SEXTO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACION PBLICA RESISTENCIA, 6, 7 Y 8 DE JULIO DE 2011

PRESENTACION DE PONENCIA

TITULO:

CUATRO

CONCEPTOS

PARA

EL

ABORDAJE

DE

LA

CORRUPCIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA.

AREA TEMATICA: 2. La tica pblica, el control ciudadano y los procesos de control interno y externo de las Administraciones Pblicas y su relacin con el desarrollo.

SUBTEMA: (a) tica pblica y mecanismos contra la corrupcin.

EXPOSITOR: PABLO RODOLFO BARDELLI, Instituto Superior de Formacin Tcnica N118, San Pedro, Prov. Bs. As. pablobardelli@hotmail.com

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1. INTRODUCCIN.

Corrupcin es una palabra utilizada con frecuencia para calificar transacciones entre gobernantes y empresas privadas donde ambos se enriquecen considerablemente en detrimento del patrimonio pblico, y la comunidad perjudicada lo percibe. Una de las dificultades que presenta su estudio es el carcter complejo, cambiante y adaptativo que tiene, ya que, de acuerdo al recorte temporal que se haga es el tipo de corrupcin existente. No hay un nico concepto de corrupcin y no todos los actos de corrupcin son iguales, o son percibidos como tales por la sociedad. Coincidiendo con Horacio Ghirardi, (...) le cabe un papel ms que destacado al rea de la ciencia poltica y la administracin pblica, donde se analiza en forma permanente un conjunto de temas cuyo objetivo central es aportar al mejoramiento de la gestin estatal en sus diversos niveles y a una cada vez mejor articulacin entre la sociedad civil y el Estado1 Analizar la corrupcin en todas sus formas permitir una mayor comprensin por parte de dirigentes polticos, empresarios, acadmicos y ciudadanos de su efecto nocivo no solo de la corrupcin sistemtica, la de todos los das, sino tambin la gran corrupcin y elaborar polticas pblicas efectivas para su erradicacin. Como afirma Ruth Sautu: La gente comn, con mayor fundamento que los miembros de las elites, tiene razones para preocuparse ms por la corrupcin sistemtica que por los grandes negociados corruptos, porque en su imaginario, mientras el primero incide directamente
1

Ghirardi, Horacio, Es necesario estudiar la corrupcin , en La Capital, Rosario, Domingo 3 de enero de 1993, Pg. 11.

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sobre su vida cotidiana, el segundo opera en un mundo que le resulta desconocido.2 En Estados con instituciones dbiles la corrupcin es una forma de gobierno y de conservacin del poder pblico y de privilegios de las elites dominantes. Coincidiendo con Juan S. Pegoraro, En la Argentina de los 90, la corrupcin fue una herramienta que se utiliz y acompao los cambios de su estructura social y el sistema penal fue neutralizado o utilizado tambin para avalar tales cambios.3 La debilidad de las instituciones del Estado ha permitido que los intereses privados dominantes sean trasmitidos a toda la sociedad a travs de los mecanismos de regulacin estatal neutralizando todo pensamiento e inters contrario al suyo. Y es aqu, en la internalizacin social de estos intereses, convertidos en prcticas culturales, donde se hace difcil su erradicacin.

2. MARCO METODOLGICO.

Para la confeccin de esta monografa se analizaron libros, trabajos acadmicos, ponencias, recortes periodsticos, ndices de percepcin de la corrupcin, leyes provinciales, nacionales y tratados internacionales. Luego se extrajeron diferentes conceptos sobre corrupcin para poder comprender mejor su dimensin. El material fue ordenado y clasificado en cuatro categoras que inciden directa o indirectamente en el Estado: corrupcin histrica, corrupcin poltica,

Sautu, Ruth (compiladora), Catlogo de prcticas corruptas. Corrup cin, confianza y democracia., Lumiere, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2004, Pg. 79. 3 Pegoraro, Juan S., La corrupcin como cuestin social y como cuestin penal, en Delito y Sociedad Revista de Ciencias Sociales, N 13, Bs. As., 1999, Pg. 32.

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corrupcin sistemtica y corrupcin global, las que sern desarrolladas en ste orden.

3. MARCO TERICO.

Haremos una diferenciacin de los conceptos: coimas, cohecho y sobornos, extorsin y trfico de influencias. Para Sautu (...) los trminos cohecho y soborno se utilizan para designar acciones, la palabra coimas designa sumas pagadas o solicitadas .4 Para Jos Meja Lira: La extorsin es un acto en que el funcionario pblico influye en el comportamiento del ciudadano amenazndolo con sanciones negativas.5 El trfico de influencia es la utilizacin del cargo pblico que se ocupa, o del vnculo personal con quien lo poseen, para obtener beneficios que no se obtendran de otra manera o constara mayor esfuerzo y tiempo. El soborno constituye el acto corrupto cuyo instrumento puede ser la coima, pero si va acompaado de dao a la integridad fsica o moral del o los involucrado, o de sus allegados, es extorsin.

4. ESTADO DEL ARTE.

Hay cuatro gneros gramaticales utilizados para el abordaje de la corrupcin: a) testimonial: a travs de experiencias personales, o de terceros,

Sautu, Ruth (compiladora), Catlogo de prcticas corruptas. Corrupcin, confianza y democracia., p. cit., Pg. 33.

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el autor describe como la corrupcin afecta su vida o la de los entrevistados. b) periodstico: las crnicas periodsticas relatan actos de corrupcin que provocan conmocin en la opinin pblica. La credibilidad del o los autores es una de las caractersticas ms importantes. c) acadmico: ampliacin de una teora, su reformulacin o la creacin de nuevos instrumentos analticos que permiten dar mayor claridad al abordaje de la corrupcin. Y c) literatura: los autores recurren a fabulas, cuentos, novelas, etc., para denunciar, y sin dar nombres propios, comportamientos autoritarios, crueles y corruptos cometidos por gobiernos, empresas y particulares. El presente trabajo monogrfico se inscribe en el tercer grupo porque intentamos aportar conceptos analticos que ayuden al estudio de la corrupcin.

5.

PRCTICAS CONSIDERADAS CORRUPTAS RELACIONADAS

AL ESTADO Y LA POLTICA.

Hemos

identificado

cuatro

conceptos

que

afectan

directa

indirectamente al Estado (nacional, provincial y municipal): a) heredada; b) poltica; c) sistemtica; y d) gran escala, gran corrupcin o corrupcin internacional.

A.

Corrupcin Heredada.

La corrupcin heredada toma como punto de partida la fundacin de una sociedad o Estado (como es el caso de los pases latinoamericanos surgidos
5

Meja Lira, Jos, La corrupcin en los gobiernos: algunas estrategias para su extincin y el manejo de la tica, IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin

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de revoluciones) o acontecimientos traumticos (guerras, invasiones, golpes de estado, crisis econmicas, etc.) que modificaron su estructura de poder y comportamiento social permitiendo que prcticas corruptas se perpeten en el tiempo hasta desarrollarse en el presente con total normalidad. Este concepto permite la reconstruccin social de la corrupcin la cual tiene un punto de partida y diferentes etapas que permitieron que sobreviva en el tiempo afectando la sociedad, la economa, la poltica, etc. No hay originalidad en la accin, solo reproduccin de actos justificados por ser considerados parte del normal funcionamiento de la sociedad. Para Bernardo Sorj y Danilo Martuccelli toda sociedad tiene normas que la regula independientemente del grado de transgresin. Todos los habitantes son conscientes de la necesidad de normas y reglas independientemente de s las cumplen o las transgreden. Esta cultura de una actitud ms o menos generalizada de transgresin, testimonia la presencia de una serie de perversiones en la vida social: una tradicin legalista; un poder instalado que menosprecia a los ciudadanos (en proporcin directa a su falta de poder, econmico o poltico); una tolerancia a veces incluso una verdadera fruicin colectiva a la transgresin de las reglas. Pues si ciertas formas de transgresin, especialmente la ejercida en forma brutal por la pura imposicin del poder econmico, poltico o burocrtico, causa repulsa, existe otro lado de la transgresin cotidiana en que ella es vivida como expresin positiva de comprensin, sensibilidad y disposicin a ayudar.6 Esta divisin que hacen Sorj y Martuccelli, entre los poderosos (poltico y econmicamente) que hacen la ley, la aplican y estn por sobre ella y el

Pblica, Madrid, Espaa, del 2 al 5 de noviembre, 2004, Pg. 2.

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ciudadano comn que debe acatar esta ley y cuyos recursos polticos y econmicos son limitados, evidencia como la corrupcin se desarrolla en ambos polos de la sociedad y sobrevive en el tiempo por su aceptacin; en los poderosos como impunidad, en los ms pobres como solidaridad. Para Len Pomer, las familias relacionadas al comercio, que amasaron grandes fortunas a travs del contrabando, fueron las encargadas de dar forma al Estado Nacional que les permiti consolidar su poder y fuente de riqueza. Con el paso del tiempo Ese grupo, ms que adquirir una nacionalidad adquiere un Estado. Y con l un decisivo instrumento de poder.7 Para Sorj y Martuccelli las grandes familias no sern las nicas beneficiadas con la creacin del Estado: Intereses privados colonizan el Estado y buscan obtener ganancias fantsticas y sin riesgo. Los individuos, de todos los sectores sociales, construyen sus estrategias de sobrevivencia a partir de las posibilidades determinadas por las prcticas establecidas con las instituciones del Estado en una dinmica generalmente perversa. Si bien la corrupcin policial causa repulsa, pocos dejaran de usarla si se trata de beneficiar o proteger a alguien querido que burl la ley. Si los alojamientos populares productos de invasin no poseen infraestructura y servicios urbanos adecuados, su poblacin muchas veces se opone a la legalizacin de la propiedad si esto implica pagar impuestos municipales. Si el llamado sector informal de la economa demuestra una creatividad enorme, tambin no deja de construirse muchas veces sobre sistemas de regulacin semi-criminales, amn de sustentarse en sistemas de propinas a los funcionarios pblicos

Sorj, Bernardo y Martuccelli, Danilo, El Desafo Latinoamericano. Cohesin Social y Democracia, Siglo XXI, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2008, Pg. 126. 7 Pomer, Len, La corrupcin. Una cultura argentina. , Leviatn, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2004, Pg. 66.

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responsables de la fiscalizacin, y otras veces sus actividades bordean abiertamente el delito.8 Podemos identificar tres caractersticas en la corrupcin heredada: 1) es reproducida generacin tras generacin, 2) es considerada inevitable por quienes las ejecutan, y 3) dificulta el fortalecimiento institucional.

B.

Corrupcin Poltica.

Para Transparencia Internacional: La corrupcin poltica es el abuso por parte de los lderes polticos para su propio beneficio del poder que se les ha confiado.9 Este abuso de poder es utilizado para aumentar su propio patrimonio y el de sus allegados (familiares, amigos, partidarios, etc.), y acumular dinero para financiar las campaas electorales y partidarias. Para comprender mejor ste concepto vamos a subdividirla en: corrupcin en el financiamiento de la poltica y corrupcin electoral.

B.1. Corrupcin en el Financiamiento de la Poltica.

Siguiendo a Zovatto, citado por Christian Gruenberg, definimos corrupcin en el financiamiento poltico como la entrega de dinero o bienes, as como la presentacin de servicios, que se realizan en forma encubierta y/o ilcita, a favor de un partido y/o candidato por una o ms personas (natural,

Sorj, Bernardo y Martuccelli, Danilo, El Desafo Latinoamericano. Cohesin Social y Democracia, p. cit., Pg. 128. 9 Transparencia Internacional, INFORME GLOBAL DE LA CORRUPCIN 2004. Tema: corrupcin poltica, Resumen Ejecutivo, Prometeo libros, Buenos Aires, 2004, Pg. 13.

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jurdica, nacional, extranjera o tambin autoridad o funcionario pblico) con el fin de obtener un beneficio posterior.10 Hay un proceso de retroalimentacin donde los actores privados pagan la campaa del candidato X para que cuando acceda al gobierno los beneficie con las polticas pblicas que implementar, y a su vez acumular ms dinero para las campaas electorales venideras. Esta categora no solo es aplicable a quien accede a un cargo pblico por vez primera sino apara quien busca su reeleccin.

B.2. Corrupcin Electoral.

Hace referencia a la compra de votos por parte de los partidos polticos. Hay una relacin comercial entre privados que involucra dinero partidario y/o pblico. El candidato oferta dinero, bienes materiales, cargos en la administracin pblica, etc., al votante a cambio de su voto, y ste le demanda al candidato el acceso a servicios pblicos, vivienda, trabajo, etc. La corrupcin en el financiamiento de la poltica es el dinero con que se pagan las campaas electorales, mientras que la corrupcin electoral da cuenta como se utiliz ese dinero. En ambos casos, tanto funcionarios pblicos como empresas privadas y/o particulares colocan su inters personal por sobre los intereses pblico y usufructan recursos estatales para beneficio propio. Despus de lo expuesto podemos identificar cuatro caractersticas de la corrupcin poltica: 1) transaccin de suma de dinero entre empresarios y/o
10

Gruenberg, Christian, El costo de la democracia. Poder econmico y partidos polticos, en Claves para todos. Coleccin dirigida por Jos Nun, Capital Intelectual, Ciudad Autnoma de Buenos Aires,

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funcionarios pblicos y candidatos electorales con la intencin, de los primeros, de obtener futuros favores de los segundos, 2) el votante intercambia su voto con un candidato o partido poltico a cambio de mejoras materiales y/o de ingresos, 3) desinters por lo pblico y cuestiones ideolgicas por parte del votante, empresario, candidato y funcionario, y 4) malversacin de fondos pblicos y de cargos en la administracin pblica para pagar favores electorales.

C.

Corrupcin Sistemtica.

Aqu hacemos referencia a las prcticas corruptas de una organizacin que reflejan su accionar diario propio de la cultura organizacional que ha desarrollado a lo largo del tiempo. Para Ruth Sautu (...) este tipo de corrupcin requiere de la complicidad, o al menos la tolerancia, de varios actores ubicados en diferentes estratos burocrticos-administrativos.11 La complejidad legal-administrativa del Estado permite la formacin y consolidacin de corrupcin administrativa-estructural que incentiva a los ciudadanos a resolver velozmente problemas mediante prcticas corruptas. Citando nuevamente a Sautu: La corrupcin sistemticamente se nutre y florece all donde no se han construido instituciones que representen los intereses y los valores del colectivo social; es decir, que expresen al conjunto

2007, Pg. 11. 11 Sautu, Ruth, La corrupcin endmica en un pas prebendario, en Sautu, Ruth (comp.) p. cit., 2004, Pg. 66.

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de la poblacin que a nivel individual slo tiene presencia a travs de su participacin electoral.12 Para el ciudadano que paga la coima es una prctica ocasional mientras que para el funcionario pblico recibirla es estructural ya que lo considera parte del normal funcionamiento del sistema. Podemos identificar tres caractersticas: 1) las prcticas corruptas son percibidas como permanente, 2) requiere de la complicidad de funcionarios pblicos que no necesariamente participan del soborno, y 3) debilidad en los mecanismos de control.

D.

Corrupcin A Gran Escala, Gran Corrupcin O Corrupcin

Internacional.

Hacemos referencia a los sobornos entre gobernantes y empresas multinacionales donde sta paga una coima al gobernante a cambio de contratos millonarios con el Estado. La corrupcin a gran escala, afirman Ruth Sautu, Paula Boniolo e Ignacia Perugorria, (...) est constituida, por lo tanto, por un arreglo entre el poder poltico y los grandes negocios que se lleva a cabo adecuando las normas para otorgarle legalidad.13 Es difcil detectarla pero an ms condenar a los involucrados ya que el gobierno adapta la legislacin de su pas al acto corrupto para garantizase y garantizarle a la empresa multinacional proteccin legal, o sea, impunidad.

12

Sautu, Ruth, La corrupcin endmica en un pas prebendario, en Sautu, Ruth (comp.) p. cit., Pg. 78. 13 Sautu, Ruth; Boniolo, Paula y Perugorria, Ignacia, Qu es la corrupcin y cmo medirla?, en Sautu, Ruth (comp.) p. cit., Pg. 36.

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Esta bsqueda de impunidad no solo est dada en la creacin de nuevas leyes o en la alteracin de las existentes, sino en la intervencin directa sobre las instituciones judiciales y organismos de control. Recorte de presupuesto y personal, reduccin de las facultades para controlar, injerencia en los nombramientos de magistrados, etc., son algunos de los instrumentos para neutralizar las instituciones y organismos de control. Para Eva Joly, refirindose a los empresarios y funcionarios pblicos que participan en ella, es (...) una forma de vivir por encima de la ley, porque se es ms fuerte que la ley.14 Tal es esta situacin, contina diciendo, que los testigos y/o arrepentidos (...) temen a la polica, porque sus perseguidores tambin forman parte de ella. Y no confan en absoluto en las instituciones, puesto que sus enemigos son ms poderosos que ellas.15 Como sentencia Sautu: Una de las caractersticas de la Argentina es que la corrupcin se conoce, cuando se conoce, a posteriori, cuando los hechos han tenido lugar y sus consecuencias son inevitable.16 La magnitud de los montos pagado en conceptos de sobornos afecta directamente a toda la poblacin, ya sea porque la coima est incluida en el precio final del contrato de la obra pblica, porque no tiene sentido su realizacin, el gasto es excesivamente alto o porque la calidad de vida de los habitantes del lugar disminuye con su realizacin. Tiene tres caractersticas: 1) participacin de funcionarios de gobierno y de empresarios multinacionales, 2) proteccin legal, y 3) el valor de la coima es

14

Joly, Eva, IMPUNIDAD, La corrupcin en las entraas del poder, traduccin de Trinidad Richelet, Fondo de Cultura Econmica, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2003, Pg. 12. 15 Joly, Eva, IMPUNIDAD, La corrupcin en las entraas del poder, p. cit., Pg. 23. 16 Sautu, Ruth, p. cit., Pg. 78.

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abonado indirectamente por los ciudadanos perjudicados a travs de los impuestos.

6.

CONCLUSIONES FINALES.

Los cuatro conceptos propuestos, corrupcin histrica, corrupcin poltica, corrupcin sistemtica y corrupcin global, no son excluyentes sino complementarios entre s. Como hemos expuesto, la corrupcin no es solo un delito econmico; es delito poltica con consecuencias econmicas a nivel macro y/o micro. Por ende, hay que proteger al Estado de un mal gobierno porque son ellos los que administran los recursos pblicos y deben ser ellos los responsables por su mal uso. Por eso, no se trata de proponer disear una norma o poner en una balanza que moral tienen ms peso, la del corrupto o de quien no lo es, sino de comprender lo negativo que resulta la corrupcin para todos.

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