Derecho a vivienda digna en la Constitución e instrumentos internacionales

DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA En la Constitucin, la Jurisprudencia y los Instrumentos Internacionales de derechos humanos
EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

EN LA CONSTITUCIN, LA JURISPRUDENCIA Y LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS
2009
Vlmar Prez Ortiz Defensor del Pueblo Gloria Elsa Ramrez Vanegas Secretaria General (E) Defensora Delegada para la Direccin del Seguimiento Evaluacin y Monitoreo de las Polticas Pblicas para la Realizacin de los Derechos Humanos Direccin Nacional de Promocin y Divulgacin de Derechos Humanos Autor Felipe Alejandro Galvis Castro Investigador en Derechos Humanos Rosa Amelia Fernndez Valenzuela Revisin de textos Diseo, diagramacin e impresin Imprenta Nacional de Colombia ISBN: 978-958-8571-09-6 El presente texto se puede reproducir, fotocopiar o replicar, total o parcialmente, siempre que se cite la fuente. Defensora del Pueblo Calle 55 No. 10-32 Bogot - Colombia 2009
CONTENIDO
contenido
presentacin.......................................................................................................... introduccin........................................................................................................ CAPTULO I ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES...................................................... 1. ASPECTOS METODOLGICOS.......................................................................... 1.1. La delimitacin del contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada a partir del bloque de constitucionalidad............................................................ 1.2. La delimitacin del contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada a partir del derecho internacional consuetudinario. ............................................. 1.3. La delimitacin del contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada a partir de subreglas jurisprudenciales................................................................. 1.4. Dignidad y adecuacin de la vivienda.............................................................. 1.4.1. Derecho a la vivienda digna en la Consitutin Poltica de 1991. .........
11 13
17 19 20 25 26 28 28 29 31 33 37 37
1.4.2. Reconocimiento de la dignidad y la adecuacin en la vivienda por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales..................... 1.4.3. Complementariedad entre dignidad y adecuacin.............................. 1.5. Elementos del derecho a la vivienda digna y adecuada......................................
2. ASPECTOS GENERALES....................................................................................... 2.1. Reconocimiento del derecho a la vivienda digna y adecuada............................
Pg.
2.1.1. Reconocimiento del derecho a la vivienda adecuada en el derecho internacional...................................................................................... 2.1.2. Las Observaciones Generales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales........................................................................... 2.1.3. Reconocimiento del derecho a la vivienda digna en la Constitucin Poltica de 1991................................................................................. 2.2. El derecho a la vivienda adecuada como derecho fundamental......................... 2.2.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la fundamentali dad del derecho a la vivienda digna.................................................... 2.2.2. Criterios de fundamentalidad del derecho a la vivienda...................... 2.3. Contenido mnimo del derecho a la vivienda digna y adecuada........................ 2.4. Obligaciones del Estado en materia de vivienda digna y adecuada . ................. 2.4.1. Obligaciones de respeto, proteccin y cumplimiento.......................... 2.4.1.1. Obligaciones de respeto. ...................................................... 2.4.1.2. Obligaciones de proteccin ................................................ 2.4.1.3. Obligaciones de cumplimiento. ........................................... 2.4.2.1. Obligaciones de efecto inmediato . ..................................... 2.4.2.2. Obligaciones de cumplimiento progresivo . ........................ 39 41 42 45 45 49 51 52 52 53 53 54 55 55 57
CAPTULO II
2.4.2. Obligaciones de efecto inmediato y de cumplimiento progresivo........
SEGURIDAD JURDICA DE LA TENENCIA DE LA VIVIENDA............................. 1. CONTENIDO DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURDICA EN LA TENENCIA DE VIVIENDA................................................................................... 1.1. Derecho al reconocimiento jurdico de las diferentes modalidades de tenencia. 1.2. Derecho a la proteccin de la vivienda.............................................................
61 63 64 66 68 69 73
1.2.1. Derecho a la proteccin contra hostigamientos, desahucios y otros tipos de amenazas............................................................................... 1.2.2. Derecho a no ser desalojado fortozamente.......................................... 1.2.2.1. Ilegalidad y arbitrariedad en los desalojos............................
CONTENIDO
Pg.
1.2.3. Derecho a la proteccin judicial frente a los desalojos forzosos: Sentencia T-617 de 1995 de la Corte Constitucional.................. 1.2.4. Derecho a no ser internamente desplazado......................................... 78 84
2. SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCIN CONSTITUCIONAL Y SEGURIDAD JURDICA DE LA TENENCIA . ............................................................................ 2.1. Derecho a la seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda de las mujeres. .....
89 90 90 92 94
2.1.1. Acceso a condiciones de igualdad a la propiedad de la vivienda y a los mecanismos legales para su defensa por parte de las mujeres............... 2.1.2. Proteccin contra los desalojos forzosos de las mujeres no propietarias de sus viviendas.................................................................................. 2.2. Derecho a la seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda de la niez y la adolescencia.....................................................................................................
2.2.1. En el trmite de los desalojos que tienen fundamento jurdico deben ser atendidos de forma preferente los derechos de los menores que se encuentren en condiciones de existencia inhumanas .......................... 2.2.2. Proteccin de los derechos prevalentes de las nias y los nios en .los procesos que puedan tener por efecto el desalojo de un inmueble ...... 2.2.3. Seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda familiar.....................
94 94 95 96 96 98
2.3. Derecho a la seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda de los pueblos in dgenas y minoras tnicas ............................................................................... 2.3.1. Derecho a la vivienda adecuada y derecho humano a la tierra ............
2.3.2. Derecho fundamental a la propiedad colectiva de los territorios y a la conformacin de resguardos .............................................................. 2.3.3. Derecho a que sea consultada la decisin de adelantar desalojos que puedan afectar directamente a los pueblos indgenas y a las minoras tnicas ........................................................................................... 2.4. Seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda de los desplazados ...............................
99 101
3. obligaciones del estado frente a la seguridad jurdica de la tenencia de vivienda......................................................................
103
3.1. Obligaciones de efecto inmediato .....................................................................
103
3.1.1. Obligacin estatal de contar con un marco jurdico nacional, acorde con los instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos 103 3.1.2. Obligacin estatal de dar un trato no discriminatorio a todos los tene dores de vivienda................................................................................ 106 3.1.3. Obligacin estatal de abstenerse de realizar o tolerar desalojos forzosos 107 111 113 114 3.1.3.1. Abstenerse de realizar o tolerar los desalojos forzosos como medida punitiva o maniobra de guerra................................ 3.1.3.2. Abstenerse de realizar o tolerar los desalojos . forzosos como estrategia de desarrollo......................................................... 3.1.4. Obligacin estatal de establecer disposiciones eficaces contra los desa lojos forzosos .....................................................................................
3.1.5. Obligacin estatal de establecer procesos de restitucin, expropiacin, desalojo o demolicin que se ajusten a los estndares internacionales y que respeten los derechos de los tenedores de viviendas. .................. 116 3.1.6. Obligacin estatal de consultar los intereses de las personas afectadas antes de realizar un desalojo forzoso................................................... 3.1.7. Obligacin estatal de proteger la vivienda y las tierras que abandonen las personas internamente desplazadas................................................ 3.1.8. Obligacin estatal de ofrecer recursos judiciales a las vctimas de los desalojos forzosos .............................................................................. 3.1.9. Obligacin estatal de vigilar de forma eficaz la seguridad jurdica en la tenencia de las viviendas y contar con informacin relativa a las personas en situacin o amenaza de desalojo ..................................... 3.1.10. Obligacin estatal de asegurar que se proporcione vivienda, reasenta miento o acceso a tierras productivas a las vctimas de desalojos for zosos ........................................................................................... 3.1.11. Obligacin estatal de adoptar medidas inmediatas para conferir se guridad jurdica de la tenencia a quienes carecen de ella debido a la ausencia de ttulos regulares . ............................................................. CAPTULO III CALIDAD FSICA Y ENTORNO DE LA VIVIENDA................................................. 1. Contenido del derecho a la calidad fsica y entorno de la vivienda . ...................................................................................................... 1.1. Derecho a la calidad fsica y entorno de la vivienda y su relacin con el derecho a la ciudad ...................................................................................................... 133 135 135 118 119 122
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CONTENIDO
1.2. Derecho a la calidad fsica y entorno de la vivienda y su relacin con el derecho a la salud ......................................................................................................... 1.3. Derecho a la habitabilidad de las viviendas . .................................................... 1.4. Derecho a la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestruc tura en las viviendas ........................................................................................ 1.5. Derecho a una adecuada localizacin de la vivienda ......................................
137 141 142 143 145 145
2. Sujetos de especial proteccin constitucional y calidad fsica y entorno de las viviendas ...................................................... 2.1. Calidad fsica y entorno de las viviendas para nios y nias . ...........................
2.2. Calidad fsica y entorno de las viviendas para personas . internamente desplazadas 147 2.3. Calidad fsica y entorno de las viviendas para personas en condiciones de dis capacidad......................................................................................................... 2.4. Calidad fsica y entorno de las viviendas para adultos mayores ........................ 2.5. Calidad fsica y entorno de las viviendas para mujeres ..................................... 2.6. Calidad fsica y entorno de las viviendas para grupos tnicos............................ 150 150 151 153 155 155
3. Obligaciones del Estado frente a la calidad fsica y entorno de la vivienda . ......................................................................... 3.1. Obligaciones de efecto inmediato ................................................................... 3.1.1. Establecer recursos jurdicos que permitan reclamaciones con tra acciones ilegales de los propietarios en relacin con el manteni miento de la vivienda o por condiciones de vivienda insalubres o inadecuadas ....................................................................................... 3.1.2. Garantizar la prestacin eficiente de servicios pblicos cuando se ex pida una licencia para construir una vivienda o un proyecto habitacio nal ........................................................................................... 3.1.3. Asegurar que las viviendas no se construyan en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminacin que amena cen el derecho a la salud .................................................................... 3.1.4. La entidad o persona que afecte por accin u omisin una vivienda hasta el punto de amenazar la vida e integridad de sus residentes, est obligada a tomar las medidas adecuadas para impedir que el hogar afectado se derrumbe, incluso si su responsabilidad es parcial...............................
155
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159 162
3.1.5. Reubicar a las personas que habiten viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo...........................................................................................
3.2. Obligaciones de cumplimiento progresivo. .......................................................
163 163
3.2.1. Asegurar que las viviendas tengan espacio adecuado para sus habitantes .. 3.2.2. Asegurar que las viviendas protejan a sus habitantes del frio, la hume dad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedades . .......................... 3.2.3. Asegurar que las viviendas garanticen la seguridad fsica de sus ocu pantes ........................................................................................... 3.2.4. Asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar que permita acce so a opciones de empleo, servicios de atencin en salud, centros de atencin para nios, escuelas, y otros servicios sociales, a costos razo nables ........................................................................................... 3.2.5. Garantizar el acceso a condiciones sanitarias bsicas ..........................
165 166
168 168
3.2.6. Garantizar el acceso a un suministro adecuado de agua limpia potable 173
CAPTULO IV ACCESIBILIDAD ECONMICA DE LA VIVIENDA. ................................................ 1. Contenido del derecho a la accesibilidad econmica de la vivienda. ........................................................................................................ 1.1. Derecho a los gastos soportables . .................................................................... 1.2. Derecho a la asequibilidad de la vivienda ....................................................... 2. Sujetos de especial proteccin constitucional y accesibilidad econmica de la vivienda..................................................... 2.1. Accesibilidad econmica de la vivienda para los adultos mayores. ..................... 2.2. Accesibilidad econmica de la vivienda para nias y nios .............................. 2.3. Accesibilidad econmica de la vivienda para personas en condiciones de dis capacidad......................................................................................................... 2.4. Accesibilidad econmica de la vivienda para los portadores del VIH ............... 2.5. Accesibilidad econmica de la vivienda para vctimas de desastres naturales y personas que viven en zonas de alto riesgo .................................................... 2.6. Accesibilidad econmica de la vivienda para las mujeres . ................................ 2.7. Accesibilidad econmica de la vivienda para las personas de ms bajos ingresos . 2.8. Accesibilidad econmica de la vivienda para vctimas de desalojos forzosos y personas internamente desplazadas . ................................................................ 2.9. Accesibilidad econmica de la vivienda para vctimas del secuestro y sus familias .......................................................................................................... 175 177 178 179 181 182 182 183 184 188 191 191 192 195
CONTENIDO
3. Obligaciones DEL ESTADO frente a la accesibilidad econmica de la vivienda .............................................................................. 3.1. Obligaciones de efecto inmediato ...................................................................
197 197
3.1.1. Adoptar medidas para proteger a los inquilinos en relacin con los ni veles de los alquileres ......................................................................... 197 3.1.2. Establecer recursos jurdicos que permitan reclamaciones contra accio nes ilegales discriminatorias de los propietarios................................... 3.1.3. Establecer recursos jurdicos que permitan reclamaciones contra accio nes ilegales discriminatorias de los propietarios................................... 3.1.4. Admitir el prepago de los crditos de vivienda ................................... 3.2. Obligaciones de cumplimiento progresivo ...................................................... 198 199 201 202
3.2.1. Establecer sistemas adecuados de financiacin de vivienda a largo plazo 202
3.2.2. Establecer sistemas de financiacin de vivienda individual a largo plazo en los que el valor de la unidad de medida no se determine con exclu siva alusin al movimiento de las tasas de inters en el mercado (Sen tencia C-383 de 1999)....................................................................... A) El sistema de financiacin de vivienda expresado en UPAC...........
203 203
B) La Sentencia C-383 de 1999.............................................. 206 C) Trnsito al sistema de financiacin de vivienda en UVR.... 207 210 212 214 217
3.2.3. Establecer un sistema de financiacin de vivienda a travs de una ley marco . .............................................................................................. 3.2.4. Establecer sistemas de financiacin de vivienda a largo plazo en los que est prohibida la capitalizacin de intereses. ........................................ 3.2.5. Controlar y establecer lmites a las tasas de inters de los crditos de vivienda. ............................................................................................. 3.2.6. Promover planes de vivienda de inters social.....................................
3.2.7. Adoptar medidas para garantizar que los gastos relacionados con la vi vienda no impidan ni comprometan el logro y la satisfaccin de otras necesidades bsicas............................................................................. 221 CAPTULO V ADECUACIN CULTURAL DE LA VIVIENDA........................................................ 1. CONTENIDO DEl derecho a la adecuacin cultural de la vivienda .......................................................................................................... 223 225
2. Sujetos de especial proteccin constitucional y adecuacin cultural de la vivienda................................................................ 2.1. Adecuacin cultural de la vivienda para los grupos y minoras tnicas ............. 2.3. Adecuacin cultural de la vivienda para las nias y nios.................................
229 229 231
2.2. Adecuacin cultural de la vivienda para las personas internamente desplazadas 229
3. Obligaciones DEL ESTADO frente a la adecuacin cultural de la vivienda.................................................................................................. 233 3.1. Obligaciones de efecto inmediato ................................................................... 233 233 234 234
3.1.1. Permitir la construccin de viviendas que se adapten a la cultura de las personas o comunidades ............................................................... 3.1.2. Disponer de recursos jurdicos para asegurar la adecuacin cultural de las viviendas....................................................................................... 3.2. Obligaciones de cumplimiento progresivo. .......................................................
3.2.1. Garantizar la disponibilidad de materiales naturales, en aquellas socie dades en las que estos son la fuente principal de materiales de construc cin de vivienda ................................................................................ 234 BIBLIOGRAFA .......................................................................................................... 237
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PRESENTACIN
PRESENTACIN
a Defensora del Pueblo tiene entre sus funciones constitucionales la de orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior sobre la defensa de sus derechos y la de difundir el conocimiento de la Constitucin Poltica, particularmente en lo relacionado con los derechos fundamentales, sociales, econmicos, culturales, colectivos y del ambiente1. En aras de cumplir con estos deberes constitucionales y fortalecer la gestin defensorial, se han adelantado investigaciones, a partir de la metodologa del programa ProSeDHer, que hacen un notable aporte a la doctrina constitucional con base en el anlisis y sistematizacin de las fuentes jurdicas de los derechos econmicos, sociales y culturales, que permiten establecer los estndares esenciales de los derechos en mencin y las obligaciones correlativas del Estado colombiano, derivadas de los diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos, la Constitucin Poltica y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. La Defensora del Pueblo preocupada porque el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales, en particular el derecho a una vivienda digna y adecuada, se garantice y se proteja pone a disposicin de la ciudadana esta publicacin, que servir como instrumento jurdico para la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos sociales y como fundamento para el diseo, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas desde un enfoque de derechos humanos.
1
Constitucin Poltica, art. 282-1; Ley 24 de 1992.
11
Esta publicacin es el resultado de una investigacin rigurosa sobre el fundamento terico-conceptual del derecho a una vivienda digna y adecuada que ha venido desarrollando la Defensora del Pueblo a travs del programa ProSeDHer, en el cual se reitera que las polticas pblicas son el mecanismo idneo para que el derecho a una vivienda digna y adecuada se garantice plenamente en Colombia. El artculo 282 de la Constitucin Poltica le confiere a la Defensora del Pueblo funciones precisas para la salvaguarda del ejercicio de los derechos humanos. En consecuencia, es imperioso que la Institucin promueva un anlisis sistemtico sobre el accionar de las instituciones del Estado y las incidencias que estas alcanzan sobre el efectivo ejercicio de los derechos humanos. Se espera que este documento sea una herramienta til para el trabajo que desarrollan las organizaciones sociales y, en particular, para que quienes formulan y ejecutan las polticas pblicas de vivienda tengan siempre en cuenta la perspectiva de los derechos humanos. Vlmar Prez Ortiz Defensor del Pueblo
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INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
a Defensora del Pueblo, en ejercicio de su atribucin constitucional de velar por la promocin, respeto y divulgacin de los derechos humanos (art. 282 CN y Ley 24 de 1992), as como de realizar diagnsticos sobre situaciones econmicas sociales culturales jurdicas y polticas, ha emprendido un trabajo de seguimiento en cuanto a la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC2). Esta tarea ha sido desarrollada por el Programa de Seguimiento de Polticas Pblicas en Derechos Humanos de la Defensora, ProSeDHer, programa que se ha propuesto dos objetivos fundamentales: en primer lugar, la determinacin del contenido esencial de cada una de las garantas estudiadas y de las obligaciones que le competen al Estado en cuanto a su respeto, proteccin y realizacin, supliendo, de esta manera, la ausencia de literatura jurdica en la materia; y en segundo lugar, el diseo y la aplicacin de una batera de indicadores que permita, a partir de las obligaciones estatales, establecer el nivel de realizacin de cada uno de estos derechos.
2
DESC por su nombre en espaol, ESCR por sus siglas en ingls. Se debe entender por derechos econmicos, sociales y culturales el catlogo de derechos contenido en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC), por ejemplo, el derecho al trabajo, derechos laborales individuales y colectivos, incluyendo el derecho de huelga, derecho a la seguridad social, derecho a la proteccin de la familia, derecho a un nivel de vida adecuado, incluyendo alimentacin, vestido y vivienda, derecho a la salud, derecho a la educacin, derecho a participar en la vida cultural. Vctor Abramovich y Christian Courtis sealan cmo en la tradicin constitucional se habla de derechos sociales y en el derecho internacional de los derechos humanos se denominan derechos econmicos, sociales y culturales. ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002. p. 19. En consecuencia, las dos expresiones pueden ser utilizadas indistintamente
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EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y DECUADA
En esta perspectiva, ProSeDHer ha producido una serie de publicaciones sobre la determinacin del contenido esencial de los derechos sociales, ocupndose, hasta el momento, del derecho a la educacin3, a la salud4, al agua5, a la alimentacin6 y el derecho individual al trabajo7. En todas estas publicaciones se ha seguido una metodologa de anlisis homognea y se ha procurado la determinacin del contenido esencial de los derechos, a partir de idnticas fuentes jurdicas8. El objeto de esta publicacin es presentar el contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada en Colombia, con fundamento en el texto de la Carta Poltica, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, en la perspectiva de brindar las bases para la ulterior evaluacin de la poltica pblica en materia de realizacin de esta garanta en el pas9.
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Defensora del Pueblo. El Derecho a la Educacin, en la Constitucin, la Jurisprudencia y los Instrumentos Internacionales. Bogot, D. C., ProSeDHer. 2003. Defensora del Pueblo. El Derecho a la Salud, en la Constitucin, la Jurisprudencia y los Instrumentos Internacionales. Bogot, D. C., ProSeDHer. 2003. Defensora del Pueblo. El derecho humano al agua, en la Constitucin, la Jurisprudencia y los Instrumentos Internacionales. Bogot, D. C., ProSeDHer. 2005. Defensora del Pueblo. El derecho a la alimentacin, en la Constitucin, la Jurisprudencia y los Instrumentos Internacionales. Bogot, D. C., ProSeDHer. 2005.
Defensora del Pueblo. Contenido y alcance del derecho individual al trabajo. Marco para la evaluacin de la poltica pblica del derecho al trabajo desde una perspectiva de derechos humanos. Bogot, D.C., ProSeDHer. 2005. Salvo la obra acerca del derecho a la alimentacin, en el cual se reconoce explcitamente, como en efecto se hace tambin en este trabajo, la importancia del derecho internacional consuetudinario. La evaluacin de polticas pblicas en clave de derechos sociales no se propone el anlisis de la conveniencia de una u otra poltica pblica, sino el cumplimiento de las obligaciones que le competen al Estado, conforme a los estndares normativos aplicables. En ese sentido, se pronunci recientemente la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en los lineamientos para la evaluacin de las medidas implementadas para el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Protocolo de San Salvador: De acuerdo con el espritu del propio Protocolo, los indicadores de progreso tienen que incorporar los avances en la realizacin de los derechos y no considerar los adelantos o retrocesos en trminos de desarrollo (econmico y social). Se debe entonces diferenciar entre progreso econmico y social y cumplimiento del Protocolo de San Salvador. 4. Conviene recordar como punto de partida que el procedimiento de supervisin del Protocolo no apunta a examinar la calidad de las polticas pblicas de los Estados, sino a fiscalizar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones jurdicas que fija el Protocolo. Este establece una amplia gama de obligaciones, tanto positivas como negativas, tanto inmediatas como progresivas. A fin de supervisar el cumplimiento de esas obligaciones, frecuentemente debern observarse cules son las estrategias, acciones y polticas pblicas implementadas por los Estados para hacer efectivos los derechos. Es evidente que los Estados pueden cumplir con sus obligaciones escogiendo entre un amplio espectro de cursos de accin y de polticas. No corresponde a la supervisin internacional juzgar entre las opciones que cada Estado, de manera soberana, haya elegido para realizar los derechos del Tratado. S corresponder examinar si esas polticas pblicas violan derechos del Protocolo. Tambin corresponder examinar si esas polticas consiguen o no
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INTRODUCCIN
Conforme a lo anterior, en el Primer Captulo se abordan algunos aspectos generales, necesarios para la presentacin del derecho a la vivienda, como son las fuentes jurdicas que sirvieron en la elaboracin de este trabajo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la fundamentalidad del derecho a la vivienda y un panorama de las obligaciones estatales en la materia. En los restantes captulos, se desarrolla el contenido del derecho a la vivienda, utilizando como ejes estructuradores los elementos componentes de esta garanta, conforme a la Observacin General No. 4 del Comit de DESC, agrupados en cuatro materias: (Captulo 2) seguridad jurdica de la tenencia de la vivienda, (Captulo 3) calidad fsica y entorno de la vivienda, (Captulo 4) accesibilidad econmica de la vivienda y (Captulo 5) adecuacin cultural de la vivienda. En cada uno de estos captulos se sigue la misma estructura, orientada a conocer tres aspectos fundamentales: 1. Contenido del derecho; 2. Sujetos de especial proteccin constitucional; y, 3. Obligaciones estatales (de inmediato cumplimiento o de realizacin progresiva). De esta manera, el presente trabajo pretende responder, al menos parcialmente, a la ausencia de literatura jurdica que desarrolle de forma sistemtica el contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada en Colombia, en cuanto a sus elementos componentes y a las obligaciones que comporta para el Estado. En efecto, a pesar de ser la vivienda una necesidad desatendida para un amplio nmero de personas, en Colombia parece prevalecer una serie de opiniones equivocadas acerca de esta garanta, como que no tiene un contenido preciso, que todas sus prestaciones estn sometidas a una realizacin progresiva, que necesariamente exige cuantiosos recursos pblicos para su efectiva garanta, que en ausencia de una legislacin nacional precisa resulta imposible para los jueces decidir sobre l, y que la Corte Constitucional colombiana ha producido muy poca jurisprudencia sobre este derecho. Pues bien, este trabajo pretende debatir, en algn sentido, estas ideas comunes dentro de nuestra cultura jurdica.
garantizar el cumplimiento de las obligaciones positivas, inmediatas o progresivas, fijadas en el Protocolo. El examen de las polticas no ser entonces el objetivo final del sistema de indicadores y seales de progreso. Solo se examinarn las polticas, o aspectos de las polticas, o el impacto de determinadas polticas, como una va para llegar a ciertas conclusiones sobre el grado de cumplimiento e implementacin del Protocolo Organizacin de los Estados Americanos. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Lineamientos para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. Doc. OEA/Ser/L/V/Ii.129. 5 Octubre 2007. Washington, D. C., 2006.
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CAPTULO I
ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES
1. ASPECTOS METODOLGICOS
a metodologa que se abordar para el estudio del contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada (DVDA)10 es por principio idntica a la utilizada en trabajos anteriores de ProSeDHer, respecto a los derechos a la educacin, a la salud, al trabajo, al agua y a la alimentacin. Esta metodologa enmarca el anlisis del derecho a la vivienda digna y adecuada, de acuerdo con: (1) su consagracin en la Constitucin Poltica y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos; y, (2) su utilizacin por parte de la Corte Constitucional colombiana en la resolucin de asuntos sometidos a su consideracin, a travs del control abstracto de constitucionalidad o de la revisin de sentencias de tutela, presentando la subregla del caso controvertido. En cuanto a la primera de las aproximaciones, vale decir, el anlisis del marco normativo sobre el derecho a la vivienda digna y adecuada, ste no se limitar a determinar el alcance del artculo 51 constitucional, relativo al DVDA. Se pretende ms bien, en una interpretacin holstica de todo el texto de la Constitucin Poltica, presentar este derecho como una construccin interpretativa elaborada a partir de una red de enunciados normativos11, que se encuentran en la Carta Superior y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Adicionalmente, en este trabajo ser tenido en cuenta el papel que juega el derecho internacional consuetudinario en la interpretacin del derecho a la vivienda adecuada,
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Se utilizan indistintamente varias expresiones: derecho a la vivienda, a la vivienda digna, a la vivienda digna y adecuada, o simplemente DVDA.
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ARANGO RIVADENEIRA, Rodolfo. El concepto de derechos sociales fundamentales. Legis. Bogot. 2005.
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DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA
entendiendo por tal, las prcticas reconocidas internacionalmente como derecho, as como todos aquellos referentes que, de forma genrica se agrupan en el denominado derecho blando o soft law, y que inciden en la aplicacin de las normas relativas al derecho a la vivienda. De otro lado, en cuanto a la presentacin de las subreglas jurisprudenciales, se har explcita la relacin existente entre los hechos que dieron lugar a la decisin de la Corte Constitucional y las razones que llevaron a la Corporacin a adoptarla. En este punto, el anlisis jurisprudencial comprende la revisin de ms de noventa (90) pronunciamientos del tribunal constitucional colombiano acerca del derecho a la vivienda digna y adecuada, en el periodo comprendido entre 1992 y noviembre de 2007.
1.1. La delimitacin del contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada a partir del bloque de constitucionalidad
Una prctica generalizada en el constitucionalismo contemporneo es la incorporacin de instrumentos internacionales relativos a derechos humanos en el orden interno de cada uno de los Estados, como referentes normativos directamente aplicables por los poderes pblicos (en particular, por los tribunales) y/o como marcos de interpretacin de las normas nacionales. De esta forma se configura lo que ha dado en llamarse el bloque de constitucionalidad, es decir, toda una serie de principios, derechos y normas, que aunque no se encuentran consagrados de forma explcita en la Constitucin Poltica, s hacen parte del orden constitucional, pues la Carta Poltica establece dispositivos precisos para su incorporacin en l. Gerardo Pisarello reconoce, con fines estrictamente heursticos, dos vas para la utilizacin en el plano nacional estatal, de las disposiciones contenidas en tratados internacionales:
La incorporacin directa, que puede consistir en: a) la previsin de clusulas constitucionales expresas que reconozcan, en caso de conflicto, la primaca del derecho internacional sobre el derecho interno en el mbito especfico de los derechos humanos; b) la previsin de clusulas constitucionales que establecen que los derechos en el mbito estatal debern interpretarse en sintona con el derecho internacional de los derechos humanos.
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La incorporacin indirecta: a) a travs de la labor hermenutica de la jurisprudencia, por ejemplo, al amparo de los principios pro homine o pro libertatis, que mandan escoger siempre la interpretacin que mejor favorezca el goce del derecho, b) mediante la llamada mirrored o equivalent incorporation, que tiene lugar a travs de la reproduccin en los textos constitucionales o en la legislacin secundaria de disposiciones que reflejan o directamente reproducen las que se encuentran en los documentos internacionales12.
Podra decirse que en el caso colombiano, el constituyente de 1991 hizo una incorporacin directa (en las dos modalidades descritas por Pisarello) de los tratados internacionales relativos a derechos humanos:
a) Estableciendo en el inciso primero del artculo 93, la va de ingreso en el orden constitucional de los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, siempre que protejan derechos no contemplados expresamente en la Carta Poltica, que no sean susceptibles de limitacin en Estados de excepcin; b) Consagrando en el inciso segundo del mismo Artculo, que los derechos previstos expresamente en la Constitucin, sin importar si son o no limitables en los Estados de excepcin, debern ser interpretados de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
La Corte Constitucional ha explicado as, el sentido del artculo 93 constitucional:

12. El artculo 93 de la Constitucin contempla dos hiptesis normativas distintas. Cada una de las hiptesis establece mandatos de incorporacin al bloque de constitucionalidad, de alcance diferente. El inciso primero incorpora, por va de prevalencia, los derechos humanos que no pueden limitarse bajo estados de excepcin. La norma constitucional no establece relacin alguna entre normas constitucionales y las disposiciones que se incorporan al ordenamiento jurdico nacional. De ah que pueda inferirse que se integran al bloque de constitucionalidad inclusive derechos humanos no previstos en la Constitucin, que cumplan con el requisito mencionado.
El inciso segundo, por su parte, ordena que los derechos y deberes previstos en la Constitucin se interpreten de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. As, esta va de incorporacin est sujeta a que el derecho humano o el deber, tengan su par en la Constitucin pero no requiere que el tratado haga referencia a un derecho no suspendible en estados de excepcin.
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PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 51.
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En tales condiciones, el inciso primero del artculo 93 de la Carta permite incorporar ciertos derechos y principios al bloque de constitucionalidad, incluso cuando estos no han sido reconocidos por el articulado constitucional, pero para ello se requiere que sean derechos no limitables en estados de excepcin. Este artculo 93-1 adquiere entonces una verdadera eficacia cuando se trata de derechos o principios que no aparecen expresamente en el articulado constitucional, pero que se refieren a derechos intangibles incorporados en tratados ratificados por Colombia. Por su parte, el inciso segundo del artculo 93 superior tiene otra finalidad pues esa norma completa y dinamiza el contenido protegido de un derecho que ya est consagrado en la Carta, puesto que, conforme a ese inciso, tal derecho debe ser interpretado de conformidad con los tratados ratificados por Colombia13.
Es necesario preguntarse entonces, conforme a las dos vas de incorporacin en el orden interno de los tratados sobre derechos humanos, Cul es el camino para identificar el bloque de constitucionalidad aplicable en Colombia, respecto del derecho a la vivienda digna y adecuada? Pues bien, tratndose de un derecho expresamente reconocido en la Carta Poltica (art. 51) la norma de reenvo pertinente es el inciso segundo del artculo 93, en virtud del cual los derechos y garantas previstos en la Constitucin Poltica deben ser interpretados conforme a los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, sin importar que sean o no limitables en estados de excepcin. Por esta va, resultan entonces aplicables, en la labor de interpretacin del derecho a la vivienda, los siguientes tratados sobre derechos humanos ratificados por el Estado colombiano: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966) Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966) Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969) Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador (1988) Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (1951)

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Corte Constitucional. Sentencia T1319 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
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Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (1965) Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (1979) Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990) Convencin sobre los Derechos del Nio (1989) Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990) Convenio No. 169 de la OIT sobre los pueblos indgenas y tribales en pases independientes (1989)
No obstante, el panorama hasta este punto no es del todo claro, con miras a precisar el contenido del derecho a la vivienda, pues como lo advierte la propia Corte Constitucional no puede interpretarse una norma positiva de textura abierta (como las que definen derechos constitucionales) con otra norma que reviste las mismas caractersticas14. En otras palabras, no parece un avance significativo, interpretar el sentido de lo previsto en el artculo 51 constitucional, norma de textura abierta, con lo establecido en otras disposiciones igualmente generales como las contenidas en instrumentos internacionales. De esta manera, resulta necesario, no slo incorporar en el orden interno las normas de los tratados internacionales sobre derechos humanos recin mencionadas, sino contar tambin con el sentido que les han asignado los rganos autorizados para el efecto, pues la interpretacin conforme a un texto no puede hacerse al margen del sentido asignado a dicho texto15. En consecuencia, debe entenderse que, para efectos del presente trabajo, el bloque de constitucionalidad relativo al derecho a la vivienda digna y adecuada est integrado por las normas contenidas en los tratados ya mencionados, y por las interpretaciones que de tales textos han hecho los siguientes rganos:
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Corte Constitucional. Sentencia T1319 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Corte Constitucional. Sentencia T1319 de 2001.M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
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Comit de Derechos Humanos Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Comit de los Derechos del Nio Comit para la Eliminacin de la discriminacin contra la mujer Comit para la Eliminacin de la discriminacin racial Comisin de Derechos Humanos Comisin Interamericana de Derechos Humanos Corte Interamericana de derechos humanos
En el caso particular del derecho a la vivienda, tienen de igual forma un peso significativo las Observaciones Generales Nos. 4 y 7 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y las Observaciones que este mismo rgano ha emitido con relacin al estado de materializacin y proteccin del derecho en algunos pases16. Tambin son especialmente relevantes los Informes del Relator de las Naciones Unidas para el Derecho a la Vivienda Adecuada, los cuales constituyen doctrina internacional autorizada, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana17, y deben ser atendidos al definir, tanto el contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada, como las obligaciones que le competen a los Estados en su realizacin. Tan importante ha sido la labor de la figura del Relator de la Naciones Unidas sobre el Derecho a la Vivienda, que en uno de sus Informes, el entonces Relator Especial Rajindar Sachar, present en 1994 un Proyecto de Convencin Internacional sobre el Derecho a la Vivienda18, el cual constituye una gua de primer orden para el desarrollo de un cuerpo global y unificado en materia de derechos habitacionales19.
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En este punto, el Comit de DESC ha llegado a declarar la violacin del derecho a la vivienda por parte de Estados como Repblica Dominicana y Panam, ante graves situaciones de desalojos forzosos sin asignacin de nuevas viviendas, fraudes y otras prcticas desleales en la asignacin de las viviendas. ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002. P. 69. Corte Constitucional. Sentencia C-251 de 1997. M.P. Alejandro Martnez Caballero. Documento ONU E/CN. 4/Sub.2/1994/20. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 73.
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1.2. La delimitacin del contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada a partir del derecho internacional consuetudinario
Si bien existe un amplio catlogo de instrumentos internacionales, plenamente vinculantes para el Estado colombiano, que directa o indirectamente se refieren al derecho a la vivienda adecuada, lo cierto es que en la actualidad y de forma creciente, se admite una mayor importancia a criterios interpretativos contenidos en documentos que carecen de los atributos reconocidos a la normatividad formal inmediatamente aplicable20. Se trata de manifestaciones que de forma genrica se han incluido en el trmino anglosajn soft law (derecho blando), por el cual se designa a una serie de normas que, aunque no constituyen una fuente jurdica obligatoria para los Estados, constituyen una gua para la comprensin de los deberes jurdicos contrados a resultas de la ratificacin del PIDESC21. La propia Corte Constitucional colombiana ha dado un reconocimiento expreso a la utilizacin del soft law, es decir, de aquellas disposiciones flexibles, adoptadas en el seno de organizaciones internacionales, a veces por amplias mayoras, que constituyen directivas de comportamiento dirigidas a los Estados, y que adems sirven como criterio auxiliar de interpretacin de los tratados internacionales sobre derechos humanos22. En el mismo sentido, debe ser reconocida la importancia del derecho internacional consuetudinario, entendido como el consenso generado entre los Estados respecto de una determinada pauta de comportamiento, la cual se termina imponiendo como derecho objetivo, conforme a lo dispuesto en el Artculo 31 de la Convencin de Viena sobre Derechos de los Tratados (1969), que obliga a interpretar las normas de los tratados (como el PIDESC) de buena fe, tomando en consideracin su objeto y fin, el sentido corriente de sus trminos, los trabajos preparatorios y las prcticas relevantes23.
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En trminos generales se admite que se trata de normas que no son inmediata y obligatoriamente vinculantes, pero no es cierto que puedan ser desatendidas por los Estados, de conformidad con el Artculo 31 del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados (1969). PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 116. Corte Constitucional. Sentencia C-872 de 2003. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez. ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002. p. 70.
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A continuacin se relacionan las normas de derecho blando que son consideradas en este trabajo para la definicin del contenido del derecho a la vivienda adecuada24: Principios de Limburgo sobre la implementacin del PIDESC (1986) Principios de Maastricht sobre violaciones a los derechos econmicos, sociales y culturales (1997) Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (1998) Principios de las Naciones Unidas sobre la Restitucin de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas (2005) Declaracin sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social (1969) Declaracin de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat I, 1976) Declaracin de Estambul sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat II, 1996) Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo (1986)
1.3. La delimitacin del contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada a partir de subreglas jurisprudenciales
La metodologa utilizada, para el estudio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se orienta a la presentacin de subreglas jurisprudenciales, entendiendo por ellas, las condiciones jurisprudenciales de aplicacin de reglas y principios constitucionales25 a un caso concreto. Conforme a lo anterior, el anlisis y
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En idntico sentido, haciendo explcitas las normas de derecho blando utilizadas en la definicin del contenido del derecho a la alimentacin, ver Defensora del Pueblo. El derecho a la alimentacin, en la Constitucin, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogot, D. C., ProSeDHer. 2005. p. 36 y ss. El concepto de subregla tiene un origen curioso en el constitucionalismo colombiano. Al parecer esa expresin no es usada en otros pases, o lo es de manera tangencial. En cambio en Colombia es usada masivamente en las discusiones constitucionales, en algunos artculos y en ciertas jurisprudencias como si fuera un concepto comn y aceptado en la teora constitucional. Pero no es as. Adems no
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la presentacin de las sentencias deber seguir varios de los siguientes pasos: (1) realizar una breve descripcin de los hechos; (2) indicar, cuando sea necesario, los fundamentos normativos de la decisin, en particular cuando se hace uso de instrumentos internacionales sobre derechos humanos; (3) evaluar la disciplina doctrinaria y argumentativa de la Corporacin, en el seguimiento de fallos precedentes (principio de stare decisis); (4) reproducir los apartes ms ilustrativos de las consideraciones, que tengan directa relacin con los hechos que dieron lugar a la controversia; y, (5) exponer la decisin del caso concreto. El sentido de esta propuesta metodolgica es resistir la tentacin de hacer un anlisis simplemente conceptual de la jurisprudencia, que se ocupe de extraer los apartes ms significativos de los pronunciamientos, buscando en los fallos judiciales meras frmulas sacramentales, aplicables a la manera de una norma positiva. La apuesta es sustancialmente diferente, pues paradjicamente, la subregla de un pronunciamiento judicial, no debe ser buscada en las argumentaciones que expresamente se provee la corporacin respectiva para adoptar una decisin, sino en los hechos que dan lugar a ella. De esta manera, el verdadero sentido del concepto de subregla, se refiere mucho ms a la relacin entre los hechos que dan lugar al fallo y la resolucin del caso concreto, y se identifica como el principio explicativo ms estrecho, y no con la mxima doctrinaria contenida en la sentencia26.
es claro ni el origen ni la paternidad conceptual de esta nocin. Sin embargo, a pesar de eso, es una categora til porque en el fondo corresponde a la nocin de norma adscrita de Alexy, y es vecina de la idea de ratio decidendi en los sistemas del common law. UPRIMNY YEPES, Rodrigo. La igualdad en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En Pensamiento Jurdico No. 15. Bogot D.C., Universidad Nacional de Colombia. 2002. p. 350.
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Tras citar las definiciones de ratio decidendi presentadas por Gray, Austin, Halsbury y Morgan, Diego Lpez Medina concluye: En todas estas definiciones surgen varias caractersticas en comn: para todas ellas, la ratio parece encontrarse en los enunciados y argumentos que expresamente hace el juez anterior. El precedente, por tanto, parece encontrarse en los argumentos expresos que hizo el juez en su sentencia anterior y que eran necesarios para justificar el fallo. Se trata, como es evidente, de una concepcin formalista o textualista de la ratio decidendi () La elaboracin de una nueva teora de la ratio se llev a cabo mediante la publicacin del muy influyente artculo de Goodhart en 1930, Determining the Ratio Decidendi of a case. El artculo de Goodhart tiene como tesis central una afirmacin ms bien extraa: es claro, por tanto, que la primera regla para descubrir la ratio decidendi de un caso es que esta no debe buscarse en los argumentos sobre los cuales el juez ha basado su decisin. Posteriormente, Diego Lpez Medina da cuenta de los efectos de la recepcin local (vale decir, parcial) de la teora de Goodhart acerca de la ratio decidendi, as: Este modelo empieza a tener consecuencias importantes para la lectura de precedentes en Colombia: parece aconsejar, contrario a la hermenutica civilstica, la extraccin del mnimo principio posible explicativo del fallo, y no de la mxima doctrinaria, como parece ser la tendencia en la lectura de la jurisprudencia civil. Por ello, para este modelo, se trata de encontrar la justificacin jurdica ms estrecha (menos expansiva) de la decisin LPEZ MEDINA, Diego. El derecho de los jueces. Bogot D.C., Ed. Legis. 2001. p. 113 y ss.
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1.4. Dignidad y adecuacin de la vivienda

Antes de continuar abordando el derecho a la vivienda digna y adecuada es pertinente aclarar las razones para adoptar su denominacin. Vale decir, para adelantar su estudio en una conjugacin de las expresiones utilizadas en la Constitucin Poltica colombiana de 1991 (vivienda digna), y en la Observacin General No. 4 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (vivienda adecuada). Lo anterior constituye una apuesta que da cuenta del sentido mismo de toda la obra, que se propone presentar la construccin de una garanta con base en lo previsto tanto en el mbito nacional, como en el plano internacional. 1.4.1. Derecho a la vivienda digna en la Constitucin Poltica de 1991 El Constituyente colombiano de 1991 decidi vincular el derecho a la vivienda con un principio constitucional como la dignidad humana:
Artculo 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda.
Sin duda, la frmula utilizada en la Constitucin de 1991 no fue del todo original, pues existen diversos ejemplos de Constituciones Polticas en el mundo que consagran el derecho a la vivienda estableciendo una relacin expresa con la dignidad humana, como es el caso de las cartas polticas de Blgica, Argentina, Paraguay, Espaa, Mxico y Nicaragua27. En el caso colombiano, el Constituyente de 1991 decidi seguir el ejemplo del artculo 47 de la Constitucin espaola de 1978, adoptando parcialmente la
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Mxico (1983). Artculo 4: Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecer los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo. Nicaragua (1987). Artculo 64: Los nicaragenses tienen derecho a una vivienda digna, cmoda y segura que garantice la privacidad familiar. El Estado promover la realizacin de este derecho. Paraguay (1992). Artculo 100: Todos los habitantes de la Repblica tienen derecho a una vivienda digna. El Estado establecer las condiciones para hacer efectivo este derecho, y promover planes de vivienda de inters social, especialmente las destinadas a familias de escasos recursos, mediante sistemas de financiamiento adecuados. Argentina (1994). Artculo 14 bis: El Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendr carcter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establece (...) la proteccin integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensacin econmica familiar y el acceso a una vivienda digna.
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misma denominacin, y definiendo de forma semejante las obligaciones a cargo del Estado:
Todos los espaoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes pblicos promovern las condiciones necesarias y establecern las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedir la especulacin. La comunidad participar en las plusvalas que genere la accin urbanstica de los entes pblicos.
La Carta colombiana sigui as parcialmente la Constitucin espaola, pero reemplazando, entre otras, la expresin derecho a la vivienda digna y adecuada, por derecho a la vivienda digna a secas, en una particular recepcin local de la norma que se pretenda seguir. Conforme a lo anterior, bien podra llegar a ser utilizada en el orden interno, la expresin derecho a la vivienda digna, siguiendo la eleccin del Constituyente de 1991, quien parece haber preferido prescindir de la adecuacin antes que de la dignidad humana, como criterio regulador en la realizacin de esta garanta. No obstante, esta alternativa pierde terreno si se advierte que, por la va del bloque de constitucionalidad, se integran al orden constitucional colombiano diversos instrumentos internacionales que se refieren al derecho a la vivienda adecuada, de manera que la conjugacin de las expresiones parece ineludible. Precisamente en este sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional hace permanente alusin al derecho a la vivienda digna, teniendo en cuenta su consagracin en la Carta Poltica de 1991, con excepcin de las Sentencias C-936 de 2003, T-403 de 2006 y T-585 de 2006, en las que, citando los instrumentos internacionales sobre derechos humanos relativos a los derechos habitacionales, hace uso de las expresiones derecho a la vivienda digna y derecho a la vivienda adecuada, indistintamente28. 1.4.2. Reconocimiento de la dignidad y la adecuacin en la vivienda por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Las Observaciones Generales Nos. 4 y 7 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales utilizan las expresiones derecho a la vivienda adecuada, lo
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Una de las obras ms importantes sobre el derecho a la vivienda utiliza la misma expresin que da nombre a este trabajo. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003.
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cual resulta comprensible, teniendo en cuenta su obligacin de dar alcance a lo previsto en el artculo 11.1 del Pacto, el cual reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. En este sentido, el Comit advierte expresamente las razones de su eleccin:
La referencia que figura en el prrafo1 del artculo11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisin de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el ao2000 en su prrafo5:el concepto de vivienda adecuada... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminacin y ventilacin adecuadas, una infraestructura bsica adecuada y una situacin adecuada en relacin con el trabajo y los servicios bsicos, todo ello a un costo razonable. 8. As pues, el concepto de adecuacin es particularmente significativo en relacin con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se puede considerar que constituyen una vivienda adecuada a los efectos del Pacto.
Dicho esto, el Comit pasa enseguida a definir los elementos que determinan la adecuacin de una vivienda, sealando siete (7) componentes, a saber: (1) seguridad jurdica de la tenencia; (2) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; (3) gastos soportables; (4) habitabilidad; (5) asequibilidad; (6) localizacin; (7) adecuacin cultural29. Conforme a lo anterior, podra llegar a sostenerse que la denominacin derecho a la vivienda adecuada debe ser de uso general, incluso en el mbito colombiano. Sin embargo, adems de contar con una consagracin expresa en la Constitucin Poltica colombiana, la inclusin de la dignidad humana como criterio regulador del derecho a la vivienda, se impone tambin por el reconocimiento explcito que hace el propio Comit de DESC en la Observacin General 4:
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Incluso, con base en tales elementos, la Red sobre los Derechos relacionados con la Tierra y la Vivienda de Habitat Internacional Coalition (HIC) elabor un listado de indicadores para determinar el cumplimiento del derecho a la vivienda adecuada, identificando 14 componentes de esta garanta: (1) seguridad en la tenencia; (2) bienes y servicios pblicos; (3) bienes y servicios ambientales (incluidos la tierra y el agua); (4) asequibilidad (incluido el acceso a la financiacin); (5) habitabilidad; (6) accesibilidad fsica; (7) ubicacin; (8) adecuacin cultural; (9) garantas frente a la expoliacin; (10) derechos de informacin; (11) derechos de participacin y posibilidades de expresin; (12) medidas de realojamiento; (13) medio ambiente seguro; (14) seguridad fsica y privacidad. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 112.
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En opinin del Comit, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse ms bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y as debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda est vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. As pues, la dignidad inherente a la persona humana, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el trmino vivienda se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos econmicos.
As las cosas, si bien el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales acogi la expresin derecho a la vivienda adecuada, tambin reconoce la importancia de la dignidad humana en el contenido y alcance de esta garanta. De esta forma, una vez ms, la conjugacin de las expresiones parece necesaria. 1.4.3. Complementariedad entre dignidad y adecuacin Tal como se desprende del anlisis del texto constitucional colombiano, de la recepcin local del texto de la Constitucin Espaola, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Observacin General No. 4 del Comit de los DESC, la adecuacin y la dignidad de la vivienda no son expresiones antagnicas, antes bien, se trata de conceptos complementarios. Si la complementariedad no es razn suficiente para acuar la expresin que le da nombre a este trabajo, vale la pena ofrecer otros argumentos, que invitan a pensar en la fuerza de su utilizacin. En primer lugar, el Constituyente vincul el derecho a la vivienda con un principio constitucional fundamental, vale decir, central dentro del desarrollo del Estado social de derecho, en el que la persona humana se constituye en el eje y razn de ser de las previsiones constitucionales. As las cosas, llegar a abordar el derecho a la vivienda, haciendo nicamente uso de la expresin utilizada en los instrumentos internacionales, que lo vinculan con la adecuacin, equivale a descartar la importancia que en su desarrollo pueda tener el principio de la dignidad humana, en abierta contradiccin al deseo constituyente de 1991. En otras palabras, utilizar en el mbito colombiano la expresin derecho a la vivienda adecuada, prescindiendo por completo de la dignidad, es tanto como descartar la fuerza normativa que tendra ella como principio constitucional30.
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La Corte Constitucional en la Sentencia T406 de 1992 reconoce como principio constitucional el respeto a la dignidad humana.
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De otro lado y en segundo lugar, debe advertirse que la dignidad humana constituye, en palabras de la propia Corte Constitucional, el fundamento ltimo de la consagracin de todo el catlogo de derechos, pero de forma particular, del reconocimiento de los DESC en el constitucionalismo contemporneo, como parte de todas las garantas y libertades fundamentales, que guardan entre s una estrecha relacin de interdependencia. De esta manera, bien podra decirse, parafraseando a la Corte Constitucional, que el reconocimiento del derecho a la vivienda y el principio de dignidad humana, guardan una ntima relacin.
Existe entonces una ntima relacin entre la consagracin del Estado social de derecho, el reconocimiento de la dignidad humana, y la incorporacin de los llamados derechos de segunda generacin () Las diferentes categoras de tales derechos [derechos civiles y polticos, de un lado, y derechos sociales, del otro] constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, caracterstica que exige proteccin permanente con el propsito de obtener su plena vigencia, sin que jams pueda justificarse la violacin de unos en aras de la realizacin de otros31.
En un sentido semejante, advirtiendo la interrelacin entre todo el catlogo de los derechos, el Comit de DESC reconoce la importancia de la dignidad humana en la fundamentacin de los derechos sociales y del derecho a la vivienda: As pues, la dignidad inherente a la persona humana, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el trmino vivienda se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos econmicos32. Por ltimo y en tercer lugar, tampoco parece plausible la opcin de acoger la expresin derecho a la vivienda digna, con estricto apego al texto constitucional, prescindiendo de su reconocimiento en instrumentos internacionales que se refieren a la vivienda adecuada, como quiera que estos instrumentos hacen parte del orden constitucional colombiano a travs del bloque de constitucionalidad. Por lo anterior, con la denominacin derecho a la vivienda digna y adecuada, propuesta en esta publicacin, se toma nota del desarrollo de esta garanta, tanto en el mbi31 32
Corte Constitucional. Sentencia C251 de 1997. M.P. Alejandro Martnez Caballero. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4.El derecho a una vivienda adecuada. doc. E/1991/23. 1991.
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to estatal a travs de la Constitucin Poltica de 1991, como de su consagracin en instrumentos internacionales sobre derechos humanos, en un necesario y nutrido dilogo entre el orden jurdico local y el universal33. De esta manera, debe ser reconocida la superioridad de una denominacin que se proponga recoger tanto la dignidad como la adecuacin de la vivienda en el contenido del derecho, frente a la opcin de tomar exclusiva nota del nombre utilizado en los instrumentos internacionales de derechos humanos o de atender nicamente lo sealado en la Constitucin Poltica.
1.5. Elementos del derecho a la vivienda digna y adecuada

Conforme a lo sealado por el Comit de DESC en la Observacin General No. 4, el derecho a una vivienda adecuada debe comportar como mnimo la atencin de los siguientes aspectos: (1) seguridad jurdica de la tenencia, reflejada entre otras cosas, en la proteccin frente a desalojos, hostigamientos, expropiaciones, especulaciones en los arrendamientos o en los costos relacionados con la ocupacin de la vivienda; (2) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, referida al suministro de todos los servicios relacionados con la vivienda, por ejemplo, el acceso a agua potable, alcantarillado, retiro de basuras, electricidad, calefaccin (cuando fuera necesario) energa para cocinar y ventilacin34 pero incluso tambin servicios de bomberos y emergencias, transportes pblicos y adecuacin de vas de acceso; (3) gastos soportables, en virtud del cual las cargas econmicas relacionadas con la habitacin de una vivienda no deben ser tan altas que terminen comprometiendo la satisfaccin de otras necesidades bsicas; (4) habitabilidad, en trminos de seguridad y salubridad; (5) asequibilidad, de manera que se garantice acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda35 a grupos en situacin de desventaja; (6) localizacin, que permita
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El derecho internacional y el derecho interno interactan, cada vez con mayor nfasis, auxilindose mutuamente en el proceso de tutela de los derechos humanos y superando as la visin clsica que los distingua de manera tajante. ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Ed. Trotta. 2002. P. 70. PISARELLO, Gerardo. El derecho a una vivienda adecuada: Notas para su exigibilidad. En: Derechos sociales. Instrucciones de uso. ABRAMOVICH, Vctor; AN, Mara Jos; y, COURTIS, Christian (Comp.) Doctrina Jurdica Contempornea. Mxico D.F. 2003. Pgs. 188. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4.El derecho a una vivienda adecuada. doc. E/1991/23. 1991. Prrafo 8 e).
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el acceso a oportunidades de empleo y de atencin para nios, as como que no ponga en peligro la salud o la vida de sus ocupantes por razones de contaminacin; y, (7) adecuacin cultural, garantizando que la vivienda refleje la identidad cultural de sus habitantes. En esta publicacin se agrupan en cuatro (4) los siete elementos recin mencionados. Estos cuatro componentes propuestos son: seguridad jurdica de la tenencia (que incluye la prohibicin de realizar o permitir los desalojos forzosos); calidad y entorno (que comprende disponibilidad de servicios, habitabilidad y localizacin, segn la clasificacin del Comit); accesibilidad econmica (reuniendo gastos soportables y asequibilidad de grupos en situacin de desventaja), y, por ltimo, adecuacin cultural36. La reagrupacin de los componentes bsicos del derecho a la vivienda adecuada, que propone el presente documento, se debe en la similitud conceptual que persiguen varios de los elementos contenidos en la Observacin General No. 4. As, por ejemplo, la entrega de subsidios se relaciona con la necesidad de garantizar que el acceso y mantenimiento de la vivienda, no genere una excesiva carga econmica para sus titulares y sus familias, de tal manera que ponga en peligro la realizacin de otros derechos (gastos soportables) y con la necesidad de garantizar el acceso a una vivienda para quienes carecen de esta, en particular cuando se trata de grupos desaventajados (asequibilidad). Por esta razn, estos dos elementos se unen en uno solo, que se denomina de forma genrica accesibilidad econmica. Algo semejante ocurre con tres (3) elementos previstos en la Observacin No. 4, que se estudian bajo la denominacin de calidad y entorno. En este caso, los componentes agrupados se refieren, en mayor o menor medida, a la calidad de la construccin de la vivienda para que esta sea habitable dignamente, a la seguridad que esta debe ofrecer a sus ocupantes contra amenazas provenientes de la accin de otras personas, de la naturaleza, de fuentes de contaminacin, a la ubicacin adecuada de la vivienda, al completo suministro de servicios pblicos, a la relacin con el entorno, y a su relacin con el novel derecho a la ciudad37.
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La Corte Constitucional en la sentencia C-936 de 2003 agrup los siete elementos sealados por el Comit en dos: condiciones de la vivienda y seguridad del goce de la vivienda. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 84.
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Los cuatro componentes del derecho a la vivienda adecuada se agrupan, entonces, as: (1) Seguridad jurdica de la tenencia (2) Calidad y entorno (3) Accesibilidad econmica (4) Adecuacin cultural
Habitabilidad Disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura Localizacin Asequibilidad de grupos en desventaja Gastos soportables
Conforme a lo anterior, tras agotar la presentacin de una serie de aspectos generales, se desarrollar lo que ha sido la construccin del derecho a la vivienda digna y adecuada, en cuatro unidades temticas, que corresponden al agrupamiento recin sealado: (1) seguridad jurdica de la tenencia; (2) calidad y entorno; (3) accesibilidad econmica y (4) adecuacin cultural.
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2. ASPECTOS GENERALES
2.1. Reconocimiento del derecho a la vivienda digna y adecuada

Al igual que los dems derechos sociales, el derecho a la vivienda adecuada, ha sido blanco de mltiples crticas, en cuanto a su fundamentacin. En efecto, esta garanta constitucional ha sido objeto de los mismos reparos que, en trminos generales, se han opuesto a los DESC, de los cuales, se afirma que: (1) tendran un contenido impreciso; (2) estaran sometidos al lmite de la progresiva efectividad; (3) demandaran necesariamente recursos para ser garantizados; y, (4) a falta de una legislacin nacional precisa, resultara imposible hacerlos efectivos por parte de los jueces38. Respecto a estos obstculos, este trabajo constituye un paso para su superacin en relacin con el derecho a la vivienda digna y adecuada, por la va de (1) aclarar la conducta debida, (2) sealar su contenido mnimo, de cumplimiento inmediato y no progresivo, (3) desvirtuar el mito de la erogacin de recursos como nico medio para su garanta y, (4) presentar los casos en los que el tribunal constitucional colombiano, lo ha hecho efectivo, sin exigir un desarrollo legislativo previo.
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Al problema de la indeterminacin del contenido de la conducta debida en materia de derechos sociales, se suman obstculos como la autorrestriccin del poder judicial frente a cuestiones polticas o tcnicas, la inadecuacin de los mecanismos procesales tradicionales para la tutela de los derechos sociales y la escasa tradicin de control judicial en la materia. ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Apuntes sobre la exigibilidad judicial de los derechos sociales. en Derechos sociales. Instrucciones de uso. ABRAMOVICH, Vctor; AN, Mara Jos; y, COURTIS, Christian (Comp.) Doctrina Jurdica Contempornea. Mxico D.F. 2003. Pp. 55-78. De alguna manera, el trabajo que se ha propuesto la Defensora del Pueblo, contribuye a sortear este tipo de problemas en materia de justiciabilidad del derecho a una vivienda adecuada.
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No obstante, a las objeciones frente al conjunto de los DESC se suman otras relativas al derecho a la vivienda digna y adecuada. En particular, se critica la fundamentacin del derecho a la vivienda como una garanta con entidad propia, ante la relativa ausencia de referentes normativos que lo consagren de forma expresa. En este sentido, se advierte que el derecho a la vivienda adecuada no fue incluido como garanta independiente en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, sino como un componente del derecho a un nivel de vida adecuado (art. 11.1)39. Algo semejante ocurre en el mbito regional, pues el derecho a la vivienda adecuada no fue incluido dentro de las garantas del Protocolo de San Salvador, y la nica referencia cercana al derecho a la vivienda debe buscarse en su Artculo 11, relativo al derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios pblicos bsicos. No obstante lo anterior, con el tiempo, el derecho a la vivienda adecuada se ha ido posicionando como un derecho autnomo, gracias a la labor doctrinaria emprendida por instancias como el Comit de DESC y el relator especial para la vivienda adecuada. Al respecto, precisamente el Relator Especial seala:
En el ltimo decenio, gracias a la amplia labor de interpretacin del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en particular sus Observaciones Generales No. 4 sobre el derecho a una vivienda adecuada y No. 7 sobre desalojos forzosos, as como a la labor del relator especial sobre el derecho a una vivienda adecuada de la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras y numerosas resoluciones de la Comisin de Derechos Humanos, se confirm la condicin del derecho a una vivienda adecuada como un derecho humano diferenciado40.
De esta manera, la aparente ausencia de una referencia explcita al derecho a la vivienda adecuada, como derecho autnomo en algunos instrumentos internacionales, ha sido suplida con una consistente labor interpretativa, adelantada a travs de las Observaciones Generales del Comit de DESC y con los informes del Relator de vivienda.
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Artculo 11: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari. Marzo 1 de 2002. Doc. E/CN.4/2002/59. prr. 21.
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A todo lo anterior, se suma el reconocimiento normativo del derecho a la vivienda en varias disposiciones de derecho internacional y en mltiples constituciones nacionales41, incluida la colombiana. 2.1.1. Reconocimiento del derecho a la vivienda adecuada en el derecho internacional En el mbito internacional existen diversos instrumentos que reconocen el derecho a la vivienda. En particular vale la pena destacar brevemente la Declaracin Universal de Derechos Humanos42; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos43; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales44; la Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial45; la Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer46; la Convencin de los Derechos del Nio47; la Convencin
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Entre ellas las Constituciones de Brasil (1988), Venezuela (1999), o Espaa (1978). El Relator Especial seala que ms de cincuenta de los pases han adoptado o modificado sus constituciones, en el sentido de incluir elementos relacionados con el derecho a la vivienda y los derechos habitacionales. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari. Marzo 1 de 2002. Doc. E/CN.4/2002/59. prr. 22. Art. 25. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. Art. 17. Nadie ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputacin. Artculo 11: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento. Art. 5. En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artculo 2 de la presente Convencin, los Estados Partes se comprometen, particularmente en el goce de los derechos siguientes: () e) Los derechos econmicos, sociales y culturales, en particular: () iii) el derecho a la vivienda. Art. 14.4. Los Estados Parte adoptarn todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participacin en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular el asegurar el derecho a: () h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones.... Art. 16.1. Ningn nio ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y a su reputacin.
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sobre el Estatuto de los Refugiados48; y, Convencin Internacional sobre la Proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares49. En el marco de la Organizacin Internacional del Trabajo han sido aprobadas recomendaciones y convenios, relativos directa o indirectamente al derecho a la vivienda adecuada. Es el caso del Convenio 169 de la OIT sobre el derecho a la tierra de los pueblos indgenas50, y las Recomendaciones 115 (1961) sobre habitaciones de los trabajadores51 as como la 162 (1980) sobre trabajadores de la tercera edad. Este proceso de reconocimiento del derecho a la vivienda tambin se advierte en instrumentos de tipo regional como el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (art. 8.1. sobre respeto al domicilio); la Carta Social Europea (1961, art. 16); Carta Social Europea revisada (1996, art. 31); la Carta Comunitaria de Derechos fundamentales de la Unin Europea de 1989 (prrafos 2 y 10); la Carta de Derechos fundamentales de la Unin Europea aprobada en Niza en 2000 (art. 34.3); la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos promulgada en 1948 (art. 34 k); la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (arts. VIII, XI y XXIII) del mismo ao; el Protocolo de San Salvador (art. 11) y la Carta Africana de Derechos Humanos (1961, arts. 4 y 16).
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Art. 21. En materia de vivienda, y en la medida en que est regida por las leyes y reglamentos o sujeta a la fiscalizacin de las autoridades oficiales, los Estados contratantes concedern a los refugiados que se encuentren legalmente en sus territorios el trato ms favorable posible y en ningn caso menos favorable que el concedido generalmente en las mismas circunstancias a los extranjeros. Art. 43.1. Los trabajadores migratorios gozarn de igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado de empleo en relacin con... d) El acceso a la vivienda, con inclusin de los planes sociales de vivienda, y la proteccin contra la explotacin en materia de alquileres.
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Artculo 14.1. Deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deber prestarse particular atencin a la situacin de los pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes. 2. Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin. 3. Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurdico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. Principio 2: La poltica nacional debera tener por objetivo el fomento, dentro de la poltica general relativa a la vivienda, de la construccin de viviendas e instalaciones colectivas conexas, a fin de garantizar que se pongan al alcance de todos los trabajadores y de sus familias un alojamiento adecuado y decoroso y un medio ambiente apropiado. Debera darse prioridad a las personas cuyas necesidades sean ms urgentes.
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En el caso particular de Amrica, son escasos los referentes normativos que se encuentran en instrumentos regionales. Llama la atencin lo consignado en el Artculo 34.K de la Carta de la Organizacin de Estados Americanos de 1948, en el cual se contempla el derecho a una vivienda adecuada para todos los sectores de la poblacin, as como lo dispuesto en el Artculo 11 del Protocolo de San Salvador que entr en vigencia en 1999, que protege de forma indirecta los derechos habitacionales, al contemplar que Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios pblicos bsicos. 2.1.2. Las Observaciones Generales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales El Comit de DESC, a diferencia de los otros seis rganos52 establecidos para verificar el cumplimiento de tratados, no fue creado por el Pacto mismo, sino por la Resolucin 1985/17 del Consejo Econmico y Social (ECOSOC). El Comit, que se compone de 18 expertos, tiene como funcin principal la de vigilar la aplicacin del Pacto por parte de los Estados signatarios, tarea que cumple examinando los informes peridicos presentados de forma quinquenal por los mismos y emitiendo, tras un dilogo con la representacin nacional respectiva, observaciones finales con las que se procura mejorar la aplicacin del Pacto en el Estado correspondiente53. Adicionalmente, a partir de su segunda sesin (1988) el Comit ha emitido toda una serie de observaciones generales procurando definir con mayor precisin las principales obligaciones de los Estados en relacin con el Pacto y la sustancia de los derechos econmicos, sociales y culturales, con el fin de darles un contenido normativo comparable al de los derechos civiles y polticos () Las Observaciones Generales dictadas por el Comit equivalen a su jurisprudencia en relacin con el contenido del Pacto, del cual es el nico rgano de aplicacin54.
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Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, Comit de Derechos Humanos, Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, Comit contra la Tortura, Comit de Derechos del Nio y Comit para la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. Ver. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos representacin regional para Amrica Latina y el Caribe C/O Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Compilacin de observaciones finales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales sobre pases de Amrica Latina y el Caribe (1989-2004). Santiago de Chile. Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. 2004. ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002. P. 68.
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En este sentido, el avance ms significativo en cuanto al posicionamiento y la definicin del contenido y alcance del derecho a la vivienda adecuada, lo constituye la aprobacin de las Observaciones Generales No. 4 (derecho a la vivienda adecuada, 1991) y 7 (el derecho a una vivienda adecuada: los desalojos forzosos, 1997) por parte del Comit de DESC55. En la primera de ellas, la No. 4, el Comit define el alcance del derecho a la vivienda adecuada, precisa las obligaciones del Estado en su realizacin, al tiempo que presenta los siete (7) elementos que hacen parte del derecho. Posteriormente, en la Observacin General No. 7, el Comit se refiere igualmente al derecho a la vivienda adecuada, pero haciendo nfasis en la obligacin de los Estados de evitar los desalojos forzosos. Para el efecto, define los desalojos forzosos como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de proteccin legal o de otra ndole ni permitirles su acceso a ellos56. 2.1.3. Reconocimiento del derecho a la vivienda digna en la Constitucin Poltica de 199157 En las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, que llevaron a la aprobacin del Artculo 51 constitucional, se advierte que los fines principales de esta disposicin y las preocupaciones de los constituyentes eran:
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Como lo ha puesto de manifiesto Craven, la voluntad del Comit de ejercer una funcin interpretativa en abstracto al dictar observaciones generales incluso definiendo la sustancia de determinados derechos (por ejemplo, el derecho a la vivienda adecuada), su facultad de efectuar comentarios y recomendaciones especficas sobre hechos concretos que implican violaciones al Pacto por los estados, y la aceptacin de informes alternativos por las ONG han contribuido a brindar al Comit un papel cuasi-judicial. ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002. p. 68. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 7.El derecho a una vivienda adecuada: los desalojos forzosos. Doc. E/1991/23. 1991. Prr. 3. El reconocimiento del derecho a la vivienda en el mbito estatal, en el marco de constituciones polticas, es amplio. Desde una primera mencin en la Constitucin de Weimar de 1919, fue luego recogido en las constituciones de Baviera, Bremen y Berln, y en la actualidad las constituciones de Argentina, Blgica, Ecuador, Guyana, Hait, Honduras, Irn, Italia, Mal, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Rusia, Sudfrica, Espaa y Uruguay, entre otras, contienen disposiciones sobre el derecho a la vivienda. En la Constitucin de Weimar, paradigma del constitucionalismo social de comienzos del Siglo XX, se estableci: El reparto y utilizacin del suelo sern vigilados por el Estado, en forma que impida el abuso y se tienda a proporcionar a todo alemn una morada sana y a todas las familias, especialmente a las de numerosa prole, una morada y un patrimonio que responda a sus necesidades. Al respecto ver PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de) construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 43 y ss.
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Cmo estimular constitucionalmente mecanismos que permitan superar por una parte el dficit de vivienda en nuestro pas que es bastante alto, en segundo lugar cmo evitar el fenmeno de los urbanizadores piratas y tambin cmo lograr superar situaciones muy graves y dramticas que se expresan en los tugurios, hacinamientos, rancheras en las ciudades y en los campos; igualmente, cmo logramos que los planes de vivienda que hacen las entidades tanto del sector oficial como del sector privado tengan una responsabilidad, por una parte con la calidad de la vivienda pero tambin buscando que la cantidad est relacionada con los precios equitativos58.
Al mismo tiempo se propuso un artculo transitorio que, finalmente, no prosper sobre la posibilidad de hacer una reestructuracin de los actuales crditos de vivienda en el sector estatal, en el sector privado, y cmo encontrar mecanismos que, ampliando incluso el nmero de aos para el pago de la vivienda se pudiera que la gente, pagando la vivienda, disminuyera un poco el monto de las cuotas59. De esta manera, para el Constituyente, la previsin de una norma que protegiera el derecho a la vivienda digna deba ir mucho ms all de su simple reconocimiento y deba incorporar mecanismos para su aplicacin integral, con el fin de atender los problemas habitacionales particulares de la realidad colombiana. As mismo, en las deliberaciones de la Asamblea, se advierte la necesidad de ofrecer proteccin a los diversos elementos que componen el derecho a la vivienda, conforme a lo previsto posteriormente en la Observacin General No. 4 del Comit de DESC, y que en esta publicacin se desarrollan. Vale decir, que en este sentido el Constituyente mostr especial inters en que fuera protegido el derecho a la vivienda digna, en cuanto a la seguridad jurdica de la tenencia (al referirse a las urbanizaciones piratas), a la calidad de las viviendas (exigiendo al respecto, responsabilidad de las entidades tanto pblicas como privadas que ejecutan los programas de vivienda) y la accesibilidad econmica (preocupndose por el dficit habitacional y por los precios equitativos60). Este ltimo aspecto, (las condiciones econmicas para el acceso a la vivienda) sin duda constituy una de las preocupaciones centrales del Constituyente. Esto al punto que se lleg a proponer una norma transitoria, con el fin de reestructurar los crditos de vivienda, en un gesto de clara anticipacin, de lo que sera el desplome del
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Asamblea Nacional Constituyente. Comisin 5, Sesin del da 15 de mayo de 1991. Asamblea Nacional Constituyente. Comisin 5, Sesin del da 15 de mayo de 1991. Expresin sin duda cercana a la utilizada por el Comit de DESC, que se refiere a gastos soportables.
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sistema de financiacin de vivienda en UPAC, ocurrido en 1999 tras las sentencias de la Corte Constitucional, que lo consideraron inadecuado para garantizar el derecho a la vivienda. No obstante, el fundamento constitucional del derecho a la vivienda digna y adecuada va mucho ms all de lo contenido en el Artculo 51 superior, y se encuentra a todo lo largo del texto de la Carta Poltica, como lo reconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional61. En efecto, el tribunal constitucional colombiano, paulatinamente ha ido construyendo el derecho a la vivienda, con referencia a diferentes disposiciones de la Carta Superior, aludiendo a la clusula del Estado social de derecho, a principios como los de dignidad humana, igualdad y solidaridad (arts. 1 y 13), advirtiendo la relacin de interdependencia que guarda la vivienda con los derechos a la vida, a la salud, a la educacin, al trabajo y al medio ambiente sano. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha vinculado el reconocimiento del derecho a la vivienda con varias normas constitucionales, como las relativas a la funcin social y ecolgica de la propiedad (art. 58) y a la promocin del acceso progresivo a la propiedad de la tierra, a los servicios de educacin, salud, vivienda y seguridad social para los trabajadores agrarios (art. 64). De esta forma, la Corte Constitucional ha construido el derecho a la vivienda digna y adecuada, a partir del texto de la Constitucin Poltica, mediante la conexin entre enunciados normativos de varios de sus artculos. En efecto, la Corte no ha reducido el contenido del derecho a la vivienda digna a lo dispuesto en el artculo 51 constitucional, y por el contrario, ha hecho una interpretacin sistemtica de las normas constitucionales, definiendo los contornos de este derecho, tratando de conferir unidad de sentido a todo el texto de la Carta Superior62.
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No obstante, en sus primeros pronunciamientos sobre el derecho a la vivienda, precisamente aquellos que lo relegaban por completo a ser un derecho que deba ser desarrollado por el legislador y la administracin, pero no por los jueces, la Corte Constitucional elabor su concepto sobre el derecho a la vivienda nicamente sobre lo previsto en el Artculo 51 constitucional. Esto es lo que Rodolfo Arango describe como la relacin uno a uno entre derechos fundamentales y disposiciones constitucionales. Rodolfo Arango Rivadeneira. El concepto de derechos sociales fundamentales. Bogot, D. C., Legis. 2005. Pg. 121. La superacin de esta versin textualista del derecho a la vivienda permite apreciar el carcter evolutivo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al menos en su doctrina respecto de este derecho social. Segn una comprensin integral del texto constitucional, no solo las disposiciones de derechos fundamentales individuales (separadas, atmicas) sirven de fundamento a los derechos fundamentales. Tambin varias disposiciones normativas (moleculares), que mediante una interpretacin sistemtica han sido vinculadas en una red de enunciados normativos, pueden justificar otras posiciones jurdicas
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2.2. El derecho a la vivienda adecuada como derecho fundamental

El derecho a la vivienda digna fue consagrado dentro del Captulo 2 del Ttulo II de la Constitucin Poltica de 1991, que lleva por nombre De los derechos sociales, econmicos y culturales, por fuera del catlogo de las garantas fundamentales (Captulo 1, Ttulo II). De esta manera, al menos conforme al texto de los artculos 85 y 86 constitucionales, parecera haber sido descartada su fundamentalidad y, en consecuencia, su justiciabilidad a travs de la accin de tutela. No obstante lo anterior, la Corte Constitucional ha ido consolidando con el tiempo una jurisprudencia garantista en materia de derecho a la vivienda digna y adecuada, que permite justificar su fundamentalidad y su justiciabilidad mediante la accin de tutela, bajo ciertos supuestos. Para el efecto, es necesario presentar brevemente la evolucin de la doctrina del mximo tribunal colombiano, dando cuenta de los giros que se advierten en esta lnea jurisprudencial y de los matices de su argumentacin a favor de esta garanta constitucional. 2.2.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna En la primera etapa de su jurisprudencia, la Corte Constitucional se movi entre dos extremos opuestos frente a la construccin del derecho a la vivienda digna y adecuada como un derecho social fundamental. De un lado, en la sentencia T-251 de 1995, la Corte parte de considerar que el derecho a la vivienda es apenas un derecho objetivo de carcter asistencial que debe ser desarrollado por el legislador y promovido por la administracin, de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por esta, o a travs de entes asociativos creados para tal fin, previa regulacin legal y que no otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir del Estado en una forma directa e inmediata su plena satisfaccin, concluyendo que:
As, los derechos constitucionales de desarrollo progresivo, como es el caso del derecho a la vivienda, solo producen efectos una vez se cumplan ciertas condiciones jurdicomateriales que los hacen posibles, por lo que en principio dichos derechos no son suscepfundamentales. Esa concepcin integral le da prioridad a la interpretacin sistemtica y teleolgica sobre la semntica y la originalista. El juez en la perspectiva de la comprensin integral, adopta un rol activo en la determinacin de si en un caso concreto debe pronunciarse a favor de un derecho fundamental interpretativamente construido. Tal rol activo exige que el juez se atenga y respete las reglas institucionales de su funcin, en especial las reglas y formas de la argumentacin jurdica. Rodolfo Arango Rivadeneira. El concepto de derechos sociales fundamentales. Bogot, D. C., Legis. 2005. Pg. 126.
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tibles de proteccin inmediata por va de accin de tutela. Sin embargo, una vez dadas las condiciones antes sealadas, el derecho toma fuerza vinculante y sobre su contenido se extender la proteccin constitucional, a travs de las acciones establecidas para tal fin63.
Este criterio de la Corte es sostenido igualmente en las sentencias T-423 de 1992, T-382 de 1993, T-495 de 1995, T-499 de 1995, T-516 de 1995, T-258 de 1997, T-203 de 1999 y T-1073 de 2001. En todas ellas se niega la aplicacin inmediata del derecho a la vivienda, se le confiere la condicin de derecho-objetivo que debe ser desarrollado por el legislador, se rechaza que pueda ser considerado como derecho fundamental, y se descarta su justiciabilidad mediante la accin de tutela. Otra sala de revisin de la Corte, atendiendo un caso anlogo apenas un mes despus de la Sentencia T251 de 1995, decidi defender la tesis contraria, en la T309 de 199564. En efecto, en este pronunciamiento, la Corte decide amparar el derecho a la vivienda digna porque el Estado que tiene a cargo de manera prioritaria, la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna y de promover planes de vivienda de inters social (artculo 51 C.P.) no puede presenciar indolente la situacin de un grupo humano que carece de recursos para sostener en pie las modestas construcciones que constituyen las viviendas de sus integrantes cuando ellas amenazan ruina por sus deficiencias de construccin y por el transcurso del tiempo65. A partir de estas observaciones la Corte reconoce que deben adoptarse las medidas necesarias para proteger el derecho a la vivienda, que result ser fundamental en ese caso por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal66.
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Corte Constitucional. Sentencia T251 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Los casos que dan lugar a las sentencias T-251 de 1995, T-495 de 1995 y T-309 de 1995 son anlogos: comunidades que son desalojadas por las autoridades municipales y demolidas sus viviendas por encontrarse en zonas de alto riesgo, sin que a los moradores les sean ofrecidas alternativas para acceder a un lugar de habitacin. Mientras que en las Sentencias T-251/95 y T-495/95 (con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa) son negadas las pretensiones del tutelante, en la T-309/95 es tutelado el derecho a la vivienda. Se advierte, aunque rustica, la argumentacin contrafctica para el reconocimiento de un derecho fundamental, sealada por Rodolfo Arango: La prueba de que una posicin jurdica (pj) es objetivamente reconocible y debe ser reconocida, radica en que cuando esta no lo es, se vulnera por lo menos una norma jurdica. El derecho subjetivo se torna reconocible debido a las consecuencias de su no reconocimiento. ARANGO RIVADENEIRA, Rodolfo. El concepto de derechos sociales fundamentales. Bogot, D. C., Legis. 2005. Pg. 129. Con anterioridad a la T-309 de 1995, Sentencias como la T-308 de 1993, T-366 de 1993 y T-021 de 1995 haban anunciado tmidamente la justiciabilidad del derecho a la vivienda a travs de la accin de
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La lnea jurisprudencial analizada hasta este punto en relacin con la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna y adecuada puede ser presentada de forma sencilla en una grfica, como una pregunta a la cual la Corte Constitucional le ha dado diversas respuestas dentro de un espacio de tiempo determinado67.
Fundamentalidad del derecho a la vivienda (Primera etapa de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en DVDA)
El derecho a la vivienda no es un derecho fundamental sobre el cual pueda proceder la accin de tutela. No es de aplicacin inmediata, es ms bien un derechoobjetivo que debe ser desarrollado por el legislador.
T423/92* (Morn) C575/92* (Martnez) T308/93* (Cifuentes) T382/93* (Martnez) T251/95* (Naranjo) T-309/95* (Hernndez) T495/95* (Naranjo) T499/95* (Naranjo) T258/97* (Gaviria) T203/99* (Naranjo) T1073/01* (Vargas)
El derecho a la vivienda puede ser fundamental por conexidad y justiciable a travs de la accin de tutela. Este puede tomar la forma de un derecho subjetivo bajo ciertas condiciones.
Aunque la solitaria Sentencia T-309 de 1995 toma distancia frente al resto de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho a la vivienda, en esta primera etapa de produccin, comparte un rasgo comn con ella: elabora un juicio general acerca de la fundamentalidad de este derecho, sin hacer diferenciacin alguna en relacin con las diversas prestaciones que lo componen.
tutela. No obstante el papel que juega el derecho a la vivienda en estos pronunciamientos es marginal, frente al derecho a la salud y al derecho a la vida. En estas Sentencias lo poco que se dice acerca de esta garanta constituye sin duda obiter dicta, y le permiti a la Corte en pronunciamientos posteriores (ya mencionados) negar su exigibilidad judicial y rechazar su fundamentalidad.
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Sobre la forma de graficar las lneas jurisprudenciales ver LPEZ MEDIDA, Diego Eduardo. El derecho de los jueces. Bogot. Legis. 2000. Pgs. 55 y ss.
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Por ello, la Sentencia T-309 de 1995 hace parte del primer periodo de la jurisprudencia de la Corte sobre el derecho a la vivienda, pues en general todos los fallos mencionados hasta ahora pretenden construir un concepto unvoco de esta garanta, sobre el cual se evala su fundamentalidad. La segunda etapa de la jurisprudencia de la Corte Constitucional se inaugura con la Sentencia T-958 de 2001, en la cual se rechaza la posibilidad de hacer un juicio general sobre la fundamentalidad del derecho a la vivienda, reconociendo la variedad de obligaciones que comporta y la diversidad de disposiciones que existen en el artculo 51 constitucional:
El artculo 51 de la Carta consagra el derecho a la vivienda digna. La Corte Constitucional no ha sido unvoca en el tratamiento de este derecho, pues en algunas ocasiones ha destacado una naturaleza fundamental68 y, por lo mismo, susceptible de proteccin directa mediante la tutela. En otras, le ha asignado una calidad prestacional, de manera que est sujeta a desarrollos progresivos69, razn por la cual de l no se derivan derechos subjetivos70, aunque puede ser protegido mediante tutela cuando opera el factor de conexidad71 o se afecte el mnimo vital72. Esta dificultad, para definir la naturaleza jurdica del derecho a la vivienda digna, responde al hecho de que su configuracin positiva es compleja, pues contempla diversas hiptesis que, por lo mismo, exigen tratamientos jurdicos distintos.
De inmediato la Corte procede a distinguir entre dos enunciados normativos diferentes: de un lado, la primera parte del artculo 51 superior (Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna), en virtud del cual el derecho a la vivienda aparece como un derecho fundamental de aplicacin inmediata, compuesto por unos deberes de respeto y de proteccin. Por otro lado el texto constitucional restante alude, a juicio de la Corte, a obligaciones de desarrollo progresivo, vale decir, a deberes de satisfaccin, como la promocin de planes para atender a la poblacin ms pobre, diseo de sistemas de financiacin adecuados, y promocin de formas asociativas de ejecucin de los planes de vivienda73.
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Corte Constitucional. Sentencia T-172 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional. Sentencias T-495 de 1995, C-383 de 1999 y C-955 de 2000. Corte Constitucional. Sentencia T-495 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional. Sentencia T-617 de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero. Aspecto que se infiere de la sentencia C-217 de 1999. La Corte Constitucional seala en esta Sentencia que: En primera medida, el artculo 51 establece que se reconoce el derecho a la vivienda digna a todos los colombianos. En este aparte, la textura normativa no se diferencia en absoluto de derechos de innegable carcter fundamental, como el
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Debe ser destacado el papel que juegan, en esta segunda etapa de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tanto el artculo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, como las observaciones generales del Comit de DESC (en particular las Nos. 3, 4 y 7), como parte de la argumentacin a favor de la fundamentalidad del derecho a la vivienda. Es precisamente la aplicacin del PIDESC y la labor interpretativa del Comit de DESC, lo que le ha permitido a la Corte Constitucional colombiana construir un concepto mltiple74 del derecho a la vivienda, al punto que, a partir de la Sentencia T-958 de 2001, la Corte ha empezado a hacer una lectura del derecho a la vivienda en clave de derecho internacional75.
Con todo, tambin ha de admitirse que, conforme la interpretacin oficial internacional de los derechos econmicos, sociales y culturales, obligatoria en virtud de lo dispuesto en el artculo 93 de la Constitucin, tales derechos contienen elementos que son de inmediata exigibilidad, como ocurre respecto de las obligaciones estatales de respeto y proteccin que se derivan de los derechos en cuestin76.
2.2.2. Criterios de fundamentalidad del derecho a la vivienda Teniendo en cuenta la naturaleza mltiple del derecho a la vivienda, la Corte Constitucional ha sealado dos vas para justificar su fundamentalidad en casos particulares.
derecho al libre desarrollo de la personalidad. De ah que pueda afirmarse que todo colombiano tiene derecho a que el Estado respete el ejercicio de su derecho y que le proteja contra todo aquel que pretenda desconocerlo () Caso distinto es lo concerniente al resto de la norma constitucional. En ella se establecen obligaciones que claramente aluden a aspectos de desarrollo progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el derecho; promocin de planes para atender a la poblacin ms pobre; diseo de sistemas de financiacin adecuados; promocin de ciertas formas de ejecucin de los planes de vivienda. En suma, puede sostenerse que la Constitucin fija las bases para una poltica de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que todos los colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestin. El derecho a la vivienda digna, debe observarse, no se reduce a un derecho a ser propietario de la vivienda en la que se habita. Ello constituye una de las opciones, claramente vinculado a los planes de financiacin a largo plazo. Por el contrario, la vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las caractersticas para poder realizar de manera digna el proyecto de vida (Negrita fuera de texto).
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La expresin es de Gerardo Pisarello. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de) construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 83. En particular en las Sentencias de la Corte Constitucional T-958 de 2001 y C-936 de 2003. Corte Constitucional. Sentencia T-958 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
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1. Una regla abierta a la argumentacin, en virtud de la cual el derecho a la vivienda ser un derecho fundamental en tanto que est dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de eleccin de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no est determinada a priori, sino que se define a partir de los consensos (dogmtica del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestacin o abstencin (traducibilidad en derecho subjetivo), as como de las circunstancias particulares de cada caso (tpica)77. De forma particular, la Corte Constitucional destaca en este punto, el papel central que puede jugar la teora del derecho, los instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, as como la interpretacin que de ellos han hecho los rganos autorizados, en la argumentacin sobre la fundamentalidad del derecho a la vivienda78. 2. Adicionalmente, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional es posible extraer seis (6) supuestos en los que el derecho a la vivienda se perfila como un derecho fundamental79:
1. Cuando por va normativa se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo80.
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Corte Constitucional. Sentencia T-859 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional. Sentencia T-859 de 2003 citada y aplicada para el caso del derecho a la vivienda en la Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Esta determinacin de cundo el derecho a la vivienda est funcionalmente dirigido a lograr la dignidad humana y es susceptible de ser traducido en derechos subjetivos, debe hacerse acudiendo al derecho positivo, a la teora del derecho, a los precedentes judiciales y a todos aquellos raciocinios que el sistema jurdico admite como vlidos para adoptar decisiones jurdicas. En particular, en el caso colombiano, [la Corte] indic que los jueces deben tomar como pautas de interpretacin para este respecto, los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, as como las interpretaciones que de los mismos han hecho sus rganos autorizados Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Estos criterios se extraen de lo dicho por la Corte Constitucional en las Sentencias T-958 de 2001 y en la T-585 de 2006. En la Sentencia T-958 de 2001 la Corte advirti: En este orden de ideas, no puede asumirse que por el mero hecho de que est en juego un derecho econmico, social o cultural, la tutela no sea procedente. Ser necesario siempre que se establezca si el caso cae bajo alguna de las categoras fijadas por la Corte (transmutacin, conexidad o mnimo vital) o responde a las obligaciones estatales de proteccin o respeto, mientras que en la T-585 de 2006 se pronunci en el siguiente sentido: En suma, el derecho a una vivienda digna como derecho econmico, social y cultural ser fundamental cuando (i) por va normativa se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfaccin ponga en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mnimo vital, a la integridad fsica, etc., y (iii) cuando se reclame la proteccin del derecho en cuestin frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los particulares. Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
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2. Cuando jurisprudencialmente se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo81. 3. Cuando su no satisfaccin ponga en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental (conexidad)82. 4. Cuando se reclame la proteccin del derecho frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales (deber de respeto)83. 5. Cuando se reclame la proteccin del derecho frente a injerencias arbitrarias de los particulares (deber de proteccin)84. 6. Cuando se afecte el mnimo vital85.
2.3. Contenido mnimo del derecho a la vivienda digna y adecuada

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el contenido del derecho a la vivienda, considerando que este tendr que determinarse con base en lo previsto en el PIDESC, pero en particular con base en el contenido de las Observaciones Generales del Comit de DESC, rgano autorizado para asignarle sentido86.
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No sobra recordar que, como se explic en el acpite anterior, uno de los eventos en los que los derechos econmicos, sociales y culturales adquieren carcter fundamental, es cuando su contenido es precisado por va normativa, y que segn la sentencia T-859 de 2003, tal desarrollo incluye no solo las determinaciones del legislador, sino tambin las de los rganos judiciales. En este orden de ideas, el derecho a una vivienda digna ser fundamental respecto de los contenidos que por va interpretativa esta Corporacin ha fijado, los cuales, en consecuencia, podrn ser reclamados mediante el ejercicio de la accin de tutela. Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el caso de la poblacin desplazada la Corte Constitucional deja bien en claro la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna, por contar con un desarrollo normativo y por encontrarse en una relacin de conexidad con garantas de tipo fundamental: En lo que respecta a la poblacin desplazada, no cabe duda del carcter fundamental de este derecho, no slo respecto de los contenidos desarrollados normativamente, sino tambin por la estrecha relacin que la satisfaccin de este guarda con la de otros respecto de los cuales existe consenso sobre su carcter fundamental. En efecto, como ha sido expresado por esta Corte, la poblacin desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos econmicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfaccin de este derecho a fin de lograr la realizacin de otros derechos como la salud, la integridad fsica, el mnimo vital, etc.. Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006.M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006.M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. As lo asegura la Corte Constitucional en las Sentencias T-1318 de 2005 y T-585 de 2006. Corte Constitucional. Sentencia T585 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido ver las sentencias C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1318 de 2005, (M.P. Humberto Sierra Porto), y T-403 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrn Sierra), entre otras.
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Es por ello que esta Corte, con fundamento en el artculo 93 superior y con el nimo de avanzar en la determinacin de los contenidos de este derecho [a la vivienda digna], ha acudido a los tratados internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado colombiano relacionados con la materia, en particular, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDESC), y a las interpretaciones que de este ha hecho su rgano autorizado: el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
De inmediato la Corte, recuerda los siete (7) elementos que componen el derecho a la vivienda, en la versin de la sentencia T936 de 2003, que los agrupa en dos grandes categoras, as: condiciones de vivienda y seguridad en el goce de la vivienda. Dentro de las condiciones de vivienda, la Corte rene garantas como (1) la habitabilidad, (2) la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, (3) el lugar; y, (4) adecuacin cultural; mientras que en la seguridad en el goce de la vivienda, incluye (1) la asequibilidad; (2) los gastos soportables; y, (3) seguridad jurdica de la tenencia.
2.4. Obligaciones del Estado en materia de vivienda digna y adecuada

2.4.1. Obligaciones de respeto, proteccin y cumplimiento Conforme a la clasificacin87 de los tipos de prestaciones correspondientes a los derechos, deber entonces sealarse brevemente cules son las obligaciones que comporta el derecho a la vivienda digna y adecuada para el Estado. En efecto, este derecho comporta obligaciones de respeto, de proteccin y de cumplimiento88.
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Distincin que ha sido acogida por el Comit de Derechos econmicos, sociales y culturales y que fuera introducida por Fried Van Hoof. The legal nature of economic, social and cultural rights citado por ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Trotta. Madrid. 2002. Pgs. 27 a 29. Esta clasificacin no ha sido adoptada por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en las Observaciones Generales en las que se ha ocupado del derecho a la vivienda digna y adecuada (4 y 7). No obstante, lo cierto es que el uso generalizado de esta clasificacin, por parte del Comit y de la doctrina, permite hacerla extensiva al derecho a la vivienda. Ver. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 119 y siguientes. Incluso el Relator Especial sobre el derecho a la vivienda adecuada ha utilizado en sus informes una clasificacin semejante de las obligaciones, destacando los deberes de reconocer, respetar, proteger, promover y realizar el derecho a la vivienda. Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada Sr. Rajindar Sachar del 22 de junio de 1993. E/CN.4/Sub.2/1993/15 22 de junio de 1993.
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2.4.1.1. Obligaciones de respeto Las obligaciones de respeto son deberes negativos, en virtud de los cuales el Estado debe abstenerse de realizar o auspiciar cualquier prctica que viole el derecho a la vivienda digna y adecuada de una persona o de un grupo poblacional. Las obligaciones de respeto le competen entonces al Estado, como el responsable de verificar que el derecho a la vivienda digna y adecuada sea disfrutado sin perturbaciones o injerencias de ningn tipo. En el caso del derecho a la vivienda, el deber de respeto presenta tres caras: (1) Impone al Estado una cierta deferencia frente a los procesos de autotutela, a travs de los cuales las personas y las comunidades acceden a la vivienda. En este sentido le compete al Estado abstenerse de interferir sin una razn legtima, en el uso de materiales y recursos, as como de criminalizar la ocupacin de inmuebles vacos o de tierras improductivas por parte de quienes carecen de un lugar de habitacin, en contextos especulativos o de baja oferta de viviendas. (2) Genera la prohibicin de promover o permitir desalojos forzosos89, desplazamientos arbitrarios o demoliciones de viviendas individuales o de complejos habitacionales90, sin atender las garantas de orden procedimental sealadas por el Comit de DESC en la Observacin General No. 7. (3) Implica la prohibicin de adoptar medidas que puedan ser deliberadamente regresivas en materia de vivienda, si no cuentan con una adecuada justificacin frente a la promocin de todo el conjunto de los dems derechos econmicos, sociales y culturales. 2.4.1.2. Obligaciones de proteccin Las obligaciones de proteccin, se presentan como una salvaguarda del derecho a la vivienda digna y adecuada frente a posibles intervenciones de terceros. A este nivel, la proteccin del derecho se presenta no frente a la actuacin del Estado
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Sobre la violacin del derecho a una vivienda adecuada con ocasin de desalojos forzosos, el Comit de Derechos econmicos, sociales y culturales (en adelante CDESC) se pronunci frente a los que se presentaron en Repblica Dominicana, Panam y Filipinas. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 120.
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sino frente a la intervencin de los particulares, como por ejemplo, poderes del mercado, (llmense empresas, entidades financieras, asociaciones de propietarios o arrendatarios, etc.) que lleguen a detentar un poder preeminente sobre los recursos a los que se encuentra asociado el goce del derecho a una vivienda, y que puedan cometer conductas especulativas o violatorias del principio de igualdad, afectando el disfrute de una vivienda por grupos vulnerables. Conforme al deber de proteccin el Estado se encuentra entonces en la obligacin de adoptar medidas dirigidas a: (1) Evitar la especulacin en el mercado de vivienda. (2) Sancionar la participacin de particulares en procesos de desalojos y desplazamientos. (3) Imponer el respeto de estndares ecolgicos y sanitarios mnimos, por parte de las empresas constructoras. (4) Impedir la discriminacin en el acceso a la vivienda. (5) Sancionar las prcticas engaosas de las inmobiliarias y agencias intermediadoras en la compraventa de inmuebles, as como en su arrendamiento; y (6) Proteger la vivienda familiar ante embargos y acciones expropiatorias. 2.4.1.3. Obligaciones de cumplimiento
Si bien, los deberes de cumplimiento constituyen las ms positivas de las obligaciones que componen el derecho a la vivienda digna y adecuada, no imponen al Estado la provisin de vivienda a todas las personas, sino que comportan muy variados compromisos, que directa o indirectamente pueden incidir sobre las condiciones de vivienda en la poblacin. Es el caso de la obligacin del Estado de facilitar el acceso al derecho a la vivienda, a travs de medidas como por ejemplo reformas tributarias progresivas, oferta pblica de viviendas subvencionadas o promocin y apoyo financiero de planes para facilitar el acceso a una vivienda econmicamente asequible91.
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PISARELLO, Gerardo. El derecho a una vivienda adecuada: Notas para su exigibilidad. En: Derechos sociales. Instrucciones de uso. Abramovich, Vctor; An, Mara Jos; y, Courtis, Christian (Comp.) Doctrina Jurdica Contempornea. Mxico D.F. 2003. Pgs. 191.
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De otro lado, en el marco de las obligaciones de cumplimiento, le compete igualmente al Estado, el deber de proporcionar el acceso al derecho a la vivienda digna y adecuada, a travs de medidas como la construccin de viviendas para grupos vulnerables, la concesin de ayudas o subsidios para la compra o alquiler de viviendas, y la creacin de albergues pblicos adecuados para personas que no cuenten con un lugar de habitacin92. 2.4.2. Obligaciones de efecto inmediato y de cumplimiento progresivo 2.4.2.1. Obligaciones de efecto inmediato
Conforme a lo previsto en las Observaciones Generales Nos. 3, 4 y 7 del Comit de DESC, compete a los Estados cumplir de forma inmediata con las siguientes obligaciones93: No adoptar medidas de carcter deliberadamente regresivo (art. 2, prrafo 1 PIDESC y prrafo 9, O.G. 3)94.
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Aparte de estos tres (3) tipos de obligaciones reconocidas por el Comit de DESC, Gerardo Pisarello agrega un deber de informacin, que se refiere a la importancia de dar publicidad a todas las leyes y disposiciones administrativas relacionadas con la vivienda, en aras de garantizar la seguridad en la ocupacin para quienes (en calidad de propietarios, poseedores o arrendatarios) detentan un inmueble, pero tambin se orienta a asegurar que la oferta existente de inmuebles habitables est al alcance de los potenciales adquirentes o arrendadores. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 133. Gerardo Pisarello hace un listado semejante de las obligaciones de aplicacin inmediata en materia de vivienda, aunque dejando por fuera las obligaciones surgidas de la Observacin General No. 7, que exigen al Estado abstenerse de realizar y/o tolerar desalojos forzosos, todo lo cual constituye, sin duda, un deber que debe ser de inmediato cumplimiento, pues al menos por principio su realizacin no depende de la disponibilidad de recursos ni de una realizacin progresiva. Omite, igualmente, Pisarello, la obligacin de vigilar la situacin del derecho a la vivienda en el Pas respectivo, deber que de forma expresa advierte el Comit, es de cumplimiento inmediato. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 117. En uno de sus informes el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada Sr. Rajindar Sachar, presenta algunas conductas que constituiran retrocesos en la materia: v) la adopcin de leyes o polticas claramente incompatibles con las obligaciones emanadas del derecho a la vivienda, en particular cuando estas provocan problemas de personas sin hogar, un aumento del nmero de viviendas inadecuadas, la incapacidad para pagar la vivienda, etc.; vi) derogar una legislacin que promueva o apoye los derechos de vivienda, a menos que est claramente anticuada o se sustituya por otra legislacin igual o ms favorable; vii) las reducciones injustificadas de los gastos pblicos en vivienda y otras esferas afines, sin una medida de compensacin adecuada; viii) favorecer claramente los intereses de los grupos de ingresos superiores en materia de vivienda, cuando sectores
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Adoptar medidas legislativas, administrativas y judiciales (prrafos 2 9, O.G. 3). a) Que de forma concreta se dirijan a cumplir con los objetivos del PIDESC. b) En un tiempo razonablemente corto. c) Comprometiendo todos los esfuerzos posibles y hasta el mximo de los recursos disponibles.
Adoptar medidas para evitar los desalojos forzados (O.G. 4, prrafo 8 y O.G.7.) Garantizar el ejercicio del derecho a la vivienda digna y adecuada sin ningn tipo de discriminaciones (prrafo 6, O.G. 4) Dar prioridad a los grupos ms vulnerables y a los que tengan necesidades ms urgentes, concedindoles atencin especial en la legislacin y en las polticas de vivienda (Prrafo 11, O.G. 4) Abstenerse de realizar o tolerar desalojos forzosos (O.G. 7). Garantizar, incluso en situaciones de crisis, niveles esenciales del derecho a la vivienda digna y adecuada, mediante: a) La provisin por parte del Estado, al menos de forma temporal, de un albergue o alojamiento pblico sano y seguro. b) El suministro de ayuda, asistencia e informacin suficientes a quien carezca por completo de un techo de manera que pueda llegar a obtenerlo de un particular (prrafo 10, O.G. 3)95.
importantes de la sociedad viven sin haber logrado satisfacer su derecho a la vivienda. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. 22 de junio de 1993. Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/15. Prr. 44.
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La idea de fondo es que sin el respeto de ese contenido mnimo el derecho en cuestin quedara desnaturalizado, desfigurado, y resultara, en ltimo trmino, irreconocible e impracticable. En el caso del derecho a la vivienda, dicho umbral seguramente debera incluir la provisin, a aquellos que no pudieran satisfacer el derecho a travs del mercado, de algn tipo de albergue o alojamiento pblico simple, seguro y accesible. O al menos, de la asistencia, ayuda e informacin suficientes para que pudieran procurrselo de otros particulares. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 106.
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Vigilar de forma eficaz la situacin con respecto a la vivienda (prrafo 13 O.G. 4)96. 2.4.2.2. Obligaciones de cumplimiento progresivo
En general, las denominadas obligaciones de cumplimiento progresivo nacen del reconocimiento de las dificultades para lograr la plena realizacin de los DESC en un breve periodo de tiempo. Antes bien, el Comit de DESC en la Observacin General No. 3, relativa a la ndole de las obligaciones de los Estados Partes, admite que se requiere de un esfuerzo prolongado por parte de los Estados para alcanzar niveles adecuados de satisfaccin de estas garantas:
El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos econmicos, sociales y culturales en general no podr lograrse en un breve perodo de tiempo () Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relacin con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligacin de todo contenido significativo () Porotra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razn de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone as una obligacin de proceder lo ms expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo.
Como se desprende de lo dicho por el Comit de DESC en la Observacin 3, el principio de progresividad no debe ser entendido de tal manera que se prive a los derechos sociales y al PIDESC de un contenido normativo aplicable de forma inmediata, ni tampoco de forma que la progresividad se interprete como dilacin indefinida (sine die) en el cumplimiento de los compromisos estatales. Por el contrario, la progresividad exige el desarrollo de una serie de esfuerzos con miras a lograr la plena satisfaccin de los derechos sociales para el conjunto de la poblacin. Conforme al texto de la Observacin General No. 4 del Comit de DESC, es posible identificar al menos una obligacin concreta de cumplimiento progresivo, la cual valga decirlo, se ajusta al desarrollo que ha tenido el Artculo 51 de la Constitucin Poltica en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como se ver enseguida. En efecto, conforme a lo manifestado por el Comit de DESC en la
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13. La vigilancia eficaz de la situacin con respecto a la vivienda es otra obligacin de efecto inmediato. Para que un Estado Parte satisfaga sus obligaciones en virtud del prrafo 1 del artculo 11, debe demostrar, entre otras cosas, que ha tomado todas las medidas que son necesarias, sea solo o sobre la base de la cooperacin internacional, para evaluar la importancia de la falta de hogares y la vivienda inadecuada dentro de su jurisdiccin.
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Observacin General No. 4, es posible afirmar que los Estados signatarios del Pacto tienen una obligacin de disear, implementar y evaluar de forma permanente97 una poltica pblica integral en materia de vivienda, la cual, valga decirlo, debe ser el resultado de todo un proceso de consulta y dilogo con los actores estatales y no estatales concernidos98:
12. Si bien los medios ms apropiados para lograr la plena realizacin del derecho a la vivienda adecuada variarn inevitablemente de un Estado Parte a otro, el Pacto claramente requiere que cada Estado Parte tome todas las medidas que sean necesarias con ese fin. Esto requerir casi invariablemente la adopcin de una estrategia nacional de vivienda que, como lo afirma la Estrategia Mundial de Vivienda en su prrafo 32, define los objetivos para el desarrollo de condiciones de vivienda, determina los recursos disponibles para lograr dichos objetivos y busca la forma ms efectiva de utilizar dichos recursos, en funcin del costo, adems de lo cual establece las responsabilidades y el calendario para la ejecucin de las medidas necesarias. Por razones de pertinencia y eficacia, as como para asegurar el respeto de los dems derechos humanos, tal estrategia deber reflejar una consulta extensa con todas las personas afectadas y su participacin, incluidas las personas que no tienen hogar, las que estn alojadas inadecuadamente y sus representantes. Adems, deben adoptarse medidas para asegurar la coordinacin entre los ministerios y las autoridades regionales y locales con objeto de conciliar las polticas conexas (economa, agricultura, medio ambiente, energa, etc.) con las obligaciones dimanantes del artculo11 delPacto (negrilla fuera de texto).
En un sentido semejante se ha pronunciado la Corte Constitucional colombiana, al interpretar el contenido del artculo 51 de la Carta Poltica, reconociendo algunos deberes precisos de cumplimiento progresivo en cuanto a la realizacin del derecho a la vivienda, pero advirtiendo en general, la obligacin estatal de disear una poltica pblica en materia de vivienda:
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La obligacin de evaluar se desprende del ya mencionado deber de vigilar el estado de realizacin o no realizacin del derecho a la vivienda. Los Principios de Limburgo tambin incluyen el deber de permitir la participacin de la sociedad en el diseo y la ejecucin de las polticas tendentes a la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales: Un esfuerzo nacional concertado, con la participacin de todos los sectores de la sociedad, es por lo tanto indispensable para el logro progresivo de los derechos econmicos, sociales y culturales. La participacin popular ser necesaria en cada etapa, como por ejemplo, en la formulacin, la aplicacin y examen de las polticas generales en cada pas. (Principio 11). Los Principios de Limburgo se refieren a la Aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y fueron elaborados por un grupo de expertos reunidos entre el 2 y el 6 de junio de 1986 en la ciudad holandesa de Maastricht. Posteriormente fueron adoptados por Naciones Unidas. Ver ONU. Doc. E/C 4/1987/17 y E/C.12/2000/13.
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En primera medida, el artculo 51 establece que se reconoce el derecho a la vivienda digna a todos los colombianos. En este aparte, la textura normativa no se diferencia en absoluto de derechos de innegable carcter fundamental, como el derecho al libre desarrollo de la personalidad. De ah que pueda afirmarse que todo colombiano tiene derecho a que el Estado respete el ejercicio de su derecho y que le proteja contra todo aquel que pretenda desconocerlo () Caso distinto es lo concerniente al resto de la norma constitucional. En ella se establecen obligaciones que claramente aluden a aspectos de desarrollo progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el derecho; promocin de planes para atender a la poblacin ms pobre; diseo de sistemas de financiacin adecuados; promocin de ciertas formas de ejecucin de los planes de vivienda. En suma, puede sostenerse que la Constitucin fija las bases para una poltica de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que todos los colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestin99.
De esta forma, coincide la opinin del Comit de DESC, con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuanto a sealar como una obligacin estatal la de discutir, disear, implementar y evaluar una poltica pblica100 integral de vivienda, entendida como un conjunto de medidas, acciones y procedimientos encaminados a atender una problemtica social, como es el de los derechos habitacionales, con miras a solucionarlo.
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Corte Constitucional. Sentencia T-958 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. La poltica pblica, en este momento histrico, la podemos entender como el conjunto de sucesivas decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones socialmente problemticas, que pretenden la resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables. VARGAS VELSQUEZ, Alejo Polticas pblicas, gobernanza y globalizacin. En: Fundamentos de polticas pblicas. Bogot D.C., Universidad Nacional de Colombia. 2007. p. 11.
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CAPTULO II
SEGURIDAD JURDICA DE LA TENENCIA DE VIVIENDA
1. Contenido del derecho a la seguridad jurdica en la tenencia de vivienda
onforme a la Observacin General No. 4 del Comit de DESC, el primer componente del derecho a la vivienda digna y adecuada, es la seguridad jurdica de la tenencia. Este elemento est ntimamente relacionado con la prohibicin de adelantar o tolerar la prctica de los desalojos forzosos, conducta que resulta violatoria de lo dispuesto en el PIDESC, y que ha merecido particular atencin por parte de diferentes rganos de las Naciones Unidas, como la Comisin de Derechos Humanos101, el Comit de DESC y el Relator Especial sobre el derecho a la vivienda adecuada. El Comit de DESC ha definido la seguridad jurdica de la tenencia dentro de la Observacin General No. 4, en los siguientes trminos:
La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (pblico y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupacin por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupacin de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una proteccin legal contra el desahucio, el hostigamiento
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rgano que dio paso al Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas por decisin adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 15 de marzo de 2006, mediante Resolucin A/RES/60/251
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u otras amenazas. Porconsiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa proteccin consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados102.
Tal como se desprende de la definicin del Comit, la seguridad jurdica de la tenencia en materia de vivienda, tiene dos (2) ejes centrales, que se estudian enseguida: 1. El derecho al reconocimiento jurdico de las diferentes formas que puede adoptar la tenencia de una vivienda. 2. El derecho a la proteccin legal de la vivienda, contra desahucios, hostigamientos y otras amenazas, incluidos los desalojos forzosos.
1.1. Derecho al reconocimiento jurdico de las diferentes modalidades de tenencia

La seguridad jurdica de la tenencia exige un reconocimiento de las diferentes modalidades que puede presentar la ocupacin de una vivienda: el alquiler (pblico y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupacin por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupacin de tierra o propiedad103. En este sentido, debe ser derrotada la idea que lleva a pensar que la nica forma de acceder a una vivienda y de permanecer en ella, es la propiedad. Por el contrario, la seguridad jurdica de la tenencia impone que se acepte una amplia gama de alternativas para acceder a un lugar de habitacin y que a todas ellas les sea ofrecida la proteccin estatal. As se ha pronunciado la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de las normas que autorizan el denominado leasing habitacional, modalidad de financiacin que prima facie no concede la propiedad de la vivienda al ocupante arrendatario.
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Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. prr. 8. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. prr. 8.
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[] Habida consideracin de que el derecho a la vivienda digna no comporta exclusivamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda propia, resulta claro que diversos sistemas normativos se relacionan de alguna manera con el goce de este derecho. Las modalidades contractuales de arrendamiento y de compra y venta de inmuebles con destino a la vivienda sea urbana o rural, as como los instrumentos jurdicos para financiar su adquisicin o goce, estn sujetas a disposiciones dirigidas, principalmente (y hoy por hoy) al sector privado ()
Para el caso colombiano, de las consideraciones del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, es claro que el artculo 51 de la Constitucin expresamente regula algunos de los elementos del derecho a la vivienda adecuada, resultando el espectro de proteccin nacional ms amplio, habida consideracin de su vinculacin con la dignidad humana y la demanda de proteccin especfica a determinadas formas de asociacin para el logro del acceso a la vivienda. Por otra parte, tales consideraciones obligan a aceptar que el acceso a la vivienda digna no se refiere exclusivamente a la financiacin de la propiedad sobre la vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda. De lo anterior surge que corresponde al Estado disear varias estrategias financieras y de situacin de recursos para atender distintas modalidades de tenencia de la vivienda y no limitarse a asegurar la propiedad sobre los inmuebles. As, si el Estado garantiza a sus habitantes el arriendo de inmuebles destinados a vivienda con todas las condiciones antes anotadas, habr cumplido con las obligaciones derivadas del Pacto. Tales modalidades resultan especialmente importantes a la hora de considerar los costos de la vivienda y las dificultades de acceso derivadas del mismo104.
Tal como la Corte lo advierte, las condiciones para la realizacin y satisfaccin del derecho a la vivienda digna y adecuada estn determinadas por la validez y la eficacia de muy variados sistemas normativos, que regulan diferentes modalidades contractuales para acceder a un lugar de habitacin. Estos sistemas normativos se dirigen a regular la conducta de la administracin y de los particulares, en cuanto
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Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En un sentido semejante, en la Sentencia T-958 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) la Corte manifest: El derecho a la vivienda digna, debe observarse, no se reduce a un derecho a ser propietario de la vivienda en la que se habita. Ello constituye una de las opciones, claramente vinculado a los planes de financiacin a largo plazo. Por el contrario, la vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las caractersticas para poder realizar de manera digna el proyecto de vida.
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al uso y la circulacin de los bienes inmuebles, a los que est inevitablemente asociado el disfrute del derecho a la vivienda. Ahora bien, el reconocimiento de las diversas modalidades jurdicas que puede adoptar la tenencia de un lugar de habitacin, lleva a identificar diferentes titulares del derecho a la vivienda digna y adecuada, que no necesariamente corresponden en estricto sentido a la nocin de tenencia individual o familiar:
Los tratados internacionales han modificado la percepcin de los propios titulares del derecho [a la vivienda]. Por un lado, ya no slo comprende a los individuos sino tambin a las familias y otros colectivos en situacin de especial vulnerabilidad: desde las mujeres y los nios hasta las comunidades y pueblos indgenas. Por otro lado, ya no solo alcanza a los ciudadanos del estado en cuestin sino tambin, cada vez ms, a los inmigrantes, a los residentes estables o a los miembros de minoras nacionales o culturales105.
1.2. Derecho a la proteccin de la vivienda

Adems del reconocimiento jurdico a las diferentes modalidades de tenencia, la seguridad jurdica en materia de derecho a la vivienda digna y adecuada, admite una segunda lectura: el derecho a ser protegido frente a hostigamientos, desahucios, y amenazas, en particular frente a la prctica de los desalojos forzosos. En efecto, en un segundo sentido, la seguridad jurdica comporta un derecho subjetivo106 a exigir del Estado la proteccin de la vivienda, entendida como la salvaguarda frente a amenazas que pueden provenir de diferentes factores que van desde desalojos forzosos hasta prcticas militares o estrategias de desarrollo.
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PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 83. Rodolfo Arango, a partir de la filosofa analtica entiende los derechos sociales fundamentales como derechos subjetivos, lo cual redunda en ventajas para su justiciabilidad. En efecto, Arango parte de considerar a los derechos sociales fundamentales como derechos subjetivos, que como tales requieren de una norma jurdica fundamental (M1), una obligacin jurdica fundamental (M2) y una posicin jurdica fundamental (M3). Esta ltima, implica a las dos primeras, y se define como la situacin en la que se encuentra un individuo para poder reclamar algo de otro (desde el punto de vista formal) y que debe ser protegida por el ordenamiento porque para ella es posible ofrecer razones vlidas o porque su no reconocimiento injustificado puede acarrear un dao al sujeto del derecho (desde lo sustancial). ARANGO RIVADENEIRA, Rodolfo. El concepto de derechos sociales fundamentales. Bogot D.C., Legis. 2005. Pg. 23 y ss.
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De esta manera, el reconocimiento a las diversas modalidades de tenencia de una vivienda, debe reflejarse en una proteccin jurdica a quienes detenten un inmueble bajo cualquiera de ellas, sin distincin alguna. En este sentido se pronunci la Corte Constitucional en la Sentencia T-079 de 2008, ante un caso de desalojo adelantado por las propias autoridades municipales, en el cual la accionante detentaba el inmueble como poseedora, pues la titularidad se encontraba en cabeza de su madre ya fallecida:
De igual forma, esta Corporacin ha considerado que el derecho a la vivienda digna, no implica el derecho a ser propietario de la vivienda en la que se habita. As, en Sentencia T-958/01, siendo el Magistrado Ponente Eduardo Montealegre Lynett, se manifest que Por el contrario, la vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda sea propio o ajeno, que reviste las caractersticas para poder realizar de manera digna el proyecto de vida. Por consiguiente, este derecho sera susceptible de proteccin constitucional, para evitar que quien ya posee una vivienda fuese injustamente privado de la misma, o del mismo modo, limitado en su disfrute.
En este asunto, tras la demolicin de su vivienda por encontrarse en una zona de alto riesgo, la administracin municipal exiga a la accionante para la entrega de un subsidio de reubicacin, entre otras cosas, que acreditara la propiedad del inmueble destruido. A este respecto se pronunci la Corte Constitucional precisando: Teniendo en cuenta la exigencia que hace el municipio frente a la acreditacin de la propiedad del inmueble, advierte esta Sala que el Decreto 2480 de 2005, por el cual se establecen las condiciones de postulacin, asignacin y aplicacin del subsidio familiar de vivienda urbana y rural, seala en su artculo tercero quines pueden ser beneficiarios de este subsidio. Al respecto dispone expresamente:
Artculo 3. Beneficiarios. Podrn ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda los hogares conformados por una o ms personas que integren el mismo grupo familiar, que se postulen en las convocatorias para asignacin del subsidio que para tal fin desarrollen el Fondo Nacional de Vivienda y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para hogares afectados de conformidad con lo establecido en el presente decreto as:
3.1 Sern beneficiarios del subsidio familiar de vivienda que otorga el Fondo Nacional de Vivienda aquellos hogares que cumplan con los requisitos normativos para acceder a este, y que se encuentren en una de las siguientes situaciones:
()
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3.1.2 Hogares en posesin de una vivienda afectada, quienes podrn postular en las modalidades de vivienda nueva, usada, mejoramiento o construccin en sitio propio, en los tipos de vivienda definidos en las normas vigentes sobre la materia107. (Subrayado de la Corte).
Con base en estas consideraciones, la Corte Constitucional orden a las autoridades municipales la entrega inmediata a la accionante de un subsidio de vivienda para reubicacin y la inclusin en un proyecto de vivienda que se estuviere desarrollando, con el fin de garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada, sin importar la condicin de poseedora que la accionante tena en relacin con el inmueble demolido. 1.2.1. Derecho a la proteccin contra hostigamientos, desahucios y otros tipos de amenazas De forma genrica, en la Observacin General No. 4, el Comit de DESC hizo nfasis en el derecho de toda persona, cualquiera sea el tipo de tenencia en virtud del cual detente una vivienda, de contar con una proteccin legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas108. En el mismo sentido, el Relator especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada describe de forma precisa algunas conductas que constituyen violaciones al derecho a la vivienda, y en particular a la seguridad jurdica de su tenencia, reconociendo, entre otras, las siguientes109: 1. Llevar a cabo, patrocinar, tolerar o apoyar la prctica de los desalojamientos forzosos. 2. Demoler o destruir las casas o viviendas como medida punitiva. 3. Actos u otras manifestaciones de discriminacin en materia de vivienda. 4. Hostigar, intimidar o impedir que las organizaciones no gubernamentales o las organizaciones comunitarias y los movimientos o las agrupaciones populares interesados en el derecho a la vivienda operen libremente.
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Corte Constitucional. Sentencia T079 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4, el derecho a una vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. prr. 8 a). Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. 22 de junio de 1993. Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/15.
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Si bien no es taxativa esta relacin de las conductas que pueden afectar la seguridad jurdica en la tenencia de una vivienda, lo cierto es que todas estas prcticas constituyen violaciones a los compromisos adquiridos por los Estados en virtud del PIDESC. As mismo, la realizacin o tolerancia estatal frente a este tipo de injerencias, desdibuja por completo el concepto mismo de vivienda, como espacio vital en el que los seres humanos se proveen una proteccin frente a las amenazas del exterior:
El derecho a una vivienda digna se ha entendido como aquel que le otorga a las personas la posibilidad de tener un espacio fsico que, de acuerdo a su calidad de vida, les permita resguardarse y protegerse de amenazas externas110.
1.2.2. Derecho a no ser desalojado forzosamente111 La reflexin acerca de la seguridad jurdica de la tenencia como componente del derecho a la vivienda digna y adecuada, lleva necesariamente al estudio de sus violaciones, sin duda variadas como recin se acaba de ver. Probablemente, la ms grave violacin a la seguridad jurdica en la tenencia de una vivienda, es aquella que de forma genrica ha dado en llamarse desalojos forzosos112. Esta prctica ha sido caracterizada por el Comit de derechos econmicos, sociales y culturales como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o
las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de proteccin legal o de otra ndole ni permitirles su acceso a ellos113. Tan grave
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Corte Constitucional. Sentencia T-079 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Un balance sobre la situacin colombiana en materia de desalojos forzosos. Ver Centro por el Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE). Desalojos en Amrica Latina: los casos de Argentina, Brasil, Colombia y Per. Ginebra. COHRE. 2006. Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Documento E/1998/22, anexo IV. Citado por el Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. Los desalojos forzosos. 1997. Prrafos 2 y 3. Acerca de la magnitud que ha alcanzado la prctica de los desalojos forzosos, Naciones Unidas ha expresado: Algunos han llamado la poca en que vivimos el siglo de los desplazados. En los ltimos tiempos cientos de millones de personas han sido desalojadas por la fuerza de su hogar, de su tierra y de su comunidad por diversas causas. Cada ao diez millones de personas por lo menos son objeto de desalojo forzoso, sin contar el elevadsimo nmero de personas que son apartadas de su lugar de origen como consecuencia del desplazamiento interno, de la purificacin tnica, de las corrientes de refugiados o de otras manifestaciones del traslado obligado de la poblacin. Organizacin de las Naciones Unidas, Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Ginebra. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. Los desalojos forzosos. 1997. Prrafo 4. No obstante, la definicin de los desalojos forzosos ha contado con diversos desarrollos, que sin duda han permitido caracterizar de forma mucho ms precisa esta prctica, ms
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es esta conducta, en trminos de respeto y proteccin del derecho a la vivienda digna y adecuada, que el Comit de DESC se refiri a ella de forma enftica dentro de la Observacin General 4, y posteriormente dedic toda una Observacin General (la No. 7), a precisar los alcances de su prohibicin. Por esta razn, y teniendo en cuenta que es una de las formas ms recurrentes114 de desconocer el derecho a la vivienda, los desalojos forzosos merecen un estudio particular dentro de este trabajo, tal como se aborda a continuacin. No obstante, conviene precisar de antemano que la prctica de los desalojos forzosos no solo constituye una violacin al derecho a la vivienda, sino que comporta una vulneracin de diversas garantas reconocidas en el derecho internacio-
all de lo manifestado por el Comit de DESC en la Observacin General No. 7. En efecto, el Relator de las Naciones Unidas propuso una definicin, en el marco de su proyecto de Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo: 4. Teniendo en cuenta todas las definiciones pertinentes de la prctica de desalojos forzosos en el contexto de las normas internacionales de derechos humanos, las presentes directrices se aplican a acciones y/u omisiones relacionadas con desplazamientos coaccionados o involuntarios de personas, grupos y comunidades de sus hogares y/o tierras y lo recursos comunes de propiedad que estaban ocupados o de los que estos dependan, eliminando o limitando con ello la capacidad de una persona, un grupo o una comunidad de residir o trabajar en una vivienda, residencia o lugar particulares, sin que se haya ofrecido o no se tenga acceso a formas apropiadas de proteccin jurdica o de otro tipo. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007. As mismo, en el Folleto No. 25 de Naciones Unidas se da la siguiente definicin de los desalojos forzosos: La prctica del desalojo forzoso consiste en despojar a las personas de su casa o tierra contra su voluntad, de un modo atribuible directa o indirectamente al Estado. Esto implica la supresin efectiva de la posibilidad de que una persona o un grupo vivan en una casa, residencia o lugar determinados, y el traslado asistido (en el caso del reasentamiento) o no asistido (cuando no se trata de un reasentamiento) de las personas o grupos desalojados a otro lugar. Organizacin de las Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Ginebra. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
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Algunos han llamado la poca en que vivimos el siglo de los desplazados. En los ltimos tiempos cientos de millones de personas han sido desalojadas por la fuerza de su hogar, de su tierra y de su comunidad por diversas causas. Cada ao diez millones de personas por lo menos son objeto de desalojo forzoso, sin contar el elevadsimo nmero de personas que son apartadas de su lugar de origen como consecuencia del desplazamiento interno, de la purificacin tnica, de las corrientes de refugiados o de otras manifestaciones del traslado obligado de la poblacin. El desalojo forzoso no se limita a las zonas rurales en que se construyen presas y proyectos vinculados a embalses u otras obras de infraestructura, o en que se desposee a agricultores o pueblos indgenas de las tierras que tradicionalmente han posedo y explotado. En las zonas urbanas tambin se producen cada vez ms desalojos forzosos en muy gran escala. En algunas ciudades se ha desalojado a cientos de millares de personas en un solo da. En 1990, en una gran ciudad del frica occidental, en unas cuantas horas 300.000 personas fueron despojadas de sus casas y sus bienes sin previo aviso, sin indemnizacin, sin que se les ofreciera la posibilidad de reasentamiento ni resarcimiento establecida por ley. Antes del desalojo llevaban ms de 30 aos en el barrio afectado. Organizacin de las Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Ginebra. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
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nal de los derechos humanos, as como en la Constitucin Poltica colombiana de 1991, al tiempo que agudiza diferentes problemas de orden social:
El costo humano del desalojo forzoso es sin duda considerable y puede entraar una amplia gama de repercusiones negativas adicionales para la vida y el sustento de los afectados, entre las que cabe mencionar las siguientes: la multiplicacin de la pobreza particular y colectiva, incluida la falta de vivienda y el desarrollo de nuevos barrios de tugurios; los traumas fsicos, psquicos y emocionales; un futuro incierto; las dificultades de orden mdico y la aparicin de enfermedades; los gastos de transporte mucho ms elevados; la prdida del sustento y de las tierras tradicionales; el empeoramiento de las condiciones de vivienda; las lesiones fsicas o la muerte por actos de violencia arbitraria; la necesidad de retirar a los nios de las escuelas; la detencin o prisin de quienes se oponen al desalojo; la prdida de la confianza de las vctimas en el ordenamiento jurdico y el rgimen poltico; el descenso del nmero de viviendas para personas de renta baja; la segregacin racial; la prdida de lugares de importancia cultural; la confiscacin de efectos personales y bienes particulares; el aumento considerable del costo de la vivienda; la falta de otras posibilidades de alojamiento; la tipificacin como delito de las opciones de vivienda basadas en el esfuerzo propio; el incremento del aislamiento social, y la tirantez con las personas que ya residen en los lugares de reasentamiento. ()
Cuando los nios no pueden asistir a la escuela debido a un desalojo forzoso, se sacrifica el derecho a la educacin. Cuando las personas pierden su empleo, se atenta contra el derecho al trabajo. Cuando la amenaza constante de desalojo perjudica la salud psquica y fsica, se compromete el derecho a la salud. Cuando se separa violentamente a las familias y a las comunidades mediante el desalojo, se viola el derecho a la vida familiar. Cuando las brigadas de desalojo se presentan sin ser invitadas a allanar los hogares, se violan los derechos a la vida privada y a la seguridad del hogar. Asimismo, en los casos de desalojo forzoso pueden no respetarse nuevos derechos humanos como el derecho a permanecer en su hogar o tierra y el derecho a regresar a su hogar. Como se ha sealado anteriormente, aunque la violacin del prrafo 1 del artculo 11 del Pacto sea tal vez el efecto ms obvio de los desalojos forzosos, esa prctica tambin amenaza el goce de una gama amplia de otros derechos humanos protegidos por el Pacto y otros instrumentos de derechos humanos115.
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Organizacin de las Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Diferentes rganos de Naciones Unidas han advertido el impacto que tienen los desalojos forzosos con relacin a varios derechos humanos. Al respecto, la Subcomisin de prevencin de discriminaciones y proteccin a las minoras de la ONU en su Resolucin 1995/29 seal 1. Reafirma que la prctica del desalojamiento forzoso constituye una violacin grave de una amplia gama de derechos humanos, en particular del derecho a una vivienda adecuada, del derecho a permanecer en su propia casa, del derecho a la libertad de movimiento, del derecho a la intimidad, del derecho a la seguridad del hogar, del derecho a la seguridad de la tenencia... y de otra serie de derechos. Citada en Organizacin de las Naciones Unidas, Folleto informativo No. 25. Los desalojos
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Lo anterior supone una doble reflexin: de un lado exige recordar la indivisibilidad y la interdependencia que existe entre todo el conjunto de derechos humanos, ya sea derechos civiles y polticos, o derechos econmicos, sociales y culturales, de tal manera que la vulneracin de uno de ellos, como en este caso del derecho a la vivienda digna y adecuada, implica por lo general una violacin de otras garantas reconocidas en el derecho internacional y en la Constitucin Poltica. Se trata en otras palabras, de reconocer el carcter compuesto del derecho a la vivienda digna y adecuada, para usar la expresin sugerida por Gerardo Pisarello:
La pretensin de una vivienda adecuada, en realidad, encierra un derecho compuesto, cuya vulneracin acarrea la de otros derechos e intereses fundamentales. Su violacin hace peligrar el derecho al trabajo, que se torna difcil de buscar, asegurar y mantener. Amenaza el derecho a la integridad fsica y mental, que se encuentra en permanente jaque cuando se vive bajo la presin de un alquiler que no se puede pagar. Dificulta el derecho a la educacin, a la salud y al libre desarrollo de la personalidad, impracticables en cobijos abarrotados carentes de las condiciones mnimas de habitabilidad. Menoscaba el derecho a elegir residencia, a la privacidad y a la vida familiar, y condiciona incluso los derechos de participacin poltica116.
De otro lado, el impacto que tiene la prctica de los desalojos forzosos para una amplia gama de derechos, exige tambin reconocer que, como lo ha advertido el
forzosos y los derechos humanos. En un sentido semejante se pronunci el Relator de las Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada, advirtiendo cmo los desalojos forzosos desconocen varias disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos: 13. El deber que tienen los Estados de abstenerse de realizar desalojos forzosos de viviendas y tierras tambin emana de forma directa o indirecta de una serie de instrumentos jurdicos internacionales que protegen el derecho a la vivienda. Estos instrumentos, que son tambin la base del mandato del Relator Especial, son la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (art. 11, prr. 1), la Convencin sobre los Derechos del Nio (art. 27, prr. 3), las disposiciones relativas al principio de no discriminacin que figuran en el artculo 14, prrafo 2 h) de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, y el artculo 5 e) de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial. 14. Adems, de conformidad con el criterio de la indivisibilidad de los derechos adoptado por el Relator Especial, en el artculo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos se establece que [n] adie ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia y que [t]oda persona tiene derecho a la proteccin de la ley contra estas injerencias o esos ataques. En el prrafo 1 del artculo 16 de la Convencin sobre los Derechos del Nio figura una disposicin similar. Adems, cabe citar otras referencias similares en la legislacin internacional como, por ejemplo, el artculo 21 de la Convencin Internacional sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951; el artculo 16 del Convenio sobre pueblos indgenas y tribales de 1989 (N 169) de la OIT; y el artculo 49 del Cuarto Convenio de Ginebra relativo a la proteccin de personas civiles en tiempo de guerra (1949). Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2004/48. 8 de marzo de 2004. Prrafos 13 y 14.
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PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Ed. Icaria. 2003. Pg. 25.
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Secretario General de Naciones Unidas, las violaciones a los derechos humanos no se presentan de forma aislada o compartimentada contra algn derecho en particular, sino que con frecuencia atentan de forma indiscriminada contra muy diversas garantas que hacen parte del mbito de proteccin necesario para asegurar la existencia humana117. 1.2.2.1. Ilegalidad y arbitrariedad en los desalojos Como se advierte en su propia denominacin, lo que se reprocha en el caso de los desalojos forzosos es el carcter arbitrario de su realizacin, es decir, su prctica por fuera de los lineamientos fijados en la legislacin nacional, en el derecho internacional y en la doctrina sentada por los tribunales, criterios a los que deben someterse las actuaciones, tanto de los agentes estatales como de los particulares. As lo ha advertido el Comit de DESC en la Observacin General No. 7, al precisar el sentido del nombre que se le ha dado a este tipo de prcticas, utilizado previamente por la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas118:
3. El empleo de la expresin desalojos forzosos es en cierto modo problemtico. Esta expresin pretende transmitir el sentido de arbitrariedad e ilegalidad. Sin embargo, para muchos observadores la referencia a los desalojos forzosos es una tautologa, en tanto que otros critican la expresin desalojos ilegales por cuanto que supone que la legislacin pertinente brinda una proteccin adecuada y se ajusta al Pacto, cosa que no siempre es as en absoluto. Asimismo, se ha sealado que el trmino desalojos injustos es aun ms subjetivo dado que no se refiere a ningn marco jurdico. La comunidad internacional, especialmente en el contexto de la Comisin de Derechos Humanos, ha optado por la expresin desalojos forzosos sobre todo teniendo en cuenta que todas las alternativas propuestas adolecan tambin de muchos de esos defectos. Tal como se emplea en la presente Observacin general, el trmino desalojos forzosos se define como el hecho
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30. Las violaciones de los derechos econmicos, sociales y culturales, como en rigor de cualquier otro derecho, no se producen de forma aislada. Dichas violaciones suelen ser resultado, a la vez que causa, de violaciones de derechos civiles y polticos. Los distintos tipos de violaciones se influyen recprocamente y se refuerzan unos a otros, a menudo con consecuencias devastadoras. La discriminacin sistemtica y las desigualdades en el acceso a la atencin de salud o a la vivienda, a veces en el contexto de la competencia por unos recursos escasos o menguantes, pueden suscitar o exacerbar tensiones sociales o polticas que lleven al conflicto o al enfrentamiento violento, lo que a su vez perpeta los ciclos de penuria y exclusin. Esta estrecha interrelacin tambin ha sido reconocida por las comisiones de la verdad. Informe del Secretario General de las Naciones Unidas al Consejo de Derechos Humanos. Cuarto periodo de sesiones. Cuestin del ejercicio en todos los pases, de los derechos econmicos, sociales y culturales. Doc. A/HRC/4/62. 13 de febrero de 2007. Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Doc. E/1998/22, anexo IV. Citado por el Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 2 y 3.
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de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de proteccin legal o de otra ndole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibicin de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos119.
De esta manera, no constituye violacin alguna del derecho a la vivienda, el desahucio que se realiza con un fundamento legal expreso, con estricta sujecin al ordenamiento jurdico nacional, a la jurisprudencia en la materia y a los pactos internacionales relativos a los derechos humanos. Sin embargo, en no pocas ocasiones un desalojo que en principio cuenta con un fundamento normativo sustantivo, deviene ilegal y se torna forzoso, cuando en la prctica, se lleva a cabo de manera que resulten violadas las garantas procedimentales establecidas a favor de los afectados, as como los criterios de razonabilidad y proporcionalidad120.
11. Aunque algunos desalojos pueden ser justificables, por ejemplo en caso de impago persistente del alquiler o de daos a la propiedad alquilada sin causa justificada, las autoridades competentes debern garantizar que los desalojos se lleven a cabo de manera permitida por una legislacin compatible con el Pacto y que las personas afectadas dispongan de todos los recursos jurdicos apropiados () 14. Cuando se considere que el desalojo est justificado, debera llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la razn y la proporcionalidad. A este respecto, cabe recordar en particular la Observacin general N 16 del Comit de Derechos Humanos relativa al artculo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que seala que la injerencia en el domicilio de una persona solo puede tener lugar en los casos previstos por la ley. El Comit observ que en tales casos la ley deba conformarse a las disposiciones, propsitos y objetivos del Pacto. El Comit seal tambin que en la legislacin pertinente se deben especificar con detalle las circunstancias precisas en que podrn autorizarse esas injerencias121.
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Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. En el caso de los desalojos la razonabilidad y la proporcionalidad exigen el respeto de ciertas condiciones que eviten graves perjuicios a las personas desalojadas. Adems de los criterios mencionados por el Comit de DESC en la Observacin General No. 7, desde distintos frentes se han propuesto directrices para el proceso de desalojo, con el fin de mitigar los daos y el sufrimiento que provoca, a las cuales se hace referencia en este mismo aparte. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997.
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As las cosas, nicamente resulta ajustado a derecho aquel desalojo que cumple con las normas sustantivas y procedimentales adoptadas en cada Estado, y a lo prescrito en los instrumentos internacionales de derechos humanos, conforme al sentido que les ha sido asignado por los rganos encargados de verificar su cumplimiento122. Conforme a lo anterior, el derecho a la proteccin legal de la vivienda frente a los desalojos forzosos, supone la existencia de un marco jurdico que defina los casos en que resultan legales los desalojos, as como las garantas procedimentales y los derechos concedidos a los afectados por ellos. En efecto, si el principal elemento que permite identificar los desalojos forzosos es su carcter ilegal y/o arbitrario, ya sea desde el punto de vista sustancial o procesal, la abolicin de este tipo de prcticas exige la aprobacin de una legislacin nacional en la que se determinen de forma precisa, los casos en que los desahucios resultan legales, as como los procedimientos que deben seguirse en su realizacin, con miras a proteger los derechos de las personas eventualmente desalojadas de sus viviendas123. As las cosas, la existencia de un marco jurdico que se ajuste a los estndares internacionales relativos a la proteccin del derecho a la vivienda adecuada, constituye un derecho de los ciudadanos y una obligacin del Estado124. Con esta perspectiva, en el marco de la Organizacin de Naciones Unidas se han precisado algunas circunstancias que podran justificar los desalojos dentro de las legislaciones nacionales (fundamento sustantivo), al tiempo que se han sugeri122
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, Comit de Derechos Humanos, Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, Comit contra la Tortura, Comit de Derechos del Nio y Comit para la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. En el caso colombiano, la propia Constitucin Poltica de 1991 se encarga de reconocer un caso que podra generar de forma legtima el desalojo de viviendas: es el caso de la expropiacin prevista en su Artculo 58. Cuando la expropiacin reconocida constitucionalmente recae sobre un bien inmueble destinado a la vivienda, conllevara el desalojo de sus habitantes: Art. 58. Cuando de la aplicacin de una ley expedida por motivos de utilidad pblica o inters social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters privado deber ceder al inters pblico o social () Por motivos de utilidad pblica o inters social definidos por el legislador, podr haber expropiacin mediante sentencia judicial e indemnizacin previa. Esta se fijar consultando los intereses de la comunidad y del afectado. Lo anterior no implica que en aquellos Estados en los que no hubiere sido aprobada una legislacin nacional con miras a definir los casos admisibles de desalojos, est permitido hacer salir a las personas de sus viviendas sin ofrecerles medios apropiados de proteccin legal o de otra ndole ni permitirles su acceso a ellos. En este caso, ante la ausencia de una regulacin interna, debe advertirse, tal como se ha mencionado supra, que los desalojos forzosos constituyen una prctica que desconoce diversas disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos, incluido el PIDESC.
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do algunas directrices con el fin de asegurar que, cuando cuenten con justificacin legal, los desalojos se lleven a cabo de tal manera que se respeten los derechos humanos de los afectados. En primer lugar, en relacin con las razones que podran justificar legalmente la realizacin de desalojos, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ha manifestado:
El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha hecho mucho hincapi en los desalojos forzosos y ha afirmado en su observacin general N 4 (1991), relativa al derecho a una vivienda adecuada, que los casos de desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y solo pueden justificarse en las circunstancias ms excepcionales y de conformidad con los principios pertinentes del derecho internacional (prr. 18). Las palabras circunstancias excepcionales son importantes. Al definir en qu consisten esas circunstancias, se pueden determinar los tipos de desalojo forzoso que son inadmisibles. Siempre hay que distinguir entre quienes viven pacficamente en un lugar determinado y pueden correr el riesgo de un desalojo forzoso y quienes han incumplido deliberadamente obligaciones legales o contractuales para con otros arrendatarios o residentes o para con las personas o entidades propietarias de residencias o tierras.
Conforme a lo anterior, la Oficina del Alto Comisionado se encarga de precisar algunas circunstancias excepcionales que podran dar lugar a desalojos ajustados a derecho: a) Las declaraciones, ataques o tratos racistas o discriminatorios de algn otro modo de un arrendatario o residente contra otro. b) La destruccin injustificable de bienes de alquiler. c) La persistente morosidad en el pago del arrendamiento a pesar de que se ha demostrado la capacidad de pago y sin que medie el incumplimiento de los deberes del propietario en cuanto a la habitabilidad de la vivienda. d) Una persistente conducta antisocial que amenaza, hostiga o intimida a los vecinos o una conducta continua que amenaza la sanidad o la seguridad pblicas. e) Una conducta claramente delictiva, tipificada en la ley, que amenaza los derechos ajenos.
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f ) La ocupacin ilcita de una propiedad que est habitada en el momento de la ocupacin. g) La ocupacin de tierras o viviendas de las poblaciones ocupadas por los nacionales de una Potencia ocupante125. Ahora bien, desde el punto de vista procedimental, el Comit de DESC ha precisado algunas garantas que debern ser respetadas, cuando se pretenda adelantar desalojos autorizados en la legislacin nacional, en aras de asegurar la proporcionalidad y razonabilidad en las actuaciones de las autoridades pblicas. Estas garantas al tiempo que representan derechos para las personas afectadas por el eventual desalojo, constituyen tambin obligaciones estatales: a) Una autntica oportunidad de consultar a las personas afectadas. b) Un plazo suficiente y razonable de notificacin a todas las personas afectadas con antelacin a la fecha prevista para el desalojo. c) Facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, informacin relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas. d) La presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando este afecte a grupos de personas. e) Identificacin exacta de todas las personas que efecten el desalojo. f ) No efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento. g) Ofrecer recursos jurdicos, y h) Ofrecer asistencia jurdica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparacin a los tribunales126.
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ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Ginebra. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22, anexo IV 1997. Prrafo 15. Adems de
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1.2.3. Derecho a la proteccin judicial frente a los desalojos forzosos: Sentencia T-617 de 1995 de la Corte Constitucional En algunas ocasiones los tribunales nacionales alrededor del mundo se han visto en la obligacin de defender el derecho a la vivienda frente a la amenaza que representa la prctica de los desalojos forzosos. Al respecto basta con citar algunos leading cases: En 1985, en el Caso Olga Tellis v. Bombay Municipal Corporation, el Tribunal Supremo de la India, consider que el desalojo forzoso de unos refugios callejeros en Bombay privaba a los afectados de su capacidad para ganarse
estos criterios, mencionados por el Comit de DESC en la Observacin General No. 7, el Relator de Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada ha precisado: 37. En los procesos de planificacin y desarrollo urbanos y rurales deberan participar todos los que pueden verse afectados e incluir los siguientes elementos: a) un aviso apropiado a todas las personas que podran verse afectadas de que se est considerando el desalojo y que habr audiencias pblicas sobre los planes y las alternativas propuestos; b) difusin eficaz por las autoridades de la informacin correspondiente por adelantado, en particular los registros de la tierra y los planes amplios de reasentamiento propuestos, con medidas dirigidas especialmente a proteger a los grupos vulnerables; c) un plazo razonable para el examen pblico, la formulacin de comentarios y/o objeciones sobre el plan propuesto; d) oportunidades y medidas para facilitar la prestacin de asesoramiento jurdico, tcnico y de otro tipo a las personas afectadas sobre sus derechos y opciones; y e) celebracin de audiencias pblicas que den la oportunidad a las personas afectadas y a sus defensores a impugnar la decisin de desalojo y/o presentar propuestas alternativas y formular sus exigencias y prioridades de desarrollo () 41. Cualquier decisin relacionada con los desalojos debe anunciarse por escrito en el idioma local a todas las personas afectadas, con suficiente antelacin. El aviso de desalojo debe contener una justificacin detallada de la decisin, en particular sobre: a) la ausencia de alternativas razonables; b) todos los detalles de la alternativa propuesta; y c) cuando no hay alternativas, todas las medidas adoptadas y previstas para reducir al mnimo los efectos perjudiciales de los desalojos. Todas las decisiones definitivas deben ser objeto de un examen administrativo y judicial. Se debe garantizar a las partes afectadas el acceso oportuno a la asistencia letrada, gratuita en caso necesario. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Doc. A/ HRC/4/18. 5 de febrero de 2007. Un ejercicio semejante se hace en el Folleto informativo No. 25 de la Organizacin de las Naciones Unidas, acerca de los desalojos forzosos y los derechos humanos: Podra aplicarse el siguiente conjunto de directrices: a) En lo posible hay que evitar el traslado o, en todo caso, reducirlo al mnimo. b) Cuando el traslado es inevitable, hay que formular y seguir un plan de reubicacin/reasentamiento en que se asignen suficientes recursos para la justa indemnizacin y reintegracin de los afectados, que deben poder aprovechar el proceso de desarrollo de modo sostenible. Como mnimo, su situacin no debe ser peor que la anterior al traslado. c) Las principales partes interesadas, en especial las comunidades afectadas, deben participar plenamente en el proceso de planificacin y gestin. d) Los favorecidos con el proyecto que da lugar al traslado deben pagar todos los gastos del proceso, incluida la reinsercin socioeconmica de los afectados hasta alcanzar, por lo menos, el nivel anterior. Organizacin de las Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Ginebra. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
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el sustento y que, prima facie, constitua una vulneracin del artculo 21 de la Constitucin127. En 1993 la Corte de Apelaciones de Pars aplaz por seis (6) meses (y hasta tanto encontraran un hogar) un desalojo de 23 familias sin techo, que al no haber obtenido respuesta de las peticiones presentadas ante las autoridades concernidas para acceder a un lugar de habitacion, se vieron obligadas a ocupar predios abandonados durante varios aos128; En el caso mundialmente conocido The Goverment of the Republic of South Africa and Others Vs. Grootboom, Irene and Others, el Tribunal Constitucional Sudafricano estudi la proteccin del derecho a la vivienda de 390 personas mayores de edad y 510 nios obligados a vivir en condiciones deplorables, mientras se les conceda un turno en la asignacin de viviendas de renta asequible. Inicialmente, estas personas se encontraban habitando un predio en condiciones insalubres, por lo cual decidieron ocupar terrenos de particulares, ante lo cual fueron desalojados por la fuerza, y perdieron muchas de sus pertenencias. No obstante, al intentar regresar a su sitio de origen encontraron que los terrenos ya haban sido ocupados por otros grupos sin vivienda. El Tribunal Constitucional Sudafricano, con base en el artculo 26 de la Constitucin y en las observaciones generales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, orden al gobierno disear, solventar, implementar y evaluar medidas para proveer soluciones a aquellas personas con necesidad de vivienda imperiosa129, al tiempo que asign a la Comisin de Derechos Humanos, la supervisin de las medidas adoptadas por el ejecutivo para el cumplimiento de la Sentencia. En el caso colombiano, la Corte Constitucional ha tenido varias oportunidades para referirse al tema de los desalojos forzosos, a travs de los pronunciamientos a los que se hace referencia a lo largo de este Captulo130. No obstante, merece especial atencin la Sentencia T-617 de 1995, proferida por la Corte Constitucional,
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PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Icaria. Barcelona. 2003. Pg. 204. Caso citado en la Sentencia de la Corte Constitucional T-1318 de 2005. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Icaria. Barcelona. 2003. Pg. 204. En algunos casos amparando el derecho a la vivienda digna y adecuada, mientras que en otros, por muy variadas razones lo ha negado. Las sentencias en las que la Corte ha tenido que pronunciarse con
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y la carrera 41 o avenida del ferrocarril y carrera 42, correspondientes a la lnea y al corredor frreo perteneciente a Ferrovas.
ante la orden de desalojo de la Comunidad Los Comuneros. En sintona con los pronunciamientos judiciales recin mencionados, emitidos en Francia, India y Sudfrica, y en un caso verdaderamente emblemtico en materia de proteccin frente a los desalojos forzosos en Colombia, la Corte Constitucional se ocup de la accin de tutela presentada por la comunidad de Los Comuneros, asentamiento informal que se encontraba ubicado en la ciudad de Bogot, entre las calles 9 y 13
Las razones que llevaron a la conformacin de este asentamiento humano, fueron resumidas en su momento (1994) por la Defensora del Pueblo de la siguiente manera:
Refieren los hechos que hace aproximadamente 38 aos debido a la ola migratoria originada en causas multifactoriales el seor Jess Franco, campesino procedente de Anolaima atrado por las expectativas urbanas como el trabajo, la vivienda, la salud y la educacin, lleg a Bogot con su familia pero al no hacerse realidad esas expectativas, pues ni siquiera tuvo acceso a un empleo real, se vio precisado a instalarse en el terreno aledao a la va frrea en la calle 12 con carrera 40. En los aos siguientes a 1956 el seor Franco atrae a parientes y paisanos quienes construyen una hilera de ranchos, extendindose a todo lo largo de la carrilera del ferrocarril, naciendo as la comunidad de comuneros, que hoy se encuentra conformada por ciento treinta familias para una poblacin de ms o menos unas mil personas unidas por un factor comn: El reciclaje. El origen de esta ocupacin obedece al surgimiento de industrias productoras de materiales y en general a un aumento de consumo de empaques y envases y de industrias transformadoras que demandan materias primas baratas, constituyendo esta tarea el medio de subsistencia de este asentamiento dedicado a la recoleccin de materiales recuperables. Hoy la poblacin est constituida en un 50% por nios y jvenes menores de 15 aos unidos por el oficio y el parentesco familiar, divididos en 21 ranchos de 32 a 40 metros cuadrados.
Es as como este gremio humano constituye el asentamiento subnormal ms denso y antiguo y adems en zona de alto riesgo por encontrarse ubicados exactamente debajo de los cables de alta tensin, que no obstante las limitaciones de todo orden, obtuvo el premio al medioambiente como agentes ecolgicos en categora de iniciativa ciudadana para la gestin ambiental otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente131.
relacin a posibles desalojos son T-423 de 1992, T-251 de 1995, T-309 de 1995, T-495 de 1995, T-569 de 1995, T-172 de 1997, T-494 de 2005, T-617 de 2005 y T-079 de 2008.
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Citado por la Corte Constitucional en su Sentencia T-617 de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero.
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Las acciones de tutela fueron presentadas por el apoderado de la Comunidad Los Comuneros, ante la decisin del Alcalde Local de Puente Aranda de ordenar el desalojo del espacio pblico, en el trmite de una querella policiva presentada por Ferrovas, decisin de desalojo que fue confirmada por el Consejo de Justicia del Distrito Capital. La solicitud de amparo interpuesta por la Comunidad procuraba bsicamente la suspensin de la orden de desalojo y el ofrecimiento por parte de las autoridades del Distrito Capital, de garantas para proceder a su reubicacin132. En el trmite de las acciones de tutela fueron muy diversas las posiciones con relacin al drama humano que podra desencadenar la orden de desalojo. As, mientras el Alcalde Mayor de Bogot rechazaba la eventual proteccin de los derechos fundamentales a los habitantes del predio e insista en el desalojo133, entidades como la Defensora del Pueblo llamaban la atencin acerca de las deficiencias de la accin estatal en la materia y advertan sobre la problemtica social que conllevara hacer efectivo el desalojo sin adecuadas condiciones de reubicacin. Dentro de las decisiones de instancia, tres (3) haban resultado favorables a las pretensiones de los tutelantes, mientras que en una (1) se haba rechazado por improcedente la presentacin del recurso de amparo. Dentro de uno de los fallos que protegen los derechos fundamentales de los actores, algunos Magistrados del Consejo de Estado, que realizaron una visita informal al asentamiento de Los comuneros, expresaron lo siguiente:
Evidentemente la zona de la carrera 42 entre las calles 6 y 13 es un bien pblico que se encuentra ocupado por familias en estado que traspasa la pobreza absoluta. Los ocupantes son personas cuya labor se contrae a la recoleccin de desechos y desperdicios de las zonas comerciales e industriales del vecindario... la Sala considera que es tal
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Segn informe de la Defensora del Pueblo y citado por la Corte Constitucional, el predio era habitado por ms de 1.000 personas, en su mayora nias y nios. El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogot, Antanas Mockus, expresa que hay que velar porque los bienes del Estado se protejan, dice que el Estado paternalista ha quedado atrs con la nueva Constitucin, piensa que la proteccin al trabajo y la vivienda se predica para actividades que no generen y no dependan de una situacin de ilegalidad. Son sus palabras: La situacin de los demandantes ha estado al margen de la ley durante muchos aos y por ello no es admisible que se exijan derechos amparndose en tal circunstancia, por cuanto implicara que la violacin de la ley fuera una manera de adquirir derechos. Exigir a la Autoridad que d soluciones integrales a los invasores es forzarla a destinar los recursos para premiar a aquellos que transgreden la ley y desconocer las circunstancias de otras personas ms vulnerables a las que el Estado debera atender prioritariamente por ser ms dbiles. Corte Constitucional. Sentencia T-617 de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero.
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la magnitud del estado de miseria que padecen los actores de la tutela que prcticamente carecen de toda posibilidad de ejercicio de sus derechos fundamentales invocados. Si estas personas vienen ocupando, por ms de dos dcadas el bien pblico mencionado lo han hecho por la tolerancia de la autoridad que de esta manera ha incumplido sus deberes legales y constitucionales; y no puede ser luego de tanto tiempo la medida de represin policiva la salida adecuada; no se puede pretender la suspensin en un solo instante de situaciones que se han venido generando con el tiempo, permitiendo el asentamiento de comunidades en cuyo seno han nacido nios y envejecido padres y que, por precarias que sean, les permite, al menos en niveles infrahumanos la conservacin de la vida y la formacin de una familia. Es cierto que es deber de la autoridad distrital proteger la integridad del espacio pblico, pero este deber debe cumplirse ab-initio y no cuando, por incuria, se genere su ocupacin. La respuesta policiva no puede ser la medida aplicable a este caso por las consecuencias imprevisibles y funestas que ella conllevara para el orden social y la vida humana de los ocupantes. En este caso, persiste el deber de proteccin del espacio pblico pero este es correlativo con el deber de la autoridad de procurar las mnimas condiciones de existencia de las personas que han sido vctimas de la injusticia social que sufren pases como Colombia. Este deber prevalece sobre el primero. Por contera, en los pases latinoamericanos donde la migracin del campo a la ciudad es un factor que ha contribuido de manera patolgica a la formacin de verdaderas megalpolis, los asentamientos humanos subnormales son un elemento distintivo de la miseria urbana ya se llamen favelas, villas-miserias o tugurios lo cual impone a la administracin el deber ineludible de adoptar polticas audaces para conjurar de manera preventiva las dolencias de estas capas sociales134.
En la Sentencia T-617 de 1995 la Corte Constitucional revisa entonces las decisiones adoptadas en instancia dentro del proceso de tutela, amparando el derecho a la vivienda digna135, en conexidad con el principio de igualdad y con el de buena fe, de los miembros de la Comunidad Los Comuneros que habitaban el predio objeto de desalojo. En efecto, considera la Corte Constitucional que la administracin distrital, al ordenar el desalojo sin ofrecer garantas de reubicacin, adopt una medida contraria al principio de confianza legtima136, en virtud del
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Consejero Ponente: Juan de Dios Montes. Seccin Tercera. Citada en la Sentencia T-617 de 1995. Corte Constitucional. M.P. Alejandro Martnez Caballero. La Corte Constitucional tambin ampara en este caso los derechos de los nios de contar con proteccin y unidad familiar, a lo cual se hace referencia en este trabajo dentro de los sujetos de especial proteccin con relacin a los desalojos forzosos. Dicho principio, no impide, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de adaptarlas a las exigencias del inters pblico, pero s, le obliga a dispensar su proteccin, en caso de alteracin sensible de situaciones en cuya durabilidad podan legtimamente confiar los afectados. Esa modificacin legal, obliga a la administracin a proporcionarles en todo caso tiempo y medios, para reequilibrar su posicin o adaptarse a la nueva situacin, lo que dicho de otro modo implica una condena de los cambios bruscos adoptados por sorpresa y sin las cautelas aludidas. Garca de Enterra Eduardo y
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cual estn vedados los cambios intempestivos en la actuacin de las autoridades pblicas, cuando se implementan sin las cautelas necesarias para evitar que se cause un perjuicio a los administrados involucrados.
Para el caso concreto es claro que la administracin permiti la ocupacin de unas tierras que constituan Espacio Pblico y no hizo nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad la confianza por parte de los administrados de crear unas expectativas en torno a una solucin de vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio pblico ocupado por los administrados que ocuparon tal Espacio Pblico, deber disear y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicacin de dichos personas de manera que se concilien en la prctica los intereses en pugna; reequilibrar como dice Garca Enterra. ()
Este derecho a la vivienda digna en abstracto no hace parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sera si est en conexidad con otros derechos fundamentales y si, como en el caso en estudio, entra en conexidad con la BUENA FE y con el principio de IGUALDAD, por cuanto al confrontar las circunstancias de hecho el Estado Distrito Capital al hacer efectivo este derecho le dio un trato distinto a dos situaciones iguales, por lo tanto debe facilitrseles las condiciones a quienes an no tienen la solucin y excluirse a aquellos que ya tienen vivienda o han sido reubicados.
Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional dispone la suspensin de la orden de desalojo por ms de un (1) ao, y le exige en el entretanto al Distrito Capital y al Inurbe, la implementacin de todas las medidas necesarias para garantizar en la prctica el derecho a la vivienda digna de los solicitantes, asegurando su reubicacin mediante la entrega de subsidios de vivienda137. La Sentencia T-617 de 1995 constituye un ejemplo de cmo, aunque exista mrito para ordenar el lanzamiento de quienes ocupan el espacio pblico para asegurarse una vivienda, el desalojo deber adelantarse de tal manera que se garantice la reubicacin de los ocupantes, y se evite un desmedro de sus condiciones mnimas de existencia.
Fernndez Toms-Ramn, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas-Madrid pg. 375. Citado en la Sentencia T-617 de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero.
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Si bien se protege el derecho a la vivienda digna de los tutelantes, la Corte no desconoce la necesidad de proceder a recuperar los bienes pblicos, para lo cual en todo caso ordena el lanzamiento de los ocupantes, una vez se cumpla el trmino de suspensin del desalojo (un ao), el cual se concedi a las autoridades con el fin de garantizar las reubicacin de la Comunidad: Considera la Sala que la suspensin del desalojo facilitara una solucin de vivienda para quienes seran lanzados de su tradicional sitio donde habitan, pero esa suspensin no puede ser indefinida, ni implica que se desconozca el principio de que los bienes de uso pblico son imprescriptibles. Corte Constitucional. Sentencia T617 de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero.
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Tanto la prctica de los tribunales constitucionales alrededor del mundo, como la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana, y en particular la Sentencia T-617 de 1995, demuestran que la proteccin con relacin a los desalojos forzosos, derivada de lo dispuesto en el artculo 11.1 del PIDESC, y desarrollada por el Comit de DESC en la Observacin General No. 7, constituye un derecho que puede ser directamente autoejecutable138 por parte de las autoridades judiciales en el mbito interno139. 1.2.4. Derecho a no ser internamente desplazado Como se ha presentado hasta el momento, conforme al primero de los elementos que hacen parte del derecho a la vivienda digna y adecuada, vale decir, la seguridad jurdica de la tenencia, las personas deben ser protegidas por el Estado frente a cualquier tipo de amenazas o injerencias que se presenten en relacin con su lugar de habitacin. Esta proteccin, no slo debe ser asegurada en condiciones de tranquilidad en materia de orden pblico, sino tambin, y a veces de forma prevalente, en situaciones de confrontaciones armadas, en contextos de violencia o en casos de persecuciones tnicas, en las que la poblacin civil se encuentra expuesta a ataques de las partes combatientes o de quienes incitan la violencia. Consciente de lo anterior, el Comit de DESC se pronunci en el sentido de precisar cmo los desplazamientos internos forzados constituyen, entre otras cosas, un desconocimiento del derecho a la vivienda adecuada, de la seguridad jurdica en su tenencia, y de la obligacin estatal de disponer de medidas eficaces contra la prctica de los desalojos forzosos:
5. Aunque la prctica ante los desalojos forzosos parece darse principalmente en zonas urbanas densamente pobladas, tambin se produce en relacin con traslados forzados de poblacin, desplazamientos internos, reasentamientos forzados en caso de conflicto armado, xodos en masa y movimientos de refugiados. En todas estas circunstancias puede haber una violacin del derecho a una vivienda adecuada y a la proteccin contra el desalojo forzoso a causa de una serie de actos u omisiones atribuibles a los Estados Partes. Incluso en las situaciones en que pudiera ser necesario imponer limitaciones a ese derecho, se exige el pleno respeto del artculo 4 del Pacto, en el sentido de que las limita-
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Al respecto ver: ABREG, Martn y COURTIS, Christian (Comp). La Aplicacin de los Tratados sobre Derechos Humanos por los Tribunales Locales. Buenos Aires. Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). 1997. Si bien la Corte Constitucional no hace referencia al PIDESC dentro de los fundamentos de su decisin en la Sentencia T617 de 1995, este s haca parte de las normas que estimaban violadas los tutelantes.
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ciones que se impongan debern ser determinadas por ley, slo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos [econmicos, sociales y culturales] y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrtica. 6. Muchos casos de desalojos forzosos estn relacionados con la violencia, por ejemplo, los causados por conflictos armados internacionales, las disensiones internas y la violencia comunitaria o tnica140.
Ahora bien, aunque los desalojos forzosos y los desplazamientos internos forzados comparten caractersticas y rasgos comunes141, es posible encontrar en cada una de estas categoras un valor explicativo autnomo. As lo ha entendido la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos, dentro del Folleto Informativo No. 25, editado por Naciones Unidas:
Aun cuando hay muchos puntos de convergencia, los desalojos forzosos se diferencian por varios factores clave de otras formas o modalidades de desplazamiento como el desplazamiento interno, los xodos en masa, las corrientes de refugiados y los traslados de poblacin. En primer lugar, los desalojos forzosos siempre pueden atribuirse directamente a decisiones, leyes o polticas especficas de los Estados o a que estos no hayan impedido que
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Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22, anexo IV 1997. prr.5. 5. Los desalojos forzosos constituyen un fenmeno diferenciado en virtud del derecho internacional y con frecuencia estn vinculados a la falta de una tenencia jurdicamente segura, lo cual constituye un elemento esencial del derecho a una vivienda adecuada. Los desalojos forzosos comparten muchas consecuencias parecidas con las que se derivan de los desplazamientos arbitrarios, en particular el traslado de la poblacin, las expulsiones en masa, los xodos en masa, la depuracin tnica y otras prcticas que significan el desplazamiento coaccionado e involuntario de personas de sus hogares, tierras y comunidades. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007. La distancia entre el concepto de desalojo forzoso y desplazamiento interno, tambin ha sido advertida por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos: Muchas de las caractersticas de la prctica del desalojo forzoso son anlogas a las de fenmenos conexos como los traslados de poblacin, el desplazamiento interno, la expulsin durante un conflicto armado o despus de este, la purificacin tnica, los xodos en gran escala, los movimientos de refugiados, etc. Las actividades que han desarrollado las Naciones Unidas en relacin con los desplazamientos de personas han tendido a girar en torno a las manifestaciones de esta prctica en el contexto de los conflictos armados, de los objetivos de la persecucin tnica o religiosa o de las situaciones que conducen al quebrantamiento del orden pblico. Un grupo de personas a las que no siempre afectan las actividades de las Naciones Unidas en este sentido son aquellas que son desalojadas por la fuerza de sus hogares, tierras y comunidades sin que haya guerras, conflictos internos, hambre o desintegracin social. Los desalojados tampoco corresponden siempre a la categora de los denominados desplazados internos, aunque bien podran serlo. Organizacin de las Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Ginebra. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
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terceros los lleven a cabo. La responsabilidad del Estado en la mayora de las formas de desplazamiento involuntario de personas casi siempre es clara. En los casos de desalojo forzoso, a menudo los gobiernos participan activamente en la propia desocupacin del hogar. En otros casos de desplazamiento, las personas pueden huir por razones de seguridad personal (pese a que toda la responsabilidad de no prevenir la situacin de inseguridad puede recaer en el gobierno). En las medidas internacionales relacionadas con los desalojos forzosos se ha establecido una distincin entre esta prctica y las prcticas afines, como expulsiones forzosas de un pas a otro y otros actos de deportacin. En segundo lugar, los desalojos forzosos contienen siempre un elemento de fuerza o coaccin. A menudo se destruyen irreparablemente las casas de los afectados, a veces como una forma de castigo por actividades polticas o de otra ndole. En un pas, los funcionarios pblicos han anunciado su intencin de desalojar y, llegado el caso, deportar a los inmigrantes que vivan en casas arbitrariamente clasificadas de hacinadas. Las rdenes de lanzamiento, judiciales o no, casi siempre se dictan antes del desalojo forzoso o de modo simultneo. Esto no siempre ocurre en el caso del desplazamiento interno. En tercer lugar, casi todos los desalojos forzosos se planean, se formulan y, a menudo, se anuncian con anterioridad. Por ejemplo, con cierta frecuencia se hacen declaraciones oficiales o se adoptan decisiones judiciales antes del desalojo o se incluyen los planes de desocupacin en las polticas o proyectos gubernamentales de desarrollo o de otra ndole. Por otro lado, la supresin o restriccin de los subsidios a la vivienda para grupos de escasos ingresos, por ejemplo, pueden surtir un efecto considerable en el nmero de desalojos en una determinada sociedad. En cuarto lugar, los desalojos forzosos pueden afectar tanto a particulares como a grupos de personas. Pueden ocurrir en gran escala o en pequea escala. El punto de partida para el examen de esta prctica desde el punto de vista de los derechos humanos deben ser las repercusiones directas de los desalojos forzosos para los derechos humanos de las personas y grupos afectados. Aunque la prctica puede constituir en s una violacin de los derechos humanos, pueden comprometerse seriamente muchos otros derechos humanos durante los desalojos142.
De esta manera, los desalojos forzosos y los desplazamientos internos forzados, son, al menos desde el punto de vista conceptual, categoras complementarias, que tienen caractersticas comunes, pero que se ocupan de sancionar conductas diferentes. Esta complementariedad ha sido reconocida incluso al nivel de fuentes, entre los Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento
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ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Ginebra. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
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generados por el desarrollo, de un lado, y los principios rectores sobre los desplazamientos internos, del otro143. En efecto, la proteccin contra los desplazamientos puede ser entendida como el complemento en contextos de conflicto armado, situaciones de violencia generalizada, de violaciones a los derechos humanos, o de catstrofes naturales o provocadas por el hombre144, de la proteccin que tambin debe ser ofrecida por el Estado, en tiempos de normalidad, a la seguridad jurdica de la tenencia de una vivienda, frente a amenazas como los desalojos forzosos. En consecuencia, a pesar de existir un ambiente de hostilidades entre las partes combatientes, la poblacin civil cuenta con el derecho a ser excluida del conflicto, y a ser protegida en cuanto a sus viviendas, como lo imponen las normas del derecho internacional humanitario:
Artculo 17: Prohibicin de los desplazamientos forzados 1. No se podr ordenar el desplazamiento de la poblacin civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que as lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarn todas las medidas posibles para que la poblacin civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentacin. 2. No se podr forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto145.
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El Relator Especial sobre el derecho a la vivienda tambin ha destacado, en varios de sus informes, la interdiccin de los desalojos forzosos y la obligacin de ayudar a las personas sin vivienda. Recientemente ha elaborado unos Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generado por el desarrollo que completan los Principios y directrices sobre el desplazamiento interno debido a conflictos armados o a catstrofes naturales que presentamos en una publicacin anterior. GOLAY, Christophe y ZDEN, Melik. El derecho a la vivienda. Ginebra. CETIM. 2007. Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis Deng, presentado con arreglo a la Resolucin 1997/33 de la Comisin de Derecho Humanos. Principios rectores de los desplazamientos internos. Doc. E/CN.4/1998/53/Add. 2. 11 de febrero de 1998. Principio 2. Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la proteccin de las vctimas de los conflictos armados sin carcter internacional (Protocolo II). Ya en el Protocolo I, referido a laProteccin de las Vctimas de los Conflictos Armados Internacionales, se prohbe atacar, destruir, sustraer o inutilizar los bienes indispensables para la supervivencia de la poblacin civil, tales como los artculos alimenticios y las zonas agrcolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego, con la intencin deliberada de privar de esos bienes, por su valor como medios para asegurar la subsistencia, a la poblacin civil o a la Parte adversa, sea cual fuere el motivo, ya sea para hacer padecer hambre a las personas civiles, para provocar su desplazamiento, o con cualquier otro propsito (Art. 54).
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2. Sujetos de especial proteccin constitucional y seguridad jurdica de la tenencia
l Comit de DESC, en la Observacin General No. 7, mencion algunos grupos que deben contar con una proteccin especial en materia de seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda, y en particular, frente a la amenaza de los desalojos forzosos, tanto por su exposicin al riesgo de ser desplazados por la fuerza de sus lugares de habitacin, como por la particular gravedad de los efectos de un eventual desalojo:
10. Las mujeres, los nios, los jvenes, los ancianos, los pueblos indgenas, las minoras tnicas y de otro tipo, as como otros individuos y grupos vulnerables, se ven afectados en medida desproporcionada por la prctica de los desalojos forzosos146.
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Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 10. En el mismo sentido el Relator Especial sobre el derecho a la vivienda adecuada expres: La discriminacin tambin interviene en forma prominente en los casos de los desalojos forzosos, que afectan en mucha mayor medida que a otros grupos a las mujeres, a las minoras tnicas, religiosas, raciales y de otro tipo, y a los indgenas. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2004/48. 8 de marzo de 2004.
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2.1. Derecho a la seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda de las mujeres

2.1.1. Acceso en condiciones de igualdad a la propiedad de la vivienda y a los mecanismos legales para su defensa por parte de las mujeres De todos los sujetos de especial proteccin en materia de seguridad jurdica de la tenencia, mencionados en la Observacin General No. 7, el Comit de DESC hace nfasis en la necesidad de procurar garantas particulares a las mujeres147. En efecto, el Comit parte de reconocer la importancia de contar con un marco jurdico que disponga de medidas para lograr la igualdad de la mujer en el acceso y proteccin al derecho de propiedad sobre las viviendas, consciente de los efectos especficos que tiene la prctica de los desalojos forzosos en el caso de las mujeres, quienes adems del desarraigo son vctimas de amenazas ulteriores:
10. Las mujeres, los nios, los jvenes, los ancianos, los pueblos indgenas, las minoras tnicas y de otro tipo, as como otros individuos y grupos vulnerables, se ven afectados en medida desproporcionada por la prctica de los desalojos forzosos. En todos estos grupos las mujeres son particularmente vulnerables a causa de la discriminacin jurdica y otras formas de discriminacin que suelen darse en materia de derecho de propiedad (incluida la propiedad de una vivienda) o del derecho de acceso a la propiedad o a la vivienda, y de su particular vulnerabilidad a los actos de violencia y abuso sexual cuando se quedan sin hogar148.
Esta preocupacin del Comit de DESC149 por garantizar igualdad en el acceso a la vivienda, ha sido tambin compartida por el Relator Especial de las Naciones
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En relacin con los desalojos forzosos el Programa Hbitat que acompaa la Declaracin de Estambul sobre los asentamientos humanos se manifiesta: En un contexto global de creacin de condiciones propicias, los gobiernos deben adoptar medidas apropiadas a fin de promover, proteger y velar por el logro pleno y gradual del derecho a una vivienda adecuada. Esas medidas son, entre otras, las siguientes: a) disponer que, en materia de vivienda, la ley prohibir toda forma de discriminacin y garantizar a todas las personas una proteccin igual y eficaz contra la discriminacin por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin; b) facilitar a todas las personas, incluidas las mujeres y las personas que viven en la pobreza, seguridad jurdica en cuanto a la tenencia e igualdad de acceso a las tierras, as como proteccin eficaz frente a los desalojos forzosos que sean contrarios a la ley, tomando en consideracin los derechos humanos y teniendo presente que las personas sin hogar no deben ser penalizadas por su condicin. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 10. Incluso el Comit de DESC ha dedicado una Observacin General a destacar la importancia de la igualdad en el disfrute de los derechos sociales entre el hombre y la mujer: 28. Segn el artculo 11 del Pacto, los Estados Partes deben reconocer el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y para
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Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada. En efecto, el Relator, en armona con lo manifestado por el Comit de DESC, ha advertido la necesidad de adecuar de forma inmediata las disposiciones del ordenamiento jurdico, en aquellos pases que no aseguren la igualdad en el acceso a la propiedad y a la herencia por parte de las mujeres150:
Cabe recordar que en el prrafo 2 del artculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales se garantizan los derechos que en l se enuncian sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social, y en el artculo 3 se impone a los Estados la obligacin de asegurar a los hombres y a las mujeres igual ttulo a gozar de los derechos. Si bien la discriminacin por alguno de esos motivos prohibidos constituye, por consiguiente, una violacin, la discriminacin suele afectar a las mujeres de manera desproporcionada. Por ejemplo, algunos Estados mantienen todava un ordenamiento jurdico que no reconoce o no protege el derecho de la mujer a una vivienda adecuada, particularmente en lo que respecta a la legislacin que trata de la propiedad de la vivienda o de la herencia, o de ambos aspectos. Para los Estados que son Partes en el Pacto, modificar esas leyes para eliminar todo tipo de repercusin discriminatoria es una obligacin de efecto inmediato, y no hacerlo constituye una violacin de los derechos humanos. En las Directrices de Maastricht tambin se reconoce este aspecto y se seala que la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer ofrece a esta una proteccin no discriminatoria adicional respecto de los derechos econmicos, sociales y culturales151.
De esta forma, tanto el Comit de DESC como el Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada, parten de constatar la situacin de desigualdad en la que frecuentemente se encuentran las mujeres en el disfrute del derecho a una vivienda adecuada, y en particular en el acceso a los medios legales para defenderla de amenazas. Como remedio a esta situacin, el principio de igualdad impone que sean implementadas acciones afirmativas, con el fin de remover los obstculos que se oponen al acceso de las mujeres a los instrumentos legales para la defensa de
su familia, lo que incluye una vivienda adecuada (prr. 1) y una alimentacin adecuada (prr. 2). Segn el artculo 3, ledo juntamente con el prrafo 1 del artculo 11, la mujer debe tener derecho de propiedad, usufructo u otra forma de intervencin sobre la vivienda, la tierra y los bienes en plena igualdad con el hombre y acceder a los recursos necesarios a tal efecto. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 16. La igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales (artculo 3 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales). Doc. E/C.12/2005/4. 11 de agosto de 2005.
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Asunto que ser objeto de posterior anlisis en el Captulo 4, relativo a la accesibilidad econmica como elemento del derecho a la vivienda digna y adecuada. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2002/59. 1 de marzo de 2002. Prrafo 67.
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la vivienda152. As mismo, el Comit de DESC destaca de esta manera la estrecha relacin que existe entre el acceso a la propiedad de la vivienda, en condiciones de igualdad para las mujeres, de un lado, y el acceso a los medios legales para defenderla, del otro. Sin duda, en tanto les sea asegurada a las mujeres la posibilidad de acceder sin discriminaciones a la propiedad de los inmuebles que ocupan, contarn de medios ms eficaces de proteccin jurdica de sus viviendas, siendo ms remota la posibilidad de verse sometidas a desalojos forzosos153. 2.1.2. Proteccin contra los desalojos forzosos de las mujeres no propietarias de sus viviendas No obstante reconocer la importancia de asegurar que las mujeres tengan un acceso equitativo a la propiedad de las viviendas, como recin se acab de ver, an en aquellos casos en que no cuenten con esta, el Estado deber asegurarles proteccin frente a los desalojos forzosos. As lo impone el reconocimiento a las diversas modalidades de tenencia de una vivienda, y la proteccin jurdica que se debe asegurar a quienes detenten un inmueble bajo cualquiera de ellas, sin distincin alguna. Precisamente, en el caso colombiano, la Corte Constitucional se pronunci
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En el mismo sentido, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer establece: Artculo 15. 1. Los Estados Partes reconocern a la mujer la igualdad con el hombre ante la ley. 2. Los Estados Partes reconocern a la mujer, en materias civiles, una capacidad jurdica idntica a la del hombre y las mismas oportunidades para el ejercicio de esa capacidad. En particular, le reconocern a la mujer iguales derechos para firmar contratos y administrar bienes y le dispensarn un trato igual en todas las etapas del procedimiento en las cortes de justicia y los tribunales. 3. Los Estados Partes convienen en que todo contrato o cualquier otro instrumento privado con efecto jurdico que tienda a limitar la capacidad jurdica de la mujer se considerar nulo. 4. Los Estados Partes reconocern al hombre y a la mujer los mismos derechos con respecto a la legislacin relativa al derecho de las personas a circular libremente y a la libertad para elegir su residencia y domicilio. 15. Los Estados deben garantizar la igualdad de derechos de mujeres y hombres a la proteccin contra los desalojos forzosos y la igualdad de disfrute del derecho humano a la vivienda adecuada y a la seguridad de la tenencia, segn se refleja en las presentes directrices () 26. Los Estados deben garantizar la igualdad del disfrute del derecho a una vivienda adecuada por las mujeres y por los hombres. Para ello es preciso que los Estados adopten y apliquen medidas especiales para proteger a las mujeres de los desalojos forzosos. Estas medidas deben asegurar que se otorgan a todas las mujeres ttulos de propiedad sobre la vivienda y la tierra () 47. Los desalojos no deberan realizarse de una forma que viole la dignidad y los derechos humanos a la vida y a la seguridad de las personas afectadas. Los Estados tambin deben adoptar medidas para garantizar que las mujeres no sean objeto de violencia ni discriminacin de gnero durante los desalojos, y que se protegen los derechos humanos de los nios () 62. Las mujeres y los hombres deben ser cobeneficiarios de todas las medidas de indemnizacin. Las mujeres solteras y las viudas deben tener derecho a su propia indemnizacin. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Doc. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007.
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mediante Sentencia T079 de 2008, amparando el derecho a la vivienda digna de una mujer madre cabeza de familia, de la tercera edad, que tena bajo su cuidado un hijo en condicin de discapacidad, a quien le fue demolida su vivienda por parte de la administracin municipal por encontrarse en una zona catalogada de alto riesgo. Adems de haber sido desalojada de su vivienda, la tutelante no haba sido reubicada por parte de las autoridades municipales, pues estas le exigan que entregara una suma de dinero o aportara algunas jornadas de trabajo, y que acreditar la titularidad del inmueble destruido, para proceder a entregarle un subsidio de vivienda. Ante esta situacin la Corte Constitucional decide amparar el derecho a la vivienda digna invocado por la accionante, advirtiendo:
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, el derecho a la vivienda puede ser protegido por el juez de tutela, cuando dadas las circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mnimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de conexidad con otro derecho fundamental. () La tutelante es una persona de la tercera edad (ms de 62 aos), madre cabeza de familia, analfabeta, de escasos recursos econmicos, sin ingreso fijo, sin la expectativa de ser beneficiaria de una pensin y que durante su actividad laboral trabaj como empleada del servicio domstico. Su grupo familiar est conformado por un hijo de 47 aos de edad con discapacidad por retraso mental, una hija de 36 aos que se encuentra sin trabajo y un nieto menor de edad para la fecha de interposicin de la tutela, que dependen exclusivamente de la actora.
Estas particularidades personales y familiares, le permiten a esta Sala encuadrar a la actora en una situacin de especial proteccin por parte del Estado. Se advierte as mismo, que el inmueble demolido por el municipio, era de propiedad de su madre, ya fallecida, vivienda que adems habitaba la actora en calidad de poseedora hasta el momento de su destruccin y que posterior a ese hecho, se encuentra albergada en casa de una sobrina154.
De esta manera, la Corte Constitucional orden a las autoridades municipales la entrega inmediata de un subsidio de vivienda para la reubicacin a la accionante y su inclusin en un proyecto de vivienda, con el fin de garantizar el disfrute del derecho a una vivienda digna y adecuada, sin importar la condicin de poseedora que la accionante tena con relacin al inmueble demolido.
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Corte Constitucional. Sentencia T079 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
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2.2. Derecho a la seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda de la niez y la adolescencia

2.2.1. En el trmite de los desalojos que tienen fundamento jurdico deben ser atendidos de forma preferente los derechos de los menores que se encuentren en condiciones de existencia inhumanas En la Sentencia T-617 de 1995 la Corte Constitucional tutela el derecho a la vivienda digna, en conexidad con los principios de igualdad y de buena fe, de los miembros de la Comunidad Los Comuneros, que ocupaban espacio pblico perteneciente a Ferrovas, ante la orden del Alcalde Local de ordenar su desalojo. En esta Sentencia, adems de suspender el desalojo y exigir a las autoridades la implementacin de medidas de reubicacin, la Corte Constitucional tambin ampara los derechos de los nios a contar con proteccin y con unidad familiar. En efecto, en esta Sentencia la Corte ordena al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ofrecer proteccin especial a los menores que se encuentran en la zona que ser desalojada, a travs de hogares comunitarios de bienestar, restaurante escolar, as como acceso a programas de capacitacin, apoyo y orientacin:
Ocurre que en la comunidad cuyo desalojo se anuncia hay numerosos nios. Hay que aclarar que la existencia de menores de edad no impide una determinacin judicial de lanzamiento o administrativa de desalojo. Pero, no por eso el Estado se puede desatender de la proteccin al menor y del mantenimiento de la unidad familiar, especialmente si los nios viven en condiciones infrahumanas. Es ms, el impacto del subdesarrollo en sectores marginales exige una presencia mayor del Estado. Es, pues, justa y vlida la apreciacin de los jueces de tutela al sealar la proteccin a tales menores. Como, adems, hay informacin en el expediente sobre las medidas que por parte del ICBF y el Departamento Administrativo de Bienestar Social se han tomado o se pueden tomar, en favor de esos nios, esta Sala de Revisin los tendr en cuenta en las rdenes que se darn.
En consecuencia, las tutelas no prosperan por violacin al derecho al trabajo, sino por vulnerar el derecho a la buena fe, a la igualdad, a vivienda digna que se genera en este caso con la situacin concreta de los ocupantes y con el comportamiento de la administracin, los derechos del nio, al derecho a la unidad familiar155.
2.2.2.
Proteccin de los derechos prevalentes de las nias y los nios en los procesos que puedan tener por efecto el desalojo de un inmueble
Otro caso, en el que la Corte Constitucional ofreci proteccin a menores de edad en relacin con un desalojo, fue el que dio lugar a la Sentencia T-494 de
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Corte Constitucional. Sentencia T617 de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero.
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2005. En esta ocasin, la Corte resolvi acerca de una tutela interpuesta por un Defensor de Familia en representacin de tres (3) menores de edad, quienes haban sido desalojados de su vivienda en el marco de un proceso de restitucin de inmueble arrendado promovido por su propio padre. En efecto, conforme a los hechos relacionados por la Corte, los padres de los menores desalojados haban convivido por ms de diecisiete (17) aos, pero, tras su separacin en 2000, haban celebrado un contrato de arrendamiento en relacin con el inmueble que estaba destinado a la habitacin del ncleo familiar. En virtud de este contrato, el padre ceda en calidad de arrendamiento la tenencia del inmueble a su ex compaera, quien se obligaba a pagar en lo sucesivo un canon de arrendamiento mensual. Ante el incumplimiento de la madre de los menores, en el pago del canon mensual de arrendamiento, el padre de los mismos procedi a iniciar un proceso de restitucin del inmueble arrendado, en el cual fueron desatendidas las objeciones del defensor de familia en defensa de los hijos de la unin. El proceso de restitucin del inmueble arrendado termin con el desalojo de la madre y de los menores por parte del juzgado de conocimiento. La Corte, tras reconocer la inexistencia de un hecho superado y admitir la legitimacin en la causa del defensor de familia para instaurar la accin de tutela en nombre de los menores de edad, concede el amparo solicitado de los derechos a la vivienda digna y a tener un nivel de vida adecuado, ordenando en consecuencia: (1) dejar sin ningn valor ni efecto la sentencia adoptada en el proceso de restitucin de inmueble arrendado, que ordenaba el desalojo del inmueble; (2) disponer que el defensor de familia sea admitido dentro del proceso con miras a asegurar el respeto de los derechos fundamentales de los menores; y, (3) decretar que el inmueble fuera efectivamente restituida en el trmino de cuarenta y ocho horas, a la madre y a los menores156. 2.2.3. Seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda familiar En consonancia con lo anterior, ya en la Sentencia C-560 de 2002 la Corte Constitucional haba reconocido que la familia, como ncleo esencial de la sociedad, debe ser tratada de forma preferente en materia de seguridad jurdica de la tenencia, al punto que la propia legislacin dispone de mecanismos para procurar
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Corte Constitucional. Sentencia T494 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
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la proteccin de la vivienda destinada a la habitacin de las familias. En aquella oportunidad la Corte sostuvo:
Ya que la familia es el ncleo fundamental de la sociedad, los distintos Estados han advertido la necesidad de dotarla de un sustrato material que le permitiera satisfacer sus necesidades bsicas para que pueda surgir y desarrollarse sin traumatismos. De igual manera, han advertido la necesidad de brindarle una proteccin jurdica preferente.
Una de las formas de protegerla es amparando su patrimonio, pues solo la disponibilidad de los bienes econmicos necesarios para la subsistencia puede asegurar el desarrollo integral de sus miembros. Si bien esa proteccin debera extenderse a los bienes econmicos con que cuenta la familia y en cantidad suficiente para el aseguramiento de su subsistencia, prioritariamente ha recado sobre su vivienda ya que esta se halla indisolublemente ligada a la calidad de su vida. De all que se hayan desarrollado instituciones como el patrimonio de familia y la afectacin de vivienda familiar157.
2.3. Derecho a la seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda de los pueblos indgenas y minoras tnicas
2.3.1. Derecho a la vivienda adecuada y derecho humano a la tierra158 En el caso de los pueblos indgenas y las minoras tnicas, se hace ms evidente la estrecha relacin que existe entre el derecho a la seguridad jurdica en la tenencia de una vivienda, con el derecho a la tierra, tal como lo ha advertido el Relator Especial sobre el derecho a la vivienda adecuada:
Durante todo su trabajo, el Relator Especial ha tratado de identificar los elementos que afectan positiva o negativamente la realizacin del derecho a una vivienda adecuada.
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Corte Constitucional. Sentencia C-560 de 2002. M.P. Jaime Crdoba Trivio. Acerca de la relacin entre el derecho a la vivienda y el derecho a la tierra el Relator de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada expres: 54. El relator Especial considera que la tierra es un recurso esencial para la vivienda y estima que los derechos a la tierra y a la vivienda son congruentes entre s. Si la vivienda se contempla como el derecho a un lugar donde vivir con seguridad y dignidad (como as lo testimonian novedades jurdicas de tipo internacional registradas en los ltimos aos), entonces incluye necesariamente la seguridad de la tenencia y un acceso equitativo al recurso tierra. Las violaciones que afectan al acceso y al derecho a la tierra repercuten tambin en la seguridad de la vivienda y figuran entre las causas ms importantes de la carencia de vivienda. El relator Especial desea afirmar que estos dos derechos deben ser contemplados en forma global y que es necesario comprender a fondo sus vnculos especficos a fin de intensificar las actuaciones requeridas en el plano de las polticas y las leyes para potenciar esos derechos fundamentales a la supervivencia y el sustento. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/Sub.2/1995/12. 12 de julio de 1995.
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La tierra en tanto que derecho con frecuencia es un elemento esencial, necesario para comprender el grado de violacin y la medida de realizacin del derecho a una vivienda adecuada. 26. En muchos informes y declaraciones anteriores el Relator Especial ha destacado que la tierra es un elemento fundamental del derecho humano a la vivienda. La vivienda inadecuada frecuentemente es consecuencia del impedimento del acceso a la tierra y a los recursos comunes de propiedad. Los sistemas no equitativos de propiedad sobre la tierra y el fenmeno de la falta de tierras generan problemas interrelacionados que van desde la vivienda inadecuada, la falta de posibilidades de ganarse la vida, la mala salud, el hambre y la inseguridad alimentaria hasta la profunda pobreza. 27. En las visitas a los pases el Relator Especial con frecuencia se ve confrontado con el problema de la vivienda adecuada en relacin con la tierra y los derechos sobre la tierra. 28. La cuestin de la tierra tiene efectos particulares sobre los grupos tales como los pueblos indgenas, las comunidades que histricamente se han visto discriminadas, las minoras, los desplazados internos y los refugiados que regresan a su lugar de origen. Tiene importancia crucial para las mujeres cuando se trata de la cuestin de la herencia y los problemas de acceso, tenencia y subsistencia. 29. Sin un reconocimiento jurdico adecuado de los derechos tanto individuales como colectivos sobre la tierra, el derecho a una vivienda adecuada en muchos casos no se puede ejercer de forma eficaz159.
En el mismo sentido, el Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas ha sealado cmo el derecho a la tierra constituye una condicin para el ejercicio de otros derechos, tales como el derecho a la alimentacin, a la salud, a la vivienda adecuada, a la cultura o al ejercicio de la religin160. La manifestacin al respecto del Relator sobre los derechos de los indgenas, parte antes que nada de la constatacin de una situacin que se presenta en la realidad, pues en no pocas ocasiones los pueblos indgenas y las minoras tnicas han visto amenazada o violentada la relacin espiritual que guardan con sus territorios, as como sus derechos de propiedad, control y acceso a sus tierras. De esta forma, el disfrute del derecho a la vivienda adecuada por parte de los grupos tnicos exige la proteccin de esa relacin especial que guardan ellas con
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Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007. Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas. Doc. A/HRC/6/15 del 15 de noviembre de 2007. Prrafo 43.
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sus territorios ancestrales. A partir de estas y otras consideraciones se han reconocido a los pueblos indgenas algunas garantas especiales, como a continuacin se presenta, con miras a asegurar la seguridad jurdica en el disfrute de sus derechos a la tierra y a la vivienda adecuada, as como para garantizar su defensa frente a amenazas como los desalojos forzosos. 2.3.2. Derecho fundamental a la propiedad colectiva de los territorios y a la conformacin de resguardos Conforme al artculo 14 del Convenio No. 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, ratificado por el Estado colombiano mediante la Ley 21 de 1991, los Estados Partes del Pacto debern reconocer a los pueblos indgenas y grupos tribales161 el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia () Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin. 3. Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurdico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados162. De esta manera, un primer paso para el pleno respeto y proteccin de los territorios habitados y utilizados por los pueblos indgenas y las minoras tnicas, es la definicin precisa de los mismos, de manera que exista certeza sobre sus lmites y sobre su titularidad163, al tiempo que se extienda sobre ellos la proteccin por parte del ordenamiento jurdico.
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En el sentido amplio que contempla el Artculo 1.1 del Convenio 169 de la OIT: El presente Convenio se aplica: a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones sociales culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial; b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conserven todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. 2. La conciencia de su identidad o tribal deber considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes. 1989. Art. 14.1. El Artculo 329 de la Constitucin Poltica establece: La conformacin de las entidades territoriales indgenas se har con sujecin a lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial,
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En el caso colombiano, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido la fundamentalidad del derecho a la propiedad colectiva de los grupos tnicos sobre sus territorios, as:
El derecho de propiedad colectiva ejercido sobre los territorios indgenas reviste una importancia esencial para las culturas y valores espirituales de los pueblos aborgenes. Esta circunstancia es reconocida en convenios internacionales aprobados por el Congreso164, donde se resalta la especial relacin de las comunidades indgenas con los territorios que ocupan, no solo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino adems porque constituyen un elemento integrante de la cosmovisin y la religiosidad de los pueblos aborgenes. Adicionalmente, el Constituyente resalt la importancia fundamental del derecho al territorio de las comunidades indgenas. Sin este derecho los anteriores (derechos a la identidad cultural y a la autonoma) son solo reconocimientos formales. El grupo tnico requiere para sobrevivir del territorio en el cual est asentado, para desarrollar su cultura. Presupone el reconocimiento al derecho de propiedad sobre los territorios tradicionales ocupados y los que configuran su hbitat165 . Lo anterior permite ratificar el carcter fundamental del derecho de propiedad colectiva de los grupos tnicos sobre sus territorios.
El derecho fundamental a la propiedad colectiva de los grupos tnicos lleva implcito, dada la proteccin constitucional del principio de diversidad tnica y cultural, un derecho a la constitucin de resguardos en cabeza de las comunidades indgenas...166.
2.3.3. Derecho a que sea consultada la decisin de adelantar desalojos que puedan afectar directamente a los pueblos indgenas y a las minoras tnicas Otra garanta con que cuentan los pueblos indgenas, es el derecho a ser consultados de cualquier decisin legislativa o administrativa que pudiere llegar a afectarlos. Lo anterior se desprende de lo establecido en el artculo 6.1 del Convenio No. 169 de la OIT:
y su delimitacin se har por el Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las comunidades indgenas, previo concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable.
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Ley 21 de 1991 aprobatoria del Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, aprobado por la 76 reunin de la Conferencia General de la OIT, Ginebra 1989. Asamblea Nacional Constituyente. Ponencia Los Derechos de los Grupos tnicos. Constituyente Francisco Rojas Birry. Gaceta Constitucional No. 67. Pg. 18. Corte Constitucional. Sentencia T-188 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
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Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.
En el mismo sentido, dentro de la Constitucin Poltica de 1991, se exigi la participacin de los pueblos indgenas en la toma de aquellas decisiones que se refieran a la explotacin de recursos naturales y que puedan llegar a comportar un perjuicio para su integridad cultural, social o econmica. Precisamente, con base en el Convenio 169 y en el artculo 330 de la Constitucin Poltica167, la Corte Constitucional se ha encargado de relievar la importancia de la consulta a los grupos tnicos, al punto de reconocer su carcter de derecho fundamental:
A juicio de la Corte, la participacin de las comunidades indgenas en las decisiones que pueden afectarlas en relacin con la explotacin de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho o la circunstancia observada en el sentido de que la referida participacin, a travs del mecanismo de la consulta, adquiere la connotacin de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es bsico para preservar la integridad tnica, social, econmica y cultural de las comunidades de indgenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. De este modo la participacin no se reduce meramente a una intervencin en la actuacin administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a resultar afectados con la autorizacin de la licencia ambiental (arts. 14 y 35 del CCA, 69, 70, 72 y 76 de la Ley 99 de 1993), sino que tiene una significacin mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como son los atinentes a la definicin del destino y la seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades168.
La eventual decisin de un Estado de adelantar un desalojo que pueda afectar a pueblos indgenas o a otros grupos tnicos, requiere igualmente que se adelante un amplio proceso de consulta, de manera que se garantice la participacin de las comunidades afectadas. En este caso, la importancia de la consulta previa en las decisiones que puedan afectar a los pueblos indgenas y a las minoras tnicas, reconocida en la Constitucin Poltica colombiana y desarrollada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tiene un fundamento adicional tratndose de la posibilidad de un desalojo forzoso. En efecto, tanto el Comit de Derechos
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El Artculo 330 de la Constitucin Poltica establece: PARGRAFO. La explotacin de los recursos naturales en los territorios indgenas se har sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las comunidades indgenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotacin, el Gobierno propiciar la participacin de los representantes de las respectivas comunidades. Corte Constitucional. Sentencia SU 039 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido la Sentencia T652 de 1998 de la misma Corporacin.
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Econmicos, Sociales y Culturales como el Relator de Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada, han incluido dentro de las directrices que deben cumplirse para adelantar desalojos, en aquellos casos en los que la ley los autoriza, la realizacin de consultas con los grupos perjudicados. Dentro de los requerimientos fijados por el Comit para la realizacin de desalojos, se ha dispuesto la necesidad de asegurar una autntica oportunidad de consultar a las personas afectadas y facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, informacin relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas. En el mismo sentido, el Relator sobre el derecho a una vivienda adecuada, incluy en sus Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo: a) un aviso apropiado a todas las personas que podran verse afectadas de que se est considerando el desalojo y que habr audiencias pblicas sobre los planes y las alternativas propuestos; b) difusin eficaz por las autoridades de la informacin correspondiente por adelantado, en particular los registros de la tierra y los planes amplios de reasentamiento propuestos, con medidas dirigidas especialmente a proteger a los grupos vulnerables; c) un plazo razonable para el examen pblico, la formulacin de comentarios y/o objeciones sobre el plan propuesto; d) oportunidades y medidas para facilitar la prestacin de asesoramiento jurdico, tcnico y de otro tipo a las personas afectadas sobre sus derechos y opciones; y e) celebracin de audiencias pblicas que den la oportunidad a las personas afectadas y a sus defensores a impugnar la decisin de desalojo y/o presentar propuestas alternativas y formular sus exigencias y prioridades de desarrollo169.
2.4. Seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda de los desplazados

Las personas internamente desplazadas tienen derecho a que el Estado proteja las viviendas y tierras que se han visto obligadas a abandonar por la fuerza, de manera que, a su regreso, estas les sean restituidas. Al respecto, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial de las Naciones Unidas manifest:
La huida de centenares de miles de refugiados o de personas desplazadas que abandonan sus hogares y sus bienes a causa de un conflicto armado da lugar con frecuencia a que se
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Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Doc. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007.
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apoderen de esos bienes personas sin derecho a hacerloA su regreso a sus lugares de origen, todos esos refugiados y todas esas personas desplazadas tienen derecho a que se les devuelvan los bienes de que fueron privados durante el conflicto y a ser indemnizados por los bienes que no pudieren serles devueltos. Adems, debern considerarse nulos de pleno derecho todos los compromisos o declaraciones que se hayan efectuado bajo compulsin acerca de esos bienes170.
En el mismo sentido, se manifest la Corte Constitucional en la Sentencia T821 de 2007, en la que advirti el carcter fundamental del derecho a la restitucin de la tierra, de las viviendas y del patrimonio, en el caso de las personas internamente desplazadas:
Ciertamente, si el derecho a la reparacin integral del dao causado a vctimas de violaciones masivas y sistemticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitucin de los bienes de los cuales las personas en situacin de desplazamiento han sido despojadas, es tambin un derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a la restitucin es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparacin integral. En este sentido es necesario recordar que el artculo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas (los llamados principios Deng), y entre ellos, los Principios 21, 28 y 2985 y los Principios sobre la restitucin de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas, hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son desarrollos adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a la reparacin integral por el dao causado (C.P. Art. 93.2)171.
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Comit para la eliminacin de la discriminacin racial. Acta resumida de la 1189 sesin: Afghanistan, Bahamas, Dominican Republic. Doc. 18/07/97.ERD/C/SR.18 de julio de 1997. Corte Constitucional. Sentencia T821 de 2007. M.P. Catalina Botero Marino.
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3. Obligaciones del Estado frente a la seguridad jurdica de la tenencia de vivienda
3.1. Obligaciones de efecto inmediato

dems de las obligaciones inmediatas que en general le competen a los Estados en el respeto, proteccin y satisfaccin del derecho a la vivienda digna y adecuada, existen algunas obligaciones de cumplimiento inmediato que se refieren en particular a la seguridad jurdica en la tenencia de una vivienda, tal como se pasa a estudiar a continuacin. 3.1.1. Obligacin estatal de contar con un marco jurdico nacional, acorde con los instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos Una condicin necesaria para que pueda ser garantizada la seguridad de la tenencia, es la existencia de un marco jurdico, que se ocupe de regular las condiciones para acceder a una vivienda, y sobre todo, para permanecer en ella libre de perturbaciones, injerencias, hostigamientos o amenazas de cualquier tipo, ya sea que provengan del Estado o de los particulares. No de otra manera puede ser entendido lo sealado por el Comit en la Observacin General No. 4, al advertir que los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa proteccin172. En efecto, la seguridad jurdica parte, antes
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Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a una vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991.
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que nada, de la consolidacin de una serie de principios, directrices, derechos y normas que configuren en su conjunto un ordenamiento garantista y estable, que ofrezca a los ciudadanos la tranquilidad de saberse protegidos por el Estado en su lugar de habitacin. Este marco jurdico, debe incluir as mismo, el compromiso de las autoridades judiciales y de polica en la proteccin del derecho a la vivienda, en particular, en la prevencin y sancin de las conductas que interfieran la libre y pacfica ocupacin de las viviendas por los ciudadanos. De esta manera, la seguridad jurdica en la tenencia de la vivienda exige la adopcin de medidas legislativas, judiciales, administrativas e incluso policivas con miras a garantizar en la prctica el respeto y la proteccin del derecho a la vivienda digna y adecuada. No obstante, no resulta satisfecha esta obligacin con la simple expedicin de un cuerpo normativo, ni con el desarrollo doctrinario o jurisprudencial de principios orientados a garantizar la seguridad jurdica de la tenencia, sino que es necesario que las medidas que se adopten en este punto se ajusten a lo prescrito en los pactos internacionales de derechos humanos y a la interpretacin que de ellos han hecho los rganos encargados de verificar su cumplimiento173. En efecto, as lo ha sealado el Comit de DESC en la Observacin General No. 7, relativa a los desalojos forzosos, advirtiendo acerca de la necesidad de adoptar medidas legislativas que:
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En este sentido la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos advirti la importancia de las legislaciones nacionales en la abolicin de la prctica de los desalojos forzosos: En una ley tipo para impedir los desalojos se podra tratar de determinar las esferas del derecho que hay que volver a examinar para ponerlas en conformidad con las interpretaciones jurdicas internacionales del derecho a una vivienda adecuada. En su informe analtico sobre los desalojamientos forzosos, el Secretario General abord la necesidad de adoptar ms medidas legislativas sobre el derecho a la vivienda como forma de contener esta prctica: Del hecho de que esa prctica constituya un acto que viola el derecho a una vivienda adecuada, e implcitamente otros derechos humanos, se desprende que existe una diferencia considerable entre lo que establecen las normas jurdicas y la realidad. El traslado involuntario de personas, familias y grupos de sus hogares es una prctica corriente en muchos pases que, en la mayora de los casos, es contraria a los instrumentos jurdicos que tratan de los derechos humanos fundamentales reconocidos internacionalmente, cuando no un quebrantamiento patente de lo dispuesto en dichos instrumentos (E/CN.4/1994/20, prr. 143). Igualmente, podran aprobarse leyes nacionales sobre los derechos en materia de vivienda a fin de garantizar a toda persona una proteccin jurdica plena y global en esta esfera. Todo gobierno que se proponga realmente revisar la legislacin nacional a fin de adaptarla a las leyes nacionales con las obligaciones jurdicas internacionales, debe prever un anlisis de la relacin entre la legislacin vigente y los desalojos forzosos. No obstante, si estas iniciativas proceden simplemente de rganos estatales o de juristas, es probable que, con frecuencia, reflejen una visin sesgada del derecho a la vivienda y de los desalojos. Las medidas jurdicas que se adopten en estas esferas deben contar, en todas las etapas del proceso legislativo, con la participacin plena y activa de todos los sectores de la sociedad. Organizacin de las Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos.
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Por tanto, los Estados Partes deberan revisar la legislacin y las polticas vigentes para que sean compatibles con las exigencias del derecho a una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley o poltica que no sea conforme a las disposiciones del Pacto174.
Cuando desde el propio marco jurdico se ofrecen garantas para la seguridad en la tenencia, se cumple en cuanto al primero de los elementos del derecho a la vivienda digna y adecuada, una de las principales obligaciones contradas por los Estados en virtud del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, vale decir, la obligacin de adoptar medidas, para el respeto, proteccin y satisfaccin de los derechos sociales. Ahora bien, la implementacin de un marco jurdico preciso que se ocupe de regular el acceso y proteccin del derecho a la vivienda, no puede ser entendida como una obligacin de cumplimiento progresivo por los Estados signatarios del PIDESC. Por el contrario, tal como lo ha advertido el Comit del PIDESC175 y lo ha reiterado el Relator de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada, en aquellos Estados, en los que personas o grupos poblacionales se encuentren en riesgo de ser desalojados, al no contar con seguridad jurdica en la tenencia de sus viviendas, deben ser adoptadas de forma inmediata medidas, entre otras legislativas, orientadas a garantizar la seguridad de su ocupacin:
70. A fin de proteger el derecho a la vivienda de los ciudadanos contra ciertos actos, como los desalojamientos forzosos, los gobiernos debern adoptar medidas inmediatas para garantizar la seguridad de la ocupacin a las personas y familias que actualmente carezcan de esa proteccin176.
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Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. Prrafo 9. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una proteccin legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa proteccin consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. 1991. Prrafo 8. El Relator especial sobre el derecho a la vivienda adecuada tambin se ha pronunciado en el mismo sentido: Los Estados adoptarn medidas, hasta el mximo de sus recursos disponibles, para garantizar la igualdad de disfrute del derecho a una vivienda adecuada por todos. La obligacin de los Estados de adoptar medidas legislativas y normativas apropiadas para garantizar la proteccin de las personas, los grupos o las comunidades de los desalojos que no estn conformes con las normas internacionales de derechos humanos existentes es inmediata. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Doc. A/HRC/4/18. prr. 23. 5 de febrero de 2007. Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada. 22 de junio de 1993. Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/15.
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3.1.2. Obligacin estatal de dar un trato no discriminatorio a todos los tenedores de vivienda En relacin con el derecho a la vivienda digna y adecuada en particular, un trato no discriminatorio es exigible a los Estados signatarios del PIDESC en toda medida que emprendan para su realizacin, as como en la proteccin ofrecida frente a amenazas que atenten contra la seguridad jurdica de la tenencia. As lo ha sealado el Comit de DESC en la Observacin General No. 4:
6. El derecho a una vivienda adecuada se aplica a todos. Aun cuando la referencia para s y su familia supone actitudes preconcebidas en cuanto al papel de los sexos y a las estructuras y actividad econmica que eran de aceptacin comn cuando se adopt el Pacto en1966, esa frase no se puede considerar hoy en el sentido de que impone una limitacin de algn tipo sobre la aplicabilidad de ese derecho a las personas o los hogares en los que el cabeza de familia es una mujer o a cualesquiera otros grupos. As, el concepto de familia debe entenderse en un sentido lato. Adems, tanto las personas como las familias tienen derecho a una vivienda adecuada, independientemente de la edad, la situacin econmica, la afiliacin de grupo o de otra ndole, la posicin social o de cualquier otro de esos factores. Enparticular, el disfrute de este derecho no debe estar sujeto, segn el prrafo2 del artculo2 del Pacto, a ninguna forma de discriminacin.
De esta manera, la proteccin que implica la seguridad jurdica en la tenencia de una vivienda, respecto de hostigamientos, injerencias, demoliciones, desalojos, o cualquier otra amenaza, debe ser ofrecida por igual a todas las personas, sin discriminacin alguna basada en aspectos como el gnero, la raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica177. De esta manera, un Estado en el que se provea proteccin a la vivienda slo para algunos sectores de poblacin, aplicando alguno de los criterios de discriminacin arriba mencionados o cualquier otro que resulte contrario a la luz del PIDESC, est en mora de dar cumplimiento a una de las principales obligaciones contradas ante la comunidad internacional y ante sus propios ciudadanos. As mismo, el principio de igualdad exige que sean abolidas las barreras normativas o fcticas que impidan o dificulten el acceso de todas las personas y, en especial, de los sectores sociales ms desprotegidos178, a los procedimientos legales existentes para la defensa del derecho a la vivienda adecuada. De esta forma, en el
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Criterios mencionados en el artculo 13 de la Constitucin Poltica de 1991. Conforme al principio de igualdad material, establecido en el mismo Art. 13 constitucional deben ser adoptadas medidas en favor de grupos discriminados o marginados, con el fin de garantizar que exista igualdad real y efectiva en el disfrute del derecho a la vivienda digna y adecuada. Al respecto, ver dentro del Captulo 4 de esta obra, el desarrollo de la asequibilidad, como elemento del derecho a la vivienda que se orienta a asegurar el acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para
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marco de las medidas adoptadas para la plena realizacin del derecho a la vivienda digna y adecuada, se debe asegurar la remocin de todos los obstculos que en la prctica inhiban el ejercicio igualitario de las herramientas para la proteccin de la vivienda, de manera que se haga efectiva la igualdad en un sentido material. Por ltimo, en relacin con el carcter de esta obligacin, debe sealarse que se trata de un deber de cumplimiento inmediato, cuya satisfaccin no est sujeta a ninguna otra consideracin, tal como lo ha sealado el Comit de DESC, en la Observacin General No. 3, relativa a la ndole de las obligaciones de los Estados:
Aunque el Pacto contempla una realizacin paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de la limitacin de los recursos con que se cuenta, tambin impone varias obligaciones con efecto inmediato. De estas, dos resultan particularmente importantes para comprender la ndole exacta de las obligaciones contradas por los Estados Partes. Unade ellas, que se analiza en una observacin general aparte, que ser examinada por el Comit en su sexto perodo de sesiones, consiste en que los Estados se comprometen a garantizar que los derechos pertinentes se ejercern sin discriminacin179.
Ahora bien, el trato no discriminatorio que el Comit de DESC exige dispensar a todos los tenedores de vivienda, no se refiere exclusivamente al acceso a los medios de defensa legal de la vivienda. Por el contrario, incluso en aquellos casos en los que se han adelantado desalojos, sea con fundamento jurdico o sin l, el Estado debe garantizar que las medidas adoptadas con el fin de establecer la situacin de los afectados, deben evitar un trato discriminatorio.
Lasdisposiciones contra la discriminacin del prrafo 2 del artculo 2 y del artculo 3 del Pacto imponen a los gobiernos la obligacin adicional de velar por que, cuando se produzca un desalojo, se adopten medidas apropiadas para impedir toda forma de discriminacin180.
3.1.3. Obligacin estatal de abstenerse de realizar o tolerar desalojos forzosos Dentro de las obligaciones genricas que le competen a los Estados en materia de DESC, se encuentran los deberes de respeto, en virtud de los cuales les
conseguir una vivienda a grupos en situacin de desventaja, conforme a la Observacin General No. 4. del Comit de DESC.
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Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General 3. La ndole de las obligaciones estatales. Doc. E/1991/23. 1990. Prrafo 1. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr.10.
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corresponde a las autoridades estatales abstenerse de realizar o auspiciar cualquier prctica que interfiera en el disfrute del derecho a la vivienda digna y adecuada de una persona o de un grupo poblacional. De esta manera, se impone al Estado el deber de controlar y limitar la conducta de sus agentes, as como las actuaciones administrativas, policivas o judiciales que de alguna forma puedan llegar a afectar el libre ejercicio del derecho a la vivienda. Ahora bien, las obligaciones de respetar imponen al Estado dos tipos de conducta con relacin a la seguridad jurdica de la tenencia en la vivienda181: de un lado, y por regla general, la abstencin de interferir en el ejercicio del derecho a la vivienda; y del otro, la aplicacin del principio de proporcionalidad y la observacin del debido proceso, en aquellos casos en los que de forma excepcional sea necesario intervenir en el disfrute de la vivienda, como por ejemplo cuando los desalojos cuentan con un fundamento jurdico. En el primero de los sentidos, las Directrices de Maastricht advierten cmo la prctica de los desalojos forzosos, en los casos en que es adelantada por agentes estatales182, constituye una forma de desconocer las obligaciones de respeto que le competen al Estado en materia de derecho a la vivienda digna y adecuada:
La obligacin de respetar requiere que el Estado se abstenga de obstaculizar el goce de los derechos econmicos, sociales y culturales. As, el derecho a la vivienda se infringe si el Estado lleva a cabo expulsiones forzosas arbitrarias183.
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Este doble sentido de las obligaciones de abstencin puede inferirse de la Observacin General No. 7. En efecto, esta manifiesta que la prohibicin de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos (prr. 4) y, ms adelante, indica que es indudable que una legislacin contra los desalojos forzosos es una base esencial para crear un sistema de proteccin eficaz. Esa legislacin debera comprender medidas queregulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos (prr. 10). En el mismo sentido, el prrafo 12 aade que Aunque algunos desalojos pueden ser justificables, las autoridades competentes debern garantizar que los desalojos se lleven a cabo de manera permitida por una legislacin compatible con el Pacto y que las personas afectadas dispongan de todos los recursos jurdicos apropiados. Finalmente, el prrafo 15 establece que cuando se considere que el desalojo est justificado, debera llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la razn y la proporcionalidad. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. Cuando los desalojos forzosos son generados por la accin de los particulares, representan un desconocimiento de las obligaciones estatales de proteccin. Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Maastricht, 22-26 de enero de 1997. Prrafo 6.
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De otro lado, en aquellos casos en que el Estado se encuentre ante la necesidad de intervenir, deber asegurar que la actuacin de sus agentes se ajuste a los criterios de eficacia administrativa. Precisamente, sobre la meticulosidad que debe caracterizar las eventuales intervenciones estatales en materia de derecho a la vivienda, se pronunci la Corte Constitucional en la Sentencia T-309 de 1995. En el caso sometido a consideracin de la Corte, las autoridades pblicas haban realizado un desalojo con el propsito de mejorar sesenta (60) casas del municipio de Anzotegui (Departamento del Tolima). Como producto de las obras, fue demolida la vivienda del tutelante, con la promesa de reconstruirla posteriormente. No obstante, despus de mes y medio, las obras se encontraban completamente interrumpidas, y el accionante, con su familia, estaba desprovisto de un lugar de habitacin184. Ante esta situacin la Corte procedi a tutelar el derecho a la vivienda digna, no sin antes advertir:
El hecho descrito hace que la Corte Constitucional insista en que los valores de la dignidad humana y de la solidaridad, as como el principio de prevalencia del Derecho sustancial y el postulado de la eficacia de la gestin pblica son infinitamente superiores a los aspectos de ndole puramente adjetiva y al trmite burocrtico, de tal modo que las obligaciones sociales del Estado, contempladas en el artculo 2 de la Constitucin, no pueden supeditarse a la nimiedad del formalismo, ni postergarse indefinidamente, por esa misma causa, la cristalizacin de objetivos que inciden en los derechos fundamentales.
El ejercicio sensato de la funcin administrativa implica el establecimiento de prioridades y la adopcin oportuna de medidas idneas para evitar que los fines esenciales del Estado resulten entorpecidos por la omisin o la desidia de servidores pblicos o por el incumplimiento o el descuido de particulares que contratan con las entidades pblicas. () En el asunto que ocupa la atencin de la Corte es evidente que, dadas las condiciones especficas del accionante, que son de manifiesta debilidad en el aspecto econmico segn lo probado, ha debido tener cabal aplicacin el principio de solidaridad, para impedir que la inactividad del Municipio y del contratista encargado de las obras repercutiera en su perjuicio, impidindole el uso del nico sitio al cual poda acogerse para su vivienda una construccin de cuatro por cinco metros185.
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Es verdad que, segn las pruebas recaudadas por el Tribunal Administrativo, el actor vive actualmente en arriendo, en una casa cercana pero tambin es claro que sus circunstancias concretas hacen que destine a tal fin la mayor parte de sus escasos ingresos, provenientes, segn lo establecido, de la venta espordica de chance y de verduras. Corte Constitucional. Sentencia T-309 de 1995. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia T-309 de 1995. En otros dos pronunciamientos del ao 1995, separados de la Sentencia T-309 de 1995 por tan solo un mes de diferencia, la Corte Constitucional
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Por ltimo, en relacin con el carcter de la obligacin estatal de abstenerse de adelantar desalojos forzosos, conviene precisar dos (2) aspectos: En primer lugar, que la proteccin estatal frente a esta prctica debe ser dispensada a todos los ciudadanos, sin importar la forma que adopte la vivienda, vale decir, ya sea que se trate de propiedad, arrendamiento, posesin, vivienda cooperativa, vivienda de emergencia o asentamientos informales186. De lo contrario, sera inocuo el reconocimiento estatal de las diferentes formas de tenencia de una vivienda, derecho al cual ya se hizo mencin, si este no estuviera acompaado de medidas efectivas orientadas a proteger a los ciudadanos contra los desalojos forzosos. Al respecto, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales manifest en la Observacin General No. 4:
Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una proteccin legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa proteccin ()187.
En segundo lugar, tratndose de un compromiso que se enmarca dentro de los deberes estatales de respeto, constituye para el Estado un compromiso de inmediato cumplimiento. En otras palabras, ningn Estado parte del PIDESC podra justificar que sus agentes realicen desalojos forzosos, con base en argumentos relativos al nivel de los recursos disponibles. As lo ha sealado de forma precisa el Comit de DESC en la Observacin General No. 7:
8. Fundamentalmente, las obligaciones de los Estados Partes en el Pacto en relacin con los desalojos forzosos se basan en el prrafo 1 del artculo 11 interpretado junto
con sendas ponencias del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, niega la posible fundamentalidad del derecho a la vivienda digna y adecuada, y ante casos anlogos al que da lugar a la T309, rechaza la solicitud de amparo demandada por los actores, a quienes se les haba demolido sus viviendas por encontrarse en zonas de alto riesgo, sin que les fueran ofrecidas condiciones para su reubicacin. Corte Constitucional. Sentencias T251 y 495 de 1995.
186
Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. 1991. Prrafos 8-a y 18; Observacin General No. 7. Los desalojos forzosos. 1997. Prrafos 9 y 13. En el mismo sentido el Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Informe. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007: La proteccin que ofrecen estos requisitos de procedimiento se aplica a todas las personas vulnerables y a los grupos afectados, independientemente de si poseen un ttulo de propiedad sobre el hogar o los bienes en virtud de la legislacin nacional Prrafo 2 del Anexo 1. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4.El derecho a una vivienda adecuada. doc. E/1991/23. 1991. Prrafo 8 a).
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con otras disposiciones pertinentes. En particular, el prrafo 1 del artculo 2 obliga a los Estados a utilizar todos los medios apropiados para promover el derecho a una vivienda adecuada. Ahora bien, dada la naturaleza de la prctica de los desalojos forzosos, la referencia en el prrafo 1 del artculo 2 al logro progresivo de tales derechos basndose en los recursos disponibles rara vez ser pertinente. El propio Estado deber abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efecten desalojos forzosos (talcomo se definen en el prrafo 3 supra). Este planteamiento se ve reforzado adems por lo dispuesto en el prrafo 1 del artculo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que complementa el derecho a no ser desalojado forzosamente sin una proteccin adecuada. Enesa disposicin se reconoce, entre otras cosas, el derecho a la proteccin contra injerencias arbitrarias o ilegales en el domicilio propio. Es de sealar que la obligacin del Estado de garantizar el respeto de ese derecho no est condicionada por consideraciones relativas a los recursos de que disponga.
3.1.3.1. Abstenerse de realizar o tolerar los desalojos forzosos como medida punitiva o maniobra de guerra
El Comit de DESC ha sido enftico en sealar que, a la luz del contenido del PIDESC, resultan inaceptables los desalojos forzosos que pretendan ser justificados como medida punitiva188 o como estrategia de guerra:
El desalojo forzoso y el derribo de viviendas como medida punitiva son tambin incompatibles con las normas del Pacto. Asimismo, el Comit toma nota de las obligaciones contenidas en los Convenios de Ginebra de 1949 y los Protocolos de 1977, en lo concerniente a las prohibiciones de los traslados de poblacin civil y la destruccin de bienes de propiedad privada, en la medida en que guardan relacin con la prctica de los desalojos forzosos189.
En efecto, a la luz de los instrumentos internacionales relativos a la vigencia de los derechos humanos en contexto de conflicto armado, resulta prohibida la
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D. Desalojos forzosos como castigo y uso excesivo de la fuerza. 37. Entre los casos sealados a la atencin del Relator Especial figuran desalojos y derribos como mtodo de castigo por el supuesto apoyo brindado por los residentes a grupos terroristas, el uso de agentes de polica fuertemente armados para realizar los desalojos y la destruccin sin previo aviso de las pertenencias de los residentes durante el desalojo. La tnica general de estos continuos y recientes ejemplos parecen revelar una prctica sistemtica. El uso excesivo y arbitrario de la fuerza es habitual y no se tienen en consideracin todos los derechos que se estn violando, en particular el derecho a una vivienda adecuada. Tambin se exacerba la pobreza y se institucionaliza la impunidad de los autores de estas violaciones de los derechos humanos. En consecuencia, tales prcticas minan la legitimidad externa e interna de las autoridades responsables tanto a corto como a largo plazo. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari. E/CN.4/2004/48. 8 de marzo de 2004. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 12.
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prctica de los desalojos forzosos como estrategia de guerra. En este sentido, los desalojos forzosos realizados como una va para alcanzar una ventaja de tipo militar, desconocen las reglas del derecho internacional humanitario, en particular lo establecido en el Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra:
Artculo 52: Proteccin General de Objetos Civiles
1. Los objetos civiles no sern el objetivo de ataques o represalias. Los objetos civiles son todos los que no son objetivos militares como se definieron en el prrafo 2. 2. Los ataques se limitarn estrictamente a los objetivos militares. En cuanto concierne a los objetos, los objetivos militares estn limitados a aquellos objetos que por su naturaleza, localizacin, propsito o uso, realizan una contribucin efectiva a las acciones militares y cuya destruccin total o parcial, captura o neutralizacin, en las circunstancias que dominen en ese momento, ofrece una ventaja militar decisiva. 3. En caso de duda sobre si un objeto que es normalmente dedicado a propsitos civiles, como por ejemplo un lugar de culto, una casa u otra vivienda o escuela, est siendo usado para realizar una contribucin efectiva a las acciones militares, se asumir que no lo est haciendo.

()
Artculo 54: Proteccin de Objetos Indispensables para la Supervivencia de la Poblacin Civil
La muerte de inanicin de los civiles como un mtodo de guerra est prohibido.
Est prohibido atacar, destruir, eliminar o inutilizar los objetos indispensables para la supervivencia de la poblacin civil, tales como productos alimenticios, reas agrcolas para la produccin de alimentos, cultivos, ganado, instalaciones de agua potable y suministro de la misma e instalaciones de irrigacin, con el propsito especfico de denegarles su valor como sustento de la poblacin civil o la Parte adversaria, cualquiera que sea el motivo, tanto para matar de hambre a los civiles, como causar su huida, o por cualquier otro motivo.
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3.1.3.2. Abstenerse de realizar o tolerar los desalojos forzosos como estrategia de desarrollo
El Comit de DESC tambin ha sido enftico en censurar la prctica de los desalojos forzosos como producto de la ejecucin de proyectos de desarrollo agrcola, industrial, energtico, de infraestructura, etc., con ocasin de los cuales se impone el desplazamiento humano por la fuerza. De esta manera el Comit quiere de antemano cerrar el paso a una eventual justificacin de los desalojos, como una medida necesaria para alcanzar el desarrollo y bienestar del conjunto de la poblacin:
7. Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relacin con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construccin de presas u otros proyectos energticos en gran escala, la adquisicin de tierras para programas de renovacin urbana, rehabilitacin de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines agrcolas, la especulacin desenfrenada de terrenos o la celebracin de grandes acontecimientos deportivos tales como los Juegos Olmpicos190.
Incluso, el Comit de DESC en la Observacin General No. 2, relativa a las medidas internacionales de asistencia tcnica, ya haba demandado de las instituciones financieras multilaterales y a los organismos de desarrollo, mayor responsabilidad en el anlisis de los proyectos en los que participan, de manera que se abstengan de financiar iniciativas de desarrollo que generen desplazamientos forzados o un impacto negativo sobre la realizacin de los derechos humanos:
Los organismos internacionales deberan evitar escrupulosamente toda participacin en proyectos... que entraen la expulsin o desplazamiento en gran escala de seres humanos sin proporcionarles toda la proteccin y compensacin adecuadas... En cada una de las fases de los proyectos de desarrollo debera hacerse todo lo posible porque se tengan en cuenta los derechos reconocidos en los Pactos191.
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Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 7. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. Prrafo 17. En un sentido semejante se pronunci el Relator especial sobre el derecho a la vivienda adecuada, as: 31. El Banco Asitico de Desarrollo aprob una poltica sobre reasentamientos involuntarios en 1995 que elabor tomando como modelo la poltica del Banco Mundial. Desde 1994 el Banco Asitico de Desarrollo ha financiado 80 proyectos que implicaban un reasentamiento y que afectaron a un promedio de 120.000 personas al ao entre 1994 y 1999. Al igual que en el caso del Banco Mundial, la poltica del Banco Asitico de Desarrollo pretende fundamentalmente evitar los desplazamientos involuntarios o minimizar sus efectos garantizando que las personas afectadas reciben la asistencia necesaria para rehacer
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3.1.4. Obligacin estatal de establecer disposiciones eficaces contra los desalojos forzosos Como se acaba de ver, en materia de seguridad jurdica de la tenencia le competen al Estado unos deberes de respeto, que lo obligan a abstenerse de adelantar o tolerar desalojos forzosos. As mismo, le corresponden al Estado unos deberes de proteccin, que se traducen en el compromiso de defender la seguridad jurdica de la tenencia frente a posibles atentados, injerencias o amenazas de los particulares192. Para el cabal cumplimiento de este deber de proteccin, el Estado se encuentra en la obligacin de adoptar medidas con el fin de evitar la prctica de los desalojos forzosos, y en primer lugar de aprobar normas legales al respecto. As lo ha entendido el Comit de DESC en la Observacin General 7, al declarar:
9. El prrafo 1 del artculo 2 del Pacto exige a los Estados Partes que utilicen todos los medios apropiados, inclusive la adopcin de medidas legislativas, para promover todos los derechos protegidos por el Pacto. Aunque el Comit ha sealado en su Observacin general N3(1990) que es posible que tales medidas no sean indispensables en relacin con la totalidad de los derechos, es indudable que una legislacin contra los desalojos forzosos es una base esencial para crear un sistema de proteccin eficaz. Esa legislacin debera comprender medidas que a) brinden la mxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b)se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. La legislacin debe aplicarse adems a todos los agentes que actan bajo la autoridad del Estado o que responden ante l. Adems, habida cuenta de la creciente tendencia que se da en algunos Estados a que el
su vida en las mismas condiciones que antes de que comenzara el proyecto. 32. En 1991 el Banco Interamericano de Desarrollo cre sus primeras directrices operacionales para el reasentamiento involuntario. Su poltica operacional ms reciente es la OP-710 sobre el desplazamiento involuntario (1998) y guarda semejanza con las del Banco Mundial y el Banco Asitico de Desarrollo. En 1995 el Banco Africano de Desarrollo elabor directrices operacionales para el reasentamiento involuntario, similares tambin a las directrices del Banco Mundial. 33. El Relator Especial acoge favorablemente la sensibilizacin de las instituciones financieras internacionales respecto al problema de los desalojos y los desplazamientos resultantes. No obstante, la documentacin de las organizaciones de la sociedad civil y las comunicaciones de los procedimientos especiales indican que la aplicacin de estas polticas ha sido muy escasa. El Relator Especial recomienda que se realice una evaluacin en profundidad de la aplicacin de estas directrices y polticas operacionales, en particular de su compatibilidad con las obligaciones contradas en el mbito de los derechos humanos. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2004/48. 8 de marzo de 2004.
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Con relacin al carcter de esta obligacin son igualmente aplicables las consideraciones del CDESC recin citadas, acerca del deber de respeto estudiado en el aparte inmediatamente anterior, tratndose entonces de una obligacin de cumplimiento inmediato: Ahora bien, dada la naturaleza de la prctica de los desalojos forzosos, la referencia en el prrafo 1 del artculo 2 al logro progresivo de tales derechos basndose en los recursos disponibles rara vez ser pertinente. El propio Estado deber abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efecten desalojos forzosos (talcomo se definen en el prrafo 3 supra) ()
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gobierno reduzca grandemente su responsabilidad en el sector de la vivienda, los Estados Partes deben velar por que las medidas legislativas y de otro tipo sean adecuadas para prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos que lleven a cabo, sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades privadas. Por tanto, los Estados Partes deberan revisar la legislacin y las polticas vigentes para que sean compatibles con las exigencias del derecho a una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley o poltica que no sea conforme a las disposiciones del Pacto193.
En atencin a lo sealado por el Comit, la legislacin estatal que sea aprobada con el fin de evitar y erradicar la prctica de los desalojos forzosos debe cumplir con dos (2) condiciones particulares. En primer lugar, desde el punto de vista de su validez, las disposiciones que se adopten en la materia debern ajustarse a los estndares internacionales de proteccin del derecho a la vivienda. Incluso, si algunas normas o polticas nacionales resultan contrarias a los parmetros fijados por el Comit de DESC, debern ser derogadas o enmendadas, como lo sugiere el Comit DESC en la propia Observacin No. 7. En segundo lugar, en cuanto a la eficacia de la legislacin nacional adoptada, no basta con la aprobacin de normas contra los desalojos forzosos, sino que adems resulta necesario asegurar que las medidas implementadas tengan xito en la prctica194. De esta manera, el Comit cualifica las medidas que deben ser implementadas, al sealar en la Observacin No. 7, que es indudable que una legislacin contra los desalojos forzosos es una base esencial para crear un sistema de proteccin eficaz195. En el mismo sentido se ha pronunciado el Relator de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada, as:
54. En primer lugar, el derecho seguro a la tenencia de la tierra debe percibirse como algo que abarca un derecho de todas las personas y grupos a disfrutar de una proteccin jur-
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Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. La Alta Comisionada de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos tambin ha advertido acerca de la necesidad de asegurar la eficacia de las legislaciones nacionales, en el propsito de abolir la prctica de los desalojos forzosos: Estas y otras leyes nacionales son una indicacin de cmo los ciudadanos pueden estar protegidos, al menos parcialmente, contra los desalojos forzosos arbitrarios o ilegales. Aunque la promulgacin de estas leyes represente una mejora, no hay una correlacin clara o universal entre dicha legislacin y la proteccin efectiva de las personas y la prevencin de los desalojos forzosos. Estas leyes no implican necesariamente la erradicacin de la prctica de los desalojos forzosos, aunque pueden proteger a los moradores si los gobiernos nacionales las aplican de buena fe. Organizacin de las Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. Prrafo 9.
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dica eficaz contra el desalojo por parte del Estado. El derecho seguro a la tenencia de la tierra debe medirse por la existencia en el plano nacional de disposiciones eficaces contra los desalojos forzosos y de recursos contra esos desalojos196.
La eficacia de las normas expedidas para erradicar la prctica de los desalojos forzosos cobra especial importancia cuando se trata de la sancin de quienes han auspiciado, alentado, permitido o realizado conductas que han conllevado desalojos forzosos. En este sentido, sera contrario a los instrumentos internacionales relativos al derecho a la vivienda digna y adecuada, un sistema de proteccin nacional que establezca en su legislacin sanciones para quienes practiquen o toleren los desalojos forzosos, pero no incluya medidas eficaces para garantizar que sean castigados en la prctica. Un Estado que tolere tal situacin de impunidad en cuanto a la sancin de los desalojos forzosos, se encuentra en mora de cumplir sus compromisos conforme al PIDESC, en materia de proteccin del derecho a la vivienda adecuada. Por ltimo, la eficacia de las disposiciones contra los desalojos tambin supone que las normas disciplinarias y penales establecidas para la sancin de los desalojos forzosos sean aplicadas con todo rigor tanto a los particulares, como a los agentes estatales que por accin u omisin hubieren realizado o tolerado la prctica de los desalojos forzosos: La legislacin debe aplicarse adems a todos los agentes que actan bajo la autoridad del Estado o que responden ante l197 3.1.5. Obligacin estatal de establecer procesos de restitucin, expropiacin, desalojo o demolicin que se ajusten a los estndares internacionales y que respeten los derechos de los tenedores de viviendas En los casos en los que sea necesario realizar un desalojo forzoso, ya sea por motivos de inters general, por la defensa de los derechos de propiedad sobre un inmueble, o por otra razn legtima a la luz del derecho a la vivienda digna y adecuada, debe llevarse a cabo con pleno respeto de la Constitucin Poltica de Colombia, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del PIDESC.
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Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuada. 3 de marzo de 2003. Doc. E/CN.4/2003/5, Prrafo 54. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. Prrafo 9.
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Por consiguiente, el Estado tiene la obligacin de establecer procesos judiciales y administrativos que se ajusten a estos parmetros198, ofreciendo proteccin a los derechos de las personas que resulten afectadas por los desalojos. As mismo, la obligacin de establecer procesos adecuados para el trmite de los desalojos que cuenten con un fundamento jurdico, tambin impone al Estado el deber de velar porque sus agentes cumplan las formas establecidas en la ley, particularmente en cuanto se refiere a las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas, que adelanten desalojos en ejercicio de sus funciones. El Comit de DESC ha sealado las garantas que se deben aplicar en el contexto de los desalojos autorizados en la legislacin nacional199: a) Una autntica oportunidad de consultar a las personas afectadas. b) Un plazo suficiente y razonable de notificacin a todas las personas afectadas con antelacin a la fecha prevista para el desalojo. c) Facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, informacin relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas. d) La presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando este afecte a grupos de personas. e) Identificacin exacta de todas las personas que efecten el desalojo. f ) No efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento. g) Ofrecer recursos jurdicos, y h) Ofrecer asistencia jurdica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparacin a los tribunales200.
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Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, art. 17. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4.El derecho a una vivienda adecuada. doc. E/1991/23. 1991. prr. 8 a); Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prrs. 10, 15 y 16. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 15. Adicionalmente el Relator de Naciones Unidas sobre el derecho una vivienda adecuada ha precisado como obligaciones estatales: Los Estados garantizarn que los desalojos se produzcan nicamente
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3.1.6. Obligacin estatal de consultar los intereses de las personas afectadas antes de realizar un desalojo forzoso Conforme a lo contenido en la Observacin General No. 7 del Comit de DESC201, el Estado se encuentra en la obligacin de consultar a las personas afectadas, antes de llevar a cabo un desalojo. En efecto, cuando resulte inevitable el desahucio, las autoridades debern abrir canales de dilogo con los afectados, con el fin de minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza202, evaluar el impacto del desalojo para la comunidad y definir cursos de accin posibles para reubicar a los desalojados. El Comit de DESC se ha encargado de precisar los alcances y el sentido de la consulta que debe adelantarse con las personas afectadas por eventuales desalojos, as:
13. Antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de personas, los Estados Partes deberan velar por que se estudien en consulta con los interesados todas las dems posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza203.
Ahora bien, la consulta que debe adelantarse con los eventuales afectados de los desalojos supone la existencia de informacin oportuna a su disposicin, de manera que la comunidad sea consciente de sus derechos y de las obligaciones estatales en el marco del proceso de desalojo. As mismo, la obligacin de consultar a las personas afectadas con un desalojo forzoso est estrechamente relacionada
en circunstancias excepcionales. Los desalojos requieren una plena justificacin dados sus efectos adversos sobre una gran cantidad de derechos humanos internacionalmente reconocidos. Cualquier desalojo debe: a) estar autorizado por la ley; b) llevarse a cabo de acuerdo con el derecho internacional relativo a los derechos humanos; c) hacerse nicamente con el fin de promover el bienestar general; d) ser razonable y proporcional; e) estar reglamentado de tal forma que se garantice una indemnizacin y rehabilitacin completas y justas; y f) realizarse de acuerdo con las presentes directrices Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Doc. A/ HRC/4/18. 5 de febrero de 2007.
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13. Antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de personas, los Estados Partes deberan velar por que se estudien en consulta con los interesados todas las dems posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 13. Ibd. Prrafo 13. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 13.
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con el deber estatal de permitir la participacin de la comunidad en la elaboracin y puesta en prctica de una estrategia nacional de vivienda, como se prev en la Observacin General No. 4 del Comit de DESC. 3.1.7. Obligacin estatal de proteger la vivienda y las tierras que abandonen las personas internamente desplazadas La seguridad jurdica de la vivienda, tambin supone la proteccin de los lugares de habitacin de aquellas personas que se han visto obligadas a abandonarlas. De esta manera, ante una situacin de desplazamiento interno forzado, las autoridades tienen la obligacin de proteger el patrimonio de las personas, incluyendo sus viviendas, de manera que sean aseguradas las condiciones para su posterior regreso, una vez hubieren cesado las hostilidades. En este punto, resulta de suma importancia llamar la atencin acerca de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular de los pronunciamientos emitidos en el proceso de la emblemtica sentencia T-025 de 2004. En este fallo, la Corte Constitucional revis ms de cien acciones de tutela de familias desplazadas por el conflicto armado que, en materia de vivienda, solicitaban, entre otras cosas, que les fueran respetados y protegidos los derechos sobre los inmuebles que se haban visto obligadas a abandonar. La Corte en efecto accedi a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, orden que, al hacer el registro de las personas en situacin de desplazamiento, las autoridades incluyeran la informacin necesaria sobre los inmuebles abandonados por ellas, de forma que se pudiera dar cumplimiento a las normas que reglamenta la proteccin de los bienes races abandonados.
10.2.6. En cuanto a la solicitud de proteccin de las tierras, propiedades y posesiones dejadas abandonadas por los desplazados, la Corte ordenar a la Red de Solidaridad Social, como coordinador de la poltica de atencin a la poblacin desplazada y administrador del Sistema nico de Registro de la Poblacin Desplazada, que incluya como parte de la informacin solicitada al desplazado, la relativa a predios rurales que posea o de los que sea propietario, precisando la titularidad de los derechos constituidos y las caractersticas bsicas del inmueble, a fin de que con base en dicha informacin se proceda a dar aplicacin al procedimiento y a los mecanismos de proteccin de tales bienes previstos en el Decreto 2007 de 2001204.
204
Informe del Representante del Secretario General, seor Francis Deng, presentado con arreglo a la Resolucin 1997/33 de la Comisin de Derecho Humanos. Principios rectores de los desplazamientos
119
Posteriormente en la Sentencia T-821 de 2007, la Corte Constitucional se pronunci en relacin con una accin de tutela interpuesta por una vctima de desplazamiento interno forzado, a quien la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social) decidi negarle su inscripcin en el Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD). Ordenada la inscripcin en el RUPD, la Corte pasa a determinar los derechos y garantas para las personas vctimas del desplazamiento interno forzado, dentro de los cuales destaca los derechos a la verdad, la justicia y la reparacin integral. Precisamente, dentro del derecho a contar con una reparacin integral, la Corte Constitucional se ocupa del derecho a la restitucin de la tierra de las personas en situacin de desplazamiento forzado, el cual adquiere naturaleza iusfundamental. Ahora bien, este derecho a la reparacin integral, en su aspecto de restitucin de los bienes y del patrimonio del que se han sido despojadas las vctimas del desplazamiento, se traduce en la obligacin estatal de adoptar medidas para la proteccin de los mismos. No obstante contar con fundamento constitucional y con sustento en la legislacin nacional205, es escasa la actividad estatal en la materia, tal como lo advierte la Corte Constitucional:
68. Finalmente, no puede la Corte dejar de advertir que la proteccin de la tierra de las personas desplazadas por grupos paramilitares o guerrilleros es probablemente uno de los asuntos en los cuales las autoridades han dejado de hacer todo aquello que el derecho constitucional les obliga. En efecto, como ya lo ha dicho la Corte la poltica integral dirigida a la poblacin desplazada debe tener un enfoque restitutivo que se diferencie claramente de la poltica de atencin humanitaria y a la estabilizacin socioeconmica. En este sentido, debe quedar claro que el derecho a la restitucin y/o a la indemnizacin es independiente del retorno y del restablecimiento. Ciertamente, no solo como medida de reparacin sino como medida de no repeticin de los hechos criminales que perseguan el despojo, en caso de retorno se debe garantizar a la Poblacin desplazada la recuperacin de sus bienes, independientemente de que la persona afectada quiera o no residir en ellos. Sin embargo, si ello no es posible, las vctimas del desplazamiento forzado tienen derecho a obtener la entrega de otro bien en reemplazo del que dejaron abandonado o perdieron Programa de permutas derecho que es autnomo e independiente a que se le otorgue o no el subsidio para compra de tierras.
internos. Doc. E/CN.4/1998/53/Add. 2. 11 de febrero de 1998. Principio 21.3.

205
Ley 387 de 1997 Por la cual se adoptan medidas para la prevencin del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin socioeconmica de los desplazados internos por la violencia en la Repblica de Colombia. Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997. Artculo 19. Una obligacin semejante se haba contemplado dentro del Decreto 250 de 2005. Normas citadas en la Sentencia de la Corte Constitucional T-821 de 2007. M.P. Catalina Botero Marino
120
69. En todo caso, advierte la Corte que para satisfacer las directrices mnimas de proteccin de los derechos de la poblacin desplazada, debera existir un registro autnomo o especial para esta poblacin, cuando se trate de personas que han abandonado sus bienes inmuebles rurales y urbanos. Este registro permitira identificar adecuadamente a las personas que han sufrido el despojo de sus bienes y a los predios que por tal razn deben ser protegidos. Una medida de esta naturaleza permitira crear mecanismos para promover el derecho fundamental a la propiedad y a la posesin de la poblacin desplazada y servira para implementar una poltica diferencial en materia de reparacin, para quienes se vieron obligados a abandonar o fueron despojados de sus bienes206.
Conforme a lo anterior la Corte Constitucional destaca la ausencia de un registro de los bienes que han sido abandonados por las vctimas del desplazamiento con miras a garantizar su proteccin y facilitar las posibilidades de retorno a sus tierras, procediendo en consecuencia a instar a las autoridades concernidas a adoptar todas las medidas conducentes para contar con un registro de tales caractersticas:
72.2. Por lo dems, en el presente caso, corresponde al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y a la alcalda del municipio de Aguachica adelantar las gestiones tendentes a garantizar la proteccin del derecho fundamental de la actora a la propiedad de su tierra. Sin embargo, como ya fue explicado, se trata de una persona que no tiene recursos para desplazarse ni cuenta con la formacin y el apoyo necesario para solicitar de manera eficiente la proteccin de sus derechos. En consecuencia, se ordenar a Accin Social que por su intermedio y previa consulta con la actora, inicie las gestiones necesarias ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) a fin de inscribir los predios rurales de propiedad de la seora Rosmira Serrano o de los miembros asesinados o desaparecidos de su familia, en el Registro nico de Predios Rurales Abandonados, RUP. Dicha inscripcin deber realizarse dentro de un trmino mximo de cinco (5) das, a partir de la realizacin de los trmites necesarios. 72.3. Adicionalmente, por las razones que han sido mencionadas, la Corte ordenar a Accin Social que, si no lo tiene an, estudie la viabilidad de establecer un registro especial para poblacin desplazada que abandon bienes inmuebles rurales y urbanos con el fin de identificar a las vctimas que, adems de la atencin a la poblacin desplazada, tienen derecho a la reparacin, va la restitucin de sus bienes, o la indemnizacin. Esto con el fin de crear mecanismos para promover el derecho a la propiedad y a la posesin de la poblacin desplazada y exigir una poltica diferencial en materia de reparacin, para quienes se vieron obligados a abandonar o fueron despojados de sus bienes. Como ya se mencion, no puede perderse de vista el hecho de que los grupos criminales en Colombia cuyas acciones son la causa del desplazamiento, tienen usualmente la intencin de apropiarse de los bienes forzosamente abandonados. Por tal razn, una medida efectiva de no repeticin sera la de establecer mecanismos adecuados para evitar absolutamente que los actos criminales puedan obtener la finalidad perseguida207.
206 207
Corte Constitucional. Sentencia T-821 de 2007. M.P. Catalina Botero Marino. Corte Constitucional. Sentencia T-821 de 2007. M.P. Catalina Botero Marino.
121
3.1.8. Obligacin estatal de ofrecer recursos judiciales a las vctimas de los desalojos forzosos Como lo advierte el Comit de DESC en la Observacin General No. 3, si bien los Estados Partes del PIDESC cuentan con libertad para escoger las medidas que adoptarn con el fin de cumplir con la implementacin del Convenio, y alcanzar la plena satisfaccin de los DESC para el conjunto de la poblacin, resulta altamente deseable el establecimiento de recursos judiciales, que permitan hacerlos exigibles ante los jueces. En este sentido, si bien la exigibilidad no es una obligacin inmediata de los Estados Partes del Pacto, s es sugerida por el Comit, como una va para empoderar a las personas y a sus comunidades en la defensa de los derechos sociales:
5. Entre las medidas que cabra considerar apropiadas, adems de las legislativas, est la de ofrecer recursos judiciales en lo que respecta a derechos que, de acuerdo con el sistema jurdico nacional, puedan considerarse justiciables. El Comit observa, por ejemplo, que el disfrute de los derechos reconocidos, sin discriminacin, se fomentar a menudo de manera apropiada, en parte mediante la provisin de recursos judiciales y otros recursos efectivos. De hecho, los Estados Partes que son asimismo Partes en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos estn ya obligados (en virtud de los artculos2(prrs.1 y3), 3y26 de este Pacto) a garantizar que toda persona cuyos derechos o libertades (inclusive el derecho a la igualdad y a la no discriminacin) reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados, podr interponer un recurso efectivo (apartadoa) del prrafo3del artculo2)208.
En materia de seguridad jurdica de la tenencia y en particular tratndose de desalojos forzosos, el Comit va mucho ms all de lo previsto en general para los DESC. En el caso de los desalojos forzosos, advierte el Comit, el establecimiento de recursos judiciales para la defensa del derecho a la vivienda se convierte en una obligacin de carcter inmediato para los Estados Partes del PIDESC. En otras palabras, la justiciabilidad de la defensa de la vivienda, frente a la amenaza de los desalojos forzosos, debe ser reconocida por el Estado sin dilacin alguna, estableciendo legislativamente los instrumentos pertinentes y promoviendo las condiciones para el acceso a ellos por parte de todos y todas:
11. Aunque algunos desalojos pueden ser justificables, por ejemplo en caso de impago persistente del alquiler o de daos a la propiedad alquilada sin causa justificada, las autoridades competentes debern garantizar que los desalojos se lleven a cabo de manera
208
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 3, La ndole de las obligaciones estatales, doc. E/1991/23, 1990, prr. 5.
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permitida por una legislacin compatible con el Pacto y que las personas afectadas
dispongan de todos los recursos jurdicos apropiados
() Deberan establecerse recursos o procedimientos legales para los afectados por las rdenes de desalojo. Los Estados Partes debern velar tambin porque todas las personas afectadas tengan derecho a la debida indemnizacin por los bienes personales o races de que pudieran ser privadas. A este respecto conviene recordar el prrafo 3 del artculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos que exige a los Estados Partes que garanticen un recurso efectivo a las personas cuyos derechos hayan sido violados y que las autoridades pertinentes cumplan toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso209.
Conforme a lo anterior, deben ser ofrecidos a las vctimas de los desalojos forzosos, segn el sistema jurdico, recursos judiciales como: a) Apelaciones jurdicas destinadas a evitar desahucios planeados o demoliciones mediante la emisin de mandatos de los tribunales. b) Procedimientos jurdicos para asegurar la indemnizacin despus de un desahucio ilegal, y c) Juicios en situaciones que implican niveles de gran aumento de personas sin hogar210. Por ltimo, las Observaciones Generales 4 y 7 del CDESC se refieren tambin a la necesidad de ofrecer recursos judiciales para garantizar la indemnizacin
209
Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr.11 y ss. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4.El derecho a una vivienda adecuada. doc. E/1991/23. 1991. prr. 17. Al respecto se advierte en el Folleto informativo 25 de la ONU: En general, con arreglo al derecho internacional sobre derechos humanos, los Estados se comprometen a garantizar el ejercicio de determinados derechos a todas las personas bajo su jurisdiccin y a hacerlo sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. Por tanto, todos los Estados, como parte de la comunidad internacional, se comprometen a garantizar, como mnimo, que: a) toda persona cuyos derechos o libertades hayan sido violados podr interponer a nivel nacional un recurso efectivo, aun cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) que la autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidir sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollar las posibilidades de recurso judicial; c) las autoridades competentes cumplirn toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso. Organizacin de las Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25. Los desalojos forzosos y los derechos humanos.
210
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en los casos de desalojos forzosos. Por su parte, el Relator de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada ha insistido en la necesidad de establecer mecanismos que vayan mucho ms all de la indemnizacin, y que se propongan garantizar la reparacin integral para las vctimas de violaciones del derecho a la vivienda:
72. Las autoridades pblicas tambin debern garantizar la creacin de mecanismos judiciales, cuasijudiciales, administrativos o polticos para ofrecer reparacin a las presuntas vctimas de toda violacin de su derecho a una vivienda adecuada. () 112. Por un lado, los recursos jurdicos necesarios para obtener reparacin por los atentados contra ese derecho y, por otro, la falta de accin de un gobierno para estimular los procesos econmicos y sociales que contribuyan a promover la disponibilidad de viviendas de manera que el derecho a la vivienda pueda realizarse, son dos bases sobre las que los tribunales y el sistema judicial en general ciertamente pueden dictar sentencia. La afirmacin por las personas de su derecho a la vivienda, en el marco de un sistema jurdico operante e independiente, es en definitiva lo que hace que ese derecho pueda ser exigible ante los tribunales de justicia211.
211
Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. 22 de junio de 1993. Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/15. En un sentido semejante se incorpor en el Programa de Hbitat, que acompaa la declaracin de Estambul (Hbitat II), el siguiente compromiso: 40. Asimismo nos comprometemos a perseguir los siguientes objetivos: n) proteger a todas las personas contra los desalojamientos forzosos que sean contrarios a la ley, tomando en consideracin los derechos humanos, y garantizar la proteccin y reparacin judicial en esos casos; cuando los desahucios sean inevitables tratar, segn corresponda, de encontrar otras soluciones apropiadas. As mismo, los Principios rectores de los desplazamientos internos disponen: Principios Rectores de los Desplazamientos Internos: Principio 28. 1. Las autoridades competentes tienen la obligacin y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del pas. Esas autoridades tratarn de facilitar la reintegracin de los desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte. 2. Se harn esfuerzos especiales por asegurar la plena participacin de los desplazados internos en la planificacin y gestin de su regreso o de su reasentamiento y reintegracin. Principio 29. 1. Los desplazados internos que regresen a su hogar o a su lugar de residencia habitual o que se hayan reasentado en otra parte del pas no sern objeto de discriminacin alguna basada en su desplazamiento. Tendrn derecho a participar de manera plena e igualitaria en los asuntos pblicos a todos los niveles y a disponer de acceso en condiciones de igualdad a los servicios pblicos. 2. Las autoridades competentes tienen la obligacin y la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperacin, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que fueron desposedos cuando se desplazaron. Si esa recuperacin es imposible, las autoridades competentes concedern a esas personas una indemnizacin adecuada u otra forma de reparacin justa o les prestarn asistencia para que la obtengan.
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3.1.9. Obligacin estatal de vigilar de forma eficaz la seguridad jurdica en la tenencia de las viviendas y contar con informacin relativa a las personas en situacin o amenaza de desalojo De conformidad con el Prrafo 13 de la Observacin General No. 4, los Estados Parte del PIDESC tienen la obligacin de vigilar y evaluar el grado de satisfaccin del derecho a la vivienda adecuada212, as como de recopilar y divulgar informacin al respecto. Vigilar y contar con informacin, son deberes que se encuentran estrechamente relacionados, y los cuales deben ser cumplidos por los Estados partes de forma inmediata. Esta obligacin, en cuanto a la seguridad de la tenencia, se refleja en el deber estatal de realizar, en primer lugar, una efectiva labor de monitoreo con el fin de determinar el nivel de proteccin legal que tienen los ciudadanos en materia de vivienda. De esta manera, podrn ser identificados los sectores que cuentan con escaso acceso a los mecanismos legales de defensa jurdica de sus lugares de alojamiento. En segundo lugar, este deber de vigilancia y seguimiento en materia de seguridad jurdica de la tenencia, conlleva la obligacin estatal de obtener informacin relativa a las siguientes situaciones: a) El nmero de personas expulsadas de su vivienda durante los ltimos cinco aos. b) El nmero de personas que carecen actualmente de proteccin jurdica contra la expulsin arbitraria o cualquier otro tipo de desahucio. c) Las leyes relativas a los derechos de los inquilinos a la seguridad de ocupacin, la proteccin frente al desahucio. d) Las leyes que prohban todo tipo de desahucio. e) Las medidas adoptadas para garantizar la proteccin contra la expulsin y la obtencin de una nueva vivienda sobre la base de acuerdo mutuo, para
212
13. La vigilancia eficaz de la situacin con respecto a la vivienda es otra obligacin de efecto inmediato. Para que un Estado Parte satisfaga sus obligaciones en virtud del prrafo 1 del artculo 11, debe demostrar, entre otras cosas, que ha tomado todas las medidas que son necesarias, sea solo o sobre la base de la cooperacin internacional, para evaluar la importancia de la falta de hogares y la vivienda inadecuada dentro de su jurisdiccin. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4.El derecho a una vivienda adecuada. doc. E/1991/23. 1991. Prrafo 8.
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quienes resultaren afectados por programas de renovacin urbana, proyectos de nuevo desarrollo, mejora de lugares, preparacin de acontecimientos internacionales (olimpiadas, exposiciones universales, conferencias, etc.), campaas de embellecimiento urbano, etc.213. 3.1.10. Obligacin estatal de asegurar que se proporcione vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas a las vctimas de desalojos forzosos Las personas vctimas de desalojos, bien sea producidos por la actuacin del Estado o de particulares, tienen derecho a que el Estado restablezca el disfrute del derecho a una vivienda digna y adecuada.
Los desalojos no deberan dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deber adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, segn proceda214.
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21. Algunos Estados Partes han sealado que no disponen de informacin de ese tipo. ElComit recuerda que la vigilancia efectiva del derecho a una vivienda adecuada, bien sea por el gobierno interesado o por el Comit, es imposible si no se cuenta con los datos apropiados y por ello solicita a todos los Estados Partes que velen por que se renan los datos necesarios y se incluyan en los informes presentados en virtud del Pacto. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 19 a 21. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. Los desalojos forzosos. 1997. Prrafo 16. El Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada, tambin ha sealado al respecto: 16. Todas las personas, grupos y comunidades tienen derecho al reasentamiento, que incluye el derecho a una tierra distinta mejor o de igual calidad, y una vivienda que debe satisfacer los siguientes criterios de adecuacin: facilidad de acceso, asequibilidad, habitabilidad, seguridad de la tenencia, adecuacin cultural, adecuacin del lugar y acceso a los servicios esenciales, tales como la salud y la educacin () 43. Los desalojos no deben generar personas sin hogar o vulnerables a la violacin de otros derechos humanos. El Estado debe prever la adopcin de todas las medidas apropiadas, hasta el mximo de los recursos disponibles, especialmente a favor de los que no pueden ganarse la vida, para garantizar que se disponga o se ofrezca vivienda adecuada alternativa, reasentamiento o acceso a tierras productivas, segn el caso. La vivienda alternativa debe estar situada lo ms cerca posible del lugar inicial de residencia y la fuente de ingresos de las personas desalojadas () 55. Los lugares determinados de reinstalacin deben responder a los criterios de una vivienda adecuada de acuerdo con el derecho internacional relativo a los derechos humanos. Entre estos figuran: a) seguridad de la tenencia; b) servicios, materiales, instalaciones e infraestructuras tales como agua potable, energa para cocinar, calefaccin y luz, saneamiento, lavaderos de ropa, formas de almacenar alimentos, vertederos de basura, drenajes del lugar y servicios de emergencia, y en los casos apropiados, acceso a recursos naturales y comunes; c) vivienda asequible; d) vivienda habitable que ofrezca a los habitantes espacio suficiente, proteccin del fro, la humedad, el calor, la lluvia, el viento y otras amenazas a la salud, peligros estructurales y portadores de enfermedades, y que garantice la seguridad fsica de sus ocupantes; e) accesibilidad para los grupos en situacin de desventaja; f) acceso a las oportunidades de empleo, servicios de atencin de la salud, escuelas,
214
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Ahora bien, nada fcil resulta en este caso determinar el carcter de esta obligacin, desde el punto de vista del momento de su cumplimiento, pues en este caso parece existir una contradiccin dentro de la doctrina del Comit de DESC. De un lado, el Comit de DESC, en la Observacin General No. 7, relativa a los desalojos forzosos, parte de considerar que la provisin de un hogar a las vctimas de un desalojo forzoso, no es un deber estatal de inmediato cumplimiento, sino que por el contrario constituye una obligacin progresiva, en tanto debern ser adoptadas medidas por el Estado en la mayor medida que permitan sus recursos. No obstante lo anterior, en la Observacin General No. 3, el Comit haba considerado como obligacin estatal de cumplimiento inmediato, garantizar, incluso en situaciones de crisis, el ncleo esencial del derecho a la vivienda digna y adecuada215. En este punto, conviene precisar que la obligacin de satisfacer niveles esenciales de cada uno de los derechos comporta el compromiso del Estado por asegurar atencin prioritaria a aquellos sectores o grupos poblacionales que no puedan alcanzar por s mismos el disfrute de los derechos sociales216.
() 12. De manera anloga, el Comit subraya el hecho de que, aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesin econmica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopcin de programas de relativo bajo costo217. De manera anloga, el Comit subraya el hecho de que, aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesin econmica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopcin de programas de relativo bajo costo218.
As mismo, como bien lo anota el Profesor Gerardo Pisarello, la garanta de niveles esenciales del derecho a la vivienda debera incluir la provisin, a aquecentros de cuidado del nio y otras instalaciones sociales, tanto en las zonas urbanas como rurales; y g) una vivienda culturalmente. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007.
215
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 3, La ndole de las obligaciones estatales, doc. E/1991/23, 1990, prr. 10. La literatura al respecto ha dado suficiente cuenta de esta lectura de la obligacin de garantizar niveles esenciales de los derechos sociales. Al respecto ver: ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002. P. 92. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 3, La ndole de las obligaciones estatales, doc. E/1991/23, 1990, prr. 12. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 3, La ndole de las obligaciones estatales, doc. E/1991/23, 1990, prr. 12.
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llos que no pudieran satisfacer el derecho a travs del mercado, de algn tipo de albergue o alojamiento pblico simple, seguro y accesible. O al menos, de la asistencia, ayuda e informacin suficientes para que pudieran procurrselo de otros particulares219. Como puede advertirse existe una contradiccin al interior de las consideraciones del Comit: (1) de un lado, considera que esa obligacin depender del monto de los recursos disponibles, y en consecuencia puede tener un cumplimiento progresivo; (2) De otro lado, como parte de la obligacin de garantizar niveles esenciales de cada uno de los derechos, en particular para los sectores de la poblacin ms vulnerables, sera una obligacin de cumplimiento inmediato, no sujeto a consideracin alguna acerca del monto de los recursos disponibles. No obstante la contradiccin es apenas aparente y se resuelve dando cuenta de los alcances de cada una de las alternativas. Si se atendiera la primera de ellas, la obligacin de ofrecer soluciones de vivienda y tierras productivas a las vctimas de los desalojos forzosos sera un deber de cumplimiento progresivo, aunque con relacin al resto de las personas que se encuentren desprovistas de un lugar de habitacin sera de carcter inmediato. De forma paradjica, el Comit estara sugiriendo implementar un criterio de discriminacin que no resistira los test que imponen los principios de igualdad y de razonabilidad220. As, las vctimas de los desalojos, antes que ser beneficiarias de acciones afirmativas para la reparacin de las conductas expropiatorias a las que se han visto sometidas, contaran con un tratamiento ms exigente que el que se ofrece al resto de las personas desamparadas. Por el contrario, siguiendo la segunda de las alternativas interpretativas, la obligacin a la que se viene haciendo referencia, sera de cumplimiento inmediato con relacin a todas aquellas personas desprovistas de una vivienda, incluidos quienes se encuentran en esa situacin debido a la prctica de los desalojos forzosos221.
219
PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 106. Al respecto ver: UPRIMNY YEPES, Rodrigo. La igualdad en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En Pensamiento Jurdico No. 15. Bogot, D. C., Universidad Nacional de Colombia. 2002. p. 347 y ss. Se encontraran en el mismo plano en cuanto al momento en que debe cumplirse la obligacin de proveer vivienda o acceso a tierras productivas, no as con relacin a los programas a los que deberan tener acceso, caso en el cual debe ser mucho ms amplia y favorable la accin estatal con el fin de paliar los efectos de los desalojos forzosos, tal como lo ordenara la Corte Constitucional en la Sentencia T-585 de 2006, a la que ya se hiciera referencia.
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3.1.11. Obligacin estatal de adoptar medidas inmediatas para conferir seguridad jurdica de la tenencia a quienes carecen de ella debido a la ausencia de ttulos regulares El Comit de DESC de Naciones Unidas, en la Observacin General No. 4, advirti la importancia de adoptar medidas de carcter inmediato para ofrecer seguridad jurdica de la tenencia a quienes actualmente carecen de ella, ante la ausencia de ttulos regulares:
Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una proteccin legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Porconsiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa proteccin consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.
Por su parte, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda, dentro de su propuesta de Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo, ha insistido en esta obligacin, exhortando a los Estados en cumplimiento de una obligacin inmediata, a que garanticen la seguridad de tenencia a todos los que actualmente carecen de ttulos de propiedad sobre la vivienda y la tierra222. Conforme a lo anterior, en el prrafo 25 de sus Principios bsicos, el Relator advierte lo siguiente:
Para garantizar un grado mximo de proteccin jurdica eficaz contra la prctica de los desalojos forzosos para todas las personas bajo su jurisdiccin, los Estados deberan adoptar medidas inmediatas dirigidas a otorgar seguridad jurdica de la tenencia a las personas, los hogares y las comunidades que ahora carecen de esa proteccin, en particular aquellos que no tienen ttulos oficiales de propiedad sobre el hogar y la tierra223.
En Colombia, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-251 de 1996, se pronunci acerca de la constitucionalidad del artculo 58 de la Ley 9 de 1989, que permita la cesin de bienes fiscales ocupados ilegalmente con anterioridad a 1988, a favor de sus ocupantes, con el fin de desarrollar proyectos de vivienda de
222
Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento, generados por el desarrollo. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. A/HRC/4/18. 5 de febrero de 2007.
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inters social224. En este caso, la Corte declara la constitucionalidad de la norma demandada sealando que la cesin de bienes de carcter pblico, que dispone la norma, se encuentra ajustada a la Constitucin Poltica, en tanto se propone el cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales est obviamente incluida la garanta de los derechos constitucionales:
As, el artculo 58 de la Ley 9 de 1989 ordena a las entidades pblicas nacionales que cedan gratuitamente, mediante escritura pblica en favor de los ocupantes, aquellos bienes inmuebles fiscales de su propiedad que hubieren sido invadidos ilegalmente para vivienda de inters social, siempre y cuando la ocupacin fuera anterior a julio de 1988. El artculo autoriza tambin a las otras entidades pblicas a efectuar la cesin en los mismos trminos y condiciones. () La finalidad perseguida por estas normas es de gran importancia, no solo porque se busca satisfacer el derecho a una vivienda digna de las personas de escasos recursos, que merecen una especial proteccin del Estado, sino adems, por cuanto hace parte de un programa de reforma urbana, cuya trascendencia ya haba sido reconocida por la Corte Suprema de Justicia mientras ejerci en el pas el control constitucional y ha sido reiterada por la Corte Constitucional. En efecto, la normalizacin de estas situaciones irregulares de ocupacin ilegal de bienes fiscales permite racionalizar el uso del suelo urbano y mejorar los procesos de planificacin de las ciudades. De esa manera, adems, las autoridades evitan la continuacin de situaciones irregulares que podran generar graves conflictos sociales. A pesar de establecer una transferencia gratuita de la propiedad de un bien fiscal, la norma acusada no viola el artculo 355 de la Carta pues busca garantizar el derecho a una vivienda digna de las personas de escasos recursos, dentro de programas de reforma y planeacin urbana, objetivos que cuentan con un fundamento constitucional expreso. En efecto, el artculo 51 de la Carta precepta: Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda (subrayas no originales).
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La norma demandada dispona en ese momento lo siguiente: Artculo 58: Las entidades pblicas del orden nacional cedern a ttulo gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de inters social, siempre y cuando la ocupacin ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1988). La cesin gratuita mediante escritura pblica, se efectuar a favor de los ocupantes. Las dems entidades pblicas podrn efectuar la cesin en los trminos aqu sealados.En ningn caso proceder la cesin anterior en el caso de los bienes de uso pblico ni en el de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educacin. Tampoco proceder cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la poblacin.
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El mecanismo establecido por el artculo acusado est adems sustantivamente relacionado con la finalidad perseguida por la ley de reforma urbana. As, por medio de la cesin gratuita a los ocupantes, el Estado cumple frente a ellos con su obligacin constitucional de tomar las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho de todo colombiano a una vivienda digna (CP art. 51).
Adems, y como bien lo destaca el interviniente, la norma acusada evita la prolongacin de situaciones de indefinicin de la propiedad, que pueden ser no solo manifiestamente inequitativas sino tambin generadoras de agudos conflictos sociales225.
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Corte Constitucional. Sentencia C251 de 1996. M.P. Alejandro Martnez Caballero.
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CAPTULO III
CALIDAD FSICA Y ENTORNO DE LA VIVIENDA
1. Contenido del derecho a la calidad fsica y entorno de la vivienda
n relacin con lo que en este captulo se denomina calidad fsica y entorno de la vivienda, debe hacerse inicialmente alusin a las razones que llevan a utilizar esta expresin, la cual pretende resumir tres de los componentes que hacen parte del derecho a la vivienda digna y adecuada conforme a la Observacin General No. 4 del Comit de DESC, vale decir, la habitabilidad, la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades y la localizacin de la vivienda.
1.1. Derecho a la calidad fsica y entorno de la vivienda y su relacin con el derecho a la ciudad
Tal como se advirti al hacer referencia al orden de la exposicin de este trabajo, la reagrupacin de los elementos del derecho a la vivienda que aqu se propone, se justifica por la proximidad conceptual entre varios de los componentes descritos en la Observacin General No. 4 del Comit de DESC. As, por ejemplo, la entrega de subsidios se relaciona con la necesidad de garantizar que el acceso y mantenimiento de la vivienda, no genere una excesiva carga econmica para sus titulares y sus familias, de tal manera que ponga en peligro la realizacin de otros derechos (gastos soportables) y con la necesidad de garantizar el acceso a una vivienda para quienes carecen de esta, en particular cuando se trata de grupos desaventajados (asequibilidad). Por esta razn, estos dos elementos (gastos soportables y asequibilidad) se integran en el Captulo IV de este trabajo, bajo la denominacin genrica de accesibilidad econmica.
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Algo semejante ocurre entonces con los tres (3) elementos previstos en la Observacin No. 4, que se estudian en el presente Captulo bajo la denominacin de calidad y entorno. En este caso, los componentes agrupados se refieren, en mayor o menor medida, a la calidad de la construccin de la vivienda para que esta sea habitable dignamente, a la seguridad que esta debe ofrecer a sus ocupantes contra amenazas provenientes de la accin de personas, de la naturaleza, de fuentes de contaminacin, a la ubicacin adecuada de la vivienda, al completo suministro de servicios pblicos, a la relacin con el entorno, y en general a su relacin con lo que algunos denominan el derecho a la ciudad:
Otra tendencia destacable es la progresiva incorporacin de los derechos habitacionales al ms amplio derecho a la ciudad. En realidad, una vez que se abandona el mbito de la unidad habitacional concreta, el vnculo del derecho a la vivienda con el entorno y con el diseo urbanstico en general es inevitable. Como bien se ha apuntado, desde el punto de vista conceptual las cuestiones habitacionales admiten al menos tres niveles de anlisis: La vivienda como unidad, su entorno inmediato y el medio urbano como marco existencial y modo de vida () En consecuencia, el grado de dignidad y adecuacin de la vivienda no slo debe predicarse de la unidad-vivienda, sino de su entorno inmediato, y de modo especial del marco urbano o, en su caso, rural de insercin. De todo ello se deriva que el derecho a una vivienda digna y adecuada desemboca, finalmente, en la problemtica del urbanismo y de la ordenacin del territorio, nicas instancias que hacen posible la efectividad del referido derecho226.
As, mientras la vivienda como unidad puede ser entendida como un espacio dominado por los individuos, la vivienda como medio urbano se convierte en espacio efectivo sobre el que los individuos no tienen control pero con el que entran en relacin cotidiana, ya que lo utilizan como algo exterior y ajeno para poder desarrollar su propia existencia humana227.
226
M. Bassols Coma. Consideraciones sobre el derecho a la vivienda en la Constitucin espaola de 1978. Revista de Derecho Urbanstico No. 85. Madrid, 1983. P. 21. Citado por PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 84. Si bien el derecho a la ciudad no ha sido incorporado en ningn tratado o convencin, ni en ninguna declaracin de derecho internacional, existen precedentes relevantes que marcan el camino hacia un reconocimiento positivo cada vez mayor. Tanto en la Declaracin y Plan de Accin sobre asentamientos humanos, aprobada tras la Conferencia de Naciones Unidas reunida en Vancouver, en 1976, como en la posterior Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hbitat II), reunida en Estambul en junio de 1996, comenz a perfilarse la necesidad de que los espacios en los que se concentran los asentamientos humanos sean ms sustentables y contribuyan al desarrollo de las personas que los habitan. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 84.
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En este sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional colombiana, Corporacin que, con base en el derecho internacional de los derechos humanos, ha sealado la importancia de avanzar en la compresin de un derecho a la vivienda que se vincula estrechamente con el novel derecho a la cuidad:
As, por ejemplo, algunos autores destacan que el contenido normativo del derecho a la vivienda adecuada comprende no solo los denominados derechos habitacionales, los cuales a su vez varan de conformidad del sujeto titular de los derechos y abarcaran por lo tanto los derechos de los inquilinos, el derecho a la seguridad en la tenencia, el derecho a la regularizacin de la propiedad de la tierra, el derecho a la proteccin contra casos de discriminacin arbitraria en el acceso a programas pblicos, el derecho a ser consultado e informado en materia de programas de vivienda o planes de renovacin urbanstica; sino tambin derechos colectivos como el denominado derecho a la ciudad, mediante el cual el derecho a la vivienda se vinculara con el entorno y con el desarrollo urbanstico en general228.
Este Captulo permite entonces tender puentes entre el concepto de vivienda como unidad habitacional, sobre la cual es necesario asegurar las condiciones fsicas para su ocupacin segura y adecuada por seres humanos (habitabilidad), y la vivienda como espacio directamente relacionado con el entorno inmediato y con el medio urbanstico circundante (disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura y localizacin).
1.2. Derecho a la calidad fsica y entorno de la vivienda y su relacin con el derecho a la salud
Ahora bien, conforme a lo expresado por el Comit de DESC de Naciones Unidas en la Observacin General No. 4, el derecho a la calidad y entorno de las vi228
Corte Constitucional. Sentencia T-403 de 2006 M.P. Alfredo Beltrn Sierra. Acerca de esta relacin entre vivienda y ciudad que se advierte en los procesos de planificacin urbana puede verse la Sentencia de la Corte Constitucional T-325 de 2002, en la que se lee: Una de las funciones de la ciudad es la de albergar seres humanos. Desde esta perspectiva la vivienda es uno de los elementos ms importantes que integran la ciudad moderna y se erige como una problemtica de primer orden para la administracin en todos los niveles territoriales. En la actualidad la construccin de soluciones de vivienda para todos los estamentos sociales, generalmente se ha entregado a la iniciativa de los particulares. La construccin privada de vivienda, especialmente la dirigida al sector popular, infortunadamente se ha caracterizado por la falta de infraestructura adecuada de servicios, por condiciones precarias de construccin y por ilegalidad o extralegalidad. Es por eso que la obligacin social del Estado impuesta por la Constitucin Poltica, involucra a las autoridades de las ciudades y municipios para que acte como contrapeso de la libre actividad privada de la construccin e impida los desafueros y abusos de esta, mediante la reglamentacin y control de los procesos de urbanizacin. Corte Constitucional. Sentencia T-325 de 2002. M.P. Jaime Arajo Rentera.
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viendas se relaciona de forma directa con el derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental229. As por ejemplo, con ocasin de la interrelacin entre la habitabilidad como componente del derecho a la vivienda digna y adecuada, y el derecho a la salud, el Comit en la Observacin 4 ha recordado la necesidad de asegurar que los inmuebles destinados a la habitacin de las personas cumplan con las condiciones para evitar que sus ocupantes estn expuestos al fro, a la humedad, a calor, a la lluvia, al viento, a riesgos estructurales y vectores de enfermedades, as como a otras amenazas para su salud y su integridad fsica. Esta interrelacin entre el derecho a la vivienda (en particular de la calidad fsica y entorno de las viviendas) y el derecho a la salud ya ha sido puesta de presente en una de las publicaciones anteriores de esta coleccin de la Defensora del Pueblo, as:
La vivienda facilita el cumplimiento de un conjunto de funciones relacionadas con la vida individual y familiar tales como garantizar la seguridad y proteccin, facilitar el descanso, asegurar el almacenamiento, procesamiento y consumo de alimentos, suministrar agua potable y los recursos para la higiene personal, domstica y el sanea-
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Destacando esta interrelacin entre el derecho a la vivienda y el derecho a la salud, se refiri el Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada, as: 102. La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) solo se ocupa marginalmente de cuestiones de vivienda. Su principal preocupacin, en lo tocante a esta cuestin es que el entorno global en el que se desenvuelve la vida de los individuos tiene consecuencias directas para su salud. El enfoque integrado de la OMS se ha reiterado en diversas recomendaciones y se ha definido aun mejor ltimamente. En su resolucin WHA 29.46, la Asamblea Mundial de la Salud declar que: La Organizacin Mundial de la Salud es el organismo especializado encargado de la salvaguardia y el fomento de la salud y de la calidad del medio ambiente en los asentamientos humanos 11/. Adems, el Consejo Ejecutivo de la OMS dej claro en su recomendacin EB 79.R19 que no se podr alcanzar la meta de la salud para todos en el ao 2000 si no se insiste debidamente en la necesidad de proporcionar una vivienda adecuada 12/. La Asamblea Mundial de la Salud ha instado, en consecuencia, a los gobiernos, en la resolucin WHA 40.18 a que promuevan la salud humana mejorando las condiciones de vida 13/. habiendo recomendado en la resolucin WHA 29.46 que los gobiernos se aseguren de que las autoridades sanitarias son competentes para influir en los aspectos higinicos de los asentamientos humanos... incluido el abastecimiento de agua, la evacuacin higinica de desechos, la nutricin correcta y la vivienda adecuada. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/Sub.2/1994/20. 21 de junio de 1994. Posteriormente, el Relator especial habra de ser incluso ms enftico acerca de tal interrelacin: 58. En relacin con el primer principio, se recalca que son necesarias las siguientes condiciones para garantizar una vivienda adecuada: abastecimiento de agua salubre, evacuacin de excreciones, evacuacin de desechos slidos, drenaje de aguas superficiales, higiene personal y domstica, proteccin de la salubridad de los alimentos y medidas estructurales de defensa contra la transmisin de enfermedades. En el mismo informe se dice que, en el caso ptimo, una vivienda adecuada estimula la salud fsica y mental. Ofrece a las personas seguridad sicolgica, vnculos fsicos con su comunidad y cultura, y un medio de expresar su individualidad. El relator Especial corrobora esas opiniones que concuerdan plenamente con los criterios en materia de derechos humanos y establecen una relacin indisoluble existente entre el derecho a la salud y el derecho a la vivienda. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/Sub.2/1995/12. 12 de julio de 1995.
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miento, entre muchas otras. Dada la multiplicidad de funciones de la vivienda, las caractersticas que debe reunir, tanto en estructura como en compartimentos, espacios y equipamientos, deben ser compatibles con el desarrollo de esas funciones. Se ha demostrado que la vivienda influye en la salud, toda vez que sus condiciones de ubicacin, diseo, construccin y equipamiento pueden constituirse en factores de riesgo o, por el contrario, en agentes que permiten mantener condiciones adecuadas para la salud. As, la vivienda se constituye en objeto de inters en el campo de la salud ambiental en la medida en que puede considerarse como promotora de la salud de cada uno de los individuos y de la poblacin. Los impactos que en la salud generan las condiciones de la vivienda estn generalmente vinculados con enfermedades y afecciones relacionadas con la calidad del agua potable y el saneamiento bsico. La vivienda saludable y adecuada es aquella que brinda proteccin contra enfermedades transmisibles y tambin contra lesiones y factores de otro tipo que contribuyen a generar enfermedades o padecimientos crnicos. En consecuencia, la vivienda adecuada debe proveer acceso a los servicios esenciales de acueducto, alcantarillado y aseo, necesarios para fomentar el buen estado de salud230.
Ahora bien, con el fin de garantizar la salud de los ocupantes de las viviendas, el Comit de DESC tambin advirti en la Observacin General No. 4 acerca de la importancia de asegurar que los inmuebles destinados para el efecto, cumplan ciertas condiciones de higiene, a las cuales hace referencia con base en los Principios de higiene de la vivienda de la Organizacin Mundial de la Salud231. Estos principios, se mencionan a continuacin y en general se relacionan con varias de las garantas estudiadas en este Captulo bajo la denominacin calidad y entorno de las viviendas, vale decir, con la habitabilidad, con la disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura y con la localizacin. Los principios de higiene de las viviendas de la Organizacin Mundial de la Salud son los siguientes: 1. Proteccin contra las enfermedades transmisibles mediante:
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El abastecimiento de agua salubre en cantidad suficiente La eliminacin higinica de excretas
Defensora del Pueblo. El Derecho a la Salud, en la Constitucin, la Jurisprudencia y los Instrumentos Internacionales. Bogot, D. C., ProSeDHer. 2003. p. 94. Al respecto tambin ver: Organizacin Mundial de la Salud, Organizacin Panamericana de la Salud, Divisin de Salud y Ambiente. Documento de referencia OPS sobre polticas de salud en la vivienda. 1999. Organizacin Mundial de la Salud. Principios de higiene de la vivienda. Ginebra. 1990.
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La eliminacin de los desechos slidos
El desage La higiene personal y domstica La preparacin higinica de los alimentos, y Salvaguardias estructurales contra la transmisin de enfermedades 2. Proteccin contra los traumatismos, las intoxicaciones y las enfermedades crnicas, prestando especial atencin a: Las caractersticas estructurales y el ajuar domstico La contaminacin del aire interior La seguridad qumica y La utilizacin del hogar como lugar de trabajo232. 3. Reduccin al mnimo de los factores de estrs psicolgicos y sociales, para lo cual las viviendas deberan: Contar con suficiente espacio habitable, bien ventilado y alumbrado, decentemente amueblado y equipado, con un grado razonable de privacidad y comodidad Dar sensacin de seguridad personal y familiar, reforzada por las estructuras comunitarias Proporcionar espacio para el juego, los deportes y las actividades recreativas de los nios, con el mnimo de riesgos de traumatismo e infeccin Estar ubicadas de manera que se reduzca la exposicin al ruido, haya vegetacin en las proximidades y la gente tenga acceso a los servicios comunitarios, y Ser fciles de mantener limpias y ordenadas.
4. Mejora del entorno habitacional, que permita el acceso a lugares de trabajo y a los servicios que promuevan la buena salud como: Servicios de seguridad y de urgencia Servicios sanitarios y sociales
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Principio 2.4: Cuando la vivienda se utiliza tambin como lugar de trabajo, sus moradores deben estar protegidos contra los riesgos y la contaminacin. Organizacin Mundial de la Salud. Principios de higiene de la vivienda. Ginebra. 1990.
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Servicios culturales y de otro gnero
5. Uso adecuado de la vivienda 6. Proteccin de poblaciones especialmente expuestas, reduciendo al mnimo los riesgos sanitarios para: Las mujeres y los nios Las personas en malas condiciones de alojamiento Las poblaciones desplazadas o migrantes, y Los adultos mayores, los enfermos crnicos y las personas en condiciones de discapacidad233.
An ms, los Principios de Higiene de las viviendas, recin mencionados, as como en general el contenido de este captulo, permite tambin al lector reconocer la estrecha relacin que existe entre el derecho a la vivienda digna y adecuada y otras garantas reconocidas en el PIDESC, adems del derecho a la salud. En efecto, los componentes que se agrupan bajo la denominacin de calidad fsica y entorno de las viviendas, desarrollados en la Observacin No. 4 del Comit de DESC, constituyen condiciones necesarias para el efectivo disfrute de otras garantas como el derecho a la tierra, a la alimentacin adecuada, al agua, a la proteccin de la familia, al trabajo y a un medio ambiente sano.
1.3. Derecho a la habitabilidad de las viviendas

La habitabilidad de la vivienda hace referencia a las condiciones de seguridad y salubridad que hacen adecuado un lugar para que un ser humano desarrolle en l, libre y seguramente, su proyecto de vida234. Por el contrario, la ausencia de las condiciones fsicas a las que ac se aludir, impiden que un lugar sea susceptible de ser habitado
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Los restantes principios, del 7 al 11, se refieren a acciones en materia de salud pblica: 7. Propaganda de la salud; 8. Polticas econmicas y sociales; 9. Desarrollo, planificacin y gestin; 10. Educacin para la construccin y el uso de la vivienda; y, 11. Cooperacin y autoayuda comunitarias. Organizacin Mundial de la Salud. Principios de higiene de la vivienda. Ginebra. 1990. Al respecto la Corte Constitucional ha sealado: As mismo, se debe aclarar que el derecho a la vivienda digna no comprende nicamente el derecho a adquirir la propiedad o el dominio sobre un bien inmueble, dicho derecho implica tambin satisfacer la necesidad humana de tener un lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mnimas condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser humano. Corte Constitucional. Sentencia T-894 de 2005. M.P. Jaime Arajo Rentera.
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por las personas de forma digna y adecuada. En relacin con la habitabilidad de la vivienda, como componente del derecho a la vivienda digna y adecuada, el Comit de DESC manifest en la Observacin General 4 lo siguiente:
d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del fro, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar tambin la seguridad fsica de los ocupantes. El Comit exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los principios de higiene de la vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con ms frecuencia est relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los anlisis epidemiolgicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad ms elevadas235.
En el caso colombiano y a partir de la Observacin General 4 del Comit de DESC, la Corte Constitucional ha precisado el sentido de la habitabilidad como componente del derecho a una vivienda digna y adecuada. En efecto, para la Corte, una vivienda habitable no hace referencia a un simple techo que sea til para evitar la lluvia y fro o el calor excesivos. La vivienda debe entenderse como un lugar que provea seguridad a la persona frente a inclemencias ambientales y un punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad236. De esta manera, la Corte Constitucional considera que una vivienda digna y adecuada debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mnimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad fsica y su salud237.
1.4. Derecho a la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura en las viviendas

En la Observacin General 4, el Comit de DESC de Naciones Unidas se refiere a la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, como componente del derecho a la vivienda digna y adecuada, en los siguientes trminos:
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Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 d). Sentencia T-1318/05 Humberto Sierra Porto; Sentencia C-936/03 M.P. Eduardo Montealegre LIynett; Sentencia T-152/08 M.P. Humberto Sierra Porto; Sentencia T-754/06 M.P. Jaime Arajo Rentera; Sentencia T-585/06; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia T-403/06 M.P. Alfredo Beltrn Sierra; Sentencia T-701/01 M.P. Jaime Crdoba Trivio. Sentencia T-958/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Sentencia C-936/03 M.P. Eduardo Montealegre LIynett; T-152/08 M.P. Humberto Sierra Porto; T-585/06 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia T-403/06 M.P. Alfredo Beltrn Sierra.
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b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutricin. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberan tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energa para la cocina, la calefaccin y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminacin de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia238.
Tal como lo advierte Gerardo Pisarello, este componente del derecho a la vivienda digna y adecuada hace referencia a una serie de condiciones indispensables para que una construccin cumpla con el propsito de albergar seres humanos, ofrecindoles todo lo necesario para desarrollar libre y plenamente su vida:
Una vivienda adecuada debe asimismo contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutricin. As, el acceso al agua potable, alcantarillado, retirada de basuras, electricidad, calefaccin (cuando fuera necesario), energa para cocinar y ventilacin. E igualmente, la disposicin de ciertos servicios comunitarios, como servicios de bomberos y ambulancias en casos de emergencia, transportes pblicos, carreteras y otros servicios en las cercanas239.
Al respecto, la Corte Constitucional colombiana, en la Sentencia C-936 de 2003, seal lo siguiente:

La Corte entiende, a partir de lo anterior, que el derecho a la vivienda digna implica, entonces, una relacin estrecha entre las condiciones de vida digna de la persona y la garanta de la realizacin de derechos sociales y colectivos y el aseguramiento de la prestacin eficiente y planificada de los servicios pblicos domiciliarios y servicios pblicos asistenciales, requeridos para la vida en sociedad de una persona. La Corte ha subrayado la importancia de algunos de estos servicios al considerar las dificultades derivadas de la ineficiente prestacin del servicio de energa elctrica en zonas urbanas240.
1.5. Derecho a una adecuada localizacin de la vivienda

Sobre la localizacin, como elemento constitutivo del derecho a la vivienda digna y adecuada, el Comit de DESC manifest lo siguiente:
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Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 b). PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible. Barcelona. Icaria. 2003. p. 101. Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
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f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atencin de la salud, centros de atencin para nios, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminacin que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
La Corte Constitucional dio cuenta de la importancia de la localizacin de la vivienda, en particular en cuanto al acceso a opciones de empleo, dentro de la Sentencia T-617 de 1995 (Supra), ante la posible reubicacin de los miembros de la Comunidad Los comuneros, quienes sealaban que el lugar que inicialmente les fue ofrecido por la administracin se encontraba muy distante de su principal medio de subsistencia: el reciclaje. En este caso, los tutelantes sealaban que la comunidad est dispuesta a una reubicacin digna a que se respete nuestro sistema de trabajo que es el reciclaje (sic). Ante esta situacin la Corte advirti a las autoridades que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio pblico ocupado por los administrados que ocuparon tal Espacio Pblico, deber disear y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicacin de dichos personas de manera que se concilien en la prctica los intereses en pugna241.
241
Corte Constitucional. Sentencia T-617 de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero. En este punto la Corte sigue la doctrina sentada en la Sentencia T-225 de 1992. M. P. Ciro Angarita Barn.
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2. Sujetos de especial proteccin constitucional y calidad fsica y entorno de las viviendas
2.1. Calidad fsica y entorno de las viviendas para nios y nias242

n materia de proteccin especial para las nias y nios, en punto de calidad fsica y entorno de la vivienda, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse en la Sentencia T-894 de 2005 (M.P. Jaime Arajo Rentera). En esta Sentencia, la Corte ofrece proteccin constitucional al derecho a la vivienda de un grupo familiar compuesto de cinco menores, entre los cuales se encontraba una nia de cinco aos de edad que padeca del sndrome de down, grupo familiar amenazado por la posibilidad del derrumbe de su lugar de habitacin, ubicado
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Al respecto, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada, manifest: El Relator Especial observ el tercer perodo de sesiones sustantivo del Comit Preparatorio del perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre la infancia, celebrado en junio de 2001, y particip en acontecimientos paralelos organizados durante el perodo de sesiones. A junio de 2001, el proyecto de plan de accin 11 inclua dos prrafos importantes relacionados con la vivienda. En el prrafo 24 se estableca lo siguiente: Para velar por la salud y el bienestar de los nios es necesario enfrentarse a varios problemas y tendencias ambientales, como el calentamiento mundial, el agotamiento de la capa de ozono, la contaminacin del aire, los desechos peligrosos, la exposicin a productos qumicos y plaguicidas, el saneamiento insuficiente, la falta de higiene, el agua y los alimentos no aptos para el consumo y la vivienda inadecuada. El prrafo 25 estableca adems que: Una vivienda adecuada favorece la integracin familiar, contribuye a la igualdad social y fortalece los sentimientos de pertenencia, seguridad y solidaridad humana, que son esenciales para el bienestar de los nios. En consecuencia, asignaremos una alta prioridad a la tarea de resolver el problema de la escasez de vivienda y otras necesidades en materia de infraestructura, especialmente para los nios que viven en zonas marginales periurbanas y en zonas rurales remotas. Comisin de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2002/59. 1 de marzo de 2002. prr. 16.
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en zona declarada de alto riesgo243. A pesar de las peticiones de los padres de los menores, que solicitaban a la administracin municipal proceder a la reubicacin de su vivienda, la alcalda les exiga cumplir con todos los trmites para acceder a un subsidio para vivienda de inters social. Tras hacer un breve recuento de las normas constitucionales e internacionales que exigen la proteccin especial de los derechos de los menores de edad244, la Corte seala:
Es por lo anterior, que la accin de tutela para proteger los derechos de los nios se considera procedente, en tanto que el nio forma parte de aquel grupo de personas a las que por mandato constitucional el Estado debe una especial proteccin, estando en la obligacin de adelantar una poltica de especial atencin hacia ellos. La procedencia de la tutela es mucho ms evidente si se advierte que est en juego tambin el mandato constitucional de proteger a aquellas personas que se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (Art. 13, C.P .), por razn de su edad, su condicin econmica, fsica o mental, y por tanto se hacen sujetos de especial proteccin. El discapacitado se encuentra en una situacin de excesiva vulnerabilidad frente a prejuicios sociales que no puede, por s mismo y por su propia voluntad, eludir, mxime si se trata de menores de edad, razn por la que merecen un trato especial, con el fin de permitirles estar en igualdad de condiciones con las personas que no lo son. ()
Encuentra la Sala que en el presente caso la tutela de los derechos invocados por la accionante es procedente, toda vez que no existe duda sobre el grave estado en que se encuentra la vivienda y el peligro inminente a que se ven avocados los miembros de la familia en caso de continuar habitndola, mxime cuando el grupo familiar est conformado por 5 menores de edad, entre los cuales se encuentra uno de ellos afectado por el Sndrome de Down. Para la Corte, es claro que en el presente caso se est ante la vulneracin de derechos fundamentales de los miembros de un grupo familiar conformado en su mayora por menores de edad, que conforme a la Carta Constitucional y a los tratados internacionales, gozan de una especial y reforzada proteccin constitucional, as como del derecho a tener una vivienda en donde puedan desarrollarse en
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Acerca del riesgo que corran las personas que habitaban la vivienda, se advierte en la Sentencia: la Direccin Administrativa de Emergencias y Desastres de la Alcalda de Neiva, en respuesta a la peticin presentada por la Personera Municipal con el propsito de determinar la situacin actual de la vivienda, inform que de acuerdo con la inspeccin tcnica realizada: ...el mencionado inmueble se encuentra en la zona clasificada como AMENAZA ALTA DE EROSIN Y MOVIMIENTOS EN MASA. Adems consideraron que la vivienda est completamente averiada debido a los deslizamientos continuos y la inestabilidad del terreno, por falta de bases, cimientos, vigas y columnas, amenaza ruina, con el riesgo de presentarse alguna calamidad afectando sus enseres y las personas que residen all, razn por la que recomendaron en dicha comunicacin, su reubicacin a otro sitio de la ciudad. Corte Constitucional. Sentencia T-894 de 2005. M.P. Jaime Arajo Rentera. Al respecto la Corte Constitucional cita el Artculo 44 constitucional, la Declaracin de los derechos del nio y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
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mnimas condiciones de dignidad. Esta proteccin es an ms notoria, si se tiene en cuenta que la menor Wendy Lorena Bravo Ros, de 5 aos de edad, afectada del Sndrome de Down, por su circunstancia de debilidad manifiesta dada su condicin fsica y mental y por la excesiva vulnerabilidad a la que se ve expuesta, es merecedora de un trato preferente y de una especial proteccin245.
Conforme a lo anterior la Corte decide conceder el amparo constitucional de los derechos a la vida, de los derechos prevalentes de los nios y del derecho a la vivienda digna, invocados por los actores, ordenando la reubicacin de la vivienda:
Por las anteriores consideraciones, en aras de la salvaguarda de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados respecto de un grupo familiar conformado entre ellos por cinco menores, una de las cuales se encuentra discapacitada y por tanto sujetos de especial proteccin constitucional; atendiendo las prerrogativas que las propias normas consagran para las personas cuyas viviendas se encuentran ubicadas en zonas de alto riesgo y el grave peligro al que se encuentran expuestos por el deterioro que presenta su vivienda, esta Corporacin encuentra procedente la tutela impetrada, razn por la cual revocar los fallos de instancia y en su lugar ordenar a la Alcalda de Neiva, como ente territorial responsable a nivel local de la poltica en materia de vivienda y desarrollo urbano, que proceda en forma inmediata a la reubicacin de la vivienda de la accionante, en los trminos de las normas que le son aplicables246.
2.2. Calidad fsica y entorno de las viviendas para personas internamente desplazadas
En relacin con el derecho a la vivienda y los sujetos que merecen especial proteccin, la Corte Constitucional afirm en la Sentencia T-958 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett):
245 246
Corte Constitucional. Sentencia T-894 de 2005. M.P. Jaime Arajo Rentera. Corte Constitucional. Sentencia T-894 de 2005. M.P. Jaime Arajo Rentera. Ya en la Sentencia T-494 de 2005, mencionada supra, la Corte se haba referido a la proteccin que merece el derecho a la vivienda, en relacin con los menores de edad, proteccin que se enmarca en el reconocimiento constitucional de la prevalencia de sus derechos: De igual manera, esta Corporacin ha reconocido que conforme a la Carta Fundamental y a los tratados internacionales de proteccin a la infancia, los nios como sujetos constitucionales privilegiados de la sociedad, tienen una especial proteccin que se traduce en la regla de interpretacin pro infans, segn la cual, es deber de las autoridades del Estado amparar a los menores de cualquier abuso, abandono o conducta lesiva que afecte su desarrollo armnico e integral, como manifestacin del carcter corrector del Estado Social de Derecho () En conclusin, a juicio de esta Corporacin, es innegable que el Estado, a travs de sus entidades de proteccin a la niez, tiene una obligacin primigenia y directa en la defensa de los derechos constitucionales de los nios, cuya fuente se encuentra en los cnones normativos del Estado Social de Derecho, en el principio de solidaridad y en la regla constitucional de interpretacin pro infans, que indiscutiblemente exigen la adopcin de medidas y acciones que aseguren que los derechos de los nios prevalecen sobre los derechos de los dems.
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Las personas vctimas de situaciones sociales extremas o de los embates de la naturaleza, constituyen, entre el espectro de personas en situacin de debilidad manifiesta, aquellas que los sufren en mayor medida, por razn del desarraigo, destruccin de la base material que sustenta su proyecto de vida, as como por la grave afectacin del tejido social al cual pertenecen. Estos criterios han de fungir como gua de interpretacin para enfrentar, en materia de vivienda, las necesidades de la poblacin en situaciones de debilidad manifiesta, as como en el reparto de los recursos necesarios para atender la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales. De ah que junto a los programas de vivienda social y los mecanismos (adecuados) de financiacin a largo plazo, deben existir planes para atender a quienes estn en la situacin de extrema debilidad: desplazados y vctimas de desastres naturales247.
En particular, acerca de la calidad y el entorno de la vivienda, la Corte Constitucional ha considerado que las personas internamente desplazadas son sujetos de especial proteccin constitucional, dadas las inadecuadas condiciones de los lugares a los que regularmente llegan, tras ser despojados de sus tierras y despus de haber sido desarraigados de sus lugares de origen. En este sentido se pronunci la Corte en la Sentencia T-025 de 2004 (M.P . Manuel Jos Cepeda Espinosa) al declarar el estado de cosas inconstitucional en materia de atencin a la poblacin internamente desplazada:
El derecho a una vivienda digna, puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie. En relacin con este derecho, los Principios 18 y 21 establecen criterios mnimos que deben ser garantizados a la poblacin desplazada a fin de proveerles vivienda y alojamiento bsicos248.
En un sentido semejante se pronunci la propia Corte Constitucional dos aos despus, sealando:
Ahora bien, tratndose de la poblacin desplazada, el derecho a una vivienda digna adquiere una mayor dimensin, puesto que las personas en condiciones de desplazamiento
247 248
Corte Constitucional. Sentencia T-958 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Al respecto, en el principio 18 de los principios rectores del desplazamiento forzado (Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998) se lee: El Principio 18 consagra (1) el derecho de los desplazados a un nivel adecuado de vida, y (2) especifica que como mnimo, independientemente de las circunstancias y sin discriminacin, las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, as como asegurar el acceso seguro de las mismas, a (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) acomodacin, refugio y vivienda bsicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios mdicos y sanitarios esenciales. Tambin (3) se dispone que las autoridades debern realizar esfuerzos especiales para garantizar la participacin plena de las mujeres en condicin de desplazamiento en la planeacin y la distribucin de estas prestaciones bsicas.
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tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento, e incluso y, ms an, de existencia, en los sitios hacia donde se desplazan. Entonces, dicha condicin de vulnerabilidad y de debilidad ostensible exigen la inmediata intervencin y proteccin especial por los rganos del Estado249.
Un caso paradigmtico al respecto, es el que dio lugar a la Sentencia T966 de 2007, y que involucraba justamente el derecho a la calidad y entorno de las viviendas de las personas desplazadas. En tal oportunidad, un personero municipal de una localidad receptora de personas desplazadas por el conflicto armado, present una accin de tutela para la proteccin de varios derechos fundamentales de los desplazados, entre ellos, el derecho a la vivienda digna y adecuada, denunciando que desde el ao 2000 se han radicado un nmero considerable de familias en esa poblacin y que, en la actualidad, tales personas no viven en condiciones dignas, pues los espacios en los que yacen no satisfacen siquiera sus necesidades de funcionalidad higinica. Si bien el actor solicita a travs del amparo que se otorguen los subsidios de vivienda a esta poblacin y se inicien las gestiones para adquirir un lote de terreno en donde se construyan las viviendas y la Corte parte de considerar que no se establece en tal caso una prestacin concreta a favor de una familia desplazada, el criterio que determina finalmente la admisin del amparo solicitado es la precariedad de los lugares ocupados por los desplazados, los cuales no cumplen las condiciones bsicas de habitabilidad:
Ciertamente, de las herramientas que componen el expediente no es posible derivar la existencia de una prestacin concreta y, por tanto, los fundamentos citados podran constituir razn suficiente para que la Sala de Revisin confirme la negativa de proteccin de los derechos fundamentales invocados. Sin embargo, existen varias razones y hechos trascendentales, relacionados con los alcances esenciales del derecho fundamental a la vivienda digna de los desplazados, que conducen a que la Sala revoque la decisin de nica instancia y conceda el amparo. Estas reflexiones, por supuesto, parten de un hecho significativo que no fue controvertido por los demandados y que fue cotejado por el juez de instancia a partir de la prctica de la inspeccin judicial bajo los siguientes trminos: Todas las viviendas visitadas se encuentran en malas condiciones y
se observa que las personas residentes en ellas tienen una situacin econmica pauprrima250.
249 250
Corte Constitucional. Sentencia T-754 de 2006. M.P. Jaime Arajo Rentera. Corte Constitucional. Sentencia T-966 de 2007. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
149
2.3. Calidad fsica y entorno de las viviendas para personas en condiciones de discapacidad
Conforme lo advierte el Comit de DESC en la Observacin General No. 5, en relacin con todos los derechos reconocidos en el PIDESC y en particular sobre el derecho a la vivienda adecuada, las personas en condiciones de discapacidad deben contar con un tratamiento especial por parte de las autoridades del Estado. Al respecto, el Comit de DESC advierte: E. Artculo11 - Derecho a un nivel de vida adecuado.
33. Adems de la necesidad de conseguir que las personas con discapacidad tengan acceso a una alimentacin adecuada, una vivienda accesible y otras necesidades materiales bsicas, es indispensable tambin lograr que haya servicios de apoyo... incluidos los recursos auxiliares, para su utilizacin por las personas con discapacidad, a fin de ayudarles a aumentar su nivel de autonoma en su vida cotidiana y a ejercer sus derechos () Deforma anloga, como ya ha indicado el Comit en el prrafo 8 de su Observacin general N4 (sexto perodo de sesiones, 1991), el derecho a una vivienda adecuada incluye el derecho a una vivienda que sea accesible, en el caso de las personas con discapacidad251.
En lo que se refiere a este Captulo252, lo expresado por el Comit de DESC debe traducirse en la adopcin de medidas estatales que aseguren accesibilidad fsica a las viviendas por las personas en condiciones de discapacidad, por ejemplo mediante la construccin de planes de vivienda que tengan en cuenta las necesidades particulares de estas personas en trminos de habitabilidad, localizacin, ingreso, seguridad y espacio.
2.4. Calidad fsica y entorno de las viviendas para adultos mayores

En relacin con la poblacin de adultos mayores el Comit de DESC de Naciones Unidas tambin ha dedicado una Observacin General, la No. 6, a precisar
251
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. Observacin General No. 5. Las personas con discapacidad. Doc. E/1995/22. 1994. El acceso al que se refiere el Comit en el aparte trascrito tambin tiene que ver, como lo ha hecho notar el Relator de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada, con la accesibilidad econmica, a la cual se har referencia en el siguiente Captulo de este trabajo: En la Observacin general N 4 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales sobre el derecho a una vivienda adecuada se establece que debe darse a los grupos en situacin de desventaja, incluidas las personas con discapacidad, acceso pleno y sostenible a viviendas adecuadas, y que en la legislacin y en la poltica en materia de vivienda deben tenerse plenamente en cuenta las necesidades de vivienda especiales de estos grupos (apartado e) del prrafo 8). Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho a la no discriminacin. Doc. E/CN.4/2003/5. 3 de marzo de 2003.
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el alcance de las medidas que debern ser adoptadas por los Estados Partes del PIDESC, para asegurar el pleno respeto de los derechos en l reconocidos respecto de este grupo de personas. En particular en lo que se refiere al derecho a la vivienda digna y adecuada, el Comit manifiesta en la Observacin General 6:
Artculo 11 - Derecho a un nivel de vida adecuado 32. El principio 1, de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad, que inicia el captulo correspondiente al derecho a la independencia, establece que: Las personas de edad debern tener acceso a alimentacin, agua, vivienda, vestuario y atencin de salud adecuados, mediante la provisin de ingresos, el apoyo de sus familias y de la comunidad y su propia autosuficiencia. El Comit estima de gran importancia este principio que reivindica, para las personas mayores, los derechos contenidos en el artculo11 del Pacto. 33. En las Recomendaciones Nos. 19 a 24 del Plan de Accin Internacional de Viena sobre el Envejecimiento se pone de relieve que la vivienda destinada a los ancianos es algo ms que un mero albergue y que, adems del significado material, tiene un significado psicolgico y social que debe tomarse en consideracin. Por ello, las polticas nacionales deben contribuir a que las personas de edad permanezcan en sus propios hogares, mientras sea posible, mediante la restauracin, el desarrollo y la mejora de sus viviendas y su adaptacin a las posibilidades de acceso y de utilizacin por parte de las personas de edad (Recomendacin N19). LaRecomendacin N 20 pone el acento en la necesidad de que en la legislacin y en la planificacin en materia de desarrollo y reconstruccin urbana se preste especial atencin a los problemas de las personas de edad para contribuir a su integracin social, y segn la Recomendacin N 22, que se tenga en cuenta la capacidad funcional de los ancianos para facilitarles un entorno adecuado y la movilidad y la comunicacin mediante el suministro de medios de transporte adecuados253.
2.5. Calidad fsica y entorno de las viviendas para mujeres

En reiteradas oportunidades el Relator de las Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada ha puesto de manifiesto el tratamiento especial que debe ser ofrecido a las mujeres, en cuanto a las condiciones en las que viven. As, en el 2001 destac las normas que en la Convencin sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra las Mujeres, se refieren a las condiciones de las viviendas que ellas habitan:
253
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. Observacin General No. 6. Los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores. Doc. E/1996/22. 1995. prr. 33.
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El derecho a una vivienda adecuada tambin se reconoce en otros instrumentos internacionales centrados en la necesidad de proteger los derechos de determinados grupos. El apartado h) del prrafo 2 del artculo 14 de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (1979) dice as: Los Estados Partes adoptarn todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participacin en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarn el derecho a: h) gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones254.
Aos ms tarde, el mismo Relator dio cuenta del impacto diferenciado que las condiciones habitacionales inadecuadas e insalubres tienen sobre las mujeres:
Con arreglo a las directrices de la Comisin, el Relator Especial ha dedicado regularmente especial atencin al gnero en todas las actividades. Las consecuencias de contar con vivienda o servicios cvicos esenciales inadecuados, tales como agua y saneamiento, son especialmente devastadoras para las mujeres, con las repercusiones consiguientes en su salud, su condicin personal, su seguridad, su bienestar y la educacin de sus hijos. En muchos pases, la Constitucin concede a las mujeres iguales derechos que a los hombres y las protege de discriminacin. Sin embargo, en la prctica, las mujeres a menudo se encuentran en posiciones socioeconmicas desventajosas y hacen frente a una discriminacin de hecho en las esferas de la vivienda, la tierra y los derechos de herencia. () La falta de servicios de saneamiento afecta tanto a los hombres como a las mujeres, pero las necesidades y las exigencias de saneamiento difieren segn el sexo. Las mujeres tienen necesidades y preocupaciones especiales en cuanto a su privacidad, su dignidad y su seguridad personal. La falta de instalaciones de saneamiento en el hogar puede obligar a las mujeres y las muchachas a utilizar lugares apartados fuera de la casa, exponindolas a riesgo de abuso sexual. Los estudios tambin han demostrado que el acceso a las instalaciones de saneamiento a menudo depende del sexo del jefe de familia; por ejemplo, en Nairobi, alrededor del 9,2% de las familias encabezadas por mujeres utilizaban el monte para la eliminacin de materias fecales, mientras que en las familias encabezadas por hombres, la tasa se reduca al 2,2%255.
Por ltimo, en cuanto a la calidad fsica y entorno de las viviendas en una perspectiva de gnero, deben ser recordadas las palabras del Relator, al referirse al
254
Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2001/51. 25 de enero de 2001. prr. 14. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho a la no discriminacin. Doc. E/CN.4/2003/5. 3 de marzo de 2003. prr. 15 y 42.
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destacado rol de las mujeres dentro de las actividades de la familia y su relacin con la localizacin de los lugares en los que habitan:
Aumento del trabajo. En general, en las familias, es la mujer la encargada de obtener los alimentos, el combustible y el forraje. Con la monopolizacin de los recursos naturales como los bosques, el agua y la tierra, que se dedican a las grandes obras, y a veces debido a las consecuencias nocivas para el medio ambiente de esas obras, escasean la lea, el forraje y el agua. Ello tiene una repercusin directa en la vida de las mujeres afectadas que son las encargadas de adquirirlas para la familia. Si no se aborda esta cuestin en la planificacin y ejecucin de los reasentamientos, ser inevitable que, a consecuencia de ello, las mujeres tengan que recorrer a pie distancias cada vez mayores y dedicar ms tiempo y dinero para acceder a esos recursos256.
2.6. Calidad fsica y entorno de las viviendas para grupos tnicos

En relacin con los grupos tnicos, el Relator de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada seal en su Informe de 2002 la necesidad de adoptar medidas, entre otras legislativas, para asegurar que los grupos tnicos no sean discriminados en manera alguna en el acceso a los programas de vivienda, y en particular, en lo que atae a la calidad y el entorno de las viviendas, as como a los materiales de construccin:
Con el fin de ayudar a la labor de seguimiento de las recomendaciones y los compromisos de Durban, el Relator Especial recomienda respetuosamente que los gobiernos y otras partes interesadas: a) Promulguen medidas legislativas para prohibir la discriminacin racial en todas las esferas de los sectores pblico y privado, o las refuercen, en particular en lo que respecta a las polticas de vivienda, planificacin y sobre la tierra, y la provisin de materiales de construccin, servicios y financiacin de la vivienda; () j) Aborden la mltiple discriminacin de que son objeto las comunidades minoritarias, indgenas y claramente de bajos ingresos, cuyas posibilidades de alojamiento resultan an ms difciles debido a la degradacin del medio ambiente de la zona en que viven, con frecuencia adyacente a un lugar de trabajo ecolgicamente degradado257.
256
Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2004/48. 8 de marzo de 2004. prr. 52. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2002/59. 1 de marzo de 2002.
257
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3. Obligaciones del Estado frente a la calidad fsica y entorno de la vivienda

3.1.1. Establecer recursos jurdicos que permitan reclamaciones contra acciones ilegales de los propietarios en relacin con el mantenimiento de la vivienda o por condiciones de vivienda insalubres o inadecuadas En el marco de la Observacin General No. 4, el Comit de DESC se refiere a la obligacin estatal de proveer en su legislacin interna de disposiciones que ofrezcan a las ciudadanas y ciudadanos recursos jurdicos accesibles que les permitan hacer las reclamaciones pertinentes con miras a la proteccin del contenido del derecho a la vivienda digna y adecuada. En materia de calidad fsica y entorno de la vivienda, el Comit advierte el deber estatal de contemplar recursos jurdicos para los reclamos relacionados con el mantenimiento de la vivienda, as como con condiciones de viviendas insalubres o inadecuadas:
El Comit considera que muchos elementos componentes del derecho a la vivienda adecuada son por lo menos conformes con la disposicin de recursos jurdicos internos. Segn el sistema jurdico tales esferas incluyen, pero no estn limitadas a: () c)reclamaciones contra acciones ilegales realizadas o apoyadas por los propietarios (seanpblicos o privados) en relacin con los niveles de alquiler, mantenimiento de la vivienda y discriminacin racial u otras formas de discriminacin; d)denuncias de cualquier forma de discriminacin en la asignacin y disponibilidad de acceso a la vivienda; ye)reclama-
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ciones contra los propietarios acerca de condiciones de viviendas insalubres o inadecuadas258.
3.1.2. Garantizar la prestacin eficiente de servicios pblicos cuando se expida una licencia para construir una vivienda o un proyecto habitacional En la Sentencia T-366 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) la Corte Constitucional advirti acerca de la responsabilidad de la administracin en materia de licencias de construccin, especialmente cuando de la eventual negligencia en la forma como se adjudican se puede derivar un riesgo para el disfrute del derecho a la vivienda digna y adecuada. As se pronunci la Corte al revisar una accin de tutela presentada por un ciudadano con el fin de lograr que la administracin distrital procediera a suspender el otorgamiento de las licencias de construccin en tres barrios de la ciudad de Cartagena, en los que an no se estaba prestando de forma adecuada y completa los servicios de acueducto y alcantarillado259:
[] la responsabilidad en el otorgamiento de una licencia de construccin, implica, por parte de las autoridades administrativas, un estudio previo y juicioso respecto de la posibilidad de garantizar la debida prestacin de los servicios necesarios para gozar, por lo menos, del derecho a una vivienda digna, segn los trminos del artculo 51 constitucional. Por ello, la Sala encuentra censurable el hecho de que en Cartagena de Indias se otorguen licencias de construccin en forma descontrolada, afectando no solo a los moradores de los barrios ya mencionados, sino a los habitantes de toda la ciudad, pues, segn los testimonios recogidos, los servicios pblicos se prestan con preferencia a las nuevas edificaciones, en perjuicio de los residentes de otros sectores de la ciudad.
Considera oportuno la Sala sealar que esta situacin se presenta tambin en otras ciudades del pas, en las cuales las autoridades distritales o municipales otorgan licencias de construccin muchas veces de manera irracional, haciendo caso omiso de las insuficiencias existentes en materia de infraestructura adecuada de servicios pblicos esenciales. Por ello, estima la Sala pertinente hacer un llamado de atencin en general a todas las autoridades distritales o municipales del pas, para que se abstengan de expedir licencias o permisos de construccin sin antes haber constatado, de manera fehaciente, que en los sectores para los cuales se otorguen dichas licencias o permisos, cuenten con la adecuada infraestructura en materia de acueducto, alcantarillado, suministro de energa elctrica,
258
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. prr. 17. Una solicitud semejante ya haba sido presentada previamente por el Personero distrital a la Alcalda. En los hechos de la Sentencia T-366 de 1993 se lee: segn el Personero, la cobertura de los servicios pblicos es insuficiente y desproporcionada en relacin con los ndices de construccin. El problema es tan grave que se est atentando contra la salud y el derecho a un ambiente sano.
259
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recoleccin de basuras y dems servicios pblicos esenciales, so pena de que dicho otorgamiento incontrolado pueda suscitar la violacin de derechos constitucionales como son el derecho a la salud y el saneamiento ambiental (art. 49), a la vivienda digna (art. 51), al ambiente sano (art. 79), al espacio pblico (art. 82), a la recreacin (art. 52) y, en ltima instancia, al ms importante de todos, el derecho a la vida (arts. 2 y 11), todos los cuales son objeto de proteccin constitucional y legal a travs de los mecanismos jurdicos pertinentes como la accin de tutela y las acciones populares, entre otros260.
Ahora bien, dentro de la obligacin estatal de asegurar la prestacin eficiente de los servicios pblicos al conceder una licencia de construccin el Comit de DESC en la Observacin General 4, advierte:
Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberan tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energa para la cocina, la calefaccin y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminacin de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia261.
3.1.3. Asegurar que las viviendas no se construyan en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminacin que amenacen el derecho a la salud Conforme a lo expresado por el propio Comit de DESC de Naciones Unidas, en la Observacin General No. 4, el derecho a la adecuada localizacin de las viviendas impone para el Estado una obligacin correlativa, en el sentido de evitar que estas se construyan en lugares que pongan en peligro el derecho a la salud de sus habitantes:
[] la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminacin que amenazan el derecho a la salud de los habitantes262.
Al respecto, en la Sentencia T-601 de 2007, la Corte Constitucional se pronunci sobre un caso en el que se vea amenazada la seguridad fsica y la integridad
260
Corte Constitucional. Sentencia T-366 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Finalmente, la Corte Constitucional, adems de conceder el amparo constitucional de los derechos afectados, ordena la suspensin del otorgamiento de licencias de construccin de viviendas por un trmino de tres aos, mientras se adoptan las medidas necesarias que garanticen la prestacin adecuada del servicio de alcantarillado en el sector. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 b). Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 f).
261
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de los habitantes de una vivienda, que haba sido construida con permiso de la administracin municipal, pero que se vea afectada permanentemente por inundaciones de aguas lluvias y aguas negras provenientes de un cao aledao. Ante esta situacin, la Corte, adems de conceder el amparo de los derechos a la vida, a la integridad personal y a una vivienda digna, reconoci el impacto que esta situacin tena sobre la salud fsica y mental de los moradores del inmueble:
Es claro que existe un riesgo real y probable en contra de las vidas y la integridad personal de la accionante y su familia, como lo reconoce el propio concepto tcnico de la Administracin Municipal. La situacin en la que se encuentra la edificacin es grave, en especial si se tiene en cuenta que el paso continuo de las aguas incrementa este riesgo. De hecho, la angustia y ansiedad que genera esta situacin ha bastado para tener repercusiones sobre el nimo y la buena salud de la accionante y de su familia. El riesgo en que se encuentra la vivienda de la accionante, al igual que las de algunos de sus vecinos, fue conocido, tolerado y permitido por la Adminis tracin Municipal. La accionante haba informado de la situacin en varias ocasiones a la Administracin. De hecho, se le formularon propuestas al Alcalde para solucionar el problema conjuntamente263.
Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional ordena a la administracin que en el trmino de un mes proceda a determinar cules son las medidas adecuadas para superar el riesgo que amenaza la vivienda de la actora y a implementarlas dentro de los diez meses siguientes:
As pues, teniendo en cuenta que la Administracin Municipal de Ansermanuevo (i) saba de la existencia de un riesgo para la vida y la integridad de la accionante y de su familia, por la amenaza que el estado del cao Juanamb representa sobre su vivienda, (ii) que este riesgo se incrementa dramticamente con el paso del tiempo (en especial, con el paso de cada invierno), (iii) que la accionante y su grupo familiar no estn en capacidad de enfrentar la situacin por sus propios medios y (iv) que la Administracin ha omitido implementar las medidas adecuadas para solucionar la situacin a pesar de haber reconocido en el pasado que le corresponden y haberlas ofrecido, concluye la Sala que en el presente caso se han violado los derechos a la vida, a la integridad y a una vivienda digna de la accionante y su grupo familiar.
263
Corte Constitucional. Sentencia T-601 de 2007. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Sobre los problemas de salud de los habitantes de la vivienda afectada la Corte afirma que En la diligencia practicada por el Juez de instancia, la accionante seal al respecto lo siguiente: [] siempre nos ha afectado, la nia pequea se pone a llorar porque se va a caer la casa cuando llueve y a veces me ha afectado la salud, el mdico me pregunt si tena alguna preocupacin y le dije que era el problema de la casa, eso es porque yo me desespero mucho, trataba como de darme taquicardia, entonces el mdico me dijo que eso era por tanto preocuparme por los problemas que tena. [].
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() La jurisprudencia constitucional ha sostenido que al juez de tutela no le compete inmiscuirse en las decisiones sobre la oportunidad o conveniencia de disponer de los fondos pblicos en la construccin de una obra, pero es su deber impartir las rdenes tendientes a garantizar el goce efectivo de un derecho fundamental, as estas tengan efectos sobre la actividad de los entes administrativos y deba modificar decisiones discrecionales sobre el empleo eficaz del presupuesto disponible.
Es la propia administracin, o la entidad a la que corresponda, la que debe destinar los recursos humanos y materiales necesarios para establecer de forma idnea, cules son las acciones que deben ser realizadas para evitar que una edificacin se desplome total o parcialmente. Para la Corte, [e]n estas situaciones el juez debe limitarse a definir si se vulneran o amenazan los derechos del demandante y a darle va a la bsqueda de la mejor solucin del problema concreto (), procurando que participen dentro del proceso las instituciones o personas que posean los conocimientos apropiados para definirla. Adems, el juez deber garantizar que el afectado tenga participacin dentro del proceso de decisin y que, en el caso de que no cuente con las condiciones para poder establecer una interlocucin significativa con la administracin, sea asistido por personas o instituciones que le generen confianza para la defensa de sus intereses264.
3.1.4. La entidad o persona que afecte por accin u omisin una vivienda hasta el punto de amenazar la vida e integridad de sus residentes, est obligada a tomar las medidas adecuadas para impedir que el hogar afectado se derrumbe, incluso si su responsabilidad es parcial En Colombia existen varias decisiones de la Corte Constitucional en las que se ha referido a la responsabilidad de las autoridades pblicas en la proteccin de la seguridad e integridad de los ciudadanos, que por accin u omisin de las mismas autoridades, se encuentran ante la amenaza que representa el eventual desplome de sus viviendas. As, en materia de responsabilidad de la administracin pblica cuando con ocasin de la realizacin de obras de inters general pone en peligro las viviendas aledaas, resulta ilustrativo en primer lugar el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la Sentencia T-309 de 1995 (M.P. Jos Gregorio Hernndez):
El Estado que tiene a cargo de manera prioritaria, la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna y de promover planes de vivienda de inters social (artculo 51 CP) no
264
Corte Constitucional. Sentencia T-601 de 2007. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
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puede presenciar indolente la situacin de un grupo humano que carece de recursos para sostener en pie las modestas construcciones que constituyen las viviendas de sus integrantes cuando ellas amenazan ruina por sus deficiencias de construccin y por el transcurso del tiempo. La determinacin de iniciar un plan encaminado a remodelar parte del casco urbano de Anzotegui, reconstruyendo sesenta (60) casas en peligro de destruccin por descuido, no corresponda a una actitud de benevolencia de la administracin, sino que era su obligacin perentoria, derivada de los principios constitucionales enunciados [aqu se refirieren a los artculos 1, 13 y 95 de la Constitucin Poltica]. Dadas las condiciones especficas del accionante, que son de manifiesta debilidad en el aspecto econmico segn lo probado, ha debido tener cabal aplicacin el principio de solidaridad, para impedir que la inactividad del Municipio y del contratista encargado de las obras repercutiera en su perjuicio, impidindole el uso del nico sitio al cual poda acogerse para su vivienda una construccin de cuatro por cinco metros, segn la inspeccin judicial que, por comisin de esta Sala, llev a cabo el Presidente del Tribunal Administrativo del Tolima con lo cual se lo arriesg a vivir de manera indefinida a la intemperie, con peligro para su vida y su integridad personal265.
Posteriormente, en la sentencia T-237 de 1996, la Corte Consti tucional concedi el amparo del derecho a la vida de los miembros de una familia, cuya vivienda estaba a punto de derrumbarse a causa de las construcciones adelantadas por una empresa de acueducto. En este caso la Corte dispuso que la entidad tutelada procediera a la ejecucin de las obras necesarias para evitar que el inmueble colapsara, contando con la participacin de los ocupantes de la vivienda afectada en el proceso de toma de decisin de las medidas correspondientes. Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional advirti que cuando una entidad afecta una vivienda hasta el punto de amenazar la vida de sus residentes, y estos carecen de los recursos y capacidad necesarios para enfrentar temporalmente la situacin, el juez de tutela deber ordenarle a la entidad, as esta solo sea responsable parcialmente, tomar las medidas necesarias para evitar que tal amenaza persista266. De conformidad con el pronunciamiento de la Corte, procede la accin de tutela para la proteccin de los derecho fundamentales de los habitantes de una vivienda ante las siguientes condiciones: (i) la amenaza inmi nente de ruina que presenta el inmueble en el que
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En este caso la Corte Constitucional revisa la tutela interpuesta por Jess Gabriel Romero quien demanda a la Alcalda de Anzotegui por vulnerar sus derechos a la vivienda digna en conexidad con la vida y la integridad fsica. En el caso concreto, la Alcalda haba dado inicio a un proyecto de reconstruccin de (60) viviendas (dentro de las que se encontraba la vivienda de Jess). Debido a que la vivienda se encontraba a punto de caerse la Alcalda procedi a demolerla y empez la excavacin para la construccin de una nueva casa. Sin embargo, 3 meses despus de la demolicin, la administracin no haba ofrecido solucin de vivienda para el alojamiento del actor y de su familia, que al parecer estaban viviendo a la intemperie. Corte Constitucional. Sentencia T-237 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Daz.
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habitan los peticio na rios; (ii) que los actores carecen de los medios econmicos para trasla darse a otro lugar; y (iii) que la administracin reconoci que caus parte de los daos267. Un asunto semejante dio lugar a la Sentencia T-1216 de 2004 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinoza) en el que se trataba de una vivienda a punto de colapsar debido a la construccin de una carretera. En este caso, aunque exista un grado importante de incertidumbre acerca de los posibles efectos de la obra pblica sobre la vivienda, la Corte decidi conceder la tutela, advirtiendo que ese margen de duda no tena por qu ser asumido por los ciudadanos que vean amenazada su vivienda. Conforme a lo anterior la Corte Constitucional orden a la autoridad departamental, adelantar los estudios apropiados sobre el predio de la accionante [] con el objeto de descartar o confirmar si las obras [adelan tadas por la Administracin han] generado un riesgo de deslizamiento para los terrenos de la actora y amenazan el derrumbe de su vivienda, y en caso de verificarse la existencia del riesgo, que se tomen las medidas ms adecuadas para neutralizar el peligro, para lo cual procurar llegar a acuerdos con la demandante acerca de la frmula ms indicada para lograrlo. Si el riesgo identificado es alto y prximo, debern tomarse medidas con rapidez, en un plazo que no supere los dos (2) meses siguientes a la culminacin de los estudios. Si el riesgo es moderado con tendencia al deterioro, la administracin definir el trmino junto con la actora, aun cuando este no podr ser superior a los seis (6) meses, en el momento de establecer cul es la mejor solucin para enfrentar el peligro268. Ahora bien, en la Sentencia T-269 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Daz), la Corte Constitucional se ocup de un caso semejante al de las sentencias mencionadas, pero en el cual las autoridades pblicas eran responsables de la amenaza de derrumbe, ya no por accin (realizacin de ciertas obras) como en el caso de las Sentencias T-309 de 1995, T-237 de 1996 y T-1216 de 2004 sealadas, sino por
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La Corte Constitucional, en la Sentencia T-601 de 2007 ya mencionada, usa esta misma subregla constitucional para resolver un caso anlogo sometido a su consideracin: [] As pues, teniendo en cuenta que la Administracin Municipal de Ansermanuevo (i) saba de la existencia de un riesgo para la vida y la integridad de la accionante y de su familia, por la amenaza que el estado del cao Juanamb representa sobre su vivienda, (ii) que este riesgo se incrementa dramticamente con el paso del tiempo (en especial, con el paso de cada invierno), (iii) que la accionante y su grupo familiar no estn en capacidad de enfrentar la situacin por sus propios medios y (iv) que la Administracin ha omitido implementar las medidas adecuadas para solucionar la situacin a pesar de haber reconocido en el pasado que le corresponden y haberlas ofrecido, concluye la Sala que en el presente caso se han violado los derechos a la vida, a la integridad y a una vivienda digna de la accionante y su grupo familiar. Corte Constitucional. Sentencia T-1216 de 2004. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
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omisin. En efecto, en esta oportunidad la Corte resolvi una tutela presentada por los habitantes de una vivienda en riesgo de desplomarse, debido a que se encontraba sobre una obra antigua (de 1919), construida por un particular, que se haba deteriorado por el paso del tiempo y que se afectaba permanentemente por el aumento del caudal de un arroyo adyacente269. En este caso, el tribunal constitucional concedi la tutela de los derechos a la vida, a una vivienda digna, a la propiedad y a un medio ambiente sano, y consider que la administracin municipal era responsable porque (i) conoca la situacin y el riesgo que esta generaba, pues en reiteradas oportunidades los tutelantes haban solicitado la intervencin de las autoridades pblicas (ii) saba qu medidas deba tomar y (iii) su omisin agrav el riesgo existente270. 3.1.5. Reubicar a las personas que habiten viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo En aquellos casos en los que el derrumbe de las viviendas sea inminente e inevitable, la Corte Constitucional ha precisado que las autoridades pblicas se encuentran en la obligacin de adoptar las medidas necesarias con el fin de reubicar a sus ocupantes con miras a proteger su vida e integridad fsica. As lo seal la Corte en la Sentencia T-894 de 2005 (M.P. Jaime Arajo Rentera) ya citada, ordenando a la administracin municipal adoptar medidas inmediatas para reubicar a una familia, integrada en su mayora por menores, uno de ellos con sndrome de
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En la sentencia T-269 de 1996 (MP Carlos Gaviria Daz), la Corte Constitucional da cuenta de las condiciones de construccin de las viviendas y de los riesgos a los que se exponan sus habitantes, pues se encontraban en Barran qui lla sobre el tnel que conduce el Arroyo Don Juan hacia el ro Magdalena, obra que fue construida en 1919 por la empresa de aviacin Lansa, como parte de la adecuacin del terreno donde funcion la pista de aterrizaje para sus vuelos comerciales, y contaba inicialmente con una capacidad mxima de veinte (20) metros cbicos por segundo. En la actualidad, el tnel viene siendo sometido a caudales de hasta ms de cien (100) metros cbicos por segundo en pocas de invierno, por lo que no solo se presentan las consiguientes inundaciones en el sector en que habitan los actores, sino que existe un alto riesgo de que la estructura del tnel no soporte ms las sobrecargas a que est expuesto y, al explotar por causa de la sobrepresin, arrase las casas de los demandantes y sus vecinos. La Corte Constitucional, en la Sentencia T-601 de 2007, ya mencionada, usa esta misma subregla constitucional para resolver un caso anlogo sometido a su consideracin: [] As pues, teniendo en cuenta que la Administracin Municipal de Ansermanuevo (i) saba de la existencia de un riesgo para la vida y la integridad de la accionante y de su familia, por la amenaza que el estado del cao Juanamb representa sobre su vivienda, (ii) que este riesgo se incrementa dramticamente con el paso del tiempo (en especial, con el paso de cada invierno), (iii) que la accionante y su grupo familiar no estn en capacidad de enfrentar la situacin por sus propios medios y (iv) que la Administracin ha omitido implementar las medidas adecuadas para solucionar la situacin a pesar de haber reconocido en el pasado que le corresponden y haberlas ofrecido, concluye la Sala que en el presente caso se han violado los derechos a la vida, a la integridad y a una vivienda digna de la accionante y su grupo familiar.
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down, a la que la misma administracin exiga el lleno de los prolongados requisitos para el acceso a un subsidio de vivienda, a pesar de ocupar una vivienda que amenazaba ruina de forma inminente:
No son de recibo para esta Sala de Decisin los argumentos expuestos tanto por la Alcalda de Neiva, para negarse a conceder la reubicacin de la vivienda, como por los jueces de instancia al negar la tutela impetrada, toda vez que desconocen (i) derechos fundamentales que gozan de especial proteccin constitucional; (ii) la situacin de riesgo inminente y vulnerabilidad en que se encuentra el grupo familiar y (iii) las excepciones y prioridades que las normas que regulan el subsidio familiar de vivienda, consagran en favor de los hogares cuya vivienda se encuentra ubicada en zonas de alto riesgo. En aras de la salvaguarda de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados respecto de un grupo familiar conformado entre ellos por 5 menores, una de las cuales se encuentra discapacitada y por tanto sujetos de especial proteccin constitucional; atendiendo las prerrogativas que las propias normas consagran para las personas cuyas viviendas se encuentran ubicadas en zonas de alto riesgo y el grave peligro al que se encuentran expuestos por el deterioro que presenta su vivienda, esta Corporacin encuentra procedente la tutela impetrada, razn por la cual revocar los fallos de instancia y en su lugar ordenar a la alcalda de Neiva como ente territorial responsable a nivel local de la poltica en materia de vivienda y desarrollo urbano, que proceda en forma inmediata a la reubicacin de la vivienda de la accionante, en los trminos de las normas que le son aplicables271.
3.2. Obligaciones de cumplimiento progresivo

3.2.1. Asegurar que las viviendas tengan espacio adecuado para sus habitantes Uno de los aspectos que sin duda resulta ser de la mayor importancia en el desarrollo de programas de vivienda, y que han dado lugar a controversia en algunos pases de la regin, es el espacio de las unidades habitacionales, en particular de aquellas que se ofrecen para las personas de los segmentos ms pobres de la sociedad. En primer lugar, como lo seala el Comit de DESC en la Observacin General No. 4, uno de los aspectos que hacen parte de la habitabilidad es el espacio:
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Corte Constitucional. Sentencia T894 de 2005. M.P. Jaime Arajo Rentera.
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Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes. As mismo, dentro de los ya mencionados Principios de Higiene de las viviendas de la Organizacin Mundial de la Salud, hay varias referencias a las necesidades de espacio en las soluciones de vivienda y a su relacin con la salud fsica y mental de quienes las ocupan. As los Principios sealan la importancia de: (1) contar con suficiente espacio habitable, bien ventilado y alumbrado, decentemente amueblado y equipado, con un grado razonable de privacidad y comodidad; y de (2) proporcionar espacio para el juego, los deportes y las actividades recreativas de los nios, con el mnimo de riesgos de traumatismo e infeccin. En Colombia, la Corte Constitucional ha reconocido el espacio como uno de los factores que inciden significativamente en la habitabilidad de las viviendas y ha destacado la necesidad de asegurar que estas cumplan con unos criterios mnimos de espacio:
() la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mnimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad fsica y su salud272.
Ahora bien, sin duda alguna es el Estado quien debe fijar estos criterios mnimos de espacio y garantizar que las soluciones habitacionales ofrecidas a los ciudadanos, ya sea por las entidades pblicas creadas para el efecto o por los particulares, se ajusten a esos estndares. En otras palabras, compete al Estado asegurar que lugares ofrecidos como soluciones de vivienda permitan el aislamiento y proteccin frente al
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Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En un sentido semejante se pronuncia la Corte Constitucional en la Sentencia T-585 de 2006, en relacin con el espacio de las viviendas para las personas desplazadas: El Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia prev, dentro del desarrollo de la lnea estratgica de hbitat, una lnea de accin de satisfaccin de necesidades habitacionales bsicas que comprende, en la fase de estabilizacin socioeconmica, el acceso a una solucin de vivienda que brinde espacios adecuados a sus ocupantes en cuanto a condiciones sanitarias, servicios pblicos, calidad de estructura adecuados y seguridad de la tenencia. Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Incluso la Corte Constitucional ha caracterizado la vivienda como un espacio idneo para el libre desarrollo de la personalidad en las Sentencias C-575 de 1992 (M.P. Alejandro Martnez Caballero), T-021 de 1995 (M.P. Alejandro Martnez Caballero) y C-560 de 2002 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), de manera que la adecuacin del espacio ofrecido es de la esencia del derecho a la vivienda digna y adecuada.
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ruido y las amenazas del exterior, el pleno desarrollo de la vida familiar e individual, as como la recreacin y el descanso de sus ocupantes273. 3.2.2. Asegurar que las viviendas protejan a sus habitantes del fro, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedades Como parte de la habitabilidad, el Comit de DESC de Naciones Unidas considera que una de las obligaciones estatales consiste en asegurar que las viviendas protejan a sus habitantes del fro, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad274, exhortndolos a aplicar ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS (Supra). Al respecto, la Corte Constitucional ha advertido la inminencia del dao para la salud de una persona que habita un lugar expuesto a elementos en descomposicin y a aguas negras, as:
Igualmente, la amenaza se demuestra con la inminencia del dao que puede ocasionar a la vida el habitar en un sitio cercano a elementos en descomposicin y aguas negras, lo cual tambin est demostrado en el proceso, segn el Manual de Enfermedades de Posible Control por Acciones sobre el Ambiente, son numerosas las enfermedades que viven y se reproducen en un ambiente acutico. Recientemente, la Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos, la Academia Nacional de Ciencias y la Organizacin Mundial de la Salud concluyeron que en la conduccin de aguas, en ductos de aguas lluvias, acueductos, etc., en los que exista contacto con excretas o aguas negras, la posibilidad de aparicin de epidemias es muy alta. Una de las enfermedades transmitidas a travs del contacto de la piel con aguas infestadas de organismos patgenos es la esquistosomiasis (bilharziasis). Las enfermedades relacionadas con la disposicin de aguas negras son las transmitidas por parsitos de vectorcaracol y las siguientes infecciones lemnticas del tracto intestinal: ascariasis (lombriz intestinal), anquilostomiasis, estrongiloidiasis (lombriz filiforme), tricuriasis (lombriz latiguiforme), entre otras.
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En el caso colombiano las normas relativas al espacio no han dejado de generar controversia. Las normas a partir de las cuales se estn desarrollando los proyectos de vivienda son la Ley 3 de 1991, la Ley 388 de 1997 y el Decreto 2060 de 2004. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 d).
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La ascariasis y la tricuris son enfermedades de transmisin fecal-oral, bsicamente a travs de la mano hacia la boca o por ingestin de agua contaminada275. 3.2.3. Asegurar que las viviendas garanticen la seguridad fsica de sus ocupantes
Como lo seala el Comit de DESC de Naciones Unidas en la Observacin General No. 4, la habitabilidad incluye la proteccin estatal que permita garantizar tambin la seguridad fsica de los ocupantes276. Al respecto, vale mencionar la Sentencia T-308 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz). En este caso, la Corte Constitucional resolvi una accin de tutela presentada por un ciudadano para la proteccin de sus derechos a la vida, la integridad, la salud, la tranquilidad, el ambiente sano y el desarrollo de la personalidad, ante la amenaza que para su integridad y la de su familia representaba la proximidad a la urbanizacin en la que habitaba (menos de cincuenta metros) de un polgono militar, utilizado para prcticas de tiro con armas de fuego, sin contar con muro de proteccin alguno. Si bien en este caso, el actor no demand la proteccin de su derecho a la vivienda, la Corte se ocup de esta garanta dentro de sus consideraciones, sealando:
El derecho a una vivienda digna no otorga a la persona un derecho subjetivo a exigir del Estado, de manera directa, una prestacin determinada. Los derechos constitucionales de desarrollo progresivo o derechos programticos, condicionan su efectividad a la previa obtencin de las condiciones materiales que los hacen posibles. Por esto es acertado afirmar que, en principio, los derechos de segunda generacin no son susceptibles de proteccin inmediata por va de tutela. Situacin diferente se plantea una vez las condiciones jurdico-materiales se encuentran cumplidas de manera que la persona ha entrado a gozar de un derecho de esta categora. En dado caso, el derecho constitucional materializado adquiere fuerza normativa directa y a su contenido esencial deber extenderse la necesaria proteccin constitucional. Este es el caso de los habitantes de la urbanizacin La Esperanza, quienes fueron favorecidos por los programas de vivienda puestos en marcha por la administracin local y que les permiti adquirir una vivienda digna, acorde con sus necesidades. De la esencia del derecho a la vivienda es la funcin que cumple como condicin de posibilidad para una vida plena. Esta condicin hace parte del ncleo esencial del derecho a
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Corte Constitucional. Sentencia T-231 de 1993. M.P. Alejandro Martnez Caballero. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 d).
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una vivienda digna, por lo que su desconocimiento al socavar la tranquilidad del hogar constituye una violacin de un derecho constitucional cuya efectividad est materialmente garantizada277.
De esta manera, la Corte Constitucional, sin referirse de forma expresa a la habitabilidad, considera que la tranquilidad del hogar hace parte del derecho a la vivienda digna y adecuada y constituye un aspecto indispensable para la realizacin de una vida plena. As mismo, la Corte Constitucional se refiere a la importancia de un medioambiente sano para la plena realizacin del derecho a la vivienda digna, al pronunciarse sobre el constante ruido ocasionado por los disparos con armas de fuego:
La ley reconoce que el ruido es uno de los agentes contaminantes del medio ambiente y atribuye a las autoridades pblicas competencias para establecer las condiciones y requisitos necesarios con el objeto de preservar la salud y la tranquilidad de los habitantes, las que pueden traducirse en el control de ruidos. El derecho al medio ambiente, en principio, no es susceptible de proteccin mediante la accin de tutela por existir otros medios de defensa judicial, salvo que se vean comprometidos, de manera directa, otros derechos fundamentales como la vida o la salud, el dao sea individualizado y la ocurrencia de la vulneracin o amenaza se halle plenamente demostrada278.
Con base en estas y otras consideraciones, la Corte Constitucional confirma la decisin adoptada por el juez de tutela en primera y nica instancia, que concedi el amparo solicitado por el actor, ordenando al Comandante del batalln tomar las medidas necesarias para evitar el ruido producido por las prcticas reiteradas de tiro (colocacin de silenciadores, acstica, resonancia, etc.) o, de no ser posible, clausurar en el trmino de tres meses el polgono del Batalln279.
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Corte Constitucional. Sentencia T-308 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. El fragmento transcrito ilustra la compresin inicial sobre la subjetividad de los derechos sociales fundamentales y la primera etapa de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna y adecuada. Tanto en relacin con los derechos sociales fundamentales, como respecto del derecho a la vivienda, esta compresin va a transformarse con el paso del tiempo. Sobre dicha transformacin puede verse supra, un breve recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana sobre la fundamentalidad del derecho a la vivienda. As mismo vase: ARANGO RIVADENEIRA, Rodolfo. El Concepto de Derechos Sociales Fundamentales. Universidad Nacional de Colombia. Legis. Bogot, Colombia, 2005. Corte Constitucional. Sentencia T-308 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. Corte Constitucional. Sentencia T-308 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
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3.2.4. Asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar que permita acceso a opciones de empleo, servicios de atencin en salud, centros de atencin para nios, escuelas y otros servicios sociales, a costos razonables En relacin con la localizacin de las viviendas, las autoridades pblicas deben asegurar que los proyectos habitacionales, ya sea que se ejecuten por el Estado o por los particulares, permitan el acceso de sus habitantes a los diversos espacios en los que los seres humanos desarrollan sus proyectos de vida, en particular respecto de los derechos a la salud, a la educacin y al trabajo. As, el derecho a la adecuada localizacin de las viviendas, al cual ya se hizo alusin, trae como corolario la obligacin estatal de asegurar que las construcciones destinadas a servir como soluciones habitacionales permitan el acceso de las personas a puestos de salud, a escuelas y a los lugares de trabajo, tal como lo consider el Comit de DES C, en la Observacin General No. 4:
La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atencin de la salud, centros de atencin para nios, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres280.
3.2.5. Garantizar el acceso a condiciones sanitarias bsicas En la Observacin General No. 14, relacionada con el derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental, el Comit de DESC de Naciones Unidas estableci como una de las obligaciones de los Estados partes, directamente relacionada con el derecho a la vivienda digna y adecuada, asegurar el acceso a condiciones sanitarias bsicas y a agua limpia potable:
43. En la Observacin general N 3, el Comit confirma que los Estados Partes tienen la obligacin fundamental de asegurar como mnimo la satisfaccin de niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados en el Pacto, incluida la atencin primaria bsica de la salud. Considerada conjuntamente con instrumentos ms recientes, como el Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, la Declaracin de AlmaAta ofrece una orientacin inequvoca en cuanto a las obligaciones bsicas dimanantes del artculo 12. Porconsiguiente, el Comit considera que entre esas obligaciones bsicas figuran, como mnimo, las siguientes:
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Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 f).
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() c) Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sanitarias bsicas, as como a un suministro adecuado de agua limpia potable281.
Al respeto, la Corte Constitucional colombiana ha destacado la importancia, en trminos de salubridad pblica y de disfrute del derecho a la vivienda, de la disponibilidad del servicio de alcantarillado y de la adecuada prestacin de los servicios pblicos, en la emblemtica Sentencia T-406 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barn). En esta oportunidad, la Corte resolvi una tutela presentada en contra de una empresa de servicios pblicos, que decidi inaugurar un alcantarillado, pero sin haber concluido las obras, causando el desbordamiento de aguas negras por los registros, ocasionando olores nauseabundos y contaminantes de la atmsfera de los residentes tanto del barrio en mencin como del Campestre, ubicado a pocos metros de aqul282. La Corte concede el amparo solicitado advirtiendo:
En respuesta a varios interrogantes sobre la importancia de la salud pblica y su vinculacin con el derecho a la vida, el doctor John A. Flrez Trujillo, Vicedecano de la Facultad Nacional de Salud Pblica Hctor Abad Gmez, sostiene que entre las causas principales de enfermedades diarreico-agudas se encuentran, en primer lugar la carencia de agua potable, y en segundo lugar la falta de una adecuada disposicin de excretas (alcantarillado, pozos spticos, tazas sanitarias). En 1984, agrega el doctor Flrez, la primera causa inmediata de mortalidad en nios entre 1 y 4 aos fueron las enfermedades infecciosas intestinales (en su mayora enfermedades diarreicas) En la lista de las diez primeras causas tambin figura otra enfermedad asociada con el deficiente estado sanitario, la helmin281
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 14. El derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud. Doc. E/C.12/2000/4. 2000. Prrafo 43. Sobre este punto el Relator de Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada manifest lo siguiente, dando cuenta de la estrecha relacin entre el derecho a la salud y el derecho a la vivienda: El contenido y la naturaleza de las directrices y observaciones generales aprobadas refleja la tendencia a una interpretacin ms amplia y ms global del derecho a una vivienda adecuada, lo que es bien evidente en la observacin general ms reciente aprobada por el Comit, la N 14, sobre el derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud (22 perodo de sesiones, 2000), en la que se pone de relieve la vinculacin entre ese y otros derechos: El Comit interpreta el derecho a la salud, definido en el apartado 1 del artculo 12, como un derecho inclusivo que no slo abarca la atencin de salud oportuna y apropiada, sino tambin los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutricin adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente (prr. 11). Detallando las obligaciones fundamentales de los Estados en la esfera del derecho a la salud, el Comit estableca que esas obligaciones implicaban garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sanitarias bsicos, as como a un suministro adecuado de agua limpia potable (prr. 43). Comisin de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2001/51. 25 de enero de 2001. Prrafo 28. Corte Constitucional. Sentencia T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barn.
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tiasis. La segunda enfermedad ms importante que afecta a la poblacin infantil son las infecciones intestinales. El hecho de que la comunidad concluye el doctor Flrez no tenga servicio de alcantarillado, o lo tenga pero no funcionando adecuadamente, se constituye en un factor de riesgo grande para la salud de la comunidad expuesta a dicha situacin. Como se deduce claramente de las estadsticas anotadas, la expresin factor de riesgo grande utilizada por el doctor Flrez, no se refiere a otra cosa que al riesgo de muerte. () En consecuencia, el derecho al servicio de alcantarillado, en aquellas circunstancias en las cuales afecte de manera evidente derechos y principios constitucionales fundamentales, como son los consagrados en los artculos 1 (dignidad humana), 11 (vida) y 13 (derechos de los disminuidos), debe ser considerado como derecho susceptible de ser protegido por la accin de tutela. Siendo ello as y teniendo en cuenta, de un lado, las consideraciones de los expertos doctores Yepes Parra y John Flrez, y del otro, el hecho de que se trate de una situacin de carencia claramente comprobada en el barrio de Vista Hermosa en Cartagena, con previsibles consecuencias nefastas para los habitantes del barrio. Esta Sala de Revisin considera que se trata de una clara violacin a un derecho fundamental. El alcantarillado inconcluso ha ocasionado el desbordamiento de las aguas negras sobre las calles del barrio. Es importante, adems, que se trata de un barrio de clase baja, (estrato 2 segn informacin obtenida en planeacin municipal de Cartagena) y que por lo tanto los recursos econmicos para afrontar el problema son presumiblemente insuficientes lo que lleva a pensar que las condiciones de higiene y salubridad deben ser precarias283.
En el mismo sentido, posteriormente, en la Sentencia T-207 de 1995 (M.P. Alejandro Martnez Caballero), la Corte Constitucional se refiri al derecho prestacional a disfrutar un sistema de desage de aguas negras y derecho al servicio de alcantarillado, as como al impacto que tiene sobre la salud de los habitantes de una vivienda la deficiente prestacin del servicio de acueducto. En esta oportunidad, la Corte revis una tutela interpuesta por dos ciudadanos contra una administracin municipal, que se quejaba de la escasa actuacin de las autoridades concernidas frente a la siguiente situacin Desde hace ocho meses, en el mencionado lugar se han venido presentando taponamientos de las tuberas que conducen las aguas negras, dada la falta de limpieza y adecuado mantenimiento de las mismas. Lo anterior ha causado el estancamiento de las aguas negras en el sector de la calle 104 con carrera 17 y el rebosamiento de baos en las viviendas aledaas, entre las cuales se encuentran las pertenecientes a los actores. Ante esta situacin, los actores reclaman del juez de tutela la proteccin de sus derechos a la
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Corte Constitucional. Sentencia T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barn.
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integridad fsica (art. 11 C.P.), la libre circulacin (art. 24 C.P.), al trabajo (art. 25 C.P.), a la salud (art. 49 C.P.), a un ambiente sano (art. 79 C.P.) y a una vivienda digna (art. 51 C.P.). Ante esta situacin, la Corte Constitucional confirma la sentencia de segunda instancia284, dando cuenta de la justiciabilidad, a travs de la accin de tutela, del derecho a contar con servicio de alcantarillado:
El anterior derecho prestacional [derecho prestacional a gozar un sistema de desage de aguas negras] se podra hacer exigible a travs de la accin de tutela cuando se haya probado dentro del proceso la violacin o amenaza del derecho fundamental del peticionario de la accin de tutela por la ausencia de cierta inversin pblica aunada a la comprobada negligencia administrativa, partiendo de la base de una disponibilidad presupuestal. Ciertamente, es relativa la determinacin de criterios de eficacia de un derecho prestacional, como los antes designados, pues la actualizacin del contenido obligacional de una prestacin imputable al Estado que implique una obra pblica debe ser apreciada en concreto. Se ha probado hasta la saciedad que la falta de un sistema de desage de aguas negras o de una adecuada disposicin de excretas constituye un factor de gran riesgo para la salud de la comunidad que soporta tal situacin, que obviamente se traduce en una amenaza y violacin de los derechos a la salud y a la vida. El agua constituye fuente de vida y la falta del servicio atenta directamente con el derecho fundamental a la vida de las personas. As pues, el servicio pblico domiciliario de acueducto y alcantarillado en tanto que afecte la vida de las personas, la salubridad pblica o la salud, es un derecho constitucional fundamental y como tal es objeto de proteccin a travs de la accin de tutela285.
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En esta oportunidad la Corte Constitucional toma como fundamento normativo de su decisin algunos estndares internacionales Sobre la amenaza inmediata a la vida por parte de las aguas negras, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, llevada a cabo en Ro de Janeiro, estableci que debera concederse la debida prioridad al tratamiento y la eliminacin de las excretas dada la amenaza que supone para la vida humana. En el mismo sentido, pueden verse: Sentencia T-406 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barn y T-578 de 1992, M.P. Alejandro Martnez Caballero. En esta ltima oportunidad, la Corte afirm sobre los servicios pblicos domiciliarios y el servicio de acueducto que: Los servicios pblicos domiciliarios son aquellos que se prestan a travs del sistema de redes fsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad especfica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas. El servicio pblico es el gnero y el servicio pblico domiciliario es especie de aquel. Y en segundo lugar se concluye que el acueducto es un servicio pblico domiciliario. As pues, la conexin de redes de acueducto y alcantarillado en un predio que lo habilite para ser ocupado posteriormente por las personas, no cumple con el requisito relacionado con la satisfaccin inmediata de las necesidades, ya que si bien se trata de un servicio pblico domiciliario (servicio de agua), su limitacin o el incumplimiento en la prestacin del servicio por el Estado, los particulares o las comunidades organizadas no constituye vulneracin o amenaza de un derecho constitucional fundamental por no encontrarse vinculada directamente la persona, el ser humano, sino la persona jurdica que contrat. En esa misma oportunidad, la Corte Constitucional, refirindose a la
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Es de mrito advertir que una accin de tutela dirigida a obtener obras de alcantarillado no es improcedente por la existencia de otros medios de defensa judiciales como las acciones populares, cuando se demuestra que existe una violacin o amenaza directa al derecho fundamental de la persona que interpone la tutela y que esta situacin tenga una relacin de causalidad directa con la omisin de la administracin que afecte el inters de la comunidad, dado que en estos casos se genera una unidad de defensa, que obedece al principio de economa procesal y al de prevalencia de la accin de tutela sobre las acciones populares286.
As tambin se pronunci ms recientemente la Corte Constitucional en la Sentencia T-514 de 2007 (M.P. Jaime Arajo Rentera), al revisar el caso de una mujer de la tercera edad que solicitaba el amparo de su derecho a una vivienda digna, ante los problemas que la humedad, malos olores y proliferacin de insectos haban ocasionado en su lugar de habitacin. Como fundamento de la accin de tutela, la accionante sealaba: estos problemas se han venido presentando debido a la falta de desages, canalizacin de aguas, falta de alcantarillado y la mala situacin de las vas de acceso al barrio. Ante la presentacin de la accin de tutela, la administracin municipal respondi que la condicin de deterioro y humedad en la casa de la demandante no debe ser resuelta por la alcalda, pues esos problemas se presentaron por la indebida impermeabilizacin al momento de la construccin de las respectivas viviendas, lo que hace que, entonces, la carga deba asumirla cada propietario. En este caso, la Corte Constitucional concede el amparo a los derechos de la actora (a un ambiente sano y salud en conexidad con integridad fsica y vida digna), advirtiendo:
fundamentabilidad del servicio de alcantarillado, afirm: El agua constituye fuente de vida y la falta del servicio atenta directamente con el derecho fundamental a la vida de las personas. As pues, el servicio pblico domiciliario de acueducto y alcantarillado en tanto que afecte la vida de las personas, la salubridad pblica o la salud, es un derecho constitucional fundamental y como tal ser objeto de proteccin a travs de la accin de tutela. En este caso el servicio de acueducto no cumple con la finalidad de satisfacer las necesidades esenciales de las personas naturales, pues en este caso la conexin o la habilitacin del predio para la construccin posterior de las viviendas beneficiara a una persona jurdica para las cuales no constituye derecho constitucional fundamental.
286
Corte Constitucional. Sentencia T-207 de 1995. En materia de procedencia de la accin de tutela, aunque los actores cuenten con la posibilidad de presentar una accin popular, la Corte reitera la doctrina sentada en los siguientes pronunciamientos: sentencia T-254/93, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-539/93, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo; T-354/94, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo; T-431/94, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
172
En este sentido se tiene que, por un lado, en el escrito de demanda, la seora XXX aduce que las humedades que han aparecido en su vivienda, debido a las fallas estructurales en los ductos de agua y la falta de alcantarillado, son la causa de la enfermedad que tanto ella como sus nietos menores padecen, vulnerndose as sus derechos fundamentales a la salud, integridad fsica y a la vida digna. Por otro lado, si se observan las mltiples peticiones hechas por el personero municipal, se propende a la proteccin del derecho que tienen todos los ciudadanos a un ambiente sano, derecho este de naturaleza colectiva. As, en el caso concreto de los accionantes, lo que se ve es que la solicitud de proteccin del derecho a un ambiente sano conlleva, adems, la garanta de los derechos que les asisten a la salud, integridad fsica y a la vida digna287.
3.2.6. Garantizar el acceso a un suministro adecuado de agua limpia potable El Comit de DESC, en la Observacin General No. 4, se refiri al acceso a agua potable como parte de la disponibilidad de servicios, componente del derecho a la vivienda digna y adecuada288. No obstante, en la Observacin General No. 15, el Comit se pronunci ampliamente sobre el acceso al servicio de agua potable, como un derecho en s mismo, que resulta indispensable para vivir dignamente y es condicin previa para la realizacin de otros derechos humanos289, tal como se advirti en uno de los trabajos anteriores de esta coleccin de la Defensora del Pueblo:
El derecho al agua tiene por fin garantizar a cada ser humano una cantidad mnima de agua de buena calidad y suficiente para la vida y la salud; es decir, que permita satisfacer necesidades esenciales como la bebida, la preparacin de alimentos, la higiene y la produccin de cultivos de subsistencia. Por ello, el derecho al agua no se refiere al consumo que supera la cantidad suficiente para cubrir las necesidades bsicas y esenciales de las personas, como es el caso del agua destinada a las actividades comerciales, industriales o agrcolas. En el ncleo del derecho al agua reside el principio de que nadie puede ser privado de la cantidad suficiente de agua para satisfacer sus necesidades fundamentales. Para favorecer
287 288
Corte Constitucional. Sentencia T-514 de 2007. M.P. Jaime Arajo Rentera. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberan tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energa para la cocina, la calefaccin y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminacin de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 b). Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4. El derecho a la vivienda adecuada. Doc. E/1992/23. 1991. Prrafo 8 b).
289
173
el acceso al agua potable sin ningn tipo de discriminacin y permitir el pleno ejercicio del derecho, los poderes pblicos deben adoptar diversas medidas, algunas de las cuales deben estar dirigidas a los grupos ms desfavorecidos. Esas medidas tienen los objetivos de mejorar la calidad del agua, evitar las prdidas que llevan a la escasez y garantizar el acceso de todos al suministro de agua, entre otros290.
290
Defensora del Pueblo. El derecho humano al agua, en la Constitucin, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogot, D. C., ProSeDHer. 2005. p. 17. En este mismo sentido, la Observacin General No. 14 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales se refiere a la importancia del acceso a agua potable dentro de las condiciones para del disfrute del ms alto nivel posible de salud: 43. En la Observacin general N 3, el Comit confirma que los Estados Partes tienen la obligacin fundamental de asegurar como mnimo la satisfaccin de niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados en el Pacto, incluida la atencin primaria bsica de la salud. Considerada conjuntamente con instrumentos ms recientes, como el Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, la Declaracin de AlmaAta ofrece una orientacin inequvoca en cuanto a las obligaciones bsicas dimanantes del artculo 12. Porconsiguiente, el Comit considera que entre esas obligaciones bsicas figuran, como mnimo, las siguientes: () c) Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sanitarias bsicos, as como a un suministro adecuado de agua limpia potable. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 14. El derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud. Doc. E/C.12/2000/4 Prrafo 43.
174
CAPTULO IV
ACCESIBILIDAD ECONMICA DE LA VIVIENDA
1. Contenido del derecho a la accesibilidad econmica de la vivienda
n este captulo se desarrolla lo que se ha denominado en este trabajo accesibilidad econmica, expresin que rene dos de los componentes del derecho a una vivienda digna y adecuada descritos en la Observacin General No. 4 del Comit de DESC de Naciones Unidas: la asequibilidad y los gastos soportables. Una vez ms, la agrupacin de los elementos del derecho a la vivienda que se propone encuentra fundamento en la estrecha relacin que existe entre ellos, en este caso, la vinculacin entre la obligacin estatal de asegurar que los grupos desaventajados cuenten con soluciones especiales que les permitan su acceso a una vivienda de forma sostenible (asequibilidad), y la necesidad de asegurar que los gastos relacionados con la vivienda no impidan la satisfaccin de otras necesidades (gastos soportables). Estos dos elementos apuntan entonces a un mismo propsito: garantizar que toda la poblacin tenga acceso en trminos econmicos a un lugar adecuado para vivir dignamente, para lo cual el Estado debe disponer tanto de una poltica pblica general para asegurar el disfrute del derecho a la vivienda por parte de toda la poblacin, como medidas positivas a favor de grupos de personas que se encuentren en situacin de debilidad manifiesta. Sin duda, el constituyente tuvo en cuenta la accesibilidad econmica como una de las condiciones necesarias para la realizacin del derecho a la vivienda, tanto en lo que concierne con polticas adecuadas de financiacin de vivienda para el conjunto de la poblacin, como con la garanta de esta para los grupos en situacin de desventaja, para los que debern ser promovidos, entre otras medidas, planes de vivienda de inters social:
177
Artculo 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda.
De otro lado, los artculos 333 y 334 de la Constitucin Poltica imponen al Estado la responsabilidad de intervenir en la economa con el fin de asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios bsicos, entre los que se cuenta, sin lugar a dudas, el acceso a una vivienda.
1.1. Derecho a los gastos soportables

En primer lugar, en relacin con el concepto de gastos soportables, como componente del derecho a una vivienda digna y adecuada, el Comit de DESC de Naciones Unidas en la Observacin General No. 4, manifest lo siguiente:

Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraa la vivienda deberan ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfaccin de otras necesidades bsicas. Los Estados Partes deberan adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberan crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, as como formas y niveles de financiacin que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. Deconformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debera proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. Enlas sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construccin de vivienda, los Estados Partes deberan adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales291.
En Colombia, la Corte Constitucional ha acogido el principio de gastos soportables desarrollado en la Observacin General No. 4, as:
Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara la negacin de otros bienes necesarios para una vida digna. En este orden de ideas, se demanda de parte de los Estados polticas que aseguren sistemas adecuados para costear vivienda, tanto para
291
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General 4. El derecho a una vivienda adecuada Doc. E/1991/23. 13 de diciembre de 1991.
178
financiar su adquisicin como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas292.
Conforme a lo manifestado por el Comit de DESC as como por la Corte Constitucional colombiana, el principio de gastos soportables vincula el acceso econmico a la vivienda, con la necesidad de asegurar el disfrute de otros derechos, necesarios para el disfrute de una vida digna, en una perspectiva de integralidad e interdependencia. En efecto, el concepto mismo de gastos soportables supone la necesidad de permitir el acceso a soluciones de vivienda de tal manera que no se vean comprometidas las condiciones para acceder a los bienes y servicios a los que est relacionado el disfrute de otros derechos sociales, como la salud, la alimentacin adecuada, la educacin, etctera.
1.2. Derecho a la asequibilidad de la vivienda

El Comit de DESC de las Naciones Unidas, advirti en la Observacin General No. 4 que la vivienda debe ser asequible para el conjunto de la poblacin, pero en particular para quienes se encuentren en condiciones de desventaja:

Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situacin de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debera garantizarse cierto grado de consideracin prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los nios, los incapacitados fsicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas mdicos persistentes, los enfermos mentales, las vctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la poltica en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debera ser el centro del objetivo de la poltica. LosEstados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho293.
De esta manera, la concepcin de la asequibilidad del Comit de DESC, permite sealar la importancia de un papel activo de las autoridades pblicas, en
292 293
Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4.El derecho a una vivienda adecuada. Doc. E/1991/23. 1991. Prrafo 8 e).
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la perspectiva de asegurar que los grupos desaventajados puedan acceder a una solucin de vivienda de manera sostenible, teniendo en cuenta sus necesidades especiales en trminos de alojamiento. En Colombia, la Corte Constitucional se refiri al contenido y alcance de la asequibilidad de la vivienda, como componente de los derechos habitacionales, en los siguientes trminos: La asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda, as como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de vivienda. Tal acceso ha de tener consideracin especial a los grupos ms desfavorecidos y marginados de la sociedad, as como la especial proteccin de las personas desplazadas y vctimas de fenmenos naturales294.
294
Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
180
2. Sujetos de especial proteccin constitucional y accesibilidad econmica de la vivienda
entro del anlisis de los sujetos de especial proteccin constitucional en relacin con la accesibilidad econmica de la vivienda, conviene en primer lugar sealar que el Comit de DESC de Naciones Unidas, al referirse a la asequibilidad en la Observacin General No. 4, hace alusin a varios de ellos, advirtiendo la necesidad de ofrecerles una consideracin prioritaria a las personas de edad, los nios, los incapacitados fsicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas mdicos persistentes, los enfermos mentales, las vctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. La referencia explcita del Comit a estos grupos de personas en la Observacin 4 se explica en tanto el principio mismo de asequibilidad supone el reconocimiento de ciertos sujetos que se encuentran en situacin de desventaja y que requieren de medidas especiales para asegurar su acceso pleno y sostenible a los recursos para adquirir un lugar para su vivienda, ya sea a ttulo de propiedad o alquiler. Algunos de estos grupos en desventaja, mencionados por el Comit de DESC en la observacin general relativa al derecho a la vivienda digna y adecuada, han sido reconocidos como tales en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana. En efecto, nuestro mximo tribunal constitucional, tal como se pasa a ver a continuacin, coincidiendo con los estndares del derecho internacional de los derechos humanos, ha reconocido especial proteccin constitucional en materia de accesibilidad econmica de la vivienda a las personas VIH positivas, a los desplazados, a los damnificados por desastres naturales, y a las vctimas del secuestro.
181
2.1. Accesibilidad econmica de la vivienda para los adultos mayores

Adems de la mencin expresa en la Observacin General No. 4 del Comit de DESC de Naciones Unidas recin trascrita, las personas de edad o adultos mayores son reconocidos como sujetos de especial proteccin en cuanto a la accesibilidad econmica de la vivienda en la Observacin General No. 6, en la que el Comit seala:
32. El principio 1, de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad, que inicia el captulo correspondiente al derecho a la independencia, establece que: Las personas de edad debern tener acceso a alimentacin, agua, vivienda, vestuario y atencin de salud adecuados, mediante la provisin de ingresos, el apoyo de sus familias y de la comunidad y su propia autosuficiencia. El Comit estima de gran importancia este principio que reivindica para las personas mayores los derechos contenidos en el artculo11 del Pacto. 33. En las Recomendaciones Nos. 19 a 24 del Plan de Accin Internacional de Viena sobre el Envejecimiento se pone de relieve que la vivienda destinada a los ancianos es algo ms que un mero albergue y que, adems del significado material, tiene un significado psicolgico y social que debe tomarse en consideracin. Por ello, las polticas nacionales deben contribuir a que las personas de edad permanezcan en sus propios hogares, mientras sea posible, mediante la restauracin, el desarrollo y la mejora de sus viviendas y su adaptacin a las posibilidades de acceso y de utilizacin por parte de las personas de edad (Recomendacin N19). LaRecomendacin N 20 pone el acento en la necesidad de que en la legislacin y en la planificacin en materia de desarrollo y reconstruccin urbana se preste especial atencin a los problemas de las personas de edad para contribuir a su integracin social, y segn la Recomendacin N 22, que se tenga en cuenta la capacidad funcional de los ancianos para facilitarles un entorno adecuado y la movilidad y la comunicacin mediante el suministro de medios de transporte adecuados295.
2.2. Accesibilidad econmica de la vivienda para nias y nios

Otros sujetos de especial proteccin en materia de accesibilidad econmica de las viviendas son las nias y los nios, quienes deben ser beneficiarios de medidas orientadas a garantizar un nivel de vida adecuado, incluido el vestuario, la alimentacin y la vivienda, conforme a lo previsto en el artculo 27 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, que al respecto dispone:
295
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 6. Los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores. Doc. E/1996/22. 1996.
182
1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social. 2. A los padres u otras personas encargadas del nio les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios econmicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del nio. 3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarn medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el nio a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarn asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutricin, el vestuario y la vivienda296.
En el caso colombiano, la adopcin de medidas especiales orientadas a garantizar la vivienda a las nias y los nios se desprende de lo dispuesto en el artculo 44 de la Carta Poltica, en el que se seala que los nios sern protegidos contra toda forma de abandono, violencia fsica o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotacin laboral o econmica y trabajos riesgosos. Gozarn tambin de los dems derechos consagrados en la Constitucin, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligacin de asistir y proteger al nio para garantizar su desarrollo armnico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
2.3. Accesibilidad econmica de la vivienda para personas en condiciones de discapacidad

Las personas en condiciones de discapacidad son mencionadas de forma expresa por el Comit de DESC en la Observacin General No. 4, como sujetos de especial proteccin en relacin con la accesibilidad econmica de la vivienda. Adicionalmente, en la Observacin General No. 5, relativa a las personas con discapacidad, el mismo Comit se refiere nuevamente al tema, de la siguiente manera:
33. Adems de la necesidad de conseguir que las personas con discapacidad tengan acceso a una alimentacin adecuada, una vivienda accesible y otras necesidades materiales bsicas, es indispensable tambin lograr que haya servicios de apoyo... incluidos los recursos auxiliares, para su utilizacin por las personas con discapacidad, a fin de ayudarles a aumentar su nivel de autonoma en su vida cotidiana y a ejercer sus derechos.
296
Ratificada por el Estado colombiano mediante Ley 12 de enero 28 de 1991.
183
Elderecho a disponer de ropa adecuada tambin reviste especial significacin si se trata de personas con discapacidad que tienen necesidades especiales en materia de ropa para poder desempearse plena y eficazmente en la sociedad. Siempre que sea posible, debe prestarse tambin asistencia personal apropiada a este respecto. Dicha asistencia debe prestarse de forma que se respeten plenamente los derechos humanos de la persona o personas de que se trate. Deforma anloga, como ya ha indicado el Comit en el prrafo 8 de su Observacin General N4 (sexto perodo de sesiones, 1991), el derecho a una vivienda adecuada incluye el derecho a una vivienda que sea accesible, en el caso de las personas con discapacidad297.
2.4. Accesibilidad econmica de la vivienda para los portadores del VIH

Dentro del grupo de personas, al que el Comit de DESC reconoce como destinatarios de medidas especiales con miras a garantizar su acceso econmico a una vivienda dentro de la Observacin General No. 4, conviene tambin hacer particular alusin a las personas VIH positivas, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana en la materia. Al respecto, el Tribunal se ha pronunciado en la Sentencias T-170 de 2005, T-905 de 2007 y T-1165 de 2001, en el sentido de exigir a las entidades financieras un trato especial en el desembolso y en el recaudo de crditos destinados a la financiacin de vivienda a largo plazo para personas portadoras del VIH, en aplicacin del principio constitucional de solidaridad. En este sentido, por ejemplo, en la Sentencia T-905 de 2007 (M.P. Jaime Arajo Rentera) la Corte Constitucional resuelve una tutela interpuesta por una persona portadora de VIH contra un Fondo de Empleados de una Universidad. En este caso, el accionante, en su calidad de asociado de un Fondo de empleados solicit un crdito para vivienda. No obstante, luego de haber cumplido con todos los procedimientos administrativos exigidos por el Fondo, entre ellos la realizacin de exmenes mdicos, se enter que es portador del VIH positivo, circunstancia esta por la que asegura, le negaron el crdito, lo que le ha ocasionado un perjuicio directo en su dignidad y en su patrimonio298. En tal oportunidad, la Corte concedi la tutela y protegi al accionante portador de VIH, afirmando:
297
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 5. Las personas con discapacidad. Doc. E/1995/22. 1995, prr. 33. Corte Constitucional. Sentencia T-905/07. M.P. Jaime Arajo Rentera.
298
184
Corresponde al Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna y promover planes que consulten los problemas habitacionales, consideren las diversas situaciones y propongan soluciones coherentes, previo el cumplimiento de trmites y requisitos razonables artculos 13 y 51 C.P.. La provisin de vivienda constituye una verdadera poltica pblica. Y aquella, implica, ms que un deber: (i) garantizar la seguridad en la tenencia de vivienda y (ii) establecer sistemas de acceso a la vivienda. Pero adems, sin duda, la realizacin plena del artculo 51 constitucional, supone la implementacin de sistemas de crdito en sus distintos plazos.
De ah que toda poltica estatal tendiente a solventar los problemas habitacionales de la poblacin vulnerable requiera de asesoras claras y acompaamientos ciertos, porque las funciones administrativas se habrn de desarrollar con fundamento en los principios y valores constitucionales, y el ordenamiento superior impone a las autoridades la promocin de condiciones para que la igualdad de derechos, libertades y oportunidades sea real y efectiva artculos 209 y 13 C.P.. Debe decirse aqu que, ciertamente el derecho a la vivienda digna, a pesar de estar contemplado en nuestra Constitucin dentro del captulo de los denominados derechos econmicos sociales y culturales, puede ser considerado como una garanta de rango fundamental en relacin con el derecho a la vida en condiciones dignas; circunstancia que, obviamente deber considerarse en cada caso concreto, pues solo as se podr determinar si la necesidad de vivienda, lleva consigo elementos que involucran la dignidad, o la vida de quien acude a esta instancia judicial. La Corte Constitucional ha insistido en la necesidad de adecuar los trmites y requisitos para acceder a los planes de vivienda y a la vez ha rechazado las prcticas tendientes a obstaculizar el ingreso de las personas de menores recursos a soluciones habitacionales y los procedimientos que discriminan a los ms dbiles, entre los que se encuentran las personas que padecen de aquellas enfermedades, denominadas catastrficas. Se destaca as, la importancia que comporta la confianza de los asociados en los sistemas de ejecucin y financiacin de programas de vivienda299.
En otra oportunidad, relacionada tambin con las condiciones para el desembolso de un crdito destinado a la financiacin de vivienda, la Corte Constitucional concedi una tutela a una pareja a la que, en el trmite de adquisicin de una vivienda de inters social y del desembolso del crdito respectivo, una compaa aseguradora le haba negado la suscripcin de un seguro de vida, por ser portadora del VIH. En efecto, en el caso que dio lugar a la Sentencia T-1165 de 2001 (M. P. Alfredo Beltrn Sierra) una pareja portadora del VIH present una accin de tute299
Corte Constitucional. Sentencia T905 de 2007. M.P. Jaime Arajo Rentera.
185
la afirmando que el que la aseguradora demandada niegue la pliza del seguro de vida, vulnera su derecho a la vivienda digna (artculo 51 de la Constitucin), pues la entidad financiera no desembolsar el dinero hasta tanto se acredite la toma del respectivo seguro. Ante este caso, la Corte Constitucional ampara el derecho a la vivienda manifestando:
De aceptar esta Sala, que la aseguradora acusada puede dejar de suscribir un seguro de vida, bajo el argumento de que la persona que lo solicita padece del virus de inmunodeficiencia humana, sera como aceptar toda forma de discriminacin, desconociendo los preceptos constitucionales y las normas contenidas en el derecho internacional, como quiera que si se admite este tipo de exclusiones, muy seguramente, en el futuro tendra que admitirse que quien es portador de VIH, va a ser excluido de todo tipo de negocio, inclusive se puede llegar a decir que quien es portador del virus no puede trabajar, asistir a un centro educativo, tener un contrato de salud, o emplear un medio de trasporte, pues estas actividades se derivan al igual que la actividad aseguradora de un negocio jurdico en donde las partes contratantes tienen que expresar su consentimiento, consentimiento que no puede tener como fundamento la discriminacin. Por consiguiente, habr de concederse la proteccin solicitada, pues en el caso objeto de revisin, la nica negativa de la aseguradora para no expedir la pliza de vida, adems de ser discriminatoria, impide que los actores puedan adquirir su vivienda, y aqu este derecho adquiere el carcter de fundamental al estar ntimamente relacionado con otros que son de esta naturaleza, tales como la vida, la igualdad y la dignidad de quien acude a esta instancia judicial. Los actores tienen derecho a vivir, en una vivienda digna, con dignidad, ms an, dadas las circunstancias especiales en las que se encuentran, por cuanto puede considerarse que para ellos acceder a una vivienda de inters social, vivienda que precisamente pretende proteger a la poblacin ms pobre y vulnerable, es como obtener la proteccin a un mnimo vital en materia de vivienda300.
Por ltimo, en un asunto atinente al recaudo judicial de una obligacin hipotecaria, la Corte Constitucional exigi un mayor compromiso de las entidades financieras en la perspectiva de asegurar la vigencia del principio de buena fe y del deber de solidaridad que le compete a las entidades financieras, cuando se adelanten procesos de recaudo de crditos destinados a la financiacin de vivienda contra personas portadoras del VIH que se encuentran en mora de cumplir las cuotas mensuales de amortizacin. As se pronunci la Corte Constitucional en la Sentencia T-170 de 2005 al revisar una accin de tutela presentada por una pareja desempleada (con cuatro hijos menores), a quienes les fue diagnosticado el
300
Corte Constitucional. Sentencia T1165 de 2001. M.P. Alfredo Beltrn Sierra.
186
Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) y contra quienes una entidad financiera adelant un proceso ejecutivo hipotecario (del cual fueron notificados a travs de curador ad-litem y en el que el secuestro del inmueble se realiz en su ausencia), que termin con la venta en pblica subasta de la vivienda de inters social destinada a la habitacin del ncleo familiar. En efecto, en este caso los tutelantes, adems de soportar el trauma familiar que comporta el padecimiento del SIDA y una precaria situacin econmica, se vieron abocados a un proceso ejecutivo hipotecario que termin en el remate del inmueble destinado al alojamiento de la familia.
Ante ese panorama la Sala concluye que se est frente a un manifiesto desconocimiento del principio de buena fe y del deber de solidaridad por parte de CONAVI. En efecto, no obstante que la apoderada de esa entidad financiera fue enterada por [XXXX] de las difciles circunstancias por las que atravesaba su hogar en razn de habrsele detectado a ella y a su esposo el virus del SIDA, de encontrarse desempleados y de tener que velar por el sostenimiento de sus cuatro nios, la citada profesional continu con el trmite normal del proceso, no puso ese hecho en conocimiento del juez ni mostr inters alguno en una alternativa que les permitiera a los deudores cumplir la obligacin a su cargo pero de una manera compatible con la circunstancia de debilidad en que se hallaban. Lejos de ello, la entidad financiera, a travs de su apoderada, promovi el proceso con total indiferencia por esos hechos y agot los mecanismos procesales para que se ordenara el cumplimiento forzado de la totalidad de la obligacin, el pago de los intereses remuneratorios y moratorios, las primas de seguros y los intereses moratorios sobre tales primas, los honorarios y las costas del proceso. Para la Sala, un proceder de esa ndole, como se lo indic en la Sentencia T-520-03, no slo comporta una conducta desleal de los bancos, que viola el principio constitucional de buena fe aplicable a las relaciones contractuales, sino que tambin es un ejercicio abusivo del derecho de acceso a la administracin de justicia, en la medida en que desconoce las circunstancias del incumplimiento y, adems, constituye la negacin del deber de obrar conforme al principio de solidaridad social que impone el artculo 95.2 de la Carta Poltica a las personas y a los ciudadanos. ()
En ese tipo de actuaciones debe tenerse en cuenta que el acreedor lo es del crdito y no de la persona y la vida del ejecutado como para que le est permitido mostrarse indolente ante una tragedia que sbitamente afecta su vida y la de su familia. De all el imperativo de atender los deberes impuestos por el principio de buena fe y el deber de solidaridad y de comprometerse activamente en la realizacin de las garantas procesales de trascendencia constitucional. Frente a situaciones tan particularmente graves, que comprometen la vida misma de los ejecutados, la defensa del inters particular desde luego legtima en un proceso
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ejecutivo, debe ponerse a tono con las exigencias de humanidad propias de una sociedad civilizada. Por ello, sin desconocer el derecho al cumplimiento de la obligacin que le asiste a todo acreedor, s es exigible la consideracin de una situacin tan grave como la reportada por la actora, pues no puede desconocerse la consecuente incapacidad de afrontar, de manera equilibrada, la defensa de sus intereses en esa actuacin. Ser titular de un crdito no habilita a nadie a mostrarse indolente ante la tragedia ajena, mucho ms si esta no solo compromete la vida del deudor, sino que interfiere su capacidad de asumir la defensa de sus propios negocios. Si estas mnimas exigencias de humanidad y consideracin no estuvieran fundadas en derechos y principios como los de dignidad del ser humano, solidaridad, lealtad y buena fe y no fueran jurdicamente exigibles en supuestos de afectacin de derechos fundamentales, habra que concluir que la democracia constitucional colombiana ha sido suplantada por un rgido formalismo jurdico301.
Conforme a lo anterior, habiendo hecho un recuento de su lnea jurisprudencial acerca de la debilidad manifiesta en la que se encuentran los portadores del virus de inmunodeficiencia adquirida y sobre la necesidad de brindarles proteccin especial, la Corte Constitucional resuelve este caso concediendo el amparo solicitado a travs de la accin de tutela, para lo cual dispone la suspensin del proceso ejecutivo por el trmino de sesenta das, para que en ese lapso la entidad financiera procediera a refinanciar el crdito de vivienda.
2.5. Accesibilidad econmica de la vivienda para vctimas de desastres naturales y personas que viven en zonas de alto riesgo
En la Sentencia T-958 de 2001 la Corte Constitucional reconoci a las personas damnificadas por desastres naturales como sujetos de especial proteccin en cuanto a la accesibilidad econmica de la vivienda:
301
Corte Constitucional. Sentencia T170 de 2005. M.P. Jaime Crdoba Trivio. As mismo, la Corte excusa la escasa actividad de los tutelantes dentro del proceso ejecutivo adelantado para el remate de la vivienda que habitaban: La actora y su compaero se abstuvieron de poner esa situacin en conocimiento del Juez 37 Civil Municipal. Con todo, esa omisin no les es reprochable: En medio de una tragedia como la afrontada por esa familia desde unos meses antes de la notificacin del mandamiento de pago, era comprensible que no se tuviera la suficiente serenidad de nimo como para comparecer a un proceso ejecutivo y atender sus intereses en el mismo. Es claro que el proceso ejecutivo planteaba un problema muy delicado para esa familia. Sin embargo, la situacin que afrontaban era de tan extrema gravedad que aun un problema tan significativo como la ejecucin desatada, se mostraba secundario. Ello explica la completa pasividad en el proceso ejecutivo promovido en su contra. No fue, entonces, como lo afirma la apoderada del demandante, la negligencia de los ejecutados lo que explica que no hayan aprovechado las oportunidades procesales para la defensa de sus intereses. Hacer esta afirmacin es desconocer, de manera infundada y contraria a los hechos, lo verdaderamente acaecido.
188
Las personas vctimas de situaciones sociales extremas o de los embates de la naturaleza, constituyen, entre el espectro de personas en situacin de debilidad manifiesta, aquellas que los sufren en mayor medida, por razn del desarraigo, destruccin de la base material que sustenta su proyecto de vida, as como por la grave afectacin del tejido social al cual pertenecen. De ah que deban ser destinatarios de excepcionales mecanismos de proteccin, pues la capacidad real para realizar su proyecto de vida se ha visto sometida a una reduccin incompatible con un Estado social de derecho. Ello no quiere decir que sus intereses se impongan sobre los intereses de grupos humanos que igualmente estn en condiciones de debilidad, como ocurre con quienes padecen la pobreza estructural, los ancianos desatendidos, los nios, los enfermos o la poblacin privada de la libertad. Sin embargo, estos deben ser los destinatarios de programas y proyectos permanentes, en el sentido de que deben permanecer como tales mientras existan condiciones materiales de desigualdad, en tanto que los primeros, han de ser los beneficiarios de mecanismos de atencin de situaciones excepcionales (as la excepcionalidad se torne estructural, como ocurre con los desplazados, pues la miseria humana nunca podr asumirse como algo admisible en el Estado social), por hallarse comprometido su mnimo vital.
Estos criterios han de fungir como gua de interpretacin para enfrentar, en materia de vivienda, las necesidades de la poblacin en situaciones de debilidad manifiesta, as como en el reparto de los recursos necesarios para atender la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales. De ah que junto a los programas de vivienda social y los mecanismos (adecuados) de financiacin a largo plazo, deben existir planes para atender a quienes estn en la situacin de extrema debilidad: desplazados y vctimas de desastres naturales302.
Posteriormente, en la Sentencia T-1094 de 2002 la Corte habra de analizar con detenimiento los deberes sociales del Estado en relacin con las vctimas de desastres naturales303 y con quienes habitan en zonas de alto riesgo. En esta oportunidad la Corte Constitucional revis la decisin de un juez de tutela que resolvi favorablemente el amparo solicitado por una persona que haba sido desalojada de su lugar de habitacin (una finca) por la administracin municipal, tras los estudios que indicaban que la vivienda se haba visto afectada en un 100% debido a deslizamientos ocurridos en un lapso de ao y medio. La tutelante consideraba vulnerado su derecho a la vivienda porque no posee ingresos diferentes a los provenientes de la explotacin del predio y no tiene para pagar arriendo ni para trasladarse, adems de que considera que no le ha sido reconocida una indemnizacin justa y equitativa por parte del municipio. Ante esta situacin la Corte Constitucional confirma la decisin del juez de instancia, reconociendo la proteccin de los derechos fundamentales invocados por la tutelante y sealando:
302 303
Corte Constitucional. Sentencia T958 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Ver tambin Corte Constitucional. Sentencia T743 de 2006. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
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En el presente caso, acierta la apoderada de la actora al afirmar que existe un deber del Estado de proteger la vida de sus poderdantes, vctimas de desastre natural que afecta directa y plenamente su vivienda y sus cultivos, nico medio para su subsistencia. Se trata de un deber del Estado de rango constitucional, no meramente moral, que a su vez involucra los deberes sociales de los particulares (artculo 2 inciso 2), si se tiene en cuenta que ser con las contribuciones de estosm, destinadas a cubrir los gastos e inversiones del Estado, que se financie el apoyo econmico solicitado (artculos 2 inciso 2 y 95 numeral 9 de la Constitucin)304.
En el mismo sentido, advirtiendo los beneficios de la orden de reubicacin de la tutelante y su familia decretada por el juez de tutela cuya decisin es confirmada, la Corte manifiesta:
El informe de las medidas adoptadas en cumplimiento de lo ordenado por el fallo de tutela, dirigido por el Alcalde Municipal de Barbosa a la Corte, muestra el acierto de la orden judicial dictada en su momento: mediante el desalojo y la reubicacin de la peticionaria y de su esposo en una vivienda digna cuyo canon de arrendamiento asumi la administracin local, se ha disminuido efectivamente el riesgo de derrumbe en el predio afectado por la falla geolgica. Por otra parte, la administracin local informa a la Corte que viene adelantando gestiones ante la Gobernacin, el Inurbe y las Cajas de Compensacin para realizar un megaproyecto de vivienda de inters social, adems de contar con un lote denominado Reubicacin del Barrio el Porvernir, en el que se adelantan obras de urbanismo para reubicar zonas de invasin y a familias que se encuentran en zonas identificadas de alto riesgo (folio 143). Dado que los dictmenes periciales certifican que el predio de la accionante est situado en una zona de alto riesgo, la administracin local deber asegurarse que la actora y su esposo, sean parte de los planes urbansticos que se vienen adelantando, todo ello de conformidad con la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 2 de 1991305.
Por ltimo, en la Sentencia T-079 de 2008 la Corte Constitucional ordena a las autoridades de un municipio la entrega inmediata a la accionante de un subsidio de vivienda para su reubicacin y la inclusin en un proyecto de vivienda que se estuviere desarrollando, tras verse afectada por la demolicin de su vivienda que se encontraba en una zona de alto riesgo, no obstante la alcalda respectiva les exiga a los afectados por la medida surtir un prolongado trmite burocrtico apara acceder al subsidio306.
304 305 306
Corte Constitucional. Sentencia T1094 de 2002. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Corte Constitucional. Sentencia T-1094 de 2002. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Corte Constitucional. Sentencia T-079 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
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2.6. Accesibilidad econmica de la vivienda para las mujeres

En el prrafo 8 de la Observacin General No. 4 del Comit de DESC de Naciones Unidas, trascrito al comienzo de este captulo, las mujeres son incluidas como sujetos de especial proteccin con miras a garantizar su accesibilidad econmica a una vivienda. En el mismo sentido se pronunci el Comit en la Observacin General No. 7, relativa a los desalojos forzosos, reconociendo la importancia de contar con un marco jurdico que disponga de medidas para lograr la igualdad de la mujer en el acceso y proteccin al derecho de propiedad sobre las viviendas:
10. Las mujeres, los nios, los jvenes, los ancianos, los pueblos indgenas, las minoras tnicas y de otro tipo, as como otros individuos y grupos vulnerables, se ven afectados en medida desproporcionada por la prctica de los desalojos forzosos. En todos estos grupos las mujeres son particularmente vulnerables a causa de la discriminacin jurdica y otras formas de discriminacin que suelen darse en materia de derecho de propiedad (incluida la propiedad de una vivienda) o del derecho de acceso a la propiedad o a la vivienda, y de su particular vulnerabilidad a los actos de violencia y abuso sexual cuando se quedan sin hogar307.
2.7. Accesibilidad econmica de la vivienda para las personas de ms bajos ingresos

Teniendo en cuenta la doctrina de la Corte Constitucional colombiana, conviene sealar que uno de los grupos que merece especial atencin en materia de accesibilidad econmica de la vivienda es el compuesto por las personas con ms bajos ingresos. As lo advierte la Corte en la Sentencia T-309 de 1995 (M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo):
Dadas las condiciones especficas del accionante, que son de manifiesta debilidad en el aspecto econmico segn lo probado, ha debido tener cabal aplicacin el principio de solidaridad308, para impedir que la inactividad del Municipio y del contratista encargado
307
Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997. prr. 10. Con respecto al alcance del principio de solidaridad, en la Sentencia T-309/95, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo, la Corte afirma: La idea y las proyecciones del Estado Social de Derecho, que es caracterstico de nuestra organizacin poltica, segn lo expuesto por el artculo 1 de la Carta, y que proclama una responsabilidad estatal mucho ms ligada a la obtencin de resultados favorables a la satisfaccin de las necesidades primigenias de la comunidad y de los asociados, dentro del orden jurdico, que al encasillamiento formal de sus actuaciones en los moldes normativos. En el actual sistema jurdico, el principio de solidaridad, contemplado en los artculos 1 y 95 de la Constitucin
308
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de las obras repercutiera en su perjuicio, impidindole el uso del nico sitio al cual poda acogerse para su vivienda una construccin de cuatro por cinco metros, segn la inspeccin judicial que, por comisin de esta Sala, llev a cabo el Presidente del Tribunal Administrativo del Tolima, con lo cual se lo arriesg a vivir de manera indefinida a la intemperie, con peligro para su vida y su integridad personal309.
Este reconocimiento de la Corte Constitucional cuenta adems con fundamento expreso en el texto de la Constitucin Poltica, pues justamente los beneficiarios de los planes de vivienda de inters social ordenados por el constituyente en el artculo 51 constitucional, son las personas que tienen ms bajos ingresos, a quienes deben ser ofrecidos estos planes en orden a garantizar su acceso a un lugar digno de habitacin.
2.8. Accesibilidad econmica de la vivienda para vctimas de desalojos forzosos y personas internamente desplazadas
Tal como se advirti en el Captulo 2, al hacer referencia a los desalojos forzosos las personas vctimas de desalojos, bien sea producidos por la actuacin del Estado o de particulares, tienen derecho a que el Estado restablezca el disfrute del derecho a una vivienda digna y adecuada.
Los desalojos no deberan dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deber adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, segn proceda310.
Poltica, al que estn obligados los particulares pero que es primordialmente exigible al Estado, si bien no bajo una concepcin paternalista que establezca una dependencia absoluta. A tal concepto se ha referido esta misma Sala, indicando que tiene el sentido de un deber, impuesto a toda persona por el slo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculacin del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en inters colectivo.
309
Corte Constitucional. Sentencia T-309 de 1995, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. En la Sentencia, la Corte Constitucional trae a juicio el caso de un habitante de Anzoategui, Tolima. Al ciudadano le derribaron la casa porque amenazaba ruina, y segn como se deca en el contrato, se comenzaron las excavaciones para la nueva cimentacin, pero la obra se estanc debido a que faltaba una firma. A partir del alto en que fue suspendida la obra no se ha avanzado en la construccin de una nueva casa. La Corte concede la tutela. Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Observacin General No. 7. El derecho a una vivienda adecuada: Los desalojos forzosos. Doc. E/1998/22. 1997, prr. 16. El Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda adecuada, tambin ha sealado al respecto: 16. Todas las personas, grupos y comunidades tienen derecho al reasentamiento, que incluye el derecho a una tierra distinta mejor o de igual calidad, y una vivienda que debe satisfacer los siguientes criterios de adecuacin: facilidad de acceso, asequibilidad, habitabilidad, seguridad de la tenencia, adecuacin
310
192
Ahora bien, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana acerca de la situacin de la poblacin desplazada, existen varios pronunciamientos en los que esta Corporacin se refiere a la necesidad de asegurar un acceso preferente de las personas desplazadas a los recursos a los que est asociado el disfrute del derecho a la vivienda. En efecto, la Corte Constitucional en las Sentencias T-602 de 2003, T-025 de 2004, T-585 de 2006 y T-966 de 2007 ha exigido de las autoridades pblicas un papel activo en la perspectiva de asegurar el acceso de las personas desplazadas a una vivienda digna y adecuada. As, en la primera de ellas, Sentencia T-602 de 2003, la Corte manifest:
La Constitucin prescribe la proteccin de los desplazados frente a conductas discriminatorias, propende a la erradicacin de los patrones de discriminacin y obliga a la accin positiva a favor de las personas en situacin de desplazamiento forzado interno. En el caso de la accin afirmativa, esta se justifica en que resulta indispensable todo un conjunto de actos de poltica pblica con el objeto de lograr la igualdad material de los desplazados. As, la extrema vulnerabilidad y la consecuente prdida de derechos y libertades que se traducen en la estigmatizacin de la poblacin desplazada solo pueden ser contrarrestadas mediante acciones positivas respecto de bienes escasos falta de puestos de trabajo o vivienda, lo que hace que el beneficio a los desplazados se traduzca en el perjuicio para otros grupos poblacionales, sin que ello comporte una transgresin del principio de no discriminacin311.
cultural, adecuacin del lugar y acceso a los servicios esenciales, tales como la salud y la educacin () 43. Los desalojos no deben generar personas sin hogar o vulnerables a la violacin de otros derechos humanos. El Estado debe prever la adopcin de todas las medidas apropiadas, hasta el mximo de los recursos disponibles, especialmente a favor de los que no pueden ganarse la vida, para garantizar que se disponga o se ofrezca vivienda adecuada alternativa, reasentamiento o acceso a tierras productivas, segn el caso. La vivienda alternativa debe estar situada lo ms cerca posible del lugar inicial de residencia y la fuente de ingresos de las personas desalojadas () 55. Los lugares determinados de reinstalacin deben responder a los criterios de una vivienda adecuada de acuerdo con el derecho internacional relativo a los derechos humanos. Entre estos figuran: a) seguridad de la tenencia; b) servicios, materiales, instalaciones e infraestructuras tales como agua potable, energa para cocinar, calefaccin y luz, saneamiento, lavaderos de ropa, formas de almacenar alimentos, vertederos de basura, drenajes del lugar y servicios de emergencia, y en los casos apropiados, acceso a recursos naturales y comunes; c) vivienda asequible; d) vivienda habitable que ofrezca a los habitantes espacio suficiente, proteccin del fro, la humedad, el calor, la lluvia, el viento y otras amenazas a la salud, peligros estructurales y portadores de enfermedades, y que garantice la seguridad fsica de sus ocupantes; e) accesibilidad para los grupos en situacin de desventaja; f) acceso a las oportunidades de empleo, servicios de atencin de la salud, escuelas, centros de cuidado del nio y otras instalaciones sociales, tanto en las zonas urbanas como rurales; y g) una vivienda culturalmente. Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. A/ HRC/4/18. 5 de febrero de 2007.
311
Corte Constitucional, Sentencia T-602 de 2003, M.P. Jaime Arajo Rentera.
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Posteriormente, en la emblemtica sentencia T-025 de 2004, la Corte se refiri al acceso econmico a la vivienda de las personas desplazadas, sealando las deficiencias de las estrategias dispuestas por el Estado colombiano en la materia:
Los programas de estabilizacin socioeconmica y adjudicacin de tierras y vivienda se facilitan a un nmero mnimo de desplazados. En los pocos casos en los cuales se otorgan facilidades de crdito, las entidades responsables se abstienen de prestar la asesora y acompaamiento necesarios () Los requisitos y condiciones para acceder a los crditos de vivienda no se ajustan a las carencias econmicas de los hogares desplazados. La exigencia de tiempos de ahorro, referencias personales y comerciales, as como otros requisitos, son en muchos casos, imposibles de cumplir para la poblacin desplazada. Tales exigencias resultan discriminatorias y constituyen barreras de entrada para el acceso a este tipo de ayudas ()
En los programas de subsidio para la adquisicin de vivienda, la falta adecuada de informacin sobre las zonas aptas para la construccin de vivienda ha generado reasentamientos en barrios marginales que no cuentan con servicios pblicos domiciliarios bsicos, o en zonas de alto riesgo312.
En el caso de la Sentencia T-966 de 2007, la Corte Constitucional hace un balance semejante al de la Sentencia T-025 de 2004 en el acompaamiento a la poblacin desplazada y en las medidas adoptadas para garantizar su acceso econmico a una vivienda en un municipio de la Costa Atlntica:
En orden a procurar el goce efectivo del derecho fundamental, la Corte dispondr que Accin Social promueva un proceso de difusin de las diferentes garantas y beneficios a que tienen derecho los desplazados en materia de vivienda, en donde se haga nfasis en las soluciones, programas y cronogramas vigentes o que estn a punto de iniciarse. En cada uno de estos eventos Accin Social debe coordinar las gestiones necesarias para que la poblacin acceda de manera idnea e inmediata a la ejecucin de los diferentes proyectos de nivelacin socioeconmica y habitacional. La Corte no menosprecia los esfuerzos adelantados por dicha entidad; sin embargo, como consecuencia de la proteccin del derecho fundamental a la vivienda digna a favor de los desplazados residentes en el municipio de Aracataca, prevendr a la misma para que lidere un proceso de acompaamiento, en el cual se incluyan varios funcionarios de la Alcalda, la Personera, personal docente y dems autoridades y lderes municipales, en el cual se garantice el acceso a todos los desplazados por la violencia y se permita la comprensin de los diferentes beneficios otorgados por el Estado en materia habitacional a nivel urbano y rural, explicando cuidadosamente los requisitos y trmites a cumplir en cada uno. Esta actividad, adems, deber definir, a partir de la concertacin con la comunidad desplazada, cul es el medio
312
Corte Constitucional. Sentencia T025 de 2004. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
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o los procedimientos ms expeditos y eficaces para que en adelante se informe oportunamente a toda la poblacin sobre la apertura de las convocatorias de subsidio de vivienda o cualquier solucin habitacional. ()
En efecto, es cierto que de las cifras aportadas por las autoridades demandadas se logra inferir que algunas personas han sido beneficiadas por subsidios o asignacin de tierras y que en otros casos su postulacin se encuentra bajo evaluacin. Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que el nmero de postulantes es alarmantemente bajo. Segn los datos suministrados por Fonvivienda, de la convocatoria efectuada en el ao 2004 se han otorgado, a partir de diversas resoluciones, un total de 62 subsidios. En contraste, la misma entidad informa que 162 de los jefes de hogar inscritos en el Registro nico no
de declarantes dijo tener sobre los requisitos y trmites necesarios para acceder a un subsidio y el sealamiento de la administracin municipal, que dijo haber divulgado los programas de vivienda a partir de un contratista, muestran que una de las principales falencias estructurales que impiden el acceso a una vivienda digna a las personas amparadas por la presente accin, es la ausencia de una asesora seria, clara y completa. De hecho vale la pena resaltar la mayora de declarantes afirm que nunca le ha sido brindada asesora o acompaamiento sobre estos temas. En consecuencia, con base en esta falencia, esta Sala de revisin revocar la sentencia de nica instancia, proferida por el juzgado penal del circuito de Fundacin (Magdalena), y en su lugar conceder la proteccin del derecho fundamental a la vivienda digna.
se han postulado en ninguna de las convocatorias que ha abierto Fonvivienda para poblacin desplazada. Esto, agregado al desconocimiento que la gran mayora
2.9. Accesibilidad econmica de la vivienda para vctimas del secuestro y sus familias
Las vctimas de la prctica del secuestro en Colombia tambin han sido consideradas por la Corte Constitucional como sujetos de especial proteccin en materia de accesibilidad econmica de la vivienda, entendida esta no solo como la garanta de acceso a una solucin de vivienda, sino tambin como la posibilidad de conservarla. En este sentido, se pronunci la Corte Constitucional en la Sentencia T-520 de 2003, ante una tutela interpuesta por una persona que haba sido liberada tras siete meses de secuestro y a la que una entidad financiera exiga judicialmente el pago de un crdito hipotecario con el que financi la adquisicin de una finca habitada por ella y su familia. Ante esta situacin, la Corte Constitucional concede el amparo solicitado y ordena la suspensin del proceso ejecutivo
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iniciado por la entidad financiera por el trmino de un mes, con el fin de que esta proceda, de mutuo acuerdo con el tutelante, a la novacin del crdito. En este mismo pronunciamiento, la Corte Constitucional recuerda que a las personas secuestradas no les son exigibles las cuotas mensuales de amortizacin de los crditos de vivienda, durante el tiempo que estn en cautiverio y durante el periodo de readaptacin:
La primera de tales consecuencias, es que la obligacin de pagar los instalamentos vencidos durante el tiempo en que la persona se encuentra secuestrada no es exigible. Por lo tanto, la persona no se encuentra en mora. Desde una perspectiva constitucional, al exigir tales obligaciones de una persona secuestrada se estn desconociendo las limitaciones a su libertad. En tales casos la persona se encuentra ante la imposibilidad de decidir libremente si cumple o no con sus obligaciones, y no se le est permitiendo asumir responsablemente las consecuencias de sus actos. ()
Por todo lo anterior, dadas las especiales condiciones del riesgo que supone exigir la deuda a una persona liberada durante su fase de readaptacin, el pago de las cuotas tampoco resulta exigible durante el ao siguiente a su liberacin. En esa medida, no le son exigibles intereses moratorios durante este perodo, pues el carcter sancionatorio que les es inherente no es compatible con la ausencia de culpa de quien materialmente no puede cumplir su obligacin, o hacerlo le resulta extremadamente gravoso313.
313
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3. Obligaciones DEL estaDO FRENTE LA accesibilidad econmica de la vivienda
n virtud de garantizar el acceso econmico de los ciudadanos y ciudadanas a soluciones de vivienda, bajo cualquiera de las modalidades admitidas en la legislacin nacional, existe a cargo del Estado una serie de obligaciones, a la que se hace referencia a continuacin.

3.1.1. Adoptar medidas para proteger a los inquilinos en relacin con los niveles de los alquileres Como se advirti en el captulo relativo a la seguridad jurdica de la tenencia, el derecho a la vivienda supone el reconocimiento de diversas modalidades de acceso a la misma, incluida la propiedad y el alquiler. Las personas que acceden a una solucin de vivienda a travs del alquiler, deben contar con una adecuada proteccin estatal, de tal manera que las soluciones de vivienda que arrienden sean sostenibles en trminos econmicos, los gastos que ocasionen no impidan ni comprometan el disfrute de otras necesidades bsicas y tengan en cuenta las necesidades especiales de los grupos desaventajados. En este sentido, el Comit de DESC en la Observacin General No. 4 seala en particular como obligacin estatal la proteccin de los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres (O.G.4, prr.8-c) y la disposicin
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legislativa de recursos contra acciones ilegales de los propietarios en relacin con los mismos (O.G. 4, prr. 17-c). Lo dicho por el Comit, exige entonces que sean establecidas reglas y dispositivos de control de los precios de los alquileres y mecanismos jurisdiccionales de reclamo que estn al alcance de los inquilinos con miras a defenderse de actuaciones arbitrarias de los propietarios de los inmuebles. 3.1.2. Establecer recursos jurdicos que permitan reclamaciones contra acciones ilegales discriminatorias de los propietarios En la Observacin General No. 4, el Comit de DESC de Naciones Unidas, contempla como una obligacin de los Estados Partes del PIDESC, el establecimiento de recursos jurdicos que permitan la denuncia de cualquier forma de discriminacin en la asignacin y disponibilidad de acceso a la vivienda. Adicionalmente, en la Observacin General No. 16, relativa a la igualdad entre el hombre y la mujer en el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales, el Comit advierte la importancia de prever mecanismos, incluidos los judiciales, que aseguren la no discriminacin por razn de gnero:
Las polticas y estrategias nacionales deben prever el establecimiento de mecanismos e instituciones eficaces, en caso de que no existan, con inclusin de autoridades administrativas, mediadores y otros rganos nacionales en materia de derechos humanos, as como tribunales. Todos estos rganos deben investigar y examinar las presuntas infracciones del artculo 3 y ofrecer remedios apropiados. En cuanto a los Estados Partes, deben velar por que dichos remedios se apliquen efectivamente314.
Para sealar la importancia de los recursos judiciales en la perspectiva de asegurar un acceso no discriminatorio a la vivienda, conviene hacer una breve alusin al caso mundialmente conocido como Kearny Vs. Bramalea Ltd. (Canad). En este asunto, el Comit de Supervisin del Cdigo de Derechos Humanos de Ontario decide una accin instaurada por el Center for Equality Rights en nombre de tres mujeres que se quejaban de arrendadores que les haban negado el acceso a una vivienda debido a la falta de documentos que probaran ingresos permanentes. No obstante la fuerte oposicin de los propietarios de viviendas y de los bancos, el
314
En la misma observacin el Comit seala en relacin con al acceso a los recursos judiciales para la reparacin: Establecer cauces adecuados para la reparacin, tales como tribunales o mecanismos administrativos a los que todos tengan acceso en pie de igualdad, sobre todo los hombres y mujeres ms pobres, desfavorecidos y marginados. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 16. La igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales. Doc. E/C.12/2005/4. 2005. Prrafo 38.
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Comit sostuvo en su decisin que la exigencia de unos mnimos de ingresos constitua una discriminacin en contra de los beneficiarios de la asistencia social como mujeres, jvenes, madres solteras y minoras raciales. Esta decisin fue reiterada en la apelacin, por el Tribunal de Divisin, y lleg a generar decisiones similares en los casos Newby vs. Hunter Investments (tambin en Ontario) y Gosselin Vs. Qubec (en el plano nacional). En los Estados Unidos, existen dos casos paradigmticos conocidos como los Mont Laurel I y II, resueltos por el Tribunal Supremo del Estado de Nueva Jersey en 1975 y 1983, respectivamente, en virtud de los cuales se declararon inconstitucionales regulaciones urbansticas municipales que hacan imposible en la prctica la provisin de casas asequibles para personas de rentas bajas, siendo entonces segregados los ms pobres. Con ocasin del fallo el Tribunal Supremo consider que las regulaciones urbansticas basadas en consideraciones de tipo econmico constituan clasificaciones sospechosas, que solo habran de ser permitidas si superan un test estricto de control, y si militan en su favor razones de inters pblico. 3.1.3. Establecer recursos jurdicos que permitan reclamaciones contra acciones ilegales discriminatorias de los propietarios En reiteradas oportunidades la Corte Constitucional ha sealado que los procesos ejecutivos hipotecarios iniciados para el recaudo de obligaciones para la financiacin de viviendas reliquidadas, que se encontraban en curso al 31 de diciembre de 1999, deben ser terminados en virtud de lo dispuesto en el pargrafo 3 del artculo 42 de la Ley 546 de 1999, incluso en aquellos casos en los que existan saldos insolutos a cargo del deudor. As lo consider la Corte, entre otras, en las sentencias T-701 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-282 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-357 de 2005 (M.P. Jaime Arajo Rentera), T-372 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrn Sierra). T-450 de 2006 (M.P. Jaime Araujo Rentera) T-515 de 2006 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), T-548 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En la Sentencia T-701 de 2004 la Corte Constitucional resolvi una accin de tutela interpuesta por una entidad financiera contra la decisin de un tribunal de declarar la terminacin de un proceso de tales caractersticas. En este caso la Corte no admiti la tutela interpuesta y seal lo siguiente:
El principio de gastos soportables permite fundamentar la aplicacin del principio de proporcionalidad respecto a casos en donde, si bien existe una capacidad econmica de importancia, la carga que se asume resulta desproporcionada frente al equilibrio fami-
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liar. Precisamente, la terminacin de los procesos ejecutivos logra, en parte, restablecer la capacidad de pago de los deudores, mientras que la continuacin de los mismos, en especial debido a la clusula aceleratoria, implica en muchos eventos gastos que no son soportables para esos deudores. La consideracin precedente muestra adems, en sptimo trmino, que una ponderacin de los eventuales derechos constitucionales afectados por una u otra interpretacin favorece la tesis de la terminacin de todos los procesos ejecutivos. As, los derechos en conflicto son el acceso a la justicia de las entidades financieras y el derecho a la vivienda digna de los deudores hipotecarios. Ahora bien, la tesis sostenida por el actor y por la Sala de Casacin Civil sobre la continuacin de los procesos ejecutivos, aunque favorece el derecho de acceso a la justicia de las entidades financieras, en muchos casos implica la imposicin de gastos insoportables a los deudores, quienes muy probablemente terminaran perdiendo la vivienda, lo cual no solo afecta considerablemente el derecho a la vivienda digna, sino que adems terminara desconociendo uno de los propsitos esenciales de la Ley 546 de 1999, que fue restablecer la capacidad y posibilidad de pago de dichos deudores. Por el contrario, la tesis de la terminacin y archivo de los procesos ejecutivos, sostenida por la sentencia impugnada, no tiene efectos tan traumticos sobre el derecho de acceso a la justicia de las entidades bancarias. Es cierto que estas tienen la carga de iniciar nuevos procesos ejecutivos en caso de que los deudores de vivienda se constituyan nuevamente en mora, pero las mismas gozan, por ministerio de la ley, de iguales garantas para perseguir el cumplimiento de la obligacin. Es decir los ttulos ejecutivos fueron convertidos, ope legem, de Upac a Uvr, permaneciendo tambin la garanta real de hipoteca sobre los bienes inmuebles. ()
Por todo lo anterior, teniendo en cuenta que la interpretacin del Tribunal es no solo razonable, sino que es la que ms se adecua a la Carta, es obvio que el demandado no incurri en una va de hecho. No se activa, pues, la competencia del Juez Constitucional para modificar la resolucin de la justicia ordinaria en punto del defecto sustantivo alegado, por cuanto en el trmite del proceso, el juez de conocimiento actu de manera razonable como garante de los postulados superiores. Es ms, por los argumentos sealados en los fundamentos anteriores de esta providencia, la Corte Constitucional que la interpretacin adelantada por la Sala Unitaria de Decisin Civil del Tribunal de Medelln es la hermenutica correcta y constitucionalmente ms adecuada del significado del pargrafo 3 del artculo 42 de la Ley 546 de 1999, interpretado a la luz de la sentencia C-955 de 2000. En consecuencia, la solicitud de amparo elevada por Conavi, no ser concedida315.
315
Corte Constitucional. Sentencia T-701 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Al respecto tambin puede verse Sentencia SU-813 de 2007. M.P. Jaime Arajo Rentera.
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3.1.4. Admitir el prepago de los crditos de vivienda La Corte Constitucional en la Sentencia C-252 de 1998 (M.P. Carmenza Isaza de Gmez) estudi la constitucionalidad de los artculos 2229 del Cdigo Civil y 694 del Cdigo de Comercio, normas que en general prohiban el pago anticipado de todo tipo de crditos. Con base en estas disposiciones, algunas instituciones financieras venan impidiendo a los usuarios de crditos destinados a la financiacin de vivienda, el prepago de los mismos con antelacin al vencimiento del plazo pactado en el contrato respectivo, estableciendo incluso sanciones econmicas cuando los deudores insistieran en hacerlo. En este caso, la Corte Constitucional considera que las normas demandadas se encuentran ajustadas a la Constitucin Poltica, no sin antes sealar que este tipo de disposiciones no resultan aplicables a los crditos hipotecarios de vivienda a largo plazo, que se encuentran regulados por normas especficas:
El primero de estos artculos, el 333, consagra la libre competencia, la que desde luego opera en el sistema financiero, como un derecho que supone responsabilidades, y advierte que la empresa, como base del desarrollo, tiene una funcin social que impone obligaciones. El segundo artculo citado, 334, le atribuye al Estado la responsabilidad de intervenir en la economa para que todas la personas, en particular las de menores ingresos ...tengan acceso efectivo a los bienes y servicios bsicos, y entre ellos se encuentra, por definicin misma del Constituyente, la vivienda digna. En desarrollo de estos preceptos, se ha creado una normatividad propia para los crditos de vivienda a largo plazo que otorgan las entidades, que impide, en principio, la aplicacin automtica de las normas civiles y comerciales que regulan la misma actividad, en forma general. Es decir, para esta clase de crditos existen normas especficas, que consagran competencias que buscan proteger adecuadamente a los usuarios de los servicios crediticios ofrecidos por tal clase de entidades, tal como lo establece el artculo 1 de la Ley 35 de 1993, ley marco para la intervencin de las actividades financiera, burstil y aseguradora, y el Decreto 663 de 1993 que actualiza el sistema orgnico del estatuto financiero, entre otros, y que permiten desarrollar las competencias en materia de intervencin econmica que consagr el Constituyente en los artculos 150, numeral 19, literal d), 189, numeral 25 y 335 de la Constitucin Poltica. La regulacin especial expedida en esta materia, cobija, igualmente, las dems garantas adicionales a la hipotecaria, que puedan llegar a exigirse y que instrumentalizan los mencionados crditos, tales como el pagar y la letra de cambio. As, el artculo 694 del Cdigo de Comercio, no resulta aplicable, a la luz de la Constitucin, a los crditos hipotecarios de vivienda a largo plazo. Es decir, que cuando se trate de estas obligaciones, a pesar de existir tales garantas, no puede impedirse el prepago ni ser sancionado el deudor por hacerlo316.
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Corte Constitucional. Sentencia C-252 de 1998. M.P. Carmenza Isaza de Gmez.
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De otro lado, existe un conjunto de obligaciones estatales relacionadas con la accesibilidad econmica a la vivienda, que son de cumplimiento progresivo, tal como la propia Corte Constitucional lo ha sealado en la Sentencia T-958 de 2001317. 3.2.1. Establecer sistemas adecuados de financiacin de vivienda a largo plazo Conforme al texto del artculo 51 constitucional, el Estado colombiano se encuentra en la obligacin de establecer sistemas adecuados de financiacin de vivienda. Con esta expresin, el constituyente de 1991 quiso que fuera asegurada la accesibilidad econmica a la vivienda de todos los segmentos sociales, mediante el diseo de estrategias de financiamiento que permitieran que la propiedad de las soluciones de vivienda por parte de los ciudadanos no solo fuera posible, sino adems sostenible. En varios de sus pronunciamientos la Corte Constitucional colombiana ha desarrollado el sentido del artculo 51 de la Carta Poltica, en cuanto a la obligacin estatal de establecer sistemas adecuados de financiacin de vivienda a largo plazo. As en la Sentencia C-252 de 1998 la Corte Constitucional seala con relacin a este deber estatal:
El Constituyente impuso al Estado, en forma expresa, la obligacin de promover, para la adquisicin de vivienda, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo (artculo 51 de la Constitucin). Adems, estableci los mecanismos de intervencin en los artculos 333 y 334 de la Carta, y en otras normas de carcter constitucional, como el artculo 150, numeral 19, literal d). Todo enmarcado para garantizar la prevalencia de principios de justicia y equidad, pues debe recordarse que la Constitucin desde su Prembulo busca que se garantice un orden poltico, econmico y social justo. El primero de estos artculos, el 333, consagra la libre competencia, la que desde luego opera en el sistema financiero, como un derecho que supone responsabilidades, y ad317
En ella [artculo 51 constitucional] se establecen obligaciones que claramente aluden a aspectos de desarrollo progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el derecho; promocin de planes para atender a la poblacin ms pobre; diseo de sistemas de financiacin adecuados; promocin de ciertas formas de ejecucin de los planes de vivienda. En suma, puede sostenerse que la Constitucin fija las bases para una poltica de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que todos los colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestin. Corte Constitucional. Sentencia T 958 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
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vierte que la empresa, como base del desarrollo, tiene una funcin social que impone obligaciones, principios que se hacen efectivos cuando el objeto de la entidad es ofrecer alternativas de financiacin para suplir una necesidad que el Constituyente reconoci como inherente a la condicin de dignidad del individuo: la vivienda. ...la Constitucin establece el derecho a vivienda digna como uno de los derechos sociales y econmicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia ndole ser de realizacin inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijacin de las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho, as como el promover planes de vivienda de inters social, y sistemas adecuados de financiacin a largo plazo. Es decir, conforme a la Carta Poltica no puede la adquisicin y la conservacin de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que suceda bajo la concepcin individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitucin un mandato de carcter especfico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisicin de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aun con el establecimiento de planes especficos para los sectores menos pudientes de la poblacin, asunto este ltimo que la propia Carta define como de inters social318.
No obstante, de todos los pronunciamientos de la Corte Constitucional en la materia conviene recordar los que dieron lugar a la cada del sistema de financiacin de vivienda en UPAC, proferidos entre 1999 y 2000, por la trascendencia que tuvieron. A continuacin, se hace un anlisis de las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, as como de la C-955 de 2000, en virtud de las cuales es posible identificar obligaciones estatales precisas, en la perspectiva de garantizar la existencia de sistemas adecuados de financiacin de vivienda, con los que se respeten los derechos de los usuarios y el orden constitucional. 3.2.2. Establecer sistemas de financiacin de vivienda individual a largo plazo en los que el valor de la unidad de medida no se determine con exclusiva alusin al movimiento de las tasas de inters en el mercado (Sentencia C-383 de 1999) A) El sistema de financiacin de vivienda expresado en UPAC La Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) naci con la redaccin del artculo 1 del Decreto 129 de 1972, con base en la cual el valor de los ahorros y
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Corte Constitucional. Sentencia C-252 de 1998. M.P. Carmenza Isaza de Gmez.
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de los prestamos destinados a la construccin o adquisicin de vivienda deberan reajustarse peridicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, para efectos de conservar el valor constante de los mismos, tal como lo prev el artculo 3 del Decreto 677 de 1972. Del texto de tal norma se concluye que la UPAC era una unidad de cuenta, pues con base en ella se deban llevar todos los estimativos y registros del sistema y una unidad de medida, porque serva para determinar, por su equivalencia con las variaciones de precios en el mercado interno, el monto de las obligaciones en dinero que contraan las otrora Corporaciones de Ahorro y Vivienda con los ahorradores y de las que contraan con dichas entidades los beneficiarios de crditos de vivienda. De acuerdo al Decreto 1229 de 1972 y al art. 2 del Cdigo Civil Colombiano es posible extraer las siguientes reglas acerca del uso de la UPAC: 1. Bajo el sistema de financiacin de vivienda en UPAC las obligaciones se pactaban en moneda legal. Es decir, no existan obligaciones desembolsadas en UPAC, pues esta era solo una unidad de cuenta, que no tena poder liberatorio general, ni poda considerarse como de curso forzoso. Si las obligaciones dentro del sistema de valor constante se pactaban en moneda legal, no podan estas satisfacerse en UPAC, mxime si se tiene en cuenta que tal unidad ni siquiera tena una representacin fsica determinada319. 2. La UPAC era apenas un instrumento que serva para determinar, por su equivalencia con las variaciones de precios en el mercado interno320, el monto de las obligaciones que contraan con las entidades financieras los beneficiarios de crditos para la construccin o adquisicin de vivienda. Por consiguiente, el objeto de los contratos de ahorro y prestamo denominados en UPAC, vale decir, el bien jurdico sobre el cual recaan era, en todo caso, la moneda legal, pero como su cuanta era variable, el factor para determinarla era la unidad de poder adquisitivo constante, que se calculaba teniendo en cuenta el ndice de los precios al consumidor. Conforme al sistema de valor constante implementado con la UPAC, el beneficiario de un crdito para la construccin o adquisicin de vivienda se constitua en
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Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo-Seccin Cuarta. Consejero Ponente Dr. Delio Gmez Leyva. Marzo 10 de 1995. No. de Rad. 5573-95. Posteriormente, la UPAC fue vinculada a la DTF, conforme a lo dispuesto en el artculo 16 de la Ley 31 de 1992 y en las Resoluciones 26 de 1994 y 18 de 1995 expedidas por la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
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deudor del banco o de la corporacin de ahorro y vivienda por una cantidad indeterminada en pesos, pero determinable mediante la aplicacin del factor UPAC a la cantidad recibida. Lo anterior significa que la UPAC no era la medida general del valor, la cual para el efecto segua siendo el peso o moneda legal colombiana, sino un factor para determinar el quantum de cierto tipo de obligaciones en los trminos del signo monetario fijado en la ley321. As las cosas, hasta el ao de 1993 el valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante se calcul teniendo en cuenta el ndice de precios al consumidor certificado por el DANE. No obstante, con la Ley 31 de 1992 se decidi que el Banco de la Repblica, al fijar la metodologa para determinar el valor en pesos de la UPAC, deba procurar que esta reflejara los movimientos de las tasas de inters en el mercado. El artculo 16 de la Ley 31 de 1992 dispona lo siguiente:
Artculo 16. Atribuciones. Al Banco de la Repblica le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulacin monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economa, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podr: (...) f) Fijar la metodologa para la determinacin de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), procurando que esta tambin refleje los movimientos de la tasa de inters en la economa322.
En desarrollo de esta norma, la Junta Directiva del Banco de la Repblica dict la Resolucin 26 de 1994, modificada posteriormente por la Resolucin 18 de 1995323. En esta ltima se estableci que el Banco emisor calculara mensualmente el valor en pesos de la UPAC, el cual sera equivalente al setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio mvil de la tasa DTF efectiva. Con estas dos normas, la Resolucin 18 de 1995 expedida por la Junta Directiva del Banco de la Repblica y el literal f ) del artculo 16 de la Ley 31 de 1992, se vincul la determinacin del valor en pesos de la UPAC a la DTF, vale decir, al movimiento de las tasas de inters en el mercado.
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Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo-Seccin Cuarta. Consejero Ponente Dr. Delio Gmez Leyva. Marzo 10 de 1995. No. de Rad. 5573-95. Norma que, como se ver adelante, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C383 de 1999. Norma declarada nula por el Consejo de Estado en Sentencia de mayo 21 de 1999.
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B) La Sentencia C-383 de 1999
De las dos normas que daban sustento a la vinculacin del valor de los crditos de vivienda en UPAC al movimiento de las tasas de inters en el mercado, la Resolucin 18 de 1995 expedida por la Junta Directiva del Banco de la Repblica y el literal f) del artculo 16 de la Ley 31 de 1992, el Consejo de Estado declar la nulidad de la primera de ellas, mediante sentencia de mayo 21 de 1999. En esta providencia el Consejo de Estado declar nulo el artculo 1 de la Resolucin 18 de 1995 expedida por el Banco de la Repblica, la cual contemplaba que El Banco de la Repblica calcular mensualmente para cada uno de los das del mes siguiente e informar con idntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) equivalente al setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio mvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las Resoluciones 42 de 1998 de la Junta Monetaria y Externa No. 17 de 1993 de la Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de clculo. De esta manera el Consejo de Estado sac del ordenamiento jurdico colombiano la Resolucin 18 de 1995 expedida por la Junta Directiva del Banco de la Repblica en ejercicio de la atribucin que le haba conferido el literal f) del artculo 16 de la Ley 31 de 1992 para disear la metodologa que permitiera determinar el valor en pesos de la UPAC procurando que ella reflejara el movimiento de las tasas de inters en el mercado. Pues bien, con este antecedente, menos de una semana despus de la sentencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional declar la inconstitucionalidad de la segunda de las normas que daban fundamento a la vinculacin del valor de los crditos de vivienda denominados en UPAC a los movimientos de las tasas de inters en el mercado. En efecto, con la sentencia C-383 de 1999 la Corte Constitucional declar inexequible el literal f) del artculo 16 de la Ley 31 de 1992, ya trascrito324, por considerar que se trataba de una disposicin que, al vincular la determinacin del valor en pesos de la UPAC a la DTF, estableca un sistema inadecuado para la financiacin de vivienda, en violacin a lo previsto en el artculo 51 constitucional.
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Fue demandada la inconstitucionalidad del literal f) del artculo 16 de la Ley 31 de 1992 que contemplaba como una de las atribuciones de la Junta Directiva del Banco de la Repblica: Fijar la metodologa para la determinacin de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que esta tambin refleje los movimientos de la tasa de inters en la economa. (se subraya lo demandado). El ataque contra la norma transcrita se presenta por la presunta violacin de los artculos 2, 51 y 373 de la Carta Poltica, con los siguientes argumentos: (1) la norma demandada impide la realizacin de un orden justo pues se desborda cualquier criterio de equidad; (2) plantea un sistema inadecuado de financiacin de vivienda a largo plazo que no hace posible el propsito constitucional de que los ciudadanos vean realizado su derecho a una vivienda digna; y, (3) porque no cumple el mandato que la Constitucin le impone al Estado, a travs del Banco de la Repblica, de velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda (Art. 373 C.P.)
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En la sentencia C-383 de 1999, la Corte Constitucional considera que con la norma demandada el legislador impuso un criterio preciso para la determinacin de la frmula con la cual habra de calcularse el valor en pesos de la UPAC. Para la Corte, con tal norma el legislador invadi la rbita de las funciones de la Junta Directiva del Banco de la Repblica, rgano que por virtud de los artculos 372 y 373 constitucionales es autnomo en su misin de velar por conservar el poder adquisitivo de la moneda y tiene independencia tcnica para fijar los valores en moneda legal de la UPAC para lo cual no resulta siempre que ha de atarse esa determinacin a la variacin de las tasas de inters. Para la Corte, la disposicin demandada implica que la correccin monetaria se realice incluyendo en ella la variacin de las tasas de inters en el mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el del rendimiento del dinero, es decir los rditos que este produce, que resulta ajeno a la actualizacin del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe, son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilizacin, el cual se determina por las tasas de inters325. C) Trnsito al sistema de financiacin de vivienda en UVR
La Unidad de Valor Real (UVR) no fue creada por la nueva ley de vivienda326 (Ley 546 de 1999), proferida a propsito de las sentencias de la Corte Constitu325
Se debate en la sentencia, entonces, acerca de los alcances del concepto de dinero, de correccin monetaria y de intereses. La UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante) simplemente establece una unidad de valor que se tendr en cuenta para reajustar los crditos destinados para financiacin de vivienda a largo plazo, a efectos de permitir que el acreedor sea indemnizado por la prdida del poder adquisitivo de la moneda, propio de economas inflacionarias como la nuestra. Se trata nicamente de una frmula especial para la fijacin de la indexacin o correccin monetaria, que permita sostener en el tiempo el valor real de lo adeudado, librando al acreedor de las contingencias propias de la prdida de poder adquisitivo de la moneda. Para los magistrados que salvaron el voto en esta decisin (Eduardo Cifuentes Muoz y Vladimiro Naranjo Mesa) la Corte aplica la idea en virtud de la cual se debe impedir que la funcin que la ley le asigna a la junta directiva del Banco de la Repblica, pueda ser menoscabada por el legislador. Criterio que sin embargo no lo aplica frente al propio rgano jurisdiccional que, por va negativa, dispone que la frmula de clculo de la UPAC no podr ser vinculada al movimiento de las tasas de inters. Esto quiere decir que en adelante esta funcin de la Junta Directiva del Banco de la Repblica se ejercer conforme a este criterio, sealado no por el legislador (como lo dispone el artculo 372 de la Constitucin Poltica), sino directamente por la Corte Constitucional. Para destacar ms adelante de manera precisa que la Corte en este punto desdea el discurso relativo a la autonoma tcnica de la Junta Directiva del Banco central para imponer por va jurisprudencial otro criterio de determinacin de la metodologa para la fijacin del valor en moneda legal de la UPAC. Corte Constitucional. Sentencia C-383 de 1999. M.P. Alfredo Beltrn Sierra. Ley 546 de 1999, Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se sealan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiacin, se crean instrumentos de ahorro destinados a dicha financiacin, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construccin y negociacin de vivienda y se expiden otras disposiciones.
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cional de 1999, sino que en un comienzo fue prevista dentro del Decreto 856 de 1999 para mantener actualizado el valor de los ttulos de deuda pblica TES y se la defini all como unidad de medida que en razn de la evolucin de su valor en moneda legal colombiana con base en el ndice de precios al consumidor, reconoce la variacin en el poder adquisitivo de la moneda colombiana. No obstante, s fue la Ley 546 de 1999 la que dio a la UVR el papel que tiene actualmente en la denominacin de los crditos concedidos para la financiacin de vivienda individual a largo plazo. Conforme al artculo 3 de la mencionada Ley 546 la Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variacin del ndice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calcular de conformidad con la metodologa que establezca el Consejo Superior de Poltica Econmica y Social, Conpes327. Al igual que sobre la UPAC puede ahora expresarse respecto a la UVR lo siguiente: 1. Bajo el sistema de financiacin de vivienda en UVR las obligaciones se pactan en moneda legal, es decir, no existen obligaciones desembolsadas en UVR, esta solo es una unidad de cuenta, que no tiene poder liberatorio general, no puede considerarse como de curso forzoso y no tiene una representacin fsica determinada. 2. La UVR es apenas un instrumento para determinar el quantum de cierto tipo de obligaciones cuya cuanta es variable, reajustndola con base en el ndice de precios al consumidor. La Corte Constitucional en la Sentencia C955 de 2000 aclar la naturaleza jurdica y econmica de la UVR, en los siguientes trminos:
Se entiende, entonces, que la UVR no es una moneda, pues no tiene existencia fsica ni jurdica como tal, y carece en s misma de poder liberatorio: no sustituye al peso como
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La Corte Constitucional declar la inexequibilidad de esta expresin cuyo valor se calcular de conformidad con la metodologa que establezca el Consejo Superior de Poltica Econmica y Social, Conpes, pues asegura la Corte que se trata de una facultad que no le corresponde [al CONPES], pues segn el artculo 372 de la Constitucin, la autoridad monetaria y crediticia, es decir, la llamada a establecer la metodologa para el clculo de la unidad de cuenta alrededor de la cual funcionar el sistema de financiacin de vivienda a largo plazo, es nicamente la Junta Directiva del Banco de la Repblica. Corte Constitucional. Sentencia C955 de 2000. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
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unidad monetaria ni es medio de pago. Mediante ella solamente se actualiza el valor de los pesos prestados, segn evolucione la inflacin328.
As las cosas, tanto la UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), como la UVR (Unidad de Valor Real) obedecen al mismo propsito, cual es, en esencia, proteger al acreedor por la depreciacin de la moneda, causada por la inflacin. Tanto con la UPAC como con la UVR, el legislador consagra una forma de contabilizar crditos contrados con el sector financiero para la construccin o adquisicin de vivienda, con el propsito de sostener en el tiempo el valor real de lo adeudado, librando as al acreedor de las contingencias propias de la prdida de poder adquisitivo de la moneda. En otras palabras, la UVR es una frmula especfica y particular para indexar con base en el IPC el monto de los dineros adeudados. A manera de sntesis, se presenta a continuacin una breve comparacin entre estas dos unidades de cuenta:
UPAC UVR Estuvo ligada a la DTF desde 1993. Ligada a la inflacin Dej de existir el 31 de diciembre de Se aplica a crditos hipotecarios desde el 1 de 1999. enero de 2000. Se aplica va reliquidacin a los crditos desembolsados entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999. (Art. 41 Ley 546 de 1999)
Ahora bien, conforme a lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-383 de 1999, y ante la cada del sistema de financiacin de vivienda bajo la UPAC (con base tambin en las sentencias C-700 y C-747 de 1999) se redact el artculo 41 de la Ley 546 de 1999, norma en la cual se consagr la reliquidacin de los crditos destinados a la financiacin de vivienda denominados UPAC, como un mecanismo para conceder un alivio a los deudores hipotecarios y como una manera de resarcirlos por los perjuicios que caus la decisin de sujetar el valor de la UPAC a los movimientos de las tasas de inters en el mercado. En efecto, el propsito general de la operacin de reliquidacin es conceder un alivio a los deudores de crditos de vivienda vigentes al 31 de diciembre de 1999, ya sea que estuvieran al da o en mora329, para paliar en alguna medida el impacto de la de328 329
Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2000. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. La Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000 consider que no tena fundamento constitucional alguno el tratamiento diverso que planteaba la Ley 546 de 1999 con respecto a quienes se encontraran en mora en el pago de sus crditos hipotecarios, quienes segn el artculo 42 deban
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cisin de vincular la UPAC al movimiento de las tasas de inters, tras el aumento que tuvieron estas entre 1997 y 1999. Al respecto el artculo 41 de la Ley 546 de 1999 contempla lo siguiente:
1. Cada establecimiento de crdito tomar el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1999, de cada uno de los prestamos, que se encuentren al da el ltimo da hbil bancario del ao de 1999. Para efectos de determinar el saldo total de cada obligacin, se adicionar el valor que en la misma fecha tuviere el crdito otorgado por el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras, Fogafn, en virtud de lo dispuesto por los artculos 11 y 12 del Decreto Extraordinario 2331 de 1998, cuando fuere del caso. 2. El establecimiento de crdito reliquidar el saldo total de cada uno de los crditos, para cuyo efecto utilizar la UVR que para cada uno de los das comprendidos entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, de conformidad con la metodologa establecida en el Decreto 856 de 1999. 3. El Gobierno Nacional abonar a las obligaciones que estuvieren al da el 31 de diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidacin indicada en el numeral anterior, mediante la entrega de los ttulos a que se refiere el pargrafo 4 del presente artculo, o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional.
3.2.3. Establecer un sistema de financiacin de vivienda a travs de una ley marco En la sentencia C-700 de 1999 (M.P. Jos Gregorio Hernndez) la Corte Constitucional declar inexequibles en su totalidad los artculos 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgnico del Sistema Financiero), que servan de sustento al sistema de financiacin de vivienda en UPAC, por tratarse de disposiciones que deban ser dictadas por
expresar por escrito su deseo de acogerse a los alivios. La operacin de reliquidacin se efectu a todos los deudores de crditos destinados a la financiacin de vivienda individual a largo plazo vigentes para el 31 de diciembre de 1999.
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el Congreso de la Repblica a travs de una ley marco330 y no por el Gobierno Nacional. Sobre la inexequibilidad de estas normas, la Corte afirma:
Es claro para la Corte, entonces, que la regulacin de las actividades financiera, burstil, aseguradora y, como dice textualmente el literal d) del artculo 150 de la Constitucin, cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de los recursos captados del pblico, despus del 7 de julio de 1991, fecha en la cual entr a regir la nueva Carta por haberse producido la publicacin oficial de sus mandatos, ya no puede ser objeto de disposiciones puestas en vigencia mediante decreto presidencial. ()
A la luz de la Constitucin, aunque la prohibicin del artculo 150, numeral 10, no fuera tan expresa y contundente, mal estara admitir que el Gobierno se pudiese autorizar a s mismo, aun revestido de poderes extraordinarios, para regular las materias de ahorro y crdito, y menos que le fuese dado estipular, para l, un marco de actuacin exento de la restriccin inherente a la figura constitucional que se estudia. Esta supone una doble competencia en etapas sucesivas, para que, evitando la concentracin funcional en manos del Ejecutivo, sea otro rgano del Estado el legislativo el que, al expedir reglas, criterios y pautas, delimite y controle por anticipado las gestiones de aquel331.
De esta manera, afirma la Corporacin, corresponde al Congreso en nombre del Estado fijar los criterios para la financiacin de vivienda a largo plazo:
Cuando las pautas, directrices, criterios y objetivos que debe fijar el Congreso en cuanto a la regulacin de las actividades de captacin, intermediacin, inversin y aprovechamiento de recursos provenientes del pblico, se refieren a la financiacin de vivienda a largo plazo, no pueden ser las aplicables a todo el sistema financiero, burstil y asegurador, que hoy por hoy estn contempladas principalmente en la Ley 35 de 1993, sino que deben tener por objeto especial y directo el que dicha norma constitucional prev, es decir, la fijacin de las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho que todos los colombianos tienen a una vivienda digna, y la promocin de planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo (subraya la Corte) y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda332.
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Acerca del contenido de las leyes marco, la Corte Constitucional ha precisado: Insiste la Corte en que mediante las leyes denominadas marco el Congreso debe limitarse a expedir las normas generales, objetivos y criterios a los que habr de sujetarse el Gobierno para regular, de manera concreta, mediante decretos, las materias previstas en el numeral 19 del artculo 150 de la Constitucin. Corte Constitucional. Sentencia C955 de 2000. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C700 de 1999. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. La inconstitucionalidad de los decretos sobre los que se sustenta el UPAC radica, como la propia Corte lo indica, en la extralimitacin del gobierno en el uso de sus facultades extraordinarias. La Corte sobre este punto afirma: El Gobierno present el proyecto de ley marco hoy Ley 35 de 1993, el da 5 de agosto de 1992, tal como consta en certificacin expedida por el Secretario General de la Cmara de Representantes.
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3.2.4. Establecer sistemas de financiacin de vivienda a largo plazo en los que est prohibida la capitalizacin de intereses En la sentencia C-747 de 1999 la Corte Constitucional se pronunci acerca de la constitucionalidad de los numerales 1 y 3 del artculo 121 del Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, en los cuales se dispona:
Decreto nmero 0663 de 1993 (abril 5) Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero y se modifica su titulacin y numeracin El Presidente de la Repblica de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 35 de 1993
Artculo 121: Sistemas de pago e intereses. 1. Capitalizacin de intereses en operaciones de largo plazo. En operaciones de largo plazo los establecimientos de crdito podrn utilizar sistemas de pago que contemplen la capitalizacin de intereses, de conformidad con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional. (...) 3. Lmites a los intereses. De conformidad con el artculo 64 de la ley 45 de 1990 y para los efectos del artculo 884 del Cdigo de Comercio, en las obligaciones pactadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las cuales se estipule cualquier otra clusula de reajuste, la correccin monetaria o el correspondiente reajuste computar como inters.
Lo anterior quiere decir que el Gobierno sobrepas el trmino establecido en el artculo 49 transitorio, y es evidente que al usar el Gobierno las facultades extraordinarias, conferidas con el fin de actualizar el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, para expedir el marco normativo sobre financiacin de vivienda a largo plazo, que ha debido expedir el Congreso, viol la Constitucin. [] En conclusin, el Gobierno no elabor los proyectos en la materia aludida que es la del presente proceso de constitucionalidad, ni los present dentro del trmino que se le conceda por la norma transitoria (art. 49 transitorio C.P.) y por lo tanto, el mecanismo de legislacin extraordinaria ya mencionado no poda operar, toda vez que jams principi a transcurrir el plazo para el Congreso. La iniciacin del respectivo trmino en contra del Congreso exiga que, a su vez, el Ejecutivo hubiese actuado dentro del suyo. Por tanto, el Presidente de la Repblica careca de competencia para expedirlas; invadi la rbita propia del Congreso de la Repblica; vulner el artculo 113 de la Constitucin y desconoci las reglas previstas en los artculos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibdem, y, por supuesto, ejerci una representacin, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio medular del artculo 3 de la Constitucin. Se declarar la inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993, estructuran el sistema UPAC. Corte Constitucional. Sentencia C-700 de 1999. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
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En esta oportunidad, la Corte Constitucional declar la inconstitucionalidad de las normas acusadas conforme a los siguientes argumentos:
En sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, se expres por esa Corporacin que la regulacin de lo atinente a la financiacin de vivienda a largo plazo corresponde, en primer trmino al Congreso de la Repblica mediante la expedicin de una ley marco, conforme a lo dispuesto por el artculo 150, numeral 19 literal d) de la Carta Poltica, en cuyo desarrollo deber el Presidente de la Repblica dictar los decretos que permitan su aplicacin en las circunstancias concretas.
Ello significa entonces, que el artculo 121 del Decreto ley 663 de 1993, as como las dems normas que fueron declaradas inexequibles por la Corte en la sentencia aludida, tambin adolece del mismo vicio, pues el Presidente de la Repblica careca de competencia para expedirlas; invadi la rbita propia del Congreso de la Repblica, vulner el artculo 113 de la Constitucin y desconoci las reglas previstas en los artculos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 ibdem y, por supuesto, ejerci una representacin, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrando el principio medular del artculo 3 de la Constitucin.
Si bien es verdad que el artculo 121 del Decreto ley 0663 de 1993 se encuentra ubicado en la parte general de ese estatuto y, por ello, regula lo atinente a los sistemas de pago e intereses en operaciones de crdito de mediano y largo plazo, es igualmente cierto que en cuanto los crditos para la adquisicin de vivienda son de esta especie, tambin le seran aplicables las disposiciones contenidas en esa norma legal.
En torno a la constitucionalidad o inconstitucionalidad material de los apartes acusados del artculo 121 del Decreto ley 663 de 1993, se encuentra por la Corte que la capitalizacin de intereses en crditos concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la Constitucin, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de manera general y definitiva para cualquier clase de crdito de esa especie. Sin embargo, cuando se trate de crditos para la adquisicin de vivienda, es evidente que la capitalizacin de intereses, s resulta violatoria del artculo 51 de la Constitucin, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de 27 de mayo de 1999, y se reitera como fundamento expreso de la declaracin de inexequibilidad de los apartes acusados del artculo 121 del Decreto ley 0663 de 1993, la Constitucin establece el derecho a vivienda digna como uno de los derechos sociales y econmicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia ndole ser de realizacin inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijacin de las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho, as como el promover planes de vivienda de inters social, y sistemas adecuados de financiacin a largo plazo. Es decir, con-
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forme a la Carta Poltica no puede la adquisicin y la conservacin de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que suceda bajo la concepcin individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitucin un mandato de carcter especfico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisicin de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aun con el establecimiento de planes especficos para los sectores menos pudientes de la poblacin, asunto este ltimo que la propia Carta define como de inters social.
Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional declar la inexequibilidad del numeral tercero del artculo 121 del Decreto ley 663 de 1993 y de la expresin que contemplen la capitalizacin de intereses del numeral 1, esta ltima declarada inconstitucional en cuanto se refiera a crditos de vivienda a largo plazo, sin que pueda hacerse extensivo lo manifestado por la Corte a otro tipo de obligaciones financieras. 3.2.5. Controlar y establecer lmites a las tasas de inters de los crditos de vivienda En la sentencia C-955 de 2000, la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de la Ley 546 de 1999 (por medio de la cual se crea un nuevo sistema de financiacin de vivienda a largo plazo con base en la UVR), traz los criterios que deben seguir las entidades crediticias al momento de liquidar los intereses remuneratorios en crditos de este tipo. Considera la Corte que aunque es constitucional y lcito que el acreedor obtenga un rendimiento, s es abiertamente opuesto a la Carta Poltica que esa tasa de inters no tenga tope alguno, ni unos criterios claros para su cobro. Advierte la Corte que tal como result aprobada la Ley 546 de 1999, quedara en cabeza de las corporaciones de ahorro y vivienda333 la posibilidad de determinar esa tasa:
Las tasas de inters aplicables a los crditos de vivienda deben ser intervenidas por el Estado; no pueden ser pactadas por los contratantes en un plano de absoluta autonoma por cuanto su determinacin segn las fluctuaciones del mercado hace posible que las instituciones financieras, prevalidas de su posicin dominante, impongan a sus deudores tasas y mrgenes de intermediacin excesivamente altos, haciendo nugatorios sus derechos constitucionales a la vivienda y al crdito, y que se produzca un traslado patrimonial a favor de tales entidades que implique la ruptura del equilibrio que debe existir en esas relaciones contractuales, y por el cual deben velar las autoridades competentes.
333
Las cuales por disposicin de la Ley 546 de 1999 debieron transformarse en establecimientos bancarios con seccin hipotecaria.
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Es un hecho pblicamente conocido que los deudores de las entidades crediticias no pactan en realidad con ellas las tasas de inters, ni las discuten, y que, por el contrario, en una posicin de absoluta indefensin, los intereses les son impuestos, de modo que deben optar, sin remedio, entre aceptarlos y no tomar el prestamo, ya que suscriben contratos por adhesin334.
Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000 seal que la determinacin de las tasas de inters en los crditos de financiacin de vivienda a largo plazo, deber seguir los siguientes criterios:
El Estado debe intervenir en la fijacin de las tasas de inters, lo cual realizar a travs de la Junta Directiva del Banco de la Repblica, rgano que ser el encargado de fijar los lmites mximos a las tasas de inters en esta clase de prestamos ya sea que se pacten en UVR o en moneda legal. En efecto, la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad del articulo 17 de la Ley 546 de 1999, considera que tal como est redactado su numeral 2, es inconstitucional, al permitir el cobro de un inters remuneratorio que se libra a los movimientos del mercado y que en teora convienen las partes, pero que en realidad es impuesto por la voluntad de una de ellas. Estima la Corte entonces que el legislador no cumpli el cometido sealado por la Constitucin por cuanto, en este aspecto, no estableci las directrices ni los criterios que han de ser aplicados en los crditos de financiacin de vivienda335.
Al respecto, considera la Corte que con una norma tan indefinida, los usuarios, quedan sometidos (sin consideraciones ni defensa) a las leyes del mercado y en manos de las entidades del sector financiero, que les habrn de imponer las tasa de inters que a bien tengan, como si la Constitucin Poltica no se hubiera resuelto por el Estado Social de Derecho. Por todo esto, la Corte considera que es competencia de la Junta Directiva del Banco de la Repblica fijar la tasa mxima de inters remuneratorio que se puede cobrar por las entidades financieras en crditos de vivienda. Esta tasa de inters ser siempre inferior a la menor de todas las tasas reales que se estn cobrando en el sistema financiero, segn certificacin de la
334 335
Corte Constitucional. Sentencia C955 de 2000. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. En este tema la Corte Constitucional acoge lo manifestado en la intervencin de la Decana de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia, quien advirti que la Ley 546 renuncia a su capacidad de intervencin en la determinacin de la tasa de inters remuneratoria y, al contrario, deja la decisin en manos del mercado y en particular de la entidad financiera, otorgando adems una garanta mnima de proteccin al usuario en el sentido de que dicha tasa de inters ser fija durante toda la vigencia del crdito y deja una inslita posibilidad a menos que las partes acuerden una reduccin de la misma, la cual por supuesto es imposible de practicar por sugerencia o solicitud del deudor individual. Corte Constitucional. Sentencia C955 de 2000. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
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Superintendencia Bancaria, sin consultar factores distintos de los puntos de dichas tasas. As mismo la Corte Constitucional ha considerado que no podrn incluirse en el monto de las tasas de inters, para los crditos de financiacin de vivienda individual a largo plazo, los puntos correspondientes a la inflacin. En efecto, para la corte el numeral 2 del artculo 17 de la Ley 546 de 1999, resultara inconstitucional en cuanto consagra un sistema que permite el doble cobro de la inflacin. As, como en los prestamos de vivienda en UVR el saldo del capital prestado y las cuotas mensuales de amortizacin son actualizados con base en el ndice de precios al consumidor, en dicha unidad de cuenta ya est comprendida la inflacin. Incluirla de nuevo en los intereses es cobrarla doblemente, lo cual, es inconstitucional. Para que la norma no fuera declarada inconstitucional, la Corte condicion su exequibilidad a que se entienda que la tasa remuneratoria all establecida solo es la tasa real, esto es, la tasa nominal menos la inflacin. Si a la tasa nominal (que incluye la indemnizacin al acreedor por la prdida del poder adquisitivo de la moneda como consecuencia de la inflacin, los gastos de operacin en que incurra la entidad financiera y la rentabilidad a que tiene derecho la misma) le restamos el primero de tales elementos, es decir, los puntos porcentuales correspondientes al aumento de la inflacin, tendremos una tasa de inters real que a juicio de la Corte es la que deber cobrarse en esta clase de crditos. En consecuencia, el inters que se cobre en los crditos de financiacin de vivienda a largo plazo debe ser a una tasa de inters real es decir el nominal menos los puntos correspondientes por la inflacin. En otras palabras, en esta tasa real solo se debe tener en cuenta la rentabilidad ms los costos de administracin, pero no incluir de nuevo la inflacin, que ya se ha considerado previamente para fijar el valor en pesos de la UVR. De acuerdo a lo establecido en la Ley 546 de 1999, esta clase de operaciones de crdito se otorgarn con una tasa fija de inters durante todo el plazo del prestamo. Se trata de una disposicin introducida por el legislador en defensa de los deudores. No obstante, debe advertirse que el carcter invariable de la tasa de inters a lo largo de la ejecucin del contrato prevista en la ley, impide que ella se aumente durante la vigencia del crdito, pero no que se disminuya, lo cual es perfectamente posible cuando las condiciones del mercado hayan variado o cuando el deudor as lo exija contando con el consentimiento de la otra parte. Debe entonces entenderse que es
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posible que disminuya la tasa de inters remuneratorio durante la vigencia del crdito. Los sistemas de amortizacin no contemplarn capitalizacin de intereses. Esta prohibicin contenida en el numeral 2 del artculo 17 de la Ley 546 de 1999 es simplemente una consecuencia del principio de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.N.), ya que dicha modalidad financiera en los crditos de vivienda fue declarada inexequible en la sentencia C-747 del 6 de octubre de 1999 ya estudiada. De esta manera, la Corte establece de manera precisa los criterios que deben caracterizar un sistema de financiacin de vivienda individual a largo plazo, en el que las tasas de inters son intervenidas por el Estado en aras de hacer efectivo el derecho constitucional a una vivienda digna contenido en el artculo 51 de la Carta Poltica. 3.2.6. Promover planes de vivienda de inters social Conforme al texto de la Observacin General No. 4 del Comit de DESC de Naciones Unidas, tanto el principio de gastos soportables como el de asequibilidad, que constituyen lo que aqu se ha denominado accesibilidad econmica, suponen el desarrollo de medidas con miras a asegurar que quienes no pueden costearse una vivienda tengan acceso a ella, en particular, sugiere el Comit de DESC, mediante la creacin de subsidios de vivienda. As, en el prrafo 8 de la Observacin General No. 4 (literales c) y e) el Comit de DESC seala como deberes estatales (1) conceder a los grupos en situacin de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para acceder a una vivienda; (2) Asegurar que las disposiciones y la poltica en materia de vivienda tenga plenamente en cuenta las necesidades de vivienda de los grupos desaventajados; y, sugiere que (3) Los Estados Partes deberan crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, as como formas y niveles de financiacin que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda336. Estos tres deberes, se resumen en la obligacin estatal de proveer de las herramientas para asegurar que los grupos menos favorecidos accedan de forma segura y sostenible a una vivienda que cumpla con sus necesidades particulares.
336
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Observacin General No. 4.El derecho a una vivienda adecuada. Doc. E/1991/23. 1991. Prrafos 8 c) y e).
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En esta perspectiva, en Colombia el Constituyente de 1991 incluy dentro del texto del artculo 51 constitucional una obligacin estatal precisa de promover planes de vivienda de inters social. Este tipo de planes, como bien lo ha sealado la Corte Constitucional pretenden facilitar el acceso de los sectores empobrecidos a la propiedad de una vivienda:
Qu se entiende por viviendas de inters social? La Ley 9 de 1989 se encarga de definir tal concepto. As, el artculo 44 seala que se trata de soluciones de vivienda de bajo valor, pues su precio de adquisicin o adjudicacin debe ser inferior o igual a 100 salarios mnimos legales mensuales, en ciudades de menos de 100.000 habitantes; o a 120 salarios mnimos legales mensuales, en ciudades de ms de 100.000 pero menos de 500.000 habitantes; o, finalmente, a 135 salarios mnimos legales mensuales, en ciudades de ms de 500.000 habitantes. Como vemos, las viviendas de inters social son aquellas destinadas a los sectores ms pobres de la sociedad, los cuales deben recibir una especial proteccin de las autoridades, en un Estado social de derecho como el colombiano (CP. arts. 1, 2 y 13)337.
Durante las ltimas dos dcadas, el desarrollo en Colombia de planes de vivienda de inters social ha estado vinculado al otorgamiento de subsidios a la demanda, denominados subsidios familiares de vivienda. La Corte Constitucional se ha referido a estos subsidios de la siguiente manera:
El subsidio familiar de vivienda (SFV) es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en especie o en dinero, y est dirigido a que personas con escasos recursos econmicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene. No obstante lo anterior, para ser beneficiario del subsidio se requiere el cumplimiento de una serie de requisitos de ndole administrativo, que buscan que todas las personas postulantes puedan acceder a l en las mismas condiciones de igualdad () El subsidio familiar de vivienda (SFV) puede ser considerado como aquella herramienta con que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos econmicos puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando as aplicacin al derecho consagrado constitucionalmente en el artculo 51338.
El desarrollo de la legislacin en materia de subsidio familiar de vivienda fue resumido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-079 de 2008, as:
La normatividad que rige el Subsidio Familiar de Vivienda, ha tenido la siguiente evolucin, a travs de la cual se han consignado conceptos tales como Vivienda de Inters Social, Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social y Subsidio Familiar de Vivienda,
337
Corte Constitucional. Sentencia C-251 de 1996. M.P. Alejandro Martnez Caballero. En esta ocasin la Corte Constitucional revis la constitucionalidad del artculo 58 de la Ley 9 de 1989. Corte Constitucional. Sentencia T-831 de 2004. M.P. Jaime Arajo Rentera.
338
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entre otros: 1. Ley 9 de 1989 Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, compraventa y expropiacin de bienes y se dictan otras disposiciones, defini las viviendas de inters social como aquellas soluciones de vivienda cuyos precios de adquisicin o adjudicacin sean iguales o inferiores de 100 a 135 salarios mnimos legales mensuales, segn el nmero de habitantes de la ciudad donde se encuentre ubicado el bien y adems determin entre otros asuntos, que los municipios debern reservar dentro de sus planes de desarrollo un rea suficiente para adelantar esos planes de vivienda. 2. Ley 49 de 1990 Por la cual se reglamenta la repatriacin de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones, estipul en su captulo XI la Financiacin de la vivienda de inters social, y previ que cada Caja de Compensacin Familiar est obligada a constituir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, el cual ser asignado en dinero o en especie de acuerdo con las polticas trazadas por el Gobierno Nacional. Tambin estipul esta norma que el subsidio ser otorgado prioritariamente a los afiliados a la propia caja de compensacin, a los afiliados a otras cajas o tambin, para aquellos que no se encuentren afiliados, siempre que sus ingresos sean inferiores a 4 salarios mnimos mensuales. 3. Ley 3 de 1991, Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crdito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones, determin que el Sistema lo integran las entidades pblicas o privadas que cumplan funciones de financiacin, construccin y legalizacin de ttulo de vivienda de inters social, con el propsito de racionalizar y hacer ms eficientes los recursos y el desarrollo de polticas de vivienda de inters social. Para tal efecto, cre, en reemplazo del Instituto de Crdito Territorial ICT, el Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana, Inurbe, para la administracin de los recursos del Subsidio familiar de Vivienda y prestar asistencia tcnica, entre otras funciones. Defini el subsidio de vivienda como un (...) aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solucin de vivienda de inters social, sin cargo de restitucin siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta Ley. La cuanta del subsidio ser determinada por el Gobierno nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de la solucin de vivienda y las condiciones socioeconmicas de los beneficiarios. Consider como beneficiarios del subsidio a aquellos hogares que carezcan de recursos suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitarla, cuyas postulaciones sern definidas por orden secuencial y segn el beneficiario efecte aportes como ahorro previo, cuota inicial, materiales. 4. Ley 388 de 1997 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones, fue expedida con el propsito de asegurar que los recursos en dinero o en especie que destine el Gobierno Nacional para la vivienda de inters social, se dirijan prioritariamente a atender la poblacin ms pobre del pas. Es as como, defini la Vivienda de Inters Social como aquella que se desarrolle para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos y estableci que en cada Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno Nacional determinar el tipo y precio de la solucin de vivienda teniendo en cuenta aspectos tales como, el dficit habitacional, las posibilidades de acceso al crdito de los hogares, las condiciones de la oferta y las sumas de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda. 5.
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Ley 546 de 1999 o Ley Marco para la Financiacin de Vivienda, estipul en el Captulo VI, la Vivienda de Inters Social, y determin que dentro de los planes de ordenamiento territorial deber contemplarse zonas amplias y suficientes para la construccin de vivienda de inters social que se estipulen dentro de los planes de desarrollo, de tal manera que se garantice el cubrimiento del dficit habitacional para la vivienda de inters social. Defini tambin criterios para la distribucin regional de los recursos del subsidio de vivienda de inters social y estableci la obligacin para los establecimientos de crdito de destinar recursos para la financiacin de este tipo de vivienda, as como la asignacin de recursos del presupuesto nacional para el otorgamiento de tales subsidios. 6. Ley 812 de 2003, Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 hacia un Estado comunitario, determin el ahorro como un requisito para la obtencin del Subsidio Familiar de Vivienda, materializado en una cuenta de ahorro programado; en las cesantas de los miembros del hogar postulante; en los aportes peridicos que se hagan en fondos o cooperativas; en el lote y el avance de obra. Consagr en el Pargrafo 1 del artculo 94, como excepcin para el requisito del ahorro: ... los hogares objeto de programa de reubicacin de zonas de alto riesgo no mitigables, los de poblacin desplazada, los de vctimas de actos terroristas, los de desastres naturales y los hogares con ingresos hasta de dos (2) smlm que tengan garantizada la totalidad de la financiacin de la vivienda. (Negrilla fuera del texto). 7. Los decretos 975 y 3111 de 2004, mediante los cuales se reglament el Subsidio Familiar de Vivienda de Inters Social en dinero y en especie, respectivamente, previeron, al igual que el Plan Nacional de Desarrollo, excepciones al requisito del ahorro para la obtencin del subsidio y consagraron prioridades para su asignacin a varios grupos de poblacin, entre ellos, los hogares objeto de programas de reubicacin de zonas de alto riesgo no mitigables. As, el Decreto 975 de 2004, Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relacin con el Subsidio Familiar de Vivienda de Inters Social en dinero para reas urbanas, que derog expresamente el Decreto 2620 de 2000, estipul dicha excepcin en su artculo 21, as [Este Decreto 975 del 31 de marzo de 2004, fue modificado parcialmente por el Decreto 3169 del 29 de septiembre de 2004] Artculo 21. Ahorro previo. Los aspirantes al Subsidio Familiar de Vivienda se comprometern a realizar aportes con el fin de reunir los recursos necesarios para la adquisicin, construccin o mejoramiento de una vivienda de inters social. Dicho ahorro previo es requisito para la obtencin del Subsidio Familiar de Vivienda, aunque su existencia en ningn caso implica para las entidades otorgantes la obligacin de asignarlo. El cumplimiento del compromiso de ahorro es responsabilidad de los ahorradores. Ser informado obligatoriamente por la entidad captadora de recursos, y evaluado, para efectos de la calificacin de las postulaciones, por las entidades otorgantes del Subsidio con base en la frmula establecida en el artculo 37 del presente Decreto. Pargrafo. Se exceptan para efectos del requisito del ahorro, los hogares con ingresos hasta de dos (2) smlmv que tengan garantizada la totalidad de la financiacin de la vivienda, los hogares objeto de programas de reubicacin de zonas de alto riesgo no mitigable, los de poblacin desplazada, los de vctimas de actos terroristas, los de desastres naturales. Igualmente, las familias reubicadas en el continente como solucin del problema de poblacin del departamento Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. (Negrilla fuera del texto). Por su parte, el Decreto 3111 de
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2004 Por el cual se reglamentan las Leyes 3 de 1991, 708 de 2001 y 812 de 2003 y se modifica el artculo 18 de Decreto 951 de 2001 estipul en el literal f) del artculo 2, modificado por el Decreto 3745 de 2004, las siguientes prioridades para la asignacin de los subsidios de vivienda de inters social, en especie: f) Para la asignacin de los subsidios se dar prioridad a los hogares postulantes conformados por personas vinculadas a los programas de reinsercin; familias localizadas en zonas crticas donde se implemente el programa de seguridad Democrtica, soldados regulares, profesionales y campesinos. Igualmente se dar prioridad al conjunto de postulantes que se encuentren oficialmente censados en programas de reubicacin por riesgos naturales no mitigables o procesos de renovacin urbana certificados por el municipio. (negrilla y cursiva original del texto)339.
3.2.7. Adoptar medidas para garantizar que los gastos relacionados con la vivienda no impidan ni comprometan el logro y la satisfaccin de otras necesidades bsicas El concepto mismo de gastos soportables como componente del derecho a la vivienda trae como corolario la obligacin estatal de disponer de medidas que garanticen que los costos relacionados con la vivienda no sean de tal magnitud que atenten contra el disfrute de otras necesidades bsicas y de otros derechos, en una perspectiva de integralidad e interdependencia. Ahora bien, el Comit de DESC en la Observacin No. 4 al referirse a esta obligacin habla de los gastos relacionados con la vivienda, lo que permite pensar que en ellos debern ser incluidas las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios. De esta manera, como resultado de la aplicacin del principio de gastos soportales es necesario sealar que constituye un deber estatal garantizar que las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios no sean tan altas que impidan o comprometan el disfrute de otras necesidades bsicas. Al respecto, conviene recordar la caracterizacin que hace la Corte Constitucional del actual sistema de fijacin de las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios en Colombia, dando cuenta de las diversas modalidades de intervencin estatal en la materia:
En sntesis, bajo un rgimen de regulacin puede existir control directo a las tarifas, modalidad en la cual las empresas no tienen libertad para determinarlas ni para modificarlas, pues esta labor est a cargo de la comisin de regulacin respectiva, sistema aplicable a los mercados donde existe una posicin dominante. Las empresas estn sometidas a un rgimen de libertad regulada cuando para fijar y modificar las tarifas deben someterse a
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los criterios y metodologas sealadas por las comisiones de regulacin respectivas, rgimen que tambin puede ser aplicable a las empresas que tengan una posicin dominante si as lo conviene la correspondiente comisin de regulacin; y, en el rgimen de libertad vigilada las empresas pueden determinar libremente las tarifas por los servicios que prestan con la obligacin de informar por escrito a la comisin de regulacin respectiva sobre las decisiones tomadas en esta materia, rgimen que se aplica a las empresas que no tienen una posicin dominante en su mercado o cuando existe competencia entre proveedores340.
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Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 2002. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
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CAPTULO V
ADECUACIN CULTURAL DE LA VIVIENDA
5. ADECUACIN CULTURAL DE LA VIVIENDA
1. CONTENIDO DEl derecho a la adecuacin cultural de la vivienda
a adecuacin cultural, como componente del derecho a la vivienda digna y adecuada, ha sido definida de la siguiente manera por parte del Comit de DESC de Naciones Unidas en la Observacin General No. 4:

Adecuacin cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construccin utilizados y las polticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresin de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernizacin en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnolgicos modernos.
De esta definicin conviene destacar al menos tres aspectos. En primer lugar, que el principio de adecuacin cultural supone el reconocimiento de la vivienda como un espacio de construccin social, que constituye (debe constituir) una expresin de la identidad cultural de las personas que la habitan341. Es en virtud de este reconocimiento, que el Comit advierte la importancia de asegurar que las polticas en materia de vivienda, los materiales utilizados y la forma como se levantan sus construcciones respeten las creencias, usos y tradiciones de quienes las ocupan y de las comunidades de las que hacen parte.
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En el mismo informe se dice que, en el caso ptimo, una vivienda adecuada estimula la salud fsica y mental. Ofrece a las personas seguridad sicolgica, vnculos fsicos con su comunidad y cultura, y un medio de expresar su individualidad. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/Sub.2/1995/12. 12 de julio de 1995.
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As mismo, lo dicho en la Observacin General No. 4 acerca de la adecuacin cultural de la vivienda, representa una afirmacin del respeto y proteccin que merece la diversidad cultural, la cual debe traducirse en diversidad de alternativas de vivienda para los ciudadanos. En cierto sentido, la advertencia del Comit de DESC puede ser entendida como una forma de alertar sobre los riesgos de disear e implementar polticas de vivienda, que privilegien las necesidades culturales de la comunidad mayoritaria en un pas, con desconocimiento de las necesidades de otros grupos o minoras tnicas. En tercer lugar, en esta definicin de la adecuacin cultural el Comit de DESC se muestra de acuerdo con el desarrollo y la modernizacin de las viviendas y de los servicios domsticos, siempre y cuando no se vean sacrificadas las dimensiones culturales de la vivienda. De esta manera, el Comit de DESC ha querido relievar la importancia de la adecuacin cultural como componente del derecho a la vivienda adecuada, desarrollndolo como un aspecto independiente. As, aunque el principio de adecuacin cultural pueda constituir uno de los aspectos que hacen habitable un lugar, y en consecuencia podra llegar a ser considerado cercano al concepto de habitabilidad, el Comit quiso darle una connotacin especfica y particular a la necesidad de garantizar que las viviendas respeten la identidad cultural de las personas que las habitan y la diversidad de creencias en la sociedad. As, el nico derecho en el que el Comit de DESC habla de la adecuacin cultural como un aspecto diferenciado y autnomo, es en el derecho a la vivienda. Por lo dems, en cuanto a los otros derechos contenidos en el PIDESC y desarrollados en observaciones generales por el Comit, la adecuacin cultural no aparece como elemento independiente, sino que es desarrollada en los principios de aceptabilidad y adaptabilidad, que incluyen muchos otros aspectos que no se relacionan necesariamente con la cultura. En Colombia342, la Corte Constitucional se ha referido a la forma como la vivienda constituye una expresin de la cultura, as:
La dignidad comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Bsicamente ella implica un conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idneo para el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artculo 14 de la Carta.
342
Conviene recordar lo dispuesto en el artculo 7 de la Constitucin Poltica: El Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la nacin colombiana.
226
Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la vivienda. Otros elementos como la alimentacin, la salud y la formacin son tambin indispensables. Pero en este negocio importa poner de manifiesto el carcter vital que tiene para la dignidad el gozar de una vivienda. De hecho la humanidad se ha relacionado histricamente con la vivienda en forma paralela al desarrollo de la civilizacin. De los nmadas a las cavernas, de los bohos a las casas, de las casas a los edificios, toda la evolucin del hombre se traduce en su forma de vivienda343.
Posteriormente, la misma Corte344 se pronunci a cerca de la adecuacin cultural como uno de los elementos del derecho a la vivienda digna y adecuada, acogiendo la definicin del Comit de DESC y advirtiendo: Finalmente, debe tomarse en cuenta factores culturales, de manera que la vivienda responda, sin sacrificar el acceso a los servicios tecnolgicos, a los patrones culturales de diseo, construccin, etc., de viviendas345.
343 344
Corte Constitucional. Sentencia C-575 de 1992. M.P. Alejandro Martnez Caballero. Resulta necesario sealar que hasta el momento la Corte Constitucional no ha aplicado el principio de adecuacin cultural de la vivienda en el examen de normas del control abstracto de constitucionalidad, ni tampoco en caso alguno sometido a su considerado por la va de la revisin de sentencias en procesos de tutela. Las nicas referencias que al respecto se encuentran en la jurisprudencia de la Corte, reconocen la adecuacin cultural como uno de los componentes del derecho a la vivienda, aplicable en el orden interno en virtud del artculo 93 constitucional, en apartes que constituyen solo obiter dicta. Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
345
227
2. Sujetos de especial proteccin constitucional y adecuacin cultural de la vivienda
2.1. Adecuacin cultural de la vivienda para los grupos y minoras tnicas

in lugar a dudas, a quienes les debe ser garantizada de forma especial la adecuacin cultural de las viviendas, es a quienes requieren del reconocimiento de su identidad cultural diferenciada frente a la cultura mayoritaria en un pas, de tal manera que las condiciones de las edificaciones, en donde vivan, expresen sus valores, usos, creencias y tradiciones. En efecto, los grupos y minoras tnicas deben ser los destinatarios privilegiados de la aplicacin del principio de adecuacin cultural, en orden a asegurar que las polticas de vivienda incorporen sus necesidades particulares en trminos habitacionales.
2.2. Adecuacin cultural de la vivienda para las personas internamente desplazadas

El Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda ha dado cuenta de la forma como los desplazamientos ocasionados por grandes proyectos de desarrollo, afecta las condiciones de supervivencia cultural de las comunidades desplazadas, al verse obligadas a trasladarse a lugares de habitacin que no corresponde a los usos tradicionales que los caracterizan:
Los frecuentes desplazamientos inducidos por el desarrollo pueden definirse como el traslado en aras de la modernizacin y la industrializacin de determinados grupos
229
de personas, a menudo pueblos indgenas y marginados, de aquellas regiones geogrficas con las que mantienen lazos histricos y culturales. () 63. En el informe de 2003 del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas (E/CN.4/2003/90) se trat, en particular, de los efectos de los proyectos de desarrollo en los pueblos indgenas. En Chile, Colombia, Costa Rica, la India y Filipinas, entre otros pases, la construccin de presas para usos mltiples afecta particularmente a zonas con grandes poblaciones indgenas. El Relator Especial tambin inform acerca de los efectos de otros grandes proyectos de desarrollo sobre los derechos de los pueblos indgenas, como el Plan Puebla-Panam de los pases centroamericanos y Mxico. Los principales efectos de esos proyectos en materia de derechos humanos son la prdida de territorios y tierras tradicionales, los desalojos, la migracin y el futuro reasentamiento, el agotamiento de los recursos necesarios para la supervivencia fsica y cultural, la destruccin y contaminacin del medioambiente, la desorganizacin social y comunitaria, y los efectos negativos a largo plazo sobre la salud y la nutricin as como, en algunos casos, el hostigamiento y la violencia346.
En cuanto a la adecuacin cultural de la vivienda para las personas internamente desplazadas, la Corte Constitucional se pronunci en la Sentencia T585 de 2006, reiterando la doctrina sentada por la Corporacin, en el sentido de acoger los componentes del derecho a la vivienda digna y adecuada conforme a la Observacin General No. 4 del Comit de DESC:
En primer lugar, [la vivienda] debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfaccin de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mnimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad fsica y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutricin de sus ocupantes. (iii) Ubicacin que permita el fcil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuacin cultural a sus habitantes347.
346
Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2004/48. 8 de marzo de 2004. Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Un pronunciamiento semejante hace la Corte en la Sentencia T-057 de 2008. M.P. Jaime Crdoba Trivio. En estos dos casos la Corte hace alusin al principio de adecuacin cultural de la vivienda, sin que, no obstante, este tenga un peso significativo en las rdenes que imparte o en la decisin del caso concreto.
347
230
2.3. Adecuacin cultural de la vivienda para las nias y nios

El Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda se pronunci acerca del papel de la adecuacin cultural de la vivienda en el desarrollo psicolgico y cultural de las nias y los nios, as:
La vivienda y el hbitat desempean un papel fundamental en el crecimiento y desarrollo de los nios. Tener un lugar seguro donde vivir es uno de los elementos fundamentales de la dignidad humana, de la salud fsica y mental y de la calidad de vida general. Para el nio, la casa representa la seguridad, el lugar donde encontrar calor y afecto, donde comer, rer, jugar y llorar: un medio para crecer y desarrollarse. En su casa el nio se descubre a s mismo y forma su identidad. La casa es el lugar en que se satisfacen las necesidades bsicas del nio, es decir, sus necesidades fsicas, sociales, psicolgicas, emocionales y culturales. Es all donde la personalidad del nio adquiere forma y donde se cumplen sus aspiraciones.
El derecho a la vivienda de los nios es parte integrante de la realizacin de otros derechos bsicos que garantizan su supervivencia, desarrollo, proteccin y participacin. El derecho a la salud, a la educacin, a la participacin en la sociedad, al desarrollo fsico e intelectual, a la seguridad e incluso su derecho a la vida estn estrechamente relacionados con la calidad de la vivienda y del medio en el que habitan. La vivienda adecuada es de particular importancia para los nios por cuanto est estrechamente vinculada al medioambiente en el que crecen y a las condiciones de vida con que se enfrentan348.
348
Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/2004/48. 8 de marzo de 2004.
231
3. Obligaciones DEL estaDO frente a la adecuacin cultural de la vivienda

3.1.1. Permitir la construccin de viviendas que se adapten a la cultura de las personas o comunidades Tal como lo ha advertido el Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda, los Estados partes del PIDESC se encuentran en la obligacin de permitir que las mismas personas o comunidades construyan las edificaciones destinadas a su habitacin, si as lo quieren, conforme a sus propios usos, creencias y tradiciones.
Los Estados deben respetar los derechos de la poblacin a construir su propia vivienda y ordenar su medio de un modo que se adapte de la manera ms eficaz a su cultura, conocimientos, identidad, necesidades y deseos349.
Conforme a lo anterior, los estados tendran un deber de respeto frente a los proyectos de construccin de vivienda que desarrollen los mismos ciudadanos de manera autnoma, sin amenaza alguna para la integridad de quienes los habitarn, para sus vecinos y sin violacin de las disposiciones urbansticas.
349
Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/15. 22 de junio de 1993.
233
3.1.2. Disponer de recursos jurdicos para asegurar la adecuacin cultural de las viviendas De manera semejante a los otros componentes del derecho a la vivienda, la disposicin de recursos jurdicos para las reclamaciones por parte de los habitantes de las viviendas, cualquiera sea la modalidad de su tenencia, constituye tambin en el caso de la adecuacin cultura un aspecto de importancia significativa, que deber ser atendido por parte de los Estados. En efecto, la disposicin de recursos jurdicos, ya sean administrativos o judiciales, para que se diriman ante autoridades pblicas los reclamos de los tenedores de las viviendas acerca de las condiciones culturales de las viviendas, constituye un deber estatal. As se desprende de lo manifestado por el Comit de DESC en la Observacin General No. 4, acerca de la consagracin de mecanismos jurdicos de exigibilidad del derecho a la vivienda en sus diversos componentes, teniendo en cuenta que la satisfaccin de las necesidades culturales de las personas constituye una de las condiciones que hacen habitable una vivienda:
El Comit considera que muchos elementos componentes del derecho a la vivienda adecuada son por lo menos conformes con la disposicin de recursos jurdicos internos. Segn el sistema jurdico tales esferas incluyen, pero no estn limitadas a: a)apelaciones jurdicas destinadas a evitar desahucios planeados o demoliciones mediante la emisin de mandatos de los tribunales; b) procedimientos jurdicos que buscan indemnizacin despus de un desahucio ilegal; c)reclamaciones contra acciones ilegales realizadas o apoyadas por los propietarios (seanpblicos o privados) en relacin con los niveles de alquiler, mantenimiento de la vivienda y discriminacin racial u otras formas de discriminacin; d)denuncias de cualquier forma de discriminacin en la asignacin y disponibilidad de acceso a la vivienda; ye)reclamaciones contra los propietarios acerca de condiciones de viviendas insalubres o inadecuadas. Enalgunos sistemas jurdicos podra ser tambin adecuado estudiar la posibilidad de facilitar juicios en situaciones que implican niveles de gran aumento de personas sin hogar.

3.2.1. Garantizar la disponibilidad de materiales naturales, en aquellas sociedades en las que estos son la fuente principal de materiales de construccin de vivienda De conformidad con la Observacin General No. 4 del Comit de DESC de Naciones Unidas constituye un deber del estado garantizar la disponibilidad de los materiales naturales, en aquellos casos en los que sean la principal fuente para
234
la construccin de vivienda. Se trata de una obligacin que tiene que ver tanto con la accesibilidad econmica (razn por la cual se hizo referencia a ella en el captulo inmediatamente anterior), como con la adecuacin cultural. En cuanto a esta, conviene sealar que s debe procurarse que los materiales utilizados en la construccin de las viviendas respeten la identidad cultural de las personas que las habitan, ello supone que el Estado garantice la disponibilidad de una oferta suficiente de estos, que est al alcance de quienes quieran hacer uso de ellos. En este sentido se ha pronunciado el Comit de DESC en las recomendaciones formuladas a algunos pases, tras el anlisis de sus reportes peridicos, sealando que en todo caso deben ser aseguradas las condiciones y los materiales, para que las mismas personas y comunidades, cuando as lo quieran, construyan por su propia cuenta y conforme a sus usos y costumbres los lugares que habrn de servirles como viviendas350.
350
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Informe sobre el quinto perodo de sesiones. 26 de noviembre a 14 de diciembre de 1990. Observaciones al Informe de la Repblica del Ecuador. E/1991/23 - E/C.12/1990/8, par. 141.
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240

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DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA En la Constitucin, la Jurisprudencia y los Instrumentos Internacionales de derechos humanos

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

2. ASPECTOS GENERALES....................................................................................... 2.1. Reconocimiento del derecho a la vivienda digna y adecuada............................

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

2.4.2. Obligaciones de efecto inmediato y de cumplimiento progresivo........

3. obligaciones del estado frente a la seguridad jurdica de la tenencia de vivienda......................................................................

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

3.1. Obligaciones de efecto inmediato .....................................................................

137 141 142 143 145 145

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

3.2. Obligaciones de cumplimiento progresivo. .......................................................

3.2.6. Garantizar el acceso a un suministro adecuado de agua limpia potable 173

3.2.1. Establecer sistemas adecuados de financiacin de vivienda a largo plazo 202

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

229 229 231

Constitucin Poltica, art. 282-1; Ley 24 de 1992.

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y DECUADA

ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

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ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

La Corte Constitucional ha explicado as, el sentido del artculo 93 constitucional:

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Corte Constitucional. Sentencia T1319 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

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1.4. Dignidad y adecuacin de la vivienda

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1.5. Elementos del derecho a la vivienda digna y adecuada

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ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

2.1. Reconocimiento del derecho a la vivienda digna y adecuada

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ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

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ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

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EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

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2.2. El derecho a la vivienda adecuada como derecho fundamental

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ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

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ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

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ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

2.3. Contenido mnimo del derecho a la vivienda digna y adecuada

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA

2.4. Obligaciones del Estado en materia de vivienda digna y adecuada

ASPECTOS METODOLGICOS Y GENERALES

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