Revista de la Educacin Superior

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Revista de la Educacin Superior Vol. XXXIII(1), No. 129, Enero-Marzo de 2004. ISSN: 0185-2760
Enero-Marzo

Anlisis Temtico Contenido Consejo Editoria Presentacin

Javier Mendoza Rojas

Diversos actores polticos y educativos han expresado la necesidad de revisar y, en su caso adecuar, el marco jurdico aplicable a la educacin superior ante los acelerados procesos de transformacin que se han venido efectuando en los aos recientes. La ANUIES , como qued asentado en el documento La educacin superior en el siglo xxi , ha sealado la necesidad de contar con un nuevo marco normativo de la educacin superior que tome en cuenta principios como el fortalecimiento de la autonoma de las universidades; la rendicin de cuentas a la sociedad de sus acciones y resultados la nueva realidad de la prctica de las profesiones; un marco para las relaciones laborales congruente con la naturaleza acadmica de las universidades que, salvaguardando los derechos de los trabajadores, permita impulsar su desarrollo; el establecimiento de mecanismos nacionales y estatales de planeacin y coordinacin, efectivos y flexibles, con una amplia participacin de las comunidades universitarias; el reconocimiento de un esquema de evaluacin y acreditacin de programas acadmicos, y la regulacin de la educacin superior particular. Por su parte, el Programa Nacional de Educacin 2001-2006 , dentro del objetivo estratgico de integracin, coordinacin y gestin del sistema de educacin superior, estableci el objetivo especfico de promover la formulacin de nuevos marcos normativos de la educacin superior, para lo cual se plante promover la elaboracin de iniciativas de ley en la materia. El Consejo Editorial de la Revista de la Educacin Superior consider importante elaborar un nmero temtico de la Revista sobre el marco jurdico de la educacin superior, que incluyera ensayos crticos para propiciar el debate a futuro sobre este tema y contribuir, con ideas novedosas, al anlisis que deber darse al interior de las instituciones de educacin superior del pas y en el seno de la sociedad mexicana. Para integrar dicho nmero, se invit a distintos especialistas en el tema, habindose obtenido la respuesta de seis de ellos, cuyos textos conforman la seccin. Carlos Palln Figueroa, en su ensayo La larga (y a veces poco fructfera) marcha de la autonoma universitaria en Mxico, h ace un recorrido de la trayectoria que ha tenido la autonoma de la universidad mexicana en el contexto latinoamericano, a partir de la afirmacin de que en nuestra regin la modalidad de distribucin de la autoridad ha sido distinta de la existente en otras regiones (de acuerdo con la ya clsica tipologa de modelos de coordinacin establecida por Burton Clark: el europeo, el britnico, el norteamericano y el japons). Ello, sostiene, se ha debido al origen histrico de la organizacin universitaria y al alto grado de autonoma que se ha tenido en nuestras univer universidades pblicas. Palln repasa el papel que ha desempeado la anuies en el sistema de educacin superior, la reforma al Artculo 3 Constitucional de 1980 y distintas innovaciones del sistema en los ltimos decenios que inciden en la autonoma, para finalmente sealar sus perspectivas y algunas reformas necesarias para contar con una legislacin que tenga las caractersticas de integridad y coordinacin.

El ensayo de ngel Daz Barriga se refiere tambin a la autonoma universitaria. Luego de identificar los elementos sustantivos del movimiento de 1918 de Crdoba, Argentina, algunos hechos histricos de la autonoma universitaria en Mxico y sus rasgos contrastantes con otros sistemas no autnomos, se pregunta si tiene futuro este rgimen jurdico en el contexto actual de la educacin superior mexicana, aludiendo a la necesidad de una regulacin ms clara sobre sus alcances y lmites. El texto de Yolanda Legorreta, Un estudio de poltica legislativa sobre la necesidad de una Ley de Educacin Superior, constituye un trabajo integral sobre la matera, que se realiza desde la perspectiva del anlisis jurdico. Se analiza la diversidad de ordenamientos que regulan a las instituciones de educacin superior y su naturaleza jurdica; las reformas constitucionales y las realizadas a las leyes Federal del Trabajo, para la Coordinacin de la Educacin Superior; General de Educacin y Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal. De la revisin que realiza, la autora concluye que la fragmentacin de la actual legislacin en materia de educacin superior impide contar con una regulacin nica, por lo que propone revisar la conveniencia de actualizar, modificar o abrogar, en cada caso, los ordenamientos existentes. El estudio establece distintos escenarios de solucin con sus posibles impactos. Guillermo Jimnez aborda dos aspectos de actualidad: los nuevos esquemas de transparencia y rendicin de cuentas de las universidades, y los analiza a la luz de sus relaciones con la autonoma universitaria. Formula la propuesta de una Ley de Autonoma para Universidades y un nuevo esquema de rendicin de cu entas, para precisar las relaciones Universidad-Estado y clarificar los alcances y fronteras de la autonoma. Adicionalmente, revisa las implicaciones para las universidades de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin y presenta la propuesta que se viene desarrollando en el seno de la Asociacin M exicana de rganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educacin Superior ( amocvies ) para definir los mecanismos y procedimientos para la fiscalizacin de las universidades, y para crear una normativa unificada que les permita realizar acciones de transparencia y acceso a la informacin. Agustn Prez Carrillo revisa el tema de la jubilacin de los profesores en las universidades pblicas, tomando como base informacin de la Universidad Autnoma Metropolitana para el anlisis de los ingresos del personal acadmico. Su propsito es demostrar las condiciones poco favorables para el retiro de este personal una vez que han llegado a su edad de jubilacin, y propone distintas medidas y opciones para lograr un retiro digno de los profesores y un mejoramiento de las condiciones acadmicas de las universidades. Por ltimo, Ernesto Villanueva presenta el contexto en el que se aprob, en 1995, la Ley de Educacin Superior ( les ) en Argentina y los efectos de su aplicacin para la articulacin y regulacin del sistema. El cuerpo del texto lo compone la descripcin de los procesos para la evaluacin y la acreditacin que establece la Ley, a cargo de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria ( coneau ) de la cual el autor es su presidente. Revisa en detalle la composicin de la Comisin, los procesos de autoevaluacin y de evaluacin externa; la acreditacin de carreras e instituciones y la relacin de estos procesos con la autonoma y el gobierno universitario. Estos textos contribuirn a la discusin sobre un aspecto sin duda relevante para nuestro sistema de educacin superior. En efecto, ante las transformaciones de las ltimas dos dcadas, el surgimiento de nuevas modalidades de instituciones y ofertas educativas que han llevado a la diversificacin creciente de un sistema en expansin, los nuevos fenmenos de internacionalizacin y transnacionalizacin educativa y los objetivos asociados a la consolidacin acadmica de las instituciones, los ensayos presentados en esta seccin aportan pistas para responder diversas preguntas: Es jurdica la solucin de los problemas de la educacin superior? Qu lagunas e inconsistencias se detectan? Se requiere de otro marco legal? Cules son las orientaciones, en su caso, que deberan tomarse en consideracin para las modificaciones necesarias? Qu instrumentos jurdicos especficos requeriran reformarse? Es necesario regular la oferta educativa emergente como es la educacin virtual y a distancia, y la oferta de instituciones extranjeras? Sera necesario contar con una Ley General de Educacin Superior? Cmo articular la exigencia de la rendicin de cuentas, las auditoras, el acceso pblico a la informacin y las polticas de financiamiento pblico con la autonoma de las universidades? Se requieren cambios en la legislacin laboral al interior de las universidades pblicas? Se puede afirmar que la educacin superior en Mxico est regulada por dos tipos de mecanismos: los de carcter jurdico y los de carcter operativo. Los primeros se refieren a las normas legales que son aplicables en los distintos mbitos y niveles de este tipo educativo; los segundos son aquellos que se han diseado de manera pactada entre el gobierno y las universidades para regular su desarrollo con base en procesos de planeacin, evaluacin y financiamiento competitivo. Entre los componentes del marco jurdico, integrado por distintos ordenamientos que diversos analistas los consideran rebasados por la regulacin pactada o por las nuevas configuraciones institucionales, se pueden mencionar la Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior, la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, la fraccin vii del Artculo 3 Constitucional y la Ley Federal del Trabajo. La Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior data de 1978 y como se indica en su artculo primero, tiene por objeto establecer bases para la distribucin de la funcin educativa de tipo superior entre la federacin, los estados y los municipios, as como prever las aportaciones econmicas correspondiente, a fin de coadyuvar al desarrollo y coordinacin de la educacin superior. Cabe sealar que no constituye, en sentido riguroso, una ley de educacin superior, por dejar fuera de su mbito diversos aspectos de su regulacin. Algunos hechos a tomar en cuenta en el anlisis de esta Ley son los siguientes:

La gran mayora de las universidades pblicas son autnomas; en el lapso de la ltima dcada obtuvieron su autonoma las qu e an no la tenan, pero este estatuto jurdico se ha redefinido por las polticas aplicadas por el gobierno federal y los instrumentos de financiamiento extraordinario. Las tres universidades federales tienen un trato distinto al resto de las instituciones y no existe un marco nacional para una articulacin ms efectiva y horizontal con sus pares del interior del pas. La educacin superior que imparten los particulares est insuficientemente regulada en los mbitos federal, estatal e insti tucional, si bien la Ley hace referencia al Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios ( rvoe ) otorgado por las autoridades educativas o por los organismos descentralizados (que incorporan estudios de ies particulares).

 Actualmente se cuenta con un sistema de educacin tecnolgica doble, uno centralizado y otro descentralizados, sistema descoordinado del sistema de universidades pblicas, con sus propias polticas, programas y mecanismos de financiamiento pblico (la Ley estableci el cosnet como organismo de consulta de la sep y de los gobiernos de los estados). La educacin normal imparte estudios de tipo superior, pero no guarda relacin alguna con el resto del sistema; la Ley cre el conacen como rgano de consulta y coordinacin, pero la descentralizacin de la educacin normal a partir de 1992 introdujo cambios en esta coordinacin. En aos recientes han surgido instituciones pblicas con nuevos perfiles, como son las universidades tecnolgicas, las univ ersidades politcnicas y ms recientemente las universidades multiculturales. El concepto de redes universitarias se est extendiendo en distintos estados del pas a partir de la universidad pblica del estado o con la creacin de nuevas universidades con presencia microrregional.

De los tres niveles de gobierno, el federal y el estatal son los que intervienen en la accin educativa en el nivel superior; la accin de los municipios es prcticamente inexistente. Sin embargo, una nueva realidad es la existencia de nuevos actores sociales y polticos que operan como grupos organizados de opinin o como sujetos de decisin: los congresos federal y locales, los partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de universidades y sindicales, asociaciones acadmicas, cientficas y gremiales. Entre estos actores tenemos asociaciones no gubernamentales que forman parte de los mecanismos emergentes de regulacin: los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior ( ciees , sin personalidad jurdica propia); el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior, A.C. ( copaes ), los consejos de acreditacin por especialidades, tambin asociaciones civiles, reconocidos por el copaes , y el Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior, A.C. ( ceneval ). Estos organismos, impulsados y reconocidos por las ies y por el gobierno federal, han adquirido un papel de primera importancia en el desarrollo contemporneo del sistema educativo superior del pas. Sin embargo, el marco jurdico no contempla de manera especfica la evaluacin y la acreditacin de los programas acadmicos que imparten las instituciones educativas, por lo que las acciones en curso son resultado de consensos logrados entre las ellas y el gobierno. En materia de coordinacin, cuando esta ley entr en vigor, se acababa de aprobar el Sistema Nacional de Planeacin Permanente de la Educacin Superior ( sinappes ), con sus instancias de planeacin en los mbitos nacional ( conpes ), estatal ( coepes ), regional ( corpes ) e institucional ( uip ). A ms de dos dcadas de distancia este sistema ha sido rebasado por la realidad; las funciones que compete a los distintos rdenes de gobierno requieren ser revisadas a la luz de las transformaciones recientes del panorama de la educacin superior y de las instituciones. Hasta ahora la tarea de planeacin en los distintos mb itos ha sido resultado de la buena voluntad de actores coyunturales. Una carencia significativa de la Ley es la inexistencia de mecanismos normativos que permitan la conformacin de efectivos sistemas estatales de educacin superior y un sistema nacional de educacin superior en el cual se de la movilidad de estudiantes y de personal acadmico. La movilidad es hoy pieza clave de la poltica educativa de otros pases, como es el caso de los miembros de la Comunidad Europea, y lo ser cada vez en el futuro. Para ello, se requiere de la equivalencia de ttulos y grados y del reconocimiento mutuo. En Mxico nos enfrentamos a la normativa de las instituciones que no propicia esta movilidad. Otro ordenamiento que ha sido objeto de cuestionamiento es la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, que data de 1945. Las iniciativas de reforma trabajadas en la dcada pasada no prosperaron, por lo que la prctica de las profesiones y la firma de tratados comerciales con otros pases (particularmente el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte) ha rebasado esta ley, si bien se dieron algunas reformas parciales en esta Ley en aos anteriores. En el marco de la legislacin actual, la expedicin de la cdula profesional representa la culminacin de los estudios de tipo superior, principalmente en el nivel licenciatura. La certificacin del Estado para el ejercicio profesional es un trmite de carcter meramente administrativo, sin que existan elementos para vigilar que la calidad de los estudios avalados por el documento legal sea la adecuada. Como se establece en el Artculo 3 de la Ley, toda persona a quien legalmente se le haya expedido ttulo profesional o grado acadmico equivalente, podrn obtener cdula de ejercicio con efectos de patente, previo registro de dicho ttulo o grado. La actual Ley no toma en cuenta la superacin peridica y la actualizacin del profesional estableciendo los medios legales para la certificacin de los profesionales, ya que la adopcin de evaluaciones con fines de certificacin recientemente cobran vigencia (el rea mdica es la que tiene ms tradicin). La certificacin profesional que es practicada por organismos gremiales tiene un carcter social y no jurdico, salvo para el ejercicio de ciertas actividades profesionales que estn normadas por ley. Por otra parte, la evolucin de la prctica de las profesiones ha superado esta legislacin y la descentralizacin de la vida del pas lleva a revisar los convenios celebrados entre la federacin y los estados en materia de reconocimiento de las patentes para el ejercicio profesionales. Las universidades e instituciones autnomas por ley, enfrentan problemas especficos. Es notoria la falta de adecuacin del Artculo 3 Constitucional, fraccin vii , con la realidad que viven las universidades. En 1980 se elev a rango constitucional la autonoma universitaria, pero nunca se emiti la Ley Reglamentaria de dicha fraccin, por lo que su aplicacin es resultado de la discrecionalidad poltica de los distintos actores relacionados con la educacin superior. Las universidades requieren garantas jurdicas para definir con autonoma sus planes de desarrollo. No basta lo sealado en la fraccin vii , que es prctica vigente en las instituciones a las que la ley les otorga autonoma (libertad de ctedra e investigacin, para definir planes y programas de estudio, para determinar los mecanismos de ingreso y permanencia de su personal acadmico y para administrar su patrimonio); se requiere precisar el mbito de la autonoma y su relacin con procesos que han tenido impulso en aos recientes, como son la rendicin de cuentas a los diversos poderes y a la sociedad. En este tema es necesario dilucidar jurdicamente, entre otros, cuatro aspectos: los procedimientos bajo los cuales las universidades autnomas por ley deben ser auditadas por la Auditora Superior de la Federacin; el tema de la seguridad en el campus universitario y la intervencin de la fuerza pblica; la vinculacin de las polticas financieras federales con la autonoma de las universidades, y la rendicin pblica de cuentas por medio de la evaluacin de los resultados. El cuarto mbito en el que algunos de los ensayos que aqu se presentan observan insuficiencias jurdicas es el referente a las relaciones laborales en las universidades autnomas. Existen varios sealamientos de traslapes y tensiones entre la legislacin laboral y la naturaleza acadmica de las universidades. Las relaciones laborales estn ubicadas en el Apartado A de la Ley Federal de l Trabajo, y aunque se incluye la parte relativa al trabajo especial de las universidades, prevalecen normas generales de ambigua interpretacin; asimismo, en la prctica no existe un claro deslinde entre los aspectos acadmicos y los laborales. Si bien los sindicatos universitario actualmente no tienen la presencia y la fuerza que llegaron a tener en los aos setenta y ochenta, continan con una fuerza variable al interior de las instituciones. La postura sindical predominante ha sido reactiva ante las nuevas configuraciones institucionales y muchos

de los cambios se han visto frenados precisamente por una poltica sindical construida en la fase de la expansin sin regulacin de la educacin superior. Los textos que se presentan en esta seccin son una aportacin a la discusin sobre estos y otros aspectos de la legislacin de la educacin superior, tema que muy probablemente, en el futuro prximo, ocupar un lugar predominante de la agenda relativa a este nivel de estudios.

Javier Mendoza Rojas

Anlisis Temtico
ngel Diaz Barriaga Correo e:adb@anuies.mx
Director de Estudios Estratgicos de la ANUIES

Autonoma universitaria. Orgenes y futuroen la realidad mexicana Resumen

Por sus particularidades histricas, la autonoma era vista por sus comunidades universitarias como una conquista con la cual se distinguan de otras instituciones sociales, al mismo tiempo que esa caracterstica era la que haba impulsado su desarrollo institucional. Sin embargo, como tema de agenda, la autonoma universitaria en la actualidad no tiene la misma importancia que en el pasado; los estudios sobre educacin superior se centran en otros aspectos tratados como operativos, tales como diversificacin curricular de los planes de estudio; evaluacin de estudiantes y docentes; competencia y eficiencia en la formacin profesional, por mencionar algunos. Desde esa perspectiva, actualmente se considera a la autonoma como uno de los problemas que originan las mayores dificultades para modernizar a la educacin superior mexicana. Se aborda su futuro en la medida que se le pueda interpretar su significado ligado a los nuevos paradigmas del desarrollo.

Palabras clave: Autonoma, polticas pblicas, universidad

Abstract
Due to particular historical reasons, autonomy is considered as an outstanding achievement by university communities, making the difference between them and other social institutions while fostering institutional development. University autonomy, however, is not a relevant issue in the agenda today as it did yesterday; studies dealing with higher education focus on other operating issu es, namely curriculum diversification, student and scholars' evaluation, competence and teaching efficiency. From this perspective, autonomy is now considered as one of the root problems hindering modernization in Mexican higher education. The future of autonomy is considered while interpreting its meaning linked to new paradigms of development.

Key words: Autonomy, public policies, university.

La Autonoma forma parte de lo que se considera la esencia de la Universidad. No se puede concebir a la misma sin una visin de autonoma. Esto la convierte como una institucin distinta a todas las instituciones sociales, incluso distinta a las instituciones educativas. Los universitarios se sienten orgullosos de su autonoma. Esta aparece como una conquista lograda como consecuencia de lograr una relacin diferente con el estado y con la sociedad.

Sin embargo debemos reconocer que no es el tema central del debate actual sobre la educacin superior, la actual agenda de la educacin superior se encuentra signado por temas como diversificacin del sistema, que busca destacar un conjunto de universidades de primer nivel junto con instituciones de carreras superiores cortas -las universidades tecnolgicas en Mxico que ofrecen carreras de dos aos-; competencia como bsqueda de mayor eficiencia que busca una formacin de profesionales que puedan competir con las formaciones que se realizan en otros pases; integracin como reconocimiento de estudios y grados acadmicos; evaluacin de todo el sistema desde la institucin, los programas hasta los actores acadmicos y alumnos. En esta exposicin voy a tratar cuatro temas: Algunos orgenes de la Autonoma, para posteriormente plantear lo que aconteci en Mxico. En tercer trmino, un planteamiento sobre los lmites de la Autonoma para finalmente plantear algunas lneas por donde puede transitar para un futuro.

Orgenes latinoamericanos del tema en el siglo XX

Iniciar con un breve recordatorio de la corporacin universitaria medieval, pues considero que es la nica que tiene los rasgos de una
autonoma plena. Al surgir la Universidad en el siglo XII, como una lucha para eliminar el control conventual sobre la enseanza, los gremios universitarios, en ocasiones gremios de doctores y de estudiantes, se organizaban para obtener un espacio en el que pudieran desarrollar su labor acadmica. La universidad conservaba como lmite de su conocimiento lo que Weber denominaba la era de la razn sustantiva, esto es, la estructura la escolstica cristiana; ello hacia que los miembros de esta corporacin se reconocieran entre s, los grados de Bolonia, Padua y Pars slo los reconocan inicialmente esas instituciones; cuando en una ciudad no eran bien vistos los universitarios tomaban sus cosas (manuscritos) y se trasladaban de lugar. Las presiones que se ejercan de igual forma sobre la Monarqua, a la que se le demandaba que expidiera leyes que garantizara que los estudiantes de Bolonia no seran objeto de robo y rapia por los comerciantes, o en procesos internos de la institucin como cuando los estudiantes de Bolonia dejaron solos a los doctores hasta que stos reconocieran sus derechos como gremio estudiantil (Tamayo, 1987) Si bien, en los trminos actuales haba una autonoma ciertamente que este concepto no era el que estructuraba a la Universidad en su nacimiento, tambin es cierto que la universidad medieval no es, en estricto sentido, la institucin que ahora conocemos, la Universidad del Estado Nacin. Por otra parte, y ya refirindome a los orgenes de la autonoma en el siglo xx , podemos reconocer que ha sido el resultado de un proceso social, de movimientos estudiantiles o de universitarios, que reivindicaron el reconocimiento explcito de ellas. Esto sucedi en el movimiento de Crdoba (Universidad Nacional de Crdoba, Argentina) en 1918. Ese movimiento tuvo varias demandas: a) El cogobierno (resultado de ello es la participacin de los estudiantes en los rganos colegiados de gobierno de las universidades: consejo universitario, consejos tcnicos; as como la eleccin a travs de llamado voto universal y directo de las autoridades universitarias); b) El establecimiento de los principios de libertad de ctedra y libertad de investigacin (otro elemento que se considera elemento consustancial a la universidad). Busca proteger a los universitarios contra autoridades civiles o religiosas que se opongan al estudio, sistematizacin y difusin de una teora, escuela de pensamiento o lnea de investigacin -por ejemplo en este mome nto observamos una discusin tico poltica en relacin a la investigacin sobre el tema del geno ma humano- los principios de libertad de ctedra e investigacin tenderan a preservar una funcin sustantiva de la Universidad: avanzar en el desarrollo del conocimiento. c) Un tercer elemento es la propuesta del establecimiento de la Autonoma universitaria, como forma de gobierno al interior de la institucin, pero tambin como forma de relacin con las autoridades del gobierno local. Autonoma como una forma de relacin de la universidad con el estado. En algn sentido se tratara de una Autonoma poltica, administrativa y docente de los universitarios Ningn universitario tendra que ser perseguido por el estado en funcin de sus ideas, de las enseanzas que realizase en l a universidad, ni de las teoras que profesase. El estado a su vez no intervendra en las cuestiones propias de los universitarios.

El movimiento de Crdoba tendra otras demandas, como: la seleccin del cuerpo docente a travs de concursos de oposicin pblicos, la duracin el cargo docente por cinco aos con la obligacin de volver a presentar el concurso, la defensa de la democracia, la asistencia libre a clases, la necesidad de abrir varios cursos de la misma materia, la modernizacin de los sistemas de exmenes y la democratizacin de la educacin a travs de la educacin gratuita. Darcy Ribeiro -ex rector de la Universidad de Brasilia- anota en su libro La Universidad Necesaria: Dada la amplitud y ambiciones, este programa sigue siendo la bandera de lucha, tanto de los estudiantes, como de gran parte del profesorado latinoamericano, formado bajo su inspiracin (Ribeiro, 1982 : 123).

Algunas notas sobre su impacto en Mxico

La influencia del movimiento de Crdoba se manifest en la realidad mexicana de manera muy temprana. As, a inicios de los aos veinte del siglo pasado un movimiento estudiantil permite la conquista de la Autonoma a la Universidad de San Luis Potos. Recordemos que en 1929, se iniciaba el impacto de la primer gran recesin estadounidense. En enero de ese ao el VI Congreso Estudiantil discuta la necesidad de alcanzar la autonoma econmica y administrativa de las escuelas oficiales del pas y explcitamente se discuti la independencia de la Universidad Nacional frente al Estado. 1El 10 de enero los estudiantes solicitaron tener voz y voto en el Consejo Universitario. En marzo los estudiantes de la Escuela Nacional Preparatoria se inconformaron porque el plan de estudios se elev a tres aos. El 16 de marzo intervino la polica en el plantel. En abril los estudiantes de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales se opusieron a la decisin de modificar el sistema de exmenes de la facultad. Los estudiantes amenazaron con una huelga que finalmente declararon el 6 de mayo. El 8 de mayo el presidente Portes Gil emite un acuerdo, con el cual clausura a partir de esa fecha la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, mientras se opongan a los reglamentos. Si no es posible abrir la facultad en 1929, se suprimir todo el ao de 1930 (Gonzlez del Rivero, Op cit. : 54). La huelga se extendi a otras escuelas. El da 13 dan un ultimtum al rector conminndolo a resolver el conflicto. Portes Gil deja saber que no ceder a presiones mientras el Consejo Universitario flexibiliza las medidas de exmenes. El 28 de mayo se entrega un pliego petitorio a Portes Gil. Lo paradjico es que no incluye la peticin de Autonoma.

Renuncia del secretario de educacin pblica, del subsecretario y del rector de la universidad nacional Destitucin del jefe de la polica y del jefe de seguridad del df

 Eleccin del nuevo rector de una terna que presente el cu , integrar al cu delegados estudiantiles con voz y voto Creacin de un consejo de escuelas tcnicas y de escuelas normales similar al Consejo Universitario Reincorporar todas las secundarias a la enp Castigar a los que agredieron a estudiantes (Mendoza, 2001:63).

El 29 de mayo Portes Gil recibi a los representantes de los huelguistas les explic que no haba fundamentos en sus peticiones, que las escuelas tcnicas de agronoma y veterinaria se incorporaran posteriormente a la universidad, que el modelo pedaggico de las secundarias era un xito. Y los sorprendi ofreciendo la Autonoma. El Congreso se reuni entre el 3 y 5 de junio y aprob la Ley de Autonoma. Ante ello renunci el rector y el director de la Escuela Nacional Preparatoria ( enp ). El 10 de julio se aprob la Ley Orgnica, se design rector (Ignacio Garca Tllez), director de la Facultad de Derecho (Carlos Chico) y director de la enp (Pedro de Alba). Dos das despus concluy la huelga.

La Ley de Autonoma estableca: La universidad ser autnoma, sin embargo, sigue siendo nacional y por ende una institucin del Estado. Sus fines son impartir educacin superior, organizar investigacin cientfica principalmen te sobre problemas nacionales y utilizar la extensin universitaria para poner la universidad al servicio del pueblo. Deber contar con fondos propios, mientras tanto recibir subsidios del estado El estado debe atender la educacin bsica por lo que es deseable que los interesados en es paguen colegiaturas (Marsiske, 2001: 158). Esta Autonoma era incompleta: El presidente reserv el derecho de presentar terna al cu para la eleccin del rector, as como el derecho de veto sobre la s resoluciones universitarias La sep envi un delegado al cu para informar El rector deba enviar un informe anual al presidente, al Congreso y a la Cmara de Diputados La Universidad no tena patrimonio propio la Cmara de Diputados le garantizaba por lo menos cuatro millones de pesos anual es El presidente vigilara el manejo de los fondos de la Universidad ( Ibid : 160).

Sin embargo, el conflicto no se resolvi, el Lic. Ignacio Garca Tllez, as lo confi en una entrevista a Bertha Elena Gonzlez del Rivero, (7 de marzo de 1983), quien cita de la misma el rector se acerc al presidente y le expuso su punto de vista respecto de la solucin del conflicto, buscando un dilogo pacfico con los lderes estudiantes. Como respuesta recib una fra mirada de parte del presi dente. En 1993 se celebra el Primer Congreso Universitario. El gobierno responde cambiando la Ley Orgnica de la Universidad, (octubre de 1933) ahora sera Universidad Autnoma de Mxico (se elimina la palabra nacional, en ese momento el presidente es Abelardo Rodrguez). En vez del subsidio anual el gobierno otorgara como aportacin nica la cantidad de diez millones de pesos, y en el futuro de la Universidad no recibira ms ayuda econmica. Se buscara que la universidad funcionara con los rditos que este capital producira. Salvador Azuela expres que se trat de matar de hambre a la institucin, Francisco Larroyo consider con tan callada y malvola intencin se pensaba que con situacin econmica tan aflictiva, la universidad abdicara de su Autonoma (Gonzlez del Rivero, Op cit.: 61). Hacia 1938 la Universidad vuelve a recuperar la confianza del Estado, quien le vuelve a otorgar subsidio y se concede la llamada autonoma total donde el estado deja en manos de los univers itarios la eleccin de sus autoridades. Sin embargo debemos pensar Cules son las lecciones nos ofrece este periodo sobre la autonoma universitaria?, Cules se pueden extraer sobre movimientos estudiantiles y sobre las difciles relaciones Universidad-Estado o Universidad-Gobierno? En primer trmino nos permite visualizar que la autonoma tiene una riqueza acadmica, pero que no puede tener una dimensin econmico/financiera. Esto es las universidades dependen de un financiamiento externo, fundamentalmente de carcter gubernamental.

En nuestro pas las universidades autnomas son pblicas y dependen del subsidio del Estado. En otros pases pueden ser privadas (pero dependen del financiamiento que obtengan de los particulares que estn detrs de su fuente de recursos econmicos). No existe autonoma poltica, como desvinculacin de los procesos que regulan el proyecto global de nacin y las reglas particulares de una sociedad especfica. L a Universidad se ve compelida a obedecer el marco global de las leyes de un pas, y las formas polticas que existen al interior de una sociedad. Ms an, en ese modelo que se denomina autonoma limitada obliga a la universidad a travs d el rector a informar, hoy se dice rendir cuentas, al Congreso de la Unin, a las autoridades federales y a la sociedad en su conjunto. Est rendicin de cuentas hoy se vuelve una exigencia mltiple. Las universidades tienen que cumplir con las normas de la Secretaria de Hacienda para su ejercicio presupuestal, de la Contadura Mayor de la Cmara de Diputados. Todo ello adems, se encuentra de alguna forma vinculado con el presupuesto anual que fija la misma Cmara. En el punto de vista acadmico, el funcionamiento de las universidades se encuentra regulado por un conjunto de disposiciones de la sep . Desde las que emanan de la Ley de Pro fesiones, hasta las actuales exigencias de participar en procesos de acreditacin de sus diversos programas. El establecimiento de sistemas de evaluacin nacionales (como los programas de estmulos para los profesores de tiempo completo, o los exmenes de egreso de la licenciatura), as como los diversos programas que ha establecido la sep para impulsar la denominada Modernizacin de la Educacin Superior en Mxico, hoy expresados en el Programa Integral de Fortalecimiento de las Instituciones Pblicas de Educacin Superior.

No todos los sistemas de educacin superior tienen como baluarte la Autonoma

Debemos analizar si la Autonoma universitaria es un valor de las universidades iberoamericanas (Autnoma de Madrid, Autnoma de Mxico, etc.), pero no todos los sistemas de educacin superior la considerar una condicin sine qua non para la educacin superior. Ms an en la denominacin de estas instituciones en Amrica Latina observamos otras tendencias: a) las que defienden su sentido nac ional: Universidad Nacional de Bogot, Nacion al de Crdoba; b) las que reflejan la cosmovisin central de nuestros pases: Universidad Central del Ecuador, Central de Venezuela; c) las definidas por el nombre de una ciudad Universidad de Brasilia, de Buenos Aires, de la Ciudad de Mxico, o bien, universidades que reflejan el pas, Universidad de la Repblica (Uruguay); y d) las que conservan un carcter religioso Universidad de San Carlos, San Marcos, Michoacana de San Nicols de Hidalgo, Catlica de Chile. En los pases sajones no encuentran esta conceptuacin. Por ejemplo: en los EU encuentran la Universidad de Harvard, de Chicago, de Winsconsin, de Stanford, ninguna de ellas se define por su carcter autnomo. Por el contrario se consideran universidades de Investigacin (no todas lo son), vinculadas al sector productivo y recibiendo donativos y proyectos de investigacin del estado y tambin del capital privado. De hecho, es una universidad, mucho ms atenta que la nuestra a las seales del mercado. De alguna manera esta relacin con el mundo del trabajo afecta lo acadmico. Por ejemplo, la definitividad (tenure) se logra mediante un concurso donde se evala: a) que se hayan publicado dos artculos cientficos en los seis aos, b) el dinero que el acadmico ha podido conseguir a travs de proyectos que ha ofrecido (Bensimon, et al ,1996). En Europa tampoco se encuentra ese ritual de la Autonoma: la Universidad de Pars, la Sorbona; o las inglesas como Oxford, Cambridge, o en Alemania (la Universidad de Berln). Todo ello nos muestra que este no es un problema mundial.

La Autonoma en las recientes polticas de la educacin superior en Mxico

Iniciamos esta exposicin reconociendo que el tema de la autonoma no se puede considerar central en el debate internacional de la educacin superior. Ms an debemos reconocer que los estudios internacionales sobre el sistema de educacin superior mexicano apuntan hacia considerar a la autonoma, como uno de los problemas que originan la dificultad para modernizar la educacin superior en el pas. En el primer estudio externo de evaluacin que solicit el Gobierno de la Repblica en 1990, al Consejo Internacional para el Desarrollo de la Educacin -organismo que en la dcada de los ochenta haba realizado una actividad similar para el gobierno espaol- se reporta de esta manera la caractersticas del sistema de educacin superior:

La situacin se ha complicado an ms debido a tres factores: a) el papel que desempean en las universidades (especialmente en las ms antiguas y ms grandes) las poderosas alianzas de maestros, estudiantes y empleados no acadmicos... b) el colapso progresivo del espritu universitario tradicional y del proceso de toma de decisiones que involucran al rector y al personal acadmico... c) la interpretacin extrema de la autonoma, en muchas universidades, ha fragmentado la autoridad central, debilitando sustancialmente el papel del rector y de otros dirigentes y ha hecho casi imposible desarrollar un consenso universitario total en los asuntos importantes (Coombs, 1991: 45).

Al profundizar sobre este aspecto manifiesta

...el concept o de autonoma resulta exagerado y va ms all de lo razonable y, especialmente, cuando se le utiliza como refugio para proteger intereses opuestos a las tan necesarias reformas e innovaciones acadmicas, se puede convertir en autodestructiva... a menudo se corrompe y s e hace mal uso del concepto de autonoma universitaria al exagerar sus sentido ms all de todo lmite razonable ( Ibid : 46 y 47).

En sntesis la Autonoma universitaria es objeto de crticas por los siguientes aspectos: No existe autonoma financiera, como se ha mostrado No existe extraterritorialidad (aunque sea empleada para justificar una serie de violacin de leyes, impedir que ingrese la polica al espacio universitario) Las universidades deben regirse por un marco jurdico nacional, pero tambin deben cumplir proyectos educativos estatales, as como responder a normas nacionales en la administracin de su presupuesto.

Tiene futuro la Autonoma universitaria?

En el contexto e historia de la educacin superior mexicana es incuestionable que el futuro de la Aut onoma universitaria se encuentra ligado a que estemos en condiciones de poderla precisar. Sin embargo quiz fuera conveniente establecer con mayor claridad un conjunto de normas sobre la misma. En este rubro es muy importante analizar la Ley Orgnica de las Universidades Espaolas recientemente aprobada en diciembre de 2001. Vale la pena precisar que dicha aprobacin se dio con un amplio desacuerdo de los rectores de las universidades espaolas, quines criticaron ampliamente y pblicamente el proyecto por ms de seis meses. La decisin del parlamento espaol no tom en cuenta esta situacin; de igual forma es necesario tener presente que esta ley equivale a una ley general de educacin superior y no a una ley orgnica universitaria en el sentido que la conocemos en nuestro medio; asimismo, conviene tener presente que en 1998 los Ministros de Educacin de la Unin Europea firmaron los Acuerdos de Bolonia, y en 2001 reunidos nuevamente en Praga acordaron establecer un sistema unificado de educacin superior en la Unin para el ao 2010. Este acuerdo permitir el libre trnsito de estudiantes, y al mismo tiempo obligar al sistema a realizar profundas adecuaciones a la nueva realidad. Sin embargo, en este contexto la Ley de 2001 no slo formalmente reconoce la Autonoma, sino que establece una delimitacin muy clara sobre la mis ma, de manera expresa: Las universidades estn dotadas de personalidad jurdica y desarrollan sus funcion es en rgimen de autonoma y coordinacin entre ellas 2 . A este reconocimiento en el mismo Artculo 2, dedica un amplio espacio para delimitar el contenido de la autonoma de tal forma que establece: En los trminos de la presente Ley, la Autonoma de las universidades comprende: a) La elaboracin de sus Estatutos y, en el caso d e las Universidades privadas, de sus propias normas de organizacin y funcionamiento, as como de las dems normas de rgimen interno. b) La eleccin, designacin y remocin de los correspondientes rganos de gobierno y representacin. c) La creacin de estructuras especficas que actan como soporte de la investigacin y de la docencia. d) La elaboracin y aprobacin de planes de estudio e investigacin y de enseanzas especficas de formacin a lo largo de toda la vida. e) La Seleccin, formacin y promocin del personal docente e investigador y de administracin y servicio as como la determinacin de las condiciones en como han de desarrollar sus actividades. f) La admisin, rgimen de permanencia y verificacin de conocimientos de los estudiantes. g) La expedicin de los ttulos de carcter oficial y validez en todo el territorio nacional y de sus diplomas y ttulos propios. h) La elaboracin, aprobacin y gestin de sus presupuestos y la administracin de sus bienes. i) El establecimiento y modificacin de sus relaciones de puestos de trabajo. Cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones sealadas en el Aparado 2 del Artculo 1 (Ley Orgnica de las Universidades, Artculo 2).

De esta manera se delimita un contenido que deja claro no slo lo que es la Autonoma universitaria, sino tambin todo aquello que no entra en ella, fundamentalmente lo que se puede considerar como extraterritorialidad.

Referencias

Bensimon , E., Neumann, A., Birnbaum, R. (1996). Promotion and tenure: community and socialization in academe , Redesigning Collegiate Leadership: Teams and Teamwork in Higher Education, Johns Hopkins University Press. Coombs , P. (Coord.) (1991). Estrategia para mejorar la calidad de la educacin superior en Mxico. Informe para el Secretario de Educacin Pblica realizado por el Consejo Internacional para el Desarrollo de la Educacin, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Gonzlez del Rivero, B. (1989). La autonoma universitaria y sus implicaciones laborales 1929-1933, Mxico, CESU, UNAM. Marsis ke , R (Coord .) (2001). La universidad de Mxico , Mxico, CESU- Plaza y Valds. MENDOZA, Javier (2001). Los conflictos de la UNAM en el siglo XX , CESU, UNAM, Plaza y Valds. Ribeiro , Darcy. (1982). La universidad necesaria, Mxico, UNAM. Tamayo , R (1987). La universidad medieval , Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Unin de Universidades de Amrica Latina.
1 Los datos de esta seccin estn tomados de Gonzlez del Rivero, B. (1989).volver. 2 Ley Orgnica de las Universidades. Aprobada por el parlamento diciembre de 2001. http://www.crue.org volver.

Anlisis Temtico
Guillermo Jimnez Fernndez
iAsociacin Mexicana de rganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educacin Superior.

Autonoma y rendicin de cuentas Resumen

Existe un conflicto en torno de la autonoma universitaria por la interpretacin del espritu que se hace de ella; es conveniente que las instituciones involucradas se aglutinen para redefinir el concepto desde su punto de vista jurdico, plasmando su contenido en una Ley General de Autonoma Universitaria. Con ello se precisarn las relaciones entre el Estado y las instituciones de educacin superior pblicas, articulando a buena parte de la educacin superior mexicana. Esta iniciativa reducir conflictos, definir alcances y fronteras en la medida que se convierta en una norma de aplicacin general, evitando las fricciones polticas por su interpretacin. Palabras clave: Autonoma, legislacin, polticas pblicas.

Abstract
University autonomy has arisen conflict due to the interpretation of its true driving force. Institutions involved must come together in order to redefine the concept form a legal perspective, therefore including it in a General University Autonomy Law. With such actions, the relationship between the State and public higher education institutions would be clearly described, therefore including a significant portion of the Mexican higher education system. Moreover, this initiative would reduce conflicts, define scopes and borders while becoming a generally applied standard and preventing political friction due to interpretation. Key words: Autonomy, law, public policy. Existe cierto consenso en afirmar que el rgimen de autonoma universitaria es una caracterstica y una conquista de las universidades latinoamericanas. La primera Autonoma se obtuvo en el continente a principios de 1918 en Crdoba, Argentina.

Autonoma universitaria en Mxico

En nuestro pas la primera Autonoma universitaria proclamada, surge en el Instituto Cientfico Literario, que se convirti posteriormente en la Universidad Autnoma de San Luis Potos, sin embargo, es realmente, hasta que la Universi dad Nacional adquiere la Autonoma, que este concepto empieza a tener relevancia y a constituirse en una aspiracin y meta de otras universidades e incluso de otros organismos del pas. A partir de las libertades que conlleva la Autono ma, se hace necesario crear las condiciones que permitan el desarrollo de la libertad acadmica y de gobierno; organizacin; regulacin interna; administracin del patrimonio; polticas de admisin de alumnos y

contratacin de personal. Con base en estas premisas surgen la mayora de las leyes orgnicas de las universidades pblicas autnomas en Mxico.

Dificultades de interpretacin de la Autonoma y desconfianza social

Este precepto, que en la actualidad tiene rango constitucional, ha transitado por diversas interpretaciones, que en muchos momentos han constituido una distorsin del concepto, al ser utilizado para resguardar feudos internos de sindicatos, estudiantes y grupos polticos y sociales con intereses particulares. Ha sido pretexto para cubrir ineficiencias de algunas administraciones, considerndose soberanas dentro de otra soberana. Tambin, en aras de la Autonoma, se ha dado lugar a conceptos de extraterritorialidad absolutamente antijurdica o hacia una impunidad generadora de inseguridad dentro de las propias instituciones. Por otra parte, en diversas circunstancias, los gobiernos federal y locales se han valido de la Autonoma para desentenderse de las necesidades de las universidades y en muchos otros momentos, a travs del subsidio, presionan hacia tendencias o proyectos con intereses especficos, que de alguna forma menoscaban la libertad de las instituciones. Estas distorsiones que mucho tienen que ver con la falta de precisin del concepto, tanto en el texto constitucional como en las propias leyes orgnicas, han generado dificultades internas, pero sobre todo, desconfianza de la sociedad hacia las universidades, y frecuentemente tensin entre ellas y el gobierno. Un ejemplo de ello es que ante el desarrollo de eventos violentos en las universidades, la falta de precisin del concepto ha trado como consecuencia que grupos con intereses particulares conviertan en rehn a las instituciones, sustentados en la autonoma generando con ello un impacto social de descrdito, tanto en el concepto como en las instituciones educativas. Otro de los aspectos trascendentes de la falta de precisin de los alcances y lmites conceptual es y jurdicos de la Autonoma, es que ha generado una diversidad de leyes orgnicas de universidades que son resultado de las interpretaciones jurdicas de sus propias comunidades y de los r ganos legislativos estatales, escenario que dificulta la articulacin de las universidades. En relacin con el manejo de los recursos pblicos, en los ltimos aos se desencaden un reclamo social de rendicin de cuentas que alcanz a las universidades. Dio origen a las leyes de Fiscalizacin Superior de la Federacin y de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Estas nuevas leyes volvieron a poner en el centro del debate la autonoma universitaria, la mayora de los abogados de las universidades coincidieron en que se vea vulnerada, especialmente por la ley de Fiscalizacin. Se percibi como una intromisin del Estado, en los asuntos de las instituciones educativas, que un rgano perteneciente al poder legislativo tuviera ahora la facultad de revisar el destino y aplicacin de los recursos pblicos en las universidades. De estos complejos antecedentes y realidades en que se encuentran insertas las universidades, surge el inters por integrar esta propuesta de crear un marco normativo para la Autonoma universitaria, que delimite muy claramente las fronteras de este precepto de libertad, y aborde los temas de fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas. Para que una iniciativa de ley que se presente al Congreso tenga fuerza para lograr su aprobacin, es condicin indispensable que desde la concepcin del proyecto exista el compromiso de las instituciones de realizar un trabajo de conjunto, en el que otorguen mayor relevancia al liderazgo de la anuies , para cohesionar los esfuerzos. La Autonoma es solo uno de los temas trascendentales de la educacin superior que requiere de un nuevo marco jurdico, porque es una realidad, que ha sido rebasado por la regulacin pactada y por las nuevas configuraciones institucionales. Por ello es impostergable e imprescindible generar una transformacin profunda del mismo, para conformar una nueva arquitectura normativa en la que se fundamente el proyecto de educacin superior que demanda y requiere el pas. Esta nueva arquitectura deber tener como caracterstica la capacidad de responder con flexibilidad a los vertiginosos cambios derivados de la globalizacin y virtualidad mundial, sin descuidar los principios bsicos sociales a los que debe atender la educacin superior y muy especialmente las universidades, cuyo compromiso social es mucho ms amplio, al abarcar las funciones de docencia, investigacin y difusin de la cultura. El nuevo marco que se propone crear debe ser el gran artfice para articular y ordenar todo el sistema de educacin superior, definiendo con toda precisin la participacin de las diferentes instituciones pblicas de educacin superior en funcin de los objetivos para las que fueron creadas, privilegiando la descentralizacin de la educacin sin perder la direccin federal. En este sentido, sera muy importante primero redefinir los objetivos del sistema de educacin superior del pas, con base en los principios y objetivos nacionales, para posteriormente disear el andamiaje jurdico en que se sustentar, y no al revs como suele suceder. En estas acciones mucho nos podran ilustrar experiencias como la de Espaa, que conform una nueva ley orgnica para sus universidades con el fin de ordenar y reestructurar su sistema universitario, para dar respuesta a los cambios derivados de la insercin de ese pas en la Unin Europea.

Ley de Autonoma para universidades y nuevo esquema de rendicin de cuentas. Una propuesta
Es conveniente que las universidades afiliadas a la anuies conjunten sus esfuerzos en aras de conformar una nueva concepcin de autonoma, que se materialice en una normativa general reglamentaria de la fraccin vii del Artculo 3 constitucional, una Ley General de Autonoma Universitaria.

La conformacin en Mxico de esta Ley representa la gran oportunidad de precisar las relaciones Universidad-Estado y puede constituir el gran instrumento de ordenacin y articulacin de las universidades autnomas con el sistema de educacin superior del pas. La clarificacin de los alcances y fronteras de la auto noma, en una norma de aplicacin general para las universidades, coadyuvar a resolver la mayora de los problemas derivados de la falta de d efinicin del concepto, reducir los conflictos por diferencias de interpretacin, y evitar que situaciones con tamiz poltico se escuden en la indefinicin de la Autonoma.

Temas que la Ley de Autonoma Universitaria debe abordar

Definicin jurdica y conceptual de Autonoma, precisando alcances y fronteras. ste debe constituir el tema central de la ley. Definicin de los esquemas para la articulacin de las universidades autnomas con el sistema nacional de educacin superio r. En estos esquemas, debe quedar muy clara la participacin e interaccin de las universidades con los distintos niveles de gobierno: municipal, estatal y federal. Definicin de los criterios de asignacin presupuestal, estableciendo las bases para lograr que se destine un porcentaje predeterminado del pib , para las universidades. Vinculacin entre universidades autnomas pblicas y privadas, derivando un marco regulatorio para estas ltimas. Establecimiento claro y preciso de los mecanismos de interaccin con las diversas instancias y rganos del poder ejecutivo y legislativo, con los que deba existir una relacin directa, precisando la forma de insertarse al proyecto rector del pas, tanto en materia de educacin como en las dems tareas sustantivas y adjetiv as que desarrollan las instituciones.

En este sentido, el trmino interactuar es relevante, porque no se trata de convertir a las universidades autnomas mexicanas, en entidades dependiente s de las secretaras de Estado u organismos pblicos. que deban guiarse por las polticas temporales del gobierno federal y/o estatal en turno. Se trata, por el contrario, de crear a partir de esta ley el andamiaje jurdico y estructural que impulse la participacin directa de las universidades en la definicin de las grandes polticas en materia de educacin, inve stigacin y difusin de la cultura, creando de esta forma, una gran sinergia que impulse de manera definitiva al sistema educativo nacional. Precisin de temas relacionados con la docencia, investigacin y difusin de la cultura que resulten generales y estratgic os para las universidades y para la cohesin del sistema universitario. Clarificacin de los conceptos que han generado dificultades al interior de las instituciones y en su relacin con el gobie rno (ejemplo: en que consiste la libertad de administracin d e sus recursos cuando una gran parte de los subsidios se encuentran etiquetados). Incorporacin resignificadas en el contexto universitario, de las nuevas obligaciones derivadas de las leyes de Fiscalizacin Superior de la Federacin y la de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (al final se plantea la propuesta concreta de este punto). Delimitacin especfica de los campos de competencia jurdica ante eventos violentos, co mo los que han enfrentado las instituciones, en los que por falta de claridad de las fronter as de la autonoma se ha generado confusin y falta de accin por parte de las instituciones y las autoridades federales o locales.

De esta nueva ley se debern desprender en cascada modificaciones a las leyes internas de las universidades y en sus estructuras, oportunidad valiosa para replantear varias de las figuras de gobierno y regulacin, haciendo ajustes en los cuer pos colegiados y promoviendo una mayor participacin de la sociedad. Una propuesta en este sentido es crear un Consejo de Ciudadanos o Social, en el que estn representados los diversos sectores de la sociedad: las cmaras de la industria y el comercio, autoridades de educacin del gobierno federal y/o estatal, del conacyt , del Poder Legislativo de cada una de las principales fuerzas polticas del pas, etc., que funcione como rgano de consulta y asesora de la universidad. Un ejemplo que se podra analizar es el caso de la Universidad Autnoma de Sinaloa. G randes beneficios se podran derivar de una Ley de Autonoma, que precise conceptos, delimite r esponsa bilidades y atribuciones a las universidades reconociendo y aprovechando en favor del pas e l gran capital intelectual con que cuentan.

Fiscalizacin y rendicin de cuentas

La Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin y la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental establecen una serie de nuevas obligaciones a las universidades que ahora deben incorporarse a la normativa universitaria. Las universidades autnomas, son altamente sensibles a los requerimientos sociales. Es muy importante cuidar que no se utilicen stas normativas y sus interpretaciones por instancias gubernamentales, legislativas o judiciales, para intervenir en las instituciones con fines polticos o de cualquier otra ndole que las afecte.

Una forma de lograrlo es que las propias universidades, con base en las citadas leyes, adecuen los lineamientos relativos a la fiscalizacin y transparencia y los inserten en su normativa. En este caso, la p ropuesta es que los aspectos relativos a la fiscalizacin queden contenidos en la ley de Autonoma, por tratarse de lineamientos federales, y los relativos a la tran sparencia se incluyan en esa ley solamente en sus disposiciones generales, en tanto sus especificaciones, derivadas de las leyes locales que les ataen, se incluyan en las normativas internas, como son las leyes orgnicas de las universidades. En este sentido, ya se han desarrollado acciones promovidas por la amocvies (Asociacin M exicana de rganos de Control y Vigilancia en Ins-tituciones de Educacin Superior, que agrupa a los contralores y auditores de las universidades pblicas) y apoyadas e impulsadas por la anuie s , que representan avances para lograr el doble propsito de conformar un marco especfico para la fiscalizacin, rendicin de cuentas, transparencia y acceso a la informacin en las universidades, y construir los procedimientos y mecanismos homogneos pa ra su aplicacin en las universidades autnomas

Avances en materia de fiscalizacin y rendicin de cuentas

Con relacin a la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, la amocvies , en coordinacin con la anuie s , est desarrollando una propuesta que define en trminos generales los mecanismos y procedimientos para la fiscalizacin de las universidades y que parte de la construccin de un acuerdo entre anuie s , y la asf (Auditoria Superior de la Federacin), que plantea los siguientes objetivos: Disear con base en la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, un marco normativo general para fiscalizar con crite rios unificados a todas las universidades, sin menoscabo de las atribuciones que la propia ley confiere a la asf , para la realizacin de auditoras directas Definir los procedimientos y mecanismos especficos para la rendicin de cuentas. Sistematizar la rendicin de cuentas a la asf , a part ir de la generacin de flujos homogneos de informacin financiera y de resultados que se integren a la cuenta pblica nacional. Precisar que las revisiones directas a las universidades pblicas autnomas se realicen conforme a sus normas internas, exc epto en los casos en los que los recursos federales o estatales que se revisen se encuentren especficamente sujetos a normas distintas. Lograr q ue las revisiones de la asf se realicen en coordinacin con los rganos internos de control y vigilancia de las in stituciones, para evitar duplicidad de esfuerzos y recursos. Favorecer que los procesos de fiscalizacin sea n integrales, es decir, que la asf pueda revisar integralmente a las instituciones, a partir de la firma de convenios entre la Auditora Superior y los rganos de fiscalizacin locales.

Esquema de rendicin de cuentas

Para materializar el acuerdo, se propone un esquema de rendicin de cuentas que parte del flujo de informacin financiera homognea, similar al que se entrega al Congreso, a la asf y a la sep , que consiste en: estados financieros (auditados por despachos contables independientes) y otros informes financieros significativos que ahora se propone complementar con un estado de logros y resultados de las universidades. Para conformar el nuevo estado de logros y resultados del periodo, resulta de la mayor importancia disear una metodologa para el registro de los avances y resultados de las instituciones, que permita informar sistemticamente a la sociedad en general, a los legisladores y al gobierno, sobre el trabajo cotidiano de las universidades y sobre todo de los resultados y su impacto en el pas, e incluso en el mundo, para que aunados a los estados financieros y otros informes administrativo-financieros que ya se entregan a la sep , constituyan una autntica rendicin de cuentas. Como puede resultar un proceso largo y complejo, se propone que las universidades conformen un sistema de indicadores en el que se apoye el registro de avances y logros de las mismas. La idea sera que, en tanto se define este sistema, se inicie integrando el estado de logros y resultados con la informacin significativa que defina cada una de las universidades, y se continue trabajando en la definicin tanto de indicadores, como de la metodologa de registro de avances y logros. Resulta importante reiterar que estos indicadores deben emanar de las propias instituciones y deben ser conformados con estricto rigor cientfico. En el documento se plantean tambin los procedimientos y mecanismos, para el desarrollo de las revisiones directas y/o rubros especficos, los cuales se pretende conformar de comn acuerdo con la asf . Respecto a los despachos que auditan a las universidades, se plantea en la propuesta que formen parte de un padrn aprobado por la amocvies , con lo que se tendra un mayor control y confianza en el trabajo desempeado por los mismos.

Avances de transparencia y acceso a la informacin

En relacin con la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, se conjuntaron los esfuerzos de tres asociaciones universitarias: Asociacin Nacional de Aboga dos en las Instituciones Pblicas de Educacin Superior ( anaipes ); Asociacin Mexicana de Respo nsables de la Estandarizacin de la Informaci n Administrativa y Financiera en las Instituciones de Educacin Superior ( amereiaf ); y la amocvies , para crear una normativa genera l unificada que ha permitido a las universidades iniciar las acciones de transparencia, an antes de la entrada en vigor de la obligacin para varias de ellas. El resultado de estos trabajos fue la integracin de un documento denominado Recomendaciones generales para el cumplimiento con la transparencia y acceso a la informacin en las ipes .

Objetivo y contenido del documento

El objetivo es constituir una gua o modelo que facilite a las universidades el cumplimiento social y legal de informar de manera estandarizada y permitir el acceso a la comunidad universitaria y a la sociedad en general a la informacin universitaria bajo un adecuado esquema de organizacin y procedimientos, procurando siempre salvaguardar la autonoma universitaria. El documento contiene una serie de recomendaciones sobre los mecanismos de control interno en el proceso de transparencia y acceso a la informacin, pero sobre todo incluye un modelo de acuerdo sobre transparencia, en el que se establecen los lineamientos especficos y procedimientos para atender los requerimientos de transparencia de las universidades. Este esfuerzo podra concluirse en su parte normativa cuando se incorporen, como ya se coment, los contenidos generales del mismo en la legislacin universitaria. Tambin se incluye en el documento, como parte de las recomendaciones para el fortalecimiento del control interno, la propuesta de un ajuste importante a la estructura funcional de las instituciones, consistente en la creacin de contraloras en las instituciones que no cuentan con sta, y la reubicacin de las que existen actualmente y que dependen del rector, transfirindolas a rganos independientes como la Junta de Gobierno, el Consejo Universitario o el Patronato. Ello coadyuvar a garantizar su independencia como rganos de control e incidir en la confianza y credibilidad social. El documento se present en reunin de Consejo de Universidades Pblicas e Instituciones Afines de la anuies , fue entregado a los rectores y se publica en las pginas de Internet de las tres asociaciones que participaron en su integracin.

Conclusin
La conformacin de una Ley General de Autonoma, y la creacin de un nuevo esquema de transparencia y rendicin de cuentas, constituyen opciones que coadyuvan al fortalecimiento del sistema universitario; que de asumirse constituirn un disparador hacia un cambio sustantivo que permitir: Mejorar las relaciones de las universidades con el gobierno federal, estatal, Poder Legislativo, y en general con el entorn o social, al clarificar y delimitar jurdica y conceptualmente la Autonoma. Mayor vinculacin entre universidades, y de stas con los rganos responsables de la educacin, la investigacin y la difusin de la cultura en el pas y en los estados, al establecer en la Ley de Autonoma los lineamientos generales para este efecto. Articular el sistema universitario a partir de la h omogeneizacin de su normativa y de mecanismos expresos, establecidos en la citada ley. Favorecer la unificacin de procedimientos administrativos y la generacin homognea de informacin de las universidades. Perfeccionar los procesos de fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas. Coadyuvar a una mayor credibilidad social en las universidades. Aunque la reforma jurdica general que se plantea y la propuesta especfica de la Ley de Autonoma son urgentes y muy importantes para las instituciones, no son suficientes, ni tendrn mayor trascendencia, si no se encuentran sustentados en un cambio en la visin y actitud de los universitarios, especialmente de aquellos que tienen la direccin de las instituciones en sus manos. Es tiempo de que las universidades cohesionadas por la anuies asuman una posicin de mayor protagonismo en su propio destino y en el del pas, y que eviten con esto la instauracin de modas temporales carentes de definicin jurdica. Hoy por ejemplo, la moda en nuestro pas y en el mundo entero es dejar que las leyes del mercado rijan en casi todos los sectores, y las universidades, como lo seala el rector de la unam , Dr. Juan Ramn de la Fuente, no deben permitir que dichas leyes, se instalen de lleno en el sistema educativo, porque de hacerlo, la educacin acabar convirtindose en una industria y dejar de ser el principal crisol donde se forja la identidad de la nacin. Un nuevo marco de la educacin superior en general y de la universitaria en particular, as como las reformas que de ste se desprendern tanto en la estructura como en la normatividad interna de las instituciones, evitar que tendencias polticas, ideolgicas, econmicas o de cualquier otro orden, se instalen en las instituciones y hagan presa de ellas. Insisto, lo primordial es una postura cohesionada y organizada de las universidades que permita seguir defendiendo sus principales valores como las empresas culturales

ms importantes del pas haciendo vigente el viejo adagio: la unin hace la fuerza, en este caso, la fuerza del espritu e intelecto conjugados.

Anlisis Temtico
Yolanda Legorreta Carranza Correo e:ylc480@prodigy.net.mx
Asesora del Subsecretario Superior e Investigacin Cientfica.

Un estudio de Poltica Legislativa sobre la necesidad de una ley de educacin Superior Resumen
Apartir de uno de los objetivos del Programa Nacional de Educacin 2001-2006: promover la formulacin de nuevos marcos normativos de la educacin superior a travs de la elaboracin de iniciativas de ley en materia de educacin superior, se describe un esquema de poltica legislativa y se aportan elementos adicionales sobre el panorama actual del tipo educativo superior. Se plantea una serie de objetivos y de posibles escenarios de solucin. En cada uno de ellos se describen algunos de sus posibles impactos y se trata de medir las consecuencias de su instrumentacin. Finalmente, considerando una escala de valores se sugiere la solucin ms viable a partir de la consideracin del costo beneficio que representara.

Palabras clave: Autonoma, polticas pblicas, legislacin.

Abstract
Based on one of the objectives of the National Education Program 2001-2006: To promote the formulation of new regulatory frameworks for higher education by means of the preparation of legal initiatives on higher education issues , a legislative policy scheme is described and new elements are provided to contribute to the current panorama of higher education; several objectives and possible scenarios of solution are posed. Each of them describes some possible impacts, and an attempt is made to measure consequences of implementation. Finally, considering a scale of values, the most feasible solution is suggested based on cost-benefit involved.

Key words: Autonomy, public policies, legislation.

Contribuciones al diagnstico de la educacin superior a partir de un esquema de poltica legislativa

La preocupacin constante por una ampliacin y diversificacin de la oferta educativa de estudios superiores, es un tema que se mantiene siempre como reclamo de la sociedad, ms apremiante en determinadas pocas, especialmente en cambios gubernamentales. En el Programa Nacional de Educacin 2001-2006 se formula un diagnstico de la educacin superior en donde se exponen distintas variables que pro porcionan caractersticas a la educacin superior. Se plantea, asimismo, lograr un sistema con una mayor cobertura y mayor calidad en el que se asegure la equidad en el acceso y en la distribucin territorial de las oportunidades educativas, a travs de una serie de objetivos, metas y lneas de accin encaminadas a la revisin y actualizacin del marco jurdico en materia de educa cin superior para permitir su desarrollo y adecuada regulacin y coordinacin (Secretara de Educacin Pblica, 2001: 183, 198, 217). Como parte de los objetivos particulares se prev promover la formulacin de nuevos marc os normativos de la educacin super ior a travs de la elaboracin de iniciativas de ley en materia de educacin superior. En ese contexto, se inscribe el prese nte e studio a partir de un esquema de poltica legislativa y se aportan element os adicionales sobre el panorama actual del tipo educativo superior y ms especficamente en rela cin con las universidades e instituciones de educacin superior ( ies ). Como metodologa de trabajo, se expone la problemtica que ha sido ms evidente y, a partir de los costos sociales que ha producido, se plantea una serie de objetivos y de posibles escenarios de solucin. En cada uno de ellos se describen algunos de sus posibles impactos y se trata de medir las consecuencias de su instrumentacin. Finalmente, considerando una escala de valores se sugi ere la solucin ms viable a partir de la consideracin del costo beneficio que represen tara. Caractersticas de la problemtica en las IES

La diversidad de ordenamientos que regulan a las IES La diversidad y el nmero de ies ha impedido hasta la fecha contar con un anlisis integral y sistemtico de los problemas que les son propios para obtener un diagnstico real que pueda mostrar sus verdaderas dimensiones. Las disposiciones aplicables en materia de educacin superior se encuentran en diversos ordenamientos de forma tal que el subsistema carece de un ordenamiento legal unificado que regule, a travs de disposiciones generales, independientemente de su naturaleza jurdica, el nacimiento ordenado de las ies , su desarrollo, transformacin o supresin. An cuando se ha logrado en otros pases, por ejemplo, en Espaa con la Ley Orgnica de Universidades (2001), en Mxico es an inexistente, en principio, por la dispersin de la legislacin. La variada naturaleza jurdica que caracteriza a las ies , es uno de los componentes que en mayor escala influyen en la falta de una regulacin homognea. Aunque desde hace ms de diez aos se han realizado esfuerzos tendientes a obtener un a legislacin comn, no se han concretado. Su integracin, respetando sus rasgos afines y sus diferencias, en un ordenamiento especfico, se estima como una meta necesaria aunque difcil de alcanzar en el corto plazo si se considera slo el procedimiento constitucional que implica la formacin de leyes, independientemente de otros fact ores, entre ellos, los de orden poltico. Una iniciativa transita por un proceso de a nlisis y discusin hasta su aprobacin definitiva. Tratndose de la educacin, tema sensible a todo estrato social, adquirir necesariamente tintes e intenciones polticas; en su interpretacin se vern reflejadas todas ellas, por muy cuidadosos que los legisladores sean en su redaccin, estructura lgica y otros elementos de tcnica legislativa. En cualquier caso, los proyectos legislativos no estn exentos de los intereses polticos que pueden enturbiarlos. Un amplio espectro de ies de distinta naturaleza coexisten en Mxico constituidas como: Las pblicas federales y estatales autnomas; Lo s organismos pblicos descentralizados dependientes de los gobiernos de los estados; Los organismos desconcentrados de la Secretara de Educacin Pblica; Los organismos dependientes de otra secretara de estado que tenga competencias en materia educativa; y Las que constituyen los particulares como asociaciones civiles para impartir educacin superior con autorizacin o reconocimiento de validez oficial de estudios.

Los instrumentos de creacin son, asimismo, variados, las hay creadas por ley, decreto, acuerdo presidencial e incluso reglamento. De acuerdo con lo anterior, los estudios superiores se imparten en las universidades pblicas autnomas, las instituciones pblicas no autnomas, entre ellas las universidades tecnolgicas, las politcnicas y los institutos tecnolgicos; las instituciones desconcentradas; las escuelas normales y las orientadas fundamentalmente a la realizacin de actividades de investigacin, y que ofrecen adems, estudios de licenciatura y posgrado. Las facultades concurrentes que el sistema jurdico mexicano establece en materia educativa en los artculos 3 fraccin viii y 73 fraccin xxv , constituyen otro factor que ha contribuido a la existencia de diversos tipos de ies . La dificultad de su clasificacin, por el tipo de funciones que realizan, motiv en los aos recientes una iniciativa de la anuies para establecer una tipologa que permita ubicarlas en el tipo correspondiente. Pero para la descripcin de los problemas que las afectan y su anlisis integral, es necesario abordar cmo han sido consideradas desde su surgimiento pues la confusin en su naturaleza ha provocado la de sus relaciones con los poderes pblicos e influido en la inamovilidad de la legislacin. La naturaleza jurdica de las IES Las IES son en general entes creados bajo la forma que el derecho administrativo denomina como organismos descentralizados (descentralizacin por servicio) donde se desarrolla un trabajo especial. Surgen por el acto de un rgano legislador y en el caso de los particulares, por un acto jurdico privado a travs de la constitucin de una asociacin civil. Tratndose de las universidades autnomas son personas jurdicas que tienen por objeto la prestacin de un servicio pblico o funcin social educativa, no sectorizadas y dotadas de personalidad jurdica y patrimonio propios 1. En estas instituciones al no estar expresamente integradas a un sector conforme a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se les otorgan rasgos distintivos en su funcionamiento y en relacin con los dems organismos descentralizados y las coloca en, los hechos, fuera de la dependencia directa y subordinada de los titulares del Poder Ejecutivo y de los secretarios que fungen como coordinadores de sector. Mantienen una relacin ms independiente que sin ser expresa se ha conservado inalterable por mucho tiempo. Las que no gozan de autonoma por ley, a pesar de ser descentralizadas, se les considera estrictamente como organismos dependientes de la administracin pblica sujetas a la observancia estricta de la legislacin externa ; invariablemente se les incluye dentro de la estructura administrativa paraestatal, lo que ha resultado histricamente forzado, pues aunque comparten ciertas caractersticas, su estructura orgnica y su funcionamie nto, son totalmente distintos. Se observa, asimismo, una pronunciada subordinacin de los funcionarios de las instituciones respecto de los gobiernos de los estados que les limita en su actuacin. Paulatinamente y a raz de que empezaron a surgir las ies en Mxico por disposicin de los rganos legisladores, se les otorg una serie de prerrogativas, entre ellas, la facultad de expedir disposiciones internas de carcter reglamentario que han originado rdenes jurdicos propios del mbito universitario con vigencia plena y que frecuentemente chocan con el orden externo. Tal es el caso de las

conductas de los funcionarios universitarios, que la mayora de las legislaciones salvo contadas excepciones, no los consideran sujetos para efectos de las leyes de responsabilidades de los servidores pblicos, sea federal o estatal, pues generalmente prevn las condiciones y procedimientos al interior para determinar las responsabilidades de los funcionarios y, en su caso, para removerlos y ejercer las acciones legales que procedan.

El marco jurdico de la educacin superior El anlisis de la problemtica que aqueja a las ies no puede prescindir de revisar la situacin actual de la legislacin para determinar si es necesaria su transformacin si es inexistente, si debe complementarse, si es obsoleta o si ha resultado ineficaz. El marco jurdico que regula la educacin superior en Mxico y en especfico a las ies ha estado por mucho tiempo inalterable. Por una parte, se encuentran los artculos 3, fracciones vii y viii ; 5, 73 fraccin xxv ; 121 fraccin v ; 122 c base primera, fraccin v inciso l y el 123 constitucionales. Derivadas de dichas disposiciones la Ley General de Educacin (1993), la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional relativo al Ejercicio de las Profesiones (1945), la Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior (1978), la Ley Federal del Trabajo (1980), la Ley Federal de Entidades Paraestatales (1986) y la Ley de Ciencia y Tecnologa (2002). Por otra parte, existen disposiciones aisladas y dispersas en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en relacin con las secretaras de Estado que tienen competencias en materia educativa, las leyes de educacin en los estados y las leyes o decretos de creacin de cada institucin. Del anlisis de los distintos ordenamientos se pueden advertir factores que han influido en el funcionamiento de las ies y que son un reflejo de su vida interna la cual finalmente tiene repercusiones en los nuevos profesionistas que producen y en su actuacin futura.

Las reformas constitucionales y las de la Ley Federal del Trabajo de 1980. Su eficacia a ms de veinte aos Por su naturaleza especfica, las IES han resultado altamente vulnerables en lo que se refiere a sus relaciones de trabajo. Los movimientos universitarios, frecuentemente politizados, han resultado indicadores del grado de estabilidad de aqullas. La situacin laboral de algunas de ellas las identifica en el plano nacional con una imagen negativa de la que no han podido sustraerse por aos, an cuando esta situacin haya sido superada. Alguno s antecedentes que se exponen aqu no son ociosos y aunque existen amplias referencias hemerogrficas y bibliogrficas sobre el tema, se incluyen como evidencia de que los problemas originales que promovieron las reformas constitucionales al Artculo 3 y las de la Ley Federal del Trabajo en 1980 no fueron eliminados en su totalidad, subsistiendo a la fecha. Con base en ellos, es posible cuestionar la eficacia de las reformas relacionadas con el trabajo universitario que, aunque pretendieron resolver una problemtica reiterada en ellas, no lo consiguieron. La reforma constitucional de 1980 consisti en la adicin de la fraccin vii al Artculo 3 y con ella se pretendi que las ies autnomas por ley tuviesen la posibilidad de precisar las modalidades de sus relaciones laborales, y con ello armonizar la autonoma y sus objetivos con los derechos de los trabajadores. A partir de dichas modificaciones, se determin que las relaciones laborales entre el personal acadmico y administrativo y las ies , se normaran por el Apartado A del Artculo 123, en los trminos y con las modalidades que se establecieran conforme a las caractersticas propias de un trabajo especial. Como consecuencia, en ese mismo ao se produjeron reformas a la Ley Federal del Trabajo con la inclusin de un captulo especfico sobre el trabajo especial de las universidades. Se les atribuy, asimismo, la facultad de fijar los trminos de ingreso, promocin y permanencia de l personal acadmico y se dispusieron normas especiales para el trabajo de ste. En el curso de las discusiones previas, las posiciones variaron en ubicar a los trabajadores de las ies en el Apartado A, en el B, o en uno nuevo (apartadoC). En la bsqueda de consensos para lograr una iniciativa viable que regulara las especificidades de las relaciones laborales de los trabajadores universitarios y que armonizara con la autonoma, la libertad de ctedra e investigacin y los fines que persiguen las ies , se sostuvieron diversas posturas y posibilidades, entre ellas, incluso, establec er restricciones al derecho de huelga. No obstante lo anterior, la iniciativa, como es sabido, en este ltimo aspecto no prosper, porque a pesar de que las huelgas afectan la continuidad de las labores se quisieron evitar, al mismo tiempo, las restricciones que enfrentan los trabajadores del sector pblico. Finalmente, las propias instituciones y sus sindicatos se manifestaron a favor de que las relaciones laborales universitarias se rigieran por lo dispuesto en el Apartado A y hubiese un respeto irrestricto al derecho de huelga. Al aprobarse la adicin a la Ley y a pesar de la controversia suscitada, finalmente todas las causales previstas para la huelga subsistieron para ser invocadas. A pesar de ello, las disposiciones especiales que describen al trabajo universitario constituyeron avances importantes en su distincin con otros trabajos especiales y con el trabajo en general, convirtindose en una directiva para las ies en su regulacin interna. La expresin fijar los trminos de ingreso, promocin y permanencia del personal acadmico ha significado la posibilidad de es tablecer en forma exclusiva los requisitos, procedimientos y condiciones para ello. En los aos posteriores, no slo las universidades pblicas autnomas la incluyen en sus leyes sino se ha utilizado para las instituciones privadas. Incluso en las reformas a la Ley de Ciencia y Tecnologa del ao 2002 se incorpor para los centros pblicos de investigacin que desarrollan a la vez la funcin de docencia y les permite regular las especificidades del trabajo acadmico.

As, en las reformas a la Ley Federal del Trabajo se incluyeron la definicin de trabajador acadmico; la facultad exclusiva para regular los aspectos a cadmicos en consistencia con lo que dispuso la Constitucin; las bases para considerar a un trabajador acadmico sujeto de una relacin por tiempo indeterminado; las evaluaciones acadmicas y los rganos competentes para efectuarlas; los tiempos de dedicacin a las actividades acadmicas; las reglas para el ejercicio del derecho de la contratacin colectiva, conforme al Artculo 38 8, la precisin sobre los sindicatos de trabajadores acadmicos y de trabajadores administrativos como sindicatos gremiales y los sindicatos de institucin que abarcan a los dos tipos de trabajadores; la no aplicacin de las clusulas de admisin y exclusin en el caso de trabajadores acadmicos; la no igualdad de salarios, tratndose de trabajo igual en distintas categoras acadmicas; las juntas especiales de conciliacin y arbitraje; la obligacin de dar aviso con diez das de anticipacin a la fecha sealada para la suspensin de los trabajos, y la de fijar el nmero indispensable de tra bajadores que deben seguir trabajando para que se continen las labores cuya suspensin pueda perjudicar irreparablemente la buena marcha de una investigacin o un experimento en curso. En los artculos 353-J al 353-U del Captulo xvii del Ttulo Sexto, se establecieron normas de trabajo que siendo materia laboral fueron calificadas de especiales. La circunstancia de que el legislador haya calificado como especial al trabajo acadmico universitario, tuvo como propsito distinguirlo de las normas que rigen para el trabajo en general y en relacin con otros trabajos especiales (Prez Carrillo, 1990). Algunas normas propias del trabajo en general, como son la jornada y las funciones, adquieren carcter especial reconocido por la ley, por ello pueden existir profesores de jornada completa, de media jornada o por horas, lo que se vincula directamente con los horarios que una universidad puede fijar en relacin con los grupos que se forman y la propia operacin de los programas educativos. En el mismo sentido, las funciones son e speciales y se refieren a la realizacin de las actividades relacionadas con la imparticin de la docencia y la investigacin. Los artculos introducidos a la Ley pretendieron armonizar las normas especiales del trabajo universitario con los derechos laborales de los trabajado res acadmicos; de no ser as, las ies estaran inmovilizadas para cumplir con su objeto. A pesar de ello, por la difcil delimitacin entre los derechos laborales y los aspectos acadmicos, en las actividades cotidianas de las ies siempre est presente la preocupacin por los conflict os laborales. Si pretenden llevar a cabo, por ejemplo, reformas curriculares que implican cambios en la distribucin de las cargas acadmicas y en los horarios, las organizaciones sindicales exigen sujetar a su anuencia o consentimiento cualquier accin y alegan la violacin a los derechos de los t rabajadores y la afectacin a las condiciones de trabajo. Con frecuencia la instrumentacin de cualquier cambio relacionado con el trabajo acadmico es tortuoso y desgastante. La adicin a la Ley Federal del Trabajo, aunque sirvi para regular el trabajo especial universitario slo incluy a las ies que gozan de autonoma por ley, desconociendo a las otras de naturaleza pblica as como a las privadas en lo que se refiere al trabajo que desarrollan, no obstante que realizan las mismas funciones y actividades. Como resultado de las reformas, los dems temas que se refieren a las condiciones generales de trabajo quedaron integrados en el derecho del trabajo en general y su delimitacin, por ser la lnea divisoria tan dbil, provoca confusin, a veces deliberada por parte de los sindicatos. Las disposiciones y procedimientos para los conflictos individuales y colectivos que rigen en el trabajo en general se hicieron extensivos a los del trabajo universitario, dndoles un tratamiento igual. La dificultad ms comn que enfrentan ahora las ies es cmo sancionar las conductas de trabajadores acadmicos que incurren en negligencia o deficiencia en las labores encomendadas cuando stas llegan al punto de la rescisin y las hiptesis no se contemplan en disposiciones especiales. Cada vez con mayor frecuencia, se advierte que las organizaciones sindicales pretenden participar en la cogestin en las instituciones; intervenir en la contratacin de personal de confianza y por honorarios as como decidir sobre la capacitacin del personal acadmico, incluyendo su formacin, actualizacin y superacin. A pesar de que el Captulo especial de la Ley Federal del Trabajo previ el ingreso y la promocin del personal acadmico con base en evaluaciones practicadas por rganos competentes, que comnmente se le pretende equiparar con el escalafn para considerar la antigedad como elemento nico y suficiente para ascender a una categora o nivel superior. La preparacin acadmica y la escolaridad exigidas al profesorado parecen irrelevantes y algunos sindicatos pretenden su negociacin bilateral. En el mismo sentido, buscan tener injerencia en la organizacin y distribucin de grupos y an ms en horarios y asignacin de cargas docentes y de investigacin. Tratndose del otorgamiento de estmulos y becas como medidas para garantizar y reconocer la permanencia, defienden y pretenden su asignacin definitiva e igualitaria, como parte integrante del salario, con independencia de la productividad y calidad acadmica evaluadas. Las nuevas condiciones jurdicas que propiciaron l as reformas indujeron a otras situaciones, tam bin de ndole laboral, que cotidianamente afectan las actividades, como son las contratacion es por honorarios que sustituyen a las de carcter laboral, desconociendo los beneficios vinculad os con la antigedad y las prestaciones y que generan constantes reclamos sindicales o mantienen en la incertidumbre a los trabajadores. Por otro lado, en la contratacin colectiva se ha producido un incremento de beneficios en prestaciones diversas, como son las contrataciones temporales no justificadas pero aceptadas, la creacin de plazas administrativas que propician el crecimiento excesivo de las plantillas. Ello permite el ejercicio de la clusula de admisin a los sindicatos para mantener su clientela; la creacin de plazas no justificadas por la indefinicin o la falta de precisin de los perfiles; la duplicidad o exhaustividad en las funciones y el otorgamiento de concesiones excesivas a las organizaciones sindicales no slo econmicas sino en permisos y comisiones. A travs de la constitucin de comisiones mixtas, se encubre la intromisin de las organizaciones sindicales en aspectos acadmicos a travs de las cuales, en algunas ies , se busca participacin en procedimientos de ingreso de personal acadmico, en los de promocin y en el otorgamiento de becas y estmulos. El involucramiento en temas que de manera exclusiva corresponde regular a las ies , es inducida en las revisiones contractuales e incluso en las salariales con el pretexto de violaciones a los contratos. Un nmero significativo de ies desarrolla sus negociaciones contractuales en condiciones adversas, que al sufrir huelgas constantes son conocidas ms por estar continuamente paralizadas que por sus resultados acadmic os. La circunstancia de que sus fechas de emplazamiento no sean coincidentes y tengan condiciones distintas, ha impedido una accin conjunta de proporciones mayores; adems, los sindicatos ms combativos no han logrado el liderazgo entre el resto, lo que no ha impedido mantener movimientos de huelga injustificados. Ello hace evidente que a ms de veinte aos de aprobadas las ref ormas, stas no significaron una modificacin sustancial en el clima laboral. La posibilidad de reformar la Ley Federal del Trabajo, aunque deseable, es ms bien remota y no mejorara la situacin ante prcticas y conveniencias ya establecidas. En una hipottica reforma, se reproducira el mismo escenario que precedi a las reformas de 1980, traducindose en un conflicto social y poltico de probables injerencias partidistas, aislada de la problemtica global de la educacin superior y en el que prevalecera la irrenunciabilidad de los derechos laborales.

Por ser producto del acuerdo de voluntades, todas aquella s clusulas que histricamente las ies han incorporado a sus contratos colectivos de trabajo que afectan la autonoma, se estiman difciles de recuperar a no ser por la accin negociadora que individualmente lleven a cabo pues la va que jurdicamente fue posible tuvo una vigencia limitada de dos aos y fue ignorada por la mayora de las ies cuando se public 2 .

La Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior En lo que se refiere a los dems ordenamientos que integran el marco jurdico de la educacin superior, la Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior, en sus 27 disposiciones hace el mayor nfasis en la asignacin de recursos por parte de la Federacin. stos se condicionan a las posibilidades presupuestales, a la planeacin institucional, a la existencia de programas de superacin acadmica y de mejoramiento administrativo, al conjunto de gastos de operacin, a la atencin a las prioridades nacionales y a la participacin de las instituciones en el desarrollo de la educacin superior. En la prctica, por las condiciones impuestas, la asignacin ha creado inconformidades. A pesar de los intentos por formular esquemas para la asignacin, los criterios de distribucin no han dejado satisfecho a nadie. Las polticas del Estado en relacin con el financiamiento de las ies han tenido que sortear obstculos de toda ndole sin lograr ser equitativos. En ello, han influido diversos factores como los periodos de e stabilidad y crisis econmicas; el gasto desigual en los subsistemas, las prioridades establecidas en los diferentes niveles educativos que conforman el tipo superior; las condiciones y necesidades de las instituciones y la diferencia en el tamao y matrcula de las mismas. En cambio han resultado ms eficaces los programas federales concretos donde las instituciones participan para la obtencin de recursos. Gonzalo Varela (1997), advirti que: ...La anuies en coordinacin con la sep tambin tom los resultados de los primeros ejercicios de evaluacin demandados a las instituciones de educacin superior para advertir que las deficiencias y situaciones adversas del sistema universitario eran estructurales y de carcter funcional, habindose agravado en la mitad de los ochenta. Con base en este diagnstico pesimista, la anuies present a la Coordinacin Nacional para la Planeacin de la Educacin Superior ( conpes ) diez tareas prioritarias que requeriran recursos adicionales a fin de corregir la problemtica identificada, as como cinco programas interinstitucionales de alcance nacional. Las metas prioritarias seran: actualizacin de programas y mejora en la formacin de profesionistas, docentes e investigadores; revisin y readecuacin de la oferta educativa entendida como atencin al nmero de matrcula, oferta de carreras segn necesi dades regionales; cierre de programas innecesarios; actualizacin de la infraestructura acadmica (en cuestin de bibliotecas, sobre todo), definicin de investigacin y posgrado con base en una visin nacional; reordenamiento administrativo y normativo de las instituciones; creacin de un sistema moderno de informacin acadmica (carencia endmica en el sistema de educacin superior), diversificacin de las fuentes de financiamiento y participacin de los sectores sociales y pr oductivo en las tareas de la educacin superior, establecimiento de estmulos acadmicos y deshomologacin salarial, y mejoramiento del procedimiento para otorgar subsidios. Estos programas se implantaran paulatinamente y de acuerdo con las condiciones de cada centro de estudios. Algunos de los programas que se generaron y transformaron en los ltimos aos se orientan a la mejora del grado de habilitacin del personal acadmico y a contribuir al fortalecimiento de la infraestructura de las ies . Tal es el caso del Programa de Mejoramiento del Profesorado ( promep ), el Programa de Superacin del Personal Acadmico ( supera ), el Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario ( proadu ), ltimamente el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional ( pifi ) y otros que son el resultado del impulso de las autoridades educativas federales y que se vinculan a las tareas de autoevaluacin y evaluacin externa, tanto a los programas educativos como a la administracin y la gestin institucional, que fundamentalmente han venido practicando los Comits Interinstitucionales de Evaluacin de la Educacin Superior ( ciees ) y que inician nuevas organizaciones reconocidas como acreditadoras. En la Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior se encuentran tambin disposiciones que establecen las bases para la coordinacin de la educacin superior en el pas; sin embargo, no se aprecian mecanismos claros y operativos para dicha coordinacin que en los hechos ha sido promovida a travs de convenios o impulsada por las acciones de los rganos de la anuies que aglutinan a 138 ies en sus diferentes consejos pero que dejan fuera a instituciones no asociadas. Aunque la Ley para la Coordinacin y en casi todas las leyes orgnicas se seala que los ingresos y los bienes de las instituciones pblicas de educacin superior estarn exentos de todo tipo de impuestos federales, en los ltimos aos ha surgido una problemtica que afecta ya a un nmero importante de ies y que tienen que ver con los impu estos que se les cobran. A partir de 1985, la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de ese ao, derog las disposiciones que concedan exenciones de impuestos, contribuciones de mejoras y derechos establecidos en las leyes federales, d e los estados, del Distrito Federal o de los municipios. En 1993, la misma Ley incluy la derogacin de leyes especiales, reglamentos, acuerdos, circulares y disposiciones administrativas que contuvieran exenciones totales o parciales o c onsideraran a personas como no sujetos de contribuciones con lo que abarc a las leyes de las ies . Con las derogaciones aludidas, fundadas en que la ley posterior deroga a la anterior, se vieron invol ucradas en juicios de impugnacin de pagos y defensa de sus regmenes fiscales. La defensa ha recurrido a diferentes argumentos, como sostener que las disposiciones relativas en sus leyes continan vigentes y no fueron derogadas automticamente por la entrada en vigor de la Ley, pues para su derogacin no se observ el Artculo 72 Constitucional; que se trata de leyes especiales y no generales, y qu e no deben estar exentas ni sujetas a impuestos en tanto que ni siquiera son contribuyentes. La problemtica sin embargo, permanece hasta la fecha sin resolverse. Respecto de las universidades autnomas, un problema adicional ha sido el de la vigilancia y fiscalizacin que en los ltimos aos se ha ejercido sobre ellas. Si bien stas deberan aplicar los fondos provenientes de la Federacin estrictamente a las actividades para las cuales les hubiesen sido asignados, en el espritu de legislador prevaleci el respeto a la autonoma dejando a las instituciones la responsabilidad del ejercicio, control y supervisin de los fondos pblicos y propios que utilizan para el cumplimiento de sus objetivos. La exposicin de motivos del decreto que adicion el Artculo 3 Constitucional, seal que las universidades e ies que derivan su autonoma de la ley, deberan responsabilizarse primeramente ante sus propias comunidades y, en ltima instancia, ante el Estado del cumplimiento de sus planes y programas, mtodos de trabajo y del buen ejercicio de sus recursos. Lo anterior se interpret en el sentido de que las ies pblicas autnomas, al asumir un servicio pblico por voluntad del Estado y sin ser ajenas al mismo, obtienen una independencia en el manejo de sus recursos que hoy en da empieza a cuestionarse.

Al recibir las aportaciones econmicas prov e nientes de la Federacin e integrarlas a su patrimonio, las ies asumieron libremente el uso, destino y formas de incremento; los rganos y mecanismos para su control y supervisin; sin embargo, esta caracterstica propia les orient a considerarse como entes aislados sin obligacin de rendir cuent as a quien les proporciona los recursos. La Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin aprobada el 29 de diciembre de 1999, consider en su mbito personal como entes pblicos federales a los organismos pblicos constitucionalmente autnomos y a las dems personas de derecho pblico de car cter federal autnomas por disposicin legal.... Aunque expresamente no se refiere a las universidades federales y estatales, stas caben en la ltima expresin citada o se comprenden como entidad, persona fsica o moral, pblica o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido rec ursos pblicos federales, y con base en ello se ha pretendido su aplicacin. Lo que s se puede advertir es que la naturaleza jurdica espe cial de las universidades genera al mismo tiempo un conflicto para adoptar en trminos estrictos las disposiciones de las leyes en materia de fiscalizacin, pues claramente se advierte que sus contenidos se formularon atendiendo a las dependencias que forman parte de la administracin pblica. Por tal razn, slo algunas de sus disposiciones pueden tener aplicacin. Algunas otras, en cambio, al querer adecuarlas no pueden evitar conflictos normativos con las propias legislaciones universitarias y en cambio pueden dejarlas sin efecto; por ejemplo, los captulos de responsabilidades y su remisin a las leyes de los servidores pblicos que resultan inaplicables para los de las ies . Despus de la gran polmica que caus la discusin sobre si las universidades eran o no sujetos de la Ley, la resistencia de stas y las diversas propuestas para adecuar su cumplimiento sin violentar la autonoma, a la fecha no existe una definicin sobre su aplicacin. Algunas de ellas ya fueron auditadas y otras presentaron por iniciativa propia la documentacin relacionada con sus estados financieros para garantizar la transparencia y la rendicin de cuentas sobr e los recursos pblicos que reciben. Algunas legislaturas locales han emitido leyes con propsitos similares a la federal, con el objetivo de garantizar el adecuado manejo de los recursos pblicos en las universidades. Ante la vigencia de leyes en la misma materia, las polticas educativas expresadas en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006 , la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y la posicin de organismos como la anuies se han obligado cada vez ms a garantizar la transparencia en el manejo y destino de los recursos pblicos y a fomentar la prctica de la rendicin de cuentas. La problemtica, aunque tiene relacin con los contenidos de la Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior, no ha sido propiciada por sta y a pesar de que su vigencia se remonta a ms de veinte aos, no se aprecian vacos normativos graves que hagan forzosa y urgente su modificacin.

La Ley General de Educacin En la Ley General de Educacin, expedida en 1993, tampoco se aprecia una necesidad urgente de modificacin. Constituye el marco general de la educacin en Mxico y en ella se basan la mayora de las leyes estatales en la misma materia. Regula todos los tipos educativos y su mbito material est referido a la educacin bsica que incluye la preescolar, la primaria y la secundaria; el bachillerato, la educacin normal y dems para la formacin bsica de maestros de educacin bsica, la indgena y la educacin superior impartida por el Estado y sus organismos. Adems, las otras modalidades como son la educacin inicial de los menores de cuatro aos, la educacin especial pa ra discapacitados o personas con aptitudes sobresalientes y la educacin para adultos. En el tipo superior en forma expresa establece que la funcin social educativa de las ies autnomas a que se refiere la fraccin vii del Artculo 3 Constitucional, se regular por las leyes que rigen a dichas instituciones y an cuando las excluye de su mbito material y personal, las considera como integrantes del sistema educativo nacional. En ninguna de sus disposiciones se impone obligacin que pudiera constituir una violacin a la autonoma. Establece asimismo, las caractersticas de la educacin en Mxico, los fines y los criterios que la orientan y que son los descritos en el Artculo 3 Constitucional; la distribucin de competencias respecto de la funcin social educativa en los mbitos federal, estatal y municipal; el financiamiento de la educacin a cargo del Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas en concurrencia y coordinacin, as como la verificacin para la correcta aplicacin de recursos. Al mencionar los tipos educativos: bsico, medio-superior y superior, no define, en el segundo de ellos, cules son los dems niveles equivalentes al bachillerato ni la educacin profesional que no requiere bachillerato o sus equivalentes. Al aludir al tip o superior, generaliza en las opciones terminales previas a la conclusin de la licenciatura y en esa expresin genrica incluye las actuales y futuras opciones educativas. La generalidad de la ley, permite valorar la conveniencia de mantenerla en sus trminos.

La Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal Mencin aparte requiere la necesidad de actualizacin de la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, creada el 26 de mayo de 1945 y con reformas menores en enero y diciembre de 1974 y diciembre de 1993.

La revisin y anlisis integrales para las reformas en su caso, deben atender a la existencia de las leyes en la misma materia que el propio Artculo 5 Constitucional faculta para que en los estados se determine cules son las profesiones que requieren ttulo para su ejercicio, las condiciones que deben llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo. A partir de la profusin de leyes que existen, se presenta el primer problema para determinar el mbito espacial de validez que se restringe al Distrito Federal y slo en algunas materias en el orden federal. Es probable que surja el cuestionamiento sobre las competencias del Congreso de la Unin y ahora las de la Asamblea Legislativa en relacin con la materia. Tomada como modelo en la mayora de las leyes, varios temas reclaman un anlisis profundo que hasta ahora se resuelven con interpretaciones, entre ellos, la exigencia de obtener cdula de ejercicio con efectos de patente, a quien posee grado acadmico; la definicin de las carreras que exigen ttulo para su ejercicio y el propsito de ello por su repercusin o posible afectacin a terceros, lo que no se precisa en la lista exhaustiva de profesiones que se adicion como transitorio segundo en las reformas de 1974; los colegios de profesionistas y el papel que han jugado sin contribuir o impulsar, con contadas excepciones, a la actualizacin y superacin de los profesionistas, y el servicio social, exigido a stos que excepcionalmente se presta y que regularmente no se sanciona por su incumplimiento. La necesidad de su reforma se hace adems urgente para su adecuacin con las nuevas condiciones derivadas de la firma del Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte. El Tratado orienta a las partes, para que a travs de sus organismos elaboren normas y criterios en materia de ejercicio profesional mutuamente aceptables para el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores de servicios profesionales y formulen recomendaciones sobre su reconocimiento mutuo, en los aspectos siguientes: Acreditacin de escuelas o programas acadmicos. Exmenes y otros mtodos alternativos de evaluacin para la obtencin de licencias. Experiencia, conducta y tica de los prestadores de servicios profesionales. Desarrollo profesional, renovacin y conservacin de la certificacin. Extensin y lmites de las actividades autorizadas. Conocimiento local (idioma, leyes, reglamentos, geografa, clima). Proteccin al consumidor (garantas requeridas al prestador para proteger a los consumidores, como fianzas, seguros sobre r esponsab ilidad profesional y fondos de reembolso) (Tratado de Libre Comercio, 2002: 425-426). El carcter de prohibicin, obligacin, permiso o autorizacin que estara vinculado al conjunto de supuestos que prevn las normas del Tratado, an no se concretan en una reforma legislativa, pero existen diversas manifestaciones desde hace varios aos traducidas en prcticas positivas que pueden ser socialmente aceptadas y por su reiteracin, incorporadas en una reforma legal. Un ejemplo de ello es el caso de las asociaciones de profesionistas de colegios y academias que aglutinan a miembros que comparten un mismo campo profesional, en donde se llevan a cabo acciones permanentes que orientan a la actualizacin y superacin de la calidad profesional y que tienden a una eventual certificacin. Si bien esta prctica no est legalmente establecida, obliga a unos por con veniencia, a mantenerse actualizados y por lo mismo, a formar parte de grupos selectos con la consecuencia de que excluye a quienes se niegan a aceptar reglas informales sin validez jurdica. Otro caso es el de los exmenes de calidad profesional que cada vez tienen mayor aceptacin como instrumento de evaluacin externa de resultados, complementario e independiente de la que las instituciones practican internamente. Con independencia de los cuestionamientos iniciales que provocaron estos tipos de exmenes, constituyen una fuente de informacin sistemtica y confiable que permite retroalimentar al subsistema de educacin superior, a las ies para la toma de decisiones en la definicin de acciones preventivas y correctivas y a los egresados para obtener un elemento de comprobacin de la calidad del proceso educativo del cual participaron y de la formacin acadmica recibida, con la que pueden lograr un reconocimiento ante empleadores y posibilidades mayores de acceso al mercado laboral. Son, por otro lado, parte de un proceso sistemtico de evaluacin integral del desarrollo de la educacin superior y se enmarcan en el contexto de las hiptesis de los nuevos conceptos de acreditacin de instituciones y de certificacin y recertificacin de profesionistas, con miras a iniciar en condiciones de reciprocidad internacional la apertura de otros mbitos de actividad profesional temporal para los nacionales en los pases que suscribieron el Tratado as como para los extranjeros. En cualquier caso, su regulacin est ausente y reclama ser incorporada.

Determinacion de los objetivos

La revisin y anlisis del estado actual de la legislacin en materia de educacin superior conduce a afirmar que el tema se encuentra disperso en ordenamientos independientes. Su propia fragmentacin impide contar con una regulacin nica. Por otra parte, debe ponderarse la conveniencia de actualizar, modificar o abrogar, en cada caso, los ordenamientos que existen; si es ms adecuado crear una ley de educacin superior que prevea en su mbito material y personal a todas las ies , regulando los aspectos que comparten y respetando sus diferencias; o si por su materia, algunas leyes deben modificarse y adems se debe crear una ley de educacin superior.

Para lo anterior, es necesario determinar el conjunto de objetivos con los que se pretendera eliminar o reducir la problemtica y los costos sociales que ha producido, que en general podran ser los siguientes: Contar con una legislacin nica, consistente e independiente de otros ordenamientos, acorde a la naturaleza y los objetivos de las ies . Mantener las caractersticas propias de las ies sin uniformarlas. Deslindar los aspectos acadmicos de los laborales. Otorgar certeza jurdica a los miembros de sus comunidades y a las autoridades con competencia para su aplicacin.

Definicin de escenarios de solucin

Los distintos escenarios de solucin deben estar orientados hacia la solucin de la problemtica planteada y el valor asignado a cada una de ellas, en funcin de los objetivos que se persiguen y los efectos que produzcan. Ellos son determinantes para una toma de decisin, de tal forma que an cuando puedan ser de distinta ndole y factibles en su realizacin, existen factores que pueden impedir su instrumentacin. La consideracin de estos impactos que pueden ser positivos o negativos y la medicin del costo beneficio que represe ntan otorgan un grado mayor de certeza para determinar la solucin idnea. Si bien no siempre las soluciones de carcter legislativo son las ideales, las que aqu se plantean tienen vinculacin directa con las leyes que existen en la materia y la solucin planteada slo po dra consistir en su reforma o en la creacin de una nueva ley; adems, los distintos escenarios de solucin pueden ser excluyentes o complementari os: Mantener sin modificaciones los distintos ordenamientos legales que existen. Modificar en lo que sea necesario y en forma independiente cada una de las leyes que existen en la materia. Modificar la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Feder al que por su materia especfica no debe mezclarse con una nueva ley sino ser independiente. Crear un nuevo ordenamiento legal especfico de la educacin superior.

A continuacin se indican los valores que deben estar presentes para seleccionar la o las alternativas adecuadas en relacin con los objetivos y los impactos que se pueden generar: Recuperar las facultades que la Constitucin y las respectivas leyes orgnicas otorgaron a las instituciones autnomas y qu e pueden hacerse extensivas a las dems que comparten el trabajo especial. Establecer los rganos que se encargarn de la coordinacin de la educacin superior con la participacin de las ies . Mantener las competencias exclusivas y concurrentes de las autoridades educativas en los trminos de la legislacin vigente . Orientar hacia los procesos de evaluacin interna y externa y establecer directivas generales para la acreditacin de insti tuciones y la certificacin de profesionistas. Otorgar seguridad jurdica a los trabajadores universitarios en la medida de que no habr detrimento en sus condiciones de trabajo, ni stas sern inferiores respecto de las sealadas por la Constitucin y la Ley reglamentaria respectiva. Mantener el trabajo universitario en el mbito material de la Ley Federal del Trabajo. Mejorar recursos por reduccin de tiempos, costos polticos, sociales y econmicos.

Consideracin de los impactos

En este apartado se describen las posibles consecuencias de cada una de las alternativas. La instrumentacin de una solucin propuesta, an ms si es legislativa, puede producir impactos normativos en otros ordenamientos relacionados y pud iere causar inconsistencias, contradicciones o repeticiones intiles si no existe una cuidadosa seleccin de sus contenidos y el estudio previo de sus relaciones para hacerlos independientes de cualquier otro ordenamiento en la materia. Algunos impactos pueden ser positivos si hay beneficios con la realizacin de alguna o algunas de las alte rn ativas al contribuir al cumplimiento de los objetivos propuestos. En caso contrario, podra implicar costos que hay que evitar o reducir. Con la solucin de los problemas que se pretenden atacar o la reduccin a su mnima expresin cumpliran los objetivos sealados.

Las alternativas propuestas, con excepcin de la primera que consiste en dejar las cosas en el mismo estado en que se encuentran (que por lo tanto no constituye ninguna solucin), representan reformas a las leyes por lo que su instrumentacin se debe sujetar al procedimiento para su formacin previsto en el Artculo 72 constitucional. Ello implicara el anlisis, discusin y aprobacin en las cmaras respectivas y el periodo que consume el trabajo legislativo, con los costos inherentes de tiempo, econmicos, sociales y polticos, entre stos, la oposicin de organismos sindicales y el manejo de las reformas que se propusieran. Considerando el impacto que causaran, parece adecuado postergar una posible reforma a la Ley Federal del Trabajo, instrumentar las reformas necesarias a la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional relativo al ejercicio de las profesiones y elaborar una Ley para la Educacin Superior. Esta ltima podra resultar la alternativa ms adecuada para atender la problemtica descrita con un ordenamiento especfico que regule la educacin superior para las ies en general. En su mbito material, al menos, tendran que establecerse disposiciones que consideren los siguientes aspectos:

Las IES y sus propsitos Los requisitos mnimos para la creacin de ies . La distincin entre universidad y otras instituciones de educacin superior. La descripcin de las funciones universitarias. El tipo de instituciones de educacin superior, segn su naturaleza jurdica y la o las funciones que realizan. La definicin del tipo educativo superior y los niveles que lo integran, incluyendo las otras opciones terminales previas a la conclusin de la licenciatura que ya existen, como son el tcnico superior universitario y profesional asociado. Los rganos que orienten la oferta educativa a nivel nacional. Los rganos que se encargaran de la coordinacin de la funcin social educativa superior.

La estructura acadmica y administrativa Las formas de organizacin acadmica. Los rganos de gobierno, su integracin mnima y atribuciones. Las orientaciones sobre los aspectos bsicos que deben reglamentar y el mnimo de ordenamientos con que deben contar. La planeacin y evaluacin de sus actividades.

Los alumnos, profesores y programas educativos Los elementos que se deben considerar para la seleccin de profesores. La evaluacin peridica de las actividades que realiza el personal acadmico. La actualizacin y capacitacin del personal acadmico y administrativo. La movilidad de profesores. La movilidad de los alumnos en un plan de estudios y entre instituciones. Reconocimiento de crditos. La vinculacin con los sectores de la sociedad. La acreditacin de programas acadmicos y la gestin institucional. Las organizaciones evaluadoras.

La Autonoma en las IES La delimitacin de los aspectos acadmicos de los laborales y la exclusividad de los primeros para las ies . La referencia a las leyes del trabajo para la negociacin de las condiciones generales de trabajo.

El patrimonio de las IES La integracin del patrimonio de las ies y la mencin de su no sujecin tributaria. La rendicin de cuentas sobre el ejercicio de los recursos pblicos que reciben.

Referencias
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

Diario Oficial de la Federacin (1980a). Tomo CCCLX, No. 25. Mxico, D.F. Lunes 9 de junio. Diario Oficial de la Federacin (1980b). Tomo CCCLXII, No. 35. Mxico, D.F. Lunes 9 de octubre. Diario Oficial de la Federacin (1993). Tomo CDLXXIV, No. 5. Mxico, D.F. Viernes 5 de marzo. Diversos Autores (1982). La contratacin colectiva del personal acadmico en el derecho comparado , Mxico, UNAM. FERNNDEZ FREDES, Francisco (1988). La formacin de las leyes. Elementos de tcnica legislativa , Puebla, Ed. Cajica. FRAGA, Gabino (1992). Derecho administrativo , Mxico, Ed. Porra, 31 edicin. GARCA LAGUARDIA, Jorge Mario (1977). La autonoma universitaria en Amrica Latina mito y realidad, Mxico, Comisin Tcnica de Estudios y Proyectos Legislativos UNAM. PREZ CARRILLO, Agustn (1986). La Universidad Autnoma Metropolitana (UAM) y la materia de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, en Cuadernos de legislacin universitaria, Mxico, UNAM., Vol. 1. PREZ CARRILLO, Agustn (1989). Universidades y negociacin colectiva, Mxico, Universidad Autnoma Metropolitana. Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Derecho. SEMP MINVIELLE, Carlos (1998). Tcnica legislativa y desregulacin , Mxico, Porra, 2. Edicin. SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA (2001). Programa Nacional de Educacin 2001-2006 , Mxico, SEP. SERRA ROJAS, Andrs (1976). Derecho administrativo , Tomo Primero, Mxico, Porra, 7 edicin. VARELA PETITO, Gonzalo (1997). La poltica de la educacin superior en la dcada de los 90: grandes esperanzas e ilusiones perdidas , en Alejandro Mungaray y Giovanna Valenti (Coord.). Polticas pblicas y educacin superior , Mxico, ANUIES. VILLASEOR GARCA, Guillermo (1988). Estado y Universidad 1976-1982 , Mxico, Centro de Estudios Educativos UAM. Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte Texto Oficial (2002). Mxico, Miguel Angel Porra, 2 edicin.
1 La Ley Federal de Entidades Paraestatales expresamente excluye a las instituciones autnomas de su aplicacin, as como la Ley General de Educacin que aunque las considera parte del sistema educativo nacional, no las prev en su mbito material. volver. 2 El artculo Transitorio Primero de las reformas de octubre de 1980 a la Ley Federal del Trabajo, estableci que los acuerdos o convenios que de conformidad con esta Ley sean materia de contratacin colectiva y hayan celebrado con anterioridad a la fecha de expedicin de este decreto por las instituciones autnomas, se considerarn como contratos colectivos de trabajo para todos sus efectos, sin necesidad de ningn trmite, y sern revisados conforme a esta Ley en la fecha que se haya pactado en los mismos, la cual no podr ser posterior a dos aos a partir de aqulla en que iniciaron su vigencia. volver.

Anlisis Temtico
Carlos Palln Figueroa
Profesor-investigador de la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la Unidad Azcapotzalco de la Universidad Autnoma Metropolitana. Ex Rector de la misma Unidad y Ex Secretario General Ejecutivo de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (anuies). Ganador del Premio Anual de Administracin Pblica 1977 (Instituto Nacional de Administracin Pblica).

La larga (y a veces poco fructfera) marcha de la Autonoma universitaria en Mxico*

* Trabajo presentado en la Reunin Regional sobre Legislacin en Materia de Educacin Superior en Amrica Latina, celebrada los das 5 y 6 de agosto de 2002, en Lima, Per, bajo los auspicios del Instituto de Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (iesalc-unesco) y la Asamblea Nacional de Rectores del Per.

Resumen
Se valora del concepto autonoma universitaria en Mxico a partir de su comparacin frente a cuatro modelos de organizacin acadmica reconocidos por su prestigio: europeo; britnico; norteamericano y japons. Se concluye que la autonoma universitaria en Mxico y Amrica Latina debe considerarse un quinto modelo de organizacin acadmica, con perfiles singulares definidos en la historia institucional y en el gran peso de actores polticos externos dentro de la organizacin universitaria, a diferencia de los otros modelos mencionados. Palabras clave: Autonoma, autoridad, gobierno universitario

Abstract
T he concept of university autonomy in Mexico is assessed based on a comparison with four highly recognised models of academic organisation: the European, the British, the American and the Japanese. Conclusion is that university autonomy in Mexico and Latin America must be considered as the fifth model of academic organisation, with particular profiles shaped by institutional history and by the effect of relevant foreign political actors on university organisation, in contrast with the above mentioned models. Key words: Autonomy, authority, university government.

Introduccin
Por qu presentar el tema de la Autonoma dentro de una reunin convocada para tratar el asunto de la legislacin universitaria en Amrica Latina? Hay varias razones, las cuales se exponen a continuacin. En primer lugar, al tratar el caso nacional de Mxico, en materia de legislacin de educacin superior, sorprende el enorme campo que ocupa el referente especficamente a la educacin universitaria y, dentro de l, el de las instituciones autnomas. Por tradicin, importancia poltica y social, matrcula, planta acadmica, financiamiento y objeto de preocupacin de los gobiernos, las universidades autnomas estn en el centro del sistema de educacin superior. En segundo trmino, parece complicado que la aspiracin de esta Reunin Regional, consolidar u n espacio de reflexin entre especialistas y parlamentarios, pudiera concretarse solament e a partir del examen de leyes, normas y reglamentos que han ordenado y rigen la vida de las instituciones de educacin superior. Por lo que toca al caso de Mxico, parece una empresa difcil y arriesgada. Inclusive, abordar la autonoma permitira, como lo pretende esta reunin: una com prensin mas cabal de las rea lidades y transformaciones que el nuevo marco legal (de la educacin superior) encierra. De este modo, y aunque la autonoma ocupa de suyo un espacio importante dentro del tema genrico de legislacin de educacin superior, en este texto no se abandona del todo la temtica propuesta por el iesalc . Por tanto, las pginas que a continuacin se presentan constituyen, en cierta forma, un abordaje transversal de dicha temtica. Una tercera razn se encontrara en el hecho de que, en la historia de la universidad latinoamericana, la autonoma y la legislacin de educacin superior parecen ir siempre de la mano. Desde el Movimiento de Crdoba unos estudiantes se rebelaban en contra de la autoridad por considerar que las normas que se aplicaban eran indebidas y no les otorgaban derechos suficientes. Al final del conflicto, que se arrastr durante varios meses, los estudiantes se consideraron triunfantes cuando se estableci una nueva legislacin acorde con sus expectativas (Palln, 1989) En otras palabras, los movimientos estudiantiles y magisteriales le han otorgado mucha importancia a la consagracin de principios universitarios en los respectivos cuerpos normativos. Al igual que sectores de la sociedad civil han librado luchas por principios que se consagran jurdicamente en una constitucin, as pareciera el cuadro en el cual se ha luchado por la autonoma, por la instauracin de principios esenciales de la universidad y que, necesariamente, se deben consignar dentro de una ley orgnica o un estatuto. La explicacin parece residir en que los actores de la vida universitaria, tal y como se deriva de la experiencia, luchan y estn en conflicto por establecer el mejor marco para sus propios intereses.

Sin embargo, la historia de la universidad latinoamericana en esta materia pareciera estar llena de contradicciones: establecer principios no garantiza que tomen cuerpo en la realidad de la vida institucional. El caso de las universidades autnomas que lucharon por ser independientes del poder pblico terminaron, las ms de las veces, en manos de intereses oligrquicos, religiosos, partidarios, gremialistas, mismos que extinguieron o menguaron la libertad que motiv originalmente la lucha por la Autonoma. Por tal razn, es muy importante concebir a la legislacin como un medio para el mejoramiento de la universidad. Un cuarto motivo tiene que ver con la necesidad de valorizar debidamente en Amrica Latina la nocin de Autonoma. Como recordaba Darcy Ribeiro (1967): La Autonoma representa, a pesar de todo, una garanta mayor que la que otros modelos pudieron proporcionar en esta materia es probable que los latinoamericanos tengamos mas para dar que para recibir en relacin a cualquier universidad del mundo . Esto que es expresado por un latinoamericano encuentra su reafirmacin por un norteamericano, Charles Wagley, quien destaca que la idea de Autonoma, as como el conjunto propio de la reforma universitraria de Crdoba que le da origen, parece extraamente moderna, sorprendindose por la semejanza con movimientos acaecidos en Estados Unidos en la dcada de los sesen ta . Con justa razn Wagley se pregunta: ser posible que en los Estados Unidos estemos tan atrs de la Amrica Latina en lo que concierne a reforma universitaria (Wagley, 1933). Lo cual podra llevar a una interrogante adicional: ser necesario que la s universidades estadounidenses tengan que darse cuenta de las ventajas de la Autonoma para que, slo as, los latinoamericanos le atribuyan su exacto valor? Finalmente, y dentro de la preocupacin de valorar debidamente la nocin de autonoma, los gobiernos universitarios basados en esa fuente de autoridad parecieran no gozar del prestigio o de la atencin que tienen otros modelos. Uno de los ms conocidos e influyentes estudiosos de la organizacin universitaria en el mundo, Burton Clark (1994), ha clasificado en cuatro tipos lo que el denomi n las modalidades nacionales de distribucin de la autoridad. Las cuatro modalidades son las siguientes: la europea, hace referencia a una fuerte influencia de los organismos de estado en el gobierno de las instituciones, combinado con la autoridad de los profesores y se presenta, sobretodo, en la Europa continental; el modelo britnico , se refiere a la influencia decisiva de los profesores, o de la academia, en las decisiones institucionales con una baja participacin de la estructura administrativa o de los administradores; el norteamericano , donde las llamadas juntas de gobierno (board of trustees) tienen un enorme y fundamental papel en la vida institucional, mas que la de los propios acadmicos; el modelo japons, es el resultado de una combinacin del europeo y el norteamericano. Frente a esas modalidades, y no obstante su omisin por Clark, aqu se sostiene que el modelo latinoamericano y, para el caso, el mexicano podran considerarse como una quinta modalidad, con perfiles singulares, los cuales tienen que ver con el origen histrico de la organizacin universitaria, con el altsimo grado de autonoma y el peso tan grande que tienen otros actores polticos dentro de la organizacin, a diferencia de las cuatro ya mencionadas (Palln, 1999). Por todo lo anterior es que se aborda el tema de la autono ma referido al caso de Mxico sin disociar su profunda raz latinoamericana. El ttulo con el cual se anuncia esta presentacin quiz pueda parecer descalificador. Sin embargo, me temo que es descriptivo y, a partir de ah, esperanzador: pensar que la autonoma universitaria puede tener mejores usos en el futuro y producir mejores resultados. Para lograr ambos propsitos la legislacin es un poderoso medio.

La Autonoma en Mxico
La Colonia * En el ao de 1551 fue fundada la Real y Pontificia Universidad de Mxico por concesin del monarca y del Papa. Sus normas son las mismas que se aplicaban en la Universidad de Salamanca. Algunas de sus principales caractersticas son las siguientes: Se funda con seis ctedras, todas ellas destinadas a la preparacin de religiosos. Los contenidos de sus ctedras indicaban que haba coincidencia de contenidos respecto al sistema universitario de la po ca: Pars, Oxford, Bolonia y Salerno. Los estudiantes participan en el gobierno. El rector es elegido por un ao, admitindose una reeleccin. En poco tiempo la universidad tiene un estatuto propio a partir del expediente de reducir la legislacin salmantina que la rega: de 68 artculos se pas a 23, circunstancia que propici simultneamente una reduccin en el nmero de funcionarios de la universidad. A diferencia de otras universidades de la poca, no era autnoma, en el sentido ms amplio del trmino. Era una universidad establecida por el Rey y tena que cumplir con un cometido especfico. El Rey vigilaba que se cumpliera con dicho cometido. Las elecciones del rector y autoridades eran contiendas verdaderas, segn la tradicin proveniente de las Siete Partidas. Fue ocupada militarmente durante el movimiento de independencia, a partir de 1810. A lo largo de la dominacin espaola se establecieron otras instituciones de educacin superior, a partir de lo que en ese terreno hicieron las rdenes religiosas. Destaca dentro de ello la Universidad Real de Guadalajara, fundada en 1792.

La educacin superior en el siglo XIX * Las Constituciones de 1824 y 1857, de orientacin federalista, consagraron la libertad de la enseanza en todos los tipos de educacin superior. La Universidad Real y Pontificia, que haba subsistido despus de la Independencia, sufre una primera clausura por parte del gobierno liberal de Gmez Faras, en 1833, bajo la expresin de que era considerada intil, irreformable y perniciosa.

Simultneamente, mediante otro decreto, se crea una Direccin General de Instruccin Pblica, misma que se hace cargo de los establecimientos de educacin superior de la poca. Paradjicamente, la universidad es suprimida definitivamente durante el imperio, por parte de Maximiliano, en 1865. De manera inmediata a la restauracin de la Repblica, en los das posteriores en que reasume Jurez plenamente la presidencia, se expide la Ley Orgnica de Instruccin Pblica del Distrito Federal, en 1867. La Ley lleva a cabo una reforma en las carreras liberales establecidas y define nuevas escuelas de educacin superior. El porfiriato se apoya en lo realizado por los gobiernos de Jurez y Lerdo y, en todo caso, ampla dicho sistema pero sin llegar a la integracin de una universidad.

Los proyectos de Justo Sierra En las postrimeras del porfiriato, en 1910, se restablece en Mxico la universidad. La ley que le da vida resume las ideas liberales que haban consolidado a la nacin mexicana en la segunda mitad del siglo XIX. Paradjicamente este carcter liberal va a pugnar con el rasgo marcadamente conservador del rgimen poltico en el cual surge: 34 aos de rgimen porfirista en sucesivas reelecciones. Justo Sierra, Ministro de Instruccin Pblica y promotor de la idea, define a la universidad como un proyecto gubernamental que aspira a coronar una gran obra de educacin nacional, (Sierra, 1974) la llevada a cabo por el rgimen porfirista. El Ministro resucitaba as el proyecto de ley que 29 aos antes, en calidad de diputado, haba presentado al Congreso de la Unin. Las tres dcadas haban servido para decantar la idea, transformarla, adaptarla. Se conservaban rasgos del proyecto de 1881, principalmente el de la autonoma o, por lo menos, de cierta Autonoma. Si en 1881 se dice enfticamente que ha llegado el tiempo de emancipar la educacin secundaria y superior de la tutela del Estado en todo lo que atae directamente a la propagacin de la ciencia, que debe estar sometida a la direccin de un cuerpo tcnicamente competente (Sierra, 1881); en 1910, con ms cuidado, se expresa que: esta universid ad, seores, es una universidad de Estado... no se trata de una universidad independiente, se trata de un cuerpo suficientemente autnomo dentro del campo cientfico, pero que es, al mismo tiempo, un rgano de Estado... (Pinto Mazal, 1974). Desde el punto de vista estricto de la autonoma es ms avanzado el proyecto de 1881: haba representantes de profesores y dos alumnos por cada escuela en el consejo de la universidad; este consejo sera el nico rgano facultado para remover al rector; el profesorado universitario constitua una carrera a la cual se ingresaba por oposicin. En el proyecto de 1910, en cambio, slo puede haber un representante alumno en el consejo, el cual deber ser de los ltimos aos y slo tendr voz en asuntos relativos a mtodos, programas y exmenes; el presidente de la Repblica nombra y remueve al rector, al igual que a los profesores. Como puede observarse hay diferencias importantes, pero la idea de autonoma cientfica se mantiene como base para otras materias. Por tal razn, A. Villegas expresa: en Mxico la autonoma se convirti en una aspiracin universitaria desde que Justo Sierra la propuso en 1881... (Villegas, 1976).

Los proyectos posrevolucionarios Las ideas sustanciales de ambos proyectos de Sierra van a estar presentes en el debate sobre la autonoma en Mxico en las dcadas siguientes. En pocas palabras: la autonoma cientfica es suficiente?, o bien, para que se de la autonoma cientfica integralmente se requieren otros aspectos y dimensiones de la propia autonoma universitaria? La respuesta se va a encontrar poco tiempo despus, en los primeros aos de la Revolucin. En tres capitales estatales: Morelia, Culiacn y San Luis Potos, van a crearse en 1917, 1918 y 1923 sendas univer sidades autnomas. El denominador comn de las tres es que se crean por voluntad gubernamental y no por luchas estudiantiles (Marsiske, 1929). El mejor ejem plo del avance tenido en esta materia es el de la Universidad de San Luis Potos, donde el estatuto de Autonoma significa tener personalidad jurdica propia, gozar de plena autonoma en su organizacin administrati va, tcnica y docente, llegando a administrar con toda libertad los bienes que le pertenezcan; adems, en materia de representacin, el rector ser nombrado por la Asamblea General, en la cual estn representadas todas las dependencias de la universidad en proporcin a un trabajador y un estudiante por cada una de ellas. (Silva Herzog, 197 9). Como podr observarse, se trataba de una nocin de Autonoma muy semejante a la actual, plasmada en la Constitucin en 1980, como se ver ms adelante. A pesar de su importancia, los decretos correspondientes van a pasar poco menos que inadvertidos, posiblemente por su origen no conflictivo y por la escasa influencia nacional que ejercan esas casas de estudio, no obstante la gran tradicin de algunas de ellas, como la de Michoacn, antiguo Colegio de San Nicols, del cual fue rector Miguel Hidalgo. Otros antecedentes importantes para dotar de autonoma a la Universidad Nacional son los proyectos de 1917 y el de 1923. El primero es un proyecto muy completo que otorga amplia representacin a los alumnos y a los profesores, adems de contemplar un consejo que nombra al rector y al personal docente. El proyecto, expuesto en la segunda mitad del gobierno de Carranza, pretende, como lo expresa el mismo Presidente: que la universidad cumpla con los altos fines para que fue creada, subsistiendo ajena a las fluctuacion es de la poltica, independiente del poder pblico, libre de toda intervencin oficial y sin las limitaciones, la esclavitud burocrtica y la tutela ministerial con que fue establecida en 1910 (Garca Cant, 1988).

La Autonoma de 1929 No obstante la importancia de estos antecedentes, poca huella dejaron en el desarrollo de la actividad universitaria de los aos veinte, especficamente entre 1923 y 1929. En la historia de la educacin superior mexicana la fecha conocida y reverenciada como significativa, para nuestros fines, es 1929. Aun y cuando la ley que la establece dista mucho de definir una plena Autonoma, a la manera actual, o del contenido de los proyectos precedentes (principalmente los de las universidades de los estados o los de 1917 y

1923), su importancia reside en que es una Autonoma para la Universidad Nacional, la mxima casa de estudios de la Repblica. A semejanza de Crdoba, el estallido de la lucha por la autonoma parece ser balad e irrelevante; pero tambin, como en 1918 en Argentina, tras lo aparentemente intranscendente parece esconderse un movimiento poltico que aprovecha el espacio universitario para manifestarse. La explicacin poltica del Movimiento del 29 pasa por los conflictos que se viven en la lucha por la direccin de la revolucin. Meses antes ha sido asesinado Obregn, ltimo caudillo que, logrando reelegirse, no alcanza a tomar posesin. Se funda el partido oficial, Partido Nacional Revolucionario (pnr ), antecedente original del actual Partido Revolucionario Institucional ( pri ), con el intento de poner orden entre las distintas facciones de polticos y militares y, fundamentalmente, para que las decisiones del heredero de Obregn, Plutarco Elas Calles, pueda transitar por mejor camino. El pnr lanza a un candidato inexpresivo, Pascual Ortiz Rubio, puesto y apoyado por Calles. Salta a la lucha poltica, como opositor, Jos Vasconcelos, un hombre de personalidad arrolladora: ex rector de la Universidad Nacional y secretario de Educacin Pblica entre 1921 y 1924. En ese contexto, el problema de los reconocimientos o exmenes que plantean los estudiantes como causa del movimiento de huelga detonado ese ao (1929) tiene, quirase o no, profunda significacin poltica. En un primer momento, el presidente interino, Emilio Portes Gil, condena el movimiento por la personalidad poltica de sus dirigentes: el movimiento de huelga tiene finalidades polticas, puesto que reconoce como directores a los seores Gmez Arias y Azuela, prominentes lderes de un partido poltico oposicionista, quienes con toda habilidad estn abusando de la buena fe de los estudiantes para hacer labor de agitacin en contra del Gobierno... (Silva Herzog, 1979). El realismo poltico, sin embargo, se impone. La huelga de los exmenes, como causa balad, se olvida conforme el Movimiento se afianza y surgen otras demandas que rebasan lo acadmico y llegan al corazn del sistema poltico. Resultaba necesario terminar la huelga y la concesin de la Autonoma, por el presidente, mediante una ley expedida por el Congreso, resulta ser el medio supremo. Con este acto Portes Gil cierra la querella con el sector universitario. Vasconcelos saldr derrotado de las elecciones y su figura se diluir en el antiguo fervor de sus partidarios universitarios. Como ha dicho Garca Cant, Portes Gil haba pacificado el pas, toda vez que realiza los convenios fundamentales del Estado mexicano: con la iglesia catlica, la universidad y las fuerzas polticas derivadas del obregonato (Garca Cant, 1988). De ese modo, la Autonoma fue resultado de una coyuntura y de una transaccin en un momento difcil: era la forma de segregar el contingente estudiantil de la campaa vasconcelista (Garca Cant, 1988). El contenido final de la Ley de Autonoma guard diferencias con las bases ofrecidas originalmente por Portes Gil. Principalmente por lo que toca a facultades que se reservan al presidente de la Repblica, entre otras: integrar la terna de la cual se elegir al rector por el Consejo Universitario; designar profesores extraordinarios y conferenciantes; vetar resoluciones del Consejo Universitario en varias materias, tcnico-pedaggicas algunas de ellas. A su vez, la universidad, a travs del rector o del Consejo Universitario, se obliga a: enviar un informe anual al presidente de la Repblica y al secretario de Educacin Pblica; enviar los acuerdos del Consejo al presidente de la Repblica; aceptar a un miembro de la Secretara de Educacin Pblica ( sep ) dentro del Consejo Universitario, con derecho a voz; presentar la cuenta anual de la universidad ante la Contralora de la Federacin, por mencionar algunas caractersticas. Como se lee en la propia ley: la autonoma que hoy se instituye quedar bajo la vigilancia de la opinin pblica de la Repblica y de los rganos representativos del Gobierno. Con justa razn, Silva Herzog expresa: la Autonoma universitaria de 1929 fue una aut onoma precaria, incompleta, un remedo de autonoma (Silva Herzog, 1979).

La Autonoma de 1933 Cuatro aos ms tarde, en 1933, en medio de otra huelga y de acusaciones al gobierno federal por parte de sectores universitarios, este ltimo expide una nueva Ley de Autonoma. Como ha dicho Jimnez Rueda: la ley fue promulgada en un ambiente desfavorable, pues el pas y a sus rganos desconfiaban de la capacidad de los universitarios sobre la realidad de la autonoma, de la posibilidad de una accin disciplinaria y seria, y de la base econmica que se sealaba a la universidad para subsistir (Jimnez Rueda, 1955). En efecto, la nueva ley, conocida como de plena Autonoma, deposita internamente en la universidad, y en sus organismos, la responsabilidad de su funcionamiento, incluido el econmico. As se dice que la universidad ser una corporacin dotada de plena capacidad jurdica, que tiene capacidad para organizarse libremente, en que el Consejo Universitario ser la suprema autoridad y el rector su jefe nato. Este ltimo ser designado por el Consejo, a quien corresponde tambin expedir toda la legislacin que permita definir el rgimen interno de la universidad. Adems, el gobierno federal entregar, por una nica ocasin, diez millones de pesos, patrimonio con el cual deber subvenir a sus necesidades en lo futuro. En la presentacin del proyecto de ley que, ante el Congreso, formula el secretario de Educacin Pblica (Narciso Bassols) se contiene una acerba crtica a la forma como ha venido operando la universidad, particularmente a partir de 1929. Describe la lacras e irregularidades presentes en alumnos y profesores, indicando que en su accin especficamente acadmica no se puede decir qu e la universidad haya realizado con provecho su destino; no se puede decir que la accin educativa haya progresado, agregando que ojal llegue una universidad mejor que la que el Gobierno de la Repblica podra darles (Silva Herzog, 1979). La nueva ley trae la designacin de un nuevo rector: Manuel Gmez Morn. Durante su ao de rectorado va a hacer frente a la penuria econmica de la universidad, que no poda vivir de los intereses de la aportacin federal; va a hacer frente a quienes la atacan, todo ello en los meses que preceden a la toma de posesin de Lzaro Crdenas como presidente. Finalmente, Gmez Morn renuncia en octubre de 1934, no sin antes precisar las causas de la crisis de la institucin: 1) No ha tenido todos los profesores que necesita, y tiene, sin embargo, ms de los necesarios. 2) No ha sabido mantener en los estudiantes una disciplina nacida de la conviccin. 3) Se ha limitado, casi exclusivamente, al mantenimiento de unas cuantas actividades profesionales, no pudiendo atender las propiamente culturales o cientficas o de investigacin. 4) Los planes de estudios han sido deficientes o excesivos. 5) Los programas han sido incompletos o desorbitados y no se cumplen. 6) Ha habido falta de mtodo. 7) No se ha establecido una coordinacin entre los diversos grados de la enseanza. 8) Faltan laboratorios y bibliotecas. 9) Se trabaja poco. 10) Ms que desorientacin ha habido desorden de ideas y de conducta, falta de seriedad, de autoridad, de sentido de responsabilidad y de proporcin en el cuerpo universitario. 11) La Universidad no ha tenido el lugar que le corresponde en la comunidad, ni se ha ganado el respeto de ella (Jimnez Rueda, 1955).

De este modo, Gmez Morn deja la rectora por la oposicin que tiene con el gobierno, quien no slo no lo apoya sino que parece atacarlo, tanto por su filiacin ideolgica (recurdese que se trata de quin cinco aos despus fundara el Partido Accin Nacional, pan ) como por representar la cabeza de esa universidad que se haba desprendido de la esfera gubernamental. Pero adems, los grandes espacios de participacin y gestin que se dan con la Ley de 1933, Gmez Morn intenta cerrarlos con el Estatuto de 1934. Un juicio crtico sobre esto es el siguiente: quiso suprimir las agitaciones que se producan entre profesores y estudiantes cada vez que haba elecciones de academias, Consejo Universitario y directores, suprimiendo las elecciones y haciendo vitalicios los puestos de gobierno en la universidad. No hizo lo propio con el rector, porque la ley estableca que cada cuatro aos se hara eleccin de este f uncionario (Jimnez Rueda, 1955).

La Autonoma de 1945 A partir de la vigencia de la Ley de 1933 y hasta 1944 se suceden seis rectoras. La unam vive una poca convulsa y agitada, entre otras circunstancias, por la deficiente e inadecuada estructura universitaria creada por dicha ley. Las facultades de designacin y de remocin, depositadas en los rganos colegiados, y la necesidad de contar con un apoyo permanente cada una de las autoridades, llevaron a generar mltiples corrupte las entre estudiantes y profesores. Alfonso Caso (1974) describa as la situacin: ...las maniobras de tipo puramente poltico, para obtener el nombramiento de un Director de Escuela o Facultad, que una vez nombrado se siente comprometido con el grupo que lo llev al poder, y obligado a otorgarle concesiones: mayor nmero de clases, mejor remuneracin, o complacencia en la falta de cumplimiento del deber, si se trata de profesores; puestos remunerados, gajes o canonjas, perdn de faltas de asistencia y aun exmenes simulados, si se trata de estudiantes. De tal modo es grave esta situacin que, de continuarse, el prestigio de la Universidad sera cada vez ms discutible y los ttulos que otorgara, cada da menos aceptados por la opinin pblica. Algunos eminentes profesores, como Lucio Mendieta y Nez (1980), insisten en que el problema era fundamentalmente poltico, derivado de la forma de designacin de autoridades; as lo explica: Todo mal pareca hallarse en el sistema de eleccin del rector a quien segn la Ley de 1933 , designaba el consejo universitario, pues el nombramiento de consejeros, mediante el voto directo de estudiantes y profesores, permita las maniobras sucias de la baja, de la mezquina poltica de intereses y personalismos, que actuaba para integrar el consejo universitario o influir en l en favor de persona determinada.

En el transcurso de 1944, en medio de una huelga general, donde en cada dependencia cada grupo reconoce a una autoridad distinta, desde Consejo Universitario, Rector o Director de Escuela , donde el enfrentamiento fsico y los delitos de sangre se dan frecuentemente en las instalaciones de la universidad, la situacin parece llegar a su lmite. Renuncia el rector Brito Foucher y el presidente de la Repblica, con nimo de resolver el problema, convoca a un Congreso Universitario Constituyente, sin fundamento legal, integrado por seis ex-rectores, quienes proponen a Alfonso Caso que acepte la rectora. Nunca antes, ni despus, alcanz la unam mayor grado de anarqua e ingobernabilidad. Caso inicia su gestin indicando que acepta a condicin de ser rector slo un ao, pero que ningn hombre sensato lo hara ms all de ese trmino. Su principal accin va a ser la de dirigir personalmente los trabajos de formulacin de una nueva ley orgni ca que permita constituirse en instrumento para superar esa situacin catica y desorganizada. El propio Caso analizar las situaciones prevalecientes en la universidad y la responsabilidad que en ellas tiene la ley de 1933. Insiste en que la confusin entre formas de organizacin, poltica y tcnica es, a su vez, la principal causa de la desorganizacin de la unam . As lo explica Caso (1974): Para nadie es un secreto que la principal causa de la desorganizacin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, ha sido la confusin constante de estas dos formas de organizacin: la poltica y la tcnica. Las autoridades universitarias han tenido siempre este doble carcter de autoridades polticas que necesitan contar con la popularidad y con el apoyo de los grupos, y por otro lado el carcter de autoridades tcnicas que necesitan resolver las cuestiones de organizacin docente y cien tfica, desde un punto de vista puramente objetivo. La lucha entre los poltico y lo tcnico ha impedido a la Universidad realizar sus fines, e indiscutiblemente ha sido rebasada la calidad de los profesores, de sus enseanzas, de sus programas y, en consecuencia, la preparacin de los alumnos. Podemos decir que la Universidad cumple cada da menos con el fin de preparar, como lo dice su Ley Orgnica, profesionistas y tcnicos ti les a la so ciedad, y cada vez ms se dirige hacia un fin puramente formal, que es convertirse en una oficina expedidora de calificacion es, certificados y ttulos.

Una vez ms se habla de reforma universitaria y Caso le da cuerpo a la misma, fundamentalmente, con una nueva estructura universitaria, producto de una definicin ms precisa de la autonoma. De ese modo, la reforma se sustenta en los siguientes principios: 1) Poner en prctica la definicin misma de la universidad, considerada como una corporacin pblica, dotada de plena capacidad jurdica, que tiene como fin impartir educacin superior, organizar la investigacin y extender los beneficios de la cultura. 2) Distinguir los aspectos polticos de los tcnicos que deben estar presentes en las autoridades universitarias.

3) Concebir a la universidad como una comunidad de cultura, una comunidad de maestros y alumnos que no persiguen fines antagnicos (Caso, 1974).

De acuerdo con dichos principios, como expresa Silva Herzog (1979), se deduce que la autonoma consiste esencialmente en la libertad para organizarse acadmica, administrativa y financieramente. En funcin de esta autonoma, y de acuerdo con el segundo principio, se crean nuevos rganos en la estructura universitaria: Junta de Gobierno y Patronato, y se distingue expresamente la funcin de cada uno de ellos. De esa manera corresponde a cada uno de ellos lo siguiente: Junta de Gobierno: facultades de designacin (rector, directores) y resolver conflictos que surjan entre autoridades universitarias. C onsejo Universitario: expide normas para la mejor organizacin y funcionamiento tcnico, do cente y administrativo de la universidad. Patronato: administra el patrimonio universitario y formula el presupuesto anual de ingresos y egresos. Rector: representa a la universidad y cuida del exacto cumplimiento de las disposiciones de la Junta de Gobierno y del Cons ejo Universitario.

Desarrollo e innovacin en el sistema de educacin superior

Crecimiento del sistema La Ley Orgnica de la unam , de 1945, sent las bases para su organizacin y funcionamiento en las siguientes cinco dcadas. El instrumen-to jurdico creado en aquel ao mostr que era posible guiar a una institucin enorme, compleja y diversificada, aun y cuando dicha operacin no estuviese exenta de dificultades, tropezones y contradicciones. No obstante esto ltimo, la Ley de 1945 tuvo una enorme influencia para el sistema nacional de educacin superior; prcticam ente todas la universidades creadas entre finales de los aos cuarenta y principios de los aos setenta se orientaron por un esquema de organizacin similar. En muchos casos, las leyes de las nuevas universidades pblicas parecan slo co piar o adaptar aquel ordenamiento. Con la unam funcionando regularmente y con un gobierno nacional que se erige en paradigma de la modernidad econmica y poltica, como el del presidente Miguel Alemn, el sistema universitario empieza a crecer en el pas. La matrcula que en 1950 alcanzaba la cantidad de 30,000 estudiantes, llegara a 80,000 en 1960, 250,000 en 1970 y 820,000 en 1980. Hasta este ltimo ao el crecimiento se dio sobre la base de universidades pblicas, la mayor parte de ellas de carcter autnomo y pertenecientes a los estados de la Federacin. Para 1990 la matrcula alcanz la cantidad de 1.2 millones, con la salvedad de que las universidades privadas haban empezado a tener un crecimiento ms dinmico. Para el ao 2001 la matrcula de educacin superior ha rebasado la cantidad de dos millones de estudiantes, con una mayor diversidad en las opciones de educacin pblica tecnolgica y con un notable incremento de instituciones de educacin privada, as como de matrcula, misma que alcanza ya, en 2003, un 32% del total. En ese mismo ao la matrcula asciende ya a dos millones 354 de estudiantes. Este importante crecimiento, desde el punto de vista de la propia historia de desarrollo de la educacin superior en Mxico, no lo es en el cuadro de Amrica Latina. Darle satisfaccin al 22% de la demanda potencial del grupo de edad correspondiente coloca a Mxico, no obstante, en un lugar secundario. Sin embargo, es importante resaltar que ese crecimiento acelerado ha sido posible, fundamentalmente, por una poltica de Estado, donde la matrcula ha sido atendida, principalmente, por instituciones pblicas. Nuevos planteamientos de la Autonoma A mediados de los setenta se crean nuevas universidades pblicas para hacer frente a la demanda de educacin superior. Algunas aprovechan el impulso para reconvertirse o adquirir su autonoma, como es el caso de la Universidad Autnoma Chapingo. Otras se crean introduciendo innovaciones en sistemas antiguos de formacin profesional, como es el caso de la Universidad Pedaggica Nacional, cabeza para la nueva educacin normal. Pero el impulso se aprovecha para crear nuevos modelos de universidades que, alejndose del modelo dominante de la Universidad Nacional y su ley de 1945, establecen nuevas bases, todas ellas sobre una autonoma que ha sido desarrollada y afinada respecto a la primera. Tal es el caso de la Universidad Autnoma Metropolitana ( uam ), la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez y la Universidad Autnoma de Baja California Sur. Entre las caractersticas distintivas de estas nuevas u ni versidades pueden mencionarse las siguientes: Se afina la idea de Autonoma con la expresin del objeto social para el cual fueron creadas. Se implanta una nueva estructura organizacional y un nuevo modelo acadmico. Dentro de esto se incluye el establecimiento de una desconcentracin funcional, administrativa y geogrfica, como es el caso de la uam . Se adopta una estructura departamental. Se instaura un tipo de gobierno menos vertical, con consejos representativos en tres niveles, con un sistema de representacin de cuatros sectores: personal acadmico, alumnos, autoridades y, en menor proporcin de trabajadores administrativos.

Papel de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior ( anuies ) El sistema de educacin superior no tiene un regulador central. Posiblemente su caracterstica ms evidente sea la heterogeneidad del mismo. Ante esa realidad, la anuies ha sido la pieza clave que ha permitido la articulacin del sistema. Como se ha dicho: con la anuies se institucionaliza un nuevo campo de gestin dentro de la educacin superior (Hernndez, 1996). La Asociacin naci para agrupar originalmente instituciones pblicas de educacin superior. A los diez aos de vida, en 1960, cambia esa circunstancia y empieza a incluir instituciones tecnolgicas pblicas e instituciones privadas. Eso la convierte en una organizacin que integra la columna vertebral de la educacin superior en Mxico. Actualmente agrupa 134 instituciones (40 universidades pblicas, 52 institutos tecnolgicos pblicos, 26 universidades privadas y 16 instituciones pblicas de educacin superior de distinta naturaleza). El conjunto de su matrcula cubre el 80% del total nacional. A medida que la anuies evoluciona y se desarrolla, sus funciones se vuelven complejas y se diversifican, lo cual se refleja en la transformacin de su estructura interna y en su organizacin. A partir de funciones iniciales de representacin y de elaboracin de estudios, avanza en los ltimos 25 aos en la prestacin de servicios y coordinacin de programas y acciones de muy diferente ndole en y para el sistema de educacin superior mexicano. Difcilmente puede entenderse el papel que l a anuies ha desempeado en la historia de la educacin superior en Mxico, sin referirse a la Autonoma de las universidades. Pareciera que en ningun a otra parte del mundo se encuentra una asociacin con los alcances, dimensiones y caracterstica s de la Asociacin. El gran peso de la Autonoma universitaria en Mxico condujo a la necesidad de hacer un pacto asociativo entre entes autnomos y de distinta naturaleza jurdica, que permitiera, simultneamente, conjuntar esfuerzos, compartir recursos y negociar con mayor fuerza condiciones favorables para sus afiliados ante autoridades gubernamentales.

Reforma al Artculo 3 Constitucional Dentro de un momento de plena expansin y mejoramiento de la organizacin de la educacin superior en su conjunto, la Presidencia de la Repblica promovi una reforma al Artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. De acuerdo con ella, e independientemente de los objetivos nacionales compartidos por la instituciones de educacin superior, mismos que forman parte integral de dicha disposicin, se adicion una fraccin, la vii , la cual dice lo siguiente: Las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma, tendrn la facultad y la respon sabilidad de gobernarse a s mismas; realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artculo, respetando la libertad de ctedr a e investigacin y de libre examen y discusin de las ideas; determinarn sus planes y programas; fijarn los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico y administrarn su patrimon io. Las relaciones laborales, tanto del personal acadmico como del administrativo, se normarn por el apartado A del Artculo 123 de esta Constitucin, en los trminos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo, conforme a las caractersticas propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonoma, la libertad de ctedra e investigacin y los fines de las instituciones a que esta fraccin se refiere... De acuerdo con dichas modificaciones, las cuales estaban dirigidas en lo fundamental a garantizar constitucionalmente la Autonoma de las universidades, fue posible tambin darle contenidos ms precisos a la educacin universitaria, principalmente la que se desarrolla en instituciones pblicas. Algunas de las caractersticas o principios ah contenidos respecto a la Autonoma son los siguientes (Valads, 1987): El compromiso permanente del Estado para respetar la Autonoma de las universidades. E s parte del orden jurdico nacional. No hay derechos territoriales asociados a dicho rgimen. Corresponde a cada institucin. Su ejercicio representa una responsabilidad para las instituciones: cumplir con planes y programas de trabajo y aprovechar los recursos econmicos de que han sido dotadas. Supone la facultad y responsabilidad de gobernarse por s mismas. Se utiliza como medio para educar, investigar y difundir la cultura. Supone principios como los de libertad de ctedra e investigacin y libre examen y discusin de las ideas. Con base en ella se determinan planes y programas. Las instituciones, que gozan de esta caracterstica, fijan los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico. Constituye la base para administrar su patrimonio.

 Las instituciones con esta caracterstica se regirn por el apartado A del Artculo 123 constitucional, referente al trabajo, y de acuerdo con las caractersticas y modalidades establecidas en la Ley Federal del Trabajo. Los derechos de los trabajadores acadmicos y administrativos se ejercern sin desmedro de la Autonoma de las instituciones.

Algunas innovaciones del sistema que inciden en la Autonoma Hacia una organizacin nacional En 1978, ante un sistema de educacin superior que haba crecido enorme y desordenadamente, el Gobierno establece, junto con la anuies , el Plan Nacional de Educacin Superior (el primero en trmino estrictos) con una estructura para agrupar a las instituciones. El plan fue muy completo y prevea lneas de actuacin en todos los rdenes de la realidad de las instituciones de educacin superior. Para el desarrollo del mismo se estableca el llamado Sistema Nacional de Planeacin Permanente de la Educacin Superior ( sinappes ), mismo que buscaba la concertacin y planeacin conjunta entre las universidades, los gobiernos estatales y el gobierno federal. La integracin de dicho sistema planteaba el establecimiento de instancias de direccin y coordinacin desde la esfera de la institucin particularmente considerada, la correspondiente a cada entidad federativa, la regional (agrupando a varias entidades federativas) y la nacional. El Plan y el Sistema permitieron la obtencin de nuevas asignaciones presupuestales y la aplicacin de dichos recursos a propsitos especficos. La formalizacin de todo lo que tena que ver con ambos ordenamientos nunca desemboc en elementos legislativos, quedando tan solo en ordenamientos de carcter administrativo. En los aos de mayor auge de la planeacin, y por tanto de la estructura que creaba, la autonoma de las casas de estudio se vio influenciada por tales circunstancias.

Evaluacin y acreditacin A partir de 1988 se da una especie de reorientacin del papel que hasta entonces haba jugado el Estado mexicano en la educacin superior . No obstante que la anuies haba planteado tempranamente las necesidades de evaluacin, es hasta varios aos despus cuando empieza a darse una preocupacin semejante por parte del gobierno federal, coincidiendo con el ciclo que en Amrica Latina se conoce con el nomb re del Nuevo papel de un Estado evaluador . Bajo el impulso de la anuies , los programas gubernamentales incluyeron, desde 1989, una poltica clara en esa direccin, misma que inclua procesos de autoevaluacin institucional, evaluacin de programas y de carreras por pares acadmicos, evaluacin de programas de posgrado y evaluaciones externas de alumnos. Tales acciones fueron refrendadas en 1995 por un nuevo gobierno, en el plan sectorial, avanzndose a la parte correspondiente de acreditacin de programas e instituciones, as como de certificacin de profesionales. Las nuevas polticas en la materia, dadas a conocer en 2001, profundizan acciones orientadas al desarrollo de dichas polticas. Aunque su avance parece todava limitado, comparado con el que se da en otros pases de Amrica Latina, la tradicional Autonoma de las universidades ha empezado ya a experimentar condicionantes en las esferas institucionales respectivas.

Remuneraciones diferenciadas A semejanza de lo acontecido en varios pases de Latinoamrica, hacia finales de los aos ochenta empezaron a establecerse remuneraciones adicionales para el personal acadmico de las universidades autnomas. Dichas remuneraciones se superponen as a los ingresos ordinarios de los profesores e investigadores, con requisitos y caractersticas que, en ocasiones, difieren de las establecidas en cada casa de estudios. Se crea, de ese modo, una especie de doble lealtad que trastoca, en la prctica, el tradicional rgimen de Autonoma.

Nuevas orientaciones en materia de gobierno y representacin Hasta 1994, y dentro del rgimen de Autonoma, fueron muchas las universidades que crearon estructuras de gobierno cuyos representantes eran electos directamente por los miembros de la comunidad universitaria. En tales casos, y dentro de un esquema igualitarista, los votos individuales de estudiantes, profesores, investigadores y trabajadores en general servan para elegir directores, decanos, rectores y, de manera genrica, autoridades universitarias. De ms est decir que tales sistemas de gobierno generaron males semejantes a los que se haban dado ya con la vigencia de la Ley de Autonoma de 1933, en la unam . El principal defecto de todo ello radica en que se trata de autoridades polticas que generan decisiones polticas sobre materias naturalmente acadmicas, como son las que estn presentes en las universidades. Dentro de los marcos de Autonoma, varias universidades empezaron a cambiar sus procedimient os, eligiendo a sus autoridades mediante el sistema de representacin y no de eleccin directa. Los efectos positivos parecen estar a la vista: instituciones que, haciendo una utilizacin positiva de la Autonoma, la aplican al mejoramiento de la vida acadmica de la casa de estudios.

Rendicin de cuentas

Desde 1933, en el caso de la Universidad Nacional, la Autonoma supuso siempre un manejo absolutamente libre de los recursos financieros. Los controles eran de orden interno y nunca se dio informacin al gobierno federal o a los gob iernos locales, en trminos de vigilancia y control por parte de los rganos legislativos y de gobierno de ambos rdenes. Esta circunstancia se increment, inclusive, despus de la reforma del Artculo 3 constitucional en 1980. Sin embargo, con los presupuestos crecientes de las universidades frente a otros rubros del gasto social, los aparentes o reales dispendios de que eran acusa das las instituciones, la idea de una mejor utilizacin de recursos en cada dependencia pblica con una transparencia en la forma de aplicacin, fueron circunstancias presentes en la aprobacin de una ley que cambia la tradicional posicin de las universidades en esa materia. En 1999 se modificaron varios artculos constitucionales que alteraban las formas de vigilancia y control presupuestal en los recursos federales y estatales. Derivado de ah a finales del ao 2000 el Congreso de la Unin aprob un nuevo esquema de fiscalizacin de los recursos financieros, creando la dependencia denominada Auditoria Superior de la Federacin. La nueva ley (de Fiscalizacin Superior de la Federacin) y la nueva dependencia incluyeron genricamente a las universidades autnomas como sujetos eventuales de fiscalizacin y, por lo tanto, susceptibles de ser sometidas a auditorias que permitieran conocer el destino exacto de los recursos econmicos aplicados en los planes y programas universitarios y el grado de cumplimiento de los mismos. A su vez, este mismo esquema se present en los estados de la Federacin, los cuales formularon y crearon leyes y organismos similares. La primera universidad pblica sometida a un procedimiento de fiscalizacin fue una institucin que, oponindose legalmente en principio a dicha medida, termin por aceptar plenamente (en referndum o en consulta plebiscitaria) en funcin del valor social que esto representaba para su propia comunidad acadmica. Se trata de la Universidad de Guadalajara, la segunda en trminos de matrcula en el Pas, la cual otorg su autorizacin por una sola vez. En otros dos casos relevantes (Universidad Veracruzana y Universidad Autnoma de Tamaulipas), se trata de instituciones que se ampararon judicialmente ante la amenaza de inicio del procedimiento de auditoria, en lo que toca a la primera; o solicitando voluntariamente dicho procedimiento, en medio de un clima poltico de mucha presin por parte de los medios de comunicacin, en el caso de la segunda. Aunque no ha sido fcil implantar estos esquemas de rendicin de cuentas, resulta sorprendente cmo en tan poco tiempo, menos de tres aos, se han ido venciendo las resistencias que durante tanto tiempo estuvieron presentes en lo que pareca que formaba parte implcita del estatuto de autonoma de cada institucin.

Perspectivas de la Autonoma y la legislacin en la educacin superior En los ltimos ocho aos se ha concluido con el proceso de dotar de autonoma a las universidades pblicas mexicanas. Las cuatro ltimas fueron: la de Guadalajara, Guanajuato, Veracruzana y la de Ciencias y Artes de Chiapas. Salvo el caso de esta ltima, pequea y con poca tradicin, las tres restantes son instituciones maduras, con una importancia cuantitativa y cualitativa dentro del sistema de educacin superior y en donde la carencia de Autonoma no pareca haber sido un obstculo para su pleno desarrollo acadmico. De ese modo puede decirse ahora que las universidades mexicanas pblicas son autnomas, aunque, por lo que se refiere a las ltimas ya mencionadas, no consignen ese carcter dentro de su nombre oficial. Desde hace tres aos ha sido anunciada la posibilidad de que el Instituto Politcnico Nacional , la ms importante institucin de educacin tecnolgica, alcance la Autonoma. Anunciado el propsito por el presidente de la Repblica, la comunidad politcnica llev a cabo un proceso de consulta y reflexin sobre el modelo de organizaci n que pueda asumir en un futuro inmediato. El proyecto de iniciativa asume una forma jurdica que se asemeja a la Autonoma y est ahora (noviembre de 2003) en manos de la consejera jurdica de la Presidencia de la Repblica. De concretarse esta posibilidad, el subsistema de entidades autnomas se incrementara con una matrcula superior a los 150 mil estudiantes, slo por lo que toca a dicho nivel de estudios. La Autonoma fue el dispositivo con arreglo al c ual se dio la organizacin de las ms importantes universidades mexicanas en el pasado. Esto permiti que cada una de ellas generara, a su vez, sus formas de gobierno y sus modos de cumplir la misin para la cual fue creada. Podra decirse que la Autonoma fue funcional para dichos propsi tos. Sin embargo, en el momento actual, en un pas que ha cambiado radicalmente su vocacin y perfil econmicos, que ocupa un lugar cada vez ms importante dentro de las interrelaciones productivas a escala mundial, parece contradictoria la existencia de un sistema de educacin superior con sectores e instituciones autrquicos, aislados e independientes. A pesar de que no ha habido leyes o dispositivos legales que promuevan la integracin de instituciones, ha sido el lazo de la anuies , entre otros, l o que ha perm itido que en algunos aspectos las instituciones de distinta naturaleza jurdica se integren y oper en como un sistema. De este modo, lo que la legislacin no ha propiciado, pareciera que lo ha hecho la necesidad o la voluntad de cooperacin de las instituciones de educacin superior con el apoyo gubernamental. Los tiempos venideros plantean la necesidad imperiosa de que pueda alcanzarse un sistema de educacin superior de manera completo. Para conseguirlo ser esencial plasmar el propsito y la voluntad de todos los actores (gobierno federal, gobiernos locales, entidades autnomas, instituciones diversas) en un instrumento jurdico. La anuies ha dado pasos muy importantes en ese sentido, desde hace diez aos, y pareciera que el propsito gubernamental es coincidente, tal y como se observa en las polticas que en esa materia estn presentes en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006 . A pesar de ello, y no obstante ese avance no alcanzado en otras pocas dentro de la esfera gubernamental, las nuevas realidades de composicin poltica dentro del Congreso de la Unin parecen dificultar la posibilidad de alcanzar un consenso para promulgar una legislacin en materia de educacin superior que tenga las caractersticas de integridad y coordinacin. Tales caractersticas, de acuerdo con un proyecto de la anuies (1995), conocido desde 1995, se sustentaran en los siguientes instrumentos, mismos que conformaran un marco jurdico futuro de la educacin superior: 1. Actualizacin de la Ley General para la Coordinacin de la Educacin Superior , co n fundamento en la fraccin viii del Artculo 3 y xxv del Artculo 73 de la Constitucin. Las razones para tal actualizacin seran:

 La legislacin actual no funciona en el nuevo contexto nacional y de relaciones internacionales. Se requiere hacer factible el establecimiento de un sistema de evaluacin, acreditacin y certificacin. Es necesario atender la movilidad de alumnos y profesores entre instituciones. Debe establecerse un esquema de distribucin de funciones educativas en el nivel superior.

2. Establecimiento de una reglamentacin especfica para las universidades pblicas autnomas por ley , con base en lo estipulado en las fracciones vii y viii del Artculo 3 de la Constitucin. Las bases para ello seran: Promover el cumplimiento de la fraccin vii del Artculo 3. Establecer un marco normativo global para la universidad pblica, la cual requiere un tratamiento especfico. La universidad pblica tiene una base conceptual nica, pero su forma de organizacin asume caractersticas distintas.

3. Actualizacin de las leyes reglamentarias del Artculo 5 constitucional , relativas al ejercicio de las profesiones en cada entidad federativa. Las bases a considerar seran: Reformar la reglamentacin a fin de adecuarla al nuevo contexto internacional, particularmente en lo referente a la acredit acin para el ejercicio profesional. Facilitar la movilidad de profesionales en el pas, con fundamento en la fraccin v del Artculo 121 constitucional. Contar con reglas precisas para hacer frente a los problemas de migracin e inmigracin de profesionales. Precisar y ampliar la participacin de los colegios de profesionales. Delimitar ms claramente las competencias federales y estatales. 4. Incorporacin a la Ley Federal del Trabajo de las normas a las que debe sujetarse el quehacer de las universidades e instituciones a las que la ley otorgue Autonoma, en los trminos de la fraccin vii del Artculo 3 de la Constitucin. Los argumentos bsicos para esta propuesta seran: Coadyuvar a resolver las divergencias entre lo pactado en los contratos colectivo de trabajo y las disposiciones constituci onales en materia de educacin superior. Establecer los trminos y modalidades de las relaciones laborales con el personal acadmico y el personal administrativo.

Referencias
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