PANAM 2009: ELECCIONES, CRISIS MUNDIAL Y MOVIMIENTOS SOCIALES

Panama 2009: Elections, Global Crisis and Social Movements

MARCO A. GANDSEGUI, hijo Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA)

RESUMEN En 2009 Panam se enfrent a la crisis econmica mundial y, a pesar de ella, continu ejecutando las obras de ampliacin del Canal de Panam que representa una inversin total de US$ 5.250 millones. La crisis logr abollar el crecimiento econmico. Al mismo tiempo los indicadores sociales desmejoraron. A la vez, las polticas pblicas continuaron generando ms protestas sociales y una tasa de criminalidad ascendente. Se eligi un nuevo Presidente de la Repblica, quien cuestion con xito la estructura poltica tradicional bipartidista. El Presidente Martinelli inici su gestin anunciando la habilitacin de 11 bases aeronavales con el fin de "combatir el narcotrfico". La falta de experiencia y cultura poltica del equipo del Presidente Martinelli pueden ser seales de un debilitamiento de las instituciones democrticas. Palabras clave: Elecciones, crisis econmica, Canal de Panam, bases militares, criminalidad, Presidente Martinelli, democracia.

ABSTRACT In 2009, Panama had to deal with the global economic recession and, at the same time, continue widening the Panam Canal at a cost of US$ 5.25 billion. The Global recession was able to slow down Panama's economic growth. Meanwhile public policies spurred popular protests and a growing crime rate. Panam elected a new President in 2009 who was able to bring down with success what seemed to be shaping up to be a two-party political structure. On the international front, President Martinelli inaugurated his mandate setting-up 11 air and naval bases to "combat drug trafficking." President Martinelli's administration lack of political culture and experience can be signs of a weakening of democratic institutions. Key words: Elections, economic recesion, Panama Canal, military bases, crime, President Martinelli, democracy.

INTRODUCCIN
Las elecciones celebradas en Panam en el mes de mayo se convirtieron en el centro de atencin durante el 2009. El triunfo electoral de Ricardo Martinelli introdujo un nuevo elemento en el ambiente poltico panameo, ya que desplaz la tradicional pugna entre el Partido Revolucionario Democrtico (PRD), fundado por el general Ornar Torrijos en 1978, y el Partido Panameista que fundara el

carismtico lder Arnulfo Arias en la dcada de 1930. Su triunfo electoral, sin embargo, se debe en gran parte a la alianza con el Partido Panameista varios meses antes de las elecciones. El nuevo presidente introdujo un estilo "empresarial" a su gobierno, poco visto desde los gobiernos de la Coalicin Patritica Nacional de la dcada de 1950. La derrota del PRD, a su vez, gener una crisis de liderazgo en esa agrupacin que sigue siendo el partido poltico ms importante del pas. El nuevo gobierno tuvo que enfrentar de una vez la crisis econmica que afecta directamente a EE.UU. y al mundo entero. La tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB) disminuy del 9 por ciento en 2008 a menos del 3 por ciento en 2009. Sin embargo, los efectos de la crisis no detuvieron los megaproyectos en marcha o que se han anunciado. La ampliacin del Canal de Panam a un costo de US$ 5.250 millones sigue avanzando. Las actividades portuarias siguen su dinamismo, encabezando el movimiento de contenedores a nivel regional. Las inversiones en el sector inmobiliario perdieron el mpetu extraordinario del lustro pasado pero continuaron creciendo a un ritmo ms moderado. Las transacciones del centro bancario siguieron su crecimiento. La capacidad para amortiguar los efectos de la crisis econmica mundial por parte de la economa panamea puede deberse a dos factores principales. Por un lado, las inversiones en la ampliacin del Canal que conserva su dinmica gracias a la fuerte relacin comercial entre China y EE.UU. A su vez, las exportaciones chinas le imprimen a la Zona Libre de Coln y a los puertos panameos un movimiento muy fuerte. Otro elemento que contribuye al crecimiento econmico con efectos colaterales negativoses el lavado de dinero y el trfico de ilcitos por territorio panameo. Es una actividad muy difcil de contabilizar pero sus efectos se sienten en la economa informal y en la creciente criminalidad que afecta el pas. De igual manera, EE.UU. ha convertido a Panam en un centro de actividades militares que complementa sus actividades blicas en la vecina Colombia. El gobierno panameo anunci la remilitarizacin de sus fuerzas del orden dando inicio a la construccin de 11 bases aeronavales sobre ambos litorales del pas. La crisis econmica mundial tuvo sus efectos sobre el tejido social del pas, incrementando el desempleo y la informalidad. Los sectores ms golpeados fueron los productivos, tanto manufacturero como agropecuario, que vieron disminuir su contribucin al PIB y un incremento en el desempleo. Los efectos de la crisis se sintieron en los sectores de salud, educacin y seguridad social, que no lograron presentar propuestas para su insercin en los procesos de cambio. La participacin en la captacin de riquezas por parte de los trabajadores continu disminuyendo, creando incertidumbre y un ambiente propicio para las protestas. Martinelli anunci que le dara seguimiento a las polticas de subvencin social a los sectores de la poblacin que se encuentran por debajo de la lnea de pobreza: "La red de oportunidades". Adems, anunci un programa de bonos de US$ 100 para toda persona mayor de 70 aos de edad sin acceso a servicios sociales: "Cien para 70".

I.

LA SITUACIN ECONMICA

Apenas transcurridos los primeros meses de 2009 se sintieron los efectos econmicos de la crisis mundial. "La actividad econmica de Panam cay en un 2,6 por ciento en abril frente al mismo mes del ao anterior", segn el gobierno. La

economa de Panam slo creci un 2,5 por ciento en el primer trimestre del ao, mientras que cerr el 2008 con un crecimiento del 9,2 por ciento. La recesin global comenz golpeando el trfico comercial del Canal de Panam. El sector de la construccin, otro de los motores importantes de la economa panamea en los ltimos aos, acus una baja del 9 por ciento en 2009. La inversin baj de casi 2 mil millones en 2008 colocndose en US$ 1.548 millones en 2009.1 El sector ms afectado por la recesin fue el comercio martimo. Los puertos sufrieron una prdida del 9 por ciento comparado a 2008. Igualmente, la Zona Libre de Coln tuvo un bajn del 9 por ciento. El rengln ms afectado por la crisis fue la exportacin de frutas "no tradicionales". La baja ms significativa fue el rubro meln con el 74 por ciento, seguido por la sanda con un 58,9 por ciento. El sector turstico acus un estancamiento que contrast con el crecimiento espectacular de los aos anteriores. La crisis afect menos la generacin de electricidad. En los ltimos cinco aos (2005-2009) el sector ha crecido a una tasa regular del 6 por ciento. 1. La reaccin del gobierno frente a la crisis econmica

Ante la crisis econmica mundial, el gobierno anunci que endeud al pas en 1.110 millones de dlares al suscribir un prstamo con varias agencias internacionales, incluyendo el BID y el Fondo Andino. El prstamo tendra como propsito apoyar a la banca panamea ante los recortes de crditos provenientes de los entes financieros internacionales tradicionales. El economista y profesor universitario, Juan Jovan, plante la necesidad de ejecutar un plan de emergencia que contemple impulsar la produccin en los sectores estratgicos del agro y de la manufactura. Adems, plante la necesidad de invertir en la construccin de planteles de educacin e instalaciones de salud. Agreg que el plan de emergencia tiene que estar amarrado a un Plan de Desarrollo Nacional. Las propuestas de Jovan no encontraron eco en los corredores del gobierno. Jovan levant una propuesta de centroizquierda en el marco de las elecciones de 2009. Fue director general de la Caja del Seguro Social (CSS) en 2003 donde adquiri un perfile nacional por su defensa de los asegurados. 2. El Canal de Panam

La primera dcada del siglo XXI fue dominada por la incorporacin del Canal de Panam a la economa del pas. La va acutica se enfrent en 2009 a la peor crisis del comercio martimo mundial desde la dcada de 1930. La empresa Lloyd's Lst inform en enero de 2009 que cinco empresas de transporte martimo de contenedores redujeron sus rutas debido a la recesin econmica que golpea el comercio mundial. Son las navieras APL, Haburg Sud, Hapag-Lloyd, Hyundai Merchant Marine y Evegreen. Panam est invirtiendo en un perodo de seis aos (20072013)- un total de US$ 5.250 millones en la ampliacin del Canal de Panam. La ampliacin consiste en la construccin de nuevas entradas, en la realizacin de dragados y en la habilitacin de dos juegos de esclusas con capacidad para recibir barcos de hasta 150 mil toneladas de desplazamiento. En la actualidad, las esclusas del Canal slo tienen capacidad para recibir barcos con un mximo de 64 mil toneladas. Las esclusas representan el 60 por ciento de la inversin total.

En 2009 existan pronsticos negativos para el Canal. Por ejemplo, la HSBC Global Research, seccin de investigaciones del banco sino-britnico, hizo proyecciones muy pesimistas, sealando que las tarifas del comercio martimo sufrirn bajas significativas, poniendo en peligro la existencia de las navieras. HSBC seal que el comercio martimo en contenedores se estancara en 2009 y que en 2010 podra recuperarse un poco. Casi todas las navieras anunciaron prdidas para 2009.

Las primeras seales de una disminucin de los trnsitos por el Canal de Panam se dieron a mediados de la primera dcada del siglo XXI. Los trnsitos se estabilizaron en el rea de los 14.500 barcos al ao. Igualmente, el tonelaje anual que atravesaba la va acutica se estanc. En 2009 disminuy en 5 por ciento comparado con el ao anterior. Los ingresos por concepto de peajes continuaron aumentando a una tasa anual de aproximadamente el 10 por ciento como consecuencia de la poltica de la Autoridad del Canal de Panam (ACP) de realizar incrementos peridicos. La disminucin de las actividades del Canal de Panam no fue ms significativa en gran parte gracias al ritmo de crecimiento de la economa de la R.P. China. El principal socio chino es EE.UU. y parte importante de las importaciones de este pas pasan por la va acutica con destino a la costa oriental norteamericana. Igualmente, el comercio en la otra direccin pasa por el Canal de Panam. Ms de 50 por ciento del flujo de carga que pasa por el Canal va o viene de EE.UU. En segundo lugar, se ubica la carga que va o viene de China con el 15 por ciento del flujo.

II.
1.

LA SITUACIN SOCIAL
Pauperizacin y criminalidad

Segn el Centro de Capacitacin Social (CCS), "la inseguridad ciudadana se ha convertido en el problema principal que preocupa a la poblacin panamea. Los

altos ndices de delincuencia ocurridos en el pas durante 2009 presentan un panorama desolador". Seala, adems, que "la crisis en el sistema de justicia configura un panorama de pocas esperanzas para el respeto del estado de derecho a nivel de la repblica, donde la concentracin de los tres poderes del Estado se fundamentan en un sistema presidencialista y falta de independencia del sistema Judicial y Legislativo". El CCS agrega que la desercin escolar, la exclusin social de los jvenes y la falta de participacin en la poltica, la falta de una poltica de Estado hacia la juventud, sin propuestas de trabajo, han alimentado el crecimiento de las pandillas a nivel nacional. La poltica del Estado panameo frente a este fenmeno ha sido aumentar el castigo hacia la poblacin juvenil a partir de los doce aos, juzgando a los nios y adolescentes como adultos.2 "El administrador del Programa de Seguridad Integral (PROSI), Manuel Zamorano, inform que el nmero de pandillas en Panam aument en los dos ltimos aos y, adems, se ha extendido por todo el territorio nacional. Segn esta fuente, en 2007 existan 216 pandillas. En 2009 las autoridades estiman que hay 240 en todo el pas, integradas en su mayora por jvenes de entre 13 y 21 aos. De acuerdo con Zambrano (sic), las pandillas se han extendido a todas las provincias y, particularmente, hacia Arraijn y La Chorrera, al oeste de la provincia de Panam. La mayor cantidad de pandillas se ubica en la capital y en San Miguelito. En total operan unas sesenta en estos sectores, de acuerdo con los informes".3 2. Crecimiento econmico sin distribucin de la riqueza

Entre 2005 y 2008, la economa panamea creci en un promedio anual del 8 por ciento. El motor detrs de esta expansin se ubic principalmente en el sector servicios, especialmente los martimos. El crecimiento econmico redujo el desempleo pero no afect el empleo informal que concentr casi el 50 por ciento de la poblacin econmicamente activa. En las reas rurales y en las urbes del interior del pas, el desempleo y el empleo informal superan en un 50 por ciento las cifras de la capital. En los ltimos lustros se ha agudizado la desigualdad en el ingreso de los panameos. Los salarios como parte del producto interno bruto estn perdiendo importancia en comparacin con las ganancias de los empresarios. En el primer trimestre de 2009 los salarios disminuyeron relativamente y, al mismo tiempo, subi el precio de la canasta bsica. En la actualidad, la prestacin de servicios de salud ha colapsado (Ministerio de Salud y CSS), la salud ambiental se encuentra en un espiral descendente (la quiebra de los servicios de basura, el descontrol de enfermedades contagiosas como el dengue y otros problemas) y los indicadores cada da son ms alarmantes (han regresado las enfermedades contagiosas, las respiratorias y las tasas de morbilidad han aumentado). El gobierno seala que el presupuesto de salud se incrementa anualmente pero sin obtener los resultados esperados. 3. Los movimientos sociales

Los partidos polticos han perdido su capacidad para movilizar a los sectores organizados de la poblacin. En los ltimos 20 aos se han incrementado los movimientos sociales que expresan sus reivindicaciones en las calles y en los

campos. Los trabajadores han rechazado sin xito la imposicin de la flexibilizacin de las relaciones obrero-patronales protestando en las calles de las ciudades del pas.4 Los gobiernos han respondido con ms legislacin y represin. Durante la campaa que culmin en mayo de 2009, los candidatos a la Presidencia no se refirieron al problema del costo de la vida, del empleo informal y del empobrecimiento de los trabajadores. Slo Juan Jovan, cuya aspiracin a ser incluido en el proceso electoral como candidato independiente fue rechazado por el Tribunal Electoral, denunci la poltica laboral represiva del gobierno. En 2009 se multiplicaron las protestas y manifestaciones de mltiples sectores que reivindican acceso a mejores servicios gubernamentales, a sus derechos constitucionales y al desarrollo sostenible. En los centros urbanos hubo un incremento de la criminalidad, producto de la escasez de oportunidades para los jvenes y de la corrupcin que se origina en el trfico ilegal de drogas, armas y trata de blancas combinados con el control de los juegos de azar. La seguridad ciudadana se convirti en la reivindicacin urbana ms importante en 2009, desplazando el desempleo y la pobreza. Es seguida de cerca por el transporte pblico y servicios como el agua potable y la basura. Adems, son cotidianas las protestas de educadores y jubilados. Los casos de corrupcin se han adueado de los estamentos encargados de la seguridad haciendo peligrar la estabilidad de ciudades como Panam y Coln. El gobierno del Presidente Martinelli ha propuesto un proyecto llamado Metro Bus. El proyecto contempla transportar en una ruta inicial en el rea metropolitana de la ciudad de Panam "15 mil pasajeros en las horas ms intensas e incluira un gran terminal en San Miguelito. Prestara servicio de 4:30 a.m. hasta las 12:00 (medianoche). Los 21,5 kilmetros y 21 estaciones de la propuesta original quedaron recortadas a 14, para cumplir con un tiempo quinquenal de construccin".5 Segn Alessandro Ganci, en el rea metropolitana "circulan aproximadamente 420.000 vehculos particulares. Se generan aproximadamente 2 millones de viajes diarios, de los cuales la mitad se realiza en transporte pblico (1.758 autobuses), el 17 por ciento en vehculos particulares y el 20 por ciento a pie". En las reas rurales la situacin es an ms difcil. Las comunidades campesinas en Azuero y Veraguas han sido desplazadas por proyectos mineros que contaminan sus aguas o proyectos hidrulicos en Chiriqu que inutilizan sus tierras. En 2009 se multiplicaron las protestas de empleados de la salud y de la educacin. Tambin se desat un largo conflicto entre el gobierno y los jubilados que culmin con el reconocimiento de una mejor remuneracin para stos. Tambin se agudizaron los enfrentamientos entre las autoridades y las comunidades que son vctimas de proyectos que no respetan las reglas ambientales del pas. En primer lugar se destacan los proyectos mineros que en diferentes puntos del pas se desarrollan prcticamente sin supervisin alguna del gobierno. La promocin del turismo tambin ha colocado a las autoridades en un camino de colisin con las comunidades.6 Los conflictos comunitarios tradicionales en torno a reivindicaciones como los servicios de salud, el agua y el transporte tambin generan conflictos en centros poblados tanto urbanos como rurales. El abandono de sus deberes legales por parte las autoridades encargadas de la distribucin de agua potable es objeto de protestas, cortes de vas y manifestaciones pblicas casi a diario. Igualmente, la

falta de mantenimiento a caminos rurales y calles urbanas genera protestas cotidianas. Los conflictos laborales tambin se sintieron en el perodo. La huelga declarada por los trabajadores de la industria lctea Estrella Azul se extendi debido al intento de la empresa por desconocer los derechos de los obreros. Finalmente se lleg a un acuerdo cuando la patronal negoci un incremento mnimo del salario base. En el sector construccin fueron mltiples los paros de los trabajadores quienes protestaban, entre otros motivos, por las condiciones de inseguridad en que muchos empresarios desarrollan sus actividades. Entre marzo y abril, y en medio de la campaa electoral, el gobierno de Martn Torrijos procedi a desalojar a las comunidades del pueblo indgena naso de sus tierras en la provincia de Bocas del Toro. 4. Pobreza y situacin de los indgenas

La carencia de una poltica gubernamental coherente contra la pobreza, acompaada de polticas fiscales inadecuadas, han creado situaciones que agravan an ms la ya existente desigual distribucin de la riqueza. En 2009 el costo de la canasta bsica aument en forma significativa. Las medidas tomadas, como la reduccin de aranceles y la inversin en estaciones o en una cadena de plantas que conservan en fro los productos agrcolas con destino al mercado, no consiguieron bajar los precios. Pedro Acosta, presidente de la Unin de Consumidores y Usuarios de la Repblica de Panam, considera que el costo de la canasta bsica en trminos generales sigue estando alta, pero que los consumidores no estn siendo conscientes de su situacin econmica y financiera. Por su parte, Vicente Aguirre, presidente del Instituto de Estudios y Defensa del Consumidor, apunt que los productos suben de precio por el alza en el combustible, pero cuando ste baja, la subida en los alimentos se mantiene. Panam tiene una poblacin de doscientos setenta mil indgenas aproximadamente, distribuida en ocho grupos tnicos en todo el pas, que aunque poseen diferencias entre s, tambin tienen muchos elementos en comn. El ms evidente de los elementos comunes entre los grupos tnicos es la extrema pobreza, el analfabetismo, la discriminacin racial, laboral y social, la desproteccin jurdica y el desentendimiento de las autoridades para con sus deberes bsicos hacia esta poblacin vulnerable. Los mismos se encuentran marginados de sus derechos constitucionales, civiles, polticos, en fin, son considerados como ciudadanos de segunda clase, producto de la discriminacin econmica, poltica y social de los gobernantes de turno.7 El desempleo es crnico, los ingresos son escassimos, la indefensin frente a las catstrofes naturales y la inmisericorde explotacin laboral hacen que la expectativa de vida promedio sea ms baja en esta poblacin. Lo anterior va aunado al mnimo respeto por sus costumbres y valores culturales. El sistema educativo persigue la incorporacin del indgena a la sociedad y provoca su desaparicin paulatina como ente que forma parte de una diversidad cultural. Los pueblos indgenas han resistido la ofensiva de inversionistas durantes varios siglos. Las crisis econmicas, la ampliacin de las reas de cultivo y la necesidad de nuevas reas de comercio presionan a los indgenas. Los indgenas representan una fuente de mano de obra barata y de tierra casi gratuita para terratenientes,

ganaderos y recientemente para empresas hidroelctricas y mineras en sus comarcas. 5. Gnero

De las 833 mujeres que aspiraron a cargos de eleccin en 2009, slo 81 fueron elegidas y la mayora como representantes de corregimientos (la divisin polticoadministrativa ms pequea de la Repblica). Lo anterior, segn CCS, evidencia un retroceso desde el punto de vista poltico para la situacin de las mujeres en su acceso al poder. Aunado a ello, la tendencia se confirm con la existencia de slo tres mujeres en el gabinete de Ricardo Martinelli.

Lo anterior contrasta con el establecimiento de la Ley de Igualdad de Gnero que fij en un 30 por ciento la participacin femenina en las candidaturas a puestos de eleccin, realidad que por evidencia no se ha cumplido. El desempleo se mantiene mayormente entre las mujeres y los niveles salariales de los hombres son mayores a los de las mujeres panameas. En cuanto a la realidad laboral, segn el Observatorio de Gnero y Economa, de la Universidad de Panam, el ndice de desempleo de las mujeres en 2009 era 8,9 por ciento. Mientras tanto, el desempleo entre los hombres slo era 5,6 por ciento. Segn estadsticas del Observatorio Panameo contra la Violencia de Gnero (OPVG), adscrito a la Defensora del Pueblo, las muertes violentas de mujeres van en aumento. En 2008 perdieron la vida 42 mujeres de forma violenta. En 2009 se registr un total de 80 muertes violentas de mujeres (54 de ellas tipificadas como femicidio).

III.

LAS ELECCIONES DE 2009

En Panam se celebran elecciones cada cinco aos a cuatro niveles en forma simultnea. A nivel nacional hay elecciones para la Presidencia de la Repblica. A nivel de circuitos electorales se eligen 71 diputados para que ocupen sus curules en la Asamblea Nacional. A nivel de distrito se eligen 75 alcaldes. Por ltimo, en cada corregimiento se elige un Representante quien es, a su vez, presidente de su junta comunal y, tambin, concejal en el Concejo Municipal. En el estudio de Prez y Seligson8 se llama la atencin sobre el pragmatismo del electorado panameo que pone la democracia al servicio de sus intereses econmicos. En el caso de que el rgimen poltico democrtico no produzca el bienestar esperado, el electorado panameo puede inclinarse por un gobierno

militar. En el estudio de Prez y Seligson tambin se destaca el carcter clientelista del electorado panameo. En todas las elecciones la participacin supera holgadamente el 70 por ciento de la poblacin con derecho a ejercer el voto. En cambio, en el referndum convocado para decidir si se aprobaba el proyecto de ampliacin del Canal de Panam slo lleg a las urnas el 40 por ciento de la poblacin electoral.

1.

Martinelli obtiene una mayora del 60 por ciento

Ricardo Martinelli, candidato de la Alianza por el Cambio y del Partido Cambio Democrtico, sorprendi al pas cosechando el 60 por ciento de los votos emitidos el domingo 3 de mayo de 2009. La candidata del PRD, Balbina Herrera, slo alcanz el 37 por ciento. Segn el Tribunal Electoral, la participacin alcanz un 73 por ciento de la poblacin con derecho a sufragar. La mayora obtenida por Martinelli refleja tres tendencias muy marcadas. Por un lado, el voto castigo contra el PRD. Por el otro, el aporte del Partido Panameista. Adems, una juventud que vot por una alternativa diferente y que slo encontr a Martinelli. Fue precisamente en el estrato joven donde Martinelli logr el mayor apoyo a su imagen que proclamaba el "cambio". Martinelli cuenta, adems, con una cmoda mayora de 42 diputados (de un total de 71) en la Asamblea Nacional. Casi la mitad -un total de 20- son del Partido Panameista. El PRD en la oposicin tendr una tercera parte (26) de los curules de la Asamblea. Desde la invasin militar norteamericana de 1989, la Asamblea dej de ser un cuerpo poltico dinmico. Sus iniciativas dependen casi en su totalidad del

Ejecutivo. Martinelli tendr que demostrar una cualidad que an se le desconoce: capacidad de direccin poltica para impulsar su programa de gobierno.9 Durante la campaa electoral de 2009 el Presidente Martinelli enfatiz su compromiso con el tratado de libre comercio con EE.UU. Adems, prometi "cambiar" el sistema educativo pblico, los servicios de salud y la seguridad social. En torno al Canal de Panam no tiene propuesto alterar la poltica actual. En materia de medio ambiente, cultura, gnero y ciencia no comparti con el electorado sus preocupaciones.10 Su contrincante electoral, Balbina Herrera, tambin dio garantas de que impulsara el tratado comercial con EE.UU. Adems, se distanci de los gobiernos independientes de la regin subrayando su lealtad hacia Washington. La candidata del PRD apoy los planes para "descentralizar" los servicios pblicos que privatizaran la educacin, la salud y la seguridad social. Con relacin al Canal de Panam, ambiente y gnero no present novedades. En la coyuntura electoral, la izquierda poltica panamea se present atomizada, sin poder presentar alternativas viables al pueblo. En 2009, una alianza de fuerzas de izquierda levant la candidatura de Juan Jovan, profesor de Economa de la Universidad de Panam, quien pretendi presentarse utilizando el mecanismo de la libre postulacin. El Tribunal Electoral rechaz la solicitud de Jovan sealando que slo los partidos polticos estaban legalmente autorizados para presentar candidaturas a la Presidencia de la Repblica. Otro sector de la izquierda, organizado en torno a FRENADESO, rechaz la convocatoria electoral calificndola de un "circo" de las clases dominantes. Hizo un llamado a la abstencin o al voto en blanco. Entre las organizaciones pertenecientes a FRENADESO se destaca el poderoso sindicato de los obreros de la construccin, las asociaciones de profesores y maestros, asociaciones estudiantiles y otros sindicatos. La campaa de Jovan cont con el apoyo del Partido del Pueblo (comunistas) y del Partido Alternativa Popular. Tambin recibi el respaldo de poderosos sindicatos de los trabajadores de la industria de las bebidas, con asociaciones de empleados, docentes, grupos estudiantiles y otras organizaciones.11 2. Poltica exterior

Los resultados de las elecciones panameas marcaron una tendencia contraria a la que caracteriz al resto de Amrica Latina durante la primera dcada del siglo XXI. El movimiento del pndulo hacia la izquierda del espectro poltico incluso fue cuestionado por Martinelli. En poltica exterior el Presidente Martinelli se pronunci, antes de llegar al Palacio, a favor de definir un eje con varios presidentes conservadores de la regin. Tambin se declar amigo de la poltica exterior de EE.UU., que servira de gua para su posicin en los foros internacionales. Los aliados ms prximos de Panam, adems de EE.UU., seran los gobiernos de Colombia y Mxico. Le seguira en importancia estratgica Chile, despus del triunfo electoral de la derecha en ese pas en 2010. En las Naciones Unidas el gobierno de Martinelli, por primera vez en 40 aos, rompi su posicin de neutralidad y apoy las polticas de anexin israel sobre territorios palestinos. En la Organizacin de Estados Americanos rompi con el consenso de aislar a Honduras, cuyo gobierno electo fuera depuesto por un golpe militar. EE.UU. logr tambin que Panam comenzara a habilitar once bases

aeronavales en las costas e islas de ambos ocanos que baan las costas panameas. 3. Economa

Martinelli plante en su campaa, y despus en sus discursos desde la Presidencia, su intencin de desarrollar una poltica que pone los intereses de los empresarios panameos en primer lugar. Present una propuesta fiscal destinada a reducir en forma significativa los impuestos al sector empresarial. Adems, anunci mayor flexibilizacin de las relaciones obrero-patronales. Martinelli, sin embargo, no cuenta con un plan de contingencia para enfrentar los efectos de la crisis econmica mundial. Las promesas electorales de Martinelli se enfrentaron a varios obstculos. El principal son los intereses de los sectores financieros que controlan la mayor parte de la economa. Los empresarios de la banca y de la Zona Libre de Coln, quienes no pagan impuestos, han dado seales de oposicin. Desde principios de la dcada la recaudacin tributaria ha crecido gracias al incremento de los peajes del Canal de Panam. Otra fuente es el impuesto a la renta que incluye el CAIR y el ITBM. Este ltimo constituye la espina dorsal de la propuesta de reforma fiscal con un aumento del 40 por ciento (del 5 al 7 por ciento). 4. El gabinete de Martinelli

El Presidente Martinelli tom posesin el Io de julio e inmediatamente puso en prctica una poltica neoliberal mezclada con un fuerte compromiso con los capitales nacionales. Martinelli y sus colaboradores manifestaron que no tolerarn protestas sociales de los trabajadores, educadores o comunidades. En el marco de las propuestas, los sectores empresariales, que apoyan a Martinelli, se sorprendieron por los nombramientos realizados para ocupar posiciones en su consejo de gabinete. La mayora de las figuras escogidas no tienen experiencia pblica y sus especialidades no cuadran necesariamente con las responsabilidades que van a asumir. El consejo de gabinete tiene 13 ministros de Estado (sin incluir los dos nombrados por decreto presidencial). Un total de seis ministros son del Partido Cambio Democrtico (CD) y cercanos colaboradores. El vicepresidente del CD, Roberto Henrquez, fue designado ministro de Comercio e Industrias, cartera ligada a las inversiones extranjeras. Martinelli design a su abogada, Dora Corts, para encargarse de la cartera de Trabajo. Los nombramientos que ms llamaron la atencin fueron los de Salud, donde design a su mdico de cabecera. En Educacin nombr a la periodista Lucy Molinar y en Desarrollo Social qued el popular presentador de televisin, Guillermo Ferrufino. Como ministro de la Presidencia, Martinelli tiene a su jefe de campaas electorales (2004 y 2009), Demetrio Papadimetriu.

5.

El nuevo Presidente

El Io de julio el Presidente Ricardo Martinelli al entrar al palacio de Las Garzas (sede de la Presidencia) se encontr con un pas inmerso en problemas para promover polticas de desarrollo social y econmico. Durante varios lustros los gobiernos han enfatizado polticas neoliberales. A esta situacin se le agrega, actualmente, la recesin norteamericana que ha paralizado las inversiones e intercambios comerciales a escala mundial. Los indicadores presentan fuertes deterioros en reas estratgicas como la educacin, la salud, el desarrollo urbano y otros aspectos sociales claves. En materia econmica, despus de un crecimiento del producto interno bruto promedio del 8 por ciento entre 2005 y 2008, en el presente ao se proyecta un incremento de apenas el 2,5 por ciento. La estrategia neoliberal tambin agudiz los problemas asociados con el crimen organizado. Un relajamiento de las leyes abrieron las puertas a la corrupcin y al abuso en negocios turbios como los juegos al azar, el lavado de dinero y el trfico de drogas. La violencia, pareja ntima de la corrupcin, ha saltado a la palestra multiplicndose los delitos y los crmenes. De la corrupcin no se escapan los grandes proyectos pblicos, negocios particulares y la vida cotidiana del panameo.

En materia poltica Martinelli pretende no slo ser el gran ganador de la contienda electoral del pasado 3 de mayo de 2009. Ha enviado mensajes en el sentido de querer desplazar al Partido Revolucionario Democrtico (PRD) derrotado en las elecciones de mayo del centro de gravedad de la vida poltica panamea. Durante los primeros meses de su gestin dej la Asamblea en manos del Partido Panameista. En el caso de la Corte Suprema de Justicia tuvo oportunidad de nombrar dos magistrados para establecer una mayora a su favor entre los nueve miembros de ese poder del Estado. Las elecciones de mayo de 2009 le dieron un cmodo margen sobre la oposicin en la Asamblea Nacional de Diputados. El Presidente Martinelli hizo su campaa electoral pregonando el "cambio". Si fracasa le dar paso expedito a una nueva generacin para asumir los desafos. Ms an, surgir una generacin de panameos de una clase diferente de hombres y mujeres llamada a enrumbar el pas en otra direccin que beneficie a todos. La extrema derecha est condenada a pasar a la historia como un desliz producto de las malas polticas neoliberales aplicadas en los ltimos 20 aos. La campaa electoral tuvo un alto costo para los principales contendientes. Segn la Contralora General de la Repblica, "las fuerzas polticas de Panam gastaron en el primer trimestre de 2009 un total de 110,1 millones de dlares en propaganda para los comicios del 3 de mayo". Del total, "las televisoras fueron las ms beneficiadas con ingresos por 62,4 millones de dlares, seguidas de los diarios con 19,9 millones, mientras que las radiodifusoras y revistas captaron el resto".

IV. EL SIGNIFICADO DE LAS ELECCIONES DE 2009 PARA LA DEMOCRACIA

1.

Martinelli y el giro a la derecha en Panam

Muchos se preguntan si Ricardo Martinelli representa un giro hacia la derecha con relacin al gobierno saliente. La misma pregunta se la hacen planteando si el triunfo de Martinelli represent el triunfo de una corriente de derecha que deja atrs la propuesta de ms neoliberalismo de Balbina Herrera, abanderada del PRD. El crculo que rodea a Martinelli est compuesto por empresarios que se declaran ideolgicamente de derecha. El equipo en apariencia no cuenta con tecncratas salidos de las escuelas "neoliberales", lo que no quiere decir que los despachos del sector econmico del gobierno no se encuentren bien equipados con especialistas del "Consenso de Washington". La victoria de Martinelli redefini la derecha en Panam. Desde 1994, con el triunfo de Prez Balladares, se perfilaron dos tendencias en la derecha poltica. Por un lado, los neoliberales que encontraron su nicho de poder en las filas del PRD. Por el otro, una derecha ms tradicional vinculada al mercado nacional, ligada al Partido Panameista. Desde la invasin norteamericana (1989) cada uno gobern en forma alternada dos perodos de cinco aos. Sus gobiernos no se destacaron mucho por sus logros. Ms bien queda el recuerdo del desgreo administrativo y la corrupcin. La nueva administracin de Martinelli se encuadra ideolgicamente con la llamada derecha tradicional. Cre el Partido Cambio Democrtico en 1998 y en 2004 lanz su propia candidatura y fue derrotado en forma contundente. El triunfo electoral de Martinelli en 2009 puede deberse, en gran parte, a la crisis interna del Partido Panameista que se agudiz como consecuencia de los cambios estructurales generados por las polticas neoliberales (nfasis en la economa de servicios, desaparicin del mercado interno). 2. FRENADESO explora futuro electoral

En la izquierda, Sal Mndez, dirigente obrero de la construccin, seala que "FRENADESO explorar, de manera amplia, abierta, sin precondiciones de ningn tipo, la posibilidad de construir, junto a otras fuerzas populares, gremiales y personalidades democrticas y progresistas, un instrumento poltico para irrumpir con fuerza en el torneo electoral y disputarle el control que sobre el Gobierno han ejercido hasta el presente los partidos corruptos de la burguesa, caracterizados por el robo y su desprecio a los intereses de las masas populares". De esta manera, Mndez, quien es tambin coordinador de FRENADESO, anunci la intencin que tiene el frente popular de buscar una alternativa electoral. Los sectores populares no han tenido xito en las contiendas electorales panameas. Aun cuando han logrado grandes triunfos mediante la movilizacin popular, su experiencia en el terreno electoral ha sido infructuosa. Mndez aclar "que no se trata de convertir a FRENADESO en partido poltico". La estrategia que anunciara el dirigente del Sindicato de los Trabajadores de Construccin (SUNTRACS) consiste en "dialogar, reflexionar y debatir con otras fuerzas populares, democrticas y progresistas (sobre) la conveniencia de construir un instrumento poltico sin dueos". FRENADESO naci hace seis aos con la crisis de la Caja de Seguro Social (CSS) que gener protestas masivas de la poblacin y, especialmente, por parte de los trabajadores del pas. Mndez fue el orador de fondo en el II Congreso Nacional de FRENADESO a mediados de agosto de 2009. Enfatiz que quieren "darle salida real al descontento popular y a las ansias y voluntad de cambio del pueblo e impedir que ste siga

canalizado por los embaucadores y los falsos profetas de los partidos tradicionales". Segn Mndez los oligarcas panameos "trafican con las luchas populares y engaan al pueblo en base a una calculada campaa meditica de los principales centros de desinformacin del pas y de una multimillonaria campaa publicitaria". Otro dirigente de FRENADESO, el profesor Andrs Rodrguez, presidente de la Asociacin de Profesores, seal que "hay condiciones para iniciar una organizacin poltica basada en la "unidad de los sectores campesinos, indgenas y ambientalistas que se oponen a los proyectos depredadores". Rodrguez denunci la "partidocracia" e, igualmente, "a los partidos corruptos de la clase dominante". Seal la necesidad de "construir un instrumento poltico electoral como alternativa". El Partido Alternativa Popular (PAP) salud de manera positiva el pronunciamiento de FRENADESO y se ofreci a dialogar en torno a un esfuerzo conjunto para construir el "instrumento poltico" anunciado por el frente popular. Segn Olmedo Beluche, dirigente del PAP, "un acuerdo es posible y necesario" entre todos los sectores del movimiento popular. 3. Los primeros meses del Presidente Martinelli

Durante su campaa presidencial adopt como lema la palabra "cambio" que fue acogida por el electorado de manera muy positiva. Los panameos estn agotados por la violencia, corrupcin y desorden producto de las polticas pblicas de los gobiernos que lo antecedieron. Durante los primeros seis meses como gobernante, sin embargo, Martinelli apret el acelerador sin disminuir la violencia, la corrupcin y el desorden a nivel de la cosa pblica. Las cifras que arrojan las estadsticas sobre violencia siguen aumentando. La poltica pblica de control del trfico de ilcitos, de las pandillas y del juego de azar no se han alterado. Al contrario, el Ministerio de Gobierno y Justicia anunci una inversin de 100 millones de dlares para construir nuevas instalaciones penitenciarias donde detendr la creciente poblacin delictiva. Se siguen aplicando las mismas polticas ("mano dura", "calles seguras" y otras) que no tienen relacin alguna con la violencia y el crimen organizado. Martinelli prometi poner fin a la corrupcin y lo que ha hecho es seguir trabajando en la misma direccin. Antes de cumplir los 60 das en Palacio, Martinelli aprob gastos por 50 millones de dlares mediante "compras directas" sin pasar por las licitaciones que exige la ley. En el plano del nepotismo, nombr a familiares suyos y de sus colaboradores ms allegados en embajadas y consulados, siguiendo las tradiciones de los gobernantes panameos. 4. Democracia y economa

Las promesas del Presidente Martinelli en torno a la solucin de los problemas bsicos como el empleo informal y la crisis de la familia panamea siguen a la espera. En el Ministerio de Trabajo no hay preocupacin alguna por enfrentar la situacin creada por las polticas de los gobiernos anteriores. Martinelli insinu ante los empresarios que se flexibilizar an ms la relacin obrero-patronal. El equipo econmico de Martinelli no reconoce la crisis econmica que afecta al mundo y ha insistido que la estructura financiera de Panam saldr sin ser afectada. En materia de poltica social, suspendi hasta principios de 2010 los programas del gobierno anterior relacionados con la "Red de oportunidades" que reparta subsidios a las poblaciones ms empobrecidas. En los sectores de Educacin y Salud, as

como Seguridad Social, impulsa programas que le permitan reducir costos, mediante reformas curriculares y competitividad entre los mdicos. Incluso, coquete con la fusin de las entidades encargadas de Cultura y Turismo, sealando que la cultura es una mercanca que pueden comprar los turistas que llegan a nuestras costas. Martinelli lleg a la Presidencia sin sentar las bases de una poltica que le permita cumplir con sus promesas de campaa. Gobierna sin mscaras o coberturas populistas (panameistas) o social demcratas (PRD). Su estilo de gobierno es pragmtico. Si los sectores mayoritarios quieren ddivas l buscar la manera de distribuirlas. Al mismo tiempo, sin embargo, rechaza el dilogo y la participacin de otros sectores organizados de la sociedad. Pareciera que sigue los patrones descubiertos por las encuestas de Prez y Seligson que privilegian un estilo de gobierno que no considera como ingrediente esencial la democracia. La clase empresarial se ha tomado el poder y es probable que acte segn sus intereses durante los prximos aos. Martinelli ha dicho que no extender puentes de entendimiento con otros sectores. Esta tctica poltica puede traer problemas. Martinelli an tiene la alternativa de buscar el dilogo con los diferentes sectores de la sociedad que incluya las asociaciones civiles, trabajadores, indgenas y otros. Panam, 30 de abril de 2010.

NOTAS
1

Una nota interesante sobre la "burbuja" inmobiliaria panamea en broma y en serio apareci en la revista norteamericana Time. Tim Rogers, 2010, "Donald Trump Goes on an Adventure in Panam", Time, 20 de marzo.
2

Prez, Eliecer, 2009. "La pena de prisin en el nuevo Cdigo Penal panameo", Cuadernos Panameos de Criminologa, N 7.
3

Tomado de Capacitacin Social, http://www.thepanamanews.com/pn/v_16/issue_04/opiniones_09. html

4

Quintero, Ivn, 2010. Mercado de trabajo, flexibilidad y lucha obrera en Panam, Panam: Suntracs.
5

Ganci, Alejandro, 2009. "Es el Metro la mejor opcin", Concienciaciudadana09@hotmail.com

6

Carrasquilla, Olmedo, 2009. "Inicia la movilizacin nacional, indgena, campesina y popular", Quito: Alainet.
7

Ver Clavero, Bartolom, 2009. "Gobierno panameo y AES-Panam en el caso Charco La Pava, Quito: Alainet. Endara H., Hctor, 2009. "Lucha indgena y campesina", Quito: Alainet, 8 de octubre. Valds, Rodelick, 2009. "Polticas indgenas y el Estado panameo", Quito: Alainet, 22 de octubre.
8

Prez, Orlando y Mitchel Seligson, 2008, Cultura poltica de la democracia en Panam, 2008: El impacto de la gobernabilidad, Washington: LAPOP.

Partido Cambio Democrtico, 2009, Resumen Ejecutivo: Estrategia para el desarrollo econmico y social de Panam. Propuesta econmica 2004-2009, Panam: Partido Cambio Democrtico.
10

Para un tratamiento ms a fondo de las elecciones de 2009, ver Leis, Ral (2009) y Harry Brown A. (2009).
11

Ver Gandsegui, hijo, Marco A. (2009). "Panam: La izquierda panamea y las elecciones", ALAINET, 18 de junio.

REFERENCIAS
Beluche, Olmedo, 2009. "Resea histrica de las reformas neoliberales a la legislacin laboral panamea (1971-2004)", Tareas, N 133, septiembre-diciembre (Panam). [ Links ] Bosco Bernal, Juan, 2009. "La universidad latinoamericana: Situacin, tendencias y perspectivas", Tareas, N 131, enero-abril (Panam). [ Links ] Castillo Galstica, Adn, 2009. "Informacin, conocimiento y manipulacin: Plataforma para el estudio meditico en tiempos electoreros", Revista Cultural Lotera, N 482, enero-febrero (Panam). [ Links ] Castillo B., Damin, 2009. "Oralidad, historia y cultura Bribri", Revista Cultural Lotera, N 482, enero-febrero (Panam). [ Links ] Castillo R, Ddimo, 2009. Los nuevos trabajadores precarios, Toluca: Universidad Autnoma del Estado de Mxico. [ Links ] Castillo C, Janio, 2009. Ruta de trnsito y la formacin social panamea, 19801999, Guatemala: FLACSO. [ Links ] Centro de Capacitacin Social, 2010. Situacin de los derechos humanos en Panam en 2009, Panam: CCS (18 de marzo). [ Links ] Clavero, Bartolom, 2009. "Gobierno panameo y AES-Panam en el caso Charco La Pava, Alainet, Quito: Alainet. 29 de julio. [ Links ] Comit de Familiares de Desaparecidos de Panam Hctor Gallego (COFADEPA-HG), 2009. "Breve anlisis de las causas del golpe militar en Panam", Tareas, N 131, enero-abril (Panam). [ Links ] Maud de Len, Elda, 2009. "Educacin: Diez mitos y una propuesta", Revista Cultural Lotera, N 482, enero-febrero (Panam). [ Links ] Endara H., Hctor, 2009. "Lucha indgena y campesina", Alainet, Quito: Alainet, 8 de octubre. [ Links ] Figueroa Navarro, Alfredo, 2009. "Los estudios histricos sobre el siglo diecinueve panameo", Tareas, N 132, mayo-agosto (Panam). [ Links ]

Gandsegui, hijo, Marco A. 2009. "Panam: La izquierda panamea y las elecciones", Alainet, 18 de junio. [ Links ] Gandsegui, hijo, Marco A. 2009. "Imperialismo norteamericano y la invasin a Panam de 1989", Tareas, N 133, agosto-diciembre (Panam). [ Links ] Gandsegui, hijo, Marco A. 2009. "El militarismo en Panam", Tareas, N 131, enero-abril (Panam). [ Links ] Herrera J., Ligia, 2009. "Coln: La provincia olvidada", Tareas, N 132, mayoagosto (Panam). [ Links ] Herrera, Luis C, 2009. Polticas de control en la democracia panamea (19942004), Panam: IDEN (Universidad de Panam). [ Links ] Leis, Ral, 2009. "Panam: Caja negra electoral", Nueva Sociedad, N 222, julioagosto. [ Links ] Luna, Clara Ins y Salvador Snchez, 2009. "Panam: paraso imperfecto", Revista de Ciencia Poltica (Santiago de Chile), Vol. 29, N 2, pp. 533-564. [ Links ] Manduley, Julio, 2009. Panam, estructura, coyuntura, conflicto, clases y poltica, Panam: Centro de Estudios Estratgicos. [ Links ] Menndez Franco, Alvaro, 2009. "Sustentacin del grito de Rufina Alfaro y la Independencia de Panam de Espaa", Revista Cultural Lotera, N 482, enerofebrero (Panam). [ Links ] Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), 2009. La arquitectura del cambio institucional del MIDES, 2004-2009, Panam: MIDES. [ Links ] Mir C, Carmen A., 2009. "El adulto mayor en Panam: evolucin reciente y perspectivas al 2030-2035", Tareas, N 132, mayo-agosto (Panam). [ Links ] Mir C, Carmen A., 2009. Antologa. Amrica Latina, poblacin y desarrollo, Bogot: CLACSO. [ Links ] Partido Cambio Democrtico, 2009. Resumen Ejecutivo: Estrategia para el desarrollo econmico y social de Panam. Propuesta econmica 2004-2009, Panam: Partido Cambio Democrtico. [ Links ] Prez, Eliecer, 2009. "La pena de prisin en el nuevo Cdigo Penal panameo", Cuadernos Panameos de Criminologa, N 7. [ Links ] Prez, Orlando y Mitchel Seligson, 2008. Cultura poltica de la democracia en Panam, 2008: El impacto de la gobernabilidad, Washington: LAPOP. [ Links ] Quintero, Ivn, 2010. Mercado de trabajo, flexibilidad y lucha obrera en Panam, Panam: Suntracs. [ Links ] Turner, Anayansi, 2009. "El derecho de huelga en el Canal de Panam", Tareas, N 133, septiembre-diciembre (Panam). [ Links ] Valds, Rodelick, 2009. "Polticas indgenas y el Estado panameo", Alainet, Quito: Alainet, 22 de octubre. [ Links ]

Yao, Julio, 2009. "Para entender la invasin de EE.UU. a Panam", Tareas, N 133, agosto-diciembre(Panam). [ Links ]

Marco A. Gandsegui, hijo. Profesor de Sociologa en la Universidad de Panam e investigador asociado del Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA) "Justo Arosemena".

NICARAGUA: SE CONSOLIDA EL ESTADO POR DERECHO (Y SE DEBILITA EL ESTADO DE DERECHO)

Nicaragua: The Consolidation of the Rule by Law and the Weakening of the Rule of Law

ANDRS PREZ-BALTODANO Universidad de Western Ontario, Canad

RESUMEN En el ao 2009 se acentuaron en Nicaragua tres tendencias que han marcado la gestin gubernamental del Presidente Daniel Ortega, desde que su partido el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) regresara al poder en enero del 2007: la erosin de la frgil institucionalidad democrtica que se estableci despus del colapso del experimento revolucionario sandinista de la dcada de los 80; la fragmentacin y polarizacin de la sociedad nicaragense; y la creciente dependencia econmica y poltica del gobierno de Nicaragua con relacin al gobierno de Hugo Chvez y al proyecto de integracin regional conocido como la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA). Estas tres tendencias tienen una misma raz: el supuesto repetidamente declarado por Ortega y sus seguidores de que el triunfo electoral del FSLN en noviembre del 2006 represent el inicio de la segunda fase de la Revolucin Sandinista que triunf en 1979 y se derrumb con la derrota del FSLN en las elecciones de 1990. Palabras clave: Nicaragua, sandinismo, FSLN, Daniel Ortega, partidos de oposicin.

ABSTRACT In 2009, Nicaragua experienced the intensification of three tendencies that nave defined the country's politics since the Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN), led by Daniel Ortega, returned to power in

January of2007. These tendencies are: the erosion of the fragile democracy that emerged after the collapse of the revolutionary experiment conducted by the FSLN in the 1980s; the fragmentation and polarization of Nicaraguan society; and, the country's increasing economic and political dependency on the government of Hugo Chavez and the regional integration project known as Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA). These three tendencies share a common root: Daniel Ortegas assumption that the electoral victory of the FSLN in November of 2006 represents the beginning a second phase of the Sandinista Revolution that captured power in 1979 and that carne to an end with the electoral defeat of the FSLN in 1990. Key words: Nicaragua, Sandinismo, FSLN, Daniel Ortega, opposition parties.

INTRODUCCIN
En el ao 2009 se consolid en Nicaragua lo que Luz E. Nagle llama "el Estado por derecho", un modelo de Estado en el que, contrario a lo que sucede en el Estado de derecho, la ley es instrumentalizada por el gobierno para afianzarse en el poder.1 Ms concretamente, en el ao 2009 se acentuaron en Nicaragua tres tendencias que han marcado la gestin gubernamental del Presidente Daniel Ortega, desde que el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) regresara al poder en enero del 2007: la erosin de la frgil institucionalidad democrtica que se estableci despus del colapso del experimento revolucionario sandinista de la dcada de los 80; la fragmentacin y polarizacin de la sociedad nicaragense; y la creciente dependencia econmica y poltica del gobierno de Nicaragua con relacin al gobierno de Hugo Chvez y al proyecto de integracin regional conocido como la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA). Estas tres tendencias tienen una misma raz: el supuesto repetidamente declarado por Ortega y sus seguidores de que el triunfo electoral del FSLN en noviembre del 2006 represent el inicio de la segunda fase de la Revolucin Sandinista que triunf en 1979 y se derrumb con la derrota del FSLN en las elecciones de 1990. Desde esta perspectiva, Ortega se percibe a s mismo como el lder de un proyecto que tiene como meta una transformacin radical de las estructuras sociales, polticas y econmicas del pas. En estas condiciones, la ideaconsigna de "la revolucin como fuente de derecho", utilizada por el FSLN para justificar el desmantelamiento de las estructuras de poder heredadas del somocismo en 1979, informa la lgica operativa del actual gobierno.

I.
1.

TEMAS SALIENTES EN LA REALIDAD NACIONAL

La coyuntura poltica: la sombra del fraude

La dinmica poltica nicaragense en el ao 2009 estuvo dominada por las consecuencias de las elecciones municipales celebradas en el pas en noviembre de 2008 y, ms concretamente, por las acusaciones de fraude lanzadas por diversos grupos y organizaciones contra el gobierno de Ortega. El temor al fraude haba sido expresado por algunos lderes de la oposicin desde antes de las elecciones y, sobre todo, a raz de la decisin

del Consejo Supremo Electoral de no autorizar la participacin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), ni la del Centro Crter, como observadores de estos comicios. El 23 de febrero, el Grupo Cvico tica y Transparencia present un informe en el que sealaba que en estas elecciones "existieron condiciones de fraude sistemtico y violaciones de extrema gravedad en materia de transparencia y violacin de las garantas de confiabilidad de los conteos en casi todos los municipios del pas y que este sesgo favoreci por diseo al partido de gobierno, tergiversando la voluntad popular en aproximadamente 40 municipios". Y agrega: "Esta aseveracin no incluye otros elementos previos a los comicios, que favorecieron de forma sistemtica al partido de gobierno, como fueron el abuso ilegal de bienes del Estado y el manejo de la inscripcin y registro de votantes (cedulacin), por slo mencionar dos factores, de claro sesgo pero de difcil medicin en sus efectos".2 En abril, un informe de la Cooperacin Tcnica de Alemania (GTZ) seal que el FSLN slo gan 69 alcaldas y que "al menos 37 municipios presentan grandes debilidades respecto de su legitimidad." Estas alcaldas "de endeble consenso", agrega, "estn adjudicadas al FSLN".3 Por su parte, el Instituto para el Desarrollo y la Democracia (IPADE) public en el mes de julio otro informe en el que se seala que las elecciones efectuadas en 46 de los 146 municipios sometidos a votacin fueron fraudulentas. Las irregularidades reportadas por el IPADE van "desde la impugnacin masiva de Juntas Receptoras de Votos (JRV), la alteracin de actas en los Consejos Electorales Municipales (CEM) y departamentales (CED), la anulacin masiva de votos, entre otras".4 Las evidencias de fraude mostradas por estos y otros estudios tuvieron un impacto directo en las relaciones entre el gobierno de Ortega y la cooperacin internacional. El Grupo de Apoyo Presupuestario (G AP), formado por los estados de Alemania, Finlandia, Noruega, Pases Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza, adems de organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, congel el apoyo programado para fortalecer el presupuesto estatal nicaragense durante los aos 2008 y 2009. En el 2008 el GAP tena programado aportar un monto de cooperacin de 121.7 millones de dlares, de los cuales solamente se desembolsaron 21 millones. Para el ao 2009 se programaba un desembolso de 109.1 millones de dlares, equivalentes a donaciones de 69.1 millones y prstamos de 40 millones.5 Por su parte, Estados Unidos a travs de la Cuenta del Milenio suspendi la continuacin de los desembolsos de un programa de combate contra la pobreza calculado en 175 millones de dlares. Este programa tena una duracin programada de cinco aos y haba estado operando por dos aos y medio. El total de los fondos no desembolsados por este proyecto, como consecuencia de las desprestigiadas elecciones municipales del 2008, ascienden a 65 millones.6 Algunos pases europeos tambin revisaron sus programas de cooperacin con Nicaragua. La cooperacin danesa, por ejemplo, fue reducida en el

2009 y finalmente cancelada en el 2010 por la "preocupante" evolucin poltica del pas. 2. La coyuntura social: la lucha por "el control de las calles"

La "preocupante" evolucin poltica de Nicaragua en el 2009 intensific la polarizacin social que ha sufrido el pas desde la llegada al poder de Daniel Ortega en el 2007. Esta polarizacin tuvo una de sus principales expresiones en las marchas y contramarchas convocadas por el gobierno y por organizaciones de la sociedad civil que se oponen a Ortega y su proyecto neorrevolucionario. El 28 de febrero, un grupo de estas organizaciones, agrupadas en la Unin Ciudadana por la Democracia, organiz marchas de protesta contra el gobierno en varias ciudades del pas. Algunas de estas marchas fueron violentamente agredidas por grupos afines al gobierno de Ortega. Estos enfrentamientos fueron facilitados por la decisin del propio presidente de convocar marchas paralelas en las mismas ciudades en las que march la oposicin. La lgica que orient la violencia desatada por los partidarios de Ortega se expres claramente en la consigna "las calles son del pueblo y el pueblo tiene derecho a defenderlas". Esta idea contribuy a que en el 2009 se consolidara la sensacin de que la polarizacin poltica que sufre Nicaragua tiene races sociales profundas. As pues, la principal consigna del gobierno: "Arriba los pobres!" escrita en los ineludibles letreros de propaganda colocados por el FSLN a lo largo y ancho del territorio nacional, adquiri, en el 2009, un sentido que va ms all de lo meramente retrico. La consigna "Arriba los pobres!" defini la manera en que una buena parte de los sectores que apoyan al gobierno interpretan el conflicto poltico nicaragense y su participacin en l. Para los partidarios de Ortega, "la defensa de las calles" no solamente tiene el propsito poltico de participar en la lucha por el poder normada por la democracia electoral nicaragense. Para estos sectores, "la lucha por las calles" y la lucha electoral tienen como propsito la conquista del poder para crear un nuevo consenso social hegemonizado por los sectores sociales marginales del pas. Para muchos, entonces, la consigna"Arriba los pobres!" es una invitacin a lograr lo que el sandinismo triunfante de 1979 no fue capaz de alcanzar en la dcada de 1980. De todas las marchas y contramarchas organizadas por la oposicin y por el gobierno en 2009, la ms grande fue la llamada Gran Marcha de las Victorias, convocada por el FSLN el 21 de noviembre, con el objetivo de demostrar su capacidad de movilizacin poltica frente a las marchas de la oposicin. Poco antes del inicio de esta marcha, Rosario Murillo, la Primera Dama del pas y Coordinadora del Consejo de Comunicacin y Ciudadana para el Desarrollo y Bienestar Social, hizo declaraciones para explicar que en Nicaragua competan dos modelos, el del FSLN que es "de recuperacin de derechos", y el de las lites que pretenden seguir operando como "grupos selectos que se renen en hoteles... unos corruptos, otros menos corruptos, pero al fin y al cabo... lites que se congregan para pretender regresar a Nicaragua [su] pasado de exclusin, mientras la mayora celebramos que cada da que pasa avanzamos en una ruta de no discriminacin".7

La Gran Marcha de las Victorias fue organizada como respuesta a la marcha que para ese mismo 21 de noviembre haba sido convocada por la Unin Ciudadana por la Democracia. A pesar de que es prcticamente imposible obtener cifras confiables con relacin al nmero de participantes en las marchas del gobierno y la oposicin, qued claro que las marchas pro-Ortega fueron mucho ms numerosas que las organizadas por sus adversarios. Las marchas del 2009 revelaron el abismo que separa las visiones sociales y la racionalidad poltica del gobierno y de la oposicin. Mientras que las organizadas por el FSLN estuvieron marcadas por un sentimiento de lucha social, las de la oposicin se orientaron, casi exclusivamente, a promover la defensa de la instirucionalidad democrtica del pas. "Democracia s, dictadura no", fue la consigna que mejor expres el sentir de las marcha de la oposicin del 21 de noviembre.8 Antes de eso, la del 28 de febrero en Managua haba concluido con la lectura de un comunicado de la Unin Ciudadana por la Democracia, en el que se deca que las marchas de la oposicin haban sido "un gran triunfo de la democracia sobre la dictadura".9 As pues, los partidarios del gobierno de Ortega tienden a ignorar o minimizar el tema de la democracia, mientras que los que se oponen al gobierno utilizan un discurso que tiende a ignorar o minimizar la realidad de la pobreza, la exclusin y la marginalidad social que sufre un amplio sector de la sociedad nicaragense. En un pas mayoritariamente pobre, la incapacidad que ha demostrado la oposicin para asumir como propias las aspiraciones y necesidades de los ms pobres, le otorga ventajas considerables al gobierno de Ortega. La indiferencia social de la oposicin le resuelve a Ortega el problema de explicar y defender lo que para su gobierno significa construir una Nicaragua "solidaria, socialista y cristiana". El sector del pueblo que apoya al FSLN ha internalizado la idea de que ser sandinista significa, simplemente y sin mayores complicaciones, estar al lado de los pobres. El discurso pronunciado en la Gran Marcha de las Victorias del 21 de noviembre, por la presidenta de la Federacin de Estudiantes de Secundaria, expresa este sentimiento. La joven dirigente seal que ella "jams permitira que la oligarqua, la lite a la que no pertenecemos, nos venga a arrebatar lo que es nuestro".10 Finalmente, vale la pena destacar que la violencia desatada contra los movimientos de oposicin al gobierno durante el 2009 contribuy a la reactivacin de la memoria colectiva del pueblo nicaragense que conoce que por el camino tomado la poltica nicaragense el pas puede llegar a caer en una espiral de violencia, tal como lo experiment en el pasado. Esta percepcin tom fuerza en abril, cuando voceros de la Iglesia Catlica Nicaragense aseguraron que en el Norte del pas operaban grupos armados que se haban organizado para luchar contra el gobierno. La versin de la Iglesia catlica no se logr confirmar. El jefe del Ejrcito, general Ornar Halleslevens, asegur que se trataba de grupos armados de delincuentes comunes.11 3. La coyuntura econmica: la ayuda venezolana en tiempos de crisis

Las tensiones causadas por las elecciones del 2008 y sus consecuencias en los niveles de cooperacin internacional recibida por Nicaragua se combinaron con la crisis econmica mundial y su impacto en la economa nicaragense que se contrajo en un 1,5%. Tal como lo seala un informe del Banco Central de Nicaragua, el Producto Interno Bruto para 2009 fue de 6.149,1 millones de dlares, comparado con los 6.245,5 millones de 2008. Asimismo, el ingreso per cpita anual se redujo de 1.080,7 en el 2008 a 1.054,0 dlares en el 2009, el ms bajo de Centroamrica. El mismo informe seala que ms de 42.000 nicaragenses perdieron su empleo en 2009 como consecuencia de la contraccin de la economa. As, la tasa de desempleo abierto pas del 6,1% a 8,2%. Finalmente, el informe reporta una reduccin del consumo privado con relacin al 2008. Este descendi del 85,3% a 83,3%, mientras que el consumo en el gobierno cay del 19,9% al 19,3% durante el mismo perodo.12 En estas condiciones, el gobierno hizo tres reformas al Presupuesto General de la Repblica para ajusfar el gasto pblico y responder -como lo ha hecho desde que lleg al poder en el 2007- a las exigencias de los organismos financieros internacionales. Ms an, poco antes de terminar el ao, el 3 de diciembre del 2009, la Asamblea Nacional aprob la Ley de Reforma a la Ley de Equidad Fiscal, con la que el gobierno tratara de recaudar casi mil millones de crdobas en el 2010 (0,7% del PIB), para cerrar la brecha presupuestaria provocada, entre otras cosas, por la suspensin de la cooperacin internacional para el presupuesto.13 La Ley fue aprobada con 47 votos a favor, de los cuales 38 fueron del FSLN; 23 en contra; y 15 abstenciones.14 Los problemas econmicos enfrentados por Nicaragua y el gobierno de Ortega en el 2009 hubiesen sido mucho ms serios de no haber sido por la cooperacin que el pas recibi del gobierno de Venezuela. Segn el Banco Central de Nicaragua, la cooperacin externa recibida en Nicaragua en el ao 2009 alcanz un total de 1.094,4 millones de dlares, 12,2 por ciento menos que el ao pasado. De este monto, la cooperacin venezolana alcanz 443 millones de dlares, canalizada a travs de la asistencia petrolera, inversiones directas y donaciones bilaterales.15 El crucial papel jugado por la cooperacin venezolana en el 2009 fue reconocido por Ortega en un discurso en el que hizo una sntesis de su gestin de gobierno durante ese ao. "Gracias al ALBA", seal Ortega, Nicaragua haba logrado "sortear la crisis".16 4. La coyuntura internacional y subregional: entre Washington y Caracas Durante el 2009, Nicaragua sigui profundizando su relacin con el grupo de pases que integran el ALBA y, especialmente, con el gobierno venezolano de Hugo Chvez. Mientras tanto, las relaciones con los Estados Unidos transcurrieron sin mayor novedad. Ortega aprovech su participacin en eventos internacionales para denunciar las "maniobras del imperio", mientras que Washington concentraba su atencin en otros pases y regiones del planeta.

Como se sealara anteriormente, el apoyo econmico que recibi Nicaragua de Venezuela en el 2009 fue decisivo para que el gobierno de Daniel Ortega manejara los problemas causados por el impacto de la crisis econmica mundial y las suspensiones de ayuda provocadas por las acusaciones de fraude en las elecciones del 2008. Este apoyo parece haber provocado una sensacin de confianza en el gobierno de Ortega que llev a muchos de sus funcionarios a emitir fuertes condenas en contra de la cooperacin internacional. El lenguaje que algunos de ellos utilizaron fue, por decirlo de alguna manera, poco diplomtico. En varios discursos pronunciados en el 2009, el mismo Ortega se refiri a los pases donantes como "neocolonizadores", a los montos de la cooperacin internacional como "minucias" y a sus representantes, como "moscas que se paran en la inmundicia". Esto ltimo, como una alusin a la Embajadora de la Delegacin de la Comisin Europea Francesca Mosca, quien presida la Comisin de Organismos Donantes que apoyaban el Presupuesto General de la Repblica. Estos organismos, como se seal anteriormente, suspendieron su apoyo a raz de las elecciones municipales de 2008.17 La participacin de Nicaragua en el ALBA coloc al gobierno de Ortega en una posicin sumamente delicada a raz del golpe de Estado ejecutado por el ejrcito de Honduras en contra del gobierno del Presidente Manuel Zelaya el 28 de junio de 2009. Como se recordar, Zelaya fue sacado de su casa habitacin y trasladado a la fuerza en un avin militar a Costa Rica. Despus de sus infructuosos intentos de aterrizar en Honduras en un avin con matrcula venezolana, el 5 de julio Zelaya se instal en Las Manos, una pequea poblacin nicaragense fronteriza con Honduras, desde donde hizo sus primeros esfuerzos para recuperar el poder. Como era de esperarse, la presencia de Zelaya en territorio nacional provoc reacciones encontradas en la poblacin nicaragense, reforzando las tendencias polarizantes que marcaron el desarrollo del pas durante el 2009. Mientras Ortega y Hugo Chvez se movilizaban para facilitar el regreso de Zelaya al poder, Eduardo Montealegre ex ministro del gobierno de Amoldo Alemn (19962002) y rival de Alemn en la contienda por liderar un liberalismo unificado viaj en julio a Tegucigalpa para brindar su apoyo a Roberto Micheletti, el presidente de facto de Honduras. Montealegre declar que el derrocamiento de Zelaya haba sido "constitucional".18 Por su parte, el Partido Liberal Constitucionalista (PLC) de Amoldo Alemn demand la salida de Zelaya del territorio nacional, acusndolo de usar un "lenguaje guerrerista" y de preparar agresiones armadas contra Honduras desde territorio nicaragense.19 El tema del golpe de Estado en Honduras ocup la atencin de tres reuniones que se realizaron en Managua el 29 de junio, con la participacin de los representantes de tres organismos de integracin regional: la Alternativa Bolivariana de las Amricas (ALBA), la Secretara de Integracin Centroamericana (SICA) y Grupo de Ro, con la participacin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Los reunidos repudiaron enrgicamente el golpe de Estado en Honduras20.

II. CAMBIOS INSTITUCIONALES: LA BSQUEDA DEL PODER EN TRES ACTOS

El sistema poltico nicaragense ha funcionado, desde el ao 2007, dentro de los parmetros establecidos por un pacto informal entre el FSLN y el PLC. Este arreglo ha sido repetidamente calificado como ilegtimo por la mayora de la poblacin en los estudios de opinin realizados en el pas en los ltimos tres aos.21 Liberales y Sandinistas se han repartido el poder en la Corte Suprema de Justicia, en el Consejo Supremo Electoral, en el Consejo Superior de la Contralora, en la Procuradura de Derechos Humanos y en la Superintendencia de Bancos. El pacto, adems, hizo posible la aprobacin de una ley que legaliz la transferencia de propiedades del Estado a miembros del FSLN en lo que el pueblo nicaragense bautiz como "la piata". Tambin dej abiertas las puertas para la introduccin de una reforma constitucional que perpetuara el poder de los dos partidos pactantes. El pacto, adems, estableci un sistema de proteccin personal para los lderes de los dos partidos. Daniel Ortega hizo uso de esta proteccin cuando, amparado en su inmunidad parlamentaria y contando con el apoyo de las bancadas sandinista y liberal en la Asamblea Legislativa, evadi las consecuencias legales de las acusaciones de abuso sexual hechas en su contra por su hija adoptiva Zoilamrica Narvez. Por su parte, Amoldo Alemn obtuvo del pacto PLC-FSLN una diputacin en la Asamblea Legislativa, que le otorg inmunidad parlamentaria. Finalmente, el pacto entre el PLC y el FSLN promovi la autonoma del Estado con relacin a la sociedad y cre condiciones favorables para la corrupcin administrativa, que adquiri proporciones endmicas durante el gobierno de Amoldo Alemn. El pacto FSLN-PLC es un arreglo dinmico que obliga a los dos partidos que controlan el poder poltico en Nicaragua a competir para lograr una posicin dominante dentro del mismo. En el ao 2009, y como parte de esta dinmica, el FSLN promovi insistentemente las condiciones para lograr una reforma constitucional que hiciera posible la participacin de Daniel Ortega como candidato presidencial en las elecciones del 2011. Como era de esperarse, el PLC se opuso a este proyecto. Nadie en Nicaragua, sin embargo, poda asegurar que el PLC no terminara aceptando las pretensiones de Ortega, a cambio de una nueva cuota de poder dentro del pacto. En el impredecible sistema poltico nicaragense, tampoco se descart que el FSLN recurriera al control que ejerce sobre el Poder Judicial para reabrir los tres casos de corrupcin que todava pesan sobre Amoldo Alemn y obligarlo a pactar. Ninguna de estas dos cosas sucedieron en el 2009, lo que no significa que no puedan ocurrir ms adelante. El simple hecho de que los principales analistas polticos del pas las consideraron posibles, da una idea de la dbil legitimidad de la que gozan las normas que formalmente rigen la democracia electoral nicaragense. De acuerdo a estas normas, Daniel Ortega no puede participar en las elecciones del 2011. El artculo 147 de la Constitucin de la Repblica establece claramente: "No podr ser candidato a Presidente ni Vicepresidente de la Repblica: el que ejerciere o hubiere ejercido en propiedad la Presidencia de la Repblica en cualquier tiempo del perodo en que se efecta la eleccin para el perodo siguiente, ni el que la hubiera ejercido por dos perodos presidenciales". 22

Ortega, entonces, no podra participar como candidato y reelegirse por dos razones: porque l ha sido presidente dos veces y porque la Constitucin prohibe la reeleccin en dos perodos consecutivos. Para superar este obstculo constitucional, el FSLN hizo uso de tres estrategias a lo largo del ao. En el mes de enero, Rafael Sols, miembro de la Corte Suprema de Justicia y uno de los principales colaboradores de Daniel Ortega, confirm que el FSLN estaba dispuesto a proponer la transformacin del sistema presidencialista que ha existido en el pas desde su nacimiento en un sistema parlamentario. Esto permitira, en las palabras de Sols, mayor estabilidad al pas. Sols no descart la eleccin de Ortega y de su esposa Rosario Murillo, como Presidente y Primer Ministro respectivamente: "Todos los escenarios son posibles. Si hay reformas constitucionales y el Presidente Ortega va de candidato, Rosario podra ir en la lista de candidatos a diputados y es obvio que si rene los votos necesarios va a ser electa Primer Ministro".23 Ms tarde, en agosto de ese mismo ao, el mismo Sols descart la propuesta de creacin de un sistema parlamentario sealando que por "temor o ignorancia" los otros partidos polticos se haban opuesto a la propuesta.24 A partir de este momento, el FSLN encamin sus esfuerzos a lograr una reforma constitucional que eliminara la restriccin a la reeleccin de Daniel Ortega. Para iniciar la reforma constitucional, sin embargo, el FSLN necesitaba 56 votos en la Asamblea Nacional. El FSLN solamente contaba con 38. El resto estaban repartidos as: 6 de la Alianza Liberal Nicaragense (ALN) que lideraba Eduardo Montealegre; 25 votos que controlaba el PLC de Amoldo Alemn; y 5 votos "independientes" que, como seala la revista Envo, haban demostrado en el pasado ser "vulnerables a chantajes, presiones o prebendas".25 A pesar de sus esfuerzos, el FSLN no logr obtener el apoyo necesario para reformar la Constitucin. Decidi, entonces, aprovechar su poder en la Corte Suprema de Justicia para que la Sala de lo Constitucional de sta declarara "la inaplicabilidad" del Artculo 147 de la Constitucin que prohibe la reeleccin de Daniel Ortega. La racionalidad que se utiliz para justificar esta decisin fue que el artculo 147 era violatorio de los derechos constitucionales de Ortega.26 La resolucin de la Corte Suprema de Justicia fue aprobada por seis magistrados afines al FSLN, en respuesta a un recurso de amparo presentado por allegados a Ortega el 15 de octubre ante el Consejo Supremo Electoral.27 El Consejo Supremo Electoral acat inmediatamente la resolucin de la Corte Suprema de Justicia, con lo que qued demostrado el control que ejerce el Poder Ejecutivo sobre estos dos poderes. La oposicin al gobierno calific la actuacin de ambos como una "obscenidad jurdica".28 Mientras tanto, la poblacin nicaragense que se opona a la reeleccin de Ortega era mayoritaria. As se desprende de los resultados de una encuesta publicada en noviembre y que se sintetizan en la tabla siguiente:

De acuerdo al anlisis que de estos datos hiciera Oda Acua, directora de Cid Gallup, y responsable de la realizacin de la encuesta, Ortega se haba consolidado en el FSLN aunque no haba logrado ampliar el apoyo del que goza en el resto de la poblacin. Por otra parte, la oposicin apareca fragmentada e incapaz de ofrecer una alternativa al pas, ms all de su oposicin a Ortega.29

III.

EL PODER EJECUTIVO

De acuerdo al artculo 144 de la Constitucin de Nicaragua, "el Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de la Repblica, quien es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo de las Fuerzas de Defensa y Seguridad de la Nacin". El Presidente de la Repblica, seala el artculo 151 de la misma Constitucin, "determina el nmero, organizacin y competencia de los ministerios de Estado, entes autnomos y gubernamentales". El sistema presidencial nicaragense est marcado, en la prctica, por la lgica revolucionaria que alimenta la visin y la conducta poltica de Ortega la fuerte tradicin caudillista que ha dominado el desarrollo poltico nicaragense y la debilidad institucional del pas, en especial la de los partidos polticos que forman la oposicin. Esta combinacin de factores ha facilitado la personalizacin del poder del Estado que se encarna en la figura de Ortega y la consolidacin de una cultura gubernamental marcada por el secretismo y un sentido de lealtad absoluto hacia el Presidente y su familia. En el ao 2009 la personalizacin del poder del Estado en la figura de Ortega se manifest, sobre todo, en los esfuerzos del mandatario para perpetuarse en el poder. Estos esfuerzos no solamente afectaron negativamente el desarrollo democrtico del pas, sino tambin el desarrollo institucional del FSLN. La escritora y poetisa nicaragense Gioconda Belli ilustraba esta faceta del sistema poltico nicaragense en un comentario que hizo sobre la decisin de la Corte Suprema de Justicia de invalidar la prohibicin constitucional a la reeleccin de Ortega: "Que algo tan fundamental como la restitucin de la reeleccin presidencial se pueda lograr con una orden de Ortega a los magistrados (judiciales) significa que ste bien puede decir, como Luis XIV: 'El Estado soy yo'". 30 En la decisin de la Corte Suprema de Justicia de invalidar la Constitucin se mostr, adems, el sentido de lealtad que forma parte de la cultura dentro de la que opera el Estado nicaragense. Nadie, dentro del Estado

ni dentro del FSLN, se atrevi a hacer un comentario que no fuera de total y absoluto apoyo a la decisin de la Corte. En realidad, nunca nadie en la administracin de Ortega se ha atrevido a emitir un juicio crtico contra cualquiera de las actuaciones o declaraciones del presidente. La lealtad que se demanda de los que ocupan cargos dentro del Estado es absoluta. La pena por cualquier acto de "indiscrecin" es el despido. Y estos abundaron en el 2009.31 La excepcin a esta regla fue el Vicepresidente de la Repblica, Morales Carazo, ex lder del ejrcito irregular conocido como "la Contra", formado con el apoyo de Washington para luchar contra el sandinismo en los 1980. Morales Carazo juega un papel decorativo en la administracin de Ortega. Se distancia a veces de las actuaciones del gobierno, sin que sus gestos de independencia tengan ningn impacto en la poltica nacional. Finalmente, el secretismo que rode al gobierno nicaragense se expres en el inslito hecho de que durante todo su mandato, Ortega no ha dado una sola conferencia de prensa. No es sorprendente, entonces, que los funcionarios del gobierno consideren que la evasin que ellos hacen a los medios de prensa sea legtima. As lo confirm el Procurador de Derechos Humanos, Ornar Cabezas, en abril: "Nosotros establecemos nuestra propia agenda. Hablamos cuando queremos para decir lo que queremos".32 La profunda desconfianza del gobierno hacia los medios de comunicacin se intensific en el 2009. Una evaluacin del comportamiento del gobierno Ortega seala que en este ao el gobierno margin a los medios privados, acos a sus crticos y lanz campaas de desprestigio para silenciarlos. De acuerdo a esta misma evaluacin, "el ms flagrante ejemplo de intimidacin gubernamental fue dirigido contra Carlos Fernando Chamorro, antiguo director de noticias de la revista sandinista Barricada en los aos ochenta, quien actualmente dirige la revista Confidencial, es presidente del Centro de Investigaciones de la Comunicacin (CINCO) y conduce los programas televisivos de noticias Esta Semana y Esta Noche". Y agrega: "Chamorro es uno de los periodistas ms crticos e influyentes del pas. Fue en su programa "Esta semana" en el cual Chamorro expuso un multimillonario plan extorsivo que involucraba al frente sandinista con el trfico de influencias en el poder judicial".33 Tambin vale la pena destacar que, al igual que en aos anteriores, el manejo de la cooperacin venezolana continu envuelta en el secretismo que forma parte del estilo presidencial de Ortega y de la cultura de gobierno que ha imperado durante su mandato. Como lo destaca El Nuevo Diario en un anlisis de la cooperacin venezolana en el 2009, sta se canaliza hacia el Estado, sus programas sociales, pero tambin hacia "negocios particulares vinculados a la familia presidencial". 34 Las autoridades del Estado que supuestamente velan por la transparencia gubernamental no quieren o no se atreven a aclarar el manejo que hace el gobierno de la cuantiosa y misteriosa cooperacin venezolana. La cooperacin venezolana no est incluida en el Presupuesto Nacional y, por lo tanto, no est sometida a la supervisin y a los controles del Estado. Los recursos provenientes de esta cooperacin son manejados por la empresa Alba de Nicaragua S. A. (ALBANISA), integrada por Petrleos

de Venezuela (PDVSA) y Petrleos de Nicaragua (PETRONIC), una empresa estatal.35 Esta situacin ha generado una confusa polmica sobre algo tan bsico como el tipo de deuda que genera la cooperacin que Nicaragua recibe de Venezuela. De acuerdo al ministro de Hacienda y Crdito Pblico de Nicaragua, Alberto Guevara, la cooperacin venezolana no genera "deuda pblica" porque es de "naturaleza privada".36 El economista nicaragense Sergio Santamara, crtico del manejo de la cooperacin venezolana, tambin considera que la deuda que se deriva de esta cooperacin es "privada". ALBANISA, seala Santamara, "es una sociedad comercial" y eso, agrega, "es ya un problema de los venezolanos...porque PDVSA es una empresa estatal que est haciendo inversiones en Nicaragua y en otros pases. Los nicaragenses no tenemos nada que ver porque no es una deuda externa de Nicaragua, o no debera ser una deuda externa, no ha sido sancionada por el Congreso".37 Por su parte, el ex alcalde de Managua Dionisio Marenco, miembro del FSLN y negociador de los acuerdos de cooperacin entre Venezuela y Nicaragua, asegura que sta implica una deuda estatal. En este sentido, asegura que cualquier futuro gobierno tendr que afrontar la deuda que genera la cuantiosa generacin venezolana. 38 Para agregar ms confusin, el Presidente Hugo Chvez en una visita a Managua declar, sin ambigedades, que la cooperacin venezolana "es una cooperacin de gobierno a gobierno, de Estado a Estado, sta es una cooperacin entre gobiernos socialistas".39

IV.

EL PODER LEGISLATIVO

De acuerdo al artculo 132 de la Constitucin, la Asamblea Nacional "est integrada por noventa Representantes con sus respectivos suplentes, elegidos por voto universal, igual directo, libre y secreto en circunscripciones regionales mediante la aplicacin del sistema de representacin proporcional, regulado por la Ley Electoral". La Constitucin, adems, en su artculo N 133, establece que "tambin forman parte de la Asamblea Nacional como Representantes propietarios y suplentes respectivamente, los candidatos a Presidente y Vicepresidente de la Repblica que, habiendo participado en la eleccin correspondiente, no hayan sido elegidos; en este caso, deben contar en la circunscripcin nacional con un nmero de votos igual o superior al promedio de los cocientes regionales electorales". Al finalizar el ao 2009, la distribucin por partidos de los asientos de la Asamblea Nacional fue la siguiente:

La Asamblea Nacional aprob un total de 42 leyes, once ms que en 2008. Las principales fueron la Ley de Lenguaje y Seas Nicaragenses, Ley Especial para el Fomento de la Construccin de Vivienda y de Acceso a la Vivienda de Inters Social, Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, Ley Creadora del Banco de Fomento a la Produccin, Ley de Fomento al Sector Lcteo, Ley de Seguridad y Soberana Alimentaria, Ley General del Registro Pblico y la Ley del Presupuesto General de la Repblica 2010. La Asamblea Nacional, adems, aprob 62 decretos 314 personalidades jurdicas y ms de 400 millones de dlares en prstamos y donaciones.41 Las actuaciones ms polmicas de la Asamblea Nacional fueron las relacionadas con el presupuesto estatal y la reforma fiscal. El Presupuesto General de la Repblica para el 2009 se aprob hasta el 1 de abril del 2010, con el mnimo requerido de 47 votos, los que incluyeron los 38 del FSLN, 5 votos provenientes de liberales y 4 votos de diputados que operaban como "independientes". A travs de todo el ao, y como consecuencia del impacto de la crisis econmica mundial y el recorte de la ayuda proveniente de la cooperacin internacional, el presupuesto tuvo que ser reducido en tres ocasiones. Las tres reformas fueron aprobadas con 47 votos, el mnimo requerido. En octubre fue aprobada una reforma a la Ley de Equidad Fiscal con 47 votos a favor, 23 en contra y 15 abstenciones. Finalmente, el Presupuesto General de la Repblica para el 2010 fue aprobado, nuevamente, con el mnimo de 47 votos requeridos. Para tener una idea del grado de tensin y violencia discursiva que prevaleci durante las discusiones para la aprobacin del presupuesto, dentro y fuera de la Asamblea, vale la pena citar las palabras del Presidente Ortega, celebrando el resultado de la votacin parlamentaria. Dijo Ortega: "Hicieron el mximo esfuerzo (los que votaron en contra) junto con un medio de comunicacin que todos conocemos que est el servicio del imperio, de los sectores ms reaccionarios, ms conservadores del imperio. Esos peridicos estaban llamando a los diputados a no aprobar la reforma fiscal ni el presupuesto, ese es el llamado que hacan... Es un peridico que se vende, porque los peridicos no se regalan, se venden pero adems los peridicos les venden anuncios a la gente y los peridicos cobran por esos anuncios, es decir, hacen un tremendo negocio; pero adems exigen subsidio y si se les dice que tienen que pagar impuestos como en cualquier otro pas del mundo entonces dicen que se est atentando en contra de la libertad de prensa... Entonces estn apostando a una poltica terrorista, porque esa es una poltica terrorista para que no se aprobara la reforma fiscal ni el

presupuesto y algunos diputados y aspirantes a la presidencia y aspirantes a la alcalda de Managua se prestaron al juego, pero gracias a Dios fueron ms los diputados sensatos que votaron".42 El funcionamiento de los partidos en la Asamblea Nacional estuvo fuertemente condicionado por la dinmica del pacto dentro del que operan el FSLN y el PLC. Por ejemplo, el mnimo de votos obtenidos por el gobierno para la aprobacin del presupuesto nacional y sus reformas cont con el apoyo tcito del PLC que en estos votos se abstuvo. La dinmica operativa de los partidos, adems, estuvo condicionada por su tendencia a operar coyunturalmente dentro de una perspectiva que en Nicaragua ha sido conceptuada como "pragmtica-resignada". Desde esta perspectiva, lo polticamente deseable debe limitarse a lo coyunturalmente posible. En el 2009, el pragmatismo resignado de los partidos polticos nicaragenses se expres en la tendencia de stos a actuar dentro del marco de la realidad del poder establecido por el pacto FSLN-PLC; es decir, a actuar sin una visin de largo plazo para el pas; y, ciertamente, sin posiciones filosfico-doctrinarias definidas. El peso de esta perspectiva llev a Eduardo Montealegre y sus seguidores a adoptar una posicin contradictoria, intermitente e impredecible en sus relaciones con el PLC. Sus ataques contra Amoldo Alemn, el lder de este partido, por "pactista", "antidemocrtico" y "corrupto", estuvieron intercalados por momentos en los que, ignorando sus propias acusaciones y denuncias, Montealegre hablaba de Alemn como un aliado indispensable en la lucha por la democracia nicaragense. El Movimiento de Renovacin Sandinista (MRS), el principal grupo disidente del FSLN, tambin oper pragmtica y resignadamente. En vez de intentar articular una visin renovada del sandinismo para intentar atraer las simpatas de algunos de los sectores del FSLN, el MRS jug una poltica coyuntural que termin convirtindolo en un virtual apndice de la Bancada Democrtica Nicaragense (BDN) que preside Eduardo Montealegre. En el ao 2009, el funcionamiento operativo del MRS en la Asamblea Nacional dependi del apoyo recibido de la BDN. Cuando en enero el legislador Juan Ramn Jimnez se retir oficialmente del emerecismo, el BDN le "prest" un diputado -Luis Callejas Callejas- para que no perdiera su condicin de "bancada" en la Asamblea. Esta operacin se repiti en abril, cuando el emerecismo perdi a la diputada Mnica Baltodano, quien decidi actuar como "independiente", por diferencias estratgicas con el MRS. En esta ocasin, el BDN le "prest" el diputado Pedro Joaqun Chamorro Barrios.43

V.

RELACIN ENTRE LOS PODERES DEL ESTADO

Los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral, de acuerdo al artculo 129 de la Constitucin, "son independientes entre s y se coordinan armnicamente, subordinados nicamente a los intereses supremos de la nacin y a lo establecido en la presente Constitucin". En la actual prctica poltica nicaragense, sin embargo, el Poder Ejecutivo, encarnado en la figura del Presidente Ortega, tiende a subordinar los otros poderes del Estado.

Esto se hizo palpable, no solamente en la actuacin del Poder Electoral durante las elecciones municipales de noviembre del 2008, sino en la capacidad que tuvo el Ejecutivo para proteger a los miembros de este poder frente a la protesta pblica y a las crticas recibidas durante el 2009 por su papel en las mismas. En este mismo ao, los medios de comunicacin hablados y escritos del pas siguieron haciendo uso de la expresin "la judicializacion" de la poltica nicaragense, para hacer referencia al uso que hizo Ortega del sistema judicial del pas para consolidarse en el poder. El poder que tiene Ortega para activar o desactivar las acusaciones de corrupcin que pesan sobre su rival y socio Amoldo Alemn sigue siendo la expresin ms patente de su poder para instrumentalizar la justicia en Nicaragua. Alemn tiene tres casos pendientes con la justicia nicaragense, como advirtiera el Juez Suplente Primero de Distrito del Crimen, Ronaldo Moran Pozo, en mayo del 2009. 44 El poder de Ortega en el Poder Judicial tambin funcion como un recurso que us el gobierno en contra de Eduardo Montealegre por su participacin en la emisin y manejo de los llamados Certificados Negociables de Inversin (CENIS), otorgados por el Estado durante el gobierno de Amoldo Alemn a los bancos que asumieron las deudas ocasionadas por las fraudulentas quiebras que sacudieron Nicaragua durante este gobierno. El 4 de diciembre, el Inspector General del Ministerio Pblico, Armando Jurez, solicit, por quinta vez, la desaforacin de Montealegre, quien goza de inmunidad por su condicin de diputado en la Asamblea Nacional. La acusacin contra Montealegre es por delitos comunes como el fraude, asociacin ilcita para delinquir y estafa.45 Finalmente, es necesario tomar en cuenta las relaciones entre el Estado y tres instituciones que han jugado un papel crucial en la historia poltica nicaragense en general y en las tres ltimas dcadas de esta historia en particular: la Iglesia Catlica Nicaragense, las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional. La relacin entre el Poder Ejecutivo y las Fuerzas Armadas no ha variado significativamente desde 1990, cuando se logr establecer una relacin institucional marcada por la subordinacin de los militares al poder civil, dentro del marco que establece la Constitucin. Desde ese ao, las Fuerzas Armadas nicaragenses se han mantenido al margen de la poltica. Esto no significa que, en algunos momentos de los ltimos treinta aos, no se haya al menos rumorado la intencin de algunos gobernantes para instrumentalizarlas. Con la llegada de Ortega al poder, la intencin del gobierno de politizar a su favor el papel de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional es ms que una simple especulacin. Repetidamente, Ortega les recuerda a los uniformados su origen sandinista, lo que muchos interpretan como un llamado a que se integren a su proyecto neorrevolucionario. En el ao 2009, la relacin entre las Fuerzas Armadas y el Ejecutivo se puso a prueba cuando de acuerdo a lo establecido por la ley stas le recomendaron al Presidente el nombramiento del general Julio Csar Aviles como nuevo Comandante en Jefe, en sustitucin del General Ornar Hallesvens, quien, tambin de acuerdo a la ley, pasaba a retiro. Ortega termin respetando la recomendacin de los militares.

El caso de la Polica Nacional ha sido ms complicado. Durante el ao 2009 este cuerpo y su directora la Primera Comisionada Aminta Granera fueron fuertemente criticados por permitir las agresiones de las que fueron objeto las marchas convocadas por la oposicin. Finalmente, la relacin entre el gobierno y la Iglesia Catlica Nicaragense durante el 2009 fue tensa. Vale la pena recordar que esta organizacin religiosa jug un papel decisivo en la derrota electoral sandinista en 1990, as como en las derrotas del FSLN en las elecciones de 1996 y en las del 2002. Para las elecciones del 2006, sin embargo, el FSLN haba logrado cooptar a su adversario, el Cardenal Miguel Obando y Bravo, el hombre ms importante dentro de la Iglesia Catlica Nicaragense y uno de los ms influyentes en el pas. En un giro que nadie ha sido capaz de explicar ms all de la especulacin, el Cardenal Miguel Obando y Bravo funciona hoy como un aliado de Ortega. Monseor Leopoldo Brenes, el sucesor del Cardenal Obando y Bravo, mantuvo una posicin crtica hacia el gobierno. Brenes, sin embargo, no tiene la fuerza poltica de su antecesor. El gobierno de Ortega, por su parte, pareci interesado en evitar una confrontacin con la Iglesia. Al mismo tiempo, se empecin en apropiarse del capital simblico de esta organizacin religiosa, un capital importante en un pas marcado por una fuerte cultura religiosa. En el 2008 y en el 2009, por ejemplo, el FSLN pag a cientos de "rezadores" que se turnaron en las rotondas de la ciudad de Managua para orar por la paz y la reconciliacin en Nicaragua. El FSLN, adems, coloc estatuas de la Virgen Mara y enormes rboles de Navidad en estas rotondas. Los rezadores dejaron gradualmente de funcionar. En mayo de 2009, treinta y tres de ellos se declararon en huelga de hambre, exigiendo la cancelacin de salarios que segn ellos nunca fueron pagados por sus contratantes.46

VI.

LOS MUNICIPIOS

La relacin entre el gobierno central y los municipios en el 2009 estuvo condicionada por la sombra del fraude que marc los resultados de las elecciones de 2008. La eleccin de gobiernos municipales sandinistas en estas elecciones tuvo un peso importante en el desarrollo poltico nacional si se tiene en cuenta que los gobiernos municipales controlados por el FSLN responden directamente al Poder Ejecutivo personificado en Daniel Ortega y al FSLN. En un estudio publicado en octubre de 2009, Damaris Ruiz, Secretaria Ejecutiva de la Red Nicaragense por la Democracia y el Desarrollo Local, explic que el gobierno central mantiene "una relacin de control directo sobre los gobiernos municipales que tienen alcaldes del FSLN". En estos casos, "todos los programas sociales del gobierno central Hambre Cero, Usura Cero y otros pasan por la alcalda".

La situacin es diferente en los municipios que controla el PLC. En estos casos, los programas sociales no son manejados a travs de los gobiernos municipales sino a travs de los llamados Consejos del Poder Ciudadano (CPC) y los Gabinetes de Poder Ciudadano (GPC), instancias de participacin controlados directamente por la Secretara de Comunicacin y Ciudadana dirigida por Rosario Murillo, la esposa de Daniel Ortega. El estudio de la Red Nicaragense por la Democracia y el Desarrollo Local ofrece algunas conclusiones que muestran la erosin que gradualmente sufre la frgil institucionalidad poltica del pas y la fragmentacin y polarizacin de la sociedad nicaragense. El informe seala que ms que en los gobiernos anteriores, la gestin local en el gobierno de Ortega ha estado marcada por una prctica "clientelista". As pues, "los del FSLN van a trabajar con los suyos, los del PLC con los suyos y ambos partidos con sus miembros, sus amigos y sus familiares". El informe resalta la polarizacin que produce el "clientelismo" y pronostica que la polarizacin poltica en los municipios "se agudizar cuando se acerquen las elecciones nacionales en 2011". Como algo positivo, seala que se aprecia una mayor participacin de las mujeres y los jvenes en el poder local. Sin embargo, asegura "slo un 14% de alcaldes son mujeres, mientras que son vicealcaldesas un 61% de mujeres." Seala adems que los jvenes que forman parte del poder local "son bastante tmidos y tienen una actitud pasiva, dejando opinar y hablar a la gente ms adulta".47

VII.

LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

La institucionalizacin de un sistema democrtico requiere de un consenso social sobre las relaciones entre el Estado, la economa y la sociedad, que sirva de marco a la competencia poltica partidaria. En condiciones democrticas, ese consenso debe reflejar las obligaciones y los derechos de los diferentes sectores de la sociedad. Sin un consenso social, los resultados electorales no necesariamente gozan de legitimidad. Peor an, como lo seala la teora poltica, la democracia electoral sin consenso social puede convertirse en un mecanismo para formalizar divisiones sociales expresadas a travs de opciones partidarias. A partir de las elecciones que pusieron fin al experimento revolucionario sandinista en 1990, Nicaragua ha vivido una democracia electoral sin consenso social que ha mantenido al pas en una situacin de crisis institucional permanente. Cada una de las elecciones que se han realizado durante la llamada transicin democrtica nicaragense ha abierto un horizonte poltico impredecible. Con el retorno del FSLN al poder, se abri una etapa especialmente incierta y compleja, por la premisa revolucionaria que alimenta la gestin de gobierno de Daniel Ortega. El gobierno defiende la validez de esta premisa, a pesar de que el apoyo electoral que llev a Ortega al poder fue apenas de un 38% de la poblacin del pas. La principal razn por la que el gobierno logr actuar en el 2009 como si fuese el producto de una revolucin victoriosa, fue la debilidad de los

partidos polticos de oposicin y, particularmente, su incapacidad o falta de voluntad para articular un discurso que responda a la urgencia de la pobreza en la que vive un amplio sector de la sociedad nicaragense. Este sector, prcticamente ignorado por los gobiernos de la llamada transicin democrtica que se inici en 1990, ve en el FSLN una esperanza que se ha traducido en algunos programas sociales o, por lo menos, en una retrica incluyente que contrasta con el discurso fro e indiferente de los llamados gobiernos neoliberales que precedieron al de Ortega. Es frente a estos sectores que Ortega puede proclamar la continuacin de la Revolucin Sandinista y defender su "socialismo, solidario y cristiano". "El Programa Hambre Cero", seal Ortega en un discurso en el que revis las labores de su gobierno en el 2009, "es un Programa de carcter socialista; el Programa Usura Cero es un Programa de carcter socialista; el Programa Casas para el Pueblo, es un Programa de carcter socialista; el Programa de Financiamiento con Intereses Justos es un Programa de carcter socialista; el Programa de Educacin gratuita, es un programa de carcter socialista" (Gobierno de Reconciliacin y Unidad Nacional).48 La efectividad de los programas sociales del gobierno de Ortega es debatible. Los funcionarios del gobierno actual y los medios de comunicacin que apoyan al FSLN muestran una tendencia a exagerar su impacto. Los crticos del gobierno, por el contrario, tienden a subestimar su importancia o, incluso, a demonizarlos por "clientelistas" o "ineficientes". Una de las evaluaciones ms confiables del Programa Hambre Cero, el principal programa social del gobierno, fue dada a conocer en febrero del 2009 por la Embajada del Reino de los Pases Bajos en Nicaragua. Fue realizada por el consultor holands Pal Kester y publicada con el ttulo Informe Evaluativo sobre el Programa Hambre Cero. El informe levanta ms preguntas que respuestas. Esto no es sorprendente, dada la complejidad de los objetivos que este programa trata de alcanzar: "erradicar el hambre, la desnutricin crnica, la pobreza extrema y el desempleo en 75 mil familias rurales pobres, mediante el incremento cuantitativo y cualitativo de la produccin y el consumo de alimentos proteicos, favoreciendo a la vez la sustitucin del consumo de lea por el biogs".49 En el informe se seala que "a pesar de la mucha atencin que el gobierno de Nicaragua da a la seguridad alimentaria, falta una poltica coherente con estrategias alineadas entre todos los actores nacionales y locales." Agrega que "reducir y al final eliminar la pobreza es un proceso de largo plazo que requiere de la voluntad de todos los actores polticos y econmicos de la sociedad. Este xito tiene que ver con la implementacin de un sistema tributario justo y eficiente que permita aumentar las recaudaciones del Estado". Finalmente, seala que los insumos de este programa "pueden considerarse como gotas de lluvia que caen arbitrariamente sobre una superficie seca. Donde caen, algo hermoso podra florecer si ese pedacito de tierra es frtil gracias a un espritu emprendedor. Si no, y en la tierra donde no caen las gotas, probablemente todo seguir siendo igual".50

Lo que no menciona el informe y lo que la oposicin nicaragense pareciera no lograr entender, es que quien como los pobres de Nicaragua han vivido una eterna "sequa", cualquier "gota de lluvia", cualquier ayuda, por pasajera que sea, tiene el poder de generar la esperanza de la que se alimenta una buena parte del apoyo que recibe Daniel Ortega en la actualidad. A estos pobres no les interesa saber si el programa que les ayuda a sobrevivir es clientelista o no. Tampoco les interesa conocer el origen de los recursos el Banco Mundial o el ALBA de Chvez que se destinan para hacer posibles las "gotas de lluvia" a las que hace referencia el informe antes mencionado. En este sentido, los sentimientos expresados por el miembro del FSLN William Grisby recogen, mejor que el discurso de la oposicin, el drama existencial de los pobres de Nicaragua. Seala Grisby en un escrito publicado en agosto del 2009: "Yo escuch criticar el programa Hambre Cero porque era clientelista y asistencialista. Asistencialismo? Qu me importa lo que sea si lo primero es que la gente coma. Tenemos que lograr que la gente coma como resultado de su propio trabajo, pero mientras tanto tenemos que darle de comer".51 Mientras los partidos polticos no logren articular un consenso que recoja con justicia las aspiraciones y necesidades de los diversos sectores sociales del pas, Nicaragua continuar dividida entre una "izquierda" insensible a la democracia y una "derecha" indiferente al drama de la pobreza que sufre el pas. Esta divisin continuar alimentando la polarizacin social que, en el 2009, alcanz nuevos y peligrosos niveles.

NOTAS
1

Luz E. Nagle, "The Rule of Law in Latin America", en Richard L. Millett, Jennifer S. Homes, Orlando J. Prez, Latin American Democracy: Emerging Reality or Endangered Species? New York, NY: Routledge, 2009. [ Links ]
2

Grupo Cvico tica y Transparencia, "Informe Final Elecciones Municipales 2008", reproducido en Envo, N 324, 2009, http://www.envio.org.ni [ Links ]
3

Citado en El Nuevo Diario, "El da que se perdi el pudor", 9/11/2009. http://www.elnuevodiario.com.ni [ Links ]
4

Confidencial, "IPADE: Hubo fraude electoral", N 643, 26 julio-1 agosto, 2009, http://www.confidencial.com.ni. [ Links ]
5

Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa (CELARE), "UE ratifica la suspensin para el 2009 del apoyo presupuestario a Nicaragua". 4/03/2009, http://www.celare.org [ Links ]
6

Eco Diario, "EE.UU. mantiene suspensin del programa Cuenta Reto del Milenio para Nicaragua", 11/03/2009, http://ecodiario.eleconomista.es [ Links ]

El 19, "Celebramos el reencuentro de los valores e ideales del Cristianismo", 19/11/09, http://www. ell9digital.com. [ Links ]
8

Ver "Multitudinaria marcha cvica resguardada", El Nuevo Diario, 21/11/09, http://www.elnuevodiario.com.ni/ [ Links ]
9

El Nuevo Diario, "Provocacin Sandinista no frena marcha de UCD en Managua", 28/02/09, http://www.elnuevodiario.com.ni/ [ Links ]
10

Darling Ros, en "Marcha de las Victorias", Gobierno de Reconciliacin y Unidad Nacional, 21/11/09, http://www.presidencia.gob.ni [ Links ]
11

El Nuevo Diario, "'Oficialmente' no hay armadas en montaas", 15/04/09, http://www.elnuevodiario.com.ni/ [ Links ]

12

Ver El Nuevo Diario, "BCN: Ms de 42 mil nicas perdieron su empleo en 2009", 26/04/10, http://www.elnuevodiario.com.ni/ [ Links ]
13

Confidencial, "Ortega impone paquetazo", N 662, 6-12 diciembre 2009, http://www.confidencial.com.ni [ Links ]
14

La Prensa, "Parlamento aprueba reforma fiscal", 3/12/09, http://www.laprensa.com.ni [ Links ]

15

Canal 15,100% Noticias, Informe Pastrn, "La cooperacin internacional que recibi Nicaragua", 28/04/10. http://www.canall5.com.ni [ Links ]
16

El 19, "Gobierno Sandinista seguir garantizando el bienestar del pueblo", 9/01/10, http://www.ell9digital.com [ Links ]
17

El Pas, "Las horas bajas de Daniel Ortega", 05/03/09, http://www.elpais.com [ Links ]

18

Ver Confidencial, "Zelaya navega entre dos estrategias", N 644, 28 agosto, 2009, http://www.confidencial.com.ni/ [ Links ]
19

Caracol TV.Com, "Nicaragua, en medio del conflicto de Honduras?", 30/06/09, http://www.caracoltv.com/. [ Links ]
20

Telesur, "ALBA, SICA y Grupo de Ro defienden democracia hondurena", 29/06/09, http://www.telesurtv.net/. [ Links ]
21

En un sondeo realizado por M y R Consultores en marzo del 2005, por ejemplo, apenas un 19,4% de los entrevistados opin que el pacto FSLN-PLC contribua a la gobernabilidad democrtica del pas. Ver: El Diario de Hoy, "Crece rechazo a Daniel Ortega", http://www.elsalvador.com [ Links ]
22

Constitucin de la Repblica de Nicaragua, Asamblea Nacional de la Repblica de Nicaragua, http://www.asamblea.gob.ni [ Links ]

23

La Gente, La Primersima, "FSLN y PLC ya estn negociando reformas constitucionales, avisa Payo Sols", 20/01/09, http://www.radiolaprimerisima.com [ Links ]
24

Envo, "Viento en popa, al garete o a punto de encallar?", N 330, septiembre 2009. http://www.envio.org.ni [ Links ]
25

Envo, "Sin ningn borrn y con muchas cuentas nuevas", N 322, enero 2009, http://www.envio.org.ni [ Links ]
26

Ver sentencia N 504 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, 19/10/09., http://www.csj.gob.ni/ [ Links ]
27

Nacion.com/elmundo, "Corte de Nicaragua abre camino a reeleccin de Daniel Ortega", 20/10/09, http://wvw.nacion.com [ Links ]
28

El Nuevo Diario, "Obscenidad jurdica", 20/10/09, http://www.elnuevodiario.com.ni [ Links ]

29

Confidencial, "CID Gallup: Pesimismo sobre futuro", N 669, 29 noviembre - 5 diciembre, 2009, http://www.confidencial.com.ni/ [ Links ]
30

Gioconda Belli, Ovejas todos?, El Nuevo Diario, 20/10/09, http://www.elnuevodiario.com.ni [ Links ]

31

Ver, por ejemplo, La Prensa, "Entre la humillacin y el despido", 11/06/09, http://www.laprensa.com.ni [ Links ]
32

Committee to Protect Journalists (CPJ), "Ataques a la prensa en el 2009: Nicaragua", http://cpj.org/es/2010/02/ataques-a-la-prensa-en-el2009-nicaragua.php [ Links ]
33

Ibd.

34

El Nuevo Diario, "Incapacidad, corrupcin, despilfarro", 15/04,10, El http://www.elnuevodiario.com.ni [ Links ]

35

La Gente, La Primersima, "Gobierno informar a FMI sobre cooperacin venezolana", 26/02/08. http://www.radiolaprimerisima.com/ [ Links ]
36

Alberto Guevara, citado en Informe21.com, "Miles de millones de dlares perdera Venezuela: Congreso de Nicaragua no reconoce la elevada deuda con Venezuela", 04/16/10. [ Links ]
37

Sergio Santamara, "Somos un pas mal gerenciado", La Prensa, 21/07/09, www.laprensa.com.ni [ Links ]
38

Dionisio Marenco, "Dionisio Marenco, ex alcalde de Managua: Ayuda venezolana 'es deuda pblica'", La Prensa, 18/04/10, www.laprensa.com.ni [ Links ]
39

Hugo Chvez, "Chvez defiende Petronegocios", La Prensa, 15/04/2010, www.laprensa.com.ni [ Links ]

40

http://www.ipu.org. Un asiento en la Asamblea Nacional estaba ocupado por Enrique Bolaos quien, por ser un ex Presidente, goza de este derecho de acuerdo a la Constitucin del pas. Bolaos opera como miembro "sin bancada". [ Links ]
41

Bolsa de Noticias, "Tema de fraude electoral tension agenda parlamentaria 2009", N 4659,23/12/09, http://www.bolsadenoticias.com.ni [ Links ]
42

El Pueblo Presidente, "Daniel celebra aprobacin de presupuesto y reformas fiscales", 5/12/09, http://www. elpueblopresidente.com [ Links ]
43

El Nuevo Diario, "Chamorro Barrios a Bancada MRS", 16/04/09, http://www.elnuevodiario.com.ni [ Links ]

44

El 19, "Alemn tiene tres casos pendientes en tribunales", 14/05/09, http://www.el19digital.com/ [ Links ]
45

El 19, "Fiscal reitera solicitud de desaforacin a Montealegre", 3/12/09, http://www.ell9digital.com [ Links ]

46

Envo, "Nicaragua Breves: Rezadores en huelga", N 327, junio 2009, http://www.envio.org.ni [ Links ]
47

Envo, Qu pasa en los municipios, qu pasa con los CPC?, N 331, octubre 2009. http://www.envio.org.ni/ [ Links ]
48

Gobierno de Reconciliacin y Unidad Nacional, "Tres aos Cristianos, Socialistas, Solidarios; y Vamos por ms Victorias!", 08/01/10. http://www.presidencia.gob.ni [ Links ]
49

Paul Kester, "Hambre Cero: Desarrollo o gotas de lluvia?", Envo, N 334, enero, 2010, http://www.envio.org.ni/ [ Links ]
50

Ibd.

51

William Grisby, "El gobierno ha hecho importantes reformas estructurales y el desafo lo tiene ahora la gente", Envo, N 329, agosto 2009, http://www.envio.org.ni [ Links ]

Andrs Prez-Baltodano es profesor de Ciencias Polticas en la Universidad de Western Ontario (Canad) e Investigador Asociado del Instituto de Historia de Nicaragua y Centroamrica (IHNCA) de la Universidad Centroamericana (UCA) en Managua. Ha publicado extensamente sobre la historia poltica de Nicaragua y sobre la relacin entre poltica y religin en Amrica Latina. Su publicacin ms reciente es el libro La subversin tica de la realidad: Crisis y renovacin del pensamiento crtico latinoamericano. Managua: IHNCA/UCA, 2009.

HAIT CRISIS SIN FIN

Haiti Crisis Without End

ROODY RESERVE* Universidad Centroamericana, El Salvador

RESUMEN 2009 ha sido un ao globalmente positivo para la economa, la sociedad y la poltica haitiana. La mayora de los indicadores tuvieron un buen comportamiento. El presente artculo hace un anlisis somero de la coyuntura vivida en 2009. La conclusin a la que llega es que dentro del contexto del marasmo econmico y poltico que caracteriz el perodo evaluado, aun as, se han observado algunos avances y consolidacin institucional del juego poltico en esta nacin caribea. Dos hechos seeros ilustran esta tendencia: la destitucin de la Primera Ministra Michele Pierre-Louis y el nombramiento de su reemplazo, el actual Primer Ministro Jean Max Bellerive. Se sostiene que la rapidez con que se efectu este reemplazo muestra una tendencia distinta e importante de dar seguimiento en la evolucin de la poltica en Hait. El segundo hecho poltico a destacar es la aprobacin de las reformas a la Constitucin de 1987, votada en el Parlamento en septiembre de 2009. Este acontecimiento es significativo tanto por el hecho mismo de su aprobacin como por los contenidos de la reforma. Palabras clave: Hait, democracia, crisis, Constitucin, Parlamento.

ABSTRACT 2009 has been in general terms a positive year for the economy, the society and the Haitian polity. Most of the indicators have been good. This article assesses briefly the conjuncture throughout 2009. It reaches the conclusion that, despite the critical economic and political context that characterizes this period, some advances can be observed in terms of a consolidation in the political field in this Caribbean Nation. Two facts may well illustrate this view: first, the destitution of the Prime Minister Michele Viene Louis, and her quick substitution by a new Prime Minister, Jean Max Bellerive. I argue that the promptness with which the authorities acted marks a new reality worth to be analyzed in the Haitian context. The second fact that retains our attention is the new constitutional reforms approved by the parliament, in September 2009. This event is highly significant, because of both the decision by itself, and because of the contents of the new text. Key words: Haiti, democracy, crisis, Constitution, Parliament.

I.

INTRODUCCIN

El presente artculo hace un anlisis general de la coyuntura poltica de Hait en 2009. La conclusin a la que se llega es que dentro del contexto del marasmo econmico y poltico que caracteriz el perodo evaluado, aun as, se han observado algunos avances y consolidacin institucional del juego poltico en esta nacin caribea. Dos hechos seeros ilustran esta tendencia: la destitucin de la Primera Ministra Michle Pierre-Louis y el nombramiento de su reemplazo, el actual Primer Ministro Jean Max Bellerive. Se sostiene que la rapidez con que se efectu este reemplazo muestra una tendencia distinta e importante de dar seguimiento en la evolucin de la poltica en Hait. El segundo hecho poltico a destacar es la aprobacin de las reformas a la Constitucin de 1987 votada en el parlamento en septiembre de 2009. Este acontecimiento es significativo tanto por el hecho mismo de su aprobacin como por los contenidos de la reforma. Aparte de las variables polticas, este texto presenta una breve resea del comportamiento de la economa haitiana. En general, en comparacin con otros aos, se observa que tambin la economa ha tenido un desempeo positivo. Los principales indicadores macroeconmicos se comportaron bien y, guardando todas las proporciones, el promedio de crecimiento observado estuvo por encima del de la regin latinoamericana, vctima en su mayora de la crisis econmica internacional. Por otro lado, se pasa revista a la Misin de las Naciones Unidas para Hait y su desempeo a lo largo de 2009. Puede decirse que ha aportado mucho en la consolidacin de algunas instituciones y, sobre todo, su apoyo a la Polica Nacional Haitiana (PNH) ha contribuido a consolidar el clima de disminucin de la violencia que se vena verificando desde 2008. Aun cuando este trabajo est especialmente interesado en una evaluacin del funcionamiento de las instituciones haitianas en el 2009, en la conclusin hace una breve referencia al terremoto que golpeara el pas el pasado 12 de enero. Lo que se destaca es la magnitud del desastre y lo que representa en trminos de peligro para lo poco que se haba consolidado en el ao anterior. Sin embargo, se argumenta que representa una oportunidad formidable para ciertos actores polticos, especialmente el grupo a cuya cabeza est el Presidente Rene Preval, que mostr en 2009 indicios de consolidacin en el poder. En este sentido, si bien en pocos segundos se perdieron todos los avances logrados en el ao anterior, tambin puede plantearse que algunas decisiones de la clase poltica en los primeros das demuestran un control de la situacin ms all de lo que podra sospecharse en un primer momento. Este anlisis se hace siempre en perspectiva comparada. Trata de mirar el desempeo de 2009 a la luz de lo que se ha hecho en 2008 y, cuando el autor lo juzga necesario, presenta datos sobre aos anteriores para mejor situar la observacin de avance que muestra la vida poltica a lo largo del ao analizado.

II.

LA ECONOMA EN EL 2009

En el rengln de la marcha de la economa, Hait ha tenido un desempeo sumamente positivo en 2009. Segn datos publicados por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2009), la economa se comport mejor durante este ao, comparado con el anterior. El Producto Interno Bruto (PIB) tuvo una variacin positiva, no obstante las turbulencias de la crisis econmica mundial. Asimismo, datos del Instituto

Haitiano de Estadstica (IHS) indican que se pas de un crecimiento de 0,8% en 2008 a uno de 2,9% en 2009. Puesto en perspectiva comparada con Amrica Latina, Hait sali bien librada de la crisis internacional. Segn la CEPAL (2009) la regin experiment una variacin negativa en el PIB de alrededor de 1,8% y el PIB per cpta se redujo en 2,9 puntos porcentuales. Por otro lado, mientras se observ una cada de cerca de 37% de la inversin extranjera en los pases latinoamericanos, Hait, en cambio, tuvo un aumento de 24% en inversin extranjera directa. Aument en un 25% la produccin agrcola de Hait en el 2009. Segn el Fondo de las Naciones Unidas para la Alimentacin (FAO), durante este ao disminuy la cantidad de personas en situacin de inseguridad alimentaria. Pas de 2,4 millones en abril de 2008 a 1,9 millones en junio de 2009. Esta reduccin se habra logrado gracias al esfuerzo concertado del gobierno de Hait y de los organismos internacionales, como la FAO y otros, presentes en Hait (Diario Digital RD, 2009).1

Como factor importante para el comportamiento positivo de la economa debe citarse, entre otros temas, la iniciativa de alivio de la deuda haitiana, el crecimiento de las exportaciones del sector de las maquilas y las remesas que envan los haitianos residentes en el exterior a sus parientes en el pas. La iniciativa de condonacin de la deuda haitiana alcanz los 511 millones de dlares en 2009 (BID, 2009). Las remesas llegaron a ms de 1.281 millones de dlares (CEPAL, 2009), lo que representa ms del 50% del presupuesto nacional para el mismo ao (Le Nouvelliste, 2009). Tambin se observ un crecimiento de las exportaciones, al mismo tiempo que se verific una disminucin de las importaciones, lo cual segn la CEPAL redund en una mejora del dficit de la balanza comercial. El tratamiento al comportamiento de la economa ofrecido en las lneas anteriores no quiere sugerir que Hait se encuentra en una situacin envidiable, en que ha desaparecido la pobreza, desempleo y precariedad econmica. Al contrario, como siguen revelando los datos sobre este tema, el pas caribeo sigue siendo considerado como uno de los ms pobres del mundo. No obstante ello, se ha observado que las principales variables econmicas tuvieron un comportamiento positivo en 2009. Esto de por s es un logro importante en Hait. La ltima dcada se haba caracterizado por una crisis econmica constante que impeda cualquier sostenimiento en el tiempo de cualquier iniciativa gubernamental o privada de reduccin de la pobreza. Por otro lado, como una muestra de la envergadura de la tarea que tienen pendientes las autoridades haitianas es que la economa creci mucho menos de lo que lo fue la tasa de natalidad que fue de 29,1 (ndex Mundi, 2009). As, ms all de los

problemas de distribucin de la riqueza, que siguen siendo realmente espeluznantes en el caso que nos ocupa, falta mucho que hacer para que el Estado haitiano pueda ofrecer una vida decente a sus ciudadanos. Aun as, sostenemos, tomando en cuenta los antecedentes de crisis recurrente, que se puede valorar en tono positivo lo que se observ en 2009. Los desafos siguen siendo enormes, pero se espera que con comportamientos como los observados en materia econmica en el 2009 se revierta la tendencia al crecimiento negativo de aos anteriores.

III.

LA MINUSTAH EN EL 2009

No hay unanimidad en Hait respecto de las bondades de la presencia de la MINUSTAH. De hecho, se organizan manifestaciones espordicas para denunciar la presencia de las tropas de las Naciones Unidas en el pas. Para ciertos sectores, en primer lugar, su llegada obedeci a una estrategia de agresin organizada por Estados Unidos y Francia, camuflada de intervencin humanitaria y de posterior apoyo Sur-Sur (Chalmers, 2007). Segn los que sostienen esta tesis, quienes blandieron el argumento humanitario para justificar su desembarco en Hait en realidad crearon las condiciones de vaco de poder para justificar su presencia, como una forma de humillacin al pueblo haitiano, en el ao del bicentenario de su independencia. Adems, para Chalmers, las fuerzas internacionales no han cumplido su mandato, entre otros, de proteger los derechos humanos. Al contrario, se alojan en edificios pblicos, universidades, privando de la oportunidad de instruirse a los jvenes haitianos. No es el propsito de este texto hacer una revisin del origen de la Misin de las Naciones Unidas para la Estabilizacin en Hait (MINUSTAH) y de las condiciones que propiciaron el desembarco de los soldados, en su mayora latinoamericanos en suelos haitianos. El hecho es que la sensacin general es que en 2009 se redujo significativamente la violencia en Hait, gracias al apoyo de la MINUSTAH. Si bien se siguieron experimentando casos de secuestros, comparado con aos anteriores se redujeron a su mnima expresin. As, en la ltima evaluacin disponible (abril 2009) que hizo la misin sobre la situacin de la seguridad en el pas reporta en tono positivo sus logros. En combinacin con la Polica Nacional Haitiana cuyos efectivos habran sido multiplicados por tres (de 3.000 que eran en 2004, al inicio de la misin de las Naciones Unidas) y un esfuerzo creciente de profesionalizacin de sus miembros,2 se habra llegado a estos resultados (ONU, 2009). Sin embargo, las mismas fuerzas de seguridad de las Naciones Unidas han sugerido que Hait necesita una fuerza policial de entre 18 mil y 22 mil miembros para poder asegurar con una mnima solvencia la seguridad de la poblacin (US Department of State, 2009).

A juzgar por el nmero de policas disponibles en 2009 se est an muy lejos de llegar a la situacin ptima de proveer seguridad a los haitianos. Aun as, sin embargo, Hait no es el pas ms violento de la regin latinoamericana. Segn todos los clculos de tasas de homicidios en la regin en 2009, Hait viene muy lejos de El Salvador, Honduras, Venezuela o Brasil, por citar tan solo los casos ms extremos, considerados como los pases con los nmeros de asesinatos ms altos de la regin. Es importante recalcar este tema, porque se suele equiparar la pobreza abyecta en la que vive buena parte de los ciudadanos haitianos, con lo que se tiende a caracterizar como una disposicin congnita a la violencia. En este sentido el trabajo de la MINUSTAH como apoyo a la PNH ha sido de mucha importancia. Est dirigido principalmente al equipamiento y entrenamiento de sus efectivos. En este sentido est colaborando en la profesionalizacin y mejora de capacidad de respuesta del cuerpo policial. El tema de la seguridad en Hait, en determinada cuenta, refleja la debilidad estructural del Estado. A diferencia quizs de lo que ocurre en otros casos en la regin latinoamericana, en Hait el descabezamiento y prdida de legitimidad de los actores estatales en los ltimos aos ha coincidido con el aumento de las tasas de homicidio y de victimizacin. Por ejemplo, aun con todos los problemas de pobreza, en 2002, antes de los acontecimientos que llevaron al golpe de Estado en contra de Aristide, el informe anual del PNUD estimaba una tasa de homicidios de 4,5 (PNUD 2002). La falta de legitimidad de las autoridades que relevaron del poder a Aristide y la ausencia del Estado que se verific en este periodo, estara a la base del aumento de las exacciones de los particulares en contra de los sectores ms indefensos de la poblacin. Esta situacin se observa particularmente en las altas tasas de violencia sexual en contra de las mujeres y de los nios registrados en Hait. Si bien no hay cifras definitivas sobre el tema, todas las organizaciones que trabajan sobre el terreno documentan hechos graves de violencia sexual y de victimizacion de mujeres y nios especialmente altas en comparacin con el resto de la poblacin (CIDH, 2009). En este sentido, es importante que la MINUSTAH siga avanzando en el componente de fortalecimiento de la capacidad institucional del Estado haitiano para que ste pueda responder con ms eficacia ante los problemas que aquejan a la poblacin.

IV.

LA POLTICA EN EL 2009

Como se apuntaba en el apartado anterior, otro elemento crucial para la estabilidad y mejora de Hait est en la consolidacin institucional del Estado y la legitimidad democrtica de las autoridades. En este rengln los desafos son importantes y difcilmente se pueden solucionar en un ao. Juan Esteban Montes, Andreas Feldman y Sandra Piracs, en su evaluacin de la situacin haitiana en 2008, alertaban sobre la debilidad del Estado. Sostenan en su conclusin del anlisis de este periodo que "Hait contina siendo una democracia extremadamente frgil en un Estado con permanente riesgo de desintegracin o al menos con capacidades muy precarias de ejercer funciones estables bsicas como el control de sus fronteras, la administracin de justicia, las funciones de la polica, la seleccin coordinada de autoridades o la asistencia humanitaria bsica" (Montes et al, 2009, p. 467). Una mirada rpida de lo acontecido en 2009 indica que el Estado haitiano no ha avanzado mucho en los rubros sealados por nuestros autores.

Como hemos sealado anteriormente la presencia y el apoyo de la MINUSTAH ha sido un factor determinante en las mejoras que se han verificado en el apartado de la seguridad. No obstante, como tendremos ocasin de demostrar ms adelante, se han dado pasos positivos en la direccin de una cierta consolidacin del poder poltico de Preval. A raz de los resultados de las elecciones senatoriales de abril y junio de 2009 3 su partido se hizo con el control de la Cmara alta, consolidando la mayora con que ya contaba en la Cmara baja. Esto ha redundado en una mayor cohesin gubernamental y mayor capacidad de decisin del gobierno. 4.1. Interpelacin y censura de Michele Pierre-Louis

El 28 de octubre de 2009 en una accin sorpresiva para muchos, siete, entre ellos cinco miembros del partido del gobierno (Espoir), mayoritario en el Parlamento, decidieron pedir la interpelacin de la Primera Ministra Michele Duvivier Pierre Louis.4 Estos senadores dieron como motivo su insatisfaccin con la accin del gobierno frente a la pobreza, desempleo y la incoherencia de la accin del gobierno (LeMatin, 2009). La sorpresa vino del hecho, por un lado, que se consideraba a la Primera Ministra como una amiga personal del presidente (Kiskeya, 2009). Dado que las ltimas elecciones senatoriales haban significado el control del partido oficial de las dos Cmaras, nadie prevea un desenlace como el ocurrido en octubre de 2009. Por otro lado, tambin se consideraba que la Primera Ministra contaba con el apoyo de los principales embajadores y miembros de la comunidad internacional desplegados en Hait.5 Dada la capacidad de injerencia que tienen estos actores en la poltica haitiana, sorprendi tambin la accin de los senadores del partido oficial. Adems, muchos actores manifestaban su temor a que el episodio de censura de la Primera Ministra condujera a una crisis de gobierno como la ocurrida en 2008, cuando los parlamentarios destituyeron al Primer Ministro Jacques Edouard Alexis, a raz de manifestaciones generalizadas en todo el pas en protesta por la caresta de la vida (Montes et al., 2009). En ese entonces, el pas vivi ms de cinco largos meses sin un primer ministro hasta que finalmente se ratificara la designacin de Michele Pierre Louis como primera ministra.

Sin embargo, para quienes siguen de cerca la realidad poltica haitiana, no causaba extraeza la interpelacin y destitucin de Michle Pierre Louis como primera ministra. De hecho, la vida efmera de los primeros ministros algunos diran incluso de los presidenteses una constante de la vida poltica desde 1991 en que se empez a implementar la Constitucin de 1987. Desde esta fecha a la actualidad, como se puede apreciar en el cuadro anterior, 14 primeros ministros se han sucedido en la sede de la Primature (el nombre de la residencia del primer ministro en Hait). Es decir, un promedio de 16,28 meses de vida de los primeros ministros, sin contar los cerca de 24 meses que gobern Rene Preval como presidente sin primer ministro entre el 21 de octubre 1997 y el 26 de marzo de 1999, durante su primer gobierno. 4.1.1. La ratificacin de Jean Max Bellerive como muestra de mayor gobernabilidad Al contrario de los peores temores manifestados por propios y extraos, la destitucin de Michele Duvivier Pierre Louis no condujo a una crisis de gobierno ni mucho menos una crisis poltica en 2009. El 30 de octubre, un da despus de la censura del gobierno de Pierre-Louis, el Presidente Preval design a Jean Max Bellerive como primer ministro. El viernes 6 de noviembre, siete das despus de su nominacin, el antiguo ministro de planificacin del gobierno destituido present su poltica general y los miembros de su gabinente ante el Parlamento y fue ratificado en el mismo acto.

La celeridad con que se organiz el traspaso de responsabilidades sorprendi a propios y extraos. Los ttulos de ciertos medios de comunicacin del da siguiente destacaban, con el calificativo "sin sorpresa", la pronta decisin del Parlamento, resaltando el hecho de que el partido oficial contaba con mayora en las dos Cmaras y que la prontitud de la decisin demostraba la connivencia del presidente con la decisin (Kiskeya, 2009). Ms all de las razones que evocaron los legisladores para censurar el gobierno de Pierre-Louis o la traicin o no del presidente a su amiga, s que es totalmente inaudita la rapidez con que se reemplaz a la primera ministra. Hay que recordar los episodios que sucedieron a la destitucin de Jacques Edouard Alexis y las peripecias del sistema poltico hasta la ratificacin de Pierre-Louis el presidente design dos primeros ministros, Ericq Pierre y Robert Manuel que fueron rechazados por el Parlamento para entender la diferencia poltica respecto de 2008. Si se considera la capacidad de tomar decisiones y ejecutarlas como una caracterstica de la gobernabilidad poltica, entonces puede concluirse que se mejor la capacidad de gobernabilidad en Hait en 2009. Adems, los hechos transcurrieron con total normalidad democrtica con plena autonoma de los actores polticos, lo cual permite hablar no slo de gobernabilidad tout court, sino tambin de gobernabilidad democrtica (Artiga, 2007). Entonces, la gran diferencia entre 2009 con 2008 es que ahora Preval ha constituido una plataforma poltica que le asegura un control efectivo sobre las dos Cmaras del Parlamento haitiano. Adems, por el momento ha logrado asegurar la disciplina de los legisladores de su partido. Tal es el caso que form una nueva coalicin denominada UNITE en la que se han incorporado legisladores trnsfugos de otros partidos para concurrir en las elecciones legislativas y presidencial de 2010. El nuevo primer ministro de Preval, Jean Max Bellerive, nacido en 1958 en Puerto Prncipe, es considerado como un tecncrata sin militancia partidaria. Su biografa presentada en el sitio web de la Embajada de Hait en Washington parece querer subrayar este aspecto de su desempeo en la vida poltica haitiana. Se destaca que luego de sus estudios primarios, secundarios y universitarios en Suiza, Francia y Blgica, volvi a Hait en 1986, poco antes de la cada de Jean Claude Duvalier. Inici sus andaduras en la administracin pblica luego de una breve experiencia en el sector de las cooperativas, en el Ministerio del Interior y de las Colectividades Territoriales. Luego de sucesivas colaboraciones con distintos gobiernos, incluso con algunos gobiernos de facto surgidos con los golpes de Estado de las dcadas de los 90, entr en el gobierno de Jean Marie Cherestal como jefe de gabinete. Desde all ha ocupado sucesivos puestos de importancia en la administracin pblica, hasta su ascenso en 2006 como ministro de Planificacin y de la Cooperacin Externa en el gobierno de Jacques Edouard Alexis, puesto que conservar hasta hoy da, incluso siendo primer ministro (Embassy of Haiti in Washington, 2009). Es interesante destacar el aspecto de continuidad y estabilidad de Jean Max Bellerive en la administracin pblica haitiana. En realidad, es uno de los pocos casos de tecncratas, conocidos y respetados por su slida formacin profesional que se han quedado en el pas y que han prestado sus servicios al Estado sin inmiscuirse muy a fondo en polticas partidarias. Alguien podra estar tentado a asociar este rasgo de la historia personal de Jean Max Bellerive con la estabilidad que ha marcado su gabinete respecto del anterior. De hecho como se observa en el

cuadro que sigue mantuvo a 11 ministros de los 19 que componen el gabinete, sin tomar en cuenta a los secretarios de Estado, es decir, constituy un gabinete de continuidad con el gobierno anterior, que se observa en la reconduccin del 58 por ciento de los ministros de esa administracin. Aunque solamente el 42% repiti en el mismo cargo, ello no desdice de la tendencia a la continuidad del gabinete de Bellerive.

Por el contrario, Michele Pierre-Louis recondujo el 33% de los ministros del gobierno que reemplaz. Puede argirse que sin duda la situacin poltica era diferente. Adems, dada la fragmentacin de la oposicin en el Parlamento se tuvo que incorporar a muchos ms actores en el gabinete, etc. Comoquiera que sea, es un dato interesante que hay que incorporar en el anlisis poltico de 2009 el hecho de que el gobierno de Bellerive haya mantenido tantos ministros del gabinete anterior. Slo el futuro dir si se trata de un gobierno ms cohesionado, con mayor estabilidad del primer ministro y de los ministros, dada la coincidencia entre mayora parlamentaria del partido del presidente en las dos Cmaras. 4.2. El Consejo Electoral Provisorio como seal de estancamiento de la poltica en Hait

Una de las principales caractersticas de la poltica en Hait es el bajo nivel de legitimidad que tiene frente a los ciudadanos (LAPOP, 2008). Se encuentra entre los pases de la regin en que el apoyo al sistema poltico y a la democracia registra los niveles ms bajos. Una de las razones que explica esta realidad tiene que ver sin duda con el Consejo Electoral Provisorio (CEP). En la ltima medicin de la LAPOP de la cultura de la democracia en las Amricas, esta institucin recibi un 34,8% de apoyo de los haitianos. Una rpida mirada a la historia de esta institucin puede dar una idea de la razn de su mala evaluacin por los ciudadanos. Desde su formacin el CEP ha generado controversias. Considerado como provisional en las disposiciones transitorias de la Constitucin de 1987, ha mantenido tal caracterstica desde entonces. Ello se debe no slo al complicado mecanismo de designacin del Consejo Electoral Permanente establecido en la Constitucin, sino a que los actores polticos siempre han visto en el control de este organismo el mecanismo perfecto para mantener el control sobre los resultados de las elecciones. De hecho, desde las primeras elecciones que organiz el primer Consejo Electoral Provisorio, en 1987, que termin en una masacre perpetrada por los militares, no ha habido elecciones no contestadas en Hait. Y la culpa la ha tenido casi siempre el desempeo del CEP de turno, cuya imparcialidad los actores han terminado poniendo en tela de juicio. En esta tnica, el CEP -que organiz las elecciones de 2009- no ha sido una excepcin. En primer lugar, usando subterfugios legales sac de la contienda a los candidatos del principal partido poltico haitiano, La Famille Lvalas, el partido de Aristide, cuya ascendencia sobre la poltica haitiana muchos consideran an de mucha importancia. El motivo que los responsables del CEP enarbolaron para justificar su decisin es que los dirigentes del partido no pudieron producir un documento vlido acerca de quin era el representante legal del partido. Al presentar stos una carta de Aristide autorizando a la dirigencia del partido a designar los candidatos para la eleccin, los responsables del CEP igual decidieron prohibirles tomar parte en el proceso electoral. De esta manera algunos consideran que, a base de maniobras ilegales, se ha logrado forjar la mayora actual del partido del presidente Rene Preval en las dos Cmaras del Parlamento haitiano. Como puede verse en el cuadro que sigue, de los 11 senadores electos 63% por ciento pertenece al partido del presidente. Como antes veamos ello signific el control del presidente en ambas cmaras. Sin poner en duda que quizs de todos modos el partido Espoir habra ganado las elecciones, el hecho de que los opositores ms importantes no hayan podido competir en las justas electorales no contribuye a generar legitimidad al sistema poltico.

Adems, debido al carcter provisorio sempiterno del CEP y la inestabilidad de sus miembros, casi siempre nuevos para cada periodo electoral, es necesaria una nueva negociacin entre los distintos actores polticos para la designacin de los miembros de este organismo. Ello, entre otras razones, como el hecho de que siempre las elecciones son organizadas por novatos en la materia, explica que stas nunca se organizan a tiempo y que se presenta un cmulo de anomalas que contribuye a que los candidatos vencidos rara vez terminan aceptando su derrota. Adems ello hace que la violencia sea un factor considerable en las elecciones que se organizan en Hait. En este sentido 2009 no ha sido una excepcin. Se tuvieron que anular las elecciones en el Departamento del Plateau Central, por los hechos de violencia acaecidos el da de los comicios. Esta es la tnica, como decamos, desde 1987, entre otras cosas por la incompetencia y la percepcin de parcialidad de los distintos organismos electorales por parte de los actores polticos. Este hecho, adems del ritmo elevado de elecciones cada dos aos para elegir una tercera parte del Senado, previsto en la Constitucin de 1987, casi nunca se ha respetado el principio de predictibilidad de las fechas de las elecciones, como barmetro de consolidacin de la democracia (Dahl, 1972). Esta es una tnica que ha venido repitindose desde 1990, fecha en que se celebraron las primeras elecciones libres en Hait. El hecho es que si la predictibilidad en la fecha de celebracin de elecciones es una medida de desempeo institucional democrtico, Hait an no ha alcanzado tal estadio. Adems, se han tenido que postergar las elecciones para renovar el Conjunto de la Cmara de Diputados y ms de la mitad del Senado cuyos miembros deberan tomar posesin de su cargo al principio de este ao. Ello ha producido que en febrero 2010, al completarse el mandato de los diputados, no se haban organizado las elecciones para designar la legislatura 49. En este sentido, en 2009, el mecanismo bsico de la democracia, la organizacin peridica de elecciones para elegir a los representantes polticos no se ha podido realizar. En este tema, tanto la misin de las Naciones Unidas para la estabilizacin de Hait y los consejeros de la OEA presentes en el terreno como las autoridades haitianas tienen su

responsabilidad. Los primeros por no haber presionado lo suficiente 7 el tema del desempeo de una institucin bsica para considerarse consolidada la democracia. Por otro lado, tampoco estaban interesadas las actuales autoridades haitianas en evitar el vaco de poder en el Parlamento. Puede ser que hayan querido que coincidieran las elecciones legislativas con las presidenciales para garantizar un mayor apoyo de los legisladores del partido oficial, o simplemente se trata de una maniobra para poner en sintona las elecciones a todos los niveles, tal como est previsto en la reforma a la Constitucin aprobada el ao pasado.

As, no es extrao que la percepcin del nivel de democracia en Hait sea uno de los ms bajos en la regin y que los propios actores polticos desconfen del sistema. El sistema no genera apoyo ni entre los propios polticos ni entre los ciudadanos. De modo que es fcil apelar a la violencia o a la permanente movilizacin en las calles, en algunos casos incluso a la lucha armada, para lograr cambios polticos en el pas, como se ha ido verificando a lo largo de estas dos dcadas de perpetua transicin en Hait.

V.

CAMBIOS CONSTITUCIONALES

Otro elemento digno de mencionar en la coyuntura poltica de 2009 ha sido la reforma a la Constitucin adoptada por las dos Cmaras el pasado 4 de septiembre. La Constitucin de 1987 exige un procedimiento complicado para su reforma. Este proceso es regulado por el ttulo decimotercero, con ochos artculos consagrados exclusivamente al mismo.8 El celo que tuvieron los constituyentes para evitar el abuso del poder por parte de los presidentes fuertes ha contribuido al marasmo poltico que ha vivido el pas en los ltimos decenios. Como no ha habido estabilidad poltica tampoco ha sido posible emprender reformas por los dos procesos y la alta mayora (2/3) en cada ocasin que exige la Constitucin. Sin embargo, a principio de 2009 aprovechando la coyuntura de relativa estabilidad poltica por la presencia de las fuerzas armadas multinacionales el Presidente Rene Preval nombr una comisin de notables para reflexionar sobre una propuesta de reformas a la Constitucin (LeMatin, 2009). Esta comisin, compuesta de personalidades importantes de la vida poltica e intelectual haitiana, entreg sus recomendaciones al Presidente de la Repblica y al Parlamento el 10 de julio. Inmediatamente se pas a su discusin,

modificacin y aprobacin por el Parlamento, como decamos, el 4 de septiembre. El proyecto de reforma contempla temas importantes que se han ido debatiendo en los ltimos aos. A continuacin presentamos un enunciado de los temas centrales que se reformaron, cuya aprobacin definitiva tiene que realizar la prxima legislatura. 1) 2) 3) Se modific el prembulo de la Constitucin para aadir la igualdad de gnero. Se acept el principio de la doble nacionalidad. Se modific la duracin de los mandatos de los legisladores. Los diputados pasan de 4 a 5 aos, y el Senado, cuya tercera parte se renovaba cada dos aos, pasa a tener un mandato de 5 aos. 4) Se adopt el principio de elecciones concurrentes, para consejos comunales, diputados, senadores y presidente. 5) Se adopt una mayora run-off con umbral. Cuando es mayor o igual al 25% la diferencia en los votos vlidos entre los candidatos, no se celebra la segunda vuelta electoral. En otras palabras, si bien se ha mantenido el principio de mayora absoluta se ha introducido un umbral que favorece al candidato ms votado, en los casos de mucha dispersin del voto. 6) Tambin se exige que el primer ministro provenga del partido que detente la mayora absoluta en el Parlamento en las dos Cmaras. Y esta mayora se verifica en base a los resultados electorales, por lo que impide coaliciones postelectorales entre los partidos para tener derecho a elegir al primer ministro. 7) Sube el umbral para la interpelacin del primer ministro. Ahora se establece que sea un cuarto de los miembros de la Cmara que interpela. En el caso del Senado pasa de 5 a 8, sobre treinta miembros. Y en el caso de los diputados de 5 a 25 sobre 99 miembros. 8) Se aprob el principio de una cuota de 30% de presencia de las mujeres en los partidos y en sus funcionarios pblicos. 9) Se hace del primer ministro el sucesor del presidente en caso de ausencia temporal o permanente del presidente. 10) Se prev cambiar el modo de eleccin del CEP, cuyos miembros seran escogidos exclusivamente por el Parlamento, el Ejecutivo y el Poder Judicial. 11) Tambin se crea un Consejo Constitucional, que sera la instancia ms alta en materias de controversias constitucionales. En este momento es imposible saber qu pasar con estas reformas, segn los artculos 283 y 284 de la actual Constitucin, las 2/3 partes de la Asamblea Nacional (los diputados y senadores reunidos como un solo cuerpo), en la primera sesin de la prxima legislatura tienen que aprobar las reformas y en los mismos trminos votados en la legislatura anterior. Como hemos visto, en el momento de su aprobacin el partido L'Espoir del actual presidente contaba con la mayora en el Parlamento. Habr que esperar los resultados de las prximas elecciones para ver si cuenta con la mayora suficiente para aprobar las reformas. En todo caso, es importante hacer notar que stas no hacen unanimidad en la sociedad haitiana. Algunos han llegado incluso a equipararlas a la reforma que llev a Frangois Duvalier a declararse presidente vitalicio en 1964 (Michel, 2009). Sin entrar en la caricatura de la posicin anterior, la reforma aborda algunos temas cruciales para la vida poltica haitiana y que han venido discutindose en los ltimos aos. Es el caso de la prohibicin de la doble nacionalidad que excluye a la dispora de cualquier participacin en la vida poltica nacional. Esta prohibicin es claramente anticuada e injusta, por tanto que excluye al sector econmico ms importante del pas, cuyo

apoyo econmico a la sociedad haitiana representa ms de la mitad del presupuesto general de la nacin en el 2009, tal como veamos. Sin embargo, al mismo tiempo puede observarse que las reformas mantienen y refuerzan ciertas contradicciones que han afectado la relacin entre el presidente y el Parlamento en los ltimos aos. Sigue manteniendo a un presidente dbil, sin posibilidad de disolucin del Parlamento cuando hay mayoras hostiles en las Cmaras. Aunque por la concurrencia de las elecciones presidenciales y legislativas puede suponerse que pretende reforzar la posicin del presidente, asegurar una mayora legislativa a su partido, debido al efecto de arrastre que la literatura reconoce que se produce en estas circunstancias (Maiwaring y Scully, 1995; Shugart y Carey, 1992; Maiwaring y Shugart, 1997; Maiwaring, 1993). Adems, exige que el partido de cuya fila provenga el primer ministro tenga mayora absoluta en las dos Cmaras. En caso contrario, el presidente escoge el primer ministro en consultacin con los presidentes de las dos Cmaras. Adems impide coaliciones postelectorales entre los partidos para generar una mayora absoluta. Esta es una receta para el bloqueo porque no ofrece caminos para resolver los problemas de conflicto entre el presidente y las mayoras distintas en el Parlamento. Conociendo la historia de poca institucionalizacin, muy poca coherencia, el multipartidismo extremo y extrema fluidez del sistema de partidos haitiano es claramente una receta para no avanzar.

VI.

CONCLUSIONES

En este trabajo hemos presentado una lectura en buena parte optimista de la coyuntura econmica, social y poltica haitiana a lo largo del ao que recin acaba de finalizar. No obstante los importantes desafos sociales, medioambientales, econmicos y polticos que enfrenta esta sociedad, hemos podido encontrar algunos avances, gracias al apoyo de la comunidad internacional y del esfuerzo de los propios haitianos que han mantenido con tesn su lucha para lograr su subsistencia y la de su familia. Hemos visto tambin problemas de legitimidad poltica; la exclusin de ciertos actores del juego poltico sigue siendo una prctica comn y que impide cualquier consolidacin de la democracia. En este sentido el establecimiento de un CEP con legitimidad y credibilidad para organizar elecciones limpias, honestas y transparentes sigue siendo una asignatura pendiente del sistema. Por otro lado, no obstante las denuncias de algunos sectores que ven en las fuerzas internacionales un atentado contra la soberana haitiana, no cabe duda que la presencia de la MINUSTAH sigue siendo una necesidad por el apoyo que brinda a las instituciones haitianas en su proceso de consolidacin y tambin porque bsicamente facilita la convivencia entre los haitianos, ayudando a mantener cierto orden en la sociedad. Sin embargo, en el momento en que estbamos terminando este artculo ha sobrevenido el terremoto del 12 de enero. Se sabe que tal vez ms de 300.000 haitianos han perdido su vida, la economa se ha destruido en un 150 por ciento segn algunos clculos. La infraestructura de base se ha derrumbado. Ni siquiera se han podido mantener en pie los principales edificios pblicos. En otras palabras, no slo el movimiento telrico ha dado al traste con cualquier mejora que hayamos podido observar en la

economa y en el nivel de vida de los haitianos el ao pasado, sino que tambin quiz lo ha retrasado por ms de 200 aos. Tal vez lo nico positivo en este contexto ha sido el torrente de solidaridad que se ha despertado en el mundo para con el pueblo haitiano. El hecho de que la comunidad internacional ya estaba presente en Hait, asegura tal vez que sea menos difcil abandonar al pas a su suerte en esta circunstancia. Por otro lado, el compromiso que se ha adoptado de ayudar a construir el pas para que no se repita una situacin como la vivida a raz del terremoto ofrece alguna esperanza de que en algn momento se podr mejorar la situacin econmica y material de los haitianos. Pero, qu aportes pueden hacer y qu se espera de los polticos haitianos? En este contexto, lo ideal sera esperar una mnima capacidad de abnegacin y concertacin para terminar con el ciclo de violencia y extremismo que ha caracterizado la vida poltica en los ltimos decenios. Sin embargo, sera una ingenuidad pensar que los polticos de cualquier parte del mundo sacrificaran sus ansias de poder en nombre de principio alguno. Quiz el nico punto positivo que se ha despuntado hasta este momento es que se ha mantenido la capacidad de toma de decisin del actual partido oficialista. El hecho de que el presidente Rene Preval haya presionado y logrado que buena parte de la ayuda internacional se canalice a travs de las instituciones del Estado, el hecho de que, no obstante las presiones de la oposicin, haya logrado mantener la cohesin de los miembros de su mayora presidencial para aprobar la ley de emergencia9 son puntos importantes. Parece ser un punto positivo porque en otras ocasiones la aprobacin de una ley con estas caractersticas y en las vsperas de unas elecciones habra sido quizs una misin imposible conformar una mayora legislativa para ello. En este sentido, las seales positivas que apuntbamos anteriormente en torno a la gobernabilidad, capacidad de toma de decisin del sistema, logrado en 2009, se han mantenido intactas.

NOTAS
* Agradezco el apoyo financiero del Proyecto Chile-Hait del International Development Research Center (IDRC-CRDI).
1

Aqu no entramos en el debate acerca de la calidad de lo que se est haciendo. Pero hay que subrayar que no todo el mundo est de acuerdo con estos datos. Para el observatorio PMA (LDC Watch), por ejemplo, es cuestionable la manera como la FAO define la seguridad alimentaria. La visin de la FAO estara ms en sintona con una visin mercantilista de las producciones agrcolas, haciendo posible la destruccin de las agriculturas nacionales. Ver: L'observatoire PMA dfend la souverainnet alimentaire (PAPDA, 2009). Adems, para hacerse una idea de la importancia de este tema, pueden citarse las declaraciones de Bill Clinton, el ex presidente de los Estados Unidos, ahora enviado especial del secretario general de las Naciones Unidas para Hait, el 10 de marzo del presente ao en su comparecencia ante la comisin de asuntos exteriores del Senado de los Estados Unidos, reconoci la responsabilidad de su gobierno en el desmantelamiento de la industria de produccin de arroz en Hait, debido a las presiones ejercidas desde el Fondo Monetario

Internacional para bajar los aranceles de importacin de Hait, situacin que aprovecharon los agricultores subvencionados de los Estados Unidos para vender a precios ms baratos en el mercado haitiano y mandar a la ruina a los productores de arroz locales (Metropole Hait, 2010).
2

Ello no obsta para advertir que se han reportado muchos casos de abuso de autoridad, asesinatos selectivos, detencin ilegal, etc., de parte de oficiales de la PNH. En este sentido la proteccin efectiva de los derechos de los ciudadanos sigue siendo una asignatura pendiente de la PNH y en la que la MINUSTAH debe ofrecer ms apoyo en el futuro.
3

En Hait tanto las elecciones legislativas como presidencial se desarrollan segn el principio de majority-runoff. Es decir, si en la primera vuelta los candidatos no alcanzan la mayora absoluta de los votos vlidamente emitidos se organiza una segunda vuelta para decidir los ganadores (Artculos 90.1, 94.1,134).
4

La Constitucin de 1987 establece como requisito la firma de cinco senadores para la interpelacin de un primer ministro. Las interpelaciones, a diferencia de las convocatorias, dan lugar a un voto de confianza del gobierno. En el caso de que la mayora decide un voto de no confianza al gobierno, el primer ministro es destituido y el proceso de su reemplazo es iniciado automticamente por el presidente. (Art. 129.3).
5

Miembros de la comunidad internacional manifestaron claramente su rechazo a la interpelacin de Michele Duvivier Pierre-Louis. Algunas horas antes de la interpelacin el secretario adjunto de la OEA manifest su preocupacin en trminos de la necesidad de garantizar la estabilidad poltica de Hait (Hait en Marche, 2009).
6

Esta informacin no toma en cuenta que algunos de estos primeros ministros sirvieron bajo gobiernos de facto, luego de sendos golpes de Estado ejecutados por los militares.
7

No se trata de traspasar la responsabilidad de los haitianos a la comunidad internacional. Los representantes de estos organismos, de hecho presionan a los haitianos cuando lo juzgan conveniente. Adems, como veamos en el caso del proceso de interpelacin y posterior censura de Michele Duvivier Pierre-Louis, los diplomticos no se contuvieron en manifestar pblicamente su oposicin a una decisin supuestamente soberana de los parlamentarios haitianos.
8

Ver artculos 282, 282.1, 283, 284, 284.1, 284.2, 284.3, 284.4 de la Constitucin.
9

Aqu no pretendo entrar en el debate sobre la constitucionalidad y bondad o injerencia o no que supone la aprobacin de dicha ley. Tan solo me importa destacar el carcter positivo que tiene para la gobernabilidad en tanto capacidad de tomar decisin de los actores polticos y ponerlas en prctica. As definida tampoco me interesa si esta gobernabilidad es democrtica o no.

REFERENCIAS

Artiga-Gonzlez, Alvaro. 2007. Gobernabilidad democrtica en El Salvador. UCA Editores, San Salvador. [ Links ] Banco Interamericano para el Desarrollo (BID). 2009. "Alivio de deuda". http://www.iadb.org/es/paises/haiti/alivio-de-dueda,1013.html. [Consulta 05-02-2010]. [ Links ] Conseil Electoral Provisoire (CEP). 2009. Procs Verbal de proclamation des elections du Tiers du Senat d'Avril 2009. http://www.cepht.org/resultats_officiels.pdf. [Consulta enero 2010]. [ Links ] Consejo Interamericano de Derechos Humanos (CIDH), en http://www.cidh.org/countryrep/Haitimujer2009fr/HaitiWomen09.Intro.Ch ap.IandIIfr.htm#I. [Consulta 26 de octubre de 2009). [ Links ] Chalmers, Camille. 2007. "Entrevue de Camille Chalmers avec Claudia Korol". http://www.papda.org/article.php3?id_article=400. [Consulta febrero 2010]. [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2009. "Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2009". http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/2/38062/Haiti2.pdf. [Consulta 10-02-2010]. [ Links ] Dahl, Robert. 1972. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University. [ Links ] Diario Digital. 2009. "Brotes verdes en la agricultura de Hait", http://www.diariodigital.com.do/articulo,44142,html. [Consulta 10-012010]. [ Links ] Embassy of Haiti in Washington. 2009. "Jean-Max Bellerive, Premier Ministre", http://www.haiti.org/index.php?option=com_content & view=article & id=54 & Itemid=100. [Consulta, enero 2010].
[ Links ]

Hait en Marche. 2009. Peu avant l'interpellation de M. Pierre-Louis, l'OEA soulignait la ncessit de maintenir la stabilit. http://www.haitienmarche.com/nouvellesenbref.php?id=1257798544. [Consulta, marzo 2010]. [ Links ] Hait References. Les premiers ministres hai'tiens. http://www.haitireference.com/histoire/notables/pministres.php. [Consulta marzo 2010].
[ Links ]

Institut haitien de Statistique: http://www.ihsi.ht/pdf/comptes_economiques_en_2009.pdf. [Consulta 10-01-2010]. [ Links ] Latin American Public Opinion Project (LAPOP). Democratic Values in Hait 2006-2008. www.lapopsurveys.org. [ Links ] Le Matin. 2009. "Snat / Interpellation / " Michle Duvivier Pierre-Louis, c'est du pass!" http://www.lematinhaiti.com/Article.asp?ID=21109. [Consulta enero 2010]. [ Links ]

Le Matin. 2009. http://www.lematinhaiti.com/Article.asp?ID=21903).

[ Links ]

Le Nouvelliste. 2009. "Les snateurs approuvent le budget 2009 -2010". http://www.lenouvelliste.com/article.php?PubID=l &ArticleID=74715. [10-01-2010]. [ Links ] Mainwaring, Scott. 1993. "Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination." Comparative Political Studies 26 (4): 198228. [ Links ] Mainwaring, Scott and Matthew Shugart (Ed.). 1997. Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press.
[ Links ]

Metropole Haiti. 2010. Haiti: Le mea culpa de Bill Clinton, http://www.metropolehaiti.com/metropole/full_une_fr.php?id=17606. [Consulta 12-03-2010]. [ Links ] Michel, Georges. 2009. Des amendements inacceptables: Observations sur le Rapport de la Commission prsidentielle sur la revisin de la constitution. http://www.lenouvelliste.com/article.php?PubID=1 & ArticleID=74099. [ Links ] Montes, Juan Esteban, Andreas Feldmann y Sandra Piraces. 2009. "Haiti: huracanes en un ano de calma". Revista de Ciencia Poltica UC 29 (2) 453-469. [ Links ] ONU. 2009. "Report of the Security Council mission to Haiti (11 to 14 March 2009)". http://www.cfr.org/publication/21195/report_of_the_security_council_mis sion_to_haiti_march_2009.html. [Consulta, febrero 2010]. [ Links ] PAPDA. 2009. "L'observatoire PMAdfend la souverainet alimentaire". http://www.papda.org/article.php3?id_article=506. [Consulta, febrero 2010]. [ Links ] PNUD. 2002. PNUD: "La Bonne Gouvernance un dfi majeur pour le Developpement Humain en Haiti", Informe sobre desarrollo humano de Hait 2002. [ Links ] Radido Kiskeya. 2009. Senat: La Premiere ministre Michele Pierre-Louis destituee comme prevu. http://radiokiskeya.com/spip.php?article6288. [Consulta, enero 2010]. [ Links ] Shugart, Matthew and John Carey. 1992. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ] US Department of State. 2010. 2009 Country Reports on Human Rights Practices. http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2009/index.htm. [Consulta abril 2010]. [ Links ]

Roody Reserve es catedrtico e investigador del Departamento de Sociologa y Ciencia Poltica de la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas de El Salvador. Actualmente es estudiante del programa de doctorado en Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. (E-mail: rreserve@uc.cl). REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 2 / 2010 / 335 - 360 ARTCULOS

GUATEMALA: DANZANDO CON LAS CRISIS ECONMICA Y POLTICA

Guatemala: Dancing with the Economic and Politic Crisis

KARIN ERBSEN DE MALDONADO, MARCO ANTONIO BARAHONA M. Instituto Centroamericano de Estudios Polticos, INCEP

RESUMEN Los guatemaltecos sobrevivieron con dificultad el 2009. Sus ya precarias condiciones de desarrollo humano y gobernabilidad se agravaron como resultado de mayores niveles de violencia, inseguridad e impunidad, as como por el incremento del crimen organizado, los efectos de la crisis financiera internacional y el impacto del calentamiento global. En mayo estall una crisis poltica, provocada por un hecho inslito en el que (indebidamente, como se aclar posteriormente) fueron involucrados el Presidente Colom y cercanos colaboradores del mismo, lo cual afect la estabilidad del gobierno y la credibilidad del mandatario. Entre los hechos positivos destacan un acuerdo de Estado para el avance de la seguridad y la justicia, la aprobacin de la Ley de Comisiones de Postulacin y la eleccin ms transparente de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, as como un notorio empoderamiento de organizaciones sociales pro justicia y transparencia, a lo que se suma el activo desempeo de la Comisin Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Palabras clave: Seguridad, crimen organizado, justicia, gobernabilidad, sociedad civil, CICIG.

ABSTRACT Guatemalans struggled to survive year 2009. Their already precarious conditions on human development and governance became worse because of higher levels of violence, insecurity and impunity, together with an increase in organized crime, the effects of the international

financial crisis and the impact of global warming. In May, a political crisis erupted because of an unusual event in which (mistakenly, as it was later clarified) President Colom and some of his close collaborators were involved, affected the stability of the government and the President s credibility On the positive side stands out a state agreement for the advancement of security and justice, the enactment of the law for the Nominating Commissions and a more transparent election of Supreme Court Magistrates. In addition, social organizations in favor of justice and transparency were notoriously empowered, and an active performance of CICIG must be added. Key words: Security, organized crime, justice, govemance, civil society, CICIG.

I. TEMAS SOBRESALIENTES EN LA REALIDAD NACIONAL Y SU IMPACTO POLTICO

Para comprender la realidad guatemalteca es necesario tener presente que el teln de fondo de la misma est constituido por un sistema poltico que histricamente se ha caracterizado por su rigidez, fragilidad e inestabilidad. Como el peso de los principales actores que lo configuran es muy desigual, en provecho sobre todo del influyente sector empresarial, el poder y alcance del Estado como coordinador, concertador y promotor del esfuerzo nacional ha sido y es muy limitado. Esta realidad se ha manifestado en una debilidad institucional crnica, que limita la puesta en marcha de polticas pblicas de largo plazo.1 El frgil Estado de derecho resultante explica la impunidad y la corrupcin estructurales que prevalecen en el pas, todo lo cual facilita la penetracin del crimen organizado y el narcopoder, nuevos y poderosos actores de este sistema. Adicionalmente, Guatemala sigue siendo una sociedad caracterizada por rasgos extremos de desigualdad, violencia, intolerancia, discriminacin e inequidad, todo lo cual se encubre con una democracia formal que postula que en Guatemala todos son iguales ante la ley y gozan de similares derechos. 1.1. Coyuntura poltica

El gobierno que inici sus labores en enero de 2008, para un perodo de cuatro aos, es ejercido por un partido con representacin minoritaria en el Congreso de la Repblica, lo que le ha dificultado promover su agenda legislativa.2 Por otra parte, en estos dos aos ha evidenciado carencia de efectivos operadores polticos capaces de fomentar medidas de confianza y generar acuerdos con distintos sectores sociales. Esto ha provocado que iniciativas importantes para el Gobierno y el pas se encuentren estancadas en el Congreso. En este contexto, la situacin sociopoltica de Guatemala durante el 2009 se caracteriz por la desorientacin e indefinicin de polticas pblicas, planes y programas para enfrentar tanto las problemticas de origen interno como las que tienen su causa en factores externos. En particular, la crisis poltica desatada por el asesinato del abogado Rodrigo Rosenberg y las circunstancias que lo rodearon hizo tambalear la gobernabilidad,

pues agrav la percepcin existente en distintos sectores de la sociedad respecto a la poca capacidad del gobierno para sacar adelante al pas. 3 Rosenberg fue asesinado el 10 de mayo. Un da despus se divulg un vdeo grabado tres das antes del crimen, en el que sealaba como responsables de su muerte as como del asesinato de los empresarios Khalil y Marjorie Musa, de quienes era abogado, ocurrido el 14 de abril, al Presidente Colom, su esposa, su secretario privado y a uno de sus principales financistas y beneficiario de grandes contrataciones del Estado. Las reacciones ante esa grave acusacin, que dio la vuelta al mundo a travs de Internet, fueron contrapuestas; por un lado, el gobierno se enfoc en defender su gestin, rechazar tal sealamiento y denunciar el hecho como un intento de desestabilizacin poltica. Asimismo, acudi a la movilizacin de habitantes de reas marginales de la capital, beneficiarios de los programas gubernamentales de Cohesin Social, y al traslado bajo presin de gobernadores, alcaldes y miles de campesinos y otros habitantes del interior del pas para manifestar de diversas maneras su respaldo al gobierno. Simultneamente, acudi a varias sedes internacionales en demanda de apoyo, tales como la Cumbre de Presidentes del Sistema de la Integracin Centroamericana, SICA, y el Consejo Permanente de la Organizacin de los Estados Americanos, OEA. Y como muestra de su no involucramiento, solicit que la Comisin Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) se hiciera cargo de la investigacin.4 Por otro lado, la denuncia gener un amplio y firme reclamo de justicia y de rechazo a la impunidad, la violencia y la corrupcin, que se concret en exigir que los sealados pblicamente por Rosenberg se sometieran al imperio de la ley y al consecuente procedimiento de antejuicio y separacin temporal de sus cargos si esto fuera procedente. Ese despertar social, que llev a la conformacin de nuevas organizaciones,5 incidi tambin en que el Congreso de la Repblica aprobara bajo la presin social algunas leyes importantes para el fortalecimiento de la justicia, promovidas por la CICIG.6 Asimismo, se aprob la Ley de Comisiones de Postulacin, la cual, por primera vez, permiti a la sociedad civil incidir en la eleccin de magistrados a las cortes Suprema de Justicia y de Apelaciones, lo que constituye un importante avance para lograr una administracin de justicia eficiente, transparente e independiente, que abone al fortalecimiento del Estado de derecho. La fragilidad de las instituciones pblicas y la debilidad de la fuerza pblica en Guatemala (Polica y Ejrcito) han ocasionado que la inseguridad y el clima de violencia se mantengan en ascenso, favoreciendo el enraizamiento del crimen organizado y del narcopoder en diversas entidades del Estado y de la misma sociedad. Para operar con impunidad, la industria del crimen compra voluntades de distintos funcionarios pblicos, tales como policas de distintas jerarquas, fiscales, jueces, agentes de presidios, aduanas y de migracin, alcaldes. En el 2009, el Ministerio Pblico (MP) inform que investiga a 385 miembros de la PNC por su vinculacin en casos de robo, abuso de autoridad y extorsiones, y porque varios de ellos podran formar parte de al menos tres bandas criminales.7 El propio MP investiga en su seno a 142 empleados, entre fiscales, auxiliares y personal administrativo, por abuso de autoridad, incumplimiento de deberes, retencin y apropiacin

indebida, falsedad material e ideolgica, cohecho pasivo y casos especiales de estafa. El Gobierno, pese a importantes esfuerzos por depurar e incrementar las fuerzas de seguridad, no ha logrado una respuesta efectiva, ni evidenciado contar con una estrategia clara y de largo plazo para enfrentar la problemtica expuesta.8 El Ministerio de Gobernacin se ha visto afectado no slo con cambios de autoridades (cuatro ministros en dos aos), sino tambin con recortes presupuestarios significativos (Q 560 millones 500 mil, este ao). 1.2. La economa nacional no fue inmune a los impactos de la crisis internacional Si bien diversas seales a lo largo del ao precedente indicaban que la crisis econmica y financiera global afectara inevitablemente a la economa nacional, las autoridades gubernamentales tardaron en reaccionar ante la emergencia. Sin embargo, pese a los temores respecto a los fuertes impactos que podran experimentarse, las condiciones macroeconmicas del pas posibilitaron vadear la crisis y reducir algunos de sus daos. Lamentablemente, algunos sectores, sobre todo los ms vulnerables, s fueron afectados. Aunque la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ya haba advertido, desde mediados del 2008, que los pases de Centroamrica seran afectados por una inminente desaceleracin de las exportaciones de manufacturas a Estados Unidos, y que podran reducirse las remesas de los migrantes que all residen, lo que incidira considerablemente en la disponibilidad de recursos de tales pases 9, no fue sino hasta fines de enero de 2009 que el gobierno reconoci que el contexto internacional era desfavorable y que afectara a la economa del pas, presentando un plan para enfrentar la crisis.10 Al concluir el ao, el balance de los indicadores seala que aunque los impactos fueron severos, sobre todo en el mbito social, la economa se mantuvo en pie, aunque hay discrepancias al respecto. Mientras que el gobierno inform que el Producto Interno Bruto (PIB) experiment un exiguo crecimiento del 0,6%,11 la CEPAL estim que la economa guatemalteca se habra contrado un 1%.12 Lo cierto del caso es que la mayora de actividades tuvo un crecimiento menos dinmico que en el ao anterior; algunas incluso experimentaron tasas de variacin negativa, en particular la construccin y el comercio en general.13 La desaceleracin se manifest en cadas, en algunos casos, drsticas, de los montos de las exportaciones e importaciones, de las remesas y de los ingresos por turismo. Esto impact tanto en el empleo y el consumo como en los ingresos tributarios, lo que a su vez agrav la situacin de los estratos ms pobres. El valor de las exportaciones totales, tradicionales y no tradicionales, mostr una variacin relativa de casi -7% entre los meses de noviembre de 2008 y 2009. Una de las cadas ms sensibles fue la de las exportaciones a Centroamrica, el segundo mercado de destino ms importante despus de los Estados Unidos. En efecto, despus de que en el 2008 representaron casi un tercio del valor de las exportaciones, en el 2009 cayeron un 15,5%.14 Por su parte, las importaciones disminuyeron en mayor porcentaje. El monto correspondiente a noviembre fue 23,2%

menor al registrado en el mismo perodo del ao precedente. Otros rubros que experimentaron un descenso dramtico fueron el de las remesas un 9,33% respecto al 2008 as como el turismo, rubro en que el ingreso por divisas cayo un 6,4%.15 Las reducciones de los montos de las exportaciones e importaciones, la disminucin del ingreso de divisas por concepto de remesas y turismo y un estancamiento en la inversin extranjera directa repercutieron en el deterioro de la inversin, la cada del empleo, la reduccin del consumo y una menor recaudacin tributaria. Adicionalmente, esta conjuncin de factores influy en el tipo de cambio de la moneda nacional, el quetzal, respecto al dlar estadounidense que se depreci en un 7,4% en el 2009 (el valor promedio del quetzal fue de Q 8,16 por cada dlar).16 En este contexto, las finanzas pblicas resintieron directamente los efectos negativos de la crisis econmica y financiera internacional. La reduccin de los ingresos tributarios y el incremento del gasto generaron un dficit fiscal de 3,4% del PIB, lo que es inusual en Guatemala. Como resultado de la cada en la recaudacin tributaria, que a noviembre fue de alrededor del 6% respecto del mismo mes del ao 2008, la carga tributaria se situ en dicho perodo en aproximadamente 9,6%. La reducida recaudacin provoc la bsqueda de otras fuentes de financiamiento para el funcionamiento del Estado, emitindose bonos por valor de Q 3 mil millones y contratndose un poco ms de Q 6 mil millones de deuda externa.17 En lo que respecta a la inflacin, la reduccin de los precios de las materias primas, especialmente del petrleo, a lo que debe agregarse la desaceleracin econmica que provoc el debilitamiento de la demanda agregada interna y externa, influyeron para que el ritmo inflacionario se redujera de 9,4% en diciembre de 2008 a -0,28% en diciembre de 2009. 1.3. Coyuntura social

En el mbito social tambin se experimentaron momentos de inestabilidad, aunque sin llegar a la ruptura. El gobierno estuvo sometido a diversas demandas de organizaciones sociales, sobre todo cooperativas, campesinas e indgenas. Los principales reclamos tienen que ver con la oposicin a la operacin de minas de metales (sobre todo de extraccin de oro), al desarrollo de proyectos hidroelctricos, a las tarifas de electricidad que aplican dos empresas subsidiarias de la corporacin espaola Unin Fenosa, a la falta de crditos para el acceso a la tierra y a la falta de insumos, entre otros problemas y carencias. Igualmente se ha reclamado la falta de aprobacin, por parte del Congreso, de la Ley de Desarrollo Rural, concertada entre el gobierno y organizaciones campesinas e indgenas desde fines del ao 2008. Programas sociales cuestionados por su resistencia a la transparencia y fiscalizacin De acuerdo con el ndice de Desarrollo Humano (IDH), que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) elabora anualmente desde 1990 (con informacin correspondiente a mediciones hechas dos aos antes), Guatemala se encuentra en el puesto 122 de 182 pases considerados. Aunque muestra una tendencia a la mejora en todos los indicadores, su desempeo an se encuentra por debajo de lo deseable;

por debajo del promedio centroamericano y entre el tercio de pases con menor desempeo del mundo.18 Tal condicin se concreta en que el 51% de la poblacin del pas vive por debajo de la lnea de pobreza, incluyendo a un 15% que vive en condiciones de pobreza extrema.19 Esta problemtica de carcter estructural ha sido enfrentada de diversas maneras por los gobiernos que se han sucedido en la direccin del pas desde 1986. Poco despus de iniciar su mandato, en enero de 2008, el Presidente Colom instal el Consejo de Cohesin Social, con el objetivo de coordinar la accin de diversas entidades estatales vinculadas con la problemtica social, y focalizarla hacia los municipios ms pobres del pas, a fin de minimizar la pobreza y la exclusin.20 Bajo la coordinacin de ese Consejo se han implementado varios programas,21 siendo el denominado "Mi Familia Progresa" (MIFAPRO) transferencias monetarias condicionadas a que los hijos de las familias beneficiadas asistan regularmente a la educacin primaria y al control permanente de su estado de salud el ms publicitado y el ms cuestionado por diversas organizaciones sociales y medios de comunicacin. Desde su inicio los programas del Consejo de Cohesin Social han sido criticados a causa de la resistencia manifestada por el Ejecutivo para transparentar su ejecucin (nmero, identificacin y localizacin de sus beneficiarios as como montos entregados). Esto cobr mayor trascendencia este ao, dado que el presupuesto global de estos programas se fortaleci significativamente, incluso en detrimento de otras entidades pblicas, lo cual fue cuestionado por diputados de oposicin. El programa ms beneficiado fue MIFAPRO, cuyo presupuesto se increment alrededor de un 350% respecto al ao anterior, ascendiendo de Q 247 millones a Q 851,4 millones durante el ao (un poco ms de US$ 100 millones). Esto signific que se recortaran fondos de seis dependencias del Estado, principalmente de los ministerios de Educacin y Gobernacin.22 Sin embargo, las crticas ms fuertes obedecen a que tal consejo es manejado bajo la figura de "coordinadora" del mismo, pero sin tener ninguna responsabilidad como funcionara pblica por la esposa del presidente, Sandra Torres, quien segn constantes sealamientos de la oposicin poltica de esa manera estara creando las condiciones para presentarse en el 2011 como candidata presidencial del partido de gobierno,23 lo que podra dar lugar, por primera vez en la historia reciente del pas, a la continuidad del partido oficial en el ejercicio del poder presidencial. Aparte de sealar el carcter asistencialista de este programa, que si bien resuelve problemas inmediatos de sus beneficiarios no ataca las causas de fondo de la pobreza y exclusin, se argumenta que el mismo genera dependencia y clientelismo poltico. Alarmantes niveles de criminalidad y violencia Por otra parte, el aumento de la criminalidad ha alcanzado niveles alarmantes. Esto se refleja en el creciente nmero de muertes violentas que ocurren en el pas.24 Entre los casos ms dramticos destacan el aumento de asesinatos a grupos especficos como mujeres y pilotos de autobuses urbanos, as como el incremento de linchamientos. En el Cuadro 1 se compara el nmero de muertes violentas segn los informes del Grupo de Apoyo Mutuo (GAM) y el Procurador de los Derechos Humanos (PDH).

Uno de los indicadores ms representativos del nivel de inseguridad en un pas es la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes. En su ltimo informe estadstico, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) indica que el nmero de homicidios se ha mantenido o disminuido en todo el mundo, con excepcin de varios pases en Latinoamrica, siendo Centroamrica la regin ms violenta del mundo. 25 De estos, Guatemala es el tercer pas ms violento, con un aumento en el nmero de homicidios por cada 100.000 habitantes de 38 en el 2004 a 48 en el 2008.26 Se estima que en parte este incremento en los niveles de violencia se debe a la intensificacin del accionar del crimen organizado y del narcotrfico.

Ante el sostenido clamor generalizado por una mayor seguridad y justicia, se produjo finalmente un acuerdo intergubernamental que compromete a los tres poderes del Estado, as como al Ministerio Pblico. Con la declarada finalidad de impulsar "acciones inmediatas y efectivas por parte de los organismos del Estado" para contener esa creciente violencia y

criminalidad, as como la persistente impunidad prevaleciente en el pas, los presidentes de los tres organismos del Estado y el Fiscal General suscribieron el 15 de abril el Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la Justicia (ANASJ). El drama en el corredor seco Adicionalmente a las condiciones de pobreza y criminalidad que afectan a los guatemaltecos, diversas reas del territorio nacional fueron afectadas en el 2009 por una sequa provocada por el fenmeno del Nio. Esto gener escasez de alimentos y agudiz la situacin de inseguridad alimentaria de un amplio sector de la poblacin, principalmente de muchos nios que sufrieron desnutricin aguda, sobre todo en siete departamentos del oriente, centro y litoral pacfico, que forman parte del denominado corredor seco del pas.27 La crisis alimentaria en esa regin ocasion la muerte de al menos 50 nios, y acentu el hambre en ms de dos millones de personas. Asimismo, se perdieron aproximadamente 72 mil hectreas de cultivos en 14 departamentos, por un valor aproximado de Q 168,9 millones por efectos de la sequa, que redujo en 38% la cantidad de lluvia en el 2009.28 En respuesta, el 9 de septiembre el Ejecutivo decret estado de Calamidad Pblica y estableci la Mesa Sectorial de Seguridad Alimentaria, con el propsito de viabilizar acciones relacionadas con la seguridad alimentaria y nutricional, as como de servir de enlace del Gobierno con la cooperacin internacional. Sin embargo, hasta ahora, las medidas tomadas han sido, principalmente, de carcter asistencialista como la entrega de la Bolsa Solidaria Temporal y distan de constituir estrategias de largo plazo para garantizar el derecho a la seguridad alimentaria y nutricional de la poblacin. 1.4. Coyuntura subregional e internacional

En la medida que el Estado y el gobierno han mostrado diversas debilidades en el cumplimiento de sus funciones bsicas, la comunidad internacional ha llenado parcialmente tal vaco institucional. Una preocupacin fundamental lo constituy la creciente amenaza del crimen organizado y del narcopoder, que este ao extendi su presencia en el pas. El gobierno particip en diversas reuniones con los de Centroamrica, Mxico y Colombia para articular una estrategia conjunta para enfrentar este desafo. En lo econmico destac la fuerte incidencia de la crisis econmica y financiera en la sostenibilidad del pas. En lo comercial ocurrieron algunos hechos positivos, como la entrada en vigor de acuerdos de libre comercio con Panam y Chile, la entrada en vigor de la Unin Aduanera con El Salvador y la interconexin elctrica con Mxico; el pas tambin particip en la negociacin de un acuerdo de asociacin de Centroamrica con la Unin Europea, que adems de lo comercial tiene un componente poltico y de cooperacin.29 En el mbito de la poltica exterior se avanz en la bsqueda de una solucin definitiva al diferendo territorial existente con Belice, que se arrastra desde el siglo XVIII. Para el efecto se suscribi con ese pas un acuerdo, con la mediacin de la Secretara General de la OEA, para someter la resolucin definitiva del caso a la Corte Internacional de

Justicia. Finalmente, diversos actores de la comunidad internacional en especial el Programa Mundial contra el Hambre de la FAO brindaron una contribucin determinante para enfrentar la crisis alimentaria y numerosos casos de desnutricin infantil aguda provocada por la sequa. La comunidad internacional, a travs de diferentes expresiones las embajadas de Estados Unidos y de varios pases europeos y asiticos, entre otras, la CICIG, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la OEA, el PNUD-, cooper de diversas maneras para enfrentar las dificultades objetivas con que el pas ha tropezado en los mbitos de la seguridad y la justicia. Precisamente algunas preocupaciones sobre el deslizamiento del pas hacia condiciones de Estado Fallido vinieron en gran medida por ese lado.30 Al producirse la crisis poltica de mayo el gobierno busc inmediatamente, como ya se indic, el apoyo y la comprensin de la comunidad internacional, con el fin de prevenir el deterioro de su credibilidad a ese nivel. Sin embargo, la principal gravitacin de la comunidad internacional en el pas se produjo a travs del decisivo papel desempeado por la CICIG,31 que ha comenzado a desentraar la trama de la penetracin de grupos clandestinos y paralelos en las estructuras de diversas instituciones del Estado, con el fin de asegurar sus negocios y garantizar la impunidad de los ejecutores de los mismos. La CICIG, como ya se mencion, tambin se involucr de cuerpo entero en la eleccin de magistrados a las cortes Suprema de Justicia y de Apelaciones. La labor desempeada por esa Comisin fue apoyada por diversas entidades de la sociedad civil. 32

II. CAMBIOS INSTITUCIONALES Y CAMBIOS SUSTANCIALES EN POLTICAS PBLICAS

A pesar de los mltiples desafos que el pas enfrenta en reas crticas como la seguridad y la justicia, el desarrollo rural, la educacin, la salud y el fortalecimiento fiscal, entre otras, durante este ao no se produjeron cambios institucionales y sustanciales significativos en el mbito de las polticas pblicas relacionadas con las mismas. Como se indica en otras secciones, si bien se suscribi un acuerdo de Estado para "el avance de la seguridad y la justicia", que contiene algunos elementos para la definicin de una poltica pblica en tal sentido, el mismo es un enunciado general de acciones de carcter jurdico y tcnicoadministrativo, sin una visin estratgica, sobre todo si se tiene presente que en el mismo ao entr en vigencia la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, con la que podra concatenarse. La poca voluntad poltica para desarrollar una poltica de esta naturaleza se confirma con la escasa asignacin de recursos humanos, tcnicos y financieros a la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Seguridad, que tambin lo es del ANASJ, as como en el poco inters demostrado por el Congreso en la aprobacin de un conjunto de 15 iniciativas de ley (13 reformas y modificaciones a leyes existentes en materia penal y dos propuestas de ley) presentadas por la CICIG en octubre de 2008 y mayo de 2009, de las cuales slo se aprobaron cinco en este ao. Adicionalmente, el Ejecutivo ha pospuesto sin explicacin la emisin de algunos reglamentos de leyes importantes, como la de Armas y Municiones y la del Sistema Penitenciario.

En lo que respecta a la poltica de desarrollo rural, despus de un proceso de negociacin que se extendi durante ms de seis aos, efectuado por el anterior y actual gobierno y organizaciones cooperativas, campesinas e indgenas negociacin de la que el sector productivo privado se ausent en el ao precedente, a mediados del 2009 el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural aprob la poltica nacional correspondiente. Poco despus, el Ejecutivo envi al Congreso la iniciativa de Ley del Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral. Aunque obtuvo dictamen favorable en octubre, no fue conocida por el Pleno antes de finalizar el ao; la misma enfrenta la oposicin del sector empresarial agropecuario. El gobierno tampoco tuvo la capacidad de promover la concertacin de una solucin permanente al problema fiscal del pas. Esto podra lograrse si existiese la voluntad de retomar el pacto fiscal, que se qued en suspenso desde inicios del ao 2000. Por supuesto, ello implicara una disposicin de su parte a la total transparencia del manejo de los ingresos y gastos, cosa a la que ha sido reacio. En estas circunstancias, la nica poltica que ha gozado del apoyo sustancial del gobierno ha sido la de cohesin social.33 La urgencia de atender las necesidades bsicas de millones de guatemaltecos excluidos de los beneficios del desarrollo es indiscutible. Sin embargo, cuando las evidencias apuntan a que los programas de cohesin social constituyen la plataforma de lanzamiento de la candidatura presidencial de la esposa del actual mandatario, quien a lo largo del 2009 prcticamente efectu una campaa electoral anticipada,34 surge la desconfianza en cuanto a la manipulacin del asistencialismo social gubernamental. Si a lo anterior se suma el manejo discrecional de recursos humanos, tcnicos y financieros, y la abierta intervencin, difundida por el aparato publicitario del gobierno, de la seora de Colom en diversos asuntos de la gestin presidencial, se percibe un diseo de continuidad de los Colom en la conduccin gubernamental, al estilo de lo que est ocurriendo en un pas del cono sur.

III.
3.1.

PODER EJECUTIVO
Composicin y rotacin del gabinete

El sistema de Gobierno de Guatemala es, de acuerdo con la Constitucin Poltica, "republicano, democrtico y representativo". Su forma de Gobierno es presidencialista, aunque mediatizada por mecanismos parlamentarios que confieren al Congreso mayores facultades de control sobre el Ejecutivo y hasta el Judicial.35 Adems, tal como sucede en la mayora de pases latinoamericanos, el rgimen est configurado por el Presidente, un Vicepresidente y un Consejo de Ministros. ste conoce asuntos sometidos a su consideracin por el Presidente, quien lo convoca y preside. Aunque se supone que durante su segundo ao de gestin un gobierno ya ha logrado un relativo nivel de estabilidad en lo que respecta a la composicin de su gabinete ministerial, el del presidente Colom sigui afectado por la falta de compactacin. De los 13 despachos que integran el gabinete ministerial, siete han cambiado por lo menos una vez de ministro; mientras que en el 2008 se produjeron cinco cambios, en el 2009 ocurrieron siete. La cartera ms afectada ha sido la de Gobernacin,

lo que ha incidido en la debilidad de la correspondiente poltica de seguridad.

Anlisis de funcionamiento del gabinete Adems del Consejo de Ministros, el Ejecutivo ha organizado tres gabinetes especializados: el Gabinete Especfico Socioambiental, el Gabinete Especfico del Agua y el Gabinete Especfico de Turismo, creados en el 2008 (en mayo, agosto y octubre, respectivamente). Los tres son presididos por el Vicepresidente de la Repblica. Aunque en los tres est prevista la participacin de la mayora de ministerios, as como de varias secretaras y comisiones presidenciales, no se conocen resultados ni medidas concretas tomadas por los mismos. Asimismo, la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, que entr en vigencia en el 2009, cre el

Consejo Nacional de Seguridad. El mismo est integrado por el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica, los ministros de Relaciones Exteriores, Gobernacin y Defensa Nacional, el Secretario de Inteligencia Estratgica del Estado y el Procurador General de la Nacin. Tampoco se conocen detalles de su funcionamiento. El gobierno de Colom tambin ha promovido el programa "Gobernando con la Gente", especie de "gabinetes mviles", con el que se busca generar espacios de interaccin y dilogo entre ciudadanos, autoridades locales y el Ejecutivo, por medio de encuentros efectuados en las cabeceras de los departamentos del pas. Su propsito es trabajar conjuntamente en la solucin de problemas, necesidades e inquietudes de los ciudadanos para promover la transparencia, gestin pblica, democracia participativa y confianza en las instituciones pblicas. Mientras que en el 2008 se efectuaron cinco encuentros de este tipo, en el 2009 fueron 10, con lo que se ha cubierto el 66% de los 22 departamentos. Al 21 de diciembre del 2009 se haban adquirido 1.214 compromisos.

IV.
4.1.

PODER LEGISLATIVO
Composicin partidaria

El sistema de partidos polticos de Guatemala, como se ha sealado en reiteradas ocasiones, se caracteriza por su debilidad, volatilidad, fragmentacin y caudillismo, as como por su escasa polarizacin ideolgica.36 La inestabilidad y poco desarrollo institucional se reflejan tambin en una dinmica muy intensa de nacimiento y desaparicin de partidos polticos. El caso guatemalteco presenta la situacin ms aguda del istmo en cuanto a la fluidez de su sistema de partidos.37 Actualmente existen veinte partidos polticos (dos se constituyeron recin en el 2008). De los trece que participaron en la contienda electoral del 2007, once consiguieron representacin en el Congreso 2008-12. Asimismo, cuatro celebraron su asamblea nacional bienal en 2008 y nueve en el 2009. Por otra parte, siete agrupaciones ms buscan convertirse en tales y otros seis grupos se estn organizando para los mismos fines. La Ley Electoral y de Partidos Polticos establece que stos tienen que tener presencia en por lo menos 50 municipios (de los 333 existentes) y 12 departamentos (de 22), y contar con un nmero de afiliados equivalente al 0,30% del total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral utilizado en las ltimas elecciones generales. En las efectuadas en septiembre de 2007 estaban inscritos 5.990.029, por lo que el nmero mnimo vigente de afiliados es de 17.970, requisito con el cual, al 31 de diciembre de 2009, cumplan 18 partidos. Al calcular el nmero efectivo de partidos legislativos, 38 en Guatemala se observa un alto nivel de fragmentacin que aument durante el transcurso del perodo legislativo del 2009. Al inicio de la legislatura actual haba cinco partidos efectivos, pero a finales del 2009 este nmero se increment a ocho. Este resultado permite explicar, en parte, por qu es tan difcil implementar polticas en Guatemala, ya que para aprobar una ley se necesita negociar alianzas con numerosas contrapartes.

4.2.

Funcionamiento

La Constitucin Poltica le confiere al Congreso de la Repblica las funciones de representacin popular, control y fiscalizacin del Ejecutivo, y legislacin, siendo adems la sede del debate poltico, entre otras especficas. Estas funciones se ejercen a travs de ocho instancias u rganos del Congreso: el Pleno integrado por los diputados reunidos en nmero suficiente de acuerdo a la ley, la Junta Directiva, la Presidencia, la Comisin Permanente, la Comisin de Derechos Humanos, las comisiones de trabajo, las comisiones extraordinarias y especficas y la Junta de Jefes de Bloque.39 Las funciones administrativas del Organismo Legislativo, a partir de una reforma a su Ley Orgnica aprobada en noviembre del 2008 y en vigencia desde enero del 2009, estn a cargo de un Director General, seleccionado en un concurso de oposicin, y nombrado por la Junta Directiva del Congreso. De igual forma se selecciona a los directores Legislativo, Financiero, Administrativo, de Recursos Humanos, de Auditora Interna, de Protocolo y de Comunicacin Social. En sistemas presidenciales como el guatemalteco, la funcin legislativa resulta compartindose con el Organismo Ejecutivo debido a que ste formula y gestiona iniciativas de leyes e interviene en el proceso legislativo mediante orientaciones trasmitidas al Jefe de Bloque y otros diputados del partido oficial, presentando o retirando enmiendas, entre otras.40 Debido a que ninguno de los partidos ms votados en la ltima contienda, y que lograron el mayor nmero de curules en la presente legislatura, alcanz la mayora absoluta de las mismas, el partido de gobierno igual como ocurri en el perodo anterior (2004-08) tuvo que buscar y establecer plataformas de apoyo que le posibilitasen acuerdos con partidos que le proporcionaran mayor respaldo con el menor desgaste. Con exclusin del Partido Patriota (PP), que es su principal opositor, y la Bancada LDER, la UNE desde un principio ha establecido diversos entendidos, denominados "alianzas" por los medios de comunicacin, con los partidos de mayor peso en el Congreso, como lo son la GANA, FRG y PU (que casualmente son partidos que han ejercido el gobierno del pas), y el bloque Bancada Guatemala, formado de una escisin de la GANA.

Estos, en lugar de efectuar oposicin, han aprovechado la debilidad de la UNE para obtener beneficios para sus partidos y han justificado su apoyo en funcin de garantizar la gobernabilidad.41 Sin embargo, tales "alianzas" no se basaron en una agenda estratgica y programtica comn, de largo alcance, sino que se requirieron negociaciones individuales para cada proyecto; en algunos casos leyes importantes para el Gobierno no consiguieron acuerdos en el Legislativo. Por otro lado, como producto de esas alianzas, el partido de gobierno ha conseguido conservar la presidencia del Legislativo desde el 2008;42 no obstante, a cambio de ese apoyo cada vez se han cedido ms espacios para que los partidos aliados tambin ocupen cargos en la Junta Directiva.

4.3.

Productos y resultados

Como se mencion, a pesar del apoyo de los bloques "aliados", la necesidad de buscar acuerdos para cada proyecto de ley -en la mayora de los casos intervino el Presidente Colom, quien se reuni con jefes de los citados bloques-, sumada a los intentos de los opositores de frenarlos, valindose de tcticas dilatorias (principalmente interpelaciones a ministros), ocasion que la agenda del Congreso se entrampara en ms de una ocasin, o avanzara con lentitud. Iniciativas de inters para el Ejecutivo, como el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2010, o el paquete de modernizacin tributaria, propuesto desde agosto del 2008, no consiguieron ser aprobados, debido a la fuerte oposicin de los bloques PP y LDER. Durante el 2009 se aprobaron cuarenta decretos legislativos, veinte por el procedimiento de urgencia nacional; sin embargo, el balance de trascendencia de estos es poco relevante. De ellos, tan slo seis podran calificarse como muy importantes, en especial para el fortalecimiento del sistema de seguridad y justicia (ver Cuadro 7).

El trabajo del Congreso tambin fue afectado por la alta movilidad de los legisladores, la cual es reflejo de la poca lealtad de estos hacia los partidos que los postularon, a la vez que de la escasa identidad que esas organizaciones logran generar entre sus miembros. Durante la actual legislatura, 54 diputados han abandonado el partido que los postul, ya sea para formar parte de bloques independientes o para incorporarse a otro. Al menos siete de ellos han cambiado de bando en ms de una ocasin.43 Ese fenmeno ha ocurrido tanto en los partidos mayoritarios como en los minoritarios. El partido oficial fue uno de los ms debilitados por tal movilidad, habiendo perdido, en estos dos aos, 18 de sus diputaciones. Adems, la UNE ha enfrentado tensiones que han dificultado los consensos incluso en lo interno de su bancada. Asimismo, han ocurrido tpicos casos de transfuguismo, en los que los diputados poco comprometidos e identificados con el partido que los postul se trasladan a organizaciones que les ofrecen mayores incentivos, entre los que destaca la oportunidad de buscar la reeleccin en el 2011.44 Las interpelaciones a funcionarios fueron la principal herramienta de la oposicin para frenar proyectos de ley promovidos por el Ejecutivo, con los que no estaba de acuerdo. Debido a que el Ejecutivo y el bloque oficial no se acercaron a la oposicin para buscar acuerdos, sta recurri a prolongados interrogatorios, como nico medio para hacer valer su postura y rechazo a tales iniciativas. De tal cuenta, el nmero de interpelaciones y su duracin aument en el 2009. Mientras que en el 2008 fueron tres, en ste se duplicaron. El ministro ms interpelado ha sido el de Finanzas, seguido de los de Gobernacin y Agricultura. El Partido Patriota promovi seis de esas interpelaciones (una

conjuntamente con LDER). Las otras tres fueron impulsadas por ste (ver Cuadro 8).

V.

RELACIN ENTRE LOS PODERES DEL ESTADO

Aunque la Constitucin de la Repblica establece claramente que est prohibida la subordinacin entre los organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en ninguna parte impide que se produzcan cooperacin y coordinacin entre los mismos. Sin embargo, desde la apertura democrtica en 1985 no se ha comprendido adecuadamente la inevitable interdependencia que entre ellos existe. De esa cuenta, son casi inexistentes los espacios de comunicacin y coordinacin entre tales organismos o poderes. No obstante, al suscribirse, en abril del 2009, el "Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la Justicia", los presidentes de los tres organismos del Estado, junto con el Fiscal General, indicaron que "el Estado y sus instituciones tienen la ineludible responsabilidad de garantizar la seguridad y la administracin de justicia, en funcin del bienestar social de la poblacin", con lo cual han sentado un precedente digno de ser imitado en otros momentos. Aparte de esta experiencia, solo se conocen otros dos espacios de coordinacin interinstitucional, en los que participan representantes del Ejecutivo y del Judicial, junto a los de otras entidades pblicas y privadas: la Instancia Coordinadora del Sector Justicia y la Comisin Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia. En todo caso, estos espacios son ms tcnicos que polticos. Al evaluar el efectivo cumplimiento del ANASJ durante el 2009, el Grupo Garante de ste, integrado por el Procurador de los Derechos Humanos, el Rector de la estatal Universidad de San Carlos, el Arzobispo de la Arquidicesis de Guatemala y el presidente de la Alianza Evanglica, seal que nueve meses despus de su suscripcin encontr pocas seales de un verdadero sentido de urgencia en el impulso de las medidas identificadas como estratgicas y prioritarias.45 En este sentido, manifestaron preocupacin porque el ndice de homicidios sigui la escalada observada el ao anterior, por lo que el ao termin como el

ms sangriento de la dcada. En su informe, aseguran que hay debilidades estructurales del Estado para apropiarse de lo pactado, falta de compromiso y ausencia de un liderazgo poltico claro que impulse a fondo el cumplimiento del Acuerdo. Otro de los factores que ha limitado el cumplimiento del Acuerdo, y que confirma la falta de voluntad poltica de diversos actores, tanto de los firmantes y los partidos representados en el Congreso, como de los grupos empresariales que se oponen al establecimiento de nuevos impuestos, es la escasa asignacin de recursos para ejecutar las diversas acciones contempladas en el mismo.46

VI. RELACIN ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

El nico espacio en el que, tericamente cuatro veces al ao, se rene el Presidente de la Repblica, varios de los ministros del gabinete y un alcalde en representacin de cada una de las ocho regiones en que est dividido el pas, es el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Este consejo se reuni una sola vez en el 2009, ocasin durante la cual aprob la poltica de desarrollo rural, la que en todo caso no se ha implemenfado. Adicionalmente, otro espacio de relacionamiento entre el presidente, sus ministros y secretarios con el gobernador y los alcaldes de un departamento, son los gabinetes mviles "Gobernando con la gente". Como se indica en la seccin dedicada al Ejecutivo, en el 2009 se efectuaron 15 encuentros de este tipo, que tienen un alto componente de propaganda gubernamental y de proyeccin de la figura presidencial.

VII. EVALUACIN GENERAL ACERCA DEL FUNCIONAMIENTO Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Al evaluar desde afuera el funcionamiento y la calidad de la democracia en el pas, estudios recientes sealan que sta es la ms dbil de Centroamrica. De acuerdo con el informe "Libertad en el Mundo 2010" de Freedom House, que analiza el grado de respeto de los derechos polticos y las libertades civiles en los pases considerados de conformidad con los principios expresados en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Guatemala tendra un nivel de libertad de 4/7 puntos, por lo que se le considera un pas "parcialmente libre".47 Segn este estudio, durante las ltimas dos dcadas el nivel de libertad en el pas se ha mantenido por debajo del resto de pases centroamericanos, pero en los ltimos aos descendi an ms. La causa principal de tan bajo desempeo sera la falta de efectividad del gobierno en la implementacin de polticas para reducir el crimen y la violencia, garantizando el estado de derecho. Por el otro lado, segn el "Informe 2009" de la Corporacin Latinobarmetro que peridicamente efecta estudios y sondeos entre ciudadanos de todos los pases del rea,48 Guatemala sera el que manifiesta el menor desempeo democrtico y la mayor discriminacin y vulnerabilidad al autoritarismo, comparado con el resto de pases centroamericanos.

Segn tal estudio, los guatemaltecos seran los que manifiestan menor apoyo y satisfaccin con la democracia. Guatemala fue el nico pas centroamericano donde en 2009 menos de la mitad de sus ciudadanos expresaba apoyar la democracia, considerarla capaz de solucionar sus problemas, o ver al Congreso y los partidos polticos como esenciales. Adicionalmente, uno de cada cuatro guatemaltecos se describa a s mismo como parte de un grupo discriminado y en promedio se considera que la mitad de la poblacin es discriminada. Cabe precisar que en el caso de Guatemala dicha discriminacin es principalmente tnica y no de gnero o de preferencia sexual. En cuanto a la orientacin al autoritarismo que los guatemaltecos expresaran, una de cada tres personas habra manifestado estar de acuerdo con que los militares expulsaran al presidente Zelaya de Honduras y estaran de acuerdo con que el gobierno cerrara un medio de comunicacin. Tambin, casi la mitad de la poblacin estara de acuerdo con que los militares removieran al presidente en caso violase la Constitucin de la Repblica y no se opondra a un gobierno militar.

A MANERA DE CONCLUSIN
Al terminar el 2009, la apreciacin general acerca del estado de la democracia guatemalteca es que sta sigue siendo frgil y con tendencia a un mayor deterioro en la medida que no se defina de manera participativa un proyecto de nacin, se concierten e impulsen responsablemente algunas polticas pblicas esenciales y se fortalezca la institucionalidad del Estado. Si en su primer ao de ejercicio (2008) el gobierno del presidente Alvaro Colom, adems de no contar con una mayora parlamentaria estable, ya haba demostrado limitaciones en cuanto a su falta de visin estratgica y conduccin poltica, esas mismas limitaciones para enfrentar la compleja problemtica nacional se confirmaron a lo largo del segundo ao. Este se caracteriz por un precario manejo gubernamental de las diferentes crisis que se presentaron a nivel econmico-financiero, poltico y socioambiental, evidenciando una notoria ausencia de polticas pblicas de largo alcance que promovieran la superacin de las precarias condiciones de desarrollo humano y gobernabilidad. La crisis financiera internacional, cuyos efectos previsibles fueron avisados desde mediados del 2008, tuvo una respuesta tarda de las autoridades gubernamentales, la cual no impidi que la desaceleracin econmica impactara tanto en el empleo, el consumo y la inversin como en los ingresos tributarios, lo que a su vez agrav la situacin de los estratos ms pobres. En cuanto a la crisis poltica desatada en mayo por el asesinato del abogado Rosenberg, que afect seriamente la credibilidad del Presidente y su equipo de colaboradores e hizo tambalear la gobernabilidad por algunos meses, el Presidente se defendi airadamente, confrontando a diferentes sectores de la sociedad y acusando por su parte a la oposicin poltica de estar conspirando contra l y su gobierno. Cuando diversas reas del territorio nacional fueron afectadas en la segunda mitad del 2009 por una sequa provocada por el fenmeno del Nio, que agudiz severamente la situacin de inseguridad alimentaria de

un amplio sector de la poblacin ms pobre, las medidas tomadas por el gobierno fueron principalmente de carcter asistencialista, distando de constituir estrategias de largo plazo para garantizar el derecho a la seguridad alimentaria y nutricional de la poblacin. Por otra parte, el aumento de la criminalidad en el 2009 alcanz niveles alarmantes. La fragilidad de las instituciones pblicas y la debilidad de la fuerza pblica en Guatemala, junto a una aparente falta de capacidad y voluntad poltica del gobierno de hacer frente a este problema nacional, han ocasionado que la inseguridad y el clima de violencia se mantengan en ascenso, favoreciendo el enraizamiento de la corrupcin, del crimen organizado y del narcopoder en diversas entidades del Estado y de la misma sociedad. En general, fuera de los programas de cohesin social a cargo de la esposa del Presidente, que han recibido el decidido y generoso apoyo gubernamental, no fue implementada ninguna poltica pblica en temas prioritarios para el desarrollo del pas. Muy al contrario, el gobierno traslad fondos de los presupuestos de los ministerios de Educacin, Salud y Gobernacin hacia aquellos programas, los cuales segn la opinin de la oposicin poltica y de analistas y columnistas independientes son utilizados como plataforma electoral del partido de gobierno y a favor de la candidatura presidencial de la esposa del Presidente, Sandra Torres. La falta de atencin gubernamental a los temas de seguridad, unida al escndalo desatado alrededor del asesinato de Rosenberg, produjo sin embargo algunos avances en cuanto a la movilizacin y organizacin de importantes sectores sociales, entre stos sobre todo de jvenes, reclamando justicia y rechazando la impunidad. Igualmente se produjo un mayor protagonismo, articulacin e incidencia de organizaciones sociales que trabajan en los mbitos de la seguridad, justicia y derechos humanos. A la par, la comunidad internacional, encarnada por un lado por el grupo de pases amigos de Guatemala y por el otro por la CICIG, se involucr activamente en la lucha contra la impunidad. La confluencia de estos tres factores incidi en que el Congreso aprobara la Ley de Comisiones de Postulacin de candidatos para la eleccin de algunos funcionarios pblicos clave, y que se efectuara, por parte de la respectiva Comisin de Postulacin y del Congreso de la Repblica, un proceso de eleccin ms transparente de los magistrados de las cortes Suprema de Justicia y de Apelaciones. Adems se logr que, bajo la presin de las organizaciones ciudadanas y con el apoyo de la CICIG, el Congreso aprobara, con carcter de urgencia nacional, algunas leyes y reformas necesarias para un ms efectivo combate del crimen organizado. Aunque hubo algunos resultados positivos, el balance del ao cerr con nmeros rojos. En el mbito de la seguridad y la justicia, a pesar de que desde abril est vigente formalmente un acuerdo nacional para el avance en esta materia, la inseguridad y la violencia aumentaron. En el econmico y social, la mayora de indicadores presentaron un decrecimiento, incrementndose el desempleo y pobreza. En el poltico, persisti la dificultad para establecer acuerdos con visin de nacin en el contexto de un dbil sistema partidario y de lites econmicas y sociales con intereses contrapuestos. Como resultado de este complejo cuadro, la

gobernabilidad democrtica del pas sigui erosionndose, lo que no es un buen augurio para el futuro inmediato del pas.

NOTAS
1

Quintana, Magal, et al., 2009. "Desafos a la construccin del Estado y la ciudadana de las mujeres en Guatemala". FRIDE. [en lnea] http://www.fride.org/descarga/DB_Construccion_Estado_Mujeres_Jul09.p df [Consulta: 28-04-10].
2

En un Congreso de 158 integrantes, el partido oficial Unidad Nacional de la Esperanza, que comenz con 51 diputados, solo contaba con 33 al finalizar el ao 2009. Para aprobar una ley ordinaria se requieren 80 votos, mientras que una ley especial requiere 105. Aunque en este ao la UNE perdi siete diputados, atrajo dos de otros partidos, por lo que su saldo neto de prdidas es de 5.
3

Segn una encuesta publicada en El Peridico, el 15.02.10, la crisis ocasionada por la muerte de Rosenberg hizo decaer la imagen del presidente. Ver: http://www.elperiodico.com.gt/es/20100215/pais/137724/ [Consulta 2605-10].
4

En enero del 2010, la CICIG dio a conocer las evidencias que se recolectaron en ocho meses de investigacin. De acuerdo con stas, Rosenberg plane de forma detallada su muerte, disfrazndola de un crimen contra un extorsionista.
5

Aunque inicialmente las demandas de estos grupos era justicia en el caso de Rosenberg, poco a poco fueron definiendo una agenda ms amplia, que inclua acciones para el fortalecimiento de la seguridad y el sistema de justicia.
6

Se trata de las leyes para el Fortalecimiento de la Persecucin Penal, de Competencia Penal en Procesos de Mayor Riesgo y reformas a la Ley contra la Delincuencia Organizada, con las que se cre la figura del colaborador eficaz, que ofrece rebajar las penas a quienes colaboren con informacin que permita identificar a cabecillas del crimen organizado. Estas ltimas reformas sirvieron como herramienta en la investigacin para identificar a los autores intelectuales del crimen contra Rosenberg, luego de que en septiembre se capturara a once acusados de ser los autores materiales del mismo.
7

En noviembre, siete agentes de la Polica fueron detenidos por su presunta vinculacin con el robo de cargamentos de droga. Con ello, se detect una estructura criminal dirigida por el ex director de esa institucin, Porfirio Prez Paniagua, capturado el 28 de agosto, acusado de haber participado en el robo de US$ 350 mil en un operativo en Chimaltenango. Segn las investigaciones, tambin el subdirector de Operaciones de la Polica, Hctor David Castellanos Soto, quien est prfugo de la justicia, sera parte de la citada estructura criminal, al igual que Orlando Evangelista Villatoro, ex jefe de la Divisin Especializada en Investigaciones Criminales, quien est en prisin desde el 18 de agosto

por asociacin ilcita, conspiracin, comercio, trfico y almacenamiento ilcito y asociaciones delictivas.
8

El ministro de Gobernacin, Ral Velsquez, quien asumi el cargo el 9 de julio en sustitucin de Salvador Gndara, quien renunci ese da , afirm en una entrevista publicada por Siglo XXI, el 16 de septiembre, que ninguno de sus antecesores puso en marcha el plan de gobierno de la UNE, en cuanto a seguridad. Reconoci que, en cambio, esos ministros improvisaron sus planes de trabajo.
9

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2008. "Amrica Latina y el Caribe frente al nuevo escenario econmico internacional", [en lnea] http://www.eclac.org/publicaciones/xml/1/33251/2008-422-SES.32Escenariointernacional-WEB.pdf [Consulta: 28-04-10].
10

Gobierno de Guatemala. 2009. Programa Nacional de Emergencia y Recuperacin Econmica [en lnea] http://www.minex.gob.gt/index.php? option=com_remository&ltemid=115&func=download&id=120&chk=7564 d421c54ea633325911b14895474b&no_html=l&fname=Programa+Nacion al+de+Emergencia+y+Recuperaci%F 3n+Econ%F3mica.pdf [Consulta: 28-04-10].
11

Gobierno de Guatemala. 2010. "Segundo ao de Gobierno. Juntos lo estamos logrando". [En lnea http://www.guatemala.gob.gt/docs/1265.pdf [Consulta: 20-4-2010].
12

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2009. "Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2009, seccin Guatemala". [En lnea] http://www.pnud.org.sv/2007/component/option,com_docman/ task,doc_download/gid,944/Itemid,56/ [Consulta: 20-4-2010].
13

Gobierno de Guatemala. 2010. "Segundo ao de Gobierno. Juntos lo estamos logrando". [En lnea] http://www.guatemala.gob.gt/docs/1265.pdf [Consulta: 20-4-2010].
14

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2010. "Evaluacin anual de la actividad econmica del 2009 y perspectivas para 2010". [En lnea] http://www.kas.de/wf/doc/kas_18762-1522-4-30.pdf? 100203013953 [Consulta: 20-4-2010].
15

Ibdem.

16

Estimacin de acuerdo a datos del Banco de Guatemala. [En lnea] www.banguat.gob.gt [Consulta: 20-4-2010].
17

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2010. "Evaluacin anual de la actividad econmica del 2009 y perspectivas para 2010". [En lnea] http://www.kas.de/guatemala/es/publications/18762/ [Consulta: 20-4-2010].
18

PNUD. 2009. Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central 2009-2010.

19

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). 2010. "Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su Oficina en Guatemala". [En lnea] http://www.oacnudh.org.gt/actualizacion2010/UPLOAD/InformeAnual200 9(esp).pdf [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ]
20

Consejo de Cohesin Social (CCS). 2010. "Consejo de Cohesin Social". [En lnea] http://www.cohesionsocial.gob.gt/ [Consulta: 20-42010].
21

1) Mi Familia Progresa, 2) Escuelas Abiertas, 3) Bolsa Solidaria, 4) Comedores Solidarios, 5) Bolsa Rural Temporal Solidaria, 6) Agua Fuente de Paz, 7) Becas Solidarias, 8) Todos juntos, ya, 9) Todos juntos por el Lago de Atitln. Adems, se cre el Consejo de Cohesin Urbano como un concepto de coordinacin institucional destinado a satisfacer necesidades de pobladores del rea urbana en estado de pobreza y extrema pobreza.
22

A pesar de los altos niveles de criminalidad y de los reclamos sociales por mayor seguridad, en los dos ltimos aos el Ministerio de Gobernacin transfiri Q 652 millones (Q 424,9 provenientes de la Polica Nacional Civil) a estos programas. Equipo de Investigacin de El Peridico. 2009. "Gobierno traslada en 15 das Q 98 millones a Cohesin Social". [En lnea] http://www.elperiodico.com.gt/es/20091228/pais/130252 [Consulta: 204-2010].
23

Roxana Baldetti, jefa de bloque del Partido Patriota, asegur que los programas de Cohesin Social "no son una ayuda para los ms pobres, sino una plataforma poltica para 2011". En: http://www.elperiodico.com.gt/es/20090219/pais/91531. El propio Gobierno ha efectuado mediciones acerca de la popularidad de la primera dama y la posibilidad de su candidatura presidencial. Ver: http://www.elperiodico.com.gt/es/20100216/ pais/137922/ [Consulta: 26-05-2010].
24

Aunque el nmero absoluto de muertes vara de acuerdo a distintos informes, segn la definicin de muerte violenta que adopten, la proporcin del incremento es consistente.
25

United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). 2010. "Global homicide rates stable or decreasing, new UNODC report says". [En lnea] http://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2010/February/globalhomicide-rates-stable-or-decreasing-new-unodc-report-says.html [Consulta: 20-4-2010].
26

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 2009. "Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central 20092010". [En lnea] http://www.pnud.org.sv/2007/component/option,com_docman/ task,doc_download/gid,944/Itemid,56/ [Consulta: 20-4-2010].
27

El corredor seco comprende poblaciones de los departamentos de Quiche, Baja Verapaz, Chiquimula, Zacapa, El Progreso, Jutiapa y Jalapa, donde el 70% de la poblacin rural vive en condiciones de pobreza (con excepcin de Quiche, en donde la pobreza alcanza el 60%). Estrategia y

Negocios. 2010. "Corredor seco podra estar en problemas". [En lnea] http://estrategiaynegocios.net/vernoticia.aspx?option=70561 [Consulta: 20-4-2010].
28

Food and Agriculture Organization (FAO). 2009. "El rostro humano del Hambre. Tercer informe del Procurador de los Derechos Humanos en seguimiento a la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional del Gobierno de Guatemala". [En lnea] http://www.pdh.org.gt/index.php? option=com_phocadownload&view=category&id=5 [Consulta: 20-42010].
29

Este proceso, que en principio estaba previsto que concluyera en el tercer trimestre del ao, fue afectado por el golpe de Estado que se produjo en Honduras a fines de junio. Como el resto de gobiernos centroamericanos y la UE no reconocieron a las nuevas autoridades de dicho pas, las negociaciones se estancaron durante la segunda mitad del ao.
30

Casas-Zamora, Kevin. 2009. "'Guatemalastn': Cmo evitar el fracaso de un Estado". The Brookings Institution. [En lnea] http://www.brookings.edu/opinions/2009/0522_guatemala_casaszamora. aspx?sc_lang=es [Consulta: 20-4-2010].
31

El acuerdo de creacin de CICIG, suscrito entre la Secretara General de la ONU y el gobierno de Guatemala, por un perodo de 2 aos, entr en vigor en septiembre de 2007, pero la Comisin emprendi oficialmente sus labores en enero del 2008. Inicialmente cont con el apoyo de 15 pases. En el 2009 fueron 28, adems de diversos organismos regionales e internacionales. En el 2009 el gobierno gestion y suscribi una prrroga del mandato de la CICIG por dos aos ms, la que fue ratificada por el Congreso de la Repblica en julio. En septiembre, el Secretario General de la ONU confirm al fiscal espaol Carlos Castresana como comisionado de la CICIG. En octubre, 70 pases ratificaron en la Asamblea General de la ONU el respaldo a esa Comisin.
32

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2009. "Anlisis Mensual, febrero 2009. Manifiesto del Foro Guatemala" y "Anlisis Mensual, julio 2009. Llamamiento de la Convocatoria Ciudadana para el fortalecimiento del sistema de justicia y la lucha contra la impunidad". [En lnea] http://www.asies.org.gt/analisis %20mensual/2009/analisis02-2009.pdf y http://www.asies.org.gt/analisis %20mensual/2009/analisis07-2009.pdf [Consulta: 20-4-2010].
33

Segn se indica en el informe presidencial correspondiente al 2009, solo al Programa "Mi Familia Progresa", que en este ao cubri 143 municipios (de 333), entre ellos los ms pobres del pas, en 11 departamentos, con alrededor de 2,5 millones de personas beneficiadas (470 mil familias), se le asignaron alrededor de US$ 100 millones. Gobierno de Guatemala. 2010. "Segundo ao de Gobierno. Juntos lo estamos logrando". [En lnea] http://www.guatemala.gob.gt/docs/1265.pdf [Consulta: 20-4-2010].
34

Como asegura el columnista Alejandro Baldizn, en su columna "(re)Eleccin de Torres", publicada en El Peridico, el 14.07.09. Ver: http://www.elperiodico.com.gt/es/20090714/opinion/106826. Ver

tambin la columna de Juan Luis Font "La candidata", publicada el 08.05.09. En:http://www.elperiodico.com.gt/es/20090508/opinion/100081 [Consulta: 26-5-2010].
35

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2007. "Partidos Polticos, Congreso y gobernabilidad democrtica: Lecciones aprendidas y desafos". [En lnea] http://www.asies.org.gt/MEMORIA %20DE%20PP2007.pdf [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ]
36

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2008. "Reformas a la Ley Electoral y desarrollo institucional de los Partidos Polticos en Guatemala". Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Polticos. XXIV sesin anual. Guatemala. [ Links ]
37

Rojas Bolaos, Manuel. 2005. "Sistemas de partidos y crisis de representacin en Centroamrica". [En lnea] http://www.flacso.or.cr/fileadmin/documentos/FLACSO/PARTIDOSCAMAN UEL.pdf [Consulta: 20-4-2010].
38

Se calcula tomando el inverso de la suma de los cuadrados de la proporcin de los escaos correspondiente a todos los partidos. Laakso, Markku y Rein Taagepera. 1979. "Effective Number of Parties: A Measure with Application to Western Europe".
39

Pueden constituirse en bloque legislativo los diputados pertenecientes a un mismo partido poltico de los que alcanzaron representacin en la ltima eleccin, y que mantengan su calidad de tales de conformidad con la ley. Asimismo, pueden hacerlo once o ms diputados independientes. No obstante, ningn diputado est obligado a pertenecer a un bloque legislativo, ni tampoco puede pertenecer a ms de uno al mismo tiempo.
40

Blanco, Ligia y Susan Batres. 2008. "El Congreso de la Repblica de Guatemala: estructura y funcionamiento". ASIES. [En lnea] http://www.asies.org.gt/revista%20asies/2008/REVISTA%203-2008.pdf [Consulta: 20-4-2010].
41

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2009. "Partidos Polticos de Guatemala: presente y futuro". [En lnea] http://www.asies.org.gt/MEMORIA%20PP2009%20ASIES.pdf [Consulta: 20-4-2010].
42

No obstante, durante el 2008 la presidencia de ese organismo qued en manos del eferregista Arstides Crespo, quien era el primer vicepresidente, luego de que Eduardo Meyer renunciara a la UNE y dejara el cargo en la Junta Directiva debido a su responsabilidad en la inversin anmala de Q 82,8 millones de los ahorros del Congreso en una casa de bolsa.
43

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2009. "Partidos Polticos de Guatemala: presente y futuro". [En lnea] http://www.asies.org.gt/MEMORIA%20PP2009%20ASIES.pdf [Consulta: 20-4-2010].
44

Ibd.

45

Procurador de los Derechos Humanos (PDH). 2010. "Grupo Garante, Primer informe sobre el Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la Justicia". [En lnea] http://www.usac.edu.gt/~ipn/documentos/JusticiaINFORMEACUERDONACIONALSEGURIDADYJUSTICIAENERO2010.pdf [Consulta: 20-4-2010].
46

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2009. "Carta Informativa Semanal N 42. Guatemala: 26 de octubre al 1 de noviembre del 2009". [En lnea] http://www.asies.org.gt/cartainformativa/2009/carta42-2009.pdf [Consulta: 20-4-2010].
47

A cada Estado se le asigna un punteo de 1 a 7, donde 1 representa el mayor nivel de libertad. Para que un pas sea considerado libre debe tener un punteo promedio igual o menor a los 2,5 puntos; se considera no libre si su punteo promedio alcanza o supera los 5,5; entre estos parmetros se encuentra la categora de parcialmente libre. Fuente: Freedom House. 2010. "Freedom in the World 2010". [En lnea] http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=505 [Consulta: 20-42010].
48

Coorporacin Latinobarmetro. 2010. "Informe 2009". [En lnea] http://www.latinobarometro.org/ [Consulta: 20-4-2010].

REFERENCIAS
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). 2010. "Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su Oficina en Guatemala". [En lnea] http://www.oacnudh.org.gt/actualizacion2010/UPLOAD/InformeAnual200 9(esp).pdf. [Consulta: 20-4-2010]. Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2007. "Partidos Polticos, Congreso y gobernabilidad democrtica: Lecciones aprendidas y desafos". [En lnea] http://www.asies.org.gt/MEMORIA%20DE %20PP2007.pdf. [Consulta: 20-4-2010]. Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2008. "Reformas a la Ley Electoral y desarrollo institucional de los Partidos Polticos en Guatemala". Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Polticos. XXIV sesin anual. Guatemala. Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2009. Anlisis Mensual, febrero 2009. "Manifiesto del Foro Guatemala" y Anlisis Mensual, julio 2009. "Llamamiento de la Convocatoria Ciudadana para el fortalecimiento del sistema de justicia y la lucha contra la impunidad". [En lnea] http://www.asies.org.gt/analisis%20mensual/2009/analisis022009.pdf y http://www.asies.org.gt/analisis%20mensual/2009/analisis072009.pdf. [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ] Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2009. "Carta Informativa Semanal N 42. Guatemala: 26 de octubre al 1 de noviembre

del 2009". [En lnea] http://www.asies.org.gt/cartainformativa/2009/carta42-2009.pdf. [Consulta: 20-4-2010].

[ Links ]

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2009. "Partidos Polticos de Guatemala: presente y futuro". [En lnea] http://www.asies.org.gt/MEMORIA%20PP2009%20ASIES.pdf. [Consulta: 204-2010]. [ Links ] Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). 2010. "Evaluacin anual de la actividad econmica del 2009 y perspectivas para 2010". [En lnea] http://www.asies.org.gt/evaluacion-economica/Evaluaci %F3n%20anual%202009%20y%20perspectivas%202010.pdf. [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ] Baldizn, Alejandro en El Peridico. 2009. "(re)Eleccin de Torres". [En lnea] http://www.elperiodico.com.gt/es/20090714/opinion/106826. [Consulta: 26-05-2010]. [ Links ] Blanco, Ligia y Susan Batres. 2008. "El Congreso de la Repblica de Guatemala: estructura y funcionamiento". ASIES. [En lnea] http://www.asies.org.gt/revista%20asies/2008/REVISTA%203-2008.pdf . [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ] Casas-Zamora, Kevin. 2009. "'Guatemalastn': Cmo evitar el fracaso de un Estado". The Brookings Institution. [En lnea] http://www.brookings.edu/opinions/2009/0522_guatemala_casaszamora. aspx?sc_lang=es. [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2008. "Amrica Latina y el Caribe frente al nuevo escenario econmico internacional", [en lnea] http://www.eclac.org/publicaciones/xml/1/33251/2008-422-SES.32Escenariointernacional-WEB.pdf. [Consulta: 28-04-10]. [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2009. "Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2009, seccin Guatemala". [En lnea] http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2009/04537.pdf. [Consulta: 20-42010]. [ Links ] Consejo de Cohesin Social (CCS). 2010. "Consejo de Cohesin Social". [En lnea] http://www.cohesionsocial.gob.gt/. [Consulta: 20-4-2010].
[ Links ]

Corporacin Latinobarmetro. 2010. "Informe 2009". [En lnea] http://www.latinobarometro.org/.[Consulta: 20-4-2010]. [ Links ] Equipo de Investigacin de El Peridico. 2009. "Gobierno traslada en 15 das Q98 millones a Cohesin Social". [En lnea] http://www.elperiodico.com.gt/es/20091228/pais/130252. [Consulta: 204-2010]. [ Links ] Estrategia y Negocios. 2010. "Corredor seco podra estar en problemas". [En lnea] http://estrategiaynegocios.net/vernoticia.aspx?option=70561. [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ]

Font, Juan Luis en El Peridico. 2009. "La candidata". [En lnea] http://www.elperiodico.com.gt/es/20090508/opinion/100081. [Consulta: 26-05-2010]. [ Links ] FreedomHouse. 2010. "Freedomin the World 2010". [Enlnea] http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=505. [Consulta: 20-42010]. Gobierno de Guatemala. 2009. [ Links ] [ Links ] Gobierno de Guatemala. 2010. "Segundo ao de Gobierno. Juntos lo estamos logrando". [En lnea] http://www.guatemala.gob.gt/docs/1265.pdf. [Consulta: 204-2010].
[ Links ]

Laakso, Markku, y Rein Taagepera. 1979. "Effective Number of Parties: A Measure with Application to Western Europe". [ Links ] Palma, Claudia en El Peridico. 2010. "UNE: Sandra 20%, Prez 21%; PP: Sandra 9.1 %, Prez 52 %". [En lnea] http://www.elperiodico.com.gt/es/20100216/pais/137922/. [Consulta: 26-05-2010]. [ Links ] Prez, Alejandro en El Peridico. 2009. "Mi Familia Aprende, un programa destinado a la formacin de adultos". [En lnea] http://www.elperiodico.com.gt/es/20090219/pais/91531. [Consulta: 2605-2010]. [ Links ] Procurador de los Derechos Humanos (PDH). 2009. "El rostro humano del Hambre. Tercer informe del Procurador de los Derechos Humanos en seguimiento a la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional del Gobierno de Guatemala". [En lnea] http://www.pdh.org.gt/index.php?option=com_phocadownload & view=category & id=5. [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ] Procurador de los Derechos Humanos (PDH). 2010. "Grupo Garante, Primer informe sobre el Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la Justicia". [En lnea] http://www.usac.edu.gt/~ipn/documentos/JusticiaINFORMEACUERDONACIONALSEGURIDADYJUSTICIAENERO2010.pdf. [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 2009. "Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central 2009-2010". [En lnea] http://www.pnud.org.sv/2007/index2.php?option=com_content & do_pdf=1 & id=425 [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ] Quintana, Magal, et al. 2009. "Desafos a la construccin del Estado y la ciudadana de las mujeres en Guatemala". FRIDE. [en lnea] http://www.fride.org/descarga/DB_Construccion_Estado_Mujeres_Jul09.p df. [Consulta: 28-04-10]. [ Links ] Rojas Bolaos, Manuel. 2005. "Sistemas de partidos y crisis de representacin en Centroamrica". [En lnea] http://www.flacso.or.cr/fileadmin/documentos/FLACSO/PARTIDOSCAMAN UEL.pdf. [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ]

United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). 2010. "Global homicide rates stable or decreasing, newUNODC reportsays". [Enlnea] http://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2010/February/globalhomicide-rates-stable-or-decreasing-new-unodc-report-says.html. [Consulta: 20-4-2010]. [ Links ]

Karin Erbsen de Maldonado, Licenciada en Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad Rafael Landvar, Directora del Instituto Centroamericano de Estudios Polticos, INCEP (1986-96), Coordinadora del Departamento de Investigaciones Sociopoliticas de la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales, ASIES (2000 al presente). Marco Antonio Barahona, Egresado de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de San Carlos, consultor y analista poltico del INCEP (1986-99) y de ASIES (2000 al presente). En esta entidad coordina el Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Polticos y la Monografa de Partidos Polticos de Guatemala. Con la colaboracin de Ana Luca Blas y Javier Brolo, analistas del Departamento de Investigaciones Sociopoliticas de la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales de Guatemala.

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 2 / 2010 / 297 - 317 ARTCULOS

ECUADOR: EL NUEVO SISTEMA POLTICO EN FUNCIONAMIENTO

Ecuador: New Political System Into Operation

SIMN PACHANO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, Ecuador

RESUMEN La vigencia de la nueva Constitucin y la eleccin de nuevas autoridades deban llevar al cierre definitivo de una larga etapa de inestabilidad poltica en Ecuador. El fuerte apoyo obtenido por el presidente Correa a lo largo de su gestin y su reeleccin en primera vuelta podan interpretarse como signos positivos para alcanzar esos objetivos. Sin embargo, tres aspectos aparecen como obstculos para la instauracin plena de un

nuevo orden que garantice la gobernabilidad y la estabilidad en un contexto de avances en la representacin y la participacin. Primero, la permanencia de los aspectos ms negativos del diseo institucional, que no fueron parte de la reforma constitucional. Segundo, el liderazgo personal y hegemnico del Presidente que acta como obstculo para la institucionalizacin del proceso. Tercero, la concepcin de ste como una revolucin, que incentiva la polarizacin y alimenta el juego de ganadores y perdedores absolutos. Palabras clave: Ecuador, Constitucin, Presidente Correa, elecciones.

ABSTRACT The validity of the new Constitution and election of new state authorities should lead to the definitive closure of a long period of political instability in Ecuador. The strong support received by President Correa during his administration and his reelection in the first round could be interpreted as positive signs for achieving those goals. However, three aspects appear to be obstacles to the fully establishment of a new order able to ensure good govenance and stability, in a context where progress has been made as to popular representation and participation. First, the permanence of negative aspects of institutional design that were not made part of the constitutional reform. Second, hegemonic leadership by the President, which serves as an obstacle to the institutionalization of the process. Third, the notion of the process as a revolution, which encourages polarization and feeds a game of absolute winners and losers. Key words: Ecuador, Constitution, President Correa, elections.

I. CRONOLOGA DE LOS EVENTOS MS IMPORTANTES DE 2009

1. Coyuntura poltica y social

En el ao 2009 deba concluir el proceso de reforma poltica iniciado dos aos antes. En su discurso de posesin, en enero de 2007, el presidente Rafael Correa reiter su decisin de convocar a una Asamblea Constituyente para realizar una profunda reforma del sistema poltico ecuatoriano. En noviembre de 2008 se aprob, mediante referndum, la Constitucin elaborada por la Asamblea Constituyente que previamente fue convocada por medio de otro referndum. La conclusin de ese proceso deba materializarse en tres hitos: a) vigencia plena de la nueva Constitucin; b) realizacin de las elecciones presidenciales, legislativas y de organismos subnacionales; c) expedicin de un conjunto de leyes que dara forma final al diseo institucional.1 Con ello se buscaba poner fin al ciclo de inestabilidad que afect a Ecuador desde mediados de la dcada de los noventa.2 Con la Constitucin ya en vigencia, en abril de 2009 se realizaron las elecciones generales para elegir presidente y vicepresidente de la Repblica, 124 asamblestas (legisladores), 23 prefectos y viceprefectos provinciales, 221 alcaldes municipales, 1.039 concejales urbanos, 542 concejales rurales y 5 diputados para el Parlamento Andino. Por tanto, se

renovaban todos los cargos de eleccin popular y se dio inicio al que, segn las disposiciones acerca de la reeleccin, sera considerado como el primer perodo de gestin de cada una de las autoridades.3 Como se ver en la segunda seccin, los resultados de esta eleccin mantuvieron y profundizaron la tendencia de transformacin integral del sistema de partidos que vena manifestndose por lo menos desde el ao 2002. Asimismo, en sta se rompi la tradicin imperante desde 1979 de la necesidad de ir a una segunda vuelta para definir la eleccin presidencial. Las leyes que deban aprobarse estn definidas por la Constitucin (en su primera disposicin transitoria), de manera que constituan un mandato obligatorio para la Asamblea Nacional. Entre estas se incluan las que regiran a algunos organismos del sector pblico (Corte Constitucional, Defensora Pblica), adems de las que se orientaban a la ejecucin de polticas pblicas (como las de regulacin de los recursos hdricos, educacin, cultura, deporte, registro de datos, registro civil), as como otras que estaban dirigidas a dar forma a las nuevas instituciones y procedimientos que se introdujeron con el nuevo marco jurdico (como las de comunicacin, descentralizacin territorial, participacin ciudadana). Con la aprobacin de las leyes y la eleccin de nuevas autoridades deba iniciarse la segunda fase de la revolucin ciudadana propuesta por Rafael Correa desde la campaa electoral e iniciada en su primer mandato (2007-2009). Esta nueva fase deba orientarse bsicamente hacia la institucionalizacion del proceso, en el que la nueva Constitucin se convertira en el elemento sobre el cual descansara un nuevo orden poltico, econmico, social y cultural.4 Pero, en sentido contrario a estos objetivos, y ms bien siguiendo las pautas tradicionales de la poltica ecuatoriana de los quince aos previos, el da que entr en vigencia fue objeto de la primera violacin cuando el Tribunal Constitucional -nombrado por la Asamblea Constituyente dentro de lo establecido por la anterior Constitucin- se arrog las funciones que en la nueva Carta poltica corresponden a la Corte Constitucional. Ese paso inicial fue seguido posteriormente por otros similares, tanto en el procesamiento de leyes como en las acciones desplegadas desde el Ejecutivo. Se cumpla as la observacin de varios acadmicos acerca de la permanencia de las viejas prcticas polticas dentro de los nuevos moldes institucionales (Basabe, 2009; Meja y Polga, 2010). El factor fundamental para la instauracin del nuevo ordenamiento era el apoyo masivo de la poblacin a la gestin gubernamental. Las cifras favorables obtenidas en las encuestas fueron ratificadas en la reeleccin del presidente en la primera vuelta, lo que le otorg una legitimidad de origen que se constituy en su principal soporte.5 Sin embargo, no ocurri lo mismo en la eleccin de legisladores para la Asamblea Nacional, en la que Alianza Pas perdi la mayora absoluta que haba tenido en la Asamblea Constituyente y, adicionalmente, reaparecieron indicios de la fragmentacin que fue caracterstica en la representacin poltica ecuatoriana desde el inicio del perodo democrtico. Pero, a diferencia de lo que sucedi bajo gobiernos anteriores, en esta ocasin no se estructur una oposicin que lograra capitalizar esos resultados. La casi total desaparicin de los partidos polticos, el reflujo de los movimientos sociales, la ausencia de actores polticos con capacidad para formular propuestas alternativas y la desarticulacin del espacio nacional como la arena poltica central (una de cuyas expresiones es la presencia de un alto nmero de movimientos provinciales entre las bancadas legislativas)

fueron factores que contribuyeron a moderar el efecto del descenso relativo del gobierno.6 Paralelamente, a lo largo del ao se produjeron algunas movilizaciones sociales que significaron un quiebre con respecto a los dos primeros aos de gestin de Rafael Correa. En efecto, la desmovilizacin de los grupos sociales que haban sido protagonistas centrales de la poltica nacional en las dos dcadas anteriores fue la caracterstica de esa primera fase. El acceso de fuerzas de izquierda al gobierno por primera ocasin en el perodo democrtico, su discurso radical y la calificacin del proceso como la revolucin ciudadana, fueron los factores determinantes del retroceso de las formas de accin colectiva que caracterizaron a la poltica ecuatoriana. La apropiacin, por parte del gobierno, de las reivindicaciones tradicionalmente impulsadas por estos sectores tuvo mucha importancia en ese sentido. Pero tambin fue importante el desinters del gobierno en buscar apoyo en ellos y, en contrapartida, el impulso a una prctica poltica que colocaba a los movimientos sociales en la disyuntiva de adherirse al gobierno o ser calificados como parte de la oposicin o, ms an, de haberse situado en la derecha. Sin embargo, en diversos momentos del ao hubo signos de cambio en este aspecto. De manera especial, la decisin del gobierno en dos reas de polticas pblicas marc un quiebre que puede considerarse como el inicio de una nueva etapa en la relacin con los movimientos sociales. Por un lado, el intento de impulsar una profunda reforma educativa provoc la reaccin de la Unin Nacional de Educadores el sindicato de los maestros de la educacin pblica, en tanto que el envo de una ley de recursos hdricos tuvo el mismo efecto sobre las organizaciones indgenas. Los maestros mantuvieron movilizaciones por ms de nueve meses, hasta que al finalizar el ao obligaron al gobierno a llegar a un acuerdo que les resultaba claramente favorable a ellos.7 Por su parte, la CONAIE, que agrupa a las principales organizaciones indgenas del pas, convoc a una movilizacin de alcance nacional y con ello dio muestras de comenzar a salir de la crisis en la que vivi durante los ltimos diez aos. Por primera vez en sus casi tres aos de gestin, el gobierno debi hacer frente a grupos sociales organizados que impugnaban sus polticas y sobre todo que mostraban capacidad de movilizacin. La muerte de un indgena amaznico en un pas en donde este tipo de conflictos se ha resuelto tradicionalmente sin violencia dej sin sustento a la posicin intransigente en que se haba colocado el gobierno y lo oblig a abrir el dilogo. Pero, en ste mostr serias limitaciones, expresadas especialmente en la nula apertura para aceptar los planeamientos de las organizaciones sociales y en el subsecuente intento de debilitarlas. 8 La calificacin de estos grupos como conspiradores y contrarrevolucionarios, as como los reiterados intentos de minimizar su peso, su capacidad de movilizacin e incluso de negar su legitimidad, fueron demostraciones de la ausencia de preparacin para una situacin en la que las impugnaciones venan desde la izquierda y desde los sectores ms pobres. No tena frente a l a los grupos minsculos y fragmentados de la oposicin parlamentaria, sino a las organizaciones sociales que haban sido protagonistas centrales de la poltica nacional a lo largo de todo el perodo democrtico. Su conviccin de que esos sectores indgenas, pobres, izquierda estn directamente representados en el gobierno y que por tanto no es posible ni se justifica su protesta, es uno de los elementos que explican la reaccin llena de

errores, en la que se mezcl indistintamente autoritarismo con paternalismo.9 Tres conflictos adicionales afectaron al gobierno. El uno gir en torno al proyecto de ley de comunicacin que present a la Asamblea, en el que constaban algunos artculos que fueron considerados por varios sectores como atentatorios a la libertad de expresin. De manera especial, se cuestion el contenido de un artculo que estableca la censura previa y de otro que llevaba a la conformacin de un consejo de control de los medios de comunicacin en el que tendra mayora el Ejecutivo. Se abri as un conflicto que no ha concluido y que abon al enfrentamiento que el Presidente ha mantenido desde el inicio de su primer mandato con los medios de comunicacin.10 Paralelamente, el Consejo Nacional de Radio y Televisin abri tres procesos en contra de un canal de televisin (Teleamazonas), que llev hasta su clausura temporal, por tres das, en diciembre.11 El segundo conflicto surgi cuando el Presidente cuestion al equipo gubernamental, encabezado por su canciller, que negociaba con diversos pases la entrega de una compensacin econmica a cambio de mantener sin explotar un campo petrolero situado dentro de un rea de gran biodiversidad.12 El cuestionamiento realizado en su programa semanal de radio y televisin sin tratamiento previo en el gabinete provoc la salida del canciller, el desmantelamiento del equipo tcnico-poltico y el estancamiento de las negociaciones.

Ademas, marco la profundizacion de las diferencias que venan arrastrndose desde la Asamblea Constituyente, con los sectores de izquierda dentro de Alianza Pas.13 Con ello, ganaron espacio los otros grupos que integran el gobierno, especialmente quienes han llegado a sus cargos por la amistad con el Presidente y los que provienen de una trayectoria ms tcnica que poltica o ideolgica. El tercer problema se present en el mes de junio, cuando un medio de comunicacin dio a conocer que el hermano del Presidente mantena contratos con el Estado por un monto cercano a los cien millones de dlares.14 Este episodio afect al gobierno en uno de los aspectos ms sensibles, ya que pona en duda su proclama de luchar contra la corrupcin, ms an cuando ocurra en el entorno familiar del Presidente. Pero, a pesar de que la opinin pblica expresada en los medios de comunicacin fue abiertamente crtica con la reaccin presidencial, no ocurri lo mismo con el apoyo expresado en encuestas que se mantuvo prcticamente inalterado (Serviquanti-Habitus, 2009). 2. Coyuntura econmica

En el campo econmico, el ao 2009 continu la tendencia establecida en el ao anterior, con bajos ndices de crecimiento e inversin. El crecimiento de la economa fue negativo, de -0,6%, constituyndose en el tercer ao consecutivo de decrecimiento (BCE, 2010).15Por consiguiente, ese deficiente desempeo no puede ser atribuido en su totalidad o exclusivamente a la crisis econmica mundial. Esta influy, sin duda, pero no puede ser considerada como la causa del bajo crecimiento que, en trminos de producto por habitante (PIB per cpita), signific un descenso

desde US$ 3.961 en el ao 2008 a US$ 3.669 en el ao 2009, equivalente a -7,4% (BCE, 2010). Es probable que las causas ltimas se encuentren en las medidas tomadas para impulsar el cambio del modelo econmico, que ha sido la propuesta del gobierno desde la campaa electoral y que se ha traducido en una mayor y decisiva presencia estatal en la economa. El incremento del gasto pblico, especialmente en reas como infraestructura vial, educacin y salud, ha sido visto por algunos economistas como una de las explicaciones de ese comportamiento de las variables econmicas (Oleas, 2009:4). Por otra parte, el gobierno logr una reduccin significativa de la deuda externa, aunque el procedimiento utilizado plante fuertes riesgos que an no han sido despejados en su totalidad. En lugar de una negociacin con los portadores de los bonos, declar unilateralmente el desconocimiento de un tramo de la deuda, que sumaba aproximadamente US$ 3.000 millones.16 De esta manera, la deuda pblica externa baj a US$ 7.364 en el ao 2009, despus de que haba sido de US$ 10.605 en el ao 2007 y de US$ 10.028 en el ao 2008. Esto coloc a la deuda pblica externa en el 14,3% del PIB, despus de haber representado el 23,2% y el 18,3%, en 2007 y 2008, respectivamente. Por tanto, la negociacin del gobierno acentu la tendencia al descenso del peso de la deuda externa y, aunque la interna se mantuvo en niveles que bordean los tres mil millones de dlares, alivi sustancialmente la presin sobre el presupuesto del Estado y en general sobre la economa. Pero, hacia los ltimos meses del ao se hizo evidente que esas decisiones tuvieron efectos negativos, especialmente por el cierre de las fuentes de financiamiento externo, por lo que el gobierno debi acudir a un prstamo muy oneroso por parte de China.17 Un factor que contribuy a evitar un mayor decrecimiento de la economa fue el alto precio del petrleo. La media del ao fue de 60,1 dlares por barril, mientras en diciembre de 2008 se haba situado en 26 dlares. Sin embargo, el incremento de precios en el mercado internacional no tuvo una respuesta similar en la explotacin y en la exportacin, lo que se manifest en el decrecimiento de -0,6% del PIB petrolero en el ao 2009 y en la cada de las exportaciones desde US$ 11.673 millones, en 2008, hasta US$ 6.965 millones, en 2009 (Carta Econmica, 2010-4: 8). Adicionalmente, los altos precios del petrleo facilitaron el retorno a las pocas en que la economa dependa mayoritariamente de este producto, lo que a su vez por el impulso a las prcticas rentistas se transform en un aliciente para la permanencia de una economa basada en actividades primarias y extractivas. Las expectativas de impulsar una reconversin econmica, que haba albergado el gobierno en su plan de desarrollo, se diluyeron en la bonanza petrolera. Finalmente, el bajo desempeo de la economa se reflej en el incremento del desempleo y del subempleo, as como en la ruptura de la tendencia a la baja de la incidencia de la pobreza. En efecto, el desempleo subi de 7,3%, en diciembre de 2008, a 9,1% en septiembre de 2009 y a 7,9% en diciembre de 2009 (INEC, 2009: diciembre). 18 Por su parte, el subempleo se increment desde el 48,8% de la poblacin econmicamente activa, en diciembre de 2008, hasta el 50,5%, en diciembre de 2009. Previamente haba llegado al 51,9% en enero, el 51,6% en junio, y el 51,7% en septiembre. Por consiguiente, entre los desempleados y los subempleados alcanzaron el 58,4% de la PEA en diciembre de 2009.

La incidencia de la pobreza mantuvo una tendencia decreciente desde el ao 2003, cuando se redujo de 49,1% de la poblacin, al 43,8% en 2004, al 41,9% en 2005, al 37,4% en 2006, al 36,6% en 2007 y al 35,1% en 2008 (INEC, 2009: diciembre). Por tanto, en cinco aos baj 14 puntos porcentuales, equivalentes casi a un tercio del nivel inicial. Sin embargo, en el ao 2009 tuvo un pequeo incremento al situarse en 35,8%, lo que puede ser un indicador del fin de aquella tendencia o por lo menos de su moderacin. De cualquier manera, resulta sorprendente que este sea el resultado de la gestin de un gobierno que ha emprendido un conjunto de programas y proyectos dirigidos a atender las necesidades de los sectores ms pobres y que ha definido a la redistribucin del ingreso como una de sus metas.19 3. Coyuntura internacional

En el plano internacional, el gobierno de Rafael Correa decidi la integracin de Ecuador como socio pleno de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica, ALBA. Hasta junio del ao 2009 solamente haba participado como observador, manteniendo una relativa distancia con la iniciativa del presidente venezolano Hugo Chvez. Eso le permiti administrar sus relaciones internacionales desde una posicin equidistante con los diversos bloques ideolgicos que se han conformado, formal o informalmente, entre los pases latinoamericanos. El ingreso a esta asociacin, por el contrario, tiende a alinear al pas en uno de los grupos, lo que sin duda traer diversas consecuencias en el plano de su insercin internacional. Adicionalmente, la firma de un convenio entre el Banco Central del Ecuador con un banco estatal de Irn, sobre el que pesaban sanciones de Naciones Unidas y de varios pases por la acusacin de financiar actividades terroristas, produjo a inicios del ao 2010 la sancin a Ecuador por parte del Grupo de Accin Financiera Internacional, GAFI (Financial Action Task Force), un organismo de control del financiamiento del terrorismo, creado por el G7 en 1989 (Diario Expreso, 19 de febrero de 2010). A lo largo del ao se mantuvo la tensin con el gobierno colombiano, sin que se llegaran a restablecer las relaciones que haban sido rotas en marzo de 2008. La incursin de las tropas colombianas en territorio ecuatoriano donde se encontraba el campamento del segundo hombre de las FARC, Ral Reyes, produjo aquella ruptura y deriv en un clima de tensin que se escenific en varios foros internacionales. Desde la presidencia pro tmpore de UNASUR, que asumi en el mes de agosto, Rafael Correa calific a la instalacin de bases norteamericanas en territorio colombiano como un atentado a la seguridad regional e impuls medidas de control que finalmente no fueron aprobadas en la reunin desarrollada en Bariloche, Argentina (Diario El Universo, 30 de agosto de 2009).

II. ELECCIONES Y REACOMODO DE FUERZAS POLTICAS

En abril del ao 2009 se realizaron las elecciones generales, las primeras dentro de la Constitucin aprobada en noviembre de 2008. Estas se produjeron en un contexto caracterizado por la crisis de los partidos que haban predominado a lo largo de los treinta aos del perodo democrtico, el cambio institucional derivado del nuevo ordenamiento constitucional y el predominio del fuerte liderazgo de Rafael Correa.

En la eleccin presidencial se destac, como hecho extraordinario, el triunfo de un candidato en primera vuelta con la mayora absoluta de los votos. Desde la instauracin del balotaje, en 1978, siempre haba sido necesaria la realizacin de la segunda vuelta e incluso en tres ocasiones se produjo la reversin del resultado de la primera vuelta (la ltima de ellas precisamente en la primera eleccin de Rafael Correa, en el 2006). La debilidad de las candidaturas presidenciales fue la tnica a lo largo de todo ese perodo, hasta el punto que la media de quienes ocuparon el primer puesto en la primera vuelta, entre 1978 y 2006, fue de 27,8%, con el nivel ms alto de 34,9% en 1988.20 Incluso en el ao 2006, en la primera eleccin en que particip Rafael Correa (cuando ocup el segundo lugar en la primera vuelta), el triunfador obtuvo solamente el 26,8% de los votos. La fragmentacin del sistema de partidos y la volatilidad electoral fueron factores determinantes para llegar a esos resultados. En esta ocasin, por el contrario, la votacin se concentr en la candidatura del presidente que buscaba la reeleccin despus de veintisiete meses de gestin. As, Rafael Correa obtuvo el 52,0% de los votos, a una distancia de 25,2 puntos porcentuales de su competidor ms cercano, como se puede ver en el Cuadro 1.

Sin embargo, esa votacin no alcanz los niveles logrados en las dos consultas populares convocadas para definir la instalacin de la Asamblea Constituyente (de septiembre de 2007, en que su propuesta obtuvo el 82%) y para aprobar la Constitucin (en septiembre de 2008, en que alcanz el 64,4%).21 Asimismo, en la eleccin de asamblestas (para el rgano legislativo denominado Asamblea Nacional en la nueva Constitucin) Alianza Pas obtuvo el 43,5% de los escaos, lo que signific un descenso de su votacin con respecto a la eleccin de asamblestas constituyentes de septiembre de 2007, que fue de 56,2% de los escaos. Por consiguiente, a pesar de la distancia con los dems partidos o agrupaciones polticas (que se puede apreciar en el Cuadro 2), la eleccin legislativa signific hasta cierto punto un revs para AP y en general para el proyecto de la revolucin ciudadana, ya que perdi el enorme margen de accin que tuvo en la constituyente y en consecuencia, se vio en la necesidad de establecer acuerdos con otras fuerzas polticas. 22

Como ha ocurrido tradicionalmente en la poltica ecuatoriana, el partido gubernamental encontr el apoyo necesario en los movimientos de origen provincial, que requieren del gobierno para llevar adelante sus propuestas de carcter fundamentalmente local (Pachano, 2008; Freidenberg, 2010). De esta manera, los grupos con menor definicin ideolgica y organizados casi exclusivamente con fines electorales pasaron a convertirse en elementos fundamentales para el desarrollo del proyecto de la revolucin ciudadana. El fuerte liderazgo del presidente Correa pas a convertirse en el nico factor que poda garantizar la continuidad del proyecto, con todos los riesgos que conlleva hipotecarlo a una sola persona.

En las elecciones de organismos provinciales, AP tuvo un desempeo bastante favorable al obtener 9 de las 23 prefecturas provinciales (39,1%). Tambin obtuvo un buen resultado en la eleccin de alcaldes municipales, cuando logr el control de 71 municipios de los 221 existentes en el pas (32,1 %).23 Sin embargo, son cifras que guardan mucha distancia con el apoyo obtenido por el presidente de la Repblica e incluso con la proporcin de escaos obtenida en la Asamblea Nacional. Paralelamente, es importante destacar la votacin obtenida por los movimientos de origen provincial y/o local, que se situaron en el segundo lugar en las municipales y en cuarto lugar en las de prefectos provinciales (Cuadros 3 y 4).

No es posible hacer un anlisis de la evolucin de AP en estas elecciones, ya que es la primera ocasin en que participa en ellas. Asimismo es significativa la posicin ocupada por Pachakutk, el partido originado en el movimiento indgena, con cuatro prefecturas y 35 alcaldas municipales. Cuatro elementos centrales se desprenden de los resultados de este conjunto de elecciones. En primer lugar, la crisis de los partidos tradicionales, puesta en evidencia desde las elecciones del ao 2002, parece haber alcanzado su expresin final. Los partidos que predominaron a lo largo de las tres dcadas previas (Social Cristiano, Izquierda Democrtica, Roldosista Ecuatoriano y Democracia Popular-Unin Demcrata Cristiana) prcticamente han desaparecido del escenario poltico nacional. Su presencia en la Asamblea es exigua y se reduce a 9 escaos (que llegan a 16 si se aaden los 7 del movimiento Madera de Guerrero, que se constituy a partir del PSC). Aunque es un mejor resultado que el que obtuvieron para la Constituyente, en que sumaron siete escaos, es innegable y seguramente irreversiblela prdida de su condicin de actores centrales del sistema de partidos. En segundo lugar, los dos partidos que aparecan en la eleccin de 2006 como los posibles reemplazos de los tradicionales, obtuvieron resultados muy diferentes. Sociedad Patritica, PSP, se situ en el segundo lugar, con 18 escaos, en tanto que el Partido Renovador Independiente de Accin Nacional, PRIAN (que disput la segunda vuelta del ao 2006 con su candidato Alvaro Noboa), ocup el quinto lugar con seis escaos. Ambos se situaron en niveles muy cercanos a los que tuvieron en la Asamblea Constituyente, que fueron de 18 y 8, respectivamente (aunque algo ms bajos en trminos proporcionales por el diferente nmero de integrantes de cada organismo). Con ello, se ve muy lejana la posibilidad de transformarse en los ejes de un nuevo sistema de partidos, sobre todo en el caso del PRIAN que adems mostr una fuerte concentracin territorial de su votacin. En tercer lugar, a pesar del descenso en la votacin y en el nmero de escaos, AP se mantuvo como el partido hegemnico en estas elecciones. Como lo han destacado varios autores (Freidenberg, 2010; Lpez, 2009), esta es una situacin desconocida en un pas que se ha caracterizado por la fragmentacin de la representacin poltica y por la debilidad de los

partidos. Del mismo modo, el nmero de escaos obtenidos por AP marca un quiebre con la tradicional presencia de gobiernos de minora. Aunque no alcanz la mayora absoluta, no resulta despreciable la proporcin alcanzada, que lo coloca en una situacin muy ventajosa para establecer alianzas. Sin embargo, como se seal antes, por un conjunto de factores stas han debido hacerse con los movimientos provinciales o con partidos de tendencias ideolgicas muy diferentes a las suyas y en general distantes de la propuesta de la revolucin ciudadana. Los problemas derivados de esto se han manifestado en las dificultades para el procesamiento de las leyes establecidas como prioritarias y de tratamiento obligatorio por la Constitucin y que son vitales para el proyecto poltico de AP. Por ltimo, en estas elecciones se han expresado al mismo tiempo dos tendencias de signo contrario en trminos de la distribucin territorial de la votacin. La primera, tendiente a la distribucin armnica en el territorio nacional, se expresa en la votacin de AP y PSP. La segunda es la de los partidos y organizaciones que tienden a concentrar su votacin en una sola provincia o, en el mejor de los casos, en una sola regin del pas, y se expresa tanto en partidos que cuentan con varios aos de existencia (como el PRIAN y el PRE), como en las organizaciones de alcance provincial que generalmente se estructuran en exclusivo para una eleccin. Esta ltimas se benefician de las disposiciones legales que facultan a las organizaciones polticas a presentar candidatos en una sola provincia, sin necesidad de contar con una organizacin de alcance nacional.

III. PODERES DEL ESTADO: DESEQUILIBRIO Y EXPERIMENTOS

1. Desequilibrio y debilidad de controles

Diversas reformas constitucionales, realizadas a lo largo de los ltimos treinta aos, profundizaron el carcter presidencial del rgimen poltico ecuatoriano (Pachano, 2007). En el diseo de la Constitucin de 1998 se busc incrementar los umbrales de gobernabilidad por medio de la limitacin de funciones del Congreso Nacional y el fortalecimiento del Ejecutivo. La Constitucin del ao 2008 profundiz esa tendencia al despojar de la mayor parte de funciones al rgano legislativo. Su capacidad de control a los otros poderes del Estado y la participacin en el nombramiento de autoridades de otras funciones fueron reducidas al mnimo. Incluso su participacin en la aprobacin del presupuesto del Estado se redujo de manera significativa (Constitucin Poltica, artculo 120-12). La mayor parte de esas funciones fueron trasladadas a un rgano denominado Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, CPCCS que, conjuntamente con la Defensora del Pueblo, la Contralora y las superintendencias conforman el denominado quinto poder del Estado.24 Tanto con las ltimas reformas como con las anteriores se busc incrementar los poderes constitucionales del Ejecutivo, pero no se dieron pasos para que se incrementaran tambin sus poderes polticos. Particularmente, se dej intocado el sistema electoral (basado en la votacin por personas en listas abiertas), que contiene enormes incentivos para la fragmentacin y para la volatilidad. Los resultados de esta omisin fueron evidentes en los resultados electorales reseados en

la seccin anterior, especialmente en el alto nmero de listas que obtuvieron representacin legislativa (un total de 19). Por consiguiente, se ha mantenido y se ha ahondado la contradiccin, sealada por Shugart y Carey (1992), entre un Ejecutivo que dispone de fuertes poderes constitucionales pero que a la vez es extremadamente dbil en trminos polticos. Esa ha sido una de las caractersticas centrales del sistema poltico ecuatoriano, que en esta ocasin no se ha manifestado en toda su magnitud porque el fuerte liderazgo del presidente Correa acta como un elemento de compensacin de la debilidad poltica. Por tanto, la fortaleza poltica del Ejecutivo no descansa en factores institucionales sino en las condiciones pasajeras del liderazgo presidencial, lo que genera un tipo de incertidumbre diferente a la que predomin a lo largo de los ltimos quince aos, pero tan nociva para la gobernabilidad y la estabilidad como ella. Los ya mencionados problemas en el procesamiento de las leyes establecidas constitucionalmente son sus expresiones ms visibles, aunque no las nicas. Adicionalmente a esas caractersticas institucionales, desde el inicio de sus actividades en agosto de 2009 la Asamblea Nacional ha funcionado con escasa autonoma, cediendo la iniciativa de la legislacin al Ejecutivo. Como se puede ver en el Cuadro 5, de los 148 proyectos de ley presentados en la Asamblea, 23 (15,5%) fueron de iniciativa del presidente de la Repblica y 119 (80,4%) de diversos asamblestas, pero solamente 14 de estos ltimos tomaron la forma definitiva de ley, mientras que 12 de los que se originaron en la Presidencia cumplieron ese ciclo. En trminos de eficacia (medida por la proporcin de proyectos aprobados sobre el total de presentados) esto significa que la Asamblea tuvo un 11,8%, frente a un 52,2% del Ejecutivo. Es evidente la preferencia asignada a las iniciativas gubernamentales, que se explica en gran medida porque desde all surgieron las leyes establecidas como prioritarias en la Constitucin. La Asamblea no asumi esa responsabilidad, como pudo hacerlo ya que no existe una disposicin constitucional o legal que atribuya esa iniciativa al Ejecutivo.

2.

De las cuotas al gabinete monocolor

La prctica usual para enfrentar la ausencia de mayora en el Legislativo fue la conformacin de alianzas, ya sean abiertas o fantasmas, as como la integracin en el gabinete de los partidos que participaban en ellas

(Meja, 2009: 42-61). As se poda superar en alguna medida los problemas de debilidad poltica del Ejecutivo, especialmente en su relacin con el Legislativo. Sin embargo, el gobierno de Rafael Correa no tom ese camino y opt ms bien por conformar gabinetes seleccionados de acuerdo a criterios ideolgicos, tcnicos y de fidelidad a su proyecto poltico. Por ello, desde el inicio del gobierno el gabinete ha expresado una combinacin de militantes de su movimiento poltico, tecnocratas y personas cercanas al Presidente (Basabe, 2009: 13). En ningn momento ha incluido a personas provenientes de otros partidos polticos ni de organizaciones sociales, lo que puede interpretarse como una forma de perseverar en la modalidad utilizada a lo largo de su primer mandato, cuando contaba con la mayora absoluta en la Asamblea Constituyente.25 En aquel momento no era imperativo compartir la gestin gubernamental con otros sectores, pero se poda suponer que al perder la mayora en el Legislativo el gobierno revisara su posicin de indiferencia hacia otras fuerzas polticas y sociales. La continuacin del gobierno en solitario puede ser una seal de la enorme confianza depositada en el liderazgo presidencial, pero tambin de una incorrecta evaluacin de la situacin inaugurada con las elecciones de abril de 2009. Como ha ocurrido en gobiernos anteriores, el actual ha buscado mantener el equilibrio regional en el gabinete. El origen provincial y regional de sus integrantes es uno de los criterios que se toman en cuenta en el momento de su conformacin, lo que se explica por el fuerte peso del clivaje regional en la poltica ecuatoriana (Pachano, 1985; 2008, Freidenberg y Alcntara, 2001). Por otra parte, a lo largo del ao 2009 se mantuvo la distribucin de gnero que se mantena desde el inicio, con aproximadamente 60% de hombres y 40% de mujeres.26 Un hecho que sobresali dentro de la relacin entre los poderes del Estado fue el inicio del proceso para seleccionar a los miembros del Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social. 27 Como se seal antes, los integrantes de este rgano se escogen por medio de un concurso de merecimientos y oposicin, de manera que ellos no expresan la voluntad de la ciudadana. Adicionalmente, el reglamento con el que fue convocado el concurso (derivado de la Ley Orgnica de Participacin) incluy la participacin poltica previa y el desempeo de cargos de eleccin (en los dos aos anteriores) como prohibicin para presentarse a ste. Por tanto, se castig a quienes contaban con alguna experiencia poltica y en general a las personas que haban triunfado en elecciones, lo que en la prctica significa sancionar la experiencia y poner obstculos para la carrera poltica. El objetivo de estas medidas era una supuesta despolitizacin del Consejo, lo que resulta poco menos que incomprensible cuando se trata de una de las funciones del Estado. El proceso de seleccin fue cuestionado por parte de diversos sectores que destacaron irregularidades y falta de transparencia en el concurso (Diario Hoy, 25 de enero de 2010; Diario Expreso, 16 de marzo de 2010).28 El Consejo Nacional Electoral, encargado de este proceso, no pudo desvirtuar la mayor parte de esas acusaciones, lo que cubri de dudas a los resultados finales. Estas se acrecentaron cuando se conocieron los resultados, ya que se demostr que cinco de los siete seleccionados tenan nexos polticos, tres de ellos con el partido de gobierno, uno con un partido aliado y uno con un partido de oposicin (Diario El Universo, 7 de febrero de 2010). 3. La dimensin subnacional

Como se ha mencionado antes, el clvaje regional no puede ser soslayado en un anlisis de la poltica ecuatoriana. La existencia de espacios en los que se conforman sociedades regionales con fuertes identidades territoriales (Pachano, 2006) constituye la base sobre la que se estructuran organizaciones y prcticas de accin poltica especficas. Como una respuesta a estas condiciones, pero tambin por clculos estratgicos, los actores polticos y en particular los partidos tendieron a recluirse en espacios regionales o provinciales, hasta convertirlos en verdaderos bastiones electorales (en el sentido de fortalezas a las que no pueden penetrar los otros, pero tambin de las que resulta difcil salir). Por ello, los partidos tradicionales que predominaron a lo largo de casi tres dcadas fueron perdiendo el carcter nacional para convertirse en organizaciones que obtenan su votacin mayoritariamente en una sola provincia o en un conjunto muy restringido de stas.29 La crisis en que se sumieron desde el ao 2002 se explica en gran medida por esta prdida de su condicin de organizaciones asentadas en una votacin distribuida en todo el territorio nacional. Las elecciones del ao 2007 para la Asamblea Constituyente marcaron el punto de quiebre en este aspecto cuando Alianza Pas se convirti en partido hegemnico con una votacin proporcionalmente distribuida en trminos territoriales (Lpez, 2009). Las elecciones del ao 2009 mantuvieron esa tendencia en lo que hace relacin a la votacin de AP y en menor medida del PSP, pero no se puede sostener lo mismo del resto de agrupaciones polticas, ya que cada una de ellas se concentr en un nmero reducido de provincias. Por consiguiente, se configuraron nuevamente las condiciones para que la representacin legislativa sea vista como un espacio para el procesamiento de las demandas provinciales y cantonales. De esta manera, reaparecieron las viejas prcticas que impulsan a que el Legislativo se convierta en un instrumento de presin sobre el Ejecutivo. Sin embargo, en esta ocasin, a diferencia de las anteriores, estn presentes dos elementos que tienen efectos en la relacin entre el Ejecutivo y las instancias subnacionales. En primer lugar, a pesar de la prdida de la mayora en la Asamblea, el gobierno cuenta con los recursos suficientes para obtener el control de la negociacin. La debilidad de los partidos y agrupaciones de oposicin sumada a la centralidad de la figura presidencial y a la reduccin de las atribuciones de la Asamblea, han permitido que se establezca una relacin directa entre el presidente de la Repblica y los organismos locales y provinciales. En este aspecto es determinante el modelo centralista que impulsa el gobierno, ya que coloca a los consejos provinciales y a los municipios en una situacin de supeditacin, en la que prcticamente han perdido la capacidad de interlocucin que tenan anteriormente.30 En segundo lugar, la supeditacin del Legislativo al Ejecutivo le ha disminuido la capacidad que el primero tena anteriormente para convertirse en la arena poltica en que se procesaban los conflictos derivados de las demandas subnacionales.

IV. EVALUACIN GENERAL SOBRE EL FUNCIONAMIENTO Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

La vigencia de una nueva Constitucin y la eleccin y tomada posesin de autoridades al amparo de ella podran inducir a pensar en el inicio de una etapa radicalmente diferente a las que la antecedieron. Ms an, si se

califica a esos hechos como los hitos fundamentales y fundacionales de una revolucin, se puede suponer que de ellos surgirn no solamente nuevas instituciones, sino que se desprenderan tambin prcticas diferentes a las que prevalecieron anteriormente y que llevaron a la crisis del sistema poltico. En definitiva, se esperaba que todo el esfuerzo desplegado a lo largo de ms de dos aos condujera a la instauracin de un nuevo rgimen poltico.31 Sin embargo, los hechos sucedidos durante los primeros meses de vigencia de la Constitucin y del nuevo gobierno tuvieron ms similitudes que diferencias con los que caracterizaron a la poca que se intenta superar. Esto se hace evidente cuando se toma como referencia o como parmetros de anlisisa los problemas que enfrent el viejo sistema poltico. En primer lugar, cabe sealar la baja capacidad que mostr el sistema poltico ecuatoriano para procesar los conflictos, lo que se tradujo en recurrentes crisis de gobernabilidad. La causa fundamental de sta se encontraba en el diseo institucional que a) generaba problemas en la relacin entre los poderes del Estado, b) incentivaba la fragmentacin de la representacin, c) daba amplio espacio para la accin de jugadores con poder de veto, d) alentaba las prcticas clientelares y corporativas y e) estableca plazos extremadamente cortos para la poltica (Meja, 2002; 2009; Echeverra, 1997; Pachano, 2007; Basabe, Pachano y Meja, 2010; Freidenberg, 2010; Snchez, 2009). La Asamblea Constituyente, que era la oportunidad para resolver esos problemas, dej intocadas varias causas de gran peso como el sistema electoral y los desequilibrios entre los poderes el Estado. El amplio triunfo de AP, con la consecuente obtencin de la mayora absoluta, hizo que los asamblestas confiaran ms en los factores polticos inmediatos que en los aspectos institucionales de mayor alcance. Por ello cobr valor la calificacin de la Constitucin y en general del nuevo orden poltico como un traje a la medida del presidente Correa, en el sentido de que la institucionalidad establecida difcilmente sera til para condiciones polticas diferentes a las que existan en ese momento. Los primeros meses de vigencia de este nuevo orden demuestran que esa apreciacin tena validez. Los problemas mencionados han vuelto a aparecer y amenazan con producir los efectos que llevaron a la crisis recurrente de los quince aos anteriores. Ante la ausencia de dispositivos institucionales, la nica respuesta posible, y eficiente hasta el momento, ha sido el liderazgo presidencial, asentado en un apoyo desconocido en la historia reciente y posiblemente tambin en la historia larga del pas. Se ha configurado as un tipo de solucin que parece nutrirse del decisionismo de Cari Schmitt y no de una concepcin que otorgue importancia a la construccin de una nueva institucionalidad para profundizar la democracia o, incluso en trminos ms pragmticos para sus impulsores, para asegurar la continuidad de la revolucin ciudadana. De ello se deriva una gran incertidumbre acerca de las posibilidades de permanencia de este proceso ms all del perodo de gobierno de Rafael Correa. En segundo lugar, el sistema poltico ecuatoriano enfrent una crisis recurrente de representacin, entendida como la prdida de la dimensin nacional en la poltica y no como la exclusin de determinados sectores sociales.32 La debilidad de los partidos polticos, los constantes bloqueos a la toma de decisiones y el corporativismo fueron las expresiones que deban llevar necesariamente a otras definiciones institucionales y procedimentales. Sin embargo, tambin en este aspecto se dej intocadas

las causas y se prefiri acudir al planteamiento retrico de sustitucin de la democracia representativa por una democracia participativa. Se trataba de una solucin irrealizable no solamente por las dificultades prcticas que plantea esta ltima en una sociedad compleja, sino por la visin excluyente con que est construida la propuesta.33 Esto deriv en dos problemas. Por un lado, se debilit a la democracia representativa al quitarles atribuciones a los rganos de representacin popular, como es el caso de la Asamblea Nacional, pero tambin de los organismos subnacionales que debern actuar conjuntamente con unos consejos conformados por personas que no provienen de la eleccin popular pero que tienen las mismas facultades de quienes han sido elegidos. Por otro, se establecieron las bases para la estatizacin de la participacin al transformar a sta no solamente en una funcin del Estado, sino tambin al cerrar los canales para el intercambio entre la sociedad y las instancias polticas.34 Por consiguiente, se introdujeron limitaciones a la democracia representativa, sin el correlato de la ampliacin y la profundizacin de la democracia participativa. La accin del gobierno se ha movido en ese campo, en el que no se han colocado los cimientos para solucionar los problemas de baja capacidad de procesamiento de las demandas y de representacin. Como se ha sealado reiteradamente, la fuerza del proceso ha radicado en el liderazgo presidencial apoyado en un intenso manejo de la comunicacin poltica (De la Torre, 2009; De la Torre y Conaghan, 2008) con todos los riesgos que ello supone. La debilidad institucional no ha encontrado correctivos e incluso Alianza Pas, la organizacin poltica que deba convertirse en el factor fundamental de impulso del proceso, no ha podido constituirse como un partido o por lo menos como una agrupacin dotada de una estructura orgnica y con formas de democracia interna.35 En conclusin, los primeros pasos dentro del nuevo rgimen poltico han estado cargados de incertidumbre y no auguran un futuro de estabilidad y de profundizacin de la democracia. La indiferencia frente a los problemas propios de la democracia representativa y la confianza depositada exclusivamente en el liderazgo personal amenazan con convertir a la actual experiencia en el perodo pasajero de un gobierno y no en el cambio de rgimen que se anunci. Es probable que la explicacin de fondo para esto se encuentre en la calificacin de revolucin, esto es, como un proceso que parte desde un punto inicial en el que todo el pasado resulta oprobioso y debe ser borrado. A la vez, la calificacin del proceso como una revolucin establece una separacin tajante entre revolucionarios y contrarrevolucionarios, entre amigos y enemigos, entre la patria y la antipatria.36 Las posibilidades de acuerdos y consensos, pero tambin de disenso y pluralismo, son prcticamente nulas, como se desprende de la ausencia de debate poltico. En esas condiciones, resultan mnimas las posibilidades de profundizacin de la democracia.

NOTAS
1

Despus de un perodo de enfrentamiento con el Congreso Nacional, el Presidente convoc a un referndum, en abril de 2007, para consultar sobre la instalacin de la Asamblea Constituyente. Esta propuesta tuvo el 82% de aprobacin, a pesar de que para llegar a la

convocatoria el gobierno recurri (por medio del Tribunal Supremo Electoral) a la destitucin inconstitucional de 57 diputados. En septiembre de 2007 se realizaron las elecciones para asamblestas constituyentes, en las que el Movimiento Alianza Pas (AP), constituido para la campaa de Rafael Correa del ao 2006, obtuvo el 56,2% de los escaos. De esta manera, el movimiento gubernamental pudo mantener el control total de la Asamblea.
2

El objetivo que gui a todo el proceso era la refundacin del pas, aunque no se lo plante en esos trminos por la previa utilizacin de ese calificativo por el gobierno de Alfredo Palacio (2005-2007). La propuesta inclua profundas reformas en lo poltico, en lo econmico y en lo administrativo. Estaba orientada a mejorar la gobernabilidad y a establecer un nuevo modelo econmico que pusiera fin a la "larga y oscura noche neoliberal" (entrevista al presidente Correa, diario Hoy: domingo 10 de junio de 2007).
3

La nueva Constitucin establece el lmite de una sola reeleccin (consecutiva o no) para todos los cargos de eleccin popular (CP, artculo 114). Sin embargo, al considerar a sta como la primera eleccin, quienes se reeligieron (entre ellos el presidente de la Repblica y varios alcaldes y prefectos) podrn optar por la reeleccin al finalizar este perodo.
4

Desde su primera campaa, Rafael Correa estableci como objetivo central la realizacin de una revolucin ciudadana, entendida segn el discurso de posesin de su segundo mandato como un proceso de transformacin en todos los niveles, incluyendo una transformacin de las pautas culturales y de los principios ticos.
5

La media de aprobacin de la gestin gubernamental fue de 57,2% en el ao 2009, el tercero del mandato de Rafael Correa (ServiquantiHabitus, 2009). Aunque esto signific una leve baja en relacin al 60,9% del ao anterior, constituye una cifra muy alta en la historia reciente de Ecuador. Los anteriores gobernantes mantuvieron una aprobacin significativamente inferior, como lo ilustra la aprobacin de 20,8% que obtuvo el anterior presidente a la misma altura de su mandato (Serviquanti-Habitus, 2004). En la eleccin presidencial Rafael Correa obtuvo el 52,0%, a 24 puntos porcentuales del candidato que lleg en segundo lugar.
6

Un total de 18 asamblestas (17,5% de los 124 que conforman la Asamblea) fueron elegidos por organizaciones conformadas en algunas de las 24 provincias. El sistema electoral ecuatoriano permite presentar candidatos en una sola provincia con el apoyo del 1% de los inscritos en el padrn electoral de la provincia, lo que abre la puerta para que lleguen a la Asamblea organizaciones minsculas e incluso prcticamente inexistentes ms all de la contienda electoral. Su condicin de representantes de intereses estrictamente acotados y la ausencia de una organizacin ante la cual ellos deban rendir cuentas les da un amplio margen de accin para negociar puntualmente su apoyo al gobierno y contribuye a la reclusin de la accin poltica en los niveles subnacionales.
7

La disputa con la UNE signific el alejamiento del Movimiento Popular Democrtico, un partido de orientacin maosta, que apoy al gobierno desde el inicio y que fue un factor determinante en las

movilizaciones previas a la convocatoria a la Constituyente y ya en el transcurso de sta.

8

El gobierno acudi a dos recursos para debilitar a las organizaciones sociales. En primer lugar, despleg una intensa campaa de medios no slo para difundir su posicin, sino sobre todo para cuestionar la calidad y la integridad de los dirigentes de las organizaciones sociales. Incluso, mientras se desarrollaba la actividad de una comisin conformada para investigar las causas y los responsables de la muerte sucedida en las protestas, emiti piezas comunicacionales en las que sostena que sta haba sido causada por los propios manifestantes. Por otra parte, busc fortalecer a organizaciones paralelas, como la Federacin Nacional de Organizaciones Campesinas Indgenas y Negras (FENOCLN), de filiacin evanglica, con la que mantuvo una alianza hasta mayo de 2010 (despus del perodo analizado en este texto). Al ser una organizacin rival de la CONAIE, sta se constituy en factor ideal para neutralizar al movimiento indgena.
9

El conflicto con los maestros termin con un acuerdo que signific la aceptacin de prcticamente todos los puntos planteados por ellos, lo que traera consecuencias negativas para el proceso de reforma educativa impulsado por el gobierno. Por otra parte, para solucionar el conflicto con los indgenas se acudi a la firma de un acuerdo que, al estar planteado en trminos extremadamente generales, no tuvo expresin prctica (lo que explica en gran medida la reaparicin, y con mayor fuerza, de las movilizaciones en los primeros meses del ao 2010).
10

El presidente Correa ha calificado reiteradamente a los medios como "prensa corrupta" y los ha acusado de actividades conspirativas y de defender intereses de grandes grupos econmicos. En la posesin para su segundo mandato, en agosto de 2009, calific a los medios de comunicacin como el principal enemigo de su gobierno y de la revolucin ciudadana. En su programa de los sbados mantiene un segmento denominado "la libertad de expresin ya es de todos", en el que pasa revista a la manera en que los medios han tratado, desde la informacin o desde la opinin, los hechos relacionados con el gobierno.
11

Como hechos curiosos y anecdticos, cabe sealar que una de las acciones emprendidas en contra de ese canal se debi al aparecimiento de una corrida de toros, por menos de diez segundos, dentro de la cobertura de las festividades de una ciudad y, paralelamente, se pretenda censurar la serie norteamericana Los Simpson.
12

La renuncia del canciller se produjo el 12 de enero de 2010, pero, el conflicto se inici en diciembre de 2009, cuando el Presidente impidi que la delegacin ecuatoriana a la reunin de Copenhague sobre cambio climtico presentara la propuesta de no explotacin del petrleo, denominada ITT-Yasun.
13

El presidente Correa cuestion con dureza la constitucin de un fideicomiso para la administracin de los recursos que se obtendran a cambio de no explotar el petrleo, por considerar que era un atentado a la soberana nacional. Adems, calific como ecologistas infantiles a quienes identific como los autores de la propuesta, incluido su propio canciller (Diario El Universo, 15 de enero de 2010). El enfrentamiento con ese sector permiti ver que el problema de fondo no se encontraba en la

modalidad del fideicomiso, sino que era la disputa entre un modelo ecologista o ambientalista, defendido por los ecologistas infantiles, y uno de carcter extractivo-primario, que impulsa el Presidente (Diario El Universo, 25 de enero de 2010).
14

La investigacin periodstica fue realizada por el diario Expreso y difundida en varias entregas a partir del 7 de junio. Las reacciones del Presidente fueron contradictorias y cambiantes, ya que inicialmente sostuvo que no exista ilegalidad, que tampoco se haban causado perjuicios al Estado y que se trataba de una persecucin a su familia con el propsito de afectarle a l (Diario Expreso, 15 de junio de 2009). Ms adelante, cuando esa posicin se hizo insostenible a causa de la contundencia de la informacin y cuando se generalizaba una opinin que calificaba a ste como un caso de trfico de influencias, Rafael Correa aludi al aspecto tico y conden la actitud de su hermano, pero sostuvo que desconoca la existencia de los contratos (El Universo, 21 de junio de 2009).
15

Las cifras del Banco Central, utilizadas en este trabajo, no coinciden con las de otras fuentes nacionales ni con las de los organismos internacionales. As, el Ministerio de Finanzas establece un crecimiento de 0,41%, la CEPAL de -0,4%, el Fondo Monetario Internacional de -1,0% y el Banco Mundial de -2,3 (Acosta et al, 2010: 46) De cualquier manera, solamente el Ministerio de Finanzas adjudica un crecimiento positivo.
16

La compra de deuda en mercados secundarios y por medio de terceras personas al margen de las normas establecidas para este tipo de transacciones dificulta el establecimiento del monto final de la deuda no reconocida al ser calificada como ilegtima por el gobierno ecuatoriano. La ministra de Finanzas aludi a un monto de 7.505 millones de dlares (Diario Hoy, 3 de enero de 2010), pero las cifras del Banco Central reflejan 3.486 millones (BC, 2010). El anuncio de la decisin gubernamental fue hecho por el presidente Correa el 11 de junio de 2009 (Diario Expreso, 12 de junio de 2009).
17

El gobierno ecuatoriano obtuvo un prstamo de mil millones de dlares bajo la forma de venta anticipada de petrleo a China. Ecuador se comprometi a entregar 96 mil barriles diarios durante dos aos, a US$ 56 por barril (por debajo del precio medio del crudo ecuatoriano), con un inters adicional de 7,25%, lo que le convirti en la deuda ms cara en la historia del pas. El monto final a pagar ser de US$ 3.924 millones (Diario Hoy, 28 de julio de 2009).
18

El Instituto Ecuatoriano de Estadsticas y Censos, INEC, encargado de la medicin del empleo, entrega trimestralmente las cifras, de manera que no es posible conocer la evolucin mensual. Asimismo, no es posible comparar con los aos anteriores a 2007, porque en ese ao se cambi la metodologa de medicin.
19

La distribucin del ingreso muestra un leve avance, ya que al medrsela por el coeficiente de Gini se redujo de 0,580 en el ao 2000 a 0,499 en el ao 2009, habiendo tenido un incremento hasta 0,600 en el ao 2001.
20

Todas las cifras electorales estn tomadas de la pgina web del Consejo Nacional Electoral (anteriormente Tribunal Supremo Electoral).

21

Ciertamente, no son comparables los procesos de consulta o referndum con las elecciones presidenciales, pero s se puede tomar a las primeras como una referencia general del respaldo obtenido por Rafael Correa a lo largo de su gestin.
22

La diferencia entre las dos situaciones se hace evidente en el nmero efectivo de partidos (medido de acuerdo al ndice de Laakso y Taagepera) que subi de 2,9 en la Asamblea Constituyente a 4,1 en la Asamblea Nacional. Aunque el ndice actual resulta relativamente bajo en relacin a los niveles alcanzados en el Congreso Nacional a lo largo de los treinta aos anteriores (en que la media del nmero efectivo fue de 7,7), podra interpretarse como el inicio del retorno hacia las condiciones anteriores (cabe destacar que se sita prcticamente en el mismo nivel que tuvo en el ltimo Congreso, en el ao 2006, que fue de 4,2).
23

No es posible hacer un anlisis de la evolucin de AP en estas elecciones, ya que es la primera ocasin en que participa en ellas.
24

El CPCCS, que no tiene carcter representativo ya que est conformado por siete personas seleccionadas por medio de un concurso de mritos, tiene entre sus atribuciones el nombramiento de las autoridades de organismos como la Contralora, las superintendencias, la Defensora del Pueblo, la Fiscala, la Corte de Justicia, la Defensora Pblica, la Procuradura, el Consejo Nacional Electoral, el Tribunal Contencioso Electoral y el Consejo de la Judicatura.
25

Sorprendentemente ya que va en sentido contrario al enfrentamiento con lo que l denomina partidocraciadentro de esa conformacin monocolor del gabinete, el presidente Correa ha incluido a varias personas que colaboraron con anteriores gobiernos o que incluso hicieron trayectoria poltica dentro de otros partidos polticos. Ellas han sido parte de la cuota tecnocrtica, a pesar de que ocupan cargos de responsabilidad poltica. As, Carlos Vallejo, ex militante demcrata cristiano, ministro en varios gobiernos y diputado por el PRIAN, ha ocupado en el presente gobierno el ministerio de Agricultura y la presidencia del Banco Central; Diego Borja, actual presidente del Banco Central, y hasta abril de 2010 ministro de Coordinacin Econmica, fue ministro de Economa en el gobierno de Alfredo Palacio y asamblesta constituyente por la ID; Nathalie Cely fue ministra de Economa con Jamil Mahuad y actualmente ocupa el mismo cargo; Ral Vallejo, ministro de Educacin durante toda la gestin de Rafael Correa (hasta abril de 2010), ocup el mismo cargo en los gobiernos de Rodrigo Borja y de Alfredo Palacio; Ramiro Gonzlez, Director del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, fue candidato por Izquierda Democrtica a la vicepresidencia de la Repblica en el ao 2006 (compitiendo contra la frmula de Correa) y ocup por dos perodos la prefectura de la provincia de Pichincha en representacin de su partido; Doris Soliz, ministra de Coordinacin de Patrimonio Nacional y Cultural (y de Coordinacin Poltica desde abril de 2010), fue ministra de Turismo en el gobierno de Lucio Gutirrez.
26

En el cambio de gabinete realizado en abril de 2010, el Presidente sostuvo que hasta ese momento "ha habido 60 por ciento hombres y 40 por ciento mujeres, probablemente en el nuevo gabinete haya 50-50, o tal vez ms mujeres" (Diario Hoy, 22 de abril de 2010).

27

El 15 de marzo de 2010 concluy el proceso de conformacin del CPCCS, pero la convocatoria para el concurso se realiz en julio de 2009, de manera que la mayor parte del proceso ocurri en ese ao.
28

Los postulantes deban realizar un examen en el que algunas preguntas estaban planteadas en trminos de respuestas nicas pero en realidad podan ser mltiples, como cuando se consultaba si en el Ecuador existe a) monarqua constitucional, b) parlamentarismo, c) presidencialismo; d) federalismo. En otros casos las preguntas tenan alta dosis de imprecisin, como cuando se consultaba cul de las siguientes organizaciones es un movimiento social: a) Cmara de Industrias de Pichincha, b) Consejo Nacional de Mujeres; c) Confederacin de Jubilados y Pensionistas; d) Consejo Nacional de Discapacidades (Diario Hoy, 9 de enero de 2009).
29

A manera de ejemplo, en el ao 2002 el Partido Social Cristiano obtuvo el primer lugar en las elecciones legislativas tanto en votos como en escaos pero el 78,5% de su total nacional lo consigui en la provincia de Guayas (que contiene al 28% del electorado) (Pachano, 2006)
30

Una expresin de las prcticas gubernamentales es la realizacin de los gabinetes itinerantes, que consisten en reuniones del gabinete presidencial realizadas una vez al mes en diversas localidades del pas. En estos, el Presidente, sus ministros, secretarios y ms funcionarios reciben a representantes de organizaciones previamente seleccionadas por el equipo gubernamental, escuchan sus planteamientos y definen las acciones inmediatas. Los municipios y consejos provinciales encabezados por miembros de AP son invitados a participar, no as los que estn en manos de otros partidos.
31

Rgimen poltico est entendido aqu como una dimensin ms amplia que la de sistema, que la incluye a ste, pero que abarca adems a los elementos propios del nivel normativo como a los que constituyen a la comunidad poltica.
32

La capacidad de inclusin del sistema poltico ecuatoriano se demuestra tanto en resultados positivos, como la incorporacin de los pueblos indgenas en la esfera poltica y la constante renovacin de la lites polticas, pero tambin en resultados negativos, como la fragmentacin de la representacin y la sobrecarga de las demandas subnacionales en la arena poltica nacional (Pachano, 2007).
33

El carcter excluyente con que se entiende a las dos formas de democracia se expresa claramente en la instauracin del Consejo de Participacin y Control Social, donde se elimina la representacin y por tanto no existe la expresin de la voluntad ciudadana y se establece una supuesta participacin mediada por un concurso de merecimientos.
34

La reaccin del gobierno ante las movilizaciones indgenas y de los maestros, reseadas antes, es una expresin de esta visin de la participacin estatizada. Lo que ocurre fuera de los mbitos sealados para la participacin pasa a ser considerado subversivo y desestabilizador.
35

Alianza Pas anunci reiteradamente a lo largo del ao 2009 la realizacin de un congreso (que en la prctica sera de carcter

constitutivo), sin que llegara a concretarse. La operacin de sus instancias internas est sometida a los vaivenes de la coyuntura poltica, incluido el bur poltico, su rgano mximo, cuyos integrantes son cambiantes (Diario El Universo, 13 de enero de 2010: Diario El Universo, 20 de abril de 2010).
36

Es sintomtica la utilizacin de "Patria", una cancin militar creada en la secuela de la derrota frente a Per en 1941, como distintivo de la revolucin ciudadana. Por otra parte, el presidente Correa ha logrado reinsertar el trmino pelucones, de cuo colonial y que haba cado en desuso, para referirse no solamente a los sectores de ms altos ingresos o a las oligarquas, sino tambin a sus opositores.

REFERENCIAS
Basabe, Santiago. 2009. "Ecuador: reforma constitucional, nuevos actores polticos y viejas prcticas partidistas". Revista de Ciencia Poltica 29 (2): 381-406. [ Links ] Basabe, Santiago, Simn Pachano y Andrs Meja. 2010. "La democracia inconclusa: derechos fundamentales, instituciones polticas y rendimientos gubernamentales en Ecuador (1979-2008)". Revista de Ciencia Mtica 30 (1): 65-85. [ Links ] De la Torre, Carlos. 2009. "Populismo radical y democracia en los Andes", Journal of Democracy en espaol 1 (1) 24-37. [ Links ] Echeverra, Julio. 1997. La democracia bloqueada. Quito: Letras.
[ Links ]

Freidenberg, Flavia. 2010 (en prensa). "Elecciones, partidos y comportamiento electoral en treinta aos de democracia en Ecuador (1978-2009)". In Democracia en Amrica Latina. Balance de tres dcadas, edited by S. Pachano. Quito: Flacso. [ Links ] Freidenberg, Flavia y Manuel Alcntara. 2001. "Cuestin regional y poltica en Ecuador: partidos de vocacin nacional y apoyo regional". Amrica Latina Hoy (27): 123-152. [ Links ] Lpez, Adrin. 2009. "Elecciones 2009: cmo se vot el 26 de abril". En prensa. [ Links ] Oleas, Sebastin. 2009. "Una mirada al gasto social reciente", en Carta Econmica, ao 15, nmero 12, diciembre. CORDES, Quito. [ Links ] Meja, Andrs. 2002. Gobernabilidad democrtica. Quito: Fundacin Konrad Adenauer. [ Links ] Meja, Andrs. 2009. Informal Coalitions an Policymaking in Latin America. Ecuador in Comparative Perspective. New York: Routledge.
[ Links ]

Pachano, Simn. 1985. "Movimientos sociales regionales". In Movimientos sociales en el Ecuador, editado por L. Verdesoto. Quito: ILDIS.
[ Links ]

Pachano, Simn. 2007. La trama de Penlope. Quito: Flacso-gora Democrtica-Idea-Inmd. [ Links ] Pachano, Simn. 2008. "Sistemas subnacionales de partidos en el Ecuador". In Descentralizar: un derrotero a seguir, editado por F. Carrin and B. Villaronga. Quito: Flacso-Inwent-Senplades. [ Links ] Quantum. "Indices de confianza ciudadana Quantum-Habitus", medio magntico. Quito, Ecuador, 2002-2010. Reproducidos con autorizacin de Serviquanti y Habitus-Estudios de Mercados y Culturas. [ Links ] Snchez, Francisco. 2008. Democracia no lograda o democracia malograda? Un anlisis del sistema poltico del Ecuador: 1979-2002. Quito, Flacso. [ Links ] Shugart, Matthew, and John Carey. 1992. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ]

Simn Pachano. Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de Salamanca. Coordinador del Doctorado en Estudios Andinos, Flacso, Ecuador.

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 2 / 2010 / 275 - 296 ARTCULOS

COSTA RICA 2009: ENFRENTANDO LA CRISIS INTERNACIONAL EN PLENA CAMPAA ELECTORAL

Costa Rica: Facing the International Crisis in an Electoral Year

EVELYN VILLARREAL F., STEFFAN GMEZ A. Programa Estado de la Nacin

RESUMEN

La dinmica poltica de Costa Rica en el 2009 estuvo concentrada en tres grandes arenas: el impacto de la crisis econmica internacional y por los procesos electorales con miras a los comicios nacionales de febrero del 2010 y el seguimiento y nuevas manifestaciones de casos de corrupcin de altos jerarcas. Primero, las polticas pblicas se concentraron en la implementacin del Plan anticrisis, denominado Plan Escudo, aunque el gobierno se vio obligado a dirigir importantes esfuerzos a eventos no previstos como lo fueron la emergencia ocasionada por el terremoto del 8 de enero, la gripe Al HI, y, en el segundo semestre, la atencin a la crisis hondurena por el golpe de Estado. En segundo lugar, en las elecciones generales de febrero del 2010, y bajo un nuevo el nuevo Cdigo Electoral, aprobado en 2009, result electa de manera contundente la candidata del partido de gobierno, Liberacin Nacional (PLN). Por primera vez el pas tendr una mujer como Presidente de la Repblica. Y, en tercer lugar, las denuncias por corrupcin o falta de transparencias, exacerbadas tambin por la contienda electoral, pusieron a prueba la institucionalidad de control existente en el pas. Destaca en esta rea la culminacin de la primera instancia del juicio contra el ex presidente Rafael ngel Caldern, quien fue condenado a cinco aos de prisin por un Tribunal penal. Palabras clave: Costa Rica, elecciones, crisis econmica, indicadores socioeconmicos, relaciones Ejecutivo y Legislativo, escndalos de corrupcin, rendicin de cuentas.

ABSTRACT The political dynamic of Costa Rica in 2009 was focused on three main areas: the impact of the international economic crisis, the discussion over electoral processes, in the lead up to national elections in February 2010 and the follow-ups and new corruption scandals of high authorities. Firstly, the government was primarily focused on the implementation of the 'Anti-crisis' Plan, but was also called upon to direct important efforts in response to unforeseen events, such as the emergency aftermath of the earthquake of 8 January, the AlH1 swine flu pandemic, and in the second half of the year, the request made of President Oscar Arias, to intervene as a mediator in the Honduran crisis. Second, in the elections of February 2010, and under the new Electoral Code, the candidate for the PLN, the party of government, was duly elected President of the Republic with a popular vote of46.9 percent. Por the first time in the country's history, the presidency is held by a woman. Finally, in the area of accountability, in the midst of the electoral campaign, new scandals continued to envelop public servants, including the misuse of state institutions helicopters and planes for personal matters. Of particular note is the culmination of the first judicial process against the Ex-President Rafael ngel Caldern, who was condemned to five years in prison by a Criminal Court. Key words: Costa Rica, election, economic crisis, Legislative and Executive relations, socioeconomic indicators, corruption scandals, accountability.

I. TEMAS SALIENTES DE LA REALIDAD NACIONAL 2009

Durante el 2009, el pas sinti los efectos de la crisis de manera ms directa que durante el 2008. Los retrocesos en el plano econmico dejaron de ser especulacin, pero al mismo tiempo se observaron resultados relativamente exitosos de la poltica social del gobierno que redujeron el saldo negativo para las personas. El gobierno inici el ao con la presentacin de un Plan de medidas contra la crisis, denominado Plan Escudo (ver adelante en seccin de cambio de polticas). Aunque algunas de estas medidas amortiguaron los efectos de la crisis, durante el 2009 el pas experiment un retroceso en la mayora de indicadores sociales y econmicos (Cuadro 1). El crecimiento del PIB registr por primera vez desde el ao 2000, una tasa de crecimiento negativa (-1,3). Asimismo, la inversin extranjera directa se redujo en poco ms de 2 puntos del PIB entre el 2008 y el 2009 (aproximadamente 700 millones de dlares menos), y la tasa de crecimiento de las exportaciones tambin experiment una reduccin significativa, en los ltimos dos aos, al pasar de 13,9 en el 2007 a 1,8 en el 2008, y finalmente a un -7,6 en el 2009. Sin embargo, las importaciones tambin se redujeron de manera drstica (aproximadamente -20% con respecto al ao anterior), con lo cual la economa en general redujo en casi siete puntos porcentuales del PIB el dficit en la cuenta corriente, pasando del -9,2% en el 2008 al -2,3% en el 2009 (CEPAL, 2009b). La CEPAL (2009b; 111) pronostica que de seguir todo igual, el pas tendr nuevamente tasas de crecimiento positivas a partir del 2010. El deterioro econmico tambin implic un aumento de casi 3 puntos porcentuales en la tasa de desempleo, con respecto al 2008. Ello contribuy a que en el 2009 se incrementara el porcentaje de hogares pobres del pas, aunque contina por debajo del promedio 2003-2007. La pobreza total aument de 17,7% en 2008 a 18,5% en 2009 y la extrema pas de 3,5% a 4,2%. El aumento en la pobreza no fue tan alto como en otros pases latinoamericanos, debido a los ingresos de tipo social que recibieron los hogares, especficamente por el aumento de las pensiones del Rgimen No Contributivo, el programa de transferencias condicionadas "Avancemos" y los subsidios para hogares pobres del Instituto Mixto de Asistencia Social (IMAS). Adems contribuy el hecho de que el costo de la Canasta Bsica Alimentaria a diciembre de 2009 result un -3,6% menor que en 2008. Finalmente, se revirti el estancamiento en los salarios mnimos del perodo 1999-2008, pues aun en medio de la crisis internacional, el ndice de salarios mnimos reales creci 4,5 puntos porcentuales, la cifra ms alta desde 1987. Pese a estos indicadores positivos, volvi a aumentar la desigualdad en la distribucin de los ingresos en el 2009: el coeficiente de Gini alcanz su nivel ms alto desde 1987, al pasar de 0,424 en 2008 a 0,439. En Costa Rica ha logrado documentarse cuantitativamente que la dinmica de crecimiento econmico de los ltimos veinte aos ha dejado rezagados a sectores medios y bajos, mientras que los ganadores del proceso incluso durante pocas recesivas son los sectores de profesionales y clases altas (insertos en la "nueva economa").1 En el 2009, mientras que en los hogares de menor ingreso (I quintil) se redujo el ingreso total promedio en 2,5%, en el II creci 4,1%, en el III lo hizo en 6,4%, en el IV en 8,3% y en el V quintil aument en 9,8%.

En el ao estudiado se mantuvo un alto impacto de los eventos naturales en el pas. El gobierno tuvo que destinar esfuerzos importantes para las actividades de reconstruccin despus del terremoto del 8 de enero. 2 Los daos estimados equivalen al 1,5% del producto interno bruto (PIB) (CNE, 2009). El fenmeno de "El Nio" origin trastornos en el agro y la ganadera. Adems, la expulsin de gases y cenizas de los volcanes Pos y Turrialba tambin provocaron intervenciones de las diversas instituciones pblicas en estas comunidades. En el 2009 se presume la inseguridad ciudadana sigui en aumento tal como se haba registrado en aos anteriores. Con base en las estadsticas judiciales ms actualizadas disponibles, en el 2008 la tasa de homicidios por 100.000 habitantes super por primera vez los dos dgitos: 11,1 (Grfico 1), aunque su comportamiento es diferenciado segn zona geogrfica. Tambin es importante sealar el aumento de un 6% registrado en los homicidios por encargo o "sicariato" (PEN, 2009: 275).

Esta combinacin de polticas sociales relativamente exitosas y retrocesos en el sector econmico y de seguridad ciudadana tienen su correlato en el comportamiento del porcentaje de aprobacin hacia el presidente Osear Arias. A noviembre del 2009, a pocos meses de concluir su perodo, el 42% de personas encuestadas consideraban que el mandatario haba hecho una muy buena o buena labor.3 Luego de una cada importante a mediados de su gestin (momento en que tambin se presenta un crecimiento importante en los precios-inflacin), la popularidad del presidente Arias repunt y se estabiliza en los ltimos dos aos en porcentajes de opiniones positivas superiores al 40% (ver Grfico 2). Lo cual coincide con una reduccin sostenida de la inflacin. Por el contrario, el ndice de produccin de la economa (IMAE) no parece seguir estos patrones. Este porcentaje de aprobacin, con el cual el presidente termina su mandato, no difiere mucho con el que inici su gestin en el 2006. Lo que s ha cambiado con este tiempo es el porcentaje de personas que

califican su gestin como mala o muy mala, que subi de 16% en agosto del 2006, a un 28% en enero del 2010 (La Nacin, 2010).

II. CAMBIOS INSTITUCIONALES, CONSTITUCIONALES Y EN POLTICAS PBLICAS

El entramado institucional de Costa Rica se modific en el 2009 debido a la implementacin del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamrica y Repblica Dominicana (conocido como CAFTA-DR, por sus siglas en ingls). Empezaron a funcionar en el 2009 la Superintendencia de Telecomunicaciones y la Superintendencia de Seguros. Ambas entidades tienen el objetivo de hacerle frente a la apertura de mercados, e implementar las leyes complementarias del CAFTA-DR. Estas constituyen una expresin de una transicin que est ocurriendo en el modelo de prestacin de servicios del pas, desde un monopolio estatal hacia un mercado abierto, en el cual las empresas estatales sern un competidor ms. Asimismo, la creacin de estas dos superintendencias coincide con una tendencia que se remonta a la dcada de los noventa, a incrementar el nmero de instituciones y potestades reguladoras y controladoras del Estado.4 En materia de modificaciones legales, sin duda sobresale la aprobacin del nuevo Cdigo Electoral, el cual fue aplicado por primera vez en campaa electoral 2009-2010 (vase seccin de resultados electorales). Otra reforma legislativa relevante es la relacionada con la Ley N 8.683 denominada "Impuesto Solidario para el Fortalecimiento de Programas de Vivienda" y conocida como "Impuesto a Casas de Lujo", que entr en vigencia el 1 de octubre del 2009. Este tributo es de carcter voluntario y temporal (por 10 aos), y tiene como propsito financiar los programas pblicos dirigidos a la dotacin de vivienda para familias en condicin de pobreza. En su primera recaudacin, solamente una tercera parte de las ms de 10.000 casas de lujo identificadas cancelaron el pago. El rea de vivienda es una de las que exhibe menos logros en los ltimos aos.

En materia de polticas pblicas, en el transcurso del 2009 el Gobierno impuls el Plan de Medidas contra la Crisis o Plan Escudo. Como se mencion, el aumento de la inversin pblica en el 2009 amortigu el impacto de la crisis en la economa de los hogares. El Mideplan reconoci en su informe final que tuvieron dificultades en implementar las actividades del plan que se relacionaban con el sector privado y financiero (Mideplan, 2010). El plan no estuvo exento de crticas y tambin tuvo su contrapropuesta: el Plan Escudo diseado por los sectores sociales, centrado en la reactivacin del mercado interno y el consumo de lo producido en el pas.5 En otro orden, la poltica exterior del pas durante el 2009 continu con la estrategia de diversificacin poltica y comercial, sobre todo hacia la regin Asia-Pacfico, que se ha impulsado desde que el presidente Osear Arias asumi el poder en el 2006. Este ao se celebraron las ltimas rondas de negociacin para la firma del Tratado de Libre Comercio con la Repblica Popular de China y con Singapur, ambos firmados formalmente a inicios del 2010. Adicionalmente, cabe destacar que en el 2009 el pas restableci lazos diplomticos con Cuba tras 48 aos de distanciamiento. En junio se dio la resolucin de la Corte Internacional de La Haya, por el diferendo entre Costa Rica y Nicaragua por la utilizacin del ro San Juan. En sntesis, la Corte reafirm que los costarricenses pueden navegar libremente el ro San Juan para comercio y turismo, aunque concedi a Nicaragua el punto de prohibir la presencia de policas costarricenses armados en el ro sin autorizacin previa. Con respecto a la evaluacin de las polticas pblicas, el ltimo Informe de Evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo, el Mideplan contabiliza un consolidado del 84% de las metas proyectadas con la clasificacin de "avance satisfactorio" (75% o ms en su ejecucin) y "avance moderado" (50% o ms de su ejecucin) (Mideplan, 2010). Esta institucin resalta los logros en materia de poltica social, la cual se fortaleci aun a pesar de la crisis internacional. Otra rea de avances especficos fue la poltica exterior y la recuperacin del liderazgo en foros internacionales. En contraste, el semanario El Financiero, en una evaluacin independiente que realiza tradicionalmente al final de cada perodo gubernamental, indic un panorama menos optimista. Afirma que el gobierno actual incumpli el 45% de sus promesas de campaa. Entre las reas ms deficitarias se encuentra el medio ambiente, vivienda y la lucha contra la corrupcin.

III. RESULTADOS DE ELECCIONES NACIONALES Y SUBNACIONALES

El 2009 fue un ao de campaa electoral para Costa Rica, perodo que culmin con las elecciones generales celebradas el 7 de febrero de 2010, para elegir al Presidente y las dos Vicepresidencias de la Repblica, renovar las 57 curules del Congreso, y elegir a 495 regidores (ejidos) titulares e igual nmero de suplentes a nivel municipal. De esta forma, y sobre todo a partir del segundo semestre del ao, el pas se sumi en el ambiente electoral. La campaa que se caracteriz fundamentalmente por los siguientes dos aspectos: 1) por primera vez en la historia del pas, una mujer aspiraba a ocupar la silla presidencial con opciones reales de ser elegida y; 2) despus de 57 aos de vigencia del Cdigo Electoral, el Congreso aprob, en septiembre de 2009, un nuevo Cdigo que modific las reglas de las campaas electorales. Entre los temas ms importantes destacan:

Se crea la jurisdiccin electoral, que incluye como unas figuras ms importantes el amparo electoral Se crean el Registro Electoral (para los partidos polticos) y el Instituto de Formacin y Estudios para la Democracia. Paridad de cuotas de gnero al 50%. Cambios en el sistema de financiamiento, entre otros se restablece el financiamiento pblico por adelantado, se reduce el monto global de estos fondos y se endurecen los controles para el financiamiento privado. Se incorpora un rgimen de ilcitos y sanciones en materia electoral (PEN, 2009).

La campaa, que inici oficialmente en octubre, fue precedida por los procesos internos de varios partidos polticos. En el Partido Accin Ciudadana (PAC), fundado en el ao 2000, se realiz por primera vez un proceso de seleccin mediante una convencin cerrada con participacin nicamente de sus afiliados. En sta se enfrentaron el lder fundador del partido y dos veces candidato presidencial, Ottn Sols; la ex diputada Epsy Campbell; y el empresario Romn Macaya. Con un abstencionismo cercano al 71% de su membresa, Ottn Sols fue elegido candidato presidencial por tercera vez consecutiva. En el PLN, la convencin interna fue un proceso abierto que tom como base el padrn electoral nacional. En esta convencin se enfrentaron el alcalde de San Jos, Johnny Araya; la ex vicepresidenta de la Repblica, Laura Chinchilla, y el ex ministro de Seguridad, Fernando Berrocal. Con poco ms de 10 puntos porcentuales de diferencia sobre el segundo lugar, Laura Chinchilla gan la convencin. Finalmente, el otro partido que tuvo reacomodos internos fue la Unidad Social Cristiana (PUSC). Ha ganado tres elecciones presidenciales desde su fundacin en 1983. En el 2004, dos ex presidentes de la Repblica que llegaron al poder con el PUSC fueron acusados por casos de corrupcin. Uno de ellos es el ex presidente Caldern Fournier, lder fundador del PUSC, quien pretenda reelegirse en estas elecciones, pero tuvo que abandonar la candidatura una vez emitida la sentencia condenatoria dada por los Tribunales de Justicia en octubre de 2009. En su lugar el directorio del partido seleccion como candidato presidencial al ex ministro de seguridad y ex diputado, Luis Fishman. Estas acusaciones de corrupcin, as como otras irregularidades a lo interno del partido y el desgaste de dos gobiernos consecutivos con magros resultados, contribuyeron en la reduccin de su caudal electoral. Todo ello en un contexto ya de por s caracterizado por la desafiliacin y baja confianza que la poblacin tiene en los partidos polticos en general. De acuerdo con Latinobarmetro (2009), los partidos polticos son las instituciones en las que los latinoamericanos menos confan, con tan slo un 24% de percepciones favorables. El ambiente electoral medido por las encuestas de opinin presenta algunas caractersticas novedosas (ver Cuadro 3). En primer lugar, por primera vez desde 1993 la mayor preocupacin de la ciudadana no se relacion con un problema del mbito econmico. Esto resulta llamativo a la luz de la crisis econmica mundial y sus repercusiones en el pas. Los costarricenses, al igual que la mayora de sus vecinos centroamericanos, consideraron la inseguridad ciudadana como el principal problema nacional (PEN, 2008), por lo que es de esperar que este fuera un tema

central durante la contienda presidencial. Un segundo factor por considerar fue el alto grado de aceptacin de la labor del Presidente, el ms alto de los ltimos cuatro comicios. Sin embargo, este aspecto contrasta con el bajo nivel de simpata partidaria. A pocos meses de las elecciones, el porcentaje de ciudadanos que manifest no identificarse con ningn partido poltico fue, del mismo modo, el ms alto del perodo 1994-2006 (54%). Estos datos confirman la tendencia de desalineacin ciudadana con los partidos y de una alta fluidez de las preferencias partidarias (PEN, 2009:266). Este fenmeno se present en las democracias occidentales y origin una vasta produccin acadmica sobre las teoras que explican la desalineacin y la fluidez en sistemas democrticos consolidados.6 En Amrica Latina ha sido tambin estudiado el fenmeno, y concretamente en el caso de Costa Rica, Snchez explica en su tesis doctoral que la desafeccin partidaria combina, por un lado, determinantes sociolgicos de largo plazo como los que estuvieron presentes en las democracias occidentales (cambio en el modelo del Estado benefactor) y, por otro, determinantes polticos que son ms bien caractersticos de Amrica Latina (por ejemplo, la carencia de lderes "caudillos" en los partidos). 7 La reeleccin presidencial restablecida por la Sala Constitucional costarricense en el 2005 permiti recuperar afiliacin hacia el PLN, alrededor de la figura de uno de sus ex presidentes ms populares. En las elecciones internas de junio del 2009 y en las elecciones generales de febrero 2010, este partido recobr los niveles de participacin que tena durante la poca del bipartidismo (1978-1998). Las razones de este triunfo contundente se analizarn con ms detenimiento en el prximo Anuario, sin embargo, se pueden adelantar algunas interpretaciones. En primer lugar, destaca el nivel organizativo del PLN como maquinaria electoral, frente a partidos nuevos o de reciente creacin, que no cuentan con estructuras nacionales consolidadas. Y aparejado a este predominio, tambin tuvo mayor acceso a recursos para la campaa electoral. En segundo lugar, en el plano discursivo, el mensaje de la candidata ganadora fue acuado en la frase "Adelante". Ello implicaba un continuismo de las polticas del gobierno Arias Snchez, las cuales contaban con reconocimiento de la mayora de la poblacin, por lo cual pudo aprovechar un efecto de contagio. Pero tambin la candidata Chinchilla present algunas novedades que le imprimieron ms sensibilidad social. Sus principales promesas de campaa se relacionaron con seguridad ciudadana (recurdese que ella haba sido ministra de seguridad en 1998 y es especialista en este tema), la creacin de un sistema de redes de cuidado para nios y personas de la tercera edad, un programa de "primer trabajo" para impulsar las oportunidades de los jvenes y el fortalecimiento de los programas sociales exitosos del gobierno anterior (Avancemos). Su condicin de ser mujer pudo haberle contribuido, pues tuvo un porcentaje de votacin femenina mayor, pero no parece haber sido el elemento determinante.8 Y, finalmente, otro factor de su triunfo debe buscarse en las debilidades de sus opositores. El ML como partido de derecha opt por un mensaje nico contra la delincuencia, con tintes cercanos al populismo de derecha que ha funcionado en otros pases latinoamericanos, pero aqu no logr un inters masivo. En cuanto a los partidos de centro izquierda o izquierda se mantuvieron divididos. De manera tarda, en las ltimas tres semanas de la campaa electoral se aliaron algunos de ellos, pero el tiempo les haba ganado. Tampoco lograron presentar una propuesta que quebrara con su imagen de slo oposicin. Histricamente no ha sido automtica la

traduccin de movimientos sociales en votos. En este caso, los ciudadanos que apoyaron el "No" en la campaa contra el CAFTA-DR no se identificaron necesariamente con las opciones electorales que proponan la renegociacin del CAFTA-DR. Queda por verse en las futuras elecciones, si la recuperacin de la alineacin partidaria hacia el PLN inaugura un perodo de predominancia de este partido en el sistema poltico, o si solo se dio como producto de una coyuntura favorable. Todas las encuestas apuntaron desde el inicio una ventaja significativa en la intencin de voto a favor de Laura Chinchilla. En octubre de 2009 la candidata del oficialismo tena una intencin de voto superior en hasta un 20% a sus contrincantes.9 A lo largo de la campaa este margen se fue estrechando. La candidata ganadora obtuvo el 46,9% de los votos. El PAC obtuvo un 25%, y en tercer lugar se situ el candidato del ML con un 20,9% de un total de 1.911.333 votos vlidos emitidos. Sumados el segundo y el tercer lugar no alcanzan los votos que obtuvo la actual presidenta. El porcentaje restante se distribuye entre otros seis partidos que participaron en las elecciones presidenciales. Con respecto al abstencionismo, en esta eleccin se registr una reduccin con respecto a la eleccin presidencial del 2006, pues se pas del 34,8% en ese ao al 30,8% en el 2010 (TSE, 2009a y 2009b). Siempre se mantiene un porcentaje de abstencionistas por encima del 20%, nivel que caracterizaba el perodo 1962-1994. Los datos desagregados de la eleccin presidencial muestran adems que el partido del oficialismo logr la victoria en 79 de los 81 cantones municipales en el que est dividido el pas, muestra del amplio caudal electoral recibido. No obstante, con respecto a la conformacin de la Asamblea Legislativa, cabe destacar que la principal caracterstica fue la distribucin del poder, con miras a aumentar el control poltico hacia el Ejecutivo (ver Cuadro 4). En especfico, el PASE y el ML lograron un aumento significativo en el nmero de diputados elegidos, si se compara con los nombrados en la eleccin del 2006. Mientras que el PAC perdi 6 diputados y el oficialista PLN redujo en un diputado su anterior bancada legislativa.10

De esta forma, la integracin del Congreso para el perodo 2010-2014 muestra un incremento de las fuerzas que usualmente han sido minoritarias y una reduccin de los partidos que tradicionalmente han tenido mayor presencia legislativa.11 Ningn partido logr alcanzar la mayora relativa de 29 diputados. Por el lado de la experiencia, de los 57 diputados slo 8 han ocupado con anterioridad una curul. Recurdese que el sistema electoral costarricense prohibe la reeleccin consecutiva de los diputados, con lo cual desmotiva la carrera parlamentaria.12 Con todo ello, la Asamblea Legislativa se vislumbra como un espacio donde se requiere de cada vez ms habilidades de negociacin para alcanzar puntos coincidentes entre los ocho partidos polticos representados. Otro aspecto importante es la alta presencia de la representacin femenina en el Congreso. En efecto, la conformacin de la Asamblea Legislativa 2010-2014 tiene la misma proporcin de diputadas que en la legislatura anterior. Valga recordar que en 1996 se introdujo en la legislacin electoral un sistema de cuotas de gnero del 40% para puestos de eleccin popular. Los resultados fueron evidentes, sobre todo a partir de las elecciones del 2002, donde la representacin femenina alcanz un 35% del Congreso, en 2006 un 38% y en 2010 un 40%. Con ello, el pas se ubic con la mejor proporcin de mujeres en el Congreso en Amrica Latina, y entre los mejores diez del mundo, de acuerdo con la Unin Interparlamentaria (ver Cuadro 5). Con las nuevas reglas electorales aprobadas en el 2009, se dio un paso ms all y se incluy la paridad en las listas de candidaturas de los partidos polticos con un sistema alternado por sexo. Es decir, cuando el primer puesto de la lista lo ocupe un hombre, el segundo puesto de eleccin deber ser una mujer, seguida de otro hombre, y as sucesivamente para la totalidad de puestos en la lista. Este nuevo sistema de cuotas ser aplicado a partir de las elecciones de 2014, debido a que, para la fecha de aprobacin del nuevo

Cdigo Electoral, los partidos polticos ya haban concluido sus procesos de renovacin de estructuras de cara a la eleccin de febrero de 2010.

La eleccin de regidores municipales tambin abri espacio a la oposicin y en particular a la consolidacin de algunos partidos locales. En trminos generales, el oficialista Partido Liberacin Nacional obtuvo la mayor cantidad de regidores a nivel nacional: 194 de los 495 en disputa (39%), no obstante, slo obtuvo mayora en 9 de los 81 cantones del pas. El segundo partido en importancia a nivel local sigue siendo el PAC con la eleccin de 99 regidores (20%), seguido en tercer lugar por el Movimiento Libertario, con 76 (15,3%) (El Financiero: 2010). Finalmente, es importante mencionar que, en contraste con los cuestionamientos que recibi el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) en el 2006, y las denuncias de parcializacin durante el proceso del referndum, en estas elecciones la imagen del TSE se recuper y la gestin electoral fue reconocida como un proceso limpio, transparente y sin mayores irregularidades. Esa percepcin fue reforzada por los amplios mrgenes de victoria de la candidata electa.

IV.

PODER EJECUTIVO

La dinmica del Poder Ejecutivo estuvo permeada por la salida de varios ministros y otros funcionarios de confianza, ya sea para participar en poltica electoral o por la revelacin de una serie de escndalos de corrupcin. En total cuatro ministros renunciaron en el 2009. De los dieciocho ministros que originalmente iniciaron la administracin Arias Snchez, diez se mantuvieron hasta el final.13 A las renuncias ocurridas en el 2008 debido al inicio de la campaa electoral, le precedieron en agosto del 2009 tres ministros ms (Hacienda, Justicia y Trabajo) que dejaron sus puestos para asumir candidaturas a diputados. En el caso de los ministerios de Trabajo y Hacienda fueron sustituidos por los viceministros,

por lo que se mantuvo una continuidad; el ministro de Justicia fue la nueva inclusin en el gabinete. En octubre present la renuncia la ministra de Transportes y Obras Pblicas, quien asumi la responsabilidad poltica por la cada de un puente, y anteriores denuncias de negligencias de esta cartera en materia de conservacin vial. Al igual que en el reporte del 2008, a lo largo del ao 2009 se presentaron escndalos mediticos exacerbados adems por el ambiente electoral. Por una parte, puede tomarse como un retroceso en la lucha contra la corrupcin el hecho de que sigan presentndose denuncias de manera casi habitual. Pero, por otro lado, debe valorarse de manera positiva que en su mayora estas denuncias motivaron investigaciones a funcionarios pblicos por parte de las diferentes instituciones de control (ver Cuadro 6). No obstante, durante la exposicin de los casos de corrupcin, los mecanismos de control exhibieron tambin una de sus principales debilidades: el control ex ante o a priori. Ninguno fue detectado por los mecanismos institucionalizados para el control previo de las contrataciones, sino ms bien estos fiscalizadores se han activado despus del trabajo investigativo de los medios de comunicacin.

El otro gran eje de accin del Poder Ejecutivo fue la poltica exterior del pas. El presidente Arias asumi un papel protagnico en la mediacin del conflicto hondureno, luego del golpe de Estado del 28 de junio, en el que Manuel Zelaya fue sustituido de la presidencia y trasladado hacia Costa Rica por las Fuerzas Armadas de su pas. En este conflicto, Costa Rica se convirti en "territorio neutro" para la negociacin de los dos grupos polticos enfrentados. En el proceso de mediacin, el presidente Arias intent que se firmara el Acuerdo de San Jos que pretenda poner fin a las tensiones en Honduras con la restitucin de Zelaya previa garanta de paz social para asegurar la pureza y transparencia en las elecciones generales de noviembre de 2009. No obstante, este Acuerdo no fue aceptado por las partes. El ao 2009 el Poder Ejecutivo tuvo que enfrentar viejos y nuevos conflictos en el tema ambiental. Se cuestion fuertemente su poltica exterior denominada "Paz con la Naturaleza", mientras que en el pas

haba una presencia meditica muy abundante de denuncias por sobreexplotacin de los recursos naturales, incluso en zonas protegidas, como es el caso del Parque Marino Las Baulas. Muchas de estas denuncias fueron sealadas por la sociedad civil organizada, que tambin sigui muy activa en los conflictos por el uso del agua o el caso de la minera a cielo abierto. Los grupos defensores de las reivindicaciones gays y lesbianas presionaron por la aprobacin de una ley que regule las uniones libres del mismo sexo. Estas mltiples solicitudes de la sociedad civil no fueron sujeto de dilogo y prevaleci la caracterstica falta de apertura del gobierno, ya apuntada en Anuarios anteriores.

V.

PODER LEGISLATIVO

El 2009 se caracteriz por una dinmica legislativa de baja calidad. Se aprobaron pocas leyes en temas relevantes para el pas. Adems se realiz la eleccin de un magistrado para la Sala IV y la Defensora de los Habitantes en medio de un ambiente de crticas y cuestionamientos. Al final de ao se aprob un importante receso legislativo para que los diputados se sumaran a la campaa electoral. Tomando en cuenta las estadsticas legislativas,14 el 2009 concluy con la aprobacin de 89 proyectos legislativos (dos ms que los aprobados durante el ao 2008).15 Del total aprobados, slo un 17% constituy nueva legislacin. Dentro de este grupo destacan por su importancia, el ya sealado nuevo Cdigo Electoral, la Ley contra el crimen organizado y la nueva Ley general de migracin y extranjera que flexibiliza la poltica migratoria, pero adems regula, con ms detalle, los requisitos para otorgar la residencia a extranjeros. Otros temas como la reforma a la Ley de zonas francas; la regulacin de los casinos; una reforma al Tribunal Ambiental Administrativo; la Ley general de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades; y el tema de regulacin de los porteadores tuvieron que esperar a ser discutidos en el 2010, debido en parte al receso de final de ao que tomaron los diputados por motivo de la campaa electoral. Dicho receso dificult el avance en la aprobacin de alguna de esta legislacin. Finalmente, uno de los temas ms polmicos en el 2009 fue el de los nombramientos de funcionarios pblicos a cargo de la Asamblea Legislativa. Primero fue la designacin de un magistrado de la Sala Constitucional que tom casi un ao y nueves meses antes de ser resuelta por los diputados. Despus de este largo tiempo sin acuerdos polticos, la persona electa no fue el candidato impulsado por el partido oficial. De manera similar, la designacin del mximo jerarca de la Defensora de los Habitantes polariz la discusin legislativa, sobre todo porque la bancada oficialista apoyaba la nominacin de una de sus diputadas. Finalmente, en medio de crticas al sistema de seleccin y evaluacin de atestados, esta diputada fue designada Defensora de los Habitantes.

Fuente: Departamento de Estadstica de la Asamblea Legislativa.

VI.

RELACIN ENTRE PODERES

Los sistemas de control y rendicin de cuenta se fortalecieron y reafirmaron su independencia frente a otros poderes16, cuando finalmente en el 2009 concluy la primera etapa del juicio contra el ex presidente Rafael ngel Caldern, con una sentencia acusatoria de hasta cinco aos para l y diversas penas para los imputados, que van desde los tres aos y seis meses hasta los cinco aos de prisin. Los principales hechos de corrupcin surgidos en el 2009 estuvieron asociados a la campaa electoral. Llama la atencin que en algunos casos los hechos salieron a la luz pblica por medio de Internet, especficamente de las redes sociales. Estos casos se unen a la lista de historias exitosas de fiscalizacin ciudadana (o accountability societal, segn Peruzzotti y Smulovitz), en la cual la denuncia de un ciudadano logra activar los mecanismos institucionalizados de control y se procesan los casos administrativa o judicialmente. Aunque tambin, tal como se muestra en el Cuadro 8, se puede observar lo complejo y lento que resultan estos procesos, lo cual promueve en el ciudadano un sentimiento de impunidad.

La institucionalidad de control no estuvo exenta de polmica durante el 2009 y, en al menos un caso, puede hablarse de debilitamiento institucional. Fueron cuestionadas algunas de las resoluciones de la Sala Constitucional y del Tribunal Supremo de Elecciones, en el primer caso por irregularidades en el referndum CAFTA y, en el segundo caso por fraude "meditico". No obstante, fue quiz el nombramiento de una diputada oficialista, muy cercana al presidente, como defensora de los habitantes, el hecho que ms cuestion la autonoma de los rganos de control vis a vis el Poder Ejecutivo.

VII. FUNCIONAMIENTO Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

El 2009 no fue lo suficientemente claro en cuanto al fortalecimiento de la calidad de la democracia como para resolver las tensiones generadas en los dos aos anteriores, entre opositores y defensores del CAFTA-DR. Por un lado, debe reconocerse, sin caer en extremos de la luna de miel postelectoral, que la calidad de la democracia se fortaleci con la realizacin de las elecciones generales de forma limpia, competitiva y con una reduccin del abstencionismo. No se vari radicalmente la conformacin del sistema de partidos. El resultado apunta a una decisin del electorado por la continuidad de las polticas gubernamentales y la resolucin, ahora por medios electorales, del enfrentamiento entre las polticas de centro-derecha, y su oposicin. El anlisis de por qu gan la candidata oficialista se deber realizar pausadamente en el prximo Anuario. Para efectos del reporte de este ao, cabe concluir que el proceso reafirm la interiorizada vocacin electoral de la ciudadana. La valoracin positiva tambin es motivada por la puesta en funcionamiento del nuevo Cdigo Electoral que, aunque perfectible, contiene una serie de mejoras para garantizar el derecho a elegir y ser electo para un puesto de eleccin popular. Habiendo reconocido lo anterior, y bajo la premisa de que la calidad de la democracia va mucho ms all de las elecciones, esta valoracin anual no resulta tan positiva en cuanto al mejoramiento de la representacin poltica, la transparencia y la rendicin de cuentas. La brecha entre la ciudadana y el Congreso se ampli. Las mltiples denuncias de corrupcin de los medios de comunicacin delatan un estilo de ejercicio del poder que incluso puede contrariar las normas bsicas de la funcin pblica y el inters general, sin que ello provoque implicaciones directas para los responsables, que incluso pueden intentar ser electos de nuevo. La independencia y capacidad legal que los rganos interinstitucionales de control han obtenido durante los ltimos aos no es suficiente si no se trabaja continuamente por mejorar el poder de sancin efectiva, la independencia y mantener la confianza ciudadana. Si se considera en esta valoracin los resultados en el mbito econmico y social, este ao fue particularmente negativo, no solamente por el impacto de la crisis econmica, sino tambin por la profundizacin de tendencias ya observadas en aos anteriores, tales como el aumento de la pobreza, la desigualdad y la violencia social. Todo ello en un contexto en el que la ciudadana cada vez confa menos en que el gobierno y sus instituciones pueden mejorar su calidad de vida.

NOTAS
1

"Clases sociales, estilos de desarrollo y crecimiento econmico en Costa Rica 1988-2008: una nueva perspectiva para el estudio de la desigualdad social". En: Programa Estado de la Nacin 2009. XV Informe Estado de la Nacin. San Jos.
2

Segn la Comisin Nacional de Emergencias (CNE), el terremoto destruy completamente un poblado, ocasion la muerte de 25 personas y ms de 100 heridas, da 71 comunidades, 986 personas estuvieron en albergues y los afectados de manera indirecta fueron 125.584 personas, producto de las 2.387 viviendas daadas, de las cuales 781 resultaron con prdidas totales. Tambin se afectaron 29 centros educativos y seis centros de salud. (CNE, 2009)
3

Encuesta realizada por UNIMER. Se encuestaron 1.210 personas entre el 6 y el 12 de enero por encargo de La Nacin. En lnea: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2010/enero/19/pais2230852.html
4

Sobre la creacin de la institucionalidad costarricense por reas, sectores y perodos histricos, vase Alfaro, R., Ramrez, A. 2004.
5

La Extra. 2009. Sectores sociales presentan su "Plan Escudo" para enfrentar la crisis http://www.diarioextra.com/2009/abril/25/nacionales06.php
6

Por ejemplo, pueden consultarse los trabajos de Inglehart, R. que inician desde los aos setenta, y ms reciente la compilacin de Dalton, 2000.
7

Es interesante mencionar que en este fenmeno progresivo de desalineacin y fluidez no intervinieron inicialmente cambios legales o institucionales en materia electoral, pues estos no se haban producido en los aos noventa, perodo en el que empieza a verse con ms claridad este comportamiento electoral. Sobre el proceso de desafiliacin a los principales dos partidos polticos costarricenses, vase Snchez, R 2003.
8

Incluso durante la campaa electoral, un listado de lderes de organizaciones de mujeres publicaron un comunicado titulado "Laura no nos representa". Informtico. 2009 "Feministas no apoyan candidatura de Laura Chinchilla". 29 de octubre del 2009. http://www.informatico.com/index.php?scc=articulo&edicion=20091026&ref=26-10-090001
9

Para mayor informacin ver en detalle: (Al Da, 2009a) y (Al Da, 2009b)
10

De acuerdo con datos del TSE (2009a) el PLN recibi 217.669 votos menos en la eleccin para diputados con respecto a la eleccin presidencial.
11

La adjudicacin de los escaos de diputado a la Asamblea Legislativa se realiza por el sistema de cociente y subcociente. Cociente es la cifra que se obtiene dividiendo el total de votos vlidos emitidos para determinada eleccin, entre el nmero de plazas a llenar mediante dicha eleccin. Subcociente es el total de votos vlidos emitidos a favor

de un partido que, sin alcanzar la cifra cociente, logra o supera el cincuenta por ciento (50%), de esta. (Vase ms detalles en el Cdigo Electoral, 2009, artculos 201-205)
12

Vase Carey, 1998, cuyos hallazgos muestran que entre 1949-1990 ms del 85% de diputados solo llegan a serlo una vez. Sobre dificultades para llegar a consensos parlamentarios vanse Gutirrez, M. y Straface, R 2008.
13

Murillo, Alvaro. 2009. "Ocho ministros sobreviven despus de tres anos y medio de gobierno". La Nacin. Seccin Nacionales, 27 de octubre del 2009. En lnea: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2009/octubre/27/pais2137137.html
14

Datos proporcionados por la Unidad de Estadstica de la Asamblea Legislativa. Costa Rica.

15

Cabe destacar que para efectos del estudio se toma en cuenta el ao calendario. Sin embargo, el ao legislativo en Costa Rica se inicia el 1 de mayo y termina el 30 de abril del siguiente ao.
16

La primera dcada del siglo XXI ha sido particularmente abundante en cuanto a la produccin de legislacin ms compleja y sofisticada y el mejoramiento de la institucionalidad que controla y fiscaliza a la administracin pblica. Junto con la conmemoracin de los 20 aos de la Sala Constitucional y 15 aos de la Defensora de los Habitantes en el 2009 se han venido agregando a los instrumentos de control leyes como la de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (LAFPP, 2002), Control Interno (2002), Enriquecimiento Ilcito (2004), la creacin de la Procuradura de la tica Pblica (2002), entre otros (Villarreal, 2006).

VIII. BIBLIOGRAFA
Al Da. 2009a. "Laura. 53% / Otto: 15,7%". [En lnea] http://www.aldia.cr/ad_ee/2009/octubre/27/nacionales2137102.html [Consulta: 28-04-2010]. [ Links ] Al Da. 2009b. "Chinchilla no se confa del liderato". [En lnea] http://www.aldia.cr/ad_ee/2009/octubre/28/nacionales2138277.html [Consulta: 28-04-2010]. [ Links ] Alfaro, Ronald. 2004. Instituciones estatales: un balance del perodo 1990-2003. Ponencia presentada para el Dcimo Informe Estado de la Nacin. San Jos: Programa Estado de la Nacin. [ Links ] Alfaro, Ronald; Ramrez, Alonso. 2010. "Institucionalidad pblica en Costa Rica". Ponencia presentada en el marco del Informe Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible 2011. San Jos: Programa Estado de la Nacin. Indito. [ Links ] Carey, John. 1998. "Strong Candidates for a Limited Office: Presidentialism and Political Parties in Costa Rica". En: Mainwaring, S. y

M. Shugart. Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2009a. "Costa Rica: Evolucin econmica durante 2008 y perspectivas para 2009". [En lnea] http://www.eclac.Org/publicaciones/xml/7/36557/L912.pdf [Consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2009b. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe. Santiago: Naciones Unidas. [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2010. "La reaccin de los gobiernos de las Amricas frente a la crisis internacional: una presentacin sinttica de las medidas de poltica anunciadas hasta el 31 de diciembre de 2009" [En lnea] http://www.eclac.org/publicaciones/xml/8/38848/2010-60Lareacciondelosgobiernos-31diciembre-PRESS.pdf [Consulta: 26-042010]. [ Links ] Comisin Nacional de Emergencias (CNE). 2009. Informe final sobre el terremoto del 9 de enero. Citado en: La Nacin. 2009. "Daos por terremotos superaron los 280.000 millones", http://wvw.nacion.com/ln_ee/2009/mayo/20/pais1969869.html [ Lin
ks ]

Corporacin Latinobarmetro. 2009. "Informe Anual 2009": [En lnea] http://www.latinobarometro.org/ [Consulta: 27-04-2010]. [ Links ] Dalton, Russell J., and Martin P Wattenberg, eds. 2000. Parties Without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press. [ Links ] El Financiero. 2010. "PLN con mayora de regidores, pero con poco control". [En lnea] http://www.elfinancierocr.com/ef_archivo/2010/marzo/14/economia2300 360.html [ Links ] Gutirrez, M. y Straface, F. (eds.). 2008. Democracia estable: Alcanza? Anlisis de la gobernabilidad en Costa Rica. Banco Interamericano de Desarrollo. San Jos. [En lnea] http://www.estadonacion.or.cr/index.php/biblioteca-virtual/costarica/otras-publicaciones/democracia [ Links ] Inglehart, R. 1999. "Postmodermization Erodes Respect for Authority but Increases Support for Democracy". In: Critical Citizens: Global Support for Democratic Government, edited by Pippa Norris. Oxford: Oxford University Press. [ Links ] Inglehart, Ronald, and Avram Hochstein. 1972. "Alignment and Dealignment of the Electorate in France and the United States". Comparative Political Studies 5: 343-372. [ Links ]

La Nacin. 2009a. "Plan Escudo". [En lnea] http://wvw.nacion.com/ln_ee/2009/enero/30/opinion1858765.html [Consulta: 23-04-2010] [ Links ] La Nacin. 2009b. "PUSC allan camino a candidatura de Caldern". [En lnea] http://wvw.nacion.com/ln_ee/2008/octubre/12/pais1734547.html [Consulta: 25-04-2010]. [ Links ] Lehoucq, Fabrice. 2005. "Costa Rica: Paradise in Doubt". En Journal of Democracy, 16,3.140. July 2005. [ Links ] Lehoucq, Fabrice. 2005. Policymaking, Parties and Institutions in Democratic Costa Rica. Mxico: Paper for the conference "Reform of the State and the Policymaking Process", Washington D.C. February, 2005.
[ Links ]

Mainwaring, Scott and Welna, Christopher. 2003. Democratic accountability in Latin America. Oxford: Oxford University Press.
[ Links ]

MIDEPLAN. 2010. Informe de Evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo 2009. Febrero, 2010. San Jos (en lnea) www.mideplan.go.cr [ Links ] Peruzzotti, Enrique and Smulovitz, Catalina. 2002. Controlando la poltica: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Temas. [ Links ] Programa Estado de la Nacin (PEN). 2009. XV Informe Estado de la Nacin. San Jos: Programa Estado de la Nacin. [ Links ] Ramrez Olman. 2004. "Visin Cuantitativa de la Representacin Femenina en la Asamblea Legislativa", en Revista Parlamentaria, Vol. 12, N 1, Abril. Asamblea Legislativa de Costa Rica: 365-396. [ Links ] Snchez, Fernando. 2003. Dealignement in Costa Rica: a case study of electoral change. University of Oxford, Oxford. [ Links ] Sandoval, Carlos. 2010. "El triunfo de Chichilla". En: Revista Envo de la Universidad Centroamericana (UCA) de Nicaragua, N 336, marzo 2010. (En lnea) http://www.envio.org.ni/articulo/4135. [ Links ] Solana, Emilio. 2009. Administracin de la Justicia. Programa Estado de la Nacin- CONARE, San Jos. Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). 2009a. Resultados electorales 2010. [En lnea] http://www.tse.go.cr/2010.htm [Consulta: 28-04-2010]. [ Links ]
[ Links ]

Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). 2009b. Datos de elecciones 19532007. [En lnea] http://www.tse.go.cr/elecciones.htm [Consulta: 28-042010]. [ Links ] Urcuyo, Constantino. 2004. Reforma Poltica y Gobernabilidad. San Jos.
[ Links ]

Vargas-Cullell, Jorge. 2005. Del estancamiento econmico al desarrollo acelerado. San Jos. [ Links ] Zamora, Mara Eugenia. 2010. "El principio de paridad de gnero en el nuevo Cdigo Electoral", en Revista de Derecho Electoral, N 9,1 Semestre 2010. Tribunal Supremo de Elecciones. [ Links ]

Evelyn Villarreal Fernndez. Costarricense. Master (M.Phill) en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Oxford, Reino Unido. Licenciada en Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Costa Rica. Desde 2008 ocupa el cargo de coordinadora de investigacin del Informe Estado de la Regin Centroamericana en Desarrollo Humano Sostenible. Ha sido investigadora del Programa Estado de la Nacin, particularmente en las temticas de calidad de la democracia, participacin ciudadana, rendicin de cuentas y transparencia, entre otras. Ha sido panelista en mltiples foros nacionales y centroamericanos. Desarrolla consultoras para diferentes organismos multilaterales, particularmente aquellos enfocados en la lucha contra la corrupcin. Ha sido profesora universitaria de la Universidad de Costa Rica, en el curso de Realidad Centroamericana, y de Universidad Estatal a Distancia en el curso de metodologa de investigacin. (E-mail: evelynvillarreal@estadonacion.or.cr) Steffan Gmez-Campos. Costarricense. Politlogo, docente universitario e investigador. Licenciado con honores en Ciencias Polticas con nfasis en Gobierno y Polticas Pblicas por la Universidad de Costa Rica, tiene adems una Maestra en Estudios del Desarrollo (MSc. Transition Studies) por la Jstus Liebig Universitat en Alemania. Investigador y consultor para IDEA Internacional, el Programa Estado de la Nacin y el PNUD. Profesor de la Escuela de Ciencias Polticas de la Universidad de Costa Rica en las reas de comunicacin poltica, metodologa de la investigacin y realidad nacional. Sus reas de trabajo son la poltica comparada en Amrica Latina en temas como: democracia, desarrollo y gobernabilidad; reformas polticas y electorales; cultura poltica; elecciones y partidos polticos, entre otros. (E-mail: steffangc@gmail.com)

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 2 / 2010 / 231 - 248 ARTCULOS

CHILE Y EL GIRO ELECTORAL: "LA VERGENZA DE HABER SIDO Y EL DOLOR DE YA NO SER"*

Chile's Electoral Shift: "The Shame of What ls Past; the Pain of What Is No More"

ROSSANA CASTIGLIONI Directora de la Escuela de Ciencia Poltica de la Universidad Diego Portales

RESUMEN A pesar de los altos niveles de popularidad presidencial de Michelle Bachelet y la elevada aprobacin del desempeo de su gobierno, durante el ao 2009 (y el comienzo del 2010) la Concertacin sufri una derrota electoral histrica, que llev a la alternancia en el poder, despus de 20 aos de gobiernos concertacionistas. Este artculo analiza los acontecimientos sociales, econmicos y polticos que signaron el calendario electoral que concluy con el triunfo de la Coalicin por el Cambio, encabezada por Sebastin Pinera. Palabras clave: Chile, elecciones, gobierno, Bachelet, Pinera.

ABSTRACT In spite of Michelle Bachelet's high levels of presidential popularity, and similarly high levels of popular approval for the performance of her government, in late 2009 and early 2010 the Concertacin coalition to which she belongs suffered a historic defeat. The result was an alteration in power, reversing 20 years of consecutive Concertacin governments. This article analyses the headline social, economic and political events of the electoral campaign that finally produced victory for Sebastian Piera's Coalicin por el Cambio (Coalition for Change). Key words: Chile, elections, government, Bachelet, Pinera.

I. TEMAS SALIENTES EN LA REALIDAD NACIONAL Y SU IMPACTO POLTICO

a) Coyuntura social

Durante el ao 2009 la coyuntura social estuvo marcada por la campaa electoral, al tiempo que la conflictividad social asociada con algunos sectores clave se hizo sentir, como era de esperar, a medida que el calendario electoral avanz.

Si durante los meses de otoo e invierno el debate en torno al funcionamiento del sistema de salud tiende a concitar particular inters, usualmente debido al incremento de enfermedades respiratorias que atochan el sistema hospitalario chileno, el ao 2009, con la aparicin del primer caso de influenza AH1N1 en mayo, no fue la excepcin. A principios de junio Chile figuraba como el pas con mayor incidencia, proporcionalmente, de esta enfermedad del mundo.1 No obstante, en general la evaluacin del manejo del brote de influenza AH1N1 fue positivo, en parte porque el gobierno chileno haba tomado los resguardos para el adecuado manejo de una eventual pandemia, a raz de la aparicin de un brote de la llamada gripe aviar en Asia. En relacin con la salud, las discusiones acerca de los derechos sexuales y reproductivos se instalaron en el mes de julio, cuando la Cmara de Diputados aprob la distribucin de la pildora del da despus, y se intensificaron en octubre, cuando el proyecto de ley que consagraba esta medida consigui ser aprobado por la Cmara alta. En medio de una campaa electoral que se inmiscuy directamente con aquellos temas valricos, usualmente evitados por la lite poltica chilena, las discusiones acerca de la distribucin de la pildora acapararon la atencin de los medios y de la opinin pblica. La educacin sigui provocando ms de un dolor de cabeza presidencial. La tan bullada revolucin pingina, protagonizada por los estudiantes secundarios chilenos, provoc una escalada movilizadora a poco de asumido el gobierno de la presidenta Bachelet (Mardones, 2007). Pero la conflictividad en torno a este sector adquiri nuevos bros durante el ao 2009, esta vez a cargo de los profesores, llegando a su climax en el mes de octubre, cuando se inici un paro que se extendi por 27 das. El paro tuvo como eje el reclamo de la llamada deuda histrica, es decir, una asignacin especial para el personal docente dependiente del Ministerio de Educacin, establecida en 1981 que, de acuerdo al Colegio de Profesores, no fue liquidada en su totalidad a la mayor parte de quienes debieron haberla recibido.2 Las movilizaciones retrasaron la aprobacin del presupuesto de educacin para el ao 2010 y enfrentaron en duros trminos al Colegio de Profesores con el gobierno y los legisladores que, eventualmente, dieron su voto al presupuesto de educacin. Otro foco de marcada conflictividad social gir en torno a los derechos de los pueblos originarios. En agosto las tensiones escalaron cuando el joven comunero mapuche, Jaime Mendoza Collo, fue ultimado por un oficial de Carabineros, en un enfrentamiento producido durante el desalojo de un fundo en Angol. De acuerdo a los informes de la autopsia, Mendoza Collo recibi un balazo por la espalda, a pesar de que la polica sostuvo haber disparado en defensa propia (Centro de Derechos Humanos, UDP: 238239). En septiembre de 2009 entr en vigencia el Convenio 169 de la OIT, que cristaliza una de las demandas histricas ms sentidas por las organizaciones indgenas. En una primera fase de implementacin del convenio la Presidenta envi al Congreso un proyecto de ley para generar una nueva institucionalidad jurdica, pero rpidamente algunos lderes de las comunidades mapuches lo objetaron por incumplir el Convenio 169 al no haber consultado a los principales afectados (Bez, 2009). b) Coyuntura econmica

No cabe duda que la economa chilena sufri los embates de la crisis financiera internacional durante el ao 2009. El producto interno bruto cay 1,5% respecto del ao anterior, con declives ms fuertes en los sectores dedicados a la pesca, la industria y la construccin. La demanda interna y las exportaciones de bienes y servicios tambin experimentaron contracciones, al tiempo que el desempeo en materia de inversin empeor.3 Previendo los efectos de la crisis, el ao 2009 fue inaugurado con la publicacin de la Ley N 20.326 en enero. Esta ley estableci un Plan de Estmulo Fiscal por casi 4.000 millones de dlares americanos, destinado a reactivar la economa y frenar la contraccin. El Plan contempl una serie de medidas tales como un bono de 40.000 pesos para las familias de ms bajos ingresos, una disminucin en el pago mensual de impuestos y el adelanto de las devoluciones impositivas, entre otras.4 Adicionalmente, durante el mismo perodo, se promulg la ley que modifica el seguro de cesanta, tambin buscando enfrentar adecuadamente los efectos de la crisis. Los principales objetivos de esta normativa fueron mejorar los niveles de beneficios y aumentar el nmero de beneficiaros del seguro. Como lo explic elocuentemente el Ministro Vocero de la Presidencia, Francisco Vidal, "esta ley implica que el seguro de cesanta, que hoy da beneficia a 50 mil personas, pase a beneficiar hasta 250 mil, o sea, se multiplica por cinco. Adems, aumenta el pago del subsidio de cesanta. Un ejemplo: si hoy hay una persona que gana $ 380 mil y queda cesante, el seguro de cesanta del primer mes le paga $ 148 mil. Con la nueva ley, sos se transforman en $ 190 mil".5 Al mismo tiempo, se promovi la institucionalizacin de una Bolsa Nacional de Empleo, para apoyar a los desempleados que busquen reinsertarse en el mercado laboral. En parte como consecuencia de la implementacin del Plan de Estmulo Fiscal, del manejo monetario y fiscal prudente previo a la crisis que permiti el ahorro del supervit estructural y el incremento de los precios internacionales del cobre, la economa chilena logr hacerle frente a la crisis, comenzando prontamente a mostrar seales de recuperacin (OCDE, 2010). c) Coyuntura subregional e internacional

En materia internacional, el ao 2009 parti con un polmico viaje de la Presidenta Michelle Bachelet a Cuba, que recibi amplia cobertura meditica dentro y fuera de Chile. Este viaje fue particularmente comentado dado que fue la primera vez que un/a Jefe/a de Estado chileno/a visit la isla desde 1972, cuando Salvador Allende hizo lo propio.6 Respecto de sus vecinos, Chile enfrent un ao de tormentosas relaciones con Per. Ya en marzo, este pas present ante la Corte Internacional de La Haya una memoria documental en la que se exponen los argumentos que sustentan su diferendo martimo con Chile.7 Pero las tensiones se hicieron sentir hacia fin de ao. Ms concretamente en el mes de octubre Chile realiz ejercicios militares cerca de Antofagasta, denominados Salitre 2009, del que tambin participaron uniformados de cuatro pases invitados.

El gobierno peruano critic la hiptesis que motiv inicialmente estos ejercicios, que estaba basada en el supuesto de que un pas invada a su vecino. As, el Ministro de Defensa peruano, Rafael Rey, sostuvo que este ejercicio militar parte de "una hiptesis que es ofensiva para el Per. (...) Esas maniobras se basan en el supuesto de que un pas de la frontera norte invade Chile".8 Producto de negociaciones diplomticas, la hiptesis del conflicto fue posteriormente modificada, lo que le puso paos fros a las escaramuzas verbales. As, el Canciller peruano, Jos Antonio Garca Belande, concluy que el supuesto de los ejercicios "es distinto y saludamos que se haya cambiado. Se sigue llamando Salitre 2009, pero el escenario es absolutamente distinto. Ya no es un pas vecino, sino dos pases en una isla y sobre otro tema contencioso, ms bien de poltica interna. Saludamos que sea as, para evitar suspicacias y herir susceptibilidades".9 Pero la calma dur poco, pues algunas semanas despus las relaciones volvieron a tensarse, luego que el suboficial de la fuerza area peruana Vctor Ariza Mendoza fuese acusado de servir como espa para Chile. Los eptetos del presidente Alan Garca volvieron a encender la polmica, cuando acus a la Presidenta Bachelet de chismosa y envidiosa. 10 A pesar de los roces con Per, el gobierno de la Presidenta Bachelet cerr el ao 2009 con un evidente logro para el pas en materia internacional, al recibir a mediados de diciembre una invitacin por parte de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) para convertirse en el primer miembro sudamericano (y segundo latinoamericano, despus de Mxico) en integrar esta institucin, luego que el gobierno chileno haba iniciado las gestiones correspondientes en el ao 2007.11 El ingreso de Chile a la OCDE implica adaptar la normativa local a la de la organizacin, cosa que Chile comenz a hacer con antelacin. As, por ejemplo, en abril del 2009, se public la Ley N 20.341 que sanciona el cohecho a funcionarios pblicos, en concordancia con los requerimientos de la OCDE. d) Coyuntura poltica

Sin lugar a dudas, la coyuntura poltica del ao 2009 se movi al ritmo del calendario electoral. Los primeros meses del ao estuvieron signados por la creciente competencia y desencuentros al interior de una Concertacin que enfrent serias dificultades para definir su candidato presidencial. Hacia fines de ao, la competencia intercoalicional se hizo cada vez ms evidente, en medio de una campaa electoral que incorpor ms que nunca la agenda valrica como caballito de batalla. Por otra parte, la Coalicin por el Cambio (ex Alianza por Chile) defini tempranamente que Sebastin Pinera sera el candidato nico de la derecha, lo que llev el debate hacia el terreno de los vnculos entre los negocios y la poltica. Si bien fueron solo dos los presidenciables concertacionistas que eventualmente compitieron en las primarias regionales poco competitivas organizadas por la coalicin de centro-izquierda, el democratacristiano Eduardo Frei y el radical Jos Antonio Gmez, fueron varios los nombres que circularon, formal e informalmente, para la presidencia. Algunos de ellos, como Jos Miguel Insulza, optaron tempranamente por dejar en claro que apoyaban a uno de los precandidatos (en este caso a Eduardo Frei). El apoyo de Insulza facilit las cosas para Frei, quien haba anunciado a todo quien estuviese dispuesto a escuchar que aspiraba a

convertirse en Presidente de Chile por segunda vez. Gmez, entre tanto, inscribi en enero su candidatura para competir en las primarias de la Concertacin. Frei hizo lo propio con el apoyo de la oficialidad del Partido Socialista, el Partido por la Democracia y de su propio partido. 12 Respecto de la arquitectura de las primarias para definir el candidato presidencial de la Concertacin, se acord organizar una serie de votaciones regionales. Si en alguna de ellas uno de los candidatos obtuviese ms de 20 puntos respecto del otro, sera automticamente proclamado. Estaban autorizados para votar en las primarias todos los inscritos en los registros electorales, excluyendo a los militantes de aquellos partidos que no fueran de la Concertacin. As, se llev a cabo una primera (y nica) votacin el da 5 de abril, en las regiones del Maule y O'Higgins, que result en la proclamacin de Frei, quien obtuvo 64,9% de los votos. El escenario de esta primera votacin era altamente favorable para Frei, dado que contaba con el apoyo de veinte alcaldes, correspondientes al bloque DC-PS-PPD versus dos radicales. En el caso de los diputados, dos eran PS, tres DC y dos PPD, mientras que el PRSD slo contaba con uno. Para esta eleccin, el padrn electoral fue de 924.465 personas, de acuerdo al SERVEL, pero la convocatoria, como se ve en la tabla a continuacin, fue verdaderamente baja.

El hecho de que la oficialidad del Partido Socialista (en particular su presidente, Camilio Escalona) cerrara filas en torno a Frei no desmotiv al dscolo diputado socialista, Marco Enrquez-Ominami, en su afn de transformarse en candidato a la presidencia. Al ver truncada la posibilidad de correr en primarias, el diputado decidi lanzar su propia candidatura presidencial, como independiente. Este temprano anuncio se concret cuando en el mes de agosto Marco Enrquez-Ominami present su candidatura con el respaldo de 65 mil firmas.13 El crecimiento de Marco Enrquez-Ominami en las encuestas de opinin pblica fue tan sostenido como sorprendente. En los primeros sondeos no apareca en las menciones espontneas pero, hacia fines de ao, se transform en una carta competitiva, que para muchos tena posibilidades de pasar a segunda vuelta. Pero tambin es cierto que la dirigencia de la Concertacin, y en particular el Presidente del Partido Socialista, Camilo Escalona, no tom en serio ni las intenciones ni las posibilidades de

Enrquez-Ominami, subestimando as las posibilidades que el dscolo candidato tena de restarle votos a la Concertacin. En tanto, la coalicin de partidos de izquierda, Juntos Podemos, proclam a Jorge Arrate como candidato presidencial nico a fines de abril. Arrate fue ungido luego de ser seleccionado a travs de elecciones internas de las que tambin particip el candidato del Partido Humanista Toms Hirsch. Eventualmente, Hirsch y su partido decidieron retirar el apoyo a Arrate a favor de Enrquez-Ominami en julio. Por el contrario, el lder del Partido Comunista, Guillermo Teillier, baj su candidatura a favor de Arrate.14 Por otro lado, la Coalicin por el Cambio (ex Alianza por Chile), cuyo ncleo duro est integrado por la Unin Democrtica Independiente (UDI) y Renovacin Nacional (RN), defini tempranamente que enfrentara las elecciones nacionales con Sebastin Pinera al frente como candidato nico. Si bien es cierto que en aos anteriores la UDI haba manifestado sus intenciones de presentar un candidato propio, y que, informalmente, varios nombres circularon en la prensa, RN siempre respald la candidatura de Pinera y la UDI nunca oficializ alternativa alguna, por lo que Pinera pudo posicionarse fcilmente como lder de la coalicin de derecha. Si el karma de Frei fue encarnar a los polticos tradicionales de la Concertacin en un contexto en el que las bases se identificaban con el cambio y la renovacin, el flanco dbil de Pinera fue su proximidad a la derecha no democrtica y sus potenciales conflictos de inters vinculados a su rol de empresario. Una y otra vez sus rivales polticos le enrostraban la cercana de algunos de los miembros de su coalicin con el gobierno de Pinochet y sus conflictos de inters (reales y potenciales), dado su carcter de candidato presidencial y empresario. Uno de los momentos ms lgidos en este sentido ocurri en julio, cuando Mnica Madariaga, ex Ministra de Justicia del gobierno de Pinochet entre 1977 y 1983, admiti haber usado sus influencias para pedir que Sebastin Pinera fuese liberado "cuando estaba preso como presidente del Banco de Talca"15, hecho que fue categricamente desmentido por Pinera. En tanto, los cuestionamientos relativos al rol de la derecha en el mbito de los derechos humanos recrudecieron a principios de diciembre, cuando la justicia chilena dict varios procesamientos por el homicidio del ex Presidente Eduardo Frei Montalva en 1982, producto de su exposicin al talio y al gas mostaza, de acuerdo a la investigacin. 16 No obstante, Pinera sigui liderando en las encuestas de opinin pblica. La campaa electoral de Pinera incorpor, al menos, tres grandes temas. Por un lado, hizo hincapi en la necesidad de promover la alternancia y el cambio poltico en Chile, cosa que qued completamente clara de cara a la segunda vuelta, cuando el gran lema de su campaa fue "Smate al Cambio", al tiempo que se anunciaba el advenimiento de una "Nueva Forma de Gobernar". De hecho, durante los das previos a la eleccin, circulaban profusamente invitaciones a difundir por twitter y facebook los principales lemas de la campaa: "Chile se suma al cambio", "Un nuevo futuro est por nacer!", "Cambio, Futuro y Esperanza!", "Cambiemos la historia, chilenos con voz!", "Yo vot por el cambio!", entre otros.17 Un segundo y asombroso tema tuvo que ver con la incorporacin de la agenda valorica a la campaa electoral de la derecha. Dos de los

integrantes del comando de Pinera ms emblemticos, los senadores Andrs Chadwick (UDI) y Andrs Allamand (RN), elaboraron en octubre de 2009 un documento titulado "Acuerdo de Vida en Comn" que reconoce derechos a las uniones de hecho (incluidas las de un mismo sexo), provocando fuertes conflictos con el ala ms conservadora de la UDI que rechaz de plano el documento.18 En noviembre, Pinera sorprendi a los chilenos al lanzar un spot publicitario de campaa en el que aparecan dos hombres jvenes, tomados de la mano, mientras Pinera deca "Hoy la gente nos acepta. Ahora falta un pas que nos respete". Por ltimo, otro eje importante de la campaa tuvo que ver con la seguridad pblica. Pinera explot el tema hasta el hartazgo, al tiempo que poda verse en distintos puntos de Chile la exhibicin de gigantografas con la foto de Pinera y la leyenda "Delincuentes, se les acab la fiesta". El gran lema de la campaa de Eduardo Frei fue "Vamos a Vivir Mejor". El mensaje era de cambio y continuidad, en un contexto en el cual Frei se present como el verdadero heredero de las polticas de proteccin social iniciadas por Bachelet, al tiempo que propona extender los beneficios del sistema a las clases medias, profundizando el rol del Estado. Para sorpresa de muchos, Frei tambin explot y llev al extremo la agenda valrica, a pesar de las resistencias que esto gener al interior de la Democracia Cristiana. El momento ms sorprendente de la campaa, y por lo dems polmico, ocurri con el lanzamiento de un spot publicitario en el que apareca una pareja de mujeres jvenes besndose, luego de lo que una de ellas afirma: "nos merecemos los mismos derechos que todos". Las reacciones de los sectores ms conservadores de su propio partido y de la Iglesia chilena no se hicieron esperar. En ese sentido, en respuesta a los spots de Frei y Pinera, Monseor Alejandro Goic, presidente de la Conferencia Episcopal, fue categrico al sostener que "en el inters de captar votos de los candidatos, se presentan muchas realidades que existen y quieren llegar a todos los grupos humanos, pero desde mi perspectiva, hay tambin un lmite" ... "Una cosa es eso y otra querer equiparar lo que es la unin del varn y la mujer con otro tipo de uniones que no corresponde a lo que el derecho romano, antes del cristianismo (ya) hablaba".19 Marco Enrquez-Ominami, por su parte, tambin enfatizaba el cambio, con el lema "Marco por ti, sigue el cambio" y "un nuevo Chile es posible". Con un pegadizo jingle de campaa, que rezaba que "Chile tiene que cambiar", Marco Enrquez-Ominami, a sus 36 aos, encarn la juventud y la rebelda, con un increble manejo meditico, potenciado por la presencia de su esposa, la famosa animadora de televisin Karen Doggenweiler. Durante la campaa electoral, con un estilo sumamente irreverente, logr poner en serios aprietos a la dirigencia de los partidos de la Concertacin, en particular al presidente del Partido Socialista a quien emplaz, en innumerables ocasiones, a definir al candidato a la presidencia de la Concertacin a travs de primarias abiertas y competitivas. Por otro lado, a medida que avanzaba el calendario electoral, logr concitar el apoyo de distintos sectores sociales y polticos, que no encontraban cabida en los partidos tradicionales, entre los que destacan el Partido Humanista, el Partido Ecologista y el Movimiento Regionalista, entre otros. Introdujo algunos temas en el debate, tales como la necesidad de promover una reforma impositiva, llev otros a un extremo imposible para Frei y Pinera al favorecer la despenalizacin del

aborto y al no oponerse a legislar respecto de la eutanasia y, por ejemplo, garantizar una salida al mar a Bolivia.20 Por ltimo, la campaa del Juntos Podemos, con Jorge Arrate al frente, fue ms bien testimonial (aunque no por eso carente de contenido). Bajo el lema "Arrate, marca la diferencia" y enfatizando la necesidad de "democratizar el poder y terminar con la discriminacin" (lema que dio ttulo a su programa de gobierno) Arrate se present como un candidato que tena poco para perder y mucho para ganar, y probablemente por eso en varias ocasiones logr poner en aprietos a sus contendores, en particular al candidato de la derecha.21 As, por ejemplo, en uno de los debates presidenciales increp a Pinera para que aclarara cmo se hara cargo de los derechos de las minoras sexuales, tomando en cuenta el rechazo que este tema genera dentro de su propia coalicin 22 y en otro Arrate lo acus de haber bloqueado el avance de una reforma para ampliar la negociacin colectiva, como senador en 1995.23

II. CAMBIOS INSTITUCIONALES (Y CONSTITUCIONALES) Y CAMBIOS SUBSTANCIALES EN POLTICAS PBLICAS

En marzo de 2009, despus de un largo y arduo proceso de negociacin iniciado a principios del ao 2007, la Ley General de Educacin es aprobada por el Senado y posteriormente promulgada en agosto. Esta ley sustituy a la controvertida Ley Orgnica Constitucional de Educacin (LOCE, N 18.962) heredada del gobierno de Augusto Pinochet, cuya legitimidad fue fuertemente cuestionada durante la "revolucin pingina" (Mardones, 2007). La nueva ley busca asegurar la calidad de la educacin, a travs de la creacin de una Agencia de Aseguramiento de la Calidad, adjudica el control y la regulacin de los recursos fiscales a una Superintendencia de Educacin y explcita los derechos y obligaciones de los actores que participan del proceso educacional (MINEDUC, 2008). Sin embargo, para algunos, la nueva ley es fundamentalmente similar a la LOCE, y no produce cambios estructurales respecto del funcionamiento y arquitectura del sistema educativo (Kubal, 2009:13). En todo caso, la normativa relativa al aseguramiento de la calidad y a la creacin de la superintendencia sigue siendo tramitada en el Congreso, y sin su aprobacin la arquitectura que sustentara a la nueva ley no se creara.24 Tal vez el sello ms emblemtico de la administracin Bachelet fue el de la proteccin social. Los actores polticos ms prominentes, en pleno ao electoral, explotaron el tema hasta el cansancio, incluso aquellos que ideolgicamente se encontraban en las antpodas con respecto a la presidenta. En ese sentido, result un tanto sorprendente escuchar al ex candidato presidencial de la UDI, Joaqun Lavn, afirmar "no podemos permitir que Bachelet nos robe la proteccin social, porque nuestra proteccin social es mucho mejor que la de ella... nosotros creemos mucho ms en las personas".25 En este contexto, para nadie fue sorpresa que en septiembre de 2009 se promulgara la Ley N 20.379, que crea el Sistema Intersectorial de Proteccin Social. Dicho sistema est integrado por el programa de proteccin a los nios menores de cuatro aos y embarazadas en situacin de vulnerabilidad social, Chile Crece Contigo. Tambin forma parte del sistema el programa de atencin a hogares en situacin de pobreza Chile Solidario, inaugurado durante el gobierno del Presidente

Lagos. Esta iniciativa "establece que tanto el sistema como los subsistemas sern sometidos a evaluaciones de resultados, incluyendo anlisis de costo efectividad, evaluacin que ser practicada por una entidad externa, con el objeto de asegurar independencia, transparencia y objetividad en la evaluacin".26 En el mbito de los Derechos Humanos, el gobierno tambin promovi medidas importantes. As, en noviembre de 2009 se promulga la Ley N 20.405 que crea el Instituto Nacional de Derechos Humanos. Este instituto tendr diversas funciones ligadas a la promocin y proteccin de los derechos humanos, entre las que destacan: funcionar como un rgano consultivo del gobierno en materia de derechos humanos, iniciar acciones legales cuando corresponda, custodiar los antecedentes reunidos por las comisiones y entidades pblicas sobre las violaciones a los derechos humanos, colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores y los organismos internacionales competentes que as lo requieran y difundir el conocimiento generado en materia de derechos humanos y promover su enseanza, incluso en las Fuerzas Armadas.27

III. RESULTADOS ELECTORALES EN LA PRIMERA Y SEGUNDA VUELTA PRESIDENCIAL Y ELECCIONES LEGISLATIVAS

La primera vuelta de elecciones nacionales tuvo lugar el 13 de diciembre. En esta ocasin, no solamente se elegira al nuevo presidente en caso de no sobrepasar el umbral del 50% de votos necesario se definiran los dos candidatos que pasaran a segunda vueltasino tambin se renovara el Congreso. Como vimos anteriormente, fueron cuatro los candidatos que compitieron por el silln presidencial: Sebastin Pinera, Eduardo Frei, Marco Enrquez-Ominami y Jorge Arrate. El candidato de la Coalicin por el Cambio, Sebastin Pinera, y el de la Concertacin, Eduardo Frei, pasaron a la segunda vuelta, que tuvo lugar el 17 de enero. Los resultados electorales pusieron en evidencia que por primera vez desde el retorno a la democracia, en 1990, un candidato de la coalicin de derecha sobrepasaba, por amplio margen, a uno de la Concertacin. En efecto, el candidato concertacionista perdi la friolera de 1.125.630 votos en comparacin a su predecesora, Michelle Bachelet (Fuente: www.servel.cl). Si bien Pinera aument considerablemente su caudal electoral de 1.763.694 a 3.074.164 votos en 2005, la derecha perdi 302.138 votos, si se suman las papeletas de Pinera y Lavn (los dos candidatos presidenciales de la derecha en la primera vuelta de 2005). Lo anterior parece indicar que la irrupcin de Marco Enrquez-Ominami al ruedo poltico perjudic a ambos candidatos, aunque claramente mengu ms las fortunas electorales de la Concertacin que las de la Coalicin por el Cambio,

El Senado y la Cmara de Diputados tambin se renovaron. De acuerdo a la legislacin electoral chilena, el Senado, compuesto por 38 miembros, se renueva por mitades cada 4 aos, al tiempo que los senadores permanecen en el cargo por 8 aos. En esta oportunidad se renovaron 18 escaos repartidos entre 9 circunscripciones senatoriales con magnitud 2. A continuacin se presentan los resultados de las elecciones para el Senado a nivel de coalicin y partido y los diferenciales respecto a la eleccin de 2001, para todos los partidos que se presentaron tanto a esa eleccin como a la de 2009.

Respecto de las elecciones de diputados, cabe recordar que la Cmara baja est compuesta por 120 escaos y se renueva en su totalidad cada 4 aos. Dichos escaos fueron repartidos entre 60 distritos con magnitud 2. Una de las principales novedades en la nueva integracin del Congreso tuvo que ver con que el Partido Comunista lleg a la Cmara baja despus de 37 aos de ausencia, gracias al llamado pacto contra la exclusin, suscrito en julio de 2009 entre la Concertacin y el Juntos Podemos. En efecto, los comunistas Lautaro Carmona, Hugo Gutirrez y Guillermo Teillier obtuvieron histricas victorias. A continuacin se presentan los resultados de la eleccin a la Cmara baja.

Las elecciones de segunda vuelta, que se llevaron a cabo el 17 de enero de este ao, volvieron a enfrentar a Sebastin Pinera con Eduardo Frei. Pero, en esta oportunidad, ni el tardo y tibio apoyo de Marco EnrquezOminami al candidato concertacionista28 ni la participacin de la vocera de la Presidenta Bachelet en el comando de Frei a partir del diciembre ni los guios de la presidenta (cuya propia madre se haba sumado en octubre a la campaa de Frei) pudieron revertir la tendencia, y la derrota de la Concertacin qued plasmada en las urnas, resultando en el triunfo de Sebastin Pinera, quien aument su caudal de votos en 346.406 votos respecto de la segunda vuelta de 2006. Frei, en cambio, obtuvo 363.218 menos que la Presidenta Bachelet en la segunda vuelta (Fuente: elecciones.gov.cl).

IV.

PODER EJECUTIVO

En marzo de 2009 se produjo un nuevo cambio de gabinete. Las salidas, aunque esperables, no pasaron desapercibidas. Tal vez el caso ms bullado fue la partida del Ministro de Relaciones Exteriores, Alejandro Foxley, quien habra renunciado alegando motivos personales, luego de desempearse en su cargo desde el comienzo de la administracin Bachelet. No obstante, en la prensa se ley su salida como una consecuencia directa de su manejo de las tensiones diplomticas con Per, sobre todo a raz de sus declaraciones29, en febrero de 2009, respecto de los cuestionamientos a la validez del tratado de libre comercio vigente con ese pas por parte de personeros del opositor Partido

Nacionalista Peruano.30 El Ministro de Defensa, Jos Goi, tambin dej el gabinete, pero a los pocos das fue designado como Embajador de Chile ante los Estados Unidos.31 En tanto, Francisco Vidal dej la Secretara General de Gobierno para asumir como Ministro de Defensa, en sustitucin de Goi. Los ltimos cambios de gabinete de la administracin Bachelet se produjeron en octubre y diciembre de 2009, con la renuncia de Laura Albornoz y Carolina Toh, respectivamente. Ambas ministras dejaron sus puestos para sumarse al comando de Frei. En el caso de Toh, quien forma parte del PPD, este hecho fue particularmente importante para mostrar una voluntad de unidad al interior de la Concertacion, pues la ex ministra rpidamente se convirti en la jefa de campaa de Frei, de cara a la segunda vuelta.32

V.

EVALUACIN GENERAL

La aprobacin de la Presidenta Bachelet y su gobierno experiment una marcada y sostenida alza durante el ao 2009, segn todas las encuestas de opinin pblica. Si en enero de 2009 el 53% de los chilenos aprobaba la forma en que la presidenta condujo el gobierno, en julio esta cifra haba subido a 73% y en diciembre alcanzaba un altsimo 81% (Adimark, 2009:23). La aprobacin del gobierno, aunque menor que la de la presidenta, tambin creci a lo largo del ao, partiendo en 43% en enero y cerrando el 2009 con un 65% (Adimark, 2009:23). La valoracin ciudadana fue particularmente alta en el manejo de la economa y de las relaciones internacionales, reas que alcanzaron un 71% y 69% de aprobacin, respectivamente, contrastando fuertemente con el bajo nivel de aprobacin del gobierno en el manejo de la educacin (33%), la corrupcin (18%) y la delincuencia (11%) (Adimark, 2009: 25; datos a diciembre de 2009). Por otro lado, el desempeo del gobierno en el mbito socioeconmico fue en general positivo. El pas logr capear la crisis financiera internacional con solidez al tiempo que buena parte de las medidas implementadas por el gobierno de Bachelet tuvieron una evaluacin favorable por parte de la ciudadana. Probablemente, la percepcin ciudadana de que el gobierno manej adecuadamente la crisis internacional, en parte como resultado de la temprana adopcin de polticas contracclicas, permita explicar el crecimiento de la popularidad de Bachelet y la elevada aprobacin del manejo econmico del gobierno. De hecho, entre marzo de 2008 y

diciembre de 2009, la evaluacin mensual de la popularidad de Bachelet y la aprobacin mensual del manejo de la economa tienen un comportamiento muy similar, aunque la primera siempre estuvo un poco ms alta que la segunda (Adimark, 2009: 27). Esta constatacin emprica es coherente con parte de las teoras del voto econmico que predicen que cuando existe la percepcin de que el gobierno tom las medidas adecuadas para enfrentar un escenario econmico adverso, entonces la popularidad presidencial no debiese verse afectada por una crisis (Navia y Cabezas, 2010). A simple vista resulta un tanto sorprendente que la popularidad y valoracin de la presidenta y su gobierno no fueron suficientes para apuntalar al candidato de la coalicin de gobierno que trat de abrirse paso en una contienda electoral que, eventualmente, termin con el triunfo de la oposicin. Tal como sostiene Altman (2006) tras una larga era de gobiernos concertacionistas, "Chile se destaca por una seria conduccin econmica, por enormes xitos en la reduccin de la pobreza a travs de polticas focalizadas y por un sistema poltico muy estable" (29). En ese sentido, sumando el desempeo de la coalicin de gobierno al altsimo grado de aprobacin de la presidenta, la derrota de la coalicin de gobierno es, al menos, paradjica. Sin embargo, es posible que el electorado chileno tuviese igualmente presentes los efectos de la crisis asitica que azot a Chile durante el gobierno de Eduardo Frei. En contraste con la administracin de Bachelet, como consecuencia de la crisis asitica, Frei dej su gobierno con una popularidad de apenas 28%.33 La percepcin negativa respecto del manejo de la crisis asitica probablemente dificult un pasaje de votos desde Bachelet hacia Frei. Al mismo tiempo, durante la administracin de la Presidenta Bachelet se afianz la tendencia a la desafeccin poltica que se ha instalado en Chile en los ltimos aos. Los datos de opinin pblica comparativos de Chile en el concierto latinoamericano, tal como se desprenden de la encuesta LAPOP, son preocupantes. Esta encuesta sugiere que tan solo el 48,1% de los encuestados chilenos se siente satisfecho con la democracia, cifra que se ubica por debajo del promedio latinoamericano. Solo el 21,4% de los encuestados declara simpatizar con algn partido poltico y de los 20 pases reportados para esta pregunta, solamente Per, Ecuador y Guatemala presentan porcentajes ms bajos que Chile (Luna, 2008). Por otro lado, el padrn electoral chileno est claramente envejecido y los niveles de participacin poltica entre los jvenes son bajos. A manera de ejemplo, en la primera vuelta electoral participaron 7.264.136 electores en un pas que, de acuerdo al INE, tiene 11.884.000 personas en edad de votar. La eleccin de Bachelet pareci poner en evidencia la necesidad del electorado chileno de hacerle notar a la clase poltica tradicional que no quera ms de lo mismo. Pero los partidos y sus dirigentes privilegiaron una opcin de continuidad, que en parte permite entender el crecimiento de Enrquez-Ominami. Dicho de otro modo, en un contexto en el cual los votantes chilenos haban dado claras seales de inclinarse por un nuevo tipo de liderazgo, alejado de los personeros polticos ms convencionales, la opcin de la oficialidad de la Concertacin, de cerrar filas en torno a Frei y dificultar la emergencia de nuevas figuras al interior de la coalicin fue probablemente suboptima. Y en ese mismo contexto, el discurso de Pinera sobre la necesidad de producir una alternancia en el poder, formando una gran "coalicin por el cambio", que permitiese a nuevos actores entrar a la cancha poltica, pareci prender bien. Al mismo

tiempo, la propia Concertacin haba mostrado claras seales de desgaste, algo esperable, por lo dems, para un bloque que llevaba 20 aos gobernando Chile. Las posibilidades de aumentar su caudal electoral de cara a la segunda vuelta resultaron complejas para la Concertacin, dadas las caractersticas del electorado de Frei, cuyo crecimiento se bas en la captacin del apoyo de los electores ms aosos, de los votantes de los estratos socioeconmicos ms bajos, de ideas ms estatistas y de zonas rurales, particularmente de las regiones VI y VII (Morales, 2010). En ese sentido, tal vez el desenlace electoral no sea tan sorprendente como uno pudiese anticipar a simple vista.

NOTAS
* Fragmento del tango "Cuesta Abajo", de Carlos Gardel y Alfredo Le Pera. Este trabajo no hubiese sido posible sin el experto apoyo de la asistente de investigacin Ximena Soto. Agradezco las sugerencias de David Alunan, Cath Collins, Claudio Fuentes, Mauricio Morales y de los referees de la Revista de Ciencia Poltica.
1

http://www.emol.com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp? idnoticia=362155
2

http://www.colegiodeprofesores.cl/index.php? option=com_content&task=view&id=148&Itemid=173
3

http://www.lanacion.cl/economia-chilena-anota-contraccion-de-15-en-2009/noticias/2010-03-18/095059.html
4

http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20090114/pags/ 20090114200336.html
5

http://www.lanacion.cl/prontus_noticias_v2/site/artic/20090127/pags/20 090127221617.html
6

http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_7882000/78826 57.stm
7

http://www.emol.com/noticias/internacional/detalle/detallenoticias.asp? idnoticia=349596
8

http://elcomercio.pe/impresa/notas/chile-cambio-libreto-respectooperacion-salitre-2009/20091008/352258
9

http://elcomercio.pe/impresa/notas/chile-cambio-libreto-respectooperacion-salitre-2009/ 20091008/352258
10

http://www.lanacion.cl/bayly-acusa-a-alan-garciaKle-envenenarrelaciones-con-chile/noticias/2010-02-17/073548. html

11

http://www.oecd.org/document/50/0,3343,fr_2649_201185_44270706_ 1_1_1_1,00.html
12

http://www.emol.com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp? idnoticia=341779
13

http://www.emol.com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp? idnoticia=371870
14

http://latercera.com/contenido/674_122454_9.shtml

15

http://www.emol.com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp? idnoticia=368551
16

http://www.lanacion.cl/juez-acredito-el-asesinato-de-eduardo-freimontalva/noticias/2009-12-08/005522.html
17

http://pinera2010.cl/2010/01/12/este-domingo-%C2%A1tenecesitams/
18

http://www.lanacion.cl/propuesta-valorica-de-pinera-tensiona-algremialismo/noticias/2009-10-12/195440.html
19

http://www.lanacion.cl/gays-en-campana-hay-un-limite-dijomonsenor-goic/noticias/2009-11-23/101600.html
20

http://latercera.com/contenido/674_169577_9.shtml http://www.arratepresidente.cl/

21

22

http://www.lnd.cl/noticias/site/artic/20091110/pags/20091110003721.ht ml
23

http://www.emol.com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp? idnoticia=377496
24

http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20100412/pags /20100412121037.html
25

http://diario.elmercurio.cl/detalle/index.asp?id=%7B918b390e658c-4952-8c7a-5ab216cb2d2b%7D
26

http://www.mideplan.cl/index.php? option=com_content&view=article&id=5281:president%20e-promulgaley-que-crea-el-sistema-intersectorial-de-proteccion-social-einstitucionaliza-chile-crece-contigo&catid=33:noticias&Itemid=50
27

http://www.bcn.cl/guias/instituto-derechos-humanos

28

En uno de los discursos ms comentados, Enrquez-Ominami insina un apoyo a Fre, pero sin siquiera nombrarlo, al tiempo que deja en claro su rechazo a la candidatura de Pinera al sostener que "ante esta

coyuntura histrica y ante la incertidumbre de que la derecha pueda llegar a impedir la marcha de Chile hacia el futuro, es de mi responsabilidad contribuir para que eso no ocurra, por tanto, declaro formalmente mi decisin de apoyar al candidato de este pueblo, el del 29% de chilenos que votaron el 13 de diciembre". http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2010/01/13/me-o-formalizaapoyo-a-eduardo-frei/
29

"Parece que hay polticos en Per que no logran desprenderse de una mirada volcada en el pasado, y ni siquiera en el siglo pasado, sino que en el antepasado, pero ese es un problema de ellos y ellos tendran que resolverlo", http://www.cooperativa.cl/canciller-foxley-dijo-que-enperu-hay-politicos-anclados-en-el-siglo-antepasado/prontus_nots/200903-04/091441.html
30

http://www.cooperativa.cl/nacionalistas-peruanos-impugnaranacuerdo-con-chile/prontus_nots/2009-02-26/005308.html
31

http://latercera.com/contenido/674_115833_9.shtml

32

http://www.lanacion.cl/frei-y-toha-llaman-a-cruzada-contra-poderdel-dinero-/noticias/2009-12-14/135840.html
33

http://www.lanacion.com.ar/nota. asp?nota_id=1242015

REFERENCIAS
ADIMARK. 2009. "Encuesta Evaluacin Gestin del Gobierno: Informe mensual diciembre 2009". [En lnea] http://www.adimark.cl/medios/Ev_Gob_Dic09.pdf [Consulta:13-4-2010].
[ Links ]

Altman, David. 2006. "Continuidades, Cambios y Desafos Democrticos en Chile (2006-2009)". Colombia Internacional 6:12-33. [ Links ] Bez, Fernando. 2009. "Chile, entrada en vigencia del Convenio 169 OIT y el Conflicto en la Regin de La Araucana". [En lnea] http://www.norlarnet.uio.no/pdf/behind-thenews/spanske/chile_mapuches.pdf [Consulta: 16-4-2010]. [ Links ] Centro de Derechos Humanos UDR 2009. Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2009. Santiago: Ediciones Universidad Diego Portales.
[ Links ]

Kubal, Mary Rose. 2009. "Education Reform Under Bachelet: A Failure to Rethink Inequalities." Trabajo presentado en el Congress of the Latin American Studies Association, Ro de Janeiro, Brasil, junio 11-14.
[ Links ]

Luna, Juan Pablo. 2008. "Democracia, gobierno y partidos: Introduccin a LAPOP Chile 2008". Revista de Ciencia Poltica, 28 (2): 115-141.
[ Links ]

Mardones, Rodrigo. 2007. "Chile: todas bamos a ser reinas". Revista de Ciencia Poltica, 27 (n.e.): 79-96. [ Links ] Ministerio de Educacin. (MINEDUC). 2008. "Ejes Claves del Proyecto de Ley General de Educacin". [En lnea] http://www.orientachile.cl/images/stories/Ejes_claves_proyecto_LGE.pdf [Consulta:15-4-2010]. [ Links ] Morales, Mauricio. 2010. "Quines son, dnde estn, qu quieren?: las bases electorales de los candidatos presidenciales 2009". Chile 2009: Percepciones y Actitudes Sociales. Quinta Encuesta Nacional UDP. Instituto de Investigacin en Ciencias Sociales. Santiago: Universidad Diego Portales. [ Links ] Navia, Patricio y Jos Miguel Cabezas. 2010. "Aprobacin presidencial en el cuatrienio de Bachelet". Chile 2009: Percepciones y Actitudes Sociales. Quinta Encuesta Nacional UDP. Instituto de Investigacin en Ciencias Sociales. Santiago: Universidad Diego Portales. [ Links ] Organizacin Para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). 2010. "Estudio Econmico de Chile, 2010". Sntesis. [En lnea] http://www.oecd.org/dataoecd/7/38/44493040.pdf [Consulta:13-42010]. [ Links ]

Rossana Castiglioni es Profesora Asociada y Directora de la Escuela de Ciencia Poltica de la Universidad Diego Portales (Chile). Es investigadora del ICSO-UDP. Es doctora en ciencia poltica de la Universidad de Notre Dame (EE.UU.) y Licenciada en Sociologa de la Universidad de la Repblica (Uruguay). [rossana.castiglioni@mail.udp.cl]

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 2 / 2010 / 191 - 211 ARTCULOS

BOLIVIA: UN AO DE CONSOLIDACIN
Bolivia: A Year of Consolidation

ANNIKA MOKVIST UGGLA Universidad de Uppsala, Suecia

RESUMEN

El ao 2009 Bolivia ha sido caracterizado por algunos acontecimientos clave: el referndum constitucional, la aprobacin clara de la Constitucin, la formulacin de un nuevo rgimen electoral, incluyendo un nuevo padrn y, a finales del ao, elecciones generales. A travs de estos eventos, la posicin del MAS se fortaleci hasta que termin el ao en una posicin de hegemona poltica. Al mismo tiempo, el uso de estrategias polticas extra institucionales que dominaron la vida poltica en los aos anteriores ha disminuido fuertemente durante el 2009. Palabras clave: Bolivia, referndum constitucional, padrnbiomtrico, ley electoral transitoria, elecciones generales.

ABSTRACT During 2009, Bolivia has been characterized by a number of important political events: the constitutional referendum, the approval of the new constitution, the formulation of a new electoral law, including the renewed registration of all voters, and, at the end of the year, general elections. Throughout these events, the position of the governing party, MAS, has grown stronger until it found itself in a hegemonic position at the end of the year. At the same time, the extra-institutional political strategies that dominated political life during previous years, have become much less frequent during 2009. Key words: Bolivia, constitutkmal referendum, biometric voters' list, electoral law, general elections.

I.

BOLIVIA EN LA CRISIS FINANCIERA MUNDIAL

Pese a un descenso en los precios de las exportaciones del pas y una disminucin en el envo de remesas efectos de la crisis financiera mundial Bolivia fue el pas de la regin con el crecimiento econmico ms fuerte en 2009, con un aumento en el PIB real de 3,3 por ciento.1 Los precios internacionales de minerales extrados en Bolivia (como plata, zinc y estao) se recuperaron alrededor de abril, y en julio, segn el Ministro de Minera, la extraccin de minerales constitua la parte ms grande (20 por ciento) del crecimiento del PIB del pas.2 La venta de gas, sin embargo, baj durante el ao, principalmente debido a la demanda reducida de Brasil.3 En octubre, el FMI anunci que Bolivia haba atravesado la crisis de forma bastante slida, gracias a su poltica fiscal contracclica en el ao 2009, "incluyendo mayor inversin pblica para apoyar la demanda interna y polticas de proteccin social".4 La introduccin de transferencias directas a diferentes grupos de ciudadanos ha sido un aspecto saliente del gobierno de Evo Morales (que explica parte del apoyo al gobierno).5Desde antes haba dos transferencias directas: el Bono Juancito Pinto (creado en 2006, y dirigido a los nios escolares) y la Renta Dignidad (de 2007, a todos los mayores de 60 aos). Durante el 2009 el Bono Madre-Nio Juana Azurduy fue introducido, con el objetivo de bajar los altos niveles de la mortalidad materno-infantil de Bolivia. El bono nuevo es condicional y consiste en un total de 1.820

bolivianos (circa 250 USD), que beneficia a madres en perodo de embarazo, y nios y nias menores hasta los dos aos, cubriendo los costos de controles de salud durante este perodo.6

II.

COYUNTURA INTERNACIONAL

Durante el ao 2009 repetidos roces diplomticos entre Bolivia y Per empeoraron la relacin entre los pases. Uno de ellos sucedi a raz de la decisin de Per de conceder asilo y refugio a tres ex ministros de Gonzalo Snchez de Lozada (Goni), quienes estn imputados, junto con Snchez de Lozada, otros ministros y cinco ex jefes militares, por la 'masacre de octubre' de 2003 en El Alto.7 Otro conflicto con el vecino pas surgi en junio despus de los enfrentamientos en Bagua, la regin amaznica de Per, entre la polica peruana y pueblos indgenas. El Presidente de Bolivia anunci su conviccin de que lo pasado fue un "genocidio del Tratado de Libre Comercio". En respuesta, el gobierno peruano convoc a su embajador en Bolivia,8 y das despus acus a bolivianos de generar violencia en Per. La acusacin pareci referida a la participacin boliviana en una cumbre de movimentos indgenas, a la cual el Presidente Morales envi una carta llamando a los participantes a pasar de "la resistencia a la rebelin" y de la "rebelin a la revolucin".9 La relacin tensa con los Estados Unidos que culmin en 2008 con la expulsin del embajador Philip Goldberg de Bolivia, continu y llev a la declaracin definitiva del gobierno americano de que Bolivia dejaba de ser beneficiara de las preferencias arancelarias de la Ley de Promocin Comercial Andina y Erradicacin de Drogas (ATPDE A) .10 Sin embargo, el ao cerr con una apertura posible del gobierno de Obama: si Bolivia mejorara "su cooperacin en la lucha antinarcticos", el presidente estadounidense recomendara la reintegracin de Bolivia al programa preferencial.11

III. APROBADA: LA NUEVA CONSTITUCIN DEL ESTADO

El 2009 ha sido caracterizado por algunos acontecimientos claves: el referndum constitucional, y con la aprobacin de la Constitucin, los intentos de implementar la nueva carta magna y las elecciones generales a finales del ao.

Durante 2009 sigui el conflicto entre el oficialismo y la oposicin y, por lo tanto, la tensa relacin entre el Ejecutivo y el Senado dominado por los partidos opositores: Podemos (Poder Democrtico y Social), Unidad Nacional (UN) y Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR). El partido del gobierno es desde 2005 el Movimiento al Socialismo Instrumento Poltico para la Soberana de los Pueblos (MAS-IPSP), base del cual consiste en organizaciones sociales de campesinos, cocaleros e indgenas. La relacin entre partido y movimientos en el MAS se caracteriza por una cercana casi orgnica, pero ha llegado a ser cada vez ms claro que el gobierno, igual que la cpula del partido, tienen un alto grado de autonoma frente a movimientos sociales, lo que ha utilizado para adoptar posiciones ms moderadas, algo que ha provocado quejas ruidosas de los movimientos, pero pocos cambios. a) La nueva Constitucin Poltica del Estado

El proceso constitucional de Bolivia fue un proceso conflictivo y a veces violento. Ello no obstante, la conclusin del proceso tuvo lugar en el Congreso, donde el oficialismo y la oposicin por fin lograron un acuerdo en octubre de 2008 acerca de ajustes en el texto aprobado por la Asamblea Constituyente (en 2007). Al mismo tiempo se aprob la ley de convocatoria de referndum constitucional para el 25 de enero de 2009.12 La principal preocupacin de la oposicin tena que ver con la conformacin y limitacin del poder poltico (horizontalmente, relacionado con la reeleccin presidencial, la eleccin del Parlamento y la composicin de los tribunales supremos, pero tambin verticalmente, en trminos de descentralizacin y autonomas) y temas de tierra y la administracin de recursos naturales. Sin embargo, el proyecto de la nueva Constitucin acordado en 2008 daba fortaleza al gobierno central. Adems daba lugar al proyecto poltico del MAS, que consiste en la "descolonizacin" del Estado, o sea, el cambiar instituciones estatales y econmicas que se considera que hayan favorecido a una lite poltica pequea y privilegiada. En este sentido, se encuentra, por ejemplo, la limitacin de la tenencia de tierra (Art. 398), un monopolio estatal en la posesin, produccin y comercializacin de los hidrocarburos (Art. 359) y la prohibicin de servicios privados en sistemas hdricos (Art. 373). La Constitucin tambin introduce la eleccin directa de las autoridades judiciales altas, o sea, los ministros del Tribunal Supremo, Tribunal Agroambiental y el Tribunal Constitucional Plurinacional. La nueva Constitucin daba al Estado boliviano un carcter plurinacional, subrayando la inclusin de los pueblos indgenas originarios, por ejemplo a travs del reconocimiento como idiomas oficiales "todos los idiomas de las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos", alistando 36 idiomas (Art. 5);13 el requisito que funcionarios pblicos deberan hablar al menos dos idiomas oficiales del pas (Art. 234);14 el reconocimiento de la "autonoma indgena originaria campesina" (Arts. 289-296); las circunscripciones electorales especiales indgena originario campesinos (Art. 146), y finalmente, el reconocimiento de la justicia comunitaria (Arts. 190-192). La exigencia de la autonoma departamental para los departamentos de la Media Luna (Santa Cruz, Tarija, Pando y Beni) que a veces haba dado la impresin de que Bolivia estuviera al borde de una guerra civil, tambin obtiene respuesta y reconocimiento en la nueva Constitucin (Arts. 269305). Sin embargo, la posibilidad de autonoma no se limita a los departamentos de la llamada Media Luna. En cambio, la nueva Constitucin define a Bolivia como un pas "unitario..., descentralizado y con autonomas" (Art. 1) donde todos los niveles administrativos pueden lograr un cierto nivel de autonoma. b) El referndum constitucional

A pesar de ser parte del acuerdo constitucional del 21 de octubre, Podemos en realidad estaba dividido acerca del texto propuesto, con una fuerte fraccin dispuesta a votar 'No' en el referndum de enero, junto con la oposicin regional de las tierras bajas unidas en el Conalde (el Consejo Nacional Democrtico). La campaa por el S, por otro lado, fue dominada por el gobierno, con el apoyo importante de la Coordinadora

Nacional para el Cambio (Conalcam), compuesta por los movimientos sociales que forman la base del MAS. La campaa se caracteriz por la polarizacin entre ambos campos y al final el referndum se convirti en una expresin en pro o en contra el gobierno de Evo Morales.15 El referndum constitucional tuvo lugar el 25 de enero de 2009.16 A pesar de la ausencia de actos violentos, mostr claramente que el acuerdo congresal no satisfizo a los partidarios de la oposicin regional. Nacionalmente, hubo un nivel alto de aprobacin: 61 por ciento de los votos vlidos. Sin embargo, el pas se mostr dividido. No fue una sorpresa que la mayora del respaldo a la Constitucin se encontrara en el occidente del pas, en los departamentos de las tierras altas: 78 por ciento en La Paz votaron en favor de la Constitucin, 74 por ciento en Oruro y 80 por ciento en Potos. En Cochabamba, el nivel de la aprobacin fue ms parecido al nivel general del pas, con cerca de 65 por ciento de votos por el S. Chuquisaca, con su prefecto todava luchando por mover la capital a Sucre, haciendo campaa en contra de la Constitucin y el gobierno con los prefectos de la Media Luna, se dividi casi a la mitad. La mayor parte de la poblacin de la Media Luna, como se poda esperar, rechaz la Constitucin.

El 6 de febrero 2009 entr en vigencia la nueva Constitucin Poltica del Estado, y el da siguiente el gobierno inici su implementacin con un decreto presidencial de reorganizacin del rgano ejecutivo, un proyecto de ley electoral y una declaracin del cese de funciones de tres ministros de la Corte Suprema de Justicia.17 La estructuracin del gabinete inmediatamente trajo crticas tanto de lderes opositores como de sectores afines al gobierno, que observaron que haban incluido pocas mujeres (cuatro), y solamente tres personas indgenas, mientras que, segn un peridico boliviano, "el resto son intelectuales o sindicalistas de izquierda de clase media y mestizos", pese a que la nueva Constitucin propugna que ese rgano tenga un carcter plurinacional y equidad de gnero.18

Los nombres de los ministerios han, en algunos casos, sido cambiados por la nueva Constitucin; en tal caso, el nombre anterior est presentado entre parntesis. Las estrellitas marcan a personas que siguen en su puesto desde el inicio del gobierno del MAS en 2006.

IV. LA LEY ELECTORAL Y UN NUEVO PADRN BIOMTRICO

Como parte del acuerdo sobre la nueva Constitucin se inclua la elaboracin de una nueva ley electoral, y una vez aprobada la carta magna la atencin se volvi hacia ese documento, que en algn grado determinara la futura relacin de fuerzas polticas. Es probable que a esa altura los actores polticos en Bolivia reconocieran que un factor importante atrs del apoyo del Presidente Morales y el MAS era la conyuntura econmica favorable que haba hecho posible, por ejemplo, la introduccin de bonos (que segn encuestas a la opinin pblica fueron el motivo principal de la aprobacin alta y estable que tena Evo Morales como presidente).19 Para el oficialismo, entonces, fue clave celebrar las elecciones generales durante el ao 2009 antes de que el pas fuese golpeado por la crisis financiera mundial. Para la oposicin, una posible retardacin de las elecciones hacia 2010, bajo una esperada crisis econmica, sera lo ptimo. En las palabras del vicepresidente, "[h]ay una conjura poltica para que no haya elecciones en diciembre de este ao". 20 Estas posiciones marcaron las negociaciones acerca de la futura ley electoral, y especialmente las discusiones de un posible nuevo padrn electoral. El 5 de marzo la Cmara de Diputados, dominada por el oficialismo, aprob un proyecto de ley electoral que introdujo la participacin electoral de bolivianos en el exterior (considerados favorables al oficialismo), y 14 curules indgenas como parte del total de los 130 miembros de la Cmara de Diputados (tambin un aspecto que podra favorecer al MAS). 21,22 Acto seguido, el Senado rechaz la propuesta de ley electoral, y el 4 de abril present sus modificaciones del proyecto del oficialismo. Entre stas

eran una reduccin a no ms de cuatro escaos especiales para pueblos indgenas y la demanda de la elaboracin, por parte de la Corte Nacional Electoral, de un nuevo padrn electoral para las elecciones en diciembre. El padrn existente, argument la oposicin, contena tantos datos errneos que no garantizaban elecciones limpias. 23 El conflicto sobre la nueva ley amenaz con llevar otra vez al pas al borde de un conflicto generalizado. El 9 de abril el mismo Presidente Morales se declar en huelga de hambre en apoyo de una nueva ley electoral. El Conalcam estaba listo para marchar sobre la capital para presionar a la oposicin. Los lderes del MAS les pidieron que esperaran. Mientras tanto, se cre una comisin de concertacin en el Parlamento, en el cual se logr un acuerdo el 11 de abril, limitando los curules indgenas a siete (uno por cada departamento con pueblos indgenas minoritarios; una porcin muy por debajo de las aspiraciones de las organizaciones indgenas); creando un padrn biometrico antes de las elecciones; permitiendo el voto en el exterior, pero solamente hasta el lmite de seis por ciento del nmero de votantes registrados por el padrn nacional (lo que signific alrededor 240.000 bolivianos expatriados).24 a) El nuevo padrn biometrico

Implementar la seccin de la ley electoral que habl del nuevo padrn electoral biometrico a tiempo para las elecciones generales en diciembre prometa ser un gran reto. A principios de junio el MAS busc la aprobacin de una ley que autorizara el uso del padrn electoral viejo en caso de que el rgano Electoral no lograra construir el registro biometrico. La oposicin en el Senado anunci su rechazo ya antes de recibir la ley, lo que hizo al Presidente pedir a la oposicin no buscar pretextos para suspender los comicios. "No hay por qu tener miedo al pueblo boliviano, no hay por qu tener miedo a la democracia. Que no inventen nuevos pretextos para suspender las elecciones nacionales. Los miembros de la Corte tienen la obligacin de cumplir con la ley y el mandato del pueblo".25 No obstante, a mediados de junio el rgano Electoral ya estaba procurando equipos tcnicos y conformando brigadas de empadronamiento con la meta expresa de lograr empadronar en menos de tres meses a unos 3,5 millones de ciudadanos con fotos y huellas digitales, y a ms de 211.000 bolivianos radicados en Argentina, Espaa, Brasil y los Estados Unidos.26Pareca imposible, como haba argumentado el gobierno y esperado la oposicin. 27 Sin embargo, el proceso termin en un xito enorme: un total de 4,8 millones de personas se inscribieron en el padrn nuevo, una cifra que iba a crecer durante los siguientes das con los registros rurales, y que super por ms de un milln los registrados en el padrn anterior, que se usaba para el referndum constitucional y dirimidor en enero 2009.28 b) Mercenarios a la defensa de Santa Cruz? El misterio del caso Rzsa En la madrugada del 16 de abril de 2009 tuvo lugar un operativo policial en el hotel Las Amricas en Santa Cruz, que result en la muerte del "miliciano boliviano-hngaro-croata Rzsa Flores" y otras dos personas (una de las cuales era irlandesa y otra hngara), y la detencin de otras dos. Segn las autoridades, los cinco eran miembros de un presunto

grupo terrorista internacional con la intencin de asesinar el Presidente, el Vicepresidente y otras autoridades nacionales y regionales (incluso, sorprendentemente, el opositor prefecto de Santa Cruz, Rubn Costas). 29 El caso conmovi fuertemente a la opinin pblica y poltica, y rpidamente corrieron diferentes rumores y sugerencias sobre el grupo y el operativo policial. Desde el lado del gobierno, era una prueba definitiva de la existencia de una conspiracin separatista (lo que haba usado como una acusacin constante), y fue utilizada para implicar a grupos ms amplios en Santa Cruz y la Media Luna. Por su lado, la oposicin cuestion el operativo policial, e hizo notar varios detalles extraos en el mismo, adems de acusar al gobierno de utilizarlo con fines polticos. Con el fin de esclarecer el caso, se estableci una comisin congresal especial. Otra investigacin fue llevada por el fiscal paceo Marcelo Soza. Esas dos investigaciones anunciaron vnculos entre las 'autonomistas' de Santa Cruz y los presuntos mercenarios. Durante el ao, seis personas ms han sido detenidas por su supuesta vinculacin con el grupo, mientras otros fueron imputados como financiadores. Sin embargo, todava un ao despus del operativo policial en Las Amricas, no se ha formulado ninguna acusacin contra los imputados y el caso sigue sin esclarecerse.30

V. LAS ELECCIONES GENERALES Y REFERENDUMS AUTONMICOS

a) Configuracin de la oposicin

La fuerza de la oposicin regional haba disminuido con los incidentes violentos que ocurrieron en el pas, principalmente en septiembre 2008 (la masacre en Pando) y en abril 2009 (el caso Rzsa). Ni los prefectos ni los lderes cvicos de la Media Luna se presentaron como candidatos presidenciales, y los dems candidatos se distanciaron de la oposicin regional.31 Sin embargo, hubo entre los varios actores opositores un reconocimiento de la necesidad de crear un frente comn de la oposicin para poder desafiar la posicin del MAS. Los partidos opositores con mayores aspiraciones en ese sentido eran Podemos y Unidad Nacional (UN).32 Tambin se presentaron otros candidatos individuales por la oposicin, todos mostrndose partidarios de un posible frente comn, pero poco dispuestos a someterse a otro candidato presidencial. Sorprendentemente, fue al fin Manfred Reyes Villa (ex prefecto de Cochabamba que fue revocado de su mandato en el referndum revocatorio el 2008) que logr conformar un frente opositor bajo el nombre Plan Progreso para Bolivia - Convergencia Nacional (PPB Convergencia).33 An ms sorprendente era su eleccin de candidato a la vicepresidencia: Leopoldo Fernndez, ex prefecto de Pando y preso por su supuesto involucramiento en la masacre de Porvenir el 11 de septiembre de 2008.34 La eleccin de Fernndez asegurara a la oposicin votos en el departamento de Pando, de crucial importancia para la composicin futura del Senado, y permitira tambin atacar al gobierno por no respetar el debido proceso, o como anunci Fernndez mismo: "El mundo entero tiene que saber que no hay justicia en el pas".35 Despus de ms de un ao en la crcel, el proceso contra Fernndez todava no empezaba.

La nmina Reyes-Villa y Fernndez rpidamente logr una importante cantidad de alianzas regionales.36 Sin embargo, fue tambin una nmina polarizante. Ese posicionamiento abri el campo en el medio del espectro poltico, donde se colocaron dos candidatos opositores ms cntricos: el millonario ex izquierdista Samuel Doria Medina y el alcalde de Potos, Rene Joaquino. En total se presentaron ocho candidatos presidenciales (ver Tabla 4).37

b)

Configuracin del oficialismo

Al lado del gobierno no haba discusin sobre la continuidad de Morales y Garca Linera para la presidencia y la vicepresidencia respectivamente. Sin embargo, para las elecciones parlamentarias la situacin era distinta.

Las listas del partido suscitaron muchas crticas desde las propias filas del partido: particularmente se denunci que los postulantes elegidos por las organizaciones de base no fueron respetados por los lderes del partido. 38 Otro punto de crtica tena que ver con las personalidades que aparecieron en las listas sin tener ninguna conexin con las organizaciones sociales, como resultado de la estrategia electoral de representar "todos los sectores".39 Aparentemente muy consciente del temor que suscitaba en la clase media, el MAS present la muy respetada ex defensora del pueblo Ana Mara Romero por la primera senadura del departamento de La Paz, con el eslogan electoral: "Ana Mara - nuestra garanta".40 Evo Morales mismo present a la candidata: "la busqu por una razn fundamental, que ella pueda ser un puente con la clase media, con el sector opositor, porque tiene capacidad de resolucin de problemas, de conflictos sociales".41 La invitacin de Morales a "todos los sectores", supuestamente con la ambicin de asegurarse la mayoridad de asientos en el Senado, y preferiblemente, dos tercios de los asientos en la Cmara baja, incluso incluy a miembros de la Unin Juvenil Cruceista (UJC), parte del movimiento violento y racista por la autonoma crucea.42 c) Los resultados

Las elecciones del 6 de diciembre tuvieron una participacin electoral altsima: casi 95 por ciento. Evo Morales obtuvo la victoria en la primera vuelta con una mayora del 64 por ciento, consolidando un claro avance desde el 53,7 por ciento recibido en 2005 (en el contexto de Bolivia tambin impresionante). El principal candidato de la oposicin, Manfred Reyes Villa (PPB-CN), qued muy distanciado con el 26 por ciento. Muy por detrs, el lder de UN, Samuel Doria Medina, logr el 6 por ciento de los votos y Rene Joaquino, de Alianza Social, el 2 por ciento. El resto de los ocho partidos ni alcanzaron el 1 por ciento. Los resultados por departamento no ofrecieron sorpresa alguna: muestran un apoyo por el oficialismo muy alto en los departamentos de las tierras altas, es decir los departamentos de La Paz, Potos y Oruro (alrededor 80 por ciento en cada uno), y relativamente alto en las tierras bajas (alrededor 40 por ciento en Santa Cruz, Pando y Beni). Una pequea mayora de los votantes en los ltimos departamentos vot por el frente opositor, (PPB-CN), que recibi poco ms de 50 por ciento en los tres departamentos; 33 por ciento en Chuquisaca (donde el MAS logr 56 por ciento), 38 por ciento en Tarija (que apoy al MAS con ms de 50 por ciento de los votos) y 25 por ciento en Cochabamba, donde Reyes Villa era prefecto hasta que perdi su mandato en el referendo revocatorio de 2007. En Cochabamba, tierra de origen de Evo Morales, el MAS logr 69 por ciento de los votos.

Las elecciones confirmaron entonces el auge del MAS. No hay ningn departamento donde el voto por el MAS no haya aumentado entre las elecciones de 2002 (nivel nacional 20,9 por ciento), 2005 (53,7por ciento) y 2009 (64,2 por ciento). En el departamento donde el oficialismo siempre ha sido ms dbil, Beni, su voto ha crecido de 3,2 por ciento en 2002, a 16,5 por ciento en 2005 y a 37,7 por ciento en 2009. En Santa Cruz, el crecimiento ms notable ocurri ya en 2005, cuando el MAS obtuvo 33,2 por ciento de los votos. El 2009 logr el 40,1 por ciento en este corazn de la oposicin regional.

En el congreso los resultados sealaron un cambio muy significativo para el MAS: su nmero de senadores aument de 12 (desde 2005) a 26 (del

total de 36 senadores), lo que significa una mayora clara en la Cmara alta. La Cmara baja sigui bajo el control del oficialismo, con 49 diputados uninominales, 33 plurinominales y seis de los siete escaos especiales indgenas, en total 88 de los 130 diputados. Con una mayora de ms de dos tercios en ambas Cmaras, el MAS evita el mecanismo de veto de la minora que se haba incluido en la Constitucin, en el caso de la reforma total o parcial de la Constitucin, 43 para la eleccin de seis de los miembros de la Corte Nacional Electoral (Art. 158), o para decidir sentencia para los miembros del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo (Art. 160) etc., todas situaciones que requieren la aprobacin de dos tercios de los congresistas o los senadores.

d) Los escaos indgenas y los referendos de autonoma indgena Entre los diputados se encontraron por primera vez en Bolivia legisladores elegidos por circunscripciones especiales indgenas, establecidas por la nueva Constitucin como una de las diferentes maneras de dar reconocimiento a los 36 pueblos indgenas del pas. Otra forma de reconocimiento establecido por la Constitucin fue la autonoma indgena: "son autonomas indgena originario campesinas los territorios indgena originario campesinas, y los municipios, y regiones, que adoptan tal cualidad" de acuerdo con procedimientos establecidos por la Constitucin y la ley: la elaboracin de un estatuto, y la aprobacin del estatuto en referndum local.44 Doce municipios haban preparado sus estatutos autonmicos y tuvieron referendums en 2009. La Tabla 8 muestra los resultados. En un municipio de Oruro, Curahuara de Carangas, la mayora rechaz la posibilidad de convertir el municipio en autonoma indgena. En siete municipios hubo una mayora bastante grande (ms de 75 por ciento) en favor de la autonoma y en los otros cuatro, se encontr una mayora mucho menor en favor de la autonoma.

Es interesante considerar cierto nivel de vacilacin en la gente frente a la implementacion de las instituciones que realicen el 'Estado plurinacional' de Bolivia.45 El voto por representantes especiales indgenas alimenta consideraciones similares. Por ejemplo, en la circunscripcin especial indgena de La Paz con 42.295 ciudadanos inscritos,46 solamente 20.578 votaron en la eleccin de su representante indgena. Adems, 5.681 votantes votaron en blanco, lo que se podra interpretar como un posible rechazo de la nueva institucin. El rechazo, sin embargo, no es la nica explicacin posible. Otra interpretacin podra ser la falta de informacin; es posible que gente no supiera en qu consiste la lista adicional. Cabe notar tambin que en las circunscripciones uninominales tambin muestra un uso de votos en

blanco bastante alto. En el departamento de La Paz, otra vez, el promedio fue de 24,6 por ciento. A partir de esos datos, se podra argir que los electores actan con cierto grado de discernimiento; aunque generalmente estn muy dispuestos a participar electoralmente, no se prestan para votar a candidatos desconocidos, incluso si stos tienen aval partidario. Como en otras elecciones, existe la posibilidad de que alguna gente no se sienta involucrada en el proceso de nominacin de los candidatos y por eso no quiera participar en la eleccin misma. En suma, la explicacin de los pocos votos vlidos emitidos en la eleccin de representantes indgenas podra ser una combinacin de falta de informacin (que explicara la baja participacin electoral) y falta de conocimiento del candidato individual, si no un rechazo de la iniciativa de escaos especiales indgenas.

VI.

EL ESTADO DE LA DEMOCRACIA BOLIVIANA

En comparacin con el aspecto ms saliente de la poltica de los aos anteriores, el ao 2009 vio mucho menos casos de estrategias extrainstitucionales por parte del MAS y sus aliados en las organizaciones sociales (como marchas, cercos al Congreso, etc.). Tampoco se vieron tantas acciones animadas por la oposicin como en los aos anteriores; todava haba un regusto amargo por lo que pas durante el 2008, y lo que podra significar la presencia de gente como Rzsa en Santa Cruz. En trminos generales, el ao fue, entonces, de relativa calma y hasta de cierta institucionalizacin. Hubo sin embargo al menos catorce incidentes de violencia e intolerancia poltica entre los bloques durante la campaa para las elecciones generales. A la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos le parecieron de particular preocupacin los actos de violencia cometidos el 12 de noviembre en la ciudad de Santa Cruz que

dejaron al menos diez personas heridas, especialmente simpatizantes del Movimiento al Socialismo. Tambin fue preocupante el ataque ocurrido en Sucre contra una candidata a senadora de la oposicin.48 Otra accin fuera de lo normal con el probable objetivo de afectar el resultado de las elecciones fue el traslado organizado por el gobierno de un total de 4.068 familias de los departamentos de La Paz y Cochabamba al departamento de Pando; segn el gobierno, esto sera parte de la poltica de tierras (incluyendo tambin procesos de saneamiento, titulacin y distribucin), mientras la oposicin denunci el traslado como accin electoralista.49 Como fue mencionado antes, la nueva Constitucin introdujo la eleccin directa de los ministros del Tribunal Supremo, Tribunal Agroambiental, Tribunal Constitucional Plurinacional y miembros de la Magistratura. Todas estas instituciones se han paralizado casi totalmente durante el ao, por falta de funcionarios, a causa de la divisin poltica congresal que ha imposibilitado designaciones judiciales.50 Adems, parece que hubo por parte del oficialismo una ambicin de vaciar los tribunales antes de las elecciones, en vez de esperar que cada uno terminara su gestin. Esta situacin de aparente desinstitucionalizacin del Poder Judicial ha causado mucha preocupacin, puesto que hay adems un temor de que las elecciones directas de jueces puedan politizar el Poder Judicial y daar la independencia de la institucin. Otro aspecto preocupante fue la relacin entre el oficialismo y los medios de comunicacin, con el Presidente acusando a la prensa boliviana de formar parte de un movimiento de oposicin a su gobierno, y restringiendo su acceso a conferencias de prensa gubernamentales.51Adems hubo durante el ao por lo menos dos incidentes en los cuales la polica dispar a periodistas.

VII. CONCLUSIN: LA CONSOLIDACIN DE LA NUEVA BOLIVIA

Si el 2008 vio la victoria del MAS en el referndum revocatorio y con el acuerdo congresal acerca de la nueva Constitucin, el ao 2009 ha visto la consolidacin de la posicin del MAS como partido dominante en el pas (con niveles de apoyo relativamente altos incluso en las tierras bajas), y en el Congreso (con ms de dos tercios del total de escaos del Parlamento, lo que es el lmite mgico que permitira, por ejemplo, reformas constitucionales sin el apoyo de otros partidos). Un ao es un plazo corto, pero es posible vislumbrar una consolidacin tambin en otras reas, como la manera relativamente pacfica de resolver o por lo menos manejar conflictos polticos. A pesar de tratarse de un ao con varios eventos polticos clave para el futuro del pas, las acciones extrainstitucionales que antes caracterizaron la poltica boliviana han sido comparativamente pocas. Y qu significa el ao en trminos de la consolidacin de las polticas de cambio e inclusin que propone el gobierno? En primer lugar, cabe destacar otra vez el alto nivel de aprobacin pblica de la poltica social, as como el alto nivel de aceptacin del proyecto de cambio que se presenta en la nueva Constitucin. Adems, se mostr durante el ao el apoyo electoral del MAS en la Media Luna. Probablemente ser muy difcil desafiar al MAS con un proyecto poltico que no incluya una redistribucin

de las riquezas del pas, un Estado involucrado en esta redistribucin y el reconocimiento institucional de la poblacin indgena. Esto, sin embargo, no significa que no haya posibilidad de que el MAS pierda su apoyo en los aos venideros. Al contrario, lo que hemos visto en la eleccin de representantes indgenas, y en los referendums autonmicos indgenas, sugiere que hay diferentes ideas de cmo realizar el Estado plurinacional de la Constitucin. Adems, queda por ver cmo actuar el oficialismo en su nueva posicin de partido hegemnico y qu estrategias elegir la oposicin desde su posicin de minora.

NOTAS
1

FMI. 2010. Perspectivas de la Economa Mundial y Global, Financial Stability Report. 21 de abril de 2010, p. 67. INE. 2010. Nota de Prensa N 21.
2

La Razn 24 de julio de 2009, "La actividad minera tiene el mayor crecimiento del PIB".
3

La Razn 7 de enero de 2009, "Brasil reduce en un tercio la demanda del gas boliviano". Vea tambin FMI. 2010. Public Information Notice N 0/09, January 21.
4

FMI. 2009. Comunicado de Prensa N 09/368, 26 de octubre de 2009.

5

Vea nota 19.

La Prensa 11 de mayo de 2009, "Hoy empieza el registro del pago del Bono Juana Azurduy".
7

Tras lo sucedido en El Alto en 2003, Snchez de Lozada present su renuncia irrevocable y huy del pas a los Estados Unidos, donde permanece hasta ahora. Solamente un ministro y los cinco militares se encuentran en Bolivia. La Prensa 11 de mayo de 2009, "Evo pide a Garca que expulse a ex ministros que solicitan asilo".
8

Los Tiempos 7 de junio de 2009, "En Per severo control militar en sitios de protestas indgenas", La Prensa 16 de junio, "Per llama enemigo a Morales y convoca a su Embajador a Lima".
9

La Prensa 18 de junio de 2009, "Per dice que bolivianos van a ese pas para generar violencia", La Prensa 23 de junio de 2009, "Morales defini a Garca como uno de los peores presidentes".
10

La Razn 1 de julio de 2009, "Obama pone fin al ATPDEA para Bolivia".

11

La Razn 31 de diciembre de 2009, "Ejecutivo no har gestiones por ATPDEA".

12

Despus de varios fracasos en el dilogo entre el gobierno y la oposicin regional (los prefectos de los cuatro departamentos que llaman

la 'Media Luna' por la forma geogrfica que constituyen los departamentos Santa Cruz, Pando, Beni y Tarija), se logr un acuerdo en el Congreso, entre el oficialismo y la oposicin poltica. Vea Fernando Mayorga. 2009. Conflictos y Acuerdos Polticos (2006-2008). Trabajo realizado para la fBDM y FES-ILDIS. Manuscrito sin publicacin.
13

El mismo artculo adems requiri la utilizacin de "al menos dos idiomas oficiales" del gobierno nacional y los gobiernos departamentales.
14

Vea tambin La Razn 10 de febrero de 2009, "En 2 aos, los funcionarios debern hablar 2 idiomas".
15

Unin Europea. 2009. Referndum Constitucional Bolivia: Informe final de Misin de la Observacin Electoral de la Unin Europea (p. 17).
16

El mismo da tuvo lugar el referndum dirimidor acerca del Artculo 398 de la nueva Constitucin, que "prohibe el latifundio y la doble titulacin", estableciendo la superficie mxima de la posesin de tierras en Bolivia: opcin A estableci el lmite a diez mil hectreas, y la opcin B a cinco mil hectreas. El 80,65 por ciento de los votantes se inclin por la ltima opcin. La Misin de Observacin Electoral de la UE observ, sin embargo, que "si los votos blancos hubieran sido contabilizados como vlidos el resultado hubiera sido significativamente distinto en varios departamentos. Por ejemplo, en el Departamento de Beni, la opcin de 5.000 hectreas hubiera recibido el 29,64% de los votos, la opcin de 10.000 hectreas 12,88%, mientras que la opcin en blanco hubiera recibido un 57,47%". Unin Europea. 2009. Op. cit., p. 38.
17

La Razn, 12 de febrero de 2009, "El MAS avanza como topadora con la CPE".
18

Los Tiempos 10 de febrero de 2009, "Oposicin y aliados critican el gabinete 'plurinacional' de Evo"
19

La aprobacin de Evo Morales como Presidente durante los aos de 2008 y 2009 se movi entre 54 y 60 por ciento, e incluso 66 por ciento en diciembre de 2009, el mes electoral. Los principales motivos de aprobacin fueron segn la misma encuesta "porque se preocupa y ayuda a los pobres" (30 por ciento en diciembre 2009); "por los bonos y ayudas en general" (16 por ciento en diciembre); "por el Bono Juancito Pinto" (once por ciento) y "por el bono dignidad y su ayuda a los ancianos" (nueve por ciento en diciembre 2009). Ipsos Apoyo. 2010. Resumen de Encuestas a la opinin pblica. 31 de enero 2010.
20

Alvaro Garca Linera citado en La Prensa el 14 de abril de 2009, "Parada pide al Vice probar que conjura contra las elecciones".
21

La Constitucin reconoce a 36 pueblos indgenas. Segn los representantes de pueblos indgenas hubo un acuerdo entre ellos y el gobierno de 29 curules indgenas, y estos representantes estaban muy descontentos con los 15 incluidos originalmente en el proyecto de ley. La Razn el 11 de febrero de 2009, "Los indgenas demandan ms escaos a Evo".
22

Latin American Weekly Report 2009-2010, "Autonomy in sight for the Chaco?", y 2009-2013, "Congress under pressure over electoral law".

23

Los Tiempos 4 de abril de 2009, "Senado pide nuevo padrn y tarja escaos indgenas al aprobar nueva ley electoral".
24

La Prensa el 8 de abril 2009, "Congreso no halla consenso en Ley Electoral y hoy vence plazo", Latin American Weekly Report 2009-2015, "Morales pushes through electoral framework law". Repblica de Bolivia. 2009. Ley N 402 2, 'Rgimen Electoral Transitorio' del 14 de abril 2009, explica que "El registro biometrico comprende huellas dactilares, fotografa digital y firma, adems de datos referidos a la identidad de la persona" (Art. 19).
25

La Prensa 3 de junio de 2009, "El MAS busca aprobar hoy ley para utilizar el viejo padrn".
26

La Prensa 18 de junio de 2009, "Se adjudica la firma NEC la dotacin de equipos para el registro biomtrico".
27

La Prensa 2 de mayo de 2009, "Oposicin pide posponer elecciones por padrn".

28

La Razn 15 de octubre de 2009, "En el cierre del padrn la gente sigue motivada"; La Prensa el 16 de octubre el 2009, "El biomtrico se cierra con 4,8 millones de personas inscritas".
29

La Prensa 16 de octubre de 2009, "UIF halla vnculos sospechosos de empresas y cvicos crcenos". Latin American Weekly Report 2009-16, "Mystery shrouds alleged assassination plot". El incidente tuvo mucha atencin internacional: Vea por ejemplo The Observer 26 de abril de 2009, "Man shot in Bolivia linked to racist gang" (at www.guardian.co.uk) o Time Magazine 21 de abril de 2009, "Bolivia: The Bizarre Life and Death of a Failed Assassin" (at www.time.com)
30

OACNUDH, Informe 2009 del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su oficina en el Estado Plurinacional de Bolivia (p. 12).
31

La Prensa 2 de mayo de 2009, "Candidatos se distancian de prefectos opositores y cvicos".

32

Singer, Matthew M. 2007. 'The presidential and parliamentary elections in Bolivia, December 2005' en Electoral Studies 26 (pp. 196231).
33

La Razn 5 de septiembre de 2009, "El binomio emerge del fracaso de frente comn"; La Razn 6 de septiembre de 2009, "Reyes Villa emerge como el candidato del frente opositor", y La Razn 5 de septiembre de 2009, "Tres presidenciables renuncian y allanan el camino a Reyes Villa".
34

La Prensa 5 de septiembre de 2009, "Fernndez renunci la Prefectura de Pando".

35

La Prensa 1 de septiembre de 2009, "El frente amplio se hunde y Leo ser vicepresidente de Manfred".

36

Vea por ejemplo La Prensa 4 de septiembre de 2009, "El binomio Manfred-Leopoldo acuerdo con Surez y Antelo".
37

La Prensa 8 de septiembre de 2009, "Los candidatos a la Presidencia". Cabe notar que el partido que hasta entonces haba dominado la oposicin poltica al MAS, Podemos, sufri una ruptura en el proceso y termin fuera del proceso electoral.
38

La Prensa 9 de septiembre de 2009 (en la revista 'Elecciones'), "Hay descontento en el MAS por la distribucin de listas".
39

Evo Morales citado en La Prensa el 4 de septiembre de 2009, "Evo postula a ex Defensora para abrir consensos con opositores". Vea tambin Latin American Weekly Report 2009-36, "Bolivia: Alliances sealed ahead of elections".
40

Campaa en Zona Sur de la ciudad de La Paz, barrio tpico de la clase media y alta. Observacin de la autora en septiembre 2009.
41

Evo Morales citado en La Prensa el 4 de septiembre de 2009, "Evo postula a ex Defensora para abrir consensos con opositores".
42

Latin American Weekly Report 2009-44, "Bolivia: Morales seeks to broaden appeal".
43

El artculo 411 establece formas para la reforma total o parcial de la Constitucin, donde el ltimo "podr iniciarse por iniciativa popular... o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante Ley de Reforma Constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Cualquier reforma parcial necesitar referendo constitucional aprobatorio".
44

Repblica de Bolivia. 2008. Constitucin Poltica del Estado: Artculos 289-296.

45

La cita viene de la Constitucin, Art. 289, y los datos de la Corte Nacional Electoral (2009) Acta de Cmputo Nacional Elecciones Generales y Referendos 2009.
46

La circunscripcin especial indgena en La Paz es la circunscripcin especial ms grande de las siete: en Santa Cruz hubo 27.385 votantes inscritos; en Tarija 12.043; en Beni 5.935; en Pando 1.859; en Oruro 917 y en Cochabamba 518. En total, entonces, los indgenas con derecho de votar en la eleccin de los siete representantes especiales indgenas fueron 90.952, o 1,83 por ciento del total de votantes registrados por el nuevo padrn biomtrco (excluyendo a los votantes en el exterior). Sus siete representantes equivalen 5,4 por ciento de los 130 diputados.
47

En Oruro el representante de Alianza Social (AS) que se postul para el curul indgena gan 23,12 por ciento de los votos vlidos.
48

OACNUDH. 2009. Ob. cit. (p. 14).

49

La Razn 31 de julio de 2009, "700 familias del occidente irn a Pando en agosto".

50

OACNUDH. 2009. Ob. cit. (p. 8).

51

La Prensa 28 de mayo de 2009, "Evo llama a periodistas 'pollo de granja' y los seala como opositores".

REFERENCIAS
Corte Nacional Electoral. 2009. Boletn Informativo N 336 21 de abril de 2009, "Jos Louis Exeni renuncia a la Corte Nacional Electoral".

[ Links ]
Corte Nacional Electoral. 2009. Acta de Cmputo 'Nacional Elecciones Generales y Referendos 2009. [ Links ] FM Bolivia el 1 de mayo de 2009, "Renuncia presidente de la Corte Nacional Electoral por razones familiares" en www.fmbolivia.com.bo, 25 de abril de 2010. [ Links ] Fondo Monetario Internacional. 2009. Comunicado de Prensa N 09/368,26 de octubre de 2009. [ Links ] Fondo Monetario Internacional. 2010. Perspectivas de la Economa Mundial y Global Financial Stability Report. 21 de abril de 2010.

[ Links ]
Fondo Monetario Internacional. 2010. Public Information Notice N 10/09, January 21. [ Links ] Instituto Nacional de Estadsticas. 2010. Nota de Prensa N 21.

[ Links ]
Ipsos Apoyo (2010), Resumen de Encuestas a la opinin pblica. 31 de enero de 2010. [ Links ] La Prensa 8 de abril de 2009, "Congreso no halla consenso en Ley Electoral y hoy vence plazo". [ Links ] La Prensa 14 de abril de 2009, "Parada pide al Vice probar que conjura contra las elecciones". [ Links ] La Prensa 11 de mayo de 2009, "Evo pide a Garca que expulse a ex ministros que solicitan asilo". [ Links ] La Prensa 11 de mayo de 2009, "Hoy empieza el registro del pago del Bono Juana Azurduy". [ Links ] La Prensa 2 de mayo de 2009, "Candidatos se distancian de prefectos opositores y cvicos". [ Links ]

La Prensa 2 de mayo de 2009, "Oposicin pide posponer elecciones por padrn". [ Links ] La Prensa 22 de mayo de 2009, "Costas niega relacin con Rzsa". [ Links ] La Prensa 24 de mayo de 2009, "El Viejo dice que prefectos y lderes de 4 regiones conocieron a Rzsa". [ Links ] La Prensa 28 de mayo de 2009, "Evo llama a periodistas 'pollo de granja' y los seala como opositores". [ Links ] La Prensa 3 de junio de 2009, "El MAS busca aprobar hoy ley para utilizar el viejo padrn". [ Links ] La Prensa 3 de junio de 2009, "Quintana dice que en Per an existe racismo y gesto virreinal". [ Links ] La Prensa 16 de junio, "Per llama enemigo a Morales y convoca a su Embajador a Lima". [ Links ] La Prensa 18 de junio de 2009, "Per dice que bolivianos van a ese pas para generar violencia". [ Links ] La Prensa 18 de junio de 2009, "Se adjudica la firma NEC la dotacin de equipos para el registro biomtrico". [ Links ] La Prensa 23 de junio de 2009, "Morales defini a Garca como uno de los peores presidentes". [ Links ] La Prensa 1 de septiembre de 2009, "El frente amplio se hunde y Leo ser vicepresidente de Manfred". [ Links ] La Prensa 4 de septiembre de 2009, "El binomio Manfred-Leopoldo acuerde con Surez y Antelo". [ Links ] La Prensa, el 4 de septiembre de 2009, "Evo postula a ex Defensora para abrir consensos con opositores". [ Links ] La Prensa 5 de septiembre de 2009, "El Gobierno no identifica a los que dispararon a periodistas". [ Links ] La Prensa 5 de septiembre de 2009, "Fernndez renunci la Prefectura de Pando". [ Links ] La Prensa 8 de septiembre de 2009, "Los candidatos a la Presidencia".

[ Links ]

La Prensa 9 de septiembre de 2009 (en la revista 'Elecciones'), "Hay descontento en el MAS por la distribucin de listas". [ Links ]

La Prensa 11 de septiembre de 2009, "Una decena de 56 legisladores de Tuto se pasan a 3 partidos". [ Links ] La Prensa 16 de octubre de 2009, "El biomtrico se cierra con 4,8 millones de personas inscritas". [ Links ] La Prensa 16 de octubre de 2009, "UIF halla vnculos sospechos de empresas y cvicos crcenos". [ Links ] La Razn 7 de enero de 2009, "Brasil reduce en un tercio la demanda del gas boliviano". [ Links ] La Razn 10 de febrero de 2009, "En 2 aos, los funcionarios debern hablar 2 idiomas". [ Links ] La Razn 11 de febrero de 2009, "Los indgenas demandan ms escaos a Evo". [ Links ] La Razn 12 de febrero de 2009, "El MAS avanza como topadora con la CPE". [ Links ] La Razn 16 de junio de 2009, "La UE, Colombia, Ecuador y Per alistan un acuerdo". [ Links ] La Razn 1 de julio de 2009, "Obama pone fin al ATPDEA para Bolivia".

[ Links ]
La Razn 24 de julio de 2009 "La actividad minera tiene el mayor crecimiento del PIB". [ Links ] La Razn 31 de julio de 2009, "700 familias del occidente irn a Pando en agosto". [ Links ] La Razn 5 de septiembre de 2009, "El binomio emerge del fracaso de frente comn". [ Links ] La Razn 5 de septiembre de 2009, "Tres presidenciables renuncian y allanan el camino a Reyes Villa". [ Links ] La Razn 6 de septiembre de 2009, "Reyes Villa emerge como el candidato del frente opositor". [ Links ] La Razn 15 de octubre de 2009, "En el cierre del padrn la gente sigue motivada". [ Links ] La Razn 18 de octubre de 2009, "La UE y Bolivia trabajan en un acuerdo de cooperacin". [ Links ] La Razn 31 de diciembre de 2009, "Ejecutivo no har gestiones por ATPDEA". [ Links ]

Latin American Weekly Report 2009-10, "Autonomy in sight for the Chaco?". [ Links ] Latin American Weekly Report 2009-13, "Congress under pressure over electoral law". [ Links ] Latin American Weekly Report 2009-15, "Morales pushes through electoral framework law". [ Links ] Latin American Weekly Report 2009-16, "Mystery shrouds alleged assassination plot". [ Links ] Latin American Weekly Report 2009-36, "Bolivia: Alliances sealed ahead of elections". [ Links ] Latin American Weekly Report 200944, "Bolivia: Morales seeks to broaden appeal". [ Links ] Los Tiempos 10 de febrero de 2009, "Oposicin y aliados critican el gabinete 'plurinacional' de Evo". [ Links ] Los Tiempos 4 de abril de 2009, "Senado pide nuevo padrn y tarja escaos indgenas al aprobar nueva ley electoral". [ Links ] Los Tiempos 7 de junio de 2009, "En Per severo control militar en sitios de protestas indgenas". [ Links ] Mayorga, Fernando. 2009. Conflictos y Acuerdos Polticos (2006-2008). Trabajo realizado para la fBDM y FES-ILDIS. Manuscrito sin publicacin.

[ Links ]
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). 2009. Informe 2009 sobre las actividades en el Estado Plurinacional de Bolivia. [ Links ] Repblica de Bolivia. 2008. Constitucin Poltica del Estado.

[ Links ]

Repblica de Bolivia. 2009. Ley N 4021, 'Rgimen Electoral Transitorio' del 14 de abril 2009. [ Links ] Romero Bonifaz, Carlos. 2009. "Bolivia: de la confrontacin al pacto poltico", en Del conflicto al dilogo: Memorias del acuerdo constitucional. La Paz: FES-ILDIS y Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria. Pp. 9-48. [ Links ] Singer, Matthew M. 2007. "The presidential and parliamentary elections in Bolivia, December 2005" en Electoral Studies 26 (pp. 196-231).

[ Links ]

The Observer el 26 de abril de 2009, "Man shot in Bolivia linked to racist gang" (at www.guardian.co.uk). [ Links ]

Time Magazine el 21 de abril de 2009, "Bolivia: The Bizarre Life and Death of a Failed Assassin" (www.time.com). [ Links ] Unin Europea. 2009. Referndum constitucional Bolivia: Informe final de Misin de la Observacin Electoral de la Unin Europea. [ Links ]

Annika Mokvist Uggla tiene una PhD en Ciencia Poltica de la Universidad de Uppsala (Suecia) a la cual sigue afiliada como investigadora y profesora. Sus temas de investigacin incluyen democratizacin, reformas institucionales y la sociedad civil. (Email: annika.mokvist@statsvet.uu.se)

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 2 / 2010 / 173 -189 ARTCULOS

ARGENTINA: TURBULENCIA ECONMICA, POLARIZACIN SOCIAL Y REALINEAMIENTO POLTICO

Argentina: Economic Turbulence, Social Polarization and Political Realignment

MIGUEL DE LUCA1, ANDRS MALAMUD2

1 2

Universidad de Buenos Aires-CONICET Universidad de Lisboa, Instituto de Ciencias Sociales

RESUMEN El resultado de las elecciones parlamentarias de 2009 abri un panorama complejo y difcil para la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner. Al obtener un tercio de los votos emitidos, perdi el control de la Cmara de Diputados por decisin de los electores y, ms tarde, el del Senado por divisiones en su propia coalicin. La crispacin social generada por el gobierno contribuy a aglutinar a la oposicin, previamente fragmentada, en dos alianzas electorales cuyo arraigo territorial complementario les permiti vencer al oficialismo en los principales distritos. La economa se resinti por la crisis global y por los desmanejos locales; aunque el colapso se evit, la fragilidad fiscal persiste por la dificultad del gobierno para obtener financiamiento. Con minora en el Congreso, una sociedad polarizada y la economa en la cuerda floja, la presidenta enfrenta sus ltimos dos aos sin vocacin para la negociacin poltica y sin perspectivas crebles de reeleccin.

Palabras clave: Argentina, Elecciones 2009, realineamiento poltico, peronismo, Kirchner.

ABSTRACT The 2009 mid-term elections produced a complex scenario for President Cristina Fernndez de Kirchner. By winning just one third of the vote, she lost the majority in the House and the Senate -in the latter case due to divisions in the ruling coalition rather than because of the electoral results. Social distress nurtured by government behavior contributed to galvanizing a previously fragmented opposition. Henee, two electoral coalitions with non-rival territorial strongholds managed to defeat the incumbent party in the main districts. The economy resented both the global crisis and domestic mismanagement; although a meltdown was avoided, fiscal frailty persists due to a lack of alternative credit sources. Confronted with divided government, high social polarization and a stumbling economy, the President faces her next two years without visible inclination towards political accommodation or credible prospects of reelection. Key words: Argentina, 2009 elections, political realignment, Peronism, Kirchner.

I. ARGENTINA 2009: UN PANORAMA COMPLICADO PARA LOS KIRCHNER

Por qu la poltica argentina no se estabiliza como la brasilea, chilena o uruguaya? Esta pregunta desvela desde hace tiempo a acadmicos y analistas polticos, que sin embargo reconocen la diferencia entre Argentina y sistemas polticos fuera de equilibrio como el boliviano o el venezolano. Dado que se trata de una sociedad sin conflictos tnicos, con una economa relativamente diversificada, instituciones polticas "normales" y un contexto internacional favorable, la anomala argentina no puede explicarse por referencia a factores estructurales sino a la accin humana. El ao 2009 ha sido, en este sentido, revelador: los tres procesos que dan ttulo a este artculo fueron causados por la estrategia, visiblemente contraproducente, del gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner (CFK), as como por la reaccin imprevista de la sociedad civil y la oposicin partidaria. a) Coyuntura social

En 2008 Argentina vivi un nivel de polarizacin social que no experimentaba desde la dcada del primer peronismo (1946-1955). A partir del conflicto desatado entre el gobierno y el sector agropecuario por la decisin de elevar los impuestos a las exportaciones rurales ("retenciones"), la divisin entre kirchneristas y no kirchneristas o entre los "K" y los "no K" se capilariz tanto que incluso las relaciones familiares se tensaron hasta un punto difcil de captar con herramientas cuantitativas. Durante los primeros meses de 2009, sin embargo, el enfrentamiento social se redujo apreciablemente, pero la crispacin poltica permaneci latente y se expres en elecciones que dejaron a CFK en minora parlamentaria, escenario indito para una administracin con

el sello del Partido Justicialista (PJ). Los cortes de rutas y las movilizaciones a favor y en contra del gobierno se redujeron significativamente hasta septiembre, cuando volvieron a dispararse. Los protagonistas de este tipo de protesta fueron el sindicato de camioneros, liderado por el secretario general de la Confederacin General de Trabajadores (CGT) y aliado kirchnerista Hugo Moyano, y diversos grupos piqueteros, la mayora de ellos alineados con el oficialismo. En octubre la participacin piquetera en los cortes de ruta alcanz al 60% del total; los sindicatos, en cambio, contribuyeron con apenas el 16% (Ichaso 2009, ver Grfico 1). Significativamente, la mitad de los cortes se llev a cabo en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA) y un cuarto en la circundante Provincia de Buenos Aires (PBA), manifestando el nivel de centralizacin de la poltica nacional y, al mismo tiempo, otorgando a este fenmeno mayor visibilidad meditica de lo que su difusin territorial justifica.

b)

Coyuntura econmica

La crisis financiera global de 2008 amenaz con acabar con el perodo de altas tasas de crecimiento econmico registrado por la mayora de los pases sudamericanos. Sin embargo, mientras a fines de 2009 los mercados emergentes de la regin estaban otra vez de pie, Argentina haba pasado de ser el pas que creca ms rpido a uno de los que evolucionaba ms lentamente. El supervit fiscal se redujo, dificultando el pago de los servicios de la deuda pblica. Por ello result necesario buscar financiamiento externo, pero los mercados privados estaban cerrados porque un porcentaje de la deuda defaulteada en 2001 no haba sido renegociado y el pas continuaba formalmente en cesacin de pagos. Por razones de coherencia ideolgica e imagen, el gobierno argentino prefiri no acudir a los organismos financieros internacionales. Venezuela, que hasta el ao anterior se haba tornado en prestamista de auxilio, sufra la reduccin de los precios del petrleo y no estaba en condiciones

de seguir otorgando crditos a tasas ms bajas que el Fondo Monetario Internacional. Adems, el recurso de intervenir el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) para disfrazar los ndices inflacionarios haba mellado an ms la credibilidad del gobierno y su capacidad de recurrir a emprstitos para financiarse. Por ello, CFK anunci en diciembre la creacin del "Fondo del Bicentenario" con US$ 6.500 millones provenientes de las reservas del Banco Central (BCRA), previendo utilizarlos para pagar los servicios de la deuda. La decisin enfrent el rechazo de la oposicin y del presidente del BCRA, Martn Redrado, que objetaron la facultad presidencial de disponer de las reservas por decreto. Cuestionaban, adems, la posibilidad de que el gobierno utilizase esos fondos no para pagar deuda sino para costear gastos corrientes. La puja deriv en la remocin de Redrado y la designacin de Mercedes Marc del Pont, una economista heterodoxa alineada con el oficialismo, pero la oposicin consigui abroquelarse en el Senado para resistir tanto las medidas como el nombramiento. Aunque la confirmacin senatorial de Marc del Pont finalmente se concret por un voto, el destino de las reservas y la posibilidad de cumplir con los pagos de la deuda son inciertos. c) Coyuntura subregional e internacional

Durante 2009, los brasileos se cansaron de ver a su pas y su presidente aparecer en las tapas de prestigiosas publicaciones mundiales: The Economist, Newsweek y The Wall Street Journal, entre otras, destacaron en diversas oportunidades y con letras de molde el nuevo milagro brasileo. Chile, por su parte, vio confirmado su ingreso como miembro pleno a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), club selecto que agrupa a 28 pases desarrollados y tres emergentes. Mientras Brasil y Chile fueron visitados por la mayora de los dignatarios internacionales que recalaban en Amrica del Sur, Argentina sigui siendo generalmente evitada como destino o escala. Aunque la comunidad diplomtica internacional reconoce que ni el rgimen poltico ni la poltica externa argentinos son asimilables a los de Venezuela, la imprevisibilidad del gobierno disuade a eventuales visitantes de someterse a incmodos quiebres del protocolo. Durante la gestin de CFK las relaciones exteriores se concentraron en tres pases: Venezuela, Brasil y Estados Unidos (Malamud 2010). Con Venezuela se firmaron ms tratados internacionales que con las doce naciones que la siguen: el 28% del total y el 45% de los rubricados a nivel regional (Lpez Blesu 2009; ver Grfico 2). Con Brasil las relaciones fueron clidas, aunque salpicadas por conflictos comerciales que el gobierno argentino no se priv de explicitar pblicamente. Con Estados Unidos, a pesar de las expectativas generadas por la asuncin de Barack Obama, los malentendidos y el sermoneo rutinario por parte de la Presidenta fueron una constante que se profundiz durante la crisis hondurena. Sin embargo, existi siempre un trasfondo consensual basado en dos pilares: el apoyo estadounidense a los requerimientos argentinos de financiamiento en las instituciones internacionales y la postura comn, si bien por diferentes razones, frente al rgimen iran.

La integracin regional continu como presencia positiva en el discurso oficial, pero en la prctica se mantuvo congelada. A pesar de los sucesivos relanzamientos, el Mercosur redujo su peso relativo en el comercio total de sus miembros y enfrent crecientes problemas de eficacia y legitimidad. La declamacin de la voluntad poltica no ha impactado sobre la realidad: por ejemplo, los plazos establecidos por el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur para adoptar un criterio de representacin proporcional y convocar a elecciones directas no se han cumplido, y el tratado de creacin de la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR) no ha sido ratificado. No es por esa razn, sin embargo, que Uruguay vet inicialmente la candidatura de Nstor Kirchner para presidir la organizacin, sino como consecuencia del conflicto bilateral sobre la administracin del ro homnimo. Este hecho desnuda tanto la fragilidad institucional de los procesos de integracin regional como la acrimonia que envuelve a gobiernos que pertenecen, alegadamente, a la misma familia poltico-ideolgica. A nivel global, la crisis econmica ofreci a Argentina un escenario de alto perfil: la reunin del G20 en Londres, que se realiz en abril y cont con la presencia estelar de Barack Obama. En ese encuentro de las mayores economas mundiales, que incluye tambin a Brasil y Mxico y substituy intempestivamente al G8, CFK tuvo la oportunidad de transmitir su demanda de una nueva arquitectura financiera internacional. Sin embargo, tanto el pico de la crisis como la espectacular irrupcin del G20 resultaron efmeros, y la rpida recuperacin del crecimiento econmico por parte de las grandes potencias emergentes Brasil entre ellas contribuy a diluir la visibilidad global de Argentina. d) Coyuntura poltica

El ao estuvo marcado por dos fenmenos relacionados: la primera derrota del kirchnerismo en los cuatro mayores distritos electorales y el reagrupamiento de la Unin Cvica Radical (UCR o radicales). Desde 1946 fuerza dominante en el polo no peronista, la UCR se encontraba en pronunciada dispersin desde la cada de Fernando de la Ra en 2001. El factor aglutinante de los radicales no fue tanto la accin revulsiva del gobierno sino el fallecimiento a principios de abril de Ral Alfonsn, primer presidente de la transicin democrtica y lder espiritual del partido. El velorio pblico y la ceremonia funeraria permitieron que los radicales de la diaspora, incluyendo a los que haban sido aliados de los K hasta el ao anterior como el vicepresidente Julio Cobos, se reencontraran con quienes se haban mantenido en el partido. Ricardo Alfonsn, hijo del caudillo y candidato a diputado por PBA, cumpli un fuerte papel simblico al marchar junto con Cobos a la cabeza de la columna mortuoria. Los radicales utilizaron con habilidad la ocasin para restaar heridas y convocar al reagrupamiento partidario, abriendo as las puertas a otra anomala: la de un vicepresidente opositor. Desde entonces, Cobos ejerce un delicado equilibrio entre sus responsabilidades institucionales (reemplaza a la titular del Ejecutivo en caso de ausencia y preside el Senado, desempatando en caso de paridad) y su ostensible intencin de ser el candidato de la UCR a la presidencia de la repblica en 2011. Las presiones del oficialismo para que renuncie al cargo no han surtido efecto, pero contribuyen a mellar su imagen positiva la ms alta entre todos los polticos argentinos. En cualquier caso, CFK enfrenta un escenario complicado: por un lado, la prdida de la mayora parlamentaria y de la lealtad vicepresidencial dificultan la implementacin de su agenda legislativa; por el otro, la dinmica poltica argentina marca que el gobierno derrotado en las elecciones intermedias pierde en los comicios presidenciales posteriores. En sntesis, aunque formalmente CFK est habilitada para competir por su reeleccin inmediata, el escenario que se avecina presenta ribetes semejantes al sndrome del "pato rengo": un Congreso menos dcil para aprobar las iniciativas del Ejecutivo y ms activo para generar las propias, y un partido de gobierno que, frente a las escasas posibilidades de xito del incumbent, est lejos de exhibir unidad detrs de su candidatura.

II. CAMBIOS EN LAS REGLAS DEL JUEGO POLTICO Y CONTINUIDAD EN LAS POLTICAS
Durante 2009 el Congreso sancion dos importantes cambios en las reglas relativas a la competencia por el poder: la modificacin del calendario electoral y una nueva ley de reforma poltica. A su vez, en materia de polticas pblicas el gobierno profundiz su preferencia por un mayor protagonismo estatal en los planos regulatorio, productivo y asistencialista. En marzo CFK promovi una alteracin en la fecha de las elecciones, por lo que los comicios de renovacin legislativa fijados para el tercer domingo de octubre se adelantaban al 28 de junio (28-J). La medida, de rpida aprobacin parlamentaria a pesar de las duras crticas de la oposicin, buscaba dos objetivos: por un lado, frente a la incertidumbre abierta tras la crisis econmica internacional y sus potenciales efectos en el plano domstico, propiciar un escenario electoral ms favorable para el gobierno; por el otro, evitar el desgaste que podra causar una progresin de resultados negativos en votaciones para cargos legislativos provinciales.1 En efecto, el anuncio de la iniciativa para alterar el

almanaque electoral se hizo pblico tras la difusin de informes socioeconmicos sobre los primeros meses de 2009 y la sucesin, en pocos das, de dos acontecimientos adversos para el oficialismo. Primero, la derrota del PJ, unificado y con el apoyo explcito de los Kirchner, a manos de una fuerza poltica antes aliada al gobierno en los comicios parlamentarios de la provincia de Catamarca. Y luego, la convocatoria anticipada a elecciones legislativas en la CABA, un distrito de mayor peso y electoralmente esquivo a los K, precisamente para el 28-J. Con posterioridad el gobierno impuls un proyecto de ley de reforma poltica, denominada de "Democratizacin de la Representacin Poltica, la Transparencia y de Equidad Electoral". La iniciativa propona varios cambios, entre ellos 1) la realizacin de primarias abiertas, simultneas y obligatorias para todos los partidos polticos, con un umbral de participacin del 1,5% del padrn de electores como requisito para presentar candidatos en la eleccin general, 2) la exigencia, para lograr el reconocimiento jurdico como partido poltico, de un nmero de afiliados equivalente al 4 por mil de los empadronados del distrito correspondiente, 3) la prohibicin de financiamiento a los partidos polticos por parte de empresas u otro tipo de personas de carcter jurdico, 4) la distribucin exclusiva de los espacios en radio y TV para la propaganda electoral por parte de la Direccin Nacional Electoral dependiente del Ministerio del Interior, 5) la prohibicin a los partidos polticos de toda forma de contratacin o adquisicin de espacios de publicidad electoral radiotelevisiva. El gobierno anticip que la propuesta buscaba fortalecer a los partidos polticos, democratizar los procesos de seleccin de candidatos, promover un sistema de partidos ms estructurado, terminar con la proliferacin de microempresas electorales ("sellos de goma" en la jerga poltica verncula) y garantizar condiciones ms equitativas en la competencia por el poder. Sin embargo, distintas voces de la oposicin descalificaron al paquete de reformas por considerar que favoreca a los tradicionales PJ y UCR, perjudicaban a las organizaciones polticas minoritarias y obstaculizaban la consolidacin de nuevas agrupaciones partidarias de destacable desempeo en la votacin del 28-J. En efecto, entre los potenciales afectados por el cambio de reglas podra sealarse, ante todo, a las fuerzas encabezadas por Francisco de Narvez, empresario de meterica carrera poltica forjada a base de abundantes spots televisivos adquiridos con ingentes fondos privados, y por Fernando "Pino" Solanas, responsable de un inesperado segundo lugar en CABA y carente de una organizacin con un mnimo de afiliados. A pesar del rechazo de los principales bloques parlamentarios opositores y de no contar, como en otros proyectos, con el apoyo de los legisladores de centroizquierda, el gobierno reuni trabajosa y ajustadamente el sostn de la mayora absoluta de los miembros de cada Cmara, asegurndose as cumplir con el requisito fijado por la Constitucin nacional para la sancin de leyes modificatorias del rgimen electoral y de partidos polticos.2 Entre las distintas iniciativas legislativas promovidas por CFK y aprobadas por el Congreso con posterioridad al 28-J sobresali, por su nivel de controversia e impacto, la propuesta sobre "Servicios de Comunicacin Audiovisual" o ms sencillamente "Ley de Medios". El proyecto oficialista anunciaba como objetivos principales actualizar la regulacin existente en el rea, propiciar una mayor injerencia estatal en el control del

cumplimiento de la normativa vigente, desconcentrar el mercado de radiodifusin, facilitar la entrada de nuevos actores como los medios comunitarios y las asociaciones sin fines de lucro, y promover la produccin sobre temas nacionales, provinciales y locales mediante los "cupos de contenido". El impulso gubernamental a la medida profundiz el enfrentamiento entre los K y las empresas del sector ubicadas en una posicin dominante, como las del descollante Grupo Clarn y el matutino porteo La Nacin.3 Mientras que por cuestiones de orientacin ideolgica el diario La Nacin haba mantenido una postura crtica hacia los K casi desde la misma asuncin de Nstor Kirchner en 2003, la confrontacin entre el gobierno y el Grupo Clarn estall en 2008 durante el conflicto por las "retenciones" agropecuarias. A partir de entonces, las declaraciones de distintos funcionarios gubernamentales cuestionando las posturas del multimedio fueron ms frecuentes y feroces, a la vez que la lnea editorial de Clarn endureca sus crticas hacia la gestin. La pugna entr en una nueva fase cuando en agosto de 2009 la Asociacin de Ftbol Argentino (AFA) rescindi su contrato de televisacin por 268 millones de pesos con la empresa TyC Sports (propiedad del Grupo Clarn) y el gobierno adquiri los derechos en 600 millones, estipulando como principales condiciones la transmisin de todos los partidos en directo y la asignacin del excedente de ganancia por comercializacin a la promocin del deporte amateur. La refriega se traslad tambin a los tribunales, donde varios fallos judiciales han dejado en suspenso la aplicacin de la "Ley de Medios".

III. ELECCIONES: EQUILIBRIO ENTRE POLOS Y RECONFIGURACIN INTRA POLOS

Las elecciones nacionales incluyeron la renovacin de un tercio de las bancas del Senado (24 sobre 72) y de la mitad de la Cmara de Diputados (127 de un total de 257 escaos). Los comicios senatoriales se desarrollaron en ocho provincias mediante un sistema de lista incompleta: dos bancas asignadas al partido con ms votos y una para el segundo, independientemente de la cantidad de sufragios obtenidos por ambos o de la distancia entre ellos. Las votaciones para diputados nacionales, en cambio, tuvieron lugar en las veinticuatro (24) provincias del pas, en distritos electorales plurinominales de magnitud variable: dos distritos grandes (PBA con 35 y CABA con 13 cargos en juego), cuatro medianos (Crdoba y Santa Fe con 9 bancas cada uno, y Mendoza y Entre Ros, ambos con 5), y dieciocho pequeos (con 4 o menos cargos). Al igual que los senadores, los diputados fueron elegidos en listas partidarias cerradas y bloqueadas, mientras que los escaos se adjudicaron por frmula proporcional D'Hondt y umbral legal del tres por ciento del padrn electoral. Simultneamente a la renovacin legislativa nacional, nueve (9) provincias votaron para cargos legislativos distritales y, de stas, ocho (8) tambin lo hicieron para rganos representativos municipales. El adelantamiento del calendario electoral oblig a los partidos polticos a decidir sus candidaturas en un plazo menor al habitual. Esta circunstancia contribuy a que el proceso de seleccin de candidatos se dirimiera va acuerdos de cpula antes que mediante votaciones primarias, mecanismo utilizado en forma frecuente por los partidos mayoritarios en contiendas previas, aunque en declive desde fines de la dcada del 90 (De Luca, Jones y Tula, 2002,2009). A su vez, el oficialismo despleg una estrategia conocida como "candidaturas testimoniales": postular a funcionarios

pblicos de alto rango, con el objetivo de convertir a la eleccin legislativa en un plebiscito sobre las polticas promovidas por CFK. Ms all de procurar la alineacin del electorado, la maniobra apuntaba a la organizacin partidaria peronista, en cuyas filas se pretenda, sobre todo, evitar defecciones electoralmente costosas. Aunque alentada para un alcance nacional, en los hechos esta estrategia se limit casi en forma exclusiva al crucial distrito de la PBA. En sta, el candidato a diputado nacional Nstor Kirchner fue secundado por el gobernador Daniel Scioli y el jefe de gabinete de ministros de la nacin Sergio Massa, mientras que medio centenar de funcionarios e intendentes encabezaron las nminas de postulantes a legisladores provinciales o a los concejos municipales.4 Por otra parte, y como consecuencia del enfrentamiento entre el gobierno y los productores rurales por las "retenciones", las organizaciones de este sector (principalmente la FAA, Federacin Agraria Argentina, las CRA, Confederaciones Rurales Argentinas, y la SRA, Sociedad Rural Argentina) promovieron la postulacin de sus dirigentes en diferentes listas opositoras, dando lugar al fenmeno de los "agrocandidatos". 5 Como en anteriores ocasiones, el oficialismo o "peronismo K" se present bajo la etiqueta del "Frente para la Victoria" (FPV) agrupando a aliados menores. En esta oportunidad, sin embargo, ciertos lderes peronistas provinciales se distanciaron de los Kirchner y en sus distritos presentaron listas de candidatos diferentes a la patrocinada oficialmente por el FPV; tal fue el caso del senador nacional Carlos Reutemann (Santa Fe) y del gobernador Juan Schiaretti (Crdoba). Otros dirigentes de extraccin peronista, en cambio, se alinearon claramente en oposicin a los K y apoyaron a "Unin-PRO", la asociacin constituida por Mauricio Macri (jefe de gobierno de CABA y lder de la centroderechista PRO, Propuesta Republicana), Francisco de Narvez (empresario y diputado nacional por PBA) y Felipe Sola (peronista disidente, ex gobernador de PBA). Autoconcebido ms como "movimiento" que como "partido", la competencia entre dos o ms listas de cuo peronista frente al electorado general ya registraba antecedentes, como por ejemplo el enfrentamiento entre "ortodoxos" y "renovadores" en la dcada de 1980, la presentacin de tres candidatos presidenciales en 2003 o la divisin entre "kirchneristas" y "duhaldistas" en 2005 (Malamud 2008). Por su parte, la UCR, la Coalicin Cvica (CC) de Elisa "Lilita" Carri y el Partido Socialista (PS) conformaron el "Acuerdo Cvico y Social" (ACyS), un frente que present una lista de candidatos comn en diecisis (16) de los veinticuatro (24) distritos. El ACyS aglutin tambin a dirigentes y grupos del denominado "pan-radicalismo", un heterogneo grupo conformado tanto por aquellos que haban abandonado a la UCR tras la crisis del 2001 como por los que, sin separarse de sta, haban apoyado a los Kirchner tanto en el plano gubernamental como en el electoral (.e. los denominados "radicales K"). Los resultados de las elecciones no arrojaron un claro ganador a nivel nacional. Los candidatos de "Unin-PRO" triunfaron en las estratgicas CABA y PBA, pero este notable desempeo no se repiti en ninguna otra provincia, desnudando las limitaciones territoriales de este conglomerado poltico. El ACyS logr importantes victorias en cinco distritos, y la conquista de una significativa cantidad de escaos la convirti en el segundo bloque en importancia en ambas cmaras legislativas.6 Sin embargo, esta coalicin arrib en tercer lugar tanto en PBA como en CABA y segundo en Santa Fe. Por su parte, el FPV obtuvo un total de 42

bancas de diputados que le permitieron mantener su condicin de primera minora, pero sufri la prdida de 18 de los 60 cargos que pona en juego y cay derrotado en los cuatro principales distritos del pas que, sumados, equivalen al 52 por ciento de los escaos en disputa y al 70 por ciento del electorado. En el recuento provincia por provincia, el resultado ms resonante fue el obtenido por "Proyecto Sur", una lista de centro-izquierda encabezada por el director de cine y ex diputado Fernando "Pino" Solanas. Carente de organizacin poltica y con escasos recursos, alcanz el segundo lugar en CABA con el 24,2% de los sufragios. A nivel nacional el FPV obtuvo poco ms del 31,2 por ciento de los votos, el ACyS el 30,7%, Unin-PRO ms los peronistas disidentes el 18,7%, el PJ no kirchnerista el 8% y el centroizquierda el 1,7% (ver Cuadro 1).

Para sintetizar el escenario tras las elecciones legislativas resulta til apelar a la clsica divisin de la poltica argentina de los ltimos sesenta aos en dos polos, uno peronista y uno no peronista. Los votos de 2009 promovieron un equilibrio entre polos y, al mismo tiempo, una reconfiguracin ntra polos: en el primero, de primaca kirchnerista a reparto por tercios entre peronistas K, no K y anti K; en el segundo, de fragmentacin y dispersin crecientes a concentracin y recuperacin de la UCR. Entre los "agrocandidatos" ingres como senadora la liberal y miembro de SRA Josefina Meabe de Math, mientras que once fueron electos diputados nacionales, de los cuales siete por la UCR -como Pablo Orsolini (vicepresidente Io de FAA), Ulises Forte (vicepresidente 2 de FAA) y Ricardo Buryaile (vicepresidente 2 de CRA). Al conquistar tal representacin legislativa los ruralistas se convirtieron en un fenmeno poltico novedoso: desde 1983, el mbito parlamentario nacional haba registrado la presencia de un nico grupo sectorial definido, los "dipusindicales"- es decir, los legisladores de extraccin gremial, identificados mayoritariamente con el peronismo.7

En cuanto a la representacin femenina, los resultados determinaron un 38,5% de legisladoras en la Cmara de Diputados y un 35,2% en el Senado. Con este registro, Argentina ocupa el primer lugar entre las democracias latinoamericanas.8 Esta posicin es consistente con los antecedentes del pas en la materia: los argentinos han sido pioneros en la adopcin de una estricta ley nacional de cupo femenino, que comenz a aplicarse en 1993 para la conformacin de la Cmara de Diputados y en 2001 para el Senado. La ronda electoral de 2009 culmin en octubre con la desfasada votacin para gobernador en la provincia de Corrientes, en donde un particular duelo entre primos registr un desenlace inusual: el incumbent Arturo Colombi apoyado por los K fue derrotado por el radical y opositor Ricardo Colombi.9

IV. LA PRESIDENCIA: LIDERAZGO CONCENTRADO Y DE CONFRONTACIN

Desde su asuncin, CFK mantuvo un estilo de gestin presidencial muy similar al de su antecesor y esposo Nstor Kirchner: fuerte concentracin de la toma de decisiones en el vrtice del Poder Ejecutivo, inexistencia de reuniones de gabinete, escasa predisposicin a las conferencias de prensa (y preferencia por los discursos por cadena nacional) y ejercicio de un liderazgo de confrontacin. La oposicin en general y Julio Cobos en particular, el Grupo Clarn, el sector agropecuario y, en menor medida, los jueces se mantuvieron entre los blancos ms usuales en los discursos de la presidenta y de los funcionarios ministeriales, recibiendo respectivamente los calificativos de "golpistas", "monoplicos", "destituyentes" y "partido judicial". Frente al Congreso, el gobierno mantuvo su apego a la regla de la mayora y, despus del 28-J, impuls el rpido tratamiento de varios proyectos clave, anticipando que vetara toda iniciativa que pretendiera derogarlos o modificarlos despus del recambio parlamentario. Luego de la derrota electoral fueron reemplazados los ministros a cargo de la jefatura de gabinete y de Economa. Estas dos carteras, usualmente las ms importantes junto con la de Interior, han registrado el mayor nmero de cambios de titulares desde la asuncin de CFK: tres ministros cada uno (ver Cuadro 2). Por el contrario, otros funcionarios polmicos, como el secretario de Comercio Interior, Guillermo Moreno, fueron ratificados en sus cargos. Poco despus de presentar su renuncia como presidente del PJ, Nstor Kirchner decidi retornar al puesto para garantizar el sostn partidario al gobierno.

V. CONGRESO: SESIONES Y LEYES AL RITMO DEL CALENDARIO ELECTORAL

La actividad del Congreso en 2009 estuvo marcada por el modificado calendario electoral. En los recintos de ambas cmaras se desarrollaron intensos debates sobre temas de relevancia, pero el ritmo de la labor parlamentaria se acopl a los vaivenes de la coyuntura del 28-J. Desde la apertura de las sesiones ordinarias en marzo y hasta fines de junio, los diputados se reunieron en sesin plenaria slo tres veces y los senadores cuatro: la ley ms importante tratada en esta fase fue el proyecto de adelantamiento de los comicios legislativos. Tras las elecciones, en cambio, el trabajo se increment: en la Cmara de Diputados las sesiones fueron once (15 menos que el perodo legislativo anterior) y en el Senado 13 (con otras tantas menos que el ao previo). En minora a partir de diciembre, el gobierno aprovech su situacin mayoritaria hasta el 10 de diciembre para lograr la aprobacin de un conjunto de iniciativas consideradas clave. As logr la sancin de la prrroga de las facultades delegadas al Ejecutivo, la "Ley de Medios", la prrroga de los impuestos a las ganancias y al cheque, el presupuesto para 2010, la eliminacin de los delitos de calumnias e injurias, la obtencin compulsiva de sangre para examen de ADN, la reapertura del canje de la deuda, la prrroga de la emergencia econmica y la reforma poltica. Las votaciones favorables hacia estos proyectos se forjaron sobre

un slido bloque oficialista, al que se sumaron en forma habitual varios grupos de centroizquierda considerados como aliados y una coalicin ad hoc de legisladores individuales. As y todo, varias de estas iniciativas se sancionaron con un apoyo mayoritario estricto (Cuadro 3).

La reactivacin de las tareas parlamentarias tras el 28-J permiti redondear en el perodo una produccin parlamentaria cercana al promedio: 111 leyes sancionadas contra una media de 114 para los aos 1984-2009. Otro dato para destacar es el bajo porcentaje de leyes sancionadas por iniciativa del Ejecutivo: apenas un tercio, uno de los registros ms bajos para el mismo perodo (Grfico 3).

Las cmaras experimentaron asimismo una extensin del transfuguismo parlamentario. Fenmeno en crecimiento tras la crisis de 2001, desde la asuncin de Nstor Kirchner en 2003 ste estuvo orientado casi exclusivamente hacia el gobierno, promotor y beneficiario de las defecciones en los bloques legislativos opositores. Desde fines de 2008, en cambio, el transfuguismo se ha registrado tambin y en modo ascendente desde el gobierno hacia la oposicin.

VI. TENSAS RELACIONES ENTRE CONGRESO, PRESIDENCIA Y JUSTICIA

Antes del 28-J la oposicin y los principales medios de comunicacin solan referirse al Congreso como una "escribana" de la presidencia y a la mayora de los jueces como subordinados a los designios oficialistas. Incluso organismos como el Consejo de la Magistratura eran considerados dependientes de la voluntad de los Kirchner. A partir de diciembre, sin embargo, el recambio legislativo confirm que aquel diagnstico, ya cuestionado por sucesos como el rechazo al aumento de las retenciones agropecuarias en el Senado, era errado. Independientemente de la evaluacin sobre la gestin de CFK, la vigencia del rgimen democrtico no est en cuestin: las iniciativas presidenciales pierden votaciones en el Congreso y la Justicia dictamina con frecuencia en contra de medidas del gobierno. El primer conflicto institucional derivado de la nueva relacin de fuerzas parlamentarias se expres en la designacin de las autoridades de ambas Cmaras. La oposicin, alegando que el oficialismo haba quedado en minora, se uni para reclamar la mayora de los representantes en todas las comisiones legislativas y la presidencia de al menos la mitad de ellas,

adems de las vicepresidencias del Senado y la Cmara de Diputados. Aunque algunos lderes opositores manifestaron su intencin de disputar las presidencias de ambas Cmaras, la UCR no acompa la demanda. Sin embargo, el conflicto abierto entre las cabezas del Ejecutivo (la presidenta) y el Legislativo (el vicepresidente de la Repblica y presidente del Senado, Julio Cobos) se mantuvo caldeado, llegando la Presidenta a suspender un viaje al exterior para evitar que Cobos la substituyera. Ms an, en los meses subsiguientes las disputas entre el Ejecutivo y el Legislativo tendieron a transformarse en conflictos de poderes, dando lugar a un proceso de judicializacin de la poltica por medio del cual la Presidenta y el Congreso pretenden imponer su posicin en los estrados judiciales. En cuestin, ms que elementos substantivos como la posibilidad de pagar deuda pblica con reservas monetarias, est la competencia del Ejecutivo para tomar ese tipo de decisiones mediante decretos "de necesidad y urgencia" o la del Congreso para determinar medidas administrativas. En cuanto al Poder Judicial, aunque la independencia de algunos jueces no era tan evidente antes de la derrota electoral del oficialismo, la imparcialidad de la Corte Suprema nunca estuvo en duda, a pesar de que el propio Nstor Kirchner haba designado a buena parte de sus integrantes, o precisamente por el hecho de haber nombrado a profesionales fuera de sospecha. Actualmente algunos miembros prominentes del gobierno estn siendo investigados por corrupcin, lo que hasta el momento produjo la renuncia del secretario de Transporte, Ricardo Jaime, y de tres secretarios privados de CFK. Asimismo, la Justicia ha promovido indagaciones en negocios administrados por sindicatos oficialistas, llegando incluso a encarcelar al notorio dirigente gremial y aliado kirchnerista Juan Jos Zanola.

VII. FEDERALISMO ESTILO ARGENTINO: ENTRE LA AFINIDAD PARTIDARIA Y LA DEPENDENCIA FINANCIERA

Al igual que otros pases que combinan presidencialismo y federalismo, la dinmica poltica argentina integra las relaciones entre los poderes y procesos de gobierno en sus dimensiones horizontal y vertical. Mientras en 2009 los vnculos entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial ingresaron en una fase de tensin creciente, la interaccin entre el gobierno nacional y los provinciales sigui el patrn clsico del federalismo argentino post1983: un doble juego entre afinidad partidaria y dependencia financiera. En los albores de su presidencia, la combinacin de altos ndices de popularidad, anuncios de obras pblicas y cuantiosas partidas presupuestarias permiti a Nstor Kirchner un fcil alineamiento de los ejecutivos provinciales, incluso de aquellos no peronistas (i.e. "los radicales K"). El conflicto con el sector rural, el descenso de CFK en las encuestas y la derrota del 28-J erosionaron progresivamente el apoyo de los gobernadores hacia la administracin nacional. Sin embargo, la dependencia financiera de las provincias y la discrecionalidad presidencial en el manejo de los recursos coparticipables no slo evitaron desacoples mayores entre los gobernadores del PJ (dos tercios del total), sino que mantuvieron a raya a los de otros partidos. Un patrn similar se ha registrado en el plano municipal, ya que partidos no peronistas gobiernan la mayora de las principales ciudades del Interior (Crdoba, Rosario, Mendoza, Santa Fe) y los Kirchner mantienen el apoyo entre la mayora de los intendentes justicialistas del conurbano, la

veintena de comunas que rodea la CABAy en donde vive casi una cuarta parte de los argentinos.

VIII.

UNA DEMOCRACIA DE BAJA CALIDAD

Si, como afirmara Adam Przeworski, la democracia se define como el sistema en el que los partidos pierden elecciones, la derrota del gobierno en las urnas en 2009 ratificara la efectiva existencia de un rgimen de este tipo en Argentina. Sin embargo, la presencia de elecciones competitivas encubre la ausencia relativa del segundo elemento de la definicin: los partidos. Como muchos politlogos saben por sufrimiento propio, en Argentina es prcticamente imposible llegar a un acuerdo respecto al nmero efectivo de partidos electorales o parlamentarios, y ms an usar un ndice de nacionalizacin partidaria. Tampoco es fcil analizar la composicin del gabinete o de la coalicin gobernante en trminos partidarios, ya que hay peronistas en la oposicin y miembros de otras fuerzas polticas, principalmente radicales, en el gobierno. La responsabilizacin (accountability) de los representantes es un criterio bsico de calidad democrtica, por lo que la fluidez partidaria, al dificultar la identificacin colectiva de los dirigentes, exhibe uno de los aspectos degradados de la poltica argentina posterior al colapso de 2001. Sin embargo, la percepcin de los actores es menos problemtica que la de los observadores. Aunque la legislacin electoral federal permite que los partidos nacionales se presenten en cada provincia con diferentes alianzas y bajo distintos rtulos, tanto los lderes como buena parte del electorado son capaces de distinguir "parecidos de familia" y agrupar a los dirigentes polticos en unos pocos grupos significativos, los ms destacados de los cuales son hoy el kirchnerismo, el peronismo no kirchnerista y el panradicalismo. Segn los estudios de opinin pblica, de estos sectores provienen los candidatos con ms probabilidad de ganar las elecciones presidenciales de 2011. Esos mismos estudios detectan la baja popularidad del gobierno (CFK ronda persistentemente el 30% de imagen positiva) y una insatisfaccin generalizada contra la dirigencia, pero al mismo tiempo ratifican que el apoyo hacia la democracia sigue siendo mayoritario. Recientemente Guillermo O'Donnell (2010) ha vuelto a alertar sobre el riesgo de "deslizamiento" hacia el autoritarismo que la crisis de las llamadas "democracias delegativas" podra generar. Siendo estas ltimas una subespecie de la democracia menos virtuosa que su contraparte representativa, la alarma de O'Donnell indica que la continua prdida de calidad puede derivar en la desnaturalizacin, o an quiebra, del rgimen. Al presente no se visualiza un menoscabo de la democracia en Argentina: existen controles verticales efectivos (los gobiernos pierden elecciones y aceptan el resultado) y controles horizontales operativos (una prensa libre y generalmente opositora, mayoras legislativas que derrotan iniciativas presidenciales, jueces que dictaminan en contra del Ejecutivo). Al mismo tiempo, se comprueba una marcada insatisfaccin popular (sobre todo con las autoridades pero tambin con la oposicin) y un desempeo gubernamental mediocre (tanto en la calidad como en los resultados de las polticas pblicas). En sntesis, la democracia argentina no aparece frgil, pero su rendimiento es defectuoso. El problema no residira en el vnculo representativo, que se ha mantenido ms firme de lo que muchos temieron desde 2001, sino en su capacidad de ofrecer resultados y satisfacer expectativas. El dficit, en sntesis, es del Estado antes que del rgimen poltico.

NOTAS
1

Salvo en unas pocas provincias en donde las respectivas constituciones estipulan una fecha no congruente para elecciones provinciales y nacionales, los gobernadores poseen un amplio margen para establecer su realizacin en forma simultnea con las nacionales o bien para desacoplarlas o "desdoblarlas" (Oliveros y Scherlis 2004).
2

Sin embargo, hacia fines de mayo de 2010 existe incertidumbre sobre la vigencia de los cambios, pues la ley an no ha sido reglamentada por el Poder Ejecutivo.
3

El grupo Clarn es propietario del diario homnimo (el de mayor difusin), de Canal Trece (el segundo canal de TV abierta), de Radio Mitre y de la principal proveedora de TV por cable, adems de un nmero importante de empresas editoriales, productoras de contenidos audiovisuales, proveedoras de conexin a Internet e imprentas grficas. Por su parte, el diario La Nacin, de tendencia conservadora, es el segundo en tirada.
4

En el proceso de seleccin de candidatos, las autoridades partidarias nacionales fijan las reglas y, entre otros aspectos, la poltica de alianzas del partido en todo el pas. Empero, las ramas provinciales de la organizacin gozan de un amplio margen de autonoma para tomar las decisiones que ataen a su distrito. Por ello, por ejemplo, dos partidos polticos pueden conformar una coalicin electoral en una o ms provincias, pero no necesariamente ese acuerdo se establece en las veinticuatro (e inclusive, en uno o ms distritos pueden presentarse en coaliciones enfrentadas).
5

Para un panorama sobre el conflicto entre el gobierno y los ruralistas, vase Leiras y Cruzalegui (2009). Un reflejo del fenmeno de los "agrocandidatos" en los artculos "Agrodiputados" (La Nacin, 23/05/2009), "La cosecha de los agrodiputados" (Pgina 12, 30/06/2009) y "Los agrodiputados van divididos al Congreso" (Crtica, 30/11/2009).
6

El aumento de la representacin parlamentaria del ACyS fue, sin embargo, dispar: la UCR sum 15 nuevos miembros en la Cmara de Diputados y la CC slo uno, mientras que el PS perdi cuatro.
7

Sobre los "dipusindicales", vase los artculos "Los diputados de la discordia" (Clarn, 21/06/1991), "Cede en Diputados el poder sindical" (La Nacin, 16/05/1993), "Resurge el bloque sindical-peronista" (La Nacin, 15/11/1999), "Una representacin cada vez ms debilitada en el Congreso" (La Nacin, 21/01/2000), "Ms legisladores de extraccin sindical" (Clarn, 16/10/2001).
8

Datos extrados de http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm el 10 de marzo de 2010.

9

En la Argentina post-1983, la probabilidad de victoria de un gobernador (electo popularmente) que compite por su reeleccin es de 8 sobre 10 (clculo a partir de datos de los autores).

REFERENCIAS
De Luca, Miguel, Mark P. Jones y Mara Ins Tula. 2002. "Back Rooms or Ballot Boxes? Candidate Nomination in Argentina", Comparative Political Studies 35(4), 413-36. [ Links ] De Luca, Miguel, Mark P. Jones y Mara Ins Tula. 2009. "Revisando las consecuencias polticas de las primarias. Un estudio sobre las elecciones de gobernador en la Argentina", POSTData 13,81-102. [ Links ] Ichaso, Josefina. 2009. "Los piqueteros realizaron el 60% de los cortes de ruta y vas pblicas de octubre", Informe Centro de Estudios Nueva Mayora, 3 de noviembre. [ Links ] Leiras, Marcelo e Ins Cruzalegui. 2009. "Argentina: problemas macroeconmicos, conflicto social y debilitamiento de la coalicin de gobierno", Revista de Ciencia Poltica, 29 (2), 223-45. [ Links ] Lpez Blesu, Milagros. 2009. "Los Kirchner continan eligiendo a Venezuela a la hora de firmar tratados bilaterales", Informe Centro de Estudios Nueva Mayora, 18 de diciembre. [ Links ] Malamud, Andrs. 2008. "Por qu los partidos argentinos sobreviven a sus catstrofes?", Iberoamericana. Amrica Latina-Espaa-Portugal [Berln] 8(32), 158-65. [ Links ] Malamud, Andrs. 2011. "Argentine Foreign Policy under the Kirchners: Ideological, Pragmatic or just Peronist?", en Latin American Foreign Policies between Ideology and Pragmatism, editado por Gian Luca Gardini y Peter Lambert. Palgrave, en prensa. [ Links ] O'Donnell, Guillermo. 2010. "El riesgo de un deslizamiento de la democracia al autoritarismo", Clarn, 12/01/2010. [ Links ] Oliveros, Virginia y Gerardo Scherlis. 2004. "Elecciones concurrentes o elecciones desdobladas? La manipulacin de los calendarios electorales en la Argentina, 1983-2003", en Qu cambi en la poltica argentina?, editado por Isidoro Cheresky y Jean-Michel Blanquer. Rosario: Homo Sapiens, 179-211. [ Links ]

Fuentes de informacin
Organismos pblicos: Direccin de Informacin Parlamentaria, Honorable Cmara de Diputados de la Nacin. Direccin Nacional Electoral, Ministerio del Interior. Diarios nacionales: Clarn, La Nacin, Perfil, Pgina 12, Crtica. Otros: Centro de Estudios Nueva Mayora.

Miguel De Luca es Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de Florencia (Italia). Profesor en la Universidad de Buenos Aires e

investigador del CONICET. Los temas de su especialidad son las instituciones polticas y los procesos de gobierno, los partidos polticos y los sistemas electorales [E-mail: migueldeluca@yahoo.com]. Andrs Malamud es investigador adjunto en el Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa. Doctorado en Ciencia Poltica por el Instituto Universitario Europeo (Florencia), sus reas de inters incluyen integracin regional comparada, instituciones de gobierno, poltica latinoamericana y migraciones transatlnticas [E-mail: andres.malamud@eui.eu].

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 1 / 2010 / 115 -148 ARTCULOS

La democracia incompleta en Chile: La realidad tras los rankings internacionales*

Incomplete Democracy in Chile: Reality Behind International Rankings

MANUEL ANTONIO GARRETN M.1, ROBERTO GARRETN2

1

Departamento Sociologa Facultad de Ciencias Sociales Universidad de Chile 2 Abogado de libre ejercicio

RESUMEN A pesar de la imagen generalizada del caso chileno en los rankings internacionales como un proceso ejemplar de transicin hacia la democracia y de la vida poltica democrtica, Chile es una "democracia incompleta" debido a los enclaves autoritarios heredados de la dictadura y no superados en su totalidad. La democracia chilena, analizada a travs de las dimensiones constitucional, electoral y ciudadana, presenta la contradiccin entre los grandes avances conseguidos bajo los gobiernos de la Concertacin y las debilidades en las tres dimensiones. Estas debilidades se explican por los limites fundantes en la soberana popular observados a partir de la Constitucin, que consagr la exclusin poltica a travs del sistema binominal, de lo que se derivan los limites de la democracia electoral sujeta a restricciones fcticas y normativas en un diseo institucional deficiente. Asimismo, la dimensin ciudadana de la democracia se enfrenta a problemas de derechos civiles especficos de las minoras, desigualdades socioeconmicas, participacin electoral y ausencia de instituciones de participacin.

Palabras clave: Chile, democracia incompleta, enclaves autoritarios, sistema binominal, desigualdad, participacin.

ABSTRACT Chile has a very good image on international rankings about its transition to democracy and democratic performance. Despite it, the Chilean case is still a case of incomplete democracy, due to the authoritarian enclaves inherited from the military dictatorship and not yet totally overcome. Analyzed through constitutional, electoral and citizen dimensions of democracy, the Chilean one shows a contradiction between the significant achievements under Concertacin government in almost twenty years and the weaknesses of this three dimensions. These weaknesses originated in the limits to popular sovereignty grounded on the Constitution where it was consecrated political exclusions through the electoral bi-nominal system. This generated an institutional design, which leads to severe restrictions both factual and normative in political participation. Finally, the citizen dimension of democracy confronts several problems concerning civil rights of minorities, socio-economic inequalities, electoral participation and lack of social participation institutions. Key words: Chile, incomplete democracy, authoritarian enclaves, binominal system, inequalities, participation.

I.

INTRODUCCIN

Este estudio sobre el estado de la democracia en Chile contrasta con la imagen generalizada de la transicin ejemplar o de los primeros puestos en todos los rankings de democracia que circulan en organismos y estudios internacionales. El estudio del estado de la democracia en las tres dimensiones (constitucional, electoral y ciudadana)1 que propone la Red de Investigacin de la Democracia Andina (en adelante el Proyecto RIDA), se hace aqu a partir de la hiptesis central de democracia incompleta. Esta se caracterizara por las herencias institucionales del rgimen militar y las tensiones que ello provoca en el funcionamiento democrtico durante los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, coalicin que ha gobernado el pas desde la recuperacin democrtica en 1990. Con ello se busca ir ms all de responder a una lista de preguntas o de la descripcin y evaluacin de una serie de indicadores, intentando explicar el origen, evolucin y significado de stos en el marco de la problemtica propia del modelo poltico chileno de democracia vigente hoy. El presente trabajo intenta contestar, de un modo global y relativamente en forma sistemtica, las preguntas del marco metodolgico del Proyecto, ligando todas las respuestas entre s desde tres perspectivas y para cada una de las tres dimensiones de la democracia: constitucional, electoral y ciudadana. La primera, de carcter jurdico-institucional, es la contrastacin, para los diversos tems relevantes, entre el marco normativo chileno y sus variaciones en la poca democrtica postdictatorial con el marco normativo establecido por las Cartas o Declaraciones Internacionales en la materia. La segunda dimensin se refiere al estudio de las dinmicas propiamente polticas, tanto con

respecto a los procesos como a las polticas pblicas en las tres dimensiones, es decir, a lo que podramos llamar el funcionamiento democrtico. La tercera, de tipo evaluativo-normativo, se refiere a los efectos que estas dinmicas polticas han generado en la sociedad, al debate en torno a ellas y a las propuestas de reforma posible, con lo que esperamos contribuir tambin a los temas de profundizacin de la democracia en la regin y mejorar su calidad. En la parte de contexto se desarrollan las hiptesis de nuestro estudio y en las partes siguientes se analizan las tres dimensiones de la democracia a partir de entrevistas, documentos, trabajos previos de los propios autores y un encuentro con la sociedad civil.2En cada una de estas partes se hace una breve introduccin que plantea la derivacin para cada una de ellas de la dimensin de la hiptesis general. En la conclusin intentamos dar una visin de conjunto que permite ratificar la hiptesis de democracia incompleta.

II.

EL CONTEXTO

Nuestra hiptesis central es que estamos frente a una democracia incompleta, como resultado de la transicin desde la dictadura de Pinochet ocurrida a finales de los ochenta.3 No es que no se haya terminado la transicin, como sostienen algunos, o que hubiera terminado, ya sea en el gobierno de Lagos o de Bachelet, sino que si bien ella termin con la inauguracin del gobierno del Presidente Aylwin, lo que qued despus de esa transicin, e incluso pese a ciertas reformas polticas implantadas por los gobiernos democrticos, fue esta democracia incompleta en las tres dimensiones: electoral, constitucional y ciudadana. Lo que explicara tal caracterizacin es que la institucionalidad de la democracia chilena fue en gran parte impuesta por la dictadura, por lo que estaramos frente a gobiernos elegidos de manera legtima, vigencia de libertades pblicas, es decir, lo que podramos llamar una "situacin" democrtica,4pero difcilmente el rgimen institucional en cuanto tal pasara el test democrtico. Tampoco se trata nicamente de lo que se ha llamado democracia delegativa5 que correspondera a un tipo de dbil funcionamiento democrtico. Por el contrario, el caso chileno presenta enclaves autoritarios heredados tanto de la dictadura como de los amarres o acuerdos de transicin, que limitan el carcter democrtico, es decir, de expresin de la soberana popular o, en la definicin del Proyecto RIDA, las capacidades ciudadanas para el autogobierno propio de las democracias fuertes. Estos enclaves son de dos tipos, institucionales y actorales, y estos ltimos constituyen lo que puede denominarse poderes facticos, los que pueden ser tcticos puros (medios de comunicacin, por ejemplo) o "de jure" (tribunal constitucional, por ejemplo). Sin duda, esta hiptesis u orientacin bsica entra en contradiccin con el sentido comn generalizado en la opinin pblica de la regin y difundido por mltiples informes y rankings internacionales que ubican en un lugar privilegiado de los ndices democrticos a Chile. Ello porque estamos frente a una paradoja bsica, esto es, existe una contradiccin entre esta democracia incompleta y el desempeo de los gobiernos con respecto al crecimiento econmico, la superacin de la pobreza y la insercin en la economa global, por nombrar slo algunas variables (aunque los niveles de desigualdad se mantienen relativamente constantes, con muy leve mejoramiento en los ltimos aos gracias a la focalizacin de subsidios y gasto social). No se puede evaluar el estado de la democracia en Chile sin

analizar esta tensin caracterstica de la democracia en Chile: por un lado, la herencia de un marco institucional y socioeconmico que da lugar a los aspectos deficitarios de la democracia y de su desempeo y, por otro, la existencia indita de una slida coalicin poltica, la Concertacin de Partidos por la Democracia, que explicara sobre todo los aspectos positivos.

III. a.

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL La cuestin de fondo

No es posible hacer un anlisis de las cuestiones planteadas sin asumir la profunda divisin que hay en la sociedad chilena respecto de la Constitucin: no hay real consenso sobre su legitimidad de origen, su contenido ni sobre si representa o no la voluntad del pueblo chileno. Se trata del nico caso en el mundo de una Constitucin adoptada bajo una dictadura militar que sigue vigente en un rgimen democrtico. Impuesta por la dictadura militar a travs de un plebiscito fraudulento, esa Constitucin, modificada en algunos aspectos por los acuerdos entre la dictadura y la oposicin entre el plebiscito de 1988 y las elecciones presidenciales de 1990 por un nuevo plebiscito, esta vez correcto, en julio de 1989, busc asegurar su perennidad e inmutabilidad a travs de cinco mecanismos-enclaves: 1. La incorporacin al Senado de miembros nominados al margen de elecciones populares: senadores elegidos por la Corte Suprema, el Presidente de la Repblica, el Consejo de Seguridad Nacional. 2. La incorporacin al Senado de los ex Presidentes de la Repblica (sin distincin de si fueron o no elegidos democrticamente, exigencia que contiene la actual Constitucin de Paraguay y la anterior de Venezuela).6 3. Altsimos quorum para modificar la Constitucin Poltica (2/3 de sus disposiciones ms importantes y 3/5 para el resto). 4. Un sistema electoral minoritario (aunque presentado como mayoritario) binominal, en el que, salvo en el caso de que una de las combinaciones polticas doble a la segunda mayora (o primera minora), se produce un empate en el 90% de los distritos, y en prcticamente todas las circunscripciones electorales. 5. La calificacin que la Constitucin hace, para una gran cantidad de materias, entre leyes normales, leyes de quorum calificado y leyes orgnicas constitucionales, exigiendo para estas dos ltimas materias quorum superiores a la mayora simple: 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio. Son leyes orgnicas constitucionales, entre otras, las leyes electoral, sobre educacin pblica, partidos polticos, minas, administracin pblica, estados de excepcin, Congreso Nacional, organizacin y atribuciones de los tribunales, Ministerio Pblico, Tribunal Constitucional, Tribunal Calificador de Elecciones, Contralora General de la Repblica, Fuerzas Armadas y Carabineros (Polica Uniformada), Banco Central, divisin poltica y administrativa del territorio, consejos regionales y provinciales, administracin municipal. Las leyes de quorum calificado requieren de la mayora absoluta de los parlamentarios en ejercicio, y son, entre otras, la que describe las conductas terroristas, la que determina los delitos susceptibles de ser castigados con la pena de muerte (aunque sta ha sido muy limitada), la que protege la honra de las personas de los abusos de la libertad de expresin, Consejo Nacional de Televisin, la regulacin del derecho a la seguridad social, la que autoriza al Estado a realizar actividades empresariales, as como la que exime al Estado en estos casos de la legislacin comn, las que protegen el derecho de propiedad de los particulares; las que autoricen al Estado y

sus rganos a contratar crditos que excedan el tiempo del mandato presidencial; indultos generales y amnistas (aunque para concederlos para delitos de carcter terrorista, el quorum ser de 2/3). Adems, las leyes que interpreten preceptos constitucionales requieren del voto de 3/5 en cada Cmara. Incluso los tratados internacionales, si inciden en materias que deben ser objeto de leyes orgnicas constitucionales o de quorum calificado, no podrn ser ratificados si no se renen los quorum necesarios para adoptar o modificar estas ltimas. Si bien los dos primeros mecanismos-enclaves fueron derogados por la reforma del 2005 bajo el Presidente Lagos ya haban perdido importancia para los partidos ligados a la dictadura , los otros siguen en pleno vigor, provocando una fuerte distorsin de la voluntad popular en el Parlamento, por una parte, y una exclusin de los sectores ajenos a las dos fuerzas mayoritarias.7 Ejemplos de esta distorsin son la imposibilidad de modificar el sistema binominal; el no otorgamiento de voto a los chilenos que viven en el extranjero (una gran mayora de ellos expulsados por la dictadura o refugiados por ella); modificar todas las leyes que sobre materias propias de leyes orgnicas constitucionales o de quorum calificado adopt Pinochet y su junta legislativa en los ltimos das de dejar el poder. La mayor cantidad de conflictos sociales producidos en los ltimos aos tienen por causa la imposibilidad de obtener los quorum necesarios, sea para modificar la Constitucin o para modificar las leyes de quorum especiales. Muchas otras iniciativas legales no han logrado prosperar por la imposibilidad de obtener los quorum requeridos e incluso tratados internacionales, en especial desde la detencin de Pinochet en Londres, como lo veremos ms adelante. As, el Tribunal Constitucional, a requerimiento de parlamentarios de la oposicin de derecha, resolvi que el Estado de Chile no poda ratificar el Estatuto de la Corte Penal Internacional en cuya elaboracin la delegacin de Chile haba tenido una activa participacin sin una modificacin constitucional, a la que siempre se han opuesto. Iniciativas que concitaban gran apoyo ciudadano fueron rechazadas o modificadas en tal forma que el proyecto aprobado result irreconocible para sus autores. Recientemente, parlamentarios de ese mismo sector exigieron para aprobar la ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes una reserva (aunque el Convenio no admite reservas) o una Declaracin (que la OIT no acept) las que perseguan quitarle al Convenio gran parte de sus finalidades. Finalmente, la Presidenta decidi depositar el instrumento de ratificacin en la OIT el 15 de septiembre de 2008 sin declaracin alguna, con lo que slo despus de 18 aos Chile dej de ser el nico pas latinoamericano que no era parte del instrumento ms significativo para los pueblos indgenas. El ncleo bsico de la Constitucin, un marco de hierro incambiable y perenne para un determinado orden socioeconmico, no pudo ser modificado por las reformas constitucionales de 2005 bajo el gobierno de Lagos. Si bien los senadores nominados y vitalicios fueron eliminados al igual que el papel tutelar de las fuerzas armadas a travs del Consejo de Seguridad Nacional y otros aspectos fueron tambin derogados, este ncleo permaneci inalterable. La reforma no se pronunci sobre el sistema de eleccin binominal, si bien le rest el rango constitucional, pasando a estar regulado por una ley de quorum calificado.8 Lo grave es que al cambirsele la firma de Pinochet por la de Lagos y al proclamar el Presidente que se trataba de una nueva Constitucin se clausur el

debate constitucional sin que el pueblo chileno haya tenido un verdadero "momento constitucional". En este contexto, si no se tiene en cuenta que en Chile hay una estructura jurdica destinada a saltarse la voluntad y soberana populares, las respuestas a las cuestiones planteadas por el marco metodolgico del Proyecto RID A que incluimos a continuacin pueden inducir a errores muy graves de apreciacin. El anlisis de la situacin chilena debe enfocarse en una perspectiva de derechos humanos, de manera que tome en cuenta que, tras el fin de la dictadura, el pueblo chileno slo recuper de manera parcial el derecho a su libre determinacin, consagrado en el nico artculo comn a los pactos de derechos econmicos, sociales y culturales y de derechos civiles y polticos adoptados por las Naciones Unidas en 1966. Del mismo modo que se afirma que no basta que haya elecciones para que exista democracia, tampoco basta que los poderes del Estado funcionen regularmente y se adopten leyes por consenso, para que exista un consenso social real sobre la naturaleza del rgimen constitucional en vigor. Cabe recordar que la oposicin a la dictadura de Pinochet tuvo como uno de sus objetivos fundamentales adoptar una Constitucin que reemplazara por completo la impuesta por aqul.

b. Independencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo

El siguiente es el estado de situacin para los diversos puntos contemplados en el marco metodolgico del Proyecto RID A en esta materia. La Constitucin da mucho poder al Ejecutivo en materia legislativa, como es, por ejemplo, la iniciativa exclusiva en materias que requieren financiamiento estatal o el mecanismo de las urgencias. Sin embargo, el Ejecutivo no ha ejercido su capacidad legislativa contra la voluntad del Congreso. Slo hay un caso en que ejerci una atribucin legal, al rechazar el Parlamento un proyecto de ley destinado a aportar fondos para solucionar un problema de transporte pblico colapsado. Conforme al artculo 32 numeral 22 de la Constitucin, el Ejecutivo estim que se producira una calamidad pblica y sin ley autoriz el uso de fondos pblicos previstos para estos casos, hasta el 2% del monto de los gastos autorizados por el presupuesto de la Nacin Las leyes que discute el Parlamento son de inters pblico, local, regional, sectorial o nacional, si bien hay algunos parlamentarios que defienden intereses particulares de algunos sectores afines. Rara vez esos intereses se traducen en leyes. Aunque a comienzos de la transicin hubo una denuncia que result infundada de trfico de drogas, el tema no es un problema en la poltica chilena. En general, los procesos legislativos son transparentes. Es verdad que hay materias que se legislan en sesiones secretas y en los comienzos del rgimen democrtico se adoptaron algunas leyes secretas, con acuerdo de todas las fuerzas polticas. Las sesiones plenarias y algunas de comisiones son transmitidas por los canales de televisin de ambas Cmaras. Una de las pocas leyes con nombre propio fue el precio de pagar el retorno de Pinochet desde Espaa, pero perdiendo el cargo de Senador Vitalicio que ostentaba. Se hizo una reforma constitucional para suprimir la pertenencia al Senado de los ex Presidentes (con lo cual los sectores de la oposicin ligada al dictador lograron que los presidentes elegidos popularmente tampoco fuesen senadores), a cambio de pensiones y honores. No se presiona a las otras ramas para el cumplimiento de las leyes, sin perjuicio

de lo que se dir ms adelante. El Ejecutivo cumple las leyes adoptadas por el Congreso. Salvo los casos de una Ministra de Estado y un senador que se mencionarn ms adelante, no hay constancia de que algn rgano del Estado haya destituido a un miembro de otro poder del Estado, desde el retorno a la democracia en 1990. El Ejecutivo sanciona a sus funcionarios que han cometido abusos y, si se trata de delitos, la sancin penal la aplican los jueces. El Congreso no tiene facultades para sancionar a los parlamentarios y si stos incurrieren en causales de inhabilidad pueden ser destituidos por el Tribunal Constitucional. Adems de estas incompatibilidades razonables, la Constitucin vigente agreg estas otras, difcilmente compatibles con estndares democrticos: intervencin en negociaciones laborales; intervencin "en actividades estudiantiles, cualquiera que sea la rama de la enseanza, con el objeto de atentar contra su normal desenvolvimiento; o incitacin a la alteracin del orden pblico, o propicie el cambio del orden jurdico institucional por medios distintos a los que establece esta Constitucin", o "comprometer gravemente las seguridad o el honor de la Nacin", conductas que tambin pueden originar la destitucin por el Tribunal Constitucional (artculo 82, N 11 de la Constitucin). Desde la restitucin democrtica, esta facultad la ejerci una vez la bancada de diputados de oposicin pero fue desestimada por el Tribunal Constitucional. El Congreso puede, mediante el procedimiento de acusacin constitucional (acusacin aprobada por la Cmara de Diputados, que es sometida al Senado para que resuelva como jurado), destituir al Presidente de la Repblica (requiere 2/3 de los miembros en ejercicio); a los Ministros de Estado, magistrados de los tribunales superiores de justicia (jueces de las cortes de apelaciones y Suprema), Contralor General de la Repblica, generales y almirantes, intendentes y gobernadores por la mayora de sus miembros en ejercicio (artculos 52 y 53 de la CPE). As, en 1993 el Senado hizo una acusacin constitucional por notable abandono de funciones deducida en contra de un integrante de la Corte Suprema, el que qued destituido. En abril de 2008 el Senado destituy a una Ministra de Estado mediante cargos imprecisos, asunto que al momento de terminar este informe se encuentra en conocimiento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Lo grave es que conforme a la Constitucin, el o la Ministro destituido, aunque no hubiere cometido ninguna falta penal, queda inhabilitado por cinco aos para ejercer cargos u oficios pblicos. Por ltimo, un senador fue cesado en su cargo, pero por consecuencia de una sentencia pronunciada por un tribunal del crimen, que lo conden a cinco aos de presidio por el delito de abusos sexuales a menores. No hay casos en que a funcionarios elegidos les haya sido impedido asumir o servir el cargo. Slo est el caso del senador condenado, y, adems, el de uno asesinado. En ambos casos oper el sistema previsto en la Constitucin para la suplencia. Dos de los titulares de cargos pblicos han terminado sus mandatos, sin interferencia de otras ramas, salvo las excepciones mencionadas, que se han producido como consecuencia de procedimientos democrticos. No existe corrupcin generalizada en los cargos ejecutivos y legislativos ni en la administracin del Estado: los casos puntuales han sido denunciados por las autoridades y entregados a la Contralora y/o a la justicia. La mayor cantidad de estas situaciones se ha dado a nivel de los municipios. La Contralora General de la Repblica ejerce sus funciones con independencia y rigor. La Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y Acceso a la Informacin de los rganos de Administracin del Estado entr en vigencia en abril de 2009 con la creacin de un Consejo para la Transparencia y ya ha provocado un gran impacto en la medida que permite la participacin y control de cualquier ciudadano sobre actos del Estado, en especial sus aspectos econmicos.9

c.

Independencia del Poder Judicial

Desde el mismo momento del golpe militar del 11 de septiembre de 1973, el Poder Judicial, que lo apoy explcitamente, se transform en una instancia subordinada a la dictadura militar, obedeciendo todos sus dictmenes y obteniendo por ello una gran compensacin a travs de un alza desmedida de sus remuneraciones y otras granjerias. Se trat de un poder judicial corrupto, aunque hubo jueces que fueron claras excepciones, por lo que en general fueron reprimidos o castigados por sus propios pares. Ello signific la casi absoluta desproteccin de los derechos humanos violados por la dictadura A la vuelta a la democracia, al conocerse el informe de la Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin que estableci de manera oficial la verdad sobre las violaciones de los derechos humanos cometidas por la dictadura y critic duramente la actuacin del Poder Judicial, la Corte Suprema descalific dicho Informe. De hecho, en los primeros ocho aos de la transicin las cortes se mantuvieron en las mismas posturas antidemocrticas, reconociendo como legtimas todas las actuaciones de la dictadura, traspasando las causas en que tenan inters los militares a los tribunales militares y consagrando la impunidad de todos los ilcitos incluidos crmenes contra la humanidad de sus responsables. 10 La Justicia Militar reclam para s todos los procesos concernientes a violaciones de los derechos humanos y las contiendas de competencia siguieron siendo resueltas por la Corte Suprema en su favor, sede donde las causas se terminaban por falta de pruebas o por la declaracin de sobreseimiento en virtud del decreto de ley de amnista, que a su turno era confirmada por la Corte Marcial y finalmente por la Corte Suprema. Tambin, durante los primeros ocho aos de la transicin, los tribunales castrenses impedidos ahora de juzgar a civiles por el delito de ofensa a las Fuerzas Armadas o a Carabineros decidieron procesar a dirigentes polticos, periodistas y abogados de derechos humanos por declaraciones u opiniones que cuestionaban las atrocidades de la dictadura por el delito de sedicin impropia pasible de una pena de 61 das a cinco aos de privacin de libertad, abuso que fue legitimado por la Corte Suprema. El cambio en la actuacin de los jueces se produjo el 16 de octubre de 1998 con la detencin de Pinochet en Londres a peticin de la justicia espaola. El "efecto Garzn" (del nombre del juez espaol que hizo detener a Pinochet) signific que los jueces chilenos, deseosos de recuperar el crdito perdido por su obsecuencia ante la dictadura, comenzaron a retener para s las causas reclamadas por la Justicia Militar; a encausar a militares comprometidos en crmenes de lesa humanidad y a proveer argumentos para no aplicar la ley de autoamnista de 1978, alzando la inmunidad de Pinochet y procesndolo. La mayor parte de los jueces de la Corte Suprema y dems jueces, aunque no todos, hoy aplican el derecho internacional tanto convencional como consuetudinario y condenan a los responsables. No obstante, las penas que se aplican no guardan relacin con la gravedad de los crmenes cometidos, por lo que se cumplen rpidamente y en muchos casos se cumplen en libertad. Hoy puede decirse que el Poder Judicial es independiente, en especial en materia de derechos humanos, campo en el que se han producido avances notables. En el 2008 existan 345 procesos abiertos en los que se investigan las situaciones de 1.138 vctimas ejecutadas o desaparecidas. Se han dictado autos de procesamiento en contra de 686 militares y policas, incluyendo 39 generales o almirantes; 85 agentes estn condenados por sentencia firme de ltimo grado y algunos en varias causas.11

Adems, por un lado, los jueces actuales han sido implacables en la persecucin de la corrupcin y son muchas las veces que los jueces han impedido acciones del Ejecutivo, en especial acogiendo recursos de proteccin de las garantas constitucionales. En 2000 comenz a implementarse de forma gradual la reforma procesal penal sustituyendo el anacrnico sistema escrito e inquisitivo por el oral y acusatorio, a la que han seguido reformas integrales a la justicia de familia y laboral, y se estudia una reforma para la justicia civil. Las reformas hicieron de hecho que el presupuesto anual del Poder Judicial se haya triplicado en trminos reales. Aun as, la mayor demanda de justicia sobre todo en el mbito de la justicia de familia hizo que los cuantiosos nuevos fondos fuesen insuficientes.12 A pesar de estos progresos hay todava importantes dficits. Uno de ellos es la subsistencia de la competencia de la Justicia Militar tanto para juzgar delitos cometidos por civiles como respecto de delitos cometidos por militares contra vctimas civiles. En cuanto a lo primero, esta competencia ya haba sido muy limitada por leyes adoptadas en el primer ao del rgimen democrtico y hoy est limitada a los delitos de agresiones de hecho en contra de militares y carabineros. Con esa reforma y otras posteriores, los jueces militares dejaron de juzgar delitos de ofensas verbales o por escrito a las fuerzas armadas, carabineros, a sus rganos o miembros; los delitos contemplados en la ley que describe los delitos de terrorismo, y varios contemplados en la ley de control de armas y explosivos. Sin embargo, sus competencias para juzgar delitos cometidos por militares y carabineros contra civiles no fueron modificadas. Esta anomala queda de manifiesto en las demandas de tierras del pueblo mapuche, cuando se producen enfrentamientos en los que son heridos carabineros y los mapuches detenidos son torturados: el tribunal castrense juzga tanto los ataques que causaren muerte o lesiones a carabineros (artculos 416 y 416 bis del Cdigo de Justicia Militar) como las torturas (llamadas "violencias innecesarias") que stos cometen, quedando en evidencia un doble estndar en cuanto a la imparcialidad e independencia del rgano judicial y del juicio mismo. De hecho, en los dos casos de muertes producidas durante incidentes reivindicatoros de tierras por grupos mapuches, los muertos han sido manifestantes civiles mapuches, muertos por carabineros.13 El segundo dficit lo constituye el que no se aprovech la exitosa reforma procesal penal para asumir diversas manifestaciones del derecho consuetudinario indgena como ocurri en otros pases. Algunas mejoras que surgieron de la reforma incluyen la exigencia de intrpretes durante el juicio, as como la creacin de una Defensora Mapuche, la que ha demostrado una gran debilidad. La reforma ha beneficiado a los mapuches en los procesos comunes de los que son acusados, mas no as en los procesos relacionados con sus reivindicaciones histricas. La demanda de tierras es enfrentada con la legislacin penal aplicable a cualquier persona y, peor an, con la legislacin antiterrorista de la poca de la dictadura que, si bien fue modificada de manera significativa, mantiene sus caractersticas represivas. Incluso, las condenas penales no pueden ser como ya se explic objeto de indultos o amnistas regulares dado el quorum especial exigido por la Constitucin para estos delitos. Tanto la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos para Amrica Latina y el Caribe como el Relator Especial sobre los derechos de los indgenas han repudiado este abuso en la aplicacin de la ley antiterrorista.

Respecto de las relaciones con otros poderes, no hay usurpacin o invasin de las atribuciones judiciales por parte de los poderes Legislativo ni Ejecutivo. Tampoco ha habido remociones ni interferencia en el nombramiento de los magistrados. Los jueces desde el primer grado hasta el de juez de cortes de apelaciones eran nombrados mediante un procedimiento que rigi desde hace ms de 80 aos. Luego de una reforma constitucional de 1997 los jueces (ministros) de la Corte Suprema son nombrados por el Ejecutivo a partir de listas de postulantes elaboradas por la misma Corte, debiendo ser la mitad de los jueces provenientes de la carrera judicial y la otra de abogados ajenos a ella. El sistema fue exitoso porque permiti remover a los jueces nombrados en las postrimeras del rgimen militar y que impedan todo progreso en la administracin de justicia, en particular con respecto a crmenes contra la humanidad. Pero la reforma termin como triunfo de los sectores ligados al antiguo rgimen: desde ese momento en el nombramiento interviene adems del Poder Judicial (mediante la lista confeccionada por la propia Corte Suprema) y del Poder Ejecutivo (que seleccionaba a uno de los incluidos en la lista) el Poder Legislativo, pues el nombramiento del Ejecutivo debe ser aprobado por los 2/3 del Senado. El resultado es que para cada nueva vacante, se turna el nuevo juez, uno para un juez de carrera o abogado externo de simpata para el Gobierno, el siguiente, para la oposicin. Se trata de un empate que reproduce el empate poltico consagrado por el sistema binominal y que resulta ser el ncleo duro del sistema institucional heredado que mantiene el carcter limitado e incompleto de la democracia.14

d.

Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional tiene entre sus funciones ejercer el control de las leyes emanadas del Poder Legislativo. En los casos de las leyes orgnicas constitucionales, interpretativas de la Constitucin y de ratificacin de tratados relativos a materias propias de la Constitucin, el control es preventivo, antes de su promulgacin. Respecto de leyes ordinarias lo puede hacer a instancia de parte (artculo 93, Nos- 1, 6 y 7). Adems, el Tribunal se pronuncia sobre la constitucionalidad de actos propiamente gubernativos, como son los decretos supremos, si previamente la Contralora General de la Repblica (otro rgano no dependiente del Ejecutivo) hubiese considerado que no se ajusta a la Constitucin. Adems de estas atribuciones que resuelven conflictos entre rganos del Estado, los tribunales ordinarios (jueces civiles, laborales, del crimen, de familia, cortes de apelaciones y Suprema) permanentemente cuestionan los actos jurdicos del Ejecutivo. No hay "leyes del Gobierno" pues las leyes son del Legislativo. En un caso que caus gran revuelo, un decreto del Ejecutivo dispuso distribuir gratuitamente a las mujeres violadas o que corriesen el riesgo de un embarazo no deseado la llamada pildora del da despus. En abril de 2008 el Tribunal Constitucional, acogiendo un requerimiento de parlamentarios de extrema derecha, estim que la pildora era abortiva y, por lo tanto, contraria a la proteccin del derecho a la vida que consagra la Constitucin, y dispuso que el decreto del Ejecutivo no se cumpliese. En este sentido, es evidente que el Tribunal Constitucional pas a ser un poder fctico, que decide sobre cuestiones que van mucho ms all de su competencia y al que recurre la oposicin de derecha cuando es derrotada en el Parlamento. No obstante, en enero de 2010, el Tribunal no objet la constitucionalidad de un proyecto de ley enviado por el Ejecutivo que legalizaba el reparto de la pildora.

e.

Predominio civil sobre militares y estados de excepcin

La transicin a la democracia en Chile dio por resultado, como hemos dicho, una democracia limitada o incompleta, que implicaba que no habra completa justicia por las violaciones de los derechos humanos cometidas durante la dictadura y que habra un poder de veto de los militares sobre una serie de materias a travs no slo del control en el Parlamento gracias al sistema binominal y los senadores designados, sino del Consejo de Seguridad Nacional, el Tribunal Constitucional, gastos reservados, etc. Traspasado el mando al Presidente civil elegido y perdidas sus principales atribuciones, los militares procuraron ejercer al mximo su poder, aprovechando un elemento que marc la transicin chilena: Pinochet, si bien dej de ser Presidente, continu como primera autoridad del Ejrcito por los siguientes ocho aos. En 1998, Pinochet tuvo que entregar la Comandancia en Jefe del Ejrcito, quedando por primera vez como un civil ms, aunque asumi el puesto de Senador vitalicio por su calidad de ex Presidente de la Repblica. Como hemos indicado, a fines del mismo ao Pinochet fue detenido en Londres por demanda de jueces espaoles. El desconcierto y el fracaso poltico en solucionar el problema llevaron al gobierno a crear en 1999 una mesa de dilogo para por fin cerrar el tema de los derechos humanos y sus violaciones durante la dictadura. El citado "efecto Garzn" tambin lleg a las Fuerzas Armadas, que en el documento de la mesa reconocieron su participacin en la violacin de derechos humanos. En 2003, el Comandante en Jefe, el General Cheyre, anunciaba un "nunca ms" y renunciaba a la doctrina de seguridad nacional como doctrina del Ejrcito. Los ascensos a general se restringieron a quienes no hubieran participado en violaciones de derechos humanos. Los militares volvieron a sus funciones profesionales. Slo despus de trece aos de recuperada la democracia, las Fuerzas Armadas dejaban de ser un poder fctico. Hoy la dictadura es defendida con mucha ms fuerza y vehemencia por sus componentes civiles que por los militares. Respecto de algunas cuestiones particulares en el campo de las relaciones civiles militares, no se advierten interferencias de militares y policas en la seleccin ni en el ejercicio de las atribuciones de presidentes, diputados, senadores, alcaldes y concejales, nicos cargos de eleccin popular en Chile. Hoy las Fuerzas Armadas y sus miembros aceptan el Estado de derecho y la Constitucin, a tal punto que los militares que estn siendo juzgados y condenados por las violaciones de los derechos humanos cometidos durante la dictadura se sienten abandonados por los actuales oficiales militares. Las autoridades elegidas ejercen sus funciones sin influencias ilegtimas de las fuerzas militares, en trminos efectivos a partir del ao 2003, en que el Comandante en Jefe anunci el abandono del Ejrcito de la doctrina de seguridad nacional. Desde el da que asumi el primer Presidente civil una vez derrotada la dictadura, no se ha declarado ningn estado de excepcin, siendo un hecho sin precedentes en la historia de Chile los diecinueve aos sin que las autoridades recurran a esta medida. Por otra parte, la reglamentacin represiva de los estados de excepcin fue morigerada primero en 1989 y luego en 2005. Se estableci como garanta de los derechos susceptibles de ser afectados en los estados de excepcin que "respecto de las

medidas particulares que afecten derechos constitucionales, siempre existir la garanta de recurrir ante las autoridades judiciales a travs de los recursos que corresponda". Esta norma viene a subsanar la aberrante jurisprudencia que sostena que en los estados de excepcin no proceda el habeas corpus.

f.

Libertad de expresin

Sin perjuicio de retomar este tema ms adelante, es til afirmar aqu que la prensa cubre los procesos electorales con absoluta libertad, si bien sin ninguna profundidad. Adems, en los ltimos 30 das previos a las elecciones de Presidente de la Repblica, de diputados y de senadores, los canales de televisin, segn la ley, "debern destinar gratuitamente treinta minutos diarios de sus transmisiones a propaganda electoral" en condiciones de igualdad de tiempo para las presidenciales y proporcionales a los resultados de la ltima eleccin para las parlamentarias. No existe esta obligacin en las elecciones municipales. No hay verdaderos debates, pero ello no se debe a polticas oficiales sino a opciones de los medios que responden casi todos a una misma orientacin ideolgica. El periodismo investigativo, que tuvo un amplio desarrollo durante la dictadura, ha tenido algunas trabas que provienen de los mismos medios.

IV.

DEMOCRACIA ELECTORAL

La cuestin bsica que est detrs de este tema tiene que ver con nuestra hiptesis central de democracia incompleta o limitada. As, el acceso al derecho a voto, la limpieza de los procedimientos y las alternativas de que dispone el elector han logrado importantes progresos tras las reformas posteriores al fin de la dictadura y ubican a Chile en buena posicin comparativa. Sin embargo, existen serios dficits democrticos en este campo. En primer lugar, no todas las alternativas de que dispone el elector tienen la posibilidad de estar representadas en los cuerpos colegiados (ambas ramas del Parlamento y concejos municipales) en proporcin al nmero de adherentes de cada corriente poltica. La comprobacin preliminar de que ello no es as en Chile lo demuestra que el ciento por ciento de los parlamentarios elegidos desde la restitucin democrtica hasta las elecciones de 2009 (el progreso en esta ltima fue marginal y el principal partido fuera de los bloques se vio obligado a participar en la lista de uno de stos para lograr elegir tres diputados) han pertenecido a dos coaliciones de partidos que debaten entre s y se distribuyen los cargos parlamentarios, marginando a las dems fuerzas. Este punto refiere a la cuestin crucial del sistema electoral binominal mayoritario heredado de la dictadura, que favorece el empate poltico entre mayora de gobierno y minora opositora mientras excluye otras opciones. La oposicin de derecha a la Concertacin (la coalicin gobernante) se ha negado a modificar este sistema, no sin cierta complicidad de algunos sectores de esta ltima. 15 El binominalismo se puede sintetizar sealando que slo acepta dos puestos por cada circunscripcin o distrito y que una lista de candidatos (normalmente constituida por alguna coalicin de partidos) para obtener los dos puestos debe doblar a la otra lista. En teora, esto significa que si hay dos listas, la

minoritaria, con un 34% de votos obtiene la mitad de los escaos. Una ilustracin clara la entregan los siguientes cuadros tericos: Lo anterior ha tenido cuatro implicancias fundamentales: a) Le da un poder de veto a la minora, ms an cuando, como hemos indicado ms arriba, la legislacin ms significativa exige un quorum imposible de alcanzar por una de las dos listas. Al tratarse de una minora ligada al rgimen militar, su funcin ha sido preservar los elementos no democrticos de la institucionalidad heredada, b) Excluye una tercera fuerza. En efecto las fuerzas de izquierda fuera de la Concertacin que alcanzan porcentajes cercanos al 12% a nivel nacional no tienen representacin parlamentaria, c) Asegura prcticamente la reeleccin permanente de los incumbentes y no permite las alternativas dentro de los bloques y/o partidos al limitar el nmero de candidatos, d) Reemplaza la competencia entre las diversas fuerzas por la competencia al interior de los bloques. Se trata de un sistema que difcilmente puede pasar un test democrtico, en el sentido de que distorsiona la voluntad popular y el principio de representacin. Esta distorsin tiene a su vez efectos perniciosos sobre la calidad de la democracia, ya que al ser tan fcil predecir quines sern los diputados y senadores electos en los distritos y circunscripciones (salvo un puado de excepciones), repercute en una alta desafeccin, baja participacin y competencia. El resultado es la generacin de un empate poltico entre las fuerzas que apoyaron la dictadura y las que se opusieron a ella, haciendo imposible un cambio significativo en la institucionalidad heredada de la dictadura.16 En segundo lugar, este empate poltico consagrado por el sistema electoral se reproduce a travs de diversas instituciones cuyos miembros son propuestos o decididos por el Senado (jueces de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional, Banco Central, televisin pblica, educacin, etc.) y cuya normativa orgnica no puede ser cambiada debido a los altos quorum que exige su modificacin, los que no pueden ser alcanzados debido al sistema electoral. En tercer lugar, el sistema electoral tiene efectos en la dimensin constitucional y en la democracia ciudadana. La profundizacin de la democracia en sus aspectos de igualdad socioeconmica, base indispensable de una verdadera igualdad poltico ciudadana, ha sido impedida por la oposicin de derecha identificada con el modelo socioeconmico heredado. As, la minora electoral gracias al poder de veto que le da el sistema binominal y las disposiciones constitucionales ha logrado impedir que se transformen en leyes, demandas emblemticas y prioritarias que inciden en la democracia constitucional y ciudadana, como, por ejemplo, la modificacin del sistema minoritario binominal y su sustitucin por uno proporcional; el otorgamiento de voto a los chilenos que viven en el extranjero, gran parte ellos expulsados por la dictadura o refugiados a causa de ella; una adecuada reforma educacional y apoyo a la educacin pblica; el cobro de royalties a empresas mineras extranjeras; un sistema solidario de salud pblica; un sistema de pensiones solidario; la restitucin de gran parte de los derechos de los trabajadores que fueron suprimidos durante la dictadura a travs de un nuevo Cdigo del Trabajo; el reconocimiento de la diversidad cultural del pueblo chileno17 o la creacin de un Ombudsman o Defensor del Pueblo (slo muy tardamente y luego de largas concesiones se gener una

institucin para los derechos humanos); la ratificacin de tratados internacionales sobre derechos humanos.

En cuarto lugar, una distorsin distinta de la democracia electoral tiene que ver con el diferencial de dinero aportado a las campaas electorales y de acceso a los medios de comunicacin. En 2004 entra en vigencia la Ley N 19.884 "Sobre Transparencia, Lmite y Control del Gasto Electoral", que establece secreto sobre ciertas donaciones y no establece multas significativas para los casos de infraccin a los lmites al gasto electoral. Por otro lado, tampoco otorga facultades amplias al Servicio Electoral para fiscalizar el cumplimiento de dichos lmites. Esta ley fue modificada por la Ley N 20.053, que tiene por objeto incorporar algunas nuevas partidas como gastos aceptados y repara el error inicial de no haber incluido el aporte del Estado a las campaas para candidatos a Presidente de la Repblica.18 En quinto lugar, cabe sealar la restriccin normativa y tctica del cuerpo electoral. En efecto, por un lado, no existe el derecho de los chilenos en el extranjero para votar, lo que deja fuera del sistema cerca de un milln de ciudadanos potenciales. Los diversos proyectos presentados, que implicaran una reforma constitucional, han sido rechazados por la derecha que no da el quorum necesario para ello. Por otro lado, el sistema actual de inscripcin voluntaria y voto obligatorio eleva los costos de la participacin y la desincentiva, pues el proceso de inscripcin es engorroso, lejano de las personas, en plazos que no guardan relacin con las elecciones mismas y, adems, conlleva a sanciones a quienes no votan una vez inscritos. Ello ha llevado a un acuerdo entre las dos grandes coaliciones para reformar la Constitucin, estableciendo la inscripcin automtica pero el voto voluntario, lo que es sin duda la ms contradictoria y absurda de las frmulas. Si bien lo primero es un gran avance y parece una medida obvia, lo segundo es un retroceso histrico, porque en Chile ha sido el establecimiento del voto obligatorio, con

sanciones para quienes no votan, lo que ha generado la participacin poltico-electoral. Se sabe que el paso del voto obligatorio al voluntario implica a la larga la reduccin de la participacin electoral, como lo muestran todos los casos histricos y, al mismo tiempo, la elitizacin del voto, por cuanto tienden a participar los de mayor capital social y cultural.19 Ello tender a aumentar lo que hemos llamado la reduccin tctica del electorado que se ha dado en la situacin actual (con implicancias en su representatividad), en que sobre el total de la poblacin en edad de votar hubo en la eleccin de diputados de 2005 un porcentaje de no inscritos de 27,4% y de votantes de 63%. En el 2008 el porcentaje de no inscritos alcanzaba a 32,2% de la poblacin mayor de 18 aos, es decir, cerca de 4 millones de personas. La participacin electoral de los jvenes es dramticamente baja, lo que disminuye la representatividad del electorado, por cuanto los jvenes entre 18 y 29 aos de edad, que en 1998 eran el 36% del padrn electoral, en 2008 fueron solamente el 8% del mismo. Ello se modific apenas para la eleccin de 2009.

V.

DEMOCRACIA CIUDADANA

El estudio de la democracia ciudadana y de los derechos ciudadanos, es decir, de la existencia de una comunidad poltica en que los ciudadanos ejercen sus derechos y participan en las decisiones que la afectan, debe hacerse en relacin con las dimensiones electoral y constitucional de la democracia. No se trata slo de la existencia formal de esos derechos y de una institucionalidad que los garantice, sino de la capacidad efectiva de los ciudadanos de realizarlos. Ello exige, por un lado, la igualdad sustantiva de base socioeconmica y cultural de todos los ciudadanos, de modo que no haya fundamentales diferencias en las capacidades econmicas, sociales y culturales para el ejercicio de los derechos iguales para todos. Por otro lado, implica la existencia de capacidades de organizacin y presin para defenderlos. En sntesis, la igualdad de los derechos ciudadanos y la participacin en los asuntos pblicos van ms all de la eleccin de representantes que supone la democracia electoral, pero muchos de los lmites de sta afectan la democracia ciudadana. Un primer acercamiento respecto del caso chileno en la actualidad se observa a nivel del compromiso que ha suscrito el Estado con la normativa internacional vigente en relacin con la promocin y proteccin de los derechos humanos. En este sentido, existe una serie de normativas an no ratificadas por el Estado de Chile: la Convencin Interamericana sobre la desaparicin forzada de personas (la Cmara de Diputados se opuso a hacerlo); el Protocolo adicional a la Convencin sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer; la Convencin sobre la imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra y de Lesa Humanidad; Protocolo de San Salvador, Adicional a la Convencin Americana sobre derechos econmicos, sociales y culturales. El Estatuto de la Corte Penal Internacional; fue ratificado el 29 de junio de 2009, al que las fuerzas herederas de la dictadura se opusieron por ms de 10 aos. Para justificar su oposicin exigieron una reforma constitucional, que no tena otro objeto de poder justificar su anterior obstruccin. Como se observar a continuacin, la ausencia de ciertos compromisos bsicos por parte del Estado en trminos de derechos humanos es determinante tanto a nivel del desarrollo de los derechos civiles y polticos como a nivel de los aspectos econmicos y sociales de la ciudadana.

Si bien el Estado chileno ha logrado avances sustantivos en materia diplomtica en temticas vinculadas a los derechos humanos, donde destaca el posicionamiento de una chilena en el cargo de presidenta de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, o haber sido recientemente electo como miembro del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas,20 an es posible presenciar asimetras respecto del progreso de los derechos formales y de aquellos aspectos sociales, polticos y econmicos de la ciudadana. Examinaremos los diversos campos de derechos y de democracia ciudadana separadamente:21

a.

Derechos Civiles

Libertad de expresin y derecho a la informacin. La libertad de expresin no slo implica la facultad de expresar opiniones o pensamientos, sino que adems "el derecho al acceso y recibimiento de informacin que permita a los sujetos la posibilidad de formarse una opinin reflexiva sobre s mismo y el desarrollo de la sociedad".22 En temas vinculados a los derechos humanos en libertad de expresin, el Estado chileno ha sido sancionado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos:23 a) en 2001, por la censura de la exhibicin de la pelcula "La ltima tentacin de Cristo", b) en 2005, por haber censurado a travs del sistema de justicia militar la publicacin de un libro sobre inteligencia militar,24 y c) en 2006, por violar el derecho de las personas respecto del acceso a la informacin pblica en materias de inters pblico. Pese a lo anterior, en Chile se registran avances relevantes en torno a esta materia, en donde destacan los siguientes: 25 a) la derogacin de las normas constitucionales sobre censura previa (sobre todo las enfocadas a la ratificacin de tratados internacionales y de probidad en la funcin pblica (artculos 3, 39,54),26 b) la derogacin de las normas sobre censura contenidas en la Ley de Seguridad Interior del Estado (N 12.927), c) la derogacin de las normas criminales sobre desacato27 y d) la reforma constitucional a la regulacin de la libertad de expresin y derecho de reunin durante los estados constitucionales de excepcin (Ley N 18.825). Adems de dichas reformas, otro aspecto relevante en materia de libertad de expresin corresponde a la implementacin de una nueva normativa relativa al acceso a la informacin pblica, como complemento de las normas sobre transparencia y probidad contenidas en el mbito constitucional, amparado por el artculo 8o de la Constitucin Poltica de Chile. Se trata de la Ley de Transparencia a la que nos referimos ms arriba. La libertad de expresin tiene una importante relacin con la ratificacin del derecho a la informacin.28 En Chile, la Ley N 19,133, sobre Libertades de Opinin y de Informacin y sobre Ejercicio del Periodismo, ratifica esta condicin. Sin embargo, esta libertad de expresin y el derecho a la informacin estn impedidos a travs de la concentracin monoplica de los medios de comunicacin escritos en dos grandes consorcios, la concentracin de los medios radiales (por ejemplo, la mitad del mercado en manos del grupo espaol Prisa) y la ausencia de pluralismo en los medios televisivos. Adems, tanto el Consejo Nacional de Televisin como el de la Televisin Pblica excluyen a un sector de la

poblacin al estar conformados por un acuerdo del Senado donde prima un empate poltico excluyente. En esta materia el Estado no ha podido asumir un rol ms activo: slo ha sido fiscalizador de la permanencia de la competencia bajo los parmetros del mercado, a travs de la labor que lleva a cabo el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC). Derechos humanos especficos de gnero. Chile ratific la "Convencin para la eliminacin de la discriminacin contra la mujer", CEDAW, en 1989, en la cual se reconoce un conjunto de derechos relacionados a la salud sexual y reproductiva, y es aplicable a todas las mujeres, tanto ciudadanas como no ciudadanas:29 en su artculo 11 reconoce el derecho a la proteccin de las madres antes y despus del parto, en su artculo 12 el derecho a la salud y a la atencin de salud, en sus artculos 10,12,14 y 16 el derecho a la informacin, asesoramiento y servicios de planificacin familiar, y en el artculo 16 el derecho a decidir libre y responsablemente el nmero y espaciamiento de sus hijos. El ltimo informe enviado por Chile al Comit de la CEDAW en 2004 fue devuelto con mltiples observaciones, en especial en materia de derechos sexuales y reproductivos, respecto del trato deshumanizado de las complicaciones del aborto inseguro y sobre la preocupacin del Comit por la penalizacin y prohibicin absoluta del aborto. En la actualidad, la aprobacin del protocolo facultativo de la convencin que permite la recepcin y procesamiento de quejas individuales, no se ha llevado a cabo. La persistencia del incumplimiento ha continuado aun cuando el SERNAM tiene el mandato legal por medio de la Ley N 19.023 de "garantizar el cumplimiento de la Convencin". Este hecho constituye una flagrante transgresin del derecho a la salud y a la salud sexual y reproductiva de todas las mujeres habitantes en el territorio nacional, incluyendo a las nacionales y no nacionales. Un claro ejemplo de atropellos a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres es lo ocurrido con el Tribunal Constitucional en 2008 sobre la pildora del da despus, a lo que ya nos referimos. Respecto de la inclusin de la mujer en el mercado laboral, vale la pena recordar que si bien Chile en el ranking general de competitividad realizado por el Foro Econmico Mundial aparece en el lugar 27 entre 125 pases medidos, en lo relacionado a la situacin laboral de las mujeres desciende al puesto 110. El crecimiento econmico que ha experimentado el pas trajo como consecuencia un aumento del empleo, en especial del femenino, lo cual permite sostener que el desempeo econmico de Chile conlleva a una disminucin de la brecha de gnero en cuanto a participacin laboral. Durante la dcada de los 90 la tasa de crecimiento del empleo femenino fue mayor que la del masculino, de modo que se incorporan durante este periodo ms de medio milln de mujeres al mercado laboral.

Sin embargo, la tasa de participacin femenina sigue siendo baja en comparacin con la de otros pases de Amrica Latina y el Caribe y, por lo tanto, muy lejana a las tasas de participacin alcanzadas por los pases desarrollados.

Con respecto al ingreso de las mujeres al mercado de trabajo, es posible establecer una serie de factores que determinan la participacin laboral femenina. Uno de estos determinantes se refiere a actitudes y valores culturales referidos a las condiciones en que estas mujeres se incorporan al mundo laboral, debido a la existencia de estereotipos sociales que ven a la mujer como una fuerza de trabajo secundaria. Adems, son

consideradas como personas con menor capacidad, preparacin y experiencia para el desempeo de ciertas ocupaciones y se les asocia un costo mayor debido a su papel en la reproduccin biolgica. De esta manera, las mujeres son discriminadas en cuanto al acceso al trabajo remunerado, a la calidad de los empleos y reconocimiento de sus derechos laborales, lo cual produce segregacin ocupacional. Otro factor que influye en la incorporacin de la mujer al trabajo es la estructura familiar. Un estudio realizado por MIDEPLAN seala que las mujeres inactivas declaran que su situacin es causada sobre todo por los quehaceres domsticos. Este hecho se contrasta con el caso de los hombres, los cuales declaran que su inactividad se debe sobre todo a razones de estudios. Aunque la presencia de hijos sigue siendo un factor determinante en la participacin de la mujer en el trabajo, vemos algunos avances. Al analizar los ltimos dos censos (1992 y 2002), observamos que en todas las edades se produce un aumento de la tasa de participacin femenina en el trabajo, el cual es en especial notorio entre las mujeres de 25 a 39 aos, edad reproductiva de la mujer. De esta manera se comienza a demostrar que durante esta dcada se han creado mecanismos que permiten la conciliacin de la vida laboral con la vida familiar. La educacin tambin influye de forma directa en la participacin de la mujer en el trabajo. A medida que aumentan los aos de estudio de las mujeres se observa que aumenta la tasa de participacin, lo cual manifiesta que las mujeres con menor educacin presentan mayores obstculos para la insercin laboral, crendose un circulo vicioso, ya que son estas mujeres las que presentan mayores necesidades econmicas y, por lo tanto, presentan una mayor necesidad de trabajar. En relacin con el salario se observan importantes diferencias entre hombres y mujeres. En general existe una relacin directa y positiva entre los ingresos y los aos de estudio realizados. Sin embargo, si analizamos los datos comparando segn sexo encontramos que a mayor ao de escolaridad se acrecienta la brecha entre los salarios recibidos por hombres y mujeres por un mismo trabajo. "Mientras que una mujer que tiene entre 0-3 aos de estudios gana un 18,6% menos que un hombre con el mismo nivel de estudio que ella, una mujer con 13 y ms aos de estudio gana 35,7% menos que un hombre con el mismo nivel de estudio".30

En trminos generales, la brecha salarial entre hombres y mujeres se estima en 23,9%, de modo que las mujeres alcanzan slo un 76,1% del salario de los hombres. Esta brecha salarial entre hombres y mujeres se expresa en todos los grupos ocupacionales, intensificndose en los extremos, de modo que es en los cargos directivos donde se da una mayor diferencia de ingresos, constatndose que las mujeres reciben slo un 62,7% del salario de los hombres. En el grupo ocupacional de los trabajadores(as) no calificados(as), grupo con las menores remuneraciones en el campo ocupacional, las mujeres alcanzan el 81,5% de las remuneraciones de los hombres. En conclusin, se puede constatar que las problemticas que subyacen la insercin laboral de la mujer en el mercado en el caso chileno permiten constatar desigualdades a nivel de acceso y remuneraciones, lo que muestra una ausencia de democracia laboral en trminos de gnero, ya que no existen las condiciones necesarias que garanticen igualdad entre hombres y mujeres en el mercado del trabajo chileno. Por ltimo y con relacin a la participacin poltica de la mujer, todava su participacin en el Parlamento y en las direcciones de las organizaciones polticas sigue siendo muy minoritaria, aunque representan ms de la mitad del electorado. No existe ley de paridad o de cuotas aunque algunos partidos consagran este sistema para sus directivas y estn en el Parlamento proyectos de ley al respecto. Su participacin en los altos puestos del Poder Judicial y del Ejecutivo es tambin muy minoritaria, con la excepcin del primer gabinete de la Presidenta Michelle Bachelet que fue paritario, pero no existe ninguna institucionalidad que garantice este principio. Derechos humanos especficos de minoras sexuales. En el caso de las minoras sexuales, an se constatan formas de discriminacin por parte de instituciones pblicas tales como municipalidades, Fuerzas Armadas y de orden. Pese a ello, es relevante constatar la vigencia del principio de no discriminacin consagrado en la Constitucin Poltica de Chile (artculo 19, N 2) y que en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos se

ha entendido como un principio fundamental e integrante del Derecho Internacional. En efecto, a partir de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, la clusula de no discriminacin se ha incluido en virtualmente en todos los instrumentos universales de proteccin de los derechos humanos.31 Tal como se ha denunciado en Informes de Derechos Humanos, en el Estado chileno an existe discriminacin dado que no se han desarrollado normativas especficas respecto de la situacin de dichas minoras. En la campaa presidencial de 2009 ste fue un tema privilegiado y todas las candidaturas, incluida la del candidato de derecha triunfante, se comprometieron a modificar la legislacin y a aceptar alguna forma de reconocimiento de parejas homosexuales en materia patrimonial, otras fueron ms avanzadas yendo ms all del tema patrimonial. Existen dos precedentes contradictorios en el plano judicial recientemente en esta materia. En uno se le quit la tuicin de los hijos a una jueza por ser lesbiana, en el otro se le otorg la tuicin a un padre (lo que en s mismo es poco frecuente) que viva con su pareja homosexual. Derechos humanos especficos de los pueblos indgenas. Respecto de la situacin de los derechos de los pueblos indgenas en Chile, el contexto ha estado marcado por el conflicto entre el Estado y algunas comunidades mapuches. La situacin de conflictividad y tensin social en la Araucana, que ha sido denunciada por numerosas organizaciones, tanto nacionales como internacionales, ha dominado la agenda pblica en esta materia.32 En mayo de 1990, bajo el primer gobierno democrtico presidido por Patricio Aylwin, se crea la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI), la que prepara un programa de trabajo orientado a proponer un anteproyecto de Ley Indgena y el desarrollo de un programa de accin para atender las necesidades ms urgentes de la poblacin indgena. En 1993 se promulga la Ley N 19.253 o Ley Indgena, estableciendo normas sobre proteccin, fomento y desarrollo de los pueblos indgenas, fundamentndose en el reconocimiento a la diversidad cultural y tnica; el reconocimiento jurdico de las comunidades; el fomento a la participacin; la discriminacin positiva; la proteccin y ampliacin de las tierras indgenas; la focalizacin de recursos del Estado para el desarrollo; la creacin del Fondo de Tierras y Aguas Indgenas; la conciliacin y arbitraje; el reconocimiento, respeto y proteccin de las culturas indgenas; el desarrollo de un sistema de educacin intercultural bilinge; mecanismos de autoidentificacin de indgenas urbanos y migrantes; y el reconocimiento a las particularidades de los pueblos indgenas. El mismo ao, mediante la promulgacin de esta Ley se crea la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (Conadi), organismo encargado de promover, coordinar y ejecutar la accin del Estado a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indgenas en los mbitos econmico, social y cultural, as como de impulsar su participacin en la vida nacional. Bajo el gobierno de Eduardo Frei se crea la Comisin Asesora en Temas de Desarrollo Indgena con el objeto de acoger las demandas y aspiraciones de las comunidades del pas. Ms de 4.000 dirigentes y ms de 2.000 comunidades y asociaciones participaron en el proceso que dio paso a un Plan de Desarrollo de Inversin tendiente a acoger algunas de las demandas planteadas. Se establece el 24 de junio como Da Nacional de los Pueblos Indgenas.

Bajo el gobierno de Ricardo Lagos se forma un Grupo de Trabajo para los Pueblos Indgenas, para recoger las demandas indgenas del pas. El 31 de mayo de 2000, el Presidente responde el informe del Grupo de Trabajo para los Pueblos Indgenas con una Carta a los Pueblos Indgenas de Chile en la que anunci sus "16 medidas", dentro de las cuales se establece la creacin de la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato hacia los Pueblos Indgenas, destinada a asesorar al Presidente de la Repblica y a efectuar recomendaciones para una poltica de nuevo trato de Estado para un reencuentro de la sociedad chilena. En marzo de 2001 se crea la Coordinacin de Programas y Poltica Indgena. Creacin de la Comisin Asesora Presidencial para la Coordinacin de Polticas y Programas Indgenas y su direccin Ejecutiva, la que tiene por objetivo prestar asesora al Presidente de la Repblica. En abril de 2004, sobre la base de las recomendaciones del Informe de la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato hacia los Pueblos Indgenas, se anuncia la Poltica de Nuevo Trato 2004-2010 (Ley N 19.882), focalizando el trabajo en tres ejes: Derechos de los Pueblos Indgenas, Desarrollo con Identidad y Adecuacin del Estado a la Diversidad Cultural. Los gobiernos de la Concertacin, incluido el de la Presidenta Bachelet, han enviado al Parlamento distintas iniciativas tendientes a lograr el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y solicitado la ratificacin del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). La ratificacin de este Tratado no ha ido acompaada de todos los mecanismos de consulta a los pueblos indgenas que el Tratado exige. Sin embargo, pese a los avances logrados en materia de integracin y reconocimiento de los derechos fundamentales de los pueblos originarios y pese a que en el gobierno de Bachelet se ha decidido no usar la ley antiterrorista contra los mapuches, an existen casos empricos de discriminacin y atentado a dichos derechos fundamentales. Tal como lo constata el informe de Amnista Internacional, los casos empricos de tortura en Collipulli y los hechos de detencin y tortura mapuche registrados el 5 de mayo de 2008 en la Regin de Los Lagos, ms el emblemtico caso de la detencin de la documentalista Eliana Vrela, la Ley de control antidelincuencia y la normativa de control interno en Carabineros de Chile constituyen muestras de que los aparatos institucionales avalan la represin y la tortura por parte de la autoridad policial en Chile. As, en su calidad de organismo de derechos humanos, se mencionan como casos relevantes ciertas querellas presentadas contra el Estado chileno por el desarrollo de detenciones arbitrarias y prcticas de tortura el 10 de junio de 2008.33 Ello adems tiene su expresin en el rechazo a reclamaciones de comunidades indgenas contra proyectos de inversin emplazados en tierras ancestrales que atentan contra sus derechos medioambientales. En este sentido puede afirmarse que en materia de derechos indgenas, la situacin es contradictoria en la medida que pese a grandes avances en cuestiones de desarrollo y reconocimiento, la sociedad chilena contina desconociendo los derechos colectivos de los pueblos indgenas y tambin se vulneran en varios casos derechos bsicos de sus integrantes.34 Derechos civiles de presos. Pese al gran avance en construccin de crceles y otras materias penitenciarias, un informe reciente35 confirmaba ciertas denuncias de jueces revelando que los recintos penitenciarios no cumplen con los estndares internacionales, persistiendo "graves condiciones de hacinamiento, falta de atencin mdica adecuada,

muertes, tortura y malos tratos, corrupcin de gendarmes y, en general, de una falta de transparencia y de un control apropiado de la gestin de las crceles". Existen serias limitaciones al acceso a la informacin. Esta situacin es an ms dramtica en relacin con la situacin de nios, nias y adolescentes infractores de ley, constatando que "los problemas ms generalizados dicen relacin con la calidad de la infraestructura de los centros, su ubicacin geogrfica, la alimentacin de los menores, las condiciones del derecho a visitas y el acceso a prestaciones de salud idneas. Tambin persisten la tortura y los malos tratos, incluyendo el uso de celdas de castigo en vulneracin de los estndares internacionales, y los abusos sexuales". Los programas de rehabilitacin son absolutamente ineficaces.

b.

Derechos Polticos

Existencia de poderes fcticos "de jure". Hemos indicado ms arriba cmo el Tribunal Constitucional de Chile, rgano del Estado chileno, autnomo e independiente de toda otra autoridad o poder, con naturaleza jurdica de tribunal colegiado, ha impugnado las normas nacionales de regulacin de la fecundidad a pesar de los requerimientos de la sociedad civil y mujeres de hacerse parte del proceso (caso de la pildora del da despus).36 Sistema electoral. Ya hemos indicado cmo el sistema binominal deja fuera de la representacin parlamentaria a un sector significativo de la sociedad chilena y cmo el sistema de inscripcin desincentiva la participacin poltica.

c. Dimensiones econmicas y sociales de la ciudadana

Desigualdad social. La principal tensin que alcanza el desarrollo socioeconmico chileno, que bajo los gobiernos de la Concertacin ha obtenido grandes logros en la superacin de la pobreza, en el establecimiento de una poltica de salud basada en derechos, en la reforma previsional privilegiando a mujeres y sectores pobres, tiene que ver con la desigualdad, una de cuyas principales expresiones es la distribucin de ingresos. Los datos de crecimiento econmico no son equiparables con la distribucin del ingreso, en que se mantiene un alto ndice de Gini, sin desmerecer que ha disminuido a partir de 1990, desde 0,554 a 0,522.37 Chile es uno de los pases de Amrica Latina con las ms altas tasas de desigualdad.

El gobierno de la Presidenta Bachelet constituy el 23 de agosto de 2007 el Consejo Asesor Presidencial para el Trabajo y la Equidad, con el objeto de desarrollar polticas y propuestas que apunten al progreso y desarrollo en el mundo laboral de una forma ms ecunime en Chile. El Consejo fue integrado por 48 expertos del ms alto nivel en los temas a dialogar y representan a las distintas entidades del quehacer nacional, tanto de la esfera poltica como la empresarial, sindical, religiosa y acadmica. Fue presidido por el economista Patricio Meller. Una encuesta realizada por este Consejo muestra que un 75% de la poblacin piensa que no tiene incidencia sobre el salario que percibe, existe un bajo porcentaje que sostiene una percepcin satisfactoria de sus capacidades individuales de negociacin salarial (25%), hay una tendencia neta a favor de la equidad sobre el crecimiento, de la participacin del Estado en la economa y de cambiar el modelo econmico.

La educacin es un campo importante en el que se produce y reproduce la desigualdad social. La encuesta Casen 2006 seala que se ha producido un importante incremento en los aos de escolaridad de la poblacin de 18 aos y ms (respecto a 1990) y una significativa reduccin de brechas en zonas urbanas y rurales (entre el 2003 y el 2006). Tambin esto es

vlido cuando se hace el anlisis por deciles de ingreso autnomo per cpita, siendo los primeros donde se presenta el mayor incremento. Pese a ello, los indicadores muestran una enorme desigualdad, que se ilustra, por un lado, en el gasto por alumno que es diez veces ms alto para los nios de mayores ingresos respecto de los de menor ingreso y, por otro, en los rendimientos segn establecimiento. Por ejemplo, en la Prueba de Seleccin Universitaria, la diferencia entre provenir de una familia con padres o tutores profesionales es de 100 puntos con respecto a un nio que proviene de una familia sin padres profesionales. Ello quiere decir que estas diferencias propias del ambiente de crianza no sern superadas en las sucesivas etapas escolares. Adems, la percepcin de la opinin pblica es que las desigualdades no disminuyen. Todo ello tiene dos efectos en la calidad de la democracia. Por un lado, desincentiva la participacin poltica. Por otro, genera condiciones distintas de ejercicio de la voluntad popular en que los ciudadanos no tienen una igualdad real. Institucionalidad laboral. La enorme asimetra de poder entre las organizaciones sindicales y patronales limita el carcter social de la democracia. En cuanto a sindicalizacion y derecho de huelga, a pesar de que existe una legislacin desde el ao 2000 y reforzada el ao 2001 con la Ley N 19.759, aun el ao 2008 fueron sancionadas 20 empresas o empleadores por prcticas sindicales. Las tasas de sindicalizacion no alcanzan al 10% de la fuerza de trabajo, un porcentaje muy bajo tiene acceso a la negociacin colectiva y el derecho a huelga est limitado, lo cual resta autonoma a los actores laborales. La mera existencia de la ley no parece suficiente, por un lado sanciona las prcticas antisindicales pero restringe demasiado el actuar de los actores laborales para ejercer su derecho de huelga. De hecho, "la ley laboral chilena slo permite la huelga en la etapa posterior a la negociacin directa de las partes, y como una medida de accin directa vinculada nica y exclusivamente a la negociacin o renegociacin de un contrato colectivo".38 Una de las limitaciones ms importantes se encuentra en la Ley de Seguridad Interior del Estado N 12.597, que establece la huelga como un delito en determinadas circunstancias, lo cual va en contra de las tendencias de desarrollo del derecho internacional.

d.

Participacin ciudadana

La ausencia de mecanismos de participacin en la sociedad chilena tiene su origen en la ausencia de consenso sobre la Constitucin, su legitimidad de origen, su contenido y su representacin o no de la voluntad del pueblo chileno, as como en la permanencia de leyes y prcticas que obstaculizan la movilizacin social Con respecto a este tema, se puede observar el ndice que construye la Corporacin Participa para medir participacin en trminos globales. Segn este ndice, que incorpora aspectos de los distintos tipos de participacin, el promedio de participacin ha disminuido desde un 5,5 a un 4,5 entre los aos 2004 y 2005: Polticas pblicas. La participacin ciudadana en polticas pblicas corresponde a la accin a travs de la cual la ciudadana, tanto organizada como de forma individual, se hace parte de los procesos de toma de decisiones sobre cuestiones que le afectan. La pertinencia y la

eficacia de las polticas pblicas dependen del protagonismo de los ciudadanos en su diseo, ejecucin y evaluacin. Por ello, las debilidades sostenidas y crecientes en los mecanismos de participacin asociados a los mbitos decisionales y consultivos generan desconfianza entre la ciudadana y los poderes pblicos. En Chile se observa la ausencia de espacios institucionales de participacin de la ciudadana. Sobre este punto, el pas se ha caracterizado por mantener una estructura institucional de carcter vertical y centralizada, tal como se refleja en la Ley Orgnica Constitucional N 19.175 sobre Gobierno y Administracin Regional, la cual sostiene que incluso las autoridades regionales (gobernaciones e intendencias) deben ser nombradas por el poder central. El propio Estado chileno, frente al tema de la participacin, no tiene una posicin homognea, habiendo diferencias entre los ncleos estratgicos de decisin poltica y econmica, los ministerios tradicionales de corte social y los programas innovadores, con una total ausencia de estructuras de participacin regional y un mbito muy limitado a nivel municipal. En este sentido, en agosto de 2008 se public un nuevo Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana en torno a cuatro mandatos vlidos para todos los ministerios: a) establecer una normativa general sobre participacin ciudadana; b) rendir una cuenta anual de gestin y ejecucin presupuestaria; c) disear mecanismos para establecer Consejos Consultivos de la Sociedad Civil y d) poner a disposicin de la ciudadana sus planes, programa y proyectos.39 El proyecto de ley sobre organizaciones de la sociedad civil enviado por el Presidente Lagos todava est en trmite y, por lo dems, se trata ms de un sistema de registro y financiamiento de organizaciones que de un mecanismo de participacin en la formulacin de polticas pblicas. Nivel local. A niveles locales, los Planes Reguladores Comunales40 consideran la participacin ciudadana como requisito para su aprobacin por el concejo municipal respectivo. Si bien el plano regulador constituye una instancia deliberativa que permite a la comunidad desarrollar capacidades asociadas a la legitimacin de procesos vinculados al desarrollo comunal, el sistema no garantiza frmulas plebiscitarias regulares y existen problemas significativos en los temas medioambientales.41 En este sentido, la participacin de la comunidad a travs de las observaciones que los ciudadanos puedan realizar en las evaluaciones sociales de impacto medioambiental no tiene real incidencia.42 En sntesis, si bien existen experiencias aisladas y crecientes de participacin,43 no existe un sistema institucionalizado que asegure la participacin a niveles local, municipal, regional y nacional.

VI.

CONCLUSIN

Desde nuestra perspectiva, la democracia constitucional es la dimensin eje en todo rgimen de este tipo, porque define el carcter esencial de la democracia como expresin de la soberana popular, el que a su vez se define en la Constitucin como el consenso fundamental en torno a los principios o fundamentos de convivencia de una sociedad. Chile es el nico pas en las olas recientes de democratizacin que hereda una Constitucin de la dictadura previa y que, pese a sus reformas bajo los

gobiernos democrticos, no ha generado una Constitucin democrtica, es decir, no ha tenido su "momento constitucional".44 Dicho de otra manera, el aspecto previo a resolver es el de la legitimidad constitucional: De qu manera la naturaleza del sistema constitucional chileno y su incidencia en la democracia electoral y ciudadana representan la voluntad del pueblo chileno? Recordemos que esta Constitucin fue impuesta por Pinochet en un plebiscito fraudulento en 1980, pero fue el marco institucional en el que se desarroll el plebiscito de 1988 que termin con la dictadura y abri el camino a la eleccin de gobiernos democrticos y a lo que hemos llamado democracia incompleta. Los trminos de esa Constitucin y el sistema electoral por ella diseado, que difcilmente podran ser llamados democrticos incluso cuando las elecciones sean formalmente libres, limpias y exentas de fraude, impiden que la Constitucin sea modificada en aquello que los partidarios de la dictadura consideran contrario a sus intereses. En los trminos de los artculos 1 comn a los dos Pactos de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, el pueblo chileno no ha recuperado "su derecho de libre determinacin", en cuya virtud los pueblos "establecen libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural". En otras palabras, no existe en Chile un consenso constitucional bsico. Respecto de la democracia electoral, es evidente que las elecciones chilenas son libres, limpias y no fraudulentas. Pero el sistema electoral establecido en la Constitucin consagra un empate entre la primera minora y la mayora, dndole a la primera, que es la derecha constituida bajo la dictadura, un poder de veto sobre todas aquellas cuestiones que permitan romper con el modelo institucional, econmico y social heredado, adems de excluir la posibilidad de una tercera fuerza distinta a los bloques de gobierno y oposicin. Este empate poltico se reproduce en todas las instituciones cuyos miembros son nombrados o propuestos por el Senado. Otras distorsiones de la democracia electoral se manifiestan en la concentracin de medios de prensa que impide el pluralismo de informacin, el poder diferencial del dinero en las campaas electorales apenas mitigado por las nuevas normativas. Por ltimo, cabe sealar la reduccin normativa y tctica del cuerpo electoral y de los resultados democrticos de las elecciones. En cuanto a la reduccin normativa, est la ausencia del derecho a voto de los chilenos extranjeros y el nuevo proyecto de ley que consagra el voto voluntario. En cuanto a la reduccin tctica estn tanto el ausentismo electoral de ms dos millones de personas debido a la ausencia de inscripcin automtica, como la desproporcin de gnero en los cargos electos. En cuanto a la democracia ciudadana, ella alude a dos subdimensiones. Por un lado, en la cuestin de los derechos civiles, polticos, econmicosociales y culturales, Chile presenta una relativa adecuacin a los tratados y declaraciones de la comunidad internacional, con excepcin de los derechos laborales. No as en lo referido a los derechos especficos de la mujer, de las minoras sexuales y de los pueblos indgenas. La desigualdad respecto de la vigencia de derechos entre estas categoras se acompaa de una gran desigualdad sustantiva, es decir, de la base

material para el ejercicio de los derechos. El problema de la desigualdad se vuelve crtico cuando se examinan: la esfera laboral y el poder diferencial de trabajadores y empleadores (institucionalidad laboral, negociacin colectiva, sindicalizacin); la educacin (inequidad educacional que lleva a diferenciales de capital cultural que pueden afecta la democracia ciudadana y que se expresa en indicadores como el gasto y rendimiento diferenciales en educacin); la libertad de expresin y el derecho a la informacin (junto a la liberalizacin de la normativa heredada de la dictadura, se da la concentracin de los medios vinculados al poder econmico empresarial). Por otro lado, la segunda dimensin que refiere a la cuestin de la participacin ciudadana tiene, a su vez, dos rasgos bsicos. El primero es una situacin caracterizada por la existencia de instancias informales y espordicas de participacin, combinada con la inexistencia de una legislacin e institucionalizacin de la misma a niveles locales, regionales y nacionales. El segundo rasgo es la existencia de poderes tcticos que limitan la participacin ciudadana y el ejercicio de los derechos, lo que en el caso de poderes tcticos de jure como el caso del Tribunal Constitucional ha impedido la adopcin de algunas polticas de promocin y proteccin de derechos sexuales y reproductivos. En sntesis, la democracia chilena, analizada a travs de las dimensiones constitucional, electoral y ciudadana, presenta la contradiccin entre los grandes avances conseguidos bajo los gobiernos de la Concertacion y las debilidades en las tres dimensiones. Estas debilidades se explican por los lmites fundantes en la soberana popular observados a partir de la Constitucin, que consagr la exclusin poltica a travs del sistema binominal, de lo que se derivan los lmites de la democracia electoral. Los problemas asociados a la participacin electoral (sujeta a restricciones tcticas y normativas) surgen en un diseo institucional deficiente, que no establece garantas de participacin e integracin electoral. Asimismo, la dimensin ciudadana de la democracia se enfrenta a problemas de derechos civiles especficos de las minoras, desigualdades socioeconmicas, participacin electoral y ausencia de instituciones de participacin. Lo anterior permite sustentar la hiptesis de que pese al xito registrado por Chile en trminos internacionales con respecto a los indicadores sobre calidad democrtica, an subsiste una democracia incompleta. Ello no puede ser despachado con el argumento que toda democracia real es perfectible, porque se trata de elementos constituivos del rgimen vigente que, ms all de la vida democrtica que el pas experimenta, le impiden ser considerado estrictamente como plenamente democrtico.

NOTAS
*
1

Con la colaboracin de Luis Garrido Vergara.

Si bien pensamos que la dimensin electoral debiera denominarse dimensin poltica, incluyendo la dimensin electoral y la participacin ciudadana en decisiones pblicas, y la dimensin ciudadana debiera incluir los aspectos vinculados a los derechos y a la participacin en la sociedad civil, hemos mantenido la denominacin y contenido de estas tres

dimensiones establecida en el marco metodolgico del Proyecto RIDA, aunque hemos alterado el orden de ellas, por considerar que la dimensin constitucional es la fundamental en relacin a las otras.
2

Se trata del Taller "Democracia Chilena: Algunos temas pendientes", 8 de enero de 2009, organizado por la Corporacin Participa en el marco del Proyecto RIDA.
3

Ver M. A. Carretn. 2003, Incomplete Democracy. Political Democratization in Chile and Latn Amrica. Chapel Hill: University of North Carolina Press.
4

Extrapolando a un caso democrtico el concepto de Juan Linz de "situacin" (diferencindolo del concepto de rgimen) para referirse al caso autoritario de Brasil. Ver J. Linz. 1973, "The Future of an Authoritarian Situation or the Institutionalization of an Authoritarian Regime: Braz", in Alfred Stepan ed., Authoritarian Brazil: Origins, Volitics, and Future, New Haven, Yale University Press, pp. 232-254.
5

O'Donnell, G. 1977, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin. Buenos Aires: Paids.
6

La Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en informe de enero de 2000, resolvi que esta composicin del Senado vulneraba el derecho humano de los ciudadanos chilenos a la igualdad del voto (Caso N 11.863, Informe 137/99).
7

Slo en la eleccin parlamentaria de diciembre del 2009 un sector ajeno a una de las dos listas principales obtuvo algunos escaos, en tanto el Partido Comunista tuvo que hacer un pacto con la lista de la Concertacin para elegir parlamentarios como parte de dicha lista.
8

La reforma de 2005 tuvo otras consecuencias importantes, como la eliminacin del requisito de un ao de residencia en Chile que contena el texto original para que los hijos de chilenos nacidos en el extranjero accedan a la nacionalidad chilena. Pero no podrn ejercer su ciudadana sino luego de un ao de avecindarse en Chile. Adems limita aun ms atribuciones de un Consejo de Seguridad Nacional creado por la dictadura, lo que ya se haba hecho en 1989.
9

Ver S. Zamorano, "Ley de Acceso a la Informacin. El nuevo poder ciudadano". Revista Mensaje, Santiago, marzo abril 2009. N 577.
10

El texto original de la Constitucin de 1980 slo declaraba que "el ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana". La reforma constitucional pactada luego del referndum que puso trmino a las aspiraciones de perpetuidad de Pinochet, entre sus seguidores y los partidos democrticos, incorpor explcitamente a la Constitucin los tratados de derechos humanos, disponiendo en su nuevo inciso segundo del artculo 5 que "El ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes".

11

Por ejemplo, el ex Director de la Direccin de Inteligencia Nacional (DINA) acumula ya condenas en numerosas causas por 57 aos y se espera confirmacin en otras 15 en las que ha sido condenado, en primera o segunda instancia, a un total de 197 aos de privacin de libertad. Ello sin perjuicio de la condena ya cumplida de 7 aos por el crimen de Orlando Letelier en Washington.
12

El presupuesto judicial ha sido siempre deficitario en Chile y, adems, es administrado por el Ejecutivo. En la prctica el margen de intervencin del Poder Judicial es muy limitado. El Poder Judicial ha reclamado con frecuencia su voluntad de administrar por s mismo el presupuesto que le corresponde.
13

Alex Lemn en 2002 y Matas Catrileo, en 2008; en ambos casos los autores de los disparos estn identificados y tambin en ambos casos no han sido an condenados.
14

Uno de los casos ms dramticos que ilustra esta situacin fue la proposicin de dos nombres por parte de la presidenta Bachelet al Senado para cargos de Ministros de la Corte Suprema de Justicia, uno de los cuales era el de un juez que ha sido un defensor de la impunidad de los crmenes cometidos bajo la dictadura, siendo la propia Presidenta una de las afectadas por tales violaciones a los derechos humanos.
15

La Constitucin Poltica de 1980 entrega la regulacin del sistema electoral a una ley orgnica constitucional, materias hoy reguladas por la Ley N 18.556 sobre sistema de inscripciones electorales y servicio electoral de 1986, y por la Ley N 18.700 sobre votaciones populares y escrutinios, dictada por la Junta Militar en 1988. Esta ltima ley rige la eleccin del Senado y de la Cmara de Diputados de la Repblica, adems de la de Presidente de la Repblica.
16

Pese a lo indiscutible de la distorsin de la voluntad ciudadana que provoca este sistema binominal (ver C. Huneeus (comp.), "La reforma del sistema binominal en Chile. Una contribucin al debate". Konrad Adenauer Stiftung, Santiago, 2006) y a los esfuerzos recientes de la Presidenta Bachelet por reemplazarlo el proyecto de ley fue rechazado en mayo de 2008 por no alcanzar el quorum especial requerido debido a la oposicin en bloque de la oposicin de derecha.
17

Un proyecto de reforma constitucional propuesto en 1991 por el Gobierno del Presidente Aylwin, tendiente a que la Constitucin reconociera el carcter multirracial y multicultural del pueblo chileno, fue rechazado por esos sectores, justamente cuando Amrica Latina se aprestaba a conmemorar el quinto aniversario de la conquista europea, y hasta el da de hoy no se satisface esta demanda que cuenta con amplsimo apoyo en el pas y especialmente, en los sectores mayoritarios en el Parlamento. Del mismo modo, esa oposicin dilat por 18 aos la ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo.
18

Corporacin Participa. Informe de desarrollo. Proyecto "Transparencia, lmite y control del gasto electoral en el marco de las elecciones parlamentarias y presidenciales, Chile 2005". Pg. 3.

19

S. Valenzuela, "Cmo reformar el sistema electoral? Reflexiones en torno a un desafo pendiente del retorno a la democracia en Chile". En C. Huneeus (comp.), op. cit.
20

Universidad Diego Portales y Fundacin John Merck. 2008. "Informe anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008". Santiago: Ediciones UDP, pp. 11.
21

Respecto de la cuestin de la democracia ciudadana, vale la pena recordar algunas observaciones hechas en el taller de debate con la sociedad civil organizado por PARTICIPA en el marco del Proyecto del que forma parte el presente Informe. En primer lugar, la presidenta de una Comisin Asesora Presidencial para la Proteccin de los Derechos de las Personas creada para intentar dar alguna solucin a las quejas ciudadanas contra abusos o irregularidades de organismos del Estado, en ausencia de un Ombudsman reconoci su absoluta falta de independencia del Ejecutivo y sostuvo que la mayor cantidad de casos recibidos se han debido a las insuficiencias de las prestaciones estatales en las reas de salud, seguridad social y seguridad ciudadana. Pero representantes de organizaciones civiles dijeron no conocer la institucin. En segundo lugar, un dirigente estudiantil reclam que la reglamentacin de un derecho tan importante, como es el derecho de reunin, estuviese an reglamentado por normas de los perodos ms represivos de la dictadura (Decreto Supremo del Ministerio del Interior N 1086, de 16 de septiembre de 1983), lo que a su juicio, apoyado por prcticamente todos los asistentes, constituye "una prctica abiertamente autoritaria y discriminatoria de la movilizacin estudiantil". Dicho Decreto, modificado das antes de la transmisin del mando (Decreto N 1498, de 10 de octubre de 1989), fue dictado en los das en que en el pas se desarrollaban las llamadas "protestas" contra la dictadura y con el fin obvio de reprimirlas, sigue en pleno vigor, y a l se ajustan los permisos para las marchas de movimientos sociales. Su utilizacin es vista como una legitimacin de un texto que siempre fue repudiado durante el autoritarismo. En tercer lugar, tambin se criticaron prcticas e instituciones que no son herederas de la dictadura. El mismo dirigente expres que la Agencia Nacional de Inteligencia creada por los gobiernos democrticos est facultada para intervenir en la vida privada de las personas, lo que constituye "abiertamente una prctica antidemocrtica". Y otros sostuvieron que se encuentra an vigente la prctica de la tortura, siendo mapuches algunas de las vctimas.
22

Universidad Diego Portales y Fundacin John Merck. 2008. "Informe anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008". Santiago: Ediciones UDP, pp. 25.
23

Ubicada en San Jos, Costa Rica, la Corte Interamericana de Derechos Humanos es una institucin judicial autnoma de la Organizacin de los Estados Americanos cuyo objetivo es la aplicacin e interpretacin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y de otros tratados concernientes al mismo tema. Esta fue establecida en 1979.
24

Caso Palamara Irbarne vs. Chile, sentencia de 22 de noviembre de 2005. Causa N 464 ante el Juzgado Naval de Magallanes por los delitos de desobediencia e incumplimiento de deberes militares. Ver hechos del caso en prrafos 63 a 63.71 de la sentencia comentada. Causa N 471/93

ante el Juzgado Naval de Magallanes por el delito de desacato. Ver prrafos 63.72 a 63.93 de la sentencia. Chile derog el delito de desacato de la Ley de Seguridad del Estado en el ao 2001. A su vez, la Ley N 20.048, de 2005, derog los artculos 263 del Cdigo Penal que estableca el delito de injuria contra la autoridad y 265 que estableca el delito de desacato o injuria grave contra la autoridad. A comienzos del ao 1993 cuando al seor Humberto Palamara Irbarne, oficial retirado de la Armada de Chile, se desempeaba como empleado civil a contrata de la Armada de Chile, se le prohibi publicar su libro llamado "tica y Servicios de Inteligencia", que abordaba aspectos relacionados con inteligencia militar y con la necesidad de adecuarla a ciertos parmetros ticos. El hecho de escribir este texto e intentar su publicacin, y haber realizado declaraciones en prensa al respecto, dieron origen al procesamiento del seor Palamara por los delitos de incumplimiento de deberes militares y desobediencia y por el delito de desacato. Tambin destaca el caso de la censura del "Libro Negro de la Justicia Chilena" en 1999.
25

Todas estas reformas constitucionales fueron realizadas el ao 2005. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Documento: www.bcn.cl
26

En cuanto al acceso a la informacin, la reciente reforma constitucional (Ley N 20.050) estableci como fundamento de la actuacin de la administracin, la publicidad de sus actos y la necesidad de dar a conocer los fundamentos de sus resoluciones (Art. 8o reformado de la Constitucin Poltica). Adems, se aboli la ltima forma de censura contenida en la Constitucin, la censura cinematogrfica (Art. 19 N 12) y se reform el numeral N 25 del artculo 19 reconocindose la libertad de creacin artstica.
27

Pese a que se mantuvo la figura jurdica en el Cdigo de Justicia Militar. La Ley N 20.048, publicada en el Diario Oficial de 31 de agosto de 2005, modific el Cdigo Penal y el de Justicia Militar en lo relativo al desacato. Se derogaron los artculos 263 y 265, que tipificaban el desacato propiamente tal; se sustituy el artculo 264, que calificaba como desacato las amenazas y las perturbaciones al orden en las sesiones de los cuerpos colegisladores, en las audiencias de los tribunales de justicia, y las amenazas e injurias a parlamentarios por las opiniones manifestadas en el Congreso, a los jueces por sus fallos y a las autoridades en el ejercicio de sus cargos. Se elimin tambin el artculo 268, relativo a las sanciones contra quien ocasionare tumulto en el despacho de una autoridad.
28

Organizacin de Naciones Unidas. Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. "Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos". Documento: http://www.derechos.org/nizkor/ley/.
29

OMS. 2003. Migracin Internacional, Salud y Derechos Humanos. N 4, diciembre 2003, p. 33.
30

Caro, R; Wilson, A.; Hernndez, T. 2004, Problemticas que Enfrentan las Mujeres en el Campo Laboral. Agenda Ciudadana Responsabilidad Social Empresarial y Gnero. Red Puentes, RSE Chile. Febrero 2004, pp. 8-13.

31

Universidad Diego Portales y Fundacin John Merck. 2008. "Informe anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008". Santiago: Ediciones UDP, p. 434.
32

Universidad Diego Portales y Fundacin John Merck. 2008. "Informe anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008". Santiago: Ediciones UDP p. 362.
33

Datos extrados del sitio web Amnista Internacional: www.altoahi.cl

34

Ver una buena sntesis de la materia en "Poltica indgena y "re conocer". Entre el discurso y la realidad". Jos Aylwin. Revista Mensaje, mayo 2009, Santiago, N 578.
35

Universidad Diego Portales y Fundacin John Merck. 2008. "Informe anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008". Santiago: Ediciones UDR
36

Dicho fallo constitua un retroceso en el reconocimiento dla autonoma sexual y reproductiva de las mujeres, perpetuando adems las condiciones generalizadas de discriminacin entre las mujeres pobres y ricas en Chile. Aunque en el calor de la campaa presidencial de 2009 se logr finalmente el acuerdo que permite la distribucin en los consultorios pblicos de la pildora del da despus, aunque poniendo como condicin la informacin a los padres o algn adulto responsable. Mencionamos aqu este fallo como prueba de la existencia de poderes fcticos de jure.
37

Fuente: CEPAL: Panorama Social de Amrica Latina.

38

Universidad Diego Portales y Fundacin John Merck. 2008. "Informe anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008". Santiago: Ediciones UDP, p. 139.
39

De la Maza, Gonzalo. "Estado actual y desafos para la institucionalizacin de la participacin ciudadana en Chile". Texto publicado en G. Delamaza y D. Flores (ed.), Gestin Municipal Participativa. Universidad de Los Lagos, abril 2009.
40

Ley General de Urbanismo y Construcciones. Disponible en: www.bcn.cl

41

Portal Valenzuela, Belfor. "Proposicin Metodolgica para la Evaluacin del Impacto Ambiental de los Planes Reguladores Comunales". Disponible en sitio web: http://www.vrid.usach.cl/pub/Belfor %20Portal.pdf USACH
42

Sabatini, Francisco & Seplveda, Claudia & Blanco, Hernn. "Participacin Ciudadana para enfrentar conflictos medioambientales. Desafos para el Sistema de Evaluacin de Impacto Medioambiental". Disponible en el sitio: http://www.cipma.cl/Participacion_ciudadana_conflictos_ambientales.pdf . Dos casos emblemticos contemporneos en este sentido, fueron el de la Planta Celulosa en Valdivia y el caso de la Costanera Norte en Santiago. En el primer caso la comunidad rechaz los sistemas de evaluacin medioambiental y en el segundo los cop.

43

Existe, en los dos ltimos aos, una interesante experiencia de creacin de Consejos Vecinales para el programa de revitalizacin de 200 barrios en todo el pas a travs del Ministerio de Vivienda y Urbanismo., aunque tambin sin institucionalizacin permanente. Ver Ministerio de Vivienda y Urbanismo y Observatorio Social Universidad Padre Alberto Hurtado, "Recuperando barrios de Santiago". Folleto. Santiago 2008.
44

Bruce Ackerman, "We the people. Transformations". Harvard University Press: Cambridge and London 1998.

BIBLIOGRAFA
Altman, David. 2007. "Rgimen de Gobierno y Sistema de Partidos en Chile". Instituto de Ciencia Poltica. Pontificia Universidad Catlica de Chile. [ Links ] Ackerman, Bruce. 1998. "We the people. Transformations". Harvard University Press: Cambridge and London. [ Links ] Aylwin, Jos. 2009. "Poltica indgena y "re-conocer". Entre el discurso y la realidad". Revista Mensaje mayo 2009, Santiago, N 578. [ Links ] CEPAL. 2007. Panorama Social de Amrica Latina. Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. 2005. Diario Oficial 19 Septiembre www.bcn.cl [ Links ] Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad. 2008. "Encuesta acerca de las percepciones sobre relaciones laborales y equidad en Chile". Santiago de Chile. Documento web: http://wwwtrabajoyequidad.cl/view/viewArticulos.asp?idArticulo=107
[ Links ]

De la Maza, Gonzalo. 2009. "Estado actual y desafos para la institucionalizacin de la Participacin ciudadana en Chile". En G. De la Maza y D. Flores (ed.), Gestin Municipal Participativa. Universidad de Los Lagos, abril 2009. [ Links ] Caro P, Wilson A, Hernndez, T. 2004. Problemticas que Enfrentan las Mujeres en el Campo Laboral. Agenda Ciudadana, Responsabilidad Social Empresarial y Gnero. Red Puentes, RSE Chile. Febrero 2004.
[ Links ]

Correa, Sofa y otros. 2001. Documentos del Siglo XX chileno, Editorial Sudamericana. [ Links ] Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN). 2006. Informe "Trabajo e Ingresos". Disponible en www.casen.cl [ Links ] Garretn, Manuel Antonio. 2003. Incomplete Democracy. Poltical Democratization in Chile ana Latin America. Chapel Hill: University of North Carolina Press. [ Links ]

Garretn, Manuel Antonio. 2007. Del post-pinochetismo a la sociedad democrtica. Poltica y globalizacin en el Bicentenario. Santiago Random House, Mondadori. [ Links ] Garretn, Roberto. 2009. Una Constitucin democrtica es posible. Le Monde Diplomatique Chile N 90. [ Links ] Garretn, Roberto. 2009. Los tribunales con jurisdiccin penal durante la transicin a la democracia en Chile. En Justicia transicional en Iberoamrica. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2 (2009). [ Links ] Huneeus, Carlos (comp.). 2006. La reforma del sistema binominal en Chile. Una contribucin al debate. Konrad Adenauer Stiftung, Santiago, 2006). [ Links ] Instituto Nacional de Estadsticas. Compendio Estadstico de la poblacin ocupada segn rama de trabajo. Disponible como documento web en: http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/mercado_del_trabajo/empleo/ series_estadisticas/empalmadas/rama1998.php. [ Links ] La Tercera. 2008. "Cmara de Diputados rechaza proyecto de Ley de reforma al sistema binominal del gobierno". Noticia publicada con fecha mircoles 7 de mayo de 2008. Sitio web: www.latercera.cl [ Links ] Linz, Juan. 1973. "The Future of an Authoritarian Situation or the Institutionalization of an Authoritarian Regime: Brazil", in Alfred Stepan ed., Authoritarian Brazil: Origins, Politics, and Future, New Haven, Yale University Press, pp. 232-254. [ Links ] Ministerio de Vivienda y Urbanismo y Observatorio Social. Universidad Padre Alberto Hurtado. 2008. "Recuperando barrios de Santiago". Folleto. Santiago. [ Links ] Moulian, Toms. 1997. Chile actual: Anatoma de un mito, Editorial LOM.
[ Links ]

O'Donnell, Guillermo. 1977. Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin. Buenos Aires: Paids. [ Links ] Ominami, Carlos. 2005. "Propuesta de Agenda Corta: establecimiento de una alianza Birregional entre A. Latina y el Caribe y la Unin Europea". Publicado con fecha 15/06/2005. Disponible en: http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20080125/pags/ 20080125152937.html [ Links ] Organizacin de Naciones Unidas. Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. "Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos". Documento web: http://www.derechos.org/nizkor/ley/.
[ Links ]

OMS. 2003. Migracin Internacional, Salud y Derechos Humanos. N 4, diciembre 20. [ Links ]

Portal Valenzuela, Belfor. 2008. "Proposicin Metodolgica para la Evaluacin del Impacto Ambiental de los Planes Reguladores Comunales". Disponible en sitio web: http://www.vrid.usach.cl/pub/BelforPortal.pdf USACH [ Links ] Portales, Felipe. 2000. Chile, una democracia tutelada. Editorial Sudamericana 2000. [ Links ] Ruiz Tagle, Pablo, Cristi, Renato. 2006. La Repblica en Chile. Teora y Prctica del Constitucionalismo Republicano, Editorial LOM. [ Links ] Sabatini, Francisco & Seplveda, Claudia & Blanco, Hernn. 2009. "Participacin Ciudadana para enfrentar conflictos medioambientales. Desafos para el Sistema de Evaluacin de Impacto Medioambiental". Disponible en el sitio web: http://www.cipma.cl/Participacion_ciudadana_conflictos_ambientales.pdf
[ Links ]

Universidad Diego Portales. Facultad de Derecho. Fundacin John Merck. 2008. "Informe anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008". Ediciones UDP [ Links ] Universidad Diego Portales. Centro de Derechos Humanos. 2007. Reporte a la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH en el contexto de la Evaluacin sobre el estado de la Libertad de Expresin en la regin. Investigacin a cargo de Mayra Feddersen M. Santiago de Chile. [ Links ] Zamorano, S. 2009. "Ley de Acceso a la Informacin. El nuevo poder ciudadano". Revista Mensaje, Santiago, marzo-abril 2009. N 577. [ Links ]

Manuel Antonio Garretn M. Socilogo formado en la Universidad Catlica de Santiago y Doctorado en l'Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales. Pars. Investigaciones y cursos impartidos sobre sociologa poltica, cultura, Estado, actores y movimentos sociales, educacin y desarrollo de las ciencias sociales, polticas pblicas. Autor de ms de cuarenta libros entre autora, coautora, ediciones, compilaciones y ms de doscientos artculos en revistas, traducidos en varias lenguas. Entre los ltimos libros: La sociedad en que vivi(re)mos. Introduccin sociolgica al cambio de siglo (2000). The incomplete democracy. Studies on polines and society in Latin America and Chile (2003). Del postpinochetismo a la sociedad democrtica. Globalizacin y Poltica en el bicentenario (2007). En la actualidad y desde 1994 es Profesor Titular del Departamento Sociologa de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile. Es tambin Profesor de la Escuela de Poltica y Gobierno de la Universidad Nacional San Martn, Buenos Aires. Premio Nacional de Ciencias Sociales y Humanidades (2007). (E-mail: magarret@uchile.cl) Roberto Garretn Licenciado en Ciencias Jurdicas Universidad de Chile. Abogado. Defensor de derechos humanos en Chile durante la dictadura del General Pinochet (1973-1990), miembro de la Vicara de la Solidaridad. Embajador del gobierno de Patricio Aylwin ante los

organismos internacionales de derechos humanos. Vicepresidente de la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas y de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena (1993). Integrante del Grupo de Trabajo sobre Detenciones Arbitrias de las Naciones Unidas (1991-2000) y desde 2008 Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos en el ex Zaire, actualmente Repblica Democrtica del Congo (1994-2001). Representante de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos para Amrica Latina y el Caribe (2001-2005). Comisionado de la Comisin Internacional de Juristas, ONG internacional, fundada en 1952, con sede en Ginebra (desde 2008). Misiones de derechos humanos en ms de quince pases. Integrante del Consejo Asesor de las Naciones Unidas sobre Prevencin de Genocidios (desde 2006). Premios: Monseor Lenidas Proao, de ALDHU (1989); Ruth Pearce, Servicio Internacional de Derechos Humanos Ginebra 1993: Palme Nationale des Droits de l'Homme, del Consejo Nacional de Derechos Humanos en Islam, Repblica Democrtica del Congo (1999). Oficial de la Legin de Honor (Francia, 2003). (E-mail: garretonroberto@gmail.com)

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 1 / 2010 / 65 - 85 ARTCULOS

La democracia inconclusa: Derechos fundamentales, instituciones polticas y rendimientos gubernamentales en Ecuador (1979-2008)
The Unfinished Democracy: Fundamental Rights, Political Institutions, and Govemment Performance in Ecuador (1979-2008)

SANTIAGO BASABE-SERRANO1, SIMN PACHANO2, ANDRS MEJA ACOSTA3

1 2 3

Centro de Investigaciones de Poltica y Economa (CIPEC) Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO Ecuador Instituto de Estudios para el Desarrollo (IDS)

RESUMEN Luego de tres dcadas de gobiernos elegidos por sufragio universal, Ecuador presenta serias deficiencias en las dimensiones constitucional y social de la democracia. Si bien existen elecciones libres y limpias, el irrespeto a las instituciones democrticas, la ausencia de un Estado de Derecho consolidado y marcadas asimetras sociales dan cuenta de los deficitarios rendimientos del rgimen. A pesar de que el presidente Correa

ha contado con todas las condiciones para propiciar un cambio en las formas de gobernar el pas, las viejas prcticas caudillistas, la violacin de la ley y el clientelismo son an rasgos esenciales de la vida poltica en el Ecuador. Palabras clave: Ecuador, democracia, instituciones polticas, partidos polticos, elecciones, gobernabilidad, Estado de Derecho.

ABSTRACT After three decades of governments elected by universal vote, Ecuador shows serious deficiencies in constitutional and social dimensions of democracy. Although Ecuador holds free and transparent elections, the disrespect to' democratic institutions, the weak rule of law, and strong social asymmetries, characterize the low performance of its democratic regime. Though President Correa has had all conditions to change the dynamics of political system, the caudillismo, the disrespect for the low, and patronage are essential features of political life in Ecuador yet. Key words: Ecuador, democracy, political institutions, political parties, elections, governance, Rule of Low.

INTRODUCCIN
Durante los ltimos treinta aos de democracia ecuatoriana (1979-2009), dos factores influyeron de forma decisiva sobre los mediocres rendimientos del rgimen. Por un lado, la ausencia de un sistema de partidos y electoral consolidados alrededor de programas ideolgicos y votantes leales. Por otro, un entramado institucional deficiente en cuanto a la tutela de los derechos ciudadanos, el equilibrio entre poderes y la sancin justa y oportuna a quienes rompen los acuerdos sociales o polticos. Como consecuencia de ello, tres presidentes fueron cesados anticipadamente (1997,2000,2005), abrindose as el camino a una nueva etapa en la vida poltica del pas. Bajo dicho escenario, este artculo explora el trayecto asumido por la democracia ecuatoriana en sus tres dcadas de vigencia. Para ello, la discusin se organiza alrededor de cuatro secciones. La primera explora algunas dimensiones que se consideran relevantes para el estudio comparado de la democracia en la regin, otorgando especial atencin a tres aspectos. Por un lado, la incapacidad del sistema electoral para representar efectivamente las preferencias ciudadanas. Luego, el conflicto permanente entre los diferentes poderes del Estado; y, finalmente, la influencia directa o indirecta de militares y otros actores no electos en el proceso de toma de decisiones. La segunda hace un breve anlisis del contexto en el que surge el presidente Rafael Correa y los factores que explicaran sus repetidos triunfos electorales. Con ello, en la tercera parte se evala si las reformas adoptadas en la nueva Constitucin tienden a fortalecer los incentivos hacia la cooperacin poltica y si tales mecanismos ayudarn a enfrentar los problemas de desgobierno existentes en el pas. La cuarta seccin provee algunas conclusiones.

I.

LAS DIMENSIONES DE LA DEMOCRACIA

Para la evaluacin del rgimen democrtico ecuatoriano, en esta parte se analizan algunas variables relacionadas tanto al cumplimiento de determinados procedimientos polticos como a la evaluacin de los rendimientos generados en otras esferas de inters. Especficamente, pasamos revista a las dimensiones electoral, constitucional y econmicosocial. Dicha estrategia, asumida en aras de mantener cierta homogeneidad con los trabajos que conforman este nmero, sin embargo conlleva una merma en el anlisis exhaustivo de otros aspectos clave para la vida democrtica del pas. Por ello, en el siguiente numeral se ofrece una exploracin ms amplia sobre algunos puntos coyunturales que resultan de trascendental importancia para el caso de Ecuador.

a.

Democracia electoral

Dentro de la dimensin electoral de la democracia se incluyen algunas subcategoras relacionadas a la vigencia y efectivo cumplimiento de aquellos derechos polticos que, por su trascendencia, constituyen el punto de partida para la evaluacin del rgimen democrtico. En esencia, consideramos la amplitud del derecho al voto, la pureza de los procesos eleccionarios, la posibilidad real de la ciudadana de elegir y ser elegida; y, finalmente, la capacidad formal y tctica de las autoridades electas para ejercer acciones de gobierno.

1.

Respeto del derecho al voto

En Ecuador no existen restricciones significativas para el ejercicio del voto. Se lo reconoce como un derecho y un deber debido a su carcter obligatorio, aunque es facultativo para los ciudadanos entre 16 y 18 aos, militares y policas, y para las personas mayores de 65 aos. No es necesaria la inscripcin de los electores pues el registro electoral se genera automticamente desde el Registro Civil. En ese aspecto, y a pesar de que las evaluaciones realizadas sobre la calidad del padrn electoral han detectado algunos errores, estos no tienen la magnitud necesaria para hablar de una violacin al ejercicio del derecho citado. No obstante, hasta 1979 los iletrados fueron excluidos de la posibilidad de sufragar, con lo que se margin del voto a buena parte de la poblacin indgena, entre la que se concentraban los mayores ndices de analfabetismo. Con el retorno a la democracia tal barrera se elimin, otorgndose en tales casos un voto opcional o facultativo. En cuanto al voto de las mujeres, este se encuentra reconocido explcitamente en Ecuador desde 1929, aunque en aos anteriores 1906 poda ya ser ejercido al no existir disposiciones en sentido contrario. Adems, desde el ao 2000 existen normas que establecen incrementos progresivos de cuotas femeninas para la conformacin de las listas de candidaturas artculos 58 y 59 de la Ley de Elecciones, con lo que a la fecha hay una participacin electoral paritaria y alterna de hombres y mujeres.1 Por otro lado, si bien no existe una cuota fija de representacin para la poblacin indgena, las distintas agrupaciones polticas con reivindicaciones tnicas han conseguido una fuerte presencia en cargos de eleccin popular diputaciones, alcaldas, concejalas y consejeras. De hecho, los espacios de poder alcanzados por estas minoras guardan relacin e incluso superan al 6,83% de poblacin indgena que tiene el pas (INEC, 2009).2

2.

Elecciones limpias y libres

A pesar de que los organismos de gestin y control de las elecciones Tribunal Supremo Electoral y tribunales electorales provinciales estn conformados por representantes de partidos polticos, no se han presentado casos comprobados de fraude.3 Acorde a los informes de diversas misiones de observacin electoral Organizacin de Estados Americanos, Unin Europea, Centro Crter, entre otras, si bien se han verificado anomalas menores, estas no han afectado los resultados finales. Por consiguiente, en trminos organizativos y de logstica, las elecciones ecuatorianas pueden ser calificadas como limpias. Sin embargo, en lo relacionado al financiamiento de las campaas electorales pueden encontrarse algunas evidencias que niegan la transparencia total de las elecciones. As, a pesar de que desde el ao 2000 est vigente la Ley Orgnica de Control del Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral, las autoridades han sido incapaces de imponer sanciones a los partidos y las organizaciones polticas que violan los lmites establecidos. Por otro lado, no se encuentran restricciones legales que afecten la decisin del voto de las personas. Tampoco se han generalizado las medidas de fuerza como prctica para violentar la decisin ciudadana o como ocurri durante buena parte del siglo XX para evitar la concurrencia de los potenciales adversarios a las mesas de votacin. Esas prcticas han sido superadas, como tambin la intervencin de actores poderosos como la Iglesia Catlica o las Fuerzas Armadas que podan incidir decisivamente en las preferencias de los ciudadanos. Sin embargo, se puede considerar que las formas clientelares, generalizadas en la poltica y de manera especial en los procesos electorales, constituyen formas de coercin que limitan la decisin electoral libre. El intercambio de votos por favores, la entrega de regalos en los actos de campaa, el incremento de programas asistenciales en pocas electorales e incluso el pago directo por el voto son algunos ejemplos de las prcticas anotadas.

3.

Autoridades elegidas y con capacidad para gobernar

El rgimen presidencial en Ecuador establece un mandato fijo de cuatro aos para el jefe de gobierno, quien al mismo tiempo es jefe de Estado. La eleccin del primer mandatario se realiza a travs de un sistema de mayora por segunda vuelta4 y generalmente ha coincidido con las contiendas legislativa y seccional.5 Formalmente, los gobernantes tienen independencia en su mandato y por ende son autnomos en su capacidad para gobernar; sin embargo, las distintas administraciones no han estado exentas de las presiones de diversos grupos econmicos y sociales. Tales constreimientos se hicieron evidentes, por ejemplo, en las preasignaciones presupuestarias que beneficiaban a las FF.AA. con una porcin de las rentas petroleras o en la participacin directa de grupos empresariales en la fijacin de tasas de inters y arancelarias a travs de la Junta Monetaria (Conaghan, 1995). A pesar de que estos grupos afectaron la direccin de las polticas pblicas, hay otros factores que tambin deben considerarse para entender el incremental proceso de inestabilidad institucional observado desde 1996 y que se halla materializado en las inconstitucionales salidas de los ex presidentes Bucaram (1997), Mahuad (2000) y Gutirrez (2005). Si bien cada uno de estos eventos tiene particularidades, en todos se observa una intervencin legislativa para legitimar la remocin

presidencial. Aunque este "voto parlamentario de desconfianza" fue instrumental para romper los bloqueos polticos que antecedieron a las crisis, tales decisiones se tomaron a costa de violar dos principios fundamentales de los presidencialismos: la independencia del Poder Ejecutivo y el respeto al perodo presidencial (Meja Acosta y Polga Hecimovich, 2009).

b.

Democracia constitucional

Para analizar la dimensin de la democracia constitucional se han considerado tanto los rendimientos de los poderes del Estado como sus interacciones. Adems se plantea una revisin del comportamiento de otros actores, como las Fuerzas Armadas, que sin poseer capacidades formales de veto han ejercido un papel decisivo en las dinmicas asumidas por la democracia ecuatoriana. Posteriormente, una revisin del tratamiento otorgado a derechos civiles y polticos cierra el presente acpite.

1.

Independencia del Ejecutivo y el Legislativo

Uno de los problemas recurrentes de la democracia ecuatoriana ha sido la conflictiva relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Por ello, durante tres dcadas los presidentes han recurrido a un amplio repertorio de incentivos, amenazas, prerrogativas y negociaciones, formales e informales, para extraer apoyo de una intensa y fragmentada oposicin representada en el Congreso. No obstante, la denominada pugna de poderes siempre estuvo presente, retrasando la aprobacin de polticas de ajuste, generando incertidumbre e inestabilidad en otras reas de inters nacional y expandiendo sus niveles de conflictividad a espacios en principio ajenos a la discusin poltica, como las cortes de justicia. Una de las causas esenciales de estos conflictos se encuentra en el complejo y contradictorio entramado institucional y sus reformas. Por un lado, la ley de partidos no logr moderar o articular la fragmentacin ideolgica, tnica y regional de los grupos representados en el Congreso. Como consecuencia de ello, se aumentaron los costos de transaccin poltica entre presidentes que buscaban promover polticas nacionales y legislaturas interesadas en representar intereses locales. Por otro lado, elementos del sistema electoral, como la doble vuelta para la eleccin de presidente, la adopcin de una frmula electoral personalizada para elegir a los legisladores, la imposibilidad de reeleccin legislativa y la adopcin de un sistema personalizado de voto, atentaron de diversas formas a la creacin de coaliciones estables. Para doblegar a la oposicin legislativa e imponer su agenda, a inicios de los ochenta el Ejecutivo hizo uso extensivo de sus capacidades para expedir decretosleyes de urgencia econmica y vetar total o parcialmente determinados proyectos de ley. Sin embargo, tal estrategia no slo empeor el antagonismo entre poderes del Estado sino que condujo al deterioro de la calidad de las polticas pblicas. Frente a tal realidad, en la siguiente dcada se recurri a la formacin de coaliciones clandestinas, de agenda limitada, cortas en cuanto a duracin, y orientadas a intercambiar votos por favores polticos (Meja Acosta, 2009).

En el intento de terminar con este fenmeno, tanto las reformas de 1995 como la Constitucin de 1998 buscaron fortalecer la capacidad institucional del presidente para impulsar su agenda de gobierno. La imposibilidad de que el Legislativo pueda destituir a los ministros como consecuencia del juicio poltico y la mayor discrecionalidad del Ejecutivo para la elaboracin del presupuesto pblico, son algunas de las variaciones institucionales ms relevantes. A la par, se eliminaron prcticas y mecanismos clientelares que se perciban como ilegales o corruptos por parte de la ciudadana. No obstante lo expuesto, la proporcin de leyes aprobadas por el Congreso se mantuvo igualmente baja cuando se trat de proyectos ordinarios (36%) y sensiblemente ms alta en el caso de proyectos de urgencia econmica (66%), aunque con muy poca diferencia entre la poca anterior y posterior a las reformas. De otro lado, los presidentes tuvieron que hacer un esfuerzo adicional para conseguir las mismas tasas de aprobacin en el perodo post 1996. De hecho, las coaliciones de gobierno fueron ms cortas (12 meses respecto a 19,2) y los presidentes iniciaron casi el doble de proyectos de urgencia econmica por ao (5,9 comparado con 3,2). La Tabla 1 describe la informacin antes expuesta.

En resumen, los datos sugieren que las modificaciones institucionales no lograron fortalecer la posicin del presidente y tampoco erradicar los mecanismos informales que facilitaban la cooperacin entre Ejecutivo y Legislativo en el perodo anterior. As, luego de los cambios normativos la volatilidad de los miembros del gabinete aument para acomodar la formacin de nuevas alianzas, mientras que la proporcin de diputados que se separaron de sus partidos generalmente para votar junto con el gobierno se mantuvo tambin casi sin cambios. Esto ltimo, a pesar de la adopcin de disposiciones para expulsar a legisladores que fueran desleales a sus bancadas. Finalmente, aun cuando se otorgaron mayores capacidades formales al Presidente, su habilidad para negociar y legitimar reformas con la participacin de la oposicin en el Congreso no fue exitosa.

2.

Independencia judicial

Siendo la inestabilidad institucional y la ausencia de acuerdos mnimos dos de los rasgos esenciales del sistema poltico ecuatoriano, la justicia no poda estar ajena a dicha dinmica. Especficamente, las controversias entre Ejecutivo y Legislativo hallaron en la renovacin anticipada e inconstitucional de la Corte Suprema (CS) y del Tribunal Constitucional (TC) un mecanismo alterno de salida a las crisis polticas. As, en los treinta aos de vida democrtica del pas la CS fue renovada en siete ocasiones (1984, 1985,1990,1997,2004,2005,2009) mientras que el TC sufri un proceso de inestabilidad institucional de similares caractersticas (1997,2001,2003,2004,2005,2007). En ninguno de los casos anotados la salida de los jueces se dio atendiendo a los mecanismos de impeachment judicial establecidos formalmente. Como corolario de lo anotado, los desempeos del Poder Judicial en el campo de la aplicacin e interpretacin de la ley fueron deficitarios. Adems, restricciones presupuestarias, debilidades en la formacin de jueces y personal de apoyo, y una legislacin anquilosada en los procedimientos, derivaron en dos hechos puntuales. De un lado, el limitado acceso de la ciudadana a la administracin de justicia, con lo que la igualdad formal ante la ley present serias diferencias respecto a lo que ocurre cotidianamente. De otro, la presencia de pagos y otras prcticas ilegtimas como medios de dinamizar los procesos judiciales, con lo que se relativiz la imparcialidad de la justicia para resolver eficientemente la conflictividad social.

3.

Relaciones civilesmilitares y estados de excepcin

Desde el retorno al rgimen democrtico las Fuerzas Armadas fueron reconocidas constitucionalmente como garantes del ordenamiento jurdico.6 Sin embargo, durante los episodios de inestabilidad institucional anotados, una caracterstica recurrente ha sido la disonancia entre dicha declaracin normativa y el comportamiento positivo de los actores. As, en las cadas presidenciales registradas en la ltima dcada, las Fuerzas Armadas siempre fueron jugadores decisivos, aunque desempeando roles diversos. Dicha variacin en cuanto al papel asumido por los militares en tales crisis ha llevado a caracterizarlos como arbitros de ltima instancia o agentes de bloqueo poltico (Meja Acosta y Polga Hecimovich, 2009). En efecto, mientras en las salidas anticipadas de Bucaram (1997) y Gutirrez (2005) las Fuerzas Armadas se limitaron a viabilizar dicha decisin, en el caso de Mahuad (2000) su planteamiento fue diferente, optando por participar de forma abierta en la arena poltica. Tal puntualizacin, a la par que deja entrever la diversidad de estrategias y recursos que los militares poseen en el Ecuador, dara cuenta de la multiplicidad de factores que explican el ya citado divorcio entre la prescripcin y lo tctico. En definitiva, todos los escenarios descritos conducen a relativizar la autonoma que poseen los gobiernos civiles respecto a las Fuerzas Armadas para la conduccin de los asuntos pblicos. De hecho, las dinmicas que asume la declaratoria de "estado de emergencia" es una muestra palpable de la relacin interdependiente que ha mantenido el Ejecutivo respecto a los militares.7 Dado que los diferentes gobiernos han recurrido a tal recurso para enfrentar paros y

manifestaciones sociales consideradas peligrosas para su propia estabilidad (Dvalos, 2008:149), la intensidad del apoyo brindado por las Fuerzas Armadas en dichos escenarios ha sido decisiva. En trminos de teora de juegos, el grado de participacin de los militares durante los estados de emergencia tendra relacin directa con las ofertas de pagos y con las amenazas de sanciones efectuadas desde el gobierno civil. Sin embargo, el uso poltico otorgado al estado de emergencia no quiere decir que tal sea su naturaleza constitucional. Como recurso de excepcin que es, su declaratoria est reservada para casos de inminente agresin externa, guerra internacional, grave conmocin interna o catstrofes naturales. No obstante, la laxitud de las causales anotadas bsicamente la relacionada a casos de grave conmocin interna y la ausencia de una clara delimitacin de los alcances de la medida han propiciado que por este medio se den violaciones a derechos y libertades fundamentales. De hecho, varias de las sentencias dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en contra del Estado ecuatoriano han tenido como escenario estados de emergencia dictados sin justificacin plena. Una de ellas, emblemtica por la actualidad de la jurisprudencia que de all se deriva (Dvalos, 2008: 150), es la dictada en el caso "Zambrano Vlez y otros vs. Ecuador".8

4. Proteccin de derechos civiles, polticos y libertad de prensa

En la dimensin del respeto y proteccin a los derechos civiles Ecuador sigue presentando altibajos. Ms all de la referencia normativa, en cuyo mbito tanto la Constitucin de 1998 como la ahora vigente se describen como garantistas, existen episodios en los que las libertades de expresin, prensa y asociacin quedan en entredicho. El enjuiciamiento penal propiciado por el actual Presidente a un medio de comunicacin escrita, las reacciones del aparato estatal frente a la movilizacin de estudiantes opositores en las inmediaciones de la Universidad Catlica de Guayaquil y otros eventos paradigmticos, como la desaparicin de los hermanos Restrepo durante la administracin del ex presidente Len Febres-Cordero, dan cuenta de lo dicho. En el primer caso, bajo el ttulo "Vandalismo oficial", el 9 de marzo de 2007 el diario "La Hora" de la ciudad de Quito sealaba que el Mandatario gobierna con "tumultos, piedras y palos". Esta expresin fue el fundamento de la denuncia que inmediatamente present el presidente Correa, sugiriendo que de esa forma se haba perpetrado un hecho delictivo. A la par, en dicha accin judicial se solicitaba la privacin de la libertad de director del citado medio de comunicacin.9 Al final, el presidente desisti de continuar impulsando la referida denuncia. En el otro episodio suscitado en el ao 2008, mientras el Primer Mandatario diriga uno de sus informes sabatinos desde la Universidad ya citada, un grupo de estudiantes expona en las afueras su oposicin al proyecto constitucional. Como consecuencia de ello, miembros de la Polica Nacional y de seguridad del presidente recurrieron a actos de violencia para aplacar dicha manifestacin. Paradjicamente, la Fiscala abri una causa penal en la que acusaba a los estudiantes agredidos a la par que el presidente solicitaba la expulsin de los universitarios por atentar contra su vida.10

En relacin a la tutela de derechos polticos, esta se encuentra condicionada a la distribucin de poder entre las diversas fuerzas partidistas. En efecto, dado que el Tribunal Supremo Electoral (TSE) se conformaba hasta el ao 2008 a partir de cuotas asignadas entre los partidos polticos con mayor representacin, la posibilidad de un trato asimtrico para las minoras estaba siempre presente. Por ello, aunque no se registran casos verificados de irregularidades o fraude en el conteo de votos, el abuso de recursos pblicos con fines proselitistas ha sido una constante en la arena poltica nacional.11 Ms all de cuestiones relacionadas a la ausencia de una legislacin coherente para el control del gasto electoral, en los rasgos del diseo institucional ya apuntados se hallara una de las razones ms influyentes para la valoracin efectuada respecto a la equidad y proteccin de los derechos polticos en Ecuador.

c.

Democracia social y econmica

Ecuador es un pas de ingresos mediobajos y altamente dependiente de sus exportaciones petroleras. De hecho, mientras en el perodo 1979 2005 el petrleo represent el 37% de los ingresos del gobierno central y el 48% de las exportaciones promedio, durante el reciente boom de exportaciones petrolferas (2005 - 2008) este rubro subi a 49% de los ingresos gubernamentales y al 60% de las exportaciones promedio (Albornoz y Meja Acosta, 2009). Como consecuencia de ello, la distribucin de las rentas petroleras ha sido un tema de intenso conflicto poltico, pues existe la expectativa de que una mayor riqueza tendra impacto positivo sobre las condiciones econmicas y sociales de la ciudadana. Sin embargo, aunque el precio del petrleo afecta directamente los ingresos del gobierno, el gasto, el balance fiscal y el crecimiento de la economa, no se registra evidencia de que tal riqueza contribuya a mejorar los indicadores socioeconmicos. En sentido contrario, una reduccin de los ingresos petroleros por interrupciones en la produccin (como en 1987) o por cadas en los precios internacionales (como en 1999 y 2008), s podra aumentar la pobreza e inequidades sociales. En consonancia con lo sealado, no existen pruebas consistentes que permitan afirmar que un contexto de incertidumbre econmica est asociado con una mayor inestabilidad poltica. De hecho, slo en una de las tres ocasiones en que los presidentes fueron derrocados durante la cada de Mahuad en enero de 2000 se puede decir que la crisis econmica fue un factor de inestabilidad. En ese plano, durante los ltimos aos Ecuador muestra una interesante paradoja, pues la recuperacin de los indicadores econmicos tras la crisis de 1999 ocurre de manera simultnea con la erosin de la democracia. En el campo social, durante la administracin del presidente Correa se ha constatado una reduccin de la tasa de desempleo en reas urbanas del 8,5% en 2005 a 8,1% en el 2006; y, del 7,4% en 2007 a 6,9% en 2008 (CEPAL, Anuario Estadstico de Amrica Latina y El Caribe 2008).12 Adems, el ndice de Gini presenta una mejora, pues en el ao 2007 se situaba en 52,0 mientras que en el 2008 se coloc en 48,0 (CEPAL, Panorama Social 2009). Por otro lado, a pesar de que el promedio de participacin del sector social en el Producto Interno Bruto (PIB) sigue siendo bajo (4,71%) en comparacin con Amrica Latina cuyo promedio ponderado es de 15,8% (CEPAL, Panorama Social 2007), a lo largo de los ltimos aos se ha registrado un importante incremento en este rubro.

Como se observa en la Figura N 1, la inversin social en relacin al PIB durante los aos 2007 y 2008 es la ms alta desde el ao 2000. Dicha cifra sugiere, por tanto, un mayor compromiso del actual gobierno con el financiamiento y satisfaccin de necesidades bsicas de la ciudadana.

Finalmente, la propuesta de reformar el sistema educativo nacional en el que se incluye a la educacin superior, colonizado por ms de treinta aos por el maosta partido Movimiento Popular Democrtico (MPD), evidencia un inters puntual del presidente Correa por atender a un sector al que tradicionalmente se haba otorgado poca o ninguna atencin. Lo dicho, sumado a la descripcin del prrafo anterior permite concluir que, a diferencia de gobiernos anteriores, la administracin del presidente Correa ha puesto un mayor nfasis en la dimensin social de la democracia.

II. ASCENSO Y CONSOLIDACIN DE LA RUPTURAS Y CONTINUIDADES "REVOLUCIN CIUDADANA"

La eleccin de Rafael Correa, el 26 de noviembre de 2006, marc un punto de inflexin al gradual proceso de deslegitimacin de los actores y agrupaciones partidistas tradicionales. Su triunfo electoral se explica por su carisma poltico y su capacidad para movilizar votantes apticos; aunque factores de tipo estructural relacionados con el pobre funcionamiento del sistema poltico ecuatoriano tambin fueron influyentes. Con dicho prembulo, a continuacin se discuten brevemente algunas de las variables mencionadas.

a.

El ascenso de la "revolucin ciudadana"

No es la primera vez que una estrategia de ataque a la denominada partidocracia trae grandes ganancias electorales. De hecho, el discurso antisistema ha estado presente en la estructura de la actividad electoral desde los aos cincuenta, siendo el ex presidente Velasco Ibarra su principal figura. Al respecto, a continuacin se ofrecen algunos referentes empricos. En la primera vuelta presidencial del ao 1996, los candidatos ubicados en el segundo y tercer lugar Abdal Bucaram (26,2%)13 y Fredy Ehlers (20,6%),14 respectivamente articularon sus campaas alrededor de la negacin de actores y estructuras partidistas tradicionales (Pachano, 2008).15 De la misma forma, en las elecciones de 1998, Alvaro Noboa, otro actor sin antecedentes polticos, no slo alcanz el segundo lugar sino que la diferencia con el candidato ganador fue de aperas tres puntos porcentuales.16 Finalmente, en 2002, Lucio Gutirrez gan la eleccin presidencial con un discurso tambin antisistmico en el que se antepona como referente propagandstico su participacin en el golpe de Estado contra el ex presidente Mahuad. Dada la similitud de patrones de comportamiento hallados en los distintos eventos anotados y los vnculos causales que enlazan a unos respecto de otros, el ascenso de Rafael Correa constituira el corolario de un proceso de mayor alcance. As, el surgimiento de la "revolucin ciudadana" refleja el colapso tanto del modelo poltico propuesto por la Constitucin de 1978 como de las fallidas reformas establecidas en la de 1998. En ese plano, otra de las lgicas recurrentes en la poltica nacional est en la idea de que es necesario variar el diseo constitucional tan pronto como se presenten modificaciones importantes en la distribucin del poder. Bajo dicha lgica, la promesa de liderar una profunda reforma poltica que termine en una nueva Asamblea Constituyente tampoco es un atributo especial del presidente Correa. De all que la Carta de 2008 sea solamente el ms reciente eslabn en una cadena de veinte constituciones anteriores, todas adoptadas bajo similares pretensiones de renovacin del sistema poltico. De hecho, tanto en el interinazgo de Fabin Alarcn como en la presidencia de Gustavo Noboa, Lucio Gutirrez y Alfredo Palacio, la idea de sustituir o al menos reformar la Constitucin fue una propuesta recurrente. Sin embargo, lo que marca la diferencia entre el actual gobierno y sus predecesores radica, precisamente, en su capacidad poltica para obtener exitosamente tal variacin institucional. En dicho rasgo de la "revolucin ciudadana" se hallara una explicacin adicional de su auge y popularidad.

b.

Auge y sedimentacin del fenmeno Correa

Lo contradictorio del proceso poltico encarnado por el presidente Correa radica en que actores y prcticas polticas del pasado y que constantemente son denostadas por el Jefe de Estado son las que, paradjicamente, viabilizaron la Constitucin vigente desde finales del 2008 (Basabe Serrano, 2009a). As, las dinmicas de intercambio, favores y pagos de diversa ndole que eran comunes en pocas anteriores hallaron su correlato en diferentes episodios clave del perodo de la "revolucin ciudadana". De ellos, el conjunto de acuerdos entre Ejecutivo, Legislativo y Tribunal Supremo Electoral (TSE), y que dio lugar al surgimiento de los diputados de los manteles y la posterior instalacin de la Asamblea de Montecristi es uno de los ms trascendentes.

En efecto, luego de tensiones entre Ejecutivo y Legislativo por la negativa de este ltimo a aprobar la convocatoria a una consulta popular que viabilice el proceso constituyente, el TSE decidi destituir de sus funciones a los cincuenta y siete diputados que firmaron dicha resolucin. El argumento esgrimido era que, por hallarse el pas en medio de un proceso electoral, la actuacin de los legisladores alteraba dicha dinmica. Como consecuencia de ello, y a pesar de que el Tribunal Constitucional haba declarado que la decisin del TSE era violatoria a la Carta Poltica, el Congreso Nacional dio paso a que los diputados suplentes de los cesados asumieran las curules. A los pocos das de que los mencionados legisladores se hallaban en funciones, algunos medios de comunicacin captaron imgenes de una reunin en las afueras de la ciudad de Quito en la que miembros del gobierno nacional llegaban a un acuerdo de cooperacin con tales actores. Al detectar la presencia de los periodistas, varios de estos diputados salieron del lugar de encuentro cubrindose el rostro con manteles, surgiendo de all el apelativo mencionado en el primer prrafo de este numeral. As, con una mayora consolidada a partir de los acuerdos subterrneos indicados, la consulta popular y la posterior convocatoria a Asamblea Constituyente no tuvieron oposicin alguna en la legislatura.17 Por otro lado, tanto en la integracin del gabinete ministerial como en otros espacios clave es notoria la presencia de aquellos polticos que, por sus antecedentes, son parte del blanco de ataque del presidente Correa. Nombres como los de Jorge Marn (ex diputado, prefecto y ministro del presidente Bucaram), Carlos Vallejo (ex ministro y diputado por la UDC y luego por el PRIAN), Nicols Issa Obando (ex diputado por la ID y luego dirigente del PRE), Alfredo Vera (ex ministro del presidente Borja y dirigente de la ID), Ral Vallejo (ex ministro del presidente Palacio y afiliado hasta hace poco a la ID), Ramiro Gonzlez (ex prefecto provincial por la ID), Antonio Gagliardo (ministro del presidente Borja y ex diputado por la ID) o Alexis Mera (ex asesor jurdico de los dirigentes socialcristianos Jaime Nebot y Len Febres Cordero), constituyen evidencia emprica de lo anotado. Finalmente, la incapacidad de los sectores de oposicin para articular una propuesta alternativa y la identificacin del "enemigo" en las polticas norteamericanas y los medios de comunicacin, han sido suficientes para que la administracin del presidente Correa obtenga resultados positivos en las ltimas cuatro elecciones registradas en Ecuador. Respecto a la relacin del Jefe de Estado con los periodistas, el ltimo informe para el Ecuador de la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) seala que: "El gobierno contina amenazando e insultando sistemticamente a la prensa y a los periodistas. En su programa de radio y televisin de los sbados, el Primer Mandatario constantemente describe un escenario segn el cual el causante de casi todos los males del pas es el periodismo".18

III.

LOS DESAFOS DE LA NUEVA CONSTITUCIN

Puesto que resulta prematuro hacer un anlisis amplio de los efectos de la nueva Constitucin, hemos seleccionado tres dimensiones que, siendo crticas para el funcionamiento de la democracia, permiten reflexionar sobre los posibles resultados que arrojar el naciente diseo institucional. En primer lugar, consideramos las dinmicas que asumir la relacin entre aparato estatal y ciudadana y sus implicaciones sobre la

participacin democrtica. Luego se analiza el conjunto de incentivos selectivos otorgados a Ejecutivo y Legislativo y sus repercusiones en trminos de balance de poderes. Algunas reflexiones sobre el Estado de Derecho y su viabilidad cierran el presente numeral.

a.

Participacin ciudadana

La iniciativa legislativa (art. 103), la consulta popular (art. 104) y la revocatoria del mandato (art. 105) son las formas bsicas de democracia directa que constan en la nueva Constitucin.19 A pesar de su aparente novedad, estos mecanismos ya estuvieron presentes en la legislacin ecuatoriana en varios momentos. As, la consulta popular fue establecida en la Constitucin de 1967 (art. 72), se la retom en la de 1979 (art. 35) y se la mantuvo en la de 1998 (arts. 103-108). La iniciativa legislativa se incorpor por primera vez en la Constitucin de 1979 (art. 65) y se la ratific en la de 1998 (art. 146). Finalmente, la revocatoria del mandato es la ms reciente, pues consta a partir de la Carta Poltica de 1998 (arts. 109-113).20 Sin embargo, lo que s llama la atencin es que la seccin en la que la nueva Constitucin incluye a la iniciativa legislativa, la consulta popular y la revocatoria de mandato, precede a la de organizaciones polticas seccin quinta y a la de representacin poltica seccin sexta. Si se considera dicho orden expositivo es posible asumir que se est colocando a la democracia representativa despus de las formas de democracia directa. Esto significa, entre otras cosas, que antes de establecer el derecho de las personas a conformar las instancias del poder poltico, esto es, a otorgar un mandato, se consigna el derecho a revocarlo. Por otro lado, y ms all de cambios en cuanto a los requisitos para viabilizar los mecanismos de democracia directa, las variaciones ms profundas se encuentran en las disposiciones referidas a la participacin popular y a la construccin del poder ciudadano. En ese plano, la Constitucin propone una concepcin de democracia en la que se socava el principio bsico de la igualdad poltica de la ciudadana. Especficamente, planteamos que la nueva arquitectura constitucional propone modalidades corporativas de participacin que son opuestas a la representacin popular expresada en la igualdad del voto. As, el art. 100 plantea que: "En todos los niveles de gobierno se conformarn instancias de participacin integradas por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente y representantes de la sociedad". Por consiguiente, dicha disposicin coloca a los mandatarios de la ciudadana, que han recibido un encargo por la va electoral, en el mismo nivel que: (i) las personas que tienen deseo de participar pero que no expresan la voluntad popular; y, (ii) que los integrantes del rgimen dependiente, que ejercen una delegacin del Ejecutivo. Tal rasgo institucional conducir, por tanto, a erosionar la voluntad de los electores, sometindola a las decisiones de pequeos grupos. Dicha caracterstica se torna empricamente observable en la conformacin de la denominada Funcin de Transparencia y Control Social (captulo quinto del ttulo IV), dentro de la que el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social (CPCCS) es la instancia ms decisiva. En efecto, el CPCCS, cuyos integrantes no son elegidos a travs de las urnas sino va concurso de merecimientos, tiene la potestad de designar al

Procurador General, al Defensor Pblico, al Fiscal General, a los miembros del Consejo Nacional Electoral, a los del Tribunal Contencioso Electoral y a los del Consejo de la Judicatura (art. 208, numerales 11-12). As, este organismo asume las funciones de nominacin y designacin que, en cualquier rgimen democrtico, son asignadas al rgano legislativo como haba sucedido en Ecuador hasta el ao 2008. Como consecuencia de lo dicho, las atribuciones de un organismo de eleccin universal, y que por ello ostenta la representacin de la voluntad ciudadana, han sido trasladadas a siete personas, carentes de mandato popular.

b.

El balance de poderes

La adopcin de reformas constitucionales en 2008 se dio en un contexto distinto al que existi durante los perodos 1977-78 y 1997-98. Por un lado, el proceso fue auspiciado por el gobierno en funciones; por otro, el partido oficialista se benefici de una representacin mayoritaria en la Asamblea Constituyente. Tal combinacin de factores es decisiva pues, como lo muestra la evidencia comparada para Amrica Latina, esta asimetra de poder tiende a reducir los incentivos que tiene la oposicin para consolidar el nuevo pacto constitucional (Corrales, 2008). Por ello, lejos de crear condiciones de concertacin que fortalezcan el proceso democrtico, el (des)balance de poderes hallado en la nueva Constitucin contendra las simientes de mayor inestabilidad poltica a futuro. En el campo de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, la nueva Constitucin refuerza y aumenta el predominio del Presidente sobre los otros poderes del Estado. Formalmente, se le concede la capacidad exclusiva para influir sobre la planificacin econmica (art. 279), elaborar el Presupuesto General del Estado (arts. 291-3), establecer el rgimen tributario (art. 299), determinar la poltica monetaria, cambiara y crediticia (art. 300), decidir sobre el control de los sectores estratgicos (arts. 311, 314, 315); y, regular las transferencias a los gobiernos subnacionales (art. 157). Estas nuevas capacidades vienen a reforzar las ya existentes para legislar por decreto, convocar consultas populares y vetar legislacin. Al respecto, la literatura sobre presidencialismo ha sealado que otorgar amplios poderes al Ejecutivo busca compensar la ausencia de respaldo poltico al gobierno desde el Congreso (Mainwaring y Shugart, 1997; Morgenstern y Nacif, 2002). Una breve evaluacin de los sistemas presidenciales en Amrica Latina confirma la existencia de un intercambio entre poderes presidenciales fuertes con bancadas legislativas dbiles como fue el caso de Brasil con los presidentes Cardoso y Lula durante los aos 90 o la situacin inversa, de presidentes con el apoyo de partidos fuertes para compensar la debilidad de sus poderes constitucionales como en el mal llamado "hiperpresidencialismo" de Mxico durante el predominio del PRI. En el caso ecuatoriano, si a las sucesivas reformas constitucionales orientadas a fortalecer el poder presidencial se suma el estatus cuasimayoritario del partido oficialista en la Asamblea Nacional, es posible catalogar a la Constitucin de este pas junto a la de Venezuela como una de las ms presidencialistas de la regin. La Tabla 2 expresa las trayectorias constitucionales de varios pases latinoamericanos.

La tendencia a fortalecer el poder del Presidente a costa de la legislatura puede observarse tambin en el proceso de formacin de polticas pblicas. Las capacidades de iniciar legislacin urgente en materia econmica (art. 142), vetar iniciativas de ley, e incluso proponer un texto alterno que solo podra ser modificado con el voto de una mayora legislativa calificada (2/3 de los votos, art. 140) dan cuenta de tal afirmacin. Por otro lado, en el campo presupuestario el Presidente tiene la exclusividad para iniciar dicho proceso, presentar proyectos que creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto pblico o modifiquen la divisin poltico administrativa del pas (art. 137). Lo dicho, sumado a la creacin de una Cuenta nica del Tesoro Nacional (art. 297) confirma la ampliacin del poder discrecional del Ejecutivo sobre el Legislativo.

c.

Independencia judicial y Estado de Derecho

La nueva Carta Poltica marca rutas diferentes para las nacientes Cortes Nacional y Constitucional. Mientras la primera pierde en autonoma y estabilidad laboral (al eliminarse los perodos indefinidos), la otra se erige como una corporacin de juzgadores de la poltica que, sin embargo, no rinde cuentas de ningn tipo (al eliminarse el juicio ante la legislatura). As, lejos de fortalecer a la administracin de justicia, el diseo constitucional ha contribuido a debilitarla. Ms an, la nueva Carta Poltica ha iniciado su declaracin de principios sealando que Ecuador es un estado constitucional de derechos, en plural (art. 1), lo que constituye una afirmacin incomprensible y sin justificacin jurdica alguna. Bajo las premisas anotadas, a continuacin analizamos las dos instituciones ms importantes de la justicia ecuatoriana, enfatizando en la incidencia que la reforma podra generar sobre el comportamiento de los jueces y, en definitiva, sobre los rendimientos de la democracia. A fin de evitar la injerencia de actores polticos en la designacin de los integrantes de la Corte Suprema, la Constitucin de 1998 recurri al mecanismo de cooptacin. Con dicha frmula se buscaba que los propios jueces seleccionasen a sus colegas cuando se presentara una vacante, conminndolos al mismo tiempo a iniciar procesos de autodepuracin si las circunstancias lo ameritaban. La lgica de razonamiento era que, siendo una funcin tan tcnica y especializada la de administrar justicia a ese nivel, quienes mejor podran escoger a las personas idneas para el efecto eran, precisamente, aquellos que conocan de la materia. Con las debilidades que el diseo institucional mencionado poda ocasionar, hasta

el 2008 fue la salida ms viable al fantasma de la politizacin de la justicia que haba rondado la vida democrtica Ecuador desde 1979. No obstante, la nueva Constitucin vari el mecanismo citado, encargando al Consejo de la Judicatura (CJ) la seleccin de los jueces ahora denominados nacionales. As, un organismo conformado por nueve personas, de las que la tercera parte no tendrn formacin como abogados (art. 180), ser el que designe a la ms alta instancia de justicia ordinaria del pas. Como consecuencia de ello, al menos dos efectos se vislumbran sobre la Corte Nacional. De un lado, la prdida de autonoma en cuanto a su funcionamiento; y, de otro, la posibilidad de que sean las organizaciones sociales representadas en los integrantes del CJ las que presionen por conseguir espacios de poder al interior del mencionado rgano de justicia. Desde otra perspectiva, y siguiendo la idea republicana de que la ausencia de perodos fijos es el mecanismo ms idneo para mejorar el desempeo de los jueces, la Constitucin de 1998 estableca tal declaracin respecto a la Corte Suprema. Al respecto, el nuevo diseo ha limitado el tiempo de funciones de sus miembros a 9 aos, lo que sumado a la imposibilidad de la reeleccin (art. 182) genera dificultades para la formacin de criterios jurdicos unificados y estables en el tiempo. Luego, la interaccin de perodos fijos y designacin por parte de actores ajenos a la Corte erosiona la autonoma y estabilidad que se podan construir al interior de tal corporacin. Aunque existan aspectos del funcionamiento del Poder Judicial que deban ser enmendados, los mecanismos de seleccin y los plazos no se contaban entre ellos.21 En cuanto a la Corte Constitucional, el nuevo esquema otorga a este rgano una serie de facultades que van ms all del control y defensa de las garantas y derechos ciudadanos. En efecto, cuando el Presidente intente disolver la Asamblea Nacional o cuando sta propicie la destitucin de aqul, la intervencin de los jueces de dicho rgano es decisiva (arts. 130 y 148). Por otro lado, en aquellos casos en los que se desee revisar una sentencia judicial ejecutoriada, esta Corte estar facultada para ello (art. 437). En principio, el papel estelar otorgado al citado rgano de justicia es plausible y, adems, se halla ya legislado en otros pases. Desde esa perspectiva, la crtica no es a la amplitud de facultades concedidas a la Corte Constitucional sino a la ausencia de mecanismos de control y rendicin de cuentas. Dentro de un rgimen democrtico, cuando a una institucin se le otorga mayor poder poltico el medio ms eficaz para morigerar posibles excesos es que otra institucin, provista de capacidades similares, pueda cuestionarla y controlarla. Esa es la esencia de la frmula institucional de los pesos y contrapesos. En el caso concreto, si la Corte Constitucional se presenta como un actor con capacidad de incidencia directa sobre la vida poltica del pas, lo mnimo que se poda esperar es que sus miembros estn sometidos a algn mecanismo de rendicin de cuentas. Para el efecto, la Constitucin de 1998 sealaba que los Vocales del Tribunal Constitucional antecedente inmediato de la Corte citada eran susceptibles de enjuiciamiento poltico por parte del Congreso Nacional. Si bien a primera vista ese mecanismo podra ser comprendido como una limitante a la independencia de los jueces constitucionales, en realidad actu como un mecanismo de balance y de control tcito.

As, a pesar de que nunca se destituy por esta va a un juez constitucional, la posibilidad de hacerlo jug un papel catalizador en la actividad de ese rgano de justicia. De hecho, trabajos realizados sobre el comportamiento de estos juzgadores han evidenciado que sus actitudes polticas primaron en la resolucin de los casos, dejando sin sustento la idea popularmente difundida de que tales actores respondan a orientaciones ideolgicas diversas (Basabe Serrano, 2008; 2009). En todo caso, ms all de la conveniencia o no del citado mecanismo de control, el hecho cierto es que la nueva Constitucin no establece institucin alguna ante la que los integrantes de la Corte Constitucional rindan cuentas. Solamente cuando tales actores cometieren un hecho delictivo se abre la posibilidad del enjuiciamiento y, an en este caso, las caractersticas del procedimiento lejos de dejar sin sustento el argumento expuesto terminan fortalecindolo an ms. En efecto, cuando un juez de la Corte Constitucional fuere declarado responsable por la comisin de un delito, dicha sentencia que deber contar con el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Corte Nacional no implica necesariamente la destitucin del cargo. Paradjicamente, para la remocin del juez sentenciado penalmente se requerir que 6 de los 9 integrantes de la propia Corte Constitucional decidan la destitucin de su colega (art. 431). De all que en un escenario no imposible de verificarse, un juez condenado por un delito comn podra al mismo tiempo mantenerse como miembro de la Corte Constitucional. En resumen, la interaccin entre las amplias facultades para regular la vida poltica del pas y la reduccin de los mecanismos de control hacen de la Corte Constitucional un rgano codiciado. Dicha ambicin, natural entre abogados y juristas, podra resultar peligrosa cuando constituye un objetivo a satisfacer por parte de las agrupaciones partidistas. En ese plano, el divorcio entre la amplia argumentacin jurdica desarrollada para crear la nueva Corte Constitucional y la miopa respecto a los efectos polticos que de all se podra derivar, constituye el rasgo ms prominente de dicho rgano de justicia.22

IV.

CONCLUSIONES

Luego del anlisis de los rendimientos de la democracia ecuatoriana es posible identificar tres momentos polticos clave cuyos puntos de ruptura se encuentran en la promulgacin de las constituciones de 1979,1998 y 2008. El primero se inicia con el retorno a la democracia y concluye con la salida anticipada del presidente Bucaram. Es una etapa de emergencia de nuevos liderazgos polticos y al mismo tiempo de conflictos entre actores los electos y los no electos e intereses regionales excluyentes. A esto se suma la ampliacin de la participacin electoral, la que trae consigo el surgimiento de demandas especficas de sectores indgenas y de otras minoras. En trminos redistributivos, se da una intensa pugna por las principales fuentes de poder poltico y econmico. Con la promulgacin de la Constitucin de 1998 se inaugura la segunda etapa democrtica del pas. La crisis financiera de 1999, la cada de los precios del petrleo y un tibio proceso de reformas institucionales son los principales rasgos de esta fase. En lo institucional, los poderes del Ejecutivo se incrementan, con la consiguiente merma en la capacidad de maniobra del Legislativo. Como consecuencia de ello, el desprestigio del

Congreso crece y sus funciones se restringen a lo fiscalizador. Por otro lado, la ausencia de partidos de mbito nacional reorienta a los lderes hacia la poltica local, sentando las bases para el surgimiento de opciones antisistmicas. Irnicamente, la recuperacin de la economa ecuatoriana entre los aos 2000 y 2006 va acompaada de una progresiva desestructuracin del sistema poltico, cuya consecuencia ms clara se encuentra en el surgimiento y consolidacin del presidente Correa. En efecto, el ao 2006 marca el inicio de la tercera etapa de la vida poltica de Ecuador aunque su consolidacin se encuentra en la promulgacin de la Constitucin de Montecristi, en 2008. En lo poltico, el presidente Correa gan secuenciales elecciones fundamentando su discurso en la crtica a los partidos tradicionales y condenando las prcticas corruptas y antijurdicas del antiguo orden. No obstante, no ha reparado en violentar la legalidad, incluso de su propia Constitucin, ni ha puesto reparos a gobernar con fuerzas polticas que fueron protagonistas de la inestabilidad poltica del perodo anterior (MPD, ID, PRE, entre otros). En lo econmico, aunque el gobierno tom como blanco de ataque a las polticas macro de las administraciones previas, buena parte de su xito electoral se debe a la estabilidad proveniente de la dolarizacin, al control de la inflacin y a la reduccin de la pobreza; todas atribuibles a gobiernos anteriores. En sntesis, la democracia ecuatoriana ha transitado a lo largo del perodo analizado de un extremo de bloqueo institucional a otro de personalismo unvoco. En dicho proceso, y a pesar de la promulgacin de tres cartas constitucionales, el pluralismo poltico, la elaboracin de polticas pblicas estables y el equilibrio en la relacin entre poderes del Estado fueron y siguen siendo residuales. Al final, la sedimentacin de las instituciones polticas, el respeto al Imperio de la Ley y la construccin de una ciudadana plena en trminos de derechos y obligaciones an son cuestiones por construir. Sin ellas, los rendimientos del rgimen democrtico continuarn presentando los desniveles que este trabajo ha evidenciado.

NOTAS
1

Las normas citadas establecan originalmente que un 30% de los integrantes de las listas sean mujeres, debiendo incrementarse dicho porcentaje en cada eleccin en cinco puntos porcentuales hasta llegar al 50%.
2

Esta es la cifra oficial de ciudadanos y ciudadanas autodefinidos como indgenas en el VI Censo de Poblacin y V de Vivienda realizado en el ao 2001.
3

Con la nueva Constitucin Poltica el diseo institucional de los organismos de control y justicia electoral vari.
4

Si en la primera vuelta electoral el candidato ganador obtiene ms del 40% de los votos vlidos y marca una diferencia de al menos diez puntos porcentuales respecto al segundo, el ballotage no es necesario. Tal escenario se verific en el reciente triunfo del presidente Rafael Correa.

La excepcin a esta regla se dio entre 2000 y 2006. En efecto, la remocin del presidente Bucaram en 1997 y la convocatoria a nuevas elecciones presidenciales rompi la sincrona entre elecciones nacionales y subnacionales. Este equilibrio se recuper con las elecciones generales de abril de 2009.
6

La ambigedad de tal declaracin (art. 183 de la anterior Constitucin) ha sido corregida en la nueva Constitucin. As, desde el 28 de septiembre de 2008, la misin fundamental de las Fuerzas Armadas es la defensa de la soberana y la integridad territorial (art. 158).
7

La nueva Constitucin es similar en cuanto a las causales que permiten al presidente decretar el ahora denominado estado de excepcin. No obstante, s existe un avance significativo en lo relacionado al otorgamiento de garantas ciudadanas frente al eventual abuso de tal recurso por parte del Jefe de Estado (art. 165).
8

El caso tiene como origen la declaratoria de emergencia dictada por el Presidente Duran Bailen (Decreto N 86 de 3 de septiembre de 1992) asumiendo que "actos de vandalismo" en las ciudades de Quito y Guayaquil daban lugar a una situacin de grave conmocin interna a nivel nacional. Bajo dicho estado de excepcin miembros de las Fuerzas Armadas violaron el domicilio y ejecutaron extrajudicialmente a varias personas. El hecho sucedi en una zona suburbana de la ciudad de Guayaquil (Dvalos, 2008:150-151).
9

Diario El Universo, 11 de mayo de 2007. Diario El Universo, 22 de agosto de 2008.

10

11

Aunque estas irregularidades se dan en las distintas instancias de gobierno, quien suele sacar mayor provecho electoral del uso de recursos pblicos es el representante del Ejecutivo. El caso de la campaa a favor del referndum propiciado por el actual presidente es un caso paradigmtico de lo expuesto; sin embargo, las prcticas anotadas no han sido extraas al resto de agrupaciones y actores que han desempeado la primera magistratura del pas.
12

En las cifras entregadas se incluye una valoracin del desempleo oculto. En el ao 2005 las cifras corresponden a una medicin realizada en las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca. Finalmente, para el ao 2008 el dato se basa en una estimacin basada en el promedio de enero a septiembre.
13

A pesar de su larga trayectoria poltica, Bucaram puede ser considerado como un candidato antisistema (Pachano, 2008: 3).
14

Ehlers no registraba una vida poltica activa de forma previa al proceso electoral mencionado. Sus funciones bsicas se desempearon siempre alrededor del periodismo y los medios de comunicacin.
15

En la segunda vuelta electoral, Bucaram super al candidato del Partido Social Cristiano (PSC) Jaime Nebot.

Nuevamente, el discurso de negacin a un actor poltico tradicional y a su estructura partidista fueron elementos decisivos para el acceso al poder de Bucaram.
16

Alvaro Noboa obtuvo el 26,6% de la votacin en la primera vuelta electoral. En la segunda su votacin alcanz el 48,3% de los votos vlidos (Pachano, 2008: 3). Al igual que en los comicios presidenciales de 1996, en esta ocasin se volvieron a enfrentar un representante de la "partidocracia" como era Jamil Mahuad y antes Jaime Nebot, frente a candidatos considerados outsiders.
17

Luego de ms de dos aos de los sucesos relatados, recientes declaraciones del hermano del presidente Correa volvieron a colocar en la discusin poltica nacional este hecho. Al respecto, se puede recurrir a la nota de prensa "Revelaciones de R Correa reviven pagos a diputados de los manteles", publicada en el diario El Universo, de fecha 23 de junio de 2009.
18

El informe ampliado se encuentra en la pgina web oficial de dicha organizacin: http://www.sipiapa.org

19

Un mecanismo adicional es el presupuesto participativo; sin embargo, constituye una forma diferente de intervencin, dado su carcter corporativo.
20

A pesar de la existencia de los mecanismos de democracia directa anotados, la ciudadana nunca recurri a ellos. Los altos costos de transaccin o la ausencia de una conciencia clara de lo que significa poseer derechos constitucionales pueden ser algunas de las razones que explican este fenmeno.
21

Dinamizar el recurso de casacin y tornar ms gil el despacho de las causas eran algunos de los clamores ciudadanos ms importantes. Sin embargo, para tales cuestiones la reduccin de 31 a 21 jueces supremos es otra de las enmiendas que generar un efecto contrario.
22

Un aspecto rescatable del nuevo diseo otorgado a la Corte Constitucional es la eliminacin de las cuotas de sindicatos y cmaras de empresarios en la designacin de los jueces. No obstante, el aumentar la injerencia de Ejecutivo y Legislativo en los mecanismos de seleccin y designacin (art. 434) podra generar efectos an ms perniciosos que los que se deseaba combatir.

REFERENCIAS
Albornoz, Vicente y Andrs Meja Acosta. 2009. Budget Coalitions and Municipal Spending in Ecuador. IDS Working Paper Brighton: IDS (en prensa). [ Links ] Basabe Serrano, Santiago. 2008. "Preferencias ideolgicas y polticas judiciales: un modelo actitudinal sobre el voto en el Tribunal Constitucional del Ecuador". Amrica Latina Hoy 49:157-177.
[ Links ]

Basabe Serrano, Santiago. 2009. "Jueces sin toga: Polticas judiciales, preferencias ideolgicas y proceso de toma de decisiones en el Tribunal Constitucional del Ecuador (1999-2007)", Disertacin Doctoral. Escuela de Poltica y Gobierno - Universidad Nacional de San Martn (Buenos Aires, Argentina). [ Links ] Basabe Serrano, Santiago. 2009a. "Ecuador: reforma constitucional, nuevos actores polticos y viejas prcticas partidistas". Revista de Ciencia Poltica 29 (2): 381-406. [ Links ] CEDATOS/Gallup Internacional, (en lnea) www.cedatos.com.ec (Consulta: varios das). [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, (en lnea). Panorama Social 2007. http://www.eclac.org/cgibin/getProd.asp? xml=/publicaciones/xml/5/30305/P30305.xml & xsl=/dds/tpl/p9f.xsl & base=/tpl/top-bottom.xsl (Consulta: 09-09-09). [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe, (en lnea) Anuario Estadstico para Amrica Latina y El Caribe 2008. http://websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2008/datos/1.2.17.xls (Consulta: 07-09-09). [ Links ] Conaghan, Catherine. 1995. "Polticos versus partidos: discordia y desunin en el Sistema de partidos ecuatoriano". En La construccin de instituciones democrticas. El sistema de partidos en Amrica Latina. Mainwaring Scott y Timothy Scully (edits.). Santiago: CIEPLAN.
[ Links ]

Constitucin del Ecuador, R.O. N 1 de 10 de agosto de 1998. (en lnea) http://www.ecuanex.net.ec/constitucin (Consulta: varios das)).
[ Links ]

Constitucin del Ecuador, R.O. N 401 de 12 de agosto de 2008. (en lnea) http://www.asambleaconstituyente.gov.ec/documentos/constitucion_de_b olsillo.pdf (Consulta: varios das). [ Links ] Corrales, Javier. 2008. "Latin America's Neocaudillismo: Ex presidents and Newcomers Running for President.. .and Winning". Latin American Politics and Society 50:1-35. [ Links ] Dvalos Muirragui, Mara Daniela. 2008. "Estados de excepcin: mal necesario o herramienta mal utilizada? Una Mirada desde el constitucionalismo contemporneo". En Neoconstitucionalismo y sociedad. vila Santamara, Ramiro (edit). Quito: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Pp. 123-162. [ Links ] Diario El Universo, (en lnea) www.eluniverso.com (Consulta: varios das).
[ Links ]

Instituto Ecuatoriano de Estadsticas y Censos (en lnea). Censo de Poblacin y Vivienda 2001. http://www.inec.gov.ec/web/guest/descargas/basedatos/cen_nac/cen_po b_nac_2001?doAsUserId=p % 252Bx9vuBVM9g % 253D (Consulta: 0909-09). [ Links ]

Ley de elecciones, R.O. N 20 de 17 de marzo de 2000.

[ Links ]

Ley Orgnica de Control de Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral, R.O. N 241 de 31 de marzo de 2006. [ Links ] Mainwaring, Scott y Matthew Shugart. 1997. Presidentialism and Democracy in Latin American. Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ] Meja Acosta, Andrs. 2009. Informal Coalitions and Policymaking in Latin America. Routledge: New York. [ Links ] Meja Acosta, Andrs y John Polga Hecimovich. 2009. "Parlamentary Solutions to Presidential Crises to Ecuador". En Presidential Crises in Latin America. L. Marsteintredet y M. Llanos (edits.) Palgrave: Basingstoke (en prensa). [ Links ] Ministerio de Economa y Finanzas, (en lnea) http://mef.gov.ec/pls/portal/docs/PAGE/MINISTERIO_ECONOMIA_FINANZ AS_ECUADOR/PUBLICACIONES/ BOLETINES_INVERSION_SOCIAL/BOLETIN_25/ARCHIVOS/4_EVOLUCION _HISTORICA_DE_LA_INVERSION_E_INDICES_DE_GESTION.PDF (Consulta: 09-09-09). Morgenstern, Scott y Benito Nacif. 2002. Legislative Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ] Pachano, Simn. 2008. "El precio del poder: izquierda, democracia y clientelismo en Ecuador". Ponencia presentada al Segundo Coloquio Internacional de Ciencia Poltica Gobiernos de izquierda en Iberoamrica en el siglo XX. Xalapa, Veracruz, Mxico. [ Links ] Stein, Ernesto y Mariano Tommasi. 2006. (en lnea) The Institutional Determinants of State Capabilities in Latin America. http://siteresources.worldbank.org/INTDECABC2006/Resources/Tommasi. PDF (Consulta: 01-09-09). [ Links ] Sociedad Interamericana de Prensa, (en lnea) www.sipiapa.org (Consulta: varios das). [ Links ]

Santiago Basabe Serrano es Doctor en Ciencia Poltica (Universidad Nacional de San Martn, Buenos Aires-Argentina). Director del Centro de Investigaciones de Poltica y Economa (CIPEC) y Profesor Agregado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO Sede Ecuador, (sbasabe@flacso.org.ec) Simn Pachano es Doctor en Ciencia Poltica (Universidad de Salamanca). Coordinador del Programa de Estudios Polticos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO Sede Ecuador. (spachano@flacso.org.ec)

Andrs Meja Acosta es Doctor en Ciencia Poltica (Notre Dame University). Investigador del Instituto de Estudios para el Desarrollo (IDS) de la Universidad de Sussex, Reino Unido (A.MejiaAcosta@ids.ac.uk)

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 30 / N 1 / 2010 / 5 - 20 ARTCULOS

The State of Democracy in the Andes: Introduction to a thematic issue of Revista de Ciencia Poltica
El estado de la democracia en los Andes: Introduccin a un nmero temtico de la Revista de Ciencia Poltica

MAXWELL A. CAMERON* University of British Columbia

ABSTRACT This overview finds evidence for concern about the ability of the governments in Colombia and Venezuela to hold free and fair elections and a trend toward the concentration of executive power in most countries in the sub-region. The separation of powers has been most sharply eroded in Venezuela; but Bolivia and Ecuador are moving in a similar direction. Colombia has a robust constitutional order, including a remarkably independent judiciary, which has resisted the concentration of executive power by refusing to let the president stand for a third term. At the same time, most Andean countries are experimenting with new mechanisms of participation. There are sharp contrasts between the model of participation in Bolivia and Venezuela, two countries often lumped together by observers; and, despite ideological differences, striking similarities in the presidential styles of Presidents Uribe and Chvez. Among Andean nations, only Chile is not undergoing a revolution in participation. Finally, Venezuela, Bolivia, and Ecuador have re-written their constitutions in an attempt to encourage the exercise of constituent power. These cases exhibit variation in terms of the degree to which deliberative, pluralistic, lawful, and constitutional procedures were used. Key words: Democracy, elections, constitutions, citizenship, participation, separation of powers, presidentialism.

RESUMEN

Esta sntesis concluye con preocupacin respecto a la habilidad de los gobiernos de Colombia y Venezuela para celebrar elecciones libres y justas. Tambin se reporta una tendencia presente en la mayora de los pases de la subregin, en cuanto a la concentracin de poder en la rama ejecutiva del gobierno. La separacin de poderes se encuentra profundamente comprometida en Venezuela, al tiempo que tanto en Bolivia como en Ecuador se vislumbran movimientos en la misma direccin. Colombia tiene un orden constitucional robusto, incluyendo la meritoria presencia de un Poder Judicial independiente capaz de frenar la creciente concentracin de poder en el Ejecutivo con su rechazo a la posibilidad de una tercera eleccin presidencial. Sin embargo, la creciente concentracin de poder en el Ejecutivo compromete el orden constitucional. Al mismo tiempo, la mayora de los pases andinos estn experimentando con nuevos mecanismos de participacin ciudadana. En este sentido, se verifica un amplio contraste entre dos casos usualmente vistos como similares en la literatura (Bolivia y Venezuela), junto con tendencias convergentes, entre casos cuyos liderazgos presidenciales (Alvaro Uribe y Hugo Chvez) poseen orientaciones ideolgicas muy diferentes (Venezuela y Colombia). Entre los pases andinos, slo Chile no se encuentra viviendo una revolucin participativa. Vinalmente, Venezuela, Bolivia y Ecuador han reformado sus constituciones, en un intento por promover el poder constituyente. Estos tres casos exhiben diferencias en trminos de la legalidad, el pluralismo, y el tipo de proceso deliberativo que condujo a la reforma constitucional. Palabras clave: Democracia, elecciones, constituciones, ciudadana, participacin, separacin de poderes, presidencialismo.

I. INTRODUCTION
The articles in this special issue form part of a project to assess the state of democracy in the Andean regin undertaken by the Andean Democracy Research Network. We began with a simple premise: that democracy can be analyzed and evaluated at three distinct levels. First, it is widely accepted that elections are an essential feature of democracy. We therefore place electoral democracy, or polyarchy, at the centre of our analysis.1 Yet we also recognize that polyarchy omits (quite deliberately) a set of constitutional features of modern political systems that turn out to be problematic in many newer democracies: the independence of the judiciary, the degree of civilian control over the armed forces, the extent to which the executive abides by the rule of law, and the productivity of the legislature. Finally, we also recognize that democracy is not meaningful unless it offers the citizens mechanisms by which to influence the decisions that directly affect their lives. In other words, democracy is about more than voting and rights, it is also about citizenship and participation. In line with this thinking, we developed a Decalogue. We asked researchers in six countries to analyze the state of democracy according to the following criteria:2 Electoral Democracy: (1) (2) (3) (4) The right to vote is respected Elections are clean Elections are free Public officials are elected and allowed to govern3Constitutional

Democracy:4 (5) Executive and legislative branches of government are independent (6) he judiciary is independent from the executive and legislature5 (7) Civilians have supremacy over the armed forces, exceptional powers are not abused, and the media is free Citizens' Democracy: (8) Rights of citizenship -civil, political, social and economic- are protected (9) Active participation is encouraged through diverse mechanisms (10) Where constitutions are rewritten, this is done by deliberative, pluralistic, lawful, and constitutional procedures6 To begin with electoral democracy, the first observation concerns elections in Venezuela and Colombia: although both Presidents Alvaro Uribe and Hugo Chvez enjoy broad popularity, there are serious problems with electoral processes, actors, and institutions in the two countries. For sharply contrasting reasons, there is a solid basis for concern about the ability of the governments in both countries to hold elections in the future that will meet basic normative standards. The second observation concerns the constitutional separation of powers. There is a trend toward the concentration of executive power in most countries in the sub-region. The separation of powers has been most sharply eroded in Venezuela. Bolivia and Ecuador are moving in a similar direction. Although Bolivia has avoided the destruction of its congress, both countries have lost judicial independence. The case of Colombia represents an interesting novelty. Colombia has a robust constitutional order, including a remarkably independent judiciary. Here too, however, constitutional order is threatened by the growing concentration of executive power. Notwithstanding this threat, the decision by the courts to deny Uribe the chance to run for a third term in office is a major victory for the constitutional separation of powers. Peru is in a period of constitutional re-equilibration, while the separation of powers is fully functional in Chile. The third finding is that Andean countries are experimenting with new mechanisms of participation. Without hyperbole, the sub-region is moving from a crisis of representation to a revolution in participation. Depending on the model of participation adopted, this may result in important tensions between participation and representation. Within this general point, there are a number of subsidiary observations worth mention: (1) There are sharp contrasts between the model of participation in Bolivia and Venezuela, two countries often lumped together by observers. (2) Despite ideological differences, there are striking similarities in the presidential styles of Uribe and Chvez. (3) Among Andean nations, only Chile is not undergoing a revolution in participation. Peru has adopted legislation to facilitate participation but has done less than other countries in the regin to promote participation in practice. Finally, three of our six cases -Venezuela, Bolivia, and Ecuador- have rewritten their constitutions in an attempt to encourage the exercise of constituent power. These cases exhibit variation in terms of the degree to which deliberative, pluralistic, lawful, and constitutional procedures were used. Whereas Venezuela's Chvez used constitutional reforms to neutralize and control existing institutions, Evo Morales exhibited a

greater willingness to work within Bolivia's democratic institutions and negotiate with his adversarles. Although Correa, like Chvez, approached constitutional reform in a highly confrontational and partisan manner, the constituent assembly process in Ecuador was broadly inclusive of civil society.

II. ELECTORAL DEMOCRACY: CORE INSTITUTIONS AT RISK IN COLOMBIA AND VENEZUELA

All Andean governments enjoy democratic legitimacy in the sense that periodic elections are held that express the will of the majority, and nowhere are irregularities so widespread or systematic as to cast doubt on whether governmental incumbents rightfully hold office. In most cases, the right to vote is respected, elections are clean and free, and public officials are chosen by means of elections and allowed to govern. Nevertheless, the articles in this thematic issue by Michael Penfold and Felipe Botero and his colleagues suggest that in two countries, Colombia and Venezuela, problems have been identified that raise significant questions about the electoral process. These problems are alarming insofar as they affect the core institutions of electoral democracy. The government of Venezuela has violated a fundamental political right: the right to run for public office. The Comptroller General impeded candidates from running for public office without due process of law (see Penfold). Over 2/3rds of the persons on a list of banned candidates, named the Russian list (after Clodosbaldo Russian, the Comptroller General) were from the opposition, including a number of prominent leaders. The denial of the right to run for office without a trial constitutes not only a violation of a basic political right but also of the presumption of innocence. Moreover, the acceptance of such prohibitions by the National Election Council (CNE), the Human Rights Ombudsperson, and the Supreme Tribunal of Justice sets a dangerous precedent for the exercise of administrative prerogative over the guarantee of a basic political right. In short, the Russian list points to a deeper problem: the politicization of state institutions. In Colombia, the problems of electoral democracy are of a different nature. The government agency responsible for organizing elections, the National Election Council (CNE), is widely regarded as an efficient and clean operation: votes are collected and counted honestly. The election system itself works; the problem is political actors, not public institutions. Violence by illegal actors (paramilitary organizations, guerrillas, drug dealers) affects both the ability to vote and to run for office. The threat or use of coercin can intimidate candidates, deterring them from running for office and discouraging voters from voting. Many candidates have been killed, including prominent national leaders. Guerrilla violence in the past tended to be more indiscriminate (aimed at disruption of elections) and paramilitary violence more targeted (aimed at influencing the outcome). More recently, the FARC has also sought to win municipalities with the objective of capturing and siphoning off revenue. Violence is most intense in rural reas where a large number of voters report being pressured or threatened either to vote for a particular candidate or not to vote at all. Many voters flee the countryside, losing their land in the process.

Until the parapolitica scandal, most observers thought that Colombian elections were clean. It now appears they are not. The parapolitica scandal refers to agreements between paramilitary leaders and local politicians. Voters themselves perceive this as a limitation on the freedom and fairness of elections. The parapolitica scandal is significant for three reasons. First, coercin limits pluralism. Candidates can be intimidated into not running so that the paras get their own candidate in office. Second, the influence of the paras violates rules governing campaign finance (which in Colombia has been a major problem in the past). Third, paramilitary infiltration of the state corrodes public institutions. It is not only local officials who are in the pockets of the paras, and who thus become agents of impunity: the Colombian intelligence agency was recently exposed for wiretapping judges and journalists investigating the parapolitica scandal. The problems of electoral democracy in Colombia and Venezuela are masked to some extent by the popularity of their leaders. Flawed electoral processes are less likely to provoke a political response when outcomes more or less clearly reflect a strong preference for the incumbent leadership. In this respect, it is worth noting that presidents everywhere in the Andes, except in Peru (see Tanaka and Vera), enjoy great popularity, even though satisfaction with the performance of democratic institutions is low. This is in stark contrast to the relatively recent past.

III. CONSTITUTIONAL SEPARATION OF POWERS: A TREND TOWARD EXECUTIVE CONCENTRATION

There is a growing concentration of executive power in Venezuela, Ecuador and Bolivia -and there is a danger that Colombia is moving in the same direction. The Venezuelan government has a super-majority in the National Assembly due to an ill-advised boycott of the 2005 legislative elections by the opposition. Some defections have reduced the initial near-unanimity of the legislature, but there is little separation of purpose between legislature and executive. Rather, the legislature has facilitated executive control over the National Election Council, the Comptroller General, and the office of the Public Prosecutor. The executive exercises a permanent veto on the actions of these offices because their incumbents can be removed at will by a pliant legislature. The initiative in the most important reas of legislation (including major constitutional reform proposals) has come from the executive, with the legislature acting like a virtual rubber stamp (as, for example, when the National Assembly approved the legislation setting in motion the constitutional reforms of 2007). The legislature is not a productive body; it does little more than approve conventions with other countries and other relatively superficial activities. The weakness of the legislature is due, in part, to the collapse of the party system and the lack of strong opposition parties. Venezuelan hyper-presidentialism, to use Penfold's term, is exacerbated by the elimination of term limits following a referendum in 2009. In the absence of the rule of law and term limits, the president becomes almost unbeatable. The government has repeatedly attempted to change the constitution, and has done so by plebiscitary but not illegal means (again, facilitated by executive control over the legislature and judiciary). Constitutional reforms have tended to reinforce centralized presidential power, weaken federalism, and marginalize the opposition. Enabling laws have granted the executive the authority to legislate during three

separate 18-month periods. This means that the executive has had legislative authority for a total of 3Vi years, or 1 /3rd of the entire time Chvez has been in office. The executive has made extensive use of this authority to legislate in a wide range of policy reas. Most recently 26 laws were promulgated at the end of one such period. Some of the legislation passed by this means has increased the concentration of presidential power (for example, by giving the state sweeping powers of expropriation). There has been no need to bully or marginalize the legislature, due to an overwhelming government majority. It is often suggested that Bolivia under Morales is following the Venezuelan "Bolivarian" model. The comparison is inexact. In the first place, checks and balances have tended to reflect the partisan composition of congress (that is, whether parties sought to hold the executive to account). With the election in 2005, for the first time in the current democratic era, Bolivia had a majority government (in the lower house, but not Senate). This created opportunities for the centralization of presidential power, but congress remained an important institution in Bolivian politics. Indeed, the congress was the site of negotiations that resulted in the 20 October 2008 pact that ultimately made possible the adoption of the new constitution. In the process, significant improvements were made to the text of the new constitution. There are disturbing examples of executive attempts to bully or maniplate the congress. On occasion, organizations linked to the MAS have surrounded congress and refused entry to the opposition during voting. Members of the opposition have been called away to meetings with government officials only to find that the congress was voting on legislation while they were away. Nevertheless, congress remains considerably more than a rubber stamp for the executive. The erosion of the independence of the judiciary by the MAS government is a more disturbing trend. The public ministry has been co-opted; salaries have been drastically cut (as much as 60 percent); tribunals have collapsed as a result of resignations of judges. (Three magistrates resigned from the TC, and four from the Supreme Court). There is littleimpetus to reform from within. In many parts of the country there is no access to justice whatsoever. Criminal accusations have been used as a way of pressuring adversaries. Consider the way that Morales unconstitutionally termina ted the tenure of the Constitutional Tribunal. A 2/3rds majority in congress (total, not just those present) is needed to appoint members of the Constitutional Tribunal, Supreme Court, and Election Court. The legislators of the MAS did not have such a majority but insisted that there was a precedent for making interim appointments with a simple majority. President Morales attempted to name 4 judges to the TC by simple majority, and was rebuffed by congress. When the TC upheld the 2/3rds rule the majority of judges were sued for prevarication by the President, leaving the TC inoperative. Following his re-election in December 2009, Morales, using special powers granted him by the legislature, appointed 18 top judges, including supreme court justices. The move raised fears that the new government was seeking to stack the judiciary. The politicization and emasculation of the judiciary become all the more important in light of evidence of corruption in the MAS. In Ecuador, the concentration of executive power is more in line with the Venezuelan model, in that it involves both the subordination of congress and the courts, and it is all the more surprising given the country's recent history. As Santiago Basabe and his coauthors note, since 1996 no

Ecuadorian president has served his full term in office; each has been removed extra-legally. In every case, the legislature played a key role. The removal of presidents before the end of their terms constituted unconstitutional encroachments on executive power. Indeed, conflict between legislature and executive has been a pervasive feature of democratic politics in Ecuador. The most dramatic recent example was the conflict between President Correa and the congress over the decision by the Supreme Electoral Tribunal, to cali for a "popular consultation" to convene a constituent assembly. When the congress rejected this decision, removed the head of the TSE, and ordered the trial of the members of the TSE who supported the decision, the TSE replied by removing the 57 deputies who had attempted to sack them. With the majority of members of congress in the hands of alternates, the government was able to get its way. The TC tried to support the suspended legislators, but the new congressional majority removed the judges of the TC on grounds considered arbitrary and unconstitutional. Conflicts between legislature and executive have politicized the judiciary, and judges have become political agents. The new constitution creates a supreme court that is weaker and less autonomous, and a very powerful constitutional court, with few mechanisms of accountability. The new Constitutional Court is a key element in the new political system. It can override the supreme court. Its concurrence is necessary for the president to dissolve the legislature, or for the legislature to impeach the president. Its support must also be secured before any legislative initiative of citizens, or any popular consultation. Yet the Constitutional Court cannot be held accountable - there is no political justice for its members. The new constitution also creates a more powerful executive, one with extensive executive prerogatives and legislative powers. The president can initiate legislation in urgent economic matters, veto legislation, and propose alternative laws that can only be defeated by a super-majority. Agents of horizontal accountability are placed outside the control of the legislature, reinforcing the executive. The similarities and differences between Colombia and the other Andean nations are instructive. President Uribe has sought to concntrate executive power, but he is operating in an institutional environment with a more robust constitutional separation of powers. Uribe is an outsider. He ran as an independent in both the 2002 and 2006 elections, and has governed with a heterogeneous and frague coalition, but one that has nonetheless afforded his government a legislative majority. The biggest threat to his majority is the fact that 73 members of congress are under investigation as a consequence of the parapolitica scandal, and 30 have been sentenced and imprisoned (see Botero, Hoskin and Pachn). Many of those implicated in the scandal are from the government coalition. Some lawmakers have resigned their seats rather than be investigated by the constitutional court. They believe they have a better chance if they are tried in common courts (moreover, they always have the possibility of appeal). A political reform to address the parapolitica scandal sank when it became clear that any sanctions imposed on parties for involvement with paramilitaries would result in the loss of the government's majority. The executive has strong legislative and other powers, including: procedural and substantive veto; broad powers to declare a state of siege; the ability to prioritize a bill through an urgency petition; and reas of exclusive rights to legisla te (regarding ministries, public sector salaries, budget,

trade, tariffs, debt). The executive also has extensive powers of appointment and nomination. The 1991 Constitution imposed a strict "nore-election" term limit, which was changed in 2005 to enable Uribe to be re-elected, without other measures being taken to ensure the balance among branches of government from being altered. Critics of re-election suggested that the longer presidential term created the threat that the executive would be able to exert his administrative and appointment powers to pack the courts, control other agencies of horizontal accountability, and influence the central bank. Had Uribe been allowed to run for a third term, this would have further increase presidential powers. However, in a landmark decision in February 2010, Colombia"s constitutional court voted 7-2 against a referendum to allow Uribe to run for a third term, largely on the grounds that another term would weaken checks and balances in Colombia"s democracy. The biggest difference between Colombia and most of its Andean neighbors is that it has a remarkably independent and energetic judiciary. Uribe has tried to rein it in, and he has also tried to turn public opinion against the judiciary, but so far has failed. Had he been allowed to run for re-election, he would have been able to continu to extend his influence over the court system. The Constitution of 1991 strengthened the powers of the judiciary, and created new judicial bodies (including a constitutional court), reorganized its functions and competencies, and created new instruments to protect fundamental rights and freedoms. It provided the judiciary with a legal figure known as "acciones de tutela," (injunctions) which are sweeping powers to protect rights. Injunctions are initiated by citizens to demand justice from the courts. Judges can issue injunctions against other citizens (including government officials) in defense of rights on penalty of incarceration. As a result, the courts have an important role in setting the legislative agenda, as congress must provide appropriations to ensure compliance with injunctions. Citizens can take their injunctions to congress and demand their rights be upheld. As a result, citizens increasingly turn to the courts before lobbying parties (this is also because parties have tended not to be as effective in protecting rights). The executive has challenged the powers of the judiciary, especially by seeking to debilitate the constitutional court as a final interpreter of the constitution (on the grounds that this makes it a legislator). The executive seeks to reduce the acciones de tutela, and weaken judicial control over exceptional measures. At the administrative level, the executive has acquired greater influence over the supreme court. For example, he has appointed all the magistrates in its disciplinary chamber. Uribe has had frequent altercations with the supreme court, especially regarding investigations into the parapolitica scandal. The executive has repeatedly submitted counter-reform measures to weaken the sweeping powers of the judiciary that were written into the 1991 Constitution in a delibrate effort to check executive power. Another disturbing feature of Colombian democracy is the tendency to respond to protests with repression or to criminalize dissent, a pattern observed in virtually all the other Andean cases to some degree as well.

IV. FROM CRISIS OF REPRESENTATION TO PARTICIPATION REVOLUTION

In an attempt to address the growing concern with inclusive citizenship that has animated many of the most important democratic innovations in

the regin in recent years, the methodological template encouraged researchers to assess civil, political, and social, economic and cultural rights. In the course of our research we recognized the importance of focusing on models of participation, in addition to rights of citizenship, and we amended our Decalogue accordingly. In the contemporary Andean context we witness the proliferation of new mechanisms of more direct participation. Rafael Roncagliolo and his collaborators have documented a wide range of forms that direct democracy can take which include, inter alia, referenda (citizen or government initiated), recall, citizen legislative initiatives, community councils, and participatory budgeting.7 Participation in constitutional reform is another important mechanism of direct democracy. A key question that we must ask, at least from the point of view of the assessment of the state of democracy, is whether these new mechanisms of participation will reinforce or weaken representa ti on. All too often, participation is framed as a replacement for represen tation, but the evidence, at least in terms of direct democracy and participatory budgeting; shows that participation works well where represen tation also works well (Selee and Peruzzotti 2009); even though it may be used to undermine the quality of democracy where representation is in crisis. In Venezuela, there has been an explosion of participation, from Bolivarian circles, to units for electoral battles, to units for endogenous development, and now Communal Councils.8 These organizations are chartered and regulated by the state, and there are mechanisms of vertical control that reduce their ability to serve as mechanisms of social accountability. Thus, for example, Communal Councils (which are estimated to number in the thousands) are designed to be the backbone of popular, "protagonistic," participatory democracy. They are typically structured around five elements: an assembly, an elected executive, a credit cooperative, a social control unit, and working groups. They are created by means of a constituent assembly (Article 19, Communal Councils Law), and have access to public funding. The Councils have a pluralistic membership (in one survey, 8 out of 10 Councils have members with different political viewpoints [Machado 2008]), which reflects the high level of democratic conviviality at the local level. Communal Councils may serve as "schools" for participatory democracy, and provide basic services like places where family violence can be reported. At the same time, the Communal Councils fall under the jurisdiction of a Presidential Commission - in other words they are fiscally controlled by the President. It is clear, as Penfold argues, that the Community Councils are designed to allow the executive to pentrate reas of local and gubernatorial jurisdiction. Their decision-making is restricted to microlevel issues of concern to local communities, issues of housing or infrastructure; they are in no way a counter-weight to executive power, no impact at the national level. It is as yet unclear how resources will be managed through this system. Bolivia is another country that has experienced a substantial increase in direct participation. With the collapse of the party system, the emergent model of participation is based on social movements and the governing MAS is the instrument of these movements. The MAS has contributed to the enfranchisement of rural, indigenous, and other historically excluded groups, and it is active throughout the national territory. The MAS has

also encouraged the participation of women, and women were an organized part of the MAS from the start. Women hold 30 percent of the positions within the MAS (they are, however, less well represented at the cabinet level). In addition, the new constitution recognizes the multiethnic and pluricultural character of Bolivia. Bolivia ratified ILO Convention 169, recognizing the right to land and self-determination of indigenous peoples. The Law of Popular Participation recognizes urban and rural communities (juntas vecinales, comunidades indigenas) as agents of participation at the municipal level. The Law of Agrarian Reform grants the right of collective ownership of land. The Law of Environment gives indigenous communities management of biodiversity, while the forest law places agrarian rights above the right to log, and the hydrocarbon law gives indigenous control over oil and gas in their territories. 12,000 communities have been granted legal personality, and indigenous people are granted representation in all legislatures and the executive. Thousands of indigenous communities have benefited, as well as communal peasant and smallholdings.9 Ecuador's new constitution adopted participatory mechanisms including legislative initiative, popular cnsultations, and recall. These are not all entirely new. There have been popular consultations since 1967, and legislative initiative and recall have been enshrined in law (but never used) since 1978. The new constitution creates an "empty seat" in local governments to be occupied by civil society stakeholders. It encourages participatory budgeting and open assemblies (cabildos abiertos). In the new constitution, mechanisms of direct participation are given a more central place: it is easier for citizens to initiate legislation, and it is easier to initiate referenda, but the initiative must be accepted by the constitutional court. Since 1980, Peru has progressively adopted more mechanisms of direct participation. The first step was decentralization (begun in 1988 but interrupted in 1992).10 The 1993 Constitution enshrined mechanisms of direct participation such as referenda. Under President Paniagua, decentralization was resumed, and participatory budgeting was passed into law. Today Peru and Venezuela are the two countries that have the juridical frameworks most favorable to participation, though in practice Peru has lagged behind Venezuela in promoting participation. The main legal instruments that Peru now has include Referenda Law 26300, enacted in 1993, entitled Right of Participation and Citizen Control. This allows for popular consultations and citizen initiatives. Both president and citizens can cali for referenda to change the constitution or laws. Law 26300 allows citizen-initiated legislation, provided such initiatives have the support of at least 0.3 percent of the electorate. Voters in any district can remove their elected officials by a recall referendum. To cali a recall vote, 25 percent of the electorate must sign their support for the initiative. Participation has been encouraged through changes in legislation governing decentralization, municipalities, and participatory budgeting (which occurs in as many as 1,800 districts of Peru). A forum for dialogue has been created with the purpose of bringing together government and civil society around a common agenda for development. Chile is often extolled as an exemplary democracy, yet when it comes to participation it has lagged.11 There is no recall, no citizen initiative, no communal councils, no local assemblies, and very little participatory budgeting. The absence of participatory mechanisms in Chile might be explained by its authoritarian constitution, or the gap between parties and

civil society, but it also reflects that lack of interest in promoting direct participation by the government in the context of a political system with stable parties and a well-institutionalized bureaucracy. The spread of participation elsewhere in the Andean regin has occurred largely because governments have come to office that wish to encourage participation, and the form that mechanisms of participation have taken reflects governmental objectives as well as demands from civil society. It is, therefore, necessary to inquire into the reasons for the adoption of participatory mechanisms, especially in light of the aforementioned crisis of representation. In some cases, participatory mechanisms appear to have been designed to exploit the weakness of representative institutions -parties and legislatures- and enhance executive power. President Chvez appears to see the potential for rivals to emerge from the regions, so he has put roadblocks in the way of ambitious governors and mayors. Part of the motivation behind the creation and funding of Communal Councils is to weaken local and regional governments. By creating non-elected parallel powers, bypassing representative institutions, the power of the central government is reinforced at the local level. The central government has obstructed the inauguration of elected governors and mayors, cut their budgets, and limited their powers. The elected mayor of Caracas, Antonio Ledezma, had his budget cut by 80 percent by the central government, and an un-elected vice-president was appointed for Caracas, assuming some of the mayor's functions. The central government ignored the National Association of Governors and created the Association of Bolivarian Governors. In short, the spread of Community Councils is part of an attempt to create direct linkages between the executive and the grassroots to short circuit existing structures of representation. Despite their differences, there are parallels between the way in which President Uribe in Colombia and Chvez in Venezuela have used mechanisms of direct consultation to reinforce executive power and bypass parties and congress. President Uribe has held hundreds of Communal Council meetings in the period between 2002 and 2007. The purpose is to promote the national development plan. Topics include security, employment, social services, urban problems, education, natural disaster management. Targets are set, and government agencies held accountable to show results. These councils have involved and benefited as many as 4 million Colombians, with 80 percent of social spending going through the president's office.

V. CONSTITUENT ASSEMBLIES IN VENEZUELA, ECUADOR, BOLIVIA

Every country in the Andes (excepting Chile) has changed its constitution within the past generation. Peru and Colombia changed their constitutions in the 1990s. In Peru the change occurred in a semi-authoritarian context and resulted in the expansion of executive powers. In Colombia, the constitution was changed by legal and democratic means, so that it reinforced the separation of powers. In the last decade three countries (Venezuela, Bolivia, and Ecuador) have adopted new constitutions. The process of constitutional change has not involved the rupture of the constitutional and democratic order (as in Peru in 1992). But unlike Colombia (which adopted a new constitution in 1991), the recent wave of constituent assemblies have, to varying degrees, appealed to notions of

constituent power in ways that challenge liberal and representative democracy. Constitutional reform that appeals to the inherent right of the people to change their form of government runs the risks that have always been associated with democracy. Since the time of the ancient Greeks it has been understood that democracy, unconstrained by conventions or established institutions, may create unchecked and unlimited power. Such power may provide cover for the aggrandizement of the executive branch of government masquerading as the embodiment of popular sovereignty. It is therefore imperative to assess whether the constituent process is truly deliberative, plural, and legitimate in terms of basic legal and constitutional principies. A brief comparison of the constituent assemblies in Venezuela, Ecuador and Bolivia exposes major differences that may well, in turn, influence the legitimacy of the emerging constitutional order. Whereas the opposition has played little or no role in the construction of a new constitutional order in Venezuela, it played a significant role in Bolivia. Ecuador represents an intermediate case. Chvez's allies overwhelmingly controlled the Venezuelan Constituent Assembly of 1999. The sitting congress was closed, its powers usurped. Although the new constitution was radically different from the 1961 Constitution, the process of constitutional change was used to concntrate executive power and to bring the judiciary and other government agencies under the control of the executive. Although the constitution was initially rejected by much of the opposition, factions of which attempted to remove Chvez by non-constitutional means in April 2002, it has been tacitly accepted by all parties since then. It is far from clear whether this is due to conviction or convenience, however, for is it clear whether the Bolivarian Constitution would survive Chvez's departure from office. This uncertainty motivated the push for indefinite presidential re-election. The idea of constituent power has taken on a life of its own in Venezuela. For the Chavez government, the doctrine of constituent power implies a process that has been expanded, extended, and remains ongoing. Indeed, it has been extended to the micro-level through Communal Councils (discussed above). A second constitutional reform by referendum was attempted (unsuccessfully) in 2007; this was followed by a referendum on term limits in 2009 that passed. As Penfold notes, the elimination of term limits substantially increases executive power. Bolivia's constituent assembly was elected to change the constitution, but significantly the government did not have the 2/3rds majority to pass a constitution made to measure. The electoral system used to select the Constituent Assembly virtually guaranteed that the government would not have the necessary super-majority to change the constitution unilaterally. There were 5 members for each of 9 department (45 in total), and then three representatives in 70 districts (total of 210). The top vote winner would take the first seat, and the runner-up would get the second. The third seat would go to the first party if it had over 50% of the vote. This made it almost mathematically impossible for any party to win 2/3rds of the seats. Yet the "Ley Especial de Convocatoria" expressly required a 2/3rds majority. The constituent assembly did not usurp the powers of congress. Within the constituent assembly, there were important flaws in the deliberative process. Much time was spent arguing over procedural rules not substance. When agreement could not be reached with the opposition, the

text was approved by pro-government members only (under military protection). Nevertheless, the presence of a sitting congress, under immense pressure from Bolivia's social movements, helped resolve the impasse. The text was submitted to congress, which modified many of its articles, thereby ensuring input from opposition, before it was submitted to a referendum. With the 2009 referendum, the text became law. In Ecuador, a constituent assembly rewrote the constitution and submitted it to a referendum. The constituent assembly was composed of 24 national representatives, 100 from the provinces, 6 representing migrants. The election process was conducted without irregularities. The assembly was convened under the auspices of the government, and a majority, 80 of 130 seats, was held by the governing PAS coalition. In contrast to previous constituent processes in Ecuador, this one was more inclusive and participatory. A Social Participation Office was created which channeled input from society into the assembly, ensured these ideas were given a hearing, facilitated observation by civil society, and brought the outcome back to the public. Public hearings were held throughout the country, allowing a space for participation by citizens. As many as 70,000 people participated, and made a total of with 1,632 recommendations. Independent civil society organizations recognized the opportunities for dialogue. Citizens were then able to vote on the constitution in a popular consultation.12 Ecuador's new constitution places a strong emphasis on a broad array of rights, especially those pertaining to participation. It creates a new body with civil society representation, the Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social (or Council of Citizen Participation and Social Control, CPCCS), that through its commissions, participates in the appointment of the Attorney General, Comptroller General, Human Rights Ombudsman, National Election Council, superintendents, the Board of the Judicature. There were appointments previously made by the legislature. The selection of the CPCCS is competitive and based on merit and an exam. The composition of the CPCCS is critical because if its members side with the president, this will enhance executive power in reas that in the past were the jurisdiction of the legislature. Both critics and supporters of this new body agree that the idea is to remove political parties from the designation of these authorities (see Basabe et al).

VI. CONCLUSIONS
It might be tempting to rank Andean democracies, contributing to the proliferation of such indicators. In fact, our methodological template was designed explicitly to be congruent with at least one such indicator: the electoral democracy index of the UNDP. However, because we examine three separate dimensions of democracy -electoral, constitutional, and citizenship- the construction of a single ordinal (much less cardinal) ranking could be misleading rather than illuminating. It is fair to say that the cases of Colombia and Venezuela are of the greatest concern because the problems in these cases affect elections, the core institutions of democracy, and yet the problems in each case are fundamentally different. In Venezuela, the violation of a basic political right, the right to run for office, has occurred in a context in which the politicization of electoral and judicial institutions has limited the possibilities for redress. In Colombia,

the problem lies not with electoral institutions or the judiciary, but with the penetration of the political system by paramilitary actors, and this occurs in the context of widespread abuses of human rights by both state and non-state actors. If we shift our focus to constitutional order, we observe a range of variation from Chile, where the constitutional order is extremely stable but with important authoritarian features inherited from military rule and virtually no institutional innovation to promote participation, to Venezuela where radical change has occurred, involving broader participation, in the context of increasing centralization of executive power. It adds little to say that the other cases lie between these extremes, since they do so in very different ways. Thus, there are remarkable similarities between the presidential style of Chvez and Uribe, and yet Uribe operates in a context of greater constitutional constraints. There are notable similarities in the ways that leaders in Venezuela, Ecuador and Bolivia have responded to failures of representation by promoting more participation, and yet both the process and outcome of constitutional reforms have also diverged. One implication of our studies is that it is overly-simplistic to suggest that there are two clusters of democracy in the Andes: the precarious democracies where radical populists have come to power and are acting at the margins of the constitutional order, such as Venezuela, Bolivia and Ecuador, and the more robust and stable democracies in which responsible governments are pursuing market-friendly policies within the framework of constitutional institutions (Chile, Colombia, and Peru). 13 Taken as a set, the studies here provide the foundations for a much more nuanced (if difficult to quantify) characterization. Chile's democracy shows real strengths in terms of constitutional order and the rule of law, but it is sorely deficient in terms of participation. The leaders of Venezuela and Colombia share little in terms of ideology, and they are pursuing radically different economic development strategies and international alignments, yet in important respects their autocratic leadership styles are remarkably similar. Venezuela, Bolivia, and Ecuador have all pursued constitution reform, but the deliberative quality of the processes by which reform has been sought has varied. Whereas most Andean countries are promoting grassroots participation in the response to the failure of representative institutions, Peru has neglected the mechanisms that it has available in an efficacious way - with tragic consequences in the case of the massacre at Bagua. The larger point is clear: one-dimensional understandings of democracy are potentially misleading, and that there are manifold tensions between different components of the democratic regime emerging in the Andes. A key question for the immediate future concerns whether participation must undermine representative institutions. Are we witnessing yet another example of the tendency toward delegative rule in Latin America, the inevitable consequence of which will be to erode representative democracy and the constitutional separation of powers? Such a view has some foundation, but it is important to recognize differences in the emerging models of participation. For example, a major difference between Bolivia and Venezuela is the relative power of social movements in the former prior to the election of Evo Morales, on the one hand, and the greater need of the Morales government to negotiate with the opposition once in power, on the other hand. As a result, the constitutional order emerging in Bolivia, and reinforced by the re-election of Morales in December 2009, represents a synthesis between existing forms of representation and new mechanisms of direct participation. The

assessment of democracy in the Andean regin suggests a lesson that transcends the current conjuncture in this particular piece of geography: there is no single type of democratic regime. An ecological metaphor is useful. Democracies are complex, interdependent ecosystems, and they constantly evolve and adapt to changing conditions.14 Rather than ranking countries on scales that suggest progress from lower to higher levels, we should think of democracies as dynamic systems that must balance electoral processes, constitutional order, and participatory action.

NOTES
* Generous funding for the Andean Democracy Research Network was provided by the Glyn Berry Program in the Global Peace and Security Fund of the Department of Foreign Affairs and International Trade, Canad. I am grateful to all the participants of this network for their input, including Luis Gmez Calcao, Thais Maingon, Carlos Aponte, Magally Huggins, Michael Penfold, Felipe Botero, Helena Alviar Garca, Gary W. Hoskin, Mnica Pachn, Rafael Roncagliolo, Carlos Toranzo, Gonzalo Rojas, Eduardo Rodrguez Veltz, Moira Zuazo, Miguel Ruiz, Simn Pachano, Santiago Basabe-Serrano, Andrea Sanhueza, Manuel Antonio Carretn, and David Altman. I am also grateful to colleagues Juan Pablo Luna, Jennifer McCoy, Eric Hershberg, Alian Tupper, Ken Carty, and Mark Warren for advice, for research assistance by Jason Tockman, Jan Boesten, and Agustn Goenaga, and project management by Rebecca Monnerat. The author alone is responsible for errors of fact or interpretation.
1

Dahl (1971) and Przeworski (1991).

The findings reported in this overview article encompass both the reports published in this thematic issue of the Revista de Ciencia Poltica, as well as those that will appear in separate publications. They include Gmez Calcao, Luis, et al. "Venezuela: Democracia en crisis"; Bejarano, Ana Mara & Helena Alviar, "Colombia: La dimension constitucional de la democracia"; David Altman and Juan Pablo Luna, "Chile Institucionalizacion con pies de barro?; Toranzo Roca, Carlos, Eduardo Rodrguez Veltz & Carlos Romero, "Bolivia: Diagnstico de la democracia boliviana"; Roncagliolo, Rafael et al, "Peru: Ejercicio de la representacin y la participacin poltica"; Miguel Arnulfo Ruiz Acosta, "Democracia, proceso constituyente y nueva Constitucin en el Ecuador contemporneo". A number of these publications will appear in a forthcoming book to be published by the Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Another report, by Gonzalo Rojas Ortuste, entitled "Bolivia ante el cambio: Reforma pactada o revolucionarismo etnicista?" will be published with Umbrales in Bolivia.
3

These criteria are drawn from the United Nations Development Program (2004), pp. 77-84.
4

These are issues that fall broadly under the rubric of what Guillermo O'Donnell (2007:49-75) calis "horizontal accountability".
5

Although Gerry Munck (in this volume) rightly notes that independent judiciaries may serve as counter-majoritarian institutions,

most of the day-to-day routine work of courts involves the interpretation and application of existing laws, which, insofar as they are produced by representative legislatures, are expressions of the will of the majority An independent judiciary is, therefore, both an essential guarantee as well as a potential constraint on the will of the majority.
6

Initially the last three encompassed respect for civil, political, and social and economic rights, respectively In the course of the research it became clear that we also needed to address mechanisms of participation and constitutional reform.
7

See Rafael Roncagliolo et al, "Ejercicio de la representacin y la participacin poltica: el caso de Peru/ unpublished report prepared for the Andean Democracy Research Network.
8

See Luis Gmez Calcao et al. "Venezuela: Democracia en crisis/' unpublished report prepared for the Andean Democracy Research Network.
9

See Toranzo Roca, Carlos, Eduardo Rodrguez & Carlos Romero, "Bolivia: Diagnstico de la democracia boliviana".
10

Roncagliolo et al.

11

See Altman and Luna, unpublished report prepared for the Andean Democracy Research Network.
12

Miguel Arnulfo Ruiz Acosta, "Democracia, proceso constituyente y nueva Constitucin en el Ecuador contemporneo". Unpublished report prepared for the Andean Democracy Research Network.
13

See Maxwell A. Cameron and Eric Hershberg, eds. (forthcoming). I am grateful to Mark Warren for suggesting this metaphor.

14

REFERENCES
Cameron, Maxwell A. and Eric Hershberg, eds. Forthcoming. Latin America's Left Turns: Politics, Policies and Trajectories of Change. Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers. [ Links ] Dahl, Robert. 1971. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press. [ Links ] Machado, Jess E. 2008. Estudio de los Consejos Comunales en Venezuela. Caracas: Fundacin Centro Gumilla. [ Links ] O'Donnell, Guillermo. 2007. Dissonances: Democratic Critiques of Democracy. Notre Dame: University of Notre Dame Press. [ Links ] Przeworski, Adam. 1991. Democracy and the Market. Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ]

Selee, Andrew and Enrique Peruzzotti. 2009. Participatory Innovation and Representative Democracy in Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. [ Links ] United Nations Development Programme, 2004. Democracy in Latin America: Toward a Citizens' Democracy. New York: United Nations Development Programme. [ Links ]

Maxwell A. Cameron (Ph.D., California, Berkeley, 1989) teaches comparative politics (Latin America) and international political economy at the University of British Columbia. His publications include Democracy and Authoritarianism in Peru (St. Martin's 1994), The Peruvian Labyrinth (Penn State University Press, 1997), The Political Economy ofNorth American Free Trade (McGill-Queen's 1993), To Walk Without Fear: The Global Mouement to Ban Landmines (Oxford, 1998), The Making of NAFTA: How the Deal Was Done (Cornell, 2000). In 2005 he was Canadian Bicenntenial Visiting Professor in the Yale Center for International and rea Studies. In 2006, Cameron served as political advisor to Lloyd Axworthy, Chief of the Electoral Observation Mission of the Organization of American States in Peru. Through the Centre for the Study of Democratic Institutions, he worked on the Andean Democracy Research Network to monitor and report on the state of democracy in the sub-region, with funding from the Glyn Berry Program of the Department of Foreign Affairs and International Trade, Canad. (Email: Cameron@politics.ubc.ca)

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 29 / N 2 / 2009 / 591 - 609

Per 2008: el juego de ajedrez de la gobernabilidad en partidas simultneas

Peru 2008: The Simultaneous Chess Game of Governability

CARLOS MELNDEZ Universidad de Notre Dame CARLOS LEN Pontificia Universidad Catlica del Per

RESUMEN

El segundo gobierno de Alan Garca (2006-2011) enfrenta problemas de gobernabilidad. Ante la debilidad de una oposicin organizada e institucionalizada (en el Legislativo o en los gobiernos regionales), los desafos a la estabilidad poltica provienen de conflictos sociales localizados en el interior del pas, que se caracterizan por sus dificultades en la agregacin de intereses (atomizacin y particularismo de las demandas) y su desconexin con actores institucionalizados en el sistema poltico, lo que imprime dificultades para la canalizacin de los conflictos. El resultado es un gobierno que ha decidido plantearse juegos simultneos de gobernabilidad con una diversidad de actores, resolviendo crisis coyunturales, pero postergando la solucin definitiva de las demandas sociales, en un contexto de crecimiento econmico y de debilidad institucional. Palabras clave: Per, democracia, Estado, gobernabilidad, conflictos.

ABSTRACT The second administration of Alan Garcia (2006-2011) faces governability challenges. While the opposition is unorganized and un-institutionalized (in the Legislative and in the sub-national governments), the threats to governability come from the social conflicts originated in the interior, characterized by their difficulties to aggregate interests (atomized and particularized social demands) and disconnected from the institutionalized actors of the political system. This disconnection makes it difficult to channel social demands. The output is a government that lias decided to play simultenaneous governability games with a diversity of actors, solving junctural conflicts, but unable to achieve definitive solutions to social demands, in a context of economic growth and institutional weakness. Key words: Per, democracia, Estado, gobernabilidad, conflictos.

I. INTRODUCCIN
El crecimiento econmico sostenido que el Per viene atravesando desde casi una dcada no delinea un camino exento de obstculos. En un contexto de bajos niveles de institucionalidad (Mainwaring, 2006), con un sistema democrtico "sin partidos" (Tanaka, 2006) y sin estructuras efectivas de mediacin poltica (Melendez, 2004), la conflictividad social, aunque fragmentada, amenaza con desbordar y poner en jaque la gobernabilidad del pas. Cualquier gobierno peruano (quizs cualquiera latinoamericano) enfrenta dos tipos de actores con poder de veto (veto players de acuerdo con Tsebelis, 2002) con retos y caractersticas distintas (Gonzlez-Ocantos y Melendez, 2008). Por un lado, tenemos a los actores institucionales (Legislativo, gobiernos subnacionales, oposicin poltica) cuya estrategia poltica persigue ganar legitimidad; pero que se mueven en un contexto de fragilidad institucionalidad y creciente desprestigio ante la opinin pblica. Por otro lado tenemos una oposicin "social" (con mayor poder de veto que la poltica) que ha desbordado a los intermediarios tradicionales, con una capacidad de agregacin limitada

a demandas atomizadas, que tienen los mismos problemas de intermediacin que los partidos (sindicatos, frentes regionales), y se muestra ms fragmentada, particularista, y coyuntural, pero paradjicamente con una alta capacidad de movilizacin. Durante lo que va de su segundo gobierno (2006-2008), Alan Garca ha buscado neutralizar las amenazas de gobernabilidad que se sostienen en las dos dimensiones sealadas. La descripcin de la dinmica poltica en el 2008 (y de lo que va del gobierno) demuestra que la estrategia de Garca ante los actores institucionales ha sido la de compartir y delegar responsabilidades polticas al Congreso y a los gobiernos regionales, arrogndose la exclusividad de los aciertos (crecimiento econmico) y tomando ventaja del desprestigio de los otros poderes en los errores del gobierno ("El Congreso es ineficiente, muy lento"). Con respecto al clima de conflictividad social, su estrategia ha consistido en devolver paulatinamente al primer plano a un actor con poder de veto tradicional en la poltica latinoamericana: los militares. Ante la imposibilidad de establecer mecanismos de redistribucin social (por ausencia de recursos, ineficiencia burocrtica y riesgos de corrupcin), el gobierno viene endureciendo las medidas represoras ante la movilizacin social y fortaleciendo la legitimidad de las Fuerzas Armadas. Cualquier tipo de organizacin social que pudiera facilitar la movilizacin social es rpidamente reprimido (desde ONG hasta las "Casas ALBA" del gobierno venezolano). Se evidencia una preocupacin intensa por mantener el orden social y poltico a toda costa. El crecimiento ha revitalizado estrategias autoritarias de control social, que genera lo que podramos calificar como la "derechizacin" del rgimen (dado el origen socialdemcrata del APRA), no exclusivamente por el tipo de poltica econmica que mantiene, sino por el incremento del umbral de represin para controlar el orden interno. En su conjunto, estas estrategias se llevan a cabo en escenarios de fragilidad institucional y baja intensidad del apoyo popular. Garca busca lidiar con la inestabilidad poltica apelando a una suerte de juego de ajedrez en partidas simultneas. El artculo est dividido en tres partes. El objetivo de la primera es evidenciar los trminos de la paradoja que enfrenta el Per: crecimiento econmico y descontento social. En las siguientes dos secciones, analizaremos los comportamientos de los actores, tanto institucionales como sociales ante esta paradoja y, en cada una de estas arenas polticas, estudiaremos la estrategia del gobierno para obtener un saldo positivo que asegure un equilibrio de baja intensidad que le permita niveles mnimos de gobernabilidad. Finalizamos el texto con las conclusiones.

II. LOS TRMINOS DE LA PARADOJA: CRECIMIENTO ECONMICO Y DESAFECCIN SOCIAL

Desde mayo del 2001, la economa peruana ha crecido ininterrumpidamente. Los picos ms altos de crecimiento durante este perodo se dieron precisamente en el 2008: 13, 14,2 y 13% en los meses de febrero, abril y junio respectivamente (ver Grfico 1). Las consecuencias de la recesin econmica mundial se han manifestado en los ltimos meses del ao, lo cual ha atenuado el crecimiento pero no lo ha detenido. Los portavoces de instituciones estatales (el Banco Central de Reserva del Per, el Ministerio de Economa y Finanzas), as como observadores internacionales (CEPAL) han indicado que el Per tendra la economa que ms resistencia oponga a las consecuencias de la crisis financiera. El gobierno de Alan Garca ha buscado transmitir este optimismo econmico como una suerte de poltica de Estado. En su discurso anual al Congreso de la Repblica y a la nacin, el Presidente Garca realiz un diagnstico triunfalista de su segundo ao de gobierno. Segn cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) la tasa de pobreza en el Per descendi entre el 2006 y el 2007 de 44,5% a 39,3%. Garca plante como meta al final de su gobierno que dicha cifra se reduzca al 30%. La relacin de Alan Garca con la administracin gubernamental de la economa est llena, a su vez, de paradojas. Como Presidente, le ha tocado administrar los peores y mejores aos de la economa peruana del ltimo siglo. Si bien es cierto su primer gobierno (1985-1990) se caracteriz por una hiperinflacin que lleg a ms de 7 mil por ciento anual en 1989, su segunda "oportunidad" -como el mismo lo indicara- no pudo haber sido ms auspiciosa al corresponder administrar una economa en crecimiento, como producto de una tendencia iniciada en el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006). El cierre del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y el inicio de las negociaciones para un tratado similar con China (de quien Garca se ha declarado admirador) marcan an ms el favorable despegue de la economa peruana. La realizacin en el Per de dos cumbres presidenciales mundiales durante el 2008 ha contribuido tanto a la reproduccin del optimismo presidencial en la

poltica interna como a la expectativa que ha suscitado el pas ante la comunidad internacional. En mayo se celebr la V Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica Latina, el Caribe y la Unin Europea en cuyo marco se fijaron los lineamientos para un Acuerdo de Asociacin entre la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la Unin Europea. En noviembre se realiz la XVI Cumbre de Lderes del Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC). El documento final firmado por los lderes de las 21 economas que conforman el APEC mostr su preocupacin por la crisis econmica mundial, pero no obstante manifest su defensa del libre comercio, el rechazo a medidas proteccionistas y la promocin de la apertura de los mercados. Con respecto a las consecuencias de la crisis, Garca se mostr inclusive ms optimista que un cauteloso George Bush. Quedar para la ancdota que las reuniones internacionales causaron ms de una euforia presidencial. Garca anunci la postulacin del Per para organizar los Juegos Olmpicos del 2016, cuando el plazo para la postulacin haba vencido en septiembre del 2007. El crecimiento de la economa y la reduccin de la pobreza, sin embargo, no han aliviado el malestar social que afecta al pas. El promedio mensual de la aprobacin presidencial, segn cifras proporcionadas por IPSOS APOYO, es de 23%, bsicamente concentrado en la capital de la repblica y la costa norte y en los niveles socioeconmicos ms altos; es decir, donde el crecimiento es palpable y las brechas de desigualdad menores. Por otro lado, el sur del pas y las clases populares son los sectores que mayor descontento con el desempeo presidencial demuestran. La confianza que ha despertado el crecimiento econmico no va ms all de los receptores inmediatos del bienestar econmico, con lo que se confirma que el modelo aplicado en los noventas que confiaba en un "chorreo" como mecanismo de redistribucin social se ha mantenido. Sin embargo, mientras que durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) los programas sociales fueron un asiento fundamental de clientelismo y redistribucin focalizado bajo parmetros de apoyo poltico (Cotler y Grompone, 2000), el actual gobierno ha sido incapaz de establecer sus propios mecanismos de poltica social. El descontento popular, sin embargo, no se focaliza en la figura presidencial. En los ltimos aos, el Congreso de la Repblica ha sido la institucin poltica con ms descrdito. El 2008 no ha sido la excepcin, ya que la aprobacin del primer poder del Estado ha promediado mensualmente el 11%. Si bien la aprobacin presidencial es mayor por diez puntos porcentuales, la dinmica de la evolucin de ambos indicadores est altamente correlacionada (r=0,9419), lo cual indicara que la aprobacin del Ejecutivo y del Legislativo responde prcticamente a una evaluacin complementaria. El ciudadano peruano no hace mayores distinciones, a pesar del optimismo presidencial y de, como veremos ms adelante, los constantes desprestigios del Legislativo (ver Grfico 2).

El nivel de desafeccin ciudadana afecta al sistema poltico en su conjunto, y al rgimen inclusive. Si bien es cierto el 62,9% de los peruanos apoyan a la democracia (LAPOP, 2008), el pas ocupa el lugar 19 de 22 pases del continente americano, slo por encima de Paraguay, Guatemala y Honduras. Estos datos son coherentes con el apoyo al sistema poltico, en el que el porcentaje era del 43%, slo superior a los resultados de Hait y Ecuador (LAPOP, 2006). El descontento parece calar hondo y trascender a los gobernantes de turno y a las instituciones polticas. Esta desafeccin es an ms profunda, ya que adquiere dinmicas de movilizacin social, como veremos ms adelante.

II. EL AJEDREZ DE LA GOBERNABILIDAD EN PARTIDAS SIMULTNEAS: DEBILIDAD INSTITUCIONAL Y CONFLICTIVIDAD SOCIAL

Guillermo O'Donnell y Philippe Schmitter (1986) concluyen su texto Transitions from Authoritarian Rule con una metfora: el ajedrez poltico de las transiciones es jugado por un nmero no conocido de jugadores, en partidas simultneas, con un amplio margen de incertidumbre sobre los resultados. Adems, como se trata de transiciones, los ganadores y perdedores son momentneos. Utilizando la metfora en otro contexto, consideramos que la gobernabilidad es tambin un juego de ajedrez poltico de similares caractersticas. Nuestro esfuerzo es menor, pues slo consideramos dos tableros: uno poltico-institucional y otro social. En el primero, los actores son institucionales y convencionales: el Ejecutivo, el Legislativo, la oposicin poltica partidarizada, los gobiernos regionales y las Fuerzas Armadas. En este tablero, los actores persiguen legitimidad poltica y control del poder. En el segundo, los actores son sociales, pero no necesariamente tradicionales (sindicatos, gremios), sino organizaciones que promueven distintas estrategias de movilizacin social. Su lgica es la del reclamo de demandas puntuales, particularistas, y cuentan con dificultades para agregar intereses ante la ausencia de mecanismos de intermediacin (partidos polticos realmente efectivos y con presencia territorial). Consideramos que el gobierno presidido por Alan Garca ha logrado establecerse en ambos tableros, logrando equilibrios de bajo nivel que le permiten salir airoso de coyunturas, resolver medianamente los desafos a la

gobernabilidad, pero finalmente postergar an ms los problemas de fondo del pas. 1. Los actores institucionales a. El Ejecutivo A nivel del Ejecutivo se dieron cambios importantes durante el 2008, como consecuencias del desgaste poltico de la gestin de Jorge del Castillo (APRA) a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Del Castillo haba demostrado su eficiencia como operador poltico y negociador de diversas minicrisis polticas y sociales, sobre todo ante el estallido de conflictos en el interior del pas. Sin embargo, un escndalo de negociacin de contratos, que no le responsabilizaba directamente, termin haciendo insostenible su permanencia en el cargo. En octubre, el ex ministro toledista Fernando Rospigliosi present en un programa de televisin cuatro grabaciones donde se escuchaban al ex diputado aprista Rmulo Len Alegra y al abogado y ex miembro del directorio de la empresa estatal PetroPer, Alberto Quimper, coludir para lograr que una empresa extranjera obtuviera la exploracin de cinco lotes petrolferos en la selva peruana. El escndalo tom ribetes de crisis poltica cuando se sucedieron ms grabaciones involucrando a diversos operadores polticos detrs del gobierno y evidenciando la existencia de una maquinaria de corrupcin detrs de la negociacin de licitaciones. La red de negociados no alcanzaba ni al ministro del sector, ni mucho menos al presidente del Gabinete. Garca destituy al presidente de PetroPer, Csar Gutirrez, y acept la renuncia del ministro Juan Valdivia, con lo cual, en teora, hubiera terminado el impasse. Sin embargo, este escndalo despert los fantasmas de la corrupcin de la primera gestin de Garca, lo cual fue aprovechado por diversos sectores de oposicin, derivando en una presin meditica intensa. Del Castillo se vio obligado a renunciar para atenuar las crticas al gobierno, despejar dudas y devolver al nivel que mereca el caso de corrupcin denunciado. Garca design como nuevo presidente del gabinete de ministros a Yehude Simon, presidente de la Regin Lambayeque, y aprovech para renovar el gabinete con figuras independientes. Simon, ex dirigente de izquierda durante los ochenta que cumpliera aos de prisin durante el fujimorismo por haber sido acusado de terrorismo, fue el nico presidente regional que logr la reeleccin en el 2006. Su experiencia poltica le permiti rpidamente erigirse como lder de los presidentes regionales y asumir la coordinacin de la Asociacin de Presidentes Regionales. La designacin de Simon le permiti a Garca mostrar apertura poltica, no slo incluyendo a una figura identificada con la izquierda como jefe de gobierno, sino adems dando espacio a una figura proveniente de las regiones. A Simon este nombramiento le permita dar el salto a la poltica nacional y revitalizar sus pblicas aspiraciones presidenciales. Aunque an resulta prematuro evaluar la gestin de Simon, se confa en su experiencia poltica como capital para cumplir el rol de mediador de conflictos que bsicamente ha terminado de ser la prioridad para quien ocupa dicho cargo. A nivel poltico, las consecuencias de los cambios en la Presidencia de Consejos de Ministros (PCM) han sido evidentes, lo cual tambin ha afectado la "divisin del trabajo" al interior del gabinete. A inicios de ao, la presencia aprista en el gabinete era significativa (6 ministerios de 16), concentrndose en los ministerios "sociales" (Vivienda, Desarrollo Social, Salud, etc.) y en el de Interior (o gobierno). Hacia final del ao, y como producto del cambio en

la presidencia de la PCM, la presencia aprista se ha visto disminuida (slo en Transportes, Vivienda y Trabajo), mientras que se ha permitido el ingreso de independientes cercanos a Simon en algunos sectores sociales estratgicos como Mujer y Desarrollo Social y Agricultura (ver Cuadro 1). Sin embargo, en los sectores del gabinete ms tecnocrticos (Economa, y Comercio y Turismo) y relacionados con asuntos de seguridad nacional (Defensa, Relaciones Exteriores) se ha mantenido prcticamente a los mismos actores. En el Ministerio de Economa Luis Carranza y Luis Valdivieso se han turnado la responsabilidad de la administracin de la economa, manteniendo as una tendencia liberal que viene desde finales del fujimorismo. El ministerio de Comercio y Turismo tambin ha logrado una notoriedad a partir del protagonismo de Mercedes Aroz en la promocin de los tratados de libre comercio con diversos pases. Esta disposicin de actores en el gabinete expresa claramente un respeto a la lnea tecnocrtica que ha logrado imponerse con importantes niveles de autonoma del poder poltico, tendencia identificada desde finales de los noventas (Dargent, 2009).

b. El Legislativo El Poder Legislativo es dominado desde el inicio del gobierno (julio, 2006) por la bancada oficialista, que preside nuevamente el Congreso con la eleccin de Javier Velsquez Quesqun en reemplazo de Luis Gonzlez Posada en la presidencia de este poder (ambos del APRA). El control del partido de gobierno se debe a su unidad y cohesin. Como se puede apreciar en el Cuadro 2, mientras que las dems fuerzas polticas han sufrido bajas y divisiones internas (la ms evidente es UPP, cuya conformacin ha pasado de 45 congresistas elegidos a 8 en slo dos aos), el APRA (al igual que la representacin fujimorista) ha mantenido su cohesin. Precisamente uno de los temas ms debatidos durante el ao fue la presunta alianza apro-fujimorista en el Congreso que se evidenciara con el voto conjunto de ambos grupos parlamentarios en situaciones clave (como la designacin de la Mesa Directiva). Las hiptesis al respecto indican que este presunto pacto de gobernabilidad legislativa entre apristas y fujimoristas se

realiza a cambio de mejoras carcelarias al ex presidente Fujimori, cuyo juicio se ha realizado durante todo el 2008. Sin embargo, un sector minoritario de

analistas sostiene que ms que una alianza se tratara de una coincidencia (Tanaka, 2007), ya que no existe evidencia de los rditos de este acuerdo poltico (Tanaka y Vera, 2008). Los ltimos sucesos con respecto al juicio contra Alberto Fujimori terminaran confirmando esta ltima posicin. En abril del 2009 Fujimori fue declarado culpable por crmenes y violaciones a los derechos humanos y sentenciado por 25 aos. Esta sentencia fue mayor a la esperada inclusive por la fiscala, con lo que las hiptesis sobre presuntos acuerdos entre el gobierno y el fujimorismo por una condena ms benigna quedaron desechas con este resultado.

c. Las relaciones Ejecutivo-Legislativo Con el pretexto de adecuar la legislacin interna a la implementacin del TLC, y al amparo de las facultades legislativas que le dio el Congreso, el Ejecutivo propuso un "paquetazo" de 102 decretos supremos, de los cuales alrededor de veinte no tenan relacin alguna con la firma del tratado. Precisamente en este grupo de decretos se infiltraron temas controversiales como la formalizacion de 84 mil trabajadores estatales del rgimen de servicios no personales y el rgimen nico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario. El Ejecutivo consider como necesaria la confirmacin de estos decretos por el Legislativo, ya que seran, de acuerdo con lo expuesto por el Presidente Garca, parte del proceso de "modernizacin" que debera atravesar el pas. Sin embargo, esta "modernizacin por decreto" tuvo resultados parciales para las aspiraciones presidenciales. Si bien las indicaciones en materia laboral no hallaron resistencia en el Congreso, las relacionadas con la venta de tierras comunales s, ya que afectaban a comunidades campesinas e indgenas. Se pretenda disminuir los requisitos para que una comunidad campesina acuerde por mayora simple -y no por mayora calificada- la venta de tierras comunales. En agosto, comunidades

machiguengas de Cusco iniciaron un reclamo para la derogacin inmediata de los decretos legislativos correspondientes, argumentando que ello se enmarca dentro de la intencin de empresas petroleras para comprar territorios que les pertenecen. Esta movilizacin tuvo un impacto en las coaliciones polticas de las bancadas parlamentarias, que derogaron los decretos correspondientes como respuesta a la presin social. En trminos generales, el Ejecutivo ha tenido una influencia significativa en la produccin legislativa, a partir del uso de la prerrogativa otorgada por el Congreso. Sus medidas han encontrado oposicin sobre todo en los casos en que han transmitido un descontento social movilizado, como el caso de los machiguengas. Ya que el desprestigio del Congreso se ha incrementado por escndalos de corrupcin de algunos congresistas,1 su lgica de comportamiento responde a las presiones sociales antes que a alineamientos y a acuerdos polticos. As como el caso de los decretos legislativos que afectaban las propiedades comunales, la aprobacin del presupuesto general para el 2009 tambin encontr oposicin a los intereses del Ejecutivo, ya que no garantizaban una mejora en el gasto social que aliviara las demandas regionales. d. Los Gobiernos Regionales Las tensiones entre el gobierno central (Ejecutivo) y los gobiernos regionales estuvieron centradas alrededor de dos temas: la redistribucin de recursos y la delegacin de conflictos de parte del Ejecutivo hacia los rganos subnacionales. En los dos primeros aos de gobierno (2006 y 2007), la relacin no estuvo exenta de tensiones (Tanaka y Vera, 2008). El proceso de descentralizacin que se inici en el 2003 tiene como principal problema la delegacin de responsabilidades a las instancias subnacionales sin la correspondiente distribucin de recursos de parte del gobierno central (CES, 2008). Los gobiernos regionales se sienten presionados ante las demandas de sus poblaciones, ya que las competencias de gobierno que tienen se desdicen con las posibilidades reales de llevarlas a cabo. Durante el 2008, el gobierno central logr disminuir la oposicin regional, a travs de negociaciones con la Asociacin de Gobiernos Regionales, cuya coordinacin estuvo, hasta octubre, a cargo de Yehude Simon. En abril, se realiz en Lima el Segundo Foro de Coordinacin entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales, el cual sirvi para comprometer la transferencia de 14 mil millones de soles (3,6 millones de dlares) a los gobiernos subnacionales para obras de infraestructura. De acuerdo con especialistas, de hacerse efectiva esta transferencia se reanudaba un "verdadero proceso de descentralizacin". Las tensiones no se limitan a asuntos presupustales, sino al sealamiento de responsabilidades y competencias en determinados nudos de la gestin gubernamental. Dentro de su agenda sectorial, el gobierno central viene impulsando una reforma profunda en el sistema educativo, persiguiendo mejorar la calidad de los docentes de educacin secundaria y primaria. Este intento de reforma ha tenido una dura resistencia de parte del gremio de profesores, impidiendo en reiteradas oportunidades que se concrete una evaluacin general al Magisterio. A inicios de ao, el Ejecutivo promulg el Decreto Supremo 004 que ordena a los gobiernos regionales a slo contratar a profesores que pertenecen al tercio superior de sus centros de estudios de origen, lo cual deriv el problema de la seleccin de docentes a las instancias regionales. Ello obviamente gener un conflicto abierto con los presidentes de estas

instancias, quienes no queran asumir las consecuencias polticas de dicha reforma, dada la fortaleza de los sindicatos de maestros en las regiones. Finalmente, el gobierno central flexibiliz su postura, el magisterio cedi y las autoridades regionales aceptaron la intermediacin. Como resultado, el 9 de marzo se realiz un examen nico a nivel nacional que estableci que aquellos docentes que obtengan una nota mnima de 14 (sobre 20) puedan aspirar a ser nombrados y cubrir las plazas de docentes disponibles. El por entonces coordinador de la Asociacin de Presidentes Regionales indic que con ese acuerdo "haba ganado el Per". En ambos casos, el gobierno central logr acuerdos mnimamente aceptables para las partes, aunque ello no resolvi las tensiones sociales al interior del pas. Las gestiones regionales reproducen a nivel subnacional los males de la poltica nacional (dbil institucionalidad y dbil representacin poltica) y su capacidad de negociacin es escasa con respecto al Ejecutivo. El Ejecutivo, por su parte, ha buscado delegar sus responsabilidades en las regiones, cuando se trata de las demandas por redistribucin. En el marco de la huelga nacional de julio, Garca declar que los ciudadanos deberan quejarse con sus autoridades regionales, ya que "para ello se ha descentralizado el pas". Sin embargo, la voluntad poltica de redistribucin de recursos se enfrenta con la baja capacidad de gasto de estas instancias subnacionales, quienes carecen de los recursos humanos para llevar adelante acciones de envergadura (CES, 2008). e. Oposicin poltica Los lderes de la oposicin tienen escaso margen de maniobra dentro de las esferas institucionales. Los ex candidatos presidenciales Ollanta Hmala (UPP) y Lourdes Flores Nano (UN), y el ex Presidente Alejandro Toledo (PP) han sido los principales crticos a la gestin de Garca, pero su oposicin no puede transmitirse a travs del Congreso o de los gobiernos regionales, sino slo por medio de la opinin pblica. Las representaciones congresales de sus respectivos partidos son dbiles y no cuentan con representantes de sus organizaciones en los gobiernos regionales. De un total de 45 (sobre 120) congresistas que fueron elegidos gracias al voto por Hmala, slo la mitad sigue leal al ex candidato presidencial. La bancada de la alianza Unidad Nacional tambin se ha disminuido de 15 a 13, con el agravante que un sector de ella, perteneciente a las filas de Solidaridad Nacional -agrupacin que lidera el popular alcalde de Lima Luis Castaeda-, no guarda disciplina con el resto de la alianza, debilitando de este modo el impacto que podra tener la opinin de Flores sobre el desempeo legislativo de este grupo. Finalmente, el partido que preside Alejandro Toledo (Per Posible) apenas tiene dos congresistas. Al carecer de una influencia poltica institucionalizada a travs del Congreso, estos opositores polticos apelan a una crtica que privilegia la arena de la opinin pblica. Lourdes Flores ha criticado el exceso de optimismo de Garca con respecto a la administracin econmica en contextos de crisis internacional y los casos de corrupcin gubernamental develados por la prensa que podran ganar ms espacio en el rgimen. Por su parte, cada vez que Toledo regresa al pas (reside en los Estados Unidos), aprovecha la coyuntura para criticar al gobierno. De este modo, ante el intento del Ejecutivo de aprobar los decretos relativos a la venta de tierras de las comunidades campesinas y nativas, Toledo fue enftico en mostrar su desacuerdo y profundizar una crtica poltica al gobierno de Garca: "Seor Garca, si piensa usted vender las comunidades

campesinas y amaznicas, volver a alzar mi voz... el Per no est en venta y usted no es el dueo del Per, slo un inquilino. Lo han elegido para gobernar el pas, no para regalarlo a sus socios".2 Hacia fines de ao se hablaba de un acercamiento entre la presidenta del PPC y el ex Presidente. Por su parte, Ollanta Hmala intent una oposicin ms activa. Su participacin en el paro nacional de julio convocado por la CGTP (Confederacin General de Trabajadores del Per) despert crticas de parte del oficialismo, quien lo acus de estar "detrs de muchos de los conflictos sociales que se impulsan en las regiones". Garca inclusive se refiri a l como el promotor "de un plan preparado y urdido para eliminar el orden democrtico"?3 Hmala es el lder opositor que, a pesar de sus debilidades, ms margen de maniobra tiene. El control que tiene sobre su grupo parlamentario, aunque debilitado, resulta an significativo en determinadas coyunturas. Asimismo, an logra capitalizar a su favor los nimos movimientistas del sur del pas, sector que de acuerdo con las encuestas aprueba en mayor proporcin su rol como opositor al gobierno. Mientras tanto, contina con el fortalecimiento de su organizacin partidaria, lo cual considera clave para sus aspiraciones presidenciales con miras al 2011. f. Las Fuerzas Armadas De manera distinta a lo que sucedi en su primer gobierno, Garca ha planteado una relacin estrecha con las Fuerzas Armadas y les ha dado un protagonismo que viene creciendo. Se asume que los militares son actores que han pasado a un segundo plano dado la permanencia de regmenes civiles. Planteamos en esta seccin algunas hiptesis sobre el rol de las fuerzas armadas en el control del orden social y en sus demandas de impunidad por crmenes cometidos durante el conflicto interno. El ex dirigente pepecista Antero Flrez Aroz se ha mantenido durante todo el 2008 como ministro de Defensa. Ha dado un protagonismo poltico a este sector que se basa en una defensa cerrada de las instituciones castrenses en cuanto a las acusaciones pendientes de violaciones a los derechos humanos cometidas durante el enfrentamiento contra Sendero Luminoso y el MRTA. En respuesta a los organismos de defensa de los derechos humanos, Flrez Aroz ha sido un tajante defensor de la impunidad castrense: "descarto que las Fuerzas Armadas vayan a ofrecer disculpas por los excesos cometidos durante la lucha antisubversiva... O sea que al Estado que nos defendi a todos, es al que queremos poner de rodillas por lo que iniciaron e hicieron los otros?"4 Conjuntamente con el Vicepresidente de la Repblica el ex almirante Luis Giampietri y con el mismo Presidente Garca, la defensa a la impunidad de los militares es frrea. Ante las crticas por el nombramiento de los nuevos ascensos militares, el Presidente Garca afianz la defensa de la institucin militar: "No hay un nombramiento militar que se haga que no tenga de inmediato la tacha, la amenaza o algn baldn. Eso est mal. Se vuelve a los gravsimos errores de antes, que precipitaron que (la poblacin) estuviera indefensa ante nuevas formas de violencia. Sigan ofendiendo a las instituciones armadas y PNP y sern vctimas de mayor grado de violencia, de criminalidad". Insinu que existira un "oscuro inters en debilitar la capacidad de resistencia armada del pas"?

La defensa cerrada del gobierno a las Fuerzas Armadas se complementa con el incremento de sus funciones en materia de control social. Durante el 2008 se promulgaron dos normas al respecto. El Decreto Legislativo 982 que exonera de responsabilidad penal a los policas y militares que en cumplimiento de sus funciones causen muerte o lesionen a una persona, y la reglamentacin de la Ley N 29166 que regula las Reglas de Empleo de la Fuerzas por parte de las Fuerzas Armadas, que permite al personal militar la utilizacin de la fuerza letal para evitar saqueos y vandalismo contra la propiedad pblica y privada sin la necesidad de declarar rgimen de excepcin. Si a ello le sumamos que an se mantiene el 5% del territorio nacional bajo rgimen de emergencia debido a razones de "seguridad nacional" (ver Cuadro 3), el pas mantiene un escenario donde las Fuerzas Armadas resultan clave como represin institucionalizada de parte del Estado.

El incremento de la conflictividad social ha servido de justificacin para el endurecimiento del control militar sobre el territorio. Luego del secuestro masivo del que fueran sujetos 60 policas a manos de la poblacin que haba tomado el puente Montalvo en Moquegua, los pedidos de orden de los sectores ms conservadores del pas tuvieron eco en las polticas aplicadas por el gobierno. Al darle mayor margen de accin a las fuerzas militares en el control social, Garca mismo sealaba: "Si se va a poner en juego el orden, la seguridad y la estabilidad democrtica del Per, no dude de que el Gobierno har cuestin de Estado vara que eso no ocurra, porque el pas lo que necesita es orden. Ya estn notificados".6 Ante la imposibilidad de mediar los conflictos sociales y de satisfacer las demandas sociales que han alcanzado la movilizacin, el gobierno de Garca ha optado claramente por extenderle funciones de control social a las Fuerzas Armadas, convertidas en la actualidad en un fuerte aliado de su gestin. Esto adems se evidencia en la proporcin del Presupuesto Institucional de Apertura de los ltimos tres aos. Los sectores de Defensa y del Interior son, luego de Economa y Educacin (en este caso debido a que tiene el nmero ms grande de empleados estatales), los que cuentan con la mayor proporcin del presupuesto del pas.

2. La oposicin social En el segundo tablero resulta ms difcil identificar a los actores. Por un lado, el gobierno ha decidido que sea la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) el alfil que salga al frente, secundado por el Ministerio del Interior y, eventualmente, por el de Defensa. La PCM tiene un rol negociador, que se multiplica de acuerdo con los requerimientos. En algn momento, Simon tuvo hasta cinco conflictos regionales simultneamente, haciendo evidente la multiplicidad de acciones que requera su cargo. Los otros dos actores acuden en momentos en que el conflicto alcanza niveles de violencia. La lgica no es prevenir, sino contener. En el otro lado del tablero, el escenario como se prev es ms diverso. El juego sera ms sencillo si se tratase de actores conocidos, con prcticas convencionales, como son los sindicatos. Efectivamente, la CGTP (Confederacin General de Trabajadores del Per) y otros gremios an tienen capacidad de movilizacin y pueden convocar a huelgas y paros con relativo xito. Sin embargo, la oposicin social en el Per es sobre todo fragmentada. Las organizaciones que la promueven son (y continuarn siendo) diversas y con reivindicaciones particularistas, como veremos ms adelante, y con una alta capacidad de multiplicarse y de movilizarse, llegando incluso a tener repercusiones de alcance nacional como lo sucedido en el "Moqueguazo" en junio, que escal a partir del bloqueo de un puente. Este tablero es ms movedizo y requiere de gran habilidad por parte de los operadores del gobierno para evitar que la conflictividad adquiera magnitudes que pongan en peligro la gobernabilidad del pas. a. Los sindicatos

Durante la campaa electoral del 2006, Alan Garca propuso la formacin de un frente social para canalizar las demandas de los peruanos. En aquella ocasin se sent con los sindicatos tradicionales del pas -la CGTPy propusieron conjuntamente establecer dilogos permanentes para mediar los requerimientos sociales. El Frente Social fue una estrategia electoral o una propuesta fallida, es difcil saberlo. Sin embargo, lo que queda claro es el distanciamiento del gobierno de Garca de las

organizaciones sociales y de sus pliegos de reclamos. En julio, la CGTP convoc a un paro nacional con un pliego "tradicional": "rechazo al alza del costo de vida y los combustibles, la exigencia de un aumento general del sueldo y pensiones, un mayor presupuesto para los sectores sociales, derogatoria de las leyes que criminalizan las luchas sociales,...". Aunque el gobierno promovi una campaa meditica en contra del paro, ste se realiz con relativo xito en algunas zonas del pas, sobre todo en el sur andino. Aunque el paro buscaba tener una convocatoria amplia, consideramos que no lleg a ser lo suficientemente precisa para poder agregar y centralizar los distintos tipos de descontento social. La desafeccin ciudadana escapa a reivindicaciones clasistas o de corte laboral. Slo algunas organizaciones "tradicionales" han logrado adecuarse al nuevo tipo de demandas. Por ejemplo, la Junta Nacional de Usuarios de Riego convoc a un efectivo paro agrario en febrero alertando sobre los efectos perjudiciales del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos en el sector agrario. La medida de fuerza, que cobr cuatro vctimas mortales, consigui que Agrobanco otorgara crditos para financiar la importacin de insumos agrcolas. Por otro lado, otros sectores, como la Federacin Mdica del Per, que realizaron una huelga indefinida en septiembre, persiguen reivindicaciones convencionales relacionadas con mejoras de las condiciones laborales (aumento salarial). Sin embargo, los conflictos que ponen en jaque al gobierno son de otro tipo, como veremos a continuacin. b. Los conflictos sociales

En junio, un grupo de ciudadanos de Moquegua, una de las ciudades ms extremas en la costa sur del pas, convocados por el frente de defensa de su provincia, iniciaron una huelga demandando una mayor distribucin del canon de la empresa Southern Copper, la ms importante de cobre a nivel nacional. Como medida de protesta, tomaron el puente Montalvo, cerrando de ese modo la carretera Panamericana Sur y aislando a la regin extrema surea de Tacna (limtrofe con Chile). La accin de protesta se prolongaba por das y cada vez convocaba a ms manifestantes. Las autoridades policiales locales, a cargo del general de la polica Alberto Jordn, acudieron a la zona para despejar el puente. El contingente lo conformaban 700 policas. Prevenido de no usar armas en contra la poblacin civil, el jefe policial y 60 miembros de la polica fueron secuestrados por horas por la poblacin organizada. Luego de negociaciones, las fuerzas del orden fueron liberadas y el impacto de esta protesta lleg a escala nacional. El ministro del Interior fue interpelado en el Congreso, y meses despus el Legislativo tuvo que aprobar una ley que normara el incremento del canon para esta regin. El "Moqueguazo", como se denomin a esta protesta, fue articulado por una organizacin social coyuntural (el frente de defensa de la provincia), que se aglutin en torno a una protesta puntual (el incremento del canon minero), y que luego de cumplir con sus objetivos, se desintegr. Este es el tipo de protestas que se multiplica a nivel nacional, las cuales el mismo Presidente Garca las ha caracterizado simplistamente como "conflictos originados por la abundancia". Son en realidad demandas provenientes de un crecimiento sin una distribucin planificada, que se organiza en torno a requerimientos puntuales y especficos, difciles de agregar y, por lo tanto, de intermediar.

De acuerdo con la Defensora del Pueblo, el nmero de conflictos sociales en el Per sigue una tendencia ascendente. Al iniciar el gobierno de Garca, en julio de 2006,11 conflictos sociales existan en el pas. Al final del 2008, esta cifra bordea los 200, y con una dinmica creciente que se ha intensificado en el ltimo ao como se puede apreciar en el Grfico 3.

En su ltimo reporte del 2008, la Defensora del Pueblo registra 198 conflictos sociales que en su mayora son calificados como "socioambientales" (Grfico 4), es decir, de tensiones suscitadas entre las poblaciones con las correspondientes inversiones mineras y petroleras que han crecido en el pas. Sin embargo, estos conflictos "socioambientales" son de diverso tipo: van desde reclamos por incremento de canon minero, denuncias de contaminacin ambiental, reclamos por una poltica de proteccin social ms intensa con las poblaciones, etc. No se trata solamente, como su nombre podra indicar, de denuncias por contaminacin, sino que involucra reclamos de distinta ndole que ataen directa y exclusivamente a las poblaciones inmediatas; por lo que no tiene sentido ninguna estrategia de negociacin nacional. El segundo tipo de conflictos son los referidos a "asuntos de gobierno local" -denuncias de corrupcin de funcionarios, revocatorias, pedidos de rendicin de cuentas-, donde evidentemente priman las dinmicas localistas. A pesar de ser protestas muy focalizadas geogrficamente, los niveles de violencia pueden permitir que escalen a un impacto nacional, como lo vimos con la descripcin del Moqueguazo.

Este es el principal tipo de conflicto social que enfrenta el gobierno y con el que obviamente encuentra dificultades para negociar debido a la fragmentacin y particularidad de los reclamos. En su bsqueda de estrategias para aplacar este nivel de conflictividad, el gobierno ha seguido dos estrategias. Una ya la hemos descrito: el endurecimiento de medidas de control social a cargo de las fuerzas policiales y armadas. La segunda es apuntar como objetivo a las organizaciones no gubernamentales, como presumibles promotoras de este descontento. El mismo presidente Garca ha llamado la atencin sobre el papel "desestabilizante y azuzador" que pueden jugar este tipo de organismos -principal atencin llamaron las casas ALBA promovidas por el gobierno venezolano-, y no ha desaprovechado oportunidades para hacer explcito su encono contra las ONG. Lo cierto es que ante la ausencia de partidos polticos con presencia regional, de organizaciones sociales que cuenten con legitimidad y ante la incapacidad de los diversos actores de agregar intereses, en varios casos ONG vienen cumpliendo el rol de intermediacin poltica entre una sociedad con demandas movilizadas y un Estado incapaz de asentar sus instituciones ms all de algunas ciudades.

III. CONCLUSIONES
La sensacin de "derechizacin" del rgimen no proviene exclusivamente del esquema econmico que sigue el gobierno, sino de su estrategia de control social para alcanzar mnimos equilibrios de gobernabilidad. Consideramos que en el corto plazo logra sus objetivos. Hacia la mitad de su gestin, el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) amenazaba con desplomarse, al punto que muchos sectores, incluyendo el diario El Comercio, propusieron que "diera un paso al costado". Las condiciones coyunturales no han cambiado mucho en el actual escenario: la paradoja de crecimiento econmico y conflictividad social se mantiene, y el APRA como partido mediador entre el sistema poltico y la sociedad no ha hecho diferencia. El equilibrio de baja intensidad que ha logrado Garca se debe a que juega hbilmente en los dos tableros de la gobernabilidad del pas. En el plano institucional, conoce las debilidades de sus interlocutores. Controla el suministro de recursos con los gobiernos regionales y apela a la baja popularidad y fragmentacin del Congreso para buscar la luz verde

a sus decretos legislativos. En el plano de la conflictividad social es donde encuentra ms obstculos dada la imposibilidad de agregar los intereses particulares en juego, lo que le lleva a recurrir a un endurecimiento de la represin institucionalizada a travs de un creciente protagonismo de las fuerzas armadas y de la represin a actores (ONGs) que podran facilitar la articulacin y organizacin de las demandas que evidencian los conflictos. Sin embargo, estas son salidas transitorias que, si bien podrn gestar condiciones temporales de gobernabilidad, finalmente postergan procesos necesarios para el fortalecimiento de la democracia en el pas, como son el fortalecimiento de la institucionalidad poltica (la credibilidad del Poder Legislativo y la eficiencia de los gobiernos regionales) y la agregacin ordenada de demandas sociales a travs de expresiones orgnicas de las mismas. Al inicio de su segunda gestin, se pensaba que el APRA como partido podra volver a reconstruir los vnculos de intermediacin poltica; mientras que el resultado parcial ha sido el de promover el aislamiento de ambas esferas, como una salida rpida al desgobierno. La habilidad de Garca para jugar las partidas simultneas no lo hace inmune de que la sociedad pueda patear el tablero en cualquier momento.

NOTAS
1

Durante el 2008 el Congreso en pleno suspendi a tres congresistas. Margarita Sucari Cari (Bloque Popular, Puno) fue suspendida por recortar el sueldo de su ex auxiliar para pagar a personas que no tenan vnculo laboral con el Congreso. Jos Anaya Oropel (UPP, Ancash) fue suspendido por falsificar documentos para justificar el uso irregular del dinero entregado por el Congreso para el rubro de gastos operativos. Gustavo Espinoza Soto (sin bancada, Lambayeque) fue suspendido por haber variado una declaracin jurada en la cual aseguraba tener estudios superiores cuando ello era falso.
2

La Repblica, 12 de septiembre del 2008. PerH, 27 de mayo del 2008. La Repblica, 26 de agosto de 2008. La Repblica, 17 de diciembre de 2008. PerH, 16 de mayo de 2008.

REFERENCIAS
Consorcio de Investigacin Econmica y Social. CES. 2008. "Observatorio Social". [En lnea] http://www.cies.org.pe [Consulta: 25-05-2008]
[ Links ]

Cotler, Julio y Romeo Grompone. 2000. El Fujimorismo. Auge y Cada de un rgimen autoritario. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
[ Links ]

Gonzlez-Ocantos, Ezequiel y Carlos Melndez. 2009. "Do voters care about governability? A comparative study between Argentina and Per" (mimeo). [ Links ] Mainwaring, Scott. 2006. "State Deficiencies, Party Competition, and Confidence in Democratic Representation in the Andes". En Scott Mainwaring, Ana Mara Bejarano y Eduardo Pizarro (eds.) Crisis of Democratic Representation in the Andes. Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ] Melndez, Carlos. 2004. "Mediaciones y conflictos: las transformaciones de la intermediacin poltica y los estallidos de violencia en el Per actual", en Victor Vich (ed) El Estado Est de Vuelta. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] O'Donnell, Guillermo y Philippe Schmitter. 1986. Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore: Johns Hopkins University Press. [ Links ] Tanaka, Martin. 2006. Democracia sin partidos. Per, 2000-2005. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] Tanaka, Martn. 2007. "Sobre el APRA y sus alianzas". Per21,27 de febrero del 2007. [ Links ] Tanaka, Martn y Sofia Vera. 2008. "El neodualismo de la poltica peruana". Revista de Ciencia Politica 28 (1): 347-365. [ Links ] Tsebelis, George. 2002. Veto players. How Institutions Work. Princeton: Princeton University Press. [ Links ] Fuentes peridicas: La Repblica, Per21 (diarios), y Resumen Semanal de DESCO.

Carlos Melndez, estudiante del programa de doctorado de ciencia poltica de la Universidad de Notre Dame (Indiana, Estados Unidos). [E-mail: cmelendl@nd.edu] Carlos Len, Bachiller de ciencia poltica por la Pontificia Universidad Catlica del Per. [E-mail: carlos.leon@pucp.edu.pe]

REVISTA DE CI NCIA POLTICA / VOLUMEN 29 / N 2 / 2009 / 565 - 590

Paraguay 2008: estruendosos cambios, silenciosas permanencias

Paraguay 2008: Noisy Changes, Silent Conservation

PABLO BRUGNONI Universidad Catlica de Asuncin

RESUMEN En 2008, y por primera vez en la historia poltica de Paraguay, un partido le cedi a otro el control del gobierno por medios pacficos y democrticos. El ex obispo Fernando Lugo gan las elecciones apoyado en una alianza heterognea y voltil, y asumi la presidencia en un contexto de escasa capacidad estatal y sin un marco de gobernabilidad medianamente consolidado. Palabras clave: elecciones, alternancia, Lugo, gobernabilidad, Ovelar.

ABSTRACT In 2008, for the first time in the political history of Paraguay, there was a substitution of political parties on government through peaceful and democratic means. Former bishop Temando Lugo won elections supported in an heterogeneus alliance, and assumed the presidency in a context of weak capacity state and without a consolidated governance framework. Key words: elections, alternation, Lugo, governance, Ovelar.

Tomando en prstamo la licencia de Eric Hobsbawm, que trascendi el estricto calendario y llam siglos cortos y largos a perodos que se corresponden con las centurias, pero con lmites definidos segn la unidad histrica que encontraba en sus anlisis, podemos afirmar que el ao poltico 2008 en Paraguay comienza quince das antes que el almanaque lo anuncie: el 16 de diciembre de 2007, fecha en que se celebraron las elecciones internas del Partido Colorado, y termina el da 23 de noviembre de 2008 cuando el nuevo gobierno complet sus cien primeros das de gestin. Durante ese lapso ocurri un hecho que guardar la memoria y registrarn los libros, indito en toda la historia del pas: el 20 de abril de 2008 una coalicin electoral de partidos y movimientos sociales, la Alianza Patritica para el Cambio, encabezada por el ex Obispo Fernando Lugo, desplaz del gobierno nacional por medio de elecciones libres a otro grupo

poltico, nada menos que el Partido Colorado, gobernante durante ms de sesenta aos ininterrumpidos, tanto en dictadura como en democracia, dueo y seor de los hilos del poder estatal y con una insercin social e identitaria que confunde sus fuentes con las de la propia nacionalidad paraguaya. Nunca antes se haba registrado esa alternancia pacfica y democrtica en el poder estatal, inaugurndose, por tanto, un nuevo estadio de evolucin de la democracia paraguaya. Este 2008 as definido posibilita una mirada integral, en tanto incluye el desarrollo de los hechos que podemos identificar como causas inmediatas del histrico resultado electoral, y asistimos a los primeros cien das del fenmeno posterior, que slo vivieron los ms ancianos: un gobierno que no es del Partido Colorado.

I. EL CONTEXTO SOCIAL Y ECONMICO

As como ocurri en la mayora de los pases de Amrica Latina, Paraguay ha logrado en los ltimos tiempos mantener una tasa de crecimiento econmico superior a la de lustros pasados. En 2007 el crecimiento del PIB real fue del 6,8%, el ms alto en los ltimos 26 aos. Este crecimiento estuvo dado, bsicamente, por la produccin de soja, dominada por inversionistas de procedencia brasilea. Ello, adems de aumentar la dependencia y vulnerabilidad externa, llev a la constitucin de polos de desarrollo locales delimitados a las zonas de frontera, que alimentan los mercados externos y no favorecen a otros sectores de la economa paraguaya.

Esto no impidi, sin embargo, que el crecimiento econmico se relacione positivamente con un aumento del empleo y los ingresos de los trabajadores. En el siguiente cuadro se muestra que entre 2005 y 2007 la poblacin ocupada aument en 97.000 personas y en 64.000 personas la poblacin subocupada. El desempleo abierto, como aparece en el grfico posterior, baj del 7,3% en 2004 al 5,6% en 2007. Los ingresos tambin tuvieron una modificacin positiva; el de los pobres extremos aument sustancialmente entre 2005 y 2007, tal como se muestra en el siguiente grfico. En el rea rural ese aument lleg al 51,7% Asimismo, el crecimiento econmico afect positivamente a la pobreza no extrema, que se redujo del 24,6% en 2002 al 16,3% en 2007, tanto al nivel urbano (43,2% al 36%) como rural (50,5% al 35).1

Sin embargo, y tal como resalta en el anterior cuadro, la pobreza extrema tuvo un importante aumento del 30% entre 2005 y 2007. Este dato significa que 270.000 nuevas personas pasaron a estar en situacin de pobreza extrema, a pesar del cambio positivo en las otras variables reseadas: crecimiento econmico y aumento de salarios y de ocupacin. Esto es analizado en un reciente informe,2 donde se atribuye el resultado a la inflacin y especialmente al aumento en el precio de los alimentos,

que ha tenido un fuerte impacto a nivel global. Es decir, esas 270.000 personas mantuvieron un nivel de ingresos que qued por debajo del suficiente para cubrir una canasta cuyo costo aument sustancialmente. El siguiente grfico muestra la inflacin entre 2005 y 2007 discriminada segn diversos rubros. Se puede apreciar que si bien el ndice general de inflacin fue del 19,2% el ndice de inflacin especfico de los alimentos ascendi al 39,7%.

Esta situacin econmica y social ha sido el contexto en el que se inici el perodo 2008. An no se tienen suficientes datos oficiales sobre la evolucin econmica y social durante este ao. Se confirm que las exportaciones paraguayas alcanzaron un rcord histrico por octavo ao consecutivo, con una venta total de productos al exterior por valor de US$ 4.433 millones. El crecimiento econmico se mantuvo alto, estimndose en un 5,8%, menor en un punto porcentual al del 2007. Esta tasa de crecimiento super al vegetativo, considerando que la poblacin paraguaya aumenta a un promedio del 2% anual. El alto precio de los alimentos permaneci hasta la mitad del ao, con un abrupto descenso en el segundo semestre. Segn el Banco Central del Paraguay, la tasa de inflacin acumulada de alimentos, sin considerar frutas ni verduras, baj del 14,7% en noviembre de 2007 al 8% en noviembre de 2008. Sin embargo, esta crisis alimentaria fue sustituida, casi en perfecta continuidad, por la crisis financiera mundial. Efectivamente, en la segunda mitad del 2008 los expertos identificaron indicios de disminucin del ritmo de crecimiento econmico determinado, en gran parte, por el efecto combinado del aumento del desempleo, la cada de los ingresos reales y la reduccin de las remesas. Esta tendencia se reflej tmidamente en los indicadores del 2008 pero se consolida como el gran desafo en el 2009. En el siguiente grfico se puede apreciar la diferencia entre las exportaciones estimadas (2008 P) y las efectivamente alcanzadas durante el ao (2008). En el informe del BCP, de donde se

obtuvo la informacin, esa brecha es atribuida a la crisis financiera mundial.

La tasa de participacin laboral (poblacin ocupada o desocupada respecto a la poblacin total en edad de trabajar) en 2008 fue del 61,7% siendo los porcentajes similares en reas urbanas y rurales (62% y 61,5%, respectivamente). Unas 170.000 personas buscaron activamente empleo durante ese perodo sin conseguirlo. Esto significa una tasa de desempleo abierto de 5,7%. En 2007 haba llegado al 5,6%, por lo que se verific un mnimo aumento del 0,1%. De los 2,8 millones de personas ocupadas, aproximadamente 790.000 trabajan menos de 30 horas a la semana, y quieren trabajar ms, o trabajan 30 horas semanales o ms, pero perciben un ingreso inferior al mnimo legal vigente. Esto equivale a un 26,5% de subempleo.

En suma, el ao 2008 se inici en un contexto econmico favorable, pero con un alza del precio de los alimentos persistente desde aos anteriores que tuvo un impacto muy severo en la extrema pobreza, aumentando sustancialmente su prevalencia. En el curso del ao la "crisis alimentaria" disminuy en correspondencia con la baja de la inflacin en ese rubro, pero el pas comenz a sentir el impacto, aunque todava muy incipiente, de la crisis financiera mundial.3 Esta situacin social y econmica enmarca el ao esencialmente poltico que vivi Paraguay en 2008 y que se inicia, como decamos, en las elecciones internas.

II. LAS ELECCIONES INTERNAS

Todos los partidos polticos, movimientos polticos y coaliciones de partidos tienen el derecho a postular candidatos en las elecciones nacionales, que deben ser seleccionados en votaciones internas abiertas a todos sus afiliados. Las internas se realizan entre 90 y 120 das antes de las elecciones nacionales. El Partido Liberal Radical Autntico, el ms importante de la oposicin, celebr sus elecciones internas el 9 de diciembre de 2007. Una excepcional paridad entre los dos principales precandidatos deriv en una judicializacin del proceso y en una fractura estructural que se mantiene hasta hoy. El cargo enjuego era el de candidato a vicepresidente, ya que la candidatura a la presidencia haba sido asegurada para Fernando Lugo. Esto diluy la percepcin de "suma cero" que suelen tener estas elecciones, y seguramente ayud a disminuir el nivel de conflicto, que, adems de por esa inquietante paridad, fue azuzado por las escandalosas diferencias que se manifestaron entre las mediciones de intencin de voto de las empresas encuestadoras en los momentos previos y los resultados electorales que efectivamente se dieron en las urnas. Si bien las mediciones daban como ganador al ex gobernador del Departamento de Central, Federico Franco, quien fue finalmente proclamado como candidato a vicepresidente, la ventaja que le atribuan previamente era

mucho mayor que las exiguas diferencias que se registraron en las actas del escrutinio. Fernando Lugo se present como precandidato por un partido menor de la alianza opositora, el Partido Demcrata Cristiano. As consigui su postulacin en la chapa presidencial ese sacerdote conflictivo, formado en la teologa de la liberacin, ex obispo de la dicesis de San Pedro (regin muy pobre y con alta movilizacin social), que haba dado su salto a la carrera electoral liderando una multitudinaria marcha ciudadana que pretenda enfrentarse a la poltica tradicional desde una reivindicacin de la sociedad y con el respaldo simblico surgido de su condicin de sacerdote de la Iglesia Catlica, que histricamente ha tenido una funcin integradora de la sociedad paraguaya. Dada la ausencia de liderazgos en el sector opositor, el xito de esta convocatoria removi las esperanzas de un grupo amplio y heterogneo, que tena como objetivo comn desplazar del gobierno al Partido Colorado. Pero el ao inicia, como decamos, con las elecciones internas del Partido Colorado. El vicepresidente en ejercicio, el joven ingeniero Luis Castiglioni, confiaba en ser el candidato del oficialismo para las elecciones nacionales. Dentro de la invisibilidad institucional de la vicepresidencia, que no tiene un rol poltico que en la prctica resulte sustantivo, logr proyectar una imagen que contena la frmula de triunfo colorada en todas las elecciones democrticas desde la apertura democrtica, la de constituirse en un agente del cambio para la permanencia: es decir, conjugar la garanta de conservacin de las estructuras con un discurso rebelde y modernizante. Esta duplicidad no tiene como objetivo convencer a grupos diversos con mensajes especficos, sino que es un doble mensaje para los mismos grupos hegemnicos o hegemonizados, que asumen la necesidad de renovar en algunos aspectos y reas pero con una alta aversin al cambio social. Luis Castiglioni cultiv las relaciones internacionales, especialmente con Estados Unidos, detallaba a la prensa sus reuniones con inversores extranjeros y giras de negocios, se enfrentaba dialcticamente a lo ms rancio del partido y propona su depuracin, dentro del marco de un gobierno colorado del que ya formaba parte y que privilegiara el libre mercado y la modernizacin estatal. Sin embargo, su buen perfil pudo menos que la intencin de control de Duarte Frutos (resultaba ingenuo pensar que, luego de ganar la presidencia, su vicepresidente le guarde la fidelidad que l pretenda) y porque la Ministra de Educacin y Cultura, Blanca Ovelar, una tcnica con escasa trayectoria en la poltica partidaria, responsable del relativamente exitoso proceso de reforma educativa, tambin mostraba un perfil atractivo. El presidente apost a ella como la candidata oficial para las elecciones internas. La ministra, por sus caractersticas personales y las del contexto poltico en el momento de su surgimiento pblico, no dejaba de tener la frmula del xito: delfn del presidente, surgida, por tanto, desde el centro del anillo del poder tradicional y con su apoyo, pero mujer y tcnica, lejos de esos dinosaurios anquilosados de la vieja poltica y con un discurso ms social que Castiglioni, tena el sello del cambio estampado en la pliza de la permanencia. La mayora de los votantes colorados pareca inclinarse, de acuerdo a las encuestas, por Castiglioni, quien lograba una ventaja importante y se proyectaba como el siguiente presidente del Paraguay. El joven poltico senta la tibieza del poder. Por su parte, Duarte Frutos sufra con su vicepresidente dscolo que alzaba la apuesta con un discurso que le

sonaba insolente y desagradecido, mientras recoga una gran adhesin del electorado colorado. Es importante identificar las emociones, porque la cristalizacin de estos sentimientos encontrados fue una de las razones principales de la escisin partidaria que facilit la histrica derrota electoral. El resultado de la interna desencaden dos corrientes emocionales que colisionaron irreconciliablemente: por un lado, en las tiendas castiglionistas se enquist el resentimiento y, por otro, en las de Blanca Ovelar se desat la soberbia. Esta lnea de conflicto cruz desde las lites a las bases y marc, en gran parte, la suerte electoral del Partido Colorado. El nivel de belicosidad de la campaa se elev fuera de control. Dada la proverbial confianza colorada (sustentada racionalmente en sus dcadas de gobierno sin interrupciones) la competencia asumi caractersticas de eleccin nacional: quien ganara la interna adquira el pase a la presidencia. La maquinaria de movilizacin de bienes estatales con fines prebendarlos desangr los recursos disponibles y las denuncias y agresiones mutuas socavaron la imagen del partido; el resultado fue muy ajustado y cay, como un fantasma del oscuro pasado, la desconfianza del fraude electoral. El resultado electoral definitivo demor meses, y le dio una ajustada victoria a la candidata Blanca Ovelar. Sin embargo, las consecuencias de ese conflictivo proceso todava no aparecan claras. El tiempo mostrara que la interna colorada afect el resultado de las elecciones nacionales en, por lo menos, tres aspectos: 1) Instal la sensacin de fraude electoral. No es posible arriesgar una afirmacin definitiva respecto a la real influencia del fraude en los resultados finales. Descartando un robo general y sistmico, queda por ver cunto influy en los guarismos finales la microcorrupcin. Existen ciertas prcticas, ampliamente denunciadas, de acciones que se realizan en la misma mesa electoral con el objetivo de afectar el resultado; algunos son mtodos legales pero rozando o transgrediendo el lmite y otros son flagrantemente ilegales, como la compra de votos y cdulas. Luego del acto electoral comienza la fiesta jurdica, cada voto, vlido o anulado, es susceptible de luchas y judicializaciones donde tambin se han denunciado mltiples vicios y corruptelas. Sin embargo, como un indicio de que los resultados finales se correspondieron, ms all de los problemas denunciados, con la expresin ciudadana, podemos sealar que las encuestas a "boca de urna" anunciaron que Blanca Ovelar triunfaba por el estrecho margen que finalmente proclam el tribunal partidario. Esta sensacin de fraude tuvo tres consecuencias: a) la primera y ms importante, atrajo la atencin internacional respecto a la posibilidad de fraude en las siguientes elecciones nacionales, que deriv en una masiva y fundamental presencia de observadores, cuando en instancias electorales anteriores se pensaba que era un tema relativamente saneado (sobre esto volveremos ms adelante); este protagonismo internacional fue un obstculo insalvable para quienes podran pretender llevar adelante un operativo fraudulento que impidiera la cada del Partido Colorado, b) menoscab la imagen de Blanca Ovelar, oscurecindola en la sombra de la corrupcin y la manipulacin de los poderes tcticos y, c) cristaliz la fractura del Partido Colorado, exacerbando el resentimiento de una porcin importante de su propio electorado, que se sinti

estafada. A pesar de los repetidos intentos de sus lites, esta herida no se logr subsanar antes de las nacionales. 2) Debido a la paridad en las internas, cada voto multiplic su valor en un espiral del que los operadores polticos no pudieron salir a tiempo, y los recursos estatales y privados se desangraron en esta prematura lucha prebendara. Cada da, los medios de comunicacin registraban esa movilizacin descontrolada y cortoplacista que redujo sustancialmente las posibilidades de disponer de recursos durante la puja al nivel nacional. 3) Por ltimo, con el resultado de la interna termin la estrategia de "ocultamiento" de Duarte Frutos, quien en una explosin de euforia, la misma tarde de las elecciones, apenas conocidos los primeros resultados del escrutinio, asumi la alocucin de la victoria, reclamando para s los mritos y ubicndolos en una trayectoria de xito personal. La candidata triunfante Blanca Ovelar, sentada a su lado, miraba con elocuente silencio cmo el presidente tomaba el control pblicamente y terminaba as con su cautela pblica, que haba sido fundamental para asegurar la necesaria imagen de renovacin. Esto hizo que la eleccin nacional comenzara a tornarse, a pesar de los intentos por evitarlo, en un plebiscito sobre la permanencia o no de Nicanor Duarte Frutos en el gobierno, lo que no favoreca sus posibilidades electorales.

III. EL CAMBIO Y EL ESCEPTICISMO

En la etapa inmediatamente anterior a las elecciones nacionales del 20 de abril el resultado era difcil de predecir. Ms all de las diferencias significativas entre las empresas encuestadoras, se dispona de dos datos contradictorios: por un lado, la intencin de voto favoreca a Fernando Lugo (si bien algunas le daban una mnima ventaja y otras mostraban una diferencia que rozaba los veinte puntos). Por otro, la mayora de la ciudadana pensaba que el cargo presidencial sera ganado por Blanca Ovelar, a pesar de las preferencias, lo que no slo se constataba en las encuestas, sino en el lenguaje cotidiano de todos los actores polticos, del gobierno y la oposicin. Esta divergencia entre la intencin de voto y la expectativa del resultado era significativa e incorporaba un importante elemento de duda sobre el resultado final.4 El escepticismo respecto a las posibilidades de triunfo de Lugo nos remite a un obstculo que va ms all de la real integridad del proceso electoral, como es la desconfianza ciudadana respecto a la transparencia de las elecciones. Si bien se han logrado avances significativos en el control del fraude durante los aos recientes, se mantiene la percepcin de que los resultados electorales no responden a lo expresado por los votantes en las urnas. Esto se relaciona menos con la manipulacin del proceso que con el desprestigio general de las instituciones del Estado y de la democracia,5 que han manifestado un progresivo deterioro en el aprecio ciudadano desde la apertura democrtica. La institucin encargada de brindar las garantas de transparencia en las elecciones, el Tribunal Superior de Justicia Electoral, tiene una calificacin muy negativa, dentro del promedio de desprestigio generalizado de la institucionalidad democrtica del Paraguay.

Las primeras elecciones nacionales libres de la restaurada democracia, en 1993, que le dieron el triunfo a Wasmosy, fueron calificadas por la prensa nacional e internacional como "libres, pero no justas". La principal fuente de crtica fue el padrn electoral, prcticamente igual al utilizado en tiempos de Stroessner. No hubo un proceso de depuracin transparente que brinde un mnimo de confianza. Asimismo, grupos de observadores neutrales, como NDI, Freedom House y LASA denunciaron la existencia de abusos y fraudes sistemticos, que incluyeron la falta de garantas en los cuartos de votacin, la votacin mltiple y la alteracin de los padrones para eliminar los nombres de muchos partidarios de la oposicin. As tambin, se comprob una utilizacin masiva de los recursos del Estado. Los empleados pblicos fueron obligados a hacer campaa a favor del candidato oficial durante horas regulares de trabajo. Se hicieron progresivos esfuerzos para garantizar la transparencia en las siguientes elecciones; si bien en 1998 y en 2003 se detectaron los mismos problemas que en 1993, tuvieron una incidencia sustancialmente menor. Por ello, el fraude electoral pas a ser considerado algo as como un "impuesto" que reduce la fuerza electoral de la oposicin; la constatacin de irregularidades no llev a que se asuma el fraude como una barrera infranqueable para la oposicin sino como un obstculo que, si bien impeda la estricta igualdad, dejaba suficiente margen de competencia. En un artculo posterior a las elecciones de 2003, una analista se lamentaba de que, a pesar de su mala gestin, "la ANR (Partido Colorado) gan en elecciones libres y competitivas otro perodo gubernamental de cinco aos". Posteriormente, entre las variadas razones de ese triunfo citaba: "la tolerancia con que tribunales electorales controlados por la oposicin han dejado pasar -una y otra vez- prcticas de corrupcin y compra de votos, y oscuros financiamientos de campaa, que benefician sobre todo al partido oficialista". 6 Es decir, se consideraba que el Partido Colorado corra con una ventaja "ilegtima", pero eso no cuestionaba el marco "libre y competitivo" de la contienda.

Para explicar la falta de confianza en el triunfo opositor, esta desconfianza en la transparencia de las elecciones se debe entrelazar con un problema estructural de la democracia paraguaya: el hecho de que hasta las ltimas elecciones no se hubiera dado en toda la historia poltica del pas una sustitucin partidaria democrtica en la direccin del Estado no era una ausencia ms, por el contrario, la falta de alternancia perme la lgica de funcionamiento del sistema poltico, ingresando en el inconsciente de la ciudadana y de las lites polticas como un espritu negador, invisible y sutil, de que en el futuro cercano pueda existir un cambio democrtico de partidos en el gobierno. Esta carencia ha afectado la dinmica entera del sistema poltico, desde el votante a los polticos profesionales. La posibilidad de una transicin a un gobierno de otro partido era sentida, en primer lugar, como una fractura institucional, ms que como un cambio natural y propio del rgimen poltico. En segundo lugar, y en gran parte determinado por lo anterior, esa alternancia apareca como un fenmeno inverosmil, como una posibilidad exageradamente improbable. Por supuesto, esto no se manifestaba explcitamente, ni siquiera era siempre consciente; era un fantasma que deambulaba en la inconsciencia y las palabras no dichas y que apareca detrs de ese descreimiento en un cambio que implicara un desplazamiento del Partido Colorado. Al diluirse en un horizonte confuso la posibilidad de alternar partidos en el gobierno la lgica de funcionamiento real del sistema haba pasado a ser un hbrido entre la democrtica y la autoritaria. Porque esta percepcin colectiva tiene mltiples impactos, siendo el ms importante la limitacin del valor que los ciudadanos le otorgan al voto. Evidentemente, si no se asume la posibilidad de un cambio, qu importancia puede tener elegir a los prximos gobernantes. Quien est en desacuerdo con el gobierno, es un votante desahuciado, si es que vota; paralelamente, quien est de acuerdo toma como impertinentes a las voces crticas, en tanto cuestionan un orden naturalizado. Ambos extremos representan perfiles que fcilmente pueden deslizar, y de hecho han deslizado, hacia actitudes autoritarias. Antes de continuar con el anlisis de las elecciones, es necesario responder a una interrogante para contextualizar el proceso de consolidacin democrtica en Paraguay: Segn lo dicho hasta aqu: Exista realmente la posibilidad de alternancia antes de 2008? Porque de no ser as, debemos ubicar estas elecciones, ocurrida la cada de Stroessner hace ya dos dcadas, como la real transicin en el pas. Podemos responder que si bien no hubo un cambio de partidos en el gobierno y predomin cierto escepticismo respecto a la transparencia de las elecciones y la posibilidad de triunfo de la oposicin, es posible afirmar que la contingencia de una alternancia s exista. En primer lugar, y como vimos, en las tiendas opositoras predominaba la consciencia de que actuaban en desventaja frente a la estructura estatal, pero como una disminucin, no una imposibilidad. En segundo lugar, y definitorio, en las elecciones nacionales del 13 de agosto de 2000 (convocadas slo para la vicepresidencia, como consecuencia del magnicidio del que result vctima el entonces vicepresidente, Luis Mara rgana y de la posterior renuncia del Presidente Ral Cubas Grau) triunf el candidato opositor.

Ocurridos el crimen del vicepresidente y la renuncia del presidente, y dado que la Constitucin Nacional no prev la doble acefala, la Corte Suprema de Justicia resolvi que quien en ese momento ejerca como Presidente, Luis ngel Gonzlez Macchi, deba completar el perodo constitucional y que el Tribunal Superior de Justicia Electoral deba convocar a elecciones, nicamente para el cargo de Vicepresidente de la Repblica. Luego de una intensa campaa, gan el candidato del Partido Liberal Radical Autntico sobre el del Partido Colorado por menos del 1%. Esto signific una importante derrota electoral al nivel nacional del Partido Colorado. Si bien no tuvieron el impacto que alcanzan las presidenciales debemos considerar que la participacin alcanz al 64% del electorado a nivel nacional y que la justa tena un alto valor simblico, dada la legitimidad que le otorgara, en un momento de alta inestabilidad poltica, a quien obtuviera la preferencia ciudadana. En esas circunstancias decisivas, un candidato liberal triunf sobre el oficialista. Esto nos sugiere que antes de que ocurra efectivamente en 2008, la posibilidad de alternancia ya exista, ms all de la incredulidad opositora y las argucias oficialistas.

IV. LA CAMPANA ELECTORAL

Para entender lo que ocurri durante la campaa electoral, debemos recordar que en Paraguay las adhesiones polticas se definen especialmente por las identidades, por los elementos subjetivos que despiertan o inhiben los partidos y candidatos, antes que por el contenido programtico de las propuestas. Asimismo, esas identidades cruzan la estructura social. Si tomamos en cuenta la lengua hablada como un indicador relativamente aproximado (el nico con informacin reciente disponible) del estrato socioeconmico de los votantes, considerando el bilingismo y el uso exclusivo del espaol como indicador de las clases urbanas y ms acomodadas, vemos que el PLRA recoge adhesiones en las clases ms bajas, siguindole el partido UNACE y la ANR. El voto independiente se relaciona con los estratos socioeconmicos ms altos. A modo de ejercicio, si sumamos los votos independientes y los correspondientes a los afiliados al PLRA, y comparamos con los dems partidos, vemos que existe una tendencia a la homogenizacin de la estructura socioeconmica de los diferentes grupos que presentaron candidaturas. Esto se ajusta al imaginario social heterogneo y policlasista de los partidos polticos paraguayos.

La estrategia electoral del Partido Colorado pareci regirse por el siguiente razonamiento: a) El primer axioma sealaba que los votantes tradicionalmente identificados con el partido alcanzaban para ganar las elecciones.8 En la interna colorada participaron 814.046 ciudadanos, los que si se inclinaban por el partido en las nacionales, aseguraran el triunfo. Esto era as porque, desde el otro lado, la oposicin apareca debilitada. Fernando Lugo, con su Alianza Patritica para el Cambio, contaba solamente con los votos "cautivos" que le provea el Partido Liberal Radical Autntico. Poco tiempo atrs, en una jugada muy riesgosa, Duarte Frutos haba facilitado la liberacin del ex General Lino Csar Oviedo, encarcelado por el intento de Golpe Militar de 1996 e investigado por el asesinato del vicepresidente Jos Mara rgana. Esto responda a un acuerdo por el cual el partido del ex General, la Unin Nacional de Ciudadanos ticos (UNACE), que se haba escindido del Partido Colorado y mantena un voto duro de la quinta parte del electorado, deserte de la Alianza Patritica para el Cambio. Efectivamente, apenas sale de prisin proclama su postulacin independiente. Esa desercin implic un descenso inmediato de la intencin de voto hacia Lugo que se correspondi al caudal electoral de Oviedo. Asimismo, el Partido Patria Querida (PPQ), un partido de centroderecha que haba ocupado el "tercer espacio" distinto al colorado y liberal en las elecciones de 2003 alcanzando el 15% de los votos, decidi no integrarse a la

alianza opositora. Si bien su fuerza electoral fue menor en 2008, la ausencia rest fuerza a la idea de un frente heterogneo y modernizante. Esta fragmentacin, consecuencia de la histrica debilidad del sistema poltico paraguayo para establecer acuerdos y de los intentos deliberados del gobierno para promoverla, mostraba un escenario alentador a los intereses colorados, que deban encargarse de convencer a quienes ya sentan cierta afinidad partidaria. b) El segundo axioma deca que para lograr esos votos "afines" la campaa deba apelar a los smbolos partidarios, revitalizando la identidad colorada para incluir tambin a los menos comprometidos, considerando la necesidad de recomponer la fractura que haba dejado la eleccin interna. En esa inteligencia, los actos se volvieron monocromticos, inundados de banderas y pauelos colorados, con la presencia cada vez ms frecuente de los polticos tradicionales, con demostraciones de poder y autosuficiencia. Esta estrategia, sin embargo, no tuvo en cuenta algunos aspectos que, finalmente, perjudicaron su xito: 1) Blanca Ovelar tena muy poca experiencia poltica. No dispona de los recursos oratorios para insuflar de entusiasmo a las masas y mostrar una imagen de poder, como esperaban quienes dirigan la campaa. Se vea incmoda y pareca forzada a decir lo que no senta. Sus ventajas comparativas como tcnica, mujer y renovadora quedaron ocultas detrs del intento infructuoso de mostrar poder e identidad colorada. 2) Debido a lo anterior, y firmes en su propsito de ganar a "puro coloradismo", comenzaron a aparecer los polticos tradicionales, para cubrir lo que a la candidata le faltaba. Orgullosos de su oratoria y aura de poder, ocuparon los espacios y encendieron la ms cruda tradicin. Pero estos polticos se identificaban con un estilo de gestin que los ciudadanos, incluida una buena parte de los colorados, ya no compartan. Existe una invisible lnea que separa la vocacin de poder, que muchos admiran y respetan, especialmente cuando le confiarn a su portador el gobierno durante el siguiente lustro, de la imagen de arbitrariedad y prepotencia. Cuando la demostracin de poder, tradicional del Partido Colorado, ya no se realiz desde la seguridad magnnima, sino desde la fractura y la inseguridad, la sensacin mut, para muchos, en soberbia injustificada. 3) El nfasis en los valores colorados y el olvido de las virtudes renovadoras de la candidata dej al desnudo un discurso continuista que no brindaba sensaciones de cambio. La histricamente exitosa estrategia del cambio y la continuidad qued amputada, atada totalmente a la continuidad y expuesta a las crticas al gobierno de Duarte Frutos. Desde las tiendas contrarias, la estrategia electoral de Lugo estuvo marcada por la cautela, por la previsin de no enfrentar la identidad colorada, para convertirse en slo un sobrio crtico de los lderes que mantenan el control del Partido Colorado "coyunturalmente", as como por la actitud conciliadora y poco comprometida respecto a los temas conflictivos. Esa pasividad eluda las definiciones claras, manteniendo las propuestas en el limbo de una idea difusa de "cambio" que no pareca tener enemigos ni problemas. Evit los conflictos y los escndalos e insinu ms de lo que dijo. Podemos atribuir esta estrategia a tres razones: a) al clculo poltico que sealaba la ventaja de sumar adhesiones desde el carisma personal, dejando que cada elector le impute las cualidades que consideraba importantes, b) a las caractersticas personales de Lugo, impresas por su formacin sacerdotal, que nos remontan a la confianza casi mstica en un largo plazo que es

relativamente indiferente a las decisiones y acciones del presente y, c) a la heterogeneidad de la alianza electoral que lo apoyaba, que amenazaba con fracturarse si se asuman posturas claras respecto a temas difciles de consensuar. Durante los debates televisivos qued ilustrada la preocupacin de Lugo por no comprometer ningn posible voto colorado. Esto a pesar de que muchos de sus adherentes quedaban con los nervios rotos, frustrados por la ausencia de crticas a un gobierno y un partido que entendan como el culpable de todos los males actuales y pasados. La ausencia de pronunciamientos ideolgicos claros y las caractersticas del heterogneo grupo de apoyo que inclua a lderes liberales, de centro, de centroizquierda y de izquierda radical, hacan de la candidatura de Lugo una incgnita, hacia dentro y hacia fuera, que no se terminar de definir an despus de haber alcanzado el gobierno nacional. El otro candidato importante fue Lino Csar Oviedo. En prisin desde junio de 2004, el Presidente Duarte Frutos facilit su liberacin en la misma fase electoral para desactivar la alianza que haba establecido con Lugo. La primera presentacin electoral de UNACE, en 2003, luego de escindirse del Partido Colorado, haba alcanzado el 13% de los votos. Cifra importante tomando en cuenta que su lder se encontraba en prisin. Esas elecciones haban mostrado la primera fractura electoral importante del Partido Colorado. Con un discurso paternalista y tico, demostrando la fuerte impronta de su origen militar, el retorno de Oviedo le dio mayor pluralidad a la campaa electoral. No se guard crticas ni a Fernando Lugo ni a Blanca Ovelar, pero con diferentes efectos: respecto al ex Obispo exista poco espacio de competencia, sin embargo, frente a la candidata colorada tena un potencial electorado en comn. Asimismo, a nivel de imagen pblica mostraba muchas de las caractersticas que ella y su equipo pretendan, iluminando sus debilidades. Estas dos razones, aunadas al origen colorado del candidato, permiten suponer que la campaa de Oviedo rest sustancialmente ms votos a la candidata colorada que a Fernando Lugo.

V. EL 20 DE ABRIL
El da de las elecciones hubo un amplio operativo de observacin nacional e internacional que cubri casi todo el pas.9 En un da tranquilo, sin mayores incidentes, vot el 65,48% de los ciudadanos habilitados. La principal noticia en las horas previas al cierre de las urnas fue la declaracin de Luis Castiglioni, quien haba perdido las elecciones internas del Partido Colorado, reiterando con contundencia su oposicin a la candidatura de Blanca Ovelar. Esto ech por tierra las especulaciones que se haban lanzado desde tiendas coloradas durante los das previos insinuando la cristalizacin de un acuerdo, una reconciliacin interna, que habra terminado en el esperado "abrazo republicano" (expresin popular que alude a la actitud histrica de los colorados de olvidar sus diferencias internas al momento de competir con otros partidos). Las declaraciones de Castiglioni fueron un duro golpe para el partido que, promediando la jornada electoral, saba fuertemente comprometida su suerte electoral. Las horas siguieron en calma, pero tensas. El mudo rumor del cambio comenz a ocupar los espacios llenos de incertidumbre. Qu reaccin se poda esperar del Partido Colorado? Nada de lo que profetizaban los apocalpticos ocurri. El "orden natural" se quebr sin la menor resistencia. Con la informacin de las encuestas a boca de urna, que marcaban una diferencia de 10 puntos porcentuales, esa misma noche todos los candidatos

aceptaron el triunfo de Lugo, que se proclam como el siguiente presidente de los paraguayos. La democracia paraguaya resisti una prueba de fuego y esa noche, ms all de la alegra o la tristeza de unos y otros, el sueo fue conciliado en una atmsfera de sorpresa. El Partido Liberal Radical Autntico hizo una excelente votacin para el Legislativo, alcanzando en el parlamento guarismos similares a los del Partido Colorado. UNACE se consolid como un actor fundamental de la gobernabilidad, especialmente por el apoyo obtenido por Lino Oviedo como candidato a presidente, que obtuvo la quinta parte del electorado, a pesar del voto til. Es ilustrativa de la fractura del Partido Colorado la diferencia entre los votos alcanzados por la frmula presidencial (30,63%) y los recibidos por los candidatos a gobernadores (37,42%). Esto sugiere que algunos colorados disidentes decidieron apoyar a su partido solamente para los cargos locales, inclinndose por otro partido, probablemente por la candidatura de Lino Oviedo, en la presidencial. El Partido Colorado recibi 283.000 votos menos que los obtenidos en su interna.10

VI. LA GOBERNABILIDAD DE LOS CIEN PRIMEROS DAS

La promesa de cambio se vio sometida desde el primer da al desafo de construir una mnima capacidad de gestin pblica que an hoy no ha logrado. El Estado paraguayo tiene una crnica dificultad para desarrollar su estatalidad, es decir, para disponer de los recursos burocrticos y simblicos necesarios para ordenar jurdicamente la sociedad y orientarla hacia un proceso de desarrollo social y econmico. Esta incapacidad ha estado presente cuando el gobernante de turno dispona de cierta ascendencia sobre un funcionariado pblico que perteneca a su mismo partido y que le deba el salario. Cuando, como ahora, la mayora de los funcionarios son ajenos y recelosos, en casos extremos dispuestos a la conspiracin y el sabotaje, esa debilidad se exacerba. A modo de ejemplo, los ingresos que recibe el Estado paraguayo son limitados porque el crecimiento econmico tambin lo es pero, especialmente, por la baja presin tributaria. Segn datos del Ministerio de Hacienda, el ingreso fiscal del Estado en los aos 90 represent, en promedio, el 10,5% del PIB. Entre 2000 y 2005 ese promedio ascendi al 10,9%. Si tomamos en cuenta que en los pases vecinos, Brasil y Argentina, la presin tributaria es aproximadamente del 25% tenemos un significativo indicador de la debilidad del Estado para exigir impuestos y, como consecuencia, para disponer de recursos financieros. Asimismo, resalta que no existe ningn impuesto a la renta personal y que el IVA representa una tercera parte de esa recaudacin total. Por tanto, esa escasa capacidad lleva a presionar ms sobre quienes menos tienen, derivando en un sistema fiscal insuficiente y fuertemente regresivo.

Asimismo, la gobernabilidad, la habilidad para articular grupos sociales y polticos en pos de objetivos comunes, est limitada por un espacio pblico fragmentado, donde la confianza mutua, la asociatividad y la cooperacin se recluyen en pequeos agregados como la familia o la vecindad. As se sealaba en un informe sobre la cultura poltica paraguaya: "En el pas siempre ha predominado la comunidad y la 'tribu' por sobre las agregaciones mayores. Las identidades ms fuertes son de territorios de pequeo formato, donde ejerce su dominio 'la tribu', la localidad, los vecinos. El gobierno municipal se valora porque es el territorio donde est mi tribu, que es lo que verdaderamente me interesa. Entonces, en un sentido muy profundo, la forma de participacin histrica del paraguayo en sus comunidades es totalmente sectorial y corporativa al inters de su grupo local; de los habitantes del pueblo vecino, que son 'los otros' ya se desconfa".11 Esta matriz cultural inhibe los acuerdos sociales y polticos y deja a Lugo con pocas posibilidades de armar su esquema de gobernabilidad. Durante sus primeros cien das de gobierno el presidente an no defini "la cancha" en la que se jugar la gobernabilidad, es decir, el mbito en el que buscar acuerdos y apoyos. Oscil entre dos escenarios: por un lado, la sociedad civil, o sea, los grupos sociales que podran salir a la calle a defender su programa y, por otro, el poltico parlamentario, el de los partidos y las fracciones que votarn a su favor en la legislatura. Sin embargo, en ambos escenarios los acuerdos fueron escasos y siguen siendo improbables. Los grupos sociales son dbiles, estn fragmentados y muchos fueron cooptados por el sistema prebendarlo de gobiernos anteriores, que los llev a perder significativamente la legitimidad pblica. Su capacidad movilizadora es limitada, y en todo caso ocasional, sin que se disponga de una fuerza militante estable suficiente para convertirse en una herramienta de apoyo al gobierno. El "marzo paraguayo", como se calific a la reaccin popular frente al magnicidio del Vicepresidente Jos Mara rgana en 1999 y que impidi una fuerte amenaza de retroceso al autoritarismo, fue una gesta espontnea y desorganizada, que no logr perdurar en aptitudes participativas. La ilusin del despertar social se frustr en pocos aos. Quizs porque facilit el ascenso a la Presidencia de la Repblica a un poltico con poca experiencia, Luis Gonzlez Macchi, que decepcion a propios y ajenos recibiendo la peor calificacin ciudadana entre los gobiernos democrticos. Esto convirti a esa promisoria gesta en una estacin ms en la va de desengaos que sigui a las dcadas de violenta represin durante la dictadura de Stroessner, aos devastadores para una sociedad civil que an necesita tiempo para recomponerse, articularse y movilizarse como actor relevante dentro de las reglas de juego democrticas. A nivel parlamentario tiene la espada de Damocles del juicio poltico, que le dara el poder a su Vicepresidente Federico Franco, con quien no mantiene una buena relacin. El vicepresidente, apoyado en el argumento de que los votos liberales fueron los que realmente permitieron el triunfo de la oposicin, asumi en pblico y en privado en el pas y fuera de l, un inquietante rol protagnico apenas se conoci el resultado electoral. Frente a un conflicto menor en el campo, el Partido Liberal Radical Autntico lanz una declaracin pblica enftica sobre su respeto irrestricto a la propiedad privada, en lo que se consider un reto a la propuesta de reforma agraria integral, uno de los principales ejes del programa de gobierno de la Alianza Patritica para el Cambio y, especialmente, de Fernando Lugo. Estas manifestaciones adquieren una

llamativa importancia si consideramos esa posibilidad de juicio poltico. Tal como ha ocurrido en los ltimos perodos, cuando el vicepresidente no es del mismo grupo poltico que el presidente, se proyecta y agiganta la amenaza de que las desavenencias polticas faciliten institucionalmente el cambio presidencial, por lo que se transforma en un potencial conspirador. Si, considerando este contexto, an antes de iniciar el gobierno el vicepresidente se pronuncia en contra de una lnea fundamental y especialmente conflictiva del programa, la que implicar quizs mayores costos en su implementacin, y a la vez reivindica la legitimidad de ser el partido ms votado, ese riesgo parece excesivo. Frente a ello, Lugo cambi totalmente la distribucin de poder dentro del Partido Liberal, brindndole jugosas ofertas a los grupos que no forman parte de la fraccin del vicepresidente. La direccin de la represa de Itaip, la mayor fuente de recursos prebendarlos del Estado paraguayo, se la ofreci a Carlos Mateo Balmelli, principal opositor de Franco en las internas. Asimismo, le dio importantes y electoralmente jugosos ministerios a otros lderes liberales, quebrando la estructura del partido y dejando aislado al vicepresidente y su grupo. El criterio de asignacin de los puestos correspondientes al Partido Liberal Radical Autntico en el gabinete, por tanto, no respondi a una lgica de apoyo parlamentario, es decir, de principio activo para ganar fuerza legislativa, sino a neutralizar una amenaza a su propia permanencia, amenaza que lo seguir, seguramente, durante toda su gestin. El resto de los cargos de su gabinete se lo ofreci a dirigentes de los partidos pequeos integrantes de la Alianza Patritica para el Cambio y a dos ex ministros colorados que presentan un perfil independiente. En ambos casos, el apoyo parlamentario conseguido como retribucin es insignificante. Los ex ministros no tienen estructura y los grupos menores de la Alianza slo consiguieron cinco escaos en ambas cmaras y estn fuertemente enfrentados, envueltos en discusiones ideolgicas y mutuas recriminaciones.

Con los partidos ms disciplinados en ambas cmaras, Partido Patria Querida y Unin Nacional de Ciudadanos ticos, no se han establecido acuerdos, ni siquiera puntuales, de gobernabilidad. Por otro lado, si bien tampoco existieron manifestaciones claras de estos grupos respecto a la conformacin de una alianza que desplace del gobierno al presidente y permita el ascenso de Federico Franco, los rumores no cesaron en todo el perodo. Para resumir lo ocurrido, y de acuerdo a las insinuaciones pblicas, en los primeros cien das de gobierno el pndulo de las mayoras parlamentarias

estuvo ms cerca de los dos tercios necesarios para habilitar el juicio poltico que de la mayora simple requerida para llevar adelante las reformas prometidas, que no han obtenido todava ningn apoyo desde el Legislativo.

VIL EL GOBIERNO DE LUGO EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

La alternancia poltica luego de las elecciones de abril ha despertado inters en la regin. Augusto Roa Bastos escribi alguna vez que Paraguay es una isla rodeada de tierra en el corazn del continente. Esto alude a una histrica exclusin que ocurre desde adentro, recordemos la pretensin autrquica de Jos Gaspar Rodrguez de Francia, el Supremo Dictador, y desde afuera, a partir del desconocimiento de una cultura peculiar y de una sucesin de conflictos blicos entre los que se cuenta el infame antecedente de la Guerra de la Triple Alianza. Esta introspeccin tuvo una importante sacudida luego de conocidos los resultados electorales del 2008. Ms all de las cuestiones pintorescas que tambin hicieron al inters meditico, muchos atendieron a que Paraguay ingresaba en la regin con un fuerte impulso democrtico y progresista. Sin embargo, todava no est resuelto el lugar que asumir el pas en el concierto del Mercosur y Amrica Latina. Para reubicarse requiere un importante nivel de capacidad de decisin al nivel interno, un mnimo consenso sobre la orientacin general de la poltica exterior, que el gobierno est lejos de tener, y en el caso especfico de las relaciones internacionales, con el desafo de lograr una renegociacin del tratado de Itaip o, en todo caso, de la obtencin de algunos beneficios que permitan responder a las expectativas ciudadanas. Esto es un objetivo muy difcil, que lo lleva a debatir con el gobierno ms poderoso, tcnica y polticamente, de la regin, desgastndose en una aventura con final incierto. Adems, ni siquiera este frente de reforma, que podra tener un amplio consenso del sistema poltico, pudo congregar el suficiente apoyo que permita plantear el proyecto como una poltica de Estado. Por el otro lado, y pensando en el alineamiento del pas al "socialismo del siglo XX" las relaciones con Venezuela estn sometidas a un escrutinio implacable de la prensa y los partidos de la oposicin. En una sociedad conservadora sacar fantasmas para promover el miedo brinda buenos rditos polticos. La figura de Chvez como el demonio imperialista del sur aparece frecuentemente en editoriales y rplicas parlamentarias, marcando estrechos lmites al presidente respecto a las posibilidades de alcanzar acuerdos de cooperacin, ya no slo con Venezuela sino con Bolivia y Ecuador. El gobierno de Duarte Frutos y sus predecesores han tenido una estrecha relacin con Taiwan. Su gobierno retribua con una cooperacin particularista la anual solicitud del presidente paraguayo de turno en la Asamblea General de las Naciones Unidas para que ese pas ingrese en la organizacin. Esta ayuda, no sujeta a contralora, que favoreca especialmente al presidente, parlamentarios, funcionarios del Ejecutivo y periodistas tuvo una fuerte y seguramente definitiva disminucin cuando el Presidente Lugo no incluy el pedido de reconocimiento a Taiwan dentro de su discurso en la Asamblea General. Este acto tuvo muy poca

repercusin pblica, a pesar de su importancia, y muestra cmo muchas veces la desarticulacin de intereses creados tiene impactos negativos para el gobierno, sin que pueda recibir las gratificaciones correspondientes, como tambin muestra que el gobierno tiene poca capacidad de maniobra a nivel internacional, y su real insercin requiere, como todo el programa de reformas, de un marco de gobernabilidad efectivo.

VIII. CONCLUSIONES
A modo de balance, podemos afirmar que, sin dudas, Paraguay ha vivido un ao histrico, en el que dio un gran paso hacia la consolidacin democrtica, habilitando una alternancia pacfica que honra a vencedores y vencidos. Ahora el ciudadano comienza a sentir el poder del voto, ya no existe un partido que se asume como el todo y que est ms all de las preferencias ciudadanas. Los votantes hicieron un juicio retrospectivo y tomaron una decisin que fue escuchada y respetada. En el futuro lo harn de nuevo, y de eso son conscientes tambin los gobernantes. Sin embargo, la imposibilidad de construir un marco de gobernabilidad estable en el contexto de muy baja capacidad estatal inhibe la posibilidad de llevar adelante reformas estructurales que impliquen una redistribucin de la riqueza, como la reforma agraria o una reforma fiscal. En distribucin de tierras e ingresos Paraguay muestra niveles altsimos de inequidad, y ese desafo de cambio social que estaba en la base de la propuesta de Lugo no se pudo abordar eficazmente. La intencin de aumentar la presin fiscal, por ejemplo, no resisti siquiera las primeras insinuaciones. La crisis financiera mundial result una buena excusa para eludir con elegancia el problema, y el gobierno rpidamente plante su postergacin indefinida. La voluntad no alcanza, y aun queda por ver, como desafio de los siguientes aos, si el cambio de partido llevar finalmente a un cambio estructural para enfrentar los problemas sociales, lo que resulta difcil, o si el Ejecutivo slo buscar alcanzar metas cercanas que le permitan navegar tiempos de bloqueos y desencuentros buscando capitalizar en el largo plazo un proceso de acumulacin de poder que vaya ms all del obtenido en su histrico triunfo electoral. Pero aqu surge la variable del tiempo. Quizs por la inestabilidad caracterstica del sistema poltico o por las races de la cultura guaran, los escenarios de accin de los distintos actores estn regidos por el corto plazo. Los grupos sociales que no vean cumplidas sus expectativas, como tambin los liberales de la fraccin del vicepresidente y los colorados desplazados tras dcadas, buscarn cambios en la estructura de poder poltico que no necesariamente contemplan el respeto del perodo de cinco aos de gobierno. Esto dificulta el establecimiento de procesos de cooperacin y exige que el gobierno gestione los problemas inmediatos para asegurar una sobrevivencia que est en riesgo. Por tanto, el ao 2009 mantendr las caractersticas de una transicin, con pocas posibilidades de alcanzar acuerdos y -es altamente probable- con un aumento de los conflictos. La duda es si la estrategia defensiva dejar espacios de maniobra para iniciar siquiera alguna de las reformas

planteadas en un ao electoral que promovi muchas expectativas en la ciudadana...

NOTAS
1

No se dispone de datos oficiales comparables sobre pobreza en 2006.

"Impacto del aumento de precios de alimentos y de la crisis financiera global en la pobreza extrema". Paper del Programa Conjunto PNUDUNICEF-UNFPA "Invertir en la Gente", enero de 2009.
3

An no se dispone de informacin oficial sobre la evolucin de la pobreza durante el ao 2008.

4

Ya antes de las elecciones internas, el diario ltima Hora public una encuesta de Equipos Mor en la que se identificaba esta contradiccin. Meses despus, cuando restaba una semana para la celebracin de las elecciones nacionales, el mismo diario present una encuesta de COIN en la que se mostraba que la diferencia entre intencin de voto y expectativas de triunfo se haba reforzado: Lugo aventajaba a Ovelar por 6 puntos en la intencin de voto, sin embargo, slo el 36% crea que ganara, y el 41% le daba ms probabilidades a la candidata colorada. Ver "Slo el 36% de los encuestados cree que el ex obispo triunfar", diario ltima Hora, 14 de abril de 2008, Asuncin.
5

Son significativos los hallazgos de una investigacin comparada: "(En Paraguay) De acuerdo al modelo las personas con ninguna confianza en los poderes pblicos y no partidarios del gobierno tienen una probabilidad del 1% de pensar que las elecciones son limpias. Por otra parte, para las personas con muy alta confianza en los poderes pblicos y partidarias del gobierno esa posibilidad es de 78%". Jos Molina y Janeth Hernndez: "La credibilidad de las elecciones latinoamericanas y sus factores. El efecto de los organismos electorales, el sistema de partidos y las actitudes polticas". Ponencia presentada en el XXI Congreso Internacional de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos (Latn American Studies Association, LASA), The Palmer House Hilton Hotel, Chicago, Illinois, 24 al 26 de septiembre de 1998.
6

Milda Rivarola: "Los repetidos y previsibles resultados", en Revista Accin, n 233, mayo de 2003, Asuncin.
7

"Encuesta sobre indicadores de gobernabilidad" PNUD Paraguay, 2009. Disponible en: http://www.undp.org.py/images_not/indicadores.zip
8

"Blanca: Votos de colorados sern suficientes para ganar", diario ltima Hora, Asuncin 14 de abril de 2008.
9

La misin de la OEA estuvo liderada por la ex Canciller colombiana Mara Emma Meja y la misin de IFES por el ex Presidente colombiano Andrs Pastrana. Ambos tuvieron alta exposicin pblica.
10

"E! Partido Colorado tuvo una fuga de ms de 283.000 votos", diario ltima Hora, Asuncin 22 de abril de 2008.

11

"Cultura poltica y prcticas de gobernabilidad democrtica. La ciudadana en su encrucijada". USAID, CIRD, Asuncin, noviembre de 2002.

REFERENCIAS
Banco Central del Paraguay. "Informe Econmico". Asuncin. Varios aos. [ Links ] Diario ltima Hora. Asuncin. Varios aos.
[ Links ]

Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos. "Encuesta Permanente de Hogares". Asuncin. Varios aos. [ Links ] Molina, Jos y Janeth Hernndez. "La credibilidad de las elecciones latinoamericanas y sus factores. El efecto de los organismos electorales, el sistema de partidos y las actitudes polticas". Ponencia presentada en el XXI Congreso Internacional de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos (Latin American Studies Association, LASA). Chicago, Illinois. 24 al 26 de septiembre de 1998. [ Links ] Programa Conjunto PNUD-UNICEF-UNFPA "Invertir en la Gente". "Impacto del aumento de precios de alimentos y de la crisis financiera global en la pobreza extrema" (paper). Asuncin. Enero de 2009. [ Links ] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Paraguay. "Encuesta sobre indicadores de gobernabilidad". PNUD. 2009. Disponible en: http://www.undp.org.py/images_not/indicadores.zip [ Links ] Rivarola, Milda. "Los repetidos y previsibles resultados". Revista Accin, n 233. Asuncin. Mayo de 2003. [ Links ] Tribunal Superior de Justicia Electoral. "Elecciones 2008. Resultados Finales". Mayo de 2008. [ Links ] Vial, Alejandro. "Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2006". CIRD. Asuncin. 2006. [ Links ] Vial, Alejandro. "Cultura poltica y prcticas de gobernabilidad democrtica. La ciudadana en su encrucijada". USAID, CIRD. Asuncin. Noviembre de 2002. [ Links ]

Pablo Brugnoni es Politlogo de la Universidad de la Repblica de Uruguay. [E-mail: pablo.brugnoni@undp.org]

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 29 / N 2 / 2009 / 515 - 531

Nicaragua 2008: polarizacin y pactos

Nicaragua 2008: Pads and Polarization

SALVADOR MART I PUIG Universidad de Salamanca - Espaa

RESUMEN El ao 2008, el segundo de la "nueva" administracin de Daniel Ortega, estuvo marcado por la polarizacin poltica, la constatacin de que El Pacto entre Ortega y Alemn se mantena a pesar de las declaraciones de los miembros del partido liberal y de la dificultad de que las polticas sociales implementadas por el gobierno se tradujeran en una mejora del nivel de vida de los ciudadanos ms pobres. En dicho marco, Daniel Ortega mantuvo una notable continuidad con el ao anterior tanto respecto a la poltica exterior como a la domstica, destacando el incremento del poder de la Primera Dama que se convirti en Ministro de la Presidencia. Finalmente cabe destacar la trascendencia que tuvieron las elecciones municipales celebradas el 9 de marzo. Palabras clave: Nicaragua, sandinismo, FSLN, Daniel Ortega, Rosario Murillo, pactos, ALBA, elecciones municipales.

ABSTRACT 2008, which was the second year of Daniel Ortegas "new administration" was marked by political polarisation, the confirmation that the Pact between Onega and Alemn was still in place, despite declarations made by members of the Liberal Party, and the difficulty in translating the social policies implemented by the government into an improvement in the quality of life for the poorest citizens. In this context, Daniel Ortega maintained a notable continuity with the previous year with regard to both foreign and domestic policy, particularly the increase in the power of the First Lady, who became Minister of the Presidency. Finally, it is necessary to highlight the importance of the municipal elections held on the 9th of November. Key words: Nicaragua, sandinismo, FSLN, Daniel Ortega, Rosario Murillo, pacts, ALBA, local elections.

LEGADOS, UNA CONSTATACIN Y RETOS

El ao 2008, el segundo de la "nueva" administracin de Daniel Ortega, inici con un psimo legado, una constatacin y diversos retos.1 El psimo legado fue el enfrentamiento institucional y la creciente polarizacin que produjo el primer ao de la administracin Ortega. Esta administracin se caracteriz por su poca voluntad de consenso y su discrecionalidad a la hora de llevar a cabo temas crticos. Fruto de esta actitud en determinados perodos la oposicin parlamentaria se aglutin en el llamado "Bloque contra la dictadura". El caso ms llamativo fue el conflicto que hubo entre Ejecutivo y Legislativo a raz de la legalizacin los Consejos del Poder Ciudadano (CPC) como espacios de participacin y distribucin de recursos -articulados dentro del Consejo Nacional de Planificacin Econmica y Social (CONPES)- el da 29 de noviembre de 2007 a travs de dos decretos presidenciales. Ante estos decretos los 52 diputados de la oposicin aprobaron una ley (la L630) que transformaba la naturaleza de los CPC. Sin embargo la Ley 630 termin siendo declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia (controlada por el FSLN), generando una viva protesta de los diputados opositores quienes decidieron no aprobar el Presupuesto de 2008 el 16 de diciembre de 2007 como muestra de su rechazo2. Frente a esta posicin de fuerza contra el FSLN, Daniel Ortega se refiri a ellos con calificativos poco edificantes, como los de "reptiles", "somocistas", "financiados por el imperio" o de "perros rabiosos". As las cosas, como se ha sealado, el segundo ao del gobierno Ortega empez con una herencia envenenada: la polarizacin y el enfrentamiento. Sin embargo, ambas incrementaran durante el 2008, sobre todo a raz de las elecciones municipales de noviembre de 2008. La constatacin (que en un inicio era un interrogante) fue la solidez de la alianza entre Alemn y Ortega establecida con la firma de El Pacto en el ao 2000. De la continuidad de este acuerdo (que politiz y partidariz la administracin pblica, el Poder Judicial y los rganos autnomos del Estado), dependa que Daniel Ortega pudiera aprobar su legislacin en la Asamblea Nacional y que Amoldo Alemn pudiera soar con su excarcelacin y, por lo tanto, su vuelta a la arena poltica. 3 As, uno de los temas ms relevantes del perodo analizado fue el status de Amoldo Alemn. En este sentido el ao empez con la autorizacin del Poder Judicial, dictada el 9 de enero, para que el lder del PLC pudiera participar en una importante reunin de los liberales para enfrentar conjuntamente al FSLN en los comicios municipales de noviembre y suscribir una especie de "acuerdo de unidad".4 Adems un sector del liberalismo propuso a la Asamblea Nacional, el da 7 de febrero, la posibilidad de redactar una Ley de Amnista para que Amoldo Alemn y todos los encausados por corrupcin bajo su administracin pudieran salir libres y sin cargos. La aceptacin de esta demanda por parte del FSLN supuso la ruptura del llamado "Bloque contra la dictadura" en la Asamblea Nacional y la aprobacin del Presupuesto de la Nacin el da 12 de febrero. A raz de dicho evento a inicios de ao se constat la permanencia del pacto Ortega-Alemn debido a las atenciones que el Poder Judicial tuvo a lo largo del ao con el ex Presidente y a la capacidad del gobierno para poder romper la cohesin de la oposicin obteniendo el voto a favor de los 8 a 10 diputados liberales leales a Alemn y conseguir as mayoras suficientes para aprobar sus iniciativas.

Esta constatacin -la permanencia de El Pacto- despert recelos y crticas de mltiples sectores de la sociedad civil, destacando el rol de la Conferencia Episcopal, de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y de la prensa, que denunciaron el "secuestro" de las instituciones por parte de los dos caudillos polticos del pas. Frente a esta actitud opositora, el gobierno de Ortega desarroll estrategias de disuasin e intimidacin. Entre ellas destacaron, por un lado, la denuncia que hizo un juez a la directiva del peridico La Prensa por delito de injurias contra el gobierno en abril y, por otro, la acusacin a un centro de investigacin5 y a dos organizaciones no gubernamentales6 de blanquear dinero y de actuar contra el gobierno en octubre de 2008 7. Esta estrategia de la administracin -que reproduca una poltica ya adoptada aos atrs por el anterior mandatario Amoldo Alemn (Kampwirth 2004)- tena como objetivo acallar las voces ms crticas de la sociedad civil, si bien el efecto de esta intervencin fue la contraria: una condena de la comunidad internacional y de la opinin pblica domstica. Finalmente, en cuanto a los mltiples retos de la administracin se concentraron en el mbito de las polticas sociales y de lucha contra la pobreza, pues el mensaje de la administracin Ortega se focaliz en esta temtica a pesar de que en 2007 el poder adquisitivo de los salarios 8 cay un 13% y el crecimiento del PIB fue menor que el ao anterior (en 2008 fue de un 3,5% frente el 4,2% de 2007). En este contexto las dos primeras medidas del ao fueron el acuerdo entre el gobierno y los sindicatos para aumentar un 15% el salario mnimo durante el mes de enero y el estrechamiento de la relacin de Nicaragua con los pases de la Alternativa Bolivariana de las Americas (ALBA), sobre todo con Venezuela,9 pas al que, segn Ortega, haba salvado a Nicaragua de un "colapso econmico". Cabe sealar, sin embargo, que el FMI -en su visita de dos semanas a inicios de febrerocritic tanto las medidas del gobierno respecto al alza de salarios como la ausencia de transparencia de los fondos que llegan de la administracin venezolana.10 Enfrentar la situacin socioeconmica del pas fue el reto ms exigente del gobierno, ya que Nicaragua es un pas donde el 77.8% de la poblacin vive con menos de dos dlares diarios y el 42.6% con menos de uno. Y en el que, segn expuso la encuestadora M&R en el mes de mayo, el 66.3% de la gente quiere irse del pas: la mitad por cuestiones polticas y la otra mitad por falta de empleo. As las cosas, el objetivo del presente texto es, en primer lugar, intentar analizar cmo, desde el legado de polarizacin al que se hace referencia, desde la continuidad de El Pacto firmado por Ortega y Alemn, y con el reto de luchar contra la pobreza, los polticos nicaragenses desarrollaron sus tareas legislativas y gubernamentales. En segundo lugar exponer e interpretar lo acontecido en elecciones municipales de noviembre y, finalmente, hacer un balance sobre el funcionamiento de la democracia en el pas.

DINMICA INSTITUCIONAL
1. Legislar en un gobierno dividido

Al igual que el ao anterior la permanencia de El Pacto supuso que durante toda la legislatura se mantuviera en la Asamblea Nacional una dinmica partidaria con coaliciones sin concordancia ideolgica. El hecho de que el FSLN slo contara con 38 de los 90 escaos supuso que la aprobacin de las leyes se hiciera con la obtencin de votos de diputados pertenecientes al PLC, generalmente los ms fieles a Alemn. Sin embargo, se vio tambin como algunos miembros del PLC se separaban de la lnea que postulaba Alemn y se acercaban a posiciones prximas a la ALN. Esta fluidez en las lealtades de los diputados opositores gener una gran plasticidad y tacticismo a la hora de aprobar leyes en la Asamblea Nacional. Al final del ao el balance final de leyes aprobadas no fue especialmente negativo: el gobierno consigui que se aprobaran 31 leyes de las 73 propuestas presentadas a lo largo de las 46 sesiones celebradas,11 as la tasa de xito fue de un 42%, un 10% de xito ms que el ao anterior. En la figura que sigue se expone la actividad legislativa del ao.

De entre las leyes aprobadas destacaron, por su trascendencia econmica y social y por las tensiones polticas provocadas, las doce leyes que se presentan en el siguiente cuadro. Sin embargo, las leyes cuya aprobacin provocaron mayor tensin durante la legislatura de 2008 fueron las del presupuesto, la de la de extensin de licencia del espectro radioelctrico y, sobre todo, la que regulaba los aspectos de las inminentes elecciones municipales. Por otro lado cabe sealar que finalmente, en 2008, se anul la Ley Marco, que fue diseada por Ortega y Alemn en 2005 para recortar los poderes del entonces Presidente de la Repblica, Enrique Bolaos. De dicha ley slo se mantuvo (con el voto a favor de 80 diputados) la capacidad de que la Asamblea Nacional pudiera vetar el nombramiento de Ministros y Viceministros y de nombrar embajadores.

Adems de la legislacin aprobada cabe destacar tambin dos comparecencias en la Asamblea Nacional que generaron una notable polmica. La primera fue la del mismo Presidente de la Repblica para explicar el procedimiento de seleccin del listado propuesto para la eleccin de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, hecho que gener el rechazo unnime de la oposicin que presion con fuerza para que las ternas de los candidatos fueran consultadas a organizaciones de sociedad civil para poder atenuar la politizacin del Poder Judicial. La segunda comparecencia fue la que realiz el Ministro de Hacienda para explicar los acuerdos y procedimientos para la gestin, ejecucin y administracin de los recursos provenientes del ALBA, as como la adjudicacin de concesiones econmicas que realiz el gobierno con diputados de la oposicin para la aprobacin de presupuesto de 2008. En ambas sesiones el Presidente del Legislativo tuvo que expulsar del hemiciclo a diputados para poner orden en la sala.

Finalmente, hubo un debate que se mantuvo en 2008 -heredado del ao anterior- pero que no se concret ni se llev a votacin en la Asamblea Nacional. El debate era el de reforma de la Constitucin para convertir el sistema poltico nicaragense en un rgimen parlamentario. Dicho tema ya fue puesto en diciembre de 2007, pero cuando el FSLN constat que no lograra los votos necesarios para su aprobacin lo pospuso.17 Sin embargo, durante el mes de octubre de 2008 el jefe del grupo parlamentario del FSLN, Edwin Castro, reabri el debate con la

presentacin de un libro titulado Parlamentarizacin del sistema poltico nicaragense realizada en la Corte Suprema de Justicia, en la que participaron magistrados (de sensibilidad liberal y sandinista) de dicha Corte y del Consejo Supremo Electoral. En este debate se constat que los Sandinistas y algunos miembros del PLC estaran dispuestos a avanzar en la "parlamentarizacin" del rgimen poltico, pero la mayora de la clase poltica -incluso Amoldo Alemn- advirtieron que uno de los riesgos de dicho modelo era la reeleccin indefinida. Finalmente, una vez ms, el FSLN no lo propuso en la Asamblea Nacional, al constatar la falta de votos para que prosperara una primera votacin a favor de la reforma,18 y el tema desapareci de la agenda. 2. La administracin Ortega: Entre la patrimonializacin y el activismo focalizado Respecto al gobierno liderado por Ortega en el segundo ao de su administracin, hubo muy pocos cambios, tanto en el diseo e implementacion de polticas como en los responsables de los Ministerios, cuyos miembros mantuvieron su bajo perfil. A nivel personal el nico cambio relevante en el gabinete fue la formalizacin del rol que ya vena ejerciendo la Primera Dama, Rosario Murillo, en el Ejecutivo al ser nombrada a inicios de 2008 Coordinadora del Consejo de Comunicacin y Ciudadana, convirtindose as en el miembro del gabinete con mayor poder despus (o a la par?) del Presidente de la Repblica.19 Este elemento, junto con la presencia de hijos y nietos de la familia "OrtegaMurillo" en diversos cargos estatales y funciones pblicas (as como su presencia en viajes diplomticos), introdujo en el debate poltico nacional el tema de la patrimonializacin del gobierno y del nepotismo. Un tema nada balad si se tiene en cuenta que en la historia nicaragense la presencia de linajes en la vida poltica ha sido recurrente. Pero adems del tema de familiar, el esquema de concentracin del poder en la pareja presidencial supuso una mayor centralizacin de las actividades del gobierno, tanto en el diseo de las polticas -que siguieron dependiendo ms de los asesores presidenciales que de los ministros- como en la implementacion, sobre todo el de las polticas sociales financiadas con el dinero que fluye de la cooperacin venezolana y que muchas veces se distribuye a travs de los CPC Respecto a las polticas pblicas implementadas durante el ao 2008, stas mantuvieron la misma contradiccin del ao pasado.20 Por un lado, se constat una total continuidad respecto a las anteriores polticas neoliberales21 y por otro, se despleg -con ms propaganda que eficaciauna batera de polticas sociales focalizadas para erradicar la pobreza a travs de los programas Hambre Cero, Usura Cero, Calles para el Pueblo y Desempleo Cero. Tambin cabe anotar que muchas de las polticas sociales se manejaron desde una lgica partidista y clientelar a travs de los Consejos de Poder Ciudadano (CPC).22 Por ello muchos analistas mostraron su preocupacin en cuanto a los mecanismos de focalizacion empleados en estos programas y su temor de que el gobierno usara los beneficios sociales para construir una base partidaria cautiva en vez de abordar conscientemente la lucha contra la pobreza y fortalecer la autonoma ciudadana.

Por otro lado, fuentes afines al gobierno expusieron que, gracias a las polticas de promocin social implementadas en 2008, 44.000 familias que vivan en zonas rurales se vieron beneficiadas con agua potable y electrificacin, a la vez que se construyeron 10.426 viviendas, 234 en comunidades rurales. Asimismo, el programa Usura Cero dio crdito a 16.000 sodas; las campaas de alfabetizacin redujeron el analfabetismo del 22% en 2006 al 13% en diciembre de 2008. En cuanto a infraestructuras, se expuso que se haba rehabilitado, ampliado y mantenido 9.000 km de carreteras y once puentes en la Regin Autnoma del Atlntico Norte, que es la ms abandonada del pas. Respecto al sector productivo el programa Hambre Cero entreg el Bono Productivo Alimentario a 20.000 familias desde mediados de 2007 hasta diciembre de 2008 y se triplic el crdito agrario para la pequea y mediana produccin.23 Antes de finalizar este epgrafe es importante exponer que desde la llegada de Ortega al poder se dio una preocupante "batalla por los datos" a raz de la existencia de cifras contradictorias en materia socioeconmica en funcin de las fuentes. Con todo, s se ha aceptado que la inflacin acumulada (el IPC) durante el ao 2008 fue del 13,8% y que el precio de la canasta bsica pas de 3.046,10 crdobas en enero del 2007 a 8.636,4 en junio de 2008. Fruto de ello, los datos -tambin los oficiales- han constatado que a pesar de los esfuerzos realizados la pobreza a nivel nacional ha crecido por primera vez en una dcada. 3. La poltica exterior: Un nuevo protagonismo internacional? La poltica internacional en 2008 sigui la misma lgica del primer ao de la administracin Ortega, pero en ste se ahond el distanciamiento entre del gobierno con la comunidad internacional de donantes y con las ONGs. Respecto a las continuidades es preciso nombrar que, a nivel regional, el gobierno de Ortega mantuvo y profundiz su alianza con el conjunto de pases que conforman el ALBA, participando en la VI Cumbre celebrada en Caracas y organizando en Managua, el da 7 de mayo, una Cumbre sobre Seguridad Alimentaria (tambin en el marco de dicha alianza) en la que particip el Presidente de Bolivia, Evo Morales. Alrededor de esta "alianza estratgica" el gobierno nicaragense obtuvo notables rditos econmicos (tal como ya se ha sealado) pero Daniel Ortega tambin presenci algunas situaciones incmodas, como la acontecida durante la toma de posesin del nuevo Presidente de Paraguay, Fernando Lugo, que se celebr el da 15 de agosto. En dicha toma de posesin Ortega no pudo llegar a la ciudad de Asuncin debido a que la Secretaria de la Mujer del nuevo gobierno de Lugo, Gloria Rubin, amenaz con dimitir si llegaba a la ceremonia de toma de posecin un Jefe de Estado sobre el que pesaban acusaciones de abuso sexual, en referencia al "caso Zoilamrica". Finalmente, el anuncio que despert ms recelos en Nicaragua -vinculado al ALBA- fue la declaracin de Ortega, realizada a inicios de 2008 y de la que posteriormente no hubo ninguna informacin adicional, de que se estaba pensando en la creacin de unas Fuerzas Armadas del Alba. Fruto de esta estrecha relacin entre Nicaragua y el Alba se comprende la prolongacin de la tensin diplomtica entre Managua y Bogot, escenificada en 2008 a travs de dos temas. El primero fue contencioso territorial de Nicaragua sobre el archipilago de San Andrs, y el segundo fue producto del "asilo" que Ortega ofreci a tres estudiantes mexicanos

que estaban en un campamento de las FARC en Ecuador, cuando el ejrcito colombiano lanz una ofensiva sobre ste. Fuera de la regin la administracin Ortega continu manteniendo cordiales relaciones con Libia e Irn, e inici nuevas relaciones con Rusia. De sta destaca la aprobacin, por parte del gobierno de Irn, de un crdito de 231 millones de dlares para que una compaa elctrica iran construyera un megaproyecto en Nicaragua. Respecto a Rusia, cabe sealar la visita que realiz a Managua el Primer Ministro ruso, Igor Sechin, el 17 de septiembre, en la que firm diversos convenios de cooperacin. Slo a partir de esta nueva aproximacin con el gigante euroasitico es posible comprender las razones por las que Nicaragua fue el segundo pas del mundo (despus de Rusia) en reconocer, el primero de septiembre, la independencia de Abjasia y Osetia el Sur. En este marco no es casual que la administracin Bush (al final de su mandato) destinara de embajador a Managua a un viejo halcn, Robert Callahan, quien haba tenido un activo rol de apoyo a los "Contras" durante los aos ochenta desde la embajada de Tegucigalpa. En cuanto a la relacin entre el gobierno y la comunidad internacional de donantes, destac el acoso que sufrieron, por parte del gobierno nicaragense, los embajadores de estos pases (sobre todo los de la Unin Europea) a quienes el gobierno de Ortega acus de estar vinculados a ONGs que blanqueaban dinero.24 Esta acusacin fue fruto de diversas actuaciones que haban realizado las agencias oficiales de cooperacin y diversas ONGs de dichos pases y que no haban sido del agrado de la administracin Ortega. La primera era que algunas embajadas de los pases miembros de la UE informaron al gobierno que sus pases dejaran de brindar ayuda a menos que la administracin diera un giro en ciertas polticas, entre ellas, la penalizacin del aborto sin excepcin alguna, cosa que el gobierno de Nicaragua tom como una violacin de su soberana. La segunda era que durante algn tiempo -sobre todo desde la administracin de Alemn (1996-2001)- ONGs como Oxfam UK administraron directamente una parte de la ayuda oficial al desarrollo sin pasar por la administracin gubernamental.25 Y la tercera y ltima era que, segn Ortega, estos pases al ser crticos con el gobierno se alineaban con la oposicin y, por lo tanto, trabajaban para desestabilizar al gobierno (Close y Mart 2009). Obviamente este enf rentamiento con los "pases donantes" sera difcil de entender si no fuera por las nuevas fuentes de ingresos monetarios y materiales que obtiene la administracin Ortega de los nuevos "pases amigos". Unos recursos cuya gestin no requiere de la rendicin de cuentas exigida por los tradicionales cooperantes y cuyo monto no es nada despreciable. Un clculo aproximado sugiere que los fondos disponibles de tan slo uno de los varios acuerdos de cooperacin con Venezuela "casi iguala la ayuda internacional total de occidente que Nicaragua recibe en un ao" (Castillo Arguello 2008:13-14).

III. ELECCIONES MUNICIPALES: EL FIN DE LA RENDICIN DE CUENTAS VERTICAL?

Las elecciones municipales el 9 de noviembre de 2008, donde casi cuatro millones de nicaragenses estaban citados a las urnas, constituyen el episodio poltico ms relevante del ao y tambin el que ms increment la preocupacin a muchos nicaragenses y a la comunidad internacional.26

El desenlace de dichos comicios hizo incrementar el nivel de polarizacin poltica ya existente, debido a que se puso en cuestin la nica forma de rendicin de cuentas existente -la vertical- y mostr la capacidad que mantiene Ortega de controlar agencias y poderes del Estado, y con especial significacin el CSE.27 Durante los meses anteriores al proceso electoral el CSE tom algunas decisiones que muchos observadores calificaron de preocupantes. Entre stas destacaron tres de tipo administrativo y tres de hondo calado poltico. Entre las decisiones administrativas destacaron el aplazamiento de las elecciones en algunas localidades de la Costa Atlntica debido a los destrozos causados por el huracn Flix, que arras la zona meses antes; el adelanto de dos meses para cumplir algunos requisitos para la inscripcin de candidaturas (avanzando al da 3 de marzo la fecha para presentar alianzas de partidos y al 9 del mismo mes para presentar a los candidatos), y la extensin de la legalidad de cdulas vencidas, hecho que abri el debate sobre el registro de ciudadanos y la validez del padrn electoral. Y en cuanto a las decisiones de carcter poltico es preciso sealar, en primer lugar, la cancelacin de la personera jurdica del Partido Conservador y del Movimiento Renovador Sandinista por parte del CSE;28 en segundo lugar, la resolucin en contra de Eduardo Montealegre en el conflicto interno para el control del partido ALN (formacin con la que Eduardo Montealegre se haba presentado en las elecciones de 2006), dando la razn a un sector prximo al mismo FSLN29 y, finalmente, la restrictiva poltica de acreditacin de comisiones de observadores internacionales.30 En este contexto, antes de que empezara la campaa electoral ya hubo importantes manifestaciones en contra de la forma en que el gobierno gestionaba el proceso, destacando una marcha de 20.000 personas en Managua, organizada por una plataforma llamada Coordinadora Civil. Posteriormente, la campaa electoral fue tensa y repleta de incidentes. Hubo sucesos violentos en Len das antes de iniciar la campaa, y en Managua durante sta, adems de una intensa movilizacin de cuadros Sandinistas y antisandinistas en casi todo el pas. Con esta dinmica la campaa termin convirtindose en una especie de "plebiscito" de los dos aos de gestin de Ortega31 y el epicentro de la batalla fue la lucha por la alcalda de Managua, donde Eduardo Montealegre -que se present bajo las siglas del PLC-32 cre un movimiento llamado "Vamos con Eduardo" (MCE). A esta plataforma, a la vez, se sumaron adhesiones de otras sensibilidades, consiguiendo el apoyo del Movimiento Renovador Sandinista (MRS) y de los conservadores. Ello fue as hasta el punto que se cre una especie de espacio poltico alrededor de Montealegre, que se conoci como el TCO: "Todos Contra Ortega". La candidatura de Montealegre, sin embargo, tuvo que sortear algunos problemas para ser efectiva, ya que la fiscala anticorrupcin (controlada por el FSLN) mantuvo hasta el ltimo da la amenaza de que ste, junto con 39 funcionarios ms de administraciones anteriores, poda ser aforado ante la justicia por un caso de quiebras bancarias que ocurrieron en Nicaragua durante los aos en que Montealegre fue Ministro de los gobiernos Alemn y Bolaos. Pero el gran reto de la oposicin era competir en un contexto en el que los recursos pblicos fluan con generosidad para los candidatos Sandinistas. En el caso de Managua los candidatos del FSLN fueron -a pesar de la opinin de algunos cuadros Sandinistas, pero apoyados por la Primera Dama- el boxeador Alexis

Arguello y la periodista Daisy Torres, si bien la campaa se centr rpidamente en la misma figura del Presidente Ortega. Hubo pocas encuestas preelectorales, sin embargo, una de las ms fiables, elaborada por la Universidad Centroamericana, otorgaba al PLC una victoria cmoda (de ms del 50%) en Managua y la posibilidad de hacerse con las alcaldas de ocho cabeceras departamentales del pas, y daba al FSLN mayor apoyo electoral en las nueve cabeceras restantes. A nivel agregado la encuesta daba un resultado muy ajustado. Frente a los datos que arrojaba dicha encuesta la postura oficial del FSLN, verbalizada por la Primera Dama, fue descalificar el trabajo y decir que la publicacin de encuestas era una estrategia opositora para deslegitimar la victoria del FSLN. En dicha tesitura el reto del FSLN era superar los excelentes resultados que la formacin obtuvo en el mbito local en 2004, en los que concurri junto con una agrupacin de personalidades independientes que se llamaba Convergencia Nacional. En las elecciones municipales de 2004 el FSLN se hizo con 87 alcaldas -de los 153 municipios existentes-, y entre ellas las 14 de las 17 capitales departamentales. En las de noviembre de 2008, segn los datos oficiales (sobre los que hay una gran discusin),33el FSLN obtuvo 105 alcaldas de los 150 en juego,34 y entre ellas las de Managua y Len, y todas las cabeceras departamentales con la excepcin de Granada, Boaco, Bluefields. 35Por otro lado, la oposicin se alz con la victoria en 37 municipios. Pero el proceso fue puesto en cuestin por la oposicin. Los resultados en Managua y Len fueron los ms contestados, esgrimiendo que las actas de sus apoderados daban una clara victoria a Montealegre a pesar de que ya a las 11 de la noche del domingo 9 las calles se llenaron de simpatizantes Sandinistas con el fin de celebrar la "victoria".

En los das siguientes a las elecciones hubo agrios enfrentamientos en las calles entre sandinista y antisandinistas. La oposicin llam a la desobediencia civil y los simpatizantes del FSLN ocuparon las vas pblicas con el objeto de disuadir cualquier manifestacin. El acontecimiento ms violento se dio el da 16 de noviembre en una marcha de protesta en Len, donde hubo enfrentamientos que se saldaron con decenas de heridos. En este marco cabe destacar las declaraciones del Secretario General de la OEA, Jos Miguel Insulza, realizadas el da 11 de noviembre de 2008, en las que expres su preocupacin por la violencia callejera y las denuncias de la oposicin. Tambin los obispos nicaragenses se manifestaron en la misma direccin, a la par que el Centro Carter solicit al CSE una revisin de los resultados con las debidas garantas. Sin embargo, el CSE no tuvo en cuenta las recomendaciones y el da 13 de noviembre public los resultados oficiales. Las irregularidades y la tensin que gener el proceso fueron tales que se discuti sobre los comicios nicaragenses el 20 de noviembre en la sede de la OEA, aunque tanto la mocin de denuncia (norteamericana) como la de apoyo (del gobierno de Nicaragua) fueron retiradas por falta de apoyo.

Los comunicados de las comisiones de observadores fueron contradictorios. Por un lado, los observadores electorales del CEELA (Consejo de Expertos Electorales de Latinoamrica) y del Protocolo de Tikal (integrado por magistrados electorales de Centroamrica y del Caribe) informaron que durante el proceso de votacin no se produjeron anomalas significativas que pudieran alterar el resultado de las votaciones. Y, por otro, la organizacin nicaragense Etica y Transparencia, que auspiciaba una comisin de observadores nacionales, declar que se trataba de las elecciones "menos trasparentes y ms conflictivas de la historia", a la par que declaraba que haba una gran cantidad de anomalas e irregularidades en el 32% de las Juntas Receptoras de Votos de todo el pas, y que stas se caracterizaban por su gravedad y por afectar siempre de forma negativa a la oposicin. 36 De lo expuesto es posible afirmar que el desenlace del proceso supuso un duro golpe a la credibilidad de la institucin electoral y a la capacidad de hacer efectiva la rendicin de cuentas vertical (que compete a la decisin de los ciudadanos en las urnas), fenmenos que fueron especialmente graves debido a que, desde la existencia de El Pacto, la rendicin de cuentas horizontal se ha visto notablemente mermada por la politizacin de todas las instituciones estatales.

IV. EVALUACIN SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LA DEMOCRACIA

No es fcil intentar esbozar una evaluacin de la democracia en Nicaragua en pocas lneas, a la par que dicho ejercicio supone un trabajo que trasciende al anlisis de lo acontecido en un ao. Sin embargo, partiendo del esquema que proponen Levine y Molina (2006) y tomando el ao 2008 como referencia, intentaremos interpretar cul es "momento" de la democracia nicaragense centrndonos en sus debilidades, en el nivel de participacin poltica de los ciudadanos, en la capacidad de respuesta de los gobiernos a las demandas y, finalmente, respecto a soberana del Estado. En primer lugar es posible afirmar que uno de los mayores problemas de la democracia nicaragense ha sido la continua modificacin de las reglas de juego (sobre todo de las dos ms relevantes, la Constitucin y la Ley electoral) segn los intereses de los caudillos polticos. Adems, desde El Pacto firmado en el ao 2000 se ha incrementado un fenmeno que merma considerablemente la calidad de un sistema democrtico, a saber, la politizacin de la administracin del Estado, del Poder Judicial y de todas sus agencias "autnomas" estatales. A resultas de ello durante la ltima dcada ha sido prcticamente imposible hablar de una rendicin de cuentas horizontal. Pero adems de los dos problemas sealados -la maleabilidad de las reglas y la politizacin de las instituciones- cabra aadir un tercero detectado el ao 2008: la actuacin partidista del Consejo Supremo Electoral en unos comicios, limitando as la rendicin de cuentas vertical. Respecto a la participacin es preciso sealar que la abstencin en las elecciones Presidenciales ha sido una de las ms bajas de Amrica Latina.37 Pero al hablar de participacin poltica es importante tambin apuntar la importancia que ha tenido en el pas, adems del voto, la movilizacin social en las calles. Despus de la dcada de los ochenta, en que el rgimen revolucionario impuls grandes movilizaciones, las

protestas callejeras y la toma de espacios pblicos han devenido herramientas comunes del repertorio de accin colectiva de los nicaragenses. En este sentido es importante tener en cuenta la capacidad de confrontacin de diversos sectores de la sociedad. Y no slo de los colectivos populares organizados en centrales sindicales o de los movimientos comunitarios, sino tambin amplios sectores de la clase media organizada en redes de ONGs -tal como ocurre con el movimiento feminista y con los movimientos ciudadanos que se han manifestado durante la ltima dcada, primero contra El Pacto durante la administracin Alemn y actualmente contra algunas medidas de la administracin Ortega. En cuanto a la capacidad de respuesta de los gobiernos a las demandas ciudadanas es preciso sealar la dbil capacidad de la administracin del Estado, tanto en lo que se refiere a sus recursos y, a la gestin de los mismos, como a la posibilidad de insertarse (y negociar) en un mundo global. Adems, desde 1990 hasta 2006 las diversas administraciones liberales redujeron ms el rol del Estado y dieron prioridad al mercado, abriendo la economa al exterior y reduciendo drsticamente la prestacin de polticas sociales.38Los datos de desarrollo socioeconmico y humano de las ltimas dcadas muestran la poca capacidad para crear riqueza y la an menor de luchar contra la pobreza. Desde la llegada de Ortega se expuso la voluntad de fortalecer y dar un nuevo rol para el Estado, pero hasta la fecha los cambios experimentados se han limitado a la implementacin de polticas sociales focalizadas que han tenido un impacto muy limitado y que, adems, ha reforzado el clientelismo. Finalmente, en lo que hace al elemento de la soberana, Nicaragua presenta rasgos contradictorios. Por un lado, existe un pleno control del gobierno de los cuerpos de seguridad y una notable capacidad de tener presencia a lo largo del territorio (con algunas lagunas en la Costa Caribe),39 a la vez que tiene la capacidad de mantener unos ndices bajos de criminalidad y violencia, al contrario de lo que ocurre en pases vecinos como El Salvador, Honduras y Guatemala. Por otro lado, cabe sealar la importante injerencia de gobiernos extranjeros en la vida poltica del pas: la permanente gravedad del departamento de Estados Unidos y la presencia de los intereses venezolanos durante los ltimos aos no son ms que un nuevo captulo de esta dinmica. En esta misma direccin cabe aadir la importancia que tiene la cooperacin internacional para el combate contra la pobreza y para el desarrollo del pas, mostrando la gran vulnerabilidad que tiene Nicaragua. De todo ello es posible concluir que la democracia en Nicaragua tiene algn activo si se analiza en una perspectiva histrica. Con todo, abundan los pasivos, algunos de ellos de carcter estructural -como es la debilidad del Estado y su administracin en el entorno competitivo de la economa global- y otros de carcter coyuntural, si bien estos ltimos pueden ser atribuidos a la cultura poltica y pueden terminar permaneciendo en el sistema poltica en detrimento de la calidad de la democracia. Entre stos destacan la polarizacin poltica, la politizacin de las instituciones (que ha mermado gradualmente la capacidad de rendir cuentas del Estado y de sus representantes) y la dinmica partitocrtica de dos formaciones (el FSLN y el PLC) que han terminado monopolizando la vida poltica y que estn controladas por dos lderes (Daniel Ortega y Amoldo Alemn) que actan de forma patrimonial. De todo lo expuesto podemos concluir que lo acontecido durante el ao 2008 en Nicaragua no ha supuesto ningn avance en el proceloso camino de mejorar la calidad democrtica del pas.

NOTAS
1

Para una comprensin del presente artculo se recomienda la lectura del texto sobre Nicaragua que aparece en el Anuario de 2007 de la misma revista y que analiza los primeros pasos de la administracin Ortega y el contenido de El Pacto (Mart 2008b).
2

Posteriormente, el da 11 de enero de 2008 se aprob el Presupuesto por el voto a favor de diversos diputados liberales allegados al ex presidente y reo Amoldo Alemn a cambio de una decisin judicial (dictada en enero de 2008) que dio al lder del PLC la posibilidad de moverse libremente por el pas.
3

Tal como ocurri a inicios del ao siguiente, en enero de 2009, cuando Amoldo Alemn fue absuelto por la justicia nicaragense. El anlisis de este evento, sin embargo, pertenece al Anuario del ao siguiente.
4

Debe sealarse que los liberales (que son la oposicin mayoritaria al FSLN) se enfrentaron divididos en dos formaciones (el PLC y ALN) a Ortega. Gracias a esta divisin Daniel Ortega gan la Presidencia de la Repblica. Para mayor informacin de las elecciones nicaragenses de 2006 vase: (Mart 2008a).
5

El centro en cuestin era el Centro de Investigaciones de la Comunicacin (CINCO).

6

Una era una ONG extranjera, Oxfam-UK, y otra una nicaragense llamada Movimiento Autnomo de Mujeres, MAM.
7

El embargo con orden judicial de los archivos (fsicos e informticos) a las Oficinas de CINCO y MAM generaron mucha tensin, as como las declaraciones de los Viceministros de Relaciones Exteriores refirindose a las organizaciones como protagonistas de una estrategia poltica de confrontacin ideolgica; con todo, la acusacin legal fue la de "triangulacin" de recursos provenientes de la cooperacin internacional, vinculando incluso las organizaciones citadas al narcotrfico.
8

Cabe sealar que slo el 25% de la poblacin econmicamente activa de Nicaragua tiene un contrato salarial formalizado.
9

Es importante anotar que el pas donde ms importa Nicaragua contina siendo los Estados Unidos (con un 24,5% del total de las compras nicaragenses), seguido de El Salvador y Honduras. Sin embargo, en estos ltimos dos aos Venezuela ha pasado de tener un rol irrelevante a significar un 19% de stas. Es posible quese mantenga esta tendencia debido a la firma -en la VI Cumbre del ALBA celebrada a finales de enero en Caracas- de un "acuerdo de seguridad alimentaria" entre los dos pases.
10

Se calcula que los fondos que Nicaragua ha recibido de la asociacin con Venezuela a travs de la empresa ALBA-CARUNA han sido cuantiosos. Del "Fondo ALBA" se calcula la obtencin de 71.884.000 dlares, que se han destinado a los programas sociales de "calles para el pueblo", de construccin de viviendas sociales, "usura cero" y "hambre cero".

Tambin se ha sealado la apertura de una lnea de crdito del Banco del Alba con el Banco Nacional de Desarrollo (BANDES) que ha aportado 36.958.600 dlares. Algunas fuentes han apuntado que el total de la ayuda venezolana fue de 520.516.500 dlares durante el ao 2008. Pero tambin cabe anotar que frente a la cada del precio del crudo Venezuela declar a mediados de 2008 que no construira la refinera que prometi el ao anterior en el municipio de Nagarote, en Nicaragua, cuya inversin era de 4.000 millones de dlares. Para mayor informacin vase: http://www.envio.org.ni/articulo/3752.
11

En 2007 hubo un total de 64 sesiones ordinarias realizadas. Un total de 18 sesiones menos en 2008 con relacin a 2007.
12

Ley con la que la bancada de gobierno y el gobierno mismo trat de reivindicarse con la opinin pblica y organismos (nacionales e internacionales) que le han cuestionado la penalizacin del aborto teraputico.
13

Ley presentada como la base para la reactivacin del sector de la construccin y especialmente para la reduccin del dficit habitacional. Fue consensuada con la Cmara de la Construccin y de la Vivienda (Empresa privada) y con activistas de los CPC y del Movimiento Comunal.
14

Esta ley no fue sancionada por el Presidente de la Repblica, sin embargo el presidente de la Asamblea Nacional la public y la puso en vigencia.
15

Ley que define el funcionamiento del Tribunal "precompetencia", en el que la empresa privada ha puesto especial inters por los temas de monopolio y competencia desleal, tanto en el caso de empresas privadas como del Estado que ofrecen servicios.
16

Con esta ley se extiende la concesin para el uso del espectro radioelctrico, especialmente de los canales de televisin. En este contexto la mayora de los programas matutinos de debate redujeron los enfoques crticos al gobierno para asegurar su continuidad.
17

En este caso eran 56 votos para aprobar la reforma, ya que se requiere una mayora cualificada para enmendar la Ley Fundamental.
18

La Constitucin exige que las reformas constitucionales deben ser votadas en dos aos legislativos consecutivos para que surjan efecto.
19

Cabe sealar tambin que la Primera Dama ya ejerca un importante poder formal en el FSLN y en la implementacion de polticas pblicas al ser la Presidenta de los CPC.
20

Segn Rose Spalding (2009) es cierto que la administracin Ortega plante, por primera vez en 16 aos, polticas sociales activas contra la pobreza, pero para atajar la pobreza no basta dichas polticas, que son sectoriales y muy limitadas, sino que es preciso el abandono de medidas econmicas ortodoxas.

21

El diseo de los presupuestos de 2008 fue muy semejante al de aos anteriores, especialmente respecto al pago de la deuda interna y a las negociaciones con el FMI.
22

Aunque el formato de los CPC recuerda a los Comits de Defensa Sandinista (CDS) de la dcada revolucionaria, si se analizan de forma ms pormenorizada (y en su forma de actuar) se puede concluir que tienen muchos puntos en comn con las tradicionales redes clientelares en base a las cuales se distribuyen beneficios pblicos.
23

Datos obtenidos de "La Gaceta de Noticias" presente en la pgina: www.presidencia.gob.ni

24

Sobre ello destaca la declaracin de persona "non grata" del gobierno nicaragense a la comprometida embajadora sueca en el ao 2008.
25

Esto ilustra tambin el escepticismo por parte de los donantes acerca de la capacidad del gobierno para aplicar la ayuda de manera transparente y segn los criterios de los donantes.
26

La trascendencia de las elecciones municipales radica en su significado poltico, por un lado, debido que al tratarse de elecciones intermedias ejercen de "barmetro" del desempeo del gobierno en curso y por otro, como mecanismo de reclutamiento y retribucin de miembros partidarios en el territorio. Sin embargo, en cuanto a las competencias y los recursos de los municipios son limitados, ya que Nicaragua es un pas muy centralizado. El gasto que realizan los municipios es un 7% del gasto total de la Repblica.
27

Desde El Pacto entre Ortega y Alemn en el ao 2000 las instituciones que deberan fiscalizar al Poder Ejecutivo se politizaron y por tanto, puede afirmarse que no existe rendicin de cuentas horizontal entre las instituciones del Estado. La otra forma de rendicin de cuentas (realizada por los electores y que se ha convenido en llamar "vertical") se erosion con la "cooptacin" y politizacin (a favor del FSLN) del Consejo Supremo Electoral. Las razones del control de Ortega sobre la autoridad electoral deriva de que, segn diversas fuentes, de los siete magistrados que componen el CSE tres mantienen lealtad al FSLN, tres al PLC y uno, el Presidente, es uno de los operadores polticos de "El Pacto" y por lo tanto, protege los intereses de Ortega y Alemn. A la vez, de las nueve direcciones centrales que tiene la institucin cinco "son" Sandinistas, tres las controla directamente el Presidente del CSE y una es del PLC. Finalmente, de las 17 delegaciones departamentales, doce estn dirigidas por cuadros del FSLN y cinco por cuadros liberales. Adems, segn la Ley electoral, las 11.808 Juntas Receptoras de Votos estn compuestas -entre otros- por miembros de las dos formaciones que quedaron en el primer y segundo puesto en las ltimas elecciones (en este caso, las de 2006); y en el caso de las elecciones municipales de 2008 estos miembros pertenecan al FSLN y a la ALN, formacin que ennoviembre del 2008 no obedeca a Eduardo Montealegre, sino a personas con vnculos con el FSLN. Sobre este tema vase: http://www.envio.org.ni/articulo/3890.
28

Hecho que gener protestas de la comunidad internacional y mltiples fenmenos de protesta, entre los que destac la huelga de hambre que realiz la dirigenta del MRS (y ex comandante guerrillera de la

Revolucin), Dora Mara Tllez, durante 13 das y que tuvo una importante resonancia internacional.
29

Con ello Montealegre, que se present como candidato a la alcalda de Managua, se qued sin referente partidario y tuvo que "pactar" con la formacin que anteriormente haba abandonado (el PLC, controlado por Amoldo Alemn) para que le admitieran nuevamente y lo postularan como candidato a alcalde de la capital.
30

Muchas comisiones de observadores no tuvieron permiso, entre ellas, se deneg la presencia del Centro Carter, que jug un rol muy relevante en 1990. S se dio que estuvieron presentes, sin embargo, miembros del Protocolo de Tikal y del Protocolo de Quito de observacin internacional, de la OEA y del Consejo de Expertos Electorales de Amrica Latina (CEELA).
31

Un plebiscito en un momento en el que -segn la Revista Envo- la encuestadora CID-Gallup expona que slo el 18% de los nicaragenses apoyaban su gestin a mediados del ao 2008.
32

Concurri junto con Enrique Quinez (un cuadro liberal tradicional) que figur como candidato a vicealcalde.
33

Vase, por ejemplo, la pgina web www.voto2008.org -elaborada por los seguidores de Eduardo Montealegre-en la que exponen los resultados por distrito que ellos creen verdaderos de la eleccin de Managua.
34

Cabe sealar que en siete municipios de la Costa Atlntica no se celebraron elecciones.

35

Hasta la fecha no se han hecho estudios sobre el comportamiento electoral de los nicaragenses en las elecciones municipales debido a que existieron pocas encuesta y tambin porque las denuncias de irregularidades empearon su credibilidad. A la vez, tambin es preciso anotar que este tipo de elecciones se considera de "segundo orden" y por ello se les dedica menor atencin que a las presidenciales o legislativas.
36

El informe est disponible en el enlace (consulta del da 12 de marzo de 2009):: http://www.enlaceacademico.org/uploads/media/ informe_final_electoral_2008.pdf
37

La polarizacin en las elecciones de primer grado ha supuesto que la abstencin fuera limitada: entre el 13% y el 33%, si bien esta ltima -que se registr en 2006- estaba sobredimensionada debido a que el censo no estaba depurado y a que los inmigrantes a Costa Rica y a los Estados Unidos no pudieron votar. Otra cuestin es la participacin en las elecciones municipales o regionales, donde la participacin oscila entre el 50 y el 60% del censo.
38

Desde el ao 1990 el Estado nicaragense abandon la "matriz sociopoltica" llamada "Estado-cntrica" por otra que favoreca las relaciones mercantiles. En cierta forma la calificacin de Neoliberal Market-Driven and Multicentered acuada por Carretn (ed., 2003) encaja perfectamente al rol ejercido por el Estado nicaragense durante las dos ltimas dcadas.

39

Vase, en este sentido, el excelente libro de Frhling, Gonzlez y PeterBuvollen (2007).

REFERENCIAS
Castillo Arguello, Ricardo. 2008. "La economa poltica de los petrodlares". Confidencial, 606,19 al 25 de octubre, 14.
[ Links ]

Close, David. 2004. "President Bolaos Runs a Reverse, or How Amoldo Alemn Wound Up in Prison". En Close, David y Deonandan, Kalowatie eds. 2004. Undoing Democracy. The Politics of Electoral Caudillismo. NY: Lexington Books. [ Links ] Close, David y Salvador Mart. 2009, en prensa. Nicaragua y el FSLN: Un anlisis de la realidad poltica desde 1979. Edicions Bellaterra: Barcelona.
[ Links ]

Kampwirth, Karen. 2004. "Alemn's Wa ron the ONG Community". En Close, David y Deonandan, Kalowatie eds. Undoing Democracy. The Politics of Electoral Caudillismo. NY: Lexington Books. [ Links ] Deonandan, Kalowatie. 2009, en prensa. "Feminismos, antifeminismo y la lucha del aborto teraputico. La memoria y las consecuencias inesperadas de la revolucin". En David Close y Salvador Mart i Puig. Nicaragua y el FSLN: Un anlisis de la realidad poltica, 1979-2006. Barcelona: Edicions Bellaterra. [ Links ] Frhling, Pierre, Miguel Gonzlez y Hans Peter-Buvollen. 2007. Etnicidad y nacin. El desarrollo de la autonoma de la Costa Atlntica de Nicaragua. 1987-2007. Guatemala: F&G Editores. [ Links ] Garretn, Antonio Ed. 2003. Latin America in the Twenty-First Century: Toward a New Sociopolitical Matrix. Miami: North/South Center Press.
[ Links ]

Levine, Daniel H. y Jos Enrique Molina. 2006. "La calidad de la democracia en Amrica Latina: una visin comparada". Paper presentado en el Congreso de la Latin American Studies Association, LASA, Montreal.
[ Links ]

Mart i Puig, Salvador. 1997. Nicaragua 1977-1996. La revolucin enredada. Madrid: Libros de la Catarata. [ Links ] _______. 2008a. "El regreso del FSLN al poder: Es posible hablar de realineamiento electoral en Nicaragua?". Revista Poltica y Gobierno, XIV (1). [ Links ] _______2008b. "El regreso de Ortega: los primeros pasos de su segunda administracin". Revista de Ciencia Poltica 28(1): 287-303. [ Links ] Spalding, Rose. 2009, en prensa. "Las polticas contra la pobreza". En Close, David y Salvador Mart eds. Nicaragua y el FSLN: Un anlisis de la realidad poltica desde 1979. Edicions Bellaterra: Barcelona. [ Links ]

Stahler-Sholk, Richard. 1994. "El ajuste neoliberal y sus opciones: la respuesta del movimiento sindical nicaragense". Revista Mexicana de Sociologa 3:59-88. [ Links ] RECURSOS ELECTRNICOS UTILIZADOS www.envio.org.ni www.elnuevodiario.org.ni www.laprensa.org.ni www.confidencial.org.ni www.presidencia.gob.ni www.asamblea.gob.ni http://www.lavozdelsandinismo.com/

Salvador Mart es Profesor titular de Ciencia Poltica de la Universidad de Salamanca y miembro del Institut Barcelona d'Estudis Internacionals (IBEI). [E-mail: smarti@usal.es]

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN 29 / N 2 / 2009 / 471 - 489

Honduras: una mezcla de cambio y continuidad

Honduras: A Mix of Change and Continuity

MICHELLE M. TAYLOR-ROBINSON Department of Political Science, Texas A&M University

RESUMEN Este artculo analiza las fuentes de cambio y de continuidad en la poltica de Honduras para entender si el rgimen democrtico esta progresando hacia la consolidacin. El presente artculo brevemente expone los eventos ms relevantes del periodo 2008. Estos incluyen las relaciones entre el Presidente Zelaya y Hugo Chvez, los esfuerzos de las mujeres y

de los afrohondureos para aumentar su representacin poltica y las elecciones primarias de los partidos tradicionales. Varios cambios indican que la democracia est ms fuerte -la expansin de la representacin poltica parece continuar y existe la posibilidad de que el Congreso funcione como un freno contra el presidente- pero estos cambios todava no estn consolidados. Palabras clave: elecciones primarias, representacin de mujeres, representacin tnica, cambios y continuidades, ALBA.

ABSTRACT This article analyzes the sources of change and of continuity in Honduran politics to better understand if the democratic regime is progressing toward consolidation. The article briefly presents the most relevant events of 2008, including relations between President Zelaya and Hugo Chavez, the efforts of women and Afro-Hondurans to increase their representation, and the primary elections of the traditional parties. Various changes indicate that democracy is stronger -that expansion of representation appears to be continuing, the possibility that the congress may function as a break on the president- but these changes still are not consolidated. Key words: primary elections, representation of women, ethnic representation, changes and continuity, ALBA.

Honduras es un pas caracterizado por su continuidad en la poltica, la economa y en la sociedad. Es destacada en Latinoamrica por la longevidad de sus dos partidos tradicionales y su continua dominancia poltica. Sin embargo, las continuidades se extienden tambin a la incesante importancia del clientelismo en las relaciones polticas y sociales, as como a los problemas implacables de la pobreza. Habiendo dicho esto, ha habido logros notables en aos recientes; y estos cambios continuaron durante el 2008 -cambios en la representacin de las mujeres y de poblaciones tnicas, cambios en las reglas electorales, con una posibilidad de mejorar la calidad de la democracia. En su artculo sobre el ao 2005 en Honduras, Natalia Ajenjo resumi el ao como "una combinacin de cambio y continuidad importante...", destacando tres puntos como "preocupantes y estables peculiares de la democracia hondurena" (2007:165-166). "la circulacin de los mismos apellidos en la elite poltica," y que papeletas separadas y listas abiertas "han tenido el efecto de consolidacin de la fragmentacin interna de los partidos" "un gobierno paritario en trminos de gnero, que balancea por tanto no slo la presencia de las corrientes del [Partido Liberal] en el gabinete sino tambin la presencia de mujeres"

 "consolidacin de la presencia legislativa de los tres partidos pequeos, cuyo potencial coalicional para el bloqueo o negociacin es sin embargo limitado" (p. 166). En este anlisis de los eventos en Honduras en el 2008 consider estos tres puntos, ms otros, para evaluar el grado de continuidad y cambio en el pas y las implicaciones para su democracia. Este es un punto de partida apropiado porque el 2008 fue el tercer ao en la administracin de cuatro aos del Presidente Manuel Zelaya, y fue un ao en que los dos partidos tradicionales celebraron elecciones primarias para seleccionar sus candidatos para la presidencia, los diputados y los alcaldes con miras a las elecciones generales de noviembre del 2009. Tambin fue un ao en que Honduras se enfrent a una economa global muy inestable y nuevas opciones en el hemisferio para las relaciones internacionales, con la potencialidad de crear nuevas oportunidades para el cambio.

I. EL SISTEMA POLTICO HONDURENO

Si bien las instituciones democrticas fueron instaladas en 1982, el desarrollo democrtico no se consolid en esa dcada debido al importante rol del ejrcito, debido a las guerras civiles en los pases vecinos de Honduras y porque la administracin de Reagan en los EE.UU. fue usando a Honduras como base de operaciones en Centroamrica para su poltica global en el marco de la Guerra Fra. Sin embargo, en los aos 90, con el fin del conflicto en Centroamrica, la democracia de Honduras se movi hacia una mayor consolidacin. Bajo el liderazgo de los Presidentes Carlos Roberto Reina (Partido Liberal 1994-1997) y Carlos Flores (Partido Liberal 1998-2001) la Constitucin fue cambiada para subordinar el Ejrcito al Presidente de la Repblica, terminar con el servicio militar obligatorio y finalmente separar a la polica de la rbita militar. De hecho, el Batalln 3-16 del Ejrcito, cuyas violaciones de derechos humanos pusieron en entredicho la naturaleza democrtica del gobierno hondureno durante los aos ochenta, fue abolido. Durante los aos noventa, Honduras avanz de forma considerable en remover aquellos "elementos perversos" de su democracia (Valenzuela 1992; Bowman et al. 2005). Los nuevos partidos polticos tambin ayudaron a la consolidacin democrtica de Honduras. En 1982, los partidos tradicionales -el Partido Liberal de Honduras (PLH) y el Partido Nacional de Honduras (PNH)establecidos en los principios del siglo XX, regresaron al poder, cuando simultneamente el pequeo centrista Partido Innovacin y Unidad (PINU) y Partido Demcrata Cristiano de Honduras (PDCH) de centro-izquierda tambin ganaban algunos escaos en el Congreso. Asimismo, en el ao 1994 un nuevo partido, genuinamente de izquierda, Unificacin Democrtica (PUD), fue legalizado, y en 1997 logr su primer diputado. Y ya en el 2001 el PUD gan cinco de los 128 bancos en competencia. Durante esos aos el PINU y el PDCH continuaron ganando legisladores y los partidos tradicionales parecan ir perdiendo terreno frente a los nuevos. Pero en las elecciones del 2005 el aumento sistemtico de legisladores de los partidos nuevos se estanc, ya que ganaron el mismo nmero de congresistas que en el 2001, y su porcentaje de votos a la presidencia no aument. Un gran desafo para estos partidos nuevos es que no aparecen como competidores viables a la presidencia, que es la fuente esencial de recursos estatales para el clientelismo. La separacin de papeletas de votacin para el Congreso por un lado y a la presidencia

por otro -usado por la primera vez en 1997- le dio a los hondurenos la opcin de "cortar" su voto, y la representacin de los partidos pequeos en el Congreso aument gracias a esto. Sin embargo, la gente vota estratgicamente por los partidos tradicionales en las elecciones presidenciales. Parece improbable que los votantes rurales y pobres, que son considerados los partidarios ms fieles de los partidos tradicionales, vayan a dividir sus votos. El bajo nmero de votos recibidos por los nuevos partidos en los departamentos ms pobres es una prueba, aunque sea parcial, de que los votantes rurales y pobres marcan sus papeletas de votacin (en el mbito local, legislativo y presidencial) estratgicamente a favor de los partidos tradicionales, los cuales son los que ellos consideran los que ms probablemente entreguen recursos de clientela a ellos y a sus comunidades.1 En resumen, una manera en que la continuidad parece tener ms peso que el cambio en Honduras es el continuo dominio de los dos partidos tradicionales, el cual puede ser ms que todo debido a la incesante importancia del clientelismo. Jones (2007) encontr que el sistema de partidos hondureno es uno de los ms institucionalizados en Latinoamrica en cada una de las dimensiones de institucionalizacin propuestas por Mainwaring y Scully (1995) sobre los sistemas de partidos. Esto indica que los partidos tradicionales han adaptado exitosamente sus mtodos de clientelismo a la democracia moderna, impidiendo as la expansin de los partidos nuevos. Un evento significativo en la poltica hondurena en el 2008 fue la realizacin de elecciones primarias por parte de los partidos tradicionales. Estas elecciones ofrecen una oportunidad para evaluar la continuidad y el cambio en Honduras durante el 2008. Pero otros eventos sern explorados primeramente como la poltica exterior de Hugo Chvez y su relacin con Honduras, ya que los mismos pueden ser fuentes de cambio.

II. EVENTOS IMPORTANTES DEL AO 2008 Y SU IMPACTO POLTICO

Coyuntura econmica. Honduras contina sosteniendo una economa dbil, la cual empeor en el 2008 debido a la recesin en los EE.UU. Aumentos en el costo de los alimentos y el alto precio mundial del petrleo pusieron a prueba el presupuesto familiar de la mayora pobre en Honduras. Para abordar los desafos persistentes en su economa, Honduras aplic estrategias tanto tradicionales como nuevas. Entre las estrategias tradicionales se incluyen prstamos del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Centroamericano de Integracin Econmica para apoyar proyectos que incluyen la produccin de granos bsicos, la construccin de nuevos muelles para containers, y el mejoramiento del clima de inversiones ("BM aprueba", 9 de junio de 2008; "Nuevos crditos", 20 de junio de 2008; "Invertirn 140 millones", 12 de julio de 2008). Tambin, el gobierno lanz una nueva campaa de turismo, "Honduras, todo est aqu", para intentar aumentar las ganancias del turismo ("Lanzan a Honduras", 24 de abril de 2008). Los desafos de desarrollo econmico se vieron muy claros en mayo cuando un avin de aerolneas TACA cay en el aeropuerto de la capital, cerrando el aeropuerto por cinco semanas. Coyuntura internacional. En las relaciones internacionales del Presidente Zelaya es donde encontramos nuevas estrategias econmicas,

las cuales fueron una gran fuente de conflictos domsticos en el 2008. El Presidente Zelaya fue acusado de llevar a Honduras hacia una direccin izquierdista, que la mayora de hondurenos no apoyaba, cuando Zelaya recurri al Presidente de Venezuela, Hugo Chvez, para obtener petrleo y ayuda en temas de desarrollo ("Lderes condenan", 29 de agosto de 2008). En julio, Honduras se uni a Petrocaribe para recibir petrleo de Venezuela por dos aos a un precio reducido, destinando los ahorros a programas de desarrollo. El Congreso aprob la adhesin a Petrocaribe,2 y los grandes cuestionamientos no fueron ideolgicos, sino sobre cmo fiscalizar el uso del fondo de ahorros del precio del petrleo ("Cumbre", 22 de julio de 2008; "De un 'plumazo'", 13 de marzo de 2008). Ms controversial an fue la iniciativa del Presidente Zelaya de unirse a Chvez en su Alternativa Bolivariana para las Americas (ALBA), con tal de conseguir fondos para programas de desarrollo. Diversos grupos estaban en contra de esta decisin, incluyendo los empresarios y los hondurenos que viven en los EE.UU. Estos ltimos teman que los EE.UU. no renovaran el programa TPS (Estatus de Proteccin Temporal) que permite que 72.000 hondurenos trabajen legalmente en los EE.UU. desde que el huracn Mitch devast el pas en 1998. Tambin hubo oposicin del Partido Nacional, de facciones conservadoras en el Partido Liberal de Zelaya, y entre los precandidatos presidenciales. Solamente el PUD apoy abiertamente la iniciativa de unirse a ALBA ("Contra viento", 24 de agosto de 2008; "Ms derroche", 24 de agosto de 2008). La poltica internacional del Presidente Zelaya hacia gobiernos de izquierda, como el de Chvez, es un cambio definitivo en la poltica de Honduras. Tambin, la oposicin bulliciosa del Congreso, inclusive del partido del presidente, no ha tenido precedentes. El Presidente Zelaya fue reconocido en la Reunin Conjunta entre el Banco Mundial y la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo por los programas de desarrollo dirigidos por su gobierno a los ms pobres ("Honduras logra", 9 de marzo de 2008). El reconocimiento internacional hacia el gobierno de Honduras no es habitual, y es interesante porque estudios de los programas de transferencias de efectivo condicionadas en Honduras concluyen que, aunque los programas son dirigidos a los sectores ms pobres de la poblacin, tambin son fuentes de clientelismo (Moore 2008).3 Coyuntura social. Las mujeres presionaron por ms representacin en el gobierno y en los partidos tradicionales en diversas maneras. El 23 de enero del 2008 (el aniversario 53 del derecho a votar de las mujeres) organizaciones de mujeres, acompaadas por muchas diputadas, marcharon en la capital. Ellas demandaron que las mujeres debieran tener 50% de todos los puestos de eleccin popular, y tambin protestaron por los aumentos en los precios de los alimentos y en los "femicidios" ("Mujeres exigen", 25 de enero de 2008). Las mujeres en el Partido Nacional presionaron a los lderes del partido para que cumplieran con la ley cuota de 30%,4 y la Presidenta del Comit de Mujeres Nacionalistas recibi una promesa del Secretario del Comit Central del PNH de que todas las listas en las elecciones primarias cumpliran con este requisito ("Mujeres piden", 8 de julio de 2008). Un anteproyecto de ley para reformar la ley electoral incluy una provisin de que el 10% del financiamiento estatal por campaas sea usado por mujeres y jvenes. La diputada Lizzy Flores explic que "la participacin de la mujer no slo depende de cuotas, tambin depende de crear el ambiente adecuado para que ella pueda participar en igualdad de condiciones", lo que incluye que

los partidos financien las campaas ("Participacin femenina", 15 de noviembre de 2008). Las mujeres se estn destacando en la poltica hondurena. Ellas tienen diversos puestos en el gabinete, 8 de las 15 sillas en la Corte Suprema para el periodo 2002-2009, incluyendo una Presidenta de la Corte y 25% de las bancas en el Congreso para el perodo 2006-2010 (con diputadas en 10 de los 18 departamentos) (Taylor-Robinson 2006: 121). Sin embargo, las organizaciones femeninas no tuvieron xito en el 2008 en sus intentos por continuar la expansin de la voz de la mujer en la poltica. En el Partido Nacional, 19% de las planillas no cumplieron la cuota de 30% an en su cuota mnima,5 y en el Partido Liberal, 32% no cumplieron la cuota.6 Pero los partidos y el gobierno aparentemente ven valor en recurrir a las mujeres. Los precandidatos presidenciales importantes de ambos partidos tradicionales y dos de los tres partidos pequeos, seleccionaron mujeres como sus candidatos a vicepresidente, lo cual fue interpretado como una manera de ganar el voto femenino ("Mujeres hondurenas", 22 de julio de 2008). En su totalidad, las mujeres en la poltica parecen ser una fuente hacia el cambio. Coyuntura poltica. La implementacin de la Ley de Transparencia empez en enero. Esta ley fue uno de los compromisos de campaa del Presidente Zelaya, y exige a todas las entidades del gobierno dar a los hondurenos la informacin que ellos solicitan. Este es un cambio importante de la norma antigua de no proporcionar informacin. La implementacin de la ley se aprecia en los enlaces de transparencia disponibles en el sitio web del gobierno, y en la mayor cantidad de informacin actualmente disponible en las pginas web gubernamentales. En marzo el PUD decidi continuar su regla interna que dice que un poltico del PUD no puede tener ms de dos perodos en un puesto pblico. Esta decisin significa que dos de los polticos ms conocidos del partido, los diputados Doris Gutirrez y Csar Ham, no podrn ser candidatos a la reeleccin en el 2009. La asamblea del partido consider una propuesta para remover el lmite, con el argumento que restringe el poder de eleccin de los votantes del partido, pero fue rechazada 53-51 ("UD dice", 29 de marzo de 2008). El PINU tambin tiene la tradicin de limitar la presencia en cargos de sus integrantes a dos perodos. Este es un marcado contraste al regreso regular de viejas caras y familias a travs de la eleccin de nuevas generaciones, que Ajenjo Fresno (2007) not en los partidos Liberal y Nacional. En septiembre el Congreso nombr la nueva Junta Nominadora para los jueces de la Corte Suprema que entran en funciones el 25 de enero de 2009 por 7 aos. Basada en procedimientos establecidos en una reforma constitucional de 2001 para intentar desarrollar un poder judicial independiente,7 los miembros de la Junta vienen de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, la Corte Suprema, el Colegio de Abogados, el Consejo Hondureno de Empresa Privada, la facultad de derecho de la Universidad Nacional, la sociedad civil y la Confederacin de Trabajadores. La Junta selecciona 45 candidatos "independientes, probos, profesionales y dispuestos a impartir la justicia", de quienes el Congreso seleccionar 15 jueces ("Congreso juramenta", 12 de septiembre de 2008).8

El evento ms grande de la poltica en 2008 fueron las elecciones primarias de los Partidos Liberal y Nacional del 30 de noviembre, patrocinadas por el Tribunal Supremo de Elecciones. (Reglas y sus resultados son discutidos en prrafos posteriores). Algo de incertidumbre entr en el proceso cuando el vicepresidente Elvin Santos decidi ser un precandidato presidencial por el Partido Liberal, y surgieron cuestionamientos legales de si acaso un vicepresidente actual puede ser candidato. El problema fue resuelto temporalmente colocando a Mauricio Villeda (hijo del Presidente Villeda Morales [PLH 1957-63]) como sustituto de Santos en la papeleta ("TSE inhabilita", 24 de agosto de 2008). Cuando l gan decisivamente, el Congreso acept la renuncia de Santos como Vicepresidente para no contradecir la voluntad de los votantes. A pesar de esta cuestin legal, las elecciones primarias fueron una victoria para la democracia en Honduras porque transcurrieron sin grandes dificultades logsticas, el nmero de votantes fue relativamente alto y los observadores internacionales las declararon libres y limpias. Esta fue la segunda primaria que seleccion no slo candidatos presidenciales, sino tambin candidatos para las planillas de diputados y alcaldes.

III. CAMBIOS INSTITUCIONALES

Para las instituciones el 2008 fue un ao de continuidad. El nico cambio tuvo que ver con el nmero de vicepresidentes y entra en vigencia en enero del 2010. Actualmente Honduras tiene un vicepresidente, pero antes de la reforma constitucional en 2002 haba tres designados por la presidencia. El 11 de noviembre 2008 la Corte Suprema declar nula la reforma de los artculos 239 y 240 por considerar inconstitucional que se impidiera al actual presidente del Congreso o de la Corte postularse como candidato a la presidencia.9Anular una parte de la reforma de 2002 automticamente reincorpor la regla de tres designados por la presidencia. El impacto inmediato de la decisin de la Corte fue que los precandidatos presidenciales tuvieron que seleccionar dos ms designados, y esto ocurri a slo dos semanas de las primarias del PLH y PNH ("Trasciende nombres", 15 de noviembre de 2008; "El 240", 14 de noviembre de 2008).

IV. RESULTADOS DE ELECCIONES PRIMARIAS

Las elecciones primarias son importantes en Honduras porque las elecciones presidenciales son decididas en la primera vuelta, nunca con eleccin de segunda vuelta, porque el residente es elegido por simple mayora. Cinco facciones se presentaron en las primarias del PLH y cuatro por el PNH. Los candidatos presidenciales han sido seleccionados mediante elecciones primarias desde 1992 en el Partido Liberal y 1997 en el Partido Nacional. Pero en el 2005 fue la primera vez que las primarias determinaron la composicin de las planillas para diputados y para los candidatos a alcaldes. Previo al 2005 los precandidatos presidenciales proponan planillas para el Congreso y las elecciones municipales, pero las papeletas se fusionaban y los resultados eran considerados solamente consultivos. Los lderes al nivel nacional de las facciones en el partido negociaban puestos seguros por propietarios y suplentes en las planillas por diputados, y tambin por alcaldes en las planillas municipales para lograr una representacin aceptable de cada faccin. En el 2005 el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) organiz primarias para los partidos con diferentes facciones. Las papeletas fueron separadas

para presidente, Congreso, y alcaldes. Los candidatos a diputado fueron elegidos por representacin proporcional (PR) con listas abiertas y los votantes pudieron marcar candidatos como el Magnitud del Distrito (DM) por su departamento (DM van desde 1 a 23, con promedio 7). Las mismas reglas fueron aplicadas en el 2008, y esta vez el TSE estuvo ms preparado para un mejor manejo del cmputo de los resultados por diputados.10 Segn Ajenjo Fresno (2007: 177), "la permanencia [en la poltica] de los mismos nombres y apellidos" es un impedimento al cambio en la poltica de Honduras. Para los precandidatos presidenciales esto era an cierto en el 2008. El ganador del PLH fue el actual vicepresidente, y el segundo lugar fue el actual presidente del Congreso que adems es un diputado de larga data. El ganador del PNH fue el candidato del partido en 2005 y el presidente del Congreso del 2002 al 2005. Los candidatos del PNH Canahuati y Facuss son de dos de las familias empresariales ms importantes en el pas y con muchos aos de militancia en el partido. Al final, esta fue otra eleccin en que los partidos tradicionales no ofrecieron nada de nuevo a los votantes. Pero las primarias del 2008 tambin mostraron seales de cambio o de prolongacin de cambios que comenzaron en las elecciones del 2005. El nmero de votantes fue ms grande en la primaria del Partido Nacional (654.434 votantes) que en la del Partido Liberal (627.002 votantes), pero fue ms cercano que lo anticipado. Eso merece mencin, dado que tradicionalmente en elecciones libres el Partido Liberal ha contado con ms seguidores que los Nacionales. En su totalidad el nmero de votantes en las elecciones primarias fue ms alto en 2008 que en 2005 o 2001 (70% acudieron en comparacin a 44 y 27%, respectivamente), indicando que los votantes tienen ms inters en este aspecto del proceso electoral ("TSE da declaratoria", 30 de diciembre de 2008). Las primarias fueron importantes para las mujeres. Los precandidatos presidenciales importantes seleccionaron mujeres como sus vicepresidentas.11 Para ver si la representacin de mujeres es una dimensin de cambio podemos examinar si las candidatas femeninas fueron favorecidas en las primarias del 2008, como en las elecciones generales del 2005. En el 2005 las mujeres ganaron un 25% de las 128 bancas en el Congreso, y la candidatura ms votada fue de una mujer: Lizzy Flores (PLH-Francisco Morazn). El 2005 fue la primera vez en que los votantes pudieron votar por candidatos especficos en vez de una planilla cerrada y bloqueada por el partido. En las primarias del 2008 varias mujeres se destacaron como candidatas exitosas. Lizzy Flores no particip, por lo que no podemos observar si ella mantuvo su apoyo electoral, pero las dos candidaturas ms votadas del Partido Liberal en Francisco Morazn (DM = 23) fueron de mujeres (ambas afrohondureas, una ya diputada), y los puestos cuarto y quinto tambin fueron ganados por mujeres. Por el Partido Nacional en Francisco Morazn las mujeres ganaron los puestos cuarto y quinto. El segundo departamento ms grande es Corts (DM = 20) y all los hombres fueron los tres candidatos ms votados por ambos partidos, y las mujeres tuvieron el cuarto lugar, y una mujer tambin gan el quinto puesto por los Nacionales. La ley de cuotas tiene el requisito de que por lo menos 30% de sus candidatos tienen que ser mujeres, pero la competencia con listas abiertas no necesariamente producen resultados que cumplen con este requisito en todos los departamentos, y la ley no tiene una provisin por correcciones en las listas despus de la eleccin para garantizar que cada sexo tenga

por lo menos 30% de los escaos. Los resultados de las elecciones primarias son los siguientes: en el caso del Partido Liberal, 9 de los 18 departamentos tienen mujeres en por lo menos 30% de los puestos en las papeletas para diputados en las elecciones generales, y en el caso del PNH, 11 de las 18 papeletas tienen mujeres en por los menos 30% de los puestos.12 Las mujeres que hayan ganado un puesto en la planilla por lo general ganaron pocos votos, lo que da lugar a preguntas sobre si ellas tienen el apoyo para ganar en las elecciones generales en el 2009 (ver Figura 1). Los resultados en esta primaria con listas abiertas provee informacin interesante y novedosa para la literatura acerca de cmo las instituciones electorales afectan la representacin de mujeres. Hay un debate acerca de si los sistemas de listas cerradas donde los lderes de partidos pueden promover la representacin de mujeres son mejores para las mujeres; o si las listas abiertas son mejores porque los votantes pueden promover a las mujeres si los lderes de partidos no lo hacen. Los votantes en Honduras no ignoran a las candidatas femeninas, y en cinco departamentos en el caso de los Liberales, y tres en el caso de los Nacionales, las candidatas femeninas recibieron la mayora de los votos. Posiblemente 10 ms interesante es que estos ocho departamentos son muy distintos en su nivel de desarrollo (HDI en 2004 de 0,597 a 0,732), y que la Magnitud de los Distritos vara mucho, de lo ms pequeo (DM = 1) hasta lo ms grande (DM = 23) y esto indica que mujeres pueden ser candidatas con grandes probabilidades de ganar en cualquier departamento, no solamente en distritos urbanos.

Los afrohondureos nuevamente aparecen como actores importantes en las elecciones del Congreso. En el 2005, cuatro afrohondureos fueron elegidos al Congreso, su primera representacin en 70 aos (TaylorRobinson 2007). En los resultados de las elecciones primarias en 2008, seis afrohondureos ganaban lugares en las planillas del Partido Liberal por las elecciones generales (de 4 departamentos), y dos en las planillas de los Nacionales (2 departamentos). Tal como mencion anteriormente, dos afrohondureas (una ya diputada) fueron los candidatos ms votados por el PLH en Francisco Morazn. Los partidos son distintos con respecto a su nivel de faccionalizacin (ver Tabla 1). La primaria Liberal fue ms competitiva, una seal de continuidad porque el PLH siempre ha sido el partido ms faccionizado. Elvin Santos gan la primaria presidencial del PLH con 52% de los votos, y 61% de los candidatos a diputado son de su faccin, 37% de la faccin Micheletti, y 3 (2,3%) de la de "Ahora Si". Miembros de las facciones Movimiento Accin Social y Movimiento Justicia Nuestra no ganaron puestos en las planillas de diputados (estas facciones no participaron en las primarias para diputados en todos de los departamentos).13 En el Partido Nacional, Porfirio Lobo gan 73% de los votos en la primaria presidencial, y 95% de los candidatos para diputado son de su faccin. La faccin de Canahuati gan los otros 6 lugares, y las facciones de Facuss y de Jess no ganaron nada (la faccin de Jess no particip en las primarias de diputados en cuatro departamentos). La faccin de Lobo tambin gan 81% de las primarias para alcaldes ("TSE de declaratoria" diciembre 30,2008). Las primarias tambin nos ofrecen una oportunidad para ver el efecto que tienen las elecciones de listas abiertas sobre las posibilidades de reeleccin de los polticos que ya ocupan cargos en el Congreso. Antes de 2005 Honduras usaba elecciones de listas cerradas y bloqueadas para eleccin de diputados (antes de 1997 tambin la eleccin de diputados fue fusionada con la eleccin del presidente). Elecciones primarias con listas abiertas es un cambio importante porque ahora los lderes de los

partidos no pueden "garantizar" eleccin de ciertos candidatos al otorgarles un lugar alto en la planilla, lo cual es una prdida de control por los lderes. En el Partido Liberal 44 de 62 propietarios fueron candidatos, y 37 (84% o 60% de todos los diputados Liberales) recibieron un lugar en la planilla para las elecciones generales del 2009. En el Partido Nacional 37 de 55 propietarios fueron candidatos, y 35 (95% o 64% de todos los diputados Nacionales) ganaron un lugar en la planilla por la eleccin general. Adems, 1 diputado del PLH y 2 del PNH ganaron lugares en la planilla para el Parlamento Centroamericano. Por supuesto que tener un lugar en la papeleta no garantiza la reeleccin, pero la tasa de renominacin es semejante a las tasas de reeleccin de diputados en el pasado. Desde la instalacin de la democracia, la reeleccin ha aumentado, tanto que en el Congreso de 2001-2006, 55% de los diputados han sido propietarios o suplentes antes, aunque algunos han regresado despus de una pausa. Pero las elecciones de 2005 fueron duras para los diputados, y muchos no ganaron puestos en las primarias con listas abiertas o no recibieron el apoyo de los votantes en las elecciones generales con listas abiertas ("Verdad" 2005). Muchos "caudillos" en el Congreso perdieron su reeleccin en 2005, y en el Congreso de 2006 solamente 30% de los diputados fueron miembros en el Congreso de 2002-2006. Parece que con la adopcin de elecciones de listas abiertas, ahora hay ms "cambio de caras" en el Congreso, aunque todava en las elecciones presidenciales las caras de los candidatos no son nuevas en la poltica.

V. PODER EJECUTIVO
El Presidente Zelaya contina gobernando en el 2008 con un gabinete de slo un partido, aunque a los Liberales les faltan dos bancas para tener la mayora en el Congreso. En 2006 los Liberales intentaron acercarse a los Nacionales y a los Democratacristianos, otorgndoles a ambos puestos en la Junta Directiva del Congreso, pero los Nacionales renunciaron rpidamente. Cada puesto en la Junta Directiva tiene una duracin de dos

aos, exceptuando la Presidencia del Congreso que dura cuatro aos. En el 2008 una Junta nueva fue elegida, y el tercer vicepresidente es del PDCH. La nueva Junta se mostr diversa, con mujeres en 7 de las 13 oficinas, y con un afrohondureo como cuarto vicepresidente. En su discusin del gabinete inicial del Presidente Zelaya, Ajenjo Fresno (2007:175-6) escribi, "La asignacin de Ministerios no tiene una clara correspondencia con la expertise de cada uno de los miembros del gabinete, aunque las carteras ms relevantes s cuentan con las filas de aquellos miembros leales al partido en toda su trayectoria vital..." Desde 2006, ha habido cambios en el gabinete, moviendo a personas desde una cartera a otra, y tambin promoviendo a personas desde posiciones de viceministro hasta puestos en instituciones gubernamentales. Los cambios de gabinete son facilitados por la existencia de una norma que estipula que los ministros y presidentes de instituciones presentan su renuncia al final de cada ao. El presidente nombra su gabinete y el Congreso no tiene el poder de confirmacin ni tiene el derecho de destituir ministros. 14 Los diputados pueden ser ministros en el gabinete sin renunciar su banca en el Congreso, simplemente pueden tomar un permiso oficial y un suplente es designado por el Presidente del Congreso para tomar su puesto. Zelaya tiene dos diputados en su gabinete, el Secretario de Obras Pblicas, Transporte y Vivienda desde 2006, y el Secretario de Relaciones Exteriores desde 2008. Como mencion anteriormente, las mujeres se han transformado en figuras habituales de los gabinetes Hondurenos. Ajenjo Fresno (2007) coment sobre el balance de gnero en el gabinete inicial de Zelaya. Sin embargo, concluir sta depende de qu puestos sean considerados como parte del gabinete. Si examinamos los 16 ministerios listados en la pgina web de la presidencia, el gabinete inicial tuvo cuatro mujeres en el rango pleno del gabinete, y despus de los cambios en enero del 2008 todava haban cuatro mujeres; dos nuevas y 1 que fue trasladada desde otra cartera (ver Tabla 2).

VI. PODER LEGISLATIVO

El Congreso es unicameral y contiene 128 propietarios y 128 suplentes. Los diputados pueden ser reelegidos, y muchos buscan ser reelectos. Los dos partidos tradicionales tienen un 92% de las bancas (62 PLH, 55 PNH); el PUD tiene 5 bancas, el PDCH 4 y PINU 2. La mayora de las polticas de los partidos tradicionales, cuando estn en poder, defienden los intereses de las lites y de los empresarios y por eso los partidos tradicionales son de reputacin centro-derecha. El estudio de PELA (2006-2010) de la Universidad de Salamanca pidi a los diputados localizar su partido en una escala ideolgica de 10-puntos (10 = "derecha"). El promedio por el Partido Nacional fue de 6,79 y para el Partido Liberal fue 5,35, mientras que el del PUD fue de un 1,00.15 La Constitucin otorga al Congreso poderes amplios para legislar, aprobar el presupuesto y tratados, y tambin para nominar a los miembros de la Corte Suprema. El poder del Congreso no est limitado por un presidente que tenga derecho de declarar un proyecto de ley como urgente, que tenga derecho exclusivo de iniciar leyes en ciertas reas, ni tampoco que tenga el poder de cambiar leyes con un veto parcial. El poder formal ms importante del presidente hondureno es el veto, que puede ser anulado

por el voto de dos tercios del Congreso. A pesar de estos poderes formales, el Congreso ha sido la rama dbil en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo debido al fuerte "poder partidario" del presidente (Shugart y Mainwaring 1997). El presidente es el lder de su partido, y antes de la adopcin de elecciones con listas abiertas, era la persona con ms influencia sobre las planillas de diputados y sobre las oportunidades que los diputados podran tener en la vida poltica de Honduras. El presidente tambin controla la asignacin de puestos en el Poder Ejecutivo, as como tambin los recursos a ser usados a travs del clientelismo. Los diputados del partido del presidente normalmente apoyan los proyectos legislativos del presidente porque es lo ms prudente que pueden hacer para el futuro de sus carreras polticas (Taylor 1996). Adems, el Congreso opera con votos ejercidos en voz alta y gracias a este sistema los lderes de los partidos no tienen que esforzarse para mantener el apoyo de sus diputados. Con votos en voz no se puede conocer exactamente el nmero de votos a favor de un proyecto de ley, y por eso los lderes del partido no tienen que esforzarse para mantener la disciplina. Eso es distinto de un sistema con votos nominales donde los lderes tienen que contar su nmero de votos, y negociar o usar amenazas de castigo cuando diputados de su bancada votan pblicamente en contra del partido. En este contexto, la oposicin fuerte del Congreso en el 2008 a la poltica del Presidente Zelaya con Hugo Chvez fue una ocurrencia extraordinaria. Tambin han existido otras confrontaciones con el Presidente Zelaya (e.j., sobre reformas de la ley electoral, la composicin de la nueva Corte Suprema) ("103 diputados" enero 10, 2008). La existencia de conflictos entre un presidente y un Congreso no son suficientes como para concluir que las relaciones ejecutivas-legislativas han cambiado, pero las relaciones turbulentas observadas en 2008 s indican que el cambio puede ser posible. Con solamente el ejemplo de relaciones entre un Congreso y un presidente, no podemos decir que haya un cambio en relaciones entre las dos ramas de gobierno. Pero es posible que esta nueva actitud de confrontacin sea posible ahora, y no antes, a causa del cambio en el sistema de nominaciones y elecciones. Es cierto que despus de 2005 el presidente no tiene influencia muy grande sobre nominaciones de diputados a causa del nuevo sistema de listas abiertas. Sin embargo, el presidente todava tiene herramientas de influencia importantes sobre los diputados, como su control sobre la posibilidad de dar un puesto poderoso en el Poder Ejecutivo y tambin su control sobre acceso a los recursos de clientela del Estado. Por eso, preveramos una disminucin del poder partidario del presidente, pero no una prdida total.

Aunque si bien es cierto que el Congreso est empezando a usar su poder, tambin es cierto que la mayora de los diputados ponen nfasis en asuntos locales y no en asuntos nacionales. Los diputados inician anteproyectos de ley, pero en el pasado la mayora de los proyectos de nivel nacional partan desde el ejecutivo (Taylor-Robinson y Daz 1999; Ajenjo Fresno 2007:174). Una nueva ONG en Honduras, Fundacin Democracia sin Fronteras, present un informe acerca de cules fueron los diputados ms activos en trminos de nmero de anteproyectos de ley introducidos y mociones en sesiones plenarios. El informe concluy que las mujeres y los diputados nuevos eran ms activos que los hombres y los diputados con experiencia.16 Peor an, el informe declar que un 35% de los diputados no asisten a las sesiones plenarias y "slo son vistos el da de pago" ("Mujeres y los nuevos" mayo 27,2008). El informe tambin critic la manera en que el Congreso funciona y que la agenda "sigue siendo improvisada y la mayora de leyes aprobadas no se contemplan en la agenda proyectada" (Fundacin Democracia sin Fronteras). El sitio web de la Fundacin presenta informacin biogrfica de cada diputado (edad, profesin, cargos pblicos desempeados), comisiones legislativas que integra, anteproyectos de ley y mociones presentados, y temas de inters legislativo. Tambin incluye informacin para poder contactar a los diputados, informacin que en el pasado no ha estado disponible pblicamente. Como los diputados no tienen oficinas en el Congreso ni un presupuesto para abrir una oficina en su departamento, hacer pblica esta informacin puede hacer a los diputados ms accesibles al pueblo. Es destacable que el Congreso de 2006-2010 ha establecido su propio sitio web que incluye informacin biogrfica acerca de los diputados semejante (aunque un poco menos amplia) que la

informacin entregada en el sitio web de la Fundacin, incluyendo hasta los nmeros de telfono de los diputados. Listas completas de las leyes aprobadas durante cada ao de este Congreso tambin estn disponibles. Este cambio se debe a que los diputados, que ahora tienen que ganar su nominacin y eleccin en elecciones con listas abiertas, piensan que es til electoralmente hacer disponible este tipo de informacin?; o porque es una respuesta a los actividades de la Fundacin?; o ambos? Fuese cual fuese la razn, hacer disponible informacin es un cambio importante en la presentacin pblica del Congreso. El Congreso tiene 64 comisiones permanentes (un aumento de las 61 que existan al inicio de este Congreso). Con un promedio de 8 miembros por cada comisin, la mayora de los diputados pertenece a 4 comisiones. Esto es ms trabajo del que realmente pueden llevar a cabo considerando que los diputados no tienen staff personal para ayudarlos con sus deberes legislativos ni para asistirles con su trabajo en el campo con el pueblo de su departamento. Un lista de las leyes aprobadas en 2006,2007 y en los primeros ocho meses de 2008 est disponible en el sitio web del Congreso, con lo cual los esfuerzos del Congreso y del Ejecutivo pueden ser medidos. En 2006, 222 leyes fueron aprobadas, 64% de las cuales fueron iniciadas por el Poder Ejecutivo, 34% por los diputados, y 1,4% por la Corte Suprema. 17 En 2007, 195 leyes fueron aprobadas, 51% partieron desde el ejecutivo, 47% desde los diputados, y un 1% desde la Corte Suprema. Hasta agosto del 2008, 99 leyes haban sido aprobadas, 54% iniciadas por el Ejecutivo y 46% por los diputados. Claramente, los diputados legislan, a pesar de que muchas de sus leyes son locales, cual es una continuacin de la norma del pasado. Cabe destacar que las mujeres son legisladoras exitosas, ya que un 8,6,9,2 y 7,1% de las leyes aprobadas en cada ao respectivamente fueron introducidas por diputadas. Los ministerios ms activos en nmero de leyes aprobadas fueron Obras Pblicas, Finanzas y Relaciones Exteriores.

VII EVALUACIN GENERAL SOBRE EL FUNCIONAMIENTO Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

En la actualidad los cambios que ocurren en la poltica hondurena pueden ser una seal del progreso en la consolidacin de la democracia. El TSE llev a cabo primarias para seleccionar a los candidatos presidenciales, a diputados y a alcaldes para los dos partidos ms importantes, y la participacin de votantes aument en relacin a los aos anteriores. Las mujeres y los candidatos de minoras tnicas ganaron una representacin notable en las papeletas para las elecciones generales del 2009, y la competencia en el Partido Liberal fue intensa. El Congreso confront al presidente, e inclusive el partido del presidente se opuso a la poltica exterior del Presidente Zelaya de aliarse con Hugo Chvez. Esto puede presagiar que el Congreso finalmente ejercer una funcin de freno para el ejecutivo, aunque tambin podra provocar que el Ejecutivo presionase al Congreso, provocando as una crisis institucional. La ausencia de cambios en la situacin econmica del pas, la persistencia de una pobreza intensa y la recesin internacional presentan desafos actuales para el rgimen democrtico de Honduras. Las entrevistas de

PELA en 2006 con diputados en el Congreso de 2006-2010 mostraron que para un 91% de los diputados las dos amenazas ms importantes para la democracia son la crisis econmica y la pobreza. Estas amenazas no han disminuido durante el 2008, y la ayuda ofrecida por Hugo Chvez ha demostrado ser un modo controversial del gobierno de Zelaya para intentar abordar los problemas econmicos. Honduras est enfrentando algunos cambios que pueden fortalecer la democracia, pero la continuidad es una fuerza muy fuerte.

NOTAS
1

Evidentemente existe el peligro de cometer una falacia ecolgica con generar conclusiones sobre conductas individuales en base a los votos agregados. An as, las mesas electorales en Honduras son muy pequeas (aproximadamente 300 personas), y con observadores de los partidos tradicionales, es potencialmente costoso para votantes pobres dividir sus papeletas si quieren hacer seas que ellos son clientes fieles.
2

El PNH y PDCH se han abstenido, diciendo que sus preguntas no fueron contestadas ("Diputados darn 'luz verde'", 11 de marzo de 2008).
3

Las nuevas transferencias de efectivo condicionadas incluyen un programa para formacin y crdito a micro-empresas de mujeres y bonos por personas de tercera edad (Moore 2008).
4

La Ley de Igualdad incluye el requisito de que cada sexo tenga por lo menos 30% de las bancas en listas para elecciones populares, y tambin elecciones dentro de los partidos.
5

La forma mnima de cumplir con la cuota de gnero se aplica en los casos en que la magnitud de la lista no sea divisible por tres. Por ejemplo, si un departamento tiene ocho diputados, la cuota exacta es 2,66 sillas, que no es posible, y por eso se cumple con la cuota de forma mnima si hay dos mujeres en la lista de candidatos.
6

Una fraccin del PNH no participa con planillas de diputados en cuatro de los departamentos ms pequeos, y informacin sobre planillas del PNH no estaba disponible por el departamento de Copan. Una fraccin del PLH no participa con planillas de diputados en cuatro departamentos, y otra fraccin no participa en un departamento pequeo. Informacin sobre planillas del PLH no estaba disponible por Olancho.
7

Antes los jueces fueron propuestos por el presidente, por un tiempo de cuatro aos, que equivale a los perodos del presidente y de los congresistas.
8

Todava el sistema de seleccin de jueces no est libre de la injerencia partidaria. En los primeros das del 2009 hubo conflictos en el Congreso, y supuestamente la presin ejercida por el Presidente Zelaya casi caus una crisis constitucional porque los jueces nuevos no fueron seleccionados hasta el ltimo da antes de la instalacin de la Corte. Los jueces necesitan votos de dos tercios del Congreso, y por ello el apoyo de mltiples partidos es un requisito. Un acuerdo de ltimo minuto hizo posible la instalacin de la Corte con 8 jueces del Partido Liberal y 7

Nacionales. La Corte nueva tiene 3 mujeres, mucho menos de las 8 sillas ocupadas por mujeres entre 2002 y 2009 (Cuevas 2009).
9

Tres presidentes del Congreso han sido candidatos para la Presidencia de la Repblica: Carlos Flores (PLH 1997), Rafael Pineda (PLH 2001), y Porfirio Lobo (PNH 2005).
10

Resultados oficiales fueron publicados el 29 de diciembre, la fecha decretada por ley. Los ganadores de las primarias presidenciales fueron comunicados la noche de la eleccin ("TSE de declaratoria" diciembre 30, 2008). En 2005 se tomaron tres meses para finalizar las papeletas por los diputados.
11

Elvin Santos (PLH) tambin seleccion una mujer como su segunda designada presidencial.
12

Incluyo casos donde el porcentaje redondea por arriba del 30%, donde DM no es divisible exactamente por 3. Por ejemplo, en Valle por los Nacionales o Coln por los Liberales una mujer gan 1 de los 4 lugares.
13

No es un requisito que una faccin participe en las elecciones primarias en cada departamento. La Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (Art.19.k) dice que una faccin tiene que inscribir listas de candidatos en por lo menos "ms de la mitad de los departamentos".
14

El Congreso puede llamar personas del Poder Ejecutivo para contestar preguntas, pero los ministros contestan solamente cuando quieren, y frecuentemente por escrito en vez de visitar al Congreso a una sesin de interpelacin.
15

El estudio de PELA no incluye la posicin ideolgica del PINU y PDCH porque estos partidos tienen muy pocas sillas.
16

Diputados nuevos han propuesto 54% de las mociones y proyectos.

17

En Honduras el Corte tiene derecho de proponer legislacin "en asuntos de su competencia" (Art. 213 Constitucin de la Repblica de Honduras de 1982)

REFERENCIAS
Ajenjo Fresno, Natalia. 2007. "Honduras: Nuevo Gobierno Liberal con la Misma Agenda Poltica". Revista de Ciencia Poltica volumen especial: 165-81. [ Links ] "BM aprueba prstamo por $110 millones". La Tribuna. [En lnea] junio 9,2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] Bowman, Kirk, Fabrice Lehoucq y James Mahoney 2005. "Measuring Political Democracy: Case Expertise, Data Adequacy and Central America". Comparative Political Studies 38(8): 939-70. [ Links ]

"103 diputados ratificaron reformas". La Tribuna. [En lnea] enero 10, 2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] "Congreso juramenta a miembros que elegirn a nuevos magistrados". La Tribuna. [En lnea] septiembre 12, 2008. <http://www.latribuna.hn>.
[ Links ]

"Contra viento y marea, Mel firmar hoy el Alba". La Prensa. [En lnea] agosto 24,2008. <http://www.laprensahn.com>. [ Links ] Cuevas, Freddy. "Juramentan Corte Suprema en Honduras". The Miami Herald-Spanish Edition. [En lnea] enero 26,2009. <http://www.miamiherald.com>. [ Links ] "Cumbre de Petrocaribe el mircoles en Honduras". La Prensa. [En lnea] julio 22,2008. <http://www.laprensahn.com>. [ Links ] "De un 'plumazo' pas Petrocaribe". La Tribuna. [En lnea] marzo 13,2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] "Diputados darn 'luz verde' al contrato de Petrocaribe". La Tribuna. [En lnea] marzo 11, 2008. <http://www.latribuna.hn> [ Links ] "El 240 tiene un largo y conflictivo recorrido". La Tribuna. [En lnea] noviembre 14,2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] Fundacin Democracia sin Fronteras. [En lnea] <http://directoriolegislativo.fdsf.hn/situacion.php?5>.

[ Links ]

"Honduras logra primer lugar en gestin para el desarrollo". La Tribuna. [En lnea] marzo 9,2008. <http://www.latribuna.hn> [ Links ] "Invertirn US$ 140 millones para construir 2 muelles adicionales en Puerto Corts. La Tribuna. [En lnea] julio 12,2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] Jones, Mark P. 2007. "Political Parties and Party Systems in Latin America". Paper presented at the symposium "Prospects for Democracy in Latin America". Department of Political Science, University of North Texas, Dentn, TX, abril 5-6,2007. [ Links ] "Lanzan a Honduras, como nuevo destino turstico". 2008. La Tribuna. [En lnea] abril 24, 2008. <http://www.latribuna.hn> [ Links ] Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de Honduras. 1993. "Lderes condenan giro a la izquierda radical". La Prensa. [En lnea] agosto 29,2008. <http://www.laprensahn.com>. [ Links ] Mainwaring, Scott and Timothy R. Scully. 1995. "Introduction: Party Systems in Latin America". In Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America, Scott Mainwaring and Timothy R. Scully eds. Stanford, CA: Stanford University Press (pp. 1-34). [ Links ] "Ms derroche de millones en otro circo del Gobierno". La Prensa. [En lnea] agosto 24, 2008. <http://www.laprensahn.com>. [ Links ]

Moore, Charity. 2008. "Assessing Honduras' CCT Programme PRAF, Programa de Asignacin Familiar: Expected and Unexpected Realities". Country Study published by International Poverty Center. United Nations Development Programme. Country Study #15, abril 2008. [ Links ] "Mujeres exigen mayor participacin poltica". 2008. La Tribuna. [En lnea] enero 24, 2008. <http://www.latribuna.hn> [ Links ] "Mujeres hondurenas en busca del poder". 2008. La Prensa. [En lnea] julio 22, 2008. <http://www.laprensahn.com>. [ Links ] "Mujeres piden respetar 30 por ciento en planillas" La Tribuna. [En lnea] julio 8,2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] "Mujeres y los nuevos, los diputados ms productivos". La Tribuna. [En lnea] mayo 27, 2008. <http://www.latribuna.hn> [ Links ] "Nuevos crditos para Honduras anuncia BID". La Tribuna. [En lnea] junio 20, 2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] "Participacin femenina debe superar las cuotas". La Tribuna. [En lnea] noviembre 15, 2008. <http://www.latribuna.hn> [ Links ] PELA 2008. Proyecto lites Latinoamericanas: Honduras (2006-2010), nmero 26, junio 2008. Manuel Alcntara (din). Universidad de Salamanca (1994-2008). [ Links ] Shugart, Matthew Soberg and Scott Mainwaring. 1997. "Conclusion: Presidentialism and the Party System". En Presidentialism and Democracy in Latin America, editado por Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart. New York: Cambridge University Press, 394-439. [ Links ] Taylor, Michelle M. 1996. "When Electoral and Party Institutions Interact to Produce Caudillo Politics: The Case of Honduras". Electoral Studies 15(3): 327-37. [ Links ] Taylor-Robinson, Michelle M. 2006. "La poltica hondurena y las elecciones de 2005". Revista de Ciencia Poltica 26(1): 114-24. [ Links ] _______2007. "Presidencial and congressional elections in Honduras, November 2005". Electoral Studies 26: 515-8. [ Links ] Taylor-Robinson, Michelle y Christopher Diaz. 1999. "Who gets legislation passed in a marginal legislature and is the label 'marginal legislatures" still appropriate? A study of the Honduran Congress". Comparative Political Studies 32(5): 589-625. [ Links ] "Trasciende nombres para designados presidenciales".La Tribuna. [En lnea] noviembre 15,2008. <http://www.latribuna.hn> [ Links ] "TSE de declaratoria oficial de internas". La Tribuna. [En lnea] diciembre 30,2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] "TSE inhabilita a Elvin Santos a participar en primarias". La Prensa. [En lnea] agosto 24, 2008. <http://www.laprensahn.com>. [ Links ]

"UD dice 'no al continuismo'". La Tribuna. [En lnea] marzo 29,2008. <http://www.latribuna.hn>. [ Links ] Valenzuela, J. Samuel. 1992. "Democratic Consolidation in PostTransitional Settings: Notion, Process, and Facilitating Conditions". En Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective, editado. Scott Mainwaring, Guillermo O'Donnell y J. Samuel Valenzuela. Notre Dame, IN: University of Notre Dame Press, 57-104. [ Links ] "Verdad que no se poda". La Prensa. [En lnea] diciembre 1,2005. <http://www.laprensahn.com>. [ Links ]

Michelle M. Taylor-Robinson es Dra. en Ciencia Poltica (Rice University-EE.UU.). Profesora Asociada de la Facultad de Ciencias Polticas, Texas A&M University, EE.UU. Temas de investigacin actual incluyen representacin de mujeres y representacin del sector pobre en democracias de Latinoamrica. [E-mail: E339mt@polisci.tamu.edu]

REVISTA DE CIENCIA POLTICA/VOLUMEN 29 / N 3 / 2009 / 799 - 813 ARTCULOS

Culturas polticas locales. Alcaldes y nueva cultura poltica en perspectiva comparada*

Local political cultures. Comparing Mayors and New Political Culture

CLEMENTE J. NAVARRO1, TERRY N. CLARK2

1 2

Universidad Pablo de Olavide de Sevilla (Espaa) Universidad de Chicago

RESUMEN Uno aspecto central de la gobernabilidad en el mbito local es el relacionado con el estilo de liderazgo poltico. ste, en buena medida, refleja la cultura poltica caracterstica de las sociedades polticas locales en las que se ejerce como reglas-en-uso de los procesos y dinmicas socio-polticos que tienen lugar en ellas. En este marco, cabe sealar la aparicin de una 'Nueva Cultura Poltica' como estilo de liderazgo

diferente al clsico de 'Poltica de Clases', tanto por las preferencias de actuacin como por las pautas de interaccin con la sociedad civil. Esta nueva orientacin surge ligada a patrones de cambio social y cultural, as como determinados diseos institucionales. Mediante el uso de la informacin que proporciona el proyecto internacional Fiscal Austerity and Urban Innovation se operacionalizar la Nueva Cultura Poltica, tratando de dar cuenta de los factores que puedan dar cuenta de su extensin entre alcaldes (municipios) de varios pases de Europa, Norteamrica y Latinoamrica. Palabras clave: Liderazgo poltico, cultura poltica, poltica local, anlisis comparado, instituciones polticas.

SUMMARY Political leadership style is one of the most important traits of local governance. This used to show the character of local political societies as rules-in-use of socio-political processes and dynamics. In this framework, the 'New Political Culture' (NPC) is a new leadership style against the classical 'Class Politics' showing different policy preferences and different interaction patters with civil society. Socio-economic and cultural change, as well as institutional factors, are driving the growing and spread of the NPC among local political actors. Using surveys from the Fiscal Austerity and Urban Innovation Project, this article tries to show the presence of the NPC among mayors in European, North American and Latin American countries. The comparison among them could show the importance of socio-economic, cultural and institutional factors explaining the spread of the NPC. Key words: Political leadership, political culture, local politics, comparative analysis, political institutions.

I.

INTRODUCCIN

No cabe duda de la importancia de la cultura poltica como factor relevante en la dinmica sociopoltica. De ah su creciente importancia en el anlisis de sta (Jackman y Miller, 1996). No obstante, su estudio suele centrarse en el mbito nacional mediante comparacin entre pases, habiendo sido desarrollados en menor medida anlisis en otros mbitos subnacionales, como el local y en particular, desde una perspectiva comparativa, ya sea para comparar municipios en un mismo pas, ya sea para hacerlo entre municipios de varios pases. Ahora bien, algunos de los estudios realizados muestran que, con cierta independencia de las diferencias existentes entre pases, tambin existen entre las culturas polticas de sus comunidades locales, y que ello suele reflejarse en el estilo de liderazgo que muestran sus lites polticas locales (Clark y Fergusson, 1986). Las preferencias que stas enuncian y/o desarrollan, as como las iniciativas por las que tratan de articular y ejercer su legitimidad, responden, al menos en parte, al contexto que supone la cultura poltica local en la que han de desarrollar su labor.

Por otro lado, existe cierto debate acerca del cambio de las pautas de cultura y participacin poltica, desde modelos clsicos caractersticos de sociedades industriales, centrados en el debate en torno a valores materialistas y cleavages ligados al mundo del trabajo y la redistribucin, en donde partidos colocados en el clsico esquema izquierda-derecha y sus organizaciones colaterales (empresariales o sindicales) son sus actores principales; a otros nuevos, caractersticos de las sociedades postindustriales, que hacen de valores postmaterialistas, la defensa de nuevas formas y estilos de vida (gnero, etnia,...), y a travs de nuevas organizaciones, actores y actividades polticas, sus rasgos principales. Un cambio o distincin entre la clsica 'poltica de clases' y la 'nueva cultura poltica', que se manifestara tanto entre la ciudadana (Clark y Rempel, 2001; Norris, 2001) como entre sus lites (Clark, 2007). En este esquema general el fin principal de este trabajo consiste en presentar propuestas sobre un nivel de gobierno (el local) y un actor poltico (el alcalde) sobre el que hay poca investigacin de carcter comparativo. Para ello se plantean tres objetivos. En primer lugar establecer un marco analtico bsico para el estudio del liderazgo poltico local desde la perspectiva del cambio hacia la denominada 'nueva cultura poltica'. En segundo lugar hacer una propuesta de operacionalizacin sistemtica de los conceptos 'poltica de clases' y 'nueva cultura poltica' a partir de la informacin que ofrecen las encuestas realizadas entre alcaldes en el marco del proyecto Fiscal Austerity and Urban Innovation. En tercer lugar contrastar la capacidad explicativa de factores de ndole socioeconmico e institucional relativos tanto a los municipios como a los sistemas polticos -pases- en los que se encuentran.

II. CULTURAS Y LIDERAZGO POLTICO LOCALES: REGLAS EN USO DE LA DINMICA SOCIOPOLTICA LOCAL
Cabra sostener que las reglas mnimas del juego sociopoltico local se refieren, bsicamente, a dos aspectos: los objetivos (iniciativas, proyectos, polticas) que desde las autoridades pblicas se plantean para la comunidad, por un lado, y al modo apropiado por el que conectar los procesos de gobierno con las demandas e intereses de la ciudadana, esto es, los procesos de representacin y mediacin poltica, por otro. Ambos aspectos, la forma que adopten, delimitan, aunque sea mnimamente y con cierta independencia de las reglas formales relativas al sistema poltico-institucional, las 'reglas-en-uso' que caracterizan al juego o dinmica sociopoltica local (Ostrom, 1990; Lowndess et al, 2005). Dado que los lderes polticos locales, y los alcaldes en particular, son actores claves llamados a intervenir en ambos aspectos, sus orientaciones hacia ellos permitira conocer su 'estilo de liderazgo', el cual se deriva, al menos en parte, del contexto cultural en el que han de ejercitarlo, esto es, la cultura poltica existente en la comunidad que gobiernan (Vildasvky, 1989). Desde esta perspectiva, si las culturas polticas locales implican la discusin sobre los objetivos fundamentales para la comunidad y los canales apropiados para debatir sobre ellos e incluirlos en la agenda de actuacin pblica, para el alcalde pudiera significar proponer a la ciudadana (antes de los procesos electorales) y desarrollar (despus de aquellos) determinadas polticas que legitimen su accin. As, sus preferencias sobre polticas pblicas nos pueden informar de cules son

los objetivos que consideran relevantes para la comunidad. Si se quiere, nos informaran de dnde localizan la 'output legitimacy'. En cambio, los canales que los lderes utilicen para estar en contacto con la ciudadana nos podran informar sobre su concepcin sobre el modo apropiado de incluir a la ciudadana en los procesos polticos, esto es, la 'input legitimacy' de las culturas polticas locales. Ambos constituiran, pues, los elementos bsicos de los sistemas polticos locales (Vetter y Kersteing, 2003), entendidos aqu como reglas-en-uso. As pues, cabra analizar la naturaleza de los objetivos y los modos de mediacin poltica de las lites polticas locales para conocer cmo pretenden construir su legitimidad. Y cabe pensar que ello guarde cierta correspondencia con los patrones que al respecto muestre la comunidad local, la cultura poltica que la caracteriza, pues para garantizar la gobernabilidad local las lites deben considerar, al menos en parte, tales reglas en uso del juego sociopoltico local. No obstante, tales pautas se desarrollan en el contexto de 'democracias de competencia electoral' que hacen de los partidos polticos un actor central en la articulacin de la dinmica sociopoltica. Los partidos son centrales para las reglas del juego sociopoltico local y para las orientaciones que al respecto desarrolle el alcalde, porque articulan conjuntos de preferencias de polticas pblicas, as como tambin son el principal actor en el 'puente democrtico' entre ciudadana y gobierno local. Los partidos, articulados ideolgica y organizativamente, delimitan un campo o estructura de accin para sus miembros, pudiendo orientar su accin con cierta independencia de la comunidad local (Geser, 1999; Navarro, 2007). De hecho, mediante el partido los alcaldes suelen presentarse como candidatos, desde ellos proponen el desarrollo de determinadas polticas a la ciudadana y orientan posteriormente su desarrollo. Los partidos son, asimismo, los principales 'gatekeepers' en el acceso a los procesos de gobierno; cuando menos, son formalmente el actor llamado a hacerlo, a excepcin de los pocos pases, como Australia, donde las listas electorales locales no pueden ser constituidas por partidos (Hoffman-Martinot, 2007). En suma, los partidos, al igual que a escala nacional, son actores centrales en la dinmica sociopoltica local, en general, y para el alcalde, en particular, pues constrien ideolgica y organizativamente el ejercicio de su liderzazo poltico. En su conjunto, cabra sealar que, por un lado, el estilo de liderazgo de los alcaldes responde, al menos en parte, a la cultura poltica de la comunidad en la que actan, pues stas suponen las reglas-en-uso del juego sociopoltico local. Por otro, que el estudio del liderazgo de las lites locales pudiera realizarse considerando al menos tres dimensiones: sus preferencias, sus pautas de interaccin con la sociedad civil y el rol que juega para ellos el partido como conglomerado ideolgico y como organizacin que estructura programas de accin y la interaccin con otros actores polticos.

II. SOBRE LA NATURALEZA DE LAS CULTURAS Y LIDERAZGOS POLTICOS LOCALES: POLTICA DE CLASES Y NUEVA CULTURA POLTICA

As pues, aunque sea mnimamente, cabra considerar que las reglas del juego poltico que suponen las culturas polticas locales se manifiestan, entre otros aspectos, en dos: los objetivos que se fijan para la comunidad y las formas adecuadas de trasmitir las demandas e intereses de la ciudadana al gobierno municipal, tanto respecto a los partidos como a otras organizaciones sociopolticas. Si se prefiere, como se ha indicado anteriormente, dos aspectos bsicos de la legitimidad de aquel y, por tanto, de sus lderes polticos, a saber: la legimitidad por outputs (objetivos que se plantean) y la legimidad por inputs (procedimientos para articular la interaccin gobierno-ciudadana). A partir de estas dos dimensiones bsicas de cualquier politeya democrtica se podran caracterizar, aunque sea esquemticamente, los rasgos de las culturas polticas locales y los lderes polticos que en ellas desarrollan su labor. A ello se dedica este apartado.

a. Un modelo bsico: 'Poltica de clases' y 'Nueva Cultura Poltica'

Tal y como se ha indicado, el enfoque de la nueva cultura poltica suele contraponer dos modelos o tipos-ideales, a saber: la 'poltica de clases' y la 'nueva cultura poltica'. Ambas pudieran caracterizarse a travs de las tres dimensiones antes sealadas respecto a las culturas y liderazgo polticos locales1. De hecho, en atencin a la primera de ellas, izquierda y derecha tradicionales se caracterizaran por un alto nivel de congruencia entre preferencias fiscales y sociales: conservadurismo fiscal y social vs. liberalismo fiscal y social, en forma respectiva. Bsicamente, conservadurismo y liberalismo fiscal son posiciones acerca del 'tamao del estado', y de manera ms concretar, sobre la intensidad y esfuerzo redistributivo por parte de aqul. En cambio, conservadurismo y liberalismo social se referiran al grado de 'permisividad o tolerancia social' respecto a nuevos estilos y formas de vida2. Frente a la congruencia que mostrara el patrn de la poltica de clases (ya sea de izquierda o de derecha), la NCP se caracterizara por la discrepancia entre preferencias fiscales y sociales, sobre todo, por presentar cierto conservadurismo fiscal y un alto grado de liberalismo social (Clark y Fergusson, 1986; Clark, 2007). Respecto a la interaccin entre lder y ciudadana, nuestra segunda dimensin, la diferencia entre poltica de clases y NCP es aquella existente entre interaccin mediada por organizaciones o colectivos e interaccin directa o no mediada. La poltica de clases se caracteriza por la ligazn con grupos de la sociedad civil o incluso el desarrollo de organizaciones colaterales a los partidos en atencin al cleavage de clase que distingue entre izquierda y derecha, como los sindicatos o movimientos sociales urbanos en el primer caso, y las organizaciones empresariales en el segundo3. En el caso de la NCP, en cambio, prevalece la relacin directa con el ciudadano individualmente sin la mediacin de organizaciones o grupos. El lder apela al ciudadano como miembro de la comunidad, como 'ciudadano-medio', como sujeto con demandas especficas y consumidor de servicios pblicos, no como miembro de un colectivo, grupo u organizacin con demandas especficas y comunes para todos sus miembros (Clark, 2007).

Otro elemento caracterstico de la nueva cultura poltica es la aparicin de nuevos sujetos polticos en la sociedad civil, ya sea los denominados nuevos movimientos sociales, desde finales de los aos sesenta, o las organizaciones de accin voluntaria, de forma ms reciente. Los primeros suelen defender causas concretas (gnero, medio ambiente, derechos minoras tnicas,...) que se corresponderan con la 'poltica tema tizada' de la NPC, en vez del esquema ideolgico global que supone la distincin izquierda-derecha. El objetivo principal de las nuevas ONG's se centra en la atencin a problemas sociales especficos mediante procesos de colaboracin para la provisin de servicios pblicos. Se trata, en fin, de organizaciones que defienden causas y derechos de la ciudadana con respecto a temas concretos no necesariamente articulados en torno a posiciones ideolgicas de clase (la clsica distincin izquierda-derecha)4. Pero, adems, en el caso de la NCP el carcter no mediado de la interaccin lder-ciudadana significara que el partido presente una menor importancia. Mientras que los lderes que caracterizaran la poltica de clase seran 'hombres de partido', los que lo haran respecto a la NCP seran 'empresarios polticos' ms atentos a los intereses y demandas individuales de los ciudadanos y ciudadanas que a las demandas de grupos especficos. Con el objetivo de recabar apoyos en sectores diversos y ms amplios de la poblacin, el liderazgo se articula apelando al 'ciudadano medio' ms que al ciudadano como miembro de grupo especficos. Ello supondra, pues, una mayor independencia ideolgica y organizativa de los partidos en general, y de los partidos nacionales de los que dependen, en su caso, en particular (John y Saiz, 1999; Navarro, 2007). Este estilo de interaccin produce un proceso de 'personalizacin' de la poltica, a saber: los discursos y acciones de los lderes cobran ms importancia que la coherencia programtica o la integracin organizativa del partido al que pertenecen. Se tratara, pues, de una nueva forma de populismo producido por la necesidad de ampliar apoyos electorales; un estilo adaptable a distintas propuestas ideolgicas, tal y como seala Weyland (2001) para Latinoamrica, y que es cada vez ms comn entre las denominadas democracias occidentales, tal y como sealan Mny ySurel(2000). Lo expuesto implica que es posible identificar la poltica de clases y la NCP a travs del ejercicio de liderazgo de los alcaldes mediante las dimensiones delimitadas, tal y como se expone en la tabla 1. Esto es, el grado de interrelacin entre preferencias fiscales y sociales, el carcter mediano o no de su ligazn con la sociedad civil (organizaciones vs. 'ciudadano medio') y la fortaleza del partido respecto a su ejercicio de liderazgo, tanto en trminos ideolgicos como organizativos.

b. Sobre la extensin de la Nueva Cultura Poltica: cambio social y contexto institucional

Ahora bien, de existir tales pautas, qu factores pueden hacer que se desarrolle un tipo u otro de cultura y liderazgo polticos en los municipios?. A este respecto, cabra sealar dos grandes factores: socioeconmicos e institucionales5. La primera se refiere, bsicamente, a cambios (en el tiempo) o diferencias (entre municipios) en cuanto a su estructura social, de la que cabra derivar diferentes patrones culturales. As, bsicamente, comunidad con ciudadanos y ciudadanas con mayores ingresos y nivel de formacin acadmica desarrollaran patrones culturales post-materialistas y, con ello, demandas ligadas a la mejora de la actuacin pblica, polticas respetuosas o potenciadoras de nuevas formas y estilos de vida, as como modalidades de participacin no convencionales alejadas de partidos o grupos y organizaciones clsicos; esto es, el patrn de la NCP. En cambio, un menor nivel de desarrollo socioeconmico y/o mayores desigualdades supondra la existencia de patrones culturales orientados hacia el cleavage de clase en torno a la redistribucin, haciendo de los partidos y organizaciones que clsicamente representan las posturas en torno a ello los actores principales en los procesos de mediacin y representacin poltica; esto es, el patrn de la poltica de clases. La segunda se refiere, principalmente, a la medida en que determinados diseos institucionales fomentaran o inhibiran el papel del partido como agente regulador de la dinmica socio-poltica local. Esto es, si las instituciones imponen -o no- al partido como un veto-point para el alcalde en el desarrollo de su labor6. As, sistemas polticos locales en los que el sistema electoral obligue a la presentacin de candidaturas a travs de partidos y an ms, mediante listas cerradas, hara de este actor un elemento central de la comunidad poltica local, si se quiere, uno de los reguladores principales de las reglas en uso que caracterizaran a la cultura poltica de aquella. Cabra hablar en este caso, pues, de sistemas polticos locales 'partidistas' que fomentaran entre las lites la aparicin de 'hombres de partido': su candidatura y posterior accin de gobierno debe ajustarse a las propuestas programticas del partido, atendiendo a las necesidades de integracin organizativas de ste ms que las peculiaridades de cada comunidad local (Hoffman-Martinott, 2007).

Asimismo, la eleccin del alcalde por los concejales de los partidos en la asamblea municipal, frente a la eleccin directa por parte de la ciudadana, inhibira la independencia del alcalde respecto al partido y, con ello, el patrn de la NCP. El hecho de que la ciudadana elija al alcalde directamente le permite cierto grado de legitimidad propia -personal- que puede hacer valer en su ejercicio de liderazgo, no slo respecto a la ciudadana, sino tambin respecto a su partido7. Algunos anlisis realizados en Europa muestran que la introduccin de la eleccin directa del alcalde no reduce la importancia de los partidos en la accin de gobierno de los alcaldes. Ms bien, al apoyo del partido une el valor de sus capacidades de liderzazo y su gestin municipal para recabar apoyos entre la ciudadana8. En general, este efecto depende del diseo y lgicas institucionales ms generales existentes respecto al gobierno local, de manera que algunas de ellas lo refuerzan y otras pueden inhibirlo; como por ejemplo, la dependencia econmica o funcional de niveles superiores de gobierno, que fuerza al alcalde a atender las directrices de niveles organizativos superiores dentro de su propio partido 9. En suma, cabra sostener que sistemas electorales caracterizados por listas electorales y eleccin no directa del alcalde son dos elementos del diseo institucional de los gobiernos locales que pudieran hacer ms dependiente a ste del partido que sistemas mayoritarios y de eleccin directa, esto es, los primeros supondran un veto-point a la accin del alcalde.

IV. ALCALDES Y NUEVA CULTURA POLTICA: UNA COMPARACIN INTERNACIONAL ENTRE MUNICIPIOS
En el marco de lo expuesto, las dos principales preguntas que se plantea este texto seran: primero, hasta qu punto los alcaldes o intendentes, como lderes polticos principales en los municipios presentan modelos de liderazgo que se acercan a la NCP o a la poltica de clases?; y, segundo, qu factores daran cuenta de ello?, los rasgos de la comunidad local o de las instituciones polticas locales?. Para tratar de aportar algunas evidencias empricas al respecto se ha realizado un anlisis comparado entre alcaldes de 13 pases. En concreto, para operacionalizar el diseo de investigacin planteado se han utilizado como corpus emprico los datos proporcionados por el proyecto internacional Austeridad Fiscal e Innovacin Urbana (Fiscal Austerity ana Urban Innovation). Este proyecto viene realizando encuestas entre alcaldes -intendentes- de municipios de diversos pases que permiten conocer algunas pautas acerca de cmo ejercer su liderazgo, tanto en trminos de sus preferencias polticas como de sus pautas de interaccin con actores de la sociedad civil y los partidos polticos. En concreto, los pases incluidos en los anlisis que se presentan a continuacin son los que se muestran en la tabla 210.

Siguiendo lo expuesto en los apartados precedentes, se ha creado un indicador sobre el cambio desde la poltica de clases a la nueva cultura poltica (valores iguales a 0 y 100, respectivamente), as como tambin respecto a algunas variables que puedan explicar su presencia y extensin entre los alcaldes entrevistados (caractersticas de los municipios y de los sistemas electorales). En cuanto a la NCP se ha creado un indicador sinttico como sumatorio de otros indicadores referidos a cada una de las dimensiones sealadas ms arriba, tal y como se muestra en la tabla 3. Por un lado, se han considerado las preferencias fiscales y sociales del alcalde, de manera que cuando stas son coincidentes cabe hablar de 'poltica de clases' (valor 0) y cuando no lo son de NCP (valor 100)11. Por otro lado se ha considerado el grado en que se responde favorablemente a las demandas que presentan asociaciones y grupos organizados frente a las que reciben las que realizan ciudadanos considerados individualmente. As, cuando es mayor para los segundos que para los primeros (valores cercanos a 100), se tratara de una pauta de interaccin de tipo NCP12; al contrario (valores cercanos a 0), del tipo poltica de clases. Por ltimo, se ha considerado la distancia en la preferencia fiscal del alcalde respecto a la media de todos los alcaldes de su partido, de manera que cuanto mayor es la diferencia (valores cercanos a 100), ms cerca de la pauta de independencia partidista que caracteriza a la NCP13.

En lo que se refiere a posibles explicaciones del fenmeno se han considerado cuatro variables. Dos de ellas se refieren a factores relativos a caractersticas de la comunidad local donde el alcalde desarrolla su liderazgo, a saber: el tamao del municipio y el porcentaje de poblacin con estudios universitarios. Respecto a la primera cabe sealar que es ms previsible que la NCP se d entre municipios ms pequeos porque stos favorecen las pautas de interaccin no mediadas que suponen este modelo, el contacto entre lder (alcalde) y ciudadana es ms frecuente y no necesita de la mediacin de organizaciones como en el caso de grandes ciudades, en las que las organizaciones (incluidos los partidos) desarrollan el papel de conexin entre gobierno municipal y sociedad civil (Navarro, 2001). En cuanto a la segunda, cabe suponer que una mayor presencia de poblacin con estudios universitarios suponga un mayor desarrollo de la NCP y, con ello, de alcaldes que presentan los rasgos que la caracterizan. A este respecto cabe considerar que el nivel educativo no slo da cuenta de desarrollo socioeconmico, sino, sobre todo, se trata de un indicador de movilizacin cognitiva que suelen explicar pautas de cambio postmaterialista y el activismo poltico que caracterizaran a la NCP (Inglehart, 1998; Clark e Inglehart, 2006) Las otras dos variables se refieren a factores de ndole institucional como son las reglas del sistema electoral municipal de cada pas: reglas de presentacin de candidaturas y sistema de eleccin del alcalde. La primera supone un continuum desde sistemas electorales que se caracterizan por la presentacin de candidaturas a travs de partidos y listas cerradas (valor 0) a sistemas que lo hacen por la presentacin de candidaturas sin la existencia de partidos (valor 100). La segunda diferencia entre sistemas donde la eleccin del alcalde es directa por parte de la ciudadana (valor 100) frente a sistemas donde la eleccin del alcalde se hace por parte de los miembros de la cmara municipal (valor 0). Bsicamente, ambos indicadores dan cuenta de la importancia que los diseos institucionales conceden a los partidos como actor o mecanismo de regulacin de la dinmica sociopoltica local14.

Adems de los anteriores, se ha incluido un indicador sobre el posicionamiento del partido del alcalde en la tradicional escala izquierdaderecha, para constatar si el patrn de la NPC, como cabe esperar, no se relaciona con ese tradicional esquema del patrn de la poltica de clases15.

a. El liderzago poltico local: comunidad o sistema poltico local?

Para conocer la influencia de cada uno de los factores (variables independientes) sobre la presencia o extensin de la NPC entre los alcaldes se ha realizado un anlisis de regresin mltiple, qu nos dicen sus resultados?. Tal y como puede apreciarse en la tabla 4, la Nueva Cultura Poltica, tal y como ha sido aqu operacionalizada y medida, no viene explicada por uno de los indicadores ms clsicos de la poltica de clases, a saber: la escala izquierda-derecha del partido al que pertenece el alcalde. Esto es, el indicador propuesto medira, pues, un ejercicio de liderazgo que reflejaran reglas-en-uso diferentes a las de la poltica de clase, cuando menos, respecto a los posicionamientos ideolgicos tpicos al respecto.

En cambio, puede apreciarse que, de los considerados, el factor ms relevante para la aparicin de la NCP es el relacionado con el sistema electoral y, en particular, la frmula de eleccin del alcalde, pues cuando sta es directa aumenta la presencia de la NCP. O de otra forma, es entre los alcaldes elegidos directamente por la ciudadana, sin la mediacin del partido, entre los que se desarrolla en mayor medida la NCP. A ello apunta, asimismo, que su presencia se reduzca cuando el sistema electoral tiende a ser 'partidista' (proporcional con listas cerradas), esto es, a asignar un papel ms importante a los partidos polticos en el mbito local. Por tanto, reglas institucionales que reducen la importancia de los partidos en el ejercicio del liderazgo permite una mayor presencia de la NPC en detrimento de la 'poltica de clases'. Ahora bien, junto a estos factores de ndole institucional, tambin parecen favorecer la aparicin de la NCP otros relativos a las caractersticas de los municipios. Por un lado, se tiene que este nuevo patrn de liderazgo aparece en mayor medida entre alcaldes de municipios de menor tamao;

lo que cabra poner en relacin, tal y como se indic anteriormente, con la posibilidad de contacto no mediado entre lder y ciudadana en comparacin con las grandes ciudades. Por otro lado, la NCP aparece cuanto mayor es el porcentaje de poblacin del municipio que posee estudios universitarios, esto es, comunidades locales que, a partir de este indicador, cabe caracterizar como propicias a desarrollo de los patrones que caracterizan la NCP.

V.

BREVES CONCLUSIONES

Lo expuesto ha pretendido, sobre todo, llamar la atencin sobre la importancia del estudio de las culturas polticas locales, esto es, las normas-en-uso que caracterizan a la dinmica sociopoltica local. Ellas no slo dan cuenta de la dinmica sociopoltica local, sino tambin del contexto cultural en el que los lderes polticos deben desarrollar su labor y, por tanto, al que, al menos en parte, deben adaptarse. Siguiendo el enfoque de la Nueva Cultura Poltica se ha presentado una propuesta de operacionalizacin para medir mediante un ndice sinttico la extensin de este nuevo patrn de liderazgo frente al ms clsico de la 'poltica de clases'. Los anlisis han permitido mostrar que ello viene explicado por factores de ndole institucional y socioeconmico y, entre stos, principalmente por el tamao del municipio y el sistema electoral (la eleccin directa o no del alcalde). Ello llama la atencin sobre la importancia del contexto local como estructurador de la dinmica relacional entre ciudadana y lites polticas, la medida en que rasgos de aquel orienta a que sta sea ms medida (gran ciudad y sistemas electorales proporcionales y/o eleccin no directa del alcalde) o sea ms directa (municipios ms pequeos y sistemas de eleccin directa), favoreciendo con ello una mayor propensin a la adaptacin del estilo de liderazgo a la nueva cultura poltica menos constreida por posicionamientos ideolgicos de izquierda-derecha en donde preferencias sociales y fiscales son coincidentes. Por lo dems, este breve anlisis viene a mostrar la importancia e inters de analizar la cultura poltica y el liderazgo poltico en niveles subnacionales como el local como medio complementario a los clsicos 'cross-national', por el que indagar acerca de este fenmeno central para conocer la dinmica sociopoltica de las sociedades contemporneas. Los anlisis indican que los pases cuentan (aqu sus sistemas electorales municipales), pero tambin la dinmica caracterstica de cada municipio (tamao y desarrollo educativo). Tal y como se indic al inicio de este trabajo, su objetivo principal era presentar algunas propuestas -en cuanto a hiptesis y metodologa- y algunas evidencias empricas de carcter comparativo sobre un nivel de gobierno (el local) que suele recibir poca atencin investigadora, y sobre todo, sobre un lder poltico que, cabra decir, es el gran olvidado en el estudio del liderazgo poltico: el intendente o alcalde.

NOTAS
* Los autores desean agradecer los comentarios y sugerencias realizados por los evaluadores annimos que han permitido mejorar una

versin previa del estudio. Asimismo, a los investigadores que en cada pas vienen aplicando el proyecto FAUI y han hecho posible que hoy pueda hacerse el anlisis comparado que aqu se presenta, todos ellos mencionados en Clark (2007: anexo). Las ideas y propuestas que se presentan se han realizado en el marco del proyecto 'Bienestar y sociedad Poltica Local' (SEC2002-01934), financiado por el Ministerio de Educacin y Ciencia de Espaa, y durante una estancia realizada por el primero de los autores en la Universidad de Chicago durante 2005-2006 gracias a una ayuda concedida por la Consejera de Innovacin, Ciencia y Empresa de la Junta de Andaluca. Ideas y anlisis previos fueron presentados por los autores en el Congreso de la IPSA (2006) celebrado en Fukuoka (Japn).
1

Lo que sigue supone una reelaboracin de las caractersticas bsicas de la poltica de clases y la nueva cultura poltica para el caso de los alcaldes a partir de las propuestas de Clark y Rempel (2001) y Clark y Navarro (2007).
2

Sobre la congruencia de preferencias fiscales y sociales en trminos de izquierda y derecha pueden consultarse los anlisis comparativos que sobre los partidos han realizado Budge et al. (2001) a travs de sus programas electorales o Huber e Inglehart (1995) a travs de consulta a expertos.
3

As, es normal que las coaliciones de gobernanza local se caractericen por la ligazn de partidos de derecha y empresas (progrowth machina) o movimientos urbanos y partidos de izquierda (progressive coalitions). Tal caracterizacin y su anlisis cross-national puede consultarse en Magnier, Navarro y Russo (2006); Ramrez, Navarro y Clark. (2008), as como en las pautas de responsividad hacia tales grupos entre alcaldes europeos (Navarro, 2009).
4

Ello no quiere decir que estas organizaciones y/o sus miembros no puedan tener posicionamientos ideolgicos tradicionales de clase, sino que su desarrollo y lgicas de actuacin responde ms a la defensa de concretos derechos de ciudadana que a lucha en torno a posicionamientos de clase.
5

Una versin ms amplia y detallada de las hiptesis aqu planteadas, sobre todo las de carcter socio-econmico, pueden consultarse en Clark e Inglehart (2007).
6

Segn Kaiser (1988), un veto-point es un elemento del sistema institucional, ajeno a la voluntad de los actores polticos, que delimita un conjunto de oportunidades de accin para stos, inhibiendo unas y haciendo ms fcil el desarrollo de otras.
7

Sobre los efectos de los sistemas electorales sobre los votantes, pero tambin sobre las estrategias de los partidos y sus lderes, puede consultarse el anlisis comparativo de Norris (2004).
8

Al respecto puede consultarse el anlisis comparado de Magnier (2006). Asimismo, Larson (2002) para el caso Noruego, Copus (2009) para Gran Bretaa o Magnier y Navarro (2009) para Italia.

Esta es la conclusin bsica del anlisis comparado de Magre y Bertrana (2007), apuntando en el mismo sentido el anlisis comparado de Fallend, Ignitis y Swiabiewic (2006).
10

El Fiscal Austerity and Urban Innovation Project o 'Proyecto FAUI', iniciado en los aos ochenta, bsicamente consiste en la aplicacin de dos encuestas: una entre alcaldes, y la otra entre altos funcionarios directivos municipales. La primera tiene como objetivo bsico conocer algunos valores, preferencias y comportamientos de los primeros, como medio por el que analizar diferencias y tendencias de cambios respecto al liderzazo poltico que desarrollan. El objetivo de la segunda es conocer la aplicacin de las estrategias fiscales que desarrollan las municipalidades. Por lo comn, ambas encuestas suelen hacerse entre municipios de 10 mil o ms habitantes, mediante envo postal a todos ellos para garantizar una tasa de respuesta adecuada. En ambos casos se aplica un cuestionario comn para garantizar la comparabilidad entre pases, aunque el equipo de cada pas aade -o no- preguntas e tems de su propio inters. Actualmente se ha aplicado a unos 20 pases, y en algunos de ellos dos olas. Tanto los cuestionarios comunes, como los datos comparables, pueden solicitarse a los autores. En el anlisis que aqu se presenta se utilizan 13 pases. Desde 2005 se ha aplicado el cuestionario de alcaldes en Portugal y una segunda ola en Argentina.
11

En concreto, se ha elaborado un indicador de preferencias fiscales (de menos a ms gasto pblico local) y otro de preferencias sociales (de menos a mayor tolerancia social), y a continuacin se ha calculado el valor absoluto de la diferencia existente entre ellos; si es igual a cero, ambas preferencias apuntan al mismo sentido indicando un patrn de poltica de clases (sea de izquierda o de derecha), si se acerca a 100 indica preferencias fiscales y sociales contrapuestas y, por tanto, un patrn de nueva cultura poltica. El indicador de preferencias fiscales toma la respuesta a una pregunta sobre la medida en que el alcalde considera que debe aumentarse o reducirse el gasto municipal. El indicador de preferencias sociales se refiere a dos preguntas sobre el grado de acuerdo con el aborto y la educacin sexual en las escuelas. Estos tems se han tomado de la Encuesta Mundial de Valores, donde se ha constatado que constituyen indicadores de tolerancia social (Inglehart, 1998). En los casos -pases- en los que se incluyeron otros tems sobre tolerancia social -como respecto a la homosexualidad, la inmigracin-, las pruebas de validacin (correlaciones nter-tems o pruebas de alpha de Cronbach) avalan el uso de estos dos indicadores, comunes a los cuestionarios de los pases aqu analizados.
12

Se trata de las respuestas a la pregunta: Con qu frecuencia ha respondido favorablemente el municipio a las preferencias fiscales de los siguientes grupos?'. Aqu se ha calculado la diferencia (resta) entre la medida dada para diferentes grupos y la dada para la categora 'los ciudadanos individualmente'.
13

Para ello se ha calculado la media del indicador de preferencias fiscales para los alcaldes de un mismo partidos, y posteriormente se ha calculado el valor absoluto de la diferencia entre este valor y el indicador de cada alcalde, de manera que valores igual a acero suponen que el alcalde presente un nivel de preferencias fiscales semejante a la medida de su partido y valores cercanos a 100 preferencias fiscales muy diferentes a la media de su partido.

14

En concreto, el ndice referido al sistema electoral local toma los siguientes valores: 0=lista cerrada/sistema proporcional; 75=lista flexible/proporcional, 50=lista abierta/proporcional; 25=mayoritario; 0=sin listas de partidos. Para el caso de la eleccin del alcalde: 100=eleccin directa: 67=eleccin como cabeza de una lista de partido; 34=eleccin indirecta (por el consejo municipal); 0=no elegido, seleccionado por unidades de gobierno superiores. Sobre la importancia de estos factores institucionales sobre el papel de los partidos a nivel local puede consultarse Hoffman-Martinott (2007), Dietz y Shidlo (1998) o Vetter (2000).
15

Para ello se ha imputado a cada partido la puntuacin asignada en el estudio realizado por Huber e Inglehart (1995).

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Budge, Ian; Hans-Dieter, Klingeman; Andrea, Volkens; Judith, Bara; Eric, Tanenbaum. 2001. Mapping Policy Preferences. Oxford: Oxford University Press. [ Links ] Clark, Terry N. 2007. "La Nueva Cultura Poltica: evidencias mediante la comparacin entre ciudades alrededor del mundo". En La Nueva Cultura Poltica. Tendencias globales y casos iberoamericanos, editado T.N. Clark y C.J. Navarro, Buenos Aires: Mio y Dvila: 157-250. [ Links ] Clark, Terry N. y Lorna, Fergusson. 1985. City Money, New Cork: Columbia University Press. [ Links ] Clark, Terry N. y Ronald, Inglehart. 2007. "La Nueva Cultura Poltica: cambios en el apoyo al Estado del Bienestar y otras polticas en las sociedades post-industriales". En La Nueva Cultura Poltica. Tendencias globales y casos iberoamericanos, editado T.N. Clark y C.J. Navarro, Buenos Aires: Mio y Dvila: 51-132. [ Links ] Clark, Terry N. y Rempel, C. 2001. The politics of post-industrial societies, Chicago: The University of Chicago Press. [ Links ] Copus, Colin. 2009. 'English Elected Mayors: Developing a New Form of Local Political Leadership in England, or Moving On in the Same Old Style?, Reynaert, H.; Steyvers, K.; Delwit, P and Pilet, J-B. (eds.): Local Political Leadership in Europe, Brussels, Vanden Broelle, pp. 29-58.
[ Links ]

Dietz, Henry A. y Gil Shidlo, 1998. Urban Elections in Democratic Latin America, Wilmintong: SR Books. [ Links ] Fallen, Franz; Gyorgyi, Ignities and Pawel, Swianiewic. 2006. 'Divided Loyalties?. Mayors between Party Representation and Local Community Interests, Back, H.; Heinelt, H. y Magnier, A. (eds.): The European Mayor, Wiesbaden, VS Verlag fr Sozialwissenschaften, pp. 245-270.
[ Links ]

Geser, Hans. 1999. 'The Local Party as an Object of Interdisciplinary Comparative Study: Some Step towards Theoretical Integration'. En Local parties in political and organizational perspective, editado por M. Saiz y H. Geser, Boulder, Westview Press: 3-43. [ Links ] Hoffman-Martinot, Vincent. 2007. 'Partidos polticos urbanos: rol y transformaciones'. En La Nueva Cultura Poltica. Tendencias globales y casos iberoamericanos, editado T.N. Clark y C.J. Navarro, Buenos Aires: Mio y Dvila: 371-397. [ Links ] Huber, J. y Inglehart, Ronald. 1995. 'Expert Interpretations of party Space and party Locations in 42 Societies', Party Polines, 1 (1): 73-111.
[ Links ]

Inglehart, Ronald. 1998. Modernizacin y postmodernizacin, Madrid: CIS. [ Links ] Jackman, R.W. y Millar, R.A. 1996. 'A renaissance of political culture', American Journal of Political Science: 632-650. [ Links ] John, Meter y Martn, Saiz. 1999. 'Local Political Parties in Comparative Perspective', En Local parties in political and organizational perspective, editado por M. Saiz y H. Geser, Boulder, Westview Press: 4475. [ Links ] Kaiser, Andr. 1997. Types of democracy, Journal of Theoretical Politics, 9 (4): 419-444 [ Links ] Larsen, Helge O. 2002. 'Directly Elected Mayors: Democratic Renewal or Constitutional Confusion?', en Caufield, J. and Larsen, H.O. (eds.): Local Government at the Millennium, Opladen, leske+budrich, pp. 111134. [ Links ] Lowndes, Vivien; Pratchett, Lawrence y Atoker, Gary 2005. How 'rules-inuse' enables, or constraints, local political participation, ECPR Joint Session (Granada, Spain). [ Links ] Magre, Jaume y Bertrana, Xavier. 2007. 'Exploring the limits of institucional change: The direct election of mayors in Western Europe', Local Government Studies, 33 (2): 181-194. [ Links ] Magnier, Annick. 2006. 'Strong Mayors? On Direct Election and Political Entrepreneurship, Back, H.; Heinelt, H. y Magnier, A. (eds.): The European Mayor, Wiesbaden, VS Verlag fr Sozialwissenschaften, pp. 353-375. [ Links ] Magnier, Annick y Navarro, Clemente J. 2009. 'Neither Notables nor Party Men but Established Policymakers. The Intentional and Perverse Effects of the Direct Election of Italian Mayors', Reynaert, H.; Steyvers, K.; Delwit, P. and Pilet, J-B. (eds.): Local Political Leadership in Europe, Brussels, Vanden Broelle, pp. 59-90. [ Links ] Mny, Yves y Surel, Yves. (2001): Populismo e democrazia, Bologna, il Mulino. [ Links ]

Navarro, Clemente J. 2001. Democracia asociativa y oportunismo poltico, Valencia, Tirant lo Blanch. [ Links ] _______2007. 'Liderazgo poltico local y 'polticas de partido' en perspectiva comparada. Alcaldes y mquinas clientelistas, programticas y personalistas'. En La Nueva Cultura Poltica. Tendencias globales y casos iberoamericanos, editado T.N. Clark y C.J. Navarro, Buenos Aires: Mio y Dvila: 423-446. [ Links ] Navarro, Clemente J. 2009. 'Local Political Opportunity Structures as Action Arena for Mayors. A 'Mediating Filter' Between Local Groups and Local Political Leaders', Reynaert, H.; Steyvers, K.; Delwit, P. and Pilet, JB. (eds.): Local Political Leadership in Europe, Brussels, Vanden Broelle, pp. 367-398. [ Links ] Norris, Pippa. 2004. Electoral Engineering, Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ] Ostrom, Elinor. 1990. Governing the commons, Cambridge: Cambridge University Press. [ Links ] Ramrez, M. Antonia, Navarro, Clemente J. y Clark, T.N. 2008. Mayors and local governing coalitions in democratic countries. A cross-national comparison. Local Government Studies, 34 (2): 147-178. [ Links ] Vetter, Angelika. 2000. 'Democracy in big cities: a comparative view'. En Urban democracy, editado por O.W Gabriel, V. Hoffman-Martinott y H.V Savicth, Opladen, Leske+Budrich: 433-452. [ Links ] Vetter, Angelika y Kersting, Norbert. 2004. 'Democracy versus efficiency?. Comparing local government reforms across Europe'. En Reforming local Government in Europe, Opladen, Leske+Budrich: 11-28. [ Links ] Vildasvky, Aaron. 1989. 'A cultural theory of leadership', en Leadership and Politics, editado por B.D. Jones, Lawrence: The University of Kansas Press, 87-113. [ Links ] Weyland, K. (2001). 'Clarifying a Contested Concept. Populism in the Study of Latin American Politics', Comparative Politics, October: 122. [ Links ]

Clemente J. Navarro. Director del Centro de Sociologa y Polticas Locales de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla (Espaa), en donde es profesor titular de Sociologa. Anteriormente ha sido investigador del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas y visitante en las universidades de Roma, Florencia o Chicago. Actualmente dirige el proyecto 'Gobernanza Local en Latinoamrica en perspectiva comparada' (Ministerio de Asuntos Exteriores, Gobierno de Espaa). Editor de la Serie 'Sociologa Poltica Urbana y Comparada' (editorial Mio y Dvila). Publicaciones recientes: (2008) 'Local Governance as Government-Business Cooperation in Western Democracies', en International Journal of Urban and Regional Research, N 32

(3) (con An nicle Mangier y M. A. Ramrez). (2008) Mayor and Local Governing Coalitions in Western Democracies, en Local Government Studies, N 34 (2) (con Terry N. Clark y M.A. Ramrez). (2008) 'Los rendimientos de los mecanismos de participacin', en Reforma y Democracia, N44. (2008) 'Participacin poltica y territorio', en Revista Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, N 189. (2007) La Nueva Cultura Poltica. Tendencias globales y casos iberoamericanos, Buenos Aires, Mio y Dvila (editado con Terry N. Clark).

Filiacin institucional: Centro de Sociologa y Polticas Locales. Universidad Pablo de Olavide Correo postal: Carretera de Utrera, Km. 1 41013 Sevilla (Espaa) Correo electrnico: cnavyan@upo.es Telfono: + +.34.954.34.91.88 Fax: ++.34.954.34.91.99

Terry N. Clark. Profesor de Sociologa de la Universidad de Chicago. Coordinador del proyecto internacional Fiscal Austerity and Urban Innovation. Ha sido visitante en varias universidades norteamericanas y europeas. Coordinador del RC5 'Community Studies' de la Internacional Sociological Association. Actualmente dirige el proyecto 'Cultural Amenities and Urban Development' (Pal Harris School of Public Policies, University of Chicago). Editor de la Serie 'Urban Policy Analysis' (Jai Press). Publicaciones recientes: (2008): Mayor and Local Governing Coalitions in Western Democracies, en Local Government Studies, N 34 (2) (con Clemente J. Navarro y M.A. Ramrez). (2007): Making culture into magic, en International Review of Public Administration, N 12 (1). (2007): La Nueva Cultura Poltica. Tendencias globales y casos iberoamericanos, Buenos Aires, Mio y Dvila (editado con Clemente J. Navarro). (2006): The City as an Entertainment Machine, Jai Press.

Filiacin institucional: Department of Sociology University of Chicago. Correo postal: 1126 East 59th Street, Chicago, Illinois 60637 (USA) Correo electrnico: t-clark@uchicago.edu Telfono: ++.773.702.8686 Fax: (773) 702-4849

PER 2009: LOS LEGADOS DEL AUTORITARISMO

Per 2009: The Legacies of the Authoritarianism

CARLOS MELNDEZ1*, CARLOS LEN2

1 2

Universidad de Notre Dame Pontificia Universidad Catlica del Per

RESUMEN A casi una dcada de la apertura del rgimen poltico posterior al gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000), se hace evidente la fortaleza de los legados autoritarios que no han sido desmontados en su totalidad por los ltimos dos gobiernos elegidos democrticamente. Los problemas de gobernabilidad que enfrenta el Per, que se expresan a travs de conflictos sociales (El Baguazo) y casos de corrupcin estatal de alto nivel (Petroaudios), se originan precisamente en la herencia autoritaria del rgimen anterior. Sin embargo, el actual gobierno ha logrado entrar en una lgica de convivencia con dichos legados autoritarios, aprovechando la ausencia de una oposicin cohesionada y la fragmentacin de las demandas sociales movilizadas. Palabras clave: Per, democracia, autoritarismo, gobernabilidad, conflictos sociales.

ABSTRACT Almost a decade from the opening of the political regime after Alberto Fujimori's administration (1990-2000), the strength of the authoritarian legacies, which have not been completely dismounted by the last two democratic governments, is evident. The challenges to governability that Peru faces are expressed by social conflicts (El Baguazo) and by highprofile officials' corruption scandals (Petroaudios), originated in the authoritarian legacies of the former political regime. However, the current administration has managed to create logic of political coexistence with those authoritarian legacies, considering the opposition's lack of cohesion and the fragmentation of the mobilized social demands. Key words: Peru, democracy, authoritarianism, governability, social conflicts.

"En el Per, el presidente tiene un poder. No puede hacer presidente al que l quisiera, pero si puede evitar que sea presidente quien l no quiere. Yo lo he demostrado". (Alan Garca, 24 de marzo del 2009). Luego de casi una dcada de autoritarismo (1992-2000) (Cotler y Grompone, 2000), el Per entr en una transicin ordenada hacia un rgimen poltico ms competitivo (Tanaka y Vera, 2010). De este modo, en el 2001 se iniciaba un perodo de reconstruccin de la institucionalidad democrtica con viejos partidos y nuevos actores que propugnaban asimilar las lecciones aprendidas de la "dcada de la antipoltica" (Degregori, 2000). Se llevaron a cabo reformas constitucionales, se legislaron nuevos marcos legales (Ley de Partidos Polticos, Ley de Gobiernos Regionales) y hasta reformas participativas para enraizar la democracia en todos los niveles, desde el local hasta el regional. Luego de ocho aos del inicio de la apertura democrtica, sin embargo, el legado del autoritarismo se hace latente.

Si bien es cierto que se han dado avances muy importantes (la sentencia judicial al ex Presidente Alberto Fujimori por 25 aos ha sido ejemplar), la combinacin de una democracia sin partidos y la permanencia de la herencia autoritaria complica las perspectivas de democratizacin del rgimen y dificulta an ms el "juego de la gobernabilidad" que trata de llevar adelante el actual gobierno (Melndez y Len, 2009). Durante el 2009, la revelacin de actos de corrupcin a nivel de altos operadores del oficialismo (caso "Petroaudios") y el alto nivel de conflictividad social con significativas violaciones a los derechos humanos ("El Baguazo") socavan profundamente la legitimidad del gobierno. La baja aprobacin presidencial y parlamentaria y los altos niveles de descontento popular (sobre todo en el interior del pas) son la evidencia de la ruptura creciente entre la representacin poltica y las demandas sociales, lo cual afecta la confianza en el gobierno y en los actores polticos. Ante este escenario, la ausencia de una oposicin organizada y slida impide que el descontento se capitalice hacia opciones alternativas. La gobernabilidad se convierte en un juego por default en el que el oficialismo se aferra a las cifras macroeconmicas que reiteran la imagen de un "pas que avanza", pero cuya aparente eficiencia se ve desprestigiada por las redes de corrupcin y el abuso a los derechos de los ciudadanos que ese modelo poltico de crecimiento parece implicar. El artculo est dividido en tres partes. En la primera detallamos los elementos del optimismo oficialista: crecimiento econmico, tratados internacionales en materia comercial, iniciativa nacionalista en poltica internacional (especficamente en el caso de la frontera con Chile) y procesamiento judicial de los actores del rgimen autoritario fujimorista. Sin embargo, asimismo, detallamos los lmites de este entusiasmo en un anlisis de la evolucin de los ndices de aprobacin de la actual administracin. En la segunda parte, y a partir del anlisis de los dos mayores escndalos polticos del segundo gobierno de Garca, desarrollamos la parte central de nuestro argumento: el asentamiento de la democracia y el alcance de un equilibrio de gobernabilidad entre actores institucionales e informales se ven obstaculizados por los legados autoritarios que se arrastran de la dcada anterior y que no han podido desmontarse. Bajo esta lgica analizamos las consecuencias de los legados autoritarios tanto en los principales actores institucionales (el Ejecutivo reacciona a las crisis polticas concentrando ms poder en la figura presidencial y distancindose del partido de gobierno; la oposicin fragmentada no logra constituir el Legislativo como una arena para la lucha poltica y la construccin de alternativas) como en los actores informales (medios de comunicacin dependientes del poder econmico como la ms significativa "oposicin poltica" y una conflictividad social lgida pero fragmentada y desarticulada). En la tercera parte recapitulamos los argumentos principales y elaboramos las conclusiones.

1. LA ARTIFICIALIDAD DEL OPTIMISMO OFICIALISTA

1.1. Crecimiento econmico

La economa peruana detuvo su tendencia de crecimiento ininterrumpido que se haba iniciado en mayo del 2001, bsicamente debido a las consecuencias de la recesin econmica mundial que comenzaron a evidenciarse hacia fines del 2008. Sin embargo, el efecto de la crisis internacional no ha sido tan severo como en otros pases. Si bien es cierto

la tasa de crecimiento del PBI de 2009 fue de 0,9% (Fuente: Banco Central de Reserva del Per), un anlisis mensual muestra una tendencia a la recuperacin en el segundo semestre del ao, en el que la economa peruana retom su tendencia positiva. El PBI mensual volvi a crecer ligeramente a partir de agosto del 2009, cerrando el ao con un 5% de crecimiento mensual1 (Grfico 1). Con respecto a los indicadores de pobreza, estos mejoran paulatinamente. De acuerdo con las cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, al iniciar el gobierno el 44,5% de la poblacin se encontraba por debajo de la lnea de pobreza. A inicios del 2009, este porcentaje era del 36%. Asimismo, la pobreza extrema disminuy del 16,1% en el 2006 al 12,6% a inicios del periodo de estudio. Estos avances, sin embargo, son relativizados por la permanencia de la desigualdad econmica. El coeficiente de Gini no ha variado significativamente en lo que va del gobierno (0,41 en el 2006, 0,41 en el 2007,0,39 en el 2008).

La evolucin de la economa peruana se ve respaldada por promisorios tratados comerciales. Desde febrero del 2009 entr en vigencia el TLC entre Per y Estados Unidos luego de la firma del acuerdo bilateral por el saliente presidente estadounidense George Bush y refrendado por Alan Garca bajo un decreto supremo. La consecucin del acuerdo comercial, que fue un arduo camino iniciado en el 2004 bajo la administracin de Alejandro Toledo, hall crticas por parte de la representacin Demcrata que consideraba que la legislacin laboral del Per no se ajustaba an a los compromisos requeridos. Por ello, se espera que con la administracin Obama se hagan ajustes concernientes al uso de mecanismo de resolucin de disputas, los derechos laborales y legislacin forestal. Evidentemente, la firma del convenio fue enmarcado por el gobierno dentro de su poltica de optimismo "El Per Avanza", campaa publicitaria que utiliza la actual gestin para "comunicar" los logros del gobierno. 1.2. Las sentencias a Fujimori

En abril del 2009, despus de un largo proceso de 16 meses y 161 audiencias, la Sala Penal Especial de la Corte Suprema, presidida por el

juez Csar San Martn, conden a 25 aos de prisin al ex presidente Alberto Fujimori al encontrarlo culpable de los cuatro casos que comprendan el juicio por violaciones de los derechos humanos (casos Barrios Altos, La Cantuta, secuestro del periodista Gustavo Gorriti, secuestro del empresario Samuel Dyer). De este modo, Fujimori se convierte en el primer ex presidente de la regin elegido democrticamente en ser condenado por crmenes de lesa humanidad, sentando un importante precedente en la justicia internacional. La resolucin condenatoria es importante porque es contundente con el mayor responsable poltico del reciente perodo autoritario en el Per (1992-2000). La misma refiere que Fujimori tuvo mando y comando mximo a nivel poltico y operativo, y lo seala "como autor mediato de la comisin de los delitos de homicidio calificado, asesinato bajo la circunstancia agravante de alevosa en agravio de las vctimas de los casos La Cantuta y Barrios Altos". El tribunal desestim todos los argumentos de la defensa y estableci que Fujimori, de 70 aos, permanecer preso hasta el 10 de febrero de 2032, y adems deber indemnizar a 29 agraviados por un valor total de 90 mil dlares. Luego de la sentencia, Fujimori present una accin de nulidad que no ha prosperado. Ms all de lo emblemtico que resulta la condena en materia de derechos humanos, al recibir Fujimori la pena ms alta contemplada en el Cdigo Penal, sta grfica y sentencia el nivel de autoritarismo e impunidad que caracterizaron al rgimen anterior. De acuerdo con la propia sentencia, Fujimori "estructur y ejecut una estrategia polticomilitar paralela a la que pregonaba pblicamente, cuyo objetivo era la eliminacin de terroristas, decisin que se articulaba por medio de su asesor Montesinos y del aparato organizado de poder que form". La existencia de escuadrones paramilitares queda as develada como parte de una estructura jerrquica que tena a Fujimori como el que "daba o avalaba" las rdenes criminales. Queda demostrado cmo un jefe de Estado, de un rgimen elegido democrticamente en 1990, fue el culpable de estos crmenes contra los ciudadanos que deba proteger. Asimismo, las siguientes sentencias fueron corroborando y haciendo justicia sobre otros aspectos del rgimen autoritario que presidi Fujimori, pues tambin fue condenado a siete aos por delitos de peculado o mal uso de fondos del Estado y falsedad ideolgica, al hallarlo culpable por pagar US$ 15 millones robados del tesoro pblico a su ex asesor de inteligencia Vladimiro Montesinos en setiembre del 2000. El balance que se hace luego de estas sentencias resulta en una mayor apreciacin del rgimen autoritario y corrupto que gobern el pas por diez aos, sin contar an con otros juicios pendientes. Sin embargo, las sentencias contra Fujimori no han tenido un respaldo total de parte de la sociedad. No slo algunos lderes de opinin se mostraron en contra de la magnitud de las penas, sino que de acuerdo con encuestas de opinin (Ipsos-Apoyo, abril y mayo 2009), un 27% lo considera inocente de los crmenes de lesa humanidad (Caso Barrios Altos y La Cantuta) y un 17% lo percibe como inocente de delitos de corrupcin (Caso pago irregular de 15 millones a Montesinos). Cabe agregar que precisamente la hija del ex Presidente, Keiko Fujimori, lanz su candidatura presidencial con miras a los comicios del 2011, y desde entonces goza de un respaldo slido de alrededor del 20%. A pesar de las

sentencias, el fujimorismo se mantiene vigente y ha logrado convertirse en una fuerza poltica importante en el pas. 1.3. La demanda ante la Corte de La Haya

Las disputas limtrofes entre Per y Chile han sido constantemente un tema de impacto poltico. Durante 2009, dos hechos significativos se produjeron conforme las relaciones entre ambos pases. En primer lugar, el 19 de marzo del 2009 el Per entreg la memoria que sustenta la posicin peruana en el contencioso de lmites martimos con Chile al secretario de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de La Haya que propugnan la tesis peruana de la defensa de las 200 millas y la inexistencia de un tratado de lmites entre ambos pases. Con ello se inicia el recurso procesal previsto en el estatuto y reglamento de la Corte que buscar poner fin a los reclamos peruanos por los lmites martimos frente a su vecino pas del sur. Evidentemente, el caso tuvo repercusin poltica. Alan Garca, en un breve discurso se refiri aquel da como uno de "unin nacional y de reivindicacin" y se mostr confiado de lograr un fallo favorable al Per. El proceso de demanda internacional iniciado por el gobierno anterior caus un apoyo unnime dentro de las diversas fuerzas polticas peruanas. Por otro lado, el gobierno de Michelle Bachelet se pronunci crtico de la demanda interpuesta. De hecho, el vicepresidente chileno Edmundo Prez manifest que la presentacin de la memoria peruana "no ha sido un acto amistoso por parte de nuestros vecinos". Se supone que este proceso contencioso podra durar hasta el 2012. Por otro lado, hacia fines de 2009, una segunda noticia caus una crisis diplomtica con Chile. El suboficial de la Fuerza Area del Per (FAP) Vctor Ariza Mendoza fue capturado y acusado de vender secretos militares a los servicios de inteligencia chilenos. Este descubrimiento y la presuncin de una red de espionaje ms compleja en la FAPfue motivo para que el presidente Garca acusara a Chile de "atentar contra la soberana del Per", y calific el espionaje como "un acto repulsivo que no corresponde a un pas democrtico". Por su parte, Bachelet calific de ofensivas las palabras de Garca, pero no neg ni acept la denuncia peruana. Presumiblemente, se tratara de sectores de las fuerzas armadas chilenas que estuvieron detrs de este caso. La denuncia peruana coincidi con el anuncio de la propia Bachelet de una compra de armas valorada en US$ 660 millones. El canciller peruano Jos Garca Belaunde fue enftico al sealar que si Chile se cierra a la investigacin "habr que evaluar el conjunto de las relaciones". Por su parte, el canciller chileno Mariano Fernndez dijo que de comprobarse que algn chileno est involucrado en el caso, ser sancionado de acuerdo a la ley chilena. 1.4. Aprobacin presidencial

A pesar de que podran existir razones para corroborar la veracidad del eslogan de la campaa presidencial de 'El Per Avanza', la opinin pblica peruana muestra significativos niveles de desafeccin con respecto a la actual administracin. El gobierno lo percibe como un problema comunicacional, ya que el crecimiento econmico, la situacin de la economa, la defensa de los intereses nacionales (con respecto a los referendos limtrofes con Chile) deberan interpretarse como buenas seales de la administracin del pas. Efectivamente, los primeros meses

del 2009 la aprobacin presidencial se increment con respecto al 2008. La resistencia de la economa a la crisis internacional y el TLC con Estados Unidos abonaron a favor del respaldo presidencial. Sin embargo, el segundo semestre el apoyo decreci significativamente, al punto de no recuperar el 30% de aprobacin en lo que va del ao. Si promediamos las causas de la desaprobacin a la actual gestin, de acuerdo con datos de Ipsos-Apoyo, dos de los principales motivos de la crtica a Garca se concentran en la economa. Durante el 2009, la principal causa de desaprobacin es el incremento de los precios, seguido por la falta de trabajo, y en un tercer lugar por la deshonestidad del presidente ("no cumple con sus promesas"). La corrupcin durante la actual gestin aparece como la cuarta causa de desaprobacin. Sin embargo, lo que aparentemente determina la desafeccin con el gobierno es el ambiente de conflictividad social que merma la legitimidad no slo del gobierno sino tambin del rgimen. La abrupta cada del 30 al 21% de aprobacin en junio del 2009 coincide con uno de los errores ms gruesos de la actual gestin: la represin policial a la manifestacin de comunidades nativas en Bagua (Amazonas) que termin con la vida de 25 ciudadanos (entre policas e indgenas). El desprestigio merm la aprobacin presidencial, pero rpidamente se compuso (aunque no a los niveles originales). La conflictividad social (ver acpite ms adelante), aunque crea sensacin de desgobierno y afecta coyunturalmente el prestigio de la administracin, es todava un elemento secundario dentro de la insatisfaccin de las mayoras.

Un rasgo distintivo del 2009 con respecto a la aprobacin presidencial y del Congreso, es que se hacen ms evidentes las diferencias entre ambos poderes para la ciudadana. Si bien hasta el 2008 la aprobacin de ambas

instituciones segua tendencias similares, en el ltimo ao la evolucin de ambos indicadores parecen tomar lgicas propias. Un anlisis especfico del 2009 permite evidenciar un declive permanente de la aprobacin legislativa versus una leve mejora de la presidencial (sobre todo en el segundo semestre). El nivel de desafeccin ciudadana afecta al sistema poltico en su conjunto. Como lo sealamos en un artculo anterior (Melndez y Len, 2009), slo el 43% de los ciudadanos apoyan al sistema poltico (porcentaje que slo supera a los resultados en Hait y Ecuador) (LAPOP, 2006). Si a ello sumamos la movilizacin social lgida de los ltimos aos, hay motivos para considerar que este divorcio entre sociedad y clase poltica es muy profundo. Sin embargo, y a pesar de la desconfianza creciente, el apoyo ciudadano al rgimen democrtico muestra una ligera recuperacin (de 47% en el 2007, 45% en el 2008, a 52% en el 2009), aunque todava insuficiente como para eliminar los riesgos de una aventura autoritaria (ver Cuadro 1).

1.5.

Percepcin de la corrupcin

El escndalo pblico de operadores polticos de alto rango para favorecer a determinadas concesiones de recursos energticos (caso Petroaudios, ver siguiente acpite) gracias a audios procedentes de "services" privados de espionaje telefnico ha generado la sensacin, al menos a partir de la cobertura periodstica, de una administracin estatal corroda por este tipo de prcticas que cuestionan la transparencia de cmo se operan los negocios en el pas. Las denuncias involucran a altos cargos directivos del partido de gobierno y develan los arreglos "por debajo de la mesa" de la clase dirigencial. Si bien es cierto este tipo de escndalos polticos perjudican la imagen del gobierno, vista en perspectiva comparada, el nivel de corrupcin del rgimen se encuentra en los niveles promedio latinoamericanos (ver Cuadro 2) de acuerdo con los datos proporcionados por el Banco Mundial. Luego de la aplicacin del ndice de Control de la Corrupcin del Banco Mundial (que mide el grado en que el poder pblico se ejerce para obtener beneficios privados incluyendo la pequea y la gran corrupcin, as como la captura del Estado por parte de lites e intereses privados), los niveles de corrupcin se encuentran alrededor de la media continental. Evidentemente, la existencia de estos niveles de corrupcin afecta negativamente los niveles de gobernabilidad. De hecho, de acuerdo con el indicador de Gobernabilidad del Banco Mundial, el nivel de corrupcin en el Per afecta negativamente en un cuarto de punto el ndice general de gobernabilidad; sin embargo, si se contempla la evolucin de este indicador en los ltimos aos en el Per, los niveles de corrupcin han disminuido considerando cuan afectado estaba el sistema de toma de decisiones por negocios ilegales (narcotrfico y venta de armas, por ejemplo) que caracterizaron el rgimen autoritario hasta el 2000.

2. LOS LEGADOS DEL AUTORITARISMO EN LA DINMICA POLTICA

El rgimen autoritario fujimorista (1992-2000) se bas, entre otros, en dos principales elementos. En primer lugar, y a nivel de las lites de toma de decisiones, cre un aparato de espionaje en el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) a cargo de Vladimiro Montesinos que, a partir de la vigilancia ilcita a los opositores del rgimen, fue creando una estructura de reglaje en base al "chuponeo telefnico" (interceptacin telefnica) que se convirti en el ncleo del quehacer poltico oficialista y a partir del cual se practic el chantaje para perennizar los intereses del fujimorismo. El segundo elemento consisti en la estructuracin de un aparato clientelar que tena como referente el aparato estatal y los programas sociales. Dicha estructura fue apartidara, y se bas en la satisfaccin inmediata de prebendas puntuales a lderes locales que permitan controlar demandas sociales a partir del autoritarismo de un rgimen con estados de excepcin que interpretaba cualquier protesta ciudadana en una "amenaza terrorista". Al caer el rgimen, el desmontaje tanto del aparato de espionaje y del aparato clientelar fueron mal resueltos. En el primer caso, los operadores de las maquinarias de espionaje se independizaron y se convirtieron en servicios privatizados "de seguridad", satisfaciendo as una demanda (tanto de parte de polticos como de empresarios) creada durante el fujimorismo. Las altas decisiones del pas continan siendo ms fieles a los odos de espas que a las demandas ciudadanas. En el segundo caso, la apertura democrtica de un rgimen sin partidos,

vulner cualquier posibilidad de intermediacin poltica. Las demandas sociales obstaculizadas autoritariamente durante diez aos rebalsaron una estructura de intermediacin (partidos sin presencia social) debilitada por aos de conflicto interno (1980-2000) y represin autoritaria (19922000). Sin reformas sustantivas en ambos aspectos, el actual pas es un reflejo de soluciones truncas. Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos podrn estar presos, pero el pas sigue enjaulado entre grabaciones ilcitas y conflictos que slo se resuelven apelando a la mano dura. No es casual que las dos principales crisis polticas de la actual administracin (que se desarrollaron en el 2009) se originan precisamente en estos legados autoritarios. 2.1. El Per post-SIN: Los Petroaudios Quimper: El ministro (de Energa y Minas, Juan Valdivia), feliz. Viste el discurso que se mand? Len: S pues. Quimper: Lo mismo que (Daniel) Saba (Director de PeruPetro2). Y (Csar) Gutirrez (director de PetroPer3) prefiri sentarse a la mesa con ustedes que con... cmo se llama?... que con el ministro. Len: Por qu ah? Quimper: Como una deferencia pues, a sus socios. (...) Entonces muy bien todo, hermano. Estn contentos ellos ah. Es que hemos hecho un faenan, hermano. Ha incluido hasta servicio de inteligencia. Ahora, mejor que Petro-Tech4 haya agarrado dos lotes. Te voy a decir por qu. Porque los vamos a tener de vecinos. (Conversacin telefnica del 11 de setiembre del 2008; el da anterior el gobierno otorg la buena pro a la empresa Discover Petroleum) En octubre del 2008, diversas fuentes periodsticas hicieron pblicos audios de conversaciones telefnicas entre operadores polticos allegados al gobierno y funcionarios pblicos en los que se delatan irregularidades en las licitaciones de yacimientos petroleros. Con los audios, se evidencia una larga cadena de negociados detrs del "boom energtico" que atraviesa el pas, y aunque inicialmente no se involucra directamente a polticos de alto nivel, paulatinamente se va desatando la madeja que puede identificar responsabilidades que podran llegar a las ms altas esferas del poder. Pero al mismo tiempo, y quizs un hecho de mayor preocupacin, es que se devela la existencia de empresas privadas de espionaje telefnico que, herederas del gran aparato de inteligencia que rentara Vladimiro Montesinos en la dcada de 1990, siguen vigentes e influyentes aunque ahora privatizadas en services entre polticos y

empresarios de alto vuelo. Las decisiones importantes del pas se toman as bajo un velo de filtraciones, espionaje y otras prcticas ilcitas. A inicios del 2009 la Fiscala identific a quin haba realizado la interceptacin telefnica: la empresa "Business Track" (BTR), compuesta por miembros de la Marina del Per (tres en retiro y dos en actividad) y con posesin de equipos de interceptacin telefnica. En siguientes ocasiones les incautaron gran cantidad de archivos electrnicos producto de sus actividades ilcitas, entre USBs, discos duros y transcripciones. Con el transcurso de las investigaciones saldra a la luz que las dos cabezas de BTR, el Contralmirante (r) Elias Ponce Feijo y el Capitn de Fragata (r) Carlos Tomasio di Lombardi, tambin haban trabajado en la interceptacin de correos electrnicos durante los aos finales del gobierno de Fujimori, cuando estaban en actividad. Esta estaba dirigida a polticos de la oposicin y a periodistas crticos al gobierno, as como a activistas de derechos humanos. Las conversaciones que salen a la luz y que involucran a los lobbyistas Rmulo Len Alegra (ex ministro durante el primer gobierno aprista) y a Alberto Quimper permiten elaborar las primeras hiptesis sobre los negociados detrs. Estas apuntaban a que Petro-Tech Peruana (PTP), empresa que perdi una concesin importante ante Discover Petroleum, habra contratado los servicios de BTR o en todo caso seran quienes filtraron los audios.5 Business Track tuvo en un momento una relacin cercana al Ejecutivo. En el ao 2006, esta empresa, que se presentaba como dedicada a temas de seguridad, dio exposiciones a ministros sobre el riesgo que representaban las supuestas actividades de las FARC en el Per, y lleg a advertir sobre un supuesto ataque a Palacio de Gobierno, amenazas que resultaron exageraciones artificialmente sobredimensionadas. Aunque Business Track se dedicaba inicialmente a dar consultoras sobre seguridad a empresas, tambin realizaba intercepciones telefnicas, electrnicas y seguimiento de personas ("reglaje") a quienes lo solicitaban. Contrario a lo que podra pensarse, BTR lo hizo de manera indiscriminada: sus blancos fueron tanto polticos de la oposicin como a cercanos al gobierno, as como empresas. En la actualidad, el caso de los "petroaudios" se lleva en dos procesos judiciales distintos. En uno se investiga todo lo referente a interceptacin telefnica de Business Track y las personas y empresas que solicitaron sus servicios. En el otro se investiga todo lo referente a la irregular concesin de los lotes petroleros. Una vez destapados los casos, la oposicin y sobre todo los medios de comunicacin independientes exigieron responsabilidad penal del entonces jefe del gabinete Jorge del Castillo y de los ministros de Energa Juan Valdivia y de Salud Garrido Lecca.6 Sin embargo, debido a la debilidad de la oposicin en el Parlamento, el Congreso de la Repblica no logr acusar penal ni constitucionalmente a los referidos ya que el pleno del Congreso aprobara la mocin en mayora de la comisin investigadora encargada del caso, en la que slo se les encontraba como "responsables polticos". An as, la secuela de los petroaudios seguira trayendo problemas al Ejecutivo y cambios en el gabinete. La revista Caretas destap a

mediados de setiembre que la jueza Mara Elena Martnez, al revisar la documentacin del caso Business Track, descubri que el entonces Ministro de Vivienda Francis Allison tuvo un vnculo laboral con BTR desde setiembre de 2007 hasta setiembre de 2008; es decir, hasta apenas un mes antes del destape de los petroaudios. Segn la documentacin, Allison reciba un sueldo mensual por brindar asesora legal a BTR. Segn su versin, l daba servicios legales a varias empresas, y en el caso de BTR l era nicamente un asesor legal externo, sin conocimiento ni vinculacin con sus actividades ilcitas; por ello, tampoco le inform a Alan Garca de ese vnculo laboral. Allison, citado por la Comisin del Congreso sobre interceptacin telefnica, no pudo explicar satisfactoriamente la relacin de dicho vnculo. Diez das despus del destape, Allison renunci al Ministerio de Vivienda, denunciando "una campaa de demolicin y de difamacin" en su contra. Por otra parte, en octubre Csar Gutirrez, quien fue presidente de PetroPer cuando esta empresa gan junto a Discover Petroleum la concesin de los lotes petroleros, fue acusado por su ex esposa de haber recibido dinero por la concesin de los lotes petroleros a Discover Petroleum, y de ser pareja de Lily Lemasters, quien en el 2008 era traductora de Discover Petroleum y luego del escndalo de los petroaudios pas a ser su representante. La estrategia meditica del gobierno mejor dicho, de Garca en el caso Petroaudios durante el ao 2009 ha sido desmarcarse de los actos de corrupcin que puedan salir y pedir severidad para ellos, y poner un fuerte nfasis en la captura de las personas y empresas que pagaban el servicio de interceptacin telefnica. Mientras, la oposicin pide se investigue a fondo la posible red de corrupcin destapada a raz de los petroaudios, la cual segn ellos involucrara a miembros del partido aprista y del Ejecutivo. Es de tomar en cuenta que hasta el momento no ha salido a la luz ninguna interceptacin de algn miembro del gobierno, aunque hay indicios que involucran a las grandes esferas. Por otro lado, cabe destacar que hasta ahora solo se encuentran con arresto los responsables de la interceptacin y quienes influyeron en la irregular concesin de los lotes petroleros (Len y Quimper), no as quienes ordenaron la interceptacin ni quienes se beneficiaron directamente con la concesin. 2.2. El Baguazo y la conflictividad social en un pas sin intermediacin poltica "El Gobierno considera que esos decretos no son inconstitucionales. El partido aprista considera que ellos favorecen el desarrollo sostenale de los recursos naturales del pas. Aqu hay politiquera radicaloide motivada por grupos violentistas". (Mauricio Mulder, Secretario General del Partido Aprista y Congresista de la Repblica. 5 de junio 2009).

Haciendo uso de las facultades legislativas que le deleg el Congreso en diciembre 2007 con el fin de adecuar la legislacin nacional a los compromisos del TLC con EE.UU., el Ejecutivo emiti una serie de decretos legislativos para dicho fin en la primera mitad del 2008. Entre estos, se encontraban el decreto 1015, luego modificado por el decreto 1073, los cuales a decir de las organizaciones indgenas amaznicas agrupadas en AIDESEP atentaban contra sus tierras al facilitar su venta; incluso la misma Defensora del Pueblo consideraba que los decretos eran inconstitucionales. Por ello, en agosto del 2008, AIDESEP realiz un paro amaznico pidiendo la derogacin de los DL1015 y 1073, el cual fue levantando cuando el pleno del Congreso derog los decretos en cuestin tras 11 das de huelga y dos de tregua. Un agravante es que los decretos no fueron consultados con las comunidades, a pesar de que el Per, como parte del convenio 169 de la OIT, est obligado a consultar las normas que involucren los derechos de las comunidades nativas. Por entonces, uno de los acuerdos entre AIDESEP y la Presidencia del Congreso de Ministros a raz de las protestas fue el de establecer una mesa de dilogo. Sin embargo, el da del establecimiento de la mesa AIDESEP se retira de ella debido a la presencia de la CONAP (Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per), invitada por el Gobierno. AIDESEP considera que la CONAP no representa los intereses de los amaznicos, y la acusa de apoyar los intereses de las petroleras (CONAP firm un contrato con PeruPetro). AIDESEP mantena su discrepancia sobre los decretos 1020, 1064, 1080, 1081, 1089 y 1090 principalmente este ltimo promulgados conjuntamente con el DL 1015. En su Asamblea de Representantes a inicios del 2009 acordaron realizar protestas en defensa de sus territorios y "contrarios a su privatizacin", buscando con ello que el Congreso derogue los decretos mencionados. Mientras el gobierno deca que el fin de los decretos legislativos era proteger a la Amazonia de tala ilegal y de la minera informal, requisito de los legisladores demcratas para implementar el TLC con Estados Unidos, AIDESEP sostena que en realidad el fin de los decretos era eliminar la inviolabilidad de las tierras comunitarias para as dejar el camino libre para priva tizarlas a travs de concesiones petroleras, as como para aprovechar los recursos hdricos de ellas. As, AIDESEP empez sus protestas otro "Paro Amaznico" el 9 de abril, cerrando el trnsito fluvial en varios ros y tomando estaciones petroleras. Las protestas iban desde Madre de Dios y Puno, en el suroriente, hasta Amazonas y Loreto hacia el nororiente, y Junn y Hunuco en la selva central.7 Poco a poco fue incluyendo paros en ciudades (como en Yurimaguas) y bloqueo de carreteras (como la llamada "Curva del Diablo" en Bagua). Nueve das despus de iniciado el paro, el 20 de abril, los dirigentes de AIDESEP se reunieron con el presidente del Consejo de Ministros Yehude Simn, para buscar soluciones. De hecho, poco antes de la reunin, Alberto Pizango, lder de AIDESEP, dijo que pareca que el gobierno "estaba acostumbrado a que el pueblo endurezca sus medidas para que recin atienda los reclamos". No hubo acuerdo en esa reunin, y continuaron las tomas. Los awajn-wampis tomaron tres das despus la Estacin N 6 del oleoducto Nor Peruano de PetroPer en Bagua, coordinando con el jefe de operaciones de la estacin la toma, y comprometindose a no daar la instalacin a cambio de paralizar el bombeo de petrleo, mientras que ashninkas tomaron la ciudad de Atalaya, en Ucayali, nueve das despus.

Cumplido un mes y 6 das del paro, el 15 de mayo, Alberto Pizango declar a los pueblos amaznicos en "insurgencia" y "desconocieron" al gobierno. Sin embargo, entr rpidamente a mediar en el conflicto la Defensora del Pueblo, la que se mantuvo en un punto medio entre el gobierno y los amaznicos a pesar de estar a favor de la derogacin de los decretos. Por esta mediacin, al da siguiente el mismo Pizango depuso el llamado a insurgencia, pidi dilogo al gobierno y firm un acta de compromiso con la Defensora del Pueblo. El 20 de mayo se form Comisin Multisectorial Amaznica entre AIDESEP y el Ejecutivo. Sin embargo, esto no significaba una solucin al conflicto: por un lado, no se levant el estado de emergencia en donde haba sido decretado, que era el pedido de AIDESEP, "hasta que se levanten los bloqueos" segn Simn; por otro lado, Pizango aclar que la instalacin de esa Comisin no significaba el levantamiento de las protestas. Ms an, dos das despus de instalada esta mesa de dilogo, Pizango fue denunciado por "rebelin, sedicin y conspiracin" por la procuradura debido a su llamado a la insurgencia. La dureza de las declaraciones de la Ministra de Justicia, Rosario Fernndez, quien dijo que "no parar con la denuncia hasta que Pizango obtenga una sentencia condenatoria", contrastaba con la actitud dialogante mostrada por Simn apenas 48 horas antes. El 27 de mayo, el presidente del Congreso, Javier Velsquez Quesqun (APRA), ofreci debatir la derogatoria del DL 1090 en el pleno el 4 de junio. Sin embargo, ese da la bancada aprista bloque el debate, al aprobar postergar la discusin, aprovechando que la mayora de la bancada nacionalista an no llegaba al hemiciclo. Como respuesta, AIDESEP convoc a una movilizacin nacional para el 11 de junio. Al da siguiente (5 de junio), un equipo de la polica (DINOES) intent recuperar un sector de la carretera en Bagua tomado por los amaznicos ("la Curva del Diablo"), y la sangre lleg al ro: los policas fueron con armas de fuego y los amaznicos respondieron con armas blancas. Luego de unas horas de enfrentamiento, la polica lleg a retomar la carretera, pero la indignacin en los amaznicos aument: por un lado, prcticamente la ciudad de Bagua fue tomada por los manifestantes, quemando la comisara y varios edificios pblicos en protesta por lo que consideraban una "matanza"; por otro lado, los awajn-wampis que haban tomado la Estacin N 6 de Bagua al inicio del conflicto, consideraron que se haba roto un pacto de no agresin con las autoridades debido al desalojo violento, y enterados tambin de que haba amaznicos entre los muertos por el operativo, decidieron asesinar a golpes y lanzas a los rehenes que tenan con ellos. As fueron asesinados 11 suboficiales de la polica, con claros signos de tortura.8 Si bien el gobierno responsabilizaba del hecho a Pizango y a los dirigentes de AIDESEP por su actitud "intransigente" y por "manipular" a los indgenas, lo ms saltante de la informacin en ese da era el alto nmero de muertos en un solo da. Ya no slo el Partido Nacionalista sino otras figuras pblicas criticaron duramente al gobierno por la forma en que manej el conflicto en general y por la forma de realizar el operativo en particular, la mayora exigiendo la renuncia del gabinete Simn: al pedido de Hmala se uni el de personas tan dismiles como Alejandro Toledo y el fujimorista Carlos Raffo. Por otra parte, ese mismo da Pizango pasara a la clandestinidad para evitar as su captura.

El 8 de junio, mientras seguan saliendo a la luz detalles del operativo en Curva del Diablo (los ms saltantes eran que la ejecucin del operativo hecho sin la previsin necesaria y por un equipo no especializado; ausencia de la Ministra del Interior Cabanillas en su diseo; y, principalmente, la ausencia en los clculos del Ministerio del Interior de la existencia del acuerdo con los indgenas de no agresin a los policas rehenes de la Estacin N 6 cuando era previsible que, de realizar el operativo en Curva del Diablo, ellos mataran a los policas) la Ministra de la Mujer y Desarrollo Social, Carmela Vildoso, renunci por estar en desacuerdo con la forma en que el gobierno haba manejado el conflicto, lo cual rompi la actitud monoltica que intentaba dar el Ejecutivo. Ese mismo da, la Embajada de Nicaragua en el Per le concedi asilo poltico a Pizango. El 10 de junio, el Congreso decidi "suspender por tiempo indefinido" los decretos legislativos, con votos a favor de la bancada aprista y de Unidad Nacional, venciendo as a la propuesta del Partido Nacionalista de derogar los decretos. Sin embargo, los dirigentes que quedaron a la cabeza de AIDESEP ante la ausencia de Pizango mantuvieron la postura de no aceptar otra cosa que no sea la derogacin. Finalmente, el 14 de junio Garca dio su brazo a torcer. Luego de conversaciones con los dirigentes amaznicos, el ministro Simn entreg el 17 de junio al Congreso, junto con un grupo de apus de la Amazonia, la propuesta de derogacin de los decretos legislativos demandados por los amaznicos (1090 y 1064). Ese mismo da, en un mensaje a la nacin, Alan Garca hizo un llamado a la paz y a la reconciliacin a los amaznicos, y reconoci los errores del gobierno durante el conflicto, principalmente el no consultar con las comunidades nativas los decretos legislativos. Sin embargo, hizo hincapi en que los decretos fueron hechos con "buena intencin" y que fueron "distorsionados" por agitadores y violentistas. Dos das despus, finalmente los decretos fueron derogados por el Congreso. Las consecuencias polticas El mismo da en que los decretos son derogados por el Congreso, Yehude Simn y todos sus ministros pusieron sus cargos a disposicin del Presidente a raz del conflicto amaznico. Garca, sin embargo, ratific su confianza en l, y ret al Congreso a censurarlo. Desde entonces, Simn empez a viajar por el pas a solucionar los conflictos que iban estallando de manera aislada en distintas zonas. Finalmente, el 8 de julio se hizo oficial su renuncia irrevocable a travs de una carta al Jefe de Estado, en la que "asume el costo poltico de esta desgracia que marca a toda la patria", refirindose a los sucesos de Bagua, que "terminaron con la vida de 34 personas". Aceptada la renuncia, fue reemplazado por Javier Velsquez Quesqun. Por su parte, AIDESEP logr sus objetivos pero, a diferencia del paro amaznico del 2008, qued seriamente debilitada tras dos meses de paro y con su principal dirigente asilado en Nicaragua. Despus de la derogacin de los decretos, se cre una mesa permanente entre AIDESEP y el Ejecutivo, la cual perdi relevancia. La estrategia del gobierno buscara aislar a los sectores ms radicales de AIDESEP. Finalmente, exista una demanda de crear una "Comisin de la Verdad" para establecer "qu ocurri realmente" en Bagua, pues la versin de los amaznicos era muy distinta a la manejada por el Gobierno, e incluso que

la misma Defensora del Pueblo. Esta propuesta fue recogida tanto por el Ejecutivo como por el Congreso, pero con objetivos distintos. El Gobierno cre una comisin investigadora, y ellos mismos designaron a los comisionados, entre los que se encontraban dos ex ministros del actual gobierno. Por otra parte, la Comisin del Congreso es multipartidaria y los congresistas de la oposicin criticaron al APRApor querer controlar la comisin y as "entorpecer" las investigaciones; finalmente, Guido Lombardi (UN) fue elegido responsable de la comisin, en donde tambin participa el Partido Nacionalista. Los resultados seran pblicos en el 2010. 2.3. Las consecuencias de la herencia autoritaria en los actores institucionales Los regmenes presidencialistas tienden a la personalizacin de la toma de decisiones. Sin embargo, si las crisis polticas se resuelven agudizando el control presidencial sobre el Ejecutivo y convirtiendo el gabinete de ministros en una extensin secretarial (en el sentido peyorativo del trmino), se exacerban tendencias autoritarias. Este tipo de respuestas llega a ser preocupante para la consolidacin democrtica si se prescinde de la participacin de actores que podran contribuir al balance de poderes como el partido de gobierno. Por otro lado, el Legislativo peruano parece atrapado en la lgica que el fujimorismo llev a su mxima expresin: el pragmatismo y la prebenda por sobre la cohesin ideolgica y poltica en el comportamiento de los legisladores. A la falta de cohesin interna y al transfuguismo poltico (cambio de camisetas polticas en el Congreso) se le suman escndalos que da a da develan mseros actos de corrupcin (Le., abusos a sus propios empleados) de los llamados "padres de la Patria". a. El Ejecutivo: hacia una aguda concentracin del poder presidencial Cualquier balance del segundo gobierno de Alan Garca incluir definitivamente el escndalo de los Petroaudios y los sucesos de Bagua. Ambos casos, como lo sugerimos anteriormente, son emblemticos del tipo de estructura de toma de decisiones que ha gestado la segunda administracin aprista: un crecimiento econmico que se ve afectado severamente por decisiones corruptas en los cabildeos de los ms altos negocios en el pas y una redistribucin ineficaz e insensible a las demandas sociales de los grupos excluidos. El Ejecutivo ha sentido el golpe de ambos hechos polticos. De hecho, ambos remecieron la estabilidad del gobierno, e implicaron consecuentemente cambios en el gabinete de ministros. El caso Petroaudios, aunque en su momento no afect directamente a altos cargos polticos ms all de operadores lobbyistas, fue el primer golpe severo contra el Ejecutivo, al punto que el entonces Presidente del Consejo de Ministros Jorge del Castillo y quizs la principal figura del Partido Aprista Peruano luego de Garca tuvo que renunciar ante las denuncias de la prensa. Como resultado, en octubre del 2008 se dio la primera significativa reestructuracin del gabinete desde la inauguracin de la administracin en julio del 2006. El nuevo Ejecutivo, liderado por el ex izquierdista Yehude Simn, se caracteriz por una mermada presencia aprista en los puestos ministeriales. Solo las carteras de Vivienda y Construccin y Trabajo quedaron en manos de cuadros apristas. En los

restantes puestos emergieron figuras independientes, algunas de la confianza del nuevo premier (Vildoso en Mujer y Desarrollo Social, Ugarte en Salud, Leyton en Agricultura), pero permanecieron otras de demostrada fidelidad a la figura presidencial (Aroz en Comercio Exterior y Turismo, Garca Belaunde en Relaciones Exteriores, Chang en Educacin) (ver cuadro en Anexo). De este modo, el gabinete Simn, con una importante presencia de independientes, surga para capear la crisis provocada por los escndalos de corrupcin que despertaban viejos e ingratos recuerdos sobre el partido aprista en el poder. Nueve meses despus, y luego de resistencias, el gabinete Simn tuvo que dar un paso al costado debido a los sucesos de Bagua. Previamente esta gestin se haba renovado con la inclusin de un importante cuadro aprista en el ministerio del Interior: Mercedes Cabanillas, paradjicamente quien sera uno de los actores principales de la segunda crisis poltica del actual gobierno. El paro amaznico que condujo a los sucesos de Bagua evidenci las discrepancias al interior del gabinete, con una cabeza ms sensible a los requerimientos sociales, pero ineficaz de ejercer su poder ante la presin de ministerios claves como Comercio (especficamente el rol de Aroz en propugnar la permanencia de la legislacin condescendiente con los tratados de comercio internacional adquiridos recientemente pero que afectaba directamente los intereses de las comunidades). El ministerio del Interior fue otro de los pararrayos de la crisis, debido a su ineficaz papel en la resolucin de la movilizacin, existiendo grandes indicios de que la cadena de decisiones que orden la represin policial estuvo plagada de desaciertos que llevaron a los costos humanos reportados. Cualquier Ejecutivo no podra reponerse a una crisis de la magnitud provocada por el Baguazo, sobre todo debido a la desaparicin de 34 ciudadanos. Aunque se dio marcha atrs con la legislacin que haba provocado la movilizacin indgena, la prdida de confianza entre el gobierno y la ciudadana cay a niveles similares a las consecuencias de los Petroaudios: slo 20% de la poblacin aprobaba la gestin. Para sorpresa de los analistas que esperaban cambios sustantivos en la conformacin del nuevo gabinete, Garca nombr a un cuadro aprista de confianza de "segundo orden" para muchoscomo es Javier Velsquez Quesqun, quien inclusive fue percibido como un "premier fusible", acusado por sus crticos de no estar a la altura de la crtica situacin.9 El nuevo gabinete trajo de vuelta al Partido Aprista al Ejecutivo, pero, a diferencia de conformaciones anteriores, evidencia la presencia ya no de lderes trajinados, sino de polticos apristas, muchos de ellos cuadros provenientes de provincias como el mismo Velsquez (Lambayeque), Vlchez (Junn), Pastor (San Martn). Asimismo se hizo ms evidente la presencia de cuadros provenientes de la centroderecha (ex PPC) como Allison (Vivienda), Prez (Comercio Exterior) y Rey (Defensa), que se suman al ncleo de confiables de Garca: Aroz (que termin el ao promovida al ministerio de Economa y Finanzas), Chang (Educacin) y Garca Belande (Exterior). La conformacin del gabinete ha sido reactiva a las crisis polticas del actual gobierno. La primera (post "Petroaudios") busc resolverse a travs del ingreso de figuras independientes, muchas de ellas con lineamientos polticos de izquierda que, en teora, le daran mayor sensibilidad a un clima social marcado por lgidas demandas sociales. Precisamente la imposibilidad de que este sector permeara el sistema de toma de decisiones deton la segunda crisis ("Baguazo"). Esta se resolvi

centralizando el poder en la figura presidencial. Garca renueva el gabinete con cuadros sin capital poltico propio ms all que la confianza presidencial, ya sean apristas de "segundo orden" promovidos al estrellato nacional (luego adems de la debacle de los apristas con mayor peso envueltos en crisis polticas como Del Castillo en Petroaudios y Cabanillas en el Baguazo), fidelidades demostradas a lo largo de la actual administracin (Aroz, Garca Belande, Chang) y la promocin de figuras opacas de la centroderecha, cuadros relativamente jvenes y agradecidos de la venia presidencial (Allison y Prez). El partido qued a un lado, y Garca ha logrado, quizs por primera vez en este perodo, la mayor concentracin e influencia de su poder sobre el Ejecutivo, iniciando lentamente un proceso de distanciamiento con el APRA que absorber las mayores culpas del desprestigio del gobierno. b. El Legislativo: la ausencia de una oposicin cohesionada

El Congreso de la Repblica es una de las instituciones donde ms claramente se puede apreciar el legado del rgimen autoritario. Durante la dcada fujimorista el gobierno emple estrategias informales y corruptas para obtener una mayora parlamentaria. De hecho, el colapso del rgimen se precipit a partir de la evidencia de videos en los que el por entonces asesor del SIN Vladimiro Montesinos compraba a congresistas de la oposicin para que stos renuncien a sus bancadas de origen y se plieguen al oficialismo. Este tipo de prcticas evidenci la debilidad de las agrupaciones polticas (especialmente de los que no tenan acceso a los recursos estatales), la falta de cohesin interna, tanto a nivel disciplinario como ideolgico, la ausencia de proyectos compartidos y el desencaje de sus posiciones polticas. De este modo, los grupos parlamentarios se convirtieron en simples vehculos impostores de polticos ambiciosos, sin ms norte que el beneficio personal antes que la adscripcin a los ideales de un proyecto poltico. En un artculo anterior (Melndez y Len, 2009) sealbamos la fragilidad de las adscripciones polticas en el Legislativo peruano. La conformacin de las bancadas parlamentarias vara permanentemente de un ao para el otro. Unin por el Per, agrupacin de oposicin elegida con el mayor nmero de curules (45), se fragment antes de iniciar la primera legislatura del nuevo gobierno, y desde entonces ha visto declinar su conformacin hasta en ocho miembros (su actual conformacin).

Slo el partido de gobierno (PAP) y la representacin parlamentaria fujimorista (AF) no han visto alterarse su conformacin. Aliados en temas coyunturales, este escenario favorece a la representacin oficialista en la produccin legislativa a su favor. De hecho, la arena legislativa no es una oposicin significativa para el gobierno. La inestabilidad de las filiaciones parlamentarias, sumada al desprestigio del Congreso y la falta de cohesin interna de las bancadas, hace del Congreso una arena poltica relativamente asequible a los intereses del gobierno. Un reciente estudio (Valladares, 2010) encuentra precisamente que los grupos con menores niveles de unidad son principalmente de oposicin (es decir, UPP y PNP, los de menores coincidencias programticas con el PAP) y que sobre todo tienen mayores dificultades para lograr acuerdos en materia econmica. De acuerdo con el ndice de Unidad que propone el autor en base al anlisis de las votaciones en el pleno del Congreso durante el actual gobierno, el PAP es el grupo ms unido (0,97) y precisamente el opositor UPP el de menor cohesin interna (0,70). Es decir, los llamados a ser oposicin del gobierno no necesariamente votan en las mismas lneas que sus bancadas. La ruptura entre los opositores UPP y PNP ha mejorado los niveles de cohesin interna de ambas bancadas, precisamente sincerando a un pragmtico UPP (en circunstancias votando en la misma lnea que el oficialismo) y a un ms consecuente opositor PNP. Sin embargo, el principal partido de oposicin PNP no ha construido coaliciones fuertes, consideradas como superiores al 60% de coincidencias en votos en el pleno. La nica relativamente consistente ha sido con UPP, pero como indicbamos, luego de la ruptura con este grupo, el autor registra una tendencia decreciente. Si se toman las medidas de oposicin y unidad de manera conjunta, el escenario resulta favorable para el oficialismo. Los grupos con mayor oposicin al PAP (PNP y UPP) registran dos de los tres menores ndices de unidad.

Asimismo, el Congreso es la institucin pblica con mayor desprestigio entre la poblacin. De acuerdo con las encuestas de IpsosApoyo (ver cuadro 1), el nivel de aprobacin del Congreso ha cado a niveles ligeramente superiores al 10%. Su ineficiencia se ve marcada sobre todo por los permanentes escndalos polticos de los congresistas. Durante el 2009, el ms emblemtico lo protagoniz Gustavo Espinoza (electo por UPP, pero que en el trajn se desafili), quien fue acusado constitucionalmente debido a que envi a 50 diputados y senadores chilenos una grabacin en la que se vea al ex jefe del Ejrcito Edwin Donayre en una reunin privada haciendo alusiones negativas a Chile, lo cual gener un nuevo impasse entre ambos pases. En diciembre, el pleno del Congreso aprob por unanimidad la acusacin constitucional, y Espinoza fue inhabilitado por dos aos para el ejercicio del cargo. Si sumamos diversos casos de corrupcin develados por el periodismo (en especial sobre la irregularidad de contrataciones de personal por parte de los legisladores), se entiende el alto nivel de desprestigio del primer poder del Estado. 2.4. Las consecuencias de la herencia autoritaria en los actores sociales Un elemento clave en la construccin del rgimen autoritario durante el fujimorismo fue el control de los medios de comunicacin, sobre todo a partir del empleo de estrategias mediticas para atacar a la oposicin. Los dueos de los grandes grupos comunicacionales del pas, durante la dcada del noventa, estuvieron involucrados en los "arreglos" corruptos promovidos desde el SIN. Las evidencias muestran, por ejemplo, el nivel de cercana que tuvieron Jos Enrique Crousillat y Jos Francisco Crousillat (Amrica TV) y Genaro Delgado Parker (Pantel) en sus asiduas reuniones con Montesinos. Con la apertura del rgimen poltico, y ante la ausencia de una oposicin organizada, los medios siguen jugando un papel clave. Concentrados en un puado de grupos econmicos, tienen quizs ms capacidad de influencia que muchos partidos. En una democracia sin partidos, los medios asumen los roles de fiscalizacin y definicin de la agenda, sin los reparos y atingencias propias de los actores que rinden cuentas a sus electorados. As como la ausencia de partidos implica que sean actores privatizados como los medios los que terminen cumpliendo roles de definicin de la agenda poltica y fiscalizacin a la actual administracin, a nivel de las esferas locales y regionales su significativa ausencia influye en el alto nivel de conflictividad social. Los canales de intermediacin poltica estn ausentes y las demandas son movilizadas por operadores polticos independientes, sin filiaciones ni compromisos, que pueden llevar al radicalismo de las protestas. El sistema poltico peruano no se recompone de la ausencia de partidos, es hasta ahora incapaz de restablecerlos como actores que influyan positivamente en la poltica meditica y en la poltica de base. a. La oposicin meditica

La dcada de 1990 demostr el papel de los medios de comunicacin en la manipulacin de ciertas tendencias en la opinin pblica peruana. El rgimen autoritario fujimorista se bas, entre uno de sus elementos ms importantes, en una gran influencia sobre la agenda informativa de la prensa tanto televisiva como escrita (Fowks, 2001). En un contexto de

ausencia de partidos polticos y de una oposicin orgnica tanto con presencia en el Legislativo como con influencia entre la ciudadana, el rol de los medios de comunicacin es amplificado ante la debilidad de la oposicin poltica. De hecho, son periodistas independientes los que terminan fijando la atencin del gobierno como principales contendores a sus intereses polticos. La salida de Augusto Alvarez Rodrich de la direccin de Pemil (uno de los principales diarios de circulacin nacional) puede interpretarse dentro de este contexto10. En este escenario, es relevante fijar la atencin sobre la concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin en el Per actual. De hecho, los principales medios de comunicacin del pas (tanto escritos, televisivos y radiales) se encuentran en manos de cuatro grupos de poder: el Grupo El Comercio, de la familia Mir Quesada; el grupo La Repblica, de la familia Mohme; el grupo Epensa (Diario Correo), de la familia Agois Banchero; y RPP, de Manuel Delgado Parker, los mismos que concentran ms del 90% del mercado. El restante porcentaje es distribuido por la Cadena Peruana de Noticias (de los hermanos Baertl), por el diario La Primera (de Martn de Belande, asesor de Ollanta Hmala durante la campaa presidencial del 2006) y por la tradicional revista poltica Caretas, de propiedad de la familia Zileri.

b.

La oposicin conflictiva

El caso de Bagua (que vimos anteriormente) ejemplifica el tipo de oposicin social que enfrenta el gobierno y los desafos que tiene el rgimen democrtico en su conjunto (Grompone y Tanaka, 2009). Desde que la Defensora del Pueblo lleva el registro de conflictos sociales, stos han mantenido una tendencia creciente que se ha radicalizado en los ltimos dos aos, llegando a su mximo en octubre del 2009 con casi 300 conflictos sociales activados en todo el pas (ver Grfico 3). Precisamente el crecimiento econmico parece contradecirse con la creciente insatisfaccin social movilizada que ha llegado a niveles inditos hacia el final de la primera dcada del siglo XXI.

Estos conflictos, sin embargo, cuando llegan a escalar a nivel nacional (como las repercusiones del "Baguazo") lo hacen de manera coyuntural. La caracterstica principal del tipo de conflictividad social que atraviesa el pas es precisamente el nivel de desarticulacin que existe entre conflictos de similares caractersticas. Los actores que promueven la movilizacin de las demandas sociales son dbiles y, en la mayora de los casos, de alcance local. No se trata de organizaciones sociales tradicionales (partidos polticos, sindicatos, gremios, etc.), sino generalmente de asociaciones civiles efmeras ("frentes de defensa") cuya organicidad depende de una demanda especfica que se radicaliza, pero incapaz de agregar sus requerimientos con grupos similares, inclusive en zonas vecinas. Si vemos la clasificacin de conflictos sociales por tipo de demanda (Grfico 4) podemos apreciar que casi la mitad de ellos abordan el tema socioambiental, pero no existe organizacin social nacional que pueda arrogarse la representacin (ni siquiera la movilizacin) de este tipo de demanda. Los sindicatos de trabajadores agrupados en la Central nica de Trabajadores del Per (CGTP) otrora gremio tradicional quedan limitados al 10% de las demandas movilizadas.

Esta limitacin perjudica tanto a los movilizados como al Estado. En el primer caso, la solucin a los requerimientos tambin es coyuntural y por lo tanto precaria, incentivando una lgica del gobierno de "apaga incendios" antes que un tratamiento ms integral a la problemtica. Por el lado del gobierno, la diversidad de actores impide enfocar las estrategias de tratamiento de los conflictos, lo que sumado a la subvaloracion de los actores involucrados no crea los incentivos para una solucin definitiva a las demandas. De hecho, la estrategia del gobierno ante el paro amaznico (caso Bagua) ejemplifica la estrategia de "zanahoria y garrote" que ha venido aplicando frente a la conflictividad social: por un lado, llamando a reuniones con el Ministro Simn (independiente y con fama de conciliador y dialogante) en Lima para tratar el tema y buscar salidas conjuntas; por otro, se establecan toques de queda y se declaraban estados de emergencia en distritos en donde la protesta de AIDESEP era ms fuerte. Casi similar a una estrategia del desgaste. Sin embargo, este procedimiento hace que la tensin crezca y no disminuya el alcance de la protesta. Se apela a la debilidad del actor social, y slo escala en conflicto nacional en los pocos casos en que los actores que protestan cuentan con los recursos para ello (como el caso de AIDESEP). Las negociaciones del gobierno tienen una misma dinmica: no ceder en la demanda central (no derogacin, en el caso de Bagua), ofrecer otro tipo de soluciones ("correcciones a la ley") y continuar con el dilogo. En cambio, el objetivo de los movilizados (como AIDESEP) es ms preciso: derogatoria de los decretos legislativos para levantar el paro, aun si esto poda costar vidas ("moriremos defendiendo nuestro territorio", dijo Alberto Pizango). Por ello, las propuestas de dilogo aprobadas por parte del gobierno son calificadas como "mecidas" (promesas que no se cumplirn) pues no tocan la solucin definitiva de los requerimientos sociales.

3. CONCLUSIONES: UNA DEMOCRACIA CON LEGADOS AUTORITARIOS

Las interpretaciones ms convencionales sobre el sistema poltico peruano en el siglo XXI lo han caracterizado como una "democracia sin partidos" (Tanaka, 2005) y como el producto de una "escisin inevitable" entre la clase poltica y la sociedad (Grompone, 2005). Se ha enfatizado en las reformas participativas que han venido de la mano de la apertura democrtica (Remy, 2004) y las tensiones sociales que se generan en una economa en crecimiento pero sin la capacidad de una redistribucin eficiente de los recursos (Grompone y Tanaka, 2009). Sin embargo, no se ha hecho el nfasis necesario en la permanencia de estrategias, lgicas de comportamiento y legados del rgimen autoritario que colapso con la renuncia de Fujimori en el 2000. Los escndalos polticos que han afectado la estabilidad del gobierno en el perodo de anlisis se originan precisamente en la activacin de dos legados autoritarios: la permanencia de una red de espionaje telefnico debido a la demanda de este tipo de tcticas de parte de los actores que toman decisiones (incluyendo a personajes cercanos al gobierno) y la represin de la movilizacin social en un contexto de ausencia de intermediacin poltica. Tanto el caso de los Petroaudios y el Baguazo son la evidencia de la consecuencia negativa de un proceso de desmontaje del autoritarismo dejado a medias, y de la superficialidad de las reformas emprendidas para mejorar los niveles de competencia poltica. Queda claro que ellas no han sido suficientes. Sin embargo, y a pesar de las crisis polticas que ha generado la activacin de los legados autoritarios, el gobierno de Garca an mantiene el equilibrio de gobernabilidad a partir del juego paralelo en dos "tableros": el institucional y el social (Melendez y Len, 2009). El gobierno ve afectados su imagen y prestigio, pero las crisis no ponen en jaque la estabilidad del gobierno ni la legitimidad del rgimen democrtico. La desafeccin con respecto a los gobernantes y a la poltica aumenta, pero ante la ausencia de una oposicin con vnculos con los conflictos sociales o cohesionados internamente en el Parlamento, la administracin Garca sobrelleva los temporales a pesar de la gravedad de los sucesos de Bagua y de los escndalos de corrupcin de los Petroaudios.

NOTAS
* Agradecemos los comentarios de David Altman y Jos Alejandro Godoy a versiones preliminares del texto.
1

Un crecimiento tan cercano a 0% le dio la razn a economistas cuyos pronsticos fueron tildados de excesivamente pesimistas, como Waldo Mendoza, cuando los ms crticos con la poltica econmica de Garca pronosticaban un crecimiento de 3%. Por su parte, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) pronostic que el Per crecera 5% durante la primera parte del ao, pero con el paso de los meses ajust varias veces sus propias proyecciones de crecimiento, sin llegar a poner proyecciones tan bajas como los obtenidos. Es decir, de crecer a tasas chinas (9,8%), la crisis econmica hizo que el Per haya tenido la ms fuerte "frenada" en crecimiento econmico de la regin con su 0,9%.

PeruPetro S.A. es la empresa estatal encargada de promover la inversin en actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos en el pas. En representacin del Estado, negocia, celebra y supervisa los contratos en materia hidrocarburfera, as como los Convenios de Evaluacin Tcnica. Asimismo, comercializa a travs de terceros los hidrocarburos provenientes de las reas bajo contrato, en la modalidad de servicios.
3

PetroPer es una empresa estatal dedicada al transporte, refinacin, distribucin y comercializacin de combustibles y otros productos derivados del petrleo. A diferencia de PeruPetro, la cual comercializa los lotes petroleros a nombre del Estado peruano, PetroPer los explota como cualquier empresa.
4

Petro-Tech Peruana era una empresa dedicada a la exploracin, desarrollo, produccin y procesamiento de hidrocarburos en Per. Fue una de las que concurs por la buena pro de los lotes petroleros junto con Discover Petroleum y una empresa colombiana, ganando Discover la mayora de ellos. Inicialmente, se le acus de estar detrs de los "petroaudios". Finalmente, en febrero del 2009, Ecopetrol (colombiana) y Knoc (Korea National Oil Corporation, compaa estatal de petrleo de Corea del Sur) adquirieron la compaa Offshore International Group Inc, cuyo principal activo era, precisamente, Petro-Tech Peruana S.A.
5

No se ha comprobado que Petro-Tech tenga que ver con el espionaje. Algunas evidencias apuntan a que fueron empresas ligadas al rubro del cemento las que tuvieron que ver con este tema. Al parecer, la trama inicial de espionaje no tena como objetivo el petrleo, sino, ms bien, una disputa comercial vinculada a la rebaja de aranceles del cemento, otorgada por el Ministerio de Economa y Finanzas luego del terremoto del 2007.
6

Garrido Lecca fue involucrado en el caso debido a que fue referido en audios vinculados con la construccin de hospitales. Tambin era el objetivo inicial del espionaje, debido a que las empresas peruanas de cemento lo sindicaban como el lobbyista de la rebaja de aranceles.
7

El paro amaznico tuvo lugar en distritos de 10 de las 25 regiones del Per: San Martn, Amazonas, Loreto, Ucayali, Junn, Hunuco, Pasco, Madre de Dios, Cusco y Puno.
8

De acuerdo con el Reporte Defensora del Pueblo al 3 de julio: un polica desaparecido y 23 muertos (12 policas murieron en una carretera en enfrentamientos con los nativos y 11 en un campo petrolero mientras eran rehenes de los nativos). 10 civiles muertos (en la carretera murieron 4 nativos; en Bagua murieron 1 nativo y 5 pobladores de la ciudad). 200 heridos y 83 detenidos. Hubo 82 heridos de bala y 9 siguen hospitalizados. Estn acusadas 84 personas, de ellos 41 con orden de detencin.
9

En contra de sus detractores, ha pasado un ano de su designacin y Velsquez Quesqun permanece en el cargo.
10

Diario Correo controla el 25,7% del mercado de prensa escrita, mientras que tres diarios del Grupo El Comercio (El Comercio, Trome y Verll) controlan el 37% (Becerra y Mastrini, 2008).

REFERENCIAS
Becerra, Martn y Guillermo Mastrini (2008). Los dueos de la palabra. Acceso, estructura y concentracin de medios en la Amrica Latina del Siglo XXI. Buenos Aires: Prometeo. [ Links ] Cotler, Julio y Romeo Grompone (2000). El fujimorismo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] Degregori, Carlos Ivn (2000). La dcada de la antipoltica. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] Degregori, Carlos Ivn y Carlos Melndez (2007). El Nacimiento de los Otorongos. Lima: IEP [ Links ] Fowks, Jacqueline (2000). Suma y resta de la realidad. Los medios de comunicacin y las elecciones generales 2000 en el Per. Lima: Fundacin Friedrich Ebert. [ Links ] Gorriti, Gustavo (2010). Petro Audios. Lima: Planeta.
[ Links ]

Grompone, Romeo (2005). La escisin inevitable. Partidos y movimientos en el Per actual. Lima: IEP [ Links ] Grompone, Romeo y Martn Tanaka (eds.). (2009). Entre el crecimiento econmico y la insatisfaccin social Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
[ Links ]

Melndez, Carlos y Carlos Len (2009). "Per 2008: El juego de ajedrez de la gobernabilidad en partidas simultneas". En: Revista de Ciencia Poltica, volumen 29, nmero 2, pp. 591-609. [ Links ] Tanaka, Martn (2005). Democracia sin partidos. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] Tanaka, Martin y Sofa Vera (2010). "La dinmica neodualista de una democracia sin sistema de partidos: La situacin de la democracia en el Per". En: Revista de Ciencia Poltica, volumen 30, nmero 1, pp. 87-114.
[ Links ]

Valladares, Jorge (2010). "Unidad de los grupos parlamentarios en el Congreso de la Repblica 2006-2007". En: Valladares, Jorge (coordinador), Estudios sobre el Congreso Peruano. Grupos parlamentarios, disciplina partidaria y desempeo profesional. Lima: IDEA Internacional e Instituto tica y Desarrollo de la Universidad Ruiz de Montoya. [ Links ]

Carlos Melndez, estudiante del Programa de Doctorado de Ciencia Poltica de la Universidad de Notre Dame (Indiana, Estados Unidos). [Email: cmelendl@ndedu]

Carlos Len, Bachiller de Ciencia Poltica por la Pontificia Universidad Catlica del Per. [E-mail: carlos.leon@pucp.edu.pe]

La dinmica "neodualista" de una democracia sin sistema de partidos: La situacin de la democracia en el Per
Neodualism in a Democracy Without Party System. Democracy in Pera

MARTN TANAKA, SOFA VERA ROJAS Pontificia Universidad Catlica del Per

RESUMEN La democracia peruana actual sufre de una muy baja legitimidad de sus instituciones, debilidad de su sistema de partidos y la continua irrupcin de outsiders. El desempeo de la economa muestra mejores indicadores a los promedios latinoamericanos y, al mismo tiempo, el pas enfrenta altos niveles de descontento ciudadano que se expresan en la preferencia por opciones polticas con componentes antisistema y crecientes niveles de conflicto social. Este artculo plantea que el legado de las reformas estructurales del fujimorismo ha generado una situacin "neodualista", donde convive un sector moderno y en crecimiento, que opta por opciones polticas moderadas, con uno relativamente estancado y excluido que simpatiza con retricas antisistema. Palabras clave: Per, democracia, partidos polticos, desigualdad socioeconmica.

ABSTRACT Peruvian democracy faces low levels of institutional legitimacy, a weak party system and the recurrent appearance of outsiders in the political arena. The performance of the economy presents better indicators than the Latin American average, and, at the same time, the country suffers from high levels of social discomfort, expressed through the preference for anti-system candidates, and increasing levels of social conflict. This article argues that the legacy of the structural reforms implemented by Fujimori has generated a "neo-dualist" situation, where a modem and growing sector that supports moderate policies coexists with a marginalized sector that sympathizes with anti-system rhetoric. Key words: Peru, democracy, political parties, socioeconomic inequality.

I.

INTRODUCCIN

Cuando se analiza el estado de la democracia en Latinoamrica se suelen mencionar entre sus principales problemas la baja legitimidad de las instituciones y la debilidad de sus sistemas de partidos, consecuencia del descontento que causan los bajos niveles de ejercicio efectivo de derechos econmicos y sociales.1 Los altos niveles de inestabilidad y volatilidad electoral y de movilizacin y polarizacin social, as como la irrupcin de outsiders y de propuestas que plantean la refundacin del orden poltico a travs de asambleas constituyentes y otras medidas similares, son sntomas de este fenmeno. Per posee el nivel ms bajo de confianza en las instituciones de Amrica Latina segn datos del Latinobarmetro 2008 (Cuadro 1). Segn datos de Ipsos-Apoyo de 2008,2tres instituciones fundamentales para la democracia (el Poder Judicial, el Congreso y los partidos) son las instituciones que menos confianza inspiran en los ciudadanos. Al mismo tiempo, Per exhibe la ms alta volatilidad electoral en la regin, ocupando el ltimo puesto en el ndice de volatilidad (Jones, 2005). Tambin es muy bajo el nivel del enraizamiento social de los partidos polticos peruanos (Jones, 2005), que en referencia a los 18 pases de la regin se encuentra muy por debajo del promedio. Asimismo, el ndice de legitimidad de los partidos ubica a Per en el puesto 12 de la regin. Tomando en cuenta estos indicadores, adems de la organizacin de los partidos, Jones (2005) estima un ndice de institucionalizaran para los 18 pases en cuestin, donde Per se sita entre los tres ltimos puestos (Cuadro 2).

Las elecciones de 2006 ilustran el funcionamiento actual del sistema de partidos. El ganador de la primera vuelta de la eleccin presidencial, Ollanta Hmala, fue un candidato improvisado y lejano al mundo de la poltica institucional, cuya alianza poltica fue formada con poca anticipacin a las elecciones y se desplom despus de que su lder fue derrotado en la segunda vuelta. Tal era su fragilidad que en las elecciones regionales celebradas cinco meses despus de las presidenciales, el Partido Nacionalista de Hmala obtuvo apenas el 8% de los votos para la eleccin de presidentes de regin. No gan ninguna de las 25 regiones y obtuvo apenas el 6% de los votos para la eleccin de alcaldes provinciales, apenas el 5% de las 195 alcaldas en disputa (Cuadro 3). Las consecuencias de tener partidos poco institucionalizados se observan tambin a travs de su comportamiento en el Congreso, donde la incoherencia y la indisciplina son muy frecuentes. Apenas inaugurado el periodo legislativo del Congreso de la Repblica del 2006, la bancada de la alianza electoral de Ollanta Hmala se fragment de manera progresiva, provocando el debilitamiento del bloque de la oposicin parlamentaria. De los 45 congresistas electos, en febrero de 2009 el humalismo controlaba apenas 23. La debilidad de los partidos ayuda a entender los problemas de gestin que tienen las autoridades, la desconfianza que sienten los ciudadanos frente a stas y la creciente conflictividad.

Lo paradjico del caso peruano es que estos elementos conviven con una dinmica de crecimiento econmico sostenido. Segn datos del INEI, Per tiene la segunda tasa de crecimiento promedio anual del periodo 20022007 ms alta de Amrica Latina y el Caribe. El Presupuesto General de la Repblica ms que se duplic entre 2000 y el recientemente aprobado presupuesto de apertura de 2010. La existencia de ms recursos ha hecho evidente la precariedad institucional del Estado, que se expresa en las dificultades para gastar con rapidez y eficiencia los fondos existentes. La existencia de recursos que no se gastan genera crticas que impulsan a las autoridades a gastar de manera rpida e ineficiente, lo que a su vez genera la percepcin de malos manejos y corrupcin, ahondando los problemas de legitimidad de las autoridades en un crculo vicioso. Esto ayuda a entender los bajos niveles de aprobacin a la gestin de los ltimos dos presidentes (Alan Garca y Alejandro Toledo), a diferencia de lo que ocurre en otros pases andinos donde los presidentes cuentan con un respaldo ciudadano mayoritario (Chvez, Uribe, Correa, Morales). Una consecuencia de esta situacin son las protestas sociales que se desarrollan en todo el pas con reclamos muy particulares y variados (Grficos 1 y 2). Sin embargo, las protestas sociales estn muy desarticuladas y debilitadas. Las mltiples manifestaciones de descontento social, ya sea a travs de la confrontacin o del dilogo, tambin padecen fragmentacin y localismo. Las reivindicaciones son muy diferentes, los contextos sociales y los actores envueltos en la accin colectiva varan entre s y pocas veces comparten elementos comunes. 3

Si bien desde la cada del fujimorismo la democracia ha avanzado mucho en trminos institucionales, hace falta fortalecer la capacidad de los actores polticos y sociales, en especial aquellos vinculados a los sectores ms marginalizados para hacer llegar sus demandas al sistema poltico. A pesar de que se ha implementado un amplio conjunto de mecanismos de participacin ciudadana en distintos niveles del Estado,4 stos son utilizados por organizaciones que enfrentan problemas de representatividad. Como consecuencia, la arena poltica deja mucho espacio para la aparicin de opciones con fuertes componentes antipolticos y antisistema. Por lo tanto, la clave para enfrentar los desafos de la democracia en el Per pasa por una reforma del Estado y por estrategias de fortalecimiento de los actores sociales y polticos. A continuacin esbozaremos una explicacin de cmo y por qu se ha llegado a la situacin descrita, y luego presentaremos una descripcin sobre la situacin de las distintas dimensiones involucradas en el funcionamiento de la democracia en el Per.

II. EL LEGADO DEL FUJIMORISMO, LA "TRANSICIN" Y LA REINSTITUCIONALIZACIN DEMOCRTICA

Lo que define la situacin de la democracia en el Per actual es el legado del fujimorismo, marcado por la debilidad del Estado y de los actores polticos y sociales, por las orientaciones de poltica econmica establecidas bajo el Consenso de Washington y por la importancia de un discurso que impregn la cultura poltica de elementos antipolticos y antiinstitucionales. Este legado ha dificultado tanto las iniciativas que buscaban generar un proceso de reinstitucionalizacin democrtica, como el aprovechamiento de la situacin econmica favorable para reducir la pobreza y la exclusin social. En 1980 se celebraron elecciones democrticas despus de doce aos de dictadura militar y se inici el proceso de construccin de un sistema de partidos que pareca ser representativo. El sistema que hasta el momento haba alcanzado cierta estabilidad estaba conformado por Izquierda Unida, el Partido Aprista Peruano, Accin Popular y el Partido Popular Cristiano. Se trataba de cuatro fuerzas polticas con bases sociales slidas, articuladas a sindicatos, gremios y organizaciones de distinto tipo, en una lgica de competencia que segua antagonismos ideolgicos y que congregaba a la gran mayora de las preferencias electorales. Este sistema enfrentaba tensiones y desafos: una gran movilizacin social, una crisis econmica que lleg a niveles hiperinflacionarios a finales de la dcada y el desafo de la insurgencia de dos grupos terroristas, Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA). Este sistema de partidos sufri un revs importante cuando en 1990 Alberto Fujimori alcanz la presidencia, al ganar en la segunda vuelta electoral. Fujimori no contaba con ninguna experiencia poltica previa y gan sobre la base de un discurso contrario a los partidos tradicionales. Fujimori no contaba con mayora en el Congreso y tena una bancada inexperta e indisciplinada; sin embargo, consolid su poder al controlar la crisis econmica mediante la aplicacin de un duro programa de ajuste estructural que tuvo muy altos costos sociales. A pesar de que durante la campaa electoral Fujimori critic la propuesta de reforma neoliberal de su adversario, el escritor Mario Vargas Llosa, una vez en el poder justific la necesidad de implementarla como la nica salida posible a la crisis. El control de la crisis econmica le permiti a Fujimori legitimar sus posiciones crticas frente al papel del Congreso y los partidos de oposicin. Con el pretexto de que el Congreso limitaba sus posibilidades de ejercer el poder, organiz un golpe de Estado en abril de 1992 mediante el cual declar en reorganizacin a todos los poderes del Estado. Convoc a elecciones a finales de 1992 para conformar el Congreso Constituyente Democrtico, que redact una nueva Constitucin aprobada por el referndum de 1993 y a elecciones generales en 1995. En ambas ocasiones el fujimorismo logr cmodas mayoras, lo que le permiti construir un poder personalista sin restricciones. La desaparicin de una dinmica pluralista y equilibrada dio lugar a un rgimen autoritario legitimado plebiscitariamente.5 La manera en la que se implementaron las reformas neoliberales en los aos noventa estableci ciertos principios y estilos presentes en la forma en que funciona el Estado y se desarrollan las polticas pblicas. El

contexto autoritario y centralista de las reformas hizo que descansaran en pequeas islas de eficiencia que convivieron con un aparato estatal debilitado, con escasas capacidades para implementar polticas complejas, y vulnerable a la corrupcin y a intereses particularistas. Esta orientacin ortodoxa en la economa ha dado estabilidad al pas y ha permitido altas tasas de crecimiento, pero al mismo tiempo ha dificultado avanzar en el logro de metas de desarrollo social. En el terreno poltico y social, el fujimorismo hizo esfuerzos deliberados y exitosos para debilitar a las organizaciones polticas de oposicin mediante discursos antipolticos y antipartido. Como consecuencia, ha surgido una actitud "antisistema" en el pas, visible en la proliferacin de organizaciones improvisadas, personalistas y pragmticas. El fujimorismo tambin debilit organizaciones sociales e instituciones de la sociedad civil, desarrollando una relacin clientelar entre el Estado y la sociedad. El tejido social -ya socavado por la crisis econmica de los aos ochenta, el cambio de modelo econmico, las medidas de ajuste estructural y el conflicto armado interno- se debilit an ms por el funcionamiento de la maquinaria clientelista del fujimorismo. En la actualidad no hay actores con voluntad de cambiar las cosas y aquellos que quisieran hacerlo no tienen las capacidades polticas, los cuadros suficientes, o instituciones eficaces que puedan implementar tales proyectos. Durante los gobiernos de Paniagua y Toledo hubo esfuerzos por restituir el pluralismo poltico y el equilibrio entre los poderes del Estado. Se trat de conducir la poltica econmica en una direccin ms inclusiva, reformar e institucionalizar el Estado, fortalecer el sistema de partidos y abrir espacios de participacin a la sociedad civil. Se emprendieron reformas para restablecer la autonoma del Congreso, los organismos electorales y el Poder Judicial. No slo se dieron reformas en un sentido horizontal (entre los diversos poderes y agencias del Estado nacional), sino tambin vertical (en cuanto a las relaciones entre los niveles nacional, regional y local). Se busc hacer cambios en la conduccin de la economa que integraran ms al pas y redujeran los niveles de pobreza, se emprendi una serie de reformas al sistema electoral y de partidos y se impulsaron reformas para incentivar la participacin ciudadana. Sin embargo, los resultados han sido parciales; la situacin peruana actual se inscribe en la tensin entre la herencia descrita y los avances en profundizacin democrtica, que marcan una situacin que podramos llamar "neodualista", para distinguirla del dualismo clsico de la sociologa latinoamericana. Los avances ms importantes se dieron en el plano institucional, a pesar de que fracas un intento de reforma integral de la Constitucin de 1993. Se consigui progresar en el fortalecimiento de la autonoma del Congreso (se restableci la eleccin en circunscripciones departamentales), el Poder Judicial y otros organismos y agencias del Estado, entre ellas las agencias de control y fiscalizacin, as como en la institucionalizacin de las fuerzas armadas y policiales. La reforma estatal ms importante ha sido la regionalizacin y descentralizacin del Estado, que tuvo como cambio emblemtico la eleccin popular de presidentes regionales en los 25 departamentos del pas. Dentro de este proceso de cambios se implemento una legislacin que abri las puertas del sistema poltico a mecanismos de participacin y consulta ciudadana en todos los niveles de gobierno (donde destacan los presupuestos participativos y los Consejos de Coordinacin Regional y Local). Al mismo tiempo, se aprob una ley de

partidos que busc elevar las barreras de entrada al sistema para fortalecer a los partidos ms consolidados. En trminos de una reforma institucional del Estado orientada en un sentido social o redistributivo, parece haberse abandonado la intencin de emprender una reforma profunda, ms all de algunos avances sectoriales. En la actualidad el debate se ha reducido a la modernizacin de la administracin pblica en trminos de eficiencia y transparencia; aun en estos trminos los avances son escasos. En cuanto a las reformas que buscan mejorar la representacin poltica, los avances tambin son insuficientes. Ni la ley de partidos, ni la ley de barrera electoral, ni el cambio en las circunscripciones electorales del Congreso o en su reglamento han logrado evitar mayores niveles de fragmentacin poltica. El Congreso sigue siendo una institucin que despierta muy poca confianza en la ciudadana y no se han podido establecer consensos para emprender reformas de fondo, como la eliminacin del voto preferencial o la instauracin de la bicameralidad. La introduccin de espacios regionales y locales de competencia poltica cre la esperanza de una verdadera renovacin. Sin embargo, los movimientos regionales adolecen de problemas similares a los de los partidos nacionales. La presencia de organizaciones sociales en los nuevos espacios de participacin no garantiza que la mayora de la poblacin sea escuchada y atendida. Las organizaciones sociales son poco representativas y tienden a funcionar ms como grupos de inters particularista. Por ltimo, la representacin social tiende a ser controlada por brokers regionales y locales. Como conclusin, al evaluar el funcionamiento de la democracia en el Per, encontramos en los ltimos aos un panorama de avances parciales en cuanto a institucionalizacin y ejercicio de derechos civiles, polticos y sociales, pero que arrastran el peso de un modelo econmico y de una herencia autoritaria que generan una dinmica escindida que da lugar a mucha incertidumbre de cara a las prximas elecciones de los aos 2010 y 2011. En tanto entendemos la democracia como un rgimen poltico, pero basado en un Estado y en unas instituciones que garantizan los derechos ciudadanos fundamentales, veremos a continuacin la situacin actual de estas dimensiones.

III. a.

DEMOCRACIA ELECTORAL Derecho al voto

En el Per el derecho al voto es conferido a todos los adultos sin ninguna restriccin formal. El sufragio universal se alcanz en la Constitucin de 1979, que incluy por primera vez a analfabetos y redujo la mayora de edad de 21 a 18 aos. El efecto prctico de esta medida fue la inclusin electoral de la poblacin indgena, que era marginada de las urnas en tanto el analfabetismo se concentra en poblaciones con lenguas nativas. El reconocimiento del derecho al voto de diversos grupos sociales ha seguido un proceso paulatino con una tendencia clara a la ampliacin democrtica. El voto de las mujeres, por ejemplo, fue reconocido formalmente en 1933 pero no fue practicado hasta 1963. Asimismo, en 2005 se suprimi una ltima restriccin cuando se aprob el voto de las fuerzas militares y policiales en actividad.

Por otro lado, adems de ser un derecho, en Per el voto es una obligacin. La omisin al ejercicio del sufragio es considerada una falta que es sancionada con una multa. Para votar no es necesario inscribirse en un padrn electoral, cualquier persona que posea un Documento Nacional de Identidad (DNI) puede ejercer este derecho. Este marco jurdico favorece la participacin electoral, por lo que los niveles de ausentismo han disminuido en los ltimos aos, pasando de 26% en 1995 al 12% en el 2006. Adems, en comparacin con los dems pases de la regin, los niveles de participacin electoral declarada (LAPOP, 2006) son los ms altos, alcanzando en las ltimas elecciones del 2006 un 92% de participacin electoral. Sin embargo, existen en la prctica algunas restricciones informales al ejercicio del voto: se estima que ms de milln y medio de peruanos no cuenta con el DNI, la mayora habitantes de zonas rurales, mujeres e indgenas, segn clculos del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC). El RENIEC ha iniciado una serie de campaas de acceso gratuito al DNI en comunidades rurales con el objetivo de reducir el nmero de indocumentados en el pas. Tambin se ha eliminado la Libreta Militar (registro ante algunas de las tres fuerzas armadas) como requisito previo a la obtencin del DNI pues encareca el trmite de la documentacin. A pesar de que no existen resultados oficiales de estas campaas se espera que favorezcan de manera progresiva la participacin electoral. En 2006 se observ una disminucin del ausentismo electoral, registrndose valores muy por debajo del promedio histrico, lo cual podra deberse a que se ha aliviado el problema de la indocumentacin y a que se ha avanzado en la actualizacin del sistema de registro civil.

b.

Elecciones limpias

Durante el gobierno de Fujimori las elecciones fueron bastante irregulares: hubo denuncias de fraude en el referndum de 1993 y en los comicios de 2000. En esos aos se denunci la utilizacin de recursos del Estado para la campaa del Presidente, la manipulacin de los organismos electorales y el control de los medios de comunicacin. Despus de la cada del fujimorismo, las elecciones han logrado estndares internacionales de transparencia, y la legitimidad del proceso electoral no ha vuelto a ser cuestionada ni por la ciudadana, los actores polticos o por organismos internacionales. El caso ms emblemtico de irregularidades electorales de los ltimos veinte aos se dio en el proceso electoral del 2000. El fujimorismo haba logrado introducir a travs del Congreso la Ley de Interpretacin Autntica que avalaba una segunda reeleccin al afirmar que, dada la nueva Constitucin de 1993, la reeleccin de Fujimori de 1995 deba considerarse su primer mandato y, por ende, la primera reeleccin se dara en el ao 2000. El Congreso destituy a tres magistrados que desde el Tribunal Constitucional consideraron dicha ley inconstitucional. En este escenario de discutida legitimidad de la candidatura de Alberto Fujimori, organismos internacionales y nacionales de observacin electoral denunciaron irregularidades en la campaa electoral. Se denunci que el fujimorismo haba utilizado recursos pblicos para financiar su campaa y que se habra valido de recursos de programas de alimentacin del Estado para atraer electores; sumado a esto, aparecieron campaas de difamacin en contra de los principales

opositores a travs de medios de comunicacin manipulados, adems del amedrentamiento de los medios a travs de las fuerzas del orden y el Servicio de Inteligencia. Otras instituciones, como el Poder Judicial y los organismos electorales, tambin sufrieron manipulaciones polticas. 6 Uno de los cambios ms importantes tras la cada del fujimorismo es la restitucin de la independencia de los organismos electorales. Las elecciones de 2001 y 2006 se dieron en un contexto de tranquilidad, sin los sobresaltos que caracterizaron a las elecciones del 2000. Pasadas aquellas irregularidades, los organismos electorales mejoraron sustancialmente sus niveles de credibilidad y legitimidad. En una encuesta de diciembre del 2007, aplicada por la Universidad de Lima, el RENIEC se ubica en el primer lugar de la confianza ciudadana entre todas las instituciones pblicas, mientras que el JNE y la ONPE en los puestos 10 y 13 de un total de 31 entidades evaluadas. El aumento de la confianza en este tipo de instituciones es evidente si observamos que en la encuesta del 2007 la ONPE y el JNE alcanzaron 58% y 55% de confianza, mientras que dos aos antes slo llegaban al 38% y 33% respectivamente (Grfico 3).

Los problemas pendientes se refieren a temas que afectan la transparencia financiera y las condiciones de equidad en la competencia electoral. Se tiene que mejorar algunos aspectos de la organizacin del proceso electoral y hacer que los partidos polticos cumplan cabalmente con las disposiciones de la Ley de Partidos Polticos. Asimismo, se debe trabajar en el tema del financiamiento a los partidos para evitar desigualdades que afecten la equidad de la competencia. La legislacin peruana contempla un tope para la recepcin de aportes privados, sin embargo no existe un reglamento que lo respalde con sanciones para los partidos que incumplan la ley o topes especficos para los gastos en materia de campaas electorales.7 Los partidos polticos tienen la obligacin de presentar informes financieros anuales8 pero en el 2006 slo nueve de los 37 partidos registrados cumplieron a tiempo con esa obligacin.

c.

Elecciones libres

Per no presenta restricciones significativas en cuanto a la libertad para escoger entre alternativas electorales y para competir en un proceso electoral. La tendencia actual avanza hacia el fortalecimiento de las garantas legales para propiciar la libre competencia e incentivar la participacin de nuevos actores polticos. La gama de partidos inscritos en el registro de organizaciones polticas para competir en procesos electorales ha aumentado en los ltimos aos. En las elecciones del 2006, 20 organizaciones polticas presentaron candidaturas para Presidente, frente a 9 y 8 en los aos anteriores, asimismo 24 organizaciones polticas presentaron candidaturas para el Congreso, mientras que slo 10 en 2001 y 13 en 2000. Si bien el aumento de partidos polticos en las elecciones del 2006 garantiz a los electores una amplia oferta poltica, consideramos que la dispersin incidi en los problemas de representacin. Es probable que un alto nmero de participantes afecte el promedio de la calidad de la oferta poltica debido al ingreso de organizaciones sin experiencia en la competencia electoral. En trminos prcticos tampoco existe ninguna restriccin significativa a la inscripcin de candidaturas, a la formacin de partidos polticos o a la realizacin de campaas electorales. A diferencia del fujimorismo, que organiz campaas mediticas de desprestigio en contra de los candidatos de oposicin, los procesos electorales se desarrollan hoy en da en contextos libres y seguros.

1.

Autoridades elegidas asumen cargos

La ley asegura el derecho a la designacin de autoridades mediante elecciones y su permanencia en el cargo. Sin embargo, persisten problemas de fortaleza institucional de los actores polticos y de la burocracia, de quienes depende muchas veces que se cumplan los resultados electorales y los mandatos democrticos. En el nivel nacional, las elecciones se han realizado desde 1980 cada cinco aos sin ninguna restriccin, aunque es importante sealar los problemas registrados durante los aos del fujimorismo. La democracia peruana iniciada con la transicin de 1978 se quebr con el golpe de Estado de 1992; meses ms tarde hubo elecciones para nombrar a un Congreso Constituyente Democrtico que redact una nueva Constitucin. Esta fue aprobada en un referndum en 1993, en medio de serias denuncias de fraude. Mientras que las elecciones de 1995 se dieron sin exclusiones y sin cuestionamientos de fondo en cuanto a sus resultados, los comicios de 2000 presentaron serias irregularidades, aunque no fueron invalidados. En el nivel subnacional regional se han elegido autoridades a travs de elecciones universales en los aos 2002 y 2006; de esta manera se retom un proceso de descentralizacin y regionalizacin iniciado en 1988, que fue interrumpido por el "autogolpe" de Alberto Fujimori en 1992, quien busc la centralizacin del poder en el Ejecutivo, elimin los gobiernos regionales que estaban en formacin y cre los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) para gobernar los departamentos bajo supervisin del gobierno.

En el nivel local, las elecciones para alcaldes provinciales y distritales han continuado su calendario electoral sin ninguna alteracin formal desde 1980, con excepcin de las elecciones de 1992 que tuvieron que posponerse al ao siguiente por la coyuntura del "autogolpe". La permanencia de las autoridades electas en sus cargos suele ser respetada. Desde 1980 no ha habido ningn intento serio de remover de su cargo por vas extralegales a alguna autoridad nacional antes de la culminacin de su mandato, salvo el "autogolpe" de Fujimori de 1992 y su renuncia a los pocos meses de haber sido reelecto presidente en las cuestionadas elecciones de 2000 a las que ya hicimos referencia. En general, salvo que haya procesos de revocatoria, que la ley contempla las autoridades electas se mantienen en sus puestos de gobierno hasta culminar su mandato. La revocatoria es una modalidad establecida en la Constitucin de 1993, utilizada por ciudadanos descontentos con el desempeo de la autoridad y fuerzas de la oposicin que aspiran a reemplazarla. En los ltimos aos el nmero de procesos de revocatoria ha aumentado, sobre todo en las pequeas localidades rurales donde es ms sencillo recolectar el nmero de firmas requeridas y donde tambin suele haber mayor fragmentacin y conflictividad poltica. En 2008 se compraron 1,324 kits de revocatoria al JNE, para recolectar firmas en el 45% de los gobiernos regionales y locales, mientras que en el 2004 slo se vendieron 729 paquetes para recolectar firmas en 30% de los mismos (Remy, 2008). Si bien el porcentaje de xito de estas iniciativas es muy bajo, la revocatoria sigue siendo un indicador de los bajos niveles de legitimidad de las autoridades regionales y locales.

IV.

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL

a. Independencia de los Poderes Legislativo y Ejecutivo

En cuanto al funcionamiento independiente de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, el mayor problema es la baja institucionalizacin de ambos poderes del Estado. La debilidad de los actores polticos que ocupan esos mbitos compromete su capacidad para cumplir con sus funciones, lo que los hace vulnerables a las presiones de intereses particulares. Desde el periodo de institucionalizacin democrtica iniciado en noviembre de 2000, con la presidencia de Valentn Paniagua (hasta ese momento presidente del Congreso), no se han presentado amenazas serias de intrusin del Ejecutivo sobre el Legislativo. Ms bien, el principal problema en la relacin entre estos dos poderes es la fragmentacin y volatilidad del sistema de partidos, lo que aumenta la incertidumbre y dificulta el establecimiento de acuerdos en el proceso legislativo. Como se observa en el Cuadro 4, ni Per Posible ni el Partido Aprista han alcanzado controlar el 50% de los curules del Congreso, por lo que han necesitado construir coaliciones con otros partidos, cuestin difcil de lograr por los problemas de indisciplina y ausencia de perfiles programticos claros en los mismos. Per Posible (2001-2006), un partido personalista e inexperto, estableci una alianza formal con el Frente Independiente Moralizador (FIM); mientras que el Partido Aprista (2006-2011), un partido antiguo y ms consolidado, ha tenido que valerse de acuerdos coyunturales con grupos como Unidad Nacional, el fujimorismo, un sector de la Unin por el Per y otros grupos menores. Al mismo tiempo, tampoco puede decirse que el Poder Ejecutivo enfrente un Congreso

obstruccionista. En tanto la oposicin es poco ideolgica y est muy fragmentada, el Ejecutivo consigue la mayora de sus proyectos mediante un proceso de negociacin particularista. El panorama 2001-2006 y el 2006-2006 es muy diferente al visto entre 1993 y 2000, cuando el fujimorismo contaba con una mayora parlamentaria abrumadora y muy disciplinada.

Una de las maneras de comparar los niveles de independencia del Legislativo es a partir de la cantidad de decretos de urgencia dictados por cada gobierno.9 En Per los poderes "proactivos" del Ejecutivo en materia legislativa son considerados amplios, comparados con otros pases latinoamericanos (Payne, 2003). Sin embargo, determinados partidos polticos han tenido mayor xito en emitir decretos de urgencia desde el gobierno. En el Cuadro 5 se observa que los decretos de urgencia dictados durante el fujimorismo alcanzaron el 72% y 62% de la totalidad de leyes emitidas entre 1992-1995 y 1993-1995. Entre 1995 y 2000, el porcentaje baja a 38%, pero cabe recordar que el gobierno contaba con una mayora muy disciplinada en el Congreso, lo que haca el recurso de los decretos poco necesario, adems que no se vivi la situacin de excepcionalidad caracterstica de la primera mitad de la dcada de los aos noventa. En cambio, en el gobierno de Toledo los decretos de urgencia no superaron el 13% y en lo que va del gobierno aprista slo se ha alcanzado el 18%.

La incertidumbre en los procesos legislativos es alta con un Congreso fragmentado, partidos polticos poco cohesionados y legisladores pragmticos y personalistas. Esto hace al proceso legislativo arbitrario, impredecible y sensible a intereses individuales, donde las iniciativas de leyes pocas veces siguen una agenda legislativa preestablecida y debatida

pblicamente. En el Grfico 4 podemos ver el creciente nivel de fragmentacin del sistema, expresado en el nmero efectivo de partidos con representacin en el Congreso. Ntese que entre 2001 y 2003 el nmero aumenta, as como entre 2006 y 2008, a pesar de estar dentro de un mismo periodo congresal. Esto se explica porque las bancadas electas se fragmentan y dividen a lo largo del periodo. En el Cuadro 6 puede verse la alta volatilidad en el nmero de escaos de los partidos representados en el Congreso.

La extrema fragmentacin del sistema de partidos es favorecida por el sistema electoral. El registro de organizaciones polticas es relativamente laxo, y los congresistas son elegidos mediante un sistema de doble voto preferencial que alienta la competencia intrapartidaria y debilita la cohesin interna.10

b.

Independencia del Poder Judicial

A raz del golpe de Estado de 1992, el fujimorismo intervino el Poder Judicial y emprendi una serie de reformas que terminaron con su funcionamiento autnomo. Una de las primeras medidas fue el nombramiento de nuevos magistrados en calidad de "provisionales", los cuales eran ms vulnerables a las presiones polticas. De esta manera se pretenda montar una red de magistrados que favoreciera la impunidad en los actos de corrupcin, violacin a los derechos humanos y la viabilidad de la segunda reeleccin de Alberto Fujimori. Luego, en 1995, se cre la Comisin Ejecutiva para el Poder Judicial, conformada por dos miembros nombrados por el Poder Ejecutivo. Esta Comisin supuso la disminucin de las atribuciones ordinarias del Poder Judicial, facilitando la implementacion del proyecto de reeleccin presidencial y el acoso a los opositores al rgimen. Adems se le entregaron poderes para normar la carrera judicial. Es importante recordar que el control del Poder Judicial era un paso clave para intervenir a su vez en otras instituciones donde tiene representacin, como el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) o el Consejo Nacional de la Magistratura. Cado el fujimorismo, con el proceso de reinstitucionalizacin democrtica, el gobierno de Valentn Paniagua inici una serie de reformas a favor de la recuperacin del Estado de derecho en el pas. Se plante una reforma integral del sistema de justicia; sin embargo, gran parte de las recomendaciones de la Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de la Justicia (CERIAJUS), creada durante el gobierno de Toledo, no han sido implementadas. El control del Poder Judicial por parte del gobierno ha sido en lo fundamental revertido, pero ste sigue siendo una de las instituciones peor evaluadas por la ciudadana. Al igual que en el caso de la independencia del Legislativo, las deficiencias en el funcionamiento del Poder Judicial tienen que ver con la debilidad institucional del sistema en su conjunto. Persisten serios problemas de acceso a la justicia en el pas, ya sea por sus altos costos, por la lejana de las oficinas o lo engorroso de los trmites. Dado que ms de la mitad de los peruanos vive en situacin de pobreza, los costos de tomar alguna accin legal para solucionar conflictos o hacer valer un derecho son muy altos y dificultan el acceso a la justicia entre las poblaciones que ms lo necesitan. Una de las medidas propuestas por la CERIAJUS es la exoneracin de tasas judiciales en distritos de extrema pobreza en el pas. Otra de las limitaciones al acceso a la justicia tiene est en la diversidad cultural y lingstica que el Estado no ha sabido recoger en su funcionamiento diario. Aunque todas las personas tienen derecho a ser atendidas en su lengua materna, los funcionarios de justicia suelen desconocer el idioma nativo de la localidad y no cuentan con intrpretes para atender a las personas que hablan alguna de las cientos de lenguas existentes en el territorio nacional. El nuevo cdigo procesal penal ha sido uno de los mayores avances en la reforma de la justicia en el Per, pues busca hacer ms cercanos, rpidos

y eficientes los procesos judiciales. Promulgado mediante el decreto legislativo 957 de julio del 2004, el nuevo cdigo presenta como una de sus principales medidas la inversin pblica en la creacin de nuevos despachos y la contratacin de nuevo personal, la incorporacin de la oralidad en los juicios para hacerlos ms rpidos y transparentes y una mejor separacin de funciones entre la polica, el ministerio pblico y el Poder Judicial. Con el mismo espritu existen propuestas para garantizar el acceso a la justicia de las poblaciones en situacin de pobreza, eliminar la corrupcin en el Poder Judicial, aligerar y modernizar el funcionamiento de las oficinas judiciales y aumentar la calidad profesional de los magistrados. Sin embargo, la reforma general del sistema de justicia en el Per avanza a pasos muy lentos; por ello, la confianza en el Poder Judicial se ha mantenido muy baja.11

c.

Relaciones entre civiles y militares

En el caso de las instituciones militares observamos esfuerzos importantes para reformar su funcionamiento y mejorar las relaciones con los civiles y los poderes constitucionales. Las instituciones militares requieren de modernizacin, reorganizacin, profesionalizacin, eliminacin de la corrupcin y una estricta subordinacin a la autoridad poltica. En la dcada de los aos noventa las Fuerzas Armadas fueron controladas por el asesor de inteligencia Vladimiro Montesinos, se politizaron y se vieron envueltas en graves casos de corrupcin y violacin a los derechos humanos, que se sumaron a los mltiples casos provenientes de la dcada anterior, marcada por el conflicto armado interno, y la aplicacin de una estrategia contrasubversiva que, segn la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, "implic, en algunos lugares y momentos, la violacin sistemtica de los derechos humanos". Desde 2001 ha habido un proceso de depuracin y reforma en la relacin entre civiles y militares. Se han dado avances importantes en la eliminacin de la influencia de las redes maosas formadas bajo la influencia de Montesinos y en el fortalecimiento de la conduccin civil en temas de defensa. Sin embargo, se ha visto poco progreso en cuanto a lograr que las fuerzas armadas asuman la necesidad de investigar y sancionar los casos de violacin a los derechos humanos. A pesar de estas tensiones, las fuerzas armadas son una de las cinco instituciones con la confianza ciudadana ms alta. Segn IPSOS-Apoyo en septiembre del 2008 las fuerzas armadas alcanzaban un 49% de confianza, colocndose muy por encima del promedio de todas las instituciones pblicas. Esto se explica porque, a pesar de las tensiones sobre el tema de los derechos humanos y de la complicidad con el autoritarismo y corrupcin durante el gobierno de Fujimori, la ciudadana reconoce que las fuerzas armadas jugaron un papel fundamental en la derrota del terrorismo. En la relacin entre civiles y militares cabe distinguir dos etapas tras el periodo iniciado en 2001. En una primera etapa, el poder civil aprovech el desgaste y desprestigio de las Fuerzas Armadas para llevar a cabo reformas, lo que se expres tambin en una cada en la participacin de las fuerzas armadas en el presupuesto pblico. Sin embargo, despus de 2004 los militares lograron neutralizar los intentos de reforma, y

recuperaron su participacin presupuestal. Una muestra de esto fue la creacin del Fondo para las Fuerzas Armadas y la Polica en 2004, establecido como un porcentaje de las regalas del proyecto de explotacin de gas de Camisea.12

V. a.

DEMOCRACIA DE CIUDADANOS Derechos civiles

En cuanto a las libertades de expresin y reunin, los problemas aparecen asociados a respuestas represivas que tienen los gobiernos frente a situaciones de protesta y movilizacin social. Muchas veces estos movimientos han seguido formas no-institucionales y violentas de accin colectiva, en ocasiones cuestionando proyectos de inversin de inters para el gobierno. Frente al escenario de estas movilizaciones, el gobierno ha tenido la tentacin de caer en salidas represivas. La retrica hostil y agresiva hacia los sectores que protestan se ha acentuado durante los dos primeros aos del gobierno aprista. En este gobierno ha habido episodios muy tensos en la relacin entre el gobierno y las organizaciones no gubernamentales vinculadas a la defensa de los derechos humanos. Dos iniciativas legislativas se pusieron en discusin para limitar las libertades de estas organizaciones; la primera fue la ley que modificaba las atribuciones de la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI)13 y determinaba que las organizaciones privadas que recibieran fondos de cooperacin internacional podan ser controladas y pasibles de sanciones mediante procedimientos administrativos por parte de la APCI. Esta propuesta fue cuestionada, pues vulneraba las libertades de las organizaciones privadas. La polmica fue llevada al Tribunal Constitucional que se pronunci a favor de la inconstitucionalidad de tres artculos de dicha ley,14 aclarando que slo estaran bajo el rgimen de la APCI aquellas instituciones cuyos fondos de cooperacin internacional fueran gestionados por el Estado. La segunda ley que gener polmica fue un proyecto presentado por el Ejecutivo que propona modificaciones a la Ley General de Sociedades y al Cdigo Civil para poder disolver asociaciones que atentasen contra el orden pblico. Esta iniciativa tampoco lleg a concretarse. Estas acciones muestran un gobierno hostil ante instituciones civiles crticas o vinculadas a otros proyectos polticos, pero que, en ltima instancia, retrocede ante las crticas. El presidente Alan Garca ha defendido tales puntos de vista a travs de los artculos intitulados "El Perro del Hortelano", donde presenta como enemigos del desarrollo del pas a quienes se oponen o son crticos de, por ejemplo, grandes proyectos de inversin minera. Por otro lado, la cantidad de regiones en estado de emergencia, donde algunos derechos constitucionales son restringidos, es significativa. Los enfrentamientos y emboscadas en las zonas cocaleras, donde actan narcotraficantes y remanentes de Sendero Luminoso, han provocado que el gobierno declare en estado de emergencia a regiones como Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Junn. Por estas razones y otras de orden social como el terremoto de agosto de 2007 o el excesivo fro en las zonas andinas, se han declarado con cierta regularidad estados de emergencia en varias localidades del pas.15

b.

Derechos polticos

A diferencia de lo ocurrido durante el gobierno de Fujimori, los derechos polticos son respetados y protegidos. No hay restricciones significativas a la pluralidad poltica, pero existen serios problemas de calidad de la oferta y del debate pblico que involucran a sus principales protagonistas, los partidos y los medios de comunicacin. En los medios de comunicacin no hay una tradicin de un periodismo que se presenta como imparcial y objetivo; por el contrario, se tiende a defender banderas ideolgicas y a tener alineamientos partidarios. Si bien existe una amplia variedad de medios, el resultado agregado es que la informacin y el debate pblico aparecen muy sesgados, lo que crea un problema de desconfianza en la ciudadana. El peso del dinero e intereses de los ms poderosos tiende a imponerse, sobre todo durante las campaas electorales, por lo que es necesario legislar de manera efectiva sobre la financiacin de los gastos de campaa. Por otro lado, las agrupaciones polticas tienen bajos niveles de institucionalizacin y carecen de orientaciones programticas claras, as como de personal preparado para asumir cargos pblicos. La debilidad de los partidos repercute en la debilidad institucional del Estado para elaborar polticas pblicas que favorezcan a las mayoras, manteniendo alejados y neutralizados los intereses privados. Los principales problemas que atentan contra las libertades polticas de los ciudadanos es la debilidad de las instituciones, la calidad de la representacin y del debate pblico. Los partidos en el Per despiertan los menores niveles de confianza de la regin, segn datos del Latinobarmetro 2008, mientras que los diarios exhiben una confianza promedio en el contexto regional.

c.

Derechos econmicos y sociales

Uno de los principales problemas de la democracia peruana es que los ltimos gobiernos no han logrado mejorar de manera importante las condiciones sociales y disminuir los niveles de pobreza, a pesar del periodo de importante crecimiento econmico de los ltimos aos, muy superior al promedio de la regin (Grfico 5). Segn datos del INEI, entre 2004 y 2005 la tasa de pobreza se mantuvo constante (48,6 y 48,7% de la poblacin total, respectivamente); baj ligeramente en 2006 al 44,5% y un poco ms en 2007, al 39,3%. La pobreza extrema pas del 17,1% en 2004 a un 13,7% en 2007. Sin embargo, se teme que la crisis internacional iniciada a finales de 2008 no permita avanzar en los prximos aos. Otros pases de la regin con desempeos econmicos ms modestos han logrado avances ms importantes en el combate a la pobreza.

El nivel de gasto social se ha mantenido muy por debajo del promedio regional y ha mostrado una tendencia irregular de crecimiento. Entre el 2001 y el 2006 el porcentaje del PIB destinado al sector salud pas de 1,2% a 1,1%. En el caso del sector educacin, lo gastado entre el 2001 y el 2005 baj de 3 a 2,6% del PIB. Adems, en comparacin con el promedio latinoamericano, las proporciones del PIB que Per asigna a esos sectores son bajas (Grficos 6 y 7). En 2005, por ejemplo, el porcentaje del gasto en educacin en Per fue el tercero ms bajo de toda Amrica Latina y el Caribe. En cuanto al sector salud, en 2006 Per aparece en el ltimo lugar de toda la regin.

VI.

LA SITUACIN RECIENTE

Para terminar, presentamos algunas ideas sobre la situacin ms reciente y los desafos que se presentan para la democracia en el Per.16 Los lmites de los intentos de institucionalizacion democrtica se expresaron en las elecciones de 2006, que enfrentaron a un candidato

con un discurso crtico contra el sistema (Ollanta Hmala) contra un candidato que era parte de los actores tradicionales del sistema y promova el cambio social, pero de manera "responsable" (Alan Garca). En esas elecciones se manifestaron antagonismos regionales, tnicos y de clase con una fuerza nunca antes vista en el pas desde el inicio de la experiencia democrtica en 1980. Tanaka y Vera (2009) han analizado la correlacin entre la votacin por candidatos presidenciales "contestatarios" a nivel provincial y algunos indicadores de ruralidad, identidad tnica y nivel de desarrollo humano, encontrando que las correlaciones ms altas en esos tres indicadores se dieron en las elecciones de 2006. El resurgimiento de la centralidad poltica de estos conflictos es expresin elocuente de los efectos que ha generado el patrn de crecimiento de los ltimos aos y del limitado efecto que las reformas institucionales han tenido sobre el sistema poltico. 17 En trminos regionales, entre 2004 y 2006 la pobreza en los mbitos rurales se mantuvo constante a pesar de que se reduca en los mbitos urbanos y la economa creca de manera sostenida; mientras que la pobreza en general afect al 37,1% de la poblacin urbana en 2004, al 36,8 en 2005 y al 31,2 en 2006, ella afect al 69,8% de la poblacin rural en 2004, al 70,9 en 2005 y al 69,3 en 2006. En los departamentos de Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Junn, Pasco y San Martn, la pobreza aument entre 2004 y 2006. De otro lado, segn cifras de 2006 y 2007, la pobreza afecta particularmente a la poblacin indgena: en 2006 el porcentaje de pobres lleg al 66% entre quienes hablan lenguas nativas, y afect al 38,2% de quienes hablan castellano; en 2007, los porcentajes son 63,1 y 32,6, respectivamente. No es casualidad entonces que el descontento ciudadano frente al sistema poltico haya sido especialmente fuerte en mbitos rurales, en el sur andino y en la sierra sur.

Estos resultados generaron una conciencia nacional sobre la importancia de que el segundo gobierno de Alan Garca tuviera como prioridad el combate a la pobreza y la exclusin social. Sin embargo, despus de ms de dos aos de gestin, los clivajes expresados en las elecciones de 2006 parecen vigentes. La aprobacin a la gestin del Presidente Garca cay de manera constante desde el inicio de su gobierno, pasando de 58% en agosto de 2006 a 19% en noviembre de 2008 (Grfico 8). Es de especial importancia registrar las diferencias clasistas y regionales en la aprobacin a su gestin (Cuadros 8 y 9): en septiembre de 2008, mientras que en los sectores socioeconmicos A y B un 40% de los encuestados aprobaba la gestin de Garca, en los sectores D y E apenas un 10% lo haca. En cuanto a las diferencias regionales, mientras que en Lima 24% de los entrevistados aprobaba la gestin, en el sur y el oriente 11% y 14% lo haca.

Otra manifestacin del descontento social son los abundantes conflictos que se desarrollan cada vez con ms frecuencia en todo el territorio nacional. Segn los reportes de la Defensora del Pueblo, los conflictos minero-ambientales y aquellos que cuestionan a autoridades locales son los ms frecuentes. Estos conflictos tienen un potencial disruptivo muy alto, en tanto afectan grandes proyectos relacionados con las exportaciones del pas. Estas protestas muestran una gran fragmentacin y localismo (Grfico 9), por lo que, si bien ponen en aprietos al gobierno en coyunturas especficas, no se acumulan ni convergen bajo liderazgos o banderas ms grandes.

El gobierno actual parece confiar que tarde o temprano el crecimiento econmico se dejar sentir en el pas, y ste legitimar su gestin y a las instituciones democrticas en general. El nivel de pobreza, que se mantuvo constante entre 2004 y 2006, baj de manera importante en 2007; asimismo, el porcentaje de ciudadanos que aprueba la gestin del presidente, que cay sistemticamente entre agosto de 2006 y finales de 2008, se ha ido recuperando lentamente a lo largo de 2009, hasta llegar

al 29% en diciembre de 2009. Sin embargo, este optimismo se vuelve relativo frente a la incertidumbre de la situacin actual, marcada por una nueva crisis internacional que se expresa en la cada en los precios de los productos de exportacin. El pas tendr elecciones regionales y locales a finales de 2010 y elecciones generales en 2011 y el panorama se perfila similar a las elecciones de 2006, es decir, antagonismos de clase, regionales y tnicos, con una dinmica "neodualista", en la que una parte del pas avanza mientras que otra se queda rezagada. La pregunta que habra que hacerse es por qu en los ltimos aos el Estado peruano no ha logrado tener resultados importantes en sus polticas sociales, que puedan cambiar el panorama poltico. En otros pases, en plazos relativamente cortos, polticas sociales agresivas son capaces de cambiar la demografa electoral, como en Brasil con el gobierno de Lula (Hunter y Power, 2007). En el Per mismo, el referndum de 1993 mostraba que el apoyo a Fujimori era mayor en Lima y las principales ciudades, y menor en las provincias; despus de 1995, con la implementacion de programas como FONCODES y otros, el fujimorismo se hizo fuerte en las provincias y en los mbitos rurales (Arce, 1996). Por qu con la "reinstitucionalizacin democrtica" no se ha logrado algo equivalente? Consideramos que la explicacin hay que buscarla en el debilitamiento de la institucionalidad estatal, as como en el debilitamiento de las capacidades de gestin de los actores polticos ocurrido durante el fujimorismo. Durante este gobierno hubo una reconstitucin autoritaria del Estado (Burt, 2009) despus del colapso de finales de la dcada de los aos ochenta; esto hizo que el Estado recuperara presencia en reas clave de la poltica macroeconmica y en los aparatos de control interno, pero el conjunto del aparato pblico sufri de la imposicin de un estilo de gobierno signado por prcticas centralistas, autoritarias y clientelsticas. Cado el fujimorismo, tenemos en el Estado elencos polticos sin cuadros con suficiente experiencia, que enfrentan un aparato pblico que logr niveles importantes de eficiencia en algunas "islas" del Estado, quedando las reas sociales muy debilitadas. Adems, en un contexto democrtico, que impulsa polticas de descentralizacin, no existe el expediente de salidas centralistas, autoritarias o clientelsticas, con lo que se generan serios problemas de eficiencia. Esto permite entender que en el pas la poltica macroeconmica haya tenido una continuidad que ha favorecido el crecimiento econmico, pero tambin la reproduccin de brechas y diferencias sociales; y que al mismo tiempo el Estado no haya logrado en los ltimos aos implementar polticas sociales capaces de aminorarlas de manera significativa. Si los lmites de la democracia peruana se encuentran en la debilidad de las instituciones y en la debilidad de los actores polticos y sociales, la agenda prioritaria pasa por fortalecerlos. Para fortalecer a los partidos se debe limitar el oportunismo, el personalismo y la improvisacin, por lo que las barreras de entrada al sistema poltico se deben hacer ms exigentes. Debe haber esfuerzos deliberados por fortalecer la capacidad organizativa y propositiva de los actores sociales y no confiar que abriendo espacios participativos la calidad democrtica mejorar de manera automtica. El fortalecimiento del Estado, de los partidos y de las organizaciones de la sociedad civil facilitar que la democracia peruana sea ms sensible a las demandas de integracin social, lo que permitir mejorar la calidad democrtica.

NOTAS
1

Ver por ejemplo PNUD, 2004.

Todos los datos de Ipsos-Apoyo son tomados de sus informes mensuales de opinin pblica.
3

Ver Grompone y Tanaka, eds., 2009. Ver Remy, 2005.

Ver Tanaka, 1998 y 2006. Sobre las dcadas de los aos ochenta y noventa ver tambin Cameron y Mauceri eds., 1997; Carrin, ed., 2006; y Crabtree, ed., 2006, entre muchos otros.
6

Sobre las elecciones de 2000 ver Tanaka, 2001.

Segn el artculo 34 de la Ley de Partidos Polticos y el artculo 67 del Reglamento de Financiamiento y Supervisin de Fondos Partidarios, y artculo 183 de la Ley Orgnica de Elecciones.
8

Ley Orgnica de Elecciones N 26859 , artculo 183.

Segn el artculo 118 de la Constitucin de 1993 corresponde al Presidente de la Repblica "Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia".
10

Un conjunto valioso de recomendaciones de cambios en el sistema electoral puede verse en Medina et al., 2007. Sobre el funcionamiento del Congreso en general ver los boletines de Reflexin Democrtica, http://www.reflexiondemocratica.org.pe/
11

Sobre estos asuntos ver CERIAJUS, 2004; Dargent, 2006, entre

otros.
12

Sobre estos asuntos ver las publicaciones del rea de defensa y reforma militar del Instituto de Defensa Legal, en: http://www.defensaidl.org.pe
13

Ley 28925, publicada el 8 de diciembre del 2006. Resolucin 0009-2007-PI/TC del Tribunal Constitucional.

14

15

Sobre la situacin de los derechos civiles y polticos en el Per ver los reportes anuales de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos sobre la situacin de los derechos humanos.
16

Sobre estos asuntos ver tambin, desde perspectivas diferentes, Dargent, 2009; Lynch, 2009; Adrianzn, 2009, entre otros.

17

Sobre las elecciones de 2006 ver Vergara, 2007; Ames y Ponce, 2009; Sulmot 2009, entre otros.

REFERENCIAS
Adrianzn, Alberto. 2009. La transicin inconclusa. De la dcada autoritaria al nacimiento del pueblo. Lima, ed. Otra mirada. [ Links ] Ames, Rolando y Diego Ponce de Len. 2009. "La eleccin presidencial peruana del 2006: descontentos y satanizadores". En: Orlando Plaza, coord., Cambios sociales en el Per: 1968-2008. Lima, CISEPA-PUCP.
[ Links ]

Arce, Moiss, 1996. "Qu tan eficiente es la poltica social del FONCODES?" En: Pretextos, N 9, pp. 95-113. Lima, DESCO.
[ Links ]

Burt, Jo-Marie, 2009. Violencia y autoritarismo en el Per: bajo la sombra de Sendero y la dictadura de Fujimori. Lima, IEP-SER. [ Links ] Cameron, Maxwell, y Philip Mauceri, eds., 1997. The Peruvian Laberynth: Polity, Society, Economy. Pennsylvania State University Press, pp. 37-69.
[ Links ]

Carrin, Julio ed., 2006. The Fujimory Legacy. The Rise of Electoral Authoritarianism in Per. Pennsylvania, Penn State UP [ Links ] Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). 2007. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe. CEPAL. [ Links ] Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de la Justicia (CERIAJUS). 2004. "Plan de reforma de la Administracin de Justicia de la CERIAJUS: el acuerdo por la justicia que debemos respetar". Lima: Consorcio Justicia Viva. Disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/publica/reformaceriajus.pdf [ Links ] Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH). 2007. Informe anual acerca de la situacin de los derechos humanos 2007. Lima: CNDDHH. [ Links ] Crabtree, John, ed. 2006. Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Per desde 1980. Lima, Lima, Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales. [ Links ] Dargent, Eduardo, 2009. Demcratas precarios. lites y debilidad democrtica en el Per y Amrica Latina. Lima, IEP. [ Links ] _______2006. "La reforma judicial en el Per, 1990-2005". En: John Crabtree ed., Construir instituciones: Democracia, desarrollo y desigualdad en el Per desde 1980. Lima, Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales. [ Links ]

Grompone, Romeo y Martn Tanaka, eds., 2009. Las protestas sociales en el Per actual. Entre el crecimiento econmico y la insatisfaccin social. Lima, Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] Hunter, Wendy, y Timothy Power, 2007. "Rewarding Lula: Executive Power, Social Policy, and the Brazilian Elections of 2006". En: Latin American Politics and Society, vol. 49, N 1, Spring, pp. 1-30.
[ Links ]

Jones, Mark P 2005. "The role of parties and party systems in the policymaking process" En State reform, public policies, and policymaking processes. Washington: BID. [ Links ] Latin American Public Opinion Project (LAPOP). 2006. Auditora de la Democracia en Chile 2006. Santiago: Vanderbilt University e Instituto de Ciencia Poltica, PUC. [ Links ] Lynch, Nicols, 2009. El argumento democrtico sobre Amrica Latina. La excepcionalidad peruana en perspectiva comparada. Lima, UNMSM.
[ Links ]

Medina, Percy et al. 2007. La otra reforma: 40 soluciones elementales para la legislacin electoral. Lima: Transparencia-IDEA. [ Links ] Payne, Mark, et al. 2003. La poltica importa. Democracia y desarrollo en Amrica Latina. Washington D.C., BID-IDEA. [ Links ] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 2004. La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Nueva York: PNUD. [ Links ] Remy, Mara Isabel. 2005. Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per. Un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones. Lima, Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] ________2008. "Y se vienen las revocatorias". En: Argumentos, ao 2, N 1, mayo. Lima, Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] Sanborn, Cynthia y Eduardo Morn. 2006. "The pitfalls of policymaking in Peru: actors, institutions and rules of the game". Documento de trabajo R-511, Washington: BID. [ Links ] Sulmont, David, 2009. "Lneas de frontera y comportamiento electoral en el Per. Diferencias sociales y tendencias del voto en las elecciones presidenciales peruanas: 1980-2006. En: Orlando Plaza, coord., Cambios sociales en el Per: 1968-2008. Lima, CISEPA-PUCP [ Links ] Tanaka, Martn y Carolina Garay, 2009. "Las protestas en el Per entre 1995 y el 2006". En: Grompone, Romeo y Martn Tanaka, eds.: Las protestas sociales en el Per actual. Entre el crecimiento econmico y la insatisfaccin social. Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2009 (pp. 59123). [ Links ]

Tanaka, Martn y Sofa Vera. 2007. "Per: entre los sobresaltos electorales y la agenda pendiente de la exclusin". Revista de Ciencia Poltica 27 (nmero especial): pp. 235-248. [ Links ] _______2008. "El "neodualismo" de la poltica peruana". Revista de Ciencia Poltica 28(1): 347-365. [ Links ] _______2009. "Escisiones persistentes y representacin poltica: clivajes tnicos, clasistas y regionales en las actitudes polticas de los peruanos". Indito. [ Links ] Tanaka, Martn. 1998. Los espejismos de la democracia. El colapso del sistema de partidos en el Per, 1980-1995, en perspectiva comparada. Lima, Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] _______2001. "Crnica de una muerte anunciada? Determinismo, voluntarismo, actores y poderes estructurales en el Per, 1980-2000". En Lecciones del final del fujimorismo. La legitimidad presidencial y la accin poltica editado por Jane Marcus y Martn Tanaka. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. [ Links ] _______. 2006. "From Crisis to Collapse of the Party Systems and Dilemmas of Democratic Representation: Peru and Venezuela". En The Crisis of Democratic Representation in the Andes editado por Scott Mainwaring, Ana Mara Bejarano y Eduardo Pizarro. Stanford: Stanford University Press. [ Links ] Tuesta Soldevilla, Fernando. 2001. Per Poltico en cifras (1821-2001). Lima: Fundacin Friedrich Ebert. [ Links ] Vergara, Alberto, 2007. Ni amnesias ni irracionales. Las elecciones peruanas de 2006 en perspectiva histrica. Lima, Solar. [ Links ]

Martn Tanaka. Peruano. Doctor en Ciencia Poltica y Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Mxico; y Licenciado en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Actualmente es investigador asociado en el Instituto de Estudios Peruanos y profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Es columnista semanal en el diario Per21. Ha sido Director General del Instituto de Estudios Peruanos (2005-2007), Visiting Fellow en el Helen Kellogg Institute for International Studies de la Universidad de Notre Dame, Indiana (2003) y profesor visitante en la Maestra de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes en Bogot (2002). Temas de investigacin: democracia, poltica y partidos; movimientos sociales y participacin ciudadana; cultura poltica, en Per y Amrica Latina. Tiene libros y captulos de libros publicados en el Per por el Instituto de Estudios Peruanos y la Comisin Andina de Juristas; fuera del Per, por Cambridge University Press, Stanf ord University Press, IDEA Internacional, Fundacin Pablo Iglesias, Brookings Institution Press (Washington DC), Homo Sapiens eds. (Rosario, Argentina), Lynne Rienner Publishers (Boulder, Colorado), The University of London, el Instituto de Estudios Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (IIS-UNAM), Universidad Iberoamericana, entre otros. (E-mail: mtanaka@iep.org.pe)

Sofa Vera Rojas es bachiller en sociologa de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Actualmente es asistente de investigacin en el Instituto de Estudios Peruanos y asistente de ctedra en el Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per. (Email: svera@iep.org.pe)

URUGUAY 2009: DE TABAR VZQUEZ A JOS MUJICA*

Uruguay 2009: From Tabar Vzquez to Jos Mujica

ADOLFO GARC Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica

RESUMEN La poltica uruguaya, durante el ao 2009, estuvo centrada en la competencia electoral. En junio se llevaron a cabo las elecciones primarias en las que los partidos seleccionaron sus candidatos a la presidencia. En octubre el Frente Amplio logr retener la mayora absoluta en el parlamento. En noviembre, en el balotaje, Jos Mujica, candidato del partido de gobierno (Frente Amplio) derrot a Luis Alberto Lacalle (del Partido Nacional). A pesar de la centralidad de la lucha electoral, el parlamento aprob algunas leyes importantes, entre las que se destaca la creacin de un tercer nivel de gobierno (municipios). El Presidente Tabar Vzquez tuvo un protagonismo importante a lo largo del ao y termin su mandato con niveles muy altos de popularidad. A pesar de su pasado guerrillero y de haber prometido "un giro a la izquierda" durante la campaa por la candidatura presidencial por el FA el gobierno de Mujica ofrece ms continuidad que cambio respecto al de Vzquez, desde el punto de vista de la orientacin de las polticas pblicas. Palabras clave: Uruguay, elecciones nacionales, Frente Amplio, democracia directa, descentralizacin, cuota de gnero.

ABSTRACT Uruguayan politics, during 2009, was focused in political competition. In June, parties selected their presidential candidates in open primaries. In October, Frente Amplio succeeded in sustaining the majority in congress. In November, at Run-off, Jos Mujica (candidate of Frente Amplio) defeated Luis Alberto Lacalle (Partido Nacional). Despite de centrality of electoral competition, congress passed some important laws, like the creation of a third level of government (municipios). President Tabar Vzquez had a leading role during the year, and finished his mandate with a high level of popularity. Despite his personal history as guerrillero

and have, promised a "tum to the left" during the internal presidential campaign in the FA, Mujica's government offers more continuity than change vis--vis Vzquez policies. Key words: Uruguay, national elections, Frente Amplio, direct democracy, decentralization, gender quotas.

En octubre de 2004 la historia poltica uruguaya entr en una nueva etapa: el Frente Amplio (en adelante FA), coalicin de izquierda fundada en 1971, gan las elecciones presidenciales por primera vez y obtuvo mayora parlamentaria. El Io de marzo de 2005 Tabar Vzquez asumi la presidencia. Durante los primeros tres aos de su mandato, el gobierno del FA impuls un ambicioso paquete de innovaciones.1 Algunas de las reformas ms importantes terminaron de aprobarse durante 2007 (Chasquetti, 2008). En 2008 se fue agotando el impulso reformista y se desat la competencia electoral dentro de los partidos (Buquet, 2009). Culminando esta oscilacin desde policies a politics, la poltica uruguaya de 2009 gir en torno a la realizacin de las elecciones primarias (en junio) y parlamentarias y presidenciales (en octubre y noviembre).2 Al cabo de este proceso electoral, el FA logr retener la mayora parlamentaria (en la eleccin de octubre) y la presidencia (fue necesario realizar un balotaje en noviembre). Simultneamente a la eleccin nacional de octubre fueron realizados dos plebiscitos de reforma constitucional. A pesar de la centralidad de los procesos electorales, durante el ltimo ao del primer gobierno del FA llegaron a aprobarse tres leyes muy importantes: i) negociacin colectiva, ii) financiamiento de partidos polticos, iii) descentralizacin y participacin y iv) ley de cuotas de gnero. Empecemos por presentar estas normas para concentrarnos, despus, en el proceso electoral.

I.

EL LTIMO AO DEL GOBIERNO DE VZQUEZ

Tabar Vzquez termin el ao 2008 polticamente debilitado. En noviembre y diciembre recibi dos golpes muy duros. Paradjicamente, no vinieron desde los partidos de oposicin sino desde sus propias tiendas polticas. El primero de ellos tuvo por escenario el parlamento. La bancada frenteamplista aprob la Ley de Salud Sexual y Reproductiva. Cumpliendo con un compromiso asumido pblicamente antes de acceder a la presidencia, Tabar Vzquez vet los artculos de la ley que despenalizaban el aborto. La tensin entre el Presidente y la mayora de la bancada frenteamplista fue muy fuerte y deriv, imprevistamente, en la renuncia de Vzquez al Partido Socialista (PS). El segundo golpe al liderazgo presidencial se verific en el Congreso del FA, cuando la mayora de los congresistas, en lugar de acompaar la indicacin de Vzquez (que impuls abiertamente la candidatura de Danilo Astori desde febrero de 2008), opt por designar a Jos Mujica como candidato "oficial" a la presidencia por el FA. Un ao despus la situacin era completamente distinta. A fines de 2009 Vzquez logr alcanzar niveles de popularidad, y de aprobacin de gestin absolutamente inditos. Para explicar la recuperacin de la imagen del Presidente hay que tomar en cuenta al menos dos factores polticos. En primer lugar, la estrategia de comunicacin desplegada. Desde marzo a noviembre, Vzquez llev adelante una defensa muy contundente de su gestin de gobierno. Se vali de tres recursos: actos pblicos de

"rendicin de cuentas", viajes al exterior e inauguraciones de obras. Durante toda su presidencia Vzquez insisti mucho en su compromiso de "rendir cuentas" de lo realizado frente a la ciudadana. Los actos de "rendicin de cuentas" (como el del 7 de marzo de 2009 en la Avenida 18 de Julio o como los Consejos de Ministros abiertos en Bella Unin, Villa Soriano y Zapicn3) le permitieron evitar que el protagonismo poltico se concentrara completamente en los movimientos de los diversos candidatos. Adems constituyeron la mejor tribuna, por prestigio y resonancia, para ejercer la defensa de su gestin. Los viajes tambin favorecieron el mismo objetivo. En septiembre, en uno de los meses centrales de la campaa electoral, su viaje a EE.UU. le permiti captar la atencin de los medios y de la opinin pblica. Su reunin con Hillary Clinton y su presencia en la ONU reforzaron su imagen de estadista respetado por sus pares.4 Finalmente, como cualquier presidente que pretende cosechar polticamente lo sembrado durante aos, dedic una parte de su tiempo a participar en actividades de alto contenido simblico. El mes de octubre fue especialmente prolfico desde este punto de vista. Clausur el Plan Ceibal entregando las ltimas computadoras porttiles a escolares (13/10),5 inaugur la nueva terminal del aeropuerto internacional de Carrasco (5/10) y la nueva terminal de contenedores del puerto de Montevideo (12/10). En el acto de apertura de la nueva terminal area, adems, sorpresivamente, invit al ex presidente Jorge Batlle (Partido Colorado) a cortar la cinta, en un gesto que fue muy bien recibido por los partidos de oposicin. Vzquez, como puede verse, hizo mucho por contribuir al fortalecimiento de su propia imagen. Sin embargo, no puede explicarse el excelente desempeo presidencial en materia de opinin pblica durante su ltimo ao de gobierno sin tomar en cuenta las posiciones asumidas por otros actores. En este sentido hay que destacar que Jos Mujica, al igual que los otros dos precandidatos frenteamplistas, Danilo Astori y Marcos Carmbula, opt por evitar cuestionar la gestin de Vzquez. Los partidos de oposicin, a su vez, al menos hasta el desenlace de las elecciones primarias (29 de junio), se concentraron en la competencia interna y dejaron en un segundo plano las crticas al gobierno. Despus de junio, blancos, colorados e independientes concentraron sus crticas en el candidato frenteamplista y no en el gobierno saliente. La combinacin de estos factores ayuda a explicar la fuerte recuperacin de la imagen del Presidente. En un ao, desde diciembre de 2008 a diciembre de 2009, la aprobacin de la gestin de Vzquez pas de 49% a 72%. Antes de terminar este apartado es necesario hacer dos precisiones. La primera refiere a posibles explicaciones alternativas a la que se acaba de exponer. Una buena hiptesis rival ira a buscar, en variables econmicas, la explicacin de la mejora de la aprobacin de la gestin del Presidente. La informacin disponible, como veremos, sugiere que la hiptesis poltica funciona mejor que la econmica. En realidad, los mejores aos de la economa uruguaya, durante el primer gobierno del FA, fueron los cuatro primeros. En 2009, el efecto de la crisis financiera de EE.UU. tambin se hizo sentir en Uruguay. La tasa de crecimiento acumulativo anual del PBI pas de 8,5% en 2008 a 2,9% en el ao electoral.6 La economa no entr en recesin, pero los indicadores empeoraron significativamente. La segunda precisin refiere a la estrategia poltica de Vzquez. No debe inferirse de la narracin anterior que, para el lder del FA, el resultado de la eleccin fuera indiferente. Para Vzquez era muy importante terminar su mandato habiendo incrementado su capital poltico. Pero tambin era

muy relevante que su partido fuera reelecto. Caminando frecuentemente por el pretil de la violacin a la Constitucin (que le prohibe al Presidente usar su investidura para inclinar la balanza a favor de su partido), se las ingeni durante casi todo el 2009 para favorecer la perspectiva de un segundo mandato del FA.

Gabinete Durante el 2009 fueron removidos de su cargo 7 de los 14 ministros. El primer cambio se verific el 5 de junio, cuando la ministra del Interior, Daisy Tourn (Partido Socialista), present su renuncia. En realidad, Tabar Vzquez le haba pedido abandonar el cargo luego de que la ministra realizara duras declaraciones contra dirigentes de la oposicin. La informacin de opinin pblica muestra claramente, adems, que lo que ms le convena al Presidente era poner una cara nueva en ese ministerio. La ministra vena siendo fuertemente cuestionada por la oposicin desde comienzos de 2008. Segn los datos de CIFRA, en abril de 2009,47% desaprobaban la gestin mientras que apenas el 23% la aprobaba. Segn el mismo sondeo, aproximadamente 8 de cada 10 pensaban en ese momento que la delincuencia haba "aumentado mucho" en los ltimos dos aos, precisamente los aos de la gestin de Tourn.7 En realidad, el recambio ministerial no se explica por un empeoramiento brusco de los indicadores de percepcin de inseguridad. Desde hace muchos aos la opinin pblica uruguaya demuestra una sensibilidad especial frente a este tema. Por ejemplo, una encuesta realizada por la misma empresa en setiembre de 2008 mostr nmeros similares. 8 En todo caso, a comienzos de 2009 Vzquez tena muy claro que Tourn no slo no haba podido modificar el clima de temor en la opinin pblica, sino que, adems, su estilo poltico generaba problemas adicionales. El cambio en el Ministerio del Interior le permiti cubrir, hasta el final de su mandato, uno de los flancos ms dbiles de su gestin. Los dems cambios en el gabinete siguieron una lgica distinta. Vzquez decidi que aquellos ministros que tuvieran decidido priorizar la lucha electoral deberan dejar sus cargos en el gobierno. Esto oblig a la salida de Jos Bayardi y Enrique Rubio (candidatos por la Vertiente Artiguista),

de Eduardo Bonomi y Ernesto Agazzi (candidatos del MPP) y de Daniel Martnez (candidato por el PS). Para sustituir a Bayardi, a su vez, el Presidente opt por una de sus personas de mayor confianza, Gonzalo Fernndez, quien se haba desempeado primero como Secretario de la Presidencia y luego como Canciller. La mayora de los nuevos ministros asumieron el Io de setiembre.

1.1.

Legislacin

La centralidad de la lucha electoral en el escenario poltico no impidi que el proceso legislativo arrojara al menos tres productos de indudable

relevancia poltica: relaciones laborales, financiamiento de los partidos y descentralizacin y ley de cuotas. Negociacin colectiva Actores y especialistas consideraban impostergable la aprobacin de una norma que regulara las relaciones laborales para, por un lado, colmar el vaco legal existente y, por el otro, abatir los elevados niveles de desconfianza entre los actores (Rodrguez, Cozzano y Mazzuchi, 2007:213-214). A iniciativa del Frente Amplio, y luego de intensas y complejas negociaciones con los partidos de oposicin y con los actores sociales (cmaras empresariales y sindicatos de trabajadores), fue votada una nueva ley de negociacin colectiva, por la que se crea un "Sistema de Relaciones Laborales" (Ley 18.566). La ley cumpli el primer objetivo pero no el segundo. Las cmaras empresariales se opusieron al proyecto por considerar que consagra el "sesgo a favor de los sindicatos" que, segn los empresarios, caracteriz al gobierno de Vzquez. Por eso mismo, las asociaciones empresariales presentaron una querella ante la OIT. Las cmaras, ms especficamente, manifestaron dos objeciones a la ley. La primera refiere a la conformacin de un Consejo Superior Tripartito, con nueve miembros del Poder Ejecutivo, seis de los sindicatos y seis de los empresarios. Los empresarios consideran que la existencia de esta institucin viola el principio de negociacin libre, voluntaria y bipartita consagrado por la OIT. Adems, no estn de acuerdo con asignar al gobierno autoridad definitoria en las controversias entre empresarios y trabajadores (al margen de las condiciones de trabajo). La segunda gran objecin est relacionada con la falta de regulacin de la actividad sindical en la ley. La incorporacin, durante el trmite parlamentario, de una clusula de paz (acordada por senadores blancos y frenteamplistas) permiti que la ley fuera aprobada con los votos del oficialismo y del Partido Nacional (en adelante PN). Financiamiento de los partidos Uruguay tambin tena pendiente, haca muchos aos, modernizar la legislacin sobre partidos, especialmente en lo relacionado con el financiamiento. Aunque la norma aprobada con el apoyo de todos los partidos (Ley 18.485) no conforma plenamente a los especialistas, representa un punto de inflexin significativo en la regulacin del financiamiento de los partidos (Chasquetti, 2010). La nueva ley regula el financiamiento de las campaas electorales pero tambin la actividad poltica permanente de los partidos. Para ambas actividades la norma formula un sistema mixto, que combina el financiamiento pblico (tradicionalmente regulado en Uruguay con leyes ad hoc votadas antes de cada eleccin) con el financiamiento privado (aportes de militantes y donaciones). La ley fija topes para las donaciones y establece que, por encima de cierto monto, las contribuciones deben ser nominativas. La nueva norma establece mecanismos claros de rendicin de cuentas, transparencia y sanciones. Otra innovacin importante de la ley es la referencia a las fundaciones partidarias. La norma intenta consolidar la tendencia a la formacin de fundaciones de partidos o sectores que se ha verificado en los ltimos aos en el sistema de partidos uruguayo. Al mismo tiempo, se pretende asegurar que estas fundaciones cumplan efectivamente el papel de think tanks y no operen, meramente, como pantallas para la captacin de recursos.

Descentralizacin y participacin La aprobacin de la Ley de Descentralizacin y Participacin (Ley 18.567 y modificativas) representa un cambio mayor en trminos de la arquitectura de las instituciones polticas uruguayas. Esta ley, aprobada con los votos de legisladores del FAy del Partido Nacional, estableci un tercer nivel de gobierno: los municipios. Hasta la aprobacin de esta norma en Uruguay existan solamente dos niveles de gobierno: el gobierno nacional y los 19 gobiernos departamentales (el Intendente y la Junta Departamental). De acuerdo al texto de la ley, el objetivo es crear municipios en todas las ciudades que cuenten al menos con 2.000 habitantes. Tomando nota de los problemas de implementacin generados por un cambio institucional de esta magnitud, para la eleccin de 2010 se decidi constituir autoridades municipales solamente en aquellos centros poblados que tengan un mnimo de 5.000 habitantes. 9 Los municipios son rganos integrados por cinco miembros denominados concejales distribuidos por representacin proporcional integral (artculo 9o). Segn la ley, el concejal ms votado se denominar Alcalde, presidir el municipio (artculo 11) y ser el nico concejal remunerado. No est permitido votar concejales de un partido y autoridades departamentales de otro. De todas maneras es muy probable que, despus de las elecciones departamentales y municipales del 9 de mayo de 2010, en algunos departamentos el partido poltico del intendente municipal no coincida con el de todos los alcaldes de su departamento. Esto representar un paso importante hacia la construccin de sistemas polticos departamentales ms pluralistas y competitivos. Las alcaldas pueden transformarse en una plataforma de lanzamiento para polticos que quieran desafiar la hegemona de los intendentes departamentales. La nueva ley es un avance hacia la necesaria dispersin del poder poltico en la dimensin territorial.

Ley de cuotas

En mayo de 2009 fue aprobada la Ley 18.476 que establece, por primera vez en la historia electoral uruguaya, un mecanismo que obliga a tomar en cuenta el gnero de los candidatos. El proyecto original fue presentado el 8 de marzo de 2006 por legisladores del Frente Amplio. De acuerdo a esta iniciativa, a partir de la entrada en vigencia de esta norma, todos los candidatos que se presenten para competir en las diferentes etapas del proceso electoral (nacional, departamental y local) deberan "incluir en su integracin personas de ambos sexos, con un mnimo de un tercio de candidatos correspondiente al sexo que lleve menor nmero de stos". Esta cuota debera cumplirse tanto para titulares como para los suplentes. Por implicar un cambio en las normas electorales, el proyecto requera una mayora especial de 2/3. Aunque la accin de las organizaciones feministas y, muy especialmente, de la Bancada Bicameral Femenina, logr, al cabo de muchos aos, poner en evidencia la existencia de serios obstculos a la participacin de la mujer en poltica en Uruguay y persuadir a una parte de la cpula de los partidos respecto a la necesidad de incorporar mecanismos de accin afirmativa, el proyecto, tal como haba sido presentado, no tena suficiente apoyo. En mayo de 2008 el Senado (por una amplia mayora de 28 en 30) aprob un proyecto distinto que fue ratificado, un ao despus, por la Cmara de Diputados. En esencia, se estableci que la cuota "regira para las elecciones internas de los partidos polticos y para la eleccin de sus rganos ejecutivos a partir de 2009 sin lmite de tiempo". Pero se hizo una modificacin fundamental: "para los cargos de representacin nacional y departamental (...) la ley regir recin para el ciclo electoral 2014-2015 y por nica vez quedando supeditada su continuidad a la evaluacin de esa legislatura" (Johnson y Prez 2010:36). La ley, a pesar de sus obvias limitaciones, es un paso adelante.

II.

ELECCIONES PRIMARIAS: TRES REVOLUCIONES

Las elecciones primarias se realizaron el domingo 28 de junio. Ms all de la entidad de los procesos legislativos en marcha y de los, ya referidos, exitosos esfuerzos de Tabar Vzquez para reponerse de los golpes de fines de 2008, la competencia por la candidatura presidencial dentro de los tres principales partidos ocup el lugar central en la agenda pblica durante el primer semestre de 2009. 2.1. Los resultados en cada partido

La eleccin de junio determin cambios importantes en los tres partidos. En el FA, Jos Mujica venci al candidato auspiciado por el Presidente y la mayora de las fracciones. En el PN, Luis Alberto Lacalle logr recuperarse de la dura derrota sufrida ante Jorge Larraaga en 2004 y recuperar la mayora dentro del partido. En el PC, la eleccin de junio marc el fin de la hegemona de Julio Mara Sanguinetti y Jorge Batlle, y la consolidacin del ascendente liderazgo de Pedro Bordaberry.

La "revolucin plebeya" de Jos Mujica En el FA comparecieron tres candidatos: Jos Mujica, Danilo Astori y Marcos Carmbula. De los tres, Marcos Carmbula fue el ltimo en decidirse a competir y el que menos apoyo tuvo entre las fracciones frenteamplistas. El primero en proclamar su precandidatura haba sido Danilo Astori. Tuvo el apoyo de una amplia coalicin interna conformada por la mayora de las fracciones (Asamblea Uruguay, Partido Socialista, Alianza Progresista y Nuevo Espacio). En trminos ideolgicos, apoyaron al ex ministro de Economa y Finanzas los grupos ms centristas de la coalicin. Jos Mujica, por su parte, cont con el apoyo del ala izquierda del FA (Movimiento de Participacin Popular, Corriente de Accin y Pensamiento Libertad, Partido Comunista y Partido por la Victoria del Pueblo). Una forma sencilla de ilustrar las diferencias existentes entre los tres candidatos es presentar el nmero de senadores que respaldaban a cada uno de los candidatos: 8 con Astori, 7 con Mujica y 2 con Carmbula. La candidatura de Astori tuvo una importantsima ventaja adicional. Durante todo el ao 2008 cont con el apoyo, pblico y reiterado, del presidente Vzquez. A pesar de la potencia de la coalicin "astorista", Mujica no tuvo mayores dificultades para derrotar al ex Ministro de Economa. Como puede verse en el grfico, Mujica logr ser ms popular que Astori durante casi todo el mandato de Vzquez. La imagen de Astori sufri dos golpes fuertes: durante el 2006, el impulso al TLC con EE.UU. (que lo debilit entre los frenteamplistas) y, durante el 2007, la aprobacin de la reforma tributaria (que fue muy resistida por la oposicin, que insisti en denunciar que el nuevo sistema tributario significaba un duro golpe al "bolsillo" de la clase media). Astori se recuper levemente durante la campaa electoral para las primarias, cuando comenz a abandonar el discurso tcnico y adopt la retrica de un candidato de izquierda.

Mientras Astori pagaba el precio de liderar la reforma ms impopular del gobierno de Vzquez (la implantacin del Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas) y de argumentar a favor de un TLC con EE.UU. (contradiciendo el tradicional recelo respecto al librecomercio de la izquierda uruguaya), Mujica se las ingeni para sintonizar con el cambiante humor del electorado frenteamplista. Generalmente apoy las posiciones de Vzquez, pero no vacil en tomar distancia del Presidente en temas muy importantes (como la poltica respecto a la inseguridad) y en canalizar la frustracin del ncleo duro de militantes y electores frenteamplistas, desconformes con el pacto Vzquez-Astori. Vzquez construy su liderazgo en el FA diferencindose de Astori y asumiendo la defensa de la tradicin ideolgica frenteamplista, pero gobern convirtiendo a su ex rival en su principal aliado, de hecho, en una suerte de primer ministro. Adems, consciente de sus principales flancos dbiles, en marzo de 2009 Mujica hizo anuncios muy importantes. Renunci al Movimiento de Participacin Popular (MPP)10 y comunic que su modelo, tanto en trminos polticos como desde el punto de vista del manejo de la economa, no era Chvez sino Lula.11 La "restauracin" de Lacalle Si el triunfo de Mujica sobre Astori, desafiando a la mayora de la "aristocracia" dirigente del FA, evoca las revoluciones plebeyas, el de Lacalle sobre Larraaga en el Partido Nacional tuvo cierto aire a restauracin borbnica. En la primaria de 2004, Lacalle fue derrocado por una amplia coalicin interna encabezada por el senador Jorge Larraaga. La victoria del ex intendente de Paysand sobre el ex presidente fue categrica: dos de cada tres votantes votaron por el lder emergente. Desde mediados de 2004 a comienzos de 2008, algunos dirigentes herreristas intentaron evitar que Lacalle procurara, nuevamente, ser el candidato de esta fraccin en la primaria. La maniobra fracas, en parte por la falta de coordinacin entre los tres aspirantes a la sucesin (el senador Luis Alberto Heber y los intendentes departamentales Juan Chiruchi y Carmelo Vidaln), y en parte por la vigencia del propio Lacalle que, de acuerdo a los resultados de las encuestas, segua siendo el poltico preferido por los electores herreristas. A comienzos de 2008, Lacalle anunci que dara nuevamente la batalla por la candidatura presidencial. Los tres frustrados postulantes a la precandidatura

presidencial por el herrerismo asumieron actitudes diferentes. Vidaln se alej del sector, Chiruchi se mostr agraviado (pero permaneci en la fraccin) y Heber acept con resignacin la decisin del experimentado lder del sector. Rpidamente, Lacalle volvi a poner de manifiesto su ingenio. Teji una alianza electoral con la tercera fraccin en importancia dentro del PN, Correnta da Wilsonista. El senador Francisco Gallinal, lder de esta tendencia, haba sido uno de los aliados ms importantes en la coalicin antilacallista conformada por Larraaga en la eleccin anterior. En el contexto de la conformacin de este entendimiento electoral, denominado Unidad Nacional, Lacalle comenz un proceso sistemtico de viraje hacia el centro. La retrica liberal que lo caracterizara a lo largo de su carrera poltica se fue asordinando y cediendo paso a un creciente nfasis en los problemas y polticas sociales. El cambio discursivo no le impidi seguir confrontando con el gobierno frenteamplista en temas muy relevantes como la seguridad ciudadana, el gasto pblico o la reforma tributaria. Por su parte, Larraaga tambin movi las piezas. Durante aos haba sido el ms duro de los crticos del gobierno de Vzquez. A comienzos de 2008, pensando en instalarse en el centro del espectro poltico, comenz a enviar seales de entendimiento hacia el FA. A medida que la campaa electoral fue avanzando, Larraaga envi seales cada vez ms confusas acerca de quines eran sus amigos y quines sus adversarios en el sistema poltico. En lugar de proponerle a los blancos un camino para desplazar al FA del gobierno, fue insinuando su intencin de compartir el gobierno con la izquierda. En cambio, Lacalle, insisti en presentarse como portador de un proyecto alternativo al del FA: No intent mimetizarse con el FA. Para Lacalle la oposicin tiene que ser diferente al gobierno: "Nosotros representamos una visin alternativa, que viene de "alter" que en latn quiere decir otro. El alter ego es mi otro yo. Y el Partido Nacional, que es la alternativa, debe asumir el contenido de esta palabra. Tiene que ser distinto, suficientemente separado en su propuesta, para que la gente tenga ante s una opcin; no un matiz". La combinacin de los aciertos de Lacalle con los desconcertantes movimientos de Larraaga gener un escenario altamente competitivo en la primaria del PN. Al igual que en el FA, en el PN el desafiante se fue con virtiendo en favorito. En febrero de 2009, el promedio de las encuestas mostraba que el lder del herrerismo ya haba logrado superar al de Alianza Nacional. Esta tendencia se mantuvo durante los meses siguientes. Larraaga intent corregir el rumbo de la campaa. Dej de lado la estrategia de la "coalicin nacional" y pas a confrontar dura y directamente con Mujica.12 El resultado de la eleccin puso de manifiesto que el ajuste de la estrategia fue tardo. Lacalle se impuso con una diferencia muy clara: 57% contra 43%. Bordaberry y el "nuevo Partido Colorado" La primaria del Partido Colorado (en adelante PC) fue la menos competitiva de las tres. A lo largo de toda la campaa todos los intentos realizados por instalar una precandidatura alternativa a la de Bordaberry fracasaron estruendosamente. Ninguna de las dos fracciones ms importantes del PC durante las ltimas dos dcadas (la Lista 15 y el Foro Batllista, encabezadas respectivamente por los ex presidentes Jorge Batlle y Julio Mara Sanguinetti) pudo lograr que sus candidatos (Jos Amorn Batlle por la 15 y Luis Hierro Lpez por el Foro) levantaran vuelo. La

victoria de Pedro Bordaberry fue la ms rotunda de todas. Obtuvo 73% de los votos, contra 15% de Amorn Batlle y 12% de Hierro Lpez. No por previsible la victoria de Bordaberry fue intrascendente. Tambin en el caso del PC, la primaria abri un escenario nuevo. Desde 1985 hasta 2009, Sanguinetti y Batlle, sin perjuicio de competir ardorosamente entre s, compartieron la hegemona del partido. Sanguinetti no pudo ignorar a Batlle durante sus dos presidencias. Batlle no tuvo ms remedio que pactar con Sanguinetti durante la suya. La victoria de Bordaberry marca un punto de inflexin. Se termin el ciclo de Sanguinetti y Batlle. El PC comienza una nueva etapa. El discurso de Bordaberry tiene diferencias claras con el de los lderes referidos. Hay menos ideologa y ms pragmatismo, menos teora y ms gerencialismo, menos confrontacin y ms consensualismo. Bordaberry subraya todo el tiempo estas diferencias pero no lo hace agraviando a los ex presidentes.

En suma, en los tres ganaron los candidatos que lograron interpretar mejor las preferencias de cada una de estas tradiciones polticas. En los tres casos, triunfaron los lderes de perfil ms fuerte. En el caso del FA y del PN, los dos partidos que, de acuerdo a la serie de encuestas, estaban llamados a disputar la eleccin nacional, fueron electos los candidatos menos centristas. En la escala izquierda-derecha de 5 puntos (en la que 1 es izquierda y y 5 derecha), segn los datos de Equipos Mori, en el momento de la eleccin primaria la posicin de Mujica era 2,1 contra 2,3 de Astori, y la de Lacalle 4,0, contra 4,2 de Larraaga. Este resultado rarifica la paradoja sealada por Colomer (2002). Una regla de seleccin de candidatos presidenciales inclusiva puede conspirar contra el desempeo electoral del partido. Las primarias abiertas favorecen la eleccin de candidatos con preferencias alejadas de las del votante medio. Como se ver un poco ms adelante, los tres partidos tuvieron plena conciencia de este fenmeno y obraron en consecuencia. 2.2. La tasa de participacin

Los resultados de las primarias en cada partido no sorprendieron al sistema poltico uruguayo. En realidad, el triunfo de Mujica, Lacalle y Bordaberry era considerado como el escenario ms probable por las principales empresas encuestadoras del pas. En cambio, llam la atencin de analistas y protagonistas el nivel de participacin de la

ciudadana en la eleccin por ser menor tanto a lo estimado por las encuestadoras como al registrado en las dos experiencias anteriores. En la eleccin primaria, a diferencia de las elecciones nacionales, el voto no es obligatorio. Antes de la eleccin primaria, los expertos en comportamiento electoral se inclinaban a pensar que la existencia de escenarios de competencia no triviales en todos los partidos, y muy especialmente en los dos ms poderosos (FA y PN), incentivara la participacin de la ciudadana en la eleccin. Si en el ao 2004, a pesar de no haber competencia en el FA (Astori prefiri no desafiar a Vzquez), el nivel de participacin haba sido de casi 46% (ver Grfico 4), caba esperar que junio de 2009 la fuerte competencia entre Mujica y Astori en el FA determinara un aumento significativo de la tasa de participacin de los ciudadanos. Sin embargo, la tasa de participacin fue aun menor que la de 2004 (44,5%). Como cinco aos antes, quienes (en mayor proporcin) volvieron a faltar a la cita fueron los electores frenteamplistas. Como en junio de 2004, la interna que ms votantes moviliz fue la del PN (ver Grfico 5).

La relativamente baja tasa de participacin de los frenteamplistas puede explicarse por dos razones. En primer lugar, el clima de expectativas en la opinin pblica conspiraba contra la participacin electoral. Segn los datos de Factum, casi 8 de cada 10 votantes del FA, a comienzos de junio, pensaba que Jos Mujica ganara la primaria.13 Para entender esto hay que tomar en cuenta, entre otras circunstancias, que Danilo Astori sufri un importante quebranto de salud a fines de mayo que le impidi hacer campana durante las ltimas cinco semanas previas a la eleccin primaria. En segundo lugar, segn los datos elaborados por Zuasnbar (2009), la baja tasa de participacin de los frenteamplistas se explicara, fundamentalmente, por la comparativamente baja tasa de votacin de quienes preferan a Mujica. El perfil sociodemogrfico del votante de Mujica (edad, nivel educativo), a su vez, ayudara a explicar este comportamiento electoral. Efectivamente, la diferencia a favor de Mujica en la primaria (52% a 40%) termin siendo sensiblemente menor a la proyectada por las encuestas. El promedio de las encuestas sugera que Mujica tena ms de 20 puntos de ventaja sobre Astori (57% a 36%).14

III.
3.1.

ELECCIONES NACIONALES
La eleccin presidencial y parlamentaria de octubre

La campaa electoral hacia la primera vuelta Despus de la eleccin primaria, el FA, el PN y el PC enfrentaron tres desafos comunes. El primero de ellos era el de suturar las heridas internas generadas por la lucha electoral. El enfrentamiento entre los precandidatos fue, en algunos momentos de la campaa, muy duro.

Astori sembr dudas acerca de qu podra pasar con el gobierno de la economa durante una presidencia de Mujica.15 Larraaga hizo alusiones a las denuncias de corrupcin durante el gobierno de Lacalle. Hierro dud en voz alta de las convicciones democrticas de Pedro Bordaberry. Los partidos saben que los electores se retraen cuando un partido muestra fisuras internas importantes. El segundo desafo de los tres partidos consista en evitar la fuga de votos de los simpatizantes de los candidatos derrotados. Para el FA era esencial evitar la prdida de votos "astoristas", para el PN retener a los "wilsonistas" y para el PC a los "batllistas". El tercer desafo postprimarias era el de conquistar el centro. En Uruguay, la distribucin del electorado en el eje izquierda-derecha es normal. Los partidos saben que maximizan su votacin cuando logran crecer en el "nicho" de electores centristas. En los tres partidos haban triunfado los precandidatos menos centristas. Los tres candidatos, Mujica, Lacalle y Bordaberry, deban encontrar formas de tender puentes hacia el centro.

Para los tres, la manera ms sencilla de resolver los tres desafos era, simplemente, completar la frmula presidencial con el segundo ms votado. Una frmula presidencial compuesta por el primero y el segundo ayudara a reparar las grietas en la imagen del partido, a retener a los electores del vencido y a desplazar al partido hacia el centro. Lacalle fue el primero en tomar este camino. Lo hizo la noche misma de la eleccin primaria. Larraaga, contra muchos pronsticos, acept el ofrecimiento y la frmula del PN qued acordada de inmediato. La velocidad del movimiento poltico gener un alto impacto en los medios de comunicacin y dej al PN en ventaja en la carrera hacia octubre. En el FA la construccin del acuerdo entre Mujica y Astori dio ms trabajo pero se concret antes de que se cumplieran las dos semanas de la eleccin primaria. La incorporacin de Astori en la frmula fue muy importante para la candidatura de Mujica. Es difcil imaginar un do integrado por dos polticos tan distintos y, por eso mismo, tan complementarios: el "caudillo" y el "doctor", el hombre de pueblo16 y el universitario, el que genera confianza en los pobres y el que despierta simpata entre los empresarios. El nico que apost a una estrategia diferente, para completar la frmula presidencial, fue Bordaberry. La contundencia de su victoria en la primaria le dio espacio suficiente como para ensayar otra

solucin. En lugar de apelar a un poltico de carrera, convoc a un Hugo de Len, mucho ms conocido por su brillante trayectoria como futbolista (en el Club Nacional de Ftbol y la seleccin uruguaya) que por su fervorosa simpata y, hasta entonces, discretsima militancia en el PC. Lacalle se adelant a sus rivales en la resolucin del problema de la frmula presidencial. Pero, mientras reconstrua su relacin con Astori, Mujica tom la ofensiva en el debate pblico. Muy rpidamente qued claro que el candidato frenteamplista no perdera la oportunidad de golpear a Lacalle en su flanco ms dbil: las denuncias de corrupcin contra funcionarios de su gobierno (1990-1994).17 De todos modos, la campaa del FAno se bas solamente en este issue. Desde principios de julio, los dirigentes frenteamplistas descubrieron que muchas declaraciones de Lacalle podan ser fcilmente ridiculizadas, o bien porque, lisa y llanamente, eran equivocadas, o porque podan ser presentadas ante la opinin pblica como "errores" sin mayor esfuerzo.18 Lacalle no solamente tuvo que defenderse de las crticas de la frmula frenteamplista. Muy a menudo sus dichos fueron cuestionados por figuras de primer nivel del gobierno. Por otro lado, y pese a la virulencia de la campaa hasta junio, la frmula frenteamplista logr mostrarse, rpidamente, como un equipo sin fisuras. Astori adquiri un gran protagonismo.19 Para reforzar la imagen de Mujica como "presidenciable", como es usual, tambin la campaa del FA apel al recurso de los viajes al exterior. En agosto visit a Lula y Bachelet y en setiembre se reuni con las principales figuras de la poltica argentina. La andanada de crticas puso a Lacalle a la defensiva durante buena parte de la campaa electoral. Cuando pasaron a la ofensiva, focalizaron sus ataques al candidato del FA en su imagen y en cuestionar su aptitud para ejercer el cargo presidencial.20 Bordaberry aprovech la creciente tensin del enfrentamiento entre blancos y frenteamp listas para posicionarse en el lugar del poltico moderado, dialoguista, conciliador. Este posicionamiento gener un problema importante al Partido Independiente, que vena cultivando el perfil de "puente" entre los dos bloques histricamente enfrentados (blancos y colorados de un lado, Frente Amplio del otro). El candidato a vicepresidente, Hugo de Len, adquiri un papel relevante. Bas su discurso en convocar a los colorados a "volver a casa". Para decodificar este discurso hay que tener presente que, entre la eleccin de 1999 y la de 2004, el PC perdi dos de cada tres votantes. Resultados Votacin por partido

La primera vuelta de las elecciones nacionales se realiz el domingo 25 de octubre. Vot el 89,91% de los habilitados. Las encuestas anunciaban que el resultado ms probable era que el FA no superara el 50% de votos emitidos y que, por ende, sera necesaria una segunda vuelta. Efectivamente, el FA obtuvo el 47,96% de los votos emitidos. Como las bancas en el parlamento se asignan a partir de los votos vlidos, el FA retuvo la mayora parlamentaria. Esto determin que el 30 de noviembre se llevara a cabo el balotaje entre Mujica y Lacalle.

Antes de analizar los resultados del balotaje es necesario extraer algunas conclusiones de la eleccin de octubre. En primer lugar, en trminos porcentuales, por primera vez en veinte aos el FA perdi votos. Haba venido creciendo sin solucin de continuidad desde 1989. El FA pas de 51,7% a 49,3% de los votos vlidos. Tomando en cuenta que el FA sigue captando ms votos que los dems partidos entre los nuevos votantes, Gustavo De Armas calcula que, en realidad, la prdida real de votos entre 2004 y 2009 fue de aproximadamente 4% del total de votos emitidos en 2009 (2009: 52). En segundo lugar, se registr el nivel ms bajo de volatilidad electoral desde la restauracin de la democracia hasta la fecha (8%). Como puede verse en el Grfico 8 es particularmente llamativo el contraste entre el comportamiento de los electores en 2009 respecto a 2004. Desde este punto de vista, el comportamiento electoral de 2009, en cambio, es semejante al verificado en 1989,1994 y 1999. En tercer lugar, el nico partido que logr crecer fue el PC. Tambin el PN perdi votos respecto a 2004. El PC no logr alcanzar al PN, pero su representacin parlamentaria creci significativamente: pas de 3 a 5 senadores y de 10 a 17 diputados. Esta votacin consolid el liderazgo de Pedro Bordaberry y confirm el potencial del nuevo lder colorado para crecer en el espacio que va desde el centro hasta la derecha. En cuarto lugar, el Partido Independiente (PI) no alcanz su principal objetivo poltico que era conquistar una banca en el Senado. La eleccin de 2009 volvi a mostrar lo difcil que es consolidar una oferta electoral centrista. El protagonismo de Astori, Larraaga y el discurso componedor de Bordaberry dejaron muy poco espacio para una oferta centrista. En quinto lugar, Asamblea Popular (AP) tampoco logr su meta de obtener al menos una banca en la Cmara de Representantes. La

candidatura de Mujica, en la medida en que revivi la esperanza de un "giro a la izquierda" durante un eventual segundo mandato del FA, asfixi la propuesta de izquierda radical. En sexto lugar, la recuperacin del PC y el fracaso de las propuestas del PI y de AP determinaron un crecimiento, significativo pero moderado, de la fragmentacin del sistema de partidos. Aunque hay cuatro partidos con representacin parlamentaria (el PI obtuvo dos diputados), el NEP sigue siendo levemente inferior a tres (ver Grficos 9 y 10).

En sptimo lugar, el FA pas a ser el partido ms votado en la mayora de los departamentos. En 1999 gan en 4. En el 2004 en 7. En 2009, en 11 de los 19 departamentos. En esta eleccin el FA pas al primer lugar en el

ranking en algunos lugares del pas que parecan bastiones inexpugnables de los partidos tradicionales como Ro Negro, Colonia y San Jos (ver Tabla 5).

En octavo lugar, el FA, a su vez, perdi apoyo en ocho departamentos. Como puede verse en la Tabla 6, las mayores prdidas en trminos porcentuales se registraron en algunos departamentos especialmente importantes como Montevideo y Maldonado.

En noveno lugar, llama la atencin que las mayores tasas de crecimiento en la votacin al FA se registraron en los departamentos del norte del pas, como Artigas, Tacuaremb, Rivera y Salto. Votacin por fraccin

La votacin de octubre confirm las tendencias que se manifestaran en las primarias. Las fracciones lideradas por Mujica, Lacalle y Bordaberry fueron las ms votadas. En el FA, por primera vez en su historia electoral, una fraccin logr mantenerse en el primer lugar en el ranking interno en dos elecciones consecutivas. Hasta el 2009, la hegemona en la interna haba ido desplazndose cada cinco aos hacia un nuevo sector. En el PN y el PC, en cambio, la mayora cambi de manos. El herrerismo (de Lacalle) desplaz a Alianza Nacional (de Larraaga). En el PC, el batllismo fue categricamente derrotado por el sector de Bordaberry (Vamos Uruguay).

3.2.

El balotaje

El PN comenz la campaa hacia el balotaje recibiendo dos noticias desalentadoras. La primera de ellas la recibi la noche misma de la eleccin nacional. Pedro Bordaberry anunci que votara por Lacalle en el balotaje pero no comprometi el apoyo militante de su partido a la candidatura del candidato del PN. Esta actitud fue muy diferente a la asumida por el PN 10 aos antes, cuando el PN, luego de negociar con el PC, decidi orgnicamente hacer campaa por la candidatura de Jorge Batlle. Bordaberry parece haber valorado que sera muy difcil asegurar que una parte importante de sus electores votara por el ex presidente Batlle y que la probabilidad de victoria de Lacalle tenda a cero (a ningn lder en ascenso le interesa apoyar una causa perdida). La segunda mala noticia lleg dos das despus de la eleccin nacional. En ese momento se supo que el FA, una vez escrutados los votos observados, obtendra la mayora en ambas cmaras. Los blancos se vieron enfrentados a un gran desafo poltico. Deban encontrar un argumento razonable para pedir el voto a Lacalle cuando era pblico y notorio que el FA tendra el control del Parlamento. La solucin que hallaron fue ingeniosa: armaron una estrategia electoral apoyada en el concepto de equilibrio entre poderes ("El equilibrio est en tus manos", propona el eslogan lanzado por el

equipo de la campaa de Lacalle). Al mismo tiempo, volvieron a reclamar, en vano, la realizacin de debates entre los candidatos a la presidencia. Esta estrategia dur una semana. El domingo Io de noviembre, un principio de incendio (de origen incierto) en una casa de Montevideo permiti descubrir un importante arsenal privado (cerca de 700 armas, entre ellas, aproximadamente 200 armas largas). El dueo del arsenal muri combatiendo contra las fuerzas policiales. El tipo de armamento encontrado (la mayora armas viejas) y algunos documentos instalaron, de inmediato, la hiptesis de una "conexin poltica". El comando electoral del PN decidi abandonar la estrategia inicial y explotar la pregunta, que en voz baja o en voz alta, muchos se hicieron: tendra el MLNTupamaros alguna conexin con ese arsenal?21 La bancada del PN decidi interpelar a los ministros de Defensa y del Interior para darle la mayor repercusin a estas especulaciones. El "caso Feldman" ocup el centro de la campaa durante las primeras dos semanas de la campaa. Promediando el mes de noviembre, una vez ms, la campaa del PN cambi de rumbo. Nadie haba logrado documentar la supuesta conexin con el MLN-T y las encuestas mostraron que el operativo de campaa estaba siendo un boomerang.22 Los blancos, con resignacin, retomaron la estrategia inicial. El balotaje se realiz el 29 de noviembre. La frmula Mujica-Astori se impuso cmodamente sobre la de Lacalle-Larraaga (cerca de 200.000 votos de diferencia, un poco menos del 10% del total de votos emitidos). Mujica fue ms votado que Lacalle en solamente cinco departamentos. Pero la diferencia obtenida en Montevideo y Canelones, las dos principales circunscripciones electorales, fue decisiva (cerca de 270.000 votos de ventaja para Mujica en estos dos departamentos).

Mujica venci a Lacalle por un amplio margen (ms de 200.000 votos). Lacalle no pudo obtener el respaldo del total de quienes votaron al PN y al PC. Si lo hubiera logrado, hubiera obtenido 1.062.251. La informacin de opinin pblica difundida durante la campaa sugiere que haba una parte del electorado colorado (aproximadamente 1 de cada 10 segn Grupo Radar) que no quera votar por Lacalle. Tambin haba un pequeo grupo de ciudadanos que, habiendo votado al PN en octubre, anunciaba su intencin de apoyar a Mujica (6% de los votantes blancos segn la misma encuesta). Los votantes del PI, por su parte, se dividan tercios entre Mujica, Lacalle y el voto en blanco.23

3.3.

Algunas hiptesis sobre el resultado electoral

En definitiva, luego de una campaa electoral compleja, el FA logr retener la presidencia y la mayora absoluta. No es difcil entender la reeleccin del FA cuando se toman en cuenta algunos datos del contexto econmico y social. El PBI mantuvo la expansin iniciada despus de la crisis de 2002. La distribucin del ingreso mejor durante los ltimos aos del gobierno de Vzquez, especialmente a partir de la entrada en vigencia del nuevo Sistema de Salud. La desocupacin cay de 12,1 a comienzos de 2005 a 8,3% a medidados de 2009, y el ingreso de los hogares aument un 35% acumulado entre principios de 2005 de 2009 (De Armas 2009). La pobreza cay desde 32% en 2005 al 22% en 2008 (Bango, 2009). La inversin extranjera directa alcanz niveles inditos. La evolucin del resultado del sector pblico fue similar a la del promedio de los gobiernos anteriores (1985-2004) y consistente con el objetivo de retener el gobierno (ver Grfico 12).

Un poco ms difcil, en todo caso, es entender por qu, en un contexto tan favorable, el FA no logr mantener su votacin de 2004. Para buscar una explicacin a esa pregunta hay que explorar, al menos, dos hiptesis. En primer lugar, est fuera de discusin que la imagen personal de Mujica ofreca importantes flancos dbiles: su pasado guerrillero, su "torpe alio indumentario",24 su lenguaje, ms cercano al lunfardo que al de un presidente convencional. En segundo lugar, puede haber conspirado contra su desempeo electoral su posicionamiento en eje izquierdaderecha durante una parte de la campaa. Mujica, ms durante el 2008 que durante el 2009, le ofreci a la opinin pblica un segundo gobierno del FA, "ms de izquierda" que el de Vzquez. En tercer lugar, hay que tener presente que la historia electoral uruguaya ensea que, como norma general, como puede verse en el Grfico 14, el partido de gobierno no logra mantener su base electoral (Altman, Cardarello y Garc, 1999). Es posible que la tradicional virulencia de la competencia poltica en Uruguay sea la variable que mejor explica el virtualmente inevitable desgaste electoral de los partidos de gobierno.

En cuarto lugar, no existe, al menos hasta la fecha, evidencia emprica que permita correlacionar la evolucin de la votacin del FA con datos sociodemograficos. Durante muchos aos se consider razonable esperar que el FA perdiera apoyo en los sectores medios y ganara en el nivel socioeconmico bajo como consecuencia del efecto combinado de los costos de algunas reformas (como el IRPF) y de los beneficios de otras (como la Reforma de la Salud o el Plan Ceibal). Aunque algunos trabajos sugieren que el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas implementado por el FA (PANES) gener un beneficio electoral para el partido de gobierno (Manacorda, Miguel y Vigorito, 2009), el comportamiento electoral de los sectores de menores ingresos no experiment un cambio visible a favor del FA (ver Tabla 12). Como puede verse, tampoco puede visualizarse una correlacin obvia entre la variacin del desempleo y el comportamiento electoral (Grfico 15). Maldonado fue el departamento en el que ms disminuy la desocupacin durante el quinquenio. Sin embargo, es en ese departamento que se registr la mayor cada del FA. En Ro Negro la desocupacin aument. Sin embargo, durante ese lapso, el FA creci. En Florida, la desocupacin baj casi 10% pero el FA disminuy casi 3%. En Canelones la desocupacin disminuy 8%. No obstante, el FA perdi casi 2%. La misma conclusin surge cuando se analiza la evolucin de la pobreza y del voto al FA por departamentos (Grfico 16).

3.4.

El fracaso de los dos plebiscitos de reforma constitucional

Con la eleccin de octubre ser realizaron dos plebiscitos de reforma constitucional. Los dos fueron promovidos por organizaciones vinculadas a la izquierda. El primero de ellos buscaba encontrar una solucin a la cuestin de cmo remover del ordenamiento jurdico la Ley de Caducidad de la Pretensin Punitiva del Estado. El FA resisti desde el principio esta norma y tuvo un papel protagnico en el referndum que intent, sin xito, derogarla en abril de 1989. La presin de la Corte Interamericana

de Derechos Humanos de la OEA (que, desde 1992, considera que esta norma contradice principios bsicos del derecho humanitario) y de las organizaciones de DDHH en Uruguay oblig al FA, que pareca conforme con la solucin adoptada por Vzquez (investigar y procurar hacer justicia en el marco de la ley vigente) a buscar un camino que hiciera posible la remocin de la Ley de Caducidad. Los promotores del proyecto de reforma constitucional descartaron la posibilidad de buscar la derogacin de la ley en el Parlamento, porque este mecanismo impedira reabrir los casos ya juzgados.25 La segunda reforma procur introducir el voto epistolar para los ciudadanos uruguayos residentes en el exterior.26 Este plebiscito fue promovido por el FA, en el marco de su poltica de "vinculacin con la dispora". Los partidos de oposicin no apoyaron la iniciativa invocando razones de principios. Ms all de las razones de carcter doctrinario invocadas de uno y otro lado, existe cierto consenso en el sistema poltico uruguayo en cuanto a que una reforma que le permita al numeroso colectivo de uruguayos que viven en el extranjero votar en las elecciones nacionales beneficiara al FA y perjudicara a los partidos tradicionales. A pesar de su obvia trascendencia, ninguna de las dos propuestas de reforma constitucional ocup un lugar importante en el debate pblico durante el ao 2009. Tratndose de asuntos polmicos, en un contexto de relativamente baja informacin, no debe extraar que ninguno de los dos haya alcanzando la mayora requerida para su aprobacin (mayora absoluta de votos emitidos).

IV.

LOS PRIMEROS PASOS DEL GOBIERNO ELECTO

"Antes quera cambiar el mundo. Ahora me conformo con arreglar la vereda de mi casa". Jos Mujica

A comienzos de los 80, en el contexto de la transicin desde el autoritarismo a la democracia y del proceso de institucionalizacin de la Ciencia Poltica, Gerardo Caetano, Jos Rilla y Romeo Prez Antn propusieron que, para comprender la poltica uruguaya, haba que partir de la base de la "centralidad de los partidos". Los primeros pasos de la gestin del Presidente Jos Mujica, como se ver a continuacin, confirman la "hiptesis partidocentrica": en Uruguay no gobiernan las personas, gobiernan los partidos. Este punto de partida es fundamental para entender la actual coyuntura. La presidencia de Jos Mujica es la segunda experiencia de gobierno nacional del Frente Amplio. Existe, por tanto, una amplia zona de contacto entre el gobierno saliente y el entrante. De todos modos, dado que el Presidente tiene, tanto desde el punto de vista institucional como simblico, un peso innegable, puede

advertirse en la marcha del nuevo gobierno la impronta de las convicciones y del estilo del nuevo Presidente. Continuidad El gobierno de Mujica es, antes que nada, el segundo gobierno del Frente Amplio. Esto implica que, en lneas generales, se va a mantener la orientacin del gobierno de Vzquez. El segundo gobierno del FA, como el primero, intentar maximizar al mismo tiempo crecimiento econmico y distribucin del ingreso. La estrategia de desarrollo econmico, en lo esencial, ser la misma. Fernando Lorenzo, el nuevo ministro, fue uno de los ms cercanos colaboradores de Danilo Astori (que ocup esta cartera durante la presidencia de Vzquez). Tambin persistir el nfasis en lucha contra la pobreza y la exclusin social que caracteriz a la primera administracin frenteamplista. Los trminos de la ecuacin de gobernabilidad sern tambin similares. El de Mujica tambin ser un gobierno de partido. En la eleccin de octubre de 2009, el FA logr mantener la mayora absoluta en las dos cmaras. Al igual que su predecesor, el nuevo Presidente no estar obligado a tejer acuerdos con los partidos de oposicin para tramitar la legislacin. La gobernabilidad volver a depender, por ende, de la disciplina de los legisladores frenteamplistas. Como Vzquez, Mujica est obligado a pactar con las distintas fracciones que componen este partido. Al igual que Vzquez, buscando lubricar los acuerdos internos, Mujica design un gabinete en el que los grupos ms importantes son del FA.

Cambios El Presidente en Uruguay, en trminos comparados, es institucionalmente fuerte. Tambin, como es la norma en los sistemas presidenciales, su figura es muy importante desde el punto de vista simblico. Sin embargo, existen importantes contrapesos a la concentracin de poder en el Presidente. Generalmente el Presidente no es el lder del partido sino el jefe de una de sus fracciones. Esto es exactamente lo que ocurre con Mujica: es el lder del MPP, pero no es el lder del FA. Vzquez, en cambio, lleg a la presidencia diez aos despus de haberse convertido en el lder de todo el FA. Mujica, por ende, est mucho ms obligado que Vzquez a pactar con las distintas fracciones que componen la interna

frenteamplista. En materia de equidad de gnero, el nuevo gabinete representa un retroceso respecto al de Tabar Vzquez: "El nuevo Ejecutivo cuenta con slo dos mujeres ministras (Graciela Musiera en el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y Ana Vignoli en el MIDES) y dos subsecretaras (Mara Simn en Educacin y Cultura y Lilian Kechichin en Turismo y Deporte). Con esto Uruguay pasa de una tasa de mujeres ministras del 23,1% en el primer gabinete de Vzquez a un 15,4% en la actualidad" (Johnson y Prez 2010:155).27 La agenda del nuevo gobierno es una combinacin del programa de gobierno del FA con las obsesiones personales del propio Mujica. Cules son las prioridades del presidente electo? En materia de polticas sociales, educacin y vivienda. En materia de desarrollo econmico, su apuesta principal es a la modernizacin del agro, emulando la cooperacin entre universidades y productores agropecuarios que caracteriza el modelo neozelands. Tambin desde Nueva Zelanda llega otra de sus prioridades: la reforma del Estado. Como puede verse, aunque Mujica gan la primaria del FA proclamando la necesidad de un "giro a la izquierda" en las orientaciones de polticas pblicas del segundo gobierno frenteamplista, su gobierno tendr, como el de Vzquez, una orientacin general de centroizquierda. Para terminar de caracterizar el nuevo gobierno hay que hacer referencia tambin al estilo poltico del presidente electo. Ac se aprecia un contraste muy fuerte entre los dos gobernantes frenteamplistas. En primer lugar, a diferencia de Vzquez, Mujica se esfuerza por construir un buen clima de dilogo con la oposicin. Impuls con decisin la incorporacin de representantes del Partido Nacional, del Partido Colorado y del Partido Independiente en los directorios de las empresas pblicas. La idea es que la izquierda asuma la responsabilidad principal en la gestin de estas empresas, pero permitiendo que la oposicin, a travs de una representacin minoritaria, pueda colaborar con la gestin y ejercer el contralor. Esta iniciativa de Mujica implica recobrar la tradicin de la "coparticipacin", lgica de relacionamiento entre los partidos polticos que caracteriz durante dcadas a la democracia uruguaya. La propensin al dilogo con la oposicin de Mujica se manifiesta tambin en la convocatoria a comisiones de trabajo interpartidarias que tienen como cometido llegar a acuerdos sustantivos en cuatro reas de polticas que el Presidente considera fundamentales: educacin, seguridad, energa y cambio climtico. El nuevo Presidente, aquel viejo guerrillero, hace gala de una concepcin ejemplarmente pluralista de la poltica. En su discurso de toma de posesin del cargo, el Io de marzo, dijo ante la Asamblea General: "Me estoy imaginando el proceso poltico que viene, como una serie de encuentros, a los que unos llevamos los tornillos y otros llevan las tuercas. Es decir, encuentros a los que todos concurrimos, con la actitud de quien est incompleto sin la otra parte. En ese tono se va a desarrollar el prximo gobierno del Frente Amplio". En segundo lugar, y como consecuencia natural de lo que acaba de sealarse, Mujica muestra una tendencia muy fuerte a posicionarse ante la opinin pblica como "presidente de todos" y no como "presidente frenteamplista". Esta es una tensin clsica, que deben manejar todos los gobernantes. Mujica tendi muy rpidamente a tomar distancia del FA. Se acerc a los partidos de oposicin, y se alej, en algunos temas muy importantes, del partido que lo llev a la presidencia. Un ejemplo clarsimo de esta tendencia es su iniciativa, finalmente frustrada por la resistencia de la mayora de los grupos del FA de, por razones

humanitarias, favorecer la liberacin de presos de ms de 70 aos condenados por haber cometido violaciones a los derechos humanos durante la dictadura. Durante 25 aos, la izquierda uruguaya luch por juzgarlos y encarcelarlos. Vzquez, interpretando de una forma diferente a los presidentes anteriores la Ley de Caducidad, logr que el ncleo principal del elenco de militares y civiles que gobernaron durante el rgimen autoritario marchara a prisin. Mujica, en cambio, sorprendiendo a tirios y troyanos, se mostr partidario de liberarlos. Tabar Vzquez tuvo algunos enfrentamientos con el FA. Los dos ms notorios fueron su apoyo a la iniciativa de Danilo Astori de firmar un TLC con EE.UU. (frenada por el FA) y el veto presidencial a los captulos relacionados con el aborto en la Ley de Salud Sexual Reproductiva (ley promovida por la gran mayora de la bancada del FA). Sin embargo, en lneas generales mantuvo una buena sintona con su propio partido. En tercer lugar, sus niveles de exposicin pblica son muy superiores a los de Vzquez. El ex presidente graduaba con enorme cuidado sus energas y administraba con todo celo sus intervenciones en el debate pblico. Fue un presidente mesurado, discreto. Mujica, en cambio, trabaja cada da como si fuera el ltimo y no muestra inters en administrar su participacin en el debate pblico. El estilo de Vzquez fue muy criticado por la oposicin, que sola cuestionarle ser un "presidente ausente". Sin embargo, a la larga, esto lo ayud mucho a evitar el deterioro de su imagen. Vzquez lleg al final de su mandato con niveles inusuales de simpata. Segn CIFRA, Mujica parte de niveles un poco superiores a los de Vzquez en marzo de 2005 (71% contra 63% de Vzquez en marzo de 2005).28 Mujica logr ser el sucesor de Vzquez. Cabe preguntarse si lograr llegar al final de su mandato con niveles de aprobacin similares a los de su predecesor. Teniendo en cuenta su tendencia a la sobreexposicin esto no parece tarea sencilla. La eleccin de Tabar Vzquez inici un tiempo nuevo, el del predominio poltico del FA. A su vez, el ascenso de Jos Mujica, figura histrica del MLN-Tupamaros, cierra un ciclo de gran trascendencia en la historia poltica uruguaya. En 1962 la izquierda uruguaya sufri una derrota electoral muy severa. El viejo Partido Socialista, en particular, perdi su representacin en el Parlamento. Fue tan impactante el resultado electoral que el socilogo Aldo Solari, uno de los precursores de la Ciencia Poltica uruguaya, escribi un "Rquiem para la izquierda", intentando dar cuenta de las razones del fracaso. El naufragio de 1962 profundiz la tendencia al escepticismo sobre la posibilidad de desplazar a los partidos tradicionales del poder por la va electoral que vena gestando en la sociedad uruguaya. La revolucin cubana, por su parte, pareca mostrar que era posible catalizar los procesos de cambio a travs de otras formas de lucha. El MLN-T se forj en ese clima de profundo desencanto ante la lucha electoral. Casi medio siglo despus, uno de los fundadores de aquel movimiento guerrillero, recorriendo el camino de las urnas que antes desechaba, termin convirtindose en presidente. Suele decirse que Uruguay tiene instituciones democrticas potentes. Me cuesta imaginar una demostracin ms elocuente.

NOTAS

* Muchos colegas me ayudaron, de modos diversos, a preparar este artculo. Antonio Cardarello, Daniel Buquet, Daniel Chasquetti, Gustavo De Armas, Rafael Pieiro y Jaime Yaff, del ICP-FCS; Andrea Vigorito y Gabriela Mordecki del Instituto de Economa de la FCEyA; Gabriel Oddone y Rafael Mantero de CPA; Ignacio Zuasnabar y Alexandra Lizbona de Equipos-Mor; Osear Roba, Susana Lamschten y Silvana Barbot del Banco de Datos del rea Sociodemogrfica del Banco de Datos de FCS. A todos ellos mi agradecimiento.
1

Creacin del Ministerio de Desarrollo Social y puesta en marcha de un Programa de Transferencias monetarias Condicionadas (PANES), creacin de la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin, lanzamiento del Plan Ceibal (One Laptop per Child), reforma tributaria, reforma del sector salud (creacin del Sistema Nacional Integrado de Salud), convocatoria a un debate nacional para la reforma de la Ley de Educacin, fuerte aumento del presupuesto para la enseanza, etc. Para tener un panorama de los cambios realizados por el gobierno de Vzquez ver Elissalde (2009).
2

Una escueta y muy precisa descripcin del proceso electoral 2009 y de su marco institucional puede leerse en Altman (2010).
3

En plena campaa electoral Vzquez realiz tres actos de "rendicin de cuentas" en pequeos pueblos del interior del pas: Bella Unin (25/08), Villa Soriano (30/09) y Zapicn (6/10). En estos actos se defendi de las crticas de la oposicin y se present como lder de izquierda, haciendo nfasis en las polticas sociales realizadas.
4

Adems de reunirse con Hillary Clinton (15 de setiembre), Vzquez realiz otras actividades. El 17 se reuni con el Consejo Permanente de la OEA y con el secretario general, Jos Miguel Insulza. Fue recibido por el presidente del BID (21 de setiembre) y por autoridades del Banco Mundial. El 22 particip en la Sesin de Apertura de la Reunin de Alto Nivel sobre el Cambio Climtico en la ONU y el 23 particip en la 64 Asamblea de la ONU.
5

La informacin sobre el Plan Ceibal puede leerse en http://www.ceibal.org.uy/. La crnica de la entrega de las ltimas computadoras porttiles a escolares puede leerse en: http://www.observa.com.uy/actualidad/nota.aspx? id=87197&ex=25&ar=2&fi=1
6

Semanario Bsqueda, Monitor Econmico de Uruguay 2003 a 2010. El ao electoral fue, desde este punto de vista, el peor del quinquenio.
7

Los datos de la encuesta pueden consultarse en: http://www.cifra.com.uy/novedades.php?idNoticia=61.

8

El sondeo se realiz en setiembre de 2008. Ver: http://www.cifra.com.uy/novedades.php?idNoticia=44.

9

De acuerdo al texto de la ley: "ARTICULO 24.- En todas las poblaciones de ms de 5.000 habitantes se instalarn estos Municipios a partir del ao 2010. Las restantes que estn comprendidas en el inciso segundo del artculo Io de esta ley, lo harn a partir del ao 2015. En los

departamentos donde existan menos de dos Municipios electivos en el ao 2010, se incluirn las localidades inmediatamente siguientes en orden decreciente de acuerdo con su cantidad de poblacin hasta completar la cifra de dos por departamento, sin incluir la capital departamental. Dichas localidades debern cumplir los requisitos establecidos en el inciso segundo del artculo Io de la presente ley".
10

Este anuncio procur desactivar uno de los principales temores de una parte de la opinin pblica acerca de Mujica: sus vnculos con la estructura orgnica del MLN-Tupamaros: "a mi vieja barra le digo adis".
11

Mujica busc sistemticamente asociar su imagen a la de Lula. Present al gobierno de Lula como su modelo en trminos polticos para insistir en su vocacin de "negociar, negociar y negociar". Present el manejo de la economa del gobierno de Lula como su modelo para aventar cualquier temor de un manejo irresponsable de las cuentas pblicas. Levantar la figura de Lula fue una de sus maneras de decir claramente que no se propona llevar a Uruguay por el camino de las "izquierdas populistas". Se pueden reconstruir fcilmente los temas de la campaa de Mujica porque la pgina Web de su campaa todava funciona. Ver: http://www. pepetalcuales.com.uy/. La lectura de los breves artculos firmados por el propio Mujica permite tener una nocin del estilo de comunicacin y de los temas elegidos.
12

Durante las ltimas semanas dla campaa Larraaga hizo declaraciones fuertes contra Mujica: "un gobierno de Mujica no respetara la libertad"; "Mujica hace simplificaciones al mejor estilo de Cantinflas"; "si gana Mujica Uruguay ser una provincia de Argentina";"fue el peor Ministro de Ganadera de la historia del pas"; "es el gran simplificador del sistema poltico".
13

El 78%, exactamente, segn la informacin presentada por Osear Bottinelli en el programa En Perspectiva de radio Espectador, el viernes 12 de junio de 2009. Disponible en: http://www.factum.edu.uy/
14

La informacin sobre las encuestas previas puede verse en Zuasnbar (2009).

15

A pocos das de las primaras, dijo Astori: "una economa a la deriva, o peor, una economa supuestamente haca la derecha y un gobierno haca la izquierda es el caos, es el desorden y quien lo propone no entiende nada, no slo de cmo funciona una poltica econmica sino de cmo funciona un gobierno". Revista Caras y Caretas, viernes 5 de junio.
16

Una de las principales fortalezas de la imagen de Mujica es, precisamente, que la ciudadana lo percibe como un poltico "cercano", "sensible a los problemas de la gente", "capaz de escuchar".
17

El 8 de julio Mujica visit la Bolsa de Valores. Aprovech la ocasin para martillar en ese mismo clavo. Un periodista le pregunt si, de ser electo presidente, impulsara una reforma constitucional "a lo Chvez". La respuesta de Mujica fue fulminante: Declaraciones de Mujica al salir de la Bolsa de Valores: "Ac no hay que hacer una reforma para evitar a los Chvez; hay que hacer una reforma para evitar a los chorros".

18

Apenas un ejemplo. El 13 de julio, en un acto en la ciudad de Paysand, dijo Lacalle: "El gasto pblico ser lo primero que atenderemos cuando lleguemos al gobierno (...) vamos a entrar con una motosierra". La reaccin del FA fue demoledora. La Ministra de Desarrollo Social declar que la propuesta de Lacalle implicaba recortar drsticamente el gasto social.
19

Astor, que durante muchos aos cultiv un perfil conciliador, no vacil en enfrentarse con Lacalle. El 27 de agosto critic severamente las declaraciones de la frmula blanca sobre el dficit fiscal: el Partido Nacional, dijo, opina con "ignorancia o mala fe. Yo no tengo derecho acusarlos de mala fe, por lo tanto los acuso de ignorantes y de ineptos para manejar los temas econmicos".
20

Dijo Larraaga: "Mujica no est capacitado para ser presidente".

21

El MLN-T sigue existiendo. Se sigue definiendo como Organizacin Poltico-Militar. Sobre el complejo proceso de adaptacin del MLN-T a la legalidad y la competencia electoral ver Garc (2006).
22

Un sondeo de CIFRA, divulgada el 12 de noviembre, mostr que el 49% de los encuestados tena decidido votar por Mujica contra un 40% de Lacalle. El trabajo de campo haba sido realizado entre el 7 y 9 de noviembre, en pleno apogeo del "caso Feldman".
23

La informacin de este sondeo de Grupo Radar puede leerse en: http://www.gruporadar.com.uy/opinion/2009/Nota_Grupo_RADAR-25-1109.pdf

24

La cita de Antonio Machado fue usada por el propio Jos Mujica durante la campana electoral.
25

Texto de la propuesta de anulacin de la Ley de Caducidad: "Voto por SI el proyecto de Reforma Constitucional por el que se anulan y declaran inexistentes los artculos Io, 2o, 3o y 4o de la Ley N 15.848, de 22 de diciembre de 1986 (Caducidad del ejercicio de la pretensin punitiva del Estado); se tienen por no pronunciadas las Resoluciones del Poder Ejecutivo que hayan incluido casos en la caducidad establecida por el artculo Io de la referida Ley; se dispone que el Poder Judicial continuar de oficio la tramitacin de las causas alcanzadas por las disposiciones anuladas como si stas nunca hubieran existido, no pudiendo invocarse la cosa juzgada en dichas causas hasta el dictado de una nueva sentencia, as como que, respecto de aquellos delitos que fueren prescriptibles y que hayan sido o pudieran haber sido comprendidos en la caducidad dispuesta por el artculo Io de la Ley N 15.848, de 22 de diciembre de 1986, no podr computarse a efectos de la prescripcin el perodo transcurrido entre el 22 de diciembre de 1986 y la fecha de entrada en vigencia de la reforma que se plebiscita".
26

Texto de la propuesta de voto epistolar: "Voto por SI el proyecto de Reforma Constitucional que permite el voto epistolar (por correspondencia) desde el exterior de la Repblica y faculta a la Corte Electoral para instrumentar otros procedimientos".
27

El ciclo electoral 2009-2010 mostr un avance modesto de las mujeres en cargos de representacin. La presencia femenina en el

Parlamento sigue siendo comparativamente muy baja (apenas 19 mujeres sobre 130 cargos parlamentarios en disputa). En las elecciones departamentales de mayo de 2010, dos de las diputadas tambin fueron electas como Intendentas de sus respectivos departamentos. Al perder estas dos mujeres, la tasa de presencia femenina en el Parlamento baj al 13,1%/ cifra que coloca a Uruguay en el lugar 15 entre los 19 pases de Amrica Latina. Un anlisis exhaustivo del reciente ciclo electoral desde la perspectiva de gnero puede leerse en Johnson y Prez (2010).
28

Ver: http://www.cifra.com.uy/novedades.php?idNoticia=110

REFERENCIAS
Altman, David, 2010. "The 2009 elections in Uruguay", Electoral Studies (2010), doi:10.1016/j.electstud.2010.04.014, en prensa.

[ Links ]
Altman, David, Antonio Cardarello y Adolfo Garc. 1999. "El Costo de Gobernar". Posdata (270), pp. 93-96. [ Links ] Buquet, Daniel. 2009. "Uruguay 2008: de las reformas a la competencia electoral", Revista de Ciencia Poltica, Volumen 29, N 2,2009,611-632.

[ Links ]

Bango, Julio. 2009. "Hacia una estrategia de desarrollo con justicia social. La contribucin de las polticas sociales presentes y futuras: el por qu y el cmo", Elissalde, Roberto (comp.). Gozos y sombras del gobierno progresista, Montevideo: Dedos, 267-292. [ Links ] Cardarello, Antonio. 2009. "El Frente Amplio. Creacin, evolucin y perspectivas de futuro". Ponencia presentada en el Instituto de Formacin del Frente Progresista y Popular con el apoyo de la Fundacin Polticas Pblicas, Buenos Aires. [ Links ] Chasquetti, Daniel. 2008. "Uruguay 2007: El complejo ao de las reformas", Revista de Ciencia Poltica, Volumen 28, N 1, 2008, 385-403.

[ Links ]

Chasquetti, Daniel. 2010. "El financiamiento de la poltica en Uruguay 2009", Documento elaborado para IDEA Internacional y la Organizacin de Estados Americanos. Indito de prxima publicacin. [ Links ] Colomer, Joseph. 2002. "Las elecciones primarias presidenciales en Amrica Latina y sus consecuencias polticas", en Cavarozzi, Marcelo y Juan Manuel Abal Medina (h.) (compiladores). 2002. El asedio a la poltica. Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal. Homo Sapiens Ediciones y Konrad Adenauer Stiftung, Rosario, [ Links ] De Armas, Gustavo. 2009. "Debilitamiento del efecto demogrfico y consolidacin de un nuevo sistema partidario: Evidencia de las elecciones

2009 en Uruguay", Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, Volumen 18-01, enero-diciembre 2009. [ Links ] Garc, Adolfo. 2006. Donde hubo fuego. El proceso de adaptacin del MLN-Tupamaros a la legalidad y a la competencia electoral (1985-2004), Fin de Siglo, Montevideo. [ Links ] Garc, Adolfo. 2009. "Cmo Mujica y Lacalle pasaron de desafiantes a favoritos". Ponencia en Seminario "Monitor Electoral Universidad Catlica - Konrad Adenauer Siftung". Disponible en: http://www.kas.de/upload/dokumente/2009/04/RSP_0409_Garce.pdf.

[ Links ]
Johnson, Niki y Vernica Prez. 2010. Representacin (s)electiva: Una mirada feminista a las elecciones uruguayas 2009. Cotidiano MujerUNIFEM, Montevideo. Disponible en: http://www.cotidianomujer.org.uy/pub_miradafeminista.pdf.

[ Links ]
Rodrguez, Juan Manuel, Beatriz Cozzano y Graciela Mazzuchi. 2007. Relaciones Laborales y Modelo de Desarrollo. Universidad Catlica: Montevideo. [ Links ] Zuasnbar. 2009. "Evaluacin de las Elecciones Internas. Anlisis y perspectivas de las Elecciones Nacionales de Octubre". Monitor electoral Universidad Catlica - Konrad Adenauer Siftung, 2a sesin.

[ Links ]

Manacorda, Marco, Edward Miguel and Andrea Vigorito. 2009. "Government Transfers and Political Support", Working Paper 14702, National Bureau of Economic Research, http://www.nber.org/papers/w14702. [ Links ]

Adolfo Garc es Candidato a Doctor en Ciencia Poltica. Es Profesor Adjunto en Rgimen de Dedicacin Total en el Instituto de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica, Montevideo. Integra el Sistema Nacional de Investigadores (Nivel 1).

COLOMBIA 2009, PROGRESO E INCERTIDUMBRE*

Colombia 2009, Progress and Uncertainty

ANGELIKA RETTBERG Universidad de los Andes

RESUMEN Este artculo presenta datos generales, polticos y econmicos sobre Colombia desde 2009, as como una breve descripcin de eventos coyunturales que marcaron el debate pblico. Sugiere que la incertidumbre acerca de una segunda reeleccin del Presidente Uribe gener malestar en torno a la designacin de funcionarios pblicos clave, las investigaciones en torno a seguimientos indebidos a lderes polticos y sociales desde la agencia estatal de inteligencia y la adjudicacin de subsidios agrcolas. El artculo propone que estos malestares permearon las relaciones del pas con sus vecinos. Palabras clave: Colombia, democracia, conflicto armado, reeleccin.

ABSTRACT This article presents general political and economic information about Colombia since 2009. In addition, it briefly describes several events that stirred public debate. The article suggests that uncertainty regarding a second reelection of president Uribe contributed to some of the uneasiness surrounding the nomination of key public servants, investigations about undue monitoring of political and social leaders by the national intelligence agency, and distribution of agricultural subsidies. The article suggests that this uncertainty affected Colombia's relations with its neighbors. Key words: Colombia, democracy, armed conflict, reelection.

I.

INTRODUCCIN

Segn apreciaciones del Departamento de Estado de Estados Unidos, Colombia ha cado en cuanto a la percepcin de su contribucin a la inestabilidad regional frente a pases como Venezuela y Ecuador. Esto ha sido consecuencia tanto de las ganancias logradas en los ltimos aos en materia de seguridad y desempeo econmico colombiano como del deterioro econmico y poltico que sufren sus vecinos.1 Su alejamiento del "borde del abismo", como lo describen DeShazo, Primiani y McLean (2007) ha tenido impactos concretos. El turismo extranjero ha aumentado vertiginosamente: de patito feo de las agencias de viaje, Colombia ha pasado a ser un destino atractivo para ciudadanos norte y latinoamericanos y europeos.2 Incluso el turismo domstico ha aumentado. Sin embargo, Colombia sigue siendo un pas con altibajos, lejos de consolidar varias de las conquistas recientes. Mltiples analistas coinciden, por ejemplo, en el ambiente de profunda polarizacin en el que se encuentra inmerso el pas, reflejado en acciones orientadas a extremar las diferencias entre grupos (Tokatlian, 2009) y emitir calificativos desobligantes que afectan a polticos, organizaciones de derechos humanos y jueces y que descalifican

toda accin que no concuerde con una determinada ideologa (Leal, 2009).3A las puertas de unas nuevas elecciones presidenciales en mayo de 2010, el progresivo descenso en la tolerancia poltica de los colombianos recogido tambin en la encuesta ms reciente del Barmetro de las Amricas (LAPOP, 2010, Grfica a.1) sugiere que Colombia an enfrenta un ambiente poltica y econmicamente tenso.4 En este texto revisar los principales acontecimientos y tendencias de Colombia desde el 2009 hasta hoy. Inicio con una descripcin general de la situacin econmica, contino con una caracterizacin general de la cultura poltica de los colombianos, incluyendo su relacin con la democracia y los partidos polticos, describo eventos y elementos destacados de los rganos Legislativo y Ejecutivo y concluyo con una seccin dedicada a los principales eventos polticos y econmicos que marcaron el ao pasado. Para hacer este recorrido me apoy en informacin de prensa, columnas de opinin, informes de entidades estatales y algunos (pocos) artculos acadmicos. En el texto destaco la incertidumbre acerca de una segunda reeleccin del Presidente Uribe, la cual gener malestar en torno a la designacin de funcionarios pblicos clave, las investigaciones en torno a seguimientos indebidos a lderes polticos y sociales desde la agencia estatal de inteligencia y la adjudicacin de subsidios agrcolas. El artculo sugiere que estos malestares se irradiaron a las relaciones del pas con sus vecinos. Los eventos aqu reseados ilustran los altibajos, avances y retrocesos del pas en diferentes frentes, algunas tendencias y tambin varias paradojas.

II.

ASPECTOS ECONMICOS

a) El Producto Interno Bruto (PIB) y la composicin sectorial Segn datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), "durante el ao 2009 la economa colombiana creci 0,4% en relacin con el ao 2008. De igual forma, en el cuarto trimestre el PIB creci en 2,5% comparado con el mismo trimestre del ao anterior".5 Esto sugiere, como lo ilustra el Grfico 1, que la crisis econmica global desatada hacia finales de 2008 y que repercuti los mercados financieros de todo el mundo6 se sinti menos de lo esperado en Colombia. Una mirada sectorial (Grfico 2) permite identificar cules sectores jalonaron este desempeo. Principalmente, el sector de la construccin, que creci 12,8%, y el sector de minas y canteras, que creci 11,3%, fueron los de mejor desempeo. En el segundo caso, el crecimiento fue el resultado de descubrimientos y nuevas explotaciones de oro en el centro del pas. La bonanza del sector de hidrocarburos y minera ha llevado a una duplicacin de su participacin en las exportaciones colombianas, lo cual plantea un riesgo de revaluacin que afecte a todos los sectores de la economa.

Notablemente, tanto el comercio como la industria manufacturera decrecieron en el ao bajo revisin.

b)

La actividad laboral

En febrero de 2009 la tasa global de participacin fue 59,7%, la tasa de ocupacin 52,2% y la tasa de desempleo 12,5% (Grfico 3).

Las ciudades ms afectadas por el desempleo fueron Pereira (21,4%), Popayn (20,2%) y Quibd (18,9%). Las ciudades que presentaron las menores tasas de desempleo fueron Santa Marta (10,1%), San Andrs (10,1%) y Barranquilla (9,2%) 7 En el trimestre mvil diciembre 2009-febrero 2010, las ramas de actividad que concentraron el mayor nmero de ocupados fueron comercio, restaurantes y hoteles (27,1%), servicios comunales, sociales y personales; y agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca, que juntas absorbieron 64,3% de la poblacin ocupada.8 "La rama de actividad que ms contribuy al aumento de la ocupacin fue comercio, restaurantes y hoteles con 3,5 puntos porcentuales".9 Sin embargo, que el crecimiento se haya detenido en esos sectores intensivos en mano de obra segn su contribucin al PIB, implic que se dejaran de crear ms empleos. c) La inversin extranjera, importaciones y exportaciones A pesar de su situacin interna mejorada, Colombia experiment reducciones de su inversin extranjera en el ao 2009, fruto de la crisis econmica global (ver Grfico 4). Sin embargo, sobresalen dos sectores en los cuales ha crecido la inversin extranjera de manera notable: el sector de minas y canteras y el de servicios. La principal fuente de inversin extranjera en Colombia siguen siendo los Estados Unidos. Otros pases con participacin e inversiones en Colombia son: Inglaterra, Panam, Bermudas, Mxico, Francia, Canad, Suiza, Chile, Venezuela y Brasil.

En cuanto a exportaciones, estas crecieron con respecto al 2008, debido principalmente al aumento de las ventas de petrleo y sus derivados (149,1%).10 Estados Unidos es el pas que ms exportaciones colombianas recibi. Adems, hubo un notable incremento de las exportaciones de petrleo y sus derivados a China e India. Por el contrario, fruto de una creciente alienacin poltica entre Colombia y Venezuela que se refleja en el intercambio comercial, las ventas de Colombia a Venezuela disminuyeron 74,9%. Las importaciones originarias de China participaron con 11,4% del total de las importaciones y las de Mxico con 8,6%.

III.

ASPECTOS POLTICOS

a) La cultura poltica, los partidos polticos y la relacin con la democracia El Barmetro de las Amricas (LAPOP) ha analizado el comportamiento asociativo de los colombianos, en organizaciones de tipo religioso, en asociaciones de padres de familia, comits de mejoras, asociaciones profesionales, sindicatos y grupos de mujeres. El estudio que se publica bianualmente encontr que las mujeres asisten con una frecuencia significativamente mayor a reuniones de ndole religiosa, mientras que las reuniones de comits o juntas de mejoras de la comunidad atraen a hombres y mujeres por igual. Reuniones de asociaciones de profesionales, comerciantes o productores suelen ser ms visitadas por hombres.11 La Encuesta de Cultura Poltica del DANE indag por la "percepcin que tienen los ciudadanos de asociarse y trabajar por una causa comn. El mayor porcentaje manifiesta que es difcil (65,89%), el 26,16% considera que es fcil y el 7,95% no sabe o no responde".12 Notablemente, segn la encuesta del DANE,

90,94% de las personas expresa no haberse afiliado a ningn partido y/o movimiento poltico, aunque la mitad de los ciudadanos considera que los partidos s representan las diferentes tendencias polticas de los ciudadanos. Segn datos de la Encuesta de Cultura Poltica realizada por el DANE, 78,26% de los ciudadanos colombianos considera que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. Tambin, segn LAPOP, un 60% respalDANEl sistema poltico colombiano (LAPOP, 2010). Segn el DANE, "frente al nivel de satisfaccin con respecto al desempeo democrtico en Colombia, el 47,55% de los encuestados por el DANE se siente satisfecho, el 37,26% insatisfecho, el 6,01% muy insatisfecho, el 5,08% no sabe o no responde y slo el 4,10% manifiesta sentirse muy satisfecho".13 En cuanto al comportamiento electoral de los colombianos, la encuesta del DANE pregunt sobre el comportamiento general de los ciudadanos frente al acto de votar. "El 59,58% de los colombianos manifiesta votar siempre que hay elecciones en el pas. El 25,75% responde que slo vota a veces y, finalmente, el 14,67% informa nunca haber votado".14Las razones aludidas para explicar su participacin electoral incluyeron un deseo de que la situacin del pas mejore (30,29%), la percepcin de las elecciones como un deber ciudadano (19,90%), una oportunidad para ejercer el derecho a opinar y reclamar (15,73%), la necesidad de apoyar a un candidato (12,59%), la costumbre (10,81%), y, por ltimo, el apoyo a la democracia (3,62%).15 b) Nivel de confianza en las instituciones

Segn LAPOP, las instituciones con el mayor nivel de confianza dentro de la ciudadana son la Iglesia Catlica y la Presidencia de la Repblica (LAPOP, 2010), mientras que los partidos polticos son, junto con los sindicatos de obreros, las instituciones que inspiran menor confianza a los colombianos. c) 1) Datos del rgano legislativo colombiano Agenda en plenarias y sesiones

Segn datos del programa Congreso Visible del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes, el nmero de sesiones de la Cmara de representantes y del Senado fue el siguiente: en la Cmara se llam a sesin el 54% del total de sesiones por comisin y por plenaria, mientras que en el Senado se llam a sesin el 39% del total de sesiones por comisin y plenaria.16 En las plenarias del Senado, un 69% de su agenda fue dedicado a discutir proyectos de iniciativa legislativa, mientras que 30% de su agenda fue dedicado a discutir proyectos de iniciativa gubernamental.17 En las plenarias de Cmara, 76% de su agenda fue dedicado a discutir proyectos de iniciativa legislativa y 17% a discutir iniciativas gubernamentales.18 El Grfico 5 resume esta informacin.

2) Proyectos de ley, su alcance (nacional o regional) y caractersticas En el 2009 la mayora de los proyectos de ley que se incluyeron en los rdenes del da, tanto en Cmara como en Senado, fueron de alcance nacional y muy pocos tuvieron caractersticas locales (Grfico 6).19

Teniendo en cuenta que la actividad legislativa de 2009 gir en torno a la reeleccin presidencial, si bien el porcentaje de proyectos radicados fue alto en trminos cuantitativos (583),20 el porcentaje de los mismos que versaban sobre otros temas fue muy bajo (Grfico 7).

En la primera legislatura (junio 2008 a junio de 2009) se presentaron tres grandes proyectos con un gran impacto meditico por sus repercusiones sociales, polticas y ticas: Proyecto que convoca a un referendo para preguntar a los colombianos sobre el castigo (cadena perpetua) a delitos como el homicidio, la violacin, explotacin, maltrato severo y secuestro contra nios menores de 14 aos. Se recogieron 2.600.000 firmas. Proyecto que regula el acceso al agua potable, el cual pretenda consagrar en la Constitucin Nacional el acceso al agua potable como un derecho constitucional de los colombianos. Se recogieron 2.050.000 firmas. Referendo reeleccionista. Control poltico

3)

Es notable en el caso colombiano que, dado que la agenda legislativa est controlada en gran medida por el Ejecutivo, y dado que ste cuenta con mayoras en el rgano Legislativo, la oposicin se ocupa de hacer debates de control poltico. En efecto, mientras que el Partido Liberal y el Polo Democrtico juntos constituyen el 27% del Congreso colombiano, slo ellos citaron al 25% de los debates de control poltico. 21 Los temas discutidos dentro de dichos debates giraron en torno a temas macroeconomicos (24%), fuerza pblica (11%), reforma a la justicia (10%), seguridad (10%), minas y energa (9%) y transporte (7%). 4) Diferencias entre legislaturas

Mientras que la primera legislatura del ao 2009 fue dinmica y efectiva (con la aprobacin del Acto Legislativo N 1 de 2009 o reforma poltica, de la reforma financiera y del avance en tres proyectos de iniciativa ciudadana que autorizan la celebracin de referendos que abren la posibilidad de una segunda reeleccin presidencial, regulan el acceso al agua y establecen la

cadena perpetua a violadores), la segunda se caracteriz por ser poco productiva, aunque trascendental para la poltica colombiana.22 Semiparalizada por la expectativa que rode la espera del pronunciamiento de la Corte Constitucional acerca de la constitucionalidad del referendo, la actividad de los congresistas se centr en organizar sus campaas con miras a las elecciones legislativas del 2010.23 d) Datos del rgano ejecutivo

Tras siete aos en el gobierno, el Presidente Alvaro Uribe mantuvo niveles de aprobacin histricamente altos. En buena medida, la popularidad se debe a su estilo presidencial, de gran presencia en todos los niveles, desde lo local hasta lo internacional. Durante su gobierno se han realizado 307 consejos comunitarios (encuentros directos con las comunidades en compaa de los responsables de las polticas), 40 de ellos en 2009.24 Criticado por algunos por cuanto su tendencia a la microgerencia ha incentivado la desinstitucionalizacin de los procesos polticos y econmicos, lo cierto es que la cercana con gobernantes regionales y locales y con la sociedad en general dio en el clavo de un vaco percibido en la relacin de los colombianos con sus gobernantes. En las relaciones entre el centro y la periferia, "el centralismo ha sido creciente (...). Con reformas constitucionales como las aprobadas mediante los Actos Legislativos 1 de 2001 y 4 de 2007, los departamentos y municipios, y por ende la salud, la educacin y el gasto social han venido a menos".25 El estilo presidencial controlador lleva a regaos inmediatos y pblicos: a figuras como el Fiscal, el Procurador, el Contralor y la Junta Directiva del Banco de la Repblica se les ha llamado la atencin pblicamente.26 El presidente, con miras a la campaa por una segunda reeleccin (ver detalles ms adelante) busc capitalizar el apoyo popular con referencias a un supuesto "estado de opinin", una fase superior al estado de derecho, en el cual reina suprema la opinin pblica27 y "la voluntad de las mayoras est por encima de la Constitucin".28 El gabinete estuvo compuesto por las siguientes personas:29 Ministerio del Interior y Justicia: Fabio Valencia Cossio (*1948), originario de Medelln. Ha hecho carrera en el Partido Conservador y ha sido congresista en varias oportunidades. 30 Ministerio de Relaciones Exteriores: Jaime Bermdez Merizalde (*1966), nacido en Bogot. Es abogado y ha sido consejero presidencial y embajador de Colombia en Argentina. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: scar Ivn Zuluaga Escobar (*1957), quien ejerce el cargo desde 2007. Es economista y ha sido elegido al Congreso de la Repblica en varias oportunidades. Antes de asumir el ministerio, el Presidente Uribe lo design Alto Consejero Presidencial.

Ministerio de Defensa Nacional. Gabriel Silva Lujan (*1958), quien remplaz a Juan Manuel Santos (actual candidato presidencial por el Partido de la U) en julio de 2009. Es politlogo, ha sido asesor de diferentes gobiernos y dirigi la Federacin Nacional de Cafeteros por siete aos antes de asumir el Ministerio de Defensa. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Andrs Fernndez Acosta (*1973), quien ejerce el cargo desde febrero de 2009. Es administrador de empresas agropecuarias y fue gerente general del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Ministerio de la Proteccin Social. Diego Palacio Betancourt (*1961). Ha laborado en diferentes medios de comunicacin y trabaj como asesor en el Ministerio de Salud y el Ministerio de la Proteccin Social. Ministerio de Minas y Energa. Hernn Martnez, quien ejerce el cargo desde julio de 2006. Oriundo de Cartagena. Fue Presidente de Exxon Mobil Colombia. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Luis Guillermo Plata Pez (*1976), quien ejerce el cargo desde enero de 2007. Desde agosto de 2002 hasta su nombramiento se desempe como presidente de PROEXPORT, entidad colombiana de promocin de las exportaciones, la inversin extranjera y el turismo. Ministerio de Educacin Nacional. Cecilia Mara Vlez White. Trabaj en el Departamento Nacional de Planeacin como Subdirectora de Planeacin Nacional. Desde 1998 manej el sector educativo en Bogot. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Carlos Rufino Costa Posada (*1967). Natural de Barranquilla. Entre enero de 2004 y mayo de 2008 ocup la Direccin General del Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (Ideam), y desde julio de 2001 hasta enero de 2004 fue director de poltica ambiental del Departamento Nacional de Planeacin. Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones. Mara del Rosario Guerra de la Espriella. Hasta enero de 2006 se desempe como directora de Colciencias de donde se retir para trabajar en la Campaa Presidencial Primero Colombia. Ministerio de Transporte. Andrs Uriel Gallego Henao (*1950), quien desempea su cargo desde el ao 2002. Fue Secretario de Obras Pblicas de Antioquia durante el periodo en que Alvaro Uribe fue gobernador de ese departamento entre 1995 y 1998. Ministerio de Cultura: Paula Marcela Moreno Zapata (*1978), quien ejerce su cargo desde enero de 2007. Fue consultora de la Organizacin Panamericana de la Salud, y de las Universidades del Pacfico y de los Andes.

IV.

EVENTOS COYUNTURALES AO 2009

Diferentes eventos y controversias marcaron el ao 2009, que reflejan algunas de las tensiones que permean la poltica y la economa colombianas. En primer lugar, la prolongada incertidumbre respecto a si se permitira una segunda reeleccin al Presidente Uribe mantuvo en vilo la poltica nacional, con repercusiones sobre la activacin de las campaas polticas y sobre la eleccin de funcionarios cruciales, como el Fiscal General de la Nacin. Finalmente, tras una gran controversia y un proceso que mezcl los argumentos constitucionales con los polticos, la Corte Constitucional juzg la improcedencia de una segunda reeleccin el 26 de febrero del 2010, abocando al pas a la campaa presidencial ms corta en tiempos recientes (menos de tres meses). Por otro lado, la dificultad de nombrar un nuevo Fiscal General de la Nacin revela un continuo choque de trenes entre el Poder Ejecutivo y Judicial colombiano, que ha dejado acfala a la autoridad judicial encargada de la investigacin penal por un espacio de diez meses. En tercer lugar, la agencia estatal de inteligencia (Departamento Administrativo de Seguridad-DAS) se vio involucrada en un escndalo de grandes magnitudes fruto del seguimiento no autorizado de los movimientos y actividades de lderes de la oposicin y de diversas organizaciones sociales y medios de comunicacin, seguimiento que, en algunos casos, fue vinculado a la realizacin de ataques y asesinatos contra dichos lderes. Los sealamientos y revelaciones de la persecucin poltica orquestada desde el DAS tienen a la institucin ad portas de su cierre. En cuarto lugar, el escndalo en torno a un subsidio a familias pudientes a cambio de apoyo poltico puso en entredicho el proceso de formulacin de polticas pblicas del gobierno. En quinto lugar, el continuo proceso de desmovilizacin, desarme y reintegracin (DDR) de combatientes vinculados a la guerrilla izquierdista FARC y los grupos de derecha llamados AUC ha puesto contra la pared las posibilidades de respuesta estatal. De igual manera, un proceso incipiente de reparacin a las vctimas del conflicto armado colombiano sigue poniendo en el presente los grandes interrogantes que rondan la sostenibilidad del proceso de construccin de paz colombiano. En el plano internacional, las continuas fricciones entre Colombia y Venezuela y otros vecinos contribuyeron a enrarecer el clima internacional, reflejado en la cada del comercio binacional y en los continuos enfrentamientos verbales entre los presidentes Uribe (Colombia), Chvez (Venezuela) y Correa (Ecuador). Estos enfrentamientos escalaron a raz de la decisin de Colombia de prorrogar un acuerdo militar con Estados Unidos que permitira la operacin de bases militares norteamericanas en territorio colombiano. Finalmente, la pandemia desatada por el virus AH1N1 alcanz a Colombia y gener la adopcin de severas medidas de prevencin. Que el propio Presidente Uribe padeciera el virus ejemplific su expansin por toda Amrica Latina.

En lo que sigue, se detallar y discutir cada uno de estos temas. a) La reeleccin que no fue, o cmo Colombia se vio suspendiDANEntre el corto y el largo plazo Desde el 2008, el gobierno del Presidente Uribe comenz a sugerir la posibilidad de una nueva enmienda constitucional orientada a una segunda reeleccin (la primera haba sido aprobada en 2004, llevando a la reeleccin del presidente en 2006). La propuesta del gobierno se basaba en la necesidad de proveer "estabilidad y continuidad a la buena gestin pblica". En palabras de sus defensores, "los perodos cortos son primitivos, propios de mentes supinas o de sociedades atrasadas y que apenas estn naciendo a la viDANEstatal democrtica. (...) Es conveniente que sea el veredicto popular, y no una prohibicin constitucional, quien decida si se renueva un mandato de gobierno o si se da paso a la alternacin".31 Uribe mismo slo seal que aspirara una tercera vez en el caso de una "hecatombe", pero la incertidumbre que gener su doble estatus de presidente y candidato enmarc la actividad legislativa y judicial del 2009. El 1 de septiembre 2009, tras presentar un nmero de firmas suficientes de ciudadanos favorables a la reeleccin (al menos el 5% del censo electoral, equivalente a las ms de 238.000 firmas recolectadas),32 el Congreso aprob el referendo. Por tratarse de una enmienda constitucional, requera de un pronunciamiento de la Corte Constitucional. La incertidumbre termin slo cuatro meses ms tarde, el 26 de febrero de 2010, cuando la Corte Constitucional declar inexequible la tercera reeleccin, por vicios en su trmite.33 Se dio inicio as a una de las campaas ms breves en la historia de Colombia, de slo 84 das, pero tambin de mayor significado para el fortalecimiento de la democracia colombiana. El trmite del referendo reeleccionista fue criticado por diversas razones. En primer lugar, la financiacin de la campaa mediante la cual se consiguieron los apoyos para la iniciativa popular gener sospechas, porque despert dudas acerca de la necesaria transparencia de los orgenes, montos y motivaciones de los dineros.34 En segundo lugar, la redaccin del texto del referendo se prest a interpretaciones ambiguas, llevando a la necesidad de convocar una comisin accidental de conciliacin. El texto finalmente acogido dejaba la posibilidad de reeleccin para 2014 (y no 2010, como era la preferencia del gobierno). Sin embargo, varios vicios de forma35 motivaron la denuncia penal presentada ante la Corte Suprema de Justicia por un Representante del Polo Democrtico, alegando prevaricato por accin. Ms all de los asuntos de forma, la discusin sobre el referendo puso sobre el tapete la pregunta acerca de qu debe prevalecer: la voluntad de la mayora o las instituciones establecidas. La discusin sobre la reeleccin se personaliz y se centr en el individuo reelegible, y no en la posibilidad abstracta, que afectara "la necesaria alternabilidad en el ejercicio del poder, la

separacin de poderes y el delicado esquema de pesos y contrapesos".36 En segundo lugar, plante preguntas acerca de la continuidad de la poltica de seguridad democrtica, impulsada por Uribe y a la cual Colombia debe buena parte de sus avances recientes en materia de seguridad (si no democracia). A pesar de los avances en materia de seguridad, Colombia an figura entre los lugares ms inseguros del mundo, el conflicto armado est lejos de terminar y el narcotrfico permea sistemticamente las estructuras sociales, econmicas y polticas. Cmo proteger las conquistas y garantizar la continuidad de la poltica en ausencia de su principal cerebro motiv, por tanto, intensas discusiones.37 En tercer lugar, muchos temieron que una nueva reforma constitucional representara el retroceso de la Constitucin del 1991. Finalmente, no fue de poca monta en la discusin la manera en la que las aspiraciones del presidente a una nueva reeleccin pusieron a prueba la lealtad de polticos afines al proyecto uribista pero con aspiraciones presidenciales propias. b) La Fiscala General de la Nacin acfala: reflejo del choque entre Poder Judicial y Poder Ejecutivo Las repercusiones de la apuesta fallida por una nueva reeleccin presidencial se hicieron sentir en diversos mbitos. En el caso de la Fiscala General de la Nacin, rgano encargado de la investigacin penal, se dificult la designacin del sucesor de Mario Iguarn, quien culmin su periodo reglamentario de cuatro aos en julio de 2009, porque la Corte Suprema de Justicia rgano encargado de la seleccin de los fiscales38 no seleccion a un nuevo fiscal de la terna enviada por la Presidencia de la Repblica, con el argumento de que los candidatos no cumplan estndares de idoneidad (profesional y de trayectoria). En efecto, las ternas enviadas desde la Presidencia fueron criticadas por ajustarse ms a criterios polticos afinidad con el proyecto uribista que a criterios profesionales, limitando la necesaria independencia de la autoridad judicial y alterando los pesos y contrapesos que haba consagrado la Constitucin de 1991.39 El inters de la Presidencia por asegurar que el nombramiento del nuevo Fiscal protegiera sus intereses fundamentales puede entenderse por el tipo de casos pendientes de investigacin: la forma en la que la Casa de Nario asegur los votos para la primera votacin del referendo, la as llamada "parapoltica" o las revelaciones sobre la infiltracin de grupos paramilitares en el rgano Legislativo y en diversas administraciones regionales, la investigacin de la relacin entre la mxima autoridad de inteligencia (DAS) y la poltica (ver siguiente seccin), y el caso de los 'falsos positivos' (asesinatos selectivos de civiles no vinculados a grupos, perpetrados por las fuerzas oficiales y presentados como bajas en combate con la guerrilla). 40 c) La agencia estatal de inteligencia involucrada en seguimientos ilegales vinculados a la persecucin de lderes polticos, funcionarios estatales y organizaciones sociales

Como insumo al punto anterior, uno de los escndalos ms sonados del 2009 fue el de las interceptaciones ilegales (coloquialmente referidas como "chuzadas") del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a magistrados, polticos de oposicin, periodistas, entidades internacionales de Derechos Humanos y ONG.41Constituido para producir "la inteligencia que requiere el Estado, como instrumento de Gobierno para la toma de decisiones y la formulacin de polticas relacionadas con la seguridad interior y exterior del Estado, de conformidad con lo preceptuado en la Ley y la Constitucin Poltica de Colombia" (Decreto 643 de 2004), el DAS no ha estado exento de cuestionamientos en el pasado: ha sido objeto de ataques por las mafias del narcotrfico y tambin ha sido sealado de servir de fuente de informacin para los carteles del narcotrfico. En el marco del escndalo ms reciente, investigaciones periodsticas revelaron memorandos y rdenes ilegales de seguimiento a magistrados de la Corte Suprema, as como transcripciones de conversaciones y correos electrnicos de periodistas y polticos. Posteriores investigaciones adelantadas por la Fiscala General de la Nacin corroboraron las denuncias y encontraron que el DAS haba interceptado correos electrnicos y haba elaborado completos informes biogrficos, incluyendo filiacin poltica hasta aspectos ntimos de las vidas personales y reportes detallados de los bienes y cuentas bancarias de los implicados. Sumado a lo anterior, las investigaciones encontraron que se haban adelantado esfuerzos dentro del DAS por ocultar o eliminar partes de esa evidencia previo al inicio de las pesquisas. Las revelaciones no demoraron en plantear la pregunta acerca de las motivaciones que dieron lugar a la persecucin. Adems del temor de que la informacin estuviera al alcance de bandas criminales, recientes informes sugieren que la Presidencia de la Repblica pudo haber solicitado la informacin.42 Como resultado de este proceso, se abri investigacin contra tres ex directores de la entidad. Estados Unidos retir la financiacin a esta entidad.43 Un debate reciente en el Congreso de la Repblica ha planteado de frente la que muchos consideran sera la solucin adecuada al problema estructural: el cierre de la institucin. d) Agro Ingreso Seguro: un subsidio agrario para los ms ricos Dentro del marco de un posible tratado comercial entre Colombia y EE.UU. y como medida para "promover la productividad y competitividad; reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacion de la economa; y propender por el ordenamiento productivo del territorio y la empresarizacin del campo,"44 la Ley 1133 de 2007 llev a la creacin de un programa del Ministerio de Agricultura llamado "Agro Ingreso Seguro".45

Sin embargo, en septiembre de 2009 la Revista Cambio revel una serie de irregularidades en la asignacin de recursos no reembolsables de dicho programa.46 Las investigaciones encontraron que grandes empresarios del campo y familias pudientes con influencia poltica regional fueron beneficiarios de ms de 25.000 millones de pesos (aproximadamente US$ 125 millones) en subsidios, debido a la realizacin de contratos de arrendamiento ficticios.47 Inicialmente el gobierno nacional asegur que las entregas haban sido ajustadas a la ley. Sin embargo, luego se comprob que varios beneficiarios haban postulado a los subsidios irregularmente para obtener mayores beneficios. En diciembre del 2009, la Fiscala General de la Nacin llam a interrogatorio a beneficiarios, funcionarios y contratistas del programa. La Procuradura General de la Nacin abri una investigacin contra el ex ministro de Agricultura y precandidato presidencial conservador Andrs Felipe Arias y otros funcionarios estatales. El escndalo, al que alude la caricatura incluiDANEn la pgina siguiente, no slo revel que tambin un gobierno que haba hecho de la lucha contra la corrupcin y la politiquera su principal tema de campaa poda cometer este tipo de excesos. Apunt tambin a las paradojas que emergen de la necesidad de afianzar el apoyo poltico de un gobierno que en ese momento segua apostndole a una segunda reeleccin y que precisara de la necesidad de generar apoyo a su campaa, presumiblemente con recursos pblicos.

e) El fortalecimiento de la cooperacin militar con los Estados Unidos: el impasse de las bases militares A mediados de abril del 2009 se desencaden un debate en torno a la utilizacin de bases militares colombianas por Estados Unidos, en el marco del Acuerdo de Cooperacin de Defensa (DCA). Justificadas por el gobierno colombiano y por el Departamento de Estado de Estados Unidos48 en el marco de la lucha contra el narcotrfico y la delincuencia internacional,49 las bases se convirtieron en la piedra en el zapato del gobierno colombiano en sus relaciones externas, profundizando el antagonismo entre Colombia y el resto de Sudamrica,50 y en alimento para la oposicin interna.51 El Ministerio de Defensa Nacional explic los alcances y caractersticas del acuerdo como la bsqueda del fortalecimiento de una cooperacin ya existente en la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo con pleno respeto a la soberana nacional.52 Para el ministerio, la inversin cercana a los 42 millones de dlares en las bases de la Fuerza Area Colombiana

en Palanquero, Apiay y Malambo, en dos bases navales y otras instalaciones militares colombianas dara tambin mayor capacidad a las Fuerzas Armadas colombianas durante los diez aos prorrogables de la vigencia del acuerdo. El Ministerio de Relaciones Exteriores reiter que la principal beneficiada de las bases sera Colombia, pues se fortalecera el objetivo fundamental de derrotar definitivamente el narcotrfico y el terrorismo. Deficientemente comunicada hacia adentro y hacia afuera, la decisin colombiana suscit la convocatoria de una reunin extraordinaria de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) en Argentina53, en la que Colombia fue criticada por sus vecinos sudamericanos por el temor de emular en las bases colombianas el ejemplo de la base de Manta, en Ecuador, recientemente clausurada. En momentos en los que se divulgaba la posible financiacin de la campaa del presidente ecuatoriano Rafael Correa por las FARC, se haba dado una orden de captura contra el ministro Santos por violar territorio ecuatoriano con la incursin de tropas que acab con la vida de un alto lder de las FARC y asomaba una guerra comercial. Ecuador y otros pases latinoamericanos interpretaron el acuerdo con los Estados Unidos como un escalamiento militar.54 En ese contexto, no ayud a los nimos colombianos que, a su regreso de la cumbre extraordinaria de UNASUR, el Presidente Uribe fuera diagnosticado con el virus de la gripe AH1N1, de la cual luego se recuper felizmente.55 f) DDR y reparacin: un reto creciente para el Estado y la sociedad colombiana Una de las paradojas colombianas es que, mientras contina el conflicto armado, se ha iniciado un proceso transicional que incluye tanto un proceso de desmovilizacin, desarme y reinsercin (DDR) que, entre desmovilizados colectivos e individuales, en el 2009 super los cincuenta mil combatientes como un proceso de reparacin a las vctimas del conflicto, que, si se incluyen las diversas categoras de desplazamiento forzado, asesinato, masacre, desaparicin forzada y secuestro, ascienden a ms de cuatro millones de personas. De estas, hasta marzo del 2010 casi 300.000 haban radicado formularios de reparacin individual por va administrativa. 56 Segn datos de LAPOP (2010), alrededor de un 30% de la poblacin colombiana reporta haber sido victimizada en el transcurso del conflicto armado. Alrededor de un cuarto de la poblacin ha perdido un familiar por causa del conflicto armado, 20% tiene un familiar desplazado y entre 4 y 5% tiene un familiar exiliado (LAPOP, 2010, grfica 9.4). Un 13% de los desmovilizados ha retomado las armas en forma de bandas criminales (BACRIM)57. En el 2009 se agudizaron las tensiones en torno a este problema que, hasta ahora, crece silenciosa pero sistemticamente, y que pondr a prueba tanto la capacidad fiscal como poltica y judicial del Estado colombiano en los prximos aos.

V.

CONCLUSIONES

En las descripciones de Colombia son comunes adjetivos como complejo y convulsionado. Esto contrasta con otras descripciones del pas que lo tildan de pujante e innovador. En la prctica, como lo demuestra la informacin presentada en este documento, el pas es de todo un poco. Resuelta la incertidumbre respecto a una segunda reeleccin y encaminado el pas hacia unas nuevas elecciones presidenciales en 2010 -que hasta este momento revelan una ardua competencia entre el candidato heredero del proyecto uribista (Juan Manuel Santos) y un candidato independiente (Antanas Mockus) los aos venideros revelarn si y con qu peso se impondr cada adjetivo para describir la realidad colombiana.

NOTAS
* Agradezco la asistencia de Juan Sebastin Jaramillo en la elaboracin de este documento. Agradezco tambin a Felipe Botero, Juan Carlos Rodrguez y Arlene Tickner, todos profesores del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes, por aportar insumos y literatura relevante. Gracias tambin a Congreso Visible, programa del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes, por el apoyo con los datos legislativos reseados.
1

Ver, por ejemplo, Peter DeShazo, Johanna Mendelson y Phillip McLean. 2009. Countering Threats to Security and Stability in a FaMngState. Lessonsfrom Colombia. Americas Program, Center for Strategic and International Studies (CSIS) y Peter DeShazo, Tanya Primiani y Phillip McLean. 2007. Backfrom the Brink. Evaluating Progress in Colombia, 19992007. Americas Program, Center for Strategic and International Studies (CSIS).
2

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Viceministerio de Turismo. "Informes mensuales sobre estadsticas sobre comportamiento turstico". [En lnea]. http://www.mincomercio.gov.co/eContent/newsdetail.asp? id=7259&idcompany=1 [consulta: 30-05-2010].
3

Juan Gabriel Tokatlian, "Peligro de la polarizacin", 8 de abril, 2009 http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM3393549) y Francisco Leal Buitrago, "Polarizacin preocupante", 21 de noviembre 2009 (http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3725309. [En lnea] [consulta 20-04-2010].
4

Jos Gregorio Hernndez lo define as: "En lo que toca con las libertades, la sociedad se ha venido inclinando por el apoyo incondicional al gobernante, no importa lo que haga; consiente en el autoritarismo y propende a la intolerancia; en lo poltico, se ha "derechizado", se ha vuelto amiga del "unanimismo", confunde el ejercicio de la libertad con la conjura

y es firme partidaria del mayor poder militar y del uso de mtodos policacos contra quienes se piensa que conspiran contra el rgimen". Jos Gregorio Hernndez, "La segunda reeleccin de Uribe: No es un asunto poltico, es meditico", en semana.com, mayo 11 de 2009. [En lnea], http://www.razonpublica.com/index.php?option=com_content &task=view &id=251 &Itemid=159 [consulta 17-04-2010].
5

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DAE). "Boletn de prensa 25 de marzo de 2010". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/pib/cp_P IB_IVtrim09.pdf [consulta: 20-04-2010].
6

Global Polcy Forum http://www.globalpolicy.org/worldeconomic-crisis.html

7

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Boletn de prensa 25 de marzo de 2010". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/pib/cp_P IB_IVtrim09.pdf [consulta: 20-04-2010].
8

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Boletn de prensa marzo 31 de 2010". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech /bol_ech_feb10.pdf [consulta: 20-04-2010].
9

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Boletn de prensa marzo 31 de 2010". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech /bol_ech_feb10.pdf [consulta: 20-04-2010]. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/exportac iones/bol_exp_feb10.pdf
10

Rodrguez Raga, Juan Carlos y Seligson, Mitchell (2009). Cultura poltica de la democracia en Colombia, 2009: el impacto de la gobernabilidad. Bogot: Universidad de los Andes, pp. 98102.
11

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Comunicado de prensa encuesta de cultura poltica". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/comunicados/cp_ecp08.pdf [consultado: 20-04-2010].
12

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Comunicado de prensa encuesta de cultura poltica". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/comunicados/cp_ecp08.pdf [consultado: 20-04-2010].
13

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Comunicado de prensa encuesta de cultura poltica". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/comunicados/cp_ecp08.pdf [consultado: 20-04-2010].

14

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Comunicado de prensa encuesta de cultura poltica". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/comunicados/cp_ecp08.pdf [consultado: 20-04-2010].
15

Para una evaluacin general de la democracia electoral en Colombia, ver Felipe Botero, Gary Hoskin y Mnica Pachn, "Sobre forma y sustancia: Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia", en Revista de Ciencia Poltica, volumen 30, N 1, 2010, pp. 41-64.
16

Congreso Visible. "Boletn 2009 (julio-diciembre), p. 2". [En lnea] http://www.congresovisible.org/ [consulta: 15-042010].
17

Congreso Visible. "Boletn 2009 (julio-diciembre), p. 2". [En lnea] http://www.congresovisible.org/ [consulta: 15-042010].
18

Congreso Visible. "Boletn 2009 (julio-diciembre), p. 2". [En lnea] http://www.congresovisible.org/ [consulta: 15-042010].
19

Congreso Visible. "Boletn 2009 (julio-diciembre), p. 3". [En lnea] http://www.congresovisible.org/ [consulta: 15-042010].
20

Congreso Visible. "Boletn 2008-2009 (20 de junio de 2008- 20 de julio de 2009)". [En lnea] http://cvisible.uniandes.edu.co/var/rw/CMS/novedadesBibliograf ica/Boletin en linea/Boletinenlinea/index.php?subSeccion=236 [consulta: 15-04-2010].
21

Congreso Visible. "Boletn 2008-2009. (20 de junio de 2008- 20 de julio de 2009)". [En lnea] http://cvisible.uniandes.edu.co/var/rw/CMS/novedadesBibliograf ica/Boletin en linea/Boletinenlinea/index.php?subSeccion=236 [consulta: 15-04-2010].
22

Pachn Mnica. (2009) "Qu [no] ha pasado en la ltima legislatura", en Revista EGOB, nmero 3, 2009, pp. 64-66. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_3.pdf [consulta: 15-04-2010].
23

Mnica Pachn. (2009) "Qu [no] ha pasado en la ltima legislatura", en Revista EGOB, nmero 3, 2009, pp. 64-66. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_3.pdf [consulta: 15-04-2010].
24

Presidencia de la Repblica. Alta Consejera para la Competitividad y las Regiones. [En lnea] http://regiones.presidencia.gov.co/regiones/realizados2010.asp [consulta: 02-05-2010].

25

Pachn Mnica. (2009) "Qu [no] ha pasado en la ltima legislatura" en Revista EGOB, nmero 3, 2009, pp. 64-66. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_3.pdf, [consulta: 15-04-2010].
26

Para mayor informacin acerca de la relacin entre gasto pblico y estilo presidencial ver Luis Bernardo Meja Guinand, Felipe Botero & Juan Carlos Rodrguez Raga (2008), "Pavimentando con votos? Apropiacin presupuestal para proyectos de infraestructura vial en Colombia, 2002-2006", en Colombia Internacional, N 68, julio-diciembre, pp. 14-42.
27

Jaramillo Bernal, Laura "Uribe: El Estado de opinin es la fase superior de Estado de Derecho ", en La Silla Vaca. Historias. [En lnea] http://www.lasillavacia.com/historia/2296 [consulta: 15-04-2010].
28

Forero Tascn, Alvaro (2009). "Estado de opinin: fase superior del Estado de Derecho", en El Espectador. [En lnea] http://www.elespectador.com/columna144625-estado-deopinion-fase-superior-del-estado-de-derecho [consulta: 20-052010].
29

Pgina web Presidencia de la Repblica. Ministerios [En lnea] http://web.presidencia.gov.co/ministros/ [consulta: 0804-2010].
30

Ministerios del Interior y de Justicia. [En lnea] http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/ministerios/index.ht m [consulta: 08-04-2010].

31

Gaviria, Jos Obdulio (2009). "La reeleccin presidencial", en Revista EGOB, nmero 2, 2009, pp. 18-19. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_2.pdf [consulta: 04-04-2010].
32

Para mayor informacin ver Congreso Visible: http://congresovisible.org/proyectos-de-ley/por-medio-de-lacual-se-convoca-a-un-referendo-constitucional-y-se-somete-aconsideracion-del-pueblo-un-proyecto-de-reformaconstitucional-reeleccion/5590/#tab=2.

33

Para un anlisis de la decisin de la Corte ver Felipe Botero, en Andean Democracy Research Network. [En lnea] http://blogs.ubc.ca/andeandemocracy/ [consulta: 07-05- 2010].
34

Jos Gregorio Hernndez (2009). "El camino tortuoso del referendo reeleccionista", en Razn Pblica.com. [En lnea] http://www.razonpublica.com/index.php? option=com_content&task=view&id=250&Itemid= 159 [consulta: 20-04-2010].
35

Eduardo Cifuentes resume los vicios de la siguiente manera: "(1) mientras que la Cmara "incorpor" en el proyecto

de ley el mismo texto de referendo proveniente de la iniciativa ciudadana, el Senado "introdujo" un texto diferente, el cual adems haba sido previamente negado en la plenaria de la Cmara (C.P. art. 378); (2) en relacin con el texto que tendra el referendo de origen ciudadano, no podran surgir en estricto rigor "discrepancias" con el articulado aprobado en las dos Cmaras, lo que limita la competencia de las comisiones de conciliacin y de las plenarias de las dos Cmaras (Ley 5a de 1992, art. 186 y artculos siguientes); (3) el segundo debate del proyecto en la Cmara de Representantes se produjo a las 3 y 40 de la madrugada del da 17 de diciembre, luego de que se expidiera y leyera un decreto del presidente expedido veinte minutos antes de que expirara el da anterior, esto es, antes de que el Congreso entrara en receso y sin haberse publicado en el Diario Oficial (Decreto 2150 de 1995 y ley 489 de 1998); (4) el grado de "deliberacin" de un proyecto de tanta significacin ha sido inversamente proporcional a su importancia y, en ciertas etapas del trmite, incluso, inexistente (imposicin de las mayoras al margen de toda discusin)". Eduardo Cifuentes, "La segunda reeleccin y su futuro examen constitucional" (2009) en Revista EGOB nmero 2, 2009, pp. 22-23. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/docs/RevistaEGOB/EGOB_WEB _2.pdf [consulta: 04-04-2010].
36

Considerar tambin el anlisis de Daniel Castellanos (2009) "Reflexiones en torno a la reeleccin", en Revista EGOB, nmero 2, 2009, pp. 20-21. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_2.pdf [consulta] 04-04-2010], Eduardo Cifuentes, "La segunda reeleccin y su futuro examen constitucional", y Jos Gregorio Hernndez "Constitucin terica y Autoritarismo aceptado", en Razn Pblica. Marzo 2 de 2009. [En lnea] http://www.razonpublica.com/index.php? option=com_content&task=view&id=250&Itemid= 159 [consulta: 04-04-2010].
37

Daniel Castellanos (2009) "Reflexiones en torno a la reeleccin", en Revista EGOB, nmero 2,2009, pp. 20-21. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_2.pdf [consulta] 04-04-2010].
38

Eleccin Visible.com [En lnea] [http://www.eleccionvisible.com/index.php? option=com_content &view=article &id=435 &Itemid=139 [consulta: 04-04-2010].
39

Eleccin Visible.com. Foro javeriano. [En lnea] http://www.eleccionvisible.com/index.php? option=com_content&view=article&id=489:eleccion-del-fiscalgeneral-de-la-nacion&catid=57:columnas-de-opinion-yeditoriales&Itemid=200. Ver tambin "La pelea por la Fiscala", en Revista Semana. Mayo 30 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-nacion/peleafiscalia/124551.aspx, "No cualquier fiscal", en Revista Semana.com. Julio 9 de 2009, http://www.semana.com/noticias-justicia/no-cualquier-

fiscal/126016.aspx, "Eleccin de nuevo Fiscal va para largo", en Revista Semana.com. Julio 30 de 2009. http://www.semana.com/noticias-poltica/eleccion-nuevo-fiscalva-para-largo/126825.aspx y "Cundo habr fiscal?", en Revista Semana.com. Septiembre 20 de 2009, http://www.eleccionvisible.com/index.php?option=com_content &view=article&id=782:icuando-habrafiscal&catid=57:columnas-de-opinion-y-editoriales&Itemid=200.
40

"La pelea por la Fiscala", en Revista Semana. Mayo 30 de 2009. [En Lnea] http://www.semana.com/noticiasnacion/peleafiscalia/124551.aspx. Ver tambin Jos Gregorio Hernndez, "La eleccin del Fiscal", en Razn Pblica.com. Agosto 10 de 2009. [En lnea] http://www.razonpublica.com/index.php? option=com_content&task=view &id=248 &Itemid=159.
41

"Las 'Chuza-DAS'", en Revista Semana, 19 de diciembre de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticiasnacion/chuzadas/132844.aspx [consulta: 04-04.2010].
42

Ricardo Garca Duarte (2009). "Las chuzadas del DAS: brotes de fascismo en un estado de derecho", en Razn Pblica, com. Mayo 3 de 2009. [En lnea] http://www.razonpublica.com/index.php? option=com_tag&task=tag&tag=das [consulta: 04-04.2010].
43

Departamento Administrativo de Seguridad. Comunicado de prensa N 18: http://www.das.gov.co/ [consulta:11-052010].

44

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Pgina oficial del programa Agro Ingreso Seguro. [En lnea] http://www.ais.gov.co/sitio/que-es-ais/objetivo-general.html [consulta: 20-04-2010].
45

Ley 1133 de 2007. Artculo 1.

46

"Las cinco investigaciones ms sonadas de cambio", en Revista Cambio. Febrero 23 de 2010. [En lnea] http://www.cambio.com.co/paiscambio/866/ARTICULO-WEBNOTA_INTERIOR_CAMBIO-7297983.html [consulta: 20-042010].
47

"Riego de dineros pblicos", en Revista Cambio. Septiembre de 2009. [En lnea] http://www.cambio.com.co/847/articulo-web_nota_interior6185730.html [consulta: 20-04-2010].
48

Departamento de Estado, oficina del portavoz, 18 de agosto de 2009, Stephen Kaufman, "Acuerdo sobre bases colombianas no aumentar presencia estadounidense", en america.gov. Septiembre 30 de 2009. [En lnea] http://www.america.gov/st/peacesecspanish/2009/September/2 0090930163721esnamfuak0.2205927.html [consulta: 20-042010].

"Canciller: Colombia no tendr bases militares de EE.UU.", en Semana.com. Abril 15 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-relacionesexteriores/canciller-colombia-no-tendra-base-militareeuu/122865.aspx [consulta: 20-04-2010].
49

"Bases militares gringas en Colombia?", en Semana.com. Abril 14 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-politica/bases-militaresgringas-colombia/122840.aspx [consulta: 20-04-2010].
50

Cynthia J. Arnson y Arlene B. Tickner, "Colombia and the United States: Strategic Partners or Uncertain Allies?", en Jorge I. Domnguez y Rafael Fernndez de Castro, eds., Contemperary U.S.-Latin American Relations: Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century?, New York y London: Routledge, mayo 2010.
51

Gmez Buenda, Hernando. "De Manta a las bases en Colombia: Tres liebres en vez de un gato", en Razn Pblica.com. Julio 20 de 2009. [En lnea] http://razonpublica.com/index.php? option=com_content&view=article&id=353:de-manta-a-lasbases-en-colombia-tres-liebres-en-vez-de-ungato&catid=19:politica-y-gobierno-&Itemid=27 [consulta, 2004-2010].
52

Ministerio de Defensa Nacional. Comunicado de prensa, julio 5 de 2009. [En lnea] http://www.mindefensa.gov.co/index.php?page=181&id=9180, [consulta: 20-04-2010].
53

Presidencia de la Nacin argentina. [En lnea] http://www.casarosada.gov.ar/index.php?option=com_content &task=view &id=6333 [consulta: 07-05-2010].
54

"No se trasladar Manta, pero queremos colaborar en la lucha contra el narcotrfico", en Semana.com. Abril 14 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/multimedia-politica/notrasladara-manta-pero-queremos-colaborar-lucha-contranarcotrafico/1865.aspx [consulta: 20-04-2010]. "Ecuador nuevamente expresa preocupacin por bases colombianas", en Semana.com. Noviembre 24 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-america-latina/ecuadornuevamente-expresa-preocupacion-basescolombianas/131792.aspx [consulta: 20-04-2010].
55

Pgina web Presidencia de la Repblica. Secretara de Prensa. "Comunicado de prensa N 332". [En lnea] http://web.presidencia.gov.co/comunicados/ [consulta: 20-042010].
56

CNRR. 2009. "Informativo de Justicia y Paz - Hacia la verdad, la justicia, la reparacin y la reconciliacin". Edicin 2, abril. [En lnea] http://www.cnrr.org.co/new/boletin-

justiciaypaz/EDI-2/justicia%20y%20paz-EDI2.pdf [consulta: 0405-2010].

57

Polica Nacional de Colombia, citada por Revista Semana (8 de enero de 2010, [En lnea] http://www.semana.com/noticias-justicia/12-ciento-bacrimdesmovilizados-policia-nacional/133427.aspx) [consulta 10-052010].

REFERENCIAS
Arnson, Cynthia J. y Arlene B. Tickner, "Colombia and the United States: Strategic Partners or Uncertain Allies?", en Jorge I. Domnguez y Rafael Fernndez de Castro, eds., Contemporary U.S.-Latin American Relations: Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century?, New York y London: Routledge. Mayo 2010. [ Links ] CNRR. 2009. "Informativo de Justicia y Paz - Hacia la verdad, la justicia, la reparacin y la reconciliacin". Edicin 2, abril. [En lnea] http://www.cnrr.org.co/new/boletin-justiciaypaz/EDI2/justicia%20y%20paz-EDI2.pdf [consulta: 04-052010]. [ Links ] Polica Nacional de Colombia, citada por Revista Semana (8 de enero de 2010, [En lnea] http://www.semana.com/noticiasjusticia/12-ciento-bacrim-desmovilizados-policianacional/133427.aspx) [consulta 10-05-2010]. [ Links ] Borrero Mansilla, Armando (2009). "Qu hacer con el DAS? Inteligencia, polica y justicia en una democracia", en Razn pblica.com. Marzo 16 de 2009. [En lnea] http://razonpublica.com/index.php?option=com_content & view=article & id=558:iquacer-con-el-das-inteligencia-policyjusticia-en-una-democracia & catid=19:politica-y-gobierno- & Itemid=27 [consulta: 04-04-2010]. [ Links ] Botero, Felipe, Hoskin, Gary y Pachn, Mnica. "Sobre forma y sustancia: Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia", en Revista de Ciencia Poltica, volumen 30, N 1,2010, pp. 41-64. [ Links ] Castellanos, Daniel (2009) "Reflexiones en torno a la reeleccin", en Revista EGOB, nmero 2, 2009, pp. 20-21. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_2.pdf [consulta: 04-04-2010]. [ Links ] Cifuentes, Eduardo. "La segunda reeleccin y su futuro examen constitucional" (2009) en Revista EGOB nmero 2, 2009, pp. 22-23. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_2.pdf [consulta: 04-04-2010]. [ Links ]

CNRR. 2009. "Informativo de Justicia y Paz - Hacia la verdad, la justicia, la reparacin y la reconciliacin". Edicin 2, abril. [En lnea] http://www.cnrr.org.co/new/boletin-justiciaypaz/EDI2/justicia%20y%20paz-EDI2.pdf [consulta: 04-05-2010].
[ Links ]

Congreso Visible. "Boletn 2008-2009. (20 de junio de 2008- 20 de julio de 2009)". [En lnea] http://cvisible.uniandes.edu.co/var/rw/CMS/novedadesBibliograf ica/Boletin%20en%20Linea/Boletin%20en%20Hnea/index.php? subSeccion=236 [consulta: 15-04-2010]. [ Links ] Congreso Visible. "Boletn 2009 (julio-diciembre), p. 2" [En lnea] http://www.congresovisible.org/ [consulta: 15-04-2010].
[ Links ]

DeShazo, Peter, Johanna Mendelson y Phillip McLean. 2009. Countering Threats to Security ana Stability in a Failing State. Lessons from Colombia. Americas Program, Center for Strategic and International Studies (CSIS). [ Links ] DeShazo, Peter, Tanya Primiani y Phillip McLean. 2007. Back from the Brink. Evaluating Progress in Colombia, 1999-2007. Americas Program, Center for Strategic and International Studies (CSIS). [ Links ] Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Boletn de prensa 25 de marzo de 2010". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/pib/cp_P IB_IVtrim09.pdf [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Boletn de prensa marzo 31 de 2010". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech /bol_ech_feb10.pdf [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). "Comunicado de prensa encuesta de cultura poltica". [En lnea] http://www.dane.gov.co/files/comunicados/cp_ecp08.pdf [consultado: 20-04-2010]. [ Links ] Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), [En lnea] http://www.das.gov.co/ [consulta: 04-04-2010]. [ Links ] Departamento de Estado, oficina del portavoz, 18 de agosto de 2009, Kaufman, Stephen. "Acuerdo sobre bases colombianas no aumentar presencia estadounidense", en America.gov De Estados Unidos al mundo. Septiembre 30 de 2009. [En lnea] http://www.america.gov/st/peacesecspanish/2009/September/20090930163721esnamfuak0.220592 7.html [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Eleccin Visible.com [En lnea] [http://www.eleccionvisible.com/index.php? option=com_content & view=article & id=435 &Itemid=139 [consulta: 04-04-2010]. [ Links ]

EleccionVisible.com. Foro javeriano. [Enlnea] http://www.eleccionvisible.com/index.php?option=com_content & view=article & id=489:eleccion-del-fiscal-general-de-la-nacion &catid=57:columnas-de-opinion-y-editoriales & Itemid=200.
[ Links ]

Forero Tascn, Alvaro (2009). "Estado de opinin: fase superior del Estado de Derecho", en El Espectador. [En lnea] http://www.elespectador.com/columna144625-estado-deopinion-fase-superior-del-estado-de-derecho [consulta: 20-052010]. [ Links ] Garca Duarte, Ricardo (2009). "Las chuzadas del DAS: brotes de fascismo en un estado de derecho", en Razn Pblica.com. Mayo 3 de 2009. [En lnea] http://www.razonpublica.com/razon_publica/index2.php? option=com_content & do_pdf=1 & id=42 [consulta: 0404.2010]. [ Links ] Gaviria, Jos Obdulio (2009). "La reeleccin presidencial", en Revista EGOB, nmero 2, 2009, pp. 18-19. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_2.pdf [consulta: 04-04-2010]. [ Links ] Gmez Buenda, Hernando. "De Manta a las bases en Colombia: Tres liebres en vez de un gato", en Razn Pblica.com. Julio 20 de 2009. [En lnea] http://razonpublica.com/index.php? option=com_content & view=article & id=353:de-manta-a-lasbases-en-colombia-tres-liebres-en-vez-de-un-gato & catid=19:politica-y-gobierno- & Itemid=27 [consulta, 20-042010]. [ Links ] Hernndez, Jos Gregorio (2009). "El camino tortuoso del referendo reeleccionista", en Razn Pblica.com. [En lnea] http://www.razonpublica.com/index.php?option=com_content & task=view & id=251 & Itemid=159 [consulta: 20-04-2010].
[ Links ]

Hernndez, Jos Gregorio (2009). "La segunda reeleccin de Uribe: No es un asunto poltico, es meditico", en Razn Pblica.com. [En lnea] http://www.razonpublica.com/index.php?option=com_content & task=view & id=251 & Itemid=159 [consulta: 17-04-2010].
[ Links ]

Hernndez, Jos Gregorio (2009). "Constitucin terica y Autoritarismo aceptado", en Razn Pblica. Marzo 2 de 2009. [En lnea] http://www.razonpublica.com/razon_publica/index.php? option=com_content & task=view & id=238 & Itemid=192 [consulta: 04-04-2010]. [ Links ] Hernndez, Jos Gregorio. "La eleccin del Fiscal", en Razn Pblica.com. Agosto 10 de 2009. [En lnea] http://www.razonpublica.com/index.php?option=com_content &

task=view & id=248 & Itemid=159 [consulta: 04-04-2010].

[ Links ]

Jaramillo Bernal, Laura. "Uribe: El Estado de opinin es la fase superior de Estado de Derecho", en La Silla Vaca. Historias. [En lnea] http://www.lasillavacia.com/historia/2296, [consulta: 1504-2010]. [ Links ] Leal Buitrago, Francisco. "Polarizacin preocupante", 21 de noviembre 2009. [En lnea] http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3725309 [consulta 20-04-2010]. [ Links ] Ley 1133 de 2007.
[ Links ]

Meja Guinand, Luis Bernardo, Botero, Felipe & Rodrguez Raga, Juan Carlos (2008). "Pavimentando con votos? Apropiacin presupuestal para proyectos de infraestructura vial en Colombia, 2002-2006", en Colombia Internacional, N 68, julio-diciembre, pp. 1442. [ Links ] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Pgina oficial del programa Agro Ingreso Seguro. [En lnea] http://www.ais.gov.co/sitio/queesais/objetivo-general.html, [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Vice-Ministerio de Turismo. "Informes mensuales sobre estadsticas sobre comportamiento turstico". [En lnea]. http://www.mincomercio.gov.co/econtent/categorydetail.asp? idcategory=1000 & idcompany=1 [consulta: 30-05-2010].
[ Links ]

Ministerio de Defensa Nacional. Comunicado de prensa, julio 5 de 2009. [En lnea] http://www.mindefensa.gov.co/index.php? page=181 & id=9180 [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Ministerio del Interior y de Justicia. [En lnea] http://wwwmij.gov.co/eContent/newsdetail.asp?id=47 0 & idcompany=2 & idmenucategory=16 [consulta: 08-04-2010].
[ Links ]

Pachn. Mnica (2009). "Qu (no) ha pasado en la ltima legislatura", en Revista EGOB, Nmero 3.2009, pp. 64-66. [En lnea] http://gobierno.uniandes.edu.co/Publicaciones/Revista/EGOB_W EB_3.pdf [consulta: 15-04-2010]. [ Links ] Presidencia de la Nacin argentina. [En lnea] http://wwwcasarosada.gov.ar/index.php?option=com_content & task=view & id=6333 [consulta: 07-05-2010]. [ Links ] Presidencia de la Repblica de Colombia. Ministerios [En lnea] http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/ministerios/ [consulta: 08-04-2010]. [ Links ]

Presidencia de la Repblica. Secretara de prensa. "Comunicado de prensa N 332". [En lnea] http://wsp.presidencia.gov.co/Paginas/Results.aspx? k=comunicados [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Presidencia de la Repblica. Alta consejera para la competitividad y las regiones. [En lnea] http://regiones.presidencia.gov.co/regiones/realizados2010.asp [consulta: 02-05-2010]. [ Links ] Rodrguez Raga, Juan Carlos y Seligson, Mitchell (2009). Cultura poltica de la democracia en Colombia, 2009: el impacto de la gobernabilidad. Bogot: Universidad de los Andes. [ Links ] Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Peligro de la polarizacin", 8 de abril en http://www.eltiempo.com/. [En lnea] http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3393549 [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Bases militares gringas en Colombia?", en Semana.com. Abril 14 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-politica/bases-militaresgringas-colombia/122840.aspx. [consulta: 20-04-2010].
[ Links ]

Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Canciller: Colombia no tendr bases militares de EE.UU.", en Semana. com. Abril 15 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-relacionesexteriores/canciller-colombia-no-tendra-base-militareeuu/122865.aspx [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Cundo habr fiscal?", en Semana.com. Septiembre 20 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-nacion/cuando-habrafiscal/128926.aspx [consulta: 04-04-2010]. [ Links ] Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Ecuador nuevamente expresa preocupacin por bases colombianas", en Semana.com. Noviembre 24 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-america-latina/ecuadornuevamente-expresa-preocupacion-basescolombianas/131792.aspx [consulta: 20-04-2010].
[ Links ]

Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Eleccin de nuevo Fiscal va para largo", en Semana.com. Julio 30 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-politica/eleccion-nuevo-fiscalva-para-largo/126825.aspx [consulta: 04-04-2010].
[ Links ]

Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Las cinco investigaciones ms sonadas de cambio", en Revista Cambio. Febrero 23 de 2010. [En lnea] http://www.cambio.com.co/paiscambio/866/ARTICULO-WEBNOTA_INTERIOR_CAMBIO-7297983.html [consulta: 20-042010]. [ Links ]

Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Las 'Chuza-DAS'", en Semana.com, 19 de diciembre de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-nacion/chuzadas/132844.aspx [consulta: 04-04.2010]. [ Links ] Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "La pelea por la Fiscala", en Semana.com. Mayo 30 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-nacion/peleafiscalia/124551.aspx [consulta: 04-04-2010]. [ Links ] Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "No cualquier fiscal", en Semana.com. Julio 9 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/noticias-justicia/no-cualquierfiscal/126016.aspx [consulta: 04-04-2010]. [ Links ] Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "No se trasladar Manta, pero queremos colaborar en la lucha contra el narcotrfico", en Semana.com. Abril 14 de 2009. [En lnea] http://www.semana.com/multimedia-politica/no-trasladaramanta-pero-queremos-colaborar-lucha-contranarcotrafico/1865.aspx, [consulta: 20-04-2010]. [ Links ] Tokatlian, Juan Gabriel (2009). "Riego de dineros pblicos", en Revista Cambio. Septiembre de 2009. [En lnea] http://www.cambio.com.co/paiscambio/847/articulo-webnota_interior_cambio-6185730.html [consulta: 20-042010]. [ Links ]

Angelika Rettberg. Profesora asociada, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes, rettberg@uniandes.edu.co

Repensando la cuestin democrtica: La regin andina en el nuevo siglo

Rethinking the Democracy Question: The Andean Region in the New Century

GERARDO L. MUNCK Colegio de Relaciones Internacionales, Universidad del Sur de California

RESUMEN Este artculo aborda la vieja pregunta qu es la democracia? a la luz de desarrollos en el pensamiento latinoamericano y

analiza las tendencias polticas en la regin andina durante aos recientes desde la perspectiva de la democracia. Se sostiene que la democracia electoral es vista como un mnimo indispensable de la democracia. Pero tambin se pone nfasis en tres requisitos adicionales que se han propuesto como condiciones necesarias para que una democracia electoral se convierta en una democracia plena: una forma democrtica de gobernar, una forma democrtica de cambiar la Constitucin, y un Estado con poder para proteger los derechos civiles y sociales. Forjar un consenso acerca de esta visin ms completa de la democracia es un reto importante del pensamiento latinoamericano sobre la democracia. Palabras clave: Democracia, democracia electoral, constitucionalismo, Estado, regin andina, Amrica Latina.

ABSTRACT This article addresses the old question, what is democracy? In light of developments in Latin American thought, and analyzes political trends in the Andean region during recent years from the perspective of democracy. It argues that electoral democracy is seen as an indispensable minimum of democracy. However, emphasis is also placed on three additional requisites that have been proposed as necessary conditions for an electoral democracy to become a full democracy: a democratic form of governing, a democratic form of changing the constitution, and a state with the power to protect civil and social rights. The forging of consensus about this more complete vision of democracy is an important challenge of Latin American thought on democracy. Key words: Democracy, electoral democracy, constitutionalism, state, Andean region, Latin America.

I.

INTRODUCCIN

Este nmero especial de la Revista de Ciencia Poltica es parte de una iniciativa importante, la Red de Investigacin de la Democracia Andina,1 que aporta ideas interesantes a un debate latinoamericano que tiene implicaciones de gran peso para el futuro de Amrica Latina. Los trabajos, en su mayora de autores latinoamericanos, son de ndole acadmica, y se ajustan a los criterios acadmicos de rigor analtico. Pero tienen tambin una intencin de alentar e informar el debate poltico en Amrica Latina. En este sentido, los trabajos de la Red de Investigacin de la Democracia Andina se suman a aquellos que en aos recientes ha auspiciado el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD 2004, 2008), IDEA Internacional (Sample y Zovatto 2005; Tanaka 2009), el Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC) y la Corporacin de Estudios para Latinoamrica (CIEPLAN) (Cardoso y Foxley 2009). Adems, como varios de estos otros trabajos, los aportes a este nmero de la Revista de Ciencia Poltica se enfocan en la regin andina,

una regin que ha generado muchas esperanzas y preocupaciones. Entender la regin andina es importante por varias razones. Es el lugar donde han ocurrido los mayores cambios polticos en toda Amrica Latina en la primera dcada del siglo XXI. Y estos cambios son de gran relevancia desde la perspectiva de la democracia. Con los cambios en los ltimos diez aos, la regin andina cerr un ciclo abierto a fines de la dcada de 1970 y principios de la dcada de los 80, cuando varios pases de esta regin transitaron a la democracia. (Chile es un caso distinto en ste y otros aspectos importantes.). Por eso, entender lo que ha pasado en la regin andina durante los aos recientes es clave para un anlisis de la democracia en esta regin. Pero tambin lo es desde una ptica ms amplia. En la regin andina, como en el resto de Amrica Latina, el debate sobre la democracia ha involucrado, ms que en otras partes del mundo, una discusin acerca de qu se entiende por democracia. Y ste es un punto cuyas implicaciones no son siempre reconocidas. En efecto, entender la democracia en la regin andina requiere entender cmo han evolucionado conjuntamente la teora y la prctica de la democracia. Este artculo aborda la vieja pregunta qu es la democracia? a la luz de desarrollos en el pensamiento latinoamericano y analiza las tendencias polticas en la regin andina en aos recientes desde la perspectiva de la democracia. Ofrece algunas respuestas, por cierto parciales y tentativas. Pero tambin introduce reservas y dudas acerca de la forma en que algunos aspectos del debate han sido planteados. En un contexto en el cual el debate ha llevado, con bastante frecuencia, a la articulacin de opciones muy polarizadas, ofrecer respuestas correctas es tan importante como alertar contra respuestas cuestionables. En otras palabras, este artculo esboza algunas ideas con el fin de orientar constructivamente, ms que resolver, el debate sobre la democracia en la regin andina y Amrica Latina.

II. UNA DEMOCRACIA ELECTORAL COMO MNIMO INDISPENSABLE

Cuando se habla de democracia en Amrica Latina en estos das se puede dar casi por supuesto aunque las excepciones persisten que un mnimo indispensable de la democracia es una serie de derechos que conjuntamente definen lo que habitualmente se llama la democracia electoral. Este mnimo indispensable corresponde, con algunas precisiones, a la concepcin schumpeteriana de democracia, esto es, a aquellos derechos que hacen a las elecciones libres y justas para la presidencia y el congreso nacional, y al derecho a gobernar de los ganadores de tales elecciones.2 Es decir, hablar de la democracia electoral es hablar de cuestiones muy bsicas. Pero la importancia continua de este mnimo indispensable salta a la vista. Sin lugar a dudas, algunos de los eventos polticos ms llamativos en la regin andina se han focalizado precisamente en aquellos derechos que hacen a la democracia electoral.

La mayor amenaza a la democracia electoral provino del proyecto de Alberto Fujimori en Per, empezando con el cierre del congreso en 1992 y concluyendo con el fraude electoral en 2000. Pero muchos otros eventos han puesto en juego a la democracia electoral. El golpe fallido contra el gobierno de Hugo Chvez en Venezuela en 2002 tuvo el apoyo de la clsica coalicin entre militares y sectores de negocio, y levant el fantasma de eras anteriores. La persistencia de una guerrilla empecinada en amenazar a candidatos y votantes en Colombia ha afectado la calidad del proceso electoral repetidamente, hasta el presente; y a este problema se agrega el de los paramilitares. La destitucin de una mayora de los recin electos diputados en Ecuador en 2007 constituy, en los hechos, una impugnacin injustificada de un proceso electoral. Y la frecuente cada de presidentes electos, en Ecuador (1997,2000 y 2005) y Bolivia (2003) ha comprometido el papel de las elecciones, el nico vehculo institucionalizado que formalmente le da el mismo peso a las preferencias de todos los ciudadanos acerca de quin debera gobernar el pas. Aunque crisis polticas similares ocurrieron en varios otros pases de Amrica Latina, la regin andina es la regin de Amrica Latina donde la conquista de una democracia electoral plena ha costado ms. Los xitos relacionados a la democracia electoral en la regin andina tambin son notables. Las salidas a las mltiples crisis polticas no han sido mediante la instalacin de regmenes militares, como haba sido comn en las dcadas de los 60 y 70. Adems, por medio de elecciones han surgido lderes que no provenan de las lites polticas tradicionales y que, como en el caso de Evo Morales y sus aliados en Bolivia, representan a un sector social mayoritario que haba sido histricamente excluido del proceso de toma de decisiones polticas. Por lo tanto, los hechos le han quitado fundamento a la crtica comn en la dcada de los 60 de que la democracia es puramente formal porque siempre llegan al gobierno los mismos. En fin, los eventos polticos en la regin andina en tiempos recientes reafirman el aprendizaje que llev a Francisco Weffort a pronunciar que "los aos 70 y los 80" fueron los aos "de constitucin de la democracia como valor general" en Amrica Latina (Weffort 1986: 61).3 Este valor nunca fue descartado del todo en los ltimos 20 aos Per bajo Fujimori es el nico caso de alguna duracin que podra considerarse como excepcin y as fue afianzndose el principio de que el derecho a gobernar se obtiene compitiendo en las urnas y obteniendo una mayora del apoyo popular, y que cualquier otra va de acceso al gobierno es ilegtima. El establecimiento de la democracia electoral, importante como es, no equivale al establecimiento de la democracia. Y este es un punto muy central en el pensamiento latinoamericano sobre la democracia. En efecto, a medida que se dejaron atrs los aos de las transiciones desde gobiernos autoritarios, empez a plantearse de forma ms detenida que antes la pregunta qu es la democracia? y ms y ms se arraig la idea de que es importante ver la democracia electoral slo como una parte de la democracia y que sera un error equiparar a la democracia electoral con la democracia tout court. Esta perspectiva ms

amplia sobre la cuestin democrtica ha sido desarrollada en muchos mbitos, introdujo en la discusin ideas muy variadas y, ciertamente, no ha sido articulada siempre en forma ordenada. Sin embargo, el debate en torno a la pregunta qu es la democracia? puede organizarse en trminos de qu derechos, adems de aqullos ya incluidos en una definicin de democracia electoral, deben ser considerados como derechos democrticos propiamente dichos. Y es posible resumir los ejes centrales del debate en trminos de tres temas que tocan en asuntos centrales a la teora de la democracia,4 y tres propuestas complementarias acerca de lo que hace falta para que una democracia electoral se convierta en una democracia plena.

III. UNA FORMA DEMOCRTICA DE GOBERNAR

Un primer eje de este debate se centra en la admonicin, invocada comnmente en Amrica Latina, de que "es necesario no solamente ser electo democrticamente sino tambin gobernar democrticamente". Esta admonicin apunta a una innovacin significativa en el discurso democrtico latinoamericano, que apunta a un estndar de evaluacin ms alto que el establecido en las definiciones minimalistas de la democracia. Pero, qu significa, especficamente, la democracia como forma de gobernar, esto es, ya no en el contexto del acceso al poder sino del ejercicio del poder? Una respuesta comn a esta interrogante es que gobernar democrticamente significa respetar ciertos lmites al poder poltico y que, por lo tanto, un poder judicial independiente es indispensable para la democracia. En esta lnea se encuentra el declogo de criterios evaluativos que presenta Maxwell Cameron en la introduccin a esta revista, ya que uno de los criterios que se resaltan es la existencia de un poder judicial independiente. Sin embargo, el fundamento democrtico del argumento que parte de lo que hace que un gobierno sea democrtico es que el poder judicial puede imponerle ciertos lmites sustantivos (y no solo procedimentales) a los presidentes y congresos es cuestionable, ya que los lmites al poder poltico seran impuestos por instituciones que no responden al pueblo por medio del vnculo electoral y que han sido llamadas, apropiadamente, instituciones contramayoritarias. El tema de las instituciones contramayoritarias es complejo. La naturaleza democrtica de las instituciones contramayoritarias ha sido cuestionada en el contexto del rol de la rama judicial del gobierno, especialmente cuando esta rama est dotada del poder de revisin judicial. Como sugieren algunos autores, un poder judicial independiente y fuerte constituye una forma de tutelaje del sistema democrtico.5 Por lo tanto, una defensa de tales instituciones no puede basarse en una pretendida legitimidad democrtica. Esto no resuelve del todo el tema, pues es posible avanzar el argumento que un sistema mixto, con elementos democrticos y otros liberales, es ms exitoso que un sistema puramente democrtico, especialmente en el sentido de

proteger ciertos derechos sin restringir demasiado los derechos democrticos.6 Pero es importante no confundir los argumentos que se usan para justificar la defensa de ciertas instituciones. Y tambin es necesario recordar que el argumento de que las instituciones contramayoritarias garantizan ciertos derechos es una cuestin emprica y que esta cuestin emprica an no ha sido resuelta satisfactoriamente.7 Otra formulacin de lo que significa gobernar democrticamente, que tiene un fundamento ms slido en la teora democrtica y que resuena ms claramente en Amrica Latina, se centra en la relacin entre los poderes democrticamente electos del Estado, bsicamente los presidentes y los congresos en Amrica Latina. 8 Esta formulacin tambin pone nfasis en los lmites al poder poltico, pero slo en la medida que estos lmites se relacionan a la dispersin de poder entre instituciones democrticas, esto es, instituciones que responden al pueblo por medio del vnculo electoral. Desde esta perspectiva, por gobernar democrticamente se entiende un proceso de toma de decisiones que respeta los poderes que constitucionalmente ostentan los presidentes y los congresos y, en particular, que no suprime o evade el sistema de frenos y contrapesos en la relacin entre presidentes y congresos que las constituciones latinoamericanas, con variaciones, avalan. Entendindose la frase "gobernar democrticamente" de esta manera, es justificable interpretar el uso frecuente de facultades legislativas extraordinarias por presidentes como un dficit de la democracia. Tales facultades son constitucionales, en muchos pases de Amrica Latina, cuando su uso es excepcional. Pero, como muestran los datos en la Tabla 1, el decretismo, el uso frecuente de estos poderes extraordinarios, se ha vuelto parte de la forma de gobernar en Per, Venezuela, y, en forma decreciente, en Colombia (aunque carecemos de datos cuantitativos sobre decretos en Bolivia, su uso es frecuente en este pas tambin).

La importancia del decretismo no ha sido reconocida con la misma claridad que las violaciones a los derechos que definen a la democracia electoral. Pero estas instancias de concentracin

de poder poltico han sido materia de discusin en la regin y hasta puede hablarse del surgimiento gradual de un nuevo estndar. Las facultades legislativas extraordinarias son, propiamente entendidas, poderes de emergencia. Sin embargo, cuando este recurso excepcional se convierte en algo ordinario, que se usa regularmente y en circunstancias bastante comunes, el Ejecutivo usurpa la habilidad de cambiar el statu quo legal de forma unilateral y se desvirta el sistema de frenos y contrapesos en la relacin entre presidentes y congresos. En esas instancias, por lo tanto, es justificable hablar de un abuso de poder, que va en contra de normas democrticas.

IV. UNA FORMA DEMOCRTICA DE CAMBIAR LA CONSTITUCIN

Un segundo eje del debate latinoamericano sobre la democracia, y la discusin que ms ha sido influenciada por los cambios en la regin andina, concierne al argumento de que el estatus de un pas como democracia tambin tiene que ver con la forma de decidir el contenido de la ley suprema de un pas, esto es, su Constitucin Poltica. La discusin sobre este tema tocado en el ltimo punto del declogo que presenta Cameronmuestra otra vez lo difcil que es especificar lo que involucra un proceso democrtico. En efecto, como en la discusin sobre una forma democrtica de gobernar, en el debate sobre lo que significa cambiar la constitucin de forma democrtica se tiende a mezclar principios distintos. El principio del constitucionalismo, invocado por muchos, sostiene que los cambios a la constitucin deben hacerse de acuerdo a los procedimientos a tal efecto incluidos en una constitucin. Pero, con sorprendente frecuencia, se pasa, sin ofrecer argumento adicional alguno, del punto de que un cambio a la constitucin que se ajusta al principio del constitucionalismo es constitucional al punto de que un cambio a la constitucin que no se ajusta al principio del constitucionalismo no es democrtico. Pero si la constitucin de un pas no es democrtica en lo que hace a sus procedimientos de cambio, el constitucionalismo por s solo no ofrece una base para evaluar si una constitucin es cambiada de forma democrtica. Al contrario, una interpretacin basada estrictamente en el constitucionalismo se presta, ms bien, a una lectura legalista. La crisis reciente en Honduras ejemplifica claramente este problema. La crisis se desat, en junio de 2009, porque el presidente Zelaya levant el tema de la reeleccin presidencial, que la constitucin prohibe, cuya prohibicin la constitucin prohibe cambiar, y cuyo cambio la constitucin considera como motivo para destituir a un presidente (vanse, artculos 239 y 374). Por lo tanto, como argumentaron los golpistas, la destitucin de Zelaya fue, en cierta medida, constitucional. Pero la prohibicin de cambiar una constitucin no es democrtica, ya que el principio democrtico sostiene que, con la sola excepcin de aquellos elementos que hacen a la democracia, los ciudadanos siempre tienen el derecho de regirse por leyes que

ellos eligen. Y nadie ha mostrado que la noreeleccin de presidentes es una condicin necesaria de la democracia. Para evitar las interpretaciones estrechamente legalistas y contradictorias con el pensamiento democrtico, comnmente asociadas al constitucionalismo conservador, sugerira que, para precisar lo que significa cambiar la constitucin de forma democrtica, es necesario plantearse dos preguntas. Primero, tienen los ciudadanos o sus representantes el poder de cambiar la constitucin? Segundo, se ajusta o no el proceso que se usa para cambiar la constitucin a criterios democrticos, esto es, elecciones inclusivas, limpias y libres de una asamblea constituyente o de las autoridades empoderadas para cambiar la constitucin; la redaccin y aprobacin del texto de la constitucin de acuerdo a reglas consensuadas; y la ratificacin del texto de la constitucin por medio de elecciones inclusivas, limpias y libres o por medio del voto de autoridades electas? (Munck, 2009b: 34345). Estos criterios no solo se basan consistentemente en principios democrticos. Adems, estos criterios ayudan a ofrecer una visin ms balanceada de la problemtica constitucional. Con buena razn, en la regin andina se ha puesto mucho nfasis sobre la forma conflictiva en que se ha procedido a cambiar constituciones en aquellos pases donde han surgido lderes nuevos que han llamado a una refundacin del pas los episodios relevantes son los de Venezuela 1999, 2007 y 2009; Bolivia 200609; y Ecuador 200708. Pero estos casos ejemplifican solo parte de la problemtica. La otra cara del problema que no ha recibido la atencin que se le ha dado a los cambios promovidos por presidentes con agendas de izquierda es la dificultad de cambiar constituciones heredadas de perodos autoritarios, una cuestin que ha tenido, y sigue teniendo, relevancia en algunos pases (Chile y Per).9 En estos casos, sigue siendo relevante preguntarse si los ciudadanos o sus representantes tienen el poder de cambiar las constituciones bajo las cuales viven, una cuestin que va al corazn de la democracia. En otras palabras, la discusin sobre lo que significa cambiar la constitucin de forma democrtica es, indudablemente, central a la poltica de los pases andinos. Pero igualmente importante es formular el tema de forma consistente con los principios de la democracia y evitando las interpretaciones legalistas que comnmente se promueven.

V. UN ESTADO CON PODER PARA PROTEGER LOS DERECHOS CIVILES Y SOCIALES

Finalmente, un tercer eje de este debate va ms all de las formas en que se toman decisiones polticas y llama la atencin a los resultados de la poltica. Este debate ha sido impulsado, en el contexto reciente de Amrica Latina, en gran parte por el informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (PNUD 2004). All se present el concepto de democracia de ciudadana, que resalta la responsabilidad del Estado de defender los derechos civiles y

sociales de los ciudadanos y no solo los derechos polticos de los ciudadanos aquellos derechos que hacen a la democracia propiamente dicha. Y, como consecuencia de la introduccin de estos criterios bsicamente incorporados en el octavo punto del declogo de Cameron se introdujeron algunos cambios conceptuales profundos en el debate sobre la democracia. A diferencia de la tradicin liberal, que resalta los derechos civiles por sobre los derechos sociales, y la tradicin socialista, que resalta los derechos sociales por sobre los derechos civiles, la apuesta por una democracia de ciudadana rescata tanto los derechos civiles, por ejemplo, la igualdad ante la ley y la seguridad de las personas, como la idea clave de que las condiciones materiales afectan el ejercicio efectivo de los derechos legales de los ciudadanos y ciudadanas y de que, especialmente en una regin como Amrica Latina, hablar de democracia sin abordar los derechos sociales sera una invitacin a caer en formalismos. Pero, adems, a diferencia de las tradiciones liberales y socialistas, el llamado a crear una democracia de ciudadana no introduce un quiebre con una concepcin procedimentalista de la democracia porque no rechaza o ignora la centralidad esto es, el estatus de principio innegociable de los derechos polticos. Es decir, la idea de una democracia de ciudadana pone nfasis en resultados, pero lo hace i) para resaltar un punto fundamental acerca del proceso poltico: que el proceso poltico no concluye con la toma de decisiones pblicas sino con la ejecucin de estas decisiones, y ii) para sugerir que falencias graves en el campo de los derechos civiles y sociales en el contexto de una democracia electoral son una indicacin de que la voluntad popular probablemente est siendo obstaculizada ya sea por actos de omisin y/o comisin por parte de agentes del Estado en esta fase del proceso poltico.10 El problema de las violaciones de derechos humanos an en pases que son democracias electorales ejemplifica claramente esta cuestin (vase Tabla 2). En estos casos a diferencia de los casos de los regmenes militares del Cono Sur o del gobierno de Fujimori en la dcada de los 90 la raz del problema es que el Estado no es capaz de hacer que las leyes se cumplan y que una parte del aparato estatal acta independientemente del gobierno democrtico. Parte del problema, ciertamente, es que los gobiernos no priorizan siempre la defensa de los derechos humanos. Pero el punto clave aqu es que, aun si le dieran prioridad a resolver ciertos problemas, los gobiernos confrontaran obstculos para producir los resultados deseados. En estos casos, por lo tanto, es legtima la pregunta, para qu sirve la democracia electoral si el Estado mismo viola los derechos de los ciudadanos? Y en este contexto, tiene sentido preguntarse si un pas puede considerarse una democracia plena sin un Estado democrtico.

La introduccin del concepto de democracia de ciudadana ampli, pues, considerablemente el discurso democrtico en Amrica Latina. Porque una implicacin de los graves problemas en las reas de derechos civiles y sociales que ocurren en los pases andinos, y el resto de Amrica Latina, es que la discusin de la democracia era incompleta. Para afianzar la democracia no solo es necesario trabajar para tener procedimientos que generen gobiernos electos y que gobiernen democrticamente y procedimientos para cambiar la constitucin de forma democrtica. Para llegar a una democracia de ciudadana

tambin es necesario un Estado con poder para proteger los derechos civiles y sociales (PNUD 2004,2008).

VI.

CONCLUSIN: FORJANDO UN CONSENSO

El monitoreo de la democracia en la regin andina, como el que ofrece cada artculo en este nmero especial de la Revista de Ciencia Poltica, es una actividad que se est volviendo ms o menos rutinaria. Organismos internacionales y ONGs se abocan regularmente al monitoreo, entre otras cosas, de elecciones, el financiamiento de la poltica, las actividades de congresos y presidentes, el respeto de los derechos humanos y el derecho de los trabajadores. En muchos pases se han establecido observatorios y se publican informes sobre distintos aspectos de la poltica. Y los medios masivos de comunicacin crecientemente transmiten a los ciudadanos los resultados de este trabajo. Estas actividades son legtimas y tienen el potencial de contribuir a la democracia. Pero una condicin para el monitoreo de la democracia es el establecimiento de los criterios a ser usados en la evaluacin de la poltica en los pases de Amrica Latina. En este contexto, la vieja pregunta qu es la democracia? tiene una relevancia prctica fundamental. Y, en este contexto, a diferencia del contexto de trabajos puramente acadmicos, una cuestin clave es la generacin de un cierto nivel de consenso acerca de los criterios que se usan en la tarea de monitoreo (Munck, 2006). Mi argumento al respecto en este artculo es que nos encontramos a medio camino. En tiempos recientes, la pregunta qu es la democracia? ha sido materia de considerable discusin en la regin andina y el resto de Amrica Latina. Y algunas propuestas van ganando fuerza y aceptacin. Pero an no existe un consenso generalizado acerca de qu debe entenderse por democracia y, por consiguiente, acerca de qu derechos merecen ser entendidos como derechos democrticos.11 En otras palabras, el significado mismo de la cuestin democrtica no ha sido fijado. Forjar un consenso acerca de una visin ms completa de la democracia, que incluya pero vaya ms all de la democracia electoral, no es una tarea sencilla. Como se mostr, distintos pases durante perodos especficos se caracterizan por tener dficits ms notables con respecto a diferentes aspectos de la poltica. Por ejemplo, algunos pases tienen mayores problemas en sus procesos electorales, otros en lo que hace al abuso del poder presidencial. Por lo tanto, cualquier discusin acerca de cmo se define la democracia tiene, inevitablemente, fuertes connotaciones polticas. Esta es una cuestin que cualquier discusin acerca de la democracia debe reconocer y confrontar adecuadamente. Sin embargo, muchas discusiones sobre la democracia tienen claros sesgos a favor o en contra de ciertos gobiernos y, por lo tanto, carecen de aceptacin general.

A pesar de estas dificultades, la discusin acerca de la democracia en Amrica Latina ha avanzado considerablemente. Puede ser que no haya algo que merezca ser llamado una problemtica democrtica distintivamente latinoamericana. Pero s ha tomado cuerpo un pensamiento y un debate latinoamericano sobre la democracia. Y se van forjando consensos por medio de este debate. Por lo tanto, para que los esfuerzos por monitorear la democracia en Amrica Latina generen resultados crebles, es imprescindible que los criterios que se usan para evaluar el estado de la democracia en Amrica Latina estn ntimamente ligados a este debate latinoamericano y no estn basados, como frecuentemente lo estn, en algn modelo impuesto desde afuera. De esta forma, el trabajo de monitoreo de la democracia alimentar este debate latinoamericano. Y de esta forma, Amrica Latina fortalecer su capacidad de pensamiento propio, de representar las realidades latinoamericanas, y de responder a las imgenes de Amrica Latina que se crean afuera de Amrica Latina y que influyen en la formacin de la opinin pblica tanto adentro como afuera de Amrica Latina.

NOTAS
1

Para ms informacin sobre la Red de Investigacin de la Democracia Andina, organizada por Maxwell Cameron, vase la siguiente pgina de Internet: http://blogs.ubc.ca/andeandemocracy/
2

Sobre el concepto de democracia electoral, y su medicin a travs del ndice de democracia electoral (IDE) que elabor para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), vase Munck (2009a: captulo 4).
3

Para la evolucin del pensamiento acerca de la democracia en la izquierda en particular, dentro del contexto de las dictaduras de los 70 y especialmente del Cono Sur, ver Barros (1986). Para una defensa del valor de una concepcin minimalista de la democracia, vase Przeworski (1997).
4

Algunos textos clave sobre la teora de la democracia son Schumpeter (1952), Bobbio (1989, 2005), Dahl (1992) y Sartori (2003). Otras referencias obligadas, de autores que han trabajado sobre Amrica Latina, son Touraine (1995), Przeworski (1997, 2009) y, por supuesto, O'Donnell (1997, 2007).
5

Vase, por ejemplo, Waldron (2006) y Bellamy (2007).

Para una elaboracin reciente de este argumento, vase Ferrajoli (2008).

7

Como notan los crticos de las instituciones contramayoritarias (Hirschl 2004), la evidencia no muestra claramente que estas instituciones producen los fines deseados

que supuestamente garantizan. Para una perspectiva ms positiva, vase Gauri y Brinks (2008).
8

Un tema relacionado, que tambin concierne a las formas de tomar decisiones pblicas, es el de la democracia directa y la combinacin de mecanismos de democracia representativa y directa. Sobre este tema, vase Altman (2008).
9

Otros casos similares, de afuera de la regin andina, son El Salvador y Honduras.

10

Una situacin diferente se da cuando el gobierno mismo declara un estado de excepcin que lleva directamente a la suspensin de garantas y derechos, algo bastante frecuente en Ecuador, Colombia y especialmente Per (Munck 2009c).
11

Para mi punto de vista acerca de los derechos que merecen ser tratados como derechos democrticos, vase Munck (2007, 2009b: 34345, 2009c).

REFERENCIAS
Altman, David. 2008. Power to the People? A Global View on Direct Democracy, manuscrito de libro indito, Instituto de Ciencia Poltica, Pontificia Universidad Catlica de Chile.
[ Links ]

Barros, Robert. 1986. "Izquierda y democracia: Debates recientes en Amrica Latina", Zona abierta N 39/40: 2760.
[ Links ]

Bellamy, Richard. 2007. Poltical Constitutionalism: A Republican Defense of the Constitutionality of Democracy (Cambridge: Cambridge University Press). [ Links ] Bobbio, Norberto. 1989. Estado, gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica (Mxico: Fondo de Cultura Econmica). [ Links ] Bobbio, Norberto. 2005. Teora general de la poltica (Madrid: Editorial Trotta). [ Links ] Cardoso, Fernando Henrique y Alejandro Foxley (editores). 2009. A medio camino: 'Nuevos desafos de la democracia y del desarrollo en Amrica Latina (Santiago de Chile: Uqbar).
[ Links ]

Cingranelli, David L. y David L. Richards. 2008. The Cingranelli Richards (CIRI) Human Rights Dataset Version 2008.03.12. Disponible en: http://www.humanrightsdata.org [ Links ] Crisp, Brian F. 1998. "Presidential Decree Authority in Venezuela", pp. 14271, en John M. Carey y Matthew Soberg

Shugart (eds.), Executive Decree Authority (Nueva York: Cambridge University Press). [ Links ] Dahl, Robert A. 1992. La democracia y sus crticos (Barcelona: Paids). [ Links ] Ferrajoli, Luigi. 2008. Democracia y garantismo (Madrid: Editorial Trotta). [ Links ] Gauri, Varun y Daniel M. Brinks (editores). 2008. Courting Social justice: judicial Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing World (Nueva York: Cambridge University Press). [ Links ] Hirschl, Ran. 2004. Towards Juristocracy. The Origins and Consequences of the New Constitutionalism (Cambridge, Massachusetts, y Londres: Harvard University Press).
[ Links ]

MejaAcosta, Andrs. 2009. Informal Institutions and Policymaking in Latin America (Londres: Routledge).
[ Links ]

Munck, Gerardo L. 2006. "Monitoreando la Democracia: Profundizando un Consenso Emergente", Revista de Ciencia Poltica Vol. 26, N 1:15868. [ Links ] Munck, Gerardo L. 2007. "The Study of Politics and Democracy: Touchstones of a Research Agenda", pp. 2537, en Gerardo L. Munck (editor), Regimes and Democracy in Latin America. Theories and Methods (Oxford: Oxford University Press).
[ Links ]

Munck, Gerardo L. 2009a. Measuring Democracy: A Bridge Between Scholarship and Politics (Baltimore, Md.: The Johns Hopkins University Press). [ Links ] Munck, Gerardo L. 2009b. "Democracy and Development in a Globalized World: Thinking About Latin America from Within", Studies in Comparative International Development Vol. 44, N 4: 33758. [ Links ] Munck, Gerardo L. 2009c. "La ciudadana en Amrica Latina: Estado actual, tendencias, y desafos", trabajo preparado para el informe de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La democracia de ciudadana. Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina. [ Links ] O'Donnell, Guillermo. 1997. Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin (Buenos Aires: Paids). [ Links ] O'Donnell, Guillermo. 2007. Disonancias. Crticas democrticas a la democracia (Buenos Aires: Prometeo). [ Links ]

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 2004. La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva York y Buenos Aires: PNUD y Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A.). [ Links ] Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 2008. Democracia/Estado/Ciudadana. Hacia un Estado de y para la democracia en Amrica Latina (Nueva York y Lima: PNUD).
[ Links ]

Przeworski, Adam. 1997. "Una defensa de la concepcin minimalista de la democracia", Revista Mexicana de Sociologa Vol. 59, N 3: 336. [ Links ] Przeworski, Adam. 2009. "SelfGovernment in Our Times", Annual Review of Political Science Vol. 12: 7192. [ Links ] Sample, Kristen y Daniel Zovatto (editores). 2005. Democracia en la regin Andina, los telones de fondo (Estocolmo: IDEA International [International Institute for Democracy and Electoral Assistance]). [ Links ] Sartori, Giovanni. 2003. Qu es la democracia? (Madrid: Taurus). [ Links ] Schmidt, Gregory. 1998. "Presidential Usurpation or Congressional Preference? The Evolution of Executive Decree Authority in Peru", pp. 10441, en John M. Carey y Matthew S. Shugart (eds.), Executive Decree Authority (Nueva York: Cambridge University Press). [ Links ] Schumpeter, Joseph. 1952. Capitalismo, socialismo y democracia (Mxico: Aguilar). [ Links ] Tanaka, Martn (editor). 2009. La nueva coyuntura crtica en los pases andinos (Lima: IEP e IDEA International [International Institute for Democracy and Electoral Assistance]).
[ Links ]

Touraine, Alain. 1995. Qu es la democracia? (Mxico: Fondo de Cultura Econmica). [ Links ] Waldron, Jeremy 2006. "The Core of the Case Against Judicial Review", Yale Law journal N 115: 13461406. [ Links ] Weffort, Francisco C. 1986. Por qu democracia? 4a ed. (Sao Paulo: Brasiliense). [ Links ]

Gerardo L. Munck, argentino de nacimiento, es profesor en la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad del Sur de California (USC), y se dedica a la investigacin sobre regmenes polticos y democracia, metodologa, y Amrica Latina. Sus publicaciones incluyen Measuring Democracy: A

Bridge Between Scholarship and Politics (Johns Hopkins, 2009); Regimes and Democracy in Latin America (Oxford, 2007); Passion, Craft, and Method in Comparative Politics (con Richard Snyder; Johns Hopkins, 2007); y Authoritarianism and Democratization. Soldiers and Workers in Argentina, 197683 (Penn State, 1998). Fue parte del equipo que trabaj en el informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004). (Email: munck@usc.edu)