Poltica nos Estados Unidos: Tendencias nas ltimas quatro dcadas

BERTA. ROCKMAN
Nas ltimas quatro dcadas, entre 1953 e 1993, a despeito das grandes mudanas, houve muita estabilidade. Essa estabilidade deve-se estrutura constitucional, organizada de modo a dificultar a formao de maiorias politicamente ativas. O sistema de governo dos Estados Unidos apresenta numerosos aspectos que impedem a policy making*. Est organizado para dificultar o exerccio da liderana central e permitir o acesso pblico autoridade governamental. Como resultado torna-se relativamente fcil influenciar o governo a no agir em determinadas situaes. O sistema governamental americano estrutura-se em torno de um processo, extremamente complexo, de responsabilidade (accountability) das decises polticas, e especialmente concebido para ser sensvel aos interesses locais. A natureza do sistema eleitoral e a forte expectativa, nos Estados Unidos, de que os representantes eleitos precisam ser hbeis em atender seu eleitorado, faz com que os primeiros fiquem muito expostos e vulnerveis politicamente. Portanto, os polticos americanos tendem a fazer o que deve ser feito a fim de reduzir sua vulnerabilidade. Isso significa correr o menor risco possvel evitando se expor a conseqncias polticas fatais. Universalmente, uma das mais recentes caractersticas da poltica a ubiqidade dos meios de comunicao de massa. Desempenham importante papel, promovendo o frum pelo qual se realiza a teia poltica (relaes pblicas). Realmente, a cobertura de notcias pelas redes nacionais dedica pouco tempo mensagem do candidato e faz com que as imagens visuais e os fragmentos de som se tornem cada vez mais importantes percepo do pblico. A capacidade de gerar uma mensagem coerente, principalmente atravs da rede de televiso, diminuiu. Por isso, na propaganda poltica realizada atravs dos meios de comunicao eletrnica, o curto espao de tempo e os fragmentos sonoros ou

* Comumente o termo policy making usado em portugus em sua forma original. Refere-se aos processos de execuo das polticas pblicas. (N.T.)

visuais convergem de tal forma que se torna fcil atacar e difcil defender qualquer comportamento potencialmente impopular que exija uma justificativa complexa. Portanto, todo poltico deve estar ciente de que qualquer posio ou atitude particular por ele tomada, quando reduzida a uma breve apresentao televisiva ou radiofnica, poder ser utilizada, pelo adversrio, para caracterizar um slogan de ataque. Assim, durante os perodos eleitorais, os polticos precisam conscientizar-se de seus pontos vulnerveis quando forem atacados pelos adversrios de outros partidos. No devem negligenciar o fato de que, muitas vezes, aes e palavras podero ser usadas contra sua prpria pessoa em eleies primrias, quando os ataques vierem de dentro do prprio partido. O mais temido por esses polticos , sobretudo, que uma aparncia de vulnerabilidade possa causar srios ataques e, por isso, tentam incansavelmente evitar que suas fraquezas transpaream. Com relao a tais inseguranas que se desenvolve a possibilidade de permanncia na carreira poltica. H um interessante paradoxo nessa situao. Por que detentores de cargos pblicos eletivos devem estar sempre to atentos para que suas palavras e aes no possam ser usadas contra sua prpria pessoa? Afinal, quando se observa o nvel de retorno eleitoral entre os membros do Congresso americano, tanto no Senado quanto na Cmara dos Deputados, principalmente na ltima, esse nvel muito elevado. Na Cmara dos Deputados essa taxa geralmente atinge acima de 90% e comum ultrapassar 95%. Um dos principais motivos dessa ocorrncia que esses representantes despendem muito tempo tentando evitar eventuais ataques polticos. Em virtude desse comportamento cauteloso, os membros do Congresso garantem sua invulnerabilidade (1). Essa atitude gera alto nvel de individualismo poltico nos Estados Unidos e, nesse aspecto, possvel que os Estados Unidos se assemelhem ao Brasil. O resultado que se torna especialmente difcil unir maiorias em torno de polticas que tenham custos diretos e visveis (2). provvel que, nos dias atuais, os polticos com cargos eletivos confiem menos em sua capacidade de autodefesa e, assim, comportem-se de modo a diminuir as chances de se exporem a riscos. Bom exemplo de como pode ser difcil construir maiorias sob tais circunstncias pode ser retirado dos acontecimentos que geraram a aprovao, por margem muito estreita de votos, da lei oramentria de 1993 do governo Clinton. Entre outros, o projeto de lei continha novos dispositivos com relao a impostos e a corte de gastos. Esses eram quase todos controversos. A lei foi aprovada por 218 a 216 votos na Cmara dos Deputados e, no Senado, dividido ao meio, 50 a 50, com o voto de desempate dado pelo vice-presidente. A estreiteza dessas margens de votao notvel, uma vez que o partido do presidente mantm, clara-

mente, maiorias substanciais em ambas as cmaras. Nenhum republicano em qualquer das duas Cmaras votou a favor do projeto de lei do presidente. O pblico estava dividido sobre a proposta. A maioria das pesquisas evidenciava forte diviso do sentimento geral da populao. O partidarismo foi quase to impressionante na ala dos Democratas quanto na dos Republicanos e o preo para a negociao da vitria final foi alto. Nessa situao, a Casa Branca, a fim de conseguir os votos decisivos precisou adular, persuadir e finalmente fazer concesses. Entretanto, o concedido a uma ala do partido ou a um de seus membros gerou presses contrrias no interior do prprio partido do presidente. O individualismo do Congresso estava em perfeito sincronismo com o seu partidarismo. Por trs disso o senador Bob Kerrey, o ltimo oposicionista do Partido Democrtico, antes de apoiar uma verso modificada do projeto de Clinton, ameaadoramente declarou: "No h consenso no pas sobre o que devemos fazer para se alcanar o crescimento econmico. Algum tem que aceitar receber menos impostos e algum precisa pagar as contas" (3). Evidentemente, se o plano oramentrio criou complicaes e impasse poltico, como aconteceu, o plano de sade previdenciria, proposto pelo presidente, depara-se com um caminho mais tortuoso por ser mais complexo do que o plano oramentrio, finalmente aprovado. Pois, apesar de haver apoio da maioria s reformas do atual sistema, no h maioria sequer para uma nica opo. Quando h redistribuio de benefcios, algum, por definio, perder algo. Todos, evidentemente, querem solucionar o problema pblico s custas dos demais. Assim, existem paradoxos nas mudanas que ocorreram nos EUA. A mudana em uma direo pode ser contrabalanada por foras atuantes vindas da direo oposta. Percebemos pelo episdio das contas oramentrias, por exemplo, que o individualismo no Congresso e o partidarismo cresceram ao mesmo tempo. Observamos, tambm, o quanto difcil receber apoio poltico quando os que saem perdendo na redistribuio so claramente indentificveis. A capacidade de mascarar tais perdas tambm desapareceu.

Comparando o cenrio poltico: 1953-93: alinhamentos polticos e grande pblico

H quarenta anos atrs, Dwight Eisenhower foi o primeiro presidente republicano dos EUA. Depois de vinte anos, reeleito em 1956 por grande maioria, seu governo foi considerado como exceo caso raro ou deslocado. De acordo com a crena geral, os republicanos ganharam a presidncia em 1952, em razo das qualidades pessoais de seu lder.

Eisenhower no foi um poltico comum, ao contrrio, alcanou o status de um cone como comandante das foras aliadas na Europa, durante a Segunda Guerra Mundial. Alm disso, Eisenhower era reconhecido particularmente como uma figura no partidria, imagem esta que constantemente cultivava (4). Os Democratas, na verdade, tentaram recrut-lo para disputar a presidncia em 1948, por acreditarem que o senhor Truman no poderia ganhar a eleio. H quarenta anos julgava-se normal ou natural haver uma maioria Democrata, uma vez que ela fora forjada nos anos 30 pela coalizo do New Deal de Franklin Roosevelt. Da mesma forma, em 1953, os Republicanos detinham pequena maioria nas duas Cmaras do Congresso, fato que ocorreu apenas duas vezes em 24 anos. interessante notar ter sido essa a ltima vez que os Republicanos possuram a maioria em ambas as Cmaras. Em 1953, a idade mnima para votar era 21 anos, hoje 18. Em 1953, na maioria dos estados do sul, a admisso dos negros como eleitores ainda era limitada e a segregao racial formal prevalecia nos estados sulinos, nos antigos estados confederados e em muitos dos chamados estados limtrofes (borders states), ou seja, os estados vizinhos quela antiga confederao. Nos Estados Unidos, na poca em pauta, os partidos possuam estrutura fortemente organizada localmente mas muito fraca nacionalmente. Em outras palavras, a base de sua organizao era essencialmente local e no nacional. As coalizes internas dentro de cada partido e, em especial, entre os Democratas, eram repletas de contradies. poca, o eleitorado Democrata era composto por intelectuais de esquerda, mquina local urbana das organizaes patronais, minorias raciais no norte, segregacionistas sulinos, sindicatos de trabalhadores e grupos tnicos europeus. Excetuando a maioria dos antigos pequenos povoamentos mexicanos no estado do Novo Mxico e na cidade de San Antnio, as grandes migraes latinas, especialmente as do Caribe e da Amrica Central e a dos negros do Caribe ainda no haviam ocorrido, bem como, ainda no se processara a mais nova migrao asitica. O eleitorado Republicano era relativamente mais simples, mas, tambm, possua suas contradies. A principal delas dentro do partido havia sido um conflito ocorrido entre Wall Street e Main Street. Em outras palavras, os Republicanos geralmente detinham uma maioria natural dentre a chamada populao de origem inglesa protestante. Hoje, porm, todos os grupos tnicos europeus so algumas vezes designados como anglos, (prova da crescente diversidade da populao americana de origem no-europia). H quatro dcadas atrs, essa classificao referia-se essencialmente antiga populao das Ilhas Britnicas e, at

certo ponto, da Alemanha ou de outros pases nrdicos. O conflito entre o eleitorado Republicano girava em torno das pequenas cidades americanas e os centros financeiros, principalmente Wall Street em Nova Iorque. Sem dvida, o fundamentalismo religioso era mais incisivo na sociedade americana daquela poca do que atualmente, mas menos penetrante como fora ou problema poltico. Os fundamentalistas religiosos da atualidade representam eleitorado importante para o partido Republicano, em especial para os ativistas do partido. Em 1953, as barreiras participao eram mais fortes do que hoje; registrar-se para ser eleitor no era procedimento fcil. Os impedimentos eram colocados, principalmente nos estados do sul, aos negros. Essas mesmas dificuldades apresentadas aos negros eram impostas aos brancos com baixa renda e pouca escolaridade. Nos locais onde a participao dos negros foi suprimida, tambm a participao dos brancos era menor. Em geral, havia empenho relativamente pequeno em atrair novas pessoas para o interior do sistema, salvo quando houvesse, para tanto, uma razo poltica determinada. A mquina poltica urbana, por exemplo, tinha motivo para agir dessa forma e, de fato, embora passivamente, tentou trazer mais indivduos, em geral imigrantes, para dentro do sistema poltico. Entre 1952 e 1968, o comparecimento s urnas nas eleies presidenciais foi regularmente mantido entre 60 - 65%. Na eleio de 1972, esse ndice caiu abaixo de 60%, ao mesmo tempo em que admitiram-se como eleitores os maiores de 18 anos. Antes do aumento do nmero de eleitores, ocorrido em 1992, entre 1976 e 1988, as taxas de comparecimento de votantes para as eleies presidenciais chegaram a baixar para 53-55% (5). Em outras palavras, nesses 40 anos tem havido queda constante da participao poltica da populao no processo eleitoral. Simultanemente, entretanto, vem se expandindo o nmero de eleitores e desenvolvendo-se uma nacionalizao da organizao do partido, embora, tambm tenha sido percebido declnio da confiana do pblico.

O congresso
H 40 anos, os lderes de partido no Congresso eram figuras poderosas, em especial os do Partido Democrtico, mas possuam, como tal, poder formal relativamente pequeno. Os lderes do Partido Democrtico eram Lyndon Johnson, lder dos Democratas no Senado, que veio a ser presidente e Sam Rayburn, lder da bancada Democrtica na Cmara dos Deputados e que, aps as eleies de 1954, seria novamente presidente da Cmara (posto normalmente ocupado pelo lder da maioria). Johnson e Rayburn eram personalidades fortes e foram, nesse sen-

tido, figuras polticas muito interessantes, apesar de terem pouco poder formal sua disposio. Tal poder recaa sobre as comisses do Congresso e, especialmente, sobre os seus presidentes. O poder no residia entre os lderes, e sequer entre a plebe do partido. No havia, ento, a pratica de realizar-se uma reunio para que um comit, de membros locais de um determinado partido, pudesse designar o candidato desse partido (caucus)* que presidiria as comisses ou seria recrutado para elas. Dificilmente os assuntos tratados por essas comisses seriam triviais, uma vez que, elas influenciavam virtualmente a legislao que estivesse dentro de sua jurisdio. Portanto, os lderes de partidos, no dispondo de muita fora, precisavam negociar e barganhar com os presidentes das comisses. Alem disso, a importncia da Coalizo Conservadora, que abrangia Republicanos e a maioria Democrata conservadora do sul, tornou-se proeminente nas dcadas de 50 e 60. Na maior parte do tempo deteve o poder central, particularmente na Cmara dos Deputados.

A burocracia
Retornando a esse perodo de aproximadamente quatro dcadas atrs, a burocracia, ou pelo menos, se for tomado como referncia apenas aqueles seus elementos que se ocupam da previdncia social estatal, foi em grande parte criada pelo New Deal. A carreira de maior categoria no servio pblico refletia, especialmente, as circunstncias polticas em que se deu o crescimento do poder executivo. Os funcionrios pblicos mais importantes inclinavam-se a apoiar o aumento das atribuies do Estado (nada muito incomum para funcionrios pblicos em geral) e a racionalizao do estado de bem-estar social (welfare state) atravs de sua nacionalizao e universalizao. Na diviso da estrutura poltica americana, pode-se dizer que esses funcionrios estariam mais prximos dos Democratas que dos Republicanos. Os Republicanos no tinham muito interesse no crescimento do Estado, alm das funes de manuteno da defesa e questes correlatas. Por isso, foi surpreendente a descoberta, em 1970, de que apenas cerca de 17% dos funcionrios pblicos mais importantes dos Estados Unidos consideravam-se Repu-

* Nos Estados Unidos o termo caucus geralmente refere-se s escolhas de delegados s convenes partidrias feitas secretamente por um grupo dirigente, sem a participao dos demais membros que dela deveriam participar. Pode tambm, por vezes, ter a significao de bancada, comit, bloco. Nesse caso refere-se a grupos informais que votam em bloco, fora do sistema de comisses permanentes. Por exemplo: hispanic caucus, como se encontra p.13. Nos Estados Unidos existem atualmente muitos desses grupos na Cmara dos deputados e podem ter caractersticas regionais, tnicas, ideolgicas etc., como black caucus, rural caucus,textilecaucus (N.T.)

blicanos (6). Esse numero mudou aps anos de administrao republicana que permaneceu no executivo de forma mais ou menos constante desde essa poca. Pode-se dizer, portanto, que os mais qualificados funcionrios pblicos realmente tendiam, embora de forma pouco significativa, mais para o Partido Republicano do que para o Democrata (7).

Grupos de presso
Retornando estrutura dos grupos de presso de 40 anos atrs, observa-se que mesmo os principais eram, na sua maioria, associaes no-relevantes organizaes que so federaes compostas por membros sem importncia. Eles refletiam tambm interesses funcionais tradicionais, como negcios, agricultura, trabalho etc. Abrangiam grupos como a Cmara de Comrcio Americana ( U.S. Chamber of Commerce), Associao Nacional de Industriais (National Association of Manufacturers), Confederao do Sindicato dos Trabalhadores (AFL-CIO), formada em 1955, a Organizao Rural Americana (American Farm Bureau), entre outras organizaes do tipo. E importante notar que uma das principais mudanas, nesse perodo, foi a ampla expanso, tanto em quantidade como em espcie, dos grupos de presso. Alm de numerosos, em 1993 o universo desses grupos bem diferente daquele de 1953 (8). Associaes pouco significativas e grupos funcionais no mais dominam essa rea. Atualmente, o nmero de organizaes nolucrativas e de defesa de causas (geralmente de natureza ideolgica) tm aumentado vertiginosamente.

Partidos polticos
Observando-se a natureza e a extenso das diferenas entre os partidos polticos, verifica-se que as tendncias fundamentais eram, no passado, relativamente menos intensas, comparadas s de hoje. Embora, nos anos 50 tenha prevalecido uma noo maior de que havia consenso na poltica americana, na verdade, sempre houve diferenas mais significativas entre os dois partidos principais do que observadores externos (e freqentemente internos) suspeitaram. Naturalmente, em algumas questes, os partidos estavam consistentemente divididos, como no caso relativo natureza do estado de bem-estar e, at mesmo, no referente natureza do que se poderia chamar de desenvolvimento do Estado. Os Democratas, sempre mais favorveis a usar o governo para universalizar e nacionalizar o sistema do bem-estar social e promover, atravs do Estado, as foras do desenvolvimento econmico. Havia, tambm, diferenas constantes entre os partidos quando se tratava dos interesses de operrios contra empresrios e,

ironicamente, com relao a livre mercado versus protecionismo. A palavra ironicamente est aqui sendo usada intencionalmente por, naquela poca, os Democratas representarem o partido do livre comrcio, posio que historicamente sempre mantiveram durante o sculo XIX, enquanto cabia aos Republicanos, de alguma forma, ser o partido a favor do protecionismo. Eisenhower preocupou-se em afastar o partido Republicano do protecionismo e do isolacionismo. E evidente que esse alinhamento sugere algo mais profundo. Principalmente porque, nos anos 50, os Estados Unidos ocupavam na economia mundial, posio mais dominante do que hoje. Conseqentemente, os sindicatos dos trabalhadores concluram que, para eles, era mais interessante haver um sistema de livre comrcio mundial maior, mesmo porque, h quatro dcadas, esse mercado seria inevitavelmente dominado pela economia americana. Naquela poca, os Republicanos ainda reivindicavam o voto negro e tinham esperanas, ao menos durante o governo Eisenhower, de obter uma contrapartida moderada no sul com relao aos brancos segregacionistas dos partidos estaduais Democrticos ento existentes. A imagem de que ainda compunham o partido de Abraham Lincoln continuava sendo relevante para os Republicanos. O partido Republicano, o mais novo dos dois principais partidos polticos dos Estados Unidos, foi criado em 1856 como um partido anti-escravagista e na sua segunda disputa eleitoral, em 1860, elegeu Lincoln presidente. Nos anos 50 os republicanos apoiavam os direitos civis para os negros, na verdade, com maior consistncia do que os Democratas, devido imensa ala sulista que estes precisavam satisfazer. Somado a tudo isso, havia ainda a influncia exercida, no interior do partido Democrtico, pelos estados limtrofes (borders states), nos quais a segregao persistia fortemente, embora menos rgida que nos antigos estados confederados. As diferenas regionais eram, em geral, maiores em todos os aspectos relacionados poltica, economia, cultura e culinria, do que as de hoje. O sul era muito menos desenvolvido economicamente e menos urbanizado do que o norte. Politicamente, a questo racial caracterizou o sul de maneira peculiar. A porcentagem da populao negra nos estados sulinos era, de longe, muito mais elevada que o total da populao do norte. Os Democratas podiam quase sempre contar com o sul e com os estados limtrofes nas eleies nacionais. Por vezes, poderiam mesmo conquistar os estados montanhosos (mountain states), regio de pouca densidade demogrfica das montanhas rochosas, e o deserto a sudoeste. Os Republicanos, por sua vez, contavam com os votos dos estados da Nova Inglaterra, ao nordeste, com os estados fortemente agrcolas ou

estados da plancie (plain states ) do meio oeste e, at certo ponto, com os da costa oeste. As grandes disputas realmente ocorriam nos estados com grandes metrpoles como New York e outras cidades pouco menores como Philadelphia e Pittsburgh no estado de Pennsylvania, Chicago, em Illinois, Detroit, em Michigan ou Los Angeles e San Francisco na California. Era comum haver grandes disputas polticas por ocasio das eleies gerais para governo desses estados, para o Senado e para a presidncia. Ao norte, as grandes cidades eram basties das foras do partido Democrtico, enquanto as menores eram os pilares que sustentavam os Republicanos. Particularmente no sudoeste, com o aparecimento e o crescimento dos subrbios, surgia e se desenvolvia um padro de alguma forma diferente. Este fenmeno ocorria, tambm, em alguns dos estados do sul, onde o Republicanismo tendia a concentrar-se especialmente nas cidades (agora nos subrbios). poca, a base do partido democrtico segragacionista no sul encontrava-se na zona rural e nas pequenas cidades do sul e sudoeste. O pleito de 1952, que elegeu Eisenhower o primeiro presidente republicano em 20 anos, quebra a coalizo nacional dos Democratas. Em 1948, os sulistas segregacionistas abandonaram a Conveno Nacional do Partido Democrtico, formando o partido dos Direitos dos Estados (States Rights) que venceu em quatro estados do sul, nas eleies daquele ano. O chamado solid south* nesse momento se desintegrava. Em 1952 alguns dos estados sulinos apoiavam Eisenhower Virginia, Florida e Texas. Atualmente, nas eleies presidenciais, esses estados so quase totalmente pr-Republicanos. Em 1964, o alinhamento tradicional romper-se-ia completamente nas eleies nacionais, alterando regionalmente o quadro poltico partidrio. De maneira geral, nas eleies presidenciais, o mapa eleitoral apresentava situao de expanso do voto republicano enquanto o do democrata aparecia diminudo.

Problemas
Como j discutido, at ento, quando se realiza uma comparao entre o presente e o que ocorria h quarenta anos, nota-se a existncia de uma gama moderada de diferenas entre os partidos. Pode-se afirmar que, em parte, isso se deveu aos reduzidos problemas existentes na agenda poltica daquela poca em contraste com a atual. Questes como o aborto, entre outras, definidas como problemas de ordem cultural ou de estilo de vida, no eram visveis, principalmente por serem temas ina-

* Entenda-se por solid south os estados do sul que tradicional e compactamente apoiavam o Partido Democrata. (N.T.)

bordveis. Na histria poltica americana, por vezes, o conflito entre os valores tradicional e secular emerge, como importante e destacada fonte de clivagem poltica. Embora, certamente, nos anos 50, esse fenmeno houvesse diminudo, em parte, ainda possvel explic-lo, porque a sociedade americana, nesse perodo, era muito mais homognea culturalmente do que nos dias atuais. Portanto, h quarenta anos, os valores convencionais ou ao menos um conjunto diferente desses valores eram mais dominantes do que atualmente. Um grande nmero de direitos ainda restou para ser reivindicado nas dcadas subseqentes. Por mais incrvel que possa parecer, o crime s se torna um problema em 1968. A rigor, o crime no representava, at ento, assunto relevante. Mesmo porque, o governo federal no tem, com relao a essa questo, papel muito importante a desempenhar, desde que, sequer, h regras bem-definidas. Entretanto, um ponto extremamente importante, sobretudo, pelo fato de possuir conotao com fins simblicos, uma vez que inconcebvel ser favorvel ao crime. Na eleio de 1968, o crime foi utilizado como tema de campanha por dois polticos oponentes: George Wallace, o governador segregacionista do Alabama, concorrendo como independente e Richard Nixon, indicado pelo Partido Republicano. Wallace, o candidato dos segregracionistas do sul, porm com implicaes nacionais, combinava apelos populistas com tendncias autoritrias. Ambos tentaram capitalizar os distrbios raciais que eclodiram nas cidades americanas entre 1964 e 1968, durante a administrao do democrata Lyndon Johnson um governo considerado favorvel aos interesses dos negros. a partir dessa poca que a questo racial comea a aparecer com muita consistncia na poltica americana, transformando-se, paulatinamente, em um tema nacional. Nesse processo, torna-se, cada vez mais, uma questo partidria (9). O aparecimento de exigncias, por parte de setores da sociedade que antes no participavam do sistema poltico, d nova magnitude complexidade do cenrio poltico e das polticas pblicas americanas. Como exemplo, pode-se citar os grupos feministas que comearam a surgir na poltica americana no final dos anos 60 e princpio dos 70, pois, em 1953, tais grupos no possuam qualquer fora poltica. Grupos de homossexuais que comearam a ser uma parte importante na coalizo pr Clinton em 1992, principalmente como fora financeira, estavam literalmente fora de cena em 1953. Nessa poca, a sociedade, simplesmente, possua mais tabus e valores convencionais. O conjunto dominante de valores era indicador de uma situao que sugeria quo pouco provvel seria que certas questes figurassem na agenda poltica. Essa circunstncia permitia que grupos minoritrios permanecessem margem da sociedade e suas aspiraes certamente ignoradas, a no ser

como objeto de desaprovao. Indubitavelmente, em 1953, poucos desses grupos, ao contrrio do que ocorre em 1993, encontraram eco ou condies de se tornarem politicamente mobilizveis. H quarenta anos atrs, com exceo do pnico do perigo vermelho e das tticas de caa aos comunistas do Senador Joseph McCarthy e alguns de seus colegas, a poltica era uma atividade muito mais tranqila com um complexo menos denso de organizaes ativistas. Havia, com relao aos nossos dias, menores diferenas partidrias e estreita margem de questes a serem contestadas. Tudo isso refletia o pequeno conjunto de reivindicaes que poderia ser filtrado pelo processo poltico nessa poca. Existia menos conflito porque no havia tantos participantes e a diferena entre estes era menor. Alm disso, o estilo de liderana do Presidente Eisenhower era relativamente no partidrio e no confrontante. Com freqncia, consultava os lderes do Partido Democrata no Congresso, e buscava ajuda junto a eles, sobretudo porque haviam readquirido a maioria aps as eleies de 1954. Enquanto a economia americana estava crescendo e a guerra fria era o tema central da vida poltica, tambm se desenvolvia a sensao de que nenhum problema seria to grande ou de impossvel soluo. Essa atitude, obviamente, era ingnua; contudo, havia ento, nitidamente, um sentimento de confiana na capacidade de o governo agir corretamente (10).

Quarenta anos de transformao

A pergunta que agora se coloca : quais foram as transformaes que ocorreram durante esse perodo? O primeiro ponto a ser tratado ser o que diz respeito ao grande pblico e aos alinhamentos polticos, prosseguindo com as instituies e terminando com os problemas das polticas pblicas.

Transformaes no grande pblico e no alinhamento poltico

Em primeiro lugar, como observado anteriormente, h agora uma taxa menor de participao eleitoral comparada ao perodo de 1952 a 1960, apesar da ligeira ascenso ocorrida na eleio de 1992. Em parte, esse crescimento poderia ser atribudo presena de um terceiro candidato, Ross Perot. Nmero considervel de anlises tem sido realizado com relao ao desinteresse pela participao poltica atravs do processo eleitoral, no se chegando, porm, a qualquer concluso que eviden-

ciasse o fenmeno. A diminuio da participao pelo voto praticamente vem ocorrendo em todos os grupos da sociedade americana. A participao eleitoral j foi descrita pelo poltico socialista S. M. Lipset como um meio democrtico de expressar a luta de classes (11). Realmente, a votao est menos subordinada influncia da identificao com a classe do que outras formas de participao poltica. Ironicamente, essas outras formas de participao poltica, que esto em crescimento, manifestam-se atravs dos mais sofisticados espaos de mobilizao de grupos de presso, realizando peties e contatos com lderes polticos etc. Ao mesmo tempo, importante notar dois fatos: a queda da participao pelo voto relativamente uniforme e portanto um grande mistrio; os que no votam no possuem preferncias diferentes dos que votam (12). Em segundo lugar, houve maior democratizao neste perodo de quarenta anos em meio a crescente diversificao da sociedade americana. Especialmente, aps 1965, o acesso dos negros s urnas aumentou maciamente devido s protees federais acordadas pelo direito de voto originadas do Ato de Direitos do Voto ( Voting Rights Act). Considerando as enormes diferenas de status scio-econmico, a participao dos negros nas eleies, em nveis equivalentes, , na verdade, maior do que a dos brancos (13). A populao com o mais alto ndice de crescimento nos Estados Unidos a de lngua espanhola. Essa populao apresenta, tambm, grande diversificao e originria de diferentes lugares. Os cubanos, na Flrida, que representam o grupo com o mais rpido desenvolvimento, so uma exceo. Esse grupo vem se tornando uma populao afluente, composta de profissionais e executivos, com participao poltica que tende a ser mnima e com forte inclinao para votar no Partido Republicano. bem provvel que a diversidade da populao de lngua espanhola nos Estados Unidos, a imigrao relativamente recente e a barreira da lngua impeam sua mobilizao. A elite poltica, tambm, tornou-se, de alguma forma, mais representativa da sociedade americana do que era em 1953. Naquela poca havia dois negros na Cmara dos Deputados e nenhum latino. Havia pouqussimas mulheres e quase todas exercendo cargos polticos, haviam sucedido a seus maridos, falecidos em exerccio. Atualmente, cerca de 70% da populao americana de descendncia europia direta (14), o que significa uma mudana bem dramtica ao longo do tempo. Dentre os membros da Cmara dos Deputados, cerca de 10%

(38 num total de 435) so afro-americanos, aproximando-se porcentagem da populao de adultos afro-americanos. Aproximadamente 9% dos membros so mulheres, ndice ainda baixo, mas que aumentou maciamente ao longo dos anos. H atualmente um comit de membros hispnicos na Cmara (caucus) moderadamente significativo, cerca de 4% (18 deputados). A maior parte deles de ascendncia mexicana. Muitos dos prefeitos das grandes cidades foram ou ainda so membros de grupos minoritrios. Muitas das grandes cidades americanas tiveram, recentemente, ou ainda tm, prefeitos negros e, algumas cidades, hispnicos. O governador (1990) de um estado razoavelmente grande, ironicamente o to conservador estado de Virgnia, afro-americano. Em terceiro lugar, o Ato dos Direitos Civis (Civil Rights Act) de 1964 atingiu o status de um importante divisor de guas por repartir os votos dos candidatos indicados para concorrer presidncia naquele ano entre os Partidos Democrtico e Republicano, ou seja entre o Presidente Johnson e o Senador Goldwater. Neste caso especfico, at um determinado momento, houve certo tipo de consenso com relao defesa dos direitos Civis, mas ento houve um rompimento. Lindon Johnson comprometeu os Democratas com a revoluo dos Direitos Civis e acreditava ter tido a honra de, ao agir assim, ter custado aos Democratas a sua posio poltica majoritria. Tal especulao provouse estar correta. Barry Goldwater, indicado pelos Republicanos, ops-se a lei dos Direitos Civis de 1964 e s suas clusulas de ajustamento igualitrio. Essencialmente, esse rompimento deu incio a uma nova fase eleitoral na poltica americana. Os brancos sulistas tornaram-se progressivamente Republicanos. Da mesma forma, os estados do sul que vinham atraindo a migrao de outras partes do pas, principalmente os aposentados, tornaram-se cada vez mais Republicanos. Por outro lado, aumentou enormemente o nmero de negros Democratas. A sociologia do alinhamento dos partidos apresentou uma tal troca de posies podendo-se afirmar que realmente foram iniciadas algumas transformaes. Pode-se analisar, por exemplo, quatro acontecimentos especficos: Primeiro, as bases eleitorais dos partidos tornaramse internamente menos contraditrias e mais coerentes. Segundo, esse fato ocorria com muito mais fora no mbito da elite, produzindo um grau relativamente elevado de partidarismo e coeso partidria do que existe hoje (15). Os Republicanos estavam se tornando, cada vez mais, conservadores e os Democratas mais liberais. Paradoxalmente, entretanto, os partidos iam perdendo a identidade com o povo. No que concerne populao, havia menos identificao com os partidos polticos. Uma porcentagem menor da populao se considerava Republicana ou Democrata e havia menores conseqncias, com relao ao comportamen-

to, no que se referia identificao com o partido, do que anteriormente (16). No h, proporcionalmente, apenas menor nmero de Democratas e Republicanos no eleitorado, mas, tambm, a probabilidade de desero eleitoral de sua identificao partidria manifesta maior. Portanto, do ponto de vista do grande pblico, o partido parece ter menor significao na mente do eleitorado individual, uma concluso peculiar, uma vez que se constatou a existncia de maior homogeneidade dentre os seus seguidores. Como ltima conseqncia, h enorme incoerncia entre os resultados das eleies presidenciais e congressionais e os seus eleitores. Ao cabo dessas eleies, o produto obtido, na maioria das vezes, era um governo dividido. Um eleitorado desconexo ajuda a criar um resultado poltico desconexo. J se tornou uma constante presidentes Republicanos se confrontarem com Congressos Democratas. Ao contrrio do que ocorre na atualidade, em 1953 no era comum os Republicanos elegerem o presidente. Com relao ao Congresso, o eleitorado est relativamente mais interessado na distribuio de benefcios, ou, para usar o coloquialismo americano, bringing home the bacon (levar vantagem em tudo). Nesse ponto, os Democratas parecem ter se sado bem melhor que os Republicanos, em parte porque acreditam que deva existir mais vantagens que possam ser oferecidas pelo governo. Esse processo de desconexo eleitoral representa um forte incentivo aos membros do Congresso para cuidar melhor do seu eleitorado local. Dessa forma, podem isolar-se de questes e imagens que influenciam eleies presidenciais. Desde 1974, o grande paradoxo existente resulta do fato de que os membros do Congresso tm se tornado ideologicamente mais coesos dentro do mesmo partido. Entretanto, essa maior coeso de mentes confronta-se com a desconexo dos processos. A desconexo significa que os membros do Congresso, antes de mais nada, precisam assegurar sua invulnerabilidade eleitoral. Um presidente (especialmente um Democrata) pode precisar do Congresso, mas os membros do Congresso (principalmente um Democrata) no precisam necessariamente de um Presidente. Ao longo do tempo, tem havido uma mudana no eleitorado, segundo a qual uma coalizo naturalmente majoritria, de Democratas passou a ser Republicana e uma deslegitimao do rtulo liberal tal como usado de forma especfica no contexto americano (hoje significando muito mais uma combinao de social-democrata, verde, e ideologias libertrias, do que sua definio clssica de livre-arbtrio). Liberais e liberalismos nos Estados Unidos tornaram-se identificados com

causas impopulares, por exemplo, o transporte de nibus escolar obrigatrio, de 1970, e ditos que essencialmente vinham de funcionrios no-eleitos, em geral de rgos burocrticos ou juizes. Liberalismo tambm identifica-se com mudanas sociais e culturais consideradas impopulares como uma ameaa aos valores tradicionais. Identifica-se tambm com as reivindicaes proferidas por novos grupos minoritrios, principalmente os de negros e de feministas, que esto construindo o seu caminho em direo ao sistema poltico; e, ainda, com a concesso dos direitos de bem-estar para as pessoas de baixa renda, as quais na mentalidade popular, so os negros pobres. Entretanto, o desencanto popular no era, realmente, contra o estado de bem-estar em suas manifestaes especficas. A opinio dominante considerava vlidas as vantagens concedidas classe mdia, tais como previdncia social e seguro sade (penso e programas de sade populao idosa), provavelmente porque esses direitos foram adquiridos como parte do esquema do seguro social. O significado das palavras muito importante nesta discusso. No sentido americano bem-estar ( welfare) significa o que os ingleses chamam ( dole)*. Previdncia social, outro termo usado para definir bem-estar social, significa claramente um tipo de esquema de seguro para a classe mdia. A referncia ao sistema de seguro social, quando contrastado com o subsdio pago pelo governo, o povo pagar sua contribuio para o sistema durante os anos que trabalha e, portanto, merecer um retorno. Porque a sociedade tende a dizer uma coisa acerca das despesas com o bem-estar, enquanto outra a sua significao, os Republicanos encontram-se mais limitados, pela opinio pblica, em reduzir o estado de bem-estar, do que a retrica popular sugere.

Mudanas nas instituies

Na dcada de 70, a comear pelo Congresso, ocorreram importantes mudanas. Algumas delas, como reao direta ao governo de Richard Nixon. Outras foram essencialmente conseqncias de causas mais naturais. No interior da sociedade americana e de suas instituies houve uma tendncia crescente democratizao e um respeito menor com relao s organizaes de lderes. Em nenhum outro lugar essas diferenas se manifestaram com maior evidncia do que dentro do prprio Congresso. No incio dos anos 70, as subcomisses e as direes destas tornaram-se muito mais importantes do que haviam sido no pas-

* Dole para os ingleses significa salrio desemprego ou outra forma de subsdio pago pelo governo. (N.T.)

sado. Anteriormente, a presidncia das principais comisses permanentes era muito poderosa. Uma das formas de destruir o poder das comisses e de seus presidentes, em geral autocrticos, era distribuir mais as atividades para as subcomisses e muni-las de auxiliares independentes. Em meados da dcada de 70, ao menos na Cmara dos Deputados, os lideres e os caucus dos partidos ganharam muita importncia. Assim, nesse caso, verificamos, mais uma vez, haver duas tendncias aparentemente opostas: o crescimento do individualismo e o crescimento da fragmentao. As subcomisses e suas presidncias tornaram-se mais importantes, porm, o mesmo aconteceu com os partidos. Os Democratas, por exemplo, em meados dos anos 70, recorreram a um expediente usado no sculo XIX e incio do XX, ou seja, o caucus do partido. A partir de ento, os presidentes das comisses e at mesmo os das subcomisses precisavam se submeter aos caucus do partido e serem eleitos por eles. A regra anterior baseava-se apenas no respeito antigidade. Um representante ganhava automaticamente um posto mais elevado medida em que aumentava o seu tempo de trabalho. Normalmente, a antigidade ainda prevalece. Entretanto, se o presidente foi inconsistente com a linha do partido ou considerado algum com dificuldades para se manter no posto, a presidncia poder, ento, ser ocupada segundo o julgamento do caucus ao partido. Dessa forma, a influncia e o papel dos caucus partidrios aumenta. E, uma vez que o caucus do partido tome uma posio, espera-se que os seus membros apiem as decises tomadas. Apesar disso, no se pode controlar completamente os seus membros quando estes possuem fortes motivos (tendncia do eleitorado) que os desviem do caminho de seu partido. Porm, em seu conjunto, os interesses do partido e do eleitorado tendem a se consolidar ao invs de contraporem-se um ao outro. Ao longo da dcada de 80, as divises dos partidos tornaram-se muito fortes no Congresso, principalmente na Cmara dos Deputados e adquiriram maior vigor durante o governo Reagan. Como se pode observar, por exemplo, no caso da aprovao do projeto oramentrio quando, em ambas as Cmaras, houve oposio unnime por parte dos Republicanos s propostas administrativas de Clinton. O fato de essa votao ter sido to apertada, est relacionado unanimidade da oposio Republicana e porque na verdade, apenas um pequeno nmero de Democratas desertou. Os Democratas votaram a favor da proposta de Clinton, num percentual entre 85 e 90%, mas o fato de nenhum Republicano ter passado para o outro lado foi o que tornou a votao to apertada. A confrontao entre partidos, partidarismo e coeso partidria tornara-se mais forte em nvel nacional. Ainda assim, comportamentos enfatizando o individualismo poltico tambm permanecem vigorosos nos Estados Unidos. Como conseqncia, os membros abandonam o programa dos

seus partidos quando consideram que sua adeso poder torn-los vulnerveis. Nos anos 70, o Congresso fortaleceu sua capacidade de controlar as aes do executivo e de se envolver com anlises sobre as polticas pblicas, embora quase sempre tambm na policy making. Houve mais audincias, mais conduo e controle do comportamento do executivo e considervel desconfiana com relao a este comparado aos anos 50 ou mesmo aos 60. O desenvolvimento dessas capacidades do Congresso foi desencadeado em razo de algumas atitudes altamente arbitrrias por parte da Casa Branca, na poca de Nixon, com relao ao Congresso. Essa atitude de desconfiana tendeu a persistir ainda quando o mesmo partido detinha o poder em ambos os setores do governo. E prosseguiu, mesmo quando o Presidente Carter estava na Casa Branca e o Partido Democrtico tinha a maioria no Congresso. Resumindo, h maior centralizao das lideranas dos partidos no Congresso. Atualmente, os lderes dos partidos tm maior poder do que h quatro dcadas. So pessoas muito mais influentes e os prprios partidos esto ideologicamente mais coesos. Ao mesmo tempo, porm, h maior fragmentao no Congresso. As subcomisses se expandiram e esto mais influentes. Os projetos de leis podem ter mltiplas implicaes e, por isso, partes desses projetos so destinadas s diferentes comisses e subcomisses. H mais atores no processo de policy making e, inevitavelmente, mais confuso. Os modestos esforos em direo centralizao so destinados a moderar a confuso. A Cmara dos Deputados a mais organizada por partido e menos sujeita s idiossincrasias individuais de seus representantes. Em geral, tambm o corpo mais sensvel s suas maiorias. O Senado, alm de apresentar menor sensibilidade s suas maiorias, atende mais s demandas de seus membros individualmente. Suas regras permitem emendas no-relevantes e debates infindveis (conhecidos como obstrucionistas). O obstrucionismo (debate contnuo que impede a ao legislativa) vem sendo utilizado cada vez mais, como recurso do partido minoritrio no Senado, para forar uma reao da maioria. O Senado, planejado pelos construtores da Nao para ser o corpo sensvel opinio da minoria no interior da Cmara, est hoje freqentemente sob controle da minoria, o que s no ocorre, quando o partido majoritrio detenha 60% ou mais dos votos porcentagem necessria para se invocar a moo que ponha fim ao debate. Os Republicanos, por exemplo, nos primeiros meses da administrao Clinton, obstruram quatro projetos de lei consecutivamente, amarrando de tal forma o Senado que este no conseguia dar prosseguimento a nada. A estratgia, claramente, visava

forar os Democratas a negociar. Em outras palavras, um recurso que raramente era utilizado h quarenta anos (o que foi feito, a maioria das vezes, pelos senadores sulistas contra a legislao dos Direitos Civis) hoje utilizado como rotina. Seu uso crescente reflete o enorme aumento da fora partidria. Alm disso h, no Congresso, utilizao maior de um mecanismo de presso o exerccio de privilgio pessoal usado por um senador que pode entravar o Senado por longo perodo. As presses, com freqncia, so colocadas quando das indicaes presidenciais aos cargos executivos complicando, portanto, os processos de nomeao e dificultando o andamento das audincias com os indivduos indicados. Um pequeno nmero pode criar um alto grau de paralisao. Voltando a questo dos partidos, importante enfatizar, mais uma vez, que 1964 e 1965 foram os momentos mximos de diviso da massa e de muitas oportunidades para os Republicanos se organizarem no sul, alis, o que fizeram. O envolvimento dos Estados Unidos no Vietn, a disputa que se deu no interior do Partido Democrtico, em 1968, em torno do lanamento do vice-presidente em exerccio (Hubert Humphrey) como candidato presidncia, por indicao dos senadores Eugene MacCarthy, Robert Kennedy e Georges McGovern e a infeliz candidatura de McGovern, em 1972, representaram um conjunto importante de mudanas polticas da elite. Proponentes da guerra fria, freqentemente conduzidos pelos neo-conservadores pertencentes antiga coalizo do New Deal, gravitavam cada vez mais em direo ao Partido Republicano. Muitos deles tiveram papel de destaque na administrao Reagan. Os ativistas e o dinheiro tornaram-se especialmente importantes. Isto se deve, em parte, funo que a investida da televiso adquiriu e ao colapso das mquinas partidrias locais. As eleies presidenciais so essencialmente nacionalizadas. As comisses nacionais dos partidos doam, cada vez mais, dinheiro s disputas ao Senado e Cmara e, portanto, as organizaes centrais do partido comeam a desempenhar papel mais destacado no fornecimento de apoio aos candidatos. Especialmente os Democratas tornaram-se dependentes, ainda, dos recursos dos grupos de presso canalizados pelas Comisses de Ao Poltica (Political Action Committees conhecidas pela sigla PACs). Do ponto de vista das contribuies financeiras, os Democratas receberam boa parte de seu apoio da industria de lazer e da elite artstica e cultural com tendncia a se concentrar em New York e Los Angeles. Outra grande parte do eleitorado encontra-se nos sindicatos de trabalhadores. Nos Estados Unidos, entretanto, esses tiveram sua importncia poltica atrofiada, durante esse perodo, medida que se tornaram economicamente

mais fracos. Os Republicanos extraram seu considervel apoio financeiro dos lucros das empresas e de numerosos contribuintes individuais. Dentre os ativistas dos partidos, os Democratas so muito liberais, em especial no que se refere aos valores culturais; os Republicanos, ao contrrio, so muito conservadores e tendem a ser especialmente tradicionais quanto aos valores culturais. Esses ativistas conservadores, que abasteceram o Partido Republicano em 1992, podem ter ajudado Bush a perder a eleio devido tanto questo do direito ao aborto quanto ao crescimento do fundamentalismo religioso entre eles. Alguns eleitores comuns do Partido Republicano com perfis de educao superior e alta renda, desertaram e votaram no candidato Democrata. Provavelmente se sentiram fora de sintonia com os ativistas religiosos de direita, os quais, por sua vez, consideraram o Partido Republicano como um meio conveniente de presso para ativar a sua agenda. Um problema bsico que se coloca saber se os partidos que se distanciam ideologicamente e se opem, com mais freqncia e consistncia, um ao outro em relao questes de pouca importncia para o grande pblico, ajudam a criar tanto impasses quanto desconfianas no sistema poltico. Afinal, um dos pontos observados nesse espao de tempo foi o declnio da confiana que o pblico tem no governo. Dentre outras tendncias, certamente, tem sido o aumento do partidarismo e a expanso do conjunto de problemas que atualmente so objeto dos conflitos partidrios. O aumento das polticas pblicas, especialmente as dos anos 60, e a ascenso de recentes e claras reivindicaes produziram tanto a expanso da burocracia, quanto a dos grupos de presso e, possivelmente, como conseqncia, uma diminuio do excedente social. Expanso burocrtica significa novos programas, novos compromissos de gastos, novos departamentos pblicos. Muitos desses fatos ocorreram nos anos 60, durante os governos dos presidentes Johnson e Nixon. Os programas em si tendem a fomentar o aumento dos grupos de presso. Tais programas, desenvolvidos a partir de meados de 1960 at a metade de 1980, ajudaram a gerar, nesse cenrio, um imenso crescimento do nmero e de tipos de grupos de presso (17). Muitos desses grupos recorrem a tcnicas sofisticadas de lobby. Procuram concentrar suas presses, menos nos prprios membros do Congresso e mais exercendo-as fortemente sobre seus alvos, atravs do uso de tcnicas de propaganda na mass media, em reas de residncia dos respectivos membros. Essa prtica ajuda a gerar o envio de correspondncia do pblico a esses membros (18). Do ponto de vista presidencial, o problema conseguir controlar o confuso processo poltico. Uma das solues utilizadas pelos presiden-

tes tem sido o esforo de aumentar a centralizao do executivo e buscar maior controle da Casa Branca sobre os rgos administrativos (19). Esse esforo, por sua vez, geralmente provoca conflitos no Congresso, que se inclina a apoiar programas de despesas e gastos com impostos (incentivos fiscais a vrios interesses) (20). Na rea do executivo, a disputa que ajuda a gerar esta tenso entre o executivo e o Congresso aquela que se d entre as demandas dos rgos que administram os programas e esto sempre buscando os mesmos ou mais recursos para os seus programas especficos, de um lado, e, de outro, as agencias financiadoras, em especial o Departamento de Administrao do Oramento ( Office of Managementand Budget OMB), que reparte e encaminha as verbas dispostas pelos fundos em direo s agncias executoras. O OMB reporta-se diretamente ao presidente. A legislatura, tipicamente, mais solidria com as agncias executoras e, o presidente, mais solidrio com as agncias financiadoras e controladoras. Tal fato oscila, at certo ponto, de acordo com o presidente em exerccio e muito mais com relao ao partido por ele representado. Os presidentes Democratas tendem menos centralizao da Casa Branca do que os Republicanos. A principal razo disso advm das prioridades estabelecidas pelos presidentes Republicanos que esto voltadas mais exclusivamente ao controle das finanas do que esto as dos Democratas. Essa atitude dos Democratas os coloca em disputa com as agncias executoras e seus patronos no Congresso.

Transformaes nos problemas

Indubitavelmente, em alguns aspectos, os Estados Unidos so hoje diferentes do modo como se apresentavam quarenta anos atrs. Em primeiro lugar, o conjunto de problemas pblicos enfrentado pelo pas mudou consideravelmente nas ltimas quatro dcadas. A sociedade est muito diversificada e mais democrtica, assim como suas instituies internas. Os Estados Unidos mantiveram distncia seu maior desafio observado nessa poca, ou seja, sua disputa com a Unio Sovitica, a guerra fria. Apesar desse triunfo, houve desgaste da confiana no governo, crescimento elevado de crimes de desintegrao social, baixo nvel educacional alcanado por grande parte da populao, alto ndice de nascimentos ilegtimos e estagnao da renda (os salrios no aumentaram em vinte anos). Houve, tambm, mudanas no mercado de trabalho que propiciaram a diminuio da confiana entre empregados e patres, enfraqueceram os sindicatos de trabalhadores, aumentaram os temores de instabilidade de emprego e aprofundaram a diferena de renda entre aqueles que possuem e os que no possuem educao de nvel superior. Alm disso, novos problemas fiscais tm sido gerados desde os primr-

dios da dcada de 80 em razo da emergncia de enorme dficit estrutural. Em suma, o excedente social diminuiu e tem havido substituio nos cargos de altos salrios no setor industrial em direo aos empregos de menor salrio no setor de servios. Talvez seja essa a causa da impressionante eficincia do setor industrial norte-americano. A taxa de desemprego e o nvel salarial nos Estados Unidos so inferiores aos das economias europias. O nvel salarial na Alemanha, por exemplo, aproximadamente 50%, em mdia, mais alto do que nos Estados Unidos. No surpreendente que as companhias alems estejam comeando a se instalar nos Estados Unidos. No Japo, o nvel salarial, cerca de 25% mais alto e, do mesmo modo, no causa surpresa o fato de muitas companhias japonesas terem se instalado nos Estados Unidos, onde se encontram em posio de adquirir vantagens no acesso ao vasto mercado americano. Ser que o governo poder enfrentar esses problemas? Mais importante ainda, poder a sociedade enfrent-los? Nos anos 80, a administrao Reagan respondeu a essas questes, basicamente, prometendo a todos almoo gratuito (free lunch) e menores impostos, sem reduzir benefcios. Isso no afetou os direitos da classe mdia, embora, dificilmente possa-se acus-lo de no ter tentado. De fato, quando, a administrao Reagan, buscou ajustar o custo da previdncia social do elevado nvel de vida, para baixo, sua proposta foi rejeitada por 99 a O votos no Senado. Esse resultado passou ao governo uma evidente mensagem: que no deveria defrontar-se abertamente com os direitos da classe mdia. Pelo contrrio, essa administrao, procurou lidar com os problemas da previdncia social de duas geraes, mudando as regras para a aposentadoria e aumentando os impostos nas folhas de pagamento. Para tal fim, ajudou na formao de uma comisso bipartidria para estudar o amplo alcance do seguro do programa de benefcios da previdncia social. Obviamente, essa poltica fragmentou alguns programas auxiliares que recentemente haviam aberto caminho dentro do sistema de previdncia social. A medida tambm cortou os programas de rendimentos ou de apoio s vantagens sociais (pr-natal, assistncia mdica na primeira infncia, merenda escolar pela manh etc.) s pessoas de baixa renda. Na verdade, isso significou enfraquecer o apoio ao trabalhador pobre. Ao indexar os impostos de renda, como parte do plano de tributao de Reagan em 1981, os polticos no puderam mais esconder os aumentos de impostos, como habitualmente faziam, simplesmente em virtude da inflao embutida no aumento das receitas provenientes de impostos. Entretanto, aps 1981, os polticos precisavam votar aberta-

mente a favor do aumento de impostos, o que fez com que, atualmente, seja muito mais penoso elevar as taxaes. Alm disso, os custos polticos associados a tal atitude so muito maiores. Como conseqncia, na ausncia de corte de gastos macios com relao aos direitos sociais universais, os quais representam a grande soma dos gastos federais, o dficit estrutural continuar a crescer, a no ser que se chegue a um acordo quanto ao meio de se conseguir elevar a receita pblica. Por fim, o principal problema que se no se mantiver os direitos sob controle, os aumentos de impostos podem proporcionar, a curto prazo, somente paliativos relativos. Apesar da expectativas, o fim da guerra fria no significa, necessariamente, que se possa melhorar a capacidade de se tratar com o dficit. Mesmo se o Departamento de Defesa deixasse de existir amanh, o dficit poderia apenas ser coberto por menos de um ano. O dficit esperado para o atual ano fiscal representa mais de US$ 350 bilhes, enquanto os gastos com a defesa so de aproximadamente US$ 290 bilhes. Mesmo com a recente aceitao do pacote oramentrio de Clinton, em nova verso, o dficit continua sendo um grande problema. Os custos polticos vinculados adoo desse, at modesto, programa de aumento de impostos e cortes de despesas so bastante significativos. O sistema de tributo americano pesa na receita, nos lucros e nos impostos da folha de pagamento, porm muito baixo nos impostos de consumo. Para uma sociedade cuja funo das poupanas est prxima da base das economias de alta renda, pode-se especular que seria bastante lgico aumentar os impostos sobre o consumo, a fim de ajudar a elevar as poupanas. De fato ocorre o inverso: a poupana taxada, mas o consumo no. Evidentemente, a reduo do dficit no um objetivo em si. simplesmente um meio de liberar os potenciais capitais de investimento. Para onde esse capital ir e o que ele proporcionar uma outra questo. Os polticos americanos, como os polticos de outros pases, apreciam baixos custos, baixos riscos, decises de alto rendimento poltico e por isso que os cidados americanos, como os de outros pases, querem almoo gratuito. O fato que os cidados no vem o que seus sacrifcios financeiros podem render. Reduzir o dficit para evitar taxas de juros altas no faz sentido para o cidado comum, mesmo se a relao entre as taxas de juros e a lentido do crescimento econmico possa ser comprovada. Tudo isso muito abstrato. Maiores sacrifcios no esto, necessariamente, ligados diretamente ao que os cidados tendem a crer que importante, ou seja, sua segurana econmica e fsica.

Pode-se observar que o setor industrial americano tornou-se altamente eficiente. Uma das razes para tal eficincia que h poucas pessoas trabalhando nesse setor. Companhias em dificuldade como a IBM, a General Motors e as da indstria de aviao vm demitindo grande contingente de empregados. Mas, tambm, companhias lucrativas, como Kodak e Xerox esto dispensando empregados para aumentar suas margens de lucro e assegurar seu futuro (21). O dilema que boa, sade no setor econmico no pode mais ser traduzida como boa sade no mercado de trabalho. Quem sabe como gerar empregos bem remunerados? Sobretudo, quem capaz de cri-los de tal modo que isso no impea sua eficincia? E, ser possvel treinar pessoas de baixa qualificao para esses empregos? No h mais, nos Estados Unidos, empregos de altos salrios para trabalhadores no especializados. Tal mudana incrivelmente consistente neste perodo de quatro dcadas. Seus efeitos conduziram ao aumento da insegurana dos empregados, ao mesmo tempo que obstruiu a penetrao no mercado de trabalho queles no especializados. Com relao ao seguro sade, ser possvel para os Estados Unidos criar um sistema de assistncia mdica que englobe os seguintes pontos: concesso de cobertura universal; manuteno ou melhora dos servios assegurados e sua qualidade; diminuio dos custos. Grande parte do lucro excedente das companhias americanas tem sido consumida pelos custos de assistncia sade, os quais so invisveis para os trabalhadores. Esses custos representam uma das principais razes do porqu os salrios ficaram estagnados nos ltimos 20 anos (22). A resposta questo levantada, sobre assistncia mdica , claramente, no. Todos esses objetivos no podem ser alcanados simultaneamente. Algumas pessoas, sob qualquer ponto de vista, sempre vero seus interesses serem adversamente afetados por qualquer que seja a proposta oferecida. No momento, a maioria dos americanos que trabalha em grandes corporaes ou em setores no-lucrativos tem a proteo de algum seguro e o prmio desse seguro grandemente financiado pelo seu empregador (23). Os empregados tendem a no considerar o pagamento da cobertura do seu seguro sade feito pelo empregador como um rendimento, e a maioria provavelmente se ope a qualquer coisa que aumente seu custo pessoal ou diminua a natureza, a extenso ou a qualidade da cobertura de seu seguro. E por isso que o pacote de seguro sade de Clinton est propenso a enfrentar rduo caminho. H uma

tendncia favorvel da maioria quanto reforma da assistncia mdica, porm, no com relao a qualquer pacote em particular. Portanto, o sistema americano, em que se multiplicam as situaes de veto e de acesso popular arena dos poderes polticos, torna as decises impopulares extremamente difceis de serem realizadas. Enquanto muitas dessas decises necessitam ser tomadas, nenhuma produzir qualquer panacia. Este o dilema em curso nos Estados Unidos, em um tempo, em que o governo visto pelo pblico mais como parte do problema do que como a soluo.

Concluso
Em suma, o perodo de quarenta anos transcorrido entre 1953 e 1993, demonstra tanto estabilidade quanto mudanas na poltica americana. As estruturas e instituies que governam o processo poltico tambm manifestam esses dois aspectos. As instituies fornecem muitas possibilidades de acesso poltico como, tambm, muitos pontos de veto. Na ausncia de maiorias poderosas ou de grande consenso, elas tendem a impedir o desenvolvimento, em larga escala, de polticas pblicas coerentes. Em geral, com relao sociedade, as instituies polticas tm se mostrado mais abertas, mais democrticas e mais diferenciadas. Isso ajuda a intensificar a legitimidade, mas pouco contribui para solucionar os problemas. E os problemas que necessitam soluo sejam ou no afetados pelas polticas pblicas do governo parecem ser mais terrveis atualmente do que h quatro dcadas e menos suscetveis s inequvocas polticas estabelecidas. As dvidas esto mais evidentes do que nos anos 50, na medida que aumentam a complexidade dos problemas e as suas imunidades provenientes das respostas diretas das polticas pblicas. Nos anos 50, a mitologia do possvel fazer fazia parte do credo americano. Atualmente, se diz: o que se pode fazer, se que alguma, coisa pode ser feita?

Notas
1 Ver Thomas E.Mann, Unsafe at any margin: interactingcongressionalelections.Washington, American Enterprise Institute, 1978; David R. Mayhew, Congress: the electoral connection. New Haven, Yale University Press, 1974. 2 Anthony King & Giles Alston, Good government and the politics of high exposure. In: The Bush presidency: first appraisals. Colin Campbel e Bert A. Rockman (eds.), Chatham, New Jersey, Chatham House, 1991. 3 Citado in Richard L. Berke, For Clinton, plenty of work is left. The New York Times, Aug. 8,1993, p.22.

4 Fred I. Greenstein, The hidden-hand presidency: Eisenhower as leader. New York, Basic Books, 1982. 5 Ruy A. Teixeira, The disappearing American voter. Washington, The Brookings Institution, 1992, p.9. 6 Joel D. Aberbach & Bert A. Rockman, Clashing beliefs within the executive branch: the Nixon administration bureaucracy. American Political Science Review, 70, Jun. 1976, p.456-468. 7 Joel D. Aberbach & Bert Rockman, Change in U.S. Federal Executive: from Nixon to Reagan to Bush. Comunicao apresentada na International Political Science Association Research Committee on the Structure and Organization of Government Conference sobre Governance in an era of skepticism: administrators and politicians, Stockholm, Sweden, Sept. 16-18,1982. 8 Jack L. Walker, Mobilizing interesting groups in America: patrons, professions, and social movements. Ann Arbor, University of Michigan Press, 1991. 9 Edward G. Carmines & James A. Stimson, Race and the transformation of American politics. Princenton, New Jersey, Princenton University Press, 1989. 10 Em 1964, aproxidamente 77% do pblico americano demonstrou acreditar que o governo poderia ser confivel na maior parte do tempo. Por volta de 1980 este nmero caiu para 26%, enquanto o nvel de confiana do pblico no governo flutuou de alguma forma. evidente que dois pontos exerceram profunda influncia na confiana do pblico com relao ao governo. Um, foi a combinao do desagradvel envolvimento no Vietn (em 1968 a taxa de confiana caiu 15%); com o caso Watergate, que arruinou a presidncia de Nixon. Entre 1972 e 1976, a confiana no governo caiu de 54% para 35%. Portanto, no perodo que abrange o desastroso envolvimento americano no Vietn, o episdio Watergate e a renncia de Nixon, a confiana caiu cerca de 42%. O outro fator diz respeito aos difceis momentos econmicos relacionados percepo de uma fraca atuao da liderana. No decurso dos anos 80, o nvel de confiana cresceu cerca de 10%, mas decresceu ao final da dcada, at as eleies de 1992. Ver Teixeira, p.31-33. 11 Seymour Martin Lipset, Political man: the social bases of Politics, edio atualizada e ampliada, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1981. Ver especialmente, captulos 7 e 8. 12 Os no votantes no alterariam os resultados, mesmo que votassem. Esta falta de vantagem partidria bem documentada e a literatura sobre o tema est resumida em Jerry W. Calvert & Jack Gilchrist, Suppose they held an election and almost everybody came! PS: Political Science and Politics, 26, Dec. 1993, p.695-700. 13 Ver Teixeira, p.71-74. 14 Edith R. Hornor (ed.), Almanac of the 50 States: basic data profiles with comparative tables. Palo Alto, CA, Information Publications, 1993, p.412. Os nmeros do censo de 1990 registram aproxidamente 200 milhes de indivduos brancos (de descendncia europia direta), aproximadamente 49 milhes de descendncia africana ou asitica, entre outras, e mais 22 milhes de origem hispnica, a maioria mexicana.

15 Excelente sntese e explicao do fenmeno de coeso partidria, especialmente em nvel da elite encontrada em David W. Rohde, Parties and leaders in the postreform house. Chicago, university of Chicago Press, 1991. 16 Ver Martin P. Wattenberg, The declineofAmerican political parties, 1952-1988. Cambridge, MA, Harvard University Press, 1990.

17 Walker, Mobilizing Interest Groups.

18 Um artigo em The New York Times descreve este fenmeno de lobby das bases populares, atualmente observado de forma ampla. O artigo ressalta que: "Nos ltimos anos, os lobbistas tm evitado uma aproximao direta com relao s bases populares. A meta persuadir eleitores comuns a funcionarem como seus advogados ... Utilizando tcnicas desta era eletrnica, os lobbistas podem atualmente atingir e recrutar rapidamente milhares de americanos. Muitos legisladores dizem que os lobbistas tm se tornado to hbeis que suas tticas mudaram a forma de agir do Congresso''. Joel Brinkley, Cultivating the grass roots to reap legislative benefits, The New Tork Times, Nov. 1, 1993,p.Al,B8. 19 Terry M. Moe, The politicized presidency. In: The new direction in American politics, John E. Chubb & Paul E. Peterson (eds.). Washington, The Brookings Institution, 1985,p.235-272. 20 A luta entre os grupos internos pelo controle da burocracia observada, por exemplo, em Joel D. Aberbach & Bert A. Rockman, Mandates or mandarins? Control and discretion in the administrative state, Public Administration Review, 48, p.606-612, Mar./Apr. 1988; Joel D. Aberbach, Keeping a watchful eye: the politics of concessionaloversight.Washington, The Brookings Institution, 1990; Robert Spitzer, President and Congress: executive hegemony at the crossroads of American Government. New York, McGraw-Hill, 1993; Charles liefer, The semi-sovereign presidency. Westview, Boulder, Co, a sair em 1994. A ltima citao reflete a viso de um veterano do alto escalo da Cmara dos Deputados. 21 Ver John Holusha, A profitable xerox plans to cut staff by 10.000. The New Tork Times, Dec.91993,p.Cl-C5 22 Relatado ao autor por Robert Reischauer, diretor do U.S. Congressional Budget Office, em conversa pessoal, jun. 1993. 23 Aproximadamente 35 milhes de pessoas reputam estar sem cobertura de seguro sade. Ver Alissa J. Rubin, Reinvention of health care is key to Clinton Overhaul. Congressional Quarterly , Mar. 13 1993, p.595-600.

Resumo
Neste artigo discutido o desenvolvimento da poltica americana tendo em vista as transformaes ocorridas ao longo das ltimas dcadas. Procurar contrastar amplamente a poltica americana como se apresentava em 1953 com a dos dias atuais. As transformaes a serem abordadas referem-se s que afetam a composio, participao e alinhamento do grande pblico em uma sociedade de massa; s que tratam da natureza das instituies polticas e

governamentais americanas e as elites; s que influenciam a natureza dos problemas enfrentados pelo governo americano e a perspectiva de trat-los com eficincia.

Abstract
This article discusses developments in american politics, focusing on changes that have occurred over the course of the last few decades. It will broadly contrast what American politics looked like in 1953 with how it looks today. The changes I shall focus on are those affecting the composition, participation and political alignment of the mass public; those dealing with the nature of U. S. political and governing institutions and elites; and, those, influencing the nature of the problems with which the U. S. government is faced and the prospects of effectively dealing with them.

Bert A. Rockman professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Pittsburgh (EUA). Palestra feita pelo autor em 10 de agosto de 1993 no IEA. Traduo de Clia Sobral. O original em ingls - Politcs in the United States: Trends Through Four Decades, 1953-1993 - encontra-se disposio do leitor no IEA para eventual consulta.