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Le politiche sociali in Italia nello scenario europeo

Ancona, 6-8 Novembre 2008

LE POLITICHE DI ASSISTENZA SOCIALE TRA STATO E REGIONI


Ilaria Madama*

(Versione preliminare, si prega di non citare senza il consenso dellautrice)

Paper presentato alla prima conferenza annuale ESPAnet Italia 2008 Sessione: nr. 7 Il welfare locale tra decentramento, sussidiariet e governance

(*) Dipartimento di Studi del lavoro e del welfare Universit degli Studi di Milano Via Conservatorio, 7 - 20122 Milano ilaria.madama@unimi.it
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Introduzione La letteratura sulle trasformazioni dei confini territoriali dei sistemi di protezione sociale (cfr. Ferrera, 2005) ha messo in luce come le unit territoriali sub-nazionali (in particolare, le regioni) stiano acquisendo nuova rilevanza, proponendosi come nuovi e peculiari spazi delimitati da confini, relativamente autonomi in alcuni settori della protezione sociale. Il caso italiano appare particolarmente interessante a questo riguardo. Analogamente a quanto avvenuto in molti altri paesi europei (Caciagli, 2006), negli ultimi decenni larchitettura istituzionale del nostro paese andata trasformandosi a seguito del decentramento di poteri e competenze dal centro alla periferia. In particolare, negli anni Novanta il processo di regionalizzazione ha conosciuto una sensibile accelerazione, culminata nellapprovazione della riforma costituzionale del 2001. Il paper indaga lemergere di nuovi spazi di cittadinanza sociale con riferimento alle politiche di assistenza sociale, un settore di politica sociale in cui i livelli meso hanno tradizionalmente rivestito un ruolo di primo piano. In Italia, a partire dallistituzione delle regioni a statuto ordinario, questo ruolo stato progressivamente esteso fino allattribuzione di competenza esclusiva in materia alle regioni ad opera della recente revisione del Titolo V della Costituzione. Nel nuovo quadro costituzionale, allo Stato riservato il ruolo di garante del rispetto dei Livelli essenziali delle prestazioni (Lep), con funzioni di supervisione e controllo, nonch di supplenza in caso di mancato rispetto da parte dei governi subnazionali dei livelli stessi. Questi ultimi, in un sistema a forte regionalizzazione come quello italiano, vanno cos a costituire la garanzia di ununiformit di base dellintervento socio-assistenziale sul territorio nazionale. Pi nel dettaglio, il saggio si articola in tre sezioni. Nella prima viene ricostruita levoluzione storica delle politiche di assistenza sociale in Italia, cercando di far emergere le interazioni intercorse con il processo di regionalizzazione. La seconda sezione offre invece unanalisi della differenziazione raggiunta a livello regionale, volta a delineare i tratti essenziali assunti dalla cittadinanza sociale a livello territoriale. Nella terza sezione, infine, il paper approfondisce come in alcuni contesti regionali il processo di rafforzamento istituzionale delle regioni, a seguito delle nuove competenze ottenute, coincida con il duplice obiettivo di region building competitivo orizzontale (rispetto alle altre regioni) e verticale (con riferimento agli altri livelli di governo), rendendo questo settore di policy strumento sia di legittimazione interna che di differenziazione esterna (sezione 3).

1. Lassistenza sociale tra decentramento e devoluzione Schiacciata tra previdenza e sanit, lassistenza sociale in Italia ha tradizionalmente rivestito un ruolo residuale. Privilegiando un approccio mutualistico-previdenziale, il welfare state italiano infatti andato strutturandosi per proteggere, principalmente su base contributiva, i lavoratori e le loro famiglie dai rischi tipici di una societ industriale, con implicito riferimento ad un modello di famiglia caratterizzato da una netta divisione di genere dei ruoli. Lapproccio familista che caratterizza lItalia, insieme agli altri paesi dellEuropa meridionale, si sostanzia nel fatto che alle famiglie, sulla base del principio di sussidiariet, siano stati attribuiti i principali compiti di cura e la responsabilit ultima del benessere dei propri membri (Esping-Andersen, 2000). Ritenendo le famiglie le principali responsabili dellaiuto sociale e assumendo che nello svolgere questa funzione esse generalmente non falliscano, la politica socio-assistenziale non mai stata potenziata, come confermano anche i dai dati relativi alla spesa (tab.1).

Tab. 1 La spesa sociale in Italia per settore (% del Pil), 1975-2000. 1975 Assistenza sociale Previdenza Sanit 1,5 13,8 5,9 1980 1,3 13,7 5,8 1990 1,5 14,2 6,1 1995 1,7 14,1 6,2 2000 1,6 17,3 5,4

Note: i dati si riferiscono alla tripartizione Istat della spesa sociale in assistenza, previdenza e sanit. La spesa per assistenza sociale non include in questo caso le uscite per il trattamento dintegrazione al minimo delle pensioni e per l assegno al nucleo familiare, prestazioni inserite nella spesa previdenziale. Fonte: Rielaborazione da Ferrera (1984), Ministero dellEconomia e delle Finanze (1995); Istat (2003).

Nellevenienza che la famiglia non fosse in grado di rispondere ai bisogni dei propri componenti, lesistenza di una rete di istituti di carit e beneficenza, prevalentemente di matrice cattolica, ampiamente diffusi sul territorio ha comunque permesso al sistema di reggersi, contribuendo a mitigare gli effetti negativi delle lacune del sistema di assistenza pubblica e attenuando, per certi versi, anche lurgenza di una riforma organica dellintero settore. Dalle sue origini, peraltro, il sistema socio-assistenziale italiano ha palesemente cercato appoggio nella rete delle istituzioni private, in particolare le Opere Pie, il cui regime pubblicistico era stato sancito fin dalla legge Crispi del 1890 (n. 6872). Questa legge introduceva, infatti, un controllo pubblico e una disciplina uniforme per gli enti che esercitavano attivit di assistenza e beneficenza, in virt del fatto che essi contribuivano alla soddisfazione di un interesse pubblico che ancora non trovava risposta negli interventi dello Stato italiano. Come la Corte Costituzionale ha avuto modo, in seguito, di sottolineare il generalizzato regime di pubblicizzazione a cui sono state sottoposte le Opere Pie, se letto in prospettiva storica, servito allo scopo di costituire un sistema di beneficenza legale, che altrimenti sarebbe mancata del tutto (Sent. n. 396/1988). Questa situazione rimase pressoch inalterata fino al secondo dopoguerra, quando si manifestarono alcuni primi segnali di modernizzazione del settore, sia sul fronte sostantivo che su quello della governance. In primo luogo, nel 1968 venne approvata la legge Mariotti (L. 132/1968), che disciplinando lassistenza ospedaliera sanc la separazione tra assistenza sociale e sanitaria, destinate da qui in poi a percorsi differenti. Negli stessi anni trov realizzazione anche il disposto costituzionale dellart. 38, in cui si stabiliva che ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale. Nel 1969 venne infatti introdotta la pensione sociale, seguita nel 1971 dalla pensione di invalidit civile, prestazioni destinate rispettivamente agli anziani e agli invalidi poveri e senza contributi sociali da far valere per poter accedere alle pi generose prestazioni previdenziali. Con listituzione delle regioni a statuto ordinario nel 1970, divent poi possibile attuare il decentramento previsto dallart. 117 della Costituzione. Attraverso i decreti presidenziali del 1972 e 19771, le competenze amministrative nellambito della beneficenza pubblica vennero cos decentrate a regioni ed enti locali, che avrebbero dovuto gradualmente sostituire la pluralit di enti preposti a tali funzioni, mentre allo Stato venivano lasciate le competenze relative alle misure di natura contributiva. Il D.P.R. del 1977 offriva anche una definizione pi articolata della materia beneficenza pubblica, che veniva a comprendere tutte le attivit che attengono, nel quadro della sicurezza sociale, alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti o a pagamento, o di prestazioni economiche, sia in denaro che in natura, a favore dei singoli, o di gruppi, qualunque sia il titolo in base al quale sono individuati i destinatari, anche quando si tratti di forme di assistenza, a categorie determinate, escluse soltanto le funzioni relative alle prestazioni economiche di natura previdenziale.. Listituzione delle regioni a statuto ordinario pu essere letta, in parte, come la risposta a esigenze funzionali, dovute al sovraccarico del governo centrale, anche in relazione allo sviluppo
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Il D.P.R. del 1972 (n. 9) trasferisce le competenze in materia di assistenza e beneficenza pubblica alle regioni, mentre il D.P.R. del 1977 (n. 616) prescrive la soppressione di numerosi enti assistenziali nazionali e delle Ipab e il trasferimento delle loro funzioni ai comuni.

dello stato sociale, (Baldi, 2006; Ferrera, 2005). A questa si aggiungono motivazioni di natura pi propriamente politica. Nel nostro paese, infatti, si presentava in quegli anni la necessit di stabilire un nuovo equilibrio fra forze di governo e opposizione, con particolare riferimento al ruolo del Partito comunista, che in alcune aree del paese raccoglieva un consenso maggioritario (cfr. Baldi, 2006). Questa prima ondata di regionalizzazione assunse tuttavia i connotati di un decentramento debole, prevalentemente di tipo amministrativo (Baldi, 2006). La Costituzione riconosceva alle regioni facolt di legiferare su determinate materie, vincolandole per al rispetto di principi e leggi quadro nazionali. A diminuire la portata dei poteri decentrati alle regioni contribuiva altres il fatto che non vennero pensate forme di rappresentanza delle stesse nel parlamento nazionale, escludendole cos anche dai processi di revisione costituzionale. Analoga la situazione sotto il profilo finanziario: lautonomia fiscale delle regioni, sebbene riconosciuta dallart 119, veniva infatti subordinata ai limiti stabiliti dalla legislazione ordinaria del centro. Fino alla fine degli anni Ottanta, le regioni a statuto ordinario hanno vissuto in larga misura di finanza derivata, con trasferimenti dal centro per lo pi vincolati a funzioni definite2 (Bordignon, 2006). Va per notato che in materia socio-assistenziale, i decreti delegati non prescrivevano principi guida o standard generali da rispettare da parte dei livelli di governo regionali e locali nellesercizio delle proprie funzioni. Essi stabilivano semplicemente che tali principi e standard sarebbero stati fissati da una legge nazionale, che avrebbe rappresentato il quadro normativo di riferimento per i livelli di governo interessati, al fine di garantire ununiformit di base dellintervento su tutto il territorio nazionale. In realt, la legge quadro di riforma dellassistenza venne approvata solo molti anni dopo (L.328 del 2000), lasciando cos alle regioni margini di manovra e spazi di autonomia significativamente maggiori rispetto ad altri settori. In seguito ai decreti presidenziali e in attesa della legge quadro nazionale preannunciata, la produzione normativa di riordino prese infatti avvio nella maggior parte delle regioni italiane, seguendo nondimeno percorsi differenti, sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo, sia in relazione alla maggiore o minore lentezza con cui i provvedimenti vennero (o, in alcuni casi, non vennero) emanati (cfr. Fargion, 1997). La nondefinizione da parte del legislatore nazionale di un sistema di diritti sociali minimi da garantire in modo uniforme su tutto il territorio nazionale permise cos una differenziazione territoriale significativa per quanto riguarda forme di intervento, soggetti competenti ed esigibilit delle differenti prestazioni. La seconda giuntura critica nellevoluzione della politica socio-assistenziale arriv dopo circa ventanni. Negli anni Novanta venne infatti avviata una profonda revisione del sistema di welfare italiano che coinvolse anche il settore dellassistenza sociale. Questa fu accompagnata da un rilancio del regionalismo, che porter negli anni seguenti al passaggio dal decentramento debole degli anni Settanta a una svolta pi decisa nella direzione di una vera e propria devoluzione di competenze ai livelli meso. Sul fronte della riforma del welfare, nel 1996 con linsediamento del primo governo di centrosinistra della Seconda Repubblica, la revisione dello stato sociale ritorn ad affermarsi come priorit. Il Governo, lanno successivo, nomin una commissione di studio, la Commissione Onofri (Commissione per lanalisi delle compatibilit macroeconomiche della spesa sociale), con lambizioso mandato di elaborare una riflessione generale sugli scenari e le opportunit nellambito della riforma dello stato sociale. In materia di assistenza sociale, il lavoro della Commissione ha contribuito al dibattito sia tratteggiando con chiarezza una diagnosi circa i difetti e le debolezze di questo settore di politica sociale, sia avanzando proposte di policy per la soluzione dei problemi evidenziati. Tra le principali carenze si segnalavano lelevata frammentazione istituzionale accompagnata da sovrapposizioni di policy, linclinazione a favore dei trasferimenti a discapito dei servizi, la marcata differenziazione territoriale e lassenza di una rete di sicurezza sociale di ultima istanza nella forma di reddito minimo garantito. Nel quadro delle soluzioni comparivano, viceversa,
Allinizio degli anni Novanta, circa l80% delle entrate delle regioni a statuto ordinario avevano forma di trasferimenti statali vincolati. Diversa ara la situazione delle regioni a statuto speciale, in cui gi il 60% era costituito da compartecipazioni e tributi propri (cfr. Della Porta, 1999).
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un aumento della spesa per lassistenza e una sua razionalizzazione tra gli interventi, la definizione di un livello essenziale delle prestazioni da garantire sullintero territorio nazionale e lintroduzione di uno schema di minimo vitale. Sebbene il bilancio delle realizzazioni rispetto allagenda delle proposte sia sconfortante (cfr. Gori e Madama, 2007), gli anni successivi sono stati segnati senza dubbio da una maggiore attenzione verso un settore tradizionalmente trascurato dalla politica nazionale. Tra il 1997 e il 2000 vennero infatti introdotte nuove misure a livello centrale (come lassegno per le famiglie con almeno tre figli minori e lassegno di maternit per le madri sprovviste di copertura assicurativa), venne avviata la sperimentazione di uno schema di minimo vitale (il Reddito minimo di inserimento) e, nellambito della gestione della selettivit, lItalia si dot di nuovi criteri per laccesso alle prestazioni sociali agevolate (lindicatore della situazione economica, ISE)3. A lato di questi interventi, la novit pi rilevante per rappresentata, senza dubbio, dallapprovazione della legge quadro di riforma dei servizi sociali, a lungo attesa e infine approvata nellottobre del 2000 (L. 328/2000). Trattandosi una legge quadro, la finalit della L. 328 consisteva principalmente nel definire priorit e di indicare direzioni di marcia, mentre le realizzazioni concrete venivano demandate ad altri provvedimenti definiti attuativi, da cui dunque si trovava a dipendere, in larga misura, il successo della riforma stessa (Saraceno, 2002). La legge poneva forte enfasi sullintegrazione, da realizzarsi sia tra livelli di governo sia fra attori (pubblici e privati), e promuoveva il superamento della tradizionale impostazione categoriale delle politiche assistenziali italiane attraverso la realizzazione di politiche universalistiche e selettive, vale a dire rivolte a tutti gli individui secondo la condizione di bisogno. Proponeva inoltre, a complemento dei trasferimenti monetari, il potenziamento dellofferta di servizi sociali. Sulla scia delle raccomandazioni della Commissione Onofri, la legge identificava altres un insieme di prestazioni da garantirsi su tutto il territorio nazionale, che avrebbero costituito il nucleo dei livelli essenziali delle prestazioni, rimandando per alla pianificazione nazionale, regionale e zonale il compito di fissarne le caratteristiche e i requisiti specifici e, dunque, la loro declinazione concreta. Come anticipato, importanti cambiamenti avvennero anche sul fronte dellorganizzazione dello Stato. Sotto la spinta delle istanze di maggiore autonomia per i governi decentrati avanzate dai partiti regionalisti (in particolare le Leghe), negli anni Novanta il regionalismo conobbe un nuovo slancio (Baldi, 2006). A differenza di quanto accaduto con la prima ondata di regionalizzazione negli anni Settanta, la domanda di decentramento viene ora dal basso, dalle regioni stesse che iniziano a reclamare maggiori spazi di autonomia, anche in virt delle responsabilit che vengono loro assegnate con riferimento alla gestione della spesa4. Nel 1997 prese avvio un processo di revisione che segu due direttrici principali: da un lato si aspirava a realizzare il massimo decentramento possibile a Costituzione invariata, dallaltro si perseguiva una riforma in senso federalista dellordinamento dello Stato attraverso un intervento di livello costituzionale (Baldi, 2006). La riforma Bassanini (L. 59/1997) rappresenta la realizzazione del primo intento. Infatti, con il decreto legislativo 31 marzo 1998 n.112, in attuazione della legge stessa, si attuava un deciso conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali. Risalgono allo stesso periodo anche alcuni passi avanti anche sul fronte di una maggiore autonomia finanziaria a favore dei governi decentrati, attraverso lintroduzione dellIrap (D. Lgs. 446/1997), limposta regionale sulle attivit produttive5, lintroduzione delle addizionali regionali e comunali allIrpef, lapprovazione del decreto legislativo sul federalismo fiscale (D. Lgs. 56/2000) con cui si delineavano gli indirizzi per la cessazione dei trasferimenti statali alle regioni ordinarie e la loro sostituzione con i proventi derivanti dallaumento di alcune compartecipazioni e dalladdizionale
Per una ricostruzione dettagliata delle nuove misure introdotte in questi anni si rimanda a Ferrera e Madama (2006). Il riferimento va in questo caso agli interventi in materia sanitaria dei primi anni Novanta. Sul punto si rimanda a Maino (2001). 5 LIrap infatti, sostituendosi a una molteplicit di altri tributi, rappresenta un primo passo verso il federalismo fiscale in quanto la gestione dellimposta e delle entrate ad essa connesse attribuita alle regioni
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regionale allIrpef6. Il secondo obiettivo ha trovato invece concretizzazione nelle leggi costituzionali 1/1999 e 3/2001. La prima introduceva alcuni importanti cambiamenti per la politica regionale, tra cui lelezione diretta del presidente della giunta regionale insieme al riconoscimento dellautonomia statutaria. La revisione costituzionale del 2001 rileva invece sotto due aspetti. Da un lato, essa interveniva sul fronte dellautonomia finanziaria. Il riformato art. 119 della Costituzione affermava infatti il principio del federalismo fiscale, oggi in attesa di trovare concreta attuazione. In secondo luogo, essa sanciva una nuova ripartizione delle competenze fra i diversi livelli di governo in molte aree di politica pubblica, tra cui lassistenza sociale che diviene ora materia di competenza regionale esclusiva. Questa trasformazione implica che allo Stato, in questo settore, competa solo la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep) e la supervisione sulla loro attuazione. Il riconoscimento della competenza esclusiva in materia alle regioni preclude cos al centro sia la possibilit di una pianificazione degli interventi, sia lesercizio di un potere di indirizzo rendendo la lungo attesa riforma dellassistenza per certi versi gi superata. Concludendo, la riforma costituzionale del 2001 pu essere vista come lultimo tassello di un processo iniziato negli anni Settanta, che ha portato le regioni ad assumere una rilevanza crescente nel governo del sistema socio-assistenziale italiano. Tuttavia, sebbene si possa parlare di devoluzione delle competenze7 in materia socio-assistenziale solo in seguito agli ultimi provvedimenti, a fronte della latitanza del centro a svolgere una funzione di cabina di regia, le regioni italiane hanno giocato un ruolo di primo piano in questo settore fin dalla loro nascita, ruolo superiore probabilmente anche alle intenzioni originarie del legislatore nel 1947. Questa maggiore autonomia, coniugata alla carenza di indirizzi da parte del livello nazionale, ha avuto conseguenza importanti in termini di diritti sociali e differenziazione territoriale, che saranno oggetto della prossima sezione.

2. Welfare regionale: i diversi mondi dei servizi sociali in Italia La politica socio-assistenziale italiana si storicamente caratterizzata per una marcata frammentazione istituzionale. Ai fini espositivi, possono essere distinti due diversi livelli di intervento. Il primo comprende unampia gamma di schemi, prevalentemente categoriali, disciplinati a livello nazionale, che erogano prestazioni monetarie principalmente a favore di anziani e persone disabili. Tra queste si ritrovano le pensioni sociali e le integrazioni al trattamento minimo delle pensioni, le pensioni per gli invalidi civili e gli assegni al nucleo familiare8. Queste prestazioni, in cui si concentra circa lottanta per cento della spesa socio-assistenziale complessiva (cfr. tab. 2), si conformano come veri e propri diritti sociali esigibili sullintero territorio nazionale. Il secondo livello attiene invece allambito dei servizi sociali, le cui competenze sono decentrate e in cui non si pu parlare di una vera e propria esigibilit. Come abbiamo visto, a fronte dellassenza di disposizioni vincolanti, i governi regionali (a volte gli stessi Comuni) hanno potuto strutturare il proprio sistema socio-assistenziale seguendo logiche differenti, legate alla domanda sociale espressa dal territorio ma anche alla sensibilit politica, alle capacit istituzionali e ai vincoli finanziari.

Per un approfondimento sullevoluzione del decentramento in materia finanziaria si rimanda a Bordignon (2006). Si noti che la devoluzione ancora limitata sul piano finanziario a fronte della mancata attuazione del federalismo fiscale introdotto dalla riforma costituzionale del 2001 allarticolo 119. Sebbene le regioni abbiano acquisito piena libert nellutilizzo delle risorse ad esse attribuite attraverso il fondo sociale nazionale, le risorse a loro disposizione sono ancora in larga parte derivate dal centro. 8 Per una ricostruzione di tutte le prestazioni si rimanda a Ferrera e Madama (2006).
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Tab. 2 Composizione della spesa socio-assistenziale, 2005 Prestazioni disciplinate a livello nazionale spesa in v.a. (in migliaia) Integrazioni delle pensioni al minimoi Assegni familiari Pensioni sociali Pensioni e indennit a invalidi civili, non vedenti e non udenti Altri assegni e sussidii Interventi e servizi sociali a livello decentrato spesa in v.a. (in migliaia) Servizi sociali Totale complessivo
Note: i stima, dati riferiti al 2006. Fonte: rielaborazione su dati contenuti in Bosi (2007) e Istat (2007 e 2008).

spesa in % sul Pil 0,78% 0,38% 0,24% 0,88% 0,19%

11.500 5.377 3.470 12.587 2.852

spesa in % sul Pil 0,40% 2,9%

5.741 41.527

Un primo indicatore della forte eterogeneit realizzatasi a livello decentrato concerne la spesa sociale a livello locale, rilevata dallindagine censuaria sugli interventi e i servizi sociali dei comuni singoli e associati9. Osservando la distribuzione della spesa pro-capite per interventi e servizi sociali (fig. 1), emerge che il dato medio italiano (98 euro) nasconde unelevata variabilit territoriale, passando dai 320 euro della Valle dAosta ai circa 27 euro delle Calabria. In base a questo indicatore possono essere distinti almeno tre gruppi. In un primo gruppo ricadono nove regioni, con una spesa che si discosta in modo contenuto dalla media nazionale (massimo 25%), precisamente: Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Toscana, Veneto, Sardegna, Sicilia e Umbria. Tre regioni a statuto speciale - Friuli V. G., Trentino Alto Adige e Valle DAosta - insieme a Emilia Romagna e Piemonte costituiscono un secondo gruppo, caratterizzato da una spesa media nettamente superiore alla media nazionale (>25%). Il fanalino di coda infine rappresentato da un gruppo di altre sei regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia - la cui spesa sociale pro-capite media inferiore ai due terzi di quella nazionale. Considerando le sole regioni a statuto ordinario, lEmilia Romagna al primo posto con una spesa media pro-capite di 149 euro, mentre Calabria e Campania detengono il valore pi basso, rispettivamente 27 e 39 euro per abitante. E inoltre interessante notare che le regioni con la spesa media procapite inferiore sono anche quelle in cui lincidenza della spesa per servizi sociali sul totale della spesa pubblica regionale ha un peso inferiore (fig. 2).

9 La rilevazione sulla spesa e i servizi a livello locale stata lanciata nel 2004 con lo scopo di colmare le lacune informative persistenti rispetto ai livelli di spesa e allofferta di servizi sul territorio. In precedenza erano infatti a disposizione solo dati di spesa tratti dai bilanci consuntivi dei comuni che non permettevano di avere un quadro chiaro e comparabile della situazione a livello decentrato. Lindagine, che oggi ha cadenza annuale ed stata inserita fra le statistiche ritenute necessarie per il paese, stata avviata grazie alla collaborazione istituzionale fra pi attori del governo centrale e locale, interessati alla produzione e all'utilizzo della base dati: lIstat, la Ragioneria generale dello Stato (RGS), il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il Centro Interregionale per il Sistema Informatico e Statistico (CISIS) con alcuni enti locali tra cui la Toscana (oltre a Liguria, Piemonte, Veneto, Provincia di Trento, Emilia Romagna, Marche).

Fig. 1 Spesa sociale media pro-capite dei comuni nelle regioni italiane, 2005 (in euro)
350 300 250 200

150 100 50 0

Trentino - Alto Adige

Valle d'Aosta

Toscana

Veneto

ITALIA

Piemonte

Emilia - Romagna

Marche

Umbria

Lazio

Abruzzo

Molise

Lombardia

Basilicata

Sardegna

Liguria

Puglia

Sicilia

Fonte: rielaborazione su dati Istat (2008).

Fig. 2 Spesa sociale pro-capite e spesa sociale in percentuale della spesa pubblica per regione, 2005
3,50% Friuli - Venezia Giulia Emilia - Romagna 3,00% Trentino - Alto Adige

spesa sociale in % spesa pubblica

Friuli - Venezia Giulia

Veneto Piemonte 2,50% Lombardia Marche ITALIA Umbria 1,50% Sicilia Abruzzo 1,00% Basilicata Campania Calabria 0,50% 0,00 50,00 100,00 150,00 200,00 250,00 Molise Puglia Toscana Lazio 2,00% Sardegna

Liguria

spesa sociale procapite

Nota: dal grafico stata esclusa la regione Valle dAosta, in quanto il dato relativo alla spesa pro-capite nettamente pi elevato rispetto alle altre regioni (320,00 euro) distorce la distribuzione. Fonte: rielaborazione su dati Istat (2008)

Campania

Calabria

Anche con riferimento alla distribuzione della spesa media pro-capite per aree di utenza, la forte eterogeneit trova riconferma. La figura 3 riporta i dati per le due aree di utenza in cui si concentra la maggior parte della spesa per servizi sociali, famiglie e minori (38,5%) e anziani (23,4%), che insieme assorbono oltre il 60% delle risorse complessive. Nella prima, la spesa pro-capite media (pari a ca. 95 euro) sottende unampia variazione territoriale, dai 26 euro pro-capite in Calabria si passa infatti agli oltre 200 euro in Valle DAosta ed Emilia-Romagna. Nellarea anziani, a fronte di una media nazionale pari a 116,7 euro, il valore minimo detenuto nuovamente dalla regione Calabria (17,2 euro), valore che viene pi che decuplicato in Friuli-Venezia Giulia (202 euro), TrentinoAlto Adige (299 euro) e Veneto (216)10.
Fig. 3 Spesa media pro-capite per larea famiglie e minori e larea anziani, 2005
250,0

Emilia - Romagna

200,0

area famiglia e minori

Friuli - Venezia Giulia 150,0 Lazio Toscana Piemonte Liguria Lombardia Umbria 100,0 Marche Sicilia Abruzzo 50,0 Puglia Basilicata Calabria Molise Campania ITALIASardegna Veneto Trentino - Alto Adige

0,0 0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 300,0

area anziani

Nota: dal grafico stata esclusa la regione Valle dAosta, in quanto il dato relativo alla spesa pro-capite nettamente pi elevato rispetto alle altre regioni (320,00 euro) distorce la distribuzione. Fonte: rielaborazione su dati Istat (2008)

Le marcate differenze territoriali nelle risorse dedicate al welfare locale riassumono leterogeneit che caratterizza la disponibilit di servizi per i cittadini e la presenza di strutture (Istat, 2008). Passando dallanalisi della spesa ai dati sullofferta di servizi e prestazioni, il quadro risulta altrettanto eterogeneo. Guardando alla disponibilit sul territorio di alcuni servizi per larea famiglia e minori, come gli asili nido e i servizi innovativi e integrativi per la prima infanzia11, la situazione
La Valle dAosta ha un valore nettamente pi alto e non comparabile alle altre regioni, pari a 1.062 euro. I servizi innovativi e integrativi per la prima infanzia offrono con modalit di funzionamento e orari pi flessibili servizi di cura paragonabili ai tradizionali asili nido. In questa categoria rientrano i micronidi, i nidi famiglia e
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precedente risulta pressoch confermata (fig. 4). Le regioni si distribuiscono prevalentemente in due soli quadranti (quello in alto a destra e quello in basso a sinistra). Questo sta a indicare che le regioni in cui lofferta maggiore presentano valori elevati per entrambe le tipologie di servizio, diametralmente opposta la situazione di quelle con la dotazione minore, segnalando che non si verifica un effetto sostituzione.

Fig. 4 Tasso di copertura di alcuni servizi per la prima infanzia, 2005

Note: i La copertura viene espressa in forma di indicatore di presa in carico degli utenti ogni 100 persone nella popolazione di riferimento (0-2 anni). ii Nella categoria servizi innovativi per la prima infanzia rientrano i micronidi, i nidi famiglia, i servizi integrativi per la prima infanzia, i contributi per il servizio di Tagesmutter nel caso in cui esso sia organizzato dal Comune. Dal grafico stata esclusa la regione Valle dAosta, in quanto i dati relativi alla copertura (asili nido: 28,5%; e servizi innovativi: 11,8%) nettamente pi elevati rispetto alle altre regioni distorcono la distribuzione. Fonte: rielaborazione su dati Istat (2008)

Passando ora allofferta di servizi nellarea anziani, fra le principali modalit di intervento a sostegno delle persone anziane assumono particolare rilievo lassistenza domiciliare, cui destinato il 37% della spesa rivolta a questarea di utenza, e i servizi residenziali, che assorbono complessivamente un altro 37% delle risorse dellarea. Come accadeva nellambito dei servizi per la prima infanzia, anche in questo caso le regioni si distribuiscono prevalentemente in due soli quadranti (fig. 5), quello in alto a destra e quello in basso a sinistra.

i contributi per il servizio di Tagesmutter dove attivato.

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Fig. 5 Tasso di copertura di alcuni servizi per gli anziani, 2005

Note: Lindicatore Assistenza domiciliare comprende la copertura di: assistenza domiciliare socio-assistenziale, assistenza domiciliare integrata, voucher e buoni sociali. i La copertura viene espressa come indicatore di presa in carico degli utenti ogni 100 persone nella popolazione di riferimento (persone con et maggiore di 65 anni). Dal grafico stata esclusa la regione Valle dAosta, in quanto il dato relativo alla copertura dei servizi residenziali (541) nettamente pi elevato rispetto alle altre regioni avrebbe reso la distribuzione eccessivamente schiacciata. Fonte: rielaborazione su dati Istat (2008)

La panoramica tratteggiata finora sulla differenziazione realizzatasi a livello regionale in Italia segnala come la cittadinanza sociale abbia assunto una molteplicit di forme diverse sul territorio e mette in luce come le regioni italiane siano diversamente attrezzate per far fronte ai bisogni sociali propri di una societ post-industriale. Alcune regioni presentano un sistema di servizi sociali pi sviluppato, altre mostrano maggiori difficolt, altre ancora presentano una grave arretratezza. Tuttavia, ridurre le differenze esistenti in termini di maggiore o minore grado di sviluppo sarebbe riduttivo. Per far emergere le specificit dei mondi dei servizi sociali a livello regionale, oltre alla dimensione che attiene al quanto, che fa riferimento alle variabili di spesa e di copertura gi presentate, appare necessario considerare anche quella relativa al come. In questo caso lobiettivo di indagare le diverse logiche di intervento che orientano le scelte a livello regionale. Per questo scopo vengono individuati alcuni indicatori, come la quota di spesa per trasferimenti monetari sul totale della spesa, la diffusione di titoli sociali per lacquisto di prestazioni, la quota di spesa gestita dai comuni e il ruolo svolto dalla regione.

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Tab. 3 Indicatori utilizzati nella cluster analysis Dimensione Indicatore Quanto Spesa sociale pro-capite Spesa sociale pro-capite per larea famiglia Spesa sociale pro-capite per larea anziani Livello di copertura servizi per la prima infanzia Livello di copertura servizi per gli anziani Come Quota di spesa per trasferimenti monetarii Quota di spesa in titoli sociali Quota di spesa gestita da comuni singoli Ruolo della regione in termini di programmazione e innovazioneii
i ii

Dati relativi al 2004; Per questo indicatore ci si basa sui dati riportati in Pavolini (2008, xx).

Per facilitare la lettura congiunta delle dimensioni di variazione individuate e lanalisi sistematica delle specificit dei sistemi regionali si ricorre ad una tecnica statistica multivariata, la Cluster analysis. Questa tecnica, diffusasi nellambito della letteratura sui regimi di welfare12, ci consente di raggruppare i casi (le regioni), in modo da minimizzare la varianza (la lontananza) interna a ciascun gruppo e di massimizzare quella tra i gruppi. La tabella 3 riporta le variabili utilizzate per lanalisi. Il metodo prescelto di tipo gerarchico aggregativo, in cui cio i casi singoli vengono per fasi successive aggregati fra loro, fino a finire tutti in un solo cluster. La scelta del numero di cluster diventa cos cruciale. Il dendrogramma (fig. 6), rappresentazione grafica che

Fig. 6 Cluster analysis - Dendrogramma

Si veda ad esempio Obinger e Wagschal (2001). In alcuni casi la cluster analysis ha trovato applicazione anche nellambito specifico delle politiche di assistenza sociale e servizi sociali, si vedano fra gli altri Gough (2001), Jensen (2008), Kautto (2002).

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permette di visualizzare le fasi di aggregazione, ci aiuta a compiere questa scelta. Dato lobiettivo di avere il minor numero di gruppi con massima omogeneit, dopo lesclusione di due casi outlier (Valle DAosta e Trentino Alto Adige) una buona soluzione appare quella a 4 cluster13. Il primo gruppo composto da sette regioni del sud, Puglia, Calabria, Basilicata, Campania, Sicilia, Sardegna e Molise. Nel secondo compaiono invece tre regioni del nord: Veneto, Lombardia, e Friuli Venezia Giulia. Emilia Romagna, Toscana, Piemonte e Liguria ricadono invece in un terzo gruppo. Infine, quattro regioni del centro, Umbria, Abruzzo, Lazio e Marche, si concentrano nel quarto e ultimo gruppo.

Tab. 4 Cluster e caratteristiche distintive Cluster Regioni 1 Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia Lombardia, Friuli Venezia Giulia e Veneto

Caratteristiche distintive Spesa bassa, preferenza per i trasferimenti monetari e per la gestione della spesa da parte dei comuni singoli, ruolo della regione scarso Spesa elevata, precedenza ad area anziani, preferenza per i trasferimenti monetari, ampio ricorso ai titoli sociali, ruolo della regione molto elevato Spesa elevata, precedenza ad area famiglia, preferenza per i servizi, ricorso ai titoli sociali contenuto, ruolo della regione elevato Spesa media, precedenza per area famiglia, preferenza per i servizi, scarso ricorso ai titoli sociali, ruolo della regione medio

Emilia Romagna, Liguria, Piemonte e Toscana Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria

Le caratteristiche distintive di ciascun cluster sono presentate in tab. 4. In sintesi fra i quattro modelli individuati, il primo si caratterizza per il forte stato di arretratezza in termini sia di spesa che di offerta. Il secondo e il terzo rappresentano invece sistemi di welfare avanzati, ma portatori di stili di policy differenti, che si distinguono non tanto rispetto alla dimensione del quanto ma con riferimento a quella del come. Infine, il quarto gruppo presenta unimpostazione simile a quella del cluster 3, ma a fare la differenza sono i livelli di spesa e offerta sensibilmente inferiori. 3. La regionalizzazione dellassistenza sociale: sfide e opportunit Nellarco di un trentennio, larchitettura istituzionale dellItalia andata profondamente trasformandosi. Dagli anni settanta ad oggi si infatti passati da un regionalismo debole, di tipo amministrativo (Baldi, 2006), ad un assetto quasi federale14. In materia socio-assistenziale, il processo di rafforzamento dei livelli di governo meso prese avvio nel 1977, quando ad opera del D.P.R. 616/1977 si offr alle regioni la possibilit di strutturare i propri interventi con ampia autonomia. Il decreto trasferiva infatti compiti e responsabilit, senza che tuttavia venissero prescritti principi guida o standard generali da rispettare da parte dei governi regionali. Si preannunciava semplicemente che tali principi e standard sarebbero stati fissati da una legge nazionale che avrebbe rappresentato il quadro normativo di riferimento per i livelli di governo interessati, al fine di garantire ununiformit di base dellintervento su tutto il territorio nazionale. In realt, solo nel 2000, con la legge istitutiva del Sistema integrato dei servizi sociali (L. 328/2000) lItalia si dotata di una normativa quadro nazionale sullassistenza sociale. Dunque, sebbene la
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E stata inizialmente valutata una ripartizione in cinque cluster, in cui Sicilia, Sardegna e Molise venivano considerate come gruppo a se stante. Tuttavia, le caratteristiche distintive di questo gruppo rispetto alle altre regioni del sud non appaiono tali da giustificare un gruppo aggiuntivo. 14 Per una discussione del processo incompiuto di federalizzazione dellItalia si rimanda a Baldi (2006).

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devoluzione delle competenze sia avvenuta solo nel 2001, in realt, dato il disimpegno del centro le regioni hanno sin dalla loro nascita giocato un ruolo cruciale in questo settore. La situazione a livello territoriale oggi estremamente differenziata. Le diverse caratteristiche che la cittadinanza sociale ha assunto nelle diverse aree del paese, messe in luce nella sezione II, sono strettamente connesse alla capacit delle periferie di farsi carico, sin dagli anni Settanta, delle competenze trasferite dallo Stato, nonostante il suo disimpegno per quanto riguarda le attivit di indirizzo, programmazione e coordinamento. Appare chiaro che solo alcune regioni italiane siano state in grado di cogliere le opportunit apertesi grazie al processo di decentramento, raccogliendo la sfida e proponendosi in veste di cabina di regia per lo sviluppo del proprio sistema socioassistenziale. Daltra parte, se la politica sociale ha rappresentato un terreno privilegiato per la costruzione dellidentit nazionale, questo pu avvenire anche in unottica di region-building (cfr. Beland e Lecours, 2005). Avendo un impatto diretto sul benessere dei cittadini, attraverso i trasferimenti e i servizi, essa possiede infatti un forte ritorno in termini di credit claiming e pu essere articolata per riprodurre e trasmettere in modo implicito i valori e principi di un territorio ovvero di una data cultura politica15. Alcune regioni hanno sfruttato il potenziale di queste politiche, investendo sulla creazione del proprio sistema socio-assistenziale, lungo un percorso di progressiva differenziazione rispetto agli altri contesti regionali. In questi casi, le politiche di assistenza sociale hanno rappresentato e continuano a rappresentare una carta importante anche sul piano simbolico, si pensi ad esempio al lancio della sperimentazione del Reddito di Base per la Cittadinanza in Friuli Venezia Giulia, allesperienza dei voucher in Lombardia, al fondo per la non-autosufficienza in Emilia Romagna. Anche sul piano del region-building competitivo di tipo verticale, nei rapporti tra centro e periferia la politica socio-assistenziale ha iniziato negli ultimi anni ad essere oggetto di dibattito, generando talvolta situazioni conflittuali. In seguito al riconoscimento costituzionale di competenza esclusiva in materia, alcune regioni, in particolare Emilia Romagna, Toscana e Umbria, hanno difeso i propri spazi di autonomia contro lingerenza del centro ricorrendo anche alla Corte Costituzionale 16. Nel contesto attuale, la differenziazione osservata a livello territoriale non appare destinata a mitigarsi nei prossimi anni, con il rischio che anzi possa acuirsi il divario tra territori pi avanzati e territori in ritardo. Cruciale a questo riguardo appare la questione della definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni (Lep). Sulla scia di quanto espresso nella legge quadro di riforma dellassistenza del 2000, in un sistema a forte regionalizzazione come quello italiano, i Lep andrebbero a rappresentare il fattore unificante della cittadinanza sociale (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2005), superando sia la discrezionalit che tradizionalmente ha accompagnato il diritto alle prestazioni assistenziali, sia linsostenibile differenziazione geografica della dotazione minima di diritti sociali nel nostro paese. Tuttavia, sebbene vi siano stati alcuni primi passi in avanti, che hanno riguardato principalmente il fronte del monitoraggio della spesa e degli interventi, la definizione dei livelli resta tuttora caratterizzata da forte incertezza. La L. 289/2002 prescriveva che i Lep fossero determinati con decreto dal Governo, d'intesa con la Conferenza Unificata . Nonostante il dibattito accademico sul tema17, il confronto politico fra centro e periferia non ha finora dato esiti apprezzabili. Il Governo di centro-sinistra eletto nel 2006 aveva manifestato lintenzione di procedere alla definizione dei Livelli per aree di utenza, partendo da infanzia e non auto-sufficienza. Il processo si poi interrotto in concomitanza della caduta del governo e delle elezioni politiche che hanno espresso, nel 2008, una nuova maggioranza politica. Il neo-eletto governo di centro-destra, nel recente Libro verde sul modello sociale, pone i Lep fra i
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Si fa riferimento alla strutturazione degli interventi e, nel caso specifico, alla definizione dei requisiti daccesso per le prestazioni. Queste infatti possono riflettere in modo implicito una visione normativa, come accade ad esempio nellambito delle politiche per la casa della Regione Lombardia. 16 In materia socio-assistenziale, si vedano in particolare le sentenze n. 370/2003, n. 16/2004 e n. 424/2004, in cui alcune Regioni hanno chiesto lintervento della Corte per difendere i nuovi spazi di autonomia acquisiti contro i tentativi di ingerenza del centro. 17 Per una ricostruzione, si rimanda alla recentissima ricerca coordinata da Ranci Ortigosa (2008).

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presupposti per uneffettiva governance multilivello delle politiche sociali, senza tuttavia avanzare ipotesi rispetto alla loro concreta attuazione. La definizione dei Lep, peraltro, assume rilevanza ancora maggiore a fronte della declinazione concreta che assumer il federalismo fiscale, che proprio sotto la spinta di un partito regionalista oggi fra le priorit dellazione di governo. Sebbene finora le regioni si siano limitate ad azioni difensive rispetto agli spazi di autonomia ottenuti18, come rileva Sacchi (2006), la riforma del Titolo V ha aperto anche nuove prospettive rispetto al confronto fra centro periferia. Come accaduto in altri paesi europei come ad esempio la Germania, (cfr. Campbell e Morgan, 2005), i livelli di governo meso, in quanto attori dotati di un interesse istituzionale per lespansione di queste politiche, potrebbero fungere da grimaldello istituzionale da cui partire per far avanzare il processo di definizione (ed il relativo finanziamento) dei livelli essenziali per lintero territorio nazionale, in modo che la differenziazione territoriale in termini di diritti di cittadinanza sociale possa realizzarsi solo al di sopra di un livello omogeneo di base riconosciuto come essenziale.

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18 Ci si riferisce alle questioni sollevate davanti alla Corte costituzionale gi menzionate. Sullazione delle Regioni si rimanda anche a Gori (2008).

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