POLTICAS DE PRESERVAO E DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL: Otto Ribas, Maria do Carmo de Lima Bezerra DICOTOMIAS E SIMILARIDADES CONCEITUAIS

Professores Doutores | Universidade de Braslia | Faculdade de Arquitetura e Urbanismo | Programa de Ps-Graduao | Instituto Central de Cincias Norte, Bloco B, Campus Darcy Ribeiro, 70190-900, Braslia, DF, Brasil | Correspondncia para/Correspondence to: O. RIBAS | E-mail: otto@unb.br

| Recebido em 28/2/2012 e aceito para publicao em 24/4/2012

POLTICAS DE PRESERVAO E DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL: DICOTOMIAS E SIMILARIDADES CONCEITUAIS

INTRODUO
As relaes entre polticas de preservao de bens histrico-culturais e de desenvolvimento urbano devem ser analisadas luz de conceitos que articulem seus fundamentos bsicos, similitudes, dicotomias e complementaridades, no sentido de integrar as diferentes funes do espao urbano. Na maioria das vezes, os debates transcorrem como se desenvolvimento urbano e preservao do patrimnio cultural fossem temas descolados, ou no pior dos casos, antagnicos, especialmente em contexto de forte urbanizao, e sob presso da dinmica demogrfica. As discusses sobre preservao do patrimnio histrico e cultural urbano tm se debruado sobre a identificao do que vem a ser desconformidade de uso em relao s normas estabelecidas pelos tcnicos a partir de um modelo ideal, muitas vezes sem a devida avaliao da real viabilidade de implantao, quando consideradas outras dimenses que compem o espao urbano. No que tange aos instrumentos de defesa dos bens patrimoniais, a prtica comum a de definir restries de uso e ocupao, ou punies, ou seja, uma aplicao exclusiva de instrumentos de comando e controle. Como resultado, a prtica consolidada de elaborar estratgias de preservao, na forma de um conjunto de recomendaes gerais sobre como a sociedade deve usar seu espao, camufla as tenses e os conflitos socioeconmicos e polticos-institucionais que se encontram presentes na sociedade, resultando em um distanciamento entre as normas
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legais (e desvirtuamento do que deveria ser preservado ou tombado) e a forma como a cidade apropriada por seus habitantes. Por outro lado, a crtica emergente aos instrumentos de gesto do solo e ao sistema de planejamento urbano aponta a ausncia de consideraes culturais e socioambientais na formulao da poltica de gesto urbana. Tm predominado os interesses econmicos, sejam eles individuais ou coletivos, no sentido de maior produtividade e funcionalidade da cidade. Quando essas questes so colocadas sobre uma parcela de um determinado espao urbano, como um bem a ser preservado, no pode deixar de gerar conflito o fato de que, no passado, essa mesma parcela fora gerada exatamente pela prevalncia do modelo de planejar cidades, que hoje se questiona. O tema se torna explosivo e requer um conhecimento da interrelao entre as diferentes dimenses do espao urbano por parte dos que objetivam a preservao. Perguntas como o que preservar e para quem preservar devem ser respondidas antes de se estabelecerem pactos de preservao. A ttulo de exemplificao, tome-se o caso mais emblemtico de preservao do espao urbano, Braslia, com o Plano Piloto. A cidade, planejada sob a gide do funcionalismo e da eficincia estabelecidos como modelo urbano, representou um momento do urbanismo que se pretende preservar como documento histrico. Atualmente, o mesmo conceito de funcionalidade e eficincia urbana o que dificulta a preservao de Braslia. A aliana entre as dimenses do desenvolvimento e da preservao pode ser uma estratgia de proteo desse bem tombado (Schlee, 2006). Como incorporar um novo olhar sobre a gesto urbana que garanta a sua preservao, quando o que se est querendo preservar fruto de um modelo de planejamento que se mostrou esttico e incapaz de incorporar os conflitos inerentes sociedade em que a obra foi construda?

A SUSTENTABILIDADE NUMA PERSPECTIVA DE POLTICA DE PRESERVAO

A noo de sustentabilidade tem-se colocado em quase todas as reas de conhecimento como um conceito que procura articular os diferentes interesses presentes na sociedade, bem como promover a interao dos diferentes campos disciplinares envolvidos na proposio de polticas pblicas. O tema da sustentabilidade aponta a necessidade de se rever o marco terico-conceitual que norteou a ideia de desenvolvimento associado a um modelo de modernidade tcnica, entendida esta como aquela apoiada estritamente em critrios operacionais e de eficincia. J a modernidade marcada pela sustentabilidade associa-se promoo da tica (Bezerra & Bursztyn, 2000) em seu sentido mais amplo, ou seja, como fixao e respeito aos limites no exerccio do convvio social. A modernidade tica tem como referncia primordial o reconhecimento explcito de valores e finalidades extrnsecas aos critrios estritamente operacionais ou tcnicos. A perspectiva tica , assim, eminentemente relaO C U L U M ENS A IO S 1 5

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cional. A tica reconhece as irreversibilidades e assimetrias nos exerccios de poderes, e, consequentemente, que o exerccio do poder no assegura a sua legitimidade. Qual o valor do patrimnio histrico para a sociedade, e qual o custo que a mesma est disposta a pagar por sua preservao? A preservao no ser assimilada como objetivo da sociedade, se no ficarem claras suas relaes com o atendimento de outras necessidades da vida urbana, as quais impactam a qualidade de vida das pessoas.

ENTENDENDO AS LGICAS DA PRESERVAO E DO DESENVOLVIMENTO URBANO

Os instrumentos promotores do desenvolvimento urbano e da preservao do patrimnio histrico possuem bases conceituais distintas a fundamentarem suas finalidades e, por sua vez, tm demonstrado dificuldades em lidar com tais especificidades na promoo da sustentabilidade da gesto urbana. Enquanto os instrumentos urbansticos se originaram a partir da preocupao de organizar as relaes econmicas e sociais do espao privado, os instrumentos da gesto do patrimnio histrico-cultural emergem de uma preocupao com a preservao dos bens coletivos, de interesse no s da gerao presente, mas tambm das passadas e das futuras (Ribas, 2003). Assim, faz-se necessria a anlise das lgicas que estruturam a temtica urbana e a preservao de bens histricos, mediante a construo de uma poltica urbana dotada de instrumentos aptos a munir gestores que promovam a qualidade de vida dos moradores, ou seja, a sustentabilidade das cidades. Superar as dificuldades inerentes ao estabelecimento das interfaces necessrias construo de instrumentos capazes de dotar o espao urbano de sustentabilidade , pois, o objetivo das reflexes sobre algumas polaridades que explicam as lgicas de origem do (chamado) desenvolvimento urbano e da preservao de bens de interesse histrico e cultural de uma sociedade.

DA REGULAO DOS BENS PRIVADOS E DA PRESERVAO DOS BENS COLETIVOS

A esfera privada constitui a base fundamental dos instrumentos de gesto urbana, calcados no conceito de propriedade, derivado do direito romano e consolidado nas noes jurdicas de uso, fruio e disposio sobre as coisas (jus utendi, fruendi et abutendi). Por outro lado, o direito que fundamenta a preservao do patrimnio histrico fundamenta-se na esfera pblica, o bem comum e o interesse coletivo, originrio da democracia grega. Como reflexo do modelo economicista de desenvolvimento, as cidades tm tratado os bens coletivos com bens sem dono, no lhes atribuindo um valor nem um sistema de proteo. Na histria do Brasil, so patentes os resultados desse entendimento, haja vista as descaracterizaes promovidas em nome do progresso das cidades. Sob a tica do clculo economicista tradicional, h lgica em considerar, na zona rural, a vegetao nativa (florestas e campos) como terra improdutiva; e, na zona urbana, os lotes no edificados e os edifcios sem uso (geralmente os tombados) como reas ocioOCU L U M EN SAIOS 15

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sas. Sob o princpio da maximizao do bem-estar, princpio bsico da economia neoclssica fundamento da organizao do capital, os bens patrimoniais podem impedir o desenvolvimento da atividade econmica que norteia a lgica imobiliria, inibindo a argumentao favorvel preservao. A legislao federal sobre matria urbana concentra-se no disciplinamento da atividade de parcelamento considerado como atividade econmica, seja estabelecendo obrigaes para os loteadores, seja garantindo os interesses dos compradores, como proprietrios. Predomina, assim, uma viso de regulao da propriedade privada. Mesmo quando a legislao define as parcelas dos loteamentos que devem passar para o domnio pblico, estas tambm so vistas como propriedade do municpio. Por outro lado, a regulao sobre o patrimnio, seja histrico ou ambiental, focaliza os bens comuns, de dominialidade coletiva: a escala urbana, as caractersticas das morfologias representativas de um perodo histrico, as guas, as florestas, a qualidade do ar e assim por diante. Um recente e importante conceito que tem sido adotado para a abordagem econmica do meio ambiente pode ser aplicado tambm ao patrimnio histrico-cultural: a valorao (atribuio de valor) dos bens coletivos ou pblicos. Os bens comuns, que na racionalidade econmica dominante no possuiriam valor por estarem fora do mercado, passam a ser valorados pela lgica de mercado. Os bens coletivos so valorados por serem imprescindveis construo de uma sociedade fundamentada nos valores ticos e culturais que do sentido ao conceito de sustentabilidade; este sim um bem escasso e, portanto, digno de valor na teoria econmica. A valorao dos recursos coletivos certamente implica alteraes no padro de produo e consumo das reas urbanas. Nessa tica, no se tolera a demolio de edificaes histricas, a destruio de stios arqueolgicos, o aterro de esturios marinhos e manguezais, a ocupao de vrzeas e encostas, o avano sobre reas verdes ou alteraes de traados urbanos condutas que se apropriam do espao urbano sob a lgica da viabilizao econmica, que apenas uma das dimenses do fenmeno urbano. Quando ocorrem as externalidades negativas, que podem ser representadas pela descaracterizao da paisagem (natural ou construda), cria-se um fosso entre os valores sociais e os valores de mercado, de carter privado. Essas divergncias sempre surgem quando os direitos de propriedade no esto claramente definidos e deixam indistinta a fronteira entre bens pblicos e bens privados. Na ausncia de instrumentos legais e econmicos para compensar os agentes prejudicados pela degradao do patrimnio histrico-cultural ou ambiental, os agentes degradadores permanecem descompromissados com sua proteo. Destaca-se, assim, o conflito latente entre a propriedade e o bem coletivo. Este tanto tratado como sem dono, no caso do bem patrimonial, quanto tido como ilimitado, no caso dos recursos naturais portanto, sem valor, por no ter sido apropriado. Tal
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o conflito de fundo presente nas abordagens tradicionais da gesto urbana em relao ao patrimnio histrico e ambiental. Assim, diante desse entendimento, depreende-se que nenhuma estratgia de preservao ser alcanada, se o bem a ser preservado continuar sem um sentido de apropriao por parte da comunidade urbana na qual ele est inserido. Tal apropriao no se faz no sentido restrito do termo, mas na perspectiva do valor.

DA DESCENTRALIZAO DA REGULAO URBANA E DA CENTRALIZAO DA REGULAO DOS BENS DO PATRIMNIO

Uma anlise atenta da Constituio Federal acerca da poltica urbana, ambiental e patrimonial permite identificar tanto uma responsabilidade dirigida ao poder pblico, quanto uma responsabilidade difusa, compartilhada pelo Estado e pela sociedade, na proteo do patrimnio histrico, cultural e ambiental. A competncia para a execuo da poltica urbana cabe mais singular esfera do poder pblico, o municpio. J a competncia da poltica de proteo ao patrimnio histrico-cultural e ambiental situa-se no mbito da Unio e dos Estados, demandando um movimento de cima para baixo rumo descentralizao, para tentar integrar a gesto patrimonial e ambiental urbana. No entanto, no mbito das polticas locais, perpassa a ideia de que aqueles patrimnios so obstculos promoo do desenvolvimento municipal, e no oportunidades. Dessa forma, vai se fortalecendo o antagonismo entre a preservao em todos os seus aspectos, e a promoo do desenvolvimento, visto sob um vis econmico (Ribas & Bezerra, 2005).

DA TRANSITORIEDADE E DA PERMANNCIA
Uma das caractersticas da vida urbana a transitoriedade, observvel nas mudanas de uso e gabaritos dos edifcios, nas alteraes das taxas de construo, nas redefinies de zoneamento, nas atualizaes dos planos diretores e, at mesmo, nas reformas das tipologias edilcias. Essa dinmica moldada pelo sentido de modernidade e pelo modelo economicista que caracteriza a estrutura de produo e consumo da sociedade brasileira. Por outro lado, a atividade de defesa do patrimnio requer o congelamento de uma configurao tipolgica ou de um sistema tecnolgico, ou mesmo das manifestaes culturais de determinado perodo. Por conseguinte, a sociedade, na condio de usuria do espao construdo, sempre conviver com essa situao de conflito latente entre o permanente e o transitrio e esse aspecto deve ser assimilado como um valor, a ser preservado ou no.

CONSIDERAES FINAIS
O tema da sustentabilidade remete s relaes entre as prticas sociais e a construo da qualidade ambiental urbana. Isto , a grande questo identificar o que sustentar, definindo-se o que deve permanecer, o que ser transformado e os limites dessa transformao.
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As aes sobre o espao urbano no so exercidas por uma sociedade indiferenciada; existem vrios agentes socioeconmicos que atuam de acordo com seus entendimentos e interesses, inclusive agentes do prprio Estado. A gesto urbana, incluindo a preservao patrimonial e a ambiental, depende do funcionamento do sistema social e da percepo da sociedade sobre o papel de cada um dos segmentos sociais a envolvidos, governo, organizaes civis e setor produtivo. Vale destacar, entretanto, que equivocada a concepo, hoje dominante no Pas, de que a participao social estaria garantida com a proliferao de inmeros Conselhos. A prtica est a demonstrar que a pulverizao das discusses s veio enfraquecer a possibilidade de soluo para questes que possuem lgicas articuladas. As estruturas de poder absorvem a demanda social por participao, sem necessitar alterar suas lgicas de deciso. O desafio da preservao de Braslia, exemplo j referido, est em articular preservao com desenvolvimento, tanto no mbito dos instrumentos utilizados, quanto nos espaos de discusso com a sociedade, ou ainda especialmente nos objetivos a serem estabelecidos para a cidade: O que se quer? Qual o valor a ser preservado? Em nome de que valor se deseja desenvolver? Outro aspecto a destacar diz respeito viso sobre qualidade ambiental urbana, a qual inclui a preservao do patrimnio histrico-cultural, na perspectiva dos atores que tradicionalmente compem a comunidade urbanstica. Pode-se facilmente verificar o protagonismo da dimenso social da sustentabilidade, que se expressa nas lutas pela gesto democrtica das cidades e do acesso terra, carro chefe da equidade social no discurso urbano. Assim, se a viso tradicional apontava unicamente para a dimenso econmica, a contempornea lana um olhar essencialmente para a social. E continua-se a carecer do equilbrio das dimenses do espao para atingir a qualidade ambiental urbana. Em que pesem os princpios emanados em seus captulos iniciais, objetivando a sustentabilidade urbana e a qualidade do meio ambiente, o Estatuto da Cidade, principal marco regulatrio da gesto urbana no pas, originrio da dcada de 1980, focaliza a instrumentalizao na eficincia econmica do mercado imobilirio e no atendimento s demandas sociais (por acesso terra e moradia). Permanece ainda como desafio futuro a defesa do patrimnio histrico e ambiental, bem como a ampliao do entendimento acerca da sustentabilidade urbana. Coloca-se assim, a perspectiva de adoo de novos instrumentos que incorporem a lgica da transversalidade qualidade essencial para a construo da sustentabilidade urbana e, por conseguinte, para o desenvolvimento sustentvel, como uma utopia concreta que desafia os tempos atuais. Nessa perspectiva, conclui-se que o processo de construo de uma gesto urbana que avance sobre a regulao do privado e incorpore os interesses coletivos expressos pelo patrimnio cultural e ambiental, constitui mais um processo evolutivo do que um rompimento. Nessa medida, instrumentos de comando e controle vo-se somando a instrumentos gerenciais de enfoque estratgico, muitas vezes elaborados a partir da adaptao de procedimentos antes testados.
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REFERNCIAS
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RIBAS, O. A sustentabilidade das cidades: os instru-

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SCHLEE, A.R. A preservao do moderno: o caso de Braslia. In: PESSOA, J. et al. (Org). Moderno e nacional. Rio de Janeiro: EDUFF, 2006.

mentos da gesto urbana e a construo da qualidade urbana. 2003. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Braslia, 2003.

RESUMO
O artigo procede anlise das lgicas que estruturam o domnio das aes de preservao e desenvolvimento urbano, apresentando um conjunto de polaridades que devem ser compreendidas para alcance de uma gesto urbana que integre as diversas dimenses do espao urbano. Discute o necessrio envolvimento da populao na denio de estratgias de preservao, como forma de contrapor interesses individuais e coletivos presentes nas denies de prioridades de uso e ocupao do espao. Conclui pelo necessrio avano de marcos legais da poltica urbana no sentido de que a preservao, seja cultural ou ambiental, passe a constituir uma dimenso assegurada do espao, assim como hoje ocorre com as dimenses econmica e social da cidade.
PALAVRAS-CHAVE: Brasil. Patrimnio. Planejamento urbano. Preservao. Sustentabilidade.

URBAN CONSERVATION AND DEVELOPMENT POLICIES IN BRAZIL: CONCEPTUAL SIMILARITIES AND DICHOTOMIES
ABSTRACT
The article examines the logic that structures the domain of conservation actions and urban development, presenting a set of polarities that should be understood in order to achieve urban management that integrates the different dimensions of urban space. It discusses the necessary involvement of the population in the denition of conservation strategies, as a way of countering individual and collective interests present in the denition of priorities for the use and occupation of space. It concludes with the advancement of a legal framework necessary for urban policy, so that preservation, whether cultural or environmental, begins to constitute an assured dimension of space, as occurs today in the economic and social dimensions of the city.
KEYWORDS: Brasil. Heritage. Urban planning. Preservation. Sustainability.

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