Sei sulla pagina 1di 15

CMO ARTICULAR LA PARTICIPACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS EN EL PROCESO EUROPEO DE TOMA DE DECISIONES

Mara Holgado Gonzlez

SUMARIO: I. Una legtima reivindicacin.II. Cauces de participacin. 1. Vas de participacin directa. 2. Vas de participacin a travs del Estado.III. Algunas propuestas estatutarias.IV. Conclusiones.

1. Una legtima reivindicacin


La expansin de la esfera de accin del ejecutivo, unida a las aspiraciones de un mayor autogobierno por parte de las Comunidades Autnomas, se ha traducido, finalmente, en el propsito de estas ltimas de asumir mayores competencias. As se refleja en la mayora de propuestas de reformas estatutarias presentadas hasta la fecha. Forma parte de la evolucin propia del Estado social, sin que se haya apreciado un descenso hasta el momento, el incremento de las necesidades sociales que los poderes pblicos tratan de atender y, por tanto, de las materias en las que interviene y sobre las que toma decisiones. Del mismo modo, la competencia de partidos, que actan las ms de las veces como political entreprises (1), no es ajena al hecho de que se incorporen nuevas expectativas sociales que cubrir para las que se proponen medidas y soluciones diversas en los programas electorales. Si a ello se aade la reivindicacin por los partidos de una mayor autonoma poltica para la regin o nacionalidad, el efecto expansivo al que aludimos se multiplica notablemente. Se reclama as el blindaje de competencias o la delimitacin de submaterias competenciales, por ejemplo, para evitar que el ejercicio de ttulos transversales por parte del Estado suponga, de facto, una reduccin del mbito competencial autonmico (2). Se quiere poner luz,

(1) GARCA PELAYO, M., El Estado de partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1986, p. 78. (2) Ttulos que han jugado un papel nada desdeable en la mayora de los conictos de competencias suscitados ante el Tribunal Constitucional han sido los recogidos en los artculos 149.1.1 CE y 149.1.13 CE, inclinando la balanza a favor del Estado en una generosa interpretacin del concepto de bases. Vid. CARRASCO DURN, M., El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas sobre la actividad econmica, Generalitat de Catalunya-Tirant lo Blanch, Valencia, 2005 y VIVER i PI-SUNYER, C. y ALBERT ROVIRA, E., Conictos y Tribunal Constitucional en la construccin del Estado de las Autonomas, en Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autnomas 1989, Fundaci Carles Pi i Sunyer dEstudis Autnomics i Locals, Barcelona, 1990.

R.V.A.P. nm. 74 2006

299

RIVAP 74.indd 299

26/6/06 08:22:30

300

Mara Holgado Gonzlez

sobre todo, en el ejercicio de competencias estatales y autonmicas que inciden en lo que podra denominarse micropoltica o gestin de gobierno cotidiana (becas y ayudas al estudio, planificacin de los servicios de transportes, regulacin de horarios comerciales, normas y estndares de calidad, etc.), pero tambin en la toma de grandes decisiones o macropoltica (ordenacin del territorio, polticas activas de empleo, planificacin de los recursos sanitarios pblicos, etc.). Dejando a un lado la constitucionalidad o no de tales propuestas, no hemos de pasar por alto la complejidad que introdujo en el sistema el proceso de integracin europea que se desarroll de forma paralela al propio proceso autonmico. Es evidente que la transferencia de competencias a las instituciones comunitarias supuso una modificacin de las reglas del juego, desde el momento en que muchas de esas decisiones, tanto de gestin cotidiana como aquellas otras de mayor relieve, que afectan, en uno y otro caso, a los intereses de las Comunidades Autnomas, dejaron de tomarse desde el Estado o desde la propia Comunidad Autnoma, para pasar al Consejo, a la Comisin o al Parlamento Europeo. La aplicacin de este Derecho comunitario corresponder en unos casos al Estado y en otros a las Comunidades Autnomas, en funcin de que la materia sobre la que recaiga la directiva o el reglamento sea de competencia estatal o autonmica (3). Cabra afirmar, por tanto, que en esta fase de ejecucin o fase descendente del Derecho comunitario no hay alteracin de la distribucin de competencias constitucionalmente establecida entre el Estado y las Comunidades Autnomas. En cualquier caso, lo cierto es que la voluntad comunitaria, expresada a travs de los cauces previstos en el Tratado, va a marcar la agenda del ejecutivo central y autonmico, reduciendo su margen de maniobra y de autogobierno, sin que el grado de participacin de uno y otro en su formacin haya sido el mismo. Y es que en esta fase de elaboracin o fase ascendente del Derecho comunitario el Estado s puede desempear un papel nada desdeable mientras que las Comunidades Autnomas no tienen apenas voz ni mucho menos voto. Es sabido, en efecto, que la configuracin de la Unin Europea ha venido marcada, desde el principio, por el enorme peso conferido a los Estados, verdaderos protagonistas an en la toma de decisiones comunitarias, quedando los pueblos y regiones en un segundo plano. Por esta razn, los autnticos rganos de decisin poltica siguen siendo aquellos
(3) As qued claramente establecido por el Tribunal Constitucional en la STC 76/1991, de 11 de abril, considerando que el Derecho comunitario no es Derecho internacional, sino un nuevo tipo de Derecho caracterstico del proceso de integracin en una entidad supranacional: tanto el Estado como las Comunidades Autnomas debern cumplir las obligaciones que a Espaa corresponden en cuanto miembro de la Comunidad Europea, atendiendo al reparto interno de competencias (FJ. 3.).

RIVAP 74.indd 300

14/6/06 16:45:37

Cmo articular la participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso europeo...

301

en los que estn representados los Estados. De este modo, a pesar de que se avance en la integracin, el Consejo sigue asumiendo las principales competencias y funciones y tiene un enorme poder frente a la Comisin o el Parlamento (4). La nica participacin de las Comunidades Autnomas en la toma de decisiones comunitarias prevista en el Tratado de la Unin es la que se articula a travs del Comit para las Regiones. rgano cuya eficacia, ya se sabe, es bastante limitada dada su heterognea y amplia composicin, as como por su carcter nicamente consultivo. Se hara necesario, por tanto, avanzar hacia una mayor participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad de la Unin Europea. Las vas son lgicamente dos: una, propiciar una participacin directa, a travs de la presencia de las Comunidades Autnomas en los rganos comunitarios que han de tomar decisiones que incidan en la gestin de sus intereses propios; otra, articular una participacin indirecta, a travs del Estado, actuando ste como transmisor ante las instituciones comunitarias de una voluntad que se ha formado, en un momento anterior, a partir de las voluntades autonmicas. Sin entrar an a analizar las distintas propuestas que se han formulado en un sentido y otro, avanzamos ya que nos parece ms factible y eficaz la segunda de las vas. Esto es, la consistente en articular una participacin de las Comunidades Autnomas en una fase previa de formacin de la posicin estatal que se traslade a las instituciones comunitarias para conformar la voluntad de la Unin. Y ello porque la heterogeneidad de regiones con distinto grado de autonoma que integran la Unin Europea hace ms complicado el diseo de un cauce de participacin adecuado para todas ellas. Pero, adems, si ya resulta complejo el funcionamiento de una Unin ampliada a veinticinco Estados, la eficacia de las instituciones comunitarias se pondra an ms en entredicho si stas hubiesen de dar cabida a una participacin directa de las regiones que la integran. En este caso, se espera del Estado que acte en su dimensin de Estado-comunidad, representando los diversos intereses autonmicos, esto es, todas las colectividades integradas en nuestro territorio (5) y no como Estado central o Estado aparato.

(4) Sin menospreciar los avances que este ltimo ha logrado en el sentido de propiciar una mayor parlamentarizacin del sistema poltico de la Unin y ejerciendo un importante control parlamentario sobre la Comisin Europea, como se ha demostrado en la formacin de la Comisin presidida por Duro Barroso y en algunos episodios relacionados con ste ltimo. Vid. HOLGADO GONZLEZ, M., De Santer a Barroso: experiencias de control parlamentario sobre la Comisin Europea, Revista de Estudios Polticos, nm. 129, 2005. (5) BIGLINO CAMPOS, P., La Constitucin y la UE, en Homenaje a la Constitucin. Lecciones magistrales en el Parlamento de Andaluca, Parlamento de Andaluca, 2004, pg. 70.

RIVAP 74.indd 301

14/6/06 16:45:37

302

Mara Holgado Gonzlez

A continuacin analizaremos las vas de participacin ya existentes y las que se podran desarrollar, tanto de forma directa como a travs del Estado, para concluir con un repaso de las principales propuestas de reformas estatutarias planteadas en este sentido.

II. Cauces de participacin


1. Vas de participacin directa Las Comunidades Autnomas podran participar directamente en la formacin de la voluntad comunitaria integrndose en las instituciones comunitarias. En este sentido, la va de participacin directa de las Comunidades Autnomas prevista en el Tratado es la que se lleva a cabo a travs del mencionado Comit de las Regiones. Se trata de un rgano comunitario creado en 1994 para que las autoridades regionales y locales puedan hacerse or cuando en el marco de la Unin se adopten decisiones que afecten a sus intereses, dando as satisfaccin a la vieja reivindicacin de las regiones de formar parte del proceso de construccin europea. Cabra, no obstante, decir que ms que ante un rgano de participacin estamos ante un instrumento por el que se da audiencia a las regiones en determinados asuntos fijados por el propio Tratado. Y ello porque, aunque el Comit de las Regiones emite dictamen preceptivo cuando hayan de adoptarse normas o realizar actuaciones en no pocas materias (6), sin embargo, sus opiniones en nada vinculan jurdicamente a los rganos que han de tomar las decisiones, puesto que ostentan un carcter meramente consultivo (7). Uno de los puntos dbiles de este rgano es su heterognea composicin, puesto que lo integran tanto representantes de regiones como de entes locales y, adems, no todas las regiones de la Unin disfrutan del mismo grado de autonoma, encontrndose representados en este rgano entes descentralizados slo administrativamente junto a entes que gozan de potestad legislativa (8). Esto, adems de dificultar un funciona-

(6) Como las relativas a transportes (art. 71 TCE), empleo (arts. 128 y 129 TCE), poltica social (137.2 TCE), Fondo Social Europeo (art. 148 TCE), educacin (art. 149.4 TCE), formacin profesional (art. 150.4 TCE), cultura (art. 151 TCE), salud pblica (art. 152 TCE), redes transeuropeas (art. 154 TCE), medio ambiente (art. 175 TCE), cohesin econmica y social (art. 159 TCE), fondos estructurales (art. 161 TCE) y decisiones de aplicacin relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (art. 162 TCE). Curiosamente, no aparece entre las materias sobre las que ha de informar preceptivamente el Comit de las Regiones la de proteccin de los consumidores, siendo una competencia regional. (7) As se recoge expresamente en los arts. 7 y 263 TCE. Vid. tambin los arts. I-32, III-386 y III-388 del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa (TConsE). (8) Espaa, en concreto, cuenta con veintin miembros en esta institucin, uno por Comunidad Autnoma y cuatro en representacin de los municipios, propuestos por la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (acordado en mocin del Senado, votada el 20 de octubre de 1993).

RIVAP 74.indd 302

14/6/06 16:45:37

Cmo articular la participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso europeo...

303

miento eficaz de la institucin, dificulta el que las regiones polticamente descentralizadas se sientan identificadas con el Comit puesto que el alcance de sus propuestas y aspiraciones no puede ser siempre compartido por todos sus integrantes (9). En segundo lugar, las Comunidades Autnomas tambin adquieren presencia en la Unin Europea a travs de la creacin de delegaciones u oficinas de stas en Bruselas. Estas oficinas vienen a actuar como centros de actividad poltica, influyendo o tratando de influir en las instituciones y rganos comunitarios a modo de lobbies. No aparecen reconocidas jurdicamente en el Tratado de la Unin ni tampoco en el Tratado constitucional pero son un fenmeno extendido en la mayora de los Estados miembros. En Espaa, el Tribunal Constitucional se pronunci a favor de su constitucionalidad siempre que no interfieran en las competencias estatales (10) y su reconocimiento se ha elevado a rango legal (11). Su virtualidad como cauce de participacin en las instituciones comunitarias cobrara algo ms de peso, tras la creacin de la Consejera para Asuntos Autonmicos en el seno de la Representacin Permanente de Espaa ante la Unin Europea (REPER), al arbitrar las relaciones entre las Oficinas de las Comunidades Autnomas en Bruselas y la unidad orgnica encargada de representar a Espaa en las instituciones europeas (12). En tercer lugar, la frmula que resulta ms atractiva para las Comunidades Autnomas es la de integrar a representantes autonmicos en el Consejo de Ministros de la Unin. En este sentido, no cabra oponer objeciones de carcter jurdico, puesto que la redaccin del artculo 203 del Tratado de la Unin permite que acte como representante del Estado en el Consejo de Ministros un representante regional, como podra ser, por ejemplo, un consejero autonmico. En efecto, el citado precepto sim(9) En el mismo sentido, CARRASCO DURN, M., La repercusin de la integracin en la Unin Europea en la reforma del Estatuto de Autonoma de Andaluca, en TEROL BECERRA, M. J., El Estado autonmico in eri. La reforma de los Estatutos de Autonoma, IAAP, Sevilla, 2005, p. 74. (10) STC 165/1994, de 26 de mayo. Segn el Tribunal Constitucional, la posibilidad de las Comunidades Autnomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyeccin exterior debe entenderse limitada a aqullas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi... no incidan en la poltica exterior del Estado, y no generen responsabilidad de ste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales (FJ. 6.). (11) El art. 36.7 de la Ley 6/1997, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado establece que en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas y teniendo en cuenta los objetivos e intereses de la poltica exterior de Espaa, la Administracin General del Estado en el exterior colaborar con todas las Instituciones y organismos espaoles que acten en el exterior y en especial con las ocinas de las Comunidades Autnomas. (12) Creado por Real Decreto del Gobierno, publicado en BOE de 21 de septiembre de 1996. El reciente Acuerdo de la CARCE de 9 de diciembre de 2004 (publicado en BOE de 16 de marzo de 2005), sobre la Consejera para Asuntos Autonmicos en la REPER y sobre la Participacin de las Comunidades Autnomas en los Grupos de Trabajo del Consejo de la Unin Europea, tratando de garantizar una mayor implicacin y presencia autonmica, establece la frmula de que sean funcionarios propuestos por las propias Comunidades Autnomas los que desempeen los puestos de la citada Consejera.

RIVAP 74.indd 303

14/6/06 16:45:38

304

Mara Holgado Gonzlez

plemente dice que el Consejo estar compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro (13), sin que quepa interpretar aqu que haya de formar parte del Gobierno estatal. Asimismo, el Reglamento interno del Consejo permite a sus miembros acudir acompaados de otras personas y, de hecho, algunos Estados, como Alemania, Austria y Blgica integran en su delegacin a uno o dos representantes de las entidades territoriales que asisten y toman la palabra (14). La participacin de un representante autonmico en lugar del ministro correspondiente cobrara pleno sentido cuando el Consejo abordase cuestiones que pudieran incidir sobre los intereses de las distintas Comunidades Autnomas, en el entendido de que dichos intereses estaran mejor representados y defendidos de este modo. Sin embargo, no son pocos los problemas que se plantean tanto a nivel terico como prctico. Y es que los intereses de las Comunidades afectadas pueden diferir sensiblemente de unas a otras, dificultando entonces el acuerdo entre todas ellas y la formacin de una posicin comn. De hecho, algunas Comunidades Autnomas podran no sentirse representadas por la que se designe y cabra preguntarse si no podra desempear mejor este papel el Estado, en su dimensin de Estado-comunidad, aglutinando los intereses de las distintas colectividades que lo integran (15). A pesar de estos posibles problemas, un reciente Acuerdo de la CARCE, de 9 de diciembre de 2004, articula la integracin de un representante autonmico que acte en nombre e inters de todas las Comunidades Autnomas en las formaciones ministeriales del Consejo de la Unin Europea. La representacin autonmica directa habr de respetar, entre otros principios, la unicidad de representacin de Espaa en la Unin, la unidad de accin de Espaa en el exterior, la responsabilidad del Estado en el resultado de las negociaciones, as como la representacin conjunta de las Comunidades Autnomas. Los Consejos en los que se permitir la presencia de un representante de las Comunidades Autnomas en la delegacin espaola son, lgicamente, aquellos en los que se abordan materias que afecten a competencias autonmicas, habindose comenzado por cuatro Consejos (que podrn ampliarse en el futuro) (16). La designacin del representante autonmico

(13) El artculo I23 TConstE lo recoge en el mismo sentido. (14) Incluso en el caso del Reino Unido han asistido representantes de Escocia y Gales. (15) Sobre estos problemas se pronuncia abiertamente BIGLINO CAMPOS, P., La Constitucin y la UE, en Homenaje a la Constitucin. Lecciones magistrales en el Parlamento de Andaluca, op. cit., pp. 69-70. (16) Los Consejos en los que resulta aplicable el sistema de representacin autonmica directa son: Empleo, Poltica social, Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y Educacin, Juventud y Cultura.

RIVAP 74.indd 304

14/6/06 16:45:38

Cmo articular la participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso europeo...

305

corresponder a cada uno de los Plenos de las distintas Conferencias sectoriales implicadas, segn el procedimiento establecido por stas. Lo fundamental del Acuerdo es que se permite al representante autonmico no slo participar como miembro de la delegacin, asesorando al jefe de la misma, sino hacer uso tambin de la palabra en las reuniones del Consejo cuando se debatan cuestiones que afecten a competencias autonmicas y exista una posicin comn al respecto. Lgicamente las limitaciones de esta participacin estn en la condicin de que se haya formado una posicin comn de todas las Comunidades Autnomas en relacin con una materia concreta, adems de estar supeditada a la decisin final del jefe de la delegacin espaola. No obstante, en caso de acreditarse dicha posicin comn, sta habr de ser debidamente tomada en consideracin a lo largo de todo el proceso de negociacin, segn el citado Acuerdo de la CARCE. Asimismo, hay que tener en cuenta que, desde 1997 las Comunidades Autnomas tambin participan en los ms de noventa comits de trabajo informales de la Comisin, mediante la integracin en la delegacin espaola de un representante autonmico que asiste al funcionario del Estado (17). El balance de los cauces de participacin directa nos conduce a poner ms empeo en las vas de participacin de las Comunidades Autnomas en los asuntos comunitarios a travs del Estado, puesto que, ha sido, gracias a acuerdos alcanzados en el seno de la CARCE como se ha avanzado en la participacin directa, y no a partir de las vas previstas en el Tratado.

2. Vas de participacin a travs del Estado Dejando a un lado las vas de participacin directa, abordamos, a continuacin, las frmulas que podran propiciar desde el interior del Estado una implicacin mayor y ms eficaz de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad comunitaria. De qu frmulas existentes o que podran articularse hablamos para dar cabida a una mayor participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad estatal? En esta fase previa en la que se forma la posicin estatal que se mantendr en las instituciones comunitarias son varias las opciones posibles: potenciar la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Comunidad Europea (CARCE), utilizar las Conferencias sectoriales y las Conferencias de Presidentes Autonmicos y, por ltimo, acentuar el carcter territorial del Senado de forma acorde con el Estado de las Autonomas.

(17) El ltimo acuerdo al respecto es el adoptado por la CARCE, de 10 de marzo de 2003, por el que se aprueba la distribucin de los distintos comits entre las diecisiete Comunidades Autnomas.

RIVAP 74.indd 305

14/6/06 16:45:38

306

Mara Holgado Gonzlez

La CARCE, como se recoge en la Exposicin de Motivos de su ley reguladora, fue creada por acuerdo entre la Administracin del Estado y las Comunidades Autnomas, como rgano de dilogo y cooperacin en el que abordar la solucin progresiva de las cuestiones que plantea la participacin de las Comunidades Autnomas en la elaboracin y aplicacin del Derecho y las polticas comunitarias europeas (18). Su finalidad, por tanto, era la de servir de instrumento que permitiera canalizar las opiniones de las Comunidades Autnomas hacia el Gobierno del Estado, a fin de que sus miembros la tuviesen en cuenta y defendiesen en el Consejo de Ministros de la Unin. Asimismo, actuara como cauce de retroalimentacin, trasladando la informacin de los Consejos europeos a las Comunidades Autnomas. Concebida, por tanto, como un rgano de cooperacin, vena funcionando desde 1988, integrada por el Ministro de Administraciones Pblicas y el Consejero correspondiente de cada Comunidad Autnoma, junto al Secretario de Estado para la Unin Europea y el Secretario de Estado para las Administraciones Territoriales. Se apoya, adems, en las Conferencias sectoriales horizontales, que regulan la coordinacin por materias entre la Administracin central y las autonmicas. No obstante, la dificultad principal que presenta su funcionamiento es la de alcanzar una posicin comn de las Comunidades Autnomas, por lo que alguna doctrina ha sugerido seguir el modelo del Bundesrat y sustituir la regla de la unanimidad por la de la mayora (19). En cualquier caso, de lo que no hay duda es del destacado papel que juegan los importantes Acuerdos a los que ha llegado la CARCE, como acabamos de ver y no hay que dejar de resaltar que, como se ha dicho, el Estado no se puede parapetar en su competencia en materia de poltica exterior para evitar la participacin de las Comunidades Autnomas (20). De otro lado, se viene reivindicando por la doctrina el potenciar el instrumento de las Conferencias de Presidentes Autonmicos, existente en todos los sistemas federales. En ellas, el Presidente del Gobierno central se rene con los diecisiete Presidentes de los Gobiernos autonmicos y los dos Presidentes de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla, para intercambiar opiniones sobre asuntos generales o que afectan a los intereses autonmicos. Su contribucin al apaciguamiento de tensiones territoriales as como al impulso de medidas y nuevas vas de participacin puede ser decisiva, por lo que se ha sugerido una regulacin flexible de

(18) Ley 2/1997, de 13 de marzo, reguladora de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas. (19) AJA, E. y VIVER, C., Valoracin de 25 aos de autonoma, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 69, 2003, p. 106. (20) MANGAS MARTN, A. y LIN NOGUERAS, D. J., Instituciones y Derecho de la Unin Europea, Tecnos, Madrid, 2004, p. 532.

RIVAP 74.indd 306

14/6/06 16:45:39

Cmo articular la participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso europeo...

307

este instrumento que permita ser convocada a instancia de los Presidentes de las Comunidades Autnomas, adems de las que se celebren con periodicidad anual (21). Hasta la fecha slo se han celebrado dos (22) aunque existe el compromiso del actual Presidente del Gobierno de convocarla al menos una vez al ao (23). El cauce, sin duda, ms adecuado para articular la participacin de las Comunidades Autnomas en las decisiones del Estado e, indirectamente, en la voluntad comunitaria europea es el de un Senado en el que se encuentren verdaderamente representadas. Sin entrar ahora en el interminable debate que se ha venido desarrollando en torno a la reforma de esta institucin (24), es fcilmente constatable la unanimidad doctrinal acerca de la falta de adecuacin a la estructura territorial del Estado de la que adolece el Senado tal y como aparece configurado en la Constitucin. El Senado, hoy por hoy, no funciona como una Cmara de representacin territorial cuando, precisamente, habra de ser el instrumento de representacin y participacin de las Comunidades Autnomas en el Estado de las autonomas. Esta idea no se ha circunscrito al mbito doctrinal, sino que tambin ha estado presente en el debate poltico desde el inicio del proceso autonmico, como muestra su presencia en casi todos los programas de gobierno que, a nivel estatal y autonmico, han servido para investir a los distintos Presidentes de la Nacin y de los Gobiernos de las Comunidades Autnomas: ...es imprescindible abordar la reforma del Senado. Todos coincidimos en la necesidad de reforzar la cohesin y la vertebracin de Espaa y en defender la identidad, el autogobierno y la participacin de las comunidades autnomas en una tarea comn. Este espacio corresponder al Senado y hay que facilitar que lo pueda llevar a cabo (25). Existiendo un amplio consenso sobre la necesidad de su reforma por qu no se realizado an? Las dificultades de llevar a cabo una empresa de tal envergadura, aparte de las propias de toda reforma constitucional, se

(21) AJA, E. y VIVER, C., Valoracin de 25 aos de autonoma, op. cit., p. 103. (22) La primera tuvo lugar el 28 de octubre de 2004 y la segunda el 10 de septiembre de 2005. (23) Discurso de investidura de RODRGUEZ ZAPATERO en el 2004 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nm. 2, 15-IV-2004, p. 19). (24) Un anlisis en profundidad es el que realiza GUTIRREZ RODRGUEZ, F. J., El debate sobre la reforma del Senado, Senado, Madrid, 2004. (25) Discurso de investidura de RODRGUEZ ZAPATERO en el 2004 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nm. 2, 15-IV-2004, p. 18). La reforma del Senado ha sido, asimismo, un tema recurrente en los Discursos de investidura de GONZLEZ (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nm. 2, 4-XII-1989, p. 24 y nm. 2, 8-VII-1993, p. 26) y AZNAR (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nm. 2, 3-V-1996, p. 33 y nm. 2, 25-IV-2000, p. 24). A nivel autonmico, encontramos esta reivindicacin de ultimar la reforma del Senado o hacer de ste una autntica Cmara de representacin territorial en los discursos de investidura de CHAVES en el 2000 (Diario de Sesiones del Parlamento de Andaluca, nm. 2, 24-IV-2000, p. 24) y FRAGA el 3 de diciembre de 2001 (www.xunta.es/discursos/discursoc.pdf), por citar tan slo algunos ejemplos.

RIVAP 74.indd 307

14/6/06 16:45:39

308

Mara Holgado Gonzlez

centran, como se ha sealado con acierto (26), en que exige una decisin clara e inequvoca acerca del modelo territorial que se quiere para el Estado. Decisin que no tom el constituyente en su da (27) y que le llev a una configuracin tan poco exitosa de la Cmara alta. Y es que, como se ha dicho, no se puede empezar la casa por el tejado, no cabe tomar una decisin acerca de la configuracin orgnica y funcional del Senado sin haber resuelto la duda fundamental sobre la estructura territorial del Estado: la simetra o asimetra de sus entes autonmicos (28). Ello no ha impedido, sin embargo, que se pongan sobre la mesa multitud de propuestas de reforma del Senado que se pueden agrupar, bsicamente, en torno a dos modelos: el modelo de un Senado que represente a los parlamentos autonmicos (inicial propuesta de Fraga) o el modelo de un Senado que represente a los gobiernos autonmicos (a imagen del Bundesrat alemn). Tratando de dar respuesta a los problemas que un modelo y otro presentan, BLANCO VALDS nos ofrece una original alternativa (29). La suya pretende evitar que los senadores terminen actuando como representantes de partido, como ocurre hoy con los autonmicos, desvirtuando la representacin territorial que debe ostentar la Cmara, problema al que nos conducira el primer modelo, y, al mismo tiempo, que el Senado acabe convirtindose en un contrapoder del Congreso y, sobre todo, del Gobierno, a lo que nos abocara el modelo federal. Su propuesta es la de un Senado formado por senadores de eleccin indirecta por los Parlamentos autonmicos que votaran individualmente cuando aqul acte como segunda Cmara legislativa, y mediante un voto colectivo, cuando lo haga como un Senado federal, en funcin de que las materias afecten o no a los intereses autonmicos. Muchas son las cuestiones sobre las que nuestros representantes habran de ponerse de acuerdo a la hora de reformar el Senado, lo que exige, a su vez un clima poltico abierto al debate y propicio para el encuentro de ideas y al consenso en uno de los asuntos que ms inters puede tener para el Estado (30).
(26) SANJURJO RIVO, V. A., Senado y modelo territorial, Senado, Madrid, 2004. (27) Son conocidas por todos las reexiones de CRUZ VILLALN, P., La estructura del Estado, o la curiosidad del jurista persa, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm. 4, 1981. (28) SANJURJO RIVO, V. A., op. cit. (29) BLANCO VALDS, R. L., Nacionalidades histricas y regiones sin historia, Alianza Editorial, Madrid, 2005. (30) El escepticismo parece estar generalizado en la doctrina en relacin con una pronta y ecaz reforma del Senado. Como muestra, en este sentido, las recientes palabras de PORTERO MOLINA, J. A., El Estado de las Autonomas en tiempo de reformas, en TEROL BECERRA, M. J., El Estado autonmico in eri. La reforma de los Estatutos de Autonoma, op. cit., p. 263: ... pueden ocurrir dos cosas. Una, que si las propuestas son muy distintas y no se rene la mayora parlamentaria reforzada que la reforma constitucional exige, la reforma no se produzca. Dos, que, si se rene esa mayora ser porque el contenido de la reforma ser de muy corto alcance, una reforma cosmtica.

RIVAP 74.indd 308

14/6/06 16:45:39

Cmo articular la participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso europeo...

309

III. Algunas propuestas estatutarias


Sin nimo de hacer un anlisis exhaustivo de los trabajos iniciados en las distintas Comunidades Autnomas de cara a la reforma de sus Estatutos, nos hemos acercado a las propuestas estatutarias ms acabadas para conocer cmo han abordado el tema de su participacin en las decisiones comunitarias. Como principal testimonio de esta vieja reivindicacin, encontramos en todas ellas un ttulo dedicado a esta cuestin. Lo que podra hacernos imaginar que en los textos de reforma encontraramos un elenco de propuestas diversas y novedosas de participacin de las Comunidades Autnomas en las decisiones comunitarias, se traduce finalmente en una gran indeterminacin. Lejos de hacer proposiciones en este sentido, las propuestas estatutarias recogen de forma vaga y genrica la aspiracin de intervenir en los procedimientos de creacin y manifestacin de la voluntad comunitaria en asuntos que afecten a sus intereses, pero no ofrecen soluciones ni frmulas imaginativas. Tambin es comprensible dado que la articulacin de los mecanismos de participacin y colaboracin de las Comunidades Autnomas debera establecerse conjuntamente con el Estado y disearse para todas ellas. Como en otras cuestiones, no sera razonable que la Constitucin fuese detrs de los Estatutos de Autonoma en sta tampoco (31). Las propuestas vasca (32), valenciana (33), catalana (34) y andaluza (35), de manera bastante imprecisa, establecen que las respectivas Comuni-

(31) APARICIO PREZ, M. A., Reforma estatutaria y reforma constitucional, en TEROL BECERRA, M. J., El Estado autonmico in eri. La reforma de los Estatutos de Autonoma, op. cit., p. 36 (32) Segn el artculo 65.2 de la Propuesta de Reforma del Estatuto Poltico de la Comunidad de Euskadi, aprobada por el Pleno del Parlamento Vasco el 30 de diciembre de 2004, y rechazada por el Congreso de los Diputados el 9 de febrero de 2005, el Gobierno espaol habilitar los cauces precisos para posibilitar la participacin directa del Gobierno Vasco en los diferentes procesos de toma de decisiones de las instituciones comunitarias en aquellos asuntos que afecten a su competencia. (33) Segn el artculo 61.3 en la versin reformada de la Proposicin de Ley Orgnica de Reforma del Estatuto de Autonoma de la Comunitat Valenciana, aprobada por el Pleno de las Cortes Valencianas el 26 de mayo de 2005 y votada favorablemente por el Pleno del Congreso de los Diputados el 9 de febrero de 2006 y por el Senado el 8 de marzo de 2006, y raticada por las Cortes Valencianas el 27 de marzo de 2006, la Comunitat Valenciana, como regin de la Unin Europea, sin perjuicio de la legislacin del Estado... tiene derecho a participar en todos los procesos que establezca el Estado para congurar la posicin espaola en el marco de las instituciones europeas, cuando estn referidas a competencias propias de la Comunitat Valenciana. (34) Segn el artculo 187.1 de la Propuesta de Reforma del Estatut de autonomia de Catalunya, aprobada por el Parlamento de Catalua el 30 de septiembre de 2004 y votada favorablemente por el Congreso de los Diputados el 30 de marzo de 2006, la Generalitat participa en las delegaciones espaolas ante la Unin Europea que traten asuntos de la competencia legislativa de la propia Generalitat y especialmente ante el Consejo de Ministros y los rganos consultivos y preparatorios del Consejo y de la Comisin. (35) Segn la proposicin de Reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca, aprobada por el Pleno del Parlamento el 2 de mayo de 2006, la Junta de Andaluca estar presente en las institu-

RIVAP 74.indd 309

14/6/06 16:45:40

310

Mara Holgado Gonzlez

dades Autnomas habrn de tener algn tipo de presencia y participacin en los procesos de toma de decisiones de los rganos comunitarios europeos, trasladando la determinacin de la forma en que se llevar a cabo esta participacin al Estado. En este sentido, algunas de ellas dejan caer la posibilidad de que esta participacin se realice de forma directa, a travs de representantes en las instituciones europeas, como es el caso de las propuestas catalana (36) y canaria (37), o participando en las delegaciones espaolas que asistan a las instituciones europeas, como recogen las propuestas valenciana (38), catalana (39), andaluza (40) y canaria (41). Una insinuacin a que la participacin de las Comunidades Autnomas tambin se extienda al Parlamento Europeo, es la que hace el texto cataln, al establecer que Catalua ser una circunscripcin en las elecciones al Parlamento Europeo (42). Tratando de concretar algo ms, la valenciana es la nica propuesta de reforma estatutaria que se refiere expresamente a la participacin de la Comunidad Autnoma en el Comit de las Regiones de la Unin (43); de
ciones de la Unin Europea en defensa y promocin de sus intereses y para favorecer la necesaria integracin de las polticas autonmicas con las estatales y comunitarias. (36) Segn el artculo 187.3 de la propuesta catalana, la Generalitat, de acuerdo con el Estado, participa en la designacin de representantes en el marco de la representacin permanente del mismo ante la Unin Europea. (37) Segn el artculo 37.1 de la Propuesta del Comit Asesor para la Reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias (reunin de 29 de octubre de 2004), por su condicin de regin ultraperifrica y en la forma prevista en la legislacin europea, el Gobierno de Canarias participar de forma directa en las instituciones de la Unin Europea y en particular se relacionar con la Comisin y sus rganos cuando se traten las siguientes materias: cooperacin transnacional y transfronteriza; polticas econmicas, scales y aduaneras; polticas de innovacin, sociedad de la informacin, investigacin y desarrollo tecnolgico. (38) Segn artculo 62.1 en la versin reformada del Estatuto Valenciano podr ejercer el derecho de participar en las delegaciones espaolas en aquellos casos en que se negocien tratados que incidan en su mbito de competencia o afecten a materias de su especco inters en la forma que determine la legislacin del Estado. (39) Segn el artculo 185.2 de la propuesta catalana, el Gobierno del Estado puede incorporar representantes de la Generalitat en las delegaciones espaolas que participen en los procesos de revisin de tratados originarios y en la adopcin de nuevos tratados en las materias que afecten a las competencias exclusivas de la Generalitat. (40) Segn el artculo 203 de la propuesta andaluza, la Junta participar ante el Consejo de Ministros y los rganos consultivos y preparatorios del Consejo y la Comisin, cuando se trate de asuntos de la competencia legislativa de la Junta de Andaluca. (41) Segn el artculo 37.2 de la propuesta canaria el Gobierno de Canarias formar parte de las delegaciones espaolas ante la Unin Europea cuando se traten temas que afecten a su estatuto de regin ultraperifrica o a las condiciones de aplicacin del mismo. (42) Art. 193 de la propuesta catalana. (43) El artculo 61.3 en la versin reformada de la propuesta establece que la Comunitat Valenciana tendr al President de la Generalitat como representante de la Comunitat Valenciana en el Comit de las Regiones.

RIVAP 74.indd 310

14/6/06 16:45:40

Cmo articular la participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso europeo...

311

forma indirecta tambin lo recoge el texto canario (44). Del mismo modo, en los textos valenciano (45), cataln (46) y canario (47) se institucionalizan las oficinas y delegaciones de las Comunidades Autnomas en Bruselas. Entre las frmulas de participacin a travs del Estado, la indeterminacin se hace mayor en relacin con el Senado, como no poda ser de otro modo hasta que esta institucin no sea reformada. De momento, los textos de reforma estatutaria se limitan a establecer que sus respectivos Parlamentos designarn a los senadores que representen a la Comunidad Autnoma en la Cmara Alta (48). El texto cataln se hace eco de la futura reforma del Senado, al disponer que la designacin de los senadores que representen a la Comunidad Autnoma habr de adecuarse a las exigencias de la nueva regulacin constitucional del Senado (49). Finalmente, como posibles vas de participacin indirecta en la formacin de la voluntad comunitaria, contribuyendo a fijar la posicin del Estado en las instituciones de la Unin, tendramos las Comisiones Bilaterales entre el Estado y la Comunidad Autnoma de que se trate, institucionalizadas en las propuestas de Estatuto vasca (50), catalana (51), andaluza (52) y canaria (53).

(44) El artculo 37.4 de la propuesta canaria dice que la Comunidad Autnoma de Canarias estar representada en las organizaciones internacionales que admitan la presencia de las regiones de la Unin Europea y de entidades polticas no estatales. (45) El artculo 61.1 en la versin reformada de la propuesta valenciana, establece que la Comunitat Valenciana tendr una Delegacin en Bruselas como rgano administrativo de representacin, defensa y promocin de sus intereses multisectoriales ante las instituciones y rganos de la Unin Europea. (46) Segn el artculo 192 de la propuesta catalana, la Generalitat establecer una delegacin para la mejor defensa de sus intereses ante las instituciones de la Unin Europea. (47) El artculo 37.5 de la propuesta canaria dice que las Ocinas de Canarias en el exterior promovern y coordinarn la proyeccin exterior de la Comunidad Autnoma (...), informarn peridicamente de sus actuaciones a las representaciones diplomticas de Espaa y, en su caso, de la Unin Europea (...). (48) Arts. 19, 22, 61,13d y 192 de las propuestas de reforma de los Estatutos vasco, valenciano, cataln, canario y andaluz, respectivamente. (49) La Disposicin Adicional Primera, apartado segundo del texto cataln dice que el Parlamento habr de adecuar las normas relativas a la eleccin de los senadores a la reforma constitucional del Senado que se lleve a cabo. (50) El artculo 15 del texto vasco prev una Comisin Bilateral EuskadiEstado con un nmero igual de representantes del Gobierno del Estado y del Gobierno Vasco para armonizar con carcter general las relaciones institucionales de cooperacin intergubernamental as como conocer e informar los proyectos de ley que afecten al desarrollo de los derechos y deberes fundamentales. (51) El artculo 183 del texto cataln crea una Comisin Bilateral Generalitat-Estado como marco general y permanente de relacin entre la Generalitat y el Estado. Entre otros asuntos tratar la elaboracin de proyectos normativos del Estado que afecten a competencias e intereses de Catalua, especialmente, las Leyes de Bases y las Leyes Orgnicas. (52) El artculo 189 de la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca recoge la misma previsin. (53) El artculo 35 bis de la propuesta canaria establece que la Comisin Bilateral de Cooperacin ser competente para conocer de las cuestiones de inters comn que se planteen entre la Comunidad Autnoma y el Estado.

RIVAP 74.indd 311

14/6/06 16:45:40

312 IV. Conclusiones

Mara Holgado Gonzlez

1. Es razonable y legtima la reivindicacin por parte de las Comunidades Autnomas de una mayor participacin en las decisiones comunitarias, porque la integracin de Espaa en la Unin Europea supone lgicamente una cesin de competencias estatales y autonmicas a las instituciones de la Unin afectando a los intereses propios de aqullas. 2. Los actuales instrumentos de participacin previstos en el Tratado, que se reducen bsicamente a la creacin de un rgano de representacin de las regiones europeas, el Comit de las Regiones, no satisfacen adecuadamente las aspiraciones autonmicas. Su heterogeneidad, sus escasas funciones as como su carcter consultivo lo convierten en un instrumento poco eficaz para que las Comunidades Autnomas intervengan en la formacin de la voluntad comunitaria. 3. Las dificultades de lograr una regulacin que permita, a nivel de las instituciones europeas, una eficaz participacin de las Comunidades Autnomas en la toma de decisiones que les afecten aconsejan tratar de alcanzar este mismo objetivo a travs de cauces que se articulen desde el interior del propio Estado. Mxime tomando en consideracin el protagonismo indiscutible que tienen los Estados en el seno de la Unin Europea. El Estado espaol habra de actuar, en este caso, como mero transmisor en las instituciones comunitarias de la voluntad de las Comunidades Autnomas afectadas, contribuyendo a la toma de decisiones comunitarias en defensa de los intereses regionales. 4. Desde el propio Estado se ha articulado, a travs de recientes Acuerdos de la CARCE, una representacin autonmica directa en las delegaciones espaolas que asisten al Consejo de Ministros, que, si bien presenta las dificultades propias de alcanzar un acuerdo entre todas las Comunidades Autnomas acerca del representante y, sobre todo, de la posicin comn a adoptar, puede suponer un enorme avance en la presencia efectiva de nuestras Comunidades en la Unin. 5. Sin duda, el cauce idneo para la formacin de la voluntad del Estado-comunidad que representa los intereses de las Comunidades Autnomas (frente al Estado aparato, que representa a la Administracin central) es el de un Senado reformado ya sea en un sentido federal (tipo Bundestag) o de senadores elegidos por las asambleas legislativas autonmicas. Ello permitira a las Comunidades Autnomas participar no slo en la formacin de la voluntad comunitaria indirectamente, sino tambin en la toma de decisiones estatales que, por la complejidad de los problemas que trate de resolver, requiera la colaboracin de las distintas Comunidades Autnomas en un mundo globalizado como el que vivimos. 6. Las propuestas de reforma estatutarias se hacen eco de otros cauces que, hasta que se haga realidad la necesaria y ms que debatida

RIVAP 74.indd 312

14/6/06 16:45:40

Cmo articular la participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso europeo...

313

reforma del Senado, pueden coadyuvar a que las Comunidades Autnomas participen en la toma de decisiones comunitarias. Entre ellos cabra destacar la institucionalizacin de las delegaciones y oficinas en Bruselas, rganos administrativos de representacin, defensa y promocin de los intereses de la Comunidad ante las instituciones de la Unin. Delegaciones que ya existan de facto y gozaban del reconocimiento del Tribunal Constitucional, y que ahora se incorporan a los distintos Estatutos de Autonoma en vas de reforma. Su alcance, sin embargo, es limitado, pudiendo aspirar nicamente a mera presin, influencia o presencia en el debate que gire en torno a las decisiones comunitarias. Ms peso cobra la previsin en algunas propuestas estatutarias de la participacin de representantes de las Comunidades Autnomas en las delegaciones espaolas que negocien tratados que afecten a materias de su inters o en el propio Consejo de Ministros de la Unin. En cualquier caso, las posibilidades de innovar en este sentido por parte de las Comunidades Autnomas son escasas, porque los Estatutos no son el cauce idneo para articular soluciones generales vlidas y eficaces para todos. De ah que la tnica general de estas propuestas sea la de institucionalizar los instrumentos existentes, sugerir tmidamente algn otro y permanecer en la indeterminacin en el resto, dejando al Estado la regulacin de las vas de participacin de las Comunidades Autnomas en la toma de decisiones comunitarias.

RIVAP 74.indd 313

14/6/06 16:45:41

Potrebbero piacerti anche