La nuova normativa in materia di asilo

Il 9 novembre u.s. il Consiglio dei Ministri ha approvato in forma definitiva il Decreto legislativo
sulle procedure di asilo (di seguito: D.L. Procedure) nonché il Decreto legislativo sull’attribuzione
della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale e sul
contenuto della protezione internazionale (di seguito: D.L. Qualifica). Ambedue i D.L.
rappresentano l’attuazione delle due Direttive U.E. sulle medesime materia.
L’insieme di questi decreti configura l’essenza della normativa sul diritto di asilo in Italia. I
complessivi 75 articoli costituiscono la più importante riforma legislativa sull’asilo dalla Legge
Martelli del 1990.
Con la loro entrata in vigore, avvenuta nel mese di gennaio 2008, i richiedenti asilo e i rifugiati in
Italia incontreranno un livello più elevato di protezione, di garanzie e di certezze di diritto.
Si trovano in questa riforma, stimolata dalla normativa europea, molti aspetti per i quali ci siamo
battuti per anni, spesso insieme all’UNHCR e ad altre organizzazioni, tanto in Italia quanto in
Europa. Il Centro Astalli ha seguito molto da vicino durante gli ultimi 12 mesi l’elaborazione dei
decreti da parte del Ministero dell’Interno, nonché il dibattito sul parere da parte delle Commissioni
parlamentari. Insieme ai componenti del “Tavolo Asilo” e quindi anche dell’UNHCR abbiamo
costantemente formulato proposte di miglioramento ai testi, e abbiamo partecipato a più di 10
riunioni con il Ministero dell’Interno, a livello politico, nonché amministrativo e con i Parlamentari.
In questo lungo percorso siamo riusciti ad apportare delle modifiche molto significative rispetto alle
bozze iniziali dei decreti.
La valutazione complessivamente positiva deriva anche dal fatto che il punto di partenza, ovvero le
Direttive U. E., ed in particolare la Direttiva sulle procedure d’asilo, sono assai restrittive.Una
trasposizione in normativa nazionale con l’utilizzo, in direzione restrittiva, delle tante clausole non
vincolanti o di deroga, avrebbe potuto costituire un pericoloso passo indietro, una diminuzione degli
standard di protezione fin qui applicate in Italia. E anche il contesto europeo, le trasposizioni fin qui
compiute in molti altri Stati dell’Unione, non erano e non sono incoraggianti. Bisogna constatare
che il Governo Italiano, ascoltando le voci della società civile, ha saputo, grosso modo, utilizzare i
margini posti dalla normativa europea sulle procedure nel modo migliore, nel modo di elevare gli
standard ed il livello di garanzie dei diritti dei richiedenti asilo e dei rifugiati.

L’ultima riforma del diritto di asilo in Italia, introdotta dalla Legge Bossi/Fini del 2002 e del D.P.R.
del settembre 2004, entrato in vigore dall’aprile 2005, aveva costituito in larga misura una
restrizione delle garanzie e dei diritti: il trattenimento della maggior parte dei richiedenti asilo in
centri di identificazione; l’introduzione di una procedura semplificata per i trattenuti; l’abolizione
dei ricorsi effettivi al tribunale, e così via. Tuttavia, alcune misure significative e positive della
Legge Bossi/Fini vengono mantenute e sviluppate nella presente riforma: il decentramento delle
istanze decisionali attraverso l’istituzione di Commissioni territoriali; la costituzione di un organo di
coordinamento attraverso la Commissione Nazionale Asilo; l’istituzione di un sistema di protezione
per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) e di un fondo nazionale asilo.

Quali sono gli elementi più significativi della riforma attuale rispetto alla situazione creata dalla
Legge Bossi/Fini, e, anteriormente, dalla Legge Martelli?

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 1. Per quanto concerne il D.L. Procedure, vengono:

1.1. Abolite le clausole ostative all’ammissione alla procedura

L’articolo 1 comma 4 della Legge Martelli conferisce alla polizia di frontiera o alla Questura
una funzione di “filtro”: nel caso di arrivo del richiedente asilo da un paese terzo; nel caso di
uno status di rifugiato già riconosciuto in un paese terzo; nei casi di applicazione delle clausole
di esclusione previste dalla Convenzione di Ginevra nonché di precedenti penali di una certa
gravità, la polizia poteva (e potrà fino al prossimo 1 gennaio 2008) non ammettere lo straniero
alla procedura. La riforma attuale prevede che la polizia di frontiera o la Questura devono, in
ogni caso, e “senza filtro” ricevere la domanda e la Questura la deve verbalizzare e trasmettere
alla Commissione Territoriale (C.T.) competente per territorio.
Sarà la C.T. a pronunciarsi sulla eventuale non-ammissibilità, ma solo nei casi in cui il
richiedente asilo sia già stati riconosciuto rifugiato e può ancora avvalersi di tale protezione
oppure ove il richiedente abbia reiterato identica domanda di asilo precedentemente presentata
in Italia, senza alcun elemento nuovo. Altri fattori vengono valutati dalla C.T. nel caso
dell’esame in merito alla domanda.

1.2. Abolite le procedure differenziate (“ordinaria” o “semplificata”)

e le conseguenti diversità di garanzie procedurali. È stata adottata, quindi, la procedura unica.

Il principio della procedura unica stabilisce però alcune limitazioni: nel caso di una richiesta di
asilo presentata dopo un provvedimento di espulsione, o da parte di uno straniero condannato in
Italia per un delitto di una certa gravità o di reato, o che si trova in condizioni che potrebbero
dar luogo all’applicazione delle clausole di esclusione della Convenzione di Ginevra, la C.T.
procede all’esame prioritario, entro 9 giorni. Nei medesimi casi, peraltro, non vige il principio
dell’effetto sospensivo “automatico” di un ricorso.
Il concetto dell’esame prioritario è applicato, in senso positivo, anche nei confronti di domanda
di asilo palesemente fondate e di persone particolarmente vulnerabili e di minori.

1.3. Aboliti i centri di identificazione (CID) e quindi il trattenimento in tali centri

Tuttavia, appare che su questo punto la riforma sia più “cosmetica” che sostanziale: sulla base
dei medesimi elementi che fin qui hanno dato luogo al trattenimento in CID, i richiedenti asilo
in futuro saranno “ospitati” in “centri di accoglienza” (Cara), per un periodo fino a 20 giorni, ai
fini di identificazione, o per un periodo fino a 35 giorni nei casi in cui lo straniero abbia eluso, o
tentato di eludere, i controlli di frontiera, o sia stato fermato in condizioni di soggiorno
irregolare, o quando la domanda di asilo sia stata presentata dopo l’espulsione o il
respingimento.
Viene comunque chiarito che il CDA non sono “chiusi”: viene garantita la facoltà di uscire nelle
ore diurne (già adesso la prassi in molti CID), nonché la facoltà di richiedere al prefetto un
permesso per periodi superiori, “per rilevanti motivi personali”.
Si tratta, quindi, non più di una limitazione alla libertà personale ma alla libertà di circolazione –
il richiedente asilo “ospite” nel CDA non riceve un permesso di soggiorno durante il periodo di
permanenza nel centro.
Si suppone che le attuali strutture CID saranno trasformati in Cara, comunque con opere di
adeguamento per cui il Decreto stanzia 8 milioni di Euro da spendere nel 2008.

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1.4. Abolita la rinuncia implicita alla richiesta di asilo

In caso di allontanamento non autorizzato dl CDA. L’allontanamento fa cessare invece il diritto

all’accoglienza e la C.T. decide, senza audizione, sulla base della documentazione acquisita.

1.5. Abolito il ri-esame amministrativo in seno all’attuale procedura semplificata. Viene

invece in ogni caso garantito il diritto al ricorso giurisdizionale contro al decisione della
C.T.

1.6. Rimane salva la protezione umanitaria

La nuova figura della protezione sussidiaria (vedi sotto) non sostituisce l’attuale protezione
umanitaria ex Articolo 5(6) del Testo Unico Immigrazione. La C.T., negando le condizioni per
il riconoscimento della protezione internazionale – status di rifugiato o protezione sussidiaria –
può comunque trasmettere gli atti al Questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno
qualora ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario. Il D.L. Procedure
non si pronuncia sulla natura di tali motivi, lasciando ampio margine tanto alla C.T. quanto al
Questore.

1.7. Introdotto il principio del ricorso effettivo a spese dello Stato

Si tratta di uno degli aspetti più significativi della riforma, dal punto di vista del diritto ma
anche delle conseguenze nella prassi. Il ricorso sospende “automaticamente” l’efficacia del
provvedimento di diniego della protezione internazionale: il ricorrente rimane nella condizione
di richiedente asilo fino alla sentenza del tribunale. Tale principio è comunque limitato da
alcune eccezioni: non viene applicato nei confronti di chi ha presentato la domanda di asilo in
condizioni di trattenimento in un CPT, di chi si è allontanato senza autorizzazione da un Cara e
di chi non era stato ammesso alla procedura di asilo per i motivi sopra indicati. In questi casi è
comunque ammessa la richiesta di sospensione al giudice che deve decidere con ordinanza entro
5 giorni. Nel caso di una decisione positiva del giudice, al ricorrente viene rilasciato un
permesso di soggiorno per richiesta di asilo. In tutti i casi di ricorso, il giudice emette sentenza
in merito entro 3 mesi.
Il gratuito patrocinio viene concesso a tutti i ricorrenti bisognosi, con modalità di
autocertificazione della situazione finanziaria personale.
L’efficacia del diritto al ricorso giurisdizionale viene comunque limitata da due fattori
fortemente dal “Tavolo Asilo”: il ricorso deve essere presentato entro 30 giorni - periodo,
secondo noi, troppo breve. Competente è il tribunale del luogo in cui opera la C.T., anche
quando non coincide con il domicilio eletto dal ricorrente – secondo noi, un inutile ostacolo per
il richiedente ed il suo difensore.
Inoltre, in tal modo saranno solo pochi i tribunali interessati allo sviluppo della giurisprudenza
in materia di asilo, non più di un massimo di 10 in tutto il Paese, considerando che questo è il
numero massimo di C.T.
Durante il periodo della decisione sul ricorso (stabilito in 3 mesi) il ricorrente rimane assistito
nello stesso centro di prima: in un centro SPRAR oppure in un Cara, comunque con un
permesso di soggiorno e quindi con la libertà di circolazione nel territorio e con il diritto al
lavoro dopo 6 mesi dalla presentazione della richiesta di asilo. Il ricorrente ex CPT al quale il
giudice ha concesso la sospensione viene accolta in Cara, sempre con permesso di soggiorno e
di lavoro.

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 2. Per quanto concerne il D.L. Qualifica, il testo rispecchia largamente quello della
Direttiva europea, già a suo tempo considerata molto più positiva che la Direttiva
Procedure.

Tra gli aspetti più innovativi ci sono:

2.1 Regole per l’esame della richiesta di asilo

(che d’ora in poi si chiama “richiesta di protezione internazionale”), che includono

a. la raccolta e la valutazione delle informazioni sul paese di origine

b. l’esame anche in assenza di documentazione di supporto alle dichiarazioni del richiedente
c. la valutazione delle circostanze “sur place” ovvero sorte dopo aver lasciato il paese di
origine che possono rendere necessaria la protezione internazionale

2.2 Definizione dei termini “protezione” e “persecuzione”,

inclusa la definizione degli “agenti di persecuzione” – non solo lo Stato – nonché dei 5 motivi
di persecuzione elencati nella Convenzione di Ginevra (razza; religione; nazionalità; particolare
gruppo sociale; opinione politica)

2.3 Definizione della Protezione sussidiaria,

e quindi del “danno grave” che il richiedente potrebbe subire nel paese di origine, comunque
senza essere oggetto di persecuzioni ai sensi della Convenzione di Ginevra.
La protezione sussidiaria contempla solamente 3 circostanze:
a. condanna a morte
b. tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante
c. minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile in situazioni di conflitto
armato.

Questo elenco di motivi per il riconoscimento della protezione sussidiaria, contenuto nella
Direttiva U. E., è esaustivo e non da spazio a deroghe e modifiche nel corso della trasposizione
in legge nazionale.
La clausola di transizione prevede comunque che gli attuali titolari di protezione umanitaria
beneficeranno a tutti gli effetti della protezione sussidiaria. Il rinnovo del permesso del loro
permesso di soggiorno avrà quindi durata triennale. Possono richiedere il ricongiungimento
familiare.

2.4 Diritti dei rifugiati

Innovativi sono in particolare i seguenti elementi:

a. durata del permesso di soggiorno di 5 anni, rinnovabile

b. durata del documento di viaggio di 5 anni, rinnovabile
c. l’accesso al pubblico impiego, con le modalità previste per i cittadini comunitari

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2.5 Diritti dei beneficiari della protezione sussidiaria

a. durata del permesso di soggiorno di 3 anni

b. rinnovo previa verifica della permanenza delle condizioni che hanno consentito il
riconoscimento della protezione sussidiaria (non viene specificato chi fa la verifica – si
suppone la C.T.)
c. convertibilità del permesso di soggiorno per motivi di lavoro
d. rilascio di un titolo di viaggio per stranieri, quando sussistono fondate ragioni che non
consentono di chiedere il passaporto al consolato del paese di origine
e. diritto al lavoro subordinato e autonomo e all’iscrizione agli albi professionali in condizioni
di parità con il cittadino italiano.
f. Diritto al ricongiungimento familiare, alle condizioni previste per l’immigrato, ma con
facilitazioni in quanto all’accertamento della parentela, in parità, sotto questo aspetto, con i
rifugiati

Purtroppo, la richiesta del Tavolo Asilo di garantire l’equiparazione con il rifugiato anche in
quanto alle condizioni per esercitare il diritto di ricongiungimento familiare non è stata accolta,
per motivi di spesa pubblica.

Tre considerazioni finali:

1. L’articolo 10 terzo comma della Costituzione non viene in alcun modo richiamato nei
due decreti legislativi. Rimane quindi la facoltà di richiedere il riconoscimento dell’asilo
costituzionale al tribunale civile. L’attuazione del dettato costituzionale rimane tuttora
irrisolta.
2. L’articolo 1 del D.L. Procedure precisa che il decreto stabilisce le procedure per l’esame
delle domande presentate nel territorio nazionale, lasciando aperta la questione di domande
presentate fuori dal territorio nazionale.
3. Il D.L. Qualifica, all’art. 29(2) include una generica menzione delle esigenze relative
all’integrazione dei titolari della protezione internazionale ed in particolare dei rifugiati,
senza stabilire nuove regole e senza stanziamento di un fondo specifico a tale scopo.