurar-se da mesma forma como esteve em 1992, ou seja, regrediu em relao a 1998 e a regio Sul manteve o mesmo nvel de desigualdade dos perodos anteriores.

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5 - CONCLUSES Aps analisar a questo agrria no Brasil sob diversos aspectos, possvel afirmar que o Brasil um pas cuja distribuio de terras est altamente concentrada e altos nveis de desigualdade ainda perduram. Mesmo contendo grande quantidade de terras improdutivas, pblicas e devolutas no pas, o conservadorismo no campo prevalece aos interesses sociais. A realizao de polticas de assentamento por parte de governos federais no se consolidam como propostas claras de polticas pblicas para o setor. Os governos, durante o perodo analisado, se preocuparam apenas em conter as presses dos movimentos sociais com algumas polticas compensatrias, mas no h uma proposta de Reforma Agrria que vise reestruturao fundiria e produtiva no campo. Exemplo disso que j foram elaborados dois Planos Nacionais de Reforma Agrria no Brasil e nenhum deles foi implementado em favor da reduo da concentrao de terras no Brasil e tampouco na realizao da Reforma Agrria. Nenhuma das regies geogrficas apresenta resultados significantes de desconcentrao de terras. A regio Sul, que a menos concentrada, ainda encontra-se com grandes disparidades distributivas, inclusive pode-se caracteriz-la como uma regio altamente concentradora de terras, tamanha a desigualdade fundiria no pas. O ndice de Gini constata que durante os 11 anos entre o primeiro e o ltimo perodo analisado, somente os estados da regio Norte proporcionaram quedas qualitativas de concentrao. Ainda assim, vale ressaltar que, em 1992, esses estados estavam num patamar extremo de concentrao e, que mesmo tendo quedas significativas, necessrio ainda verificar se isso uma tendncia real de desconcentrao ou se os nmeros iro se estabilizar nesses patamares de desigualdade. Observando-se os mapas tambm se percebe que no est ocorrendo desconcentrao, uma vez que os mapas permanecem escuros e sofrem pouca modificao ao longo dos anos. Portanto, uma vez caracterizada a questo agrria no pas, pode-se concluir que ao longo da histria no foi dado o devido valor a esse setor, e dessa forma, as desigualdades no campo esto longe de serem amenizadas. Pelo contrrio, parece haver um acomodamento dessas desigualdades, expressa principalmente na falta de interesse poltico de se realizar polticas pblicas eficientes na desconcentrao de terras no Brasil. Somente atravs de um programa estruturado de Reforma Agrria, de carter abrangente e com vistas ao desenvolvimento econmico seria possvel mudar a realidade atual, pois, alm de modificar a estrutura fundiria, o pas contaria com

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maiores nveis de produo, gerando externalidades positivas economia e maior bemestar social populao brasileira.

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