ANALISIS

Vaivenes y eficacia de la poltica militar del primer gobierno de Carlos Menem (1989-1995)
Marcelo Fabin Saini

Introduccin

La direccin poltica que el presidente Carlos Sal Menem le infringi a la cuestin militar estuvo signada por dos grandes orientaciones. En una primera etapa, tal direccin se centr en la resolucin de las dos principales problemticas abiertas durante la gestin anterior del presidente radical Ral Alfonsn (1983-1989) y que, hacia 1989, an configuraban cuestiones altamente conflictivas en las relaciones cvico-militares. La primera de estas problemticas giraba en torno del reclamo castrense en favor de una Asolucin poltica@ a la revisin judicial del pasado, esto es, la demanda de alguna medida gubernamental amnista, conmutacin de penas y/o indulto- que beneficiara a los pocos uniformados que an estaban procesados judicialmente y a los ex comandantes que gobernaron el pas durante la dictadura del Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-83) y que haban sido condenados por la comisin de crmenes y violaciones a los derechos humanosii. La otra problemtica estaba dada por la activa presencia en el interior del Ejrcito del sector poltico carapintada que haba protagonizado tres rebeliones durante el gobierno radical y que pretenda proyectarse sobre la conduccin del armaiii. Por su parte, en una segunda etapa, la poltica militar menemista se redujo al desarrollo de iniciativas en materia castrense derivadas centralmente del modelo de reconversin econ-

mica y de la poltica de insercin internacional llevados a cabo por el gobierno, tentando adaptar las instituciones armadas y la poltica militar a los parmetros centrales de la poltica exterior implementada y a las nuevas condiciones econmicopresupue.starias vigentes en el pas, sin que mediara la formulacin de un perfil profesional determinado ni un programa de redefinicin integral del sistema de defensa nacional. A diferencia de lo ocurrido durante el mandato de Alfonsniv, estos lineamientos fueron inicialmente concebidos por el gobierno de Menem sobre la base de la apreciacin de que, hacia fines de los aos >80, los militares no configuraban una amenaza al orden institucional democrtico ni constituan actores con capacidad de veto y/o presin sobre el poder poltico, y, en consecuencia, las Fuerzas Armadas no ocuparon un lugar privilegiado entre las prioridades gubernamentales. stas, en cambio, estuvieron centradas en la necesidad de contener el colapso econmico desatado en medio de la feroz hiperinflacin que haba estallado a principio de 1989 y que haba obligado al gobierno de Ral Alfonsn a adelantar seis meses la entrega del mando presidencial, para lo cual la administracin menemista apunt a resolver la profunda crisis fiscal y a reorientar la economa local a partir de un modelo de reconversin capitalista implementado sobre la base de la desregulacin de los mercados y de la economa en general -o, ms bien, de la reconfiguracin del marco de regulacin econmica del Estado-, la
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profundizacin del proceso de apertura externa del mercado de bienes y servicios y la acelerada reforma del aparato estatal por medio de la privatizacin del conjunto de las empresas pblicas -productoras de bienes y servicios-, la reorganizacin administrativa y el ajuste y racionalizacin del personal. Se trataba, pues, de una poltica general volcada a refuncionalizar el Estado y a generar las condiciones de gobernabilidad que permitieran redefinir los lineamientos generales de la economa local, para lo que, entre otras cuestiones, fue fundamental la reformulacin del modelo de insercin internacional -mundial y regional- de la Argentina y, de acuerdo con ello, de su poltica externa en funcin de potenciar la capacidad de intervencin y negociacin comercial y financiera de nuestro pas. En este contexto, la poltica militar de Menem no fue ms que el resultado tanto de la necesidad de resolver las problemticas heredadas del gobierno anterior y generar, de ese modo, las condiciones propicias para la subordinacin castrense y la estabilizacin de las relaciones cvicomilitares, cuanto del imperativo de adaptar dichos lineamientos a la poltica exterior derivada de las metas macroeconmicas fijadas y de las nuevas condiciones fiscales y presupuestarias. En 1989, las circunstancias polticas eran sustancialmente diferentes de las existentes en momento de la instauracin democrtica de 1983. En lo relativo a la cuestin militar, el desafo de Menem no pasaba por redefinir las relaciones cvico-militares apuntando al logro de la estabilidad institucional de la democracia, puesto que la suerte de sta no estaba vinculada a los peligros de regresin autoritaria por la va de un eventual golpe de Estado castrense. Pese a las situaciones altamente conflictivas y desestabilizantes producidas durante la segunda mitad de la dcada del >80 y al predominio de un discurso militar reivindicatorio de la actuacin castrense en el pasado autoritario, la subordinacin de las Fuerzas Armadas a los poderes constitucionales era por entonces un hecho. Luego de la estrepitosa salida alfonsinista del gobierno nacional, qued claro que los dilemas de la democracia en la Argentina pasaban por la capacidad gubernamental para
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estabilizar la economa y hacer frente a los desafos de las nuevas condiciones financieras, productivas y comerciales imperantes en el plano internacional, regional y local. Ciertamente, desde el inicio del mandato menemista, la estabilidad institucional democrtica se daba por descontada, lo que supona, en lo atinente a las relaciones cvico-militares, la emergencia de nuevas condiciones y oportunidades para reforzar la subordinacin castrense a las autoridades civiles, condiciones y oportunidades diferentes de aquellas que prevalecieron durante la gestin de Alfonsn. Este panorama interno era reforzado en el plano externo por las transformaciones producidas hacia fines de la dcada del >80 en el escenario internacional y regional, en particular, en el mbito subregional del Cono Sur, cambios que supusieron la emergencia de nuevas condiciones geopolticas y estratgicas para la Argentina. La desaparicin del conflicto EsteOeste, de la Aamenaza comunista@ y de la bsqueda permanente de la supremaca militar entre potencias como coordenadas centrales de las relaciones internacionales, contribuy con la prdida de relevancia y secundarizacin de la dimensin militar en el escenario internacional. Por su parte, en Amrica Latina y, particularmente en el Cono Sur, estas alteraciones fueron acompaadas por el proceso de integracin subregional iniciado y profundizado desde 1985 hasta la fecha, dando lugar a la adopcin de polticas de cooperacin y complementacin regional, al principio, y de integracin despus. Frente a cambios de semejante magnitud, las alteraciones producidas en la vida institucional de las Fuerzas Armadas fueron tambin sustantivas. El basamento doctrinal, las hiptesis de conflicto y percepciones de amenaza, las misiones y funciones, y la estructura orgnica-operativa de las instituciones castrenses -cuestiones y aspectos que haban sido diseados y montados acorde al conflicto Este-Oeste, a la lucha antisubversiva y a las hiptesis de guerra entre pases vecinos del Cono Sur- fueron perdiendo vigencia y se fueron desactualizando, lo que las convirti rpidamente en aparatos anacrnicos en relacin a las nuevas condiciones polticas locales y regionales.

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El fin de la revisin del pasado

Durante la gestin de Alfonsn, Carlos Menem se haba opuesto a todo tipo de medida -amnista y/o indulto- que tendiera a restringir o colocar un punto final a la revisin judicial de las violaciones a los derechos humanos cometidas durante la represin ilegalv. No obstante, desde la campaa electoral que antecedi su eleccin como presidente de la Nacin, comenz a plantear la necesidad de alcanzar la Apacificacin nacional@ a travs de la Asolucin integral de los ms graves problemas que enfrenta el pas@, entre ello, la cuestin militarvi. Ya en el gobierno, el enfoque dado por Menem a la problemtica de los juicios fue sustancialmente diferente del sostenido por Alfonsn. Para el mandatario peronista, la cuestin central consista en alcanzar algn tipo de Asolucin@ a las condenas y procesos pendientes que comprometan a miembros activos o retirados de las Fuerzas Armadas, de manera que esa cuestin y sus eventuales derivaciones no supusieran ni generaran ningn tipo de conflictos polticos con las instituciones castrenses. En tal sentido, a fines de septiembre de 1989, Menem declar pblicamente estar dispuesto a terminar con las secuelas de los juicios e indultar no slo a los militares an procesados y a los ex comandantes condenados por su intervencin en la represin ilegal, sino tambin a los procesados y condenados por las rebeliones producidas durante la etapa de Alfonsn. Pretenda poner un coto a dicha situacin y establecer, en consecuencia, nuevos patrones de relacionamiento con los uniformados. En junio de 1989, haba un total de 460 miembros de las Fuerzas Armadas que se encontraban afectados por distintos tipos de decisiones judiciales o sanciones disciplinarias: 7 condenas y 18 procesamiento en relacin a los juicios derivados de los crmenes cometidos durante la lucha contra la subversin; 3 condenas referidas a la causa de la guerra de Malvinas; y 92 procesos en curso y 340 sanciones disciplinarias que afectaban al personal militar implicado en los tres levantamientos carapintada producidos hasta ese momentovii. Consecuente con ese anuncio, el 6 de octubre de 1989 Menem promulg los decretos 1.002/89, 1.003/89, 1.004/89 y 1.005/89viii mediante los cuales indult a los militares, policas y civiles condenados y/o procesados por delitos cometidos durante su participacin en la represin a la subversin y el terrorismo entre los aos 1976 y 1983; a los civiles pertenecientes a organizaciones guerrilleras de la dcada del >70 que haban sido condenados y/o procesados por su intervencin en acciones subversivas o terroristas; a los uniformados y civiles sumariados, procesados y/o condenados por su intervencin en los tres levantamientos militares realizados hasta ese momento; y a los militares responsables de la conduccin poltica y castrense del conflicto blico en el Atlntico Sur. Posteriormente, el 29 de diciembre de 1990, promulg el decreto 2.741/90ix a travs del cual indult a los ex comandantes de la ltima dictadura que condenados judicialmente en 1986, esto es, los Grals. Jorge Rafael Videla, Roberto Viola, Ramn Camps y Ovidio Richeri, los Alts. Emilio Massera y Armando Lambruschini, y el Brig. Orlando Agosti. Ese mismo da tambin promulg el decreto 2.742/90x por medio del cual indult al ex jefe de la organizacin guerrillera Montoneros Mario Eduardo Firmenich. Y finalmente, mediante los decretos 2.743/90, 2.744/90, 2.745/90 y 2.746/90xi indult a Norma Kennedy, Duilio Brunello, Jos Alfredo Martnez de Hoz y al Gral. Carlos Surez Mason, todos ellos juzgados por su participacin en acciones de terrorismo poltico y delitos econmicos. Con ello, Menem llev a la prctica su poltica de Apacificacin y reencuentro nacional@. Estas medidas tuvieron un doble efecto sobre el conjunto de las relaciones cvico-militares. Por un lado, significaron la resolucin definitiva de la cuestin de los juicios y de las problemticas derivadas de la revisin judicial del pasado, cuyos pormenores haban ocupado el centro del escenario poltico durante la gestin anterior. A partir de ese momento, tanto el reclamo militar en favor de una Asolucin poltica@ a los procesos y condenas judiciales pendientes cuanto la tcita reivindicacin de la actuacin militar en el pasado autoritario, fue vaciado de contenido y qued definitivamente superado. Por otro lado, los
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indultos simbolizaron tanto para el gobierno como para los uniformados en su conjunto una expresin concreta de acercamiento y convergencia entre Menem y las Fuerzas Armadas. Los militares y la sociedad poltica, lejos de interpretar que la medida haba sido una conquista resultante de la presin castrense, la asumieron como una decisin de Menem tendiente a resolver esa problemtica fundamentalmente en vista de ampliar los mrgenes de subordinacin y obediencia castrense a su mandato. Desde ese momento, la administracin menemista cont con un elevado grado de control efectivo sobre las Fuerzas Armadas, lo que nunca haba sido conseguido por Alfonsn. Hacia fines de 1994, el tema de la represin ilegal del pasado autoritario volvi a la escena pblica cuando el Senado de la Nacin, luego de un largo trmite parlamentario y a contramarcha de la opinin de Menem, neg el acuerdo constitucionalmente necesario para los ascensos de los Caps. de Fragata Antonio Pernas y Juan Carlos Roln. El primero de ello, haba sido procesado en 1984 por la comisin de numerosos crmenes cometidos durante la dictadura y posteriormente desprocesado por medio de la ley de APunto Final@; y el segundo, haba sido acusado de numerosos delitos cometidos durante la represin ilegal. En octubre de aquel ao, ambos oficiales haban reconocido ante el Senado haber participado de la represin ilegal durante la Aguerra antisubversiva@ y de haber torturado a numerosos detenidosxii. Unas semanas despus, el presidente Menem reivindic pblicamente la actuacin de las Fuerzas Armadas durante la Alucha contra la subversin@ desarrollada en lo >70xiii. En marzo de 1995, entretanto, el Cap. de Corbeta Adolfo Scilingo, ex miembro de un grupo de tareas que funcion en la Escuela de Mecnica de la Armada (ESMA), exigi a la jefatura de ese arma que informe pblicamente acerca de los lugares, mtodos y otras particularidades de la represin ilegal ordenada por la conduccin de la Armada durante la pasada dictadura militar, luego de lo cual efectu una denuncia penal a ese respectoxiv. Segn este oficial Aarrepentido@, esa fuerza haba sido responsable de la muerte de entre 1500 y 2000 detenidos ilegalmente, los que
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haban sido arrojados con vida al ocano desde aviones pertenecientes a la misma Armada.xv. Estos hechos dieron lugar durante los meses siguientes a un extendido debate nacional acerca de aquellos acontecimientos del que participaron el gobierno, los partidos polticos, las asociaciones de derechos humanos, la Iglesia Catlica y la sociedad en su conjunto, y cuyo punto culminante lo constituy el mensaje pblico efectuado el 26 de abril por el titular del Ejrcito, el Gral. Martn Balza, por medio del cual asumi la Aresponsabilidad institucional@ que le caba a su fuerza en la represin ilegal desatada durante la ltima dictadura, reconociendo que se utiliz la tortura y el asesinato como Amtodos ilegtimos@ para la obtencin de informacin. Adems, sostuvo que Ael fin nunca justifica los medios@ y que dentro de su fuerza Anadie est obligado a cumplir una orden inmoral o que se aparte de las leyes o reglamentos militares@ dado que quien lo hiciera incurrira en Auna inconducta viciosa, digna de la sancin que su gravedad requiera@, y agreg que Adelinque quien vulnera la Constitucin Nacional; delinque quien imparte rdenes inmorales; delinque quien cumple rdenes inmorales; delinque quien, para cumplir un fin que cree justo, emplea medios injustos, inmorales@. Fue ms all y redondeando esta profunda autocrtica institucional, Balza afirm que cuando peligra la vida republicana de un Estado Ano es el Ejrcito la nica reserva de la Patria@ sino que Alas reservas que tiene una Nacin nacen de los ncleos dirigenciales de todas sus instituciones, de sus claustros universitarios, de su cultura, de su pueblo, de sus instituciones polticas, religiosas, sindicales, empresariales y tambin de sus dirigentes militares@.xvi. Es decir, mientras el presidente Menem reivindicaba la actuacin ilegal de las Fuerzas Armadas en la Alucha contra la subversin@, la posicin de Balza daba cuenta de la profunda redefinicin doctrinal e institucional por la que haba atravesado el Ejrcito -y, en general, las Fuerzas Armadas-, redefinicin protagonizada por una conduccin dispuesta a revisar y criticar el pasado autoritario y, particularmente, la represin ilegal. Asimismo, ello tambin expresaba el consenso militar al sistema

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democrtico y daba cuenta la existencia de una marcada subordinacin castrense a las autoridades gubernamentales.

La ltima rebelin carapintada

En el plano de la problemtica interna del Ejrcito, la herencia recibida por la administracin menemista en relacin al enfrentamiento entre la conduccin del arma y el sector carapintada era tambin considerada una pesada carga para el gobierno surgido en 1989, esto es, una cuestin desestabilizante que requera ser resuelta siguiendo nuevos lineamientos. En efecto, Menem encar tal problemtica con el objetivo de terminar con ese enfrentamiento. Ello se observ cuando asumi la presidencia y decidi designar y mantener en la conduccin del Ejrcito a oficiales no pertenecientes a ninguno de los sectores en pugna sino a aquellos que guardaban un perfil institucionalistas, tal como los Grals. Isidro Cceres, Martn Bonnet y Martn Balza, con lo que pretenda limitar la esfera de influencia interna del sector rebelde. Desde entonces, los carapintada se encontraron frente a una conduccin compuesta por oficiales que respondan al perfil que ellos mismos haban reclamado como adecuado y necesario para la jefatura del Ejrcito. Eran cuadros que contaban con un generalizado prestigio profesional -casi todos eran ex combatientes de Malvinas- y que, por ende, no podan ser calificados por los rebeldes como Agenerales de escritorio@, como s lo afirmaban de las conducciones anteriores. Pero adems, por su impronta institucionalista, rechazaban toda forma de insubordinacin o de actos que atentaran contra la jerarqua y la disciplina interna del arma, lo que los haca sustentar posiciones radicalmente enfrentadas a todos aquellos grupos o sectores que con sus acciones vulneraran la cadena de mandos. En razn de ello, el sector institucionalista se plante como objetivo principal el control polticoinstitucional de la situacin interna del Ejrcito y la restauracin inmediata de la lnea jerrquica y de mando en el interior de los cuarteles, lo que slo poda darse con la exclusin de los carapintada de las filas del arma. En este contexto, a lo largo del ao 1990, el enfrentamiento entre el sector carapintada

dirigido por el Cnl. Mohamed Al Seineldn y el Estado Mayor General del Ejrcito (EMGE) adquiri nuevos contenidos y formas de manifestacin, hasta la produccin del levantamiento del 3 de diciembre de ese ao, acontecimiento que signific el punto culminante de esa puja. El alcance de esos hechos indic la gravedad del conflicto desatado. En relacin a las rebeliones anteriormente producidas, el levantamiento del 3 de diciembre fue el mayor y ms violento, sea por la importancia y la cantidad de unidades comprometidas, por el elevado nmero de cuadros implicados, por el nivel jerrquico de su conduccin -todos ellos eran Coroneles- o por la crueldad del enfrentamiento desarrollado.xvii. Frente al hecho de rebelin consumado, Menem en ningn momento se mostr dispuesto a negociar o concertar acuerdos con los alzados, pese a que ellos lo intentaron en reiteradas oportunidades, una de ellas inclusive a travs de la intermediacin del propio ministro de Defensa, Humberto Romero. Durante la maana de ese da, Menem, una vez informado de los pormenores del levantamiento, le orden al jefe del Ejrcito, Gral. Martn Bonnet, la inmediata represin de los focos rebeldes, orden que fue reiterada con vehemencia por la tarde y que fue estrictamente cumplida por las tropas leales a cuyo frente se colocaron los militares institucionalistas, quienes con ello vislumbraron una oportunidad inmejorable para desarticular la presencia poltica de los carapintada en el Ejrcito. Luego del levantamiento, los responsables y participantes del mismo fueron encarcelados e inmediatamente procesados por orden del poder ejecutivo. Al final de la revisin judicial de esas actuaciones, las sentencias dictadas por el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas y, en la segunda instancia judicial, por la Cmara Federal de Apelaciones de la Capital Federal sentencia posteriormente ratificada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin- conllevaron condenas con severas penas contra los cabecillas y autores del levantamiento.

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No obstante, la coherencia y la disponibilidad gubernamental para conjurar la rebelin fue mitigada cuando, a lo largo del juzgamiento seguido contra los protagonistas de estos episodios, se dieron a conocer las vinculaciones y los acuerdos llevados a cabo entre Menem y el Cnl. Seineldn entre enero de 1989 y un tiempo antes de la misma rebelin de 1990xviii. All se supo que Menem y algunos de sus operadores haba mantenido numerosas entrevistas secretas con el jefe carapintada mientras ste permaneca arrestado por haber encabezado el ltimo levantamiento cometido durante el mandato de Alfonsn. En esos contactos, el candidato justicialista y luego presidente emprendi negociaciones con el militar rebelde acerca de numerosas cuestiones como el pase a retiro de oficiales superiores y jefes del Ejrcito, la designacin de sus recomendados como funcionarios de conduccin del rea de defensa tanto el ministro y secretario de Defensa como el jefe del EMGE-, la planificacin de la lucha contra el narcotrfico, la implementacin de los indultos, etc. Ciertamente, esos contactos, lejos de permitir la superacin del enfrentamiento poltico planteado y de la fragmentacin institucional existente, contribuyeron con la profundizacin de la crisis, y a ellos se remiten las causas de la rebelin de 1990. De todos modos, Menem, junto a los Grals. Cceres, Bonnet y Balza, fueron desarticulando la presencia poltica de los carapintada dentro del Ejrcito, lo que no haba podido ser realizado por la administracin anterior. Alfonsn interpret a los levantamientos carapintada como intentos de golpe de Estado, pero termin realizando negociaciones soterradas con sus cabecillas y no consigui alejar a stos de la fuerza. Menem, en cambio, acord con los carapintada y elogi a Seineldn, pero llev a cabo una estrategia contradictoria, sinuosa y hasta arriesgada- que termin con el alejamiento definitivo del lder rebelde y de sus seguidores de las filas del arma. De este modo, Menem consigui estabilizar las relaciones cvico-militares y reforzar la pauta de subordinacin castrense al poder poltico. A ello, en definitiva, respondi la decisin de llevar a cabo los indultos as como tambin la desactivacin y exclusin de los carapintada del
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interior del Ejrcito, lo que permiti, en su conjunto, desarticular los ejes del enfrentamiento poltico-militar que ocuparon el centro del escenario institucional durante gran parte de la etapa alfonsinista.

Insercin externa y condiciones econmicas: una poltica militar de Abaja intensidad@

A partir de las nuevas condiciones que se impusieron en el plano internacional, regional y subregional a comienzo de la dcada del 90, la gestin menemista desarrollo una poltica exterior que se articul alrededor de tres prioridades: a) el fortalecimiento de las relaciones con los pases capitalistas desarrollados a travs del alineamiento automtico con los Estados Unidos, aceptando el liderazgo norteamericano en Occidente y su proyeccin dominante en el plano internacional; b) la desactivacin de todo tipo de proyeccin confrontacionista con Gran Bretaa respecto del litigio sobre la soberana de las Islas Malvinas; y c) la profundizacin de las relaciones integrativas con los pases vecinos del Cono Sur (prioritariamente en el contexto del Mercosur) y la tendencia a resolver diplomticamente los litigios de delimitacin y demarcacin fronteriza pendientes, en particular con la hermana Repblica de Chilexix. En el marco de estos objetivos, y como derivacin de ellos, la gestin militar de Menem comenz a adoptar un perfil propio cuando se decidi el envo de tropas argentinas al Golfo Prsico para su intervencin en la coalicin blica encabezada por los Estados Unidos contra Irak en enero y febrero de 1991. Dicha tendencia tuvo un segundo momento relevante con la posterior decisin gubernamental en favor de la desactivacin del proyecto misilstico Cndor II y con la activa participacin de militares argentinos en las Fuerzas de Paz de las Naciones Unidas. La orientacin sealada qued claramente expresada cuando Menem determin la desactivacin del programa misilstico Cndor II que supona el diseo y construccin de un misil balstico de alcance intermedio que se desarroll en el marco del Plan de Satelizacin iniciado por

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la Fuerza Area Argentina luego de la derrota militar de Malvinas.xx. Dicha desactivacin era la respuesta del gobierno argentino a las presiones norteamericanas que apuntaban en esa direccinxxi. El 20 de julio de 1990, el poder ejecutivo promulg un decreto secreto por el cual dej sin efecto el dcto.604/85 y el dcto.1315/87 (ambos secretos hasta 1991) a travs de los cuales el gobierno de Alfonsn haba aprobado el desarrollo del programa Cndor II. Aquella decisin se complet con la promulgacin del dcto.995/91xxii. por medio del cual se dispuso que Atodos los elementos, partes y componentes del misil Cndor II en todas sus versiones y etapas de desarrollo@ fueran Adesactivados, desmantelados, reconvertidos y/o inutilizados segn sus posibilidades de uso en aplicaciones y destinos pacficos de manera de efectivizar en forma fehaciente y definitiva la cancelacin completa e irreversible del proyecto respectivo (...)@. Evidentemente, este proceso no fue la consecuencia de un clculo estratgico-militar sino que, por el contrario y segn ya se dijo, estuvo determinado por la poltica exterior del gobierno y, puntualmente, por la necesidad de estabilizar las relaciones con los Estados Unidos en funcin de encarar una poltica ms activa y beneficiosa en materia comercial y financiera. La existencia del programa misilstico Cndor II cercenaba los objetivos de insercin internacional seguidos por el gobierno menemista en la medida que obstaculizaba el restablecimiento de las relaciones diplomticas con Gran Bretaa e iba en contra de la poltica norteamericana de control internacional de tecnologa misilstica. No obstante, tambin qued claro que tal medida no fue adoptada contraponiendo a la presin norteamericana una posicin propia que tendiera a preservar la acumulacin de conocimientos tecnolgicos en materia satelital obtenidos a lo largo del desarrollo del proyecto en cuestin. Por su parte, en este mismo orden de cosas se inscribi la abarcativa participacin de tropas argentinas en las nuevas operaciones de paz organizadas por las Naciones Unidas (ONU). Hasta 1990, esa intervencin se haba remitido al envo de algunos observadores militares. En cambio, desde ese ao la participacin argentina

se generaliz hasta alcanzar, hacia 1993 y 1994, el envo de batallones completos a distintos lugares del mundo para el desarrollo de diferentes funciones y tareas que implicaron desde operaciones de vigilia de treguas o de cese del fuego y el cumplimiento de tratados de paz hasta tareas humanitarias, sanitarias y de asistencia social. El motivo de fondo de estas operaciones estuvo dado por la ampliacin de la participacin argentina en la ONU. Durante 1994, la Argentina mantuvo en servicio a 1.321 efectivos militares y de seguridad en las diez misiones de mantenimiento de la paz en las que particip nuestro pas, destacndose las misiones de Croacia -en la que intervino un batalln de infantera del Ejrcito Argentino con 900 efectivos, un oficial del EMGE y 23 gendarmes- y de Chipre -de la que participaron 375 efectivos del Ejrcito y de la Armada Argentina-. Sobre la mentada reforma militar, adems de los lineamientos derivados de la poltica exterior de Menem, las diferencias en relacin a las orientaciones de Alfonsn no fueron importantes. En trminos globales, el amplio margen de maniobra del gobernante peronista en relacin al frente militar no se tradujo en iniciativas reestructurantes sustanciales, lo que ciertamente marc una orientacin de continuidad en relacin a las limitaciones observadas durante la gestin anterior en lo atinente a la reestructuracin orgnico-funcional de los institutos castrenses. Desde un primer momento de la gestin menemista qued claro que las medidas reformistas en el rea militar fueron concebidas principalmente como una forma de adecuar las instituciones militares al ajuste econmico, a la racionalizacin fiscal y a la reforma privatista del Estado emprendida desde mediados de 1989. Dicho proceso, en verdad, se inici durante la gestin alfonsinista, aunque fue sustancialmente profundizado durante los ltimos aos. A lo largo de la dcada pasada, los gastos destinados al rea de defensa fueron bruscamente reducidos, tanto en el nivel de los gastos reales como en el plano de valores relativos en comparacin a los gastos fiscales y al PBIxxiii. Durante la gestin de Alfonsn, el gasto militar pas de significar el 3,47% del PBI y el 21,4% del total de gastos fiscales correspondiente al ao 1983 al 2,12% y
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al 19,8% respectivamente para el ao 1988. Durante la administracin de Menem, la reduccin fue mayor an: en el ao 1994 el gasto militar lleg apenas al 1,74% del PIB y al 11,4% del total de gastos fiscales. Estos datos indican, en suma, una reduccin superior al 50% en recursos realesxxiv. Esta cada del gasto militar se inscribi en un proceso de mayor alcance signado por el brusco achicamiento del gasto pblico producido como consecuencia de la profunda crisis econmica y fiscal por la que atraves la Argentina durante los ltimos aos de la dcada de los 80 y, ms recientemente, como consecuencia de la abarcativa reforma del Estado llevada a cabo durante la gestin de Menem. Lo llamativo del caso es que la reduccin del gasto militar no fue acompaada por medidas tendientes a reorganizar y adaptar las instituciones castrenses a las condiciones y necesidades fiscales del pas. Se trat de un profundo corte presupuestario a instituciones que mantuvieron el mismo esquema organizativo y de funcionamiento. De este modo, la falta de recursos coloc a dichas instituciones en una situacin de virtual parlisis funcional, en un cuadro en el que a la reduccin del tamao de las Fuerzas Armadas en cuanto a efectivos, unidades y armamentos se sum el descenso del nivel de profesionalizacin y la capacidad operativaxxv. A ello se agreg la privatizacin de aquellas empresas del rea de defensa pertenecientes al sector ms dinmico y rentable del complejo industrial-militar -el sector productor de Amateriales crticos@-, conservando dentro de la rbita estatal slo aquellas firmas productoras de bienes de uso militar con escasa rentabilidad. En definitiva, este proceso, ms que el resultado de una poltica de defensa y militar orientada hacia la reconversin y modernizacin castrense, configur lo que algn autor denomin apropiadamente una Adesmovilizacin y desarme de hecho@xxvi, pues ha sido la expresin de una coyuntura econmica regresiva y de polticas gubernamentales perfiladas a enfrentar la crisis econmico-financiera, sin que mediara ningn tipo de reformulacin de la organizacin y del funcionamiento de las Fuerzas Armadas.

A fines de 1990, se anunci un plan de Areestructuracin militar@ basado en el traslado, reagrupamiento y reubicacin de unidades, la disolucin de otras, la privatizacin de liceos, la venta de predios e inmuebles, la descentralizacin de la estructura de apoyo logstico, la reforma del esquema de despliegue, la concentracin de centros de educacin y formacin militar, la creacin de centros regionales conjuntos, la constitucin de fuerzas de despliegue rpido y la reduccin del personal de las tres fuerzas. Nada de ello supona una reestructuracin orgnicofuncional de los institutos militares, sino apenas una mera readecuacin de las fuerzas a la cada presupuestaria en base a la reduccin del nmero de efectivos, la disolucin de unidades de combate, la fusin de otras y la venta de inmuebles y bienes ociososxxvii. Ante este cuadro, hacia 1995 el ministerio de Defensa inici junto a las tres fuerzas militares y al Estado Mayor Conjunto (EMCO) un proceso de anlisis y diseo de un programa de Areestructuracin militar@ del que surgieron una serie de borradores que contenan iniciativas tendientes apenas a adaptar la organizacin y el funcionamiento de las Fuerzas Armadas a las condiciones econmico-presupuestarias existentes en materia de defensa ms que delinear los trazos centrales de una reforma orgnico-funcional asentada sobre una ecuacin estratgica a partir de la cual se pudiera compatibilizar dichas condiciones con los nuevos parmetros de relaciones internacionales, hemisfricas y regionales y con el perfil de insercin internacional decidido por nuestro pas. Con estas mismas caractersticas, en el Congreso Nacional tambin fueron presentados algunos proyectos de reforma castrense pero que, en su conjunto, no avanzaban ms que los borradores elaborados en el mbito militar. Una mencin particular merece la derogacin del servicio militar obligatorio vigente en nuestro pas desde la promulgacin a principio de siglo de la Aley Ricchieri@. En septiembre de 1994, se aprob la ley que instituy un rgimen de servicio militar optativo. Ello fue el resultado de un proceso iniciado con el asesinato a golpes del conscripto Omar Carrasco perpetrado el 6 de marzo de ese mismo ao en el Grupo de Artillera

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161 del Ejrcito ubicado en la ciudad de Zapala, provincia de Neuqun. Tal homicidio se produjo con la participacin directa de algunos oficiales, suboficiales y conscriptos de la clase >74 y el encubrimiento de una gran parte de la oficialidad de la unidad, acontecimientos stos que fueron tomando estado pblico luego de una larga y minuciosa investigacin judicial llevada a cabo en la instancia civilxxviii. El impacto del hecho ante la opinin pblica reforz el profundo rechazo que la sociedad civil manifestaba desde haca largo tiempo contra el servicio militar obligatorio, lo que predispuso a la opinin pblica a avalar toda iniciativa de cambio que apuntara a reformularlo o suprimirloxxix. En este contexto, el presidente Menem, dispuesto a hacerse eco de ese consenso y de cara a las elecciones del 14 de mayo del ao siguiente, anunci la derogacin del servicio militar obligatorio y su reemplazo por un sistema de voluntariado sin que mediaran estudios y alternativas institucionales que permitieran encausar la reformulacin anunciada y sin atender la opinin tcnica de las instituciones castrense afectadas con la medida planteada. Esta decisin no se enmarc, en definitiva, en una poltica global de redefinicin del perfil profesional castrense.

En este ltimo sentido, cabe decir que Menem ha sido eficaz y altamente competente en la instrumentacin de decisiones e iniciativas conducentes a estabilizar las relaciones cvicomilitares y a apuntalar la subordinacin castrense al poder poltico, ya sea desarticulando exitosamente las cuestiones altamente conflictivas heredadas de la gestin radical -como la revisin del pasado y la puja entre los carapintada y la conduccin del Ejrcito- o secundarizando las cuestiones atinentes a la defensa nacional y acotando el mbito de despliegue institucional de las Fuerzas Armadas. Vale decir que Menem interpret apropiadamente las nuevas condiciones polticas que se imponan tanto en el escenario internacional como en el domstico y utiliz mejor que Alfonsn los recursos de poder disponibles para aumentar la capacidad de control gubernamental sobre los hombres de armas, aunque, al igual que ste, sin que mediara una poltica militar que apuntara a darle un nuevo perfil profesional a las Fuerzas Armadas en sintona con las nuevas condiciones polticas, econmicas e internacionales imperantes. Las tangibles deformaciones orgnicofuncionales que portan desde hace largo tiempo las instituciones castrenses y la consecuente necesidad de llevar a cabo una reforma militar integral, evidencian que la actual efectivizacin del control civil sobre los uniformados no excluye la existencia de tareas pendientes en este aspecto de la vida nacional. ste, ciertamente, configur el principal dficit de ambas administraciones gubernamentales. La indefinicin gubernamental en el establecimiento de prioridades y objetivos generales en relacin a las cuestiones de la defensa nacional y la ausencia de polticas militares globales no fue ms que el reflejo de las limitaciones con que los gobiernos civiles han encarado la problemtica en cuestin, en un contexto signado por la falta de conceptualizacin de los lineamientos funcionales, orgnicos, doctrinales y estratgicos para las institucionales castrenses. Inclusive, en muchas oportunidades, las sucesivas administraciones, ms preocupadas por encontrar salidas cortoplacistas que por delinear un nuevo perfil institucional y profesional para los uniformados, han sostenido errneamente que la
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Conclusiones
Las relaciones cvico-militares articuladas a lo largo de la ltima dcada en la Argentina indican que existe un alto grado de subordinacin castrense al poder civil. No obstante, dicha subordinacin no fue el resultado de polticas integrales que hayan apuntado a una redefinicin doctrinal, orgnica y funcional de las Fuerzas Armadas, sino que deriv de la combinacin de un conjunto de condiciones situacionales generales, tales como la profunda revalorizacin social de la democracia, la abarcativa crisis profesional que an hoy cruza al conjunto de las instituciones castrense, los cambios internacionales y regionales, la poltica exterior, la crisis fiscal y el ajuste econmico, sumadas a otras condiciones que se dieron en el plano de los actores polticos, en el tambin se produjeron cambios sustantivos, particularmente en cuanto a las visiones, estilos y orientaciones gubernamentales respecto de la cuestin militar.

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Vaivenes y eficacia de la poltica militar del primer gobierno de Carlos Menem

Marcelo Fabin Sain

reforma militar se trataba de un conjunto de medidas menores, tales como la cada del gasto militar, la disolucin o el traslado de unidades o el envo de tropas a las misiones internacionales de paz, sin que ello fuera acompaado de una reformulacin conceptual de la defensa y, en su marco, de una reestructuracin general de los institutos castrenses. Ahora bien, la experiencia argentina particularmente, la de los ltimos aos- indica que la omisin de un abordaje integral de las problemticas de la defensa nacional o la ausencia de una reestructuracin institucional de la matriz doctrinal, organizativa y funcional de las Fuerzas Armadas, no necesariamente abre paso a situaciones de conflicto en las relaciones cvicomilitares ni da lugar a hechos de insubordinacin militar frente a las autoridades civiles. Al contrario, lo que se observ en nuestro caso es que las cuestiones de la defensa nacional y la reforma militar no fueron atendidas por el poder poltico como temticas prioritarias, al mismo tiempo que las Fuerzas Armadas fueron objeto de ajustes derivados de otras dimensiones del quehacer nacional como la poltica exterior y la poltica econmico-presupuestaria, y sin embargo la pauta de subordinacin militar a las autoridades constitucionales se halla consolidada, las relaciones cvico-militares se encuentran estabilizadas sobre la base de un estricto control civil, y no se vislumbran situaciones que puedan alterar estas tendencias. De todos modos, vale afirmar que la subordinacin castrense al poder civil actualmente existente no exime al gobierno democrtico de la responsabilidad de efectivizar el ejercicio de la conduccin sobre las Fuerzas Armadas, ms an si se observa que tal subordinacin no es el resultado de polticas que hayan apuntado a una redefinicin global del rea militar. En este sentido, la utilizacin eficiente de las actuales condiciones de subordinacin castrense al poder poltico en pos del desarrollo de un conjunto de reformulaciones ms profundas en las relaciones cvico-militares, depende de la capacidad de la clase poltica para hacer un aprovechamiento estratgico de tales factores, lo que necesariamente debera suponer, a su vez, la revisin de la indiferencia y el
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comportamiento endeble con que esa dirigencia afront el tema castrense y los asuntos de la defensa nacional. Se trata apenas de abordar y agendar como importantes las problemticas surgidas de las instituciones militares y de abordarlas institucionalmente como cuestiones que, de alguna manera, se refieren al proceso de consolidacin democrtica.
Notas 1. Investigador asistente de la Unidad de Investigacin sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (UIFAS) de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQui), Argentina; miembro del Ncleo de Estudos Estratgicos (NEE) de la Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), So Paulo, Brasil. EMail: mfsain@sicoar.com. 2. Luego de un largo juicio oral y pblico, el 9 de diciembre de 1985, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal conden por unanimidad al Gral. (R) Jorge Rafael Videla a la pena de reclusin perpetua; al Alte. (R) Emilio Eduardo Massera a la pena prisin perpetua; al Brig. (R) Orlando Ramn Agosti a la pena de cuatro aos y seis meses de prisin; al Gral. (R) Roberto Eduardo Viola a la pena de diecisiete aos de prisin; al Alte. (R) Armando Lambruschini a la pena de ocho aos de prisin. El Gral. (R) Leopoldo Fortunato Galtieri, el Brig. (R) Omar Rubens Graffigna, el Alte. (R) Jorge Isaac Anaya y el Brig. (R) Basilio Lami Dozo fueron absueltos de culpa y cargo. Aquellas condenas derivaban de haberse probado la comisin de numerosos y diversos delitos producidos en el marco de Aun plan criminal de lucha contra el terrorismo@ montado sobre la base de Aprocedimientos clandestinos e ilegales@. El 30 de diciembre de 1985, la Corte Suprema de Justicia ratific el fallo de la Cmara Federal. Hacia fines de 1986 haba 1200 uniformados procesados judicialmente por la comisin de crmenes y violaciones a los derechos humanos durante la dictadura procesista. En este contexto, y con la intensin de brindar algn tipo de Asalida poltica@ a estos procesamientos en curso -vale decir, con la intencin de limitar en el tiempo y en sus alcances a los juicios an en marcha y llegar a un Apunto final@ en la revisin del pasado-, el gobierno de Alfonsn impuls dos iniciativas legislativas -la ley 23.492 de Punto Final, promulgada en diciembre de 1986, y la ley 23.521 de Obediencia Debida, promulgada en julio de 1987- por medio de las cuales se llev a cabo el desprocesamiento de 1180 militares y policas. A fines de 1988, slo quedaban procesados 20 militares retirados. Las mencionadas rebeliones militares fueron las de Semana Santa -abril de 1987-, la de Monte Caseros -enero de 1988y la de Villa Martelli -diciembre de 1988-. Analice ms ampliamente estos acontecimientos en: Sain, Marcelo, Los levantamientos carapintada, CEAL, Buenos Aires, Biblioteca Poltica Argentina, 2 tomos, 1994. 4. Para un buen anlisis de las relaciones cvico-militares durante el gobierno de Alfonsn, vase: Lpez, Ernesto, Ni la ceniza, ni la gloria. Actores, sistema poltico y cuestin militar en los aos de Alfonsn, Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, 1994.

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ANALISIS

5. El 30 de noviembre de 1986, en pleno debate pblico sobre la ley de APunto Final@, el entonces gobernador de La Rioja Carlos Menem rechaz el Apunto final@. ANo soy partidario ni del punto final ni de la amnista@ dijo en esa ocasin (en Diario Clarn, Buenos Aires, 1 de diciembre de 1986). En ese mismo sentido, en diciembre de 1988, sostuvo lo siguiente: AYo no estoy de acuerdo con la amnista y creo que es una concepcin inaceptable [...]. Habr que buscar formas que reviertan las falencias de la poltica de Defensa oficial, pero eso tampoco se consigue por el mero trmite de una amnista@ (en Diario Pgina/12, Buenos Aires, 5 de diciembre de 1988). 6. Diarios Clarn y Pgina/12, Buenos Aires, 5 de mayo de 1989. 7. Fraga, Rosendo, La cuestin militar, 1987-1989, Editorial del Centro de Estudios Unin para la Nueva Mayora, Buenos Aires, 1989, pp.162 y 163. 8. Publicados en el Boletn Oficial del 10 de octubre de 1989. Los decretos 1.004/89 y 1.003/89 fueron complementados respectivamente por los decretos 1.088/89 y 1.089/89, promulgados el 18 de octubre de 1989 y publicado en el Boletn Oficial del 23 de octubre de 1989. 9. Publicado en el Boletn Oficial del 3 de enero de 1991. 10. Publicado en el Boletn Oficial del 3 de enero de 1991. Este indulto fue complementado por el decreto 285/91, publicado en el Boletn Oficial del 20 de febrero de 1991. Publicados en el Boletn Oficial del 3 de enero de 1991. Diarios Clarn y Pgina/12, Buenos Aires, 20 de octubre de 1994. 13. El 3 de noviembre de 1994, el presidente Menem sostuvo en un acto pblico lo siguiente: AMs all de los costos y de los errores que se cometieron en una guerra sucia como la que tuvimos que vivir, lo cierto es que desapareci el aparato subversivo de la Argentina. Eso se lo debemos al pueblo, que comprendi la etapa que vivimos, y a los hombres de armas y de seguridad [...]. En una guerra sucia merecen respeto todos tanto los muertos de un sector como los del otro. Tambin hubo torturas, cautiverio y asesinatos por parte de quienes ahora se rasgan las vestiduras levantando la voz en contra de las Fuerzas Armadas. Yo he sido una de sus vctimas, as que tengo ms autoridad que muchos para hacer referencia a estos temas [...]. es mejor olvidar todo esto@ (en: Diarios Clarn, Pgina/12 y La Prensa, Buenos Aires, 4 de noviembre de 1994). 14. Diario Pgina/12, Buenos Aires, 3 y 5 de marzo de 1995 15. Para la confesin completa del Cap. de Corbeta Adolfo Scilingo acerca de la represin ilegal llevada a cabo en la Escuela de Mecnica de la Armada, vase: Verbitsky, Horacio, El vuelo, Planeta, Buenos Aires, 1995. 16. Diarios Clarn y Pgina/12, Buenos Aires, 26 de abril de 1995. 17. Vase: Diarios Clarn y Pgina/12, Buenos Aires, 3, 4, 5 y 6 de diciembre de 1990. 18. Sain, Marcelo, Los levantamientos..., Op.cit.. 19. Vase: Russell, Roberto y Zuvanic, Laura, ALa poltica exterior argentina en 1990: la profundizacin del alineamiento con Occidente@, en Russell, Roberto y otros, Las polticas exteriores de Argentina y Brasil durante 1990, FLACSO-Programa Argentina, Serie de Documentos e Informes de Investigacin Nro.110, Diciembre 1990; Escud,

Carlos, Realismo perifrico. Fundamentos para la nueva poltica exterior argentina, Planeta, Buenos Aires, 1992. 20. Cabe sealarse que, pese a que el programa misilstico Cndor II se desarroll dentro del marco de un plan de satelizacin, se trat de un emprendimiento destinado fundamentalmente a la construccin de un vector de tipo balstico con cabeza de guerra. Vase: Docampo, Csar, Desarrollo de vectores espaciales y tecnologa misilstica en Argentina: Cndor II, EURAL, Buenos Aires, Documento de Trabajo Nro.51, 1993. 21. Vase: Santoro, Daniel, Operacin Cndor II. Historia secreta del misil que desactiv Menem, Ediciones Letra Buena, Buenos Aires, 1992; Barcelona, Eduardo y Villalonga, Julio, Relaciones carnales. La verdadera historia de la construccin y destruccin del misil Cndor II, Planeta, Buenos Aires, 1992. 22. Publicado en el Boletn Oficial del 3 de junio de 1991. 23. Scheetz, Thomas, Las Fuerzas Armadas Argentinas: su costo presupuestario y la necesidad de una reforma militar, Universidad Nacional de Quilmes-EURAL, Buenos Aires, 1995. Vase tambin del mismo autor: Scheetz, Thomas, Military Expenditures in South Amrica, EURAL, Buenos Aires, mimeo, 1993; Scheetz, Thomas, ALos gastos de la Defensa en la Argentina y Chile y el esbozo de una solucin@, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, Nro.3, noviembre de 1993. 24. Scheetz, Thomas, Las Fuerzas Armadas Argentinas..., Op.cit., cuadro 2, anexos. 25. Uno de los indicadores de la magnitud del proceso descripto lo configura el anacronismo que impera en relacin a la utilizacin de los recursos fiscales destinados a la defensa. A manera de ejemplo puede sealarse que durante los ltimos aos, ms del 80% de esos recursos fueron utilizados para el pago de los salarios del personal militar (activos y en retiro), reservando el resto al gasto para mantenimiento y operaciones, siendo casi inexistente el gasto destinado a la adquisicin de armamentos (en Scheetz, Thomas, Las Fuerzas Armadas Argentinas..., Op.cit.). 26. Lpez, Ernesto, ALa reduccin del gasto militar en la Argentina: algunas implicaciones econmicas y polticas@, en Centro regional para la paz, el desarme y el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Proliferacin de armamentos y medidas fomento de la confianza y la seguridad en Amrica Latina, Naciones Unidas, Lima, 1994. 27. Diario Clarn, Buenos Aires, 5 de noviembre de 1991. 28. Vase: Urien Berri, Jorge y Marn, Dante, El ltimo colimba, Planeta, Buenos Aires, 1995. 29. Vase: Seguridad Estratgica Regional en el 2000, Servicio Militar Obligatorio. Encuesta Nacional, agosto de 1994. De este trabajo surge que el 81,2% de los encuestados se manifest de acuerdo con la instauracin de un rgimen de conscripcin voluntario.

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