Risanamento finanziario in Sicilia: perch nella Sanit si sono fatti pi progressi che nella Formazione?

Laura Azzolina ECONOMIA SICILIANA La mancanza di vincoli esterni, le elevate implicazioni sociali e le resistenze trasversali al cambiamento contribuiscono a spiegare le difficolt di risanamento della Formazione Spinto da difficolt finanziarie sempre pi stringenti, il governo regionale siciliano si dato degli obiettivi di riduzione della spesa e di riforma dellintervento in diversi settori. Tra questi, Sanit e Formazione professionale sono certo tra i pi importanti. In entrambi i casi, conflitti e resistenze al cambiamento sono stati forti, ma i risultati finora raggiunti appaiono molto diversi: nella Sanit il riequilibrio dei conti ha fatto progressi significativi e sono stati introdotti importanti cambiamenti nellassetto organizzativo; nella Formazione professionale, invece, obiettivi altrettanto ambiziosi di risanamento e riorganizzazione hanno finora segnato il passo. Perch queste differenze? In tema di Sanit1, la legge di riordino del sistema sanitario (l. reg. 5/09) stata una importante tappa del cambiamento, ma nel risanamento finanziario che lazione di riforma stata pi efficace. Si infatti raggiunto lobiettivo di un riallineamento dei conti attraverso una difficile e contrastata razionalizzazione dei principali capitoli di spesa. Certo, molta strada resta da compiere sul terreno del miglioramento della qualit delle prestazioni e il cambiamento sta incontrando difficolt, particolarmente sul riordino della assistenza territoriale e sul controllo delle aziende sanitarie locali. Lefficacia della riforma si scontra con le tentazioni ancora molto forti di intermediazione politica, che tanta parte hanno avuto nellaccumulo delle inefficienze del settore. C insomma una certa vischiosit organizzativa, ma anche di cultura politica, che riduce la portata del cambiamento che stato avviato. E tuttavia importanti obiettivi sono stati raggiunti sia sul piano istituzionale che su quello economicofinanziario. Nella Formazione professionale, invece, lazione di riforma oggi non solo lontana dagli obiettivi di risanamento, ma sembra versare in un sostanziale stallo. Non si tratta qui di tentare un bilancio, ma di considerare semmai la difficolt anche solo di avviare un percorso di risanamento, pure allinterno di una comune cornice politica. Qualche spunto di riflessione in tal senso pu derivare proprio dal confronto con quanto accaduto nel caso della Sanit, per quanto, occorra scontare alcune differenze strutturali fra settori diversi del sistema di welfare regionale. Il primo elemento di differenza strutturale che occorre considerare il diverso peso delle due rispettive voci di spesa: per la Formazione la Regione ha speso nel 2010 oltre 236 milioni di euro 2, mentre i costi di produzione del sistema sanitario ammontavano nel 2006 (ultimo anno prima dellentrata in vigore del Piano di rientro) a oltre 8 miliardi e 200 milioni, con una perdita di esercizio rispetto ai ricavi di oltre 850 milioni di euro3. Quella sanitaria dunque una voce di spesa assai pi
1 I riferimenti allazione di risanamento dei costi della Sanit in Sicilia si basano su una ricerca promossa dalla Fondazione Res sul tema della Sanit, di cui in questa rivista sono gi state presentate le principali evidenze. Per una pi ampia presentazione della ricerca vedi Pavolini 2010 (Anno II - n 7 - Dicembre); un approfondimento sul caso siciliano invece in Azzolina 2010 (Anno II - n 6 - Novembre). 2 Dalla bozza del documento redatto dalla segreteria tecnica dell'Ufficio di gabinetto dell'Assessorato regionale Istruzione e Formazione professionale che contiene una sintesi quantitativa del Piano regionale dell'offerta formativa 2010. 3 I dati sono stati forniti dall'Assessorato della Salute, Dipartimento per la Pianificazione strategica, Servizio economicofinanziario. StrumentiRes | Anno III | n 4 | Ottobre 2011 www.strumentires.com

rilevante, anzi, come in tutte le Regioni, una delle principali componenti del bilancio regionale, e nel caso siciliano era anche alla base di un deficit strutturale. Ora, come noto, il deficit strutturale delle regioni in materia di Sanit ha costituito negli ultimi anni un tema caldo nelle relazioni con il governo centrale che, con listituzione dei Piani di rientro, ha inteso porre fine ai continui aggravi dei livelli di spesa. Con ogni probabilit, proprio in ragione del maggior rilievo che la Sanit assumeva sia nel risanamento dei conti regionali, sia nel dibattito nazionale, che lattenzione del presidente della Regione Raffaele Lombardo stata in quel settore elevata fin dalla formazione della sua prima giunta nel 2008 e dalla scelta dellassessore competente (il magistrato Massimo Russo che si qualificava inizialmente come figura tecnica4). Nel caso della Formazione professionale un impulso a perseguire obiettivi di riforma sembra essere maturato con la nomina nel 2010 dellattuale assessore (leconomista Mario Centorrino), nellultimo rimpasto. In questo caso, lopportunit si aperta a seguito della rottura del presidente Lombardo con larea cosiddetta lealista del Pdl, e alla conseguente fuoriuscita dalla giunta di due suoi componenti. Questa circostanza dava la possibilit a Lombardo di nominare altri due assessori tecnici, vicini all area Pd, un partito che intanto aveva scelto di sostenere dallesterno il governo regionale, seppure tra molti contrasti interni tuttora aperti Al momento del suo insediamento, lassessore alla Sanit aveva ereditato dal precedente governo regionale un accordo con il Ministero della salute sulla base del quale era stato definito un Piano di contenimento e riqualificazione del sistema sanitario regionale; in quel momento era per altro presente la minaccia di un commissariamento nel caso in cui la regione non avesse provveduto a realizzare gli obiettivi negoziati con sufficiente determinazione. Paradossalmente, dopo le iniziali tensioni al tavolo di verifica ministeriale, il percorso rigidamente vincolato e guidato in cui la Regione era stata inserita si rivelato una importante leva di sostegno per il procedere della riforma. Era un percorso che combinava un insieme di vincoli (gli impegni di contenimento assunti, lobbligo al cofinanziamento con aumento delle aliquote fiscali5) e di opportunit (laccesso al fondo transitorio e laffiancamento dei tecnici ministeriali ma anche di consulenti dellAgenas, Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali) che costituirono per lassessorato un importante strumento. Da un lato, lassessorato poteva far valere gli obiettivi contenuti nel piano nei confronti dei non pochi oppositori dei provvedimenti di volta in volta assunti. Il Piano ha dunque finito con il diventare un facilitatore degli iter normativi e amministrativi, anche quando, come nel caso della approvazione della legge di riordino, il dibattito politico si accendeva e complicava per effetto di fratture interne alla stessa maggioranza. Dallaltro lato, lassessorato poteva assai proficuamente avvalersi di un importante sostegno da parte del Ministero per la Salute e dellAgenas, che hanno aiutato dal punto di vista tecnico-amministrativo lazione di riforma. infatti importante che il piano di contenimento abbia comportato che lassessore e i suoi pi stretti collaboratori entrassero in contatto con una policy community nazionale con un preciso focus sul risanamento dei sistemi sanitari regionali. Essi ne hanno tratto ulteriore determinazione politica, ma anche metodo, visione strategica, sostegno amministrativo, capacit di definizione delle priorit, certezza normativa. Tutte risorse cruciali per promuovere una riforma complessa in un arco di tempo limitato. Come il suo collega alla Sanit, sembra che il neo assessore alla Formazione abbia avuto al momento del suo insediamento un mandato del presidente della Regione a riformare il settore, ma, diversamente da lui, non ha avuto invece un sostegno tecnico-amministrativo rilevante allinfuori dei funzionari della stessa Regione, n ha potuto fare leva su vincoli esogeni che definissero la inderogabilit degli obiettivi nei confronti dello stesso Governo, dei suoi oppositori o delle piazze in subbuglio. Gli obiettivi
4 Recentemente l'assessore Massimo Russo ha lanciato un proprio movimento politico TeamSud. 5 Il Piano di rientro prevedeva che la regione contribuisse alla copertura fiscale del deficit attraverso laumento ai massimi valori delle aliquote di irpef e irap (aumento in vigore gi dal 2005 ma confermata dal Piano di rientro). StrumentiRes | Anno III | n 4 | Ottobre 2011 www.strumentires.com

insomma erano meno vincolati e imposti dallesterno, dal governo nazionale. Daltro canto, lassessore alla Formazione aveva a livello locale una platea di attori resistenti al cambiamento ancora pi folta e composita di quella che si trovata ad affrontare lassessore alla Sanit, che aveva potuto contare sullappoggio del Pd in aula, e, almeno nelle fasi iniziali, dei principali sindacati. Sulla riforma della Formazione lisolamento dellassessore invece stato pi ampio e immediato. lo stesso Centorrino del resto a denunciare sulla stampa lassenza di una sponda dal lato della societ civile e da quella partitica; chiamando in causa direttamente il Pd che - al di l di generiche dichiarazioni - non sarebbe stato fattivamente di sostegno alla realizzazione del piano di interventi che lassessore aveva elaborato6. Lisolamento civile e politico-partitico dellassessore trova giustificazione nella struttura e nelle caratteristiche della spesa per la Formazione cui occorre quindi fare riferimento. Anche in questo giova il confronto con la Sanit. Le principali inefficienze nel sistema sanitario allorigine dellabnorme aumento della spesa, ma anche del cattivo funzionamento dei servizi, sono derivate negli anni passati da una logica di espansione organizzativa che ha visto moltiplicarsi strutture, forniture, spesa farmaceutica e spesa per il personale. Questultima nel 2006 costituiva per il 38,6% del fondo sanitario regionale. Il contenimento della spesa sanitaria ha cos potuto insistere su una pi ampia gamma di interventi, che hanno comportato innanzi tutto una riduzione razionalizzazione dei servizi, mentre le ricadute sul personale dipendente restavano pi contenute. In effetti, il raggiungimento degli obiettivi di risanamento stato perseguito malgrado nei tre anni di vigenza del piano la spesa lorda per il personale sia scesa di un solo punto percentuale sul fondo sanitario. Ci sono stati conflitti, per la riorganizzazione della sanit privata e la riduzione delle strutture ospedaliere, ma i costi della razionalizzazione non hanno chiamato in causa direttamente la riduzione di posti di lavoro e di personale. Nel caso della Formazione, limpegno di spesa complessivo della Regione come abbiamo visto di gran lunga pi basso di quello per la sanit, ma i costi sostenuti dalla Regione riguardano per per la gran parte il personale. Nel documento redatto dalla segreteria tecnica dell assessore, si calcola che, relativamente al P.r.o.f. 2010 (Piano regionale dellofferta formativa), questi ammontassero all85% circa dei costi finanziati. Gli interventi per il contenimento della dinamica dei costi nel settore della Formazione sono dunque direttamente e immediatamente connessi alla perdita di posti di lavoro, ci che aumenta enormemente i costi sociali del risanamento, e di conseguenza i costi politici. Il che spiega la protesta immediata e violenta degli addetti del settore, e la levata di scudi di quanti ne rappresentano gli interessi: i sindacati e gli stessi partiti politici. In questo quadro si pu dunque comprendere la difficolt del governo e dello stesso assessore, per altro pubblicamente dichiarata7, di proseguire per la strada della riforma. Resta per - stante alla relazione della segreteria tecnica - che i costi sostenuti in risorse umane per il settore formazione non sono correlati alle reali esigenze del territorio e del tessuto produttivo. Si mostra infatti che i costi sostenuti per gli interventi formativi si concentrano nei principali capoluoghi di provincia, Palermo (33,5%), Catania (12,8%) e Messina (15,9%); una distribuzione territoriale che non trova giustificazione nei livelli di disoccupazione che appaiono invece pi elevati nelle provincie di Palermo, Agrigento, Caltanissetta ed Enna. Inoltre, gli interventi formativi sembrano sfuggire anche al tentativo di promuovere attivit a maggiore resa in termini di sviluppo. L86,2% delle figure formate riguarda infatti il settore dei servizi, con una prevalenza della componente a pi basso valore aggiunto, ovvero servizi alla famiglia e alla persona
6 Centorrino: Sto facendo una rivoluzione ma dove sono il Pd e la societ civile?, in <<Repubblica>>, 10-03-2011, pag. 2, sezione Palermo. 7 Centorrino a Lo Bello: non potevo tagliare duemila posti, in <<Repubblica>>, 11-06-2011, pag.4, sezione Palermo. StrumentiRes | Anno III | n 4 | Ottobre 2011 www.strumentires.com

(41,6%), mentre un posto marginale rimane ai servizi alle imprese (9,8%), o alle attivit legate al settore del turismo, animazione e attivit culturali (11,6%). Non stupisce allora che la resa di questi interventi in termini di opportunit di nuovi posti di lavoro per gli utenti dei corsi di Formazione sia totalmente inadeguata (secondo unindagine effettuata nel 2008 dal Dipartimento Formazione professionale soltanto l8,4% dei frequentanti ha trovato unoccupazione coerente con i contenuti del corso). Daltra parte, la resistenza alla riforma di larghi settori della classe politica nel suo complesso deriva dai rapporti clientelari che si sono definiti nel settore. Anche in questo caso la natura dell intermediazione politica appare differente da quanto accade nella Sanit, dove ad espandersi per via clientelare sono prevalentemente strutture pubbliche e dunque regolate in ogni caso dai meccanismi di funzionamento della burocrazia pubblica. Questi, se non offrono sufficiente garanzia per una politica del personale responsabile e rigorosa, costituiscono comunque un qualche argine alle assunzioni fuori regola. Gli enti di Formazione assumono invece in modo discrezionale, sulla base delle richieste dei politici che in cambio garantiscono integrazioni ai finanziamenti dei progetti formativi oltre il budget prefissato, in un ciclo di espansione della spesa che si autoalimenta. Si stabilisce cos un meccanismo di rinforzo del legame tra politici e enti in un rapporto di reciproca dipendenza che costituisce un elemento di resistenza strutturale al cambiamento. La gi citata relazione dellassessorato mostra la stretta relazione fra andamento del personale impiegato nella Formazione professionale e cicli elettorali, con una particolare evidenza per alcune competizioni elettorali. Fra il 2006 e il 2008 sarebbero stati assunti 3.200 addetti rispetto ai 7.200 presenti nel comparto. La Formazione insomma un vero vivaio di rapporti clientelari, laddove le competizioni elettorali sono i principali meccanismi di diffusione dellofferta clientelare, dallarea di governo a quella di opposizione, sulla base della necessit da parte di ogni partito di attrezzarsi con tutti i possibili strumenti di acquisizione del consenso per potere sostenere la concorrenza. In conclusione, guardare come il governo regionale ha razionalizzato la spesa sanitaria, fornisce spunti di riflessione importanti per cogliere linsieme delle difficolt incontrate dallo stesso governo sul terreno della Formazione, e questo malgrado si tratti di un capitolo di spesa che incide molto meno sul bilancio. Nella struttura dei vincoli e delle opportunit ha giocato a favore dellazione di risanamento nella sanit una combinazione di condizioni esogene ed endogene. Da un lato, stato di particolare rilievo il Piano di contenimento, quale insieme di paletti rigidi al percorso della riforma, ma anche, contestualmente, quale occasione di inserimento in una policy community nazionale e di confronto con le best practice di altre regioni. Questultimo aspetto stato di cruciale importanza per il trasferimento di idee, di valori, di regole e di metodi, senza i quali non sarebbe stato possibile raggiungere i risultati ottenuti nell arco di un triennio. Dallaltro lato, lazione nella sanit ha potuto contare, pure fra molte difficolt, su una coalizione trasversale che ha sostenuto il governo regionale nelle tappe essenziali della riforma. Guardando alla Formazione, si trova una situazione differente. Esistono vincoli forti di reperimento delle risorse per la copertura della spesa pubblica regionale, ma il governo sembra dovere perseguire una politica di rigore in sostanziale solitudine (con la sola eccezione del ruolo svolto dalla magistratura contabile, che ha recentemente avviato diverse indagini sui meccanismi di finanziamento degli enti di formazione). Per il resto il settore si caratterizza per la densit, la diffusione e la forza degli interessi locali avversi al cambiamento. Paradossalmente dunque, a fronte di un livello di spesa pubblica molto pi basso che in Sanit, il riordino dei conti nel sistema della Formazione avrebbe un costo politico molto pi elevato e concentrato. Lattuale governo regionale conserva, pure fra le molte difficolt in cui ha navigato in questi anni, importanti risorse politiche e istituzionali, ma quante di queste sar in grado di investire nelle politiche
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di riforma quando non c il vincolo del centro e i costi politici sono pi concentrati?

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