La economa poltica de la descentralizacin en Chile

Mario Waissbluth y Cesia Arredondo Departamento de Ingeniera Industrial Universidad de Chile Noviembre 2010

Mientras hicimos el Plan de Gobierno 2010 2014,

todos tuvimos una fuerte conviccin descentralizadora.. .la mayora de mis amigos Ministros, apenas adquirieron posesin de sus cargos, experimentaron un sorprendente olvido.

Stakeholder regional entrevistado: Por qu va a ser ms honrado el burcrata de Santiago, del Ministerio de Hacienda, que el de una regin? Quin ha dicho que la moralidad pblica est ms desarrollada en Santiago que en regiones?

Chile contina siendo un pas hipercentralizado en su toma de decisiones, concentracin de personas, y fuerza poltica de sus territorios. El fenmeno tiene profundas races histricas (pas en cuasi guerra permanente), polticas (sistema binominal, perodos de 4 aos, y reeleccin indefinida de parlamentarios) y econmicas (ortodoxia fiscal como paradigma central de gobierno). Analizaremos el fenmeno y haremos algunas propuestas desde un acercamiento de economa poltica y anlisis neoinstitucional. Institucionalidad: el conjunto de normas FORMALES E INFORMALES que rigen a la sociedad.

Las instituciones formales no son creadas para ser eficientes socialmente, son creadas para servir los intereses de quienes tienen el poder de negociacin para disear nuevas normas

Para lograr una mejor comprensin de las razones que causan la ineficiencia de las instituciones se debe considerar: a) los modelos subjetivos de los legisladores y votantes, y b) los costos de transaccin que surgen de las instituciones polticas
El medir y hacer valer los acuerdos en los mercados polticos es complejo, pues lo que se intercambia, entre electores y legisladores, son promesas a cambio de votos El votante difcilmente busca informarse porque la probabilidad de que su voto personal sea decisivo es muy escasa. La ejecucin de acuerdos polticos est plagada de dificultades y la competencia es mucho menos efectiva que en los mercados econmicos

5= Avance muy bueno; 4= Bueno; 3= Moderado; 2= Estancado; 1= Retroceso

Grado de Avance percibido en el perodo 1990-2005

Promedio de los 38 mbitos Gestin fiscal y hacendaria Uso de tecnologas de informacin en el aparato de Estado La Contralora como rgano fiscalizador Gestin de los municipios Gestin de los gobiernos regionales Educacin bsica Educacin media Proceso de regionalizacin y descentralizacin

Promedio General

Gobierno

Independ.

Oposicin

3.1 4.2 4.1 2.2 3.0 2.7 2.6 2.5 2.4

3.3 4.4 4.2 2.3 2.9 2.8 2.9 2.7 2.7

3.1 3.9 4.0 2.6 3.0 2.8 3.0 2.8 2.6

3.0 4.0 4.1 1.9 3.2 2.7 2.2 2.2 1.9

Nmero de Intendentes por periodo Presidencial Gobierno Presidente Gobierno Presidenta Total Periodo Lagos (2000-2006) Bachelet (2000-marzo 2008) (2006-marzo 2008) Total Periodo Promedio Total Aos por Periodo Intendente Promedio Total Aos por Periodo Intendente 0,7 1,0 1,0 2,0 2,0 0,7 1,0 2,0 1,0 0,7 1,0 1,0 2,0 1,2 5 4 4 3 5 6 5 3 3 6 5 5 4 1,9 Promedio Aos por Intendente 2 2 2 3 2 1 2 3 3 1 2 2 2

Tarapac 2 3 3 Antofagasta 2 3 2 Atacama 2 3 2 Coquimbo 2 3 1 Valparaso 4 1,5 1 R. Metropolitana 3 2 3 O Higgins 3 2 2 Maule 2 3 1 Bo Bo 1 6 2 La Araucana 3 2 3 Los Lagos 3 2 2 Aysn 3 2 2 Magallanes 3 2 1 Promedio 2,7 Fuente: Propia en base a datos de Horts (2008)

Encuesta 2009 a 20 Jefes de Divisin o Jefes de Departamento de GORES de todo el pas

5= Muy bien; 4= Bien; 3= Regular; 2= Mal; 1= Muy Mal
El CORE desarrolla discusiones sustantivas privilegiando la adecuada implementacin de la estrategia Hay adecuados incentivos y sanciones - formales o informales - respecto del desempeo Hay un seguimiento adecuado a la ejecucin, evaluacin y retroalimentacin de las estrategias. Hay un plan estratgico de desarrollo institucional claro para la organizacin El GORE gestiona sus recursos inversionales de tal modo de generar apalancamiento y sinergia con la inversin privada para que sirva al desarrollo de la regin. Los Jefes de Divisin tienen metas claras y alineadas con la estrategia. No existen "insularidades", es decir, las diferentes reas internas cooperan y se coordinan Los actuales PMG contribuyen efectivamente a la mejora de gestin organizacional. La estrategia de desarrollo regional se materializa en los planes y presupuestos anuales y plurianuales La cartera de proyectos y los montos de inversin son congruentes con la estrategia. El Consejo Regional cuenta con informacin y capacidad de analisis suficientes para la aprobacin de la Estrategia de Desarrollo Regional. Existe un plan y una arquitectura informtica adecuadamente documentada y formalizada que sirve como marco de referencia para los desarrollos actuales y futuros. Existe evidencia verificable de que el GORE ha tenido en los ltimos dos aos un impacto positivo y significativo en el desarrollo de la innovacin y el capital humano de la regin El GORE evala, de un modo tcnico adecuado, los resultados intermedios y el impacto de largo plazo, en trminos de satisfaccin usuaria y efectividad de la "inversin pblica regional". El nivel general de capacitacin y habilidades gerenciales de los Jefes de Departamento es adecuado. Las autoridades superiores del GORE y CORE comparten una visin clara sobre las principales estrategias futuras y la realidad actual de la organizacin.

2,3 2,3 2,4 2,4 2,5 2,5 2,5 2,6 2,6 2,6 2,7 2,7 2,7 2,8

2,8
2,8

Los heterogneos, sobrecargados y debilitados municipios

Los municipios representan el 12,9% del gasto gubernamental (hay promesas programticas de aumentarlo) Los Gobiernos Regionales: 5% del gasto (ACHM, 2010). Los municipios son responsables por cerca de 40% de la matrcula escolar, 73% de la salud primaria, proteccin social, seguridad ciudadana, etc. La suma total de servicios municipales bordea los 75. El Municipio de Maip cuenta con 2970 funcionarios, y el de Timaukel con 3.

Las atribuciones y competencias fiscales de los municipios y regiones siguen siendo escasas. Deben entregar los servicios necesarios, sin contar con recursos para ello. Lgica de financiamiento nociva de descentralizacin fiscal. Los gobiernos locales no pueden adecuar la carga tributaria local con los bienes y servicios pblicos que se les exige ofrecer a la comunidad. La perversa presin por la ejecucin presupuestal Esto adquiere su dimensin ms compleja en el mbito de la educacin... la carencia de recursos y el escaso poder real y capacidad de gestin municipal es abrumadora. (Ley en trmite (?) , veremos qu ocurre)

Algunos municipios con problemas graves de escala

A los partidos polticos, controlados esencialmente por capitalinos o avecindados en la capital, (el partido de las 8 manzanas) el tema nunca los ha motivado demasiado, ms an si los parlamentarios (candidatos decididos en los ms finos restaurantes de Santiago y Valparaso) (reelegibles ad-eternum) ven en las autoridades locales una eventual competencia. y una eventual prdida de su poder clientelar. La urgencia de los 4 aos conduce recurrentemente a postergar el problema. No existe consenso claro respecto a qu decisiones polticas, funciones pblicas y recursos deben manejarse a nivel nacional, regional, o municipal.

Persiste en el Ejecutivo una preponderancia de miradas sectoriales ms que regionales y territoriales. Aunque los problemas son multisectoriales y territoriales, las soluciones emanan de Ministerios sectoriales, actuando de manera completamente insularizada.

Hay enormes sinergias potenciales desperdiciadas.

Cuando hay Intendentes o Alcaldes con excepcional capacidad de gestin, y excepcional fuerza poltica, logran (en algo) coordinar a los Ministerios y Servicios en su zona y organizar mejor los recursos. Pero la coordinacin ha sido la excepcin y no la norma.

Los Intendentes son utilizados como fusibles polticos del poder central.
Ms leyes, ms instrumentos financieros, ms programas nacionales de descentralizacin... van a servir de poco si no se genera en las regiones una capacidad poltico-tcnica efectiva de contraparte respecto al Poder Ejecutivo, al Legislativo, a los partidos y las entidades gremiales nacionales.

A medida que las polticas pblicas percolan hacia el territorio, sufren un progresivo deterioro en su implementacin.
Ministerio 1
Canales de escucha y dilogo con los ciudadanos
Ministerio 3
Instituto Instituto de Juventud Sectorial

Ministerio 2

ESFERA DE LA FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS Y ASIGNACION DE RECURSOS DE LA NACION

Ministerio 4 Programa 1,2

Programa 7,8,9
Instituto Direccin de Juventud Regional

Agencia 2,3,4

ESFERA DEL DISE O Y GESTION DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES PUBLICAS PARA DESARROLLAR ESTADISTICAS E INSTRUMENTAR LAS POLITICAS

Gobierno Regional Gobernacin 5,6

Municipio 1,2, 3
Oficina 12, 13, 14

Ciudadano

ONG 4,5,6,7

ESFERA DE LA INTERVENCION REAL A NIVEL LOCAL O TERRITORIAL, PARA PROVEER SERVICIOS Y PARA ESCUCHAR

Empresa 1

Escuela 8,9,10,11

Dficit de Vitamina I (de Implementacin)

Se disean leyes, presupuestos, inversiones o programas pblicos con una razonable o loable intencin - es raro encontrar proyectos malignos - pero que, desde el momento de su gestacin, parto o posterior desarrollo, no contemplan las mnimas consideraciones por la factibilidad de su implementacin. Esto acarrea dosis monumentales de atrasos, despilfarros, poca agregacin de valor pblico, molestias ciudadanas, e incluso daos polticos de gran magnitud a los gobiernos de turno. Hay una enorme distancia poltico-tcnica desde lo que ocurre a lo largo de la Ruta 68, plasmndose en leyes y presupuestos, a la forma en que estas polticas se materializan a lo largo de la Ruta 5 hasta Parinacota o el municipio de Timaukel.

Escasa voluntad descentralizadora en la clase poltica

Dbil exigencia descentralizadora de la prensa y ciudadana

Carencia de modelo consensuado de descentralizacin Escasa proporcin de recursos financieros de decisin local Debilidad en la gestin de Regiones y Municipios

Escasos recursos humanos y financieros en muchas zonas

Desconfianza en las capacidades de decisin local

Rigideces laborales determinadas a nivel nacional.

El modelo actual de Gobiernos Regionales es bastante gelatinoso, y del tipo principal agente

SOCIEDAD CIVIL MUNICIPIOS DIPRES/ SUBDERE ORGANOS. EJECUTORES

INTENDENTE

Serv. Adm. GORE

CORE

SEREMIS

SECTOR EMPRESARIAL

GABINETE REGIONAL

MINISTERIOS SECTORIALES

FUERZAS POLITICAS

GOBERNABILIDAD

DESARROLLO ECON., SOCIAL Y CULTURAL

COMPROMISO FUERTE

Alcaldes y Concejales ACHM

CONAREDE Universidades Regionales Organismos Internacionales (OCDE, CEPAL, PNUD)

GORE -CORE Organismos de Financiamiento Internacionales (BID, BM)

Think Thank Nacionales

SUBDERE

Los stakeholders ms comprometidos con la descentralizacin son los que tienen el menor peso poltico

ASEMUCH ANEF

Presidente de la Repblica

Partidos Polticos DIPRES Ministerios Sectoriales

Grupos Econmicos Nacionales

Congreso

El color representa influencia poltica

COMPROMISO DBIL

Cules son los niveles y secuencias satisfactorios de centralizacin/descentralizacin para el Estado Chileno?
El par centralizacin/descentralizacin no configura un par estrictamente dicotmico, sino ms bien uno en el cual sus polos representan los extremos de un arco de situaciones en que cada posible punto intermedio es una combinacin de ellos, que responde a un determinado contexto histrico y que es funcional a ese contexto y no a otros. La combinacin depende del alcance del siempre cambiante contrato social entre el Estado y la sociedad civil, contrato social, dgase de paso, extremadamente feble en Amrica Latina por la debilidad congnita de uno de los firmantes, la sociedad civil S. Boisier.

La descentralizacin trae beneficios y riesgos.

Beneficios:
a) mejor asignacin de recursos, b) mejor accountability, c) mayor participacin ciudadana, d) fortalecimiento del mercado poltico nacional

Riesgos:
a) prdida de sinergias nacionales, b) Escasa capacidad de gestin, c) captura, corrupcin y caudillismo local, d) desestabilizacin fiscal, e) menor transferencia de regiones ricas a pobres

Por ende, el establecimiento del ritmo, secuencia y grado adecuado de descentralizacin con viabilidad poltica no es un ejercicio trivial, sino un asunto de la mayor envergadura e impacto de mediano y largo plazo.

Hacia el rediseo de la institucionalidad

Traspaso progresivo y diferenciado de responsabilidades ministeriales a los gobiernos regionales. La clave aqu parecera ser una mesa de tres patas: gradualidad, flexibilidad, y certificacin de competencias no ritual. Necesidad imperiosa de que el modelo sea flexible, adaptable, que permita la experimentacin y la innovacin. Aysen y la Region Metropolitana NO es lo mismo. Replantear en la agenda poltica el modelo de descentralizacin que el pas requiere. Si la elite poltica no logra consensuar una visin de largo plazo y una poltica de Estado y no de Gobierno, el pas continuar dando un paso adelante y dos atrs en esta materia.

Necesidad de un modelo claro y consensuado respecto a los niveles y velocidades satisfactorias de descentralizacin en Chile, en lo poltico, administrativo, fiscal, y de capital humano.

Capital Humano: requisito habilitante

La descentralizacin y construccin del capital humano y la construccin de capital social en el territorio es una precondicin para la buena gestin, y sobre todo para la acumulacin de la fuerza poltica necesaria. La Regin Metropolitana acumula el 54% de los tcnicos y profesionales. Hay que generar masa crtica de profesionales en los gobiernos regionales, municipales y la sociedad civil. Sino, las desconfianzas centrales (verdaderas o falsas) nunca se rompern, y ser difcil generar desde regiones presin ciudadana y poltica. Hay que traspasar, con las modificaciones y cuerpos consultivos que sean necesarios, un mecanismo de concursabilidad similar al sistema de Alta Direccin Pblica a los principales cargos directivos de gobiernos regionales y comunales.

Regiones y/o municipios?

En la gran mayora de las regiones la escala municipal no da para resolver los problemas, ni menos para visiones de desarrollo territorial integrado. Hay un rol central de los gobiernos regionales: profundizar la planificacin territorial de largo plazo, para integrar desarrollo econmico, infraestructura, medio ambiente, desarrollo urbano, social, educativo y cultural. Se requieren incentivos presupuestales adecuados para la combinacin de esfuerzos entre Regiones, y entre Municipios. Evaluacin externa no ritual y no performativa del proceso de descentralizacin en cada Regin y/o Municipio, que sea hecha al estilo del GAO norteamericano o el Institute of Policy Studies de Singapur, que no reporta al ejecutivo ni al legislativo.
El problema no es tanto si un cierto servicio debe ser proporcionado por un gobierno central, regional o local, porque los servicios deben ser proporcionados con la intervencin de los tres niveles de gobierno; el desafo real es cmo organizar la produccin de los servicios" (Prud Homme, 1994)

Descentralizacin fiscal
No parece conveniente, en esta etapa del desarrollo de Chile, incrementar la recaudacin tributaria local. Dada la heterogeneidad de ingresos y tamaos, esto slo puede agravar las desigualdades. Parece, en cambio, imprescindible dotar a los gobiernos regionales de mayor autonoma de gasto, asociada a la transferencia caso a caso de mayores competencias y capacidades. Libertad ex- ante. Evaluacin rigurosa ex- post. De igual manera, los ahorros y eficiencias en el proceso inversional deben ser de libre disposicin para las regiones y municipios.

Permitir a los municipios mayor decisin en la fijacin de la tasa del impuesto territorial. Adems el fisco debe devolver las exenciones y permitir a municipios fijarlas de acuerdo a ciertos marcos.
La evaluacin de la tasa de gasto es, paradojalmente, el principal elemento de control de gestin central, lo que obliga a la ineficiencia. Aplicar a los presupuestos de libre disposicin regional slo restricciones macro: p. ej., proporcin inversin gasto corriente y proporcin gasto de administracin transferencias.

Descentralizacin Poltica
Intendente electo, o bien.. Intendentes que sean designados previamente a la designacin de Subsecretarios. Esto no requiere ley, requiere decisin poltica. Otra alternativa:
Intendente (Prefecto) representa al Pdte. de la Repblica y a) vela por la seguridad

interior y la gobernabilidad, y b) tiene capacidad de veto cuando se violan normas o polticas pblicas de carcter nacional. Presidente Electo del Gobierno Regional, vela por el desarrollo social y econmico. con una ingerencia radicalmente superior sobre el presupuesto pblico que se gasta en la regin, comenzando por el derecho a veto.

CORE de eleccin directa, pero con rol radicalmente redefinido, y staff suficiente para a) fiscalizar al GORE y b) aprobar estrategias y polticas.

En cualquier caso staff del Gobierno Regional de calidad, cantidad y estabilidad congruente con la responsabilidad.

Integracin transversal. Como ejemplo, el desarrollo minero-turstico del norte requiere ..

Gobiernos regionales slidos, con capacidad articuladora y visionaria, contraparte recia para el gobierno central, intendentes de gran perfil tanto tcnico como poltico, que duren en sus cargos.
Gobiernos municipales dem. Tribunales, COREMAs, SEREMIs, Direcciones Regionales dem. Plan a 10 aos de infraestructura caminera, portuaria, aeroportuaria, hidrulica, de servicios, conectividad y energa, congruente con los requerimientos urbanos, mineros y tursticos. Excelente ambiente de colaboracin pblico-privada. Escuelas de calidad, institutos tcnico profesionales, universidades, centros culturales y entes de investigacin de excelencia. Paz social, seguridad ciudadana, participacin ciudadana. Promocin local de la inversin nacional y extranjera. Y lo ms difcil, una identidad regional orgullosa, un cuento que entusiasme y seduzca a esos ciudadanos en torno a un proyecto comn, que facilite la disminucin de la desconfianza cancergena.

La secuencia ms viable:

Transferencia de competencias Fortalecimiento de capital humano

Presupuesto Regional

Eleccin directa de las autoridades regionales DESCENTRALIZACIN POLTICA

La vasta mayora de la elite econmica, poltica y social vive en una superficie de aproximadamente 100 km2 . el 0.013% del territorio de Chile Continental. Esta elite estudi en no ms de 20 escuelas, de las cuales 18 privadas .. el 0.19 % de las escuelas de Chile. La gran pregunta, en definitiva, es si acaso esta elite estar dispuesta a soltar al menos una parte del enorme poder que detenta.. La descentralizacin es, en definitiva, una cuestin de poder poltico, el resto es msica.